Ciencias Política

Terceras Jornadas de Ciencia Política del Litoral ∙ FHUC ∙ 2016
Terceras Jornadas de Ciencia Política del Litoral : publicación de trabajo / Daniel Comba ... [et al.] ;
compilado por Maria de los MIlagros Sosa Sálico ... [et al.]. - 1a ed compendiada. - Santa Fe : Universi-
dad Nacional del Litoral, 2016.
Libro digital, PDF
Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-692-103-9
1. Ciencia Política. 2. Teoría Política. 3. Estado. I. Comba, Daniel II. Sosa Sálico, Maria de los MIla-
gros, comp.
CDD 320.1

Terceras Jornadas
de Ciencia Política del Litoral

Autoridades
Claudio Lizárraga
Decano FHUC - UNL
Javier Aga
Decano FCJS - UNL
Departamento de Ciencia Política
Director:
Daniel Comba
Junta Departamental:
Magdalena Candioti, Andrea Bolcatto y Gastón Sourojón
Representantes estudiantiles:
Katia Ingerman, Mauricio Tibaldo y Federico Grignafini
Carrera de Ciencia Política
Coordinación:
María Jimena García Puente
Comité Académico:
Lilia Puig, Hugo Quiroga, Laura Tarabella, Marcelino Maina y
Ayelén García Gastaldo

Índice
Presentación
Los contextos socio-históricos y la Ciencia Política argentina.

Ponencia del Dr. Arturo Fernández
Análisis Político, Opinión Pública y Comunicación
1. Análisis: ¿Cómo usaron las redes los candidatos a presidente? Un escueto análisis
ilustrado de la política en tiempos de redes sociales.
José Fernández Ardáiz y Leandro Fridman
2. Medios de comunicación árbitros de la opinión pública

Ana Laura Mansilla
3. TIC y políticas públicas colaborativas en el nivel local de gobierno. El caso de la

Municipalidad de Rosario
Ezequiel Miller
4. Las redes sociales en la campaña electoral de Río Cuarto

Ramón Monteiro y Lilian Vera
Democracia, Partidos y Acción Colectiva
1. Banderas, canciones, remeras. La dimensión simbólica de la militancia en el caso

de La Cámpora.
Aarón Attias Basso, DionelaGuidi y Ezequiel Ivanis
2. El Sindicato en Argentina, un enfoque desde la sociología de las organizaciones.

Mirian Graciela Arce y Luciano Graciano Moser
3. Amigos por calendario.

Fernando Belotti y Emiliano Peres

4. Elecciones nacionales y política sub provincial en Santiago del Estero: Las elec-
ciones nacionales 2013 en un departamento de la provincia.
Hernán Campos
5. Las características de la acción colectiva de la Sociedad de Lecheros Unidos en el

contexto de la renovación de autoridades municipales y provinciales. Santa Fe,
abril-mayo de 1928.
María Josefina Duarte y Andrea Sol Franco
6. ¿Son los gobiernos de coalición un obstáculo para la paridad de género en los

gabinetes? Un estudio comparado entre Argentina y sus vecinos.
Yamila Picasso y Martina Ferretto
7. Culturas políticas, peronismo y democracia, Santa Fe, 1973.

Marcelino Maina
8. El partido en el gobierno: el caso del Frente para la Victoria en el proceso de ne-

gociación con el FMI.
Rosa María Marcuzzi
9. La Asociación Bancaria Santafesina frente a la Ley Provincial 11.387 (1996).

Corina Marenoni
10. La República Constitucional Argentina. Los Poderes Ejecutivo y Legislativo en

cuestión, por incumplimientos de la norma fundamental en su praxisco-legislativa.
Elina Susana Mecle y Dalia Guterman
11. Participación política femenina. Análisis de los paradigmas en ciencia política

para su investigación.
María Emilia Perri
12. Procesos de (des)nacionalización del sistema de partidos en Argentina: un

abordaje a partir de las estrategias electorales multinivel.
Lucas Sebastián Raffo
13. Las redes socioplíticas de intercambios y la construcción de esquemas de apre-

ciación.

Edgardo Julio Rivarola
14. El desafio de la participacion social en la provincia de Formosa: Escuela de Ciu-

dadanía “Oscar Ortiz”.
Nancy del Carmen Romea y Ana Isabel Ruchinsky
15. La dinámica de la competencia política-partidaria santafecina entre 2007 y

2015: ¿realineamiento partidario y estabilidad regional del voto?
Christian Fernando Scaramella, Silvia Escobar y Adrián Contursi Reynoso
16. La Reelección Inmediata y los Gobernadores en la Provincia del Chaco 1995-

2015.
Sergio David Valenzuela y Marcos Medina
17. Coaliciones políticas. Una cuestión de poder. Repaso de las principales líneas
teóricas sobre coaliciones. Algunos ejemplos concretos.
Amancio Vázquez
Estado, Gobierno y Políticas Públicas
1. Políticas urbanas de erradicación de fracciones sociales empobrecidas. La re-

localización de Villa Corpiño, Playa Norte, Bajo Judiciales y General Paz (frente
al GADA) en la Ciudad de Santa Fe durante el período 2009-2010.
Anahí Acebal
2. Los actores del área de la salud en la hechura de políticas subnacionales.

Nadia Alasino
3. Análisis y reflexiones en torno a la vinculación entre la extensión universit a-

ria y las políticas públicas. El caso de la Universidad Nacional del Litoral.
Sofía Marzioni, Graciela Bordón, Julieta Theiler, Marcos Angeloni y María Elena
Kessler
4. La perspectiva keynesiana y las Políticas de Empleo en Chaco.

Mirian Graciela Arce

5. Nivel, procedencia y evolución de los recursos financieros del Departamento Eje-
cutivo Municipal de Santa Fe destinados a implementar políticas habitacionales y
de empleo dirigidas a la población villera de la ciudad (2009-2014): una aproxima-
ción desde la perspectiva de las capacidades estatales.
Martín Carné
6. Notas sobre el Plan Sanitario de Emergencia: dificultades en la implementación

de las políticas públicas en salud de ACUMAR.
Jazmín Sofía Castaño y Sofía Duarte.
7. Municipios, Relaciones Internacionales y Política Exterior: un análisis a partir de

la experiencia de Mar del Plata.
José María Araya, María Sol Herrero y Julieta Delgado
8. Envejecimiento poblacional y políticas para la seguridad económica de los adul-

tos mayores: análisis de los instrumentos de las políticas previsionales santafesinas
(2003-2014).
Sofía Marzioni
9. Endeudamiento público y presupuesto nacional. Una mirada de la deuda pública

argentina desde la deuda social. 2005-2015.
Florencia Melo y Alejandro Olmos Gaona
10. Formarnos: una experiencia de educación popular en la formación política de

jóvenes y adultos (UNLa).
Nerio Neirotti, Aarón Attias Basso y Ezequiel Ivanis
11. Desarticulaciones en la Ingeniería Institucional de las Políticas de Desarrollo

Regional en la Provincia de Santa Fe 2003-2015.
Waldemar Hernán Ockstat y José Ignacio Vigil
12. Los paradigmas hidroeléctricos en el proyecto territorial del Estado: el caso del
proyecto hidroeléctrico Paraná Medio en la segunda mitad del siglo XX.
Gisela Ariana Rausch
13. Había una vez otro territorio (posible).

Milagros Sosa Sálico

14. La experiencia del Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES) de
la ciudad de Santa Fe en el marco del Plan de Desarrollo Santa Fe Ciudad (2008-
2014).
Orlando Sotto
15. Turismo médico como política pública: ¿nacimiento de una industria?

Marina Laura Tomasotti
16. Políticas públicas para la prevención del delito. El Plan ABRE y la Ciudad de
Santa Fe durante el período 2014-2015.
Federico Zingerling von der Thüsen
Política Latinoamericana y Relaciones Interancionales
1. El accionar de los Organismos Internacionales en las Relaciones Internacio-

nales del siglo XXI: entre la Cooperación y la Influencia en las políticas domést i-
cas.
Juan Facundo Carcedo
2. CELAC- China y el Plan de Cooperación 2015- 2019: Infraestructura, ciencia y

tecnología.
Mercedes Carrizo y Rosa María Marcuzzi
3. La II Cumbre CELAC- UE: heterogeneidades y asimetrías en las relaciones inter-

regionales.
Rocco Guglielmi y Rosa María Marcuzzi
4. Las expectativas sobre el rol sistémico de un Estado pequeño. Uruguay y su ins-

talación en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Wilson Fernández Luzuriaga
5. Fracking y cuestión agraria en américa latina. Zonas de sacrificio, zonas de resis-

tencia.
Cristian Marcelo Mangiante

6. La problemática del agua en América Latina y Argentina desde una perspectiva
de género.
Gustavo Marcelo Martin
7. Uruguay en la estructura de poder del Consejo de Seguridad de las Naciones

Unidas.
Hernán Olmedo González
8. El rol de los embajadores políticos en la política exterior.

Carlos Virgilio Jiménez Grotter y María Alejandra Peresutti
9. Cooperación internacional en ciencia y tecnología: paradigmas, políticas y acto-

res.
Nerina Sarthou y María Paz López
10. La UNESCO y la política de cooperación internacional en ciencia y tecnología

en América Latina.
Eugenia Clara Savino y Nerina Sarthou
Teoría, Filosofía e Historia Política
1. La democracia como conocimiento colectivo. Aspectos de la interpretación epis-

témica de la democracia.
Nicolás Alles
2. El ‘derecho a la justificación’ como clave para la reducción de la tensión entre el

principio de soberanía popular y los derechos individuales en las instituciones ple-
biscitarias.
María Emilia Barreyro
3. El concepto kantiano de insociable sociabilidad.

Ileana Beade
4. La construcción social del miedo en la Argentina 1973-1978.

Ezequiel Berlochi

5. La metamorfosis del escenario electoral en los primeros pasos de una experiencia
democrática. Santa Fe, 1912-1916.
Bernardo Carrizo y Cecilia Rambaudo
6. El concepto de masa en la tradición teórica marxista y su vinculacióncon la pra-

xis política. 1840 – 1940”.
Gabriel Horacio Cori
7. Reforma electoral e intervención federal: Persistencia de los principios de una-

nimidad y consentimiento, Salta 1912-1918.
Rubén Emilio Correa
8. La teoría política y la crítica radical del Derecho.

Aníbal D’Auria
9. Política y antagonismos. Semejanzas, diferencias y posibilidades en Jacques

Rancière y Ernesto Laclau.
Andrés Funes
10. Sobre algunas articulaciones conceptuales de la democracia representativa.

Juan Pablo Giordano
11. Modelos económicos tradicionales: antecedentes, origen y evolución.

Agustín Arnaudo, David Gatti, Emiliano Giupponi y Marcos Valentinuz
12. Hannah Arendt y el Mayflower Compact como caso ejemplar.

Elisa Goyenechea
13. “Comunidad jurídica” y “Banda de ladrones”.

Elina Ibarra
14. Trabajo agradable: pasión y anarquismo.

Juan Carlos Balerdi
15. Estado-Nación y Democracia: ¿es la política algo más que poder burocrático-
administrativo?
Aquiles Kobialka

16. La concepción de autonomía en Habermas y su crítica del paternalismo político.
María Paula Cardella
17. Posibilidades histórico-interpretativas y su entramado político: aportes de Fou-

cault a la historia conceptual como filosofía política.
Germán Alejandro Mariani
18. Resonancias bakuneanas/anarquistas en las críticas de Foucault a la construc-

ción del discurso científico.
Matías Boero
19. Unidad y división en el pensamiento político ateniense del siglo V.

Diego Alexander Olivera
20. Vida, actividad y operosidaden la Política clásica: Foucault y Agamben.

Pablo Rojas Olmedo
21. Resucitando al “perro muerto”: Sobre la actualidad de Hegel y su Filosofía del

Derecho.
Ruben Alejandro Puca Vilte
22. La problematización de las categorías política y Estado en las revistas argenti-

nas de ensayo y crítica cultural publicadas durante el período 2009-2012.
Jorge Andrés Ruescas
23. La persistencia del Mito en la modernidad y la necesaria construcción (épica y

ética) hacia una nueva transición.
Paco Sempere
24. El mestizaje latinoamericano explicado desde el decadentismo de Carlos Octa-

vio Bunge en su obra Nuestra América (1918).
Carmina Shapiro
25. Crítica y genealogía: Aportes al campo de la Filosofía del Derecho.

Sofía Anahí Aguilar

26. Continuidad y discontinuidad del orden jurídico estatal. Crítica a la Teoría Pura
del Derecho de Kelsen.
Pablo Darío Taboada
27. Una mirada crítica al concepto de ciudadanía. Logros y desafíos a la luz de la

acción pública de las organizaciones sociales.
Valeria Roxana Venticinque

Presentación
Los trabajos recopilados en esta publicación son avances o resultados de inves-

tigaciones, discusiones y/o reflexiones teóricas que se presentaron en las Terceras
Jornadas de Ciencia Política del Litoral (JOCIPOL), realizadas en la Universidad
Nacional del Litoral (en sus Facultades de Humanidades y Ciencias y de Ciencias
Jurídicas y Sociales), los días 19 y 20 de Mayo del 2016. Las Jornadas, organizadas
por estudiantes, graduados/as y docentes-investigadores/as de la Licenciatura en
Ciencia Política, tuvieron su primera edición en el año 2012, y desde entonces, cada
dos años, durante el mes de Mayo, se convoca a investigadores/as destacados del
país y del extranjero para trabajar durante unos días en paneles temáticos, mesas
de ponencias, exposiciones de grupos de investigación y mesas para que los estu-
diantes puedan tener sus primeras experiencias como expositores en eventos cientí-
ficos.
A lo largo de estas terceras JOCIPOL, estuvieron como panelistas invitados Ce-
cilia Liesgart (UNR), Arturo Fernández (UBA-CINICET), Mónica Billoni (UNR-
UNL), Sergio Morresi (UNGS-CONICET), Daniel Buquet (UdelaR, Uruguay), Atilio
Borón (UBA) y Adriana Amado (FLACSO-UCES). También la Sociedad Argentina
de Análisis Político (SAAP) –entidad que auspiciaba las Jornadas-, realizó un panel
del que formaron parte los Doctores Martín DÀlessandro (UBA – presidente de
SAAP) y Miguel de Luca (UBA-UNL-CONICET). Con estos invitados, en paralelo
durante los dos días de trabajo se expusieron 123 ponencias de graduados/as y do-
centes-investigadores/as (muchos de los cuales son los que están aquí publicados),
y 22 trabajos de estudiantes.
La publicación abre con una de las conferencias inaugurales, y luego recoge 74
ponencias que se expusieron durante los dos días de las Jornadas. La organización
de la presentación está dada a partir de los cinco ejes que enmarcaban las postula-
ciones de resúmenes y ponencias, a saber:
1. Análisis Político, Opinión Pública y Comunicación
2. Democracia, Partidos y Acción Colectiva
3. Estado, Gobierno y Políticas Públicas
4. Política Latinoamericana y Relaciones Internacionales

4. Teoría, Filosofía e Historia Política
Como particularidad, estas terceras jornadas se realizaron en el marco de los 10
años de puesta en marcha de la Licenciatura en Ciencia Política de la UNL, carrera
de gestión compartida entre la Facultad de Humanidades y Ciencias y la Facultad
de Ciencias Jurídicas y Sociales. Si bien para una Universidad casi centenaria 10
años pueden ser poco tiempo, el aniversario plantea la oportunidad de realizar un
breve balance sobre el desarrollo y los aportes de la disciplina a la Universidad y al
medio social en el cual se encuentra y al que se proyecta. En esta línea, es importan-
te destacar cómo la disciplina y la carrera han crecido conforme el dictado de cada
año y asignatura se iba cumpliendo. De los primeros años en dónde se planteaba la
necesidad de conformar los equipos de cátedra para el dictado de las asignaturas
obligatorias del plan de estudio, pasando luego por la cobertura de los seminarios y
asignaturas optativos del plan de estudio (que se corresponde con el último año del
ciclo superior), el Cuerpo Académico de la carrera fue creciendo en cuánto a su can-
tidad y cualidad. Así, en estos últimos dos años, los docentes de la carrera han in-
crementado la presentación a proyectos y programas de investigación en convoca-
torias a financiamiento de actividades de I+D. Al mismo tiempo, muchos/as
integrantes del cuerpo académico se han posgraduado con títulos de Doctor/a o
Magíster, y se ha comenzado a dictar algunas propuestas de seminarios de posgrado
relacionados con los temas de investigación que se abordan desde la disciplina en
nuestra Universidad.
Por su parte, los/as estudiantes de la Licenciatura saben (y supieron) aprove-
char las oportunidades extracurriculares que la UNL y las Facultades sedes de la
carrera les ofrece, tales como adscripciones en docencia, becas y adscripciones de
iniciación a la investigación, movilidad internacional, becas en proyectos de exten-
sión, entre otras. Importa también destacar la pertinencia de los trabajos finales de
carrera desarrollados por los/las estudiantes, ya que en su gran mayoría realizan
aportes desde la disciplina sobre problemáticas locales y/o regionales, y guardan
estrecha relación con las líneas de investigación que ejecutan los/las integrantes del
Cuerpo Académico de la Licenciatura.
A futuro, estudiantes, graduados/as y docentes de la Licenciatura en Ciencia
Política nos proponemos consolidar las Jornadas de Ciencia Política del Litoral,
como un evento regular y presente cada dos años en los calendarios académicos y

científicos de la disciplina (y las disciplinas afines). Con ese objetivo, queda ya la
invitación firme para el mes del mayo del 2018.

Los contextos socio-históricos y la Ciencia Política argentina. ∙ ARTURO FERNÁNDEZ
Los contextos socio-históricos y la Ciencia Política

argentina.
PONENCIA DE DR. ARTURO FERNÁNDEZ
Introducción
En el 2007 los sociólogos Gerónimo De Sierra (Uruguay), Manuel A. Garretón

(Chile), Miguel Murmis (Argentina) y Hélgio Trinidade (Brasil) publicaron un aná-
lisis comparativo del desarrollo de las Ciencias Sociales en América Latina. Ellos se
centran sobre todo en la sociología y hacen una escueta referencia a la Ciencia Polí-
tica y su inserción y reconocimiento como disciplina autónoma por parte de las co-
munidades local e internacional. Sin embargo, su principal hipótesis, en parte deri-
vada de sus recorridos históricos y de su experiencia como sociólogos relevantes,
parece aplicable a la Ciencia Política a nivel internacional y local; por mi parte me
parece interesante poner a prueba ese supuesto en el caso de la evolución de la
Ciencia Política argentina,
El trabajo colectivo citado considera que los procesos sociales y políticos la-
tinoamericanos constituyeron y constituyen el objeto principal de los estudios de
Ciencias Sociales y han moldeado su producción de forma no determinista, a la
vez que esos procesos han contribuido a darles significación y han influido en
sus dinámicas. Por otra parte, esa relación entre el contexto y la producción
científica es diferente y dispar entre cada uno de los países analizados del Cono
Sur y, más aun, comparando con México. Los autores se inclinan a medir la va-
riada calidad de esa producción por su capacidad de aplicar teorías que se hayan
verificado en la realidad y discutido internacionalmente más que por la calidad
de las Revistas donde los autores más importantes publicaban artículos, lo cual
cabe valorar positivamente. Sobre todo ellos constatan una tendencia constante:
cada ciclo socio-político implicó el predominio de enfoques teórico-
metodológicos que los explicaban: por ejemple, la llegada del desarrollismo a
América Latina implicó la utilización del estructural funcionalismo en sociología
y disciplinas conexas; la radicalización de los años sesenta y setenta condujo a
cierta hegemonía del marxismo; y, luego, las transiciones a la democracia llev a-
ron a la adopción de teorías pluralistas y posmodernas en el ámbito académico.

Con este recorrido los autores citados desarrollaron un señalamiento pertinente

respecto a los condicionamientos que limitan las posibilidades de comprensión
de las ciencias sociales
Como todo aporte el libro tiene sesgos discutibles; en él se valoriza más la im-
portante actividad de CLACSO (quizás más ligada a la sociología) que la de
FLACSO, lo cual implica una mirada distante respecto a "la teoría de la dependen-
cia", importante contribución original realizada por sociólogos latinoamericanos
(Cardoso y Faletto) a la Teoría Política; no obstante también esa original creación
teórica fue el resultado de un debate condicionado por el contexto socio - político de
Chile y de la región.
Esta perspectiva del desarrollo de todas las Ciencia Sociales también pone el
acento en la interrelación entre el Estado y el conocimiento social orientado a in-
crementar la autonomía y la capacidad estatal para la formulación e implementa-
ción de políticas públicas. También se trata de una lógica relacionada con factores
externos que influyen en la producción y legitimación de conocimientos sociales
aplicados, en los cuales los Estados han tenido un rol central en el proceso de legi-
timación de la producción académica.
Atendiendo a esta imbricación entre la inseparable realidad social y
política y la de la Ciencia Política, pasamos a analizar las etapas de la
evolución disciplinar en nuestro país, con la intención de observar su
principales logros y, asimismo, sus limitaciones para establecer hipóte-
sis que se verificaran, comprender el proceso político e influir sobre el
mismo a través de la transferencia del conocimiento.
I. Los orígenes de la disciplina
Durante el siglo XIX hubo un potente pensamiento político en la Argentina en

formación y envuelta en una larga guerra civil, con autores de la talla de Artigas,
Moreno, Dorrego, Echeverría, Sarmiento y Alberdi, entre los más destacados; todos
ellos incidieron decisivamente en la vida política. Sin embargo, en dos momentos
posteriores a la organización del Estado argentino, tras la mencionada guerra y el
triunfo de un bando sobre otro, aparece el tratamiento de lo político como una te-
mática académica:

1º.- Durante el predominio del pensamiento liberal en las universdades

argentinas
La organización del Estado argentino a fines del siglo XIX permitió al desarro-
llo de las universidades estatales que, en Buenos Aires, La Plata, Córdoba y Santa
Fe, dieron un ímpetu significativo a la actividad científica. Por esta razón se crearon
en el ámbito académico diferentes cursos de ciencias sociales (también llamadas
ciencias de la cultura o el espíritu). En las Facultades de Derecho y Ciencias Sociales
se crearon cátedras de Sociología mientras se dio un mayor impulso a los cursos de
Derecho Político como una teoría general de la Constitución. La enseñanza de la
Historia y de la Filosofía, por otro lado, contempló autores que abordaban proble-
mas históricos, sociales y políticos. El liberalismo predominante, bajo sus diversas
formas, constituyó el marco teórico que favoreció la confianza en la razón y su ca-
pacidad para resolver los problemas vinculados a la mejora de humanidad. La pu-
blicación de la Revista Argentina de Ciencias Políticas, creada y dirigida por el juris-
ta rosarino Rodolfo Rivarola en Buenos Aires, es un hito fundacional de la
disciplina en nuestro país y se difunde en Brasil, España, y Estados Unidos. Ella se
inscribía en el análisis y mejoramiento de la república liberal, abarcando una plura-
lidad de autores de nivel académico de formación esencialmente jurídica.
Sin embargo, hasta 1943 ese campo académico no fue una caja de resonancia
completa de las discusiones políticas que habían comenzado a finales del siglo die-
cinueve. Antes y después de la Reforma Universitaria de 1918, los estudios políticos
dentro de la universidad se desarrollaron bajo la creencia del carácter incuestiona-
ble de la república liberal basada en la Constitución de 1853. Los fundamentos teó-
ricos, cercanos al liberalismo positivista, se alejaron cada vez más de los conflictos
sociales y políticos inherentes a un país periférico como Argentina, sobre todo des-
pués de los cambios mundiales que fueron consecuencia de la catastrófica Primera
Guerra Mundial y la crisis económica de 1930.
Las ideologías marxistas y nacionalistas abordaron desde sus perspectivas di-
chos conflictos y sus líderes intelectuales, fuera de las instituciones académicas,
supieron analizar con agudeza algunos de los grandes problemas del país. Arturo
Jauretche y Raúl Scalabrini Ortiz son los mejores ejemplos de ensayistas naciona-
listas populares que hicieron una significativa contribución al análisis de los cam-
bios sociales; asimismo hubo autores nacionalistas católicos y “maurrasianos” que
tuvieron repercusión. Lo mismo podría decirse de autores de las diferentes corrien-
tes marxistas, entre los cuales se distinguen el jurista Silvio Frondizi y los ensayistas
Hernández Arregui y Rodolfo Puiggrós.

2º.- Durante la crisis del pensamiento liberal en esas universidades

argentinas
El desarrollo y la institucionalización de la Ciencia Política en la Argentina está

relacionados con procesos de legitimación de diversos proyectos del Estado, a tra-
vés de la producción de conocimiento destinado a la formación de cuadros políticos
y administrativos necesarios para la formulación e implementación de políticas pú-
blicas.
En la Argentina está preocupación comienza a materializarse en la década de
1920 en la Universidad Nacional del Litoral (UNL) con sede en Rosario. La forma-
ción de personal especializado en el ejercicio de las funciones del Estado surgió en
torno a las críticas a la democracia de masas y a la búsqueda de las elites rosarinas
que tuviese nuevos espacios políticos de actuación para enfrentar la posible desarti-
culación de la República “oligárquica”. En ese ambiente propicio, durante el año
1927, en la Facultad de Ciencias Económicas, Comerciales y Políticas de la UNL
(Rosario), se crearon la Licenciatura para el Servicio Consular, la Carrera de idóneo
para la Administración Pública y los Doctorados en Diplomacia y en Ciencias Políti-
cas, primer antecedente de estudio universitario de la política en el país y en Améri-
ca Latina. Este lejano antecedente marcó el tímido ingreso de la disciplina a una
universidad. En 1929 se transformaron en la Licenciaturas en Ciencias Políticas y
en Diplomacia y Relaciones Internacionales, ambas de la Universidad Nacional del
Litoral que se prolongarán en la Universidad Nacional de Rosario, creada en 1958.
La creación de las mencionadas Licenciaturas y Doctorados en los años 20, se pen-
só tras la preocupación relacionada primordialmente con formar una clase de polí-
ticos y administradores capacitada e idónea para la función estatal y con jerarquizar
la actividad política a través de la educación.
Sin embargo, faltaban aún algunos años para que desde el Estado, en tanto ac-
tor generador y legitimador de conocimiento social, se alentara con mayor fuerza el
reconocimiento de la Ciencia Política como disciplina y profesión. Tras la crisis de
1930 y la anulación de la democracia política, la industrialización por sustitución de
importaciones creó nuevas fuerzas sociales que se expresaron a través de un militar,
elegido dos veces Presidente, el General Juan Perón. Sus orígenes y sus políticas lo
distanciaron de los más reconocidos ámbitos académicos liberales predominantes
hasta 1943; asimismo sumó el repudio de intelectuales y docentes socialistas y co-
munistas. Por ello, el justicialismo tuvo la necesidad de formar una intelectualidad
y un grupo dirigente que acordasen con los objetivos de su proyecto político. Ello se
materializó en 1950 con la creación de los Cursos de Formación Política en la Uni-

versidad Nacional de Cuyo (Mendoza), bajo la influencia del “civil service” inglés y
francés, y los contenidos que allí se impartían, pretendía formar una elite capaz de
cumplir los objetivos de la política nacional caracterizada por una profunda trans-
formación social. De esta forma se encargó a la universidad pública la formación
política de las personas que se ocuparán, habitual y activamente de la dirección del
estado, a quienes seguirán pasivamente los integrantes del grueso sector de la mul-
titud ciudadana.
En 1950 comenzaron a dictarse, en el ámbito de la Universidad Nacional de Cu-
yo, cursos generales y obligatorios de formación política para el conocimiento de la
realidad argentina junto a la edición de un Boletín de Estudios Políticos, que antici-
paron la creación de una carrera de estudios universitarios y de una unidad acadé-
mica específica para el desarrollo de la disciplina regional. Después del sangriento
golpe de Estado de 1955, se desbarató el proyecto inicial pero la Escuela Superior
de Estudios Políticos y Sociales alcanzó el rango de Facultad de Ciencias Políticas y
Administración, con un objetivo político alineado con el gobierno militar que res-
tauró el predominio liberal.
En estas iniciativas dispares de Rosario y Mendoza, la preocupación en torno a
los estudios políticos dentro de la vida universitaria no estuvo relacionada inicial-
mente con la inquietud de formar politólogos sino en darle formación política a la
futura “clase dirigente”. Esta preocupación le dio un particular sentido instrumen-
tal a la disciplina, haciéndola ingresar en ambos casos al ámbito académico.
En los orígenes de la Ciencia Política se observan las limitaciones
del mundo académico que analizó lo político (formado por importantes
juristas, historiadores..) para comprender la creciente crisis de la Re-
pública liberal y la aparición de la preocupación por formar una nueva
dirigencia más apta para abordar los problemas del siglo XX. La oposi-
ción frontal de los más destacados universitarios e intelectuales al pe-
ronismo limitó aun más los aportes teóricos y la transferencia que la
naciente disciplina podría haber proporcionado a la solución del grave
enfrentamiento que condujo al país al borde de la guerra civil en 1955.
II. La institucionalización de la Ciencia Política como disciplina

académica. Su evolución ligada al contexto social y político
Aplicando el esquema de De Sierra, Garretón, Murmis y Trinidade, analizare-

mos las etapas del desarrollo de la Ciencia Política transformada en una carrera

universitaria, las cuales fueron altamente condicionadas por los vaivenes políticos.
En esta disciplina fue determinante el sentido que se le diese en la sociedad y en el
Estado al concepto de Democracia. Por ello se puede realizar una periodización que
de cuenta de los enfoques teóricos predominantes que siempre co-existieron con
otros minoritarios.
1) La Democracia como resultado de un proceso de modernización

(1955 - 1966)
Después de la caída y proscripción del peronismo la concepción desarrollista

que recorrió América Latina, impulsada por Estados Unidos, fue encarnada en la
Argentina por el Presidente Arturo Frondizi, quien dividió a la Unión Cívica Radi-
cal e inició un proceso de industrialización con aporte de capital transnacional. La
concepción modernizadora del desarrollismo fortaleció las Ciencias Sociales en ge-
neral y, en ese contexto, nuevas universidades públicas y privadas crearon Faculta-
des de Ciencia Política o Carreras de Ciencia Política al interior de Facultades de
Derecho o de Ciencias Sociales. Docenas de diplomáticos fueron formados en Rosa-
rio y Córdoba y muchos administradores y políticos siguieron carreras de Ciencia
Política en dichas universidades nacionales y privadas. De ellas surgieron renom-
brados investigadores como los politólogos José Luis de Imaz; Juan Carlos Puig,
Emilio Tenti, Ernesto Aldo Isuani y Eduardo Bustelo, quienes terminaron sus estu-
dios de grado en Argentina y más tarde se especializaron en universidades extranje-
ras. Ellos ayudaron a crear un nuevo campo de conocimiento, el de la Ciencia Políti-
ca y las Relaciones Internacionales.
Por su parte la Universidad de Buenos Aires creó el Departamento de Sociología
dirigido por Gino Germani; la disciplina no era desconocida en el país pero en ese
momento se consolidó académicamente por el impacto internacional del propio
Director y la relevancia creciente de su cuerpo académico. A partir de su estudio
sobre la realidad social argentina Germani adoptó el esquema de la modernización
al desarrollo social de nuestro país y la creencia que la democracia sería lograda
gracias al desarrollo de las fuerzas productivas. Aunque el fenómeno peronista no
fue su principal línea de investigación, él lo definió como “fascismo de base obrera”
y consideró la naturaleza de este período histórico como un momento de transición
entre la sociedad tradicional y autoritaria y la sociedad moderna y democrática. La
industrialización y urbanización crecientes eliminarían vestigios de prácticas ances-
trales negativas y así el peronismo desaparecería como fuerza política. Con matices

propios de su vasta formación Germani se alejó de las posturas teóricas de la gran

mayoría de académicos que calificaban al peronismo como nazi-fascista, tal como el
constitucionalista y tratadista de Derecho Político Calos Fayt , entre muchos juris-
tas especialistas en Derecho Público. Ello justificaba la proscripción del peronismo.
Una tibia excepción a esta negación del nacionalismo popular fue José Luis de
Imaz, cuyo análisis de los grupos dirigentes es crítico respecto los grupos sociales
hegemónicos y los viejos partidos políticos mientras valora el surgimiento de una
nueva elite sindical modernizadora. Luego De Imaz escribió muy poco sobre el te-
ma.
Se destacan en este período, marcado por la idea del “desarrollo”, la creación en
1967 del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) , con sede en
Buenos Aires, fundado por economistas y sociólogos pero que irá incorporando po-
litólogos como una Red ce Centros de Investigación Social; y la Facultad Latinoa-
mericana de Ciencias Sociales (FLACSO), con sede en Santiago de Chile, con equi-
pos de investigadores y cursos de formación en Sociología y Ciencia Política.
Ambos emprendimientos, con financiamiento internacional se inscribían en la idea
de contribuir a la modernización de las sociedades y sus estructuras de poder a tra-
vés del aporte de dichas disciplinas. Poco tiempo después, en FLACSO se produjo
un debate entre profesores de FLACSO; los marxistas como el brasileño Theotonio
Dos Santos aplicaban la doctrina de Lenin sobre el imperialismo mientras Fernan-
do Cardoso (Brasil) y Enzo Faletto (Chile) formularon su “teoría de la dependen-
cia”, donde se privilegia el condicionamiento político sobre el económico. Además
de predicar conductas políticas opuestas, esta teoría, formulada por sociólogos, tu-
vo cierto impacto sobre la Ciencia Política, en Estados Unidos y en Europa. Ella
influiría, entre otras, sobre la obra de Guillermo O’Donnell.
La ausencia de un análisis explicativo del peronismo como una
realidad política que no desaparecería rápidamente del país marca os-
tensiblemente este período del desarrollo de la Ciencia Política dentro y
fuera del país y también sus limitaciones. Sobre todo llama la atención
que los enfoques predominantes no observaran con más atención la re-
sistencia obrera y sindical a su proscripción política y, sobre todo, que
no se advirtiera el peligro de la militarización de lo político y su conse-
cuencia: la violencia política.. Ello sucede de manera parecida en Amé-
rica del Sur en casi todos los países cuyos Partidos nacionalistas popu-
lares, semejantes o equivalentes al peronismo (el varguismo brasileño,
el APRA peruano, el MNR boliviano, el roldosismo ecuatoriano…..),
fueron derrocados violentamente o proscriptos.

2) La Democracia como un proceso de profunda transformación social

(1966 – 1976)
El proceso académico e institucional iniciado en 1955 se vio coartado por las li-
mitaciones impuestas particularmente en las universidades públicas y las Ciencias
Sociales, por los golpes de estado cívico – clerical -militares de 1966 y 1976, en apli-
cación de la doctrina de la Seguridad Nacional adoptada por las Fuerzas Armadas.
La Ciencia Política se vería particularmente afectada, dada la circularidad entre la
política como objeto de indagación y la propia actividad política. Los hechos marca-
ron un vaciamiento intelectual y académico en general y las universidades se con-
virtieron en lo que el epistemólogo Klimovsky llamó “las universidades de las cata-
cumbas”.
En el caso de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de
Cuyo y la de Rosario la carreras se limitaron a formar cuadros administrativos ca-
pacitados para la función pública y, en particular, la diplomacia, primando una
perspectiva estrechamente tecnocrática.
La Universidad Católica Argentina y otras universidades confesionales intenta-
ron preparar dirigentes políticos y administrativos para el proyecto político de la
Iglesia que se concretaría a partir del golpe militar-clerical de 1966. En 1958 la re-
forma del sistema universitario había permitido la creación de universidades pri-
vadas y muchas de ellas comenzaron a ofrecer el título de grado en Ciencia Política
y Relaciones Internacionales. Los cursos, tanto de Licenciatura como de Doctorado,
se orientaron a la formación de futuros diplomáticos y de funcionarios públicos. Las
dictaduras militares sucesivas afectaron seriamente las aspiraciones en lo relativo a
la actividad política misma pero no así en lo tocante a la Diplomacia y la Adminis-
tración Pública, campos donde la inserción de los graduados resultó satisfactoria.
Las Escuelas de Ciencias Políticas de la gran mayoría de las universidades privadas
católicas lograron así definir su perfil sin demasiadas contradicciones con el proce-
so político y social de aquellos años y formaron cuadros que nutrieron a la elite polí-
tico-administrativa de las dictaduras. Este es un indicio más que demuestra cómo el
desarrollo de la disciplina en Argentina puede entenderse a partir de la interrela-
ción entre el Estado, las instituciones educativas y las profesiones a través de las
cuales se generan procesos de legitimación de conocimiento teórico y práctico nece-
sario para la reproducción del conjunto de ideas que sustentan al régimen político
en cada momento histórico.

Dentro de las universidades privadas que incorporaron a su currícula la Licen-

ciatura en Ciencia Política, Relaciones Internacionales y Administración Pública,
una excepción fue las de la Universidad del Salvador, a partir de 1968; con la parti-
cipación de Carlos Strasser y la dirección de Carlos Floria; ellos ofrecieron un mo-
derno programa de formación y reunieron a los científicos políticos, los relacionis-
tas internacionales y los administradores públicos más importantes de entonces
como Natalio Botana, Guillermo O'Donnell, Oscar Oszlak, Marcelo Cavarozzi y
otros. Después de 1976 el cuerpo docente fue desgranándose.
Es en la Carrera de Sociología de la Universidad de Buenos Aires donde la re-
percusión del golpe de 1966 repercutió en la producción científica. En ella se abrió
tardíamente el debate sobre la naturaleza del peronismo del cual surgirá la obra de
Miguel Murmis y Juan Carlos Portantiero, refutando tesis fundamentales de Gino
Germani. A ellos se sumarán sociólogos como Juan Carlos Torre, José Nun y Tor-
cuato Di Tella, quienes mantuvieron distancias con el peronismo pero no lo demo-
nizaron; y, por otra parte, Roberto Carri, Horacio González y Alcira Argumedo
quienes desarrollan una versión nacional de la teoría de la dependencia, gestada en
FLACSO - Santiago de Chile por el brasileño Fernando Cardos y el chileno Enzo
Faletto. Las “cátedras nacionales” fueron expresión de esta tentativa académica de
comprender la perdurabilidad del peronismo.
Los citados sociólogos-politólogos intentaron dar cuenta, desde dis-
tintos enfoques, del mencionado “fenómeno peronista”, considerándo-
lo una parte de las luchas obreras y populares latinoamericanas para
lograr sociedades más justas y libres. La Teoría de la Dependencia po-
dría haber explicado su naturaleza social y su contextura ideológica pe-
ro sus autores no la aplicaron al nacionalismo popular y, en particular,
al peronismo. Ella se propuso alentar vías pacíficas para superar la de-
pendencia, en debate con el marxismo, lo cual parece semejante a los
proyectos nacionalistas populares.
3). La dictadura de la seguridad nacional, la abolición de la democracia y

el desarrollo la ciencia política fuera de las universidades (1976 – 1983)
Después del trágico golpe cívico-militar de 1976 se produjo un traspaso de la

evolución nodal de la disciplina a iniciativas privadas. Cabe destacar el caso de la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) que luego del golpe de
estado en Chile en 1973 se instaló en la Argentina, creándose una Maestría en So-

ciología y Ciencia Política bajo la dirección de Carlos Strasser en 1978. En medio de

un contexto de extrema intolerancia y persecución ideológicas también subsistió la
tarea desarrollada por otros centros privados como CLACSO, CEDES, el Instituto
Di Tella, CICSO y CISEA, financiados por las agencias públicas y privadas de coope-
ración internacional, lo cual permitió la renovación de la Ciencia Política académica
dándole una proyección desconocida hasta entonces. Estos centros privados de in-
vestigación albergaron a un grupo de cientistas políticos que no emigraron durante
el último período de dictadura militar que comenzó en 1976, entre quienes se desta-
caron el citado Carlos Strasser de FLACSO, Francisco Delich y Mario Dos Santos del
CLACSO, Guillermo O'Donnell, Marcelo Cavarozzi y Oscar Oszlak del CEDES, Na-
talio Botana del Instituto Di Tella, Darío Cantón del CICSO y Dante Caputo del
CISEA.
Cabe subrayar que, contra la voluntad del Estado y su exclusión de las universi-
dades públicas, estos núcleos reflexionaron sobre los aportes de la Ciencia Política
para fundamentar la significación de la democracia. A ello se sumó la contribución
realizada por analistas políticos argentinos que, sobre todo desde el exilio mexi-
cano, repensaron categorías marxistas para adaptarla a un proceso de reconstruc-
ción de la democracia a partir de una re-lectura de Antonio Gramsci; ello fue reali-
zado particularmente por José María Aricó y por Juan Carlos Portantiero, autores
de impacto internacional y formadores de una “escuela gramsciana” en América
Latina
Entre los años 1976 y 1983, el tema predominante de reflexión polítológica fue
la búsqueda de la recuperación de la democracia desde una perspectiva esencial-
mente política, con un juicio crítico de las experiencias estatistas y/o autoritarias de
orígenes marxista y nacionalistas populares. Dada la magnitud de la tragedia vivida,
esa experiencia continuó marcando de forma predominante la evolución de la dis-
ciplina durante los siguientes veinte años.
Como lógica consecuencia del fracaso de los gobiernos justicialistas
de 1973 hasta 1976, predominó el enfoque teórico que reivindicó los
valores de la ansiada democracia política por parte de la mayoría de los
principales sociólogos y politólogos, quienes daban por sentado, en ge-
neral, la desaparición del peronismo y la dispersión de su desprestigia-
da base sindical. Al respecto no se tuvo en cuenta la compleja relación
entre esa fuerza política y la Iglesia Católica; las ciencias sociales de la
región habían descuidado en general el análisis de los factores religio-
sos. Naturalmente siempre co-existieron otras posturas académicas…

4). La democracia como resultado de procesos de transiciones y

consolidación (1983 – 2002)
Es preciso reconocer que el significativo desarrollo de la Ciencia Política como

disciplina y como profesión en la Argentina constituyó un proceso paralelo a la
transición a la democracia práctica que comenzó en 1983. Una vez más se observa
con mayor claridad el rol del Estado en tanto generador y legitimador de conoci-
miento social. Con anterioridad a la caída del régimen militar, Alfonsín había mos-
trado su interés por acercar a los intelectuales a la política, hecho que funcionaría
como una caja de resonancia en el desarrollo e institucionalización de la disciplina.
Por ello investigadores que pertenecían a centros de investigación privados como el
CISEA o el CEDES se acercaron al radicalismo y llenaron puestos de importancia en
los gabinetes de Alfonsín; entre ellos Dante Caputo ocupó la cartera de Relaciones
Exteriores, Jorge Sábato, la de Educación, Juan Carlos Torre fue Vice-Ministro de
Economía, Jorge Roulet, Secretario de la Función Pública y Enrique Groisman y
Oscar Ozlak ocuparon Subsecretarías del área.
La discusión teórico-política en aquel momento giraba en torno a la transición y
la consolidación del régimen político democrático, temas iniciados con muy buena
capacidad de anticipación por un grupo de académicos residentes en Estados Uni-
dos en los años setenta. La necesidad de reestructuración del Estado democrático
ponía nuevamente en la agenda política la demanda de cuadros políticos formados
para la generación de políticas públicas y técnicos capaces de gerenciarlas. Tanto en
la gestión pública como en muchos cargos de gobierno se requirió cada vez más de
la profesión de cientista político; lo mismo sucedió en diferentes asesorías en espa-
cios públicos como privados.
Junto al significativo impulso desde el gobierno, hubo otros hechos que impul-
saron el desarrollo de la disciplina. Entre ellos sobresalió la creación de la carrera
en Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires en 1985, cuyo Plan de estu-
dios se fundamentaba en la necesidad de reforzar las instituciones y perfeccionar el
conocimiento teórico e intelectual de la democracia política. Actualmente es la ca-
rrera más numerosa del país.
Dentro de este grupo de cientistas políticos, el gran impacto científico interna-
cional de la obra de Guillermo O'Donnell posibilitó que la Ciencia Política nacional
obtuviera mayor reconocimiento. Ello fue posible, en primer lugar, por el significa-
tivo aporte teórico de su concepto “Estado burocrático autoritario”, a través del
cual describió las dictaduras militares durante los años setenta en América Latina,

aplicable a otras regiones del mundo. En segundo lugar él fue parte del equipo de
investigadores residentes en Estados Unidos que desarrollaron la “transitología”,
esquema que predijo en 1975, de forma no necesaria, la generalización de la demo-
cracia política más allá de Occidente, seguramente el modelo hipotético verificado
más importante que aportara la Ciencia Política. Esa democracia, practicada en
treinta Estados en 1975, alcanzó más de ciento sesenta Estados a principios del
siglo XXI. Posteriormente O´Donnell ocupó el cargo de Presidente de la Asociación
Internacional de Ciencia Política (IPSA) durante la década de los ochenta, lo cual
permitió que Buenos Aires fuera la sede de unCongreso Mundial de la disciplina en
1991, lo cual facilitó el desarrollo de la Asosociación nacional de politólogos (SAAP);
finalmente la IPSA otorgó a Guillermo O´Donnell su primer premio a la trayectoria
académica en 2006.
La transición a la democracia se fortaleció gracias a la capacidad del Presidente
Alfonsín de restaurar el Estado de Derecho juzgando a las Juntas de la dictadura
militar y a los principales criminales de guerra; los grupos económicos concentra-
dos impidieron un pacto social y presionaron por su alejamiento del gobierno pero
pudo mantenerse la institucionalidad; luego el Presidente Menem cedió fácilmente
ante esas presiones y aplicó crudamente reformas neo-liberales. Pese a ello el pacto
de Olivos entre el gobierno peronista y el radicalismo y la ulterior Convención
Constituyente reforzaron la transición pues generó la Constitución de 1994, consen-
suada por las tres fuerzas políticas más significativas del momento. Se ponía fin a
cuarenta y cinco años de crisis constitucional y todos los argentinos volvieron a
tener una Ley Fundamental común.
Sin embargo, el sistema de partidos tripartito estalló siete años después como
consecuencia de las insoportables consecuencias sociales de las recetas neo – libe-
rales aplicadas democráticamente entre 1991 y 2001 En realidad la teoría de la tran-
sición no había medido las consecuencias de la desintegración social sobre los sis-
temas de partidos y la política en general; esa grave desatención fue debida al apego
creciente de la Ciencia Política a enfoques neo – institucionalistas y, en menor me-
dida, a métodos formalistas.
Desde el punto de vista de la disciplina y la profesión de politólogo se fueron
ampliando el número de Carreras de grado y de posgrado, así como el número de
revistas indexadas de perfil politológico. Por otra parte, se multiplican las activida-
des de politólogos en la sociedad y en el Estado. La creación y crecimiento de de la
Sociedad Argentina de Análisis Político, nacida en 1982 y “nacionalizada” después
de 1990, fue otro paso importante en la institucionalización de la Ciencia Política.

La “transitología”, pese a su enorme capacidad prospectiva, tuvo di-

ficultades para medir las consecuencias de la aplicación universal de
recetas económicas neo-liberales, de corte anti-social, sobre las “viejas”
y “nuevas” democracias en el momento histórico que se generalizaba la
práctica democrático-electoral en el mundo; ello se agravó en los enfo-
ques teóricos individualistas de la Ciencia Política que suelen aplicar
una metodología cuantitativa. En el caso argentino diversos transitólo-
gos connotados también tuvieron dificultades para conceptualizar al
peronismo, volvieron a predecir su deterioro (por ej. como partido
clientelar) o su hipotética transformación como partido que ejerciera la
“democracia delegativa”.
5) La crisis de la democracia política y la Ciencia Política argentina

(2002…)
Con el derrumbe económico, social y político de 2001 – 2002 surgen movi-

mientos sociales que demandaban justicia social desde los años noventa y muchos
grupos inorgánicos. La elección por escaso margen de Néstor Kirchner y su inespe-
rada decisión de retomar las banderas históricas del peronismo nada tuvieron que
ver con las Ciencias Sociales sino con la fortuna y su capacidad política. La recons-
trucción de un Estado capaz de regular la economía fue una lenta tarea que implicó
una gran quita de la impagable deuda externa y en, 2005, el “encuentro” con el Pre-
sidente venezolano Chávez y el brasileño Lula, para poner fin al proyecto impulsado
por Estados Unidos del Tratado de Libre Comercio (ALCA).
La Ciencia Política nacional continuaba con éxito su proceso de institucionali-
zación y crecimiento, la gran mayoría de los politólogos, en lo cual me incluyo, asis-
tió desconcertada a la crisis del paradigma de la consolidación de la democracia
política y a la aparición de nuevas formas de nacionalismo popular en América del
Sur.
Entonces surge la figura del filósofo político argentino Ernesto Laclau que había
publicado “La razón populista”, pensando en el primer peronismo pero también en
dichos nacionalismos populares del Siglo XXI, cuyo adelantado fue el Presidente
venezolano Chávez al cual se sumarían el ecuatoriano Correa, el boliviano Morales,
etc.
Laclau fue marxista y desarrolló su carrera académica en una Carrera de Cien-
cia Política de Inglaterra. Desde joven trabajó el concepto de hegemonía hasta ela-

borar, de forma casi provocativa, el concepto de populismo como una forma univer-
sal de hacer política; y, dadas ciertas condiciones, erigir al pueblo como actor cen-
tral cambios sociales de diverso signo. Su pensamiento cristaliza antiguas preocu-
paciones de la academia inglesa sobre ese enigmático y vilipendiado término. Es de
subrayar que en Europa la mayoría de académicos y periodistas habla de populismo
refiriéndose a partidos de extrema derecha y más o menos racistas. Al margen de
sus imprecisiones, Laclau supo sumarse, con su compañera Chantal Mouffe, a un
debate imprescindible sobre la crisis de todos los paradigmas teóricos de las Cien-
cias Sociales debido al triunfo del capitalismo occidental en la Guerra Fría y la ex-
pansión de la globalización a través de las nuevas tecnologías generadas en buena
medida en Estados Unidos. Hubo y seguirá habiendo debates entre pos – marxistas
para tratar de identificar sujetos de cambio en sociedades cada vez más invivibles. A
dicho enfoque se pueden sumar autores foucaultianos, ecologistas y todo observa-
dor social que considere imprescindible mejorar las relaciones sociales y políticas
frente a la crisis estructural del capitalismo que se manifiesta en 2007 – 2008.
Además de su impacto científico, la compleja y provocativa obra que dejó
Laclau, conjuntamente con la de Chantal Mouffe, tiene notable resonancia política
no sólo en América Latina: Es que la crisis de la democracia política llegó a Europa,
después del derrumbe capitalista global de 2008. España fue uno de los Estados
más afectados y los organizadores políticos de un partido de nueva izquierda (varios
de ellos politólogos) apreciaron la obra de nuestra compatriota. Su devenir histórico
determinará la expansión de las nuevas fuerzas políticas que se reclaman de aspec-
tos del pos – marxismo de Laclau.
Consecuencia de esa resonancia de ese obra, una significativa cantidad de in-
vestigadores jóvenes están actualmente aplicando su enfoque teórico o tratando de
perfeccionarlo. Ello puede significar una contribución significativa al desarrollo de
la Ciencia Política y una crítica constructiva a su reducción a diversas teorías neo –
institucionalistas.
Por su parte, CLACSO, bajo la dirección del politólogo Atilio Borón, se trans-
formó en un centro de análisis político neo – marxista riguroso que atendió la cre-
ciente decadencia de las democracias políticas de la región, ante una desigualdad
mayor que la anterior a 1980; ella emerge de la aparición de una exhibición escan-
dalosa de la riqueza “global” frente a núcleos de marginalidad casi imposibles de
reducir. La obra de Atilio Borón oscila entre la Teoría Política y un agudo análisis de
la Relaciones Internacionales. Sus discípulos enriquecen la renovada crítica neo-
marxista, reaparecida con fuerza después de 2001 en nuestro país y de 2008 en el
mundo.

La mayoría de la producción politológica se expresa en Revistas in-

dexadas adoptando mayoritariamente el enfoque neo-institucionalista.
Por otra parte, la creciente especialización de la disciplina genera estu-
dios técnicos de indudable valor. Sin embargo, la grave crisis social y
política de 2001 y la reaparición del nacionalismo popular permitió la
emergencia, sobre todo, de Ernesto Laclau y también de otros autores
críticos del sistema capitalista que utilizan categorías novedosas, lo cual
está ligado a nuevos intentos de cambio social en América del Sur y Es-
paña; ello me parece la novedad más significativa de nuestra disciplina
en el siglo XXI, sobre todo por su impacto en la práctica política. Asi-
mismo movimientos sociales importantes se expresan en esta misma
actitud crítica y se nutren de ella ante una globalización deshumanizan-
te. También cabe señalar los esfuerzos por realizar trabajos académicos
reconocidos por el ámbito científico para comprender el nacionalismo
popular del siglo XX y del actual y definiéndolo como fuerzas reforma-
doras que intentaron e intentan transformar realidades sociales mar-
cada por la desigualdad y la exclusión social: ellos son muchos, dentro y
fuera de la Ciencia Política, y se realizan a nivel de tesis doctorales y lí-
neas de investigación, siguiendo o no los lineamientos de Laclau o de
Borón. Comienza a advertirse en dichos trabajos que el fracaso del re-
formismo en la región de debe a la brutal dominación interna e inter-
nacional.
III. Estado actual y desafíos de la disciplina
En la actualidad más de doscientos docentes-investigadores académicos traba-

jan en Facultades y Escuelas de Ciencia Política, Relaciones Internacionales y Ad-
ministración Pública de universidades públicas y privadas y algunos centros priva-
dos. Una parte de de ellos integra un sub-área científica formalmente integrada al
CONICET. Esto ha permitido un considerable aumento en la cantidad de investiga-
ciones que se realizan en el país y las publicaciones en Revistas indexadas naciona-
les e internacionales.
En el nivel de grado existen más de cuatro mil estudiantes en treinta y cinco Ca-
rreras de Ciencia Política y conexas; además alrededor de cuarenta programas de
Especialización, Maestría y Doctorado han aumentado el número de investigadores
y analistas políticos que hacen programas de posgrado.

Dar una opinión sobre la calidad de este considerable número de nuevas con-
tribuciones y producción de conocimiento sería precipitado. Se ha aumentado la
tendencia a trabajar en equipo y a realizar publicaciones con referato para alcanzar
las exigencias de los diferentes sistemas de evaluación. En una sociedad polarizada
socialmente también hay grandes diferencias de calidad entre los mejores centros
de formación y los más modestos; la evaluación universitaria a cargo de un ente
estatal (la CONEAU) todavía no se ha ocupado de las carreras de grado de Ciencias
Sociales pero ha contribuido a mejorar los posgrados. Sin embargo se han perfec-
cionado algunas Carreras de Ciencia Política de universidades públicas y privadas,
surgiendo algunos núcleos de calidad en la medida que se forman cuerpos de do-
centes-investigadores con dedicación exclusiva.
En síntesis existió un acelerado y algo sorprendente desarrollo de la Ciencia Po-
lítica, las Relaciones Internacionales y disciplinas conexas, lo cual formó en las uni-
versidades una notable cantidad de políticos, administradores públicos, académi-
cos, profesores de nivel medio y profesionales aptos para desempeñarse en
actividades privadas como consultores políticos, encuestadores y formadores de la
opinión pública.
Reconociendo que la Ciencia Política y las Relaciones Internaciona-
les, como cualquier otra actividad científica, siempre presentará un alto
porcentaje de aportes teóricos y prácticos tendientes a la conservación
de las sociedades y sus sistemas políticos, cabe plantear que se está ante
una disyuntiva significativa, al menos en los países de la periferia del
capitalismo, antes llamados sub-desarrollados o desintegrados social-
mente y ahora emergentes. A esta altura del siglo XXI la disciplina pue-
de resignarse a estudiar la democracia política, cuyo valor positivo cabe
resaltar, y seguir politólogos que se dediquen a la administración públi-
ca y privada, a la política o a la academia; sin embargo no puede igno-
rarse que una parte los Estados existente, algunos de los cuales muy in-
fluyentes, no practican la democracia política y quizás nunca la
practiquen; en ellos también hay Ciencia Política. Por otra parte, cabe
desear que la disciplina, en conjunto con todas las Ciencias Humanas y
Sociales, pueda afrontar análisis socio-históricos y socio-políticos más
complejos que intenten dar cuenta de las causas locales e internaciona-
les de enfrentamientos sociales graves que pueden hacer de esa demo-
cracia una cáscara vacía de contenido o Estados tutelados por los pode-
res fácticos locales y/o internacionales. Ello es aplicable a nuestro país,

a América del Sur y a todos los Estados y unidades políticas de un mun-

do cada vez más global.
La Bibliografía utilizada comprende diversos aportes de reconocidos politólogos

argentinos como, en primer lugar, Pablo Bulcourf; luego Cecilia Lesgart, Gastón
Mutti, Melina Guardamagna, Marcelo Leiras, Juan Manuel Abal Medina, Martín D’
Alessandro, Nelson Cardozo, etc. Cabe citar aportes a la temática de la ponencia
provenientes de otrs disciplinas:
Agulla, Juan Carlos (comp.) - (1996) Ideologías Políticas y Ciencias Sociales, Buenos Ai-
res: Academia Nacional de Ciencias- E. Sigma.
Neiburg Federico y Plotkin Mariano (comp) – (2004). Intelectuales y expertos.
La constitución del conocimiento social en la Argentina. Buenos Aires. Paí-
dos.
Sarlo, Beatriz (2007). La batalla de las ideas (1943-1973). Biblioteca del Pen-
samiento Argentino VII. Emecé. Buenos Aires.
Nos hemos referido a:
De Sierra G., Garretón M. A.,Murmis M. y Trinidade H., (2007) Las Ciencias Sociales
en América Latina. Una mirada comparativa, México, Siglo XXI Ed.

Análisis Político, Opinión Pública y Comunicación

Análisis: ¿Cómo usaron las redes los candidatos a presidente?... ∙ J. FERNÁNDEZ ARDÁIZ y L. FRIDMAN
Análisis: ¿Cómo usaron las redes los candidatos a

presidente? Un escueto análisis ilustrado de la
política en tiempos de redes sociales.
JOSÉ FERNÁNDEZ ARDÁIZ

[email protected], e CICOA Consultora
LEANDRO FRIDMAN
[email protected], Facultad de Humanidades y Ciencias, UNL
Resumen
La movilización política ha cambiado. Mutó. Se reconfiguró. Las campañas políticas
se viven en dos espacios y tiempos que conviven, se retroalimentan: el terreno dig i-
tal y el terreno físico. Ya no sólo se realizan actos callejeros; ahora se suman “Me
Gusta”, retuits y menciones.
Las redes sociales no sólo son canales de expresión sino de acción. Los candidatos -
sus equipos de comunicación- van encontrado la manera de llevar la acción política
a las redes… y están ensayando maneras para optimizar su alcance y efecto.
Palabras clave: redes sociales, política 2.0, campañas, comunicación política

Hace un tiempo, Pablo Sirvén, en un artículo publicado en La Nación el pasado

7 de agosto, observaba las diferencias de las “movilizaciones” desde la recuperación
de la democracia a esta parte.
Y coincidimos con él en que hoy las campañas son más minimalistas… en el
mundo físico. Las concentraciones no son en canchas de fútbol o grandes estadios.
Ahora son en teatros, miniestadios o, en general, espacio más reducidos.
Como dice Sirvén, hoy todo es más minimalista. Caminatas, timbreos y, a veces,
alguna vecinal.
Las campañas se integran en el espacio físico y en un terreno digital. Durante la
década de los 90 vimos / sufrimos / disfrutamos (cada uno tendrá su apreciación y
no pretendemos aquí emitir un juicio sobre ello) el traslado de “lo político” fuera de
los programas “periodísticos serios”. Fuimos testigos de una espectacularización de
las campañas (Pensemos en el rol de Tinelli en tiempos de De la Rúa y cómo este
último debió salir al cruce de las críticas en un spot de campaña -y dicen que soy
aburrido-).
Durante los ´90, la política comenzó a reconocer que trasladar en camiones y
colectivos de todo el país en canchas de fútbol, no era la única manera de “movili-
zar”. Y encontró en la TV “menos seria” una forma de llegar a los hogares de millo-
nes con mayor efectividad.
Hoy, parece ser que ese modelo se ha profundizado. De hecho, hay indicios que
nos llevan a pensar que “Intratables” -el ciclo que conduce Santiago del Moro, por
América- es quizás EL programa político de la TV y Alejandro Fantino EL entrevis-
tador en profundidad. La discusión política en clave de reality es el aggionarmiento
de la política espectacularizada, donde lo que prevalece no es la argumentación sino
la (pre)potencia.
Pero, para no desviar la atención hacia un análisis de la TV de cada día y reto-
mar el tema de las redes sociales y las nuevas oportunidades que abren a la política,
repasemos algunos ejemplos de los que fueron los precandidatos a Presidente más
importantes, en las últimas elecciones nacionales.
A pocas horas de las PASO del 9 de agosto, Mauricio Macri contaba con 2 mi-
llones de “Me Gusta” en su fanpage; Scioli 1,2 y Massa 0,7. Mucho, pero mucho más
lejos, Stolbizer juntaba 120 mil voluntades.
Ahora bien, si comparamos las imágenes que publicaba cada candidato, vere-
mos distintos estilos de comunicación. Pero más allá de eso, y retomando lo que
decía Sirvén, no vemos en ningún caso grandes conglomerados de gente.
Sí vemos, en cambio, interpelaciones. Algunas, a las que ya estamos acostum-
brados, como por ejemplo los agradecimientos, los mensajes emotivos, etc.

Lo nuevo que encontramos en estas campañas, bueno, en algunos de los candi-

datos, es la acción política en redes.
MASSA (Compartila en TU MURO y YO VOTO POR MASA)
SCIOLI (usá el hashtag #MIVICTORIA)
MACRI (con horario y todo para asegurar el TT, #YolovotoaMM)

Y los que no lo hicieron, lo aprovecharon para diferenciarse… Pero -vaya para-

doja- usando los mismos recursos.
Avances
Aunque consideramos que falta mucho para que la clase política comprenda
que las redes sociales son canales de ida y vuelta, de vínculo, de intercambio, de
participación; que no sólo deben hablar a través de ellas, sino también, escuchar y
responder; debemos reconocer que han comenzado a valorarlas, a reconocer otras
cualidades, otras posibilidades que ya no sólo son de expresión, sino perfomativas.

Ya no sólo están hablando como políticos en un escenario en una cancha de fút-

bol frente a una multitud, sino que están empezando a hacer política.
Las redes sociales, no sólo son canales de expresión sino de acción. Los candi-
datos -sus equipos de comunicación- van encontrado la manera de llevar la acción
política a las redes… y están ensayando maneras para optimizar su alcance y efecto.
Giros
En la política argentina, lo más usual aún hoy, es la utilización de las redes so-
ciales para replicar las notas de prensa que -a su vez- su equipo envía previamente a
la prensa y que luego vuelven a postear, tomada ahora del medio en donde esa gace-
tilla "rebotó". De tal manera que, el mismo contenido se repite "ad infinitum", in-
cluso, sin respetar un mínimo de tiempo entre publicación y publicación. Sin visión
estratégica de la utilización de las redes sociales y su potencialidad como vehículo
de concordancia y construcción colectiva de sentidos.
Hasta ahora (y en la mayoría de los casos, todavía), la rutina de producción y
circulación de la información comenzaba con:
1) una declaración o anuncio,
2) la redacción de una nota de prensa,
3) publicar en la web oficial del político de ciernes,
4) el envío vía correo electrónico a una base de datos de medios, periodistas y
simpatizantes,
5) el posteo de ese mismo artículo en las redes sociales. Para Twitter, algunos
recurren al “arrobamiento” de periodistas;
6) La “republicación” de la misma nota, ahora publicada por distintos me-
dios
7) La publicación de entrevistas realizadas en formato audiovisual, como res-
puesta al envío de la gacetilla.
Sin embargo, algunos han comenzando a darle un giro a esta secuencia. Apro-
vechan las redes para intervenir en los hechos políticos primero para la gente y ge-
nerar desde ahí la respuesta de los medios.
Esta simple operación trastoca el ritmo y proceso interno de circulación de la
información.
Este gobierno nacional, subvirtió esta rutina. Ahora, en lugar de producir para
los medios directamente, lo hacen para que la información sea levantada en segun-

do grado, como consecuencia de un efecto -que ya es político- y no de la noticia o

hecho en sí mismo. Ya no todo es producido “para” los medios, sino para que sea
levantado desde las redes sociales. Las primicias, capital tan valorado por los me-
dios y bien de cambio con periodistas, ya no necesariamente pasan por los profe-
sionales, sino que son ofrecidos a usuarios/vecinos/seguidores/fan/militancia de
las redes, que se constituyen así en un público que obtiene información de primera
mano, generando distinto tipo de reacciones, comentarios y, sobre todo, una circu-
lación sin el control de los periodistas y los medios (Macri mostró en su Snapchat la
intimidad de los preparativos por Obama), y que los trasciende, debiendo confor-
marse con contar la información que procede, ya no del gobierno central, sino de
las plataformas por las que se mueve: el famoso “viral” que los medios no pueden
ocultar ni ignorar porque ya está en boca de todos.
El gobierno nacional no es el primero en convertirse, no ya en una productora
de contenidos para ser ubicados en medios, sino en un medio en sí mismo. Existen
antecedentes internacionales. El más conocido y estudiado, sin duda, el caso Oba-
ma. Sin embargo, ello no resta mérito a la estrategia comunicacional. Lo que no
pudo lograr Cristina Fernández a través de las sucesivas cadenas nacionales, lo lo-
gró Macri y su equipo: desintermediar la comunicación gubernamental con su pú-
blico/usuarios/seguidores/vecinos/fans/militantes.
Pero ¿y los medios tradicionales?
Como hemos venido desarrollando hasta aquí, debemos reconocer que, en tér-
minos estrictamente comunicacionales, el equipo de comunicación de Macri ha sa-
bido utilizar como pocos la comunicación como parte de la gestión política, en un
contexto donde -seamos sinceros al respecto- la mayor parte de los medios de co-
municación tradicionales dejaron hace tiempo de ser sólo empresas periodísticas.
Ante la cobertura que el equipo de comunicación del presidente Macri realizara
con Snapchat sobre la llegada de Obama a la Argentina, el periodista de Clarín Juan
Marcos Bouthemy, en su artículo Macri volvió a entregar contenido exclusivo a un
medio extranjero, se quejó de que “los medios no recibieron ninguna de esas imá-
genes ni tuvieron permisos para registrar esa “intimidad”. Snapchat tuvo la exclusi-
va y el resto de los medios digitales y televisivos intentó ingeniar formas (nada sen-
cillas) de capturar y reproducir las imágenes para sus audiencias”. Cabe
preguntarse aquí el criterio de noticiabilidad de lo transmitido a través Snapchat.
¿Son noticias los preparativos y la “intimidad” de la llegada de Obama? En esta

nueva configuración de Macri como medio, no hay lugar para esas disputas, porque
son precisamente las evidencias de una competencia… entre medios.
Debemos reconocer, sin embargo, que poco a poco los medios han transigido en
algunos criterios. Por ejemplo, ahora son aceptables -y hasta buscados- los videos
amateurs, muchas veces con baja calidad técnica, pero también con errores concep-
tuales del “bien filmar”, donde no se respetan encuadres, iluminación, estabilidad,
calidad de sonido, etc. Han aprendido a tomar las declaraciones de las fuentes de
las propias redes sociales (Twitter y Facebook, principalmente) como material de
primera mano. Sin embargo, es evidente que los medios tradicionales, llamados así
en oposición a estos nuevos medios “sociales”, no pueden seguir el pulso de las
transformaciones.
Los medios tradicionales aún no terminan de adaptarse al cambio de la configu-
ración del ecosistema comunicacional y no dan abasto para interpretar las nuevas
formas de generación, consumo y circulación de la información. Blogs; redes socia-
les que permiten subir contenido y compartirlo; discusiones en 140 caracteres; una
generación cada vez más marcada por la cultura visual; tiempos de atención cada
vez más breves; contenidos que hasta aquí se escurría por entre los dedos, como
arena o como el líquido… Y ahora llega una aplicación donde el contenido mismo es
efímero, y desaparece al cabo de un muy corto plazo.
Conclusiones
Ya nadie duda de la estrecha vinculación que existe hoy entre la comunicación y

la política, aún cuando representantes de uno y otro lado tengan consideraciones
dispares acerca de cómo inciden y se cruzan estos campos.
Las redes sociales, ya no son, o no debieran ser, considerados como meros ca-
nales de expresión sino de acción. Los candidatos -sus equipos de comunicación-
han encontrado la manera de llevar la acción política a las redes… y están ensayan-
do maneras para optimizar su alcance y efecto.
En este sentido, Omar Rincón ha dicho que “en la actualidad no se gobierna, se
permanece en campaña”. Su conclusión es que “la comunicación cumple en las de-
mocracias latinoamericanas como factor de gobernabilidad, legitimidad y credibili-
dad pública” (Comunicación y política en América latina, Bogotá, 2004).
¿Reemplaza esta fogosa relación política/comunicación a la del militante barrial
que recorre casa por casa? No. Pero hoy las formas de comunicación directa y mili-
tancia se ven atravesadas por el uso de las redes sociales y el intercambio perma-

nente, un ida y vuelta constante, entre el mundo real y el mundo virtual, que no son
más que parte de un mismo mundo en el que la sociedad vive y se relaciona.
Hoy no se puede hacer política con prescindencia de la comunicación y lo co-
municacional no puede dejar de verse como uno de los escenarios de acción para la
política. En este sentido, la comunicación debe verse como una batería de estrate-
gias y herramientas para llevar adelante la acción política y de gobierno.

Medios de comunicación áritros de la opinión pública ∙ ANA LAURA MANSILLA
Medios de comunicación árbitros de la opinión

pública
ANA LAURA MANSILLA

Graduada FCJS – UNL
Resumen:
Una constante de los golpes de Estado en América Latina fue la ocupación de cana-
les de televisión, emisoras de radio y diarios, lo que revela la importancia de los
medios en las estrategias de control social y político.
En Argentina, el accionar represivo tenía una doble dimensión, la represión de los
cuerpos físicos de los ciudadanos y la represión de las ideas, los símbolos, pinturas
y libros.
El disciplinamiento de la sociedad comenzaba antes del golpe para construir con-
senso sobre el carácter inevitable de la ruptura; después del golpe, se profundizaba
con el dominio de los flujos informativos.
La historia contemporánea enseña que los medios son influyentes y por ello la pol í-
tica profesional y la actividad económica destinan muchos recursos y energías a
atenderlos.
Con la vuelta de la democracia y en un mundo cada vez más complejo los medios de
comunicación actúan como creadores, orientadores, manipuladores y árbitros de la
opinión pública, agentes de socialización y mediadores de la realidad política.
Desde los años dos mil en América Latina se han sucedido episodios destituyentes y
se ha señalado a los medios de comunicación como partícipes principales, son los
casos de Ecuador, Brasil, Venezuela y de otros países de la región.
En esta ponencia trataremos de desentrañar el alcance y referencia de los medios de
comunicación en la política Argentina, y analizar someramente el episodio destitu-
yente en Ecuador.
Palabras claves: Estado – Política – Democracia – Opinión

Introducción
Según Arturo Trinelli, la ciencia política puede hacer aportes novedosos al de-
bate sobre los medios de comunicación. En primer lugar, porque es una disciplina
que se ocupa del estudio del poder, la forma en que se genera y retiene y los actores
políticos, económicos y sociales que se lo disputan. En el campo de la comunicación
se dirime una cuota importante de poder simbólico que está en juego permanente-
mente, más allá de los objetivos instrumentales de las empresas periodísticas y los
intereses específicos que cada una persiga. En segundo lugar, la ciencia política se
preocupa por la metamorfosis de la representación política. Y aquí también los me-
dios desempeñan un papel fundamental. Si se analiza la evolución histórica de esa
representación, se observará que, hasta mediados de los años sesenta –donde los
medios empiezan a penetrar masivamente en los hogares–, la misma se estructura-
ba en torno de valores identitarios del partido o el dirigente que era su principal
exponente. En la actualidad, la representación política se encuentra totalmente in-
fluenciada por los medios de comunicación, siendo los expertos en medios tan im-
portantes para consagrar a un candidato como los militantes y activistas políticos. Y
aunque la política y los medios guardan una relación de complementariedad en la
génesis de la voluntad política, existe entre ellos tensiones de espacio, tiempo y con-
tenido del discurso inherente a las diferentes lógicas con las que uno y otro operan.
El tiempo en los medios es veloz y caro, el espacio para la profundización de ideas o
desarrollo de temas suele ser limitado, y la calidad del discurso mediático tiende a
despolitizar los mensajes1.
Prensa y gobiernos
Hace varios años se instaló en la opinión pública la discusión acerca del rol de
las corporaciones y empresas privadas durante la última dictadura militar. En este
sentido es fundamental profundizar el análisis de los múltiples aspectos constituti-
vos de la corporación mediática y cómo a través de mecanismos de domesticación,
la sociedad fue manipulada de forma sistemática para la construcción de un discur-
so de verdad oficial.
El accionar represivo tenía una doble dimensión, la represión de los cuerpos fí-
sicos de los ciudadanos y la represión de las ideas, los símbolos, libros y expresiones
1. Arturo Trinelli -Politólogo (UBA), investigador del CLICeT e integrante del Grupo Politólogos en los
medios. Página 12 Miércoles, 16 de noviembre de 2011.

culturales.
La dictadura tuvo desde el primer momento una estrategia sistemática, respecto
que hacer con los medios de comunicación, y el mismo 24 de marzo de 1976, la Jun-
ta Militar dio a conocer una serie de comunicados que recortaban las libertades y
las garantías constitucionales a ciudadanos/nas y marcaban el comportamiento que
tendrían que tener los medios. En este sentido el Comunicado Nº 19 estableció: "Se
comunica a la población que la Junta de Comandantes Generales ha resuelto que
sea reprimido con la pena de reclusión por tiempo indeterminado el que por cual-
quier medio difundiere, divulgare o propagare comunicados o imágenes provenien-
tes o atribuidas a asociaciones ilícitas o a personas o a grupos notoriamente dedica-
dos a actividades subversivas o de terrorismo. Será reprimido con reclusión de
hasta 10 años el que por cualquier medio difundiere, divulgare o propagare noticias,
comunicados o imágenes con el propósito de perturbar, perjudicar o desprestigiar
la actividad de las fuerzas armadas, de seguridad o policiales".
La sociedad se fue familiarizando con términos, incorporando de manera na-
tural y sin cuestionamiento, el discurso militar propagado por los medios de comu-
nicación fundando la guerra ideológica entre los llamados “subversivos” y los mili-
tares. Se construye un “otro” peligroso, el “otro” y el “nosotros”, el enemigo de la
paz, el subversivo, el terrorista.
Los días posteriores al 24 de marzo, los medios gráficos reflejaban la tranquili-
dad que existían desde el momento en que la Junta dio el golpe de estado. Clarín
del 25 de Marzo, por ejemplo, dice que hay “Total Normalidad. Las Fuerzas Arma-
das ejercen el gobierno”. O el 26 “Videla asume el lunes la presidencia” acompaña-
do de “Estados Unidos reconoció a la Junta – Crédito del FMI” y “Desde ayer es
normal la provisión de alimentos”. Los diarios llevaron tranquilidad a la población,
ocultando la represión, la desaparición de personas, y avalando día tras día la “re-
organización” que el país estaba necesitando siendo voceros del discurso oficial
construido por los militares.
La oficina llamada "Servicio Gratuito de Lectura Previa" se creo para controlar y
autorizar las publicaciones. Desde la Secretaría de Prensa y Difusión se dieron a
conocer novedosas formas de procedimiento entre las cuales se destacaba la obliga-
ción a "inducir a la restitución de los valores fundamentales que hacen a la integri-
dad de la sociedad, como por ejemplo: orden, laboriosidad, jerarquía, responsabili-
dad, idoneidad, honestidad, dentro del contexto de la moral cristiana".
A su tiempo, la televisión argentina se vio afectada de manera directa, las Fuer-
zas Armadas se hicieron cargo de los canales: canal 7 (denominado ATC a partir de

1978) permaneció bajo la órbita de la Presidencia de la Nación; canal 13, de la Ar-

mada; canal 11, de la Fuerza Aérea, y canal 9 del Ejército.
En 1977 apareció en cada canal la figura del Asesor Literario, que leía los guio-
nes de todos los programas antes de su grabación.
Los momentos paradigmáticos del uso dictatorial de los medios masivos fueron
el Mundial de ´78 y La guerra de Malvinas.
Durante el campeonato mundial de fútbol de 1978, diversos organismos de de-
rechos humanos denunciaban en el extranjero la desaparición de personas, y la
gran mayoría de los medios gráficos de circulación masiva argentinos consideraban
a estas denuncias como campañas de desprestigio al país que, puesto que mancilla-
ban la imagen del país, organizador de la Copa del Mundo.
El papel del periodismo durante la guerra de Malvinas fue nefasto, y se demues-
tra con las tapas inolvidables de la revista Gente:"Vamos ganando", "Seguimos
ganando". Luego de 73 días de engaños y mensajes falsos que ocultaban una victo-
ria inalcanzable, los medios tuvieron que admitir la derrota con un saldo de 635
muertos y un pueblo sumido en la represión.
Así vemos como el gobierno militar necesitó y se sirvió de la colaboración de los
medios como principales agentes de realización simbólica.
La historia ha demostrado que los mismos medios de comunicación –gráficos
(como Clarín y La Nación) – que fueron voceros de mensajes esperanzadores, de
ocultamiento de la realidad política-económica y represiva que se vivía por aquellos
años, son los que en la década del 90, los 2000 y en la actualidad se han conforma-
do como monopolios mediatico-empresariales y son quienes marcan la agenda de
los temas relevantes en materia política, económica y social. A su vez, son quienes
rechazaron la aplicación de la Ley N° 26.522 de Servicios de Comunicación Audio-
visual, sancionada en el año 2009, que establecía normas para regir el funciona-
miento y la distribución de licencias de los medios radiales y televisivos en
la República Argentina. Siendo el Grupo Clarín quien impugnó sistemáticamente la
aplicación de cuatro artículos de la Ley (41, 45, 48 y 161) mediante el uso
de medidas cautelares, cuestionando aquellos aspectos que limitaban la acumula-
ción de licencias de televisión por aire y por cable y que obligaban a la desinversión.
Como venimos diciendo, en las últimas décadas, los medios de comunicación de
masas se han ido integrando en grandes grupos de comunicación formando parte
del Sistema de Mercado, donde el neoliberalismo y la privatización se erigen. De
esta forma, quedaron totalmente insertos en el poder económico, que los utiliza
para difundir mensajes disfrazados de verdad, siendo en realidad informaciones

interesadas. Bourdieu y Wacquant2, plantean, en ese sentido, que “en todos los paí-
ses avanzados, empresarios, altos funcionarios internacionales, intelectuales me-
diáticos y periodistas de alto vuelo se han puesto de acuerdo” en referirse a térmi-
nos como el de multiculturalismo, pero paralelamente ocultan nociones como las de
racismo, capitalismo, clase, explotación, dominación y desigualdad. La difusión de
estos términos, para dichos autores, es producto del “imperialismo propiamente
simbólico”y sus agentes difusores son los partidarios de la revolución neoliberal.
Entonces nos preguntamos: ¿Qué nivel de objetividad y pluralismo real puede
existir bajo esta maraña de intereses económicos?
Ley de radiodifusión vs. Ley de Servicios de Comunicación

Audiovisual
En 1980 mediante Decreto firmado por Jorge Rafael Videla, nace la Ley de Ra-
diodifusión N° 22.285, que regula quiénes pueden ser propietarios de los medios.
Cuántos medios puede tener un mismo grupo económico. Qué contenidos son los
permitidos. Cuánta publicidad puede haber por hora. Y crea un organismo de con-
trol llamado COMFER.
No se permitía que las organizaciones sin fines de lucro (religiosas, sindicales,
culturales, cooperativas, etcétera) pudieran ser titulares de radios o canales de tele-
visión. Tampoco a las universidades se les permitía tener radios o televisiones, con
excepción de las que ya las tuvieran instaladas, las que a su vez tenían severas res-
tricciones en materia de publicidad (artículo 107). Con respecto a las provincias y
municipios, la ley solo les permitía tener un servicio de radio y sin publicidad (ar-
tículo 107).
El objetivo de la ley era tener un sistema de medios de comunicación comercial,
controlados por las Fuerzas Armadas bajo la Doctrina de la Seguridad Nacional.
El decreto ley 22.285, desde su sanción, no ha hecho más que favorecer siste-
máticamente la conformación de monopolios, y la concentración de los medios de
comunicación en pocas manos.
Los gobiernos que siguieron a la dictadura modificaron en varias ocasiones la
ley de la dictadura, siempre por decreto.
2. Bourdieu Pierre , Wacquant Loïc J. D. (2008), “Una invitación a la sociología reflexiva” Siglo Veintiuno
Editores Argentina.

En la década de los 90, los medios de comunicación tuvieron fundamental re-

levancia en la profundización del modelo privatista y neoliberal, vale recordar que
las primeras privatizaciones del menemismo, fueron los canales de aire 11 y 13.
En el año 1998, el ex presidente Menem firmó el decreto 1062, por medio del
que permite la transferencia de licencias, previa autorización por el Poder Ejecutivo
o el COMFER. De esta manera se abrió la cancha para el alquiler de licencias y el
traspaso de una empresa a otra,
En el año 1999, Menem firmó el decreto 1005 por medio del que aumentó de 4
a 24 la cantidad de licencias que puede tener una empresa, profundizando así la
concentración de los medios de comunicación.
En el año 2005 por el Decreto N° 527 firmado por el ex presidente Néstor Kir-
cher se suspendió por diez años el plazo de vencimiento de las licencias de radio y
televisión.
Esta cronología de veinticinco años de Decretos da como saldo la muestra del
tratamiento de políticas de comunicación en nuestro país: sin debate y por decretos.
Mapa de medios
Algunos de los grupos más conocidos cuentan con estos medios:

- El grupo Clarín tiene: Diario Clarín, Canal 13, Radio Mitre, FM 100, Artear,
TN, Volver, Multideporte, Canal 7 Bahía Blanca, Canal 12 Córdoba, 30% de Polka y
de ideas del Sur, las revistas Elle y Genios, los diarios La Razón y Olé, una parte de
la agencia de noticias DyN, el 36% de Papel Prensa y el 30% de la empresa Cimeco,
que posee los diarios La Voz del Interior de Córdoba, Los Andes y Mendoza. A esto
se suman las fusionadas Cablevisión – Multicanal. Y sus empresas de Internet:
Fibertel, Flash, Fullzero y Ciudad Internet
- El Diario La Nación es socio de Clarín en Papel Prensa (que produce el papel
para los diarios de todo el país, y que les fue entregado por un acuerdo con la dicta-
dura), en los diarios La Voz del Interior, y en la agencia de noticias DyN.
- El Grupo Uno, cuyos socios mayoritarios son Alfredo y Daniel Vila, tienen: Diario
Uno Mendoza, Diario La mañana Córdoba, Canal 6 San Rafael, Canal 7 Mendoza,
Canal 8 San Juan, Radio Nihuil, LT2 Córdoba 50% Canal 5 San Juan. Además es el
socio mayoritario de La Capital Multimedios, que a su vez es dueño de: Diario Uno
(Entre Ríos-Santa Fe), Diario La capital Rosario, FM estación del siglo, AM LT3
Rosario, AM LT15 Litoral. Y como si fuera poco, tiene el 30 % America multime-

dios: (Junto con el Grupo de Narváez y Ávila), que es dueño de Ámbito Financiero,
Radio La red, y el 87% de América TV (el otro 13% es de Eurnekian).
Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual
La Ley N° 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, fue sancionada por

el Congreso Nacional el 10 de octubre de 2009. Producto de varios años de desarro-
llo, investigación y consenso por parte de instituciones académicas, organizaciones
de la sociedad civil y distintos actores del sistema de medios de comunicación de la
Argentina, reemplazó al Decreto/Ley N° 22.285, sancionada por el gobierno de fac-
to de Jorge Videla, y a sus decretos modificatorios. En líneas generales, esta ley
regula los servicios de comunicación audiovisual (radio y televisión) de todo el país,
a través de mecanismos que procuran la promoción de la diversidad y pluralidad de
contenidos, la desconcentración del sistema y el fomento de la competencia, con el
objetivo de democratizar y universalizar el acceso, entendiendo a la comunicación
como un derecho humano básico y no como un bien económico sujeto a las reglas
del mercado.
El 4 de enero de 2016 e publicó en el Boletín Oficial del decreto 267, que crea el
Ente Nacional de Comunicaciones, y modifica 7 artículos de la Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual y otros de la 27.078, conocida como Argentina Digital.
El espíritu de la normativa decretada por el presidente Mauricio Macri sostiene la
"necesidad de aprovechar los beneficios de la convergencia tecnológica" abriendo el
juego a la competencia del mercado y justifica la "imperiosa" necesidad de modifi-
car las leyes vigentes sin depender de "la cadencia habitual del trámite legislativo".
Los interrogantes que surgen a partir de lo expresado son: ¿ cuáles son los in-
tereses por los que un gobierno deroga una ley de composición democrática a 25
días de haber asumido? ¿Cuál es la urgencia de regular los medios de comunicación
audiovisual si pasaron 25 años de decretos sucesivos en gobiernos democráticos
hasta que se sanciono una Ley en el año 2009, que siendo fruto de la participación
democrática y plural, fue discutida y aprobada en el Congreso de la Nación?
Como se dijo, la comunicación ha sido tratada desde hace tiempo, en lo que
respecta a su reglamentación, como bien económico y fue hasta el debate y sanción
de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual que se habla de la misma como
un derecho humano básico. Aún así esta concepción, no ha calado en el interior de
la sociedad, y debe ser por esa razón que no han surgido grandes cuestionamientos
respecto de la derogación de puntos fundamentales de la ley de medios argentina.

Por estas diferencias de concepciones respecto a la naturaleza de la comunica-

ción, es que se observa una tensión entre el producto cultural de las noticias, al ser
por un lado una fuente esencial de información pero al mismo tiempo constituyen-
do en sí mismo un bien comercial que debe obtener ganancias y que por ende de-
pende de ratings y de la venta de espacios de publicidad. Bourdieu plantea, respec-
to de la televisión, que la urgencia es provocada por la competencia para tener la
primicia de lo que sea, lo que a su juicio atenta directamente contra la expresión del
pensamiento. Aquí aparece el paradigma platónico por excelencia: cuando se está
oprimido por la urgencia, no se puede pensar. Esto en televisión se traduce en per-
sonas que no pueden pensar por la urgencia de medio, y para salir del paso echan
mano de ideas preconcebidas o de “tópicos”.
Ante la reciente derogación de artículos fundamentales de una ley de participa-
ción plural como ha sido la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, que
planteaba objetivos claros en términos comunicacionales y cambios de paradigmas,
nos seguimos preguntando cuáles son los motivos por los cuales se destruye una ley
de participación democrática y porqué existe tanta resistencia a la democratización
de los medios de comunicación.
Jaqui Chmielewski sostiene que “la independencia de los medios de comunica-
ción, es sin lugar a dudas, un factor sumamente importante para la democracia, ya
que las noticias representan una fuente de información esencial para el ejercicio de
la ciudadanía. Pero al mismo tiempo, en un sistema de libre mercado, los medios
son ante todo empresas, cuyo principal objetivo es ganar dinero.”3.
Evidentemente la conexión entre el poder político, económico y mediático per-
sigue objetivos neoliberales claros.
América Latina y los llamados “golpes blandos”
Desde hace varios años asistimos en América Latina a ataques destituyentes a

los gobiernos democráticamente electos. Estos ataques han sido incitados, progra-
mados y en algunos casos llevados a delante por los partidos políticos de derecha
acompañados por monopolios mediáticos y en algunos casos por fuerzas de seguri-
dad. Los casos más relevantes que podemos mencionar son: Venezuela (2002),
Honduras (2007), Bolivia (2008), Argentina (2008), Ecuador (2010); Paraguay
(2012).
3. Chmielewski Jaqui (1996) “Medios de comunicación y política”, Pontificia Universidad Católica Argen-
tina: Instituto de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales- Colección , págs. 61-70

Entendemos que hoy, una gran parte de la sociedad ha tomado conocimiento de

los hechos nefastos que llevaron a cabo los represores en los gobiernos de facto en
el continente. En Argentina, la lucha de Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, los
juicios de lesa humanidad, el debate en torno a los crímenes cometidos por los ge-
nocidas y el conocimiento de la complicidad con la iglesia católica y el poder eco-
nómico, han contribuido a desprestigiar la imagen de los militares. Asimismo, res-
pecto de la policía federal y las locales, los conocidos hechos de corrupción y la
vinculación con el narcotráfico y la trata de personas han sumado al descrédito de
las fuerzas de seguridad.
Por esta razón, se entiende en este trabajo, que los intentos destituyentes tanto
en Argentina, como en países donde las FFAA han perdido prestigio, legitimación y
poder, son llevados adelante por la conjunción de fuerzas políticas, mediáticas y
empresariales. Que han dejado ver claramente que el objetivo es desgastar a la ma-
yoría legal y legítima que gobierna, de manera de acorralarla políticamente y me-
diáticamente. Asimismo, se ha dejado ver que esta conjunción de fuerzas trans-
forma la agenda de una minoría en las necesidades de la mayoría, poniendo en
agenda mediática casos particulares o situaciones puntuales para cuestionar la tota-
lidad de las políticas nacionales. Estos intentos destituyentes, se diferencian del
golpe clásico porque no recurren al uso de la violencia para interrumpir por la fuer-
za el orden constitucional, sino que se siembran argumentos y descontento, utili-
zando eficientemente las redes sociales para divulgar hasta el hartazgo mensajes
directos, sencillos y falsos que se hacen verdaderos a costa de la repetición, se apo-
yan en los medios masivos de comunicación monopólicos, que orquestan la puesta
en escena nacional e internacional para recrear este ambiente destituyente.
Pierre Bourdieu4 habla del papel de “constructor” de la realidad que tiene la te-
levisión. Apuntando a que en vez de ser un instrumento que refleja la realidad, crea
una realidad fragmentada que le otorga tribuna a hechos que no son de real impor-
tancia, dejando de lado a un sinnúmero de actores sociales que deberían figurar
para beneficio de la democracia.
Se puede ejemplificar lo dicho señalando el caso de Venezuela en el año 2002,
donde fueron las grandes corporaciones (Fedecámaras) y los medios de comunica-
ción quienes llevaron adelante las acciones destituyentes contra el presidente Hugo
Chávez Frías.
En Argentina en el año 2008 las corporaciones terratenientes y el monopolio
comunicacional privado accionaron contra la presidenta Cristina Fernández, por un
4. Bourdieu Pierre (1997) “Sobre la televisión”, Barcelona, Anagrama.

tema de agenda que afectaba a una minoría terrateniente y agroexportadora, que se

transformó en una necesidad de la mayoría que salió a las calles a respaldar al gru-
po de productores agropecuarios.
El presidente de Honduras en el año 2009 , Manuel Zelaya, fue secuestrado por
un grupo de militares y trasladado a Costa Rica, en una jornada en la cual se iba a
realizar una consulta para reformar la Constitución, que fue suspendida por la Cor-
te suprema de Justicia. El Congreso hondureño aprobó por unanimidad la destitu-
ción del presidente, tras leer una supuesta carta de renuncia que fue desmentida
por Zelaya, aquí se vislumbra el accionar de la Corte Suprema de Justicia, los par-
tidos opositores en el Congreso y las corporaciones mediáticas. En Paraguay con-
fluyeron en el año 2012 ambas Cámaras del Congreso, la Corte Suprema y los me-
dios de comunicación.
Se observa, en esta nueva modalidad destituyente/golpista que la estrategia es
la misma: primero son las campañas de miedo y desinformación, luego las denun-
cias de presunta corrupción, se arguye falta de libertad de expresión y la estigmati-
zación ideológica; se pasa a las protestas callejeras por cualquier motivo y, final-
mente la desestabilización que provoca el quiebre institucional de un país. Este
método se ha denominado golpe ‘blando’ o ‘suave’ y, se caracteriza por ser más su-
til, pero se puede llegar al objetivo: la caída de un gobierno o, al menos, el desgaste
de su gestión.
El Caso de Ecuador
El intento de golpe en Ecuador se dio en el marco del muy peculiar enfrenta-

miento del gobierno de Rafael Correa con los principales medios de comunicación
de su país. De un modo notable, la televisión, los diarios y las radios ecuatorianas
tienden a pertenecer a empresas financieras o bancos privados.
El primer encontronazo fue cuando Correa efectivamente le cortó los beneficios
a las entidades financieras. El segundo comenzó con la idea de convocar una Asam-
blea Constituyente para llevar al máximo rango las ideas de la llamada “revolución
ciudadana”. Uno de los enemigos más visibles de esta iniciativa fue Fidel Egas, que
es presidente tanto del Banco Pichincha como de Teleamazonas TV.
Según Atilio A. Borón los actos destituyentes no fueron producto de un peque-
ño grupo aislado dentro de la policía que intentó dar el golpe sino un conjunto de
actores sociales y políticos al servicio de la oligarquía local y el imperialismo, que
jamás le va a perdonar a Correa haber ordenado el desalojo de la base que Estados

Unidos tenía en Manta, la auditoría de la deuda externa del Ecuador y su incorpo-

ración al ALBA.
Respecto de lo acontecido aquel 30 de septiembre del año 2010, en general los
medios ofrecieron una versión distorsionada de lo ocurrido, refiriéndose a los he-
chos destituyentes como una “sublevación policial” evitando hablar de tentativa de
golpe de estado.
Siguiendo a Atilio Borón5, el golpe fracasó por tres razones: “por la rápida y
efectiva movilización de amplios sectores de la población ecuatoriana (…). Ocurrió
lo que siempre debe ocurrir en casos como estos: la defensa del orden constitucio-
nal es efectiva en la medida en que es asumida directamente por el pueblo, ac-
tuando como protagonista y no como simple espectador de las luchas políticas de
su tiempo. Sin esa presencia del pueblo en calles y plazas, cosa que había adverti-
do Maquiavelo hace quinientos años, no hay república que resista los embates de
los personeros del viejo orden. El entramado institucional por sí solo es incapaz de
garantizar la estabilidad del régimen democrático. Las fuerzas de la derecha son
demasiado poderosas y dominan ese entramado desde hace siglos. Sólo la presen-
cia activa, militante, del pueblo en las calles puede desbaratar los planes golpis-
tas. En segundo lugar, porque la movilización popular fue acompañada por una
rápida y contundente solidaridad internacional que se comenzó a efectivizar ni
bien se tuvieron las primeras noticias del golpe y que, entre otras cosas, precipitó
la muy oportuna convocatoria a una reunión urgente y extraordinaria de la
Unasur en Buenos Aires. El claro respaldo obtenido por Correa de los gobiernos
sudamericanos y de varios europeos surtió efecto porque puso en evidencia que el
futuro de los golpistas, en caso de que sus planes finalmente culminaran exitosa-
mente, sería el ostracismo y el aislamiento político, económico e internacional. Se
demostró, una vez más, que la Unasur funciona y es eficaz, y la crisis pudo resol-
verse, como la de Bolivia en 2008, sin la intervención de intereses ajenos a Améri-
ca del Sur. Tercero, por la valentía demostrada por el presidente Correa, que no
dio el brazo a torcer y resistió a pie firme el acoso y la reclusión pese a que era
más que evidente que su vida corría peligro: cuando se retiraba del hospital, su
automóvil fue baleado con claras intenciones de poner fin a su vida. Correa de-
mostró poseer el valor que se requiere para acometer con perspectivas de éxito las
grandes empresas políticas. Si hubiese flaqueado, si se hubiera acobardado, o de-
jado entrever una voluntad de someterse al designio de sus captores otro habría
sido el resultado.”
5. Borón Atilio. “Que pasó en Ecuador”. Artículo periodístico publicado en el diario Pagina 12 el
03/10/2010

Conclusión
Los medios de comunicación forman parte del sistema de mercado quedando

totalmente insertos en el poder económico, que los utiliza para difundir informa-
ciones interesadas, que transmiten los valores propios del sistema a través de un
mensaje hegemónico. Con la supremacía del mercado como único principio, parece
difícil encontrar medios de comunicación destacados que apuesten por una actitud
crítica real. Todo ello, acompañado por la connivencia de poderes económicos, polí-
ticos, y el consentimiento de la sociedad, aparentemente ajena y pasiva ante este
tipo de abusos.
En países como Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Pa-
raguay, Venezuela, surgieron nuevos liderazgos en los años 2000, que no se arrodi-
llaron ante las directrices de la tecnocracia fondomonetarista y de la Casa Blanca, y
que confrontaron a las corporaciones mediáticas y a sus intereses económicos. Ocu-
rriendo en cada uno de estos países eventos destituyentes que tenían como fin que
la derecha llegara al poder político por vías ilegítimas.
En Argentina hemos logrado que la pluralidad de voces se estampe en una ley
sancionada según los mecanismos establecidos por la Constitución Nacional, pero
no hemos logrado su aplicación integral, puesto que la misma estuvo frenada du-
rante cuatro años por sucesivas medidas cautelares interpuestas por el grupo de
mayor concentración mediática del país.
En la actualidad, con un gobierno de derecha que llegó al poder democrática-
mente, asistimos a una etapa atravesada por un cerco mediático que invisibiliza
despidos, represiones, tarifazos, detenciones inconstitucionales, lavado de dinero y
vemos periodistas que condicionan públicamente a los jueces de la Nación.
Este gobierno es el que a veinticinco días de haber asumido, deroga artículos
fundamentales de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual de espaldas a
las necesidades y las urgencias de la ciudadanía, pero de frente a los intereses de las
corporaciones, configurándose el mayor retroceso en materia audiovisual desde la
recuperación democrática. Nos preguntamos si la urgencia surgía en razón de con-
siderar que la Ley era imperfecta, porque el nuevo Gobierno no propuso correccio-
nes, y llegó al extremo de suprimir un marco jurídico que garantizaba la comunica-
ción como un derecho de toda la sociedad.

Finalmente, nos queda reflexionar sobre qué nivel de objetividad y pluralismo

real puede existir bajo los intereses económicos y políticos que ostentan los medios
concentrados.
Bibliografía
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TIC y políticas públicas colaborativas en el nivel local de gobierno… ∙ EZEQUIEL MILLER
TIC y políticas públicas colaborativas en el nivel

local de gobierno. El caso de la Municipalidad de
Rosario
EZEQUIEL MILLER
[email protected]
Universidad Nacional de Rosario (UNR) – CONICET
Resumen
El presente trabajo pretende realizar una aproximación a las diversas estrategias de
vinculación entre el Estado y actores socio productivos locales mediante la uti liza-
ción de TIC. Es preciso mencionar que esta investigación se enmarca en un proye c-
to de vinculación científica tecnológica entre la Universidad Nacional de Rosario
(UNR) y la Sub Secretaria de Gobierno de la Municipalidad de Rosario. Dicho pr o-
yecto, se propone identificar la cadena causal que subyace al diseño de la imple-
mentación de este nuevo tipo de política pública, a los fines de realizar una aproxi-
mación al impacto que tuvieron; y que puede considerarse como base para aportar
evidencia sobre las capacidades del Estado municipal para avanzar en acciones de
transferencia y vinculación con distintos actores de la sociedad.
En esta oportunidad se avanza en el análisis de la incorporación en la agenda gu-
bernamental de una demanda sectorial, mediante una propuesta realizada por el
Colegio de Arquitectos de la Provincia de Santa Fe, que supone la implementación
de un procedimiento integralmente digital para la autorización de obras particul a-
res por parte de la Municipalidad de Rosario.
Palabras claves: TIC, Políticas Públicas Colaborativas, Actores Locales, Gobierno

Local.

1. Introducción
En las últimas décadas hemos asistido a una transformación radical en las for-
mas de entender la relación Estado sociedad, observándose una diversificación e
incremento de las demandas sociales, así como renovados intentos por parte del
Estado de dar respuesta en todos sus niveles de gobierno. Una de las estrategias
adoptadas por los gobiernos para encontrar nuevas fuentes de legitimación ha sido
la incorporación intensiva de Tecnologías de la Información y la Comunicación
(TIC) con el objeto de hacer más eficiente su accionar al interior de la administra-
ción pública, mejorar la presentación de servicios, así como interactuar de forma
más cercana con la ciudadanía.
La pregunta de investigación que motiva el presente trabajo se interroga en re-
lación a: ¿qué sucede cuando algunas de las demandas sociales que encuentran asi-
dero dentro del seno estatal, son resueltas desde una perspectiva colaborativa te-
niendo como protagonista a las TIC? En el marco de un proyecto de vinculación
científico tecnológica entre la Universidad Nacional de Rosario (UNR) y la Sub Se-
cretaría de Gobierno de la Municipalidad de Rosario 1, se intentará responder ese
interrogante. Proponiéndose poner en consideración las diversas estrategias de vin-
culación entre el Estado y actores socio productivos locales mediante la utilización
de TIC.
La Municipalidad de Rosario ha implementado una serie de políticas públicas
colaborativas en materia de digitalización diversos trámites realizado por ciudada-
nos y empresas, algunos de ellos representan un sistema innovador de gestión utili-
zando a las TIC con el objeto de aumentar la eficiencia, celeridad y transparencia de
los trámites municipales. Se toma aquí como estudio de caso al de la Sub-Secretaría
de Gobierno municipal de la ciudad de Rosario en la actualidad.
Para responder el interrogante planteado, en un primer apartado, se presentan
los principales conceptos en relación a las políticas públicas en el marco de la socie-
dad de la información y el conocimiento, así como también se considera al gobierno
electrónico como una expresión de este contexto. Por otra parte, se analizan las es-
1. Proyecto de vinculación científico tecnológico “Universidad, Municipalidad y Sector Productivo. Un

espacio de encuentro para la vinculación inclusiva”, financiado por la Secretaría de Vinculación Tecnoló-
gica y Desarrollo Productivo de la Universidad Nacional de Rosario. Participan en términos instituciona-
les, la Municipalidad de Rosario, el Observatorio Económico y Social de la UNR, y el Colegio de Arquitec-
tos de la Provincia de Santa Fe. El equipo de trabajo se encuentra integrado por docentes,
investigadores, graduados y alumnos de las Facultades de Ciencia Política y Relaciones Internacionales y
Ciencias Económicas y Estadística de la UNR.

pecificidades propias de los gobiernos locales en argentina, y sus capacidades para

implementar acciones digitales.
En segundo lugar, se presentan las principales líneas de indagación y se analiza
el caso de la Municipalidad de Rosario, considerando sus implicancias en cuanto al
desarrollo de políticas públicas colaborativas mediante la utilización de TIC.
Por último, se realizan una serie de consideraciones finales.
2. Marco teórico
Las relaciones que se establecen entre la sociedad civil y el Estado se caracteri-

zan siempre por su complejidad y no por ser necesariamente de carácter unidirec-
cional (Aguilar Villanueva, 1994), siendo algunas de ellas incorporadas a la agenda
pública, entendida como el proceso por medio del cual algunos problemas se insta-
lan en la sociedad y llaman la atención del gobierno como cuestiones que podrán
ser objeto de políticas públicas (Elder y Cobb; 1994).
Las capacidades estatales, consideradas como la aptitud de las instancias de go-
bierno para plasmar, a través de políticas públicas, los máximos niveles posibles de
valor social, dadas ciertas restricciones contextuales (Repetto, 2007). Justamente,
son esas capacidades estatales las que se ponen a prueba en el nivel local de go-
bierno, una de las instancias que ha tenido un cambio estructural en cuanto a su rol
tradicional, absorbiendo sistemáticamente nuevas demandas sociales. Esto implica
nuevas estrategias de legitimación, ante temáticas poco habituales para estos go-
biernos, tales como el desarrollo socio-productivo local, la seguridad ciudadana, o
la utilización intensiva de TIC, que debieron ser incorporadas a su agenda guber-
namental.
En relación a las TIC en el ámbito gubernamental, es posible considerar en
términos generales dos momentos de un mismo proceso. Una primera oleada de
incorporación intensiva de tecnologías en el ámbito público, que tuvo su centrali-
dad en la llamada e-administración, procurando una búsqueda por mejorar de la
eficiencia de los procesos internos, así como en la prestación de servicios públicos.
Más tarde, fue surgiendo la necesidad de pensar a la relación entre gobierno y ciu-
dadanía desde otros aspectos, más allá de lo instrumental, considerando a este úl-
timo cómo un actor mucho más activo, con capacidad de injerir en asuntos concer-
nientes a la vida en comunidad mediante la utilización de TIC en un contexto
democrático. Esto implica la apertura de procesos de participación implementadas
a partir de tecnologías, tales como diversos tipos de consultas ciudadanas destina-

dos a definir, seleccionar, o moldear políticas públicas gubernamentales, esto ha

sido denominado conceptualmente e-política.
En términos generales, este proceso cobra impulso a partir del nacimiento, en
las últimas décadas, de un nuevo paradigma tecno-económico que ha producido
significativas trasformaciones en los más diversos órdenes a nivel global. Este nue-
vo paradigma recibe el nombre de Sociedad de la Información caracterizada por
Castells como:
“aquella donde los procesos centrales de generación del conocimiento, productiv i-

dad económica, poder político/militar y funcionamiento de los medios de comuni-
cación están siendo fuertemente transformados por un paradigma informacional.
Este paradigma está radicalmente connotado por los nuevos medios tecnológicos,
los que siguen la lógica de la interconexión entre sistemas (morfologías de redes).
El desarrollo de una sociedad de estas características depende de la capacidad de
sus agentes para disparar procesos e implementaciones eficientes de la información
basados en el conocimiento, y, también, en su potencial de organizarse a escala gl o-
bal” (1997:47).
En este contexto, la utilización de herramientas TIC por parte de gobiernos re-

cibe la denominación de gobiernos electrónico (GE), que a grandes rasgos tiene el
objeto de mejorar la eficiencia interna, la oferta de servicios e información, y el in-
tercambio con ciudadanos, organizaciones públicas y privadas (Gascó, 2004). Se-
gún Finquelievich (2005), el GE es el conjunto de procesos o métodos de adminis-
tración basados en sistemas electrónicos –fundamentalmente Internet-, para
mejorar la manera en que un gobierno realiza sus operaciones a nivel interno, con
otros niveles de gobierno, y para que los ciudadanos puedan efectuar trámites en
línea. Su fin es proporcionar la información –rendición de cuenta, informes de acti-
vidades, programas, planes, proyectos, etc.- que los ciudadanos necesitan para eva-
luar el desempeño de de sus funcionarios y para participar en diversos grados y
maneras en decisiones que los atañen.
En el mismo sentido, Kaufman (2004) sintetiza que el GE conjuga TIC, reinge-
nierías de estructuras y cambios de culturas organizacionales (Back Office) para
facilitar a los ciudadanos el acceso en línea a la información y a los servicios (Front
Office), explicitando las diversas dimensiones del esfuerzo por construir el e-
gobierno. Al mismo tiempo, sugiere la necesidad de reflexionar sobre las maneras
como el gobierno digital implica el desarrollo de formas asociativas que se insertan

en la red de redes. La autora sostiene que el gobierno se incorpora como un punto

de coordinación importante.
En términos conceptuales, el gobierno electrónico ha ido evolucionando am-
pliándose la manera de entender el modo de relacionarse entre la administración y
la ciudadanía, al dar lugar, más allá de la participación, a la colaboración (Concha y
Naser, 2012). El concepto de gobierno abierto supone transparencia, colaboración y
participación, pero también, responsabilidad (accountability), asociación público -
privada, transversalidad; implicación y empoderamiento ciudadano (Kaufman,
2012).
3. Especificidades de los gobiernos locales
La noción de territorio representa un factor contextual central, que en las últi-

mas décadas ha sufrido modificaciones de relevancia. Produciéndose nuevas inter-
pretaciones en relación al desarrollo, que dejan de estar ancladas exclusivamente en
lo “nacional”, y deben ser consideradas en el marco de la sociedad global. Emer-
giendo nuevos espacios relevantes, ejes de nuevas interacciones y regulaciones.
En Argentina existe una diversidad de realidades en cuanto a las características
de los gobiernos locales. Esta multiplicidad, se ve reflejada en las constituciones
provinciales, que establecen mínimos poblacionales muy bajos para constituirse
institucionalmente como Municipalidad. Al mismo tiempo, éstas cuentan con una
relativa baja capacidad de gestión, y en muchos casos han replicado estructuras
organizacionales de las provincias y la Nación, coexistiendo prácticas fuertemente
burocráticas. También se observa una escasez de cuadros técnicos y de información
actualizada, pertinente y confiable para la toma de decisiones.
En cuanto a los recursos económicos de los que disponen los gobiernos munici-
pales, vale aclarar que sólo tienen la posibilidad en términos de recaudación del
cobro de “tasas”, y lo que reciben en concepto de coparticipación de impuestos pro-
vinciales y nacionales. En este sentido, también las realidades son muy diversas,
donde los índices de cobrabilidad y la eficiencia en la utilización de esos recursos
son muy variados.
A este cuadro de situación, es necesario incorporar que las demandas sociales
son crecientes, y con una fuerte tendencia a la diversificación de las mismas. En
Argentina, en el transcurso de la década de los `90s, algunos gobiernos locales, sin
dejar atrás sus roles tradicionales, comenzaron procesos de modernización y de
innovación. Muy atrás quedaron las históricas funciones "ABL" (Alumbrado, Barri-

do y Limpieza). Esta ampliación de las competencias municipales, se ven en la eje-

cución de políticas que son “concurrentes” entre Estado Nacional y Provincial, y
que en términos jurisdiccionales no les compete a los gobiernos locales. Este reno-
vado protagonismo se demuestra en la actualidad, constituyendo el GE una prome-
sa de reinvención del Estado y de la esfera pública a través de la incorporación es-
tratégica e intensiva de las tecnologías de la información.
El primer nivel de gobierno, municipal o local, constituye el más cercano al ciu-
dadano y en el que éste puede participar e influir de manera más directa. Se entien-
de aquí que es el ámbito propicio para una comunicación más fecunda y productiva
entre Estado y sociedad.
Además, diferentes experiencias analizadas, así como también diversos autores,
señalan las potencialidades del espacio local, en tanto desarrollo de estrategias de
gobierno electrónico (Kaufman, 2004; Araya Dujisin y Porrúa Vigón, 2004;
AHCIET, 2007). El ámbito local es más apto, a diferencia del nacional, para la im-
plementación del GE debido a que posee ciertas características propias tales como,
flexibilidad y cercanía con el ciudadano, la tendencia a la descentralización, pro-
blemas en cierta forma administrables, entre otros (Finquelievich y Prince, 2008).
4. Cuestiones metodológicas
El objetivo de este trabajo es realizar una aproximación a las diversas estrate-

gias de vinculación entre el Estado y actores socio productivos locales mediante la
utilización de TIC. Es preciso mencionar que esta investigación se enmarca en un
proyecto de vinculación científica tecnológica entre la Universidad Nacional de Ro-
sario (UNR) y la Sub Secretaria de Gobierno de la Municipalidad de Rosario. Dicho
proyecto, se propone identificar la cadena causal que subyace al diseño de la im-
plementación de la nueva política pública, a los fines de realizar una aproximación
al impacto que tuvo la aplicación de esta medida; y que puede considerarse como
base para aportar evidencia sobre las capacidades del Estado municipal para avan-
zar en acciones de transferencia y vinculación con distintos actores de la sociedad.
Con el objeto de estudiar las características propias del fenómeno general co-
rrespondiente a la implementación y utilización de TIC en el ámbito gubernamen-
tal, y su rol en la puesta en marcha de políticas públicas colaborativas, se ha selec-
cionado a la ciudad de Rosario como estudio de caso del presente trabajo, ya que
posee rasgos que podrían calificarse como paradigmáticos. Para cumplir con el ob-
jetivo propuesto, el primer lugar se avanza con una descripción general de las polí-

ticas digitales de la Municipalidad de Rosario, para luego adentrarse en una prime-

ra aproximación cualitativa al fenómeno que implican estas nuevas modalidades de
interacción entre Estado y sociedad.
5. El caso de la Municipalidad de Rosario
La ciudad de Rosario ha puesto en marcha tempranamente diversos procesos

de incorporación de TIC a sus actividades administrativas cotidianas, así como
también las ha utilizado para relacionarse con diversos actores locales. A finales de
la década de 1990 pone en marcha el sitio web oficial del gobierno local, y en los
sucesivos años se sancionaron normativas tendientes a la publicidad de los actos de
gobierno mediante Internet, así como también implementan la prestación de servi-
cios digitales y la realización de trámites en línea. Este proceso da cuenta de un caso
paradigmático en el contexto nacional y latinoamericano en cuanto a la implemen-
tación de estrategias digitales por parte de gobiernos locales.
Más recientemente, la Municipalidad de Rosario ha puesto en marcha una serie
de políticas públicas colaborativas en materia de digitalización diversos trámites
realizado por ciudadanos y empresas, algunos de ellos representan un sistema in-
novador de gestión utilizando a las TIC con el objeto de aumentar la eficiencia, cele-
ridad y transparencia de los trámites municipales.
En este sentido aparece como caso paradigmático lo sucedido en el seno de la
Sub Secretaría de Gobierno de la Municipalidad de Rosario, que tiene a su cargo
tres Direcciones Generales que son de suma importancia para la dinámica de los
procesos socio productivos locales: “Habilitación de Industrias, Comercios y Servi-
cios”; “Atención a Empresas” y “Obras Particulares”. Estas tres áreas de gobierno
resultan vitales para los actores socio productivos locales (actuales y futuros), ya
que la posibilidad de radicarse, ampliarse o simplemente cumplir con las normati-
vas municipales depende en gran medida de la interacción con estas áreas.
Muchos de los actores socio productivos locales, se encuentran representados
en diversas federaciones o cámaras comerciales y productivas, agremiados según
afinidades temáticas o geográficas. Pero en este entramado, además de los empre-
sarios locales, es preciso sumar a una serie de actores que son de vital relevancia
para la dinámica cotidiana de la economía regional y su vinculación con el Munici-
pio. Estos son los profesionales que realizan las gestiones necesarias ante las auto-
ridades, contándose entre ellos a ingenieros, arquitectos, agrimensores, abogados,
contadores, entre otros. Las colegiaturas que agrupan a estas profesiones ocupan

un rol central en cuanto a la representación y defensa de sus intereses, así como

también en cuanto a la posibilidad de generar mejores condiciones en las modali-
dades de trabajos con gobiernos en todos sus niveles.
Estos y otros actores locales relevantes poseen un espacio de encuentro, articu-
lado por la Municipalidad de Rosario en el Consejo Económico Social de la ciudad,
siendo sus resoluciones de carácter consultivo y asesor del gobierno de la ciudad en
materia socioeconómica, ambiental, cultural y laboral. Se propone como objeto
consolidar y perfeccionar una democracia participativa, construyendo un espacio de
comunicación permanente entre los sectores de la comunidad, que permita el deba-
te y consenso entre distintas miradas e intereses, y que contribuya a la definición de
políticas de estado y su sostenimiento.
Este canal de comunicación, y la interacción directa con funcionarios de la Sub
Secretaría representan los principales canales para la gestión de proyectos y mejora
ante situaciones conflictivas.
6. El desarrollo de una política pública colaborativa local
El Colegio de Arquitectos de la Provincia de Santa Fe, específicamente la repre-

sentación correspondiente a la ciudad de Rosario, venía observando como en reite-
radas ocasiones se producían dificultades en los procesos de autorización municipal
de obras particulares (nuevas o modificaciones). Los principales problemas radica-
ban en el proceso de presentación de planos ante las autoridades, y sus devolucio-
nes con las observaciones pertinentes. Ya que no sólo se desarrollaba en extensos
periodos de tiempo, sino que la devolución con sus respectivas sugerencias no que-
daban debidamente registradas, lo que implicaba que según quien analizaba los
planos de obras tenía una perspectiva diferente. Esta situación, se prestaba habi-
tualmente a confusiones y a situaciones de negligencia e incluso lindantes con ac-
tuaciones no del todo éticas.
Desde la mencionada colegiatura se cuanta desde hace varios años con un sis-
tema informático que registra las diversas actividades que realizan sus profesiona-
les, principalmente con la finalidad de realizar el cobro de los aportes y obligacio-
nes. Ese mismo sistema permite conocer el desenvolvimiento de las autorizaciones
de obras realizadas por el Municipio, esta información demostraba las dificultades
y contratiempos ocasionados, explicados previamente. A esto se le suman las diver-
sas quejas que planteaban los profesionales matriculados. Por todo ello, desde el
colegio se decidió mediante la figura de su presidente el Arq. Edgardo Rubén Bag-

nasco, realizar no sólo un petitorio para la mejora de este procedimiento, sino que
también sumo a esa presentación una propuesta de una sistema informático que
evitara los inconvenientes.
La iniciativa del Colegio de Arquitectos representa una inversión del clásico
proceso de incorporación de las demandas realizado por el Estado, en este caso es el
propio interesado, que no sólo reclama por sus intereses, sino que al mismo tiempo
aporta y propone una solución mediante un sistema informático (software).
La Sub Secretaría de Gobierno decide aceptar la propuesta y durante el año
2015 desarrolla un proyecto que pone fin a la tramitación de plano en formatos físi-
cos, generando un procedimiento eminentemente digital. Esto supone la despapeli-
zación de uno de los trámites más complejos que posee el sistema municipal y que
mayor conflictividad genera.
La implementación se produjo mediante la firma de un convenio de coopera-
ción interinstitucional que implicaba, en el plazo de unos pocos meses, la puesta en
marcha de un nuevo sistema, que sólo admite su uso mediante la presentación de
plano en formato digital para cualquier pedido de obras particulares. Previendo un
registro sistemático del avance trámite con las observaciones realizadas, así como
las respuestas presentadas por los profesionales. Es preciso mencionar que el sis-
tema informático propuesto inicialmente por el Colegio de Arquitectos debió ser
mejorados y adecuado a los requerimientos y estándares de la Municipalidad de
Rosario, esta tarea fue llevada a cabo por la Dirección de Informática. A partir del
año 2016 todos los trámites de obras particulares se encuentran digitalizados, con
plena vigencia del mencionado convenio.
7. Consideraciones finales
El proceso descripto previamente nos habla de una complejización cada vez

mayor de las demandas sociales, focalizadas en este caso en un sector particular.
Una vez considerado por el Estado dicha demanda, se avanza hacia la implementa-
ción de la acción gubernamental que tiene como eje la puesta en marcha de un pro-
cedimiento eminentemente digital, a propuesta de unos de los actores interesados.
En este sentido, y con la finalidad de avanzar, no sólo en la evaluación del proceso
de formulación e implementación de este nuevo tipo de políticas públicas, sino que
también en sus consecuencias sobre el entramado socio productivo local.
Para ello se prevé realizar futuras investigaciones que permitan identificar los
factores que inciden en proceso de implementación del nuevo procedimiento, así

como detectar la satisfacción de los actores socio productivos que utilizan la nueva
modalidad del servicio. Y al mismo tiempo, realizar una aproximación del impacto
que tuvo la implementación de la nueva modalidad de tramitación digital al interior
del Estado municipal.
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Las redes sociales en la campaña elecotal de Río Cuarto. ∙ RAMÓN MONTEIRO y LILIAN VERA
Las redes sociales en la campaña electoral de Río

Cuarto.
RAMÓN MONTEIRO
[email protected]
Universidad Nacional de Río Cuarto (UNRC).
LILIAN VERA
[email protected]
Universidad Nacional de Río Cuarto (UNRC).
Resumen:
El 12 de Junio del 2016 se elige el Intendente municipal que gobernará los próx i-
mos 4 años la ciudad de Río Cuarto/Cba.
Una de las herramientas comunicacionales utilizadas son las redes sociales. Redes
que son importantes porque posibilitan un proceso bidireccional entre los integran-
tes del proceso comunicativo, basado en el contacto, intercambio ycomunicación
entre dirigentes y seguidores; donde los involucrados son integrantes activos que
producen y difunden mensajes para ser enviados a la esfera pública virtual.
Justamente, el objetivo de la Ponencia es reconocer los diversos usos que los candi-
datos a Intendente de Río Cuarto le proporcionan a las redes sociales en la campaña
electoral.
¿Cómo son usadas las redes sociales por los candidatos locales? ¿Qué tipo de red es
la más considerada? ¿Los modos de usos corresponden con la lógica de la WEB 2.0?
Metodológicamente, seapela al análisis cuantitativo: procedimiento que admite
cuantificar los acontecimientos con la finalidad de realizar un proceso de infe rencia
e interpretación aplicable al contexto. La técnica de análisis de contenido colabora
en ese proceso, permite revelar sentidos y significados de los mensajesdifundidos.
Las cuentas deFacebook de los candidatos son las unidades de análisis.El corpus es-
tá constituido por lo revelado entre febrero-marzo del 2016.
Palabras claves: Redes – Campañas – Candidatos - Intendencia

Introducción
Las redes sociales están cada vez más presentes en las campañas electorales.
Desde que el presidente de EEUU. B. Obama en el año 2008 las incluye como parte
de las estrategias de acercamiento a los seguidoresse transformó el modo de planifi-
car las campañas en el mundo.
Basadas en la capacidad tecnológica de difusión de Internet y de la telefonía ce-
lular, las redes sociales forman parte de la denominada WEB 2.0, donde los involu-
crados en el proceso comunicativo pueden convertirse en consumidores y producto-
res de mensajes en el mismo momento. Esta particularidad señalada en la literatura
como lectoautor(Moreno Isidro, 2001), significa que los incluidos en el proceso
comunicacional adquieren un doble rol activo:reciben-consumen los mensajes; y,
paralelamente pueden transformarlos, producto dela comprensión que le permite
redefinir el mensaje inicial.
Así, las redes sociales no sólo facilitan un modo diferente de comunicarse entre
los dirigentes y sus seguidores, sino también abren la posibilidad de establecer un
nuevo patrón de comunicación de masas dado entre los mismos integrantes. Cues-
tión que Castell (2011) denomina áutocomuniación de masas´que no es más que el
proceso por el cual los individuos constituyen una red con otros que les permite
entablar contactos relativamente planos donde se analizan, discuten y modifican los
mensajes permanentemente. Ese proceso de bidireccional es uno de los aspectos
fundamentales de las redes sociales actuales.
Este es el contexto comunicacional donde se llevan a cabo las actuales campa-
ñas electorales, que tienen como finalidad movilizar, persuadir, incentivar e infor-
mar al electorado para que concurra a votar por el candidato. Las campañas son
uno de los momentos de mayor vinculación y activación entre los dirigentes y los
seguidores, de ahí que una estrategia adecuada puede ser la plataforma del éxito o
fracaso para que los candidatos accedan a los lugares por los cuales compiten.
Las campañas adquieren diferentes modos. Se sustentantanto en el plafón pro-
puesto por el marketing político pero también con fuerte base en la personalización
del candidato,realzando atributos y cualidades de esos personajes, esto debido a la
creciente pérdida de importancia y legitimidad social de los partidos políticos, ja-
queando la propia lealtad partidaria de los adherentes y simpatizantes. En ese con-
texto, una de las estrategias que ha ganado terreno en la búsqueda de lograr son las
llamadas ćampañas negativas´, proceso de exposición y visualización que trata de
descalificar a los oponentes por encima de las propuestas de candidatos y/o parti-
dos.

Seleccionar uno u otro medio de comunicación para llegar a los seguidores y vo-
tantes no es tarea sencilla. En este enclave están las redes sociales. Es que en las
actuales condiciones de desarrollo tecnológico, las redes aparecen como uno de los
soportes fundamentales para que los dirigentes establezcan vínculos con las perso-
nas.
Por su capacidad de difuminar información, acontecimientos y noticias en
tiempo ´real´, las redes se han convertido en una plataforma primordial tanto para
el periodismo como para lospropios ciudadanos, toda vez que proporcionan inme-
diatez, fluidez y circulación abierta con pocas restricciones de los acontecimientos y
eventos producidos en la sociedad. Así, las redes no solo se convierten cada vez más
en la avenida por donde transcurre la definición de la realidad, sino que inciden en
el hacer político que llevan adelante los dirigentes que intentan acceder a un cargo.
Justamente, el objetivo de la Ponencia es reconocer los diversos usos que los
candidatos a Intendente de Río Cuarto le proporcionan a las redes sociales en la
campaña electoral 2016.
La búsqueda se orienta a reconocer específicamente cómo la red social Face-
book es utilizada por los aspirantes a la intendencia local. Red que es una de las
más utilizadas por los internautas para difundir los múltiples acontecimientos pri-
vados y públicos, y que en este caso, nos permitirá abordar el uso dado por los diri-
gentes políticos de la ciudad riocuartense que aspiran ser intendente municipal el
12 de junio del 2016.
¿Cómo son usadas las redes sociales por los candidatos locales? ¿Los modos de
usos corresponden con la lógica de la WEB 2.0?, más específicamente,¿de qué ma-
nera Facebook es tomado en cuenta en el momento de difundir las actividades de
campaña por los candidatos a intendente? ¿en el uso de Facebook, los candidatos
llevan a cabo prácticas vinculadas con la lógica WEB 2.0, o continúan con un uso
relacionado a la difusión tradicional?
Metodológicamente, se apela al análisis cuantitativo: procedimiento que admite
cuantificar los acontecimientos con la finalidad de realizar un proceso de inferencia
e interpretación aplicable al contexto. La técnica de análisis de contenido colabora
en ese proceso, permite revelar sentidos y significados de los mensajes difundidos.
Las cuentas de Facebook de los candidatos a Intendente municipal son las uni-
dades de análisis. El corpus está constituido por lo revelado entre los días 1 y 10 de
febrero y marzo del 2016.

Breves referencias sobre las campañas electoralesy las redes

sociales
a.-las campañas electorales son consideradascomo uno de los momentos más

dinámicos en la relación entre dirigentes y ciudadanos. La política se ve sacudida
debido al ritmo que imprime la satisfacción de logros de objetivos a corto plazo.
Aunque se considere que los gobernantes están en “campaña permanente”, lo cierto
es que los procesos electorales encuentran en los períodos de campaña electoral una
activación diferente, toda vez que no solo se exponen ideas, se realizan actividades
para llegar a los votantes, sino que los partidos políticos salen de su hibernación en
el que entran luego de cada votación.
Pero paralelamente, los ciudadanos se interesan con mayor ahíncosobre los te-
mas políticos como consecuencia de que son sometidos a un permanente proceso
de difusión por los partidos que buscan captar las voluntades. Claro está que estos
momentos necesitan de los medios de comunicación para diseminarse por toda la
sociedad.
Las campañas electorales como proceso de activación política se interesa en
realizar una serie de funciones que informen, legitimen acciones, seleccionen cier-
tas élites para gobernar y traten de articular intereses múltiples provenientes de la
sociedad.Por eso, cada vez más se formulan y llevan a cabo con un alto grado de
profesionalización donde expertos y profesionales las orientan y dirigen.
Dicen Crespo, Moreno y Delgado (2003) que si bien no hay una definición co-
múnmente admitida de lo que son las campañas electorales, se las puede aceptar
como un “conjunto de contenidos comunicativos de finalidad política de diversas
opciones electorales en un plazo taxativamente fijado en una norma legal y que
incluye una expresa petición de voto de una de ellas” (p. 13).De esta forma, las
campañas electorales son actividades de comunicación que buscan que una alterna-
tiva política sea considerada por los ciudadanos como posible de ser elegida en el
momento de la votación. Así, el proceso de las campañas tiene finalidades explíci-
tas: colaborar para que sean elegidos los dirigentes para gobernar por un tiempo
determinado. Con la intensificación que conllevan las campañas se busca que el
poder político sea retenido o que cambie de mano, ese es una de las principales
búsquedas que se propone toda campaña electoral. Claro está que esa acción comu-
nicativa se traslada a la ciudadanía rodeada de tensiones entre diferentes discursos,
planteándose una disputa por imponer las perspectivas de la agenda pública.
Si las campañas electorales tienen como función principal la legitimación del
sistema político mediante la elección delos aspirantes a gobernar, lo cierto es que

también animan a las personas a involucrarse en el proceso electoral, aun a pesar

de que existe ciertodesánimo respecto a los partidos políticos. No obstante, no deja
de ser una instancia donde los electores pueden participar en la cosa pública de di-
ferentes maneras, ya sea discutiendo en espacios públicos o en esferas más reduci-
das como las privadas.
Las campañas electores tienen, según Crespo y sus colegas (2011) cuatro fun-
ciones complementarias: legitimar el sistema político, informar, movilizar y per-
suadir.
Cada uno de esas funciones se articula con la intención explícita de poder satis-
facer la legitimación del sistema y la activación de los electores para que se involu-
cren en todas las instancias del proceso electoral. Así, las campañas electorales es-
tán supeditadas a que los votantes se inmiscuyan para poder convencerlos de las
opciones que se les presenten para la votación. La ´fuerza de opinión´ y la
´dirección de opinión´ son factores primordiales en la representación de las cam-
pañas (Arguete, 2015).
Aquí es donde se cruza la presencia delos medios de comunicación. Adquieren
preponderancia para la amplia difusión de los discursos provenientes del campo
político. Las campañas electorales no pueden dejarlos de lado. Al contrario, cada
vez más se visualiza con mayor fuerza que las campañas los tienen como eje central,
para lo cual agentes expertos y profesionales son los encargados de la planificación
y ejecución en los medios, dejando de lado muchas veces a los actores provenientes
del campo político lejos de las decisiones. Esto puede crear situaciones de tensiones
entre profesionales y políticos debido a la orientación que debe seguir la campaña.
En ese marco, el marketing político y la profesionalización son dos cuestiones
importantes en la actualidad de las campañas. Los recursos económicos invertidos
se orientan por esos dos ámbitos, expresados en: encuestas de opinión, grupos de
enfoque, asesores, publicidad negativa y personalidad de los candidatos, donde ex-
pertos y profesionales orientan y deciden qué tipo de campaña se realizará.
Las campañas no solo buscan activar las predisposiciones y preferencias de los
ciudadanos sino que esa acción debe ser ejecutada sobre la base de una planifica-
cióncapaz de reconocer cuestiones personales, de publicidad, de contexto y de mo-
tivaciones, que lleven a un puerto de éxito a los candidatos. Entonces, deben ser
pensadas y ejecutadas según estrategias y condiciones diferentes que puedan osci-
lar, según sean las búsquedas, entre la ćontinuidad´ hasta la posibilidad de
ćambiar´ todo el contexto político (Crespo, y Otros, 2011).En síntesis, las campa-
ñas electorales son más que estrategias de búsquedas del voto, es el periodo donde

los partidos políticos disputan el poder, la legitimación de las ideas yplanteanlas

ideas que quedarán en las mentes de los votantes (Toussaint Alcaraz, 2001).
b.-las campañas electorales se juegan en los medios. En particular en las redes
sociales. Así parece ser desde que B. Obama en el año 2008 implementa una estra-
tegia comunicacional que tuvo a las redes sociales en el centro de las actividades
realizadas(Fernández Crespo, 2013). No significa que las campañas desestimen los
medios masivos tradicionales, solo que las redes tienen cada vez más presencia en
la planificación y ejecución que oriente a los votantes para elegir entre las opciones
presentadas.
Es que las redes sociales admiten ser pensadas desde un paradigma comunica-
cional diferente al que tuvo centralidad en los medios tradicionales como la radio,
la Tv o la prensa. Ese modelo caracterizado como unidireccional puso el acento en
uno de los polos del proceso: el emisor. En tanto, el nuevo paradigma comunicacio-
nal basa su accionar en el proceso bidireccional, donde emisores y receptores pue-
den transformarse en agentes activos, prosumidores, con capacidad de convertirse
en productores y consumidores en el mismo acto.
Al ser potenciadoras de procesos de interacción social, las redes abren el ca-
mino para que la política tenga un lugar privilegiado en ese debate público. De he-
cho, Castellanos, Ortiz Marín y Montiel (2010) dirán que en el caso de la política,
los partidos interesados en conocer qué quieren y qué hacen los ciudadanos se han
volcado decididamente hacia la utilización de las redes sociales, vía Internet, o Web
2.0, con la intencionalidad de utilizarlas como herramientas de acercamiento, re-
presentación y participación, que consolide el proceso de comunicación e interacti-
vidad entre los involucrados.
Estas características traen nuevas orientaciones en las que, por ejemplo, los lec-
tores mutan hacia “lectoautores” (Moreno Isidro, 2001), que no se conforman so-
lamente con leer sino producen, reconstruyen y convierten los textos en lo que ellos
consideran importante. Como señala Moreno Isidro (2001) el lectoautor elige je-
rarquizar las informaciones que le llegan. Hay una suerte de masificación con per-
sonalización.
Las redes sociales aparecen desde hace más de una década como la esperanza
democratizadora del espacio público, y por ende del propio sistema democrático. Se
sustentan en una perspectiva que tiene en la horizontalidad y el diálogo dos punta-
les fundamentales de todo anhelo de comunicación en una sociedad índividualista
de masas´ (Woltón, 1999). Al mostrarse como una plataforma amplia, de límites
difusos, permiten la existencia paralela de un número indefinido de temas que pue-

den ocupar el espacio público y ser motivos de debates colectivos entre los ciudada-
nos interesados.
Si bien los antecedentes principales vienen de los EEUU(Azamora, G y Bragda,
C. 2014), lo cierto es que en nuestro país el campo político utiliza desde hace tiempo
las redes sociales. Por motivos diferentes, como es el caso de la crisis económica
atravesada por el país, en el año 2003 se comienzan a realizar campañas políticas
por Internet, pues el mantenimiento de las páginas webs resultaba menos costoso
que la publicidad realizada, por ejemplo, en la televisión. Los candidatos E. Carrió
(ARI) y A. RodriguezSaá (FMP) fueron los primeros en acercarse a los electores
utilizando Internet, evitando el uso indiscriminado de los medios tradicionales. De
esta manera, nace en nuestro país el uso de las herramientas de la Web 2.0 para
realizar campañas electorales.
Mientras que en la ciudad de Río Cuarto, el uso de las redes comienza a intensi-
ficarse con la presencia de los líderes principalmente en Facebook y Twitter. Estu-
dios previos (Monteiro, 2015) muestran que nohacen un uso pleno WEB 2.0, sino
que se las utilizará como herramientas de difusión 1.0, impidiendo un uso total de
las potencialidades: bidireccionalidad, dialógicas e interactividad entre los indivi-
duos actuantes en el proceso comunicativo. Cuestión de importancia, toda vez que
se descuida el poder y la interactividad ofrecidas por las tecnologías (Fara, Fernán-
dez-Adaiz, Reina y Reina, 2013), dificultando, por caso, el intercambio y la partici-
paciónde los implicados.
c.-entre las redes sociales más populares está Facebook.Creada en el 2004 por
M.Zuckerbergjunto a E. Saverin, C.Hughes y D. Moskovitz, en la actualidad posee
aproximadamente 1650 millones de usuarios activos en el mundo
(https://es.wikipedia.org/wiki/Facebook). En tanto en nuestro país, la propia empresa
anunció que hay más de 24 millones de usuarios activos que ingresan por mes al sitio.
Asimismo, la red social recibe de forma diaria a 16 millones de usuarios activos, el
segmento móvil mantuvo su crecimiento con 18 millones de usuarios mensuales activos
que acceden desde un teléfono o tableta, y 11 millones lo hacen de forma diaria
(http://www.lanacion.com.ar/1720530-hay-24-millones-de-usuarios-de-facebook).
Más allá de los datos, que de por sí son apabullantes, lo cierto que Facebook es
para las personas, como expresa C. Di Prospero (2013)´muchas cosas juntas a la
vez´. Al plantearse como una modalidad abierta, permite cierta espontaneidad en-
tre los integrantes. Los “amigos” pueden acceder a lo que se distribuye desde nues-
tras cuentaspersonales. Esta posibilidad permite enhebrar la ida de que Facebook
es un “acelerador de relaciones” (Di Prospero, p. 57) por intermedio del cual se

tejen vínculos disímiles que van desde situaciones débiles hasta la creación de co-
munidades (grupos cerrados).
Es que la capacidad de vinculación que se da en este tipo de red social, no re-
quiere de una preparación (o competencia) para acceder y hacer uso de las poten-
cialidades, constituyéndose así en un espacio importante para la participación
misma de quienes consideren intercambiar sentidos y significaciones en el espacio
público virtual. Son espacios donde los usuarios se éncuentran´ e intercambian
sus expectativas, sus puntos de vista, pero también sus búsquedas. Los seguidores
(amigos) no necesitan permiso para poder expresarse, ni pedir turno, lo hacen y con
ello su participación se desarrolla.
La red social Facebook adquiere sentido de espacio público toda vez que los in-
cluidos en la trama discursiva pueden no solo acceder a lo difundido, sino que ellos
mismos pueden transformar el sentido original, dando lugar a una nueva reconfigu-
ración del significado social que tienes los mensajes que cada uno emite.
Por eso, es importe para el campo político este tipo de red social. Se ven ante la
posibilidad y tentación de llegar simultáneamente a muchos, pero paralelamente se
corre el riesgo de que esos muchos no estén de acuerdo con lo dicho, y en conse-
cuencia, las diferencias también sean públicas con el riesgo implicado. Sin embargo,
hoy no se puede pensar las planificaciones delas campañas electorales sin estar en
Facebook, entre otras, por la llegada a personas jóvenes que se ven atraídas cada
vez más, y por la imposibilidad de cubrir toda la campaña en los medios masivos
tradicionales sino se poseen los suficientes recursos.
Es que Facebook tecnológicamente, por ejemplo, facilita la difusión e inter-
cambio por la convergencia de textos, fotografía, videos y audio que pueden remitir
a otras esferas virtuales como son otras redes sociales, lo que potencia cualquier
tipo de difusión. Justamente como dice Crespo y sus colegas (2011) una de las ven-
tajas más importante de Facebook para el campo de la comunicación política es que
permite integrar diferentes aplicaciones en su plataforma, lo que la convierte en
poderosa, toda vez que los simpatizantes y adherentes no solo pueden acceder a lo
que el dirigente difunde, sino que pueden lograr conocer lo que se dice de él en
otras esferas o redes sociales, manteniéndose informados permanentemente de
novedades y noticias sobre la campaña.
Ese es el contexto donde se realizan las campañas electorales en las redes socia-
les y en particular Facebook. ¿Qué ocurre en la ciudad de Río Cuarto, qué tipo de
uso se propone desde el campo político? ¿Cuál es la participación de los usuarios en
ese proceso? ¿Qué actividad se puede observar en la cuentas de los candidatos a
intendente municipal?

Análisis de las cuestas de Facebook de los candidatos a

Intendente Municipal
a.- contextualización
El 12 de junio del 2016 se elige el Intendente de la ciudad de Río Cuarto que go-
bernará los próximos cuatro años el poder ejecutivo local. La importancia no sólo es
para la ciudad sino que Río Cuarto desde 1999 es la capital provincial alterna, lo
que la ubica en una posición política trascendente en el contexto de la provincia de
Córdoba. Con una población aproximada de 180000 personas es la ciudad más
numerosa luego de Córdoba capital.
Esas características le permiten posicionarse como un centro de influencia re-
gional de manera que su centro de atracción se percibe en múltiples actividades,
que van desde el comercio hasta el bancario, pasando por las actividades relaciona-
das con lo agrícola y lo ganadero. En tanto, lo comunicacional es un bastión de fuer-
te incidencia en la región debido a la existencia de Tv. por aire, la radio AM que se
complementa con más de veinte radios FM y el diario Puntal con una llegada a toda
la región. Sin desconocer la existencia de periódicos semanales tanto en papel como
en versiones digitales.
En ese contexto, cerca de 130.000 personas están en condiciones de sufragar
para seleccionar entre casi una decena de aspirantes al próximo jefe político institu-
cional de la ciudad. Así, se puede observar que el actual partido principal de la
alianza gobernante, la UCR, tiene previsto elecciones internas para designar su
candidato único, mientras que el Partido Justicialista, aparece como el principal
oponente para arrebatarle el poder luego de casi 15 años. En tanto, partidos meno-
res pujan por romper con el bipartidismo consolidado en la ciudad desde el retorno
de la democracia en el año 1983.
b.- Análisis del Uso de la redsocial Facebook
Más arriba se expresó que el análisis de casos se llevará a cabo a partir de las
cuentas de Facebook de los candidatos a Intendente municipal. El periodo de análi-
sis se extiende entre febrero y marzo del 2016. Se toman como días de estudios al
periodo comprendido entre el 1 y 10 de cada mes. La justificación es porque se su-

pone que en los primeros días de cada mes, los profesionales, expertos o el propio
candidato establecen los lineamientos de lo que será para ese momento la campaña
electoral, y en consecuencia llevan a cabo una serie de estrategias comunicativascon
el fin de conseguir acercarse a los potenciales votantes, a los aún indecisos y a sus
seguidores permanentes.
El análisis se realiza desde una metodología cuantitativa por ser un trabajo de
aproximación toda vez que casi no se realizaron estudios sobre la temática en la
ciudad. Sin embargo, esto no implica desechar los procesos interpretativos, ni la
rigurosidad de los datos, por el contrario, estos últimos, pueden ser leídos en clave
cuantitativa con inferencia e interpretación significativa que de respuestas al con-
texto.
Con el fin de poder hilvanar un proceso analíticointerpretativo profundo se creó
un conjunto de categorías que diera cuenta del uso que se le daa la red social Face-
book por parte de los candidatos locales. Conjunto de categorías que es desarrolla-
do a partir de los análisis planteados más abajo.
c.- Análisis de los Datos.

c.1.- Publicaciones, “Me Gusta” y Etiquetado.
El cuadro N° 1 muestra:la cantidad de “publicaciones” que cada candidato efec-

túo en el periodo analizado; la cantidad de tilde de“me gusta” que cosecharon esas
publicaciones; la cantidad de veces que fue ćompartido´ por los ámigos´, segui-
dores o adherentes de los candidatos como también las ínteracciones´ realizadas
por cada aspirante con sus ámigos´ o seguidores.
Los datos –en general- muestran una intensificación de la campaña de un mes a
otro. Esto se visibiliza, por ejemplo, en las ´publicaciones´ de cada candidato. En la
mayoría de los casos, la cantidad aumenta significativamente, poniendo de relieve
que a medida que se acerca la fecha de votación los equipos de campaña tienen
premura para estar en el espacio público virtual con el fin de hacer conocer lo reali-
zado por los dirigentes.
El análisis de los datos debe ser interpretado con el aditamento de que los
candidatos Abrile, Besso, Miranda, Scoppa y Yuni, están enfrascado en la puja
de la interna del partido Radical, actualmente gobernante en la ciudad junto a
una alianza, que se lleva a cabo el 20 de Marzo, para conocer quién será el ca n-
didato del oficialismo con el fin de retener el poder gubernamental.

Pero también, como se puede observar en el cuadro, la mayoría de los candida-

tos a Intendente aumentaron sensiblemente su aparición pública desde febrero a
marzo, de hecho, Abrile, Carrizo, Novo y Yuni en febrero no estuvieron presentes en
sus cuentas de Facebook.
Justamente, la aparición de todos los candidatos con mayor intensidad en el
mes de marzo puede ser una de las causas por las cuales los seguidores o “am i-
gos” participan con mayor frecuencia con un “me gusta” sobre lo publicado.
Cuestión importante, toda vez que el hecho de que quien se dispone a tildar una
acción, un acontecimiento o evento se ubica como un sujeto con cierta actividad
frente a los mensajes recibidos. Factor fundamental en el proceso de interacción
de la comunicación 2.0. En ese sentido, los valores muestran que todos los can-
didatos reciben más tilde de ´me gusta´ en el mes de marzo, incluso en algunos
casos con datos muy superiores respecto del mes anterior. La excepción, para
esta categoría, lo presenta Carrizo con una menor cantidad de “Me Gusta” de un
mes a otro. Probablemente se debe a la aparición de otros candidatos que ocu-
parían el mismo espacio político (centro-izquierda) lo que redundaría en la dis-
minución de este tipo de tic.
Dos cosas importantes de este cuadro: i.- los candidatos a medida que avanza el
proceso electoral intensifican su presencia en las redes sociales; y, ii.- que los segui-
dores muestran cierta actividad diferente que podría devenir de la publicaciones
que realizan los dirigentes, generando una situación circular: a mayor cantidad de
publicaciones en la esfera pública mayor podrá ser la acción de los ciudadanos se-
guidores.
Los éfectos de orientación´ sobre los ciudadanos pueden ser una de las cla-
ves para comprender el porqué de esa intensificación pública de los candidatos
en la esfera pública. Aunque esto no se analiza puede servir de hipótesis futura.
Sin embargo, una reflexión servirá para comprender lo dicho: los candidatos y
los ciudadanos al estar inmersos en el proceso comunicativo propiciado por las
redes profundizan los procesos dialógicos y de acercamiento, lo que redundará
en un fluido intercambiobidireccional.
Los demás guarismos pueden consultarse en el cuadro de abajo.

Cuadro N° 1: Publicaciones, Me Gusta y Etiquetado de cada Candidato
Candidatos Publicaciones Me Gusta Etiquetado

Marzo Febrero Marzo Febrero Marzo Febrero
G. Abrile 79 --- 1319 --- 1
M. Besso 11 4 569 132
Carrizo 7 3 253 656
F. Giuliani 45 17 1542 930
J.M. Llamosas 20 21 1941 1599
C. Miranda 17 4 709 187 2 3
E. Novo 8 --- 64 ---
E. Scoppa 28 17 794 215
E. Yuni 13 --- 1330 ---
c.2.- Comentarios seguidores, ćompartidos e interacción del candidato
El Cuadro N° 2 referencia tres aspectosimportantes que hacen a la relación en-

tre dirigentes y seguidores, “amigos”: i.- la interacción del candidato con los segui-
dores; ii.- los comentarios de los seguidores; y, iii.- los mensajes de los candidatos
ćompartidos´ por los seguidores.
Justamente esta cuestión es mostrada por la literatura que ve en las redes so-
ciales una forma diferente del proceso comunicacional unidireccional. Ahora, los
involucrados pueden no solo constituirse en receptores sino en ´lectoautores´ lo
que redundará favorablemente en la ampliación del debate público. De manera que
si los dirigentes y seguidores plantean estrategias de vinculación, las posibilidades
de diálogo se magnifican y con ello la diseminación del pensamiento tanto de los
que se postulan como de los ciudadanos que encuentran en las redes el espacio para
intensificar el contacto.
Los valoresdel cuadro muestran que salvo uno de los candidatos que no recibe
ningún tipo de comentario, los demás tienen entre sus seguidores a individuos pre-
dispuestos a entablar un diálogo virtual con su propuesta. De manera disímil, los
otros postulantes, aumentan, disminuyen o mantienen la cantidad de comentarios
realizados por los seguidores desde febrero a marzo. En ese contexto, hay que agre-
gar que la campaña electoral está influida por la interna del partido Radical que
elije su candidato oficial entre cinco aspirantes: todos ellos logran incrementar co-
mentarios de sus ámigos´, seguidores. De manera que las campañas no solo inten-
sifican la presencia de dirigentes y ciudadanos en el espacio público virtual, sino
que podrán alterarían la idea misma de “informar”, ahora se intenta dialogar, así
parece ser la intención de los seguidores en la política local. La incentivación como
instancia de activación, aquí podrá ser aprehendida como una de las cuestiones re-

levantes del proceso de vinculación entre seguidores y dirigentes, consolidado en la

bidireccionalidad producida por el encuentro entre dirigentes y ciudadanos. Esto,
siempre y cuando los dirigentes acepten que la WEB 2.0 presenta esa posibilidad.
Así, comentarios con valoración diferente, sobre las ćostas del río´, ćontrol de
funcionarios´, el problema del ´desarrollo´, el papel del éstado´, la cuestión de la
´salud´, las óbras públicas´, o las élecciones´ propiamente dichas, son temas
tenidos en cuenta por los amigos o seguidores en el momento de expresarse públi-
camente y en algunas ocasiones en las respuestas de los candidatos.
Es evidente que desde el mes de febrero a marzo las informaciones difundidas-
por los candidatos o sus equipos técnicos logran una diferencia importante de veces
en las que son ćompartidas´. Compartir implica que lo difundido tiene significa-
ción para mí. Así lo que es puesto en el esfera virtual se expande por la red cuando
los involucrados como seguidores, ámigosćonsideran que los eventos o aconteci-
mientos son importantes que se los conozcan.
Los valores del cuadro muestran que salvo uno de los candidatos sin ninguna
acción compartida, los demás logran guarismos importantes en el momento en que
sus mensajes son ćompartidos´ en la esfera virtual. Candidatos como Abrile,Besso
o Yuni (todo pertenecientes al partido Radical)que no tuvieron ninguna actividad o
mensaje compartidos en el mes de febrero aparecen con un incremento sustancial
en el siguiente. Esta cuestión resulta de interés para comprender los procesos de
conexión entre los dirigentes y seguidores, pero también para conocer los modos en
que el espacio de intercambio se amplifica abriendo la posibilidad no solo de difu-
sión sino de informar, activar el interés por el candidato, como de legitimar social-
mente el discurso del dirigente.
Así, el hecho de que sea el candidato el eje de la campaña eleva su condición de
personaje público a tal punto que serán sus acciones las que queden explícitas sobre
las actividades del propio partido político al que pertenece.
Otra categoría considerada en el cuadroes la ínteracción´ realizada por los as-
pirantes a Intendente. Interactuar implica que los involucrados en el proceso de
comunicación establecen un vínculo de cierta correspondencia entre ellos. ¿Qué
pasa entre los dirigentes locales y sus amigos de Facebook?
Obsérvese que a excepción de un candidato que no realiza ninguna interacción
con sus seguidores o ámigos´, los demás dirigentes locales llevan a cabo ese proce-
so de vinculación con quienes publican comentarios sobre sus actividades o aconte-
cimientos. Aunque con valores dispares, son los postulantes J. M. Llamosas (PJ-
UpC) y P. Carrizo (Respeto) quienes más recurren al intercambio de opiniones con
los internautas. Cuestión interesante toda vez que los ubica como candidatos que

asumen la necesidad de establecer diálogos e intercambio con los ciudadanos. As-

pecto señalado en la literatura como una de las características de la WEB 2.0.
Los demás candidatos hacen uso de este recurso interactivo, aunque en menor
media, no obstante queda claro que se lo considera entre las estrategias de campa-
ña. Quizás la pregunta que se impone, ¿por qué lo candidatos locales no tienen ma-
yor cantidad de interacciones con sus seguidores?. Aunque no se indagó en esta
particularidad, una respuesta tentativa es que no se está acostumbrado al uso de los
recursos tecnológicos previstos por las redes sociales, donde la participación, el in-
tercambio de opiniones y el diálogo forman parte de la nueva esfera pública. Toda-
vía nos son, como dicen Valenti y sus colegas (2015) ´gobernautas´, gobernantes
dispuestos al uso sistemático de las posibilidades que les ofrecen las redes sociales.
Cuadro N° 2: Comentarios Seguidores, Compartidas e Interacción del Candidato
Comentarios
Candidatos Compartidas Interacción del Candidato
Seguidores
Marzo Febrero Marzo Febrero Marzo Febrero
G. Abrile 10 --- 579 --- 4 ---
M. Besso 58 --- 324 21 --- ---
Carrizo 17 61 40 23 13 14
F. Giuliani 137 149 317 130 3 1
J.M. Llamo- 91 60 245 336 13 8
sas
C. Miranda 64 8 28 11 --- 3
E. Novo -- --- --- --- 3 --
E. Scoppa 27 3 298 38 2 1
E. Yuni 19 --- 327 --- 3 ---
c.3.- Uso de las Fotografías y de Videos.
Una de las cuestiones a las que se recurre desde los equipos de campaña es dar
información sobre las actividades realizadas por los candidatos. Estas toman for-
mas diferentes, entre las que aparecen las fotografías y los videos para visibilizar lo
realizado en tiempos electorales.
En el caso que se analiza, el cuadro N° 3 muestra un dispar uso de los recursos
fotográficos y audiovisuales por los dirigentes. Como se observa, algunos directa-
mente casi no hacenuso de este tipo de recurso, en cambio candidatos como F. Giu-
liani aparece con una intensidad significativa en todas las categorías, mostrándolo
como un sujeto predispuesto a dar a conocer mediante diferentes lenguajes los
eventos y acontecimientos generados. Es notable el interés por dejar plasmado fo-

tográficamente el acercamiento a dirigentes sociales y empresariales de la ciudad,

como también la estrecha relación con sus seguidores en diferentes actos de cam-
paña. Un dato más, es el aspirante que más aparece con periodistas en diferentes
programas de televisión, creando una sensación de amplificar la difusión de su pro-
puesta por los medios que lo entrevistan.
Algo similar resultan los valores de los dirigentes Llamosas y Abrile, aunque se
distancian de Giuliani en el uso de fotografías con periodistas en situación de repor-
taje.
En tanto, Abrile, Yuni y Giuliani son quienes apelan con mayor frecuencia al uso
del recurso audiovisual. Es interesante el caso de los primeros dos, toda vez que en el
mes de febrero no tuvieron registros de este recurso, lo que pone en evidencia que a
medida que transcurre la campaña electoral se agudizan las estrategias de comunica-
ción y se incorporan nuevas modalidades de difusión. Sin embargo lo más llamativo
es la propuesta audiovisual realizada por J.M. Llamosas al presentar la posibilidad de
que los simpatizantes o seguidores se anoten como ´voluntarios´ o procuradores de
situaciones territoriales (http://nuevosemprendimientos.org/jmllamosas/) repitien-
do el estilo de la campaña Obama, 2008. Propuesta que aparece en la portada del
perfil del candidato bajo la categoría “Registrarse”.
Los demás datos pueden observarse en el cuadro más abajo.
Cuadro N° 3 Uso de Fotografías y Videos
c.4.- Uso de Medios y Redes Sociales
Entre las estrategias de campaña está la utilización de diferentes redes sociales

y medios de comunicación. Estas herramientas tecnológicas son significativas en las
actuales sociedades mediatizadas, toda vez que el mismo mensaje o contenido tiene
la posibilidad de multiplicarse y diseminarse por variadas interfaces debido a la
existencia de Internet y telefonía celular.De manera, que un mismo mensaje puede

virilizarse en segundos y con ellos una cantidad importante de individuos receptar-

lo y consumirlo y, obviamente, transformarlo.
En el caso de los candidatos locales, el cuadro N° 4 muestra que el candidato
radical Abrile es el que más utiliza las diferentes redes sociales en el mes de marzo.
Aunque hay que señalar que en el mes previo lo tiene entre los que nunca usaron
estas herramientas. Quizás se deba a que su candidatura no estaba decidida en ese
momento. En tanto, esYouTube la red más utilizada por el dirigente y paralelamen-
te es quien más emplea la referencia de los medios de comunicación en el mes de
marzo.
Como se observa en el cuadro, es Abrile el único que da utilidad a todas las cate-
gorías de análisis previstas: SoundCloud, YouTube, MMC, WEB, Twitter y Facebook.
Por su parte, otro de los dirigentes que aspira a ser intendente de Río Cuarto, F.
Giuliani, tiene en cuenta en su campaña a la red de difusión de sonidoSoundcloud y
la red audiovisual YouTube. En las demás posibilidades no está presente, al menos
en el periodo de estudio. Aunque vale expresar que en el mes de febrero no hay re-
ferencia al uso de las redes sociales por parte de Giuliani.
Entre los candidatos que más recurren como estrategia de difusión a otras redes
sociales y medios de comunicación está el radical E. Yuni. Este sólo tiene una acti-
vidad importante en Facebook en el mes de marzo y,por eso, en lo que compete a
este análisis YouTube, Twitter son redes consideras para generar una trama de di-
fusión, sumado a losmedios de comunicación.
Los demás datos pueden verse más abajo. Queda una reflexión final: los candi-
datos a Intendente municipal presentan una dispar utilización de otras redes socia-
les como enlaces para difundir sus propósitos e ideas, sin embargo, se nota que a
medida que avanza la campaña se intensifica sus usos.
Los demás datos pueden verse más abajo.
Cuadro N° 4: Uso de Medios y Redes Sociales

c.5.- Temas propuestos por los candidatos
Respecto a los “temas propuestos” como asuntos de campaña, los candidatos

locales tratan sobre variados tópicos. Aunque se puede clasificar por separado tal
cual se muestra en el cuadro de abajo, lo cierto que en un mismo momento de difu-
sión se pueden interrelacionar dos o más temas propuestos por el dirigente. En ese
sentido, el esfuerzo de categorización facilita reconocer diferentes temas en el mis-
mo mensaje.
Los valores del cuadro muestran que los candidatos prefieren difundir temas
´Políticos” por sobre de otras opciones. En ese sentido, los datos señalan que todos
los dirigentes los tienen presentes, así, la mayor concentración de temas está es esa
categoría. Obsérvese que en todos los casos además, son valores sensiblemente su-
periores a las otras categorías de análisis.
Esta particularidad acentúa su significación toda vez que es en el mes de marzo
el que concentra los guarismos principales. Así queda explícito en candidatos como
Abrile, Carrizo, Yuni, por caso, que no tienenninguna mención en el mes previo y
elevan las frecuencia sustancialmente.
Otros temas difundidos por los dirigentes con una valoración importante son
los relacionados son los de ´Salud´ y los referidos con la Ćiudad´. Los guarismos
revelan para la primera categoría que Abrile y Giulini son los que más hicieron hin-
capié en esa problemática. En el caso del primero de los dirigentes es muy atendible
esa preocupación por difundir cuestiones de salud ya que su actividad profesional
es ser médico y además forma parte del gabinete del poder ejecutivo local como
sub-secretario de Salud, Deportes y Desarrollo Social. El segundo, probablemente
su papel de representante de ATE lo ponga en una situación de compromiso con
esta temática.
Sobre la categoría Ćiudad´ los datos revelan un interés por parte de los diri-
gentes locales. Esto podría entenderse porque lo que se aspira es regir los destinos
del poder de la ciudad de Río Cuarto. F. Giuliani con una estrategia de poner foto-
grafías o afiches en su muro de Facebook con una pregunta acerca de la ciudad y si
estarían interesado en participar para cambiar el asunto logra que sus seguidores
opinen, creando por esa acción cierto éfecto de opinión´ (Aruguete, 2015)
Una nota interesante son los datos relacionados con la cuestión éconómica´.
El candidato del principal partido de la oposición J.M. Llamosas, no propone cues-
tión alguna sobre la problemática económica de la ciudad. Quizás había que enten-
der su posición por pertenecer al espacio político gobernante de la provincia lo que

podría implicar no tomar compromiso sobre la cuestión económica a futuro si es

elegido Intendente.
Cuadro N° 5: Temas presentados por los candidatos
Conclusiones
Las campañas electorales no dejan nada al azar. Su preocupación por lograr

captar la atención y, obviamente, el voto está entre las principales búsquedas.
Informar, orientar, generar efectos, legitimar el sistema democrático están
entre sus principales funciones. Alcanzar esto requiere del uso de los medios
masivos de comunicación toda vez que son capaces de difundir en el mismo ins-
tante un repertorio de mensajes a amplios segmentos de la sociedad.
En ese contexto, las redes sociales ocupan un lugar privilegiado en esa bús-
queda. Poseen la capacidad de generar un proceso amplio, diverso y bidireccio-
nal de la comunicación. Sus actores involucrados pueden transformarse en
´lectoautores´, una posición activa frente a los mensajes recibidos, posibilitan-
do, por esa acción, la ampliación de la esfera pública y con ello el debate público
sobre temas de interés.
Las campañas electorales están cada vez más enredadas en las redes socia-
les. Estas son capaces de llegar a públicos que no lograr hacerlos los medios tra-
dicionales, sobre todo a los más jóvenes pues su dinámica los atraería a su uso y
consumo.
Los datos del análisis a las cuentas de Facebook de los candidatos a Inten-
dente municipal de la ciudad de Río Cuarto muestran que los dirigentes locales
presentan una presencia importante en la red, con un aumento significativo del
mes de febrero al mes de marzo, periodo de estudio.

Además, el uso de esta red por parte de los postulantes deja ver que a medi-
da que avanza la campaña se predisponen a intercambiar opiniones con sus se-
guidores y amigos. Cuestión de importancia en el sentido de que posiciona a los
referentes políticos como dispuestos a exponerse al intercambio de opiniones
con sus seguidores, creando en algunas ocasiones un ambiente dialógico, previs-
to en el accionar de la WEB 2.0.
Claro está, lo de arriba se complementa con la presencia de comentarios por
parte de los seguidores o amigos de los candidatos. Salvo uno de los aspirantes,
los demás tuvieron opiniones favorables y desfavorables. No obstante, es cierto,
también que son escasas las veces en que los dirigentes se expresan públicamen-
te. Aún así, se muestran evidencias de que la red Facebook colabora en una de
las situaciones importantes del proceso comunicacional: la bidireccional.
Entre los usos dados por los candidatos (y sus equipos de campaña) a la red
Facebook está la difusión de las actividades por diferentes soportes: la fotografía
y los videos son dos de ellos. Son más usadas las fotografías o afiches por los
aspirantes, no obstante el video aparece como recurso utilizado en el momento
de hacer conocer lo que realizan.
Por otro lado, el recurso de usar otras redes sociales, como proceso de con-
vergencia, pone a los candidatos en una situación interesante para amplificar
sus publicaciones. En general, el uso de las redes es parte de las campañas, cues-
tión que abona la idea de que la política local toma en serio el lugar de las rede-
sen las estrategias de campaña.
Finalmente, los temas elegidos por los dirigentes para difundir son varios.
Sin embargo, por la propia característica de la campaña el tópico ´político´ es el
más recurrente., pero también la problemática de la ćiudad´ de la ´salud´ y los
económicos están entre sus preocupaciones.
Los candidatos a Intendente municipal de la ciudad de Río Cuarto están en
Facebook. Esto consolida la presencia de las redes sociales en la vida política
local. El uso es dispar, sin embargo, se enfila hacia una visión 2.0 lo cual podrá
consolidarse a medida que evoluciona la campaña. Nuevos estudios pueden dar
respuestas a estas inquietudes. Las próximas campañas electorales, seguramen-
te, estarán mucho más tiempo en las redes.
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Democracia, Partidos y Acción Colectiva

Banderas, canciones, remeras. La dimensión simbólica de la militancia… ∙ A. ATTIAS BASSO, D. GUIDI y E. IVANIS
Banderas, canciones, remeras. La dimensión

simbólica de la militancia en el caso de La
Cámpora.
AARÓN ATTIAS BASSO

[email protected]
UNRC-FLACSO
DIONELAGUIDI
[email protected]
UBA-FLACSO
EZEQUIEL IVANIS
[email protected]
UBA-UNSAM
Resumen
Esta ponencia tiene como objetivo describir la dimensión simbólica de La Cámpora.
Para ello se hará un análisis interpretativo de una serie de elementos expresivos, t a-
les como: canciones, banderas, pintadas, remeras, artículos, declaraciones de pre n-
sa y mensajes publicados en las redes sociales y la página oficial de la organización.
Nos preguntaremos acerca de cuáles son sus referentes históricos, bajo qué estética
eligen representarse, a quiénes identifican como adversarios, cuáles son los hitos
que reivindican, qué lugar ocupa el peronismo en su imaginario, entre otros inte-
rrogantes.
Analizaremos las características de la cultura política de la organización en lo ref e-
rente a la constitución de su identidad, su forma de construcción política (horizon-
talidad/verticalismo), sus estrategias de comunicación interna, toma de decisiones
y abordaje territorial.
Elegimos estudiar a La Cámpora y no otras corrientes de militancia, por ser una
fuerza política y social creada específicamente para constituirse en un apoyo popu-
lar a los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner, lo que la dota de represen ta-
tividad en lo referente a la cultura política que la ex presidenta buscó impulsar en la
juventud.

Palabras clave: Dimensión simbólica, militancia, cultura política, kirchnerismo.

Introducción
En la Argentina de la última década hemos atestiguado el resurgimiento de la

militancia juvenil en el amplio marco del peronismo. Para conocer al principal pro-
tagonista de la militancia de nuestro tiempo, La Cámpora, creemos necesario ela-
borar conocimiento sobre sus valores, sus principios de división, el sentido que le
da a sus prácticas, sus gustos, cómo se generan las distinciones al interior del cam-
po de la militancia y cómo establecen su identidad en términos relacionales. Se tra-
ta de comprender los esquemas clasificatorios que producen diferencias y distin-
ciones entre lo bueno y lo malo, lo correcto y lo incorrecto, y que operan como
distinciones que hacen a la posición que ocupan en el campo de la militancia; en
definitiva: construir el habitus1 del militante (Bourdieu, 2011). Este trabajo es un
primer paso, realizando una exploración de los sentidos de la lucha política para
este colectivo militante a partir de sus expresiones simbólicas.
Si no hay experiencia política que no esté mediada por lo simbólico, es decir
que no hay intereses “puros” u “objetivos” que expliquen por sí mismos las dinámi-
cas políticas, el análisis de la forma en que la lucha política es representada por sus
actores y expresada mediante símbolos resulta central para comprender el fenó-
meno de la participación política en un momento y lugar determinados.
Entendemos que el sistema simbólico legitima y refuerza la estructura de redes
sociales y se revela a través del discurso, los rituales políticos y los mitos que en-
vuelven la cosmología política, entre otras manifestaciones que se asocian a las
prácticas políticas (López de la Roche, 2000: 111). Las expresiones simbólicas de La
Cámpora se inscriben dentro de la cultura popular. Dicha cultura popular no es
equivalente a lo folklórico ni a lo masivo, sino que constituye un espacio en el que se
cruzan identificaciones, costumbres, prácticas y representaciones que tienen una
posición ambigua respecto del orden hegemónico; no es reproducción o consumo
pasivo, no es producción autónoma o rechazo activo.
Antes de avanzar, resulta útil precisar que cuando nos referimos a la política
nos orientamos a su significación como relación de lucha, en el sentido definido por
Carlos Vilas como el “ejercicio de acciones simbólicas, argumentativas y fácticas en
aras de la propia posición y en contra de otra u otras; en un despliegue de recursos
para imponerse en un determinado conflicto definido por el antagonismo de las
posiciones respectivas” (Vilas; 2013:98). Resaltamos entonces su carácter confron-
1. Bourdieu(2011) abreva en Weber para definir al habitus como un conjunto de estructuras estructura-
das y estructurantes, esquemas y principios de clasificación, visión y división que generan prácticas y
sitúan al sujeto dentro de un campo.

tativo, de tensión y disputa distinguiéndola de definiciones cercanas al paradigma

liberal que la circunscribe al ámbito deliberativo alineada con la construcción de
consensos basados en el respeto a determinadas reglas y procedimientos estableci-
dos.
Contexto de surgimiento
Durante la década del noventa se instauró un discurso vinculado a correr al Es-

tado de la regulación de la vida económica del país, de suprimirlo como garante de
los derechos laborales y sociales y como eje central de la redistribución de la riqueza
generada por el conjunto de la sociedad.
Este modelo neoliberal encontró al Estado responsable de producir las sucesi-
vas crisis económicas, razón por la cual había que achicarlo. Era el “exceso” de polí-
tica el que forjaba las dificultades económicas, con lo cual era menester suplantar la
clase política por una casta de técnicos y expertos (Vázquez yVommaro; 2012).
Las profundas transformaciones sociales, políticas y económicas que produjo la
implementación del neoliberalismo tuvieron como consecuencia un aumento del
desempleo, la creciente violencia social, el resquebramiento de los espacios de so-
cialización y la falta de contención de las instituciones. Todo esto fue cimentando
un marcado descreimiento de las estructuras políticas tradicionales, conformando
espacios de participación alternativos vinculados al territorio y a redes de socializa-
ción horizontal y comunal que funcionaban por fuera o al margen de éstas.
El estallido del año 2001 abre un nuevo periodo de movilización social y de pro-
testa con fuerte presencia en las calles: “También conllevó una demanda doble: por
un lado, implicó una apelación a la creación de una nueva institucionalidad, que
daba prioridad a la autoorganización de lo social; por otro lado, transmitió un lla-
mado a la normalidad que podía entenderse como una demanda de intervención y
regreso del Estado para garantizar la seguridad y la ejecutividad” (AAVV, 2008:62).
En este contexto, la llegada al gobierno de Néstor Kirchner trajo aparejado un
mayor protagonismo juvenil, en gran medida, a través de los canales tradicionales
de participación política (AAVV;2008). Se estableció en este periodo un clima social
de “vuelta a la política” que iba de la mano con el “regreso del Estado”, consignas
que de alguna manera reflejan la reapropiación por parte de amplios sectores de la
población, principalmente los trabajadores, de la política como espacio de cons-
trucción colectiva y de solución de problemas (Vilas; 2013).

El ascenso al gobierno de Cristina Fernández refuerzala participación política

de la juventud, quese erige como un actor central dentro del amplio y variado es-
pectro de apoyo a la gestión gubernamental.
Entendemos que hubo tres hechos clave para que una organización como La
Cámpora se consolidara y tomara amplia dimensión.En primer lugar, el conflicto
con las cámaras patronales agropecuarias aglutinadas en un sector que se dio en
llamar “el campo”2. El conflicto movilizó importantes sectores de la población a
favor o en contra de la medida y del accionar gubernamental, a la vez que puso en
movimiento imaginarios sociales y discusiones histórico políticas sobre el reparto
de la renta y el lugar del Estado en esa redistribución. En segundo lugar, en el año
2009, la derrota electoral en la provincia de Buenos Aires en las elecciones legislati-
vas por parte del oficialismo activó una serie de medidas de gestión que supusieron
una estrategia de avance u ofensiva, entre ellas el impulso de una nueva de Ley de
Servicios de Comunicación Audiovisual. Durante el conflicto por las retenciones
móviles, el gobierno nacional y los sectores afines a él entendían que los medios de
comunicación, principalmente la corporación empresarial Clarín jugaban un papel
clave en el debate público, haciendo valer su influencia para intervenir en el conflic-
to y dirimirlo en favor de las cámaras patronales. En este sentido, en tercer lugar, la
Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual se erigió como una herramienta fun-
damental para la desconcentración mediática y para correr el eje de los criterios de
mercado hacia otros orientados a la función social y comunitaria del acceso y pro-
ducción de información.
Sobre La Cámpora (GRAL)
La Cámpora nace en el año 2006 aunque no aparece públicamente hasta el año

2008, en plena crisis con el sector rural Sus integrantes provenían de agrupaciones
de derechos humanos, de la militancia universitaria, agrupaciones de izquierda y
también del peronismo. En el año 2010 se realiza un acto llamado “Néstor le habla
a la Juventud” al cual asistieron más de diez mil personas de distintas agrupaciones
juveniles. Pero ese año marca un hito dentro de la agrupación por la muerte de Nés-
2. La crisis se desató en 2008 a raíz de una medida gubernamental que modificaba el esquema impositi-
vo hacia los productos agropecuarios de exportación, estableciendo un esquema móvil, donde la tasa del
derecho o retención se modificaría en proporción a la variabilidad del precio internacional. Esto condujo a
la dicotomización del campo político y constituyó un hito en la construcción identitaria del kirchnerismo
(Attias y Quiroga, 2014:507).

tor Kirchner, a partir de la cual se produce un gran crecimiento en el número de

militantes (Flax, 2016).
La agrupación tiene presencia en todo el territorio nacional, aunque concentra
sus fuerzas en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires, en donde se asientan la
mayoría de los locales partidarios. En ellos desarrollan acciones de promoción so-
cial en barrios marginales (desde la gestión de merenderos hasta operativos de sa-
lud), actividades culturales (recitales, talleres, etc.), emprendimientos de economía
solidaria (cooperativas productivas y de consumo), actividades proselitistas (volan-
teadas, recorridos puerta a puerta) y talleres de discusión y formación política, en-
tre otras actividades. Cada una de las actividades que realizan está incluida dentro
de una cadena de mandos vertical que a su vez responde a la Mesa Nacional de
Conducción, que tiene por función definir la política de la organización y coordinar
las actividades de todos los locales del país.
Los militantes son en su mayoría voluntarios, aunque una cantidad considera-
ble ocupó cargos en la administración pública durante la presidencia de Cristina
Fernández. Los recursos para las actividades provienen de la organización y de
aportes que realizan los militantes. Estos son predominantemente adultos jóvenes y
se encuentran en un estado de movilización permanente. Durante los gobiernos de
la ex presidenta estuvieron presentes en cada acto público, en las fiestas patrias y en
cada conflicto; en muchos casos movilizándose cientos de kilómetros para estar
presentes “haciendo el aguante”.
Las agrupaciones de la militancia juvenil se presentan como un nexo entre la
sociedad y el Estado y entre el espacio local y el espacio nacional, más centradas en
la aplicación de las iniciativas del Ejecutivo que en la generación de propuestas. Así,
acordamos con Vásquez y Vommaro (2012), en que esta es una militancia desde el
Estado y para el Estado, sea porque promocionan y aplican políticas públicas en el
territorio, porque basan su agenda de militancia en torno a la coyuntura o porque
trabajan dentro del Estado. Así, integrantes de la agrupación fueron electos legisla-
dores provinciales y nacionales, mientrasotros ocuparon puestos clave en distintas
áreas del Estado como la Presidencia, ANSÉS, Cancillería, Aerolíneas Argentinas,
Télam y la TV Pública (Zuazo, 2012).
Su importancia no reside tanto en su capacidad de movilizar votos hacia el kir-
chnerismo, sino en dos factores principales: por un lado, fue constantemente moni-
toreada por los medios opositores para atacar al gobierno de Cristina Fernández, lo
que la convierte en una figura sinecdóquica del kirchnerismo, en la organización
más visible a nivel nacional; por el otro, constituye la búsqueda del kirchnerismo de
fundar una fuerza política propia. Recordemos que la presidencia de Néstor Kirch-

ner se inicia sin el apoyo de un Partido Justicialista unificado ni del sindicalismo.

Esto representó una debilidad pero a la vez una condición de posibilidad (por la
dispersión de elementos opositores causada por el desarreglo institucional) para
tomar medidas que podrían haber resultado más problemáticas en un contexto de
normalidad en el funcionamiento del Estado. Sin embargo, durante toda su presi-
dencia y la de su sucesora, impulsó la creación y el crecimiento de La Cámpora co-
mo posible futura base de sustentación (Sidicaro, 2010). En este sentido, resulta
pertinente señalar que recién en el año 2010 fue la primera vez que el kirchnerismo
realizó un acto multitudinario con una fuerza propia, sin la presencia predominante
del sindicalismo ni del Partido Justicialista.
Resulta claro que el crecimiento de dicha organización juvenil tiene un fuerte
apoyo “desde arriba”–sea por el acceso a cargos (como lo hiciera Héctor Cámpora
en 1973) o por la interpelación en los actos de gobierno- (Svampa, 2010). Sin em-
bargo, consideramos que esto no alcanza para generar el crecimiento orgánico ni el
entusiasmo que se observa en los militantes,por lo que es necesario ahondar en los
factores que hacen de esos militantes un sujeto político con una concepción y un
relato propios que los llevan a asumir un compromiso político en la práctica (Vás-
quez y Vommaro, 2012).
Sobre La Cámpora (EXP SIMB y análisis)
Para identificar ese habitus que aparece en cada expresión cultural,el nombre
que lleva la organización que estudiamos no es un dato menor. La Cámpora debe
su nombre a Héctor Cámpora. En primer lugar, porque fue quien favoreció el ingre-
so de la juventud militante a la gestión del Estado, tal como lo hizo la agrupación
que lleva su nombre durante los gobiernos de Cristina Fernández. En segundo lu-
gar, es una reivindicación de la lucha de la Juventud Peronista durante las décadas
del sesenta y el setenta. En tercer lugar, y esto es quizás lo que más nos interesa
recalcar, no es un reconocimiento a su presidencia, sino que Héctor Cámpora re-
presenta un valor muy caro al peronismo: la lealtad. Este valor fue asumido por el
Frente Justicialista de Liberación (FREJULI) como eje regulador de las relaciones
personales entre militantes, de los militantes con las cúpulas políticas y con los re-
ferentes de organizaciones sociales.
La Cámpora, entonces, retoma este valor ético del peronismo y lo eleva a prin-
cipio fundante de la organización, pero siempre a través de un rodeo que minimiza
la reivindicación histórica y la adopción de un cuerpo doctrinario. De esta manera

logra erigirse como una organización que, sin identificarse explícitamente como
sucesora del peronismo de los setenta, mantiene y reproduce ideales, valores y con-
vicciones de aquella época. Este rodeo que da La Cámpora le permitirá expresarse
a través de un discurso atractivo para la juventud, que reconstruye enemigos histó-
ricos y, al mismo tiempo, integra nuevas voluntades al movimiento. Sin embargo,
como veremos más adelante, no existe un cuerpo doctrinario que, más allá de los
contenidos de las canciones, abogue por rescatar la doctrina peronista.
En el mismo sentido, el logo de La Cámpora se compone de una bandera ar-
gentina en diagonal con el tradicional sol de mayo entre dos líneas celestes. Todo el
diseño tiene un trazo irregular sobre el cual se estampa el nombre de la organiza-
ción. Este trazo irregular posee gran similitud con la estética utilizada por varias
bandas de rock surgidas al calor de lo que se conoció como “rock chabón”3.
También podemos identificar un guiño al peronismo de los setenta en la estéti-
ca del nombre La Cámpora: debajo de la “P” aparece la “V”, rememorando el clási-
co “Perón Vuelve” de 1973.
Los dispositivos que analizaremos en pos de construir el universo de referencia
de La Cámpora son las banderas, las canciones, las remeras, los murales, los lemas,
las pintadas y las fechas en las cuales se produce su mayor movilización.
Canciones: Identidad e historia, entre “la patria es el otro” y “el

otro” a combatir.
Las canciones han caracterizado la acción colectiva de La Cámpora. En cada

aparición pública, en cada acción colectiva, existe una variada cantidad de cantos
que generan un clima festivo y reproducen la cultura del “aguante”. Consideramos
que esta dimensión expresiva está estrechamente relacionada (aunque en una ver-
sión atenuada) con la cultura futbolística del “aguante” tal como se manifiesta en la
Argentina: poner el cuerpo, soportar el daño y toda adversidad para defender la
causa (Alabarces, 2006). Es una forma de integrarse, de mostrar la lealtad al mo-
vimiento, de canalizar el deseo de participación en un colectivo.
A través del contenido de las canciones se pueden observar dos elementos que
se destacan: la construcción y el refuerzo de la identidad propia (formada en una
3. El “rock chabón” o “rock barrial” es un fenómeno social producido durante los años noventa en la
música argentina. La Renga, BersuitVergarabat, La Mancha de Rolando y Viejas Locas son algunas de las
que mejor reflejan la estética de la época.

lógica relacional de amigo/enemigo, de nosotros/ellos, de pueblo/oligarquía) y el

rescate del pasado y su resignificación (a través del lente propio de la organización).
Cada canción de La Cámpora impone una mirada del pasado que está supedi-
tada a la construcción de su propia identidad. Es notoria la cantidad de veces que
aparecen referenciados Perón y Evita, al tiempo que se omiten al propio “tío” Cám-
pora y a figuras reconocidas como íconos de la cultura juvenil revolucionaria tales
con el “Che” Guevara, John William Cooke o Felipe Vallese.
La mención al pasado y al liderazgo siempre se hace nombrando a Perón (Gene-
ral o Juan Perón) o a Evita, lo que posibilita abordar el pasado sin problematizar el
peronismo, haciendo caso omiso a las contradicciones que produjeron su crisis en
la década del setenta. Es decir, se rescata el proyecto peronista a través de su con-
ducción esquivando los debates y discusiones en torno a los grupos y organizacio-
nes que se nuclearon alrededor de dichos conductores. Como dice John William
Cooke:
(…) el pasado no es simplemente evocación emotiva; el pasado está presente porque

toda política actúa sobre un medio concreto, sobre un marco histórico por el cual
fluyen una serie de valores culturales acumulados a través del tiempo, y asimismo
las instituciones que fueron producto de ese proceso. (Cooke, 2011, p. 86)
Las canciones funcionan en varios niveles pero específicamente son un disposi-

tivo que procura afirmar la identidad propia (construida tanto por la historia como
por el enemigo) cuya tarea complementa (y en algunos casos suplanta) la necesidad
de generar doctrina dentro y para el kirchnerismo.
En relación a la formación de un nosotros/ellos, que se traduce en la fórmula
dicotómica patria/oligarquía o pueblo/oligarquía el nosotros aparece referenciado a
través de expresiones como lo son “yo soy la JP”4, “peroncho soy”, “los soldados de
Perón”, “somos los herederos de Perón y de Evita” y “somos el pueblo”, entre otras.
La reivindicación identitaria alude, casi siempre implícitamente, a un proyecto
compartido y reconocido, pero que no solo parte de argumentos racionales sino
también de un sentimiento común. En este sentido las canciones, como dispositivo
doctrinario, se asientan en un nivel emocional que complementan al argumento
racional y, al mismo tiempo, justifican con cierta efectividad la necesidad histórica
del proyecto nacional encarnado en la organización para alcanzar la liberación.
4. De ahora en más, en este apartado, utilizaremos las comillas para citar textualmente a fragmentos de
canciones y expresiones tomadas de las mismas.

El “ellos” es un ellos diferente al “otro” (de “La patria es el otro”). El “otro” que
aparece en las canciones es el “gorila”, el “oligarca” y “la derecha”, sustantivos que
se corporizan en Clarín y en hechos u organizaciones internacionales puntuales
como lo son ALCA, los yanquis, el FMI y la última dictadura militar de nuestro país.
El diario Clarín es elevado a enemigo principal contra el cual luchar ya que consti-
tuye un monopolio que, representante de “la gorileada”, intenta derrotar al proyec-
to nacional de Néstor Kirchner y Cristina Fernández. Una operación similar a la
denunciada por Homero Manzi en relación al diario La Nación y el proyecto liberal
corporizado en Bartolomé Mitre.
La contradicción entre “el otro” de “La Patria es el Otro” y “el otro” como gorila
y oligarca se resuelve en la calidad del “otro” al que alude. Es una solidaridad no
general, un altruismo crítico, una fraternidad selectiva. En uno es el otro inmerso
en un escenario problemático o un contexto social vulnerable que necesita del apor-
te de todos y particularmente del Estado; el otro “otro” es dominante en el escena-
rio social, es económicamente hegemónico, está empoderado políticamente preci-
samente por su peso económico y se constituye como actor contra-Estado o, en la
más de las veces, anti-democrático.
Pintadas y murales: los pasquines de ladrillo.
En relación a los murales y pintadas, en términos generales, observamos que

dichos dispositivos cumplen una doble función, por un lado sirven para eternizar
los lemas a la vez que se reimprimen contestaciones constantemente de acuerdo a la
cuestión coyuntural, recreando la frase de Rodolfo Walsh “las paredes son la im-
prenta de los pueblos”. Así, los murales y pintadas ejercen esta doble tarea de afian-
zar la doctrina y, al mismo tiempo, atacar la coyuntura. La forma en que esta tarea
se articula es a través de la relación entre la doctrina histórica y el presente político
y social, utilizando para ello rostros de Néstor Kirchner o de Cristina Fernández, así
como símbolos que se encuentran en el imaginario colectivo tales como un pañuelo
blanco (en referencia a las Madres de Plaza de Mayo) o la imagen de las Islas Mal-
vinas (en referencia a la soberanía nacional).
En primer lugar queda grabada la doctrina sobre el ladrillo del mural, represen-
tada por un lema de corta longitud. Lemas como “la patria es el otro”, “bajando un
cuadro formaste miles”, “el amor vence al odio”, “el candidato es el proyecto”,
“memoria, verdad y justicia” o “que florezcan mil flores” intentan marcar horizontes
de sentido y demostrar hacia donde ir o hacia donde se está yendo. Lo curioso de

este dispositivo adoctrinador es que utiliza frases propias de la época kirchnerista y

no se recurre a frases de Perón.
En segundo lugar, la pared funciona como pasquín, como cristalización de la lu-
cha cotidiana. Así las paredes se repintan de acuerdo al adversario del momento
que ha ido mutando del sujeto “campo”, al “monopolio Clarín”, “los buitres”, y en
menor medida “Macri”. Hay una reescritura continua de la pintada o el mural que
acompaña la constante reelaboración de enemigos, adversarios o peligros/desafíos
que acechan al kirchnerismo.
En lo que respecta al espacio temporal, podemos observar que el mural recorre
un línea temporal que es anticipatoria (antes) / contestataria (después). Es decir,
encontramos lemas transformados en murales que funcionan independientemente
de la coyuntura y son creados por los propios militantes a través de un recorte del
discurso (Máximo Kirchner en una de sus pocas entrevistas dijo: “el cambio es irre-
versible”; “que florezcan mil flores” fue un discurso de Néstor Kirchner y “la patria
es el otro” fue una enunciación de Cristina Fernández). Por lo que los lemas surgen
de los propios dirigentes del kirchnerismo y por su capacidad heurística se multipli-
can en paredes y murales. En cambio, cuando la pared funciona como pasquín, co-
mo respuesta a la coyuntura, actúa sobre un horizonte temporal determinado y,
está marcado por la coyuntura y por la agenda mediática que imponen precisamen-
te los grandes “enemigos” del kirchnerismo.
Remeras y banderas: el orgullo del reconocerse parte.
Con las remeras ocurre algo particular. El militante no las puede hacer, o mejor
dicho, no las hace, sino que son entregadas por la propia organización. En su mayo-
ría no poseen inscripción alguna, solo el logo de La Cámpora y una referencia terri-
torial.
Si bien La Cámpora es una organización monolítica hacia afuera coordinada
por una “mesa chica” que define estrategias, imponen la agenda política y constitu-
yen el marco de referencia de la organización; hacia dentro y hacia abajo está orga-
nizada en un esquema de grupos con relativa autonomía operativa que se estructu-
ran en base a dos principios, uno territorial y otro temático. Es decir, La Cámpora
se capilariza en el territorio a través de unidades básicas que condensan una gran
diversidad de temas que incluyen áreas de salud, trabajo, formación política, terce-
ra edad, secundarios, comunicación y seguridad, entre otras. A pesar de la enorme
cantidad de unidades básicas y de cierta autonomía de los referentes territoriales el

modelo estético de las remeras se reproduce casi sin modificaciones notorias. Hay
excepciones, por supuesto. La Cámpora Diversia, una corriente interna con énfasis
en la ampliación y defensa de los derechos del colectivo LGBT (lesbianas, gays, bi-
sexuales y personas transgénero), se diferencia por colocar en su remera la “bande-
ra de arco iris”, ícono internacional del colectivo. Asimismo ocurre con la rama es-
tudiantil, La Cámpora Secundarios tiene en su remera una estampa de Néstor
Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner en sus años de juventud, lo que genera
mayor empatía e identificación con los estudiantes jóvenes.
La entrega de la remera al militante es un acto común y sin formalidad pero
constituyen un ritual vividocon emotividad y orgullo por los militantes. Que la or-
ganización ofrezca la remera es asumido por el militante como llevar la defensa del
proyecto en el propio cuerpo, es reconocerse parte de un sentimiento y esfuerzo
compartido, y es, en definitiva, el aval institucional de aceptación en una misión
histórica no explicitada.
Las banderas con las cuales La Cámpora concurre a actos y conmemoraciones
son una réplica del logo. Allí, en la altura que permita la caña que sirve de mástil, se
erige alto el logo de La Cámpora y la referencia territorial. En cada marcha, en cada
acto, en cada movilización, las columnas de militantes entran juntos sosteniendo las
banderas de su territorio, que se confunden con miles de otras banderas de otros
territorios. Y los militantes se saludan entre ellos porque se reconocen parte de un
colectivo mayor, y porque, probablemente, se han cruzado más de una vez en acti-
vidades conjuntas de las cuales se desprenden nuevas amistades, nuevas competen-
cias y también, por supuesto, nuevos amores.
Movilizaciones y quietudes, el refuerzo de una nueva época.
Si bien el área de adoctrinamiento y de formación política de La Cámpora está,

las mayoría de las veces, supeditada y dependiente de la coyuntura política, parecie-
se que han aprendido bien el consejo de John William Cooke (2011) que establece
“querer traer pasado al presente mediante una operación de pensamiento no es ac-
tualizar ese pasado, sino que es volverse pasado” (p.85). Esta práctica de huir del
tradicionalismo es, quizá, un componente de vital importancia en la organización
kirchnerista. Tradición sí, tradicionalismo no. Hay un rescate de la importancia de
la tradición peronista, un discurso que abraza el pasado pero que lo lanza hacia ade-
lante, y al mismo tiempo, existe un rechazo a volver al pasado, a recrear las condi-
ciones históricas de otro tiempo. Aquí está la fuga hacia delante de la organización,

aquí está su escape del tradicionalismo. Se reivindican hechos y acontecimientos

políticos del peronismo pero desde una instancia superadora. Esta forma queda
claramente evidenciada en las fechas que se han elegido durante todo el kirchne-
rismo para movilizar a la organización y en las fechas tradicionales del peronismo
que han sido relegadas u omitidas.
La Cámpora creó su propio 17 de octubre, su propio balcón y su propio Perón.
Funcionan respetando el valor de la tradición, de la conducción y de los derechos y
valores a defender pero cambian las fechas (del 17 de octubre de Perón al 10 de di-
ciembre de Néstor Kirchner; del 26 de julio de Evita al 01 de marzo de Cristina Fer-
nández de Kirchner y del 1º de mayo del trabajador peronista al 24 de marzo del
militante kirchnerista5).
Mucho más institucionalista y orientado a la democracia liberal (de hecho el
concepto de democracia social no aparece en la organización), las fechas elegidas
para demostrar el poder de fuego de La Cámpora se asemejan más a los valores
defendidos por Ricardo Alfonsín en 1983 que los que transmitía el primer peronis-
mo (Zuazo, 2012). Aparecen como movilizaciones generales el 1º de marzo, día de
apertura de las sesiones legislativas, donde el presidente presenta su proyecto de
gobierno. Históricamente un día de formalismo institucional se convierte en un día
de activismo militante donde confluyen miles de personas a escuchar en la Plaza del
Congreso el discurso presidencial. Esta defensa del institucionalismo se refuerza
con otro día que ha adquirido relevancia: el 10 de diciembre. Internacionalmente
día de los derechos humanos, nacionalmente día del traspaso presidencial, cada 10
de diciembre la Plaza de Mayo es una algarabía cuyo tema principal es la defensa de
la democracia. Otro elemento novedoso es la gran movilización que acontece cada
24 de marzo y la escasa mención al 16 de septiembre (en 1955 un golpe de Estado
derroca a Juan Domingo Perón provocando un exilio de 18 años).
También las fechas patrias se han resignificado, no tanto en su contenido sino
en su forma. El 25 de mayo y el 9 de julio, en épocas del Bicentenario, fueron excu-
sas para la realización de festivales o de ferias como Tecnópolis.
Es notoria la ausencia de movilizaciones colosales en días típicamente peronis-
tas como el 17 de octubre o el 26 de julio. Esas fechas han sido omitidas del calen-
dario de movilización y cada unidad básica tiene autonomía para realizar la activi-
dad que desee.
5. Es importante aclarar que la marcha del 24 de marzo es anterior a la aparición del kirchnerismo y fue
históricamente liderada por las agrupaciones de Derechos Humanos, luego aliadas a dicho movimiento
político.

Todas las movilizaciones, sean en defensa de la democracia, sean en días pa-

trios, tienen una característica común: son días festivos, de alegría, de reencuentro.
No hay clima de conmemoración sombría sino una alegría de futuro, de esperanza,
de militancia para siempre. Cada festejo está atravesado por oradores del poder
ejecutivo y por referentes de la mesa nacional de La Cámporajunto a otras organi-
zaciones sociales, como por ejemplo referentes de movimientos de Derechos Hu-
manos, y atravesado también por la música popular, dado que todos los actos ter-
minan con un recital y fuegos artificiales.
Conclusiones
Analizando la militancia de La Cámpora con el objetivo de comprender una

parte de ese habitus militante en lo que se refiere a las expresiones de la dimensión
simbólica, hemos analizado el nombre de la organización, sus canciones, las pinta-
das y murales que realizan en el territorio en el que operan y las remeras que visten.
Nuestro trabajo es un aporte ínfimo pero necesario para comprender la cultura po-
lítica argentina de la actualidad. Para ello tomamos una organización como La
Cámpora y dentro de ella, también un universo en sí mismo, nos centramos en el
análisis de su expresión simbólica a través de elementos que se nos parecieron re-
presentativos.
Este trabajo, entonces, constituye un aporte a la comprensión de la cultura polí-
tica argentina del siglo XXI a través de uno de actores que interactúa con otros tales
como las organizaciones sociales, los sindicatos, las organizaciones políticas, los
líderes, los medios de comunicación, entre otros.
En este sentido, desde la dimensión simbólica observamos que La Cámporase
identifica con el peronismo a través de la selección de los líderes que reivindica
(Juan Domingo Perón y Evita Perón) pero también es interesante notar que se
omiten figuras tales como John William Cooke o Felipe Vallese.Al mismo tiempo se
busca una producción simbólica novedosa, no solo en la estética sino también en la
creación hitos históricos y movilizaciones que recrean situaciones similares a la
época peronista.
Existe un impulso para crear un nuevo movimiento, que, sin embargo, está
asentado en una tradición preexistente. Esa tradición que sirve de base puede
observarse en las referencias al peronismo del cincuenta que se hace mucho más
presente en las canciones que en las banderas, los murales y las remeras, y en la

construcción identitaria que se reafirma en la elección del adversario, en general, la

oligarquía de derecha, los organismos internacionales de crédito y el grupo Clarín.
En cuanto a las movilizaciones y a las canciones observamos que predomina un
clima festivo, pacífico y pasional que se identifica con la cultura del aguante, propia
del fútbol y del rock nacional argentino.
Para finalizar, resta decir, que una forma de continuar por esta senda que
pretende comprender la cultura política argentina, sería la proliferación de estudios
culturales y políticos que den cuenta de la lucha por el espacio simbólico que ocurre
desde diversas organizaciones y actores de nuestro país. Consideramos que el tema
elegido representa un aspecto en la disputa por lo simbólico. Ante un sistema que se
reproduce mediante la desafectación política de la sociedad, la militancia busca
avanzar en la creciente introducción de las subjetividades en el terreno -siempre
político- de su (auto) construcción.
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El Sindicato en Argentina, un enfoque desde la sociología… ∙ MIRIAM G. ARCE y LUCIANO G. MOSER
El Sindicato en Argentina, un enfoque desde la

sociología de las organizaciones.
MIRIAN GRACIELA ARCE

[email protected]
Universidad Nacional del Nordeste
LUCIANO GRACIANO MOSER

[email protected]
Resumen
El problema acerca del modelo sindical argentino se aborda desde dos variables,
sindicatos y modelos. La primera, recoge información de las categorías, caracterís-
ticas; objetivos; función; y origen. La segunda, se subdivide en las dimensiones un i-
dad-pluralidad, donde las categorías permiten obtener los datos desde los argume n-
tos y críticas que sostiene cada una. Para finalizar, se relacionan ambas con cuatro
ideas que emergen del análisis del sindicato y de las críticas al modelo de unidad.
Las dos primeras se refieren a, la fisonomía del sindicato y su finalidad propia; las
restantes se conjugan en los siguientes dichos, la unidad restringe la liber tad y la
democracia; y la unidad burocratiza el sindicato y fomenta el inmovilismo que pe r-
mite la perpetuación de la dirigencia en los cargos. La postura que aquí se adopta
sostiene que, debido a las particularidades que revisten al sindicato argentino, el
modelo de unidad se presenta como plausible en tanto permite cumplir con los ob-
jetivos que se propone y responder a su función propia, sin desmedro de la libertad
y democracia. La investigación es teórica, descriptiva-explicativa. El análisis de los
datos cualitativo, y el método hermenéutico en su sentido nato de interpretación.
Palabras clave: modelo sindical argentino - unidad-pluralidad - organizaciones -

trabajo.

Introducción
Con el presente trabajo se aborda el problema del modelo sindical argentino,

con el objeto de aportar al debate unidad-pluralidad en el plano de las relaciones
laborales. Para ello se trabaja con dos variables, sindicatos y modelos. La primera,
busca delimitar conceptualmente al sindicato recolectando información a través de
las categorías, características; objetivos; función; y origen. Con la segunda, se des-
criben los sistemas o modelos posibles de organización sindical, por ende, las di-
mensiones de análisis versan sobre unidad y pluralidad, cuyas categorías recogen
datos mediante los argumentos que sostiene cada uno y las críticas que se realizan.
Finalmente, se relacionan los resultados obtenidos con cuatro ideas que emergen
del perfil del sindicato y de los cuestionamientos realizados al modelo de unidad
sindical. Las dos primeras, estriban en la fisonomía del sindicato y su finalidad pro-
pia; las restantes provienen de la oposición sintetizándose en dos afirmaciones, la
unidad restringe la libertad y la democracia; y la unidad burocratiza el sindicato y
fomenta el inmovilismo que permite la perpetuación de la dirigencia en los cargos.
Como hipótesis de trabajo se sostiene que, debido a las particularidades intrínsecas
que dan forma a la caracterización del sindicato en Argentina, el modelo de unidad
sindical se presenta como plausible para cumplir sus objetivos como organización y
responder a su función propia, sin obstaculizar la libertad de los intervinientes y el
sentido democrático de la organización.
Respecto a las fuentes utilizadas, se toma principalmente la obra de César Va-
llejos y Daniela Gómez CarelliOrganización sindical argentina, debido a que en la
misma se recopilan las diferentes posiciones que los autores siguen sobre la cues-
tión de la unidad/pluralidad sindical. También se recurre a algunas de las normas
que regulan la organización sindical argentina. Para la fundamentación, se adopta
como marco teórico el modelo que propone el pensamiento político liberal, en ra-
zón a que, el sistema de organización económico-social en el que surgen, tanto el
modo de producción como los sindicatos, el derecho y el Estado civil, se justifican a
partir de esta corriente intelectual.
En lo que hace al aspecto metodológico, si se considera a la presente desde el
punto de vista de sus objetivos, se inscribe dentro del tipo teórica o pura, ya que no
se persigue una utilización inmediata para los conocimientos obtenidos. Si se la
enfoca desde la perspectiva de sus objetivos internos o intrínsecos, es del tipo des-
criptiva-explicativa. Con respecto al análisis de los datos se sigue una lógica cualita-
tiva, pues se pretende ofrecer una valoración acerca del problema y los elementos

que lo componen. El método empleado es el hermenéutico en su sentido tradicional

de interpretación.
Delimitación conceptual
A los efectos de abordar el tema de los sindicatos, se considera conveniente re-

producir primero algunas definiciones para extraer de ellas las características que
atribuyen a este fenómeno, como también la función que desempeña en el mundo
de las relaciones del trabajo y los objetivos que persigue. Para ello, se toman dos
definiciones genéricas y dos específicas, como este artículo se focaliza en los sindi-
catos argentinos, las últimas provienen de la legislación perteneciente a este país.
Finalmente, para cerrar la delimitación del concepto, se ubica al sindicato dentro
del contexto histórico al cual pertenece, para concluir señalando brevemente, algu-
nos aspectos de su origen en Argentina.
La acepción académica más generalista que se atribuye al concepto ‘sindicato’,
se encuentra en los diccionarios especializados, al respecto Giner (2011) define al
sindicato como
una organización formal constituida por trabajadores, con el propósito de mejorar

sus condiciones laborales, conseguir mejores salarios y facilitar la estabilidad de la
solidaridad entre ellos. (p. 771)
Otra definición de este tipo aunque más elaborada, como la que exponen Valle-
jos y Gómez Carelli (2013), entiende a los sindicatos como
organizaciones con carácter de permanencia y autonomía, que representan a trab a-

jadores que realizan una determinada actividad, pertenecen a una misma categoría
o ejercen idéntica profesión, actúan en un mismo espacio territorial, y tienen como
objetivo defender y mejorar las condiciones de trabajo y de vida de sus represent a-
dos, (p. 33)
Dentro de la legislación argentina, el Decreto 23.852/45 mediante el cual se re-

glamenta el funcionamiento de los sindicatos define a los mismos, según cita Famá
(2014), como aquellas asociaciones profesionales formadas

por trabajadores manuales o intelectuales que desempañasen su actividad en una

misma profesión, industria, oficio u otras similares o conexos y se constituyera para
la defensa de sus intereses profesionales. (p. 23)
Otro de los instrumentos de regulación de los sindicatos argentinos, la Ley

23.551 de Asociaciones Sindicales,1 no esboza específicamente una definición de
sindicato, aunque permite entrever en su artículo 2° que los entiende como, “aso-
ciaciones que tengan por objeto la defensa de los intereses de los trabajadores.”
De las acepciones propuestas hasta el momento, se pueden deducir tres carac-
terísticas centrales que determinan esencialmente al sindicato, su condición de or-
ganización formal; su constitución en torno a los trabajadores; y su agrupación
múltiple, sea por oficio o por actividad.
Según los contenidos que Kliksberg (1995) asigna al término organización, se
afirma que éstas son instituciones sociales; su funcionamiento recoge la idea de
sistema de actividades coordinadas; crean expectativas de comportamiento entre
sus integrantes; sus miembros tienden a determinados fines; y las características de
su comportamiento y fijación de objetivos se hallan incididos por el medio econó-
mico, político, social y cultural, en el que se desenvuelven y con el que interactúan.
En tanto los sindicatos actuales recogen estos principios en su interior, es posible
catalogarlos como organizaciones formales, ahora bien, el sindicato no puede esca-
par a esta condición debido a que el modelo social que se inicia a fines de la moder-
nidad, gira en torno a la inclusión del individuo dentro de organizaciones (Abadi,
2004, p. 17), por ende, el sindicato como parte constitutiva de este sistema no que-
da al margen del requisito social de organización e institucionalización de todos los
sectores que operan en ella. Como toda organización, cuyo elemento principal son
las personas (Abadi, 2004, p. 16), el sindicato está compuesto por un tipo específico
de las mismas, los trabajadores. En lo que afecta a su modo de agrupación interna,
se observa, según citan Vallejos y Gómez Carelli (2013), una doble conformación, la
cual puede ser horizontal o vertical, la primera, nuclea a trabajadores del mismo
oficio o profesión prescindiendo de la actividad específica que realizan; la segunda,
se orienta a un mismo ámbito de trabajo sin clasificar en oficios o profesiones a los
intervinientes (p. 16) Esta situación empírica permite diferenciarlos de los gremios,
dado que los últimos son corporaciones que contienen a un conjunto de personas
que practican un mismo oficio o profesión, de modo que quedan excluidos de su
afiliación todos aquellos que no pertenecen a la misma. Otro dato que aporta a la
1. Sancionada el 23 de marzo de 1988 y promulgada el 14 de abril del mismo año.

distinción entre estas instituciones estriba en los objetivos que se plantea cada una,
mientras los gremios se orientan a la regulación del ejercicio de la actividad, lo que
conlleva a que en su formato actual se presenten bajo la forma de asociaciones o
colegios profesionales (Giner, 2011, pp. 383-384), los sindicatos buscan otros lo-
gros.
En relación a los objetivos que persigue el sindicato, puede observarse que las
definiciones apuntan específicamente a la defensa de los derechos e intereses de los
trabajadores, es decir, que la organización sindical asume como tareas específicas
aquellas relacionadas con el mejoramiento integral del sector que nuclea. Incluso la
ley 23.551 considera en su artículo 3° que se entiende el término ‘interés de los tra-
bajadores’ como todo aquello que se relacione con sus condiciones de vida y de tra-
bajo.
Ahora bien, a partir de afirmar al sindicato como organización formal de la so-
ciedad, cuyo objetivo versa sobre la defensa de los trabajadores, se está en condi-
ciones de inferir que la función propia del mismo reside en la lucha. En este senti-
do, se puede describir al sindicato como el ejército al que los trabajadores se suman
en tanto individuos, para enfrentar, como grupo, la pelea permanente y constantes
con el sector patronal con el que entran en relación en el mundo del trabajo.
El sindicato y su acción concreta el sindicalismo, aparecen en la historia de las
relaciones del trabajo a partir del desarrollo del modo de producción capitalista.
Siguiendo a Vallejos y Gómez Carelli (2013), pueden reconocerse tres períodos en
su evolución, prohibición; tolerancia; y reconocimiento (pp. 30-31) El primero, co-
rresponde a la etapa inicial de la Revolución Industrial, donde los salarios del traba-
jador se regulan por contrato concertado entre las partes, situación desventajosa
para los mismos según reconoce Smith (1958), debido a la imposibilidad legal para
asociarse que pesa sobre ellos (p. 65) Este período se extiende aproximadamente
hasta 1825 cuando las autoridades inglesas reconocen cierto tipo de agrupación
(Eggers-Brass, 2006, p. 304) En las siguientes etapas, se suprime primero el delito
de coalición aunque no se regula el funcionamiento de estas organizaciones (Valle-
jos y Gómez Carelli, 2013, p. 31), una vez subsanada la cuestión, se inicia el tercer
período que llega hasta la actualidad.
El sindicalismo “nace en Argentina en las últimas décadas del siglo XIX con el
surgimiento de las primeras sociedades de socorros mutuos y mutuales que luego se
convierten en sindicatos” (Vallejos y Daniela Gómez Carelli, 2013, p. 15), aunque en
su origen se encuentran las mismas causas que en el resto del mundo, es decir, el
deterioro de la situación de los trabajadores (Rapoport, 2000, p. 277). Según sos-
tiene Rapoport(2000), el momento más dinámico y de crecimiento del sindicalismo

argentino se aprecia durante el gobierno peronista (p. 362), etapa signada por el
intervencionismo estatal. En este sentido se puede interpretar como lo hace Giulia-
ni (2012), que su período de esplendor viene acompañado por una intromisión acti-
va del Estado “en las relaciones laborales a través de un firme fomento a la sindica-
lización y mediante los primeros convenios colectivos de trabajo” (p. 169), si bien
este dato no desmerece la capacidad de organización y lucha de los propios trabaja-
dores, la intervención estatal resultó de gran ayuda para la consolidación y legiti-
mación total del sindicato y la acción sindical en argentina. La participación del
Estado en las relaciones laborales generó descontentos en las cámaras empresarias,
quienes desde el laissez faire observaron como “injerencia ‘antinatural’ y ajena a las
relaciones de trabajo” (Giuliani, 2012, p. 168), el apoyo brindado a los trabajadores
y sus instituciones, por otro lado, despertó críticas hacia los instrumentos de regu-
lación de los sindicatos, especialmente la limitación a la autonomía sindical refleja-
da en la estructura legal prevista para la organización (Giuliani, 2012, p. 187) Esta
última, cristalizada en la legislación que promueve un sindicato único por actividad,
determina el denominado modelo sindical argentino.
El debate unidad/pluralidad sindical
El sistema de unidad sindical se establece en Argentina a partir del Decreto

23.852/45 (Vallejos y Gómez Carelli, 2013, p. 61), sancionado por impulso de la
Secretaría de Trabajo y Previsión (STP), a cargo del General Juan Domingo Perón.
Siguiendo a Humberto Famá (2014) este decreto tiene como fin proteger mediante
reglamentaciones legales los derechos de los trabajadores (p. 22), que luego serán
detallados minuciosamente en la Constitución Nacional de 1949, cuyo texto dero-
gado por el gobierno militar tras el golpe de estado de 1955, se restituye parcial-
mente con el artículo 14 bis, producto de la reforma de 1957 (Madueño, 2012, p.
354)
De las cuestiones que reglamenta el mencionado Decreto, resulta de particular
interés aquella que define al modelo sindical argentino, problemática que aquí se
trata. La misma, se orienta a determinar la forma de constitución e inscripción de
los sindicatos, de la cual se obtiene la categoría ‘unidad sindical’ (Famá, 2014, p. 23)
Como sostiene Rapoport (2000)
La estructura del sindicalismo respondió al modelo organizativo desarrollado con

anterioridad a la llegada de PERON al poder. A partir de 1946, el Estado le proveyó

respaldo político y legal, y, de manera más decisiva, intervino en la implementación

de un sindicato único por actividad bloqueando la formación de agrupaciones riva-
les. La dominación del movimiento obrero por organizaciones únicas por industria -
que reunían a los trabajadores ocupados en los sectores clave de la economía- ga-
rantizó una estructura sindical con alto grado de cohesión y de homogeneidad. El
alineamiento alrededor de una confederación nacional (la CGT) reforzó esos aspe c-
tos y distinguió al movimiento obrero argentino del correspondiente a los restantes
países latinoamericanos. (p. 363)
Entonces el concepto unidad sindical, se relaciona con el tipo de inscripción que

prescribe la reglamentación, donde se diferencia entre una netamente jurídica en
un Registro especial del Estado, que puede realizar cualquier asociación profesio-
nal; y la inscripción gremial, que se otorga sólo a las asociaciones representativas
del sector (Vallejos y Gómez Carelli, 2013, p, 41), dato que se consigue mediante el
cálculo de la cantidad de afiliados. Esta última faculta al sindicato como represen-
tante, a título exclusivo, de los trabajadores de su sector frente a la patronal y al
mismo Estado.2 Sin embargo, existe una posición contraria a ésta, que brega por la
pluralidad sindical, donde dicho concepto se entiende como, un sistema en el que se
admite la actuación representativa en condiciones de igualdad de más de un sindi-
cato. Debido a que la recopilación, tanto de quienes están a favor como en contra de
ambas, se encuentra suficientemente desarrollada en la obra de Vallejos y Gómez
Carelli (2013), se optó por utilizarla como fuente a los efectos de revisar lo que sos-
tiene cada una.
Dentro de los argumentos a favor de la unidad sindical, pueden apreciarse dos
que se imponen con mayor insistencia, uno asociado con la percepción y otro rela-
cionado con el interés colectivo.
El primero, afirma que la unidad se percibe desde el exterior como fuerza (Va-
llejos y Gómez Carelli, 2013, p. 42), es decir, que la incorporación de una masa mu-
cho más amplia detrás de una misma institución, no solo incrementa su capacidad
para confrontar, sino que genera un shock perceptivo en el observador. Cuando
dicho espectador pertenece a la patronal, en su cálculo de oportunidades contempla
la desproporción cuantitativa entre los sectores respecto a la intensidad de fuerza
que puede ejercer cada uno, de la que infiere la necesidad del diálogo y el acuerdo
como medidas preventivas al enfrentamiento. Este hecho es el que posiciona al sin-
2. Cabe destacar como lo hacen Vallejos y Gómez Carelli (2013, 66) la excepción del principio de unidad
sindical, el cual se aplica sólo a la administración pública, para la cual se acepta la pluralidad de perso-
nerías gremiales.

dicato como interlocutor válido y confiable en las negociaciones. Quienes adhieren

a esta posición consideran que el pluralismo sindical es sinónimo de fraccionamien-
to y, por ende, de debilidad. El segundo, estima que los individuos que componen
cada rama de actividad comparten problemáticas e intereses comunes, por más que
tengan oficios o profesiones diferentes, por ende, el modelo de unidad posibilita el
planteamiento de estrategias conjuntas de acción, que permiten que el sindicato
opere “como un bloque monolítico con mayor poder de presión frente a su antago-
nista en la relación capital y trabajo” (Vallejos y Gómez Carelli, 2013, p. 43) Para los
partidarios de esta postura, la libertad sindical se instituye como el medio para la
realización de determinados fines organizacionales, que solo son alcanzados por la
fuerza conjunta de la organización, planteada en términos de grupo cohesionado.
Por ello, consideran que la pluralidad es equivalente a impotencia, pues disgrega el
poder de presión que solo el bloque puede alcanzar.
Los argumentos a favor de la pluralidad sindical pueden sintetizarse en dos
posturas básicas, los que apelan a la elección y los que se emplazan en la naturali-
dad propia del pluralismo. A su vez, en la primera se observan dos vías distintas de
fundamentación, quienes consideran a la libertad sindical como componente básico
en las relaciones obrero-sindicales, y los que aluden al carácter democrático del
sistema de pluralismo sindical.
Quienes son partidarios del primer argumento fundamentado a través del prin-
cipio de libertad sindical, sostienen que este principio se encuentra mejor represen-
tado en el modelo de pluralidad, puesto que el trabajador se encuentra en condicio-
nes de elegir el sindicato al cual quiere pertenecer o, que mejor se adapte a sus
creencias y necesidades (Vallejos y Gómez Carelli, 2013, p, 44) Dentro de la misma
línea argumental, quienes afirman que la ampliación de la facultad electiva que
admite la pluralidad sindical, concuerda mejor con un estilo democrático, se inspi-
ran en la concepción que considera insalubre el sistema de partido único, en tanto
el individuo se ve impedido para elegir voluntariamente (Vallejos y Gómez Carelli,
2013, pp. 44-45) Finalmente, los que enarbolan al pluralismo como hecho natural,
afianzan su defensa de la pluralidad sindical alegando la espontaneidad con la que
ésta se presenta en el mundo de las relaciones del trabajo, lo que conduce a signar
un carácter anti-natural al sistema de unidad. A pesar de estas mínimas diferencias,
sus adherentes están de acuerdo en sostener que la pluralidad sindical “fomenta la
participación, la democracia y el pluralismo dentro del movimiento obrero” (Valle-
jos y Gómez Carelli, 2013, p. 45), mientras objetan al modelo de unidad, que en el
mismo los trabajadores quedan al margen y que mediante éste se propicia el inmo-
vilismo que permite la perpetuación de la dirigencia sindical en los cargos.

Unidad vs. Pluralidad
La postura que aquí se sostiene y que se intentará demostrar a continuación,

concibe al modelo de unidad sindical como un sistema viable dentro de las relacio-
nes del trabajo argentinas. Para fundamentar esta posición, se apela primero a dos
circunstancias devenidas del análisis de los caracteres que definen al sindicato, la
fisonomía del mismo; y su función propia; para luego intentar refutar dos de las
afirmaciones que se muestran como recurrentes en los críticos del mencionado mo-
delo.
Si se parte de la fisonomía propia del sindicato, puede observarse su vincula-
ción intrínseca con la idea de organización dentro de la cual, como se dijo anterior-
mente, se destacan como datos, la heterogeneidad del capital humano que la com-
pone, la perspectiva de sistema, la fijación de objetivos comunes y su apertura al
medio en el que desarrolla su actividad. Ahora bien, esta noción admite un interés
común compartido por los miembros de la organización que los hace apelar a un
sentido de unidad, pertenencia al grupo, y destino conjunto, que no entra en con-
tradicción con el hecho de que cada individuo o grupo tenga objetivos, aspiraciones,
y necesidades, propias. Dicha situación, no se presenta como un obstáculo para la
vida de la organización, ni para la de sus integrantes, sino más bien como su princi-
pio integrador, como sostiene Abadi (2004) “con el sólo hecho de agruparse no al-
canza para ser una organización” (p. 18), es necesario contar con objetivos comu-
nes. Lo mismo ocurre con los sindicatos, es decir que, aunque cada individuo o
sector tenga particularidades o intereses que les son específicos, los mismos no
afectan el hecho de que existan intereses u objetivos superiores a los que aspire el
conjunto de la organización, a pesar de la diversidad que caracteriza a sus integran-
tes. A su vez, es el logro de los objetivos generales el que permite que se alcancen
gradualmente los particulares. Algunos autores cuestionan este presupuesto al que
denominan del ‘interés colectivo’, así Elgorriaga (2012) afirma “el hecho de que to-
dos los trabajadores de una misma actividad vivan problemáticas semejantes no
implica necesariamente que la manera de solucionar esos problemas y la forma de
organizarse y actuar en consecuencia sea la misma” (pp. 209-210). No obstante, la
inversión de este razonamiento tampoco prueba necesariamente lo contrario, de
modo que el argumento que esboza el autor, no conduce a una conclusión determi-
nante acerca del tipo de modelo organizativo más conveniente. Ahora bien, Elgo-
rriaga (2012, pp. 210-211) infiere de ello, que la supuesta ‘unidad de intereses’ se

muestra como la cortina de humo que esconde la intensión de limitar la libertad

sindical, entendida como la libre organización de los trabajadores. En Argentina el
Decreto 23.852/45, marca el inicio de este problema al promover la representación
única por actividad (Elgorriaga, 2012, p. 205), imponiendo un modelo que no pro-
viene de la libre determinación de los trabajadores, sino que se obliga desde el exte-
rior con las leyes. Al respecto, cabría plantearse dos interrogantes. En principio, si
se considera que las leyes imponen restricciones que no están avaladas por la socie-
dad, esto no implicaría sostener que las mismas no son expresión de la libre deter-
minación de los pueblos. Luego, si se cree que un modelo impuesto por las leyes no
es el más adecuado aunque continúe vigente, esto no supondría considerar a sus
receptores como una masa incapaz de reconocer las ventajas o desventajas de aque-
llo que los afecta, es decir, observarlos como menores de edad de la razón. Desde el
punto de vista que se adopta, se cree que la respuesta radica en que unidad no se
entiende aquí como la determinación de un solo interés al que se presenta como
colectivo, sino como acuerdo solidario entre los miembros, quienes voluntariamen-
te aceptan las reglas del juego debido a los beneficios que obtienen de ellas, incluso
los mismos autores reconocen que el modelo sindical argentino es bastante exitoso
para la obtención de mejoras materiales (Vallejos y Gómez Carelli, 2013, p 129)
Respecto a la finalidad que se logró identificar como específica del sindicato, és-
ta reside en la lucha. En efecto, al responder como defensor directo de los intereses
de su sector, el sindicato se encuentra en una situación de confrontación permanen-
te, y como ocurre generalmente en las relaciones de poder, se impone el que más
fuerza tiene, o en este caso, el que más fuerza puede demostrar. En este sentido, se
cree que el modelo de unidad sindical es el que permite al sindicato cumplir mejor
con su finalidad específica, la lucha por la defensa de los trabajadores, pues contie-
ne en su esencia el fin al que el sindicato tiende. Por ello se coincide con Altamira
Gigena (2013) cuando sostiene que “Convencidos de que la unión da fuerza y vitali-
dad nace el ‘sindicato’, fenómeno social del mundo moderno” (p. 2269)
Como toda organización, el sindicato también afecta y es afectado por el am-
biente en el que desarrolla su actividad, específicamente por cuestiones económi-
cas, sociales y políticas. Para tratar de rebatir las críticas que oponen los partidarios
del pluralismo, a saber, que la unidad restringe la libertad y la democracia; y que la
unidad burocratiza el sindicato y fomenta el inmovilismo que permite la perpetua-
ción de la dirigencia en los cargos, se recurre a los principios que sustentan el pen-
samiento político liberal, el cual cimenta el mundo en el que se hallan insertos los
sindicatos y el resto de las organizaciones.

En principio, cabe recordar que el sentido filosófico más común que se adosa al
concepto libertad, la equipara con la capacidad del individuo para autodeterminar-
se, esto implica que la decisión de actuar reside en el sujeto y no proviene de ningún
tipo de coacción, sea interna o externa. El liberalismo político también entiende
libertad en este sentido, aunque realza el aspecto relativo a la imposición externa
sobre la voluntad, por ello, los liberales prefieren referirse a la libertad como inde-
pendencia en la acción o ausencia de dominación. En este sentido, los individuos
son libres en cuanto no están sujetos a la voluntad absoluta y arbitraria de terceros.
Ahora bien, la existencia de las leyes no coarta la libertad sino que la constituye y
expande, en la medida en que impide la sujeción a la voluntad absoluta de otros, es
decir, la dominación. Esta posición queda en claro con Locke (2005), para quien
la libertad (…), no radica en una licencia para que cada hombre haga lo que le plaz-
ca (…), sino en el derecho de disponer, como se le antoje, de su persona, acciones
[y] posesiones, en suma, de su propiedad entera, [y] de tomar medidas relativas a
ésta dentro de lo que las leyes a cuya jurisdicción se halla sometido autorizan a h a-
cer. (pp. 75-76)
En lo que respecta a la libertad relacionada con el sindicato, la definición de li-

bertad sindical la entiende como “el derecho de los trabajadores a organizarse en
sindicatos y el consecuente reconocimiento del Estado a estas asociaciones” (Valle-
jos y Gómez Carelli, 2013, p. 36) Si se observan los componentes presentes en la
definición, la cual es utilizada como argumento por algunos partidarios de la plura-
lidad, se encuentra la adecuación de la misma con los postulados del liberalismo,
donde libertad implica disminución de interferencia pero no eliminación de las le-
yes.3 Ahora bien, como las normas que reglamentan el funcionamiento de los sindi-
catos,4 prescriben una inscripción y un mecanismo de selección que regula el siste-
ma gremial que adopta la Argentina, no puede hablarse de falta de libertad respecto
a la estructura del sistema en sí mismo, dado que la libertad es posible por el respe-
to a las leyes, que a su vez prescriben un sistema único de representación sindical.
3. El liberalismo político clásico justifica la aparición del Estado por el contrato social, mediante el cual
los individuos ceden parte de la libertad para gobernarse a sí mismos que poseen en el estado de natu-
raleza, a una entidad artificial creada a través del pacto, a la que atribuyen competencias sobre la regu-
lación de las conductas individuales. En este sentido, se ceden al Estado la libertad para juzgar y casti-
gar, reservándose los derechos individuales. Así, el Estado se crea para aprovechar mejor estos
derechos, a saber, vida, libertad y propiedad, donde la última incumbe además a la libre disposición de
la persona y de sus bienes. En este contexto, las leyes no limitan la libertad sino que la promueven, en
tanto se instituyen como restricciones legítimas que regula el uso externo de la misma.
4. Tanto el Decreto 23.852/45, como la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales.

En lo que hace a la libertad de los individuos dentro del mencionado sistema, se

considera que la objeción de los partidarios de la pluralidad respecto a su ausencia
tampoco es concluyente, en tanto la reglamentación5 indica con claridad que se
considera como más representativa del sector “a la asociación que cuente con ma-
yor número promedio de afiliados cotizantes, sobre la cantidad promedio de traba-
jadores que intente representar,” depositando en las personas la facultad para deci-
dir a cual organización quieren pertenecer, aumentando su número de miembros
mediante la afiliación o disminuyéndolo con la desafiliación, ello sujeto al sistema
democrático que hace pesar los resultados generales en la regla de la mayoría. En
relación a este asunto, Elgorriaga (2012) sostiene que, como la personería gremial
se otorga a la organización más representativa, esto induce a los trabajadores a afi-
liarse al sindicato que la detenta, “En este contexto resulta evidente que los trabaja-
dores preferirán actuar dentro de la organización que cuenta con dicho reconoci-
miento en vez de ingresar en las organizaciones que no gocen de este” (p. 206),
remarcando que el sistema de unidad que concede privilegios a la organización más
representativa, fomenta un círculo vicioso en pos de la unidad casi imposible de
superar, cuyo efecto limita la libertad electiva de los trabajadores. Sin embargo,
como el autor no ofrece pruebas constatables, ni datos estadísticos que otorguen
valor de verdad a su aseveración, se estima que su argumento se sustenta en una
intuición subjetiva del fenómeno que adolece de comprobación empírica, por ende,
no puede generalizarse a la clase de objetos a los que se refiere quedando en el
plano de la doxa.
Respecto a la postura que sostiene que la pluralidad sindical se adapta mejor al
sistema democrático, porque amplia la capacidad electiva de los intervinientes, se
estima que el modelo de unidad no elude la lexmajorispartis inherente al mismo,
por ende, no amerita su exclusión de esta categoría, sobre todo si se tiene en cuenta
que la democracia “no prescribe determinada forma orgánica de gobierno, y se la
puede practicar dentro de regímenes político-administrativos tan diferentes entre
sí” (Montenegro, 1982, p. 63), situación que dificulta observar el problema en con-
siderar democrático al modelo de unidad sindical. Entre las razones que aducen sus
detractores para tildar de antidemocrático al modelo de unidad, dos resultan las
más atractivas por generar analogías con la política, la primera identifica unidad
con partido único; la segunda critica el sistema de representación.
En efecto, una de las razones que plantean los defensores de la pluralidad, es-
triba en equiparar unidad sindical con partido único (Vallejos y Gómez Carelli,
5. Ley 23.551, artículo 25°, inciso c

2013, pp. 44-45) En relación a ella, se estima que la idea de partido único no es
aplicable al de unidad sindical, debido a que el mencionado modelo no niega la
existencia de otras agrupaciones minoritarias, sino que les confiere el mismo rolque
el sistema democrático en general y el argentino en particular otorga a quienes no
han recibido el acompañamiento requerido para consagrarse vencedores en una
elección, es decir, admite la pluralidad en la condición de alternativa diferente o
simplemente como oposición. Lo que no es menor, dado que ella disfruta “del dere-
cho expectativo de convertirse, eventualmente, en mayoría” (Montenegro, 1982, p.
62) Con lo que el fundamento pluralista que califica de antidemocrático al modelo
de unidad y lo identifica con el sistema de partido único, carece de sustento teórico.
Incluso el artículo 28° de la ley 23.551, contempla la posibilidad de que una agrupa-
ción minoritaria o que se halle en la condición de inscripta, pueda disputar la per-
sonaría gremial a otra. Este procedimiento denominado desplazamiento de perso-
nería, prevé el traspaso de titularidad de personería gremial del sindicato que la
tuviera en acto a otro, el cual aplica en caso de que éste último resultare a posteriori
‘el más representativo.’ Sin embargo los autores (Vallejos y Gómez Carelli, 2013, p.
65; Fretes VindelEspeche, 2010, p. 1603) sostienen que, este procedimiento es
complicado y burocrático en la práctica concreta, además, no se hallan en Argentina
datos empíricos que permitan corroborar desplazamientos de personería que resul-
taran exitosos. Esta situación anima al pluralismo a continuar con su crítica al mo-
delo de unidad, la cual se verá reforzada con el argumento donde se sostiene que la
unidad burocratiza el sindicato, y fomenta el inmovilismo que permite la perpetua-
ción de la dirigencia en los cargos.
Respecto a la noción de representación, se concuerda con Elgorriaga (2012, p.
206) que a partir de ella se produce la diferenciación entre representantes y repre-
sentados, que conduce al sindicato a adquirir rasgos similares a los de la represen-
tación política. Este hecho insalvable tiene su origen en la necesidad de crear una
autoridad legítima, que como tal provenga del consentimiento de los gobernados, y
por ende, adquiera potestad para decidir por el conjunto. Sin embargo, no se coin-
cide con el autor cuando manifiesta que este factor incide en la supresión de la soli-
daridad y unión real de los trabajadores. En efecto, la necesidad de crear una auto-
ridad se presenta como conditio sine qua non de las modernas democracias, que
por la inclusión de amplios sectores de la población no admite la forma directa de
representación, sin que de ello se infieran otras cuestiones.
Para finalizar, quienes luchan contra el modelo de unidad reclamando su falta
de libertad y carácter antidemocrático, suelen recurrir a las leyes como fundamento
último de su postura. Si se hace un breve comentario sin ánimos de exhaustividad

desde el aspecto legal, estas críticas se asientan en la inadecuación del decreto

23.852/45 y de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, respecto a lo que disponen
otras de carácter superior. Así, el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, pres-
cribe la organización sindical libre y democrática reconocida por la simple inscrip-
ción en un registro especial; donde libre y democrática “significan que el gobierno
de los sindicatos debe ser el resultado de la voluntad mayoritaria” (Altamira Gige-
na, 2013, p. 2272) Además, la Convención N° 87 de la OIT, en su artículo 2°, dice al
respecto que los trabajadores tienen derecho a constituir y afiliarse en organizacio-
nes sin autorización previa; a lo que su artículo 3° agrega en su inciso 1), que dichas
organizaciones tienen derecho a redactar sus estatutos; reforzando en el inciso 2),
la idea de no intervención del Estado para limitar este derecho; finalmente el ar-
tículo 7° expone que la adquisición de personería no puede estar sujeta a condicio-
nes que limiten a las anteriores. Si bien dichos cuestionamientos son válidos desde
el punto de vista formal, se acepta como lo hace Fretes VindelEspeche (2010), que
“La organización sindical depende fundamentalmente del desarrollo del movimien-
to obrero y de los problemas que debe enfrentar dentro de una organización social y
política determinada” (p. 1603) En el caso argentino la delimitación específica del
sindicato tuvo su epicentro en la época peronista, signada por el intervencionismo
estatal devenido de ideas provenientes del estado de bienestar, que como tales ubi-
can al Estado en el centro de las problemáticas sociales. Esta situación coadyuva a
la adopción de un determinado modelo reconocido y aceptado por las partes, que si
bien en la actualidad admite ser discutido como lo sostienen los juristas, requiere el
acuerdo de los intervinientes para que inicie el debate, de otro modo se continuaría
con la tradición de imposición legal que los autores objetan.
Ahora bien, se acepta que el modelo sindical argentino desalienta la participa-
ción de los trabajadores dada su alta burocratización (Vallejos y Gómez Carelli,
2013, p. 129), y que este hecho se asocia comúnmente a la falta de libertad y demo-
cratización de los sectores, no obstante, se considera que esta situación tiene otros
orígenes, lo que demanda un análisis sociológico interdisciplinario mucho más am-
plio de la cuestión. No obstante, desde la perspectiva que aquí se sostiene, se cree
que uno de los principales factores que incide sobre dicha problemática, se encuen-
tra en la dificultad que atraviesan la mayoría de las organizaciones al hacerse multi-
tudinarias, lo que las obliga a definir estructuras más rígidas, que como tales, dis-
minuyen la movilidad. Siguiendo a Abadi (2004), en la evolución que atraviesa toda
organización se reconocen tres instancias, nacimiento, desarrollo y crisis (Abadi,
2004, p. 28) Como las organizaciones no nacen espontáneamente sino que surgen a
partir de demandas insatisfechas de individuos o sectores sociales (Abadi, 2004, p.

28), en sus inicios tienden a ser más dinámicas, situación que se degrada al atrave-
sar los períodos restantes. A partir de lo dicho, se estima que el momento de estan-
camiento se produce cuando el sindicato se consolida como tal, es decir, cuando se
halla en condiciones de recibir el reconocimiento del Estado -inscripción-, por en-
de, esta situación puede darse tanto en los modelos de unidad como de pluralidad
sindical.
Por esta razón, se estima que las dificultades por las que atraviesan los sindica-
tos argentinos provienen de otras causas y no de la falta de libertad y democratiza-
ción del sindicato, del mismo modo, que el sistema de pluralidad tampoco supera el
inconveniente del inmovilismo y perpetuación de la dirigencia en los cargos.
Conclusión
En este trabajo se abordó el modelo sindical argentino, partiendo de la concep-

tualización del sindicato y de la descripción de sus modos de organización, para
arribar al debate unidad/pluralidad, del que se extrajeron las posiciones a favor y
en contra de cada uno. Tomando como referencia las críticas al modelo de unidad
sindical manifestada por sus detractores, se argumentó a favor del mismo, soste-
niendo que el modelo no menoscaba el cumplimiento de los objetivos y fines a los
que se orienta el sindicato, como tampoco atenta contra la libertad y sentido demo-
crático de la organización. En efecto, como los sindicatos son organizaciones forma-
les compuestas por trabajadores, cuyo objetivo se orienta a la defensa de sus dere-
chos y tienen como fin específico la confrontación con la patronal, necesitan contar
con la fuerza suficiente para posicionarse como legítimos portadores de la voz de
sus afiliados. Esta situación conduce en argentina a la adopción del modelo de sin-
dicato único, que se aplica a las relaciones laborales que se traban fuera del Estado
considerado como empleador, es decir, en el sector privado.
Los detractores del modelo de unidad sindical, reclaman a éste su falta de liber-
tad y democratización No obstante, no existen razones teóricas válidas que susten-
ten tales aseveraciones, puesto que los conceptos libertad y democracia en su senti-
do político, también se hallan comprendidos dentro de las implicancias que revisten
al concepto de unidad sindical. Por lo tanto, esta revisión del debate conduce a
afirmar que el modelo de unidad sindical, se ajusta suficientemente a los requeri-
mientos teóricos que debe cumplir un sindicato.
Respecto al cuestionamiento sobre el anquilosamiento en los cargos de la diri-
gencia sindical que se atribuye a la burocratización del sindicato, dado que la mis-

ma se presenta como plausible en ambos modelos, la cuestión queda abierta y ad-

mite su tratamiento como problema aparte.
Si bien la crítica en torno a la legislación tiene sustento teórico, se considera
que su revisión requiere del consenso real de los intervinientes en los sindicatos,
para lo cual cabría implementar un sistema de consulta del que se extraiga la volun-
tad de la mayoría, a los efectos de evitar las limitaciones de la libertad que los críti-
cos de la unidad objetan.
Finalmente, se cree que los cuestionamientos al modelo de unidad encontrarían
un camino más fructífero si también abordaran la cuestión desde el marco teórico
político-sociológico de las relaciones de poder, en lugar de anclarse solamente en el
aspecto jurídico-legal.
Referencias
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Giner, Salvador (2011):Diccionario de sociología, Bs. As., Alianza.
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Rapoport, Mario (2000):Historia económica, política y social de la argentina (1880-
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Vallejos, César A. y Gómez Carelli, Daniela (2013): Organización sindical ar-
gentina. Corrientes, Mave Editora.

Amigos por calendario. ∙ FERNANDO BELOTTI y EMILIANO PERES
Amigos por calendario.
FERNANDO BELOTTI Y EMILIANO PERES

Universidad de Buenos Aires
Resumen
La reforma constitucional del 1994 produjo muchos efectos en la vida política y s o-
cial de la Argentina. El sistema de partidos argentino fue uno de los depositarios de
esos efectos. Sin darse cuenta, los constitucionales habían plantado la semilla de la
desnacionalización partidaria (diferenciación de los patrones de competencia en
cada distrito). A este proceso lo siguen una serie de reformas electorales tanto na-
cionales como subnacionales. El resultado de todos estos procesos de reforma, es
un muestrario de coaliciones de todo tipo en las distintas arenas de competencia,
donde en algunas provincias las coaliciones son congruentes con las nacionales y en
otras no.
El objetivo de este trabajo es encontrar la relación causal entre los distintos tipos de
sistemas electorales vigentes en los niveles subnacionales, y la congruencia / no
congruencia con las coaliciones que los partidos llevan a cabo en la arena nacional.
Palabras Clave: Coaliciones – Sistema de partidos – Sistema electoral

En el año 2005 Ernesto Calvo y Marcelo Escolar publicaron “La Nueva Política
de Partidos en la Argentina: Crisis Política, Realineamientos Partidarios y Reforma
Electoral”, en este libro discuten el nuevo escenario del sistema de partidos argen-
tinos, a través de su evolución a partir del retorno a la democracia en la Argentina,
haciendo un muy completo análisis empírico en la Argentina en el periodo 1983-
2003. Este estudio dejó evidenciado el fuerte proceso de desnacionalización que
sufrió y al cual todavía se ve sometido el sistema de partidos argentino, como resul-
tado de la proliferación de fuertes clivajes político-institucionales.
Las características del federalismo argentino, sobre todo la devolución a las
provincias de muchas de las funciones estatales generó un profundo cambio en la
estructura de asignación de recursos que fomentó aún más la desnacionalización,
provincialización, o territorialización (en este trabajo estos tres conceptos son con-
siderados por los autores como sinónimos) del sistema de partidos argentino.
Como menciona Julieta Suarez Cao (2011) la política (argentina) se está provin-
cializando y perdiendo su orientación nacional, la presencia de cargos provinciales
con recursos e influencias sobre la política nacional y subnacional agrega más nive-
les a la dinámica de competencia electoral y de partidos. Suarez Cao atribuye esto a
las reformas electorales que hicieron las provincias para desatarse a la reforma
constitucional nacional de 1994 que creaba incentivos para la nacionalización del
sistema de partidos. Gibson y Suárez Cao (2010) plantean un abordaje innovador
destacando la importancia de la dimensión vertical de la competencia partidaria:
hay que comparar unidades subnacionales entre sí, pero también las proporciones
de votos obtenidas por los partidos en la competencia por cargos nacionales y
subnacionales. Es decir, tenemos que observar las variaciones entre el sistema de
partidos nacional y los distintos sistemas de partidos subnacionales, y entre estos
últimos también (Cruz, 2014).
El gobierno dividido verticalmente también puede ser resultado del voto dividi-
do y de ciertas combinaciones de reglas electorales (Colomer, 1999). Entonces los
aliados partidarios en las elecciones subnacionales en una provincia determinada
pueden ser rivales electorales en la misma provincia para la competencia nacional.
De esta forma nuestro país federal presenta diversas arenas de juego político. Los
partidos hacen sus movidas teniendo en cuenta los resultados o potenciales resul-
tados en cada nivel (Tsebelis, 1990). Por lo general las elecciones no concurrentes,
además del sistema federal de gobierno, también favorece la formación de mayorías
políticas diferentes en a nivel nacional y a nivel subnacional. La existencia de mayo-
rías políticas diferentes y la cooperación entre el gobierno central y los gobiernos no
centrales puede producir mayor utilidad social que el gobierno unificado ya que en

este tipo de elecciones les permite a los partidos políticos tratar temas diferentes en
las campañas electorales (Colomer, 1999). Esta teoría supone que los posibles per-
dedores a nivelnacional serian compensados como ganadores parciales a nivel re-
gional o local.
Pero para clarificar de qué hablamos cuando hablamos de niveles, decimos que
un sistema político multinivel es aquel en el cual los partidos políticos compiten en
distintos niveles y distritos en el territorio, los electores cuentan con varios votos
para elegir entre distintos contendientes para distintos cargos públicos y mediados
por diferentes tipos de reglas electorales (Došek y Freidenberg 2013).
En este contexto de competencia multinivel, gobernadores poderosos, reglas
electorales diferentes para cada provincia, se generan los suficientes incentivos para
formar coaliciones, ¿Pero qué se entiende por coalición? Se entiende que una coali-
ción es “i) un conjunto de partidos políticos que, ii) acuerdan perseguir metas co-
munes, iii) reúnen recursos para concretarlas y iv) distribuyen los beneficios del
cumplimiento de esas metas” (Chasquetti, 2008: 43).
Este contexto de fuerte desnacionalización del sistema de partidos argentino, el
cual entendemos tiene dos causas principales 1) las características descentralizado-
ras del federalismo argentino y 2) los esfuerzos reformadores de los gobernadores
por desconectarse del intento de consolidar la nacionalización del sistema de parti-
dos, de la reforma constitucional de 1994. Tiene como resultado el aislamiento pro-
gresivo de los sistemas subnacionales generando así anidamientos políticos comple-
jos (Calvo y Escolar, 2005).
Argentina es un mosaico de distintos regímenes políticos provinciales. La es-
tructura, el tamaño y los poderes de las ramas legislativas provinciales varían con-
siderablemente. Cada provincia es responsable del diseño de las leyes electorales y
arreglos de distritos que gobiernan la elección de representantes para las legislatu-
ras provinciales.
¿A qué se debe esto? A la adopción de un sistema federal de gobierno. Gibson y
Falleti (2007) entienden al federalismo argentino como un arreglo institucional
para el manejo de la política. Para ambos el federalismo es un concepto con dos
dimensiones: es un sistema de gobierno por el cual se canalizan de una manera ins-
titucional los conflictos entre los niveles (nivel nacional- subnacional) y un sistema
de gobierno que implica la coordinación entre los niveles subnacionales para evitar
conflictos entre las distintas regiones. Al adoptar un sistema federal de división ver-
tical del poder se permitió que los votantes centren su atención en el nivel de go-
bierno que lo afecte más directamente y los partidos ajustan sus estrategias de
acuerdo con las percepciones y las demandas de los votantes (Leiras, 2010), enton-

ces la adopción de un régimen federal implica la necesidad de cooperación y coor-

dinación entre el gobierno central y los gobiernos regionales pudiendo producir
mayor utilidad social ya que en este tipo de elecciones les permite a los partidos
políticos tratar temas diferentes en las campañas electorales (Colomer, 1999).
Con respecto a la segunda dimensión que mencionan Gibson y Falleti, a lo largo
del tiempo se pueden observar diferentes coaliciones entre las provincias para
coordinarse. Un claro ejemplo de esto lo expone Saguir (1998) que muestra como
una coalición de provincias del interior del país se alían en pos de someter al hege-
món económico y político de la época, la provincia de Buenos Aires.
Ahora bien, entre los esfuerzos de los gobernadores por territorializar la política
en sus distritos encontramos tres tipos de reformas: “la reforma constitucional para
la reelección inmediata (prohibida en 1983 en todas las provincias), el cambio de
sistema de votación provincial, y la manipulación del calendario electoral” (Tula y
De Luca, 2011:77). Con las específicas intenciones de 1) “extender el dominio del
gobernador dentro de las fronteras provinciales” 2) aumentar “su ventaja para
competir por el segundo (o ulterior) mandato” y controlar la legislatura provincial y
3) “desacoplar o enganchar apiacere la elección del gobernador al desempeño de su
propio partido a nivel nacional resguardándolo de tendencias adversas o benefi-
ciándolo con oleadas favorables” (Tula y De Luca, 2011:77). Lo que Jacobson (1987)
y Shugart (1995) llamaron en inglés “coattail effects” (efecto arrastre).
Redondo (2010) destaca la importancia que tiene el calendario electoral en el
grado de nacionalización de un sistema partidario. Si las fechas de las elecciones
nacionales y las subnacionales coinciden, entonces las proporciones de votos de los
partidos nacionales en distintos niveles pueden tender a coincidir. En cambio,
mientras más distanciadas estén las elecciones entre sí, el impulso puede darse en
sentido contrario. Este análisis tiende a coincidir con Molina (2001) y Pomares et
al. (2012).
Ahora bien, hecha esta introducción, es el objetivo de esta investigación encon-
trar la relación causal entre las reglas electorales y la congruencia/ no congruencia
de las coaliciones subnacionales. Y para hacer esto vamos a tomar en cuenta las
elecciones de Presidente y Gobernadores.
Entonces para comenzar es comprensible pensar en primera instancia y en fun-
ción de la definición que expusimos anteriormente de Chasquetti (2008) sobre las
características de las coaliciones, que las mismas van a depender en primera ins-
tancia de los actores que pueden o no ser parte de una coalición, en este caso los
partidos que integran el sistema de partidos subnacional.

Aquí ya podemos hacer la primera parada y ver las implicancias del sistema
electoral, Reynoso (2011) y Calvo y Escolar (2005) coinciden en que las magnitudes
de distrito están íntimamente relacionadas con la cantidad de candidaturas presen-
tadas en dicho distrito. Esto quiere decir que los sistemas menos permisivos y con
magnitudes de distrito más pequeñas tienden a pocas candidaturas, y el voto en
pocas listas. Mientras que en sistemas más permisivos con magnitudes más gran-
des, el número de competidores crece y el voto se fragmenta más entre las opciones
electorales.
En adición a esto, en los distritos con alto nivel de fragmentación partidaria,
“los partidos oficialistas refuerzan sus premios de mayoría obteniendo más bancas
que en contextos electorales menos competitivos” de manera tal que las reformas
electorales impulsadas por los oficialismos “ocultan una deliberada práctica de au-
mento de la mayoría legislativa a través de efectos de sesgo partidario” (Calvo y Es-
colar, 2005:26).
Esto afecta directamente la construcción de coaliciones puesto que al aumentar
deliberada mente la estructura de premios para el oficialismo, se traslada la compe-
tencia hacia el interior del partido o la coalición de gobierno, aumentado así los in-
centivos de los demás partidos a sumarse a la coalición de gobierno. Ahora bien a
pesar de que el estudio del impacto de las magnitudes de distrito en las elecciones
de legisladores no es el objetivo de esta investigación, sin embargo nos parece clave
para comprender la capacidad de maniobra que tienen los gobernadores de sus dis-
tritos para reformar reglas que le garanticen gobernabilidad, a riesgo de que su par-
tido se convierta en predominante. Porque al fin y al cabo las mayorías tan holgadas
que construyen en sus legislaturas tienen la capacidad de modificar la constitución
provincial, garantizando reelecciones, o cediendo al gobernador la potestad de fijar
la fecha de los comicios provinciales.
Pero las reglas electorales que nos interesan a la hora de evaluar la estructura
de incentivos que condiciona la construcción de coaliciones, es la facultad que tie-
nen los gobernadores para manejar discrecionalmente el calendario electoral. Es
decir si las elecciones a Gobernador son concurrentes o no con las elecciones a Pre-
sidente. Entendiendo por concurrencia, que las elecciones de Presidente y Gober-
nador se hagan el mismo día y al mismo tiempo, en el mismo acto electoral.
Es decir, y como evidenciaremos de manera empírica, si los gobernadores apro-
vechan o se protegen del coattail effect, especulando con el resultado de la elección
de Presidente.

Y para evaluar esto primero debemos ver si existen provincias que no tengan
permitido por su constitución la concurrencia de las elecciones subnacionales con la
de Presidente.
Para eso observamos en la Figura 1 las provincias cuyas constituciones permi-
ten o no permiten la simultaneidad de las elecciones provinciales con la de Presi-
dente.
Figura 1
Fuente: Observatorio Electoral Argentino. CIPPEC.
Como podemos ver, solo tres provincias: Chaco, la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (contamos a este distrito como una provincia, a pesar de no serlo en términos
formales) y Tierra del Fuego, tienen prohibida la simultaneidad de las alecciones a
Presidente con las provinciales. Esto quiere decir que el resto de las mismas bien
podría decidir hacer las elecciones provinciales en simultáneo o no con las de Presi-
dente.
Pero para evaluar el desempeño de esta regla, solo basta con ver el comporta-
miento de la dicha históricamente de las provincias desde 1983 a 2015. Como po-
demos ver en la Figura 2, solo la primera elección a Presidente del vigente periodo
democrático cuenta con absoluta concurrencia de las elecciones nacionales con las
subnacionales.

Figura 2
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por Clerici (2014)
A raíz de estos pocos datos podemos concluir rápidamente que a pesar de que
21 provincias argentinas cuentan con la posibilidad de realizar en simultaneo sus
elecciones provinciales con las de Presidente, es altamente volátil su patrón de
comportamiento, no porque las reglas electorales así lo impongan, sino más bien
porque así lo permiten. Favoreciendo el oportunismo de los gobernadores que bus-
can maximizar rendimiento electoral, especulando con el coattail effect de manera
distinta en cada elección.
Aclarado el rol de las reglas electorales retomamos la discusión de la construc-
ción de las coaliciones. Es del interés de esta investigación, evaluar la congruencia/
no congruencia de las coaliciones nacionales con las subnacionales en este escena-
rio de alta desnacionalización del sistema de partidos, como consecuencia de la
existencia de reglas electorales muy permisivas en términos de concurrencia de
elecciones de las distintas arenas.
Ya Downsseñalaba que “donde la competencia partidaria está más localizada,
las elites subnacionales suelen disponer de mayor margen de maniobra para con-
formar coaliciones sin presiones desde el nivel superior” (Cruz, 2014:18).Como ex-
presa Cruz los aportes de Downs están orientados a evaluar la integración vertical
entre coaliciones de distinto nivel, es decir la congruencia de las mismas (2014).

Pero en primer lugar no podemos ignorar la larga discusión que da la bibliogra-

fía de coaliciones sobre el concepto de congruencia. El concepto en cuestión está
atado a escenarios de desnacionalización partidaria, en estados federalizados. E
implica estudiar como dice Cruz la integración vertical de las alianzas en diferentes
niveles (2014).
Stefuric acuña una tipificación un poco más detallada, cuando muestra que “si
los partidos que integran ambas coaliciones son los mismos, entonces existe una
congruencia completa entre ambas, si algunos coinciden, entonces la congruencia
es parcial; por último si las composiciones partidarias son completamente distintas,
entonces hay incongruencia”(Cruz,2014:19). El problema de adoptar estas concep-
tualizaciones es que fueron diseñadas para otro tipo de diseño institucional, el par-
lamentarismo. Es por eso que es fundamental hacer el ejercicio de construir nues-
tros propios conceptos a la hora de hablar de América Latina. Por ejemplo en su
artículo Minimumwinning electoral coalitionsunderpresidentialism: realityorfic-
tion? The case of BrazilAlineMachado (2009) se hace eco de esta discusión al acla-
rar cuando habla de alianzas congruentes, que la definición que utiliza es propia
“…weshould observe a positive correlationbetwencongruent (ourdefinition) allian-
ces and winingresults, predominantely in theelectionsfor federal deputy”
(2009:98).
Revisando la bibliografía de la región encontramos a Clerici quien sostiene que
”una alianza congruente es aquella en la cual los partidos aliados en una categoría
de cargos no compiten entre sí en las elecciones para otros cargos. Mientas que una
alianza incongruente es aquella en la cual los partidos integrantes apoyan a candi-
datos distintos en otras categorías de cargos” (2013:13). Mientras que “un partido
es incongruente en sus alianzas cuando: i) un partido de distrito hace una alianza
electoral en una provincia para la elección de cargos legislativos nacionales (alianza
de distrito) con integrantes distintos a los partidos aliados en otra provincia para
esa misma categoría de cargos; ii) un partido de distrito hace una alianza en una
provincia para la elección de cargos legislativos nacionales (alianza de distrito) con
actores distintos a los integrantes de la alianza nacional que forma ese mismo par-
tido para los cargos de presidente y vice; y por último, cuando iii) un partido hace
alianza electoral para cargos provinciales (alianza provincial) en una determinada
provincia con partidos distintos a sus aliados en esa misma provincia para cargos
legislativos nacionales (alianza de distrito)” (Clerici,2013:14).
En vistas de las muchas variaciones de este concepto propondremos una defini-
ción propia de congruencia para esta investigación.

Entendemos que las coaliciones de distintos niveles son congruentes entre sí

cuando un grupo de partidos políticos que existen y participan de elecciones en los
distintos niveles nacional y subnacinacional de competencia, para las candidaturas
de Presidente y Gobernador, se postulan en las distintas arenas de competencia
bajo la misma configuración coalicional. Aun cuando sumasen a la coalición parti-
dos territoriales que solo existen en ese distrito subnacional y no a nivel nacional, y
aun cuando los mismos partidos coalicionaran en distintos distritos con nombres
diferentes.
Esto quiero decir que la coalición Aconstruida por los partidos nacionales 1,
2 y 3compite a nivel nacional a presidente, y la misma coalición A aparece com-
pitiendo por el cargo de gobernador en por lo menos algún distrito subnacional.
A pesar de que la coalición A en algún distrito sumara a partidos 4 y 5 que solo
existen territorialmente en ese distrito, y de que la coalición A pueda tener dife-
rentes nombres en los distintos niveles y distritos. En tal caso podemos decir
que la coalición que compite en el nivel nacional es congruente con la que misma
que compite en el subnivel.
Estudio de casos
El estudio empírico de esta investigación recién está en su fase inicial, sin em-
bargo desarrollaremos brevemente los casos a estudiar.
Elegimos cuatro provincias, todas cumpliendo la condición de posibilidad de
concurrencia (de las que aparecen en la Figura 1 bajo el nombre de “simultaneidad
permitida”), todos los casos a evaluar son del periodo 1995-2015, de elecciones ge-
nerales a Gobernador y Presidente. Dos de ellas realizaron todas o casi todas sus
elecciones concurrentes con la de Presidente, Buenos Aires y La Pampa, y dos que
realizaron sus elecciones provinciales de manera no concurrente en todas o casi
todas las elecciones del período estudiado, como lo fueron Santa Fe yTucuman. En
los cuatro casos estudiaremos la existencia de congruencia o no de las coaliciones
que resultaron ganadoras, detallando su composición. En los cuatro casos se evi-
dencia la manipulación del calendario electoral de parte del oficialismo gobernante
al momento de realizar la elección, con el objetivo específico de aprovechar o des-
viar según el caso, el coattail effect de la elección a Presidente.
En la Figura 3 podemos ver cuántas veces realizaron las cuatro provincias ele-
gidas elecciones provinciales concurrentes o no concurrentes con la elección nacio-
nal en el periodo 1995-2015.

Figura 3
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por Clerici (2014)
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Elecciones nacionales y política su provincial en Santiago del Estero… ∙ HERNÁN CAMPOS
Elecciones nacionales y política sub provincial en

Santiago del Estero: Las elecciones nacionales 2013
en un departamento de la provincia.
HERNÁN CAMPOS
[email protected]
Licenciado en Sociología de la Universidad Nacional de Santiago del Estero (UNSE). Especialista en
Estudios Culturales (UNSE). Becario Doctoral CONICET. Doctorando en Ciencia Política del Centro
de Estudios Avanzados de la Universidad Nacional de Córdoba (CEA/UNC).
Resumen
La ponencia abordó las elecciones nacionales que sucedieron a nivel sub provincial
en el año 2013, centrándose en un Departamento. Se estudió las disputas políticas
del oficialismo provincial en espacios sub provinciales para dar cuenta de la com-
plejidad de lo político.
La política sub provincial es una categoría que supone la construcción de problemas
de estudio diferentes del nivel nacional o provincial. Permite mostrar cómo los ac-
tores políticos, organizaciones, partidos y/o frentes acumulan poder de un modo si-
tuado, produciendo relaciones de poder propias y relacionales con los otros niveles.
Es poco abordado el juego político en los departamentos, lo que se juega y cómo se
juega. La hipótesis trabajada es que en las elecciones nacionales del año 2013, las
disputas políticas electorales de las facciones peronistas o radicales del oficialismo
provincial en cada departamento pueden dotarse de conflictos particulares, y que
posibilitó consolidar el liderazgo excluyente del Frente Cívico a nivel provincial.
Palabras Clave: Elecciones nacionales, política sub provincial, Frente Cívico.

Introducción
La ponencia abordó las elecciones nacionales que sucedieron a nivel sub pro-
vincial o departamental1 en el año 2013, centrándose en un Departamento del sur
de la provincia. Principalmente, se estudió las disputas políticas del oficialismo
provincial en espacios sub provinciales para dar cuenta de lo caleidoscópico de lo
político. En contexto de disputa política subprovincial del Frente Cívico2, a nivel
provincial, éste se presenta como predominante con resultados electorales impo-
nentes e inalcanzables.
En las elecciones nacionales del año 2013, en la provincia se eligieron 3 repre-
sentantes para la Cámara de Diputados de la Nación y 3 representantes en el Sena-
do. El oficialismo provincial, el Frente Cívico por Santiago, antes de las elecciones
del 2013 tenían las 7 bancas de Diputados Nacionales y 2 bancas de Senadores3.
En el 2013 se presentó un contexto político en donde el oficialismo provincial
proyectó ganar las elecciones a gobernador luego de que la Corte Suprema no per-
mitiera una tercera postulación consecutiva de Gerardo Zamora (Silveti, 2015). En
este escenario también se propusieron conservar la mayoría en la Cámara de Dipu-
tados de la Provincia, mantener la totalidad de las bancas de Diputados de la Na-
ción y hacer lo mismo con las bancas de Senadores.
Más allá de lo nacional y provincial se encuentran las disputas políticas locales.
En las elecciones nacionales 2013, donde hubo Primarias Abiertas Simultaneas y
Obligatorias (PASO) el 11 de Agosto y las Generales del 27 de Octubre, el oficialismo
provincial constituyó, aparte de la lista del Frente Cívico, una alianza electoral para
competir en la categoría de Senadores –y conseguir la tercera banca que correspon-
de a la primera minoría- que se llamó Frente Popular, cuyo primer candidato a Se-
nador fue el dirigente peronista Gerardo Montenegro. El objetivo del Frente Cívico
era obtener la tercera banca de Senadores por lo que se desdobló el oficialismo pro-
vincial. Esto generó condiciones para la disputa dentro del Frente Cívico en el Inte-
rior provincial: intendentes del oficialismo provincial se presentaron con la lista del
Frente Cívico y dirigentes del Frente Cívico pero opositores a las gestiones munici-
1. El término sub provincial es utilizado en este contexto para hacer referencia a los departamentos
provinciales. En ese sentido, utilizaré los términos “subprovincial” y “departamental” de manera inter-
cambiable.
2. El Frente Cívico es la coalición de gobierno provincial, qué está integrada por radicales, peronistas y
por otros partidos y movimientos.
3. Aunque recordemos que el Senador Emilio Rached abandonó el espacio del oficialismo provincial luego
de su voto negativo a la propuesta del Ejecutivo Nacional de las Retenciones Móviles (conocido por la
prensa como la 125).

pales participaron de las elecciones nacionales con el Frente Popular. En este senti-
do, nos preguntamos ¿Cuáles fueron las condiciones de posibilidad para el desarro-
llo de la disputa política a nivel sub provincial o departamental del oficialismo pro-
vincial dentro de un contexto de elecciones nacionales? Estas reflexiones se en-
enmarcan dentro de los estudios políticos subnacionales.
Recordemos que un primer enfoque sobre estudios sub nacionales es el de las
relaciones intergubernamentales, en donde la pregunta sobre si una provincia es o
no democrática atraviesa gran parte de las investigaciones (Gibson y Suárez Cao,
2010; Leiras, 2007; Calvo y Escolar, 2005, entre otros). Desde el enfoque de las
relaciones intergubernamentales, los partidos predominantes y las prácticas ilibera-
les del sistema político son explicadas por el capital político que gobiernos provin-
ciales aportan al ejecutivo nacional a cambio de la consolidación de regímenes poco
competitivos a nivel subnacional (Gibson, 2004; Giraudy, 2010; Gibson y Calvo,
2000). En pocas palabras, la tesis de este enfoque es que la existencia de provincias
poco democráticas se explicaría por intercambios estratégicos con el ejecutivo na-
cional.
Un segundo enfoque, el del federalismo fiscal, sostiene que las democracias
provinciales débiles se explicarían por los considerables recursos financieros fede-
rales transferidos a las provincias y utilizados discrecionalmente por los gobernado-
res y jefes políticos (Gervasoni, 2011, 2012; Bonvecchi y Lodola, 2011). Este enfo-
que, resalta que las instituciones del federalismo fiscal del país distribuyen recursos
entre las provincias de modo desigual, generando efectos políticos: influyendo so-
bre el alineamiento de los gobernadores, deteriorando la democracia en varias pro-
vincias y contribuyendo a injustificables ventajas electorales de algunos oficialismos
provinciales.
Por último, se encuentra el enfoque que se centran en los procesos, coyunturas,
actores y relaciones de poder subnacionales para explicar regímenes políticos hege-
mónicos (Silveti y Saltalamacchia, 2009, Farinetti, 2012, Silveti, 2012, Saltalamac-
chia, 2012, Schnyder, 2013, Picco, 2012, Godoy, 2009, Campos, 2015, Ortíz de Rosas,
2014) o de “juegos cerrados” como conceptualizó Jacqueline Behrend (2007). Desde
el tercer enfoque tomaremos partido para el siguiente trabajo.
La política sub provincial es una categoría analítica, que supone la construcción
de problemas de estudio diferentes del nivel nacional o provincial. Permite mostrar
cómo los actores políticos, organizaciones, partidos y/o frentes acumulan poder de
un modo situado, produciendo relaciones de poder propias y relacionales con los
otros niveles.

Es poco abordado el “juego político” en los departamentos, lo que se juega y

cómo se juega. La hipótesis trabajada es que en las elecciones nacionales del año
2013, las disputas políticas electorales de las facciones peronistas o radicales del
oficialismo provincial en cada departamento pueden dotarse de conflictos particu-
lares, y que posibilitó consolidar el liderazgo excluyente del Frente Cívico a nivel
provincial.
La propuesta se basó en un trabajo descriptivo transdisciplinario, desde una
perspectiva metodológica cualitativa (Saltalamacchia, 2005), realizando trabajo de
archivo, recolección de información electoral, observación participante y entrevistas
a dirigentes de los partidos y frentes electorales.
Elecciones nacionales 2013: Frente Cívico y su construcción

hegemónica4
Enfocando en el régimen político, el Frente Cívico gobierna en el Interior provin-

cial, con intendentes de las facciones del radicalismo o de Bases Peronistas integrados
en este frente político (actualmente son 17 municipios gobernados por los radicales y 8
municipios gobernados por Bases Peronistas), en un marco de dominio hegemónico,
con las excepciones de los municipios de Suncho Corral, Pinto y La Banda. En el último
municipio señalado gobierna el Movimiento Viable (hasta Octubre del 2014 gobernó
“Chabay” Ruiz5, actualmente lo hace su ex delfín Pablo Mirolo).
Es en el Interior de la provincia donde se manifiestan principalmente los con-
flictos dentro del Frente Cívico, consolidando así el liderazgo excluyente del ex go-
bernador y actual senador nacional Gerardo Zamora, quien se presenta como único
garante de las articulaciones políticas, las cuales conllevan a la construcción de ma-
yorías electorales hegemónicas. El Frente Cívico, parafraseando a Juan Carlos To-
rre, es un sistema político en sí mismo que contiene oficialismo y oposición.
La legitimidad del Frente Cívico se cristaliza en las mayorías electorales que co-
sechó desde su primera contienda electoral. En febrero de 2005 obtuvo la Goberna-
ción con el 46,5 % de los votos, frente al 39,8 % del Partido Justicialista que llevaba
como candidato al ex funcionario menemista “Pepe” Figueroa. En Octubre de ese
mismo año, el Frente Cívico por Santiago obtuvo las 3 bancas en juego para Dipu-
tado nacional con el 71,05% de los votos. La segunda fuerza fue el diezmado e inter-
venido Partido Justicialista con el 17,22% de los votos.
4. Es recomendable leer el artículo de Ortiz de Rozas (2011).

5. Actualmente el espacio político que conducía Ruiz está alineado a nivel nacional dentro del Massismo.

En las elecciones municipales de 2006, 22 intendencias del total de 26 que par-

ticiparon en la elección fueron ganadas por el Frente Cívico. Fue clave la capilaridad
en el Interior que tuvo la facción Bases Peronistas.
En 2007 el Frente Cívico ganó las elecciones legislativas nacionales, obteniendo
las 4 bancas de diputados en juego (48,60%) y 2 de senadores (50.44%). La banca
de Senador restante la ganó el espacio conducido por “Chabay” Ruiz, el Movimiento
Viable con el 9,98%. El Frente para la Victoria se impuso en las elecciones presi-
denciales en la provincia obteniendo 79,48%. Allí, contó con el apoyo del gobierno
provincial del Frente Cívico, el Movimiento Santiago Viable, el Frente para la Victo-
ria y el Frente Justicialista para la Victoria.
En 2008, el Frente Cívico ganó las elecciones para gobernador con el 85,3 % de
los votos, así como las elecciones a Diputados provinciales y de comisionados mu-
nicipales. En 2009 obtuvo la totalidad de las bancas de Diputados Nacionales: en
esas elecciones eran 3.
En las elecciones municipales de 2010, del total de los 26 intendentes electos,
23 respondían al oficialismo provincial y 3 a la oposición: La Banda, Pinto y Suncho
Corral. En 2011 el Frente Cívico obtuvo las 4 bancas para Diputados Nacionales con
el 70,67% de los votos y en la categoría de presidente- vicepresidente, el Frente para
la Victoria obtuvo 81,91%.
En 2013, Claudia Ledesma Abdala de Zamora6, después del frustrado intento de
postulación de su esposo y ex Gobernador Gerardo Zamora, se consagró Gobernado-
ra de la Provincia7. En el mismo año, 3 bancas en juego para Senadores fueron para la
coalición hegemónica que obtuvo la totalidad (los senadores Daniel A. Brue y Ada
Iturrez de Cappellini y como suplente Gerardo Zamora, contando al Frente Popular
de Gerardo Montenegro8 que obtuvo la banca por la minoría pero formando parte de
6. Claudia Ledesma tiene 40 años, es abogada y escribana; de extracción y militancia radical durante su
juventud en La Banda, su ciudad natal; fue electa en el 2003 como Defensora del Pueblo de la Banda
hasta el 2005.
7. “En 2013 la Corte Suprema de Justicia impugnó una nueva candidatura de Zamora para la goberna-
ción, en tanto violaba la disposición de la Constitución provincial reformada en 2005, que limitaba la
posibilidad de reelección a un período. Su mujer, Claudia Ledesma Abdala, fue finalmente propuesta
para la candidatura, resultando electa con el 64,3% de los votos, reduciendo el caudal electoral de su
marido, pero manteniendo una amplia brecha electoral con los opositores –a quienes aventajó por una
diferencia de 49 puntos porcentuales” (Ortiz de Rozas, 2014: 17).
8. Montenegro es Secretario Adjunto de la Confederación General de Trabajadores (CGT) y del gremio
Unión del Personal Civil de la Nación (UCPN); desde su rol gremial incursionó en el ámbito de las activi-
dades recreativas creando la sede social del gremio y en el campo de la salud la creación de la mutual
AMA-UPCN. En el ámbito político había tenido experiencias menores en el gobierno de Juárez y con el
Frente Cívico ha sido concejal capitalino, en 2009 dejó su banca para asumir como diputado provincial y
un año más tarde en 2010 fue precandidato a intendente por el Frente Cívico. En el ámbito deportivo, es
presidente del Club Quimsa y dirigente del club de fútbol Unión Santiago.

la coalición de gobierno provincial), como así también las 3 bancas de Diputados Na-
cionales: Cristian Oliva, Norma Abdala de Matarazzo y Manuel H. Juárez.
Para las elecciones a Diputados Nacionales, el Frente Cívico obtuvo el 77% y la
segunda fuerza, el Frente Progresista Cívico y Social apenas pudo alcanzar el
14,03%. En cuanto a la elección de Senadores en donde el oficialismo se había divi-
dido con el propósito de alcanzar las 3 bancas en juego, el Frente Cívico alcanzó el
48% mientras que el Frente Popular llegó al 29,01%. En esa jornada de elecciones
nacionales, también se eligieron Diputados provinciales en donde el Frente Cívico
obtuvo 33 bancas sobre las 40 existentes.
Con respecto a la categoría Diputado Nacional, la lista del Frente Cívico se im-
puso en todos los departamentos de la provincia. En relación a la categoría Senado-
res, el oficialismo provincial, ya sea la Alianza Frente Cívico o la Alianza Frente Po-
pular, se impuso en todos los departamentos menos en el departamento Pinto. Bas-
Bastión del ex vice gobernador de la provincia Emilio Rached y primer candidato a
Senador dentro de la lista del Frente Progresista Cívico y Social.
Retomando la pregunta del artículo, ¿Cuáles fueron las condiciones de posibili-
dad para el desarrollo de la disputa política a nivel sub provincial o departamental del
oficialismo provincial dentro de un contexto de elecciones nacionales?
La elecciones nacionales 2013 posibilitaron la disputa política sub provincial por
la proximidad a las elecciones municipales del año 2014 y por el rasgo que se presen-
ta en el Frente Cívico como un sistema político en sí mismo, que funciona como ofi-
cialismo y oposición en el nivel sub provincial. Los intendentes y opositores locales –
pero dirigentes del oficialismo provincial- jugaron en las elecciones nacionales como
una antesala de lo que fue al año siguiente las elecciones municipales. Esto posibilitó
al oficialismo provincial desplazar los conflictos al nivel subprovincial y potenciar las
maquinarias electorales para mantener las perfomance sobresalientes que caracteri-
zan al Frente Cívico por Santiago.
En la Tabla N°1, de resultados de las elecciones a Senador por Departamento, se
advierte que el oficialismo provincial (Frente Cívico y Frente Popular) ganaron en
todos las secciones electorales menos en el departamento Aguirre que se impuso el
Frente Progresista Cívico y Social9. Aparte de destacar el triunfo del oficialismo
provincial en casi la totalidad de las secciones, la sumatoria del oficialismo (Frente
Cívico + Frente Popular) para la categoría de Senadores que iba por separado, llegó
a más del 95% del apoyo electoral en algunos departamentos.
9. Territorio político que lidera Emilio Rached, opositor al Frente Cívico.

Tabla N°1 Resultados de las elecciones a Senador por Departamento
Departamen- Frente Progresista Cívico

Frente Cívico Frente Popular
to/Alianza y Social
Pellegrini 49,21% 45,90% 3,49%
Copo 61,70% 29,43% 5,90%
Alberdi 61,83% 32,41% 3,13%
Jiménez 55,33% 41,05% 2,36%
Figueroa 57,80% 38,50% 2,07%
Banda 42,65% 25,91% 13,92%
Río Hondo 49,02% 34,24% 7,13%
Moreno 50,93% 22,80% *
Ibarra 51,11% 25,37% **
Sarmiento 70,74% 23,66% 3,53%
Robles 58,56% 26,79% 9,55%
San Martín 47,82% 47,26% 2,02%
Silipica 66,41% 29,76% 3,24%
Capital 41,30% 26,08% 22,40%
Guasayan 53,99% 38,71% 4,94%
Choya 59,49% 20,77% 10,26%
Loreto 44,49% 38,00% 14,55%
Atamisqui 58,71% 39,08% 1,71%
Ojo de Agua 47,68% 49,33% 2,27%
Quebrachos 37,48% 46,11% 13,81%
Salavina 51,43% 40,84% 6,77%
Mitre 69,08% 16,83% 13,84%
Avellaneda 60,01% 30,09% 8,56%
Taboada 62,67% 17,44% 14,36%
Belgrano 39,58% 18,82% 39,08%
Aguirre 37,48% 18,88% 42,51%
Rivadavia 48,29% 18,73% 29,18%
Observaciones:
* la tercera fuerza fue el Partido FE con el 18,56%
** la tercera fuerza fue el Frente para la Victoria con el 16,83%
Fuente: Elaboración Propia

Actualmente la provincia cuenta con 28 intendencias10 y 136 comisionados mu-

nicipales en donde se expresa la hegemonía política del Frente Cívico. La construc-
ción de bases organizativas y de movilización instituyentes se basa principalmente
en redes de sociabilidad e intercambio (relaciones horizontales y verticales que po-
sibilitan la reproducción de las condiciones materiales y simbólicas de existencia),
junto con el impulso de las instituciones estatales y sus diversos recursos de poder
(por ejemplo las políticas sociales), posibilitando una construcción política con
fuerte capilaridad en las sociedades del Interior de la provincia. Ergo, el Estado y
las redes partidarias expresan dependencias mutuas que se ordenan en una confi-
guración social específica y razonable.
A continuación presentaremos el caso del Departamento Ojo de Agua para
desarrollar, desde su especificidad, lo que venimos argumentando en el artículo.
El Cappellinismo en Ojo de Agua
Generalizando, los municipios son una realidad social y política compleja, ca-
leidoscópica. En el caso propuesto, el Departamento Ojo de Agua se ubica al sur de
la provincia y tiene como localidad de cabecera al Municipio de tercera Categoría11,
Villa Ojo de Agua. Ésta se constituyó como municipio el 25 de Agosto de 1991 con la
Gobernación de César Eusebio Iturre12. A partir de allí, el ex sacerdote Rodolfo Lino
Cappellini y la abogada Ada Iturrez de Cappellini son actores fundamentales de la
política local y provincial e importantes dirigentes del peronismo mediterráneo.
El Cappellinismo es una construcción social, política y económica que se carac-
terizó en un liderazgo popular basado en una sólida red político partidaria con ca-
pacidad de respuesta a determinadas demandas a través de las políticas sociales;
con eficaz influencia ejercida mediante empleados municipales y referentes territo-
riales sin posibilidad del desarrollo sostenido de otros canales participativos en la
comunidad; el cuasi monopolio del empleo estatal ante el inexistente desarrollo
productivo; control e influencia de instituciones burocráticas de los niveles provin-
cial o nacional (nos referimos a designaciones de comisarios, de directores de hos-
pitales, colegios, escuelas, de oficinas que responden al orden nacional, entre otras),
10. Se sumaron las intendencias de Villa Atamisqui y Clodomira.

11. La Ley Provincial 5860 implicó la categorización como Municipio de tercera categoría responde a lo
establecido por la Constitución Provincial para ciudades de menos de diez mil habitantes. Estos tipos de
municipios tienen poder de tutela sobre localidades y parajes rurales carentes de gobierno local.
12. Antes de constituirse como municipio, Villa Ojo de Agua era un comisionado municipal designado por
el poder ejecutivo provincial.

facilitando una amplia red de sociabilidad, intercambio y recursos. Creando, de ese

modo, una peculiar representación sobre la ciudadanía y el desarrollo de la comu-
nidad de Ojo de Agua.
Otro elemento fundamental fue la capacidad de articulación hegemónica con
los gobiernos provinciales y nacionales. Construyeron en su momento acuerdos con
el Iturrismo, el PJ Juarista, el Menemismo y actualmente con la facción peronista
del Frente Cívico por Santiago, “Bases Peronistas” y a nivel nacional, con el Kirch-
nerismo, pudiendo perdurar y afianzarse dentro del espacio local como también por
fuera.
Durante largos años, el matrimonio político se alternó la intendencia con la Le-
gislatura provincial hasta el 2014 cuando perdieron las elecciones municipales de
agosto.
El Cappellinismo, entendido como proceso y situado en un contexto socio histó-
rico, imprimió como principales características económicas y sociales una baja tasa
de participación laboral; importancia en el nivel urbano del sector informal, el em-
pleo público y el servicio doméstico y amplia ocupación en el nivel rural en activi-
dades de subsistencia y de baja productividad. Es ilustrativo los datos sobre el em-
pleo brindados por el informe del Plan Estratégico de Desarrollo Local13, el 24% de
la población se encuentra desocupada (en esta franja están contenidos los que per-
ciben los diversos planes de ayuda social), el 16% es subocupada y los ocupadas re-
presentan también el 16%, tanto del sector público como privado (el 83% son em-
pleados públicos y el 17% empleados privados), y el 43% es población pasiva (niños,
estudiantes y adultos mayores de 60 años).
¿Qué se jugó en las elecciones del 2013?
Con las elecciones nacionales de 2013 se había iniciado en Ojo de Agua una es-
calada de disputas políticas electorales que terminó en las elecciones para Inten-
dente de Agosto de 2014. Es decir, había emergido una fuerza política electoral con
condiciones de posibilidad ciertas de suceder al Cappellinismo. Esta fuerza política,
fue una ecléctica alianza de distintas facciones radicales, peronistas disidentes del
cappellinismo e independientes pero que tuvo un liderazgo excluyente que se en-
carnó en la figura de Antonio Bitar, de origen radical, empresario local y asesor de
13. El Plan Estratégico de Desarrollo Local (2010) fue realizado por la Universidad Nacional Tres de Fe-
brero, La Municipalidad de Ojo de Agua y el Gobierno de España.

Gobernación, que terminaría ganando las elecciones municipales 2014 para consa-
grarse como intendente.
Una primera pregunta para responder las condiciones de posibilidad de la
emergencia de una oposición al oficialismo municipal es, ¿Cómo se comprende que
una elección nacional pueda resultar una contienda electoral para medir fuerzas
con miras a elecciones a Intendente?
El Gobierno de la Provincia brindó a las dos fuerzas, al Cappellinismo como a la
oposición liderada por Bitar, los recursos necesarios para el funcionamiento pleno
de las maquinarias electorales y qué la disputa política, en el marco del sistema
electoral, se resuelva en las urnas.
Uno de los objetivos políticos del Frente Cívico fue claro: no ceder ningún Se-
nador a la oposición. Por esto, emergió el Frente Popular con una clara tendencia
peronista pero sin un programa político que interpele a la sociedad. La figura del
sindicalista Gerardo Montenegro y la articulación de partidos, organizaciones polí-
ticas y del sindicalismo de la CGT son claves para identificar la estructura interna
de éste Frente.
La estrategia utilizada por el oficialismo provincial para cumplir con el objetivo
señalado se basaba en que los opositores a las gestiones municipales pero que for-
man parte del Frente Cívico, trabajaran políticamente para la lista 502 del Frente
Popular que llevaba candidatos en la categoría Senadores y adherían en la boleta
electoral a los candidatos a Diputados nacional del oficialismo provincial.
Agosto y Octubre de 2013: Las PASO y las Generales
Según datos oficiales del Ministerio del Interior de la Nación, hubo 11.728 elec-
tores habilitados para las 37 mesas electorales14 en el Departamento Ojo de Agua.
El acto electoral en Villa Ojo de Agua se llevó adelante en dos instituciones es-
colares. En la Escuela primaria José María Torres N°11 se encontraban 11 mesas
electorales y otras 12 mesas en la Escuela Leopoldo Lugones N°772. Todas las me-
sas electorales eran mixtas y con 350 electores habilitados por mesa. Aparte de Villa
Ojo de Agua, en el Departamento Ojo de Agua también se encontró mesas electora-
les en Santo Domingo, Km. 49, Sol de Julio, Chacras Norte, Chauchillas, entre otros
parajes.
Para Senadores, el Frente Cívico por Santiago (Lista 503) obtuvo 3.653 votos
(50,41%) mientras que el Frente Popular (Lista 502) obtuvo 2.991 votos (41,27%).
14. Hubo un 71,63% de participación electoral.

Para Diputados, las dos listas llevaban los mismos candidatos con lo que el resulta-
do fue contundente, 6.486 votos (91,17%) para el Frente Cívico por Santiago. A este
impactante porcentaje, le sigue muy lejos el Frente Progresista, Cívico y Social con
334 votos (4.69%). En un contexto de agotamiento de la gestión municipal, suman-
do la excelente elección del dirigente que representaba a la lista del Frente Popular,
las elecciones de octubre significaron un proceso de re acomodamiento de dirigen-
tes que se cristalizó en el triunfo del Frente Popular con el 49,33% por sobre el
47,68% del Frente Cívico.
En Ojo de Agua, como en muchos lugares, las elecciones son un proceso, son la
cristalización de correlaciones de fuerzas. Enhebrando un poco más, los comicios
no se definen en el día en que se emite el voto o en la misma acción de votar. Sin
profundizar y dejar lugar para otra oportunidad en el argumento, las maquinarías
electorales15 son la estructura, construida socialmente, en donde intervienen recur-
sos electorales, económicos, políticos, entre otros y que posibilitan una acumula-
ción de apoyo electoral fundamental para ganar una elección.
Por proceso nos referimos a la logística de traslado y movilización de electores,
los recursos económicos para obtener el combustible, los vehículos, los alimentos,
los pasajes de colectivos interurbanos, la organización de los fiscales de mesa, los
fiscales generales y equipo jurídico, la Unidad Básica o Comité central en donde se
coordina todo lo señalado anteriormente y donde se lleva adelante el punteo del
padrón electoral para contar con cierto grado de precisión sobre la perfomance
electoral de los frentes políticos.
Elecciones del 27 de Octubre
En las elecciones de Octubre, el Frente Popular (Lista 502) ganó en dos depar-
tamentos de la Provincia: Quebrachos y Ojo de Agua. En el caso abordado, el Frente
Popular obtuvo 4.474 votos (49,33%). El Frente Cívico obtuvo 4.325 votos
(47,68%). Hubo una alta participación de votantes, rondó el 78,72%.
En esas elecciones, el autor fue un nativo. Participó como Fiscal General de uno
de los principales frentes qué disputó las elecciones, pudiendo vivenciar activamen-
te sus prácticas políticas. Como medio de la acción del conocer, el sujeto investiga-
dor se vincula a través de los esquemas categoriales y las palabras orales y escritas
de los sujetos investigados, pero también del cuerpo, el olfato, las miradas, la sensa-
15. En este sentido, es ilustrativa la frase del clásico de la sociología funcionalista, Robert Merton
(1992:150): “las elecciones se ganan en el barrio”.

ción, las preferencias y el afecto. La investigación no es otra cosa que conocer el

proceso social en su aspecto vivo por ser sujetos relacionales (Wacquant, 2002).
Entre las primarias y las elecciones de Octubre hubo una activa y constante la-
bor de las maquinarias políticas. Este proceso electoral tuvo dos elementos a desta-
car: el primero, fue la “excelente elección” en las PASO del Frente Popular en el De-
partamento Ojo de Agua, que tenía como principal dirigente a “Lelo” Bitar,
valiéndole a éste dirigente la candidatura a Diputado Provincial por el Frente Cívico
en el número 23 de la Lista. Por otra parte, el afianzamiento en el liderazgo de Bitar
para las elecciones a Intendente del año 2014. Un segundo elemento, el cappelli-
nismo había ganado las elecciones de Agosto por un margen mínimo de votos, he-
cho político histórico en el Departamento, abriéndose grietas y conflictos (internos
y externos) que serían síntomas de una crisis hegemónica.
Por maquinarias políticas se entenderá como “redes de sociabilidad e inter-
cambio” (Adler Lomnitz, 2002). Siguiendo a Adler Lomnitz (2002:3), los inter-
cambios pueden ser de tres tipos: a) intercambios recíprocos entre ciudadanos con
recursos y necesidades similares que se dan dentro de un contexto de sociabilidad,
b) de tipo redistributivo entre ciudadanos de diferentes jerarquías con recursos de-
siguales, siendo éstas típicas relaciones de poder dentro de organizaciones políticas,
y c) intercambios de mercado, en los que la circulación de bienes y servicios se hace
a través del mercado y sus leyes.
A partir de lo señalado, las dos maquinarias políticas de Ojo de Agua constitu-
yen internamente relaciones horizontales (reciprocidad en el sentido de lazos de
amistad, confianza, entre otras) y verticales (redistributivo en cuanto a transferen-
cia de recursos para ayuda social, de favores en instituciones burocráticas, entre
otras), poniendo en juego la superación de sus propias expectativas en la disputa
política: “Buscar el cambio” en el caso de la maquinaria de “Lelo” Bitar y “Tener
memoria de todo lo que nos dio y seguir apoyando” desde la maquinaria conducida
políticamente por Cappellini.
El foco de atención a la dimensión relacional de lo político es clave. Rosato y
Balbi (2003) reflexionan que más allá de segmentar en esferas y delimitar actores y
acciones, la política se desarrolla de modo entramado. En este sentido, se observó
que los empleados municipales estaban afectados a las tareas de la campaña: asistir
u organizar actos, eventos, fiestas en los barrios y en parajes del interior departa-
mental. En el caso del Frente Popular, los empleados de los distintos comercios de
Bitar, en tiempos de la campaña electoral, se dedicaron a trabajar políticamente
yendo a repartir votos o visitando parajes del departamento Ojo de Agua. Un ejem-
plo llamativo, en cuanto a las tensiones de lo público y lo privado, los empleados del

“Supermercado Bitar”, trabajaban con una remera que señalaba “Lelo conducción
2013” y en las cajas de cobro del supermercado repartía votos de la Lista 502. Si-
guiendo estos ejemplos, las decisiones electorales, que supuestamente es un com-
portamiento individual y de elección racional entre opciones claras, no parece suce-
der cuando empíricamente nos embarcamos en las observaciones participantes. La
persona que vota no es sólo un votante: contiene en sí una pluralidad de identifica-
ciones y experiencias sociales de la que participa y qué, en esa heterogeneidad y
diversidad, condiciona su acción16.
El Frente Popular contó con dos locales partidarios a diferencia del Frente Cívi-
co que contaba con uno pero se podría sumar la municipalidad como un espacio
propio para militar y trabajar para las elecciones. En estos espacios, diariamente, se
realizaban reuniones de dirigentes, “referentes”17de los parajes y barriales, militan-
tes y de fiscales para organizar a la fuerza política.
El autor estuvo presente en las últimas capacitaciones de fiscales, en donde “Le-
lo” frecuentaba para saludar y estar al tanto del día a día de la militancia. En unas
de esas reuniones, una mujer joven se acercó a unos de los dirigentes cercanos a
“Lelo” para recordarle de su búsqueda de trabajo y que el candidato la tenga en
cuenta. El dirigente la dejó tranquila señalando que hablará con Bitar para que la
considere como playera de la estación de servicio o como camarera en el bar del
casino.
Las reuniones en los locales partidarios cumplían una triple función: eran orga-
nizativas, de legitimación y de regulación. Organizativas porque podían definir y
coordinar acciones o tareas necesarias en el trabajo político. La segunda función,
mientras las reuniones sean numerosas o con fuerte presencia y participación de los
vecinos, militantes, dirigentes barriales y de los parajes, los frentes políticos podían
legitimarse políticamente. Y por último, las presencias en las reuniones podían ser-
vir como un indicador preciso para definir el “compromiso político” de los integran-
tes.
El jueves 24 de Octubre, el Frente Popular realizó un cierre de campaña con
una caravana de gran convocatoria en la ciudad y con el respaldo del Ministro de la
Producción de la provincia, Luis Gelid y la candidata a Senadora del Frente Popu-
16. El voto constituye “una experiencia colectiva que revela y reactiva la pertenencia a grupos sociales al
mismo tiempo que depende de esta pertenencia y de la posición de los grupos en el sistema de clivajes
entre los grupos” (Gaxie, 1985:22)
17. “En los universos que estudiamos, el término referente es utilizado para denominar a los principales
animadores de esas organizaciones territoriales. El referente tiene relación directa y cotidiana con los
vecinos, al mismo tiempo que trabaja con o para algún candidato, figura política, línea partidaria o mo-
vimiento social, moviliza bases y recluta votantes” (Vommaro y Quirós,2011:69).

lar, en segundo término, Norma Isabel Fuentes. Con la consignas del “Cambio” y de
“no tener miedo”, cientos de ojodeagüenses se movilizaron. Mientras que el Cappe-
llinismo se movilizó a Santiago del Estero para participar de la caravana del Gober-
nador Gerardo Zamora.
El día anterior a las elecciones, por la mañana, visitaron la vivienda del que es-
cribe, seis mujeres del Frente Popular. Tenían remeras que las identificaban, en sus
manos votos y una de ellas un listado que parecía ser un padrón electoral y tres pla-
nillas: una de visitas en donde se señala al votante con una necesidad o pedido a la
agrupación; otra planilla de combustible y otra de boleto. Ambas planillas registran
las solicitudes de los votantes para trasladarse desde otra ciudad o paraje hacia la
escuela en donde tienen que emitir el sufragio. Después de recordar quienes vota-
ban en esa casa, recordaron que Lelo era “el único capaz de terminar con el cappe-
llinismo por el bien de la comunidad” y para la resolución de los problemas menes-
teres del pueblo.
Exactamente un hora más tarde de la visita de las seis mujeres, la sobrina de la
Senadora Nacional Ada Iturrez de Cappellini visitó la casa. Traía votos y el mensaje
de que había un vale de 30 litros de combustible para utilizar. Para retirar el vale de
combustible, había que ir el domingo de elecciones a la Unidad Básica que funcio-
naba en las instalaciones de la municipalidad, hacerse “puntear” y luego pasar a
retirar el vale. Antes de salir de la casa, la joven entregaba los votos del Frente Cívi-
co sin la lista de diputados provinciales, “te recomiendo que votes a Senador y
Diputados Nacionales. Y no a Diputados provinciales”. “No votar a Diputados
provinciales”. Esto tiene una doble respuesta. Por un lado, controlar los “votos
propios”, y por el otro, no apoyar al candidato a Diputado Provincial Bitar.
Es importante volver al tema del “punteo”. Puntear es un acto de suma impor-
tancia para legitimar demandas y decisiones, más allá de que también sirve para
tener una cierta aproximación del trabajo electoral de cada fuerza política:
“Cuando alguien va a pedirle algo a Lelo, lo primero que hace Bitar es revisar si esta
punteado de la elección pasada. Si no estás punteado, vas a tener que esperar.
Siempre es prioridad nuestro votante”. Entrevista a militante del Frente Popular.
10/2013.
Las experiencias con las mujeres que trabajan con el grupo político de Bitar, la
sobrina de la senadora y la práctica del punteo como forma de construir informa-
ción electoral sirven para sostener que los procesos electorales son construcciones
sociales en donde lo familiar, afectivo y la confianza son dimensiones que no hay

que menospreciar para pensar qué, cómo y por qué se hace. Siguiendo a Palmeira
(2003: 42) y para ir concluyendo, las elecciones
“…más que ser una decisión individual, es un proceso que involucra unidades socia-
les más amplias que los simples individuos o redes de relaciones personales. Sin
embargo, lejos de transformar las elecciones en algo secundario, ello evidencia su
importancia central para la continuidad de las relaciones sociales en determinado
tipo de sociedad y para su articulación con la propia temporalidad de dicha soci e-
dad”.
Reflexiones finales
Las elecciones implican un proceso de objetivación y de activación de las redes par-

tidarias. Con este texto, se trató de construir una hipótesis de trabajo para posteriores
reflexiones: En una misma elección nacional, las disputas políticas electorales en cada
departamento pueden dotarse de sentidos y conflictos particulares. También se trazó, a
partir del caso del Departamento de Ojo de Agua, la idea de que para los abordajes de
procesos electorales hay que alejarse de los supuestos de la intencionalidad del agente y
acercarse a la construcción intersubjetiva de la práctica política electoral.
La elecciones nacionales 2013 posibilitaron la disputa política sub provincial
por la proximidad a las elecciones municipales del año 2014 y por el rasgo que se
presenta en el Frente Cívico como un sistema político en sí mismo, que funciona
como oficialismo y oposición en el nivel sub provincial. Los intendentes y oposito-
res locales –pero dirigentes del oficialismo provincial- jugaron en las elecciones
nacionales como una antesala de lo que sería al año siguiente las elecciones munici-
pales. Esto posibilitó al oficialismo provincial desplazar los conflictos al nivel sub-
provincial y potenciar las maquinarias electorales para mantener las perfomance
electorales sobresalientes que caracteriza al Frente Cívico por Santiago.
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Las características de la acción colectiva… ∙ M. JOSEFINA DUARTE y ANDREA SOL FRANCO
Las características de la acción colectiva de la

Sociedad de Lecheros Unidos en el contexto de la
renovación de autoridades municipales y
provinciales. Santa Fe, abril-mayo de 1928.
MARÍA JOSEFINA DUARTE

[email protected]
ANDREA SOL FRANCO

[email protected]
Facultad de Humanidades y Ciencias. Universidad Nacional del Litoral.
Introducción.
El presente trabajo tiene como objetivo caracterizar las formas de acción colec-
tiva llevada a cabo por la Sociedad de Lecheros Unidos durante el año 1928 en el
conflicto mantenido con las autoridades municipales por el reclamo del expendio
libre de leche, esto es, cruda o al natural. Conflicto que reaviva nuevamente los en-
frentamientos entre este grupo de trabajadores y los poderes municipales (en otras
ediciones los reclamos han sido diferentes), pero en un contexto particular: el re-
cambio de las autoridades tanto municipales como provinciales.
El 9 de marzo de 1928, José María Puig cesa en sus funciones como jefe del eje-
cutivo municipal y es relevado por Julio César Cabal, quien se encontraba a cargo
de la presidencia del Honorable Concejo Deliberante municipal. Este último fun-
cionario, tras las elecciones del cuerpo de ediles efectuadas el 29 de abril de 1928,
es reemplazado el 12 de mayo por señor Leonidas Leguizamón –recientemente ele-
gido para ocupar la presidencia del concejo deliberante-, a causa de la falta de de-
signación de intendente de la ciudad capital por parte del ejecutivo provincial. Asi-
mismo, cabe destacar que el 9 de mayo de ese mismo año, Ricardo Aldao (volcado
hacia el antipersonalismo), es sucedido por Pedro Gómez Cello representante del
yrigoyenismo como gobernador de la provincia de Santa Fe.
En este sentido, recuperar nociones clásicas de la teoría sobre los movimientos
sociales como las de acción colectiva, estructura de las oportunidades políticas e
incentivos, nos permitirá renovar la mirada sobre la coyuntura política, la proble-

mática social de fondo, las funciones de las instituciones sociales, las medidas adop-
tadas y la escalada del conflicto.
El trabajo estará organizado conforme a cuatro apartados, en los cuales se in-
tentará poner de manifiesto la triangulación de diversas fuentes primarias y secun-
darias, y la interdisciplinariedad a los efectos de lograr una mayor comprensión de
la relación del tridente democracia, partidos políticos y acción colectiva.
La Sociedad de Lecheros Unidos en el marco del complejo

burocráctico-comercial.
La ciudad de Santa Fe contaba hacia diciembre de 1928 con 117.171 habitantes

(incluyendo los distritos San José del Rincón y Colastiné la cifra asciende a
120.202)1. Era una ciudad que conservaba la fisonomía de principios de siglo en
cuanto a estructura productiva; encontrándose de este modo, signada por sus ras-
gos comercial-burocráticos. Aunque con algunas tendencias más marcadas como
resultado del concierto económico internacional.
Las actividades de producción, explotación y comercialización de cereales de-
terminaron la dinámica del resto de las actividades de la estructura productiva de la
ciudad. Así, cuando en 1928 la provincia se encuentra retomando el camino del cre-
cimiento económico, de la mano del mercado agrícola cuya demanda estaba en
franco aumento (para 1928 el saldo exportado de trigo en el puerto de Santa Fe me-
dido en kilogramos era de 549.381.5002 mientras que para 1914 había sido de
7.140.3963), lo mismo sucede con la “industria” (entre 1914 y 1935, la tasa de cre-
cimiento anual del personal ocupado en ella aumentó un 31, 9% y el número de es-
tablecimientos industriales creció en un 40, 7%, gestándose, asimismo, un cambio
cualitativo a nivel del uso intensivo de maquinarias4) y el sistema de transporte.
La actividad del comercio descansa, por un lado, en el sistema de transporte
(tanto fluvial como terrestre) que dinamiza no sólo el flujo de personas (para di-
ciembre de 1928 el sistema de transporte movilizó, entre entradas y salidas, 587.162
1. Museo de la Ciudad de Santa Fe, Anuario estadístico de la ciudad de Santa Fe. Volumen XX, Año
1928, Santa Fe, Talleres gráficos “La Unión”, 1930, pág. 17.
2. Museo de la Ciudad de Santa Fe, Anuario estadístico de la ciudad de Santa Fe. Volumen XX, Año
1928, Santa Fe, Talleres gráficos “La Unión”, 1930, pág. 138.
3. Museo de la Ciudad de Santa Fe, Anuario estadístico de la ciudad de Santa Fe. Volumen X, Año 1914,
Santa Fe, Establecimiento tipográfico de Salatin Hermanos, 1915, pág. 119.
4. Macor, D., Signos santafesinos en el Bicentenario, Espacio Santafesino, Santa Fe, 2011, pág. 368-
389.

personas con un saldo a favor en la ciudad de 4732 personas5), sino también las
actividades subsidiarias al mismo. Compuesto por el Ferrocarril a las Colonias (lue-
go Compañía Francesa) y el Puerto de Santa Fe (a partir de 1911), se hizo tributario
de la situación de encrucijada6 de la ciudad al convertirse en punto de llegada y
salida para toda la producción agrícola del centro de la provincia y forestal del nor-
te. En este sentido, la ciudad capitalizó su condición de ciudad feudataria del río7
para convertirse en un punto nuclear de un mercado regional (integrado a un mer-
cado nacional incipiente), y a la vez, en un irradiador de múltiples oportunidades de
inversión y fuentes de trabajo (como consecuencia del efecto multiplicador de las
actividades del puerto y del ferrocarril).
Por otro, el comercio se desarrolla y multiplica a través de la “producción local
de bienes destinadas a la satisfacción de necesidades de consumo inmediato o a
actividades de servicios”8, vinculadas al eje ferro-portuario. Para 1928, Santa Fe
contaba con 4 mercados de abasto (Central, Norte, Sud y Progreso), con 59 estable-
cimientos panaderiles y un matadero público con capacidad para faenar un prome-
dio de 3787 animales mensuales.
En este contexto, se ubican los procesos de producción y distribución de la le-
che. En el marco de la diversificación de las actividades agropecuarias en la provin-
cia de Santa Fe, el sector lácteo se convirtió en una de las ramas de mayor creci-
miento productivo, la cual se vio alentada por el aumento de la demanda de
consumo de leche y productos derivados de la misma en los principales centros ur-
banos provinciales, entre los que se encuentra la ciudad de Santa Fe9.
Hacia 1928, observamos que “La leche destinada al abastecimiento de la ciudad
se obtiene dentro de un radio no mayor de 25 kilómetros de la planta urbana. El
transporte se efectúa casi en su totalidad, por medio de camiones, desde los tambos
hasta las usinas. Solamente en días de lluvias copiosas o por mal estado de los ca-
minos, o por mucha mengua de la producción u otra emergencia, se trae leche de
mayor distancia, a veces por ferrocarril”10.
Una vez llegada a la ciudad, la distribución de la leche estuvo tradicionalmente
a cargo de repartidores domiciliarios, quienes la efectuaban en carros de reparto,
generalmente tirados por caballos, en los que se depositaba la leche en tarros. Al
5. Museo de la Ciudad de Santa Fe, op. cit., pág. 67.

6. Cervera, F., La modernidad en la ciudad de Santa Fe. 1886-1930. Historia de un desarrollo incomple-
to, Colección Santa Fe Siglo XXI, N° 2, Santa Fe, 2011, pág. 88.
7. Ob. cit., pág. 87.
8. Cervera, op. cit., pág. 134-135.
9. Macor, D., op. cit., pág. 358.
10. Diario “EL ORDEN”, 15/04/1928.

respecto, el diario “El Orden” afirma que “… este producto era recibido diariamente
por cada lechero o lechería y no era necesario el control de su leche; para que fuera
vendida en el municipio. Sólo había algunos Inspectores que sorprendían de vez en
cuando al pequeño ‘laboratorio’ ecuestre hidrolácteo de lechero en funciones. Este
control de calle, era por demás primitivo y la leche era aprobada a veces con un
20% de agua…Toda esta leche era expendida en el municipio por lecheros, que evi-
taban el cortado de la leche con adisión de bicarbonato, ácido bórico, formol, agua,
etc.”11.
En relación a los mecanismos de adulteración del producto mencionados más
arriba, es que se centraban los conflictos que los repartidores venían teniendo con
las autoridades municipales. Así, vemos que el 11 de febrero de 1921 el Honorable
Concejo Deliberante Municipal sanciona la ordenanza Nº 1933, en la que se afirma
que “Queda estrictamente prohibido el expendio de leche adicionada con agua, hie-
lo, almidón o féculas y el empleo de sustancias químicas para su conservación”12,
explicitando además que la prohibición “…a los vendedores ambulantes de leche,
[de] transportar agua en cualquier recipiente, ya sea sola o mezclada con pequeñas
cantidades de leche, como también derramar esta agua o mezcla en el momento que
el Inspector trate de hacer el examen, o irse sin causa justa, mientras se está practi-
cando la inspección”13.
Sin embargo, hacia mediados de la década de 1920, comenzó a desarrollarse en
la ciudad de Santa Fe un complejo de industrias procesadoras de lácteos, que obte-
nían la materia prima de los tambos urbanos, de los inmediatamente circundantes a
la ciudad y desde la cuenca lechera central de la provincia. Hacia 1928, existían tres
usinas de pasteurización de leche: “La Unión Santafesina”, de Enrique Monti y Cía.
Limitada, “La Técnica”, de Néstor Casabianca S. A. y “Marymil”, cuyo propietario se
apellida Macagno.
Es a partir de la sanción de la ordenanza Nº 2340, del 12 de noviembre de 1926,
que se establece como principal objetivo que “…es obligatorio que la leche de con-
sumo que se expenda dentro del Municipio sea ‘higienizada’. Leche higienizada es
la que después de filtrada ha sido pasteurizada…”14, prohibiendo así la comerciali-
zación de leche en estado natural o cruda.
Para ello, se establecen en la misma toda una serie de medidas de higiene y de
penalización que abarca a los tambos, las usinas de higienización y las condiciones
11. Entrevista al Dr. Mullor. Diario “EL ORDEN”, 27/03/1928.

12. Museo de la Ciudad de Santa Fe, Digesto Municipal de la ciudad de Santa Fe, Volumen XC, Año
1922, pág. 309.
13. Ob. cit., pág. 309.
14. Archivo Histórico del Honorable Concejo Deliberante de Santa Fe, Libro de Actas 1924-1925.

de distribución y comercialización del producto. Entre ellas se destaca, para el caso

que nos ocupa, la exigencia de que “Los vendedores ambulantes y las casas de le-
cherías, deberán hacer uso exclusivo de los envases aprobados en que les haya sido
entregada la leche por los establecimientos de higienización, todo con inspección a
lo dispuesto en esta Ordenanza. Será penada con decomiso y multa de cincuenta
pesos al vendedor que alterara las condiciones en que se recibe la leche”15.
A partir de este momento es que cambian las condiciones de distribución de la
leche. Si bien algunas fuentes mencionan el reparto clandestino de leche cruda o en
estado natural16, los repartidores autónomos comenzaron a distribuir de manera
autónoma la leche que las usinas anteriormente mencionadas procesaban. Estas
últimas, asimismo, contaban con repartidores directos, que se constituían como
trabajadores asalariados de las usinas17.
Sin embargo, los repartidores de leche hacía más de una década que llevaban
adelante ciertas formas de organización colectiva. El 28 de julio de 1914, un grupo
de 39 personas decidió constituir la Sociedad de Lecheros Unidos de Santa Fe, ase-
verando que los mismos “…se dedican al comercio, en sus distintas manifestacio-
nes, de este producto de primera necesidad”18. En el reglamento de la sociedad, se
afirma que “El objeto de esta colectividad es hacer prevaler los derechos que como
comerciantes los asiste, en todos aquellos casos en que fuese atacado el comercio á
que se dedican”19. A partir de esas afirmaciones, podemos interpretar que la socie-
dad pudo haber incluido en ese momento a repartidores de leche autónomos y asa-
lariados y a pequeños comerciantes, entre otros tipos de trabajadores dedicados al
comercio de la leche.
Más allá de eso, hacia 1928 las fuentes nos hacen entender que, para ese enton-
ces, se trataba de “…un numeroso gremio, el de los revendedores de leche, formado
por algunas centenas de personas a las que por ley de familia y de amistad hay que
vincular otras centenas más, ha debido sentir en el bolsillo, las consecuencias del
cambio de sistema…”20. Es por esto, que por esa fecha podemos entender que dicha
sociedad estaba constituida por trabajadores autónomos, categoría que desarrolla-
remos en el próximo apartado.
15. Ob. cit.

16. Véase Diario “SANTA FE”, 29/03/1928, 15/04/1928; Diario “EL LITORAL”, 15/04/1928.
17. Véase Diario “EL LITORAL”, 15/04/1928.
18. Archivo General de la Provincia de Santa Fe, Archivo del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto,
Agosto 1914, Tomo único.
19. Ob. cit.
20. Diario “EL LITORAL”, 26/03/1928. Véase también Diario “EL ORDEN”, 29/03/1928.

De asalariados, dependientes, comerciantes y autónomos. Un

excurso sobre el mercado de trabajo en Santa Fe.
Atendiendo a las características de la estructura productiva santafesina, si bien

observamos la predominancia de las actividades agropecuarias, su efecto multipli-
cador en torno a la satisfacción de las necesidades inherentes a la misma (transpor-
te, mano de obra, transformación de la materia prima, etc.) dinamiza las caracterís-
ticas que esta estructura posee. En este sentido, incurriríamos en un acto de
injusticia si consideráramos al mercado de trabajo, que satisface dicha demanda, en
términos homogéneos ya que reconocemos en cada actividad de la economía santa-
fesina características particulares, tales como la selección, remuneración, función y
peso político y económico en el proceso de toma de decisiones, que definen meca-
nismos de funcionamiento y regulación diferentes para cada caso; sobre todo si te-
nemos en cuenta la del sector, objeto de estudio en cuestión.
En primer lugar, nos encontramos con una división del trabajo conforme la or-
ganización de la producción según el espacio destinado a cada actividad; es decir, la
división entre el campo y la ciudad. A principios del siglo XX, los trabajadores rura-
les están lejos de presentar una situación de homogeneidad. Así, nos encontramos
con chacareros, braceros, estibadores y carreros, diferenciados no sólo por su tipo
de actividad sino también por su situación ante el empleador (con excepción de los
chacareros que eran empleadores de mano de obra) y su peso ante las decisiones
políticas. Mientras que para 1928, los chacareros ya habían definido su estrategia
de acción alejándose del resto de los trabajadores (no dudaron en buscar apoyo en
el gobierno nacional y en la Liga Patriótica para “resolver” conflictos obreros) al
solicitar una legislación que les permitiera ejercer plenamente las libertades capita-
listas, los braceros, estibadores y carreros se reconocerán como “obreros urbanos”,
en el “reclamo por mejores condiciones de trabajo (alojamiento, alimentación, etc.),
aumento de salarios, abolición del trabajo a destajo y control sindical de la mano de
obra”21.
Por otro lado, la clase trabajadora urbana también se encuentra frente a múlti-
ples situaciones, conforme los criterios arriba mencionados. Por un lado, nos en-
contramos con trabajadores dependientes de empresas de capitales extranjeros que
controlan actividades estratégicas de la ciudad, como por ejemplo, el sistema de
21. Barriera, D. (Dir.); Nueva Historia de Santa Fe. Tomo IX El siglo XX. Problemas sociales, política de
estado y economías regionales: 1912-1976, Videla, O., Capítulo 1: Desarrollo agroexportador y conflic-
tividad social. 1912-1930, Rosario, Prohistoria Ediciones, 2006, pág. 23.

transporte, en las cuales los mecanismos de selección, prestación de servicio y re-

muneración de la mano de obra, en algunos casos, están condicionados por las or-
ganizaciones gremiales. Así, La Fraternidad (sociedad del personal ferroviario de
locomotoras) a través de sus presiones, logró que las empresas comenzaran a con-
feccionar y aplicar reglamentos de servicio, que variaban entre sí, pero que en gene-
ral contemplaban sus reclamos de sueldos, horarios y demás condiciones.
En el caso puntual de la seccional Santa Fe, habían logrado establecer:
Horario: trenes de pasajeros 8 horas. Mixtos 10; carga 12.
Descanso: Un día cada seis de trabajo, pero en forma condicional.
Sueldos, gastos y primas: Maquinistas “hors” clase 180.- 1º 175- 2º 160- 3º
105- 4º 100.
Como gastos se pagaba 0.75 por comida. Bono, una prima a razón de un mes de
sueldo por año que se abonan cada tres meses.
Licencia: se daban 8 días anuales, pero a juicio de la empresa.
Se concedían pase y un sobretodo cada dos años22.
En el contexto generalizado de reclamos por la reducción de la jornada, tanto la
organización de esta sociedad como sus conquistas, no sólo dan cuenta de la centra-
lidad de su trabajo conforme la estructura productiva (un paro afectaba el flujo de
bienes y personas), sino también confirman la disparidad de mecanismos de regu-
lación al interior del mismo rubro y empresa, ya que ésta solo representa a maqui-
nistas y foguistas.
En otros casos, como el de los trabajadores portuarios, la relación entre éstos,
puntualmente los estibadores, y las empresas marítimas donde finalmente ejercían
su trabajo, estaba mediada por las casas exportadoras, las cuales se convertían en
los patrones de aquellos23. Estos trabajadores, que en composición presentaban las
mismas características que los ferroviarios (de “La Fraternidad”) en cuanto a diver-
sidad de oficios (el ramo estaba compuesto por oficios tales como estibadores, guin-
cheros, cargadores, barreteros, etc., y no todos estaban sindicalizados o si lo esta-
ban, no pertenecían a la misma asociación), se diferenciaban también por los
reclamos y por el tipo de relación salarial.
El respeto por las condiciones de trabajo, el establecimiento de una jornada li-
mitada, el pago de las horas extras, el respeto del paso normal del hombre y de los
pesos posibles de ser levantados, eran algunos de los reclamos que aparecían dentro
de las proclamas que presentaron los trabajadores en sucesivas instancias; colocán-
22. Agnelli, F., Chiti, J., Cincuentenario de La Fraternidad. Fundación, desarrollo, obra, Buenos Aires,
1937, Pág. 129-129.

dolos en franca desventaja con los maquinistas y foguistas, quienes ya gozaban de

estos beneficios (aunque formalmente la empresa establecía otros mecanismos para
vulnerarlos) desde hacía unos años. A su vez, los estibadores trabajaban por la paga
de un jornal. Es decir, que trabajaban al día y su paga variaba de acuerdo al mate-
rial que se descargaba24.
Finalmente, otras de las situaciones que conformaban el abanico de prácticas
laborales la constituye la de los lecheros. Como bien dijimos, éstos se autoprocla-
maban comerciantes del rubro y lo hacían de manera autónoma porque hacían “uso
de (sus) propias competencias”25 (en este caso principalmente su fuerza de trabajo
y/o la disponibilidad de un carro y unos caballos), organizando libremente el tiem-
po y modo de trabajo, a los efectos de generar sus propios ingresos.
En este sentido, atendiendo a la caracterización precedente, nos hacemos eco
de las reflexiones de Pierre Bourdieu, quien propone que hay distintos mercados de
trabajo: “que tienen sus propias estructuras, entendiendo por esto el conjunto de
los mecanismos que regulan de manera permanente la cuestión de las diferentes
funciones del empleo- reclutamiento, selección, asignación, remuneración- y que,
pudiendo tener su origen en la ley, el contrato, la costumbre o la política nacional,
tienen por función principal determinar los derechos y privilegios de los empleados
así como introducir regularidad y previsibilidad en la gestión del personal y en todo
lo que afecta al trabajo”26.
Esto a consideración de que, partir de la idea de la multiplicidad de mecanis-
mos de regulación de los mercados de trabajo nos permite realizar dos operaciones.
Por un lado, revisar el principio de correspondencia entre éstos y los modos de lu-
cha laborales. Es decir, no son sólo los lugares de trabajos o los mecanismos con-
tractuales los que fijan los modos (legítimos) que adquiere la acción reivindicatoria,
sino más bien intervienen otros tipos de mediaciones (como pueden ser las condi-
ciones de existencia que definen las estructuras de clases) en su configuración. De
lo contrario, cómo explicar que los lecheros adscriban al mismo repertorio de con-
tienda27 que los trabajadores portuarios.

25. Sergio Bologna, “Por una antropología del trabajador autónomo”, en Crisis de la clase media y pos-
fordismo, Ediciones Akal, 2006, pág. 6.
26. Bourdieu, P., “La huelga y la acción política” en Cuestiones de Sociología, Ediciones Istmo, Madrid,
2000, Pág. 248.
27. Steinberg, M., “El rugir de la multitud: repertorios discursivos y repertorios de acción colectiva de los
hiladores de seda de Spitalfields, en el Londres del siglo XIX”, en Auyero, J. (Comp.), Caja de herra-
mientas. El lugar de la cultura en la sociología norteamericana, Universidad nacional de Quilmes, Bue-
nos Aires, 1999, Pág. 202.

Pero también nos permite ponderar la acción de estos trabajadores como deses-
tabilizadora tal vez, no de la estructura productiva, pero sí económica, de quienes
tenían intereses depositados en las usinas de pasteurización clausuradas, algunos
de los cuales eran miembros del establishment político local. Ya que los trabajado-
res autónomos “han salido de facto de la historia secular de conflictos laborales y
del sistema de derechos construido a partir del reconocimiento de la legitimidad de
esos conflictos28”.
Los cambios en la estructura de las oportunidades políticas

locales.
La protesta que protagoniza la Sociedad de Lecheros Unidos se desarrolla entre

el 20 de abril y el 15 de mayo de 1928. Sin embargo, la misma se enmarca en un
conflicto más amplio, en el que intervienen las autoridades municipales y naciona-
les, los círculos médicos de la ciudad y los dueños de las usinas pasteurizadoras de
leche, principalmente. El mismo se centra en el cumplimiento de la ordenanza Nº
2340 sobre la pasteurización de la leche.
Es en este contexto que se abren una serie de posibilidades que constituyen la
estructura de las oportunidades políticas en la que se desarrolla la protesta, enten-
dida como las “…dimensiones consistentes…del entorno político, que fomentan o
desincentivan la acción colectiva entre la gente”29, las cuales refieren a recursos ex-
teriores al grupo, pero que pueden ser explotados por el mismo. Como enseguida
veremos, en el caso que analizamos, han ocurrido ciertos “…cambios en las oportu-
nidades que reducen los costes de la acción colectiva, descubren aliados potenciales
y muestran en qué son vulnerables las élites y las autoridades”30.
En este sentido, cabe considerar primeramente la decisión del Poder Ejecutivo
de la Provincia –cuyo traspaso se produce el 9 de mayo, de Ricardo Aldao a Pedro
Gómez Cello, el primero perteneciente al antipersonalismo y el segundo al yrigoye-
nismo- de no designar un intendente municipal para la ciudad capital de la provin-
cia tras el cese de funciones de José María Puig, acaecido el 9 de marzo de 1928. La
importancia de esta decisión política consiste en que las disposiciones de la ley pro-
vincial Nº1053 establece que, al quedar acéfala la intendencia municipal, quien
28. Sergio Bologna, ob. cit., pág. 86.

29. Tarrow, S., op. cit., El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la políti-
ca, Editorial Alianza, Madrid, 1997, pág. 49.
30. Ob. cit., pág. 49.

queda a cargo del Departamento Ejecutivo Municipal es el Presidente del Honora-

ble Deliberante.
Es por esto que del 9 de marzo al 12 de mayo de ese año, Julio César Cabal se
hace cargo de la intendencia interina de la ciudad de Santa Fe y, en esa misma fe-
cha, es reemplazado por Leonidas Leguizamón31, quien tras haberse realizado las
elecciones para la renovación del Concejo Deliberante el día 29 de abril, queda a
cargo de la presidencia del cuerpo de ediles municipal. Dichos funcionarios, como
veremos, tendrán posturas opuestas respecto al denominado “asunto de la leche”.
Primeramente, debemos mencionar que Julio César Cabal realizó, ni bien co-
menzado su mandato, una serie de acciones que tienden a poner en un primer
plano el problema de la calidad de la leche pasteurizada. Así, observamos que “…ha
impartido órdenes en el sentido de que se intensifique la vigilancia y el control en
los procedimientos de pasteurización de la leche, argumentando…que ha transcu-
rrido un tiempo más que prudencial para que las usinas se coloquen en las condi-
ciones requeridas por la ordenanza respectiva”32. En este marco, el 23 de marzo,
decide convocar a una reunión a los dueños de las usinas de pasteurización, a fin de
consensuar con los mismos el nombramiento de un interventor, ajeno a la adminis-
tración municipal, para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la orde-
nanza Nº 2340 en sus establecimientos.
El 25 de marzo, el Jefe del Departamento Ejecutivo Municipal eleva una nota al
Ministerio de Agricultura de la Nación, solicitando la designación del interventor33,
función para la cual fue designado el doctor Teodoro Moreno, quien realizó las ta-
reas de inspección solicitadas desde el 29 de marzo en la ciudad de Santa Fe 34. El 14
de abril, dicho funcionario hace llegar un informe35 a la intendencia municipal, en
el que explicita sus opiniones respecto a la leche de consumo de la capital provin-
cial. Para el caso que nos ocupa, cabe destacar la condena que el Dr. Moreno realiza
al reclamo de los lecheros por la libre comercialización de la leche, es decir, en esta-
do crudo o natural, además de pasteurizada. Asimismo, el funcionario del Ministe-
rio de Agricultura de la Nación felicita a las usinas “Marymil” y “La Técnica” por lo
adecuado de sus instalaciones, mientras que denuncia las malas condiciones de hi-
giene y salubridad de la usina “La Unión Santafesina”, de Enrique Monti y Cía. Li-
mitada.

32. Diario “EL ORDEN”, 13/03/1928.
33. Véase Diario “EL ORDEN”, 25/03/1928; Diario “EL LITORAL”, 25/03/1928.
34. Véase Diario “EL LITORAL”, 29/03/1928, 07/04/1928; Diario “EL ORDEN”, 30/03/1928.
35. Véase Diario “EL ORDEN”, 15/04/1928; Diario “EL LITORAL”, 15/04/1928.

Es a partir de las aseveraciones de este informe, que el director general de la

Administración Sanitaria y Asistencia Pública, Dr. Echagüe Cullen, decidió clausu-
rar por tiempo indeterminado la usina “La Unión”36, al tiempo que el 20 de abril ya
había comenzado la protesta y el cese de las actividades laborales de la Sociedad de
Lecheros Unidos.
En otra dimensión de los cambios en la estructura de las oportuni-
dades políticas locales, debemos considerar que en las elecciones para la renovación
del Concejo Deliberante Municipal anteriormente mencionadas, se produce una
importante innovación en el sistema democrático provincial: la aplicación de la Ley
Orgánica de Municipalidades Nº 2147, cuyo mecanismo para la designación de
bancas permite una inclusión mucho mayor de las minorías políticas que no perte-
necen a los partidos políticos tradicionales o en ascenso –en este caso, encarnados
por la Unión Cívica Radical personalista y el Partido Demócrata Progresista, respec-
tivamente.
Gracias a ello, como resultado de ese acto electoral, saldrán electos 6 concejales
de la Unión Cívica Radical personalista, 2 del Partido Demócrata Progresista y 3
pertenecientes a agrupaciones políticas comunales menores, llamadas “Unión In-
dependiente”, “Unión Santafesina” y “Defensa Comercial”37. Cabe mencionar que el
dueño de la usina “La Técnica”, Néstor Casabianca, figuraba en la lista de concejales
de la Unión Cívica Radical personalista para las próximas elecciones municipales.
Pese a que decidió renunciar a la toma de posesión de la banca que le correspondía,
envió una nota al cuerpo de ediles a fin de poner su usina a disposición de abaste-
cimiento de leche para la ciudad38; asimismo, se dedicó a realizar una campaña a
favor de los productos de su usina y en detrimento de la protesta de los lecheros en
algunos diarios locales a lo largo de todo el conflicto39.
Esta última agrupación llevará a cabo desde su plataforma electoral y una vez
en representada en el Concejo, una serie de acciones reivindicativas acerca del re-
clamo de los repartidores de leche nucleados en la Sociedad de Lecheros Unidos.
36. Véase Diario “EL LITORAL”, 25/04/1928; Diario “SANTA FE”, 26/04/1928, Diario “EL ORDEN”,
26/04/1928.
37. Véase; Diario “SANTA FE”, 30/04/1928; Diario “EL LITORAL”, 30/04/1928, 04/05/1928,
07/05/1928; Diario “EL ORDEN”, 06/05/1928.
38. Véase Diario “SANTA FE”, 21/04/1928; Diario “EL ORDEN”, 21/04/1928; Diario “EL LITORAL”,
25/04/1928.
39. Diario “EL LITORAL”, 23/04/1928, 24/04/1928, 25/04/1928, 25/04/1928, 27/04/1928, 28/04/1928,
30/04/1928, 02/05/1928, 03/05/1928, 04/05/1928, 05/05/1928, 07/05/1928, 08/05/1928,
09/05/1928, 10/05/1928, 11/05/1928, 12/05/1928, 14/05/1928, 15/05/1928, 16/05/1928,
17/05/1928, 18/05/1928, 19/05/1928, 28/05/1928, 29/05/1928, 30/05/1928, 31/05/1928,
01/06/1928, 02/06/1928, 04/06/1928, 05/06/1928; Diario “EL ORDEN”, 15/05/1928, 16/05/1928,
18/05/1928, 20/05/1928, 25/05/1928.

Las mismas consistieron, principalmente, en hacer eco del petitorio de los lecheros
en las sesiones del Honorable concejo Deliberante, ya sea por medio de notas40, ya
sea por medio del concejal Gregorio Merino, una vez que tomó su banca tras las
elecciones del 29 de abril.
Volviendo a plano de los posicionamientos de los intendentes interinos munici-
pales acerca de los conflictos generados a fin de garantizar el cumplimiento de la
ordenanza Nº2340, debemos destacar que una de las primeras medidas de Leoni-
das Leguizamón –concejal por la Unión cívica Radical personalista- luego de haber-
se hecho cargo del Departamento Ejecutivo Municipal en calidad de presidente del
Concejo Deliberante, fue decretar la reapertura de la usina de pasteurización “La
Unión”. Los ediles resolvieron rechazar esta medida, y a raíz de ese conflicto se ge-
neró una serie de debates al interior del Concejo Deliberante Municipal, en la que
se llegó a discutir mociones sobre la destitución del intendente interino. Finalmen-
te, se resolvió expedir una minuta de comunicación en la que el cuerpo de ediles le
retira la confianza al Jefe del Departamento Ejecutivo Municipal41.
Asimismo, se observa la constitución de una comisión especial al interior del
concejo Deliberante, a fin de investigar las denuncias sobre corrupción formuladas
por el señor Enrique Monti, propietario de la usina “La Unión”, hacia algunos
miembros del cuerpo de ediles. Sin embargo, hacia fines de junio, dichas denuncias
son desestimadas, quedando sin efecto la comisión.
Características de la acción colectiva de la Sociedad de Lecheros

Unidos de Santa Fe.
Como afirma Sidney Tarrow, la acción colectiva suele ser el principal recurso
del que disponen la mayoría de la gente para hacer frente a adversarios mejor equi-
pados (Tarrow, 1997:19). Siguiendo a este autor, diremos que las formas de acción
mantenidas por los miembros de la Sociedad de Lecheros Unidos de Santa Fe, di-
remos que se tratan de formas de acción colectivas, ya que suponen la participación
de una gran cantidad de participantes, que llevaron a cabo un desafío colectivo ante
las autoridades, ligados por un objetivo común y por formas de solidaridad encar-
nadas en el reconocimiento de una comunidad de intereses.
Los miembros de la Sociedad de Lecheros Unidos de Santa Fe que llevaron a
cabo el movimiento de protesta y el cese de las actividades de reparto de leche en la
40. Véase Diario “SANTA FE”, 29/04/1928; Diario “EL ORDEN”, 16/05/1928.
41. Véase Diario “EL ORDEN”, 31/05/1928.

ciudad entre el 20 de abril y el 15 de mayo de 1928, constituían un grupo de entre

100 y 150 personas. Como motivo principal, aducen hacerse “…eco de la protesta
unánime del público en general que solicita el expendio de la leche cruda”42. Encon-
tramos que este movimiento de protesta refleja una multiplicidad de formas de ac-
ción, las cuales se condice con repertorios de confrontación habituales de la época,
en el sentido de que “…cada sociedad tiene una reserva de formas familiares de
acción, conocidas tanto por los activistas como por sus oponentes, que se convier-
ten en aspectos habituales de su interacción”43.
Entre las mismas, identificamos, en primer lugar, una serie de notas, a modo de
petitorios, elevadas a la Intendencia44 y al Honorable Concejo Deliberante munici-
pales, los cuales se constituían como sus principales oponentes y hacia quienes iba
dirigido su movimiento de protesta. Respecto a la interacción mantenida con las
autoridades municipales, las fuentes nos informan acerca de la asistencia de grupos
de repartidores de leche a las sesiones del Concejo Deliberante, en las que apoyaban
o refutaban las opiniones de los ediles. Asimismo, encontramos notas de lectores
redactadas para los diarios de la ciudad, reivindicando sus intereses45 y convocando
al público en general a que participen en los mitines públicos realizados en la Plaza
Colón y en el Círculo Napolitano de Santa Fe.
Por otra parte, a lo largo del movimiento de protesta, llevaron a cabo una serie
de acciones violentas. Por una parte, se produjeron enfrentamientos cuerpo a cuer-
po entre algunos miembros de la Sociedad de Lecheros Unidos y otros repartidores,
autónomos y dependientes de las usinas de pasteurización que no estaban plegados
a la protesta, a fin de que no puedan llevar a cabo el reparto de la leche. Estas ac-
ciones de violencia incluyeron intentos de incendio a carros de reparto, golpizas a
los repartidores y amenazas verbales. Por otra parte, se llevaron a cabo intentos de
sabotaje a camiones procedentes de la localidad de Las Tunas, que transportaban
leche desde los tambos allí situados hasta la ciudad de Santa Fe46.
Respecto al tipo de acciones colectivas enumeradas, cabe destacar que, como
dijimos anteriormente, expresan una similitud con los repertorios de contienda
llevados a cabo por los trabajadores portuarios de la misma ciudad, en el caso de la
huelga de mayo de 1928. Sostenemos a modo de hipótesis, que dichas similitudes,
pueden deberse a una tanto al carácter social de esa reserva de formas de acción,
como a ciertas condiciones de existencia que definen las estructuras de clases en su
42. Diario “SANTA FE”, 20/04/1928.

43. Tarrow, S., op. cit.. pág. 51.
44. Véase Diario “SANTA FE”, 20/04/1928.
45. Véase Diario “SANTA FE”, 23/04/1928; Diario “EL ORDEN”, 23/04/1928.

configuración, al menos en sus aspectos materiales. Si comparamos el promedio

diario de ganancias de un repartidor de leche autónomo (“…no inferior a $7.50 dia-
rios”47) con el del jornal exigido por el pliego de condiciones de los estibadores por-
tuarios en la huelga antes mencionada (entre $6 y $1048), nos encontramos con
que, las condiciones materiales de vida de ambos grupos de trabajadores, han debi-
do ser similares. Sin embargo, cabe preguntarnos acerca de la falta de solidaridades
establecidas entre ambos movimientos, que durante un breve lapso de tiempo fue-
ron contemporáneos y se desarrollaron dentro de la misma ciudad.
Pero los incentivos hacia la acción de otros actores sociales, se vio reflejada no
sólo a partir de la obtención de aliados al interior del Concejo Deliberante Munici-
pal, sino que se generaron algunos incentivos materiales por fuera de este espacio.
Ejemplo de ello es la adhesión a la protesta por parte de la Sociedad de Tamberos
Unidos de la localidad de Frank, cuyos miembros decidieron en asamblea dejar de
enviar leche a la ciudad de Santa Fe49. Asimismo, la Sociedad de Propietarios de
Panaderías de la ciudad de Santa Fe, envió una nota al Concejo Deliberante en la
que se explicitaba su adhesión al petitorio de la Sociedad de Lecheros Unidos sobre
el expendio libre de leche50.
Conclusiones.
El movimiento de protesta de la Sociedad de Lecheros Unidos de Santa Fe cul-

mina el 15 de mayo de 1928. Las fuentes no especifican los motivos que llevaron a la
finalización de este movimiento. Sin embargo, consideramos importante destacar
algunas cuestiones en torno a ello. Primeramente, merece la pena evaluar los resul-
tados del mismo. Como afirma Sidney Tarrow, es menester insertar a los movi-
mientos de protesta dentro de las redes sociales que movilizan y dentro de las es-
tructuras de oportunidades políticas que pueden explotar. En este sentido,
podemos decir que, si bien la Sociedad de Lecheros Unidos no concretó el objetivo
que se había propuesto, es decir, lograr el expendio libre de la leche, los resultados
de las acciones colectivas mantenidas en el tiempo pueden haber fortalecido las
formas de aprovechar el contexto político y las solidaridades y desafíos colectivos
llevados a cabo.
47. Diario “EL LITORAL”, 15/04/1928.

49. Véase Diario “SANTA FE”, 28/04/1928, 29/04/1928.

Asimismo, cabe mencionar que, como afirma Cervera, la base de la economía

local estaba constituida por el capitalismo comercial, el cual descansa en el comer-
cio exterior y en el sistema de transporte y que genera un sistema de producción
local de bienes destinados a la satisfacción de necesidades de consumo inmediato o
a actividades de servicios51. A raíz de esto, el autor plantea que esta dinámica genera
una realidad social solo de propietarios y dependientes de carácter vegetativo. Sin
embargo, por lo analizado en este trabajo, es posible afirmar que la realidad social y
de los mercados de trabajo urbanos de Santa Fe en la década de 1920 es compleja, y
en ella se ponen en interacción los intereses de diferentes sectores sociales: grupos
de trabajadores, empresarios y poderes públicos. De la misma manera, dejaremos
abierto el interrogante en torno a las vinculaciones entre las autoridades municipa-
les y la burguesía económica local.
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Agosto 1914, Tomo único, disponible en el Archivo General de la Provincia de Santa Fe.
1922, Tomo 3, disponible en el Archivo General de la Provincia de Santa Fe.
1925, Tomo 8, disponible en el Archivo General de la Provincia de Santa Fe.
Libro de Actas, 1924-1925, Concejo Deliberante Municipal, 1926, disponible en Archivo del
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Museo de la Ciudad de Santa Fe, Anuario estadístico de la ciudad de Santa Fe. Volumen X,
Año 1914, Santa Fe, Establecimiento tipográfico de Salatin Hermanos, 1915.
Museo de la Ciudad de Santa Fe, Digesto Municipal de la ciudad de Santa Fe, Volumen XC,
Año 1922.

¿Son los gobiernos de coalición un obstáculo para la paridad de género…? ∙ YAMILA PICASSO y MARTINA FERRETTO
¿Son los gobiernos de coalición un obstáculo para

la paridad de género en los gabinetes? Un estudio
comparado entre Argentina y sus vecinos.
YAMILA PICASSO
MARTINA FERRETTO
UBA
Resumen:
Los gobiernos de coalición en los sistemas presidencialistas se han mostrado efect i-
vos para paliar lo que algunos autores consideraban un diseño institucional per se
riesgoso para la salud de la democracia. Ya sea por esta efectividad o porque los si s-
temas de partidos se han fragmentado en la región, los gobiernos de coalición son
cada vez más frecuentes y su estudio viene ganando terreno en la política compar a-
da latinoamericana. A las preguntas clásicas acerca de la cuestión del reparto de
poder entre los socios de la coalición podríamos incluir la inquietud sobre la parti-
cipación de las mujeres como resultado de esta distribución. La repartición del p o-
der en las coaliciones de gobierno, dentro del gabinete multicolor, conlleva un pro-
ceso doblemente complejo: por un lado la representación de cada partido integrante
de la coalición y, por el otro, la proporción de representación femenina. Como hip ó-
tesis de trabajo consideramos que las coaliciones de gobierno en sistemas presiden-
cialistas desincentivan la participación política de las mujeres en posiciones rele-
vantes dentro del gabinete. En la selección de casos se tomarán por un lado tres
países con coaliciones de gobierno: el PT con Dilma Rousseff en Brasil; La Concer-
tación con Michelle Bachelet en Chile y el FA en Uruguay con Tabaré Vázquez y Jo-
sé Pepe Mujica. Por otro lado tres países con gobiernos no coalicionales: el FpV con
Cristina Fernández en Argentina, el MAS en Bolivia encabezado por Evo Morales y
el ANR-PC en Paraguay con Nicanor Duarte Frutos y Horacio Cartes.
Palabras Clave: Coaliciones de Gobierno - Mujer – Gabinetes – Paridad

Introducción
El siguiente trabajo de investigación busca indagar acerca de la participación

efectiva de las mujeres en los órganos de decisión política dentro de los gabinetes de
gobierno de seis sistemas presidencialistas de países Sudamericanos -tres con coali-
ciones de gobierno y tres sin gobierno coalicional-. En el caso de los gobiernos con-
formados por una coalición, se presenta una doble complejidad a la hora de distri-
buir los cargos en las carteras ministeriales, tanto para con los partidos que
conforman la coalición, así como también la intención de que las mujeres participen
de manera efectiva, equitativa e igualitaria junto a sus pares varones en dicha re-
partición de puestos a ocupar.
Según la literatura sobre coaliciones de gobierno en América Latina, siendo és-
tos sistemas presidencialistas, existen al menos dos grandes posturas al respecto:
por un lado quienes consideran una combinación riesgosa e inestable 1; y por otro
lado, quienes afirman que en dicha región este tipo de gobiernos se tornan efecti-
vos, adjudicando las complicaciones que se puedan presentar a otro tipo de factores
y ya no al diseño institucional del sistema político.2
Del estudio empírico se desprende que en las coaliciones de gobierno seleccio-
nadas la participación de las mujeres de manera equitativa e igualitaria con los va-
rones, es más bien una cuestión de voluntad política más que de normas institucio-
nales que regulen la conformación del gabinete ejecutivo.
El trabajo contiene cuatro apartados. En el primero se hace un recorrido sobre
el marco teórico y conceptual, señalando lo que significan y qué entendemos por los
conceptos utilizados: sistema presidencialista, coalición de gobierno, participación
política, paridad.
El segundo apartado analiza los casos seleccionados a partir de una breve des-
cripción de los países, subdividido, a su vez, por un lado en aquellos países de go-
bierno coalicional y aquellos que no poseen una coalición de gobierno, por el otro.
El objetivo, en esta sección será ahondar sobre las cuestiones acerca de los gabine-
tes específicos en cada uno de los casos, teniendo en cuenta los partidos, la cantidad
de mujeres en cargos ministeriales y/o órganos del ejecutivo.
1. LINZ, J. J. (1994): “Presidential or Parlamentary Democracy: Does It Make a Diference?” en The Fai-
lure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives. eds. Juan J. Linz y Arturo Valenzuela. Balti-
more, The Johns Hopkins University Press.
2. CHASQUETTI, D. (2001) “Democracia, multipartidismo y coaliciones de gobierno en América Latina:
Evaluando la difícil combinación” en Tipos de presidencialismo y modos de gobiernos en América Latina.
ed. Jorge Lanzaro. Buenos Aires, FLACSO.

En el tercer apartado y, a modo de conclusión buscaremos analizar comparati-

vamente los datos recopilados a fin de lograr una mejor comprensión y compara-
ción. Tendremos en cuenta como variables de análisis el porcentaje de la participa-
ción de las mujeres en los gabinetes, el número de partidos políticos integrantes de
la coalición y por último el porcentaje de representación del partido presidencial.
En el caso de los países sin coaliciones de gobierno, solo tendremos en cuenta la
participación política de las mujeres en los gabinetes.
En el cuarto y último apartado se expondrán las reflexiones finales respecto al
tema abordado, presentando posibles desafíos en la materia.
1. Coaliciones de gobierno y participación política de las mujeres

en América Latina.
Varios autores3 observan el sistema presidencial desde una óptica que compleji-
za su análisis, buscando un mejor funcionamiento dentro del presidencialismo lati-
noamericano, en contraposición a aquellos estudios que proponen su reemplazo
por el parlamentarismo.
En lo que atañe a las coaliciones de gobierno, existen dos características del
presidencialismo que influyen en su formación. Por un lado, la libertad de elección
de los “secretarios” de un gabinete presidencial frente al papel del voto de investi-
dura y la opinión vinculante de los partidos miembros de la coalición en la selección
de los ministros de los gabinetes parlamentarios. Segundo, dado que el presidente
es el único formador de las potenciales coaliciones de gobierno, puede vetar cual-
quier alianza alternativa opuesta a sus intereses.4
Los tiempos institucionales preestablecidos y rígidos del presidencialismo fo-
mentan un ciclo político en el que el jefe ejecutivo ve reducidas paulatinamente su
alianza de gobierno y su base de apoyo parlamentaria, redefiniéndose el eje go-
bierno-oposición por vía de un ajuste continuo. Así como también, las alianzas par-
tidarias pueden llevarse adelante para ganar el premio mayor pero que luego no
gobiernan como coaliciones, siendo meramente frentes electorales, como en el caso
de Argentina, por ejemplo.
3. CHASQUETTI, D., (2001); HUNEEUS, C., (2005) y VILAMALA, J. (2008) son ejemplos de autores que
tratan este tema.
4. ALTMAN, D. (2001) The Politics of Coalition Formation and Survival in Multiparty Presidential Regimes.
Tesis doctoral. Government and International Studies. Indiana. University of Notre Dame.

1.1. Repartición de cargos/carteras ministeriales en las coaliciones de

gobierno
Los lineamientos de Reinu y Albala (2012) sobre las negociaciones y/o acuerdos
ad hoc que se conforman en los sistemas presidencialistas a diferencia de los siste-
mas parlamentaristas, servirán de soporte para el análisis pretendido.
Nos referimos a que la base de los acuerdos, en este marco, pasan por las indi-
vidualidades e intereses personales de la dirigencia o del/la dirigente partidario y
no del partido político, es decir no es un acuerdo interpartido. De esta manera, la
interferencia de intereses particulares “(…) condiciona no sólo su definición, (como
coaliciones) sino muy especialmente su funcionamiento, vinculado en exceso a
continuas negociaciones orientadas tanto a incorporar dichos intereses particula-
res como a generar apoyos circunstanciales toda vez que han carecido de una só-
lida disciplina de partido en la que apoyarse parlamentariamente.”5
El número de partidos políticos integrantes, a la hora de la repartición de car-
gos, es una variable que cobra relevancia, ya que a menos partidos más cargos por
repartir dentro de la administración pública y más concentración de poder en cada
uno de ellos, a la inversa si hay un gran número de partidos políticos integrantes.6
Por lo tanto, podemos inferir que el reparto entre los partidos políticos de una
coalición de gobierno de carteras ministeriales en la conformación del gabinete,
está basado en intereses partidarios, personales, del presidente y, fundamental-
mente de la fuerza entendida en términos de cantidad de escaños que poseen cada
uno para utilizarla como herramienta de negociación. Mecanismo complejo que
aumenta al incluir la variable de la participación política efectiva de las mujeres en
dicho gabinete; a la negociación por la repartición de cargos entre los partidos polí-
ticos coaligantes, se le suma la búsqueda de que sean mujeres las responsables de
ocupar esos cargos.
A los efectos de este trabajo, es necesario especificar a qué se hace referencia
cuando se habla de la participación política de las mujeres y cómo esto se convierte
en un problema de paridad.
1. 2. Participación efectiva de las mujeres en la arena política y paridad
5. RENIU, J. M. y ALBALA, A. (2012) “Los gobiernos de coalición y su incidencia sobre los presidencialis-
mos latinoamericanos: los casos del Cono Sur”. Estudios Políticos, novena época, Nº 26. Pág. 172.
6. Ídem.

Magdalena León realiza el siguiente diagnóstico para describir las particulari-

dades de nuestra región “(…) en América Latina está ocurriendo un proceso doble,
en el cual el cambio democrático se da dentro de una situación de aumento de los
niveles de pobreza. Esta contradicción evidencia la falta de correspondencia entre
democracia política y democracia social. El desafío —fuerza creadora y retos que
enfrenta la región—radica en la coexistencia de procesos que buscan consolidar
nuevas ideas políticas, renovar la cultura electoral y ampliar e innovar las formas
de participación, con procesos de deterioro creciente y profundo de la ciudadanía
social y violación de los derechos humanos.”7
Por otro lado la relación de las mujeres con el poder está interrelacionada con la
conformación histórica, cultural, política y social de lo público como espacio de par-
ticipación social, que fue definida a través de la visión masculina dividiéndola en la
esfera pública y la esfera privada. Esta división está reflejada en la construcción de
roles específicos para varones y mujeres.
Los roles sociales que tanto la mujer como el varón ocupan en la esfera privada
y pública, respectivamente, seguirán reproduciéndose si no se logra comprender
esta conformación social de exclusión y obligación tanto para el sexo femenino co-
mo para el sexo masculino a raíz de la división sexual del trabajo.
Si bien podemos observar diversos movimientos y organizaciones feministas
y/o de mujeres que luchan por la conquista de sus derechos y por modificar las re-
laciones patriarcales, ésta participación política se da, aún hoy en los márgenes del
sistema.
Es decir, la relación entre mujeres y Estado continúa manteniéndose sobre la
estructura patriarcal y paternalista de éste. Como observa Lola G. Luna 8 la pre-
sión política de las mujeres es ejercida desde los márgenes y logran de manera
intermitente algunos cambios, sin embargo no se logra modificar la esencia del
Estado, ya que continúa excluyendo de los centros de poder y de decisión a las
mujeres.
Un ámbito en el que se refleja exactamente la desigualdad entre varones y mu-
jeres es el ámbito de la política institucional y en estructuras formales.
Las mujeres han luchado para lograr el reconocimiento de sus derechos políti-
cos. Sin embargo, la paridad entre varones y mujeres en el ámbito político no es una
7. LEÓN, M. (1994). “Movimientos social de mujeres y paradojas en América Latina” en Mujeres y parti-
cipación política. Avances y desafíos en América Latina. Comp. León, M. Bogotá, Colombia. Pag.9
8. LUNA, G. L, (1994). “Estado y participación política de mujeres en América Latina: una relación de-
sigual y una propuesta de análisis histórico.” en Mujeres y participación política. Avances y desafíos en
América Latina. Comp. León, M. Bogotá, Colombia. Pág. 40.

realidad, las mujeres continúan estando subrepresentadas en la toma de decisiones,

principalmente en las distintas instituciones políticas, desde partidos políticos, el
Congreso Nacional, gobiernos y órganos de decisión regional y local. Es en este ám-
bito donde se refleja exactamente y en mayor medida la desigualdad entre ambos
sexos: en las estructuras formales de toma de decisiones de carácter político.
Las mujeres constituyen aproximadamente la mitad de la población de todos
los países del mundo y, sin embargo, el porcentaje promedio mundial de mujeres en
los parlamentos nacionales es sólo del 19,1%1. Sin embargo, en líneas generales,
está claro que las mujeres siguen estando en una situación de infrarrepresentación
en los altos cargos electivos, algo similar a lo que sucede en otras instancias políti-
cas nacionales, regionales y locales9.
Para reflejar lo antes mencionado y graficar la brecha entre mujeres y varones
en los órganos de decisión de un Estado, podemos tomar las últimas estadísticas
brindadas por la Unión Interparlamentaria (UIP) y la ONU Mujeres en El Mapa
2014 de las Mujeres en Política.10 En el mismo se muestra que de 152 Estados sólo
9 son dirigidos por Jefas de Estado (5.9 %) y de 193 Jefaturas de Gobierno sólo 15
son gestionadas por mujeres (7.8%). Con respecto a mujeres en cargos ministeria-
les dicho mapa nos indica que sólo un 17% de los cargos ministeriales estaban ocu-
pados por mujeres; la mayoría de ellas se ocupaba de los sectores sociales, como la
educación y la salud.
Con respecto a la región del Mercosur Ampliado (Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela) el promedio de la participación de las muje-
res en las carteras ministeriales de dichos países es de un 20.9%. Específicamente,
en nuestros casos a estudiar se observa que aún en aquellos países en donde au-
mentan de un gobierno a otro el porcentaje de participación efectiva de mujeres, la
paridad sigue estando lejana.
2. Estudio de casos
2.1. Presidencialismos con gobiernos de coalición
9. GARCÍA ESCRIBANO, J. J. (2011) “El Sexo Excluído. Mujer y Participación Política” en Revista Psicolo-
gía Política N° 42, Universidad de Murcia. Pp. 13-27.
10. Mujeres en la política: 2015. Cuadro mundial disponible en:
http://www.unwomen.org/~/media/headquarters/attachments/sections/news/stories/2015/femmesenpo
litique_2015_web_spanish.pdf

a) La República Federativa de Brasil, el PT y el gobierno de Dilma

Rousseff.
Desde el 2004 hasta los recientes acontecimientos de disociación, la coalición go-

bernante brasileña estuvo conformada por el Partido Trabalhista (PT) y el Partido del
Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), siendo la fórmula de la presidenta Dilma
Rousseff y el vicepresidente Michel Temer, en el mismo orden. Cabe aclarar que este
trabajo se acota al estudio del primer gabinete de Dilma Rousseff del año 2011 y a su
último gabinete conformado en 2015, dejando fuera del análisis las reconfiguraciones
pertinentes al reciente quiebre de la coalición en cuestión.
La complejidad de esta alianza recae sobre la cantidad de aliados que cada uno de
los partidos posee y por consiguiente la cantidad de partidos que integran la coalición.
Los partidos aliados son principalmente, el Partido Republicano Brasileño (PRB), el
Partido Democrático Trabalhista (PDT), el Partido Progresista (PP), el Partido Comu-
nista del Brasil (PCBdoB), el Partido Social Cristiano (PSC), el Partido de la Social
Democracia Brasileña (PSDB) y el Partido Socialista Brasileño (PSB).
Tanto en el gráfico N° 1 como en el N° 2 vemos el porcentaje de representación
que cada uno de los partidos coaligados posee en cada uno de los gabinetes confo r-
mados por la mandataria. Luego en la Tabla N° 1 se identifican las representaciones
femeninas.
Gráfico Nº 1 Porcentaje de ministerios por partidos de la coalición de gobierno

2011
PT PMDB PRB Indep. PSC PDT PP PCBdoB
2% 3%3%
5%
13% 39,47%
8%
24%
Gráfico N° 2 Porcentaje de ministerios por partidos de la coalición de gobierno 2015.

Fuente: Elaboración propia.
Tabla N° 1 Por año, ministerios y porcentaje de la participación política de mujeres.
Años Ministerios Mujeres Varones % Mujeres

2011 38 9 29 23,7 %
2015 38 5 33 13.1%
Fuente: Elaboración propia.
Como se puede observar en el primer gabinete a cargo de Rousseff treinta y

ocho (38) son los ministerios, de los cuales nueve (9) son dirigidos por mujeres y
veintinueve (29) son dirigidos por varones. Siendo un 23.7% el porcentaje de parti-
cipación política de las mujeres representadas en el Poder Ejecutivo. Este porcenta-
je se redujo a un 13% para el segundo gabinete a cargo de la presidenta.
a) La Republica de Chile, La Concertación, Paridad y Michelle Bachelet.
La coalición que actualmente gobierna a la República de Chile, se llama Concer-

tación de Partidos por la Democracia (en adelante la Concertación) y se ubica ideo-
lógicamente dentro de la centro izquierda chilena. La misma está conformada, ac-
tualmente por el Partido Socialista (PS), Partido Demócrata Cristiano (PDC),
Partido por la Democracia (PPD), Partido Radical Social Democrático (PRSD), Iz-
quierda Ciudadana (IC), Movimiento Amplio Social (MAS) y el Partido Comunista
(PC).
Como dato característico, la Concertación gobernó Chile desde 1990 hasta el
2010 donde perdió por primera vez las elecciones ejecutivas en manos de la derecha
chilena pero volvió a retomar el poder en las últimas elecciones en el 2014.

Nos centraremos en los dos gobiernos de la presidenta Michelle Bachelet, del

2006 al 2010 su primer mandato y del 2014 al 2018 su segundo mandato. Específi-
camente compararemos el gabinete del primer mandato y sus cambios, con el gabi-
nete del segundo mandato.
En el reparto entre partidos, el Partido Demócrata Cristiano es el partido que
más ministerios logró acaparar con siete (7) carteras, el Partido por la Democracia
es el siguiente partido con más ministerios con un total de cinco (5), el Partido So-
cialista, partido al cual pertenece la presidenta, le sigue con cuatro (4) ministerios;
continúan los/as independientes con el manejo de tres ministerios, el partido más
perjudicado en la repartija fue el Partido Radical Social Demócrata (PRSD), con un
sólo ministerio.
Gráfico Nº3. Porcentaje de ministerios por partidos de la coalición de gobierno.
Fuente: Elaboración Propia.
En relación al Porcentaje de Participación Política de Mujeres (PPM) en el ga-

binete, el primer gobierno de la mandataria fue uno de los primeros en tener pari-
dad, es decir de veinte (20) ministerios a repartir, diez (10) eran encabezados por
varones y los otros diez (10) por mujeres.
Sin embargo, al año de haber comenzado su mandato y a raíz de un conflicto
con el Ministro de Transportes, sumado a las movilizaciones de estudiantes, se
instaló en el ámbito político y social la necesidad de una reforma de gabinete
que si bien apuntaba a la destitución del ministro en cuestión, según “Mujeres
en Red – El periódico Feminista” la presidenta fue presionada por propios y aje-
nos a reducir el número de mujeres asignadas en su gabinete, así demostrar más

autoridad, asociando esta característica como lo que carece un gabinete parita-

rio.11
De esta manera, para el año 2007 no hay mayores cambios en el reparto de
carteras ministeriales con respecto a los partidos coaligados, sin embargo el por-
centaje de mujeres en términos de participación política efectiva se reduce a un
40.9%.
Para el segundo mandato analizado, la composición queda de la siguiente ma-
nera
Gráfico Nº4. Partidos Políticos y porcentajes de representación dentro del segundo gabinete
12
2015.
Con respecto a la participación política de las mujeres en los gabinetes po-

demos observar, en la Tabla Nº 2 como se fue reduciendo su porcentaje con los
mandatos.
Tabla Nº 2 Por año, ministerio y porcentaje de la participación política de mujeres.
Años Ministerios Mujeres Varones % PPM

2006 20 10 10 50%
2007 22 9 13 40.9%
2015 23 8 15 34.8%
11. Para más información se puede ingresar a Mujeres en Red – El Periódico Feminista “Un año de go-
bierno paritario en Chile”, disponible on-line en: http://www.mujeresenred.net/spip.php?article1017
12. Datos recolectados del sitio oficial del gobierno de Chile, disponibles en:
http://www.gob.cl/ministros/

b) República Oriental del Uruguay y el Frente Amplio.
El Frente Amplio (FA) de Uruguay es una coalición de gobierno que gestiona su

país desde el año 2005 donde ganó la formula Vázquez – Nin. El FA es una fuerza
política de centro izquierda, que se ha ido consolidando con el transcurso del tiem-
po y que ha logrado confluir de las más diversas organizaciones políticas y sociales
en su coalición.
Actualmente la integran una veintena de organizaciones, los partidos políti-
cos de mayor importancia son: el Partido Socialista (PS), Partido Comunista
(PC), Asamblea Uruguay (AU), Partido Demócrata Cristiano (PDC), Movimiento
de Participación Popular (MPP), Alianza Progresista (AP) y Vertiente Artiguista
(VA).
Vamos a tomar el primer mandato del Frente Amplio, que va del 2005 al 2010
con Vázquez como presidente. Y lo compararemos con el segundo mandato del FA
encabezado por José Pepe Mujica del 2010 al 2015.
Gráfico Nº 5 Partidos Políticos y porcentaje de representación en el primer gabinete de

Tabaré Vázquez (2005-2010)
Fuente: elaboración propia
Con respecto a la Participación Política de Mujeres (PPM) en este gabinete es de

21.42%, es decir de catorce (14) ministerios, once (11) son conducidos por varones y
solo tres (3) por mujeres.

Gráfico Nº 6 Partidos Políticos y porcentaje de representación en el primer gabinete de

José Pepe Mujica (2010-2015).
En este segundo mandato si bien no se modifica la cantidad de partidos políti-

cos integrantes de la coalición, en términos numéricos, sí se realiza un cambio en
términos de cuáles son los partidos integrantes, en comparación con el gabinete
anterior dejan de integrar el gobierno la Alianza Progresista (AP) y el espacio de
Lista 5005, pasando a integrarlo Nuevo Espacio (NE) y Corriente Acción y Pensa-
miento (CAP).
Con respecto al porcentaje de PPM se reduce a trece (13) los ministerios a re-
partir, quedando once (11) encabezado por varones y solo dos (2) por mujeres, re-
duciendo el porcentaje anterior a un 15.38%.
Tabla Nº 3 Por año, ministerios y porcentaje de la participación política de mujeres

2005 14 3 11 21.42
2010 13 2 11 15.38

2.2. Presidencialismos sin coalición de gobierno
a) República Argentina, el Frente Para la Victoria y Cristina

Fernández.
El Frente Para la Victoria es un frente político que gobernó la Argentina desde

el año 2003 hasta el 2015. Es una fuerza política de identidad peronista, que se auto
identifican como nacionales y populares, aunque logró conquistar distintas organi-
zaciones y movimientos sociales y políticos de distintas tradiciones ideológicas.
El primer mandato de dicho frente político fue del ex presidente Néstor Carlos
Kirchner (2003-2007) y los dos mandatos siguientes fueron de la ex presidenta
Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015), en este trabajo tomaremos los dos
últimos gobiernos del Frente.
Tabla Nº 4 Por año, ministerios y porcentaje de la participación política de mujeres

2007 12 3 9 25
2011 16 4 12 25
Como se muestra en la Tabla N° 4 el porcentaje de mujeres en ambos gabinetes

se mantiene en un 25%.
b) El Movimiento Al Socialismo (MAS) en Bolivia con Evo Morales.
Desde sus orígenes el MAS representa a la mayoría del pueblo boliviano, ya que
se conforma principalmente por campesinos e indígenas que en el presente superan
el 60% de la población del actual Estado Plurinacional de Bolivia. Creado en Julio
de 1987 el MAS sienta desde sus orígenes las bases de la multiculturalidad propia
del pueblo boliviano. Su principal antecedente fue el Instrumento Político por la
Soberanía de los Pueblos, pero por incumplimiento con las normas del Código
Electoral de Bolivia se vieron obligados a formar un partido con la sigla legalizada
ante la Corte Electoral, así diez años después, en 1997, dicho Instrumento participó
con el nombre del Movimiento al Socialismo. Encabezado por Evo Morales en un
contexto preciso, el MAS gana la presidencia en diciembre de 2005.
Lo particular de Bolivia respecto a la participación política de las mujeres es
que desde la gestación de diferentes movimientos revolucionarios u organizaciones

sindicales, partidarias, de base o afines, las mujeres tuvieron mayormente un rol

activo y clave, fundamentalmente por su activa participación en el mercado de tra-
bajo. Esto es un dato no menor al momento de analizar la participación de las mu-
jeres en la política boliviana.
Según los datos recolectados, podemos observar una tendencia creciente a au-
mentar el número del porcentaje de participación política de las mujeres en lo que
respecta al primer mandato (2006 – 2010) y al segundo (2010 – 2015), ambos go-
bernados bajo la presidencia de Evo Morales, ya que para el segundo gobierno del
mandatario se logra la paridad entre varones y mujeres.
Tabla N° 5 Por año, ministerios y porcentaje de la participación política de mujeres

2006 16 4 12 25%
2010 20 10 10 50%
Fuente: Elaboración propia
c) Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado del Paraguay.
Desde su fundación en 1887, el ANR-PC fue el partido que más veces gobernó
el país logrando ser en la actualidad el movimiento partidario de mayor fuerza polí-
tica en el Paraguay, principalmente por el número de afiliados y las mayorías que
posee en ambas cámaras nacionales. Gracias a ello, no tuvo necesidades de formar
alianzas de gobierno para lograr la presidencia.
Para nuestro análisis tomamos los dos últimos mandatos que el ANR-PC tuvo
los cuales fueron el del Presidente Duarte Frutos en el período entre 2003-2008 y
el del Presidente Cartes que desde el 2013 y hasta hoy continúa ejerciendo su man-
dato.
Como vemos en la Tabla Nº 6 el porcentaje de participación política de las mu-
jeres aumenta de un gabinete a otro, pasando de un 20% de PPM a un 25% en el
año.
Tabla N° 6 Por año, ministerios y porcentaje de la participación política de mujeres

2003 10 2 8 20%
2013 12 3 9 25%

3. A modo de conclusión: comparaciones generales.
Cuadro Nº 1 Porcentaje de la Participación Política de las Mujeres según país y gabi-

nete.
Gabinetes Primer Segundo

Países Gabinete Gabinete
Brasil 23.7 13.1

Chile 40.9 34.8
Uruguay 21.42 15.38
Sin coalición
Argentina 25 25
Bolivia 25 50
Paraguay 20 25
En una primera lectura del Cuadro Nº 1 y, en base a los datos recolectados, po-
demos observar que los países latinoamericanos con sistemas de gobierno coalicio-
nal, en los tres casos estudiados reducen el porcentaje de mujeres para el segundo
mandato. A diferencia de los casos con gobiernos no coalicionales que, o mantienen
el porcentaje, como en el caso de Argentina o, aumentan en el segundo mandato
como son los casos de Bolivia y Paraguay.
También se observa que, a excepción del caso de Chile, el resto de los países
coalicionales no superan el 25% en ninguno de los gabinetes, quedando por debajo
de lo que ocurre con Argentina, Bolivia y Paraguay que mantienen el 25 o lo supe-
ran y en algunos casos hasta llegar a la paridad como Bolivia.
Igualmente, consideramos importante aclarar y también siguiendo nuestros da-
tos recolectados, todos los países están lejos de llegar a la paridad, Bolivia por
ejemplo para el año 2013 redujo el porcentaje de mujeres saliendo de la paridad y
llegando al 38%.
4. Reflexiones finales
La desigualdad existente en la participación política efectiva en los órganos de

decisión en las estructuras formales por parte de las mujeres respecto a los varones
es considerable. Al respecto consideramos que la doble complejidad que implica la
necesidad de repartir las carteras ministeriales entre los partidos coaligantes suma-
do a que estas carteras sean asumidas por mujeres, desincentiva la participación
efectiva de las mismas.

En los casos de países con coaliciones de gobierno, esto brinda algunos datos de
relevancia que pueden servir para futuras investigaciones tales como pensar si hay
una correlación entre la cantidad de partidos integrantes de una coalición y su in-
fluencia sobre la posibilidad de lograr la paridad. Por otro lado, podemos observar
también que, más allá del compromiso por parte de los/as presidentes/as de lograr
la paridad, el hecho de no lograr consensuarlo con su partido y, fundamentalmente,
con el resto de los partidos coaligados, ha generado un retroceso en la materia, en
detrimento de la paridad. Entonces podemos inferir que es necesaria la voluntad
política de mantener dicha representación femenina y, por lo tanto confirman nues-
tra hipótesis sobre las coaliciones como desincentivo para la representación iguali-
taria y equitativa entre varones y mujeres.
Con respecto a los casos sin coaliciones de gobierno, podemos inferir que el re-
parto de carteras ministeriales es más sencilla ya que no es necesaria la repartija
entre distintos partidos, haciendo de esta manera una sola vuelta de reparto, lo que
implica que las mujeres pueden llegar a acceder más fácilmente a los espacios de
decisión, en comparación con las coaliciones de gobierno.
En este sentido, creemos pertinente destacar la escasa información que existe
respecto a la conformación de los gabinetes en las presidencias estudiadas y como
cuestión que debe ser atendida. Su investigación puede ser útil para identificar y
analizar los diversos patrones –si es que los hay en todos los países- de repartición
de carteras ministeriales en la región y, con ello poder avanzar en un estudio más
sistemático respecto al tema considerado en este trabajo.
No obstante podemos concluir, luego de este recorrido empírico que, desafor-
tunadamente, la desigualdad entre varones y mujeres está institucionalizada, este
trabajo busca no sólo reflejar esta premisa sino también reflexionar sobre las de-
sigualdades y el rol que ocupan las coaliciones de gobierno, principalmente sus
acuerdos programáticos y su agenda, como así también la voluntad política de la
figura presidencial y los partidos coaligados en incentivar la paridad.
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http://www.portalguarani.com/440_alcibiades_gonzalez_delvalle/20223_
el_gobierno_de_nicanor_duarte_frutos__por_alcibiades_gonzalez_delvall
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Brasil: http://www.brasil.gov.br/centrais-de-conteudo/
Chile: http://www.gob.cl/ministros/

Culturas políticas, peronismo y democracia, Santa Fe, 1973. ∙ MARCELINO MAINA
Culturas políticas, peronismo y democracia, Santa

Fe, 1973.
MARCELINO MAINA
[email protected]
Facultad de Humanidades y Ciencias, Universidad Nacional del Litoral
Resumen
En los albores de la apertura política definida a partir de la agonía de la experiencia
dictatorial iniciada en 1966 se profundiza la transición desde dicho estado burocr á-
tico autoritario. Tal transición combina profundas tensiones en el campo de las cul-
turas políticas con la persistente hibridación entre violencia y política. Proponemos
que el debate en torno a los alcances de los conceptos señalados mixtura aportes de
la ciencia política, la historia y la sociología.
En la ponencia se abordarán estos fenómenos desde una perspectiva local – regio-
nal, en especial analizando el caso santafesino, en cuanto a los siguientes tópicos:
primero, la agenda política de la transición desde 1972 y, segundo, las claves de re-
organización de los partidos prestando especial atención al caso del peronismo pr o-
vincial y la conflictiva ruptura organizacional que presenta para el proceso electoral
que culminará entre el 11 de marzo de 1973 y, segunda vuelta mediante, el 15 de
abril con el triunfo de Carlos SylvestreBegnis para gobernador.
Triunfo que se verá rápidamente hipotecado por la sobrevivencia de las figuras de la
guerra, el apogeo de la conflictividad al interior del peronismo y el deterioro de la
experiencia de los gobiernos nacionales que se sucederán durante casi tres años. Así
se recuperarán conceptos que remiten a los fenómenos transicionales; se abordará
la historia local en el espejo de las claves nacionales y los vertiginosos fenómenos de
metamorfosis de las culturas políticas en una coyuntura crítica donde la querella de
interpretaciones en torno al horizonte democrático es una de las referencias ce n-
trales.
Palabras claves: democracia, peronismo, culturas políticas, transición

De nación a provincia, 1972 – 1973
A partir de privilegiar una mirada sobre la configuración del peronismo provin-

cial santafesino desde principios de la década de 1970, la relación entre nación y
provincia aparece como un dato relevante en la perspectiva de dar cuenta de los
procesos que definen el campo político hacia la convocatoria electoral de 1973. Di-
cha convocatoria, atravesada por un ambiente de alta complejidad, marca el punto
de referencia de un proceso transicional en donde el peronismo tenderá a consti-
tuirse, tanto en la nación como en la provincia, en el centro de la escena política
(Cfr. Cavarozzi, 2006) absorbiendo la casi totalidad de los fenómenos de altísima
complejidad que contextualizan la escena política de esos años.
Entre 1972 y 1973, se redefinen al menos dos escenarios: primero aquel que re-
mite a la experiencia dictatorial inaugurada en 1966, puesto que su crisis marca la
emergencia de fenómenos de contestación social, de lucha armada y –
simultáneamente- de reconstitución de las organizaciones partidarias que marcarán
el tiempo político y obligarán a la búsqueda de una salida electoral aparentemente
definida por el actor militar pero en realidad potenciada por la agenda vertiginosa
de los tempranos 70’s.
En segundo lugar, al interior del peronismo, en donde el lugar privilegiado de
Perón no podrá -no obstante- aquietar definitivamente las tensiones organizaciona-
les propias de una experiencia desrutinizada y movimientista, que entre los años
50’s y 70’s fue sedimentando nuevas prácticas, recepcionando nuevos enfoques po-
líticos, cargando de lecturas y relecturas su proceso liminar y heterogeneizando su,
ya originalmente amplio, espectro de adhesiones.
Entonces, pensar la política en las provincias representa un doble desafío: por
un lado dar cuenta de sus procesos de producción y por otro reconstruir los entra-
mados y redes que vinculan a estos fenómenos políticos provinciales con las varia-
bles de tipo nacional procurando develar esas tenues pero persistentes ligazones
que habitualmente fueron excusa para demostrar que las claves políticas macro –
nacionales imponen su agenda en los espacios subnacionales pero que, entendemos
y pretendemos sostener, a su vez figuran cuanto de lo provincial, de lo extracéntri-
co, performatea el escenario nacional.
Podemos proponer que hacia finales de 1969 el clima nacional de movilización
social imprime un rápido deterioro a la experiencia dictatorial inaugurada en 1966
y cuya principal referencia había sido Juan Carlos Onganíay un tipo de intervención
de orden burocrático autoritario marcado por la plena participación de las fuerzas
armadas en clave institucional.

En ese registro, es imprescindible reconocer que, dentro del amplio campo de

las ciencias sociales, la literatura especializada reconoce casi sin disidencias a las
experiencias autoritarias y dictatoriales de nuevo cuño emergentes en Latinoaméri-
ca hacia los años 60’s no sólo como cualitativamente novedosas respecto de los vie-
jos autoritarismos sino como los umbrales de paso a los más trágicos y disruptivos
regímenes encabezados por los sectores militares en la historia del siglo XX ameri-
cano. Estos nuevos autoritarismos1 en algunos de los abordajes más reconocidos se
han conceptualizado como estados burocrático autoritarios2 que, para el caso ar-
gentino, se identifican con la dictadura del Gral. Juan Carlos Onganía y la prolon-
gación del gobierno de facto autodenominado “Revolución Argentina”.
La política y sus patios interiores
Entre 1970 y 1971 se suceden los relevamientos de Onganía y su sucesor Le-

vingston, abriéndose en ese año la etapa final del gobierno de la autodenominada
“Revolución Argentina”que será comandada por el General Alejandro Agustín La-
nusse, quien logra concentrar en su figura no sólo la comandancia de la Junta Mili-
tar sino también la presidencia la nación.
Si éste es el contexto de aproximación a nuestro objeto, claramente incluimos-
que este cruce de décadas nos muestra una progresiva emergencia de la violencia
inundando las prácticas políticas y, al mismo tiempo, una constante pérdida de legi-
timidad del horizonte democrático; estamos entonces frente a una verdadera mili-
tarización de la política sucedánea a la ya de por sí prolongada politización de la
vida militar que al menos se remonta hasta 1930.
1. Para el análisis del Cono Sur americano, el golpe de estado y la posterior intervención militar en Brasil
hacia1964 es la referencia liminar obligada.
2. Aquellas obras que son consideradas clásicas al respecto de la temática de los nuevos autoritarismos
en América Latina son: David Collier (comp.):El nuevo autoritarismo en América Latina, México, FCE,
1985, en especial el artículo de Fernando Henrique Cardozo, “Sobre la caracterización de los regímenes
autoritarios en América Latina; Carlos Portales (comp.) La américa latina en el nuevo orden económico
mundial, México, FCE, 1983 en especial el artículo de Manuel Garretón, “En torno a la discusión de los
nuevos regímenes autoritarios en la América Latina”; Guillermo O’DonnellModernization and Bureaucra-
tic-Authoritarianism. Studies in South American Politics, University California Press, Berkeley, 1973 lue-
goprofundizado en Elestado burocrático autoritario, Ed. De Belgrano, 1980, Buenos Aires y en Contra-
puntos, Ed. Prometeo, 1999; Isidoro Cheresky y Jacques Chonchol (comp.) Crisis y transofmración de
los regímenes autoritarios, Buenos Aires, Eudeba, 1985, Alain Rouquié, ¿Cómo renacen las democra-
cias?, Buenos Aires, 1985. Desde otra perspectiva,aquella que analiza cómo se debilitan y caen las expe-
riencias democráticas: Juan Linz: Crisis, Breakdown and Reequilibration, John Hopkins UniversityPress,
Baltimore, 1978.

Las figuras de la guerra replican en el panorama político cultural del período

adentrándose en caminos en donde no sólo la influencia de la revolución cubana y
el desarrollo de experiencias propias de una nueva izquierda serán significativos,
sino también la exacerbación de posiciones políticas al interior de algunos partidos
tradicionales, en particular el peronismo.
Los fenómenos de radicalización de la violencia política y a su vez de aceptación
social con que éstos cuentan conducen algobierno de facto de Lanussea buscar una
estrategia de salida electoral que permita combinar una respuesta política a la ex-
plícita crisis social con un tránsito procuradamente controlado hacia las elecciones
de apertura3.
En esta clave a mediados de 1971 el gobierno nacional convoca al Gran Acuerdo
Nacional, que pretendidamente perseguía la intención de formatear el proceso de
transición a la democracia bajo el control de las fuerzas armadas
“buscaba aislar a todas las variantes del “partido armado” y desactivar una posición
civil cada vez más amplia y encolerizadaque incluía el peronismo (…) El pacto per-
seguido por Lanusse reclamaba como contribución compensadora de los peronistas
que Perón hiciera también su parte condenando Expresamente la violencia que se
ejercía en nombre del movimiento y renunciando a toda candidatura en las eleccio-
nes venideras” (Altamirano, 92).
El GAN4 entendido como la única opción de Lanusse frente a la escalada de vio-

lencia revolucionaria, fue jaqueado por ese período que Liliana de Riz ha denomi-
nado la política en suspenso y que al suprimir los canales de negociación condujo al
incremento de la violencia como fenómeno mixturado y en hibridación con la polí-
tica (Pozzoni, 2009)5.
3. Es interesante el argumento de Marcelo Cavarozzi al respecto: “… en el cuarto de siglo posterior a

1955 no se estabilizaron ni las democracias ni las dictaduras. Durante las tres décadas que siguieron al
derrocamiento de Juan Domingo Perón no hubo un sistema político; hubo gobierno que, tarde o tem-
prano, terminaron viniéndose abajo.” (Cavarozzi, 2006: 81)
4. “El Gran Acuerdo Nacional constituye una estrategia original del sector más político de las fuerzas
armadas ; un dispositivo para tratar de redefinir la relación existente entre sistema de dominación so-
cial, sistema de representación política y sistema de poder estatal , desarticulado tanto por los efectos
de la crisis como por la errática gestión de la regulación Argentina , dentro del nuevo clima de confron-
tación social en el que se inscribió el crecimiento de la “nueva izquierda”” (Pucciarelli,1999: 15).
5. “…En Argentina es indiscutible la incidencia de las juventudes en la política entre fines de los años
60’s y sobre todo comienzo de los 70’s, en esa clave las prácticas políticas tanto violentas como no vio-
lentas confluían en una misma estrategia política que casi todos los actores consideraban revoluciona-
ria”. (Pozzoni, 2009: 174). A tal efecto es clave la revisión de estos pasajes culturales en obras como las

Así, al interior de las experiencias partidarias y sus organizaciones emergieron,

para fines de 1970, La Hora del Pueblo – construida básicamente alrededor del ra-
dicalismo balbinista y el sector del peronismo vinculado al delegado de Perón, Jor-
ge Paladino(luego reemplazado por Cámpora en 1971)6- y el Encuentro Nacional de
los Argentinos –impulsado por el Partido Comunista-que en su conjunto, aunque
no aunadamente, rechazan la apuesta deLanusse para con el GAN ya que sospechan
que “no era más que el instrumento diseñado por Lanusse para llegar a la presiden-
cia constitucional” (De Riz, 2000: 94).
Este es el punto focal de definición de un fenómeno de apertura electoral que
conducirá a las elecciones fundacionales de marzo de 1973. Elecciones que genera-
ron básicamente grandes expectativas debido a 3 motivos
“Eran las primeras luego del golpe de estado de 1966; significaban el retorno del pe-
ronismo al juego político tras casi dieciocho años de proscripción; Y representaban
el ingreso a la participación ciudadana de más de tres millones de nuevos votantes
en el ámbito nacional, cerca del 30% del padrón anterior” (Pozzoni, 2009: 186)
En el caso de la provincia de Santa Fe, para 1970 –luego del golpe de estado que
destituye al radical Arturo H. Illia- se suceden en el poder de facto provincial el in-
terventor Gral. Eleodoro Sánchez, el designado como gobernador Contralmirante
Eladio M. Vásquez, una nueva intervención a partir del Gral. Roberto a. Fonseca y,
finalmente antes de las elecciones de 1973, el gobierno del General Guillermo Sán-
chez Almeira que conducirá el proceso electoral.
Cultura política y peronismo: los rostros múltiples de los 70’s
Los 70’s comienzan visualizando un ambiente sobredeterminado por el impacto

de la violencia política e inmerso en el vértigo propio de un proceso transicional que
de Ollier(2009); Vezzetti(2009) para citar algunos que se ilustran en un proceso de más de una década
donde de la primacía del ideario revolucionario se pasa a la invención y construcción democrática.
6. “… en contra de las interpretaciones de sentido común que solo perciben los aspectos destructivos de
la década del 1970, se debe reparar que el sistema de partidos tuvo un ciclo ascendente que se inició en
1970 y se extendió hasta 1987 (…) El hito que marcó el inicio del ciclo ascendente del sistema partidario
fue la firma de La Hora del Pueblo en noviembre de 1970, en cuya génesis y formalización jugaron un rol
central los otrora “viejos enemigos”, es decir Perón y el líder de la Unión Cívica Radical, Ricardo Balbín”
(Cavarozzi, 2006: 82)

desde una experiencia burocrático autoritaria pretendía desembocar en la construc-

ción de una perspectiva democrática.
¿Qué definición se da de transición? Por algo esta obra es fundamental ya que
instaló la idea de pensar a las transiciones como
“el intervalo que se extiende entre un régimen político y otro (…) Las transiciones
están delimitadas, por un lado, por el comienzo del proceso de disolución del régi-
men autoritario, y del otro, por el establecimiento de alguna forma de democracia,
el retorno a algún tipo de régimen autoritario o el surgimiento de una alternativa
revolucionaria. Lo característico de la transición es que en su transcurso las reglas
del juego político no están definidas” (O’Donnelly Schmitter, 2010: 27).
Implícito en este recorrido teórico inaugural está el supuesto de pensar a las trans i-
ciones en clave de etapas, cuestión que tendrá largo impacto en las apropiaciones y
críticas que se harán de la obra, así lo señalan los autores: “estos procesos no par e-
cen seguir una secuencia lógica, aunque pueden discernirse ciertas pautas region a-
les y temporales. Tampoco es irreversible…” (O’Donnell, y Schmitter, 2010: 31).No
obstante
“Al abrirse la década de 1970, El signo que progresivamente unificará… el decenio

estará marcado literalmente a fuego por la violencia política (…) la crispación y r a-
dicalización del discurso se correspondían con la aceleración de la política (…) sea
como fuere, simplemente hojeando los diarios de la época es posible advertir una
precipitación del tiempo histórico y de los acontecimientos” (Terán, 2007: 290).
Se observa la coexistencia de culturas políticas en tensión, en franco proceso

deexplosión de contradicciones sea de una persistente cultura política pretoriana
junto con la tímida reconstrucción de una cultura política partidocráticade demo-
cracia ampliada más la emergencia de un constructo cultural cuyo horizonte es re-
volucionario.
Por ello, la tendencia es la de rescatar y promover el estudio de la/s cultura/s
política/s7 que, indubitablemente, constituyen un factor a presentar en el análisis
7. “conceptos como los de cultura política, constituyen el basamento normativo en el que se estructuran
las acciones de los agentes sociales. Si la cultura política marcaba el sentido de la legitimación de la
consecución de metas de una Sociedad: ¿por qué razón era excluida del análisis? Entendemos por cultu-
ra política el conjunto de valores, creencias, costumbres y normas que orientan el comportamiento de
los agentes sociales. Esto no quiere decir la existencia de una homogeneización de los mismos ni un
sentido de integración.”(Bulcourf, 1998: 64). La pregunta por las características y la existencia misma

de los procesos transicionales “...lejos de descartar la importancia de la tradición o

de la cultura política, lo que falta para que algunos modelos de análisis de la demo-
cratización amplíen su capacidad explicativa es precisamente incorporar tal dimen-
sión” (Moisés, 1995; 26).
Entonces inicialmente ante la convocatoria elecciones generales se
“abrió inevitablemente un debate en torno al papel del partido en el proceso de la

transición electoral y de su función dentro del régimen democrático que se buscaba
instaurar. Una característica general manifestada en las distintas vertientes que
conformaron el peronismo local fuel recurrente rechazo al partidismo, la partid o-
cracia y las instituciones liberales”(Servetto, 1999: 95).
Esta crítica es transversal a las experiencias de un importante sector de los par-

tidos políticos aunque básicamente está vinculada a la crítica frente al régimen libe-
ral que ejercen las expresiones políticas de izquierda.
Lo clave residía en observar que
“el peronismo se debatía entre las fuerzas que pugnaban por la revolución f rente a
los sectores que buscaban restaurar aquellas nostálgicas imágenes, aunque con si g-
nificativos matices, del primer peronismo. El partido no cumplía un rol principal
dentro del proceso político que se estaba llevando a cabo. Era sólo una herramienta
electoral que debía utilizarse para llegar al verdadero poder” (Servetto, 1999: 97).
A partir de aquí la cuestión del partido pero alavez la confluencia de culturas

políticas fundamentalmente antagónicas impacta en el escenario que conduce a las
elecciones de apertura de 1973.
En particular hacia abril de 1972 se levantaron las restricciones a la actividad de
los partidos políticos comenzando su proceso de reorganización interna, aunque
éstos ya desde 1970 habían definido la conformación de las ya mencionadas LHP y
el ENA.
En el caso del peronismo “… éste organizó con otros partidos el FRECILINA
(Frente Cívico de Liberación Nacional), el que fue ampliado un poco más tarde y se
convirtió en el FREJULI (Frente Justicialista de Liberación)” (Svampa, 2007: 386).
de una cultura democrática aún persiste en los debates en tornos a las condiciones de producción de una
sociedad democrática (cfr. por ejemplo la obra de Adam Przeworski). En definitiva, al incorporar la pers-
pectiva de las culturas políticas7, la cuestión transicional y el fenómeno de invención democrático se
enriquece.

A su vez se definió un nuevo estatuto de los partidos políticos, que entre otras
cuestiones se adentraba con los temas vinculados a las agrupaciones y la libre dis-
ponibilidad de sus locales, al número de inscriptos habilitados para participar en la
elección y a la cuestión vinculadaa las nomenclaturas partidarias y su uso. Aunque,
como veremos más adelante, también performateaba los modelos y procesos de
elección de cargos ejecutivos y legislativos, provinciales y nacionales.
Iniciada ya esta compleja transición a la democracia se abren dos líneas de aná-
lisis interesantes para mojonar este proceso: la conocida como “puja de los genera-
les” entre Lanusse y Perón8 y, por otro lado, el citado pseudoestatuto que enmarca-
ba enmiendas provisionales a la constitución y que iba a regir las elecciones de 1973
(Cfr. Sábato y otros, 2011: 294 y ss.).
Pero se añade otro dato o elemento significativo que remitea que la “fluidez ins-
titucional del PJ caracterizó de manera clara el proceso de selección de dirigentes y
candidatos de 1972-1973” (Levitsky, 2005: 60).Un proceso que conducirá al Con-
greso Peronista de junio de 1972 donde los dirigentes no lograron acordar la con-
formación del Consejo Nacional ni la cantidad de sus integrantes.
De ahí la necesidad de improvisación que se adoptó bajo la frágil conducción
del delegado Héctor Cámpora quien, luego de ser designado por Perón como candi-
dato a presidente tuvo que atravesar no pocas resistencias en el armado preelecto-
ral: “… los esfuerzos de los dirigentes locales para designar a los candidatos a go-
bernadores en las ramas locales generaron una crisis institucional en la mayoría de
las provincias…” (Levitsky, 2005: 61). Este rasgo particular de la reorganización
partidaria del peronismo va otorgarle al proceso de selección de candidatos una
dinámica caótica.
Recordemos que el peronismo había atravesado los años que mediaron entre el
golpe de estado del 55’ y este inicio de un proceso transicional definiendo distintas
transformaciones en los sectores políticos yen el sector sindical del movimiento
pero también mostrando la emergencia de nuevos actores generacionales que ter-
minarían por mencionarse genéricamente como juventud peronista (cfr. Sidicaro,
2003: 105).
Al interior de dicha clave, en Santa Fe –como en el resto de la Nación- para co-
mienzos de los años 70’s el peronismo mostraba una situación de dispersión orga-
8. Sería una de las interpretaciones que tradicionalmente se ha desarrollado en torno a la gestación del
GAN y el vínculo Lanusse – Perón, ésta sería la de la búsqueda de una salida por parte de los sectores
militares ante la crisis que se desarrollaba en varios niveles. Otro conjunto de hipótesis son las vincula-
das a reconocer en ésta etapa un momento de crisis orgánica del capitalismo argentino, estas hipótesis
reclamarían la autoría de autores como G. O’Donnell, J. C. Portantiero por ejemplo. (Cfr. De Amézola,
1999)

nizacional solamente disimulada por la capacidad aún indemne de impugnación

que ejercía Perón desde el exterior. La combinación de la crisis terminal de la expe-
riencia autoritaria y el inicio de los procesos de reacomodamiento y reconfiguración
partidarios que desde La Hora del Pueblo en adelante se dan a lugar, abren un es-
cenario de potenciación de las disputas internas en torno no solamente a la nomen-
clatura partidaria, sino a la misma definición de quienes son peronistas y quienes,
dentro de este constructo, pueden disputar y lograr convertirse en candidatos.
Hacia las elecciones: ¿dos peronismos?, segunda vuelta e

incertidumbre
Para el año 1972, el gobernador de facto provincial, Gral. G. Sánchez Almeyra, y

en total correspondencia y consonancia con las leyes nacionales que regularían las
mismas elecciones (ley nº 19895 y ley nº 19905) ordena la convocatoria electoral
mediante el decreto nº 02410 de ese año.
Dicho decreto impone a nivel provincial la convocatoria a elecciones para el 11
de marzo de 1973 con el propósito de elegir en distrito electoral único: Presidente y
Vicepresidente del país, Tres senadores nacionales (dos por la mayoría y uno por la
minoría) –más tres suplentes- y 19 diputados nacionales –más 8 suplentes (distri-
buidos por sistema D’Hondt). Al mismo tiempo se convoca, con el mismo decreto,
a: elección de Gobernador y Vicegobernador provincial; 19 senadores titulares –
más 19 suplentes- divididos en tres distritos (dos de 6 y uno de 7 senadores). Fi-
nalmente se convocaba a la elección directa de autoridades municipales y comuna-
les (respetando la Constitución Provincial de 1962). (Diario El Litoral, 04-11-1972,
p.4).
La constitución de alianzas se habilitaba hasta el 11 de diciembre de 1972 y la
oficialización de listas para el 21 de diciembre de 1972 (Diario El Litoral, 18-11-
1972,p. 1).
Ante la convocatoria a elecciones en marcha y en un escenario de alta compleji-
dad al interior del peronismo provincial que se derivaba de procesos locales pero al
mismo tiempo estaba sobredeterminado por el rol clave de Perón al momento de
definir las candidaturas, el peronismo santafesino transitó el breve pero vertiginoso
camino a las elecciones de apertura de 1973 definiendo dos líneas de candidaturas
que se consolidaron como dos expresiones electorales.
En primer lugar, y surgida del Congreso Provincial del peronismo del 16 y 17 de
diciembre de 1972, la fórmula que portaba la nomenclatura partidaria: Partido Jus-

ticialista (otorgada a su vez por el Poder Judiciala partir de la sentencia del juez
federal Eugenio Wade) y que candidateaba a Antonio Campos9 y a Alberto Bonino
para gobernador y vicegobernador llevando la boleta nº 910.
Por otro la candidatura del Movimiento de Integración y Desarrollo al interior
del Frente Justicialista de Liberación que presentaba la fórmula Carlos Sylvestre-
Begnis11 y Eduardo Félix Cuello12 y que fue legitimada vía la intervención explícita
de Perón, aunque el mismo Antonio Campos lo negara hasta días antes de la vota-
ción (Cfr. Diario El Litoral, 8-03-1973).
Ya la misma constitución de las listas expresaba el fuerte conflicto interno que
atravesaba el peronismo local13. En febrero de 1973, el sector liderado por Antonio
Campos y Ovidio López se autoproclamaba la fórmula del peronismo en Santa Fe
(Cfr. Diario El Litoral, 13-02-1973, p. 5); en cambio pocos días después desde el
aeropuerto de Sauce Viejo y en conferencia de Prensa, el candidato presidencial
Héctor Cámpora daba explícito apoyo a la fórmula frentista encabezada por Sylves-
treBegnis, diciendo: “en Santa Fe hay una sólo fórmula peronista, la integrada por
el Dr. Carlo SylvestreBegnis y Eduardo Cuello, por la que deben votar todos los san-
tafesinos leales al peronismo y a Perón” (El Litoral, 04-03-1973, p. 5) incluyendo en
sus declaraciones la prácticamente confirmada expulsión de las filas partidarias de
la otra fórmula aunque, paradójicamente, sin rechazar que en la boleta del Partido
Justicialista de Santa Fe figure su candidatura a presidente.
Por lo tanto el resultado electoral es reflejo de la previa constitución del escena-
rio del peronismo local que en un movimiento centrípeto reúne el conjunto de ten-
siones que marca el ambiente del período.
Así las elecciones de apertura del 11 de marzo de 1973 en Santa Fe14, dieron co-
mo resultado un triunfo de la fórmula encabezada por SylvestreBegnis(MID – FRE-
9. Capitán retirado del ejército, rosarino.

10. La tensión intrapartidaria condujo inclusive a la ocupación, por sectores ligados a la fórmula Campos
– Bonino, de la sede del Movimiento Nacional Justicialista procurando una definición de Cámpora en
favor de la fórmula que encabezaba la lista nº 9. (Diario El Litoral, 09-01-1973, p.2)
11. El origen partidario de Carlos SylvestreBegnis estuvo en el radicalismo, luego pasó a integrar la UCRI
y llegó a la gobernación de Santa Fe en 1958. Posteriormente formó parte del MID y con esa formación
política integró el FREJULI.
12. Dirigente peronista y asesor de la Unión Obrera Metalúrgica (UOM).
13. Perón, a través de Cámpora, nombraría a Luis Sobrino Aranda como interventor del partido con el
propósito de resolver el complejo entramado de conflictos intrapartidarios que asolaban al peronismo
local en la previa a las elecciones de 1973.
14. Completaban las candidaturas, las siguientes fuerzas: Eugenio Malaponte y Carlos Spina por la UCR
(cercano al balbinismo y derrotando en las internas a la candidatura del recientemente creado Movimien-
to de Renovación y Cambio); la Alianza Popular Federalista –liderada por el demoprogresismo- presenta
la fórmula Alberto Natale – Mario Verdú; la Alianza Popular Revolucionaria presenta a Alfredo Nogueras y
Walter Maguna

JULI) por el 38% de los votos; frente a la lista de la Alianza Federalista con un 29,1
%; la UCR con un 15,4% y el PJ con un 13,3%.
Dada las características de la legislación electoral vigente, que marcadamente
era excepcional, el resultado condujo a la formalización de una segunda vuelta elec-
toral para el día 15 de abril de ese año (al igual que ocurriría en otras 13 provincias).
Finalmente en la segunda vuelta el MID-FREJULI (unificando apoyos de parte
dela lista nº 9 del PJ, del Partido Conservador Popular, del Partido Popular Cris-
tiano y otros sectores menores del socialismo y el neoperonismo) alcanza el 63,5%
de los votos mientras que la Alianza Popular Federalista logra el 36,5 %. Así se defi-
ne el triunfo de la fórmula impulsada por Juan Domingo Perón y organizada a par-
tir de las definiciones nacionales. La distribución de Senadores Nacionales fue dos
para el FREJULI:AfrioPennisi (sindicatos Santa Fe) y Yamila Barbora de Nasif (Ro-
sario), mientras que el PDP, logra la banca restante para Camilo Muniagurria luego
sucedido por Luis CulassoMattei.
Recordemos que para el 11 de marzo en la convocatoria nacional, el FreJuLi con
la candidatura de Héctor Cámpora y Vicente Solano Lima para el poder Ejecutivo
Nacional, encabezaba ambas boletas: la nº 9 y la nº 11. Así, en el distrito santafe-
sino,alcanzó el 49,2% de los votos acercándose a la media lograda a nivel nacional
que se aproximó al 49.5% de los votos.
A nivel nacional, la Alianza Popular Federalista reunió un porcentaje del 14,9%
y la UCR sumó un 21,3% con la fórmula encabezada por Ricardo Balbín. Se genera-
ba un ajustado panorama de segunda vuelta ya que la fórmula del FreJuLi no supe-
raba el 50%, pero el radicalismo rápidamente renuncia a disputar la segunda vuelta
electoral ante, entre otros elementos, la diferencia de más de 26% que el FreJuLi
había obtenido sobre su contrincante.
Retomando el caso provincial, al momento de asumir, C. SylvestreBegnis con-
formó un gabinete que era expresión de la heterogeneidad manifiesta del frente que
lo había impulsada al poder provincial: Roberto Rosúa en el Ministerio de Go-
bierno, Justicia y Culto (subsecretarios Antonio Bonifasi y Rubén Luis Ferrara). El
Ministerio de Educación u Cultura a cargo de Juan Miguel Naput (subsecretarios
Bernardino Turri y Marcos Caso). En Agricultura y Ganadería accede a la cartera
ministerial Manuel Aguirre (subsecretario Juan Escaliter). En Obras Públicas Ri-
cardo Fisher (su subsecretario Osvaldo Santi). El Ministerio de Hacienda y Econo-
mía fue para Ángel Prece (subsecretarios Luis R. Galluppo y José Caterina) Bienes-
tar Social a cargo de Enzo Galaretto (subsecretarios Víctor Félix Reviglio y
Florentina García de Sáenz) (Cfr. Diario El Litoral, 04-1973).

Pero prácticamente de inmediato comienza a visualizarse una fractura interna

al gobierno provincial entre el gobernador y su vicegobernador Cuello quien avanza,
apoyado en las 62 organizaciones y la UOM principalmente, en un frente rupturista
que recorrerá la casi totalidad de la administración gubernativa y dividirá la repre-
sentación legislativa.
La crisis será perenne en el gobierno del sylvestrismo, no producirá su caída –
como en otras experiencias provinciales- pero será el marco de una permanente
inestabilidad.
Transición, culturas políticas y democracia
La particular transición del 73’, se ve iluminada por aquello que señala Norbert
Lechner
“los procesos de transición son un caso-límite; por lo mismo, iluminan nítidamente

el lugar de la incertidumbre. Ello provoca el miedo a cambios y conflictos y, por e n-
de, a la democracia misma. Simultáneamente, ello fomenta la fe ciega en cualquier
promesa de unidad y de armonía por ilusoria que sea. No basta entonces exorcizar
la incertidumbre, proclamándola una virtud democrática. La demanda de certi-
dumbre existe y la pregunta es quién se apropia de ella.” (Lechner, 1987:136-137).
Es Juan Carlos Portantiero quien completa la idea al señalar:
“Como la transición equivalía, en verdad, a un complejo proceso de “transiciones”

desplegadas secuencialmente, esa asincronía genera problemas para acordar la
convención capaz de señalarnos el momento en que ella está realmente consolid a-
da, pero resulta claro que el indicador de un mero recambio presidencial normal no
es suficiente” (Portantiero, 1993: 18).
Los procesos de cambio hacia fenómenos de producción democrática conllevan

sustancialmente altos niveles de incertidumbre y, junto a ello, la democracia en sí
misma está indisolublemente cargada de incertidumbre. En los procesos de demo-
cratización no se conocen con claridad que elecciones harán los actores, no se con-
tabilizan plenamente la totalidad de los actores que disputan ese escenario y, en los
escenarios transicionales, aún no están aceptadas por todas las reglas y procedi-
mientos (Schedler, 2004: 42). La democracia es, siguiendo el aporte fundamental

de Adam Pzerworski, entonces el resultado contingente de conflictos e interaccio-

nes inciertas.
En el caso que nos ocupa, señala Levitsky que
“la legalización del PJ en enero de 1972 y el llamado a elecciones de marzo de 1973

impusieron, por primera vez desde 1955, la necesidad de establecer una estructura
partidaria nacional única. Esto se instituyó formalmente durante el congreso part i-
dario de junio de 1972; no obstante, en la práctica pocos peronistas tomaron en se-
rio la actividad partidaria en éste período (…) levantaron de forma explícita pr o-
puestas movimientistas o antipartidarias” (Levitsky, 2005: 60).
Para Santa Fe, antes de la elección y, más marcadamente luego, el partido no

logró contener el conjunto de tensiones que recorrían el ambiente del período; en
un registro que es casi reflejo del nacional aunque éste último aparentaría mayor
previsibilidad al menos en los meses en los que Perón tomara, tras renuncias e in-
terregnos palaciegos, el poder presidencial hasta su muerte.
Cierre
El triunfo de 1973 que se verá rápidamente hipotecado por la sobrevivencia de

las figuras de la guerra, el apogeo de la conflictividad al interior del peronismo y el
deterioro de la experiencia de los gobiernos nacionales que se sucederán durante
casi tres años.
Principalmente se enuncia una agenda en la que los vertiginosos fenómenos de
metamorfosis de las culturas políticas, en una coyuntura crítica donde la querella
de interpretaciones en torno al horizonte democrático es una de las referencias
centrales, se vuelve uno de los aspectos más relevantes a recorrer.
En el caso del peronismo, una vez la irresoluble pregunta en torno a su identi-
dad rebota en algunos de sus principales estudios:
“Desde sus inicios el peronismo se concibió a sí mismo en un lugar que definió sus
formas de concebir y practicar la política (…) Podemos, metafóricamente, identif i-
carlo con una ciudadela cerrada, y en una ciudadela cerrada, toda disidencia es
traición… a la construcción del Partido Peronista como un oxímoron: se sueña co-
mo un partido de acero y vive alterado por rencillas internas…” (Macory Tcach,
2013: 11).

Para Santa Fe desde el lanzamiento de la campaña electoral y, previamente,

desde la misma salida de la veda política, el peronismo reunió en su interior una
miríada de tensiones ambientales y cada sector que pretendió ocupar su corpus
identitario construyó la noción de traición como su habitual derivado.
Desde Campos-Bonino frente a S. Begnis-Cuello, a la posterior disputa entre el
gobernador y su vice siempre ese partido, que en realidad podría presentarse como
un frente, se vio acosado por trágicos enfrentamientos que en Santa Fe no marca-
ron una excepcionalidad frente a la situación nacional pero si definieron prácticas y
estilos que podrían claramente ser la agenda de profundización de este trabajo apo-
yándose en la habitual reflexión en torno a los espacios locales como territorios de
producción de la política.
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El partido en el gobierno: el caso del Frente para la Victoria… ∙ ROSA MARÍA MARCUZZI
El partido en el gobierno: el caso del Frente para la

Victoria en el proceso de negociación con el FMI.
ROSA MARÍA MARCUZZI

[email protected]
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales- Universidad Nacional del Litoral- UNL
Resumen
Los partidos políticos se distinguen de otras organizaciones por acceder al aparato
estatal. En el ejercicio del gobierno, los partidos pueden adoptar una nueva forma
organizativa intrapartidaria, dotándose de un nuevo recurso que condiciona a toda
la organización.
Partiendo de dos tipos ideales de partidos, el partido de activistas y el partido de
propaganda, el presente texto analiza el caso del Frente para la Victoria en su rel a-
ción con el Fondo Monetario Internacional. El Frente para la Victoria como partido
en el gobierno priorizó la política partidaria y modificó su recurso organizativo en el
proceso de negociación con el Fondo Monetario Internacional.
Palabras claves: Partido en el gobierno/ FMI/ FPV

Introducción
Los partidos políticos se distinguen de otras organizaciones por acceder al apa-

rato estatal. Esta particularidad ha llevado a que se distinga como una dimensión
específica en su interior, “el partido en la función pública”, identificada como pre-
dominante en las democracias contemporáneas. (Katz y Mair, 2002). Es probable
que los partidos en el ejercicio de gobierno, adopten progresivamente una nueva
forma organizativa intrapartidaria.
Partiendo de dos tipos ideales de partidos, el partido de activistas y el partido
de propaganda, el presente texto analiza el caso del Frente para la Victoria- FPV en
su relación con el Fondo Monetario Internacional- FMI. El FPV como partido en el
gobierno priorizó la política partidaria y modificó su recurso organizativo en el pro-
ceso de negociación con el FMI.
Para analizar el cambio del FPV, como partido en el gobierno bajo el proceso de
negociación con el FMI, el texto se divide en tres partes: en la primera se formula
una tipología de los partidos políticos y se identifican las características del FPV; en
la segunda parte, en base a la tipología propuesta, se analiza el FPV en el proceso de
negociación con el FMI y, en la tercera parte se concluye, identificando las particu-
laridades del FPV como partido en el gobierno.
1. Tipos ideales de partidos: el partido de propaganda y el

partido de activistas.
Los partidos políticos son organizaciones competitivas que acceden al gobierno

a través de elecciones para proveer beneficios colectivos que los legitiman como
organización, al mismo tiempo que logran beneficios individuales para sus miem-
bros1.
Partiendo de esta definición se distinguen dos tipos ideales de partidos
políticos contemporáneos, el partido de activistas y el partido de propaga n-
da 2.
1. Schlesinger, J. (1994). Political Parties and the Winning of Office. USA: University of Michigan Press.
2. En la elaboración de esta distinción se adopta la teoría de Kaare Strom sobre el comportamiento de
los partidos competitivos. Strom, K. (1990). A Behavorial Theory of Competitive Political Parties. Ameri-
can Journal of Political Science. Volume 34, Issue 2, (May), pp. 565- 98.

1.1. El Partido de activistas
El partido de activistas, tal como su nombre lo indica, cuenta como recurso

predominante a los activistas, quienes organizan las actividades del partido, difun-
den su programa y ocupan los cargos en la estructura intrapartidaria .
El predominio de este recurso organizativo se conserva mediante una serie de
incentivos que incluyen la adhesión a un programa definido como una identidad
política, la participación al interior de la organización y el acceso a la dirección polí-
tica. Los miembros del partido se comprometen con un programa que atribuye sen-
tido de pertenencia. Estos programas incluyen, en menor medida, dimensiones
pragmáticas que generalmente abarcan las políticas económicas destinadas a dar
respuesta a problemas definidos como circunstanciales y que no comprometen su
coherencia. Los programas son traducidos en políticas públicas, llevadas adelante
por los líderes partidarios o por funcionarios que se encuentran bajo su control.
Al interior de la organización se establecen mecanismos de accountability de los
liderazgos partidarios, como la descentralización interna para la adopción de deci-
siones, la que funciona como un incentivo para conservar el activismo de sus
miembros. El acceso a los cargos de dirección política requiere de una trayectoria
previa en la organización, lo que permite que quienes accedan a la dirección, mani-
fiesten compromisos con las políticas partidarias.
Los partidos de activistas suelen presentar fracciones en su interior. Las frac-
ciones son un conjunto de individuos que forman constelaciones de grupos rivales
(Sartori, 1976). Los tipos de fracciones pueden variar entre las no alineadas, políti-
cas, como subunidades del partido y de veto. La fracción no alineada es aquella
compuesta por miembros independientes que se identifican con la plataforma del
partido. La fracción política trata de gobernar y llevar adelante políticas. La fracción
como subunidad del partido es un grupo ideológico que celebra sus congresos, bus-
ca financiamiento y cuenta con sus propios canales de expresión a través de docu-
mentos y propaganda. La fracción como subunidad del partido puede constituirse
en fracción de veto con estrategias destinadas a obstruir las políticas del partido
(Sartori, 1976).
Los cargos en el gabinete del Poder Ejecutivo son ocupados por miembros del
partido quienes adoptan las decisiones políticas. Los Ministerios bajo su dominio
político son aquellos que refuerzan su perfil ideológico, los que les otorgarán mayo-
res beneficios como organización. En aquellos partidos donde coexisten fracciones
internas como subunidades, los Ministerios son distribuidos de forma de equilibrar
la influencia de las diversas fracciones partidarias.

En un gobierno de mayoría, el partido de activistas tiende a concentrar el poder

político en el Ejecutivo y en un gobierno de minoría o dividido tiende a acentuar la
división de entre los Poderes estatales.
El liderazgo partidario desafía al liderazgo gubernamental en la definición de la
agenda de gobierno, consecuencia del activismo político que domina a la organiza-
ción
Los partidos de activistas forman coaliciones ganadoras que espera que lleven
adelante sus políticas y las mínimas coaliciones ganadoras las conforman con los
partidos adyacentes en el espacio político3.
El partido de activistas procura maximizar la aplicación de políticas públicas,
subordinando la adhesión electoral al cumplimiento del programa partidario
1.2. El partido de propaganda
El partido de propaganda, tal como su nombre lo indica, se organiza en torno a

la propaganda política entendida como el recurso que sostiene a la organización.
Sus miembros se identifican con ciertos issues que emergen como relevantes cir-
cunstancialmente, lo que implica coincidencias en la agenda pública establecida.
En su organización interna los mecanismos de accountability de los liderazgos
partidarios son débiles. Prevalece la centralización de la autoridad con autonomía
en las decisiones políticas, la que brinda margen para incorporar a expertos en la
formulación de las políticas públicas.
Este tipo de partido presenta fracciones atomizadas y personalizadas, las que
se forman en torno a dirigentes que suelen ser miembros del Poder Legislativo. Ge-
neralmente son fracciones oportunistas que apoyan al ganador y aceptan pagos
marginales a cambio del apoyo legislativo.
Las cuestiones públicas definidas como relevantes derivan en decisiones políti-
cas adoptadas frecuentemente por expertos con conocimiento técnico, quienes ocu-
pan los cargos públicos en el Poder Ejecutivo y deciden las políticas que llevan ade-
lante.
3. Diversas proposiciones o reglas han sido formuladas sobre la formación de las coaliciones según las
preferencias de los partidos. Al respecto se sigue el artículo, De Winter, L. and Dumont, P. (2006). Par-
ties into government: still many puzzles, en Handbook of Party Politics edited by R. Katz and W. Crotty.
Great Britain: SAGE Publications Ltd, 2011, pp- 175- 188.

Los partidos de propaganda, debido a la centralización en la toma de decisiones

políticas y a su débil organización, tienden a concentrar la autoridad en el Poder
Ejecutivo tanto en gobiernos de mayoría como en gobiernos de minoría.
La centralización partidaria y la débil organización promueven la superposición
de los liderazgos gubernamental y partidario en la definición de la agenda legislati-
va.
Como actor político participa de mínimas coaliciones ganadoras conformadas
en base a un número reducido de partidos. El menor número de participantes facili-
ta las negociaciones y los acuerdos entre los miembros de la coalición. Las coalicio-
nes gubernamentales formadas por los partidos de propaganda son inestables y
cuentan con partidos no necesariamente cercanos en el espacio político.
Los partidos de propaganda tienden a maximizar la adhesión electoral y los
cargos públicos por sobre la formulación de políticas.
Los dos tipos ideales de partidos, respondiendo a la definición weberiana de ti-
pos ideales, no se corresponden de forma completa con los partidos políticos de las
democracias contemporáneas; constituyen herramientas analíticas para el estudio,
la explicación y la comprensión de los cambios que experimentan los partidos en el
ejercicio de gobierno.
2. EL FPV: desde un partido de propaganda hacia un partido de

activistas.
El FPV como organización nacional surgió como opción electoral del Partido
Justicialista-PJ en ocasión de celebrarse las elecciones nacionales de 2003. En esa
oportunidad el PJ presentó, además del FPV, dos opciones más en la competencia
por la presidencia de la Nación, el Frente por la Lealtad y el Frente Movimiento
Popular. El FPV ocupó el sector del peronismo de centroizquierda y las dos opcio-
nes restantes se ubicaron en el sector del peronismo de centro- derecha y de centro
en el espacio político argentino4.
4. La ubicación político- ideológica de las tres opciones electorales se adopta de la distinción de los cliva-
jes que estructuran el espacio político en Argentina elaborada por Pierre Osteguy.
Ostiguy, P. (2009). Argentina double political spectrum: Party system, political identities, and strategies,
1944- 2007. Working Paper 361. USA: Kellogg Institute- University of Notre Dame.

El escaso tiempo con que contó el FPV para presentarse como opción en las
elecciones nacionales, el hecho de constituirse en una de las tres alianzas confor-
madas por el Partido Justicialista y de competir con un ex- presidente, quien había
liderado la estructura del partido, fueron factores que determinaron que se organi-
zara inicialmente en base al recurso de la propaganda política. Propaganda que
identificó a las reformas neoliberales como la causa del desempleo y del empobre-
cimiento de la mayoría de la población, reformas que habían sido impulsadas a ni-
vel regional por el FMI, entre otros Organismos Internacionales.
Los primeros resultados electorales obtenidos por el FPV a nivel nacional reve-
lan la coexistencia de tres características en su formación como partido de propa-
ganda: la centralización interna, la superposición del liderazgo partidario y guber-
namental y el fraccionamiento intrapartidario personalizado.
La centralización interna del partido fue una consecuencia de la relevancia polí-
tica que la candidatura a Presidente otorga en un régimen presidencialista y de la
legitimidad popular obtenida por el FPV en las elecciones nacionales, al lograr
constituirse en la segunda fuerza política y forzar la realización de un balotaje.
La autoridad presidencial fue reforzada por el contexto de crisis política y so-
cioeconómica, frente a la debilidad institucional que la había caracterizado desde el
fallido gobierno de la Alianza. Ello determinó que ejerciera el control de la agenda,
lo que permitió desplegar iniciativas políticas (Martínez Nogueira, 2013).
La significación política de desempeñar el máximo cargo público y la legitimi-
dad popular obtenida en las elecciones, reprodujo en el FPV la particularidad del
Justicialismo, definir la competencia intrapartidaria por medio de la competencia
electoral extra partidaria, superponer el liderazgo en el partido y en el gobierno y
concentrar la autoridad al interior del FPV (Ollier, 2009).
El FPV contaba con mayoría en ambas Cámaras, en Diputados el Bloque Justi-
cialista lo integraban 128 Diputados sobre 257 bancas, y en Senadores, el Bloque
estaba conformado por 40 Senadores sobre 72 bancas5. El predominio del Justicia-
lismo en el Poder Legislativo no se traducía directamente en el predominio del FPV.
El fraccionamiento interno del Partido Justicialista fue consecuencia del poder ins-
titucional que conservaron los gobernadores. Los gobernadores mantuvieron un
alto índice de poder desde el inicio del último período democrático (González,
2013).
5. Para formar quórum en la Cámara de Diputados se requiere la presencia de 129 diputados y en la

Cámara de Senadores se requiere la presencia de 37 Senadores.

La transformación del Justicialismo, desde un partido de base sindical a una

maquinaria electoral con predominio de líderes que disponían de recursos estatales,
convirtió a los gobernadores en actores centrales de esa transformación (Levitsky,
2003).
El fraccionamiento político, consecuencia del poder de los Gobernadores, se
manifestó en las dos Cámaras del Congreso. En la Cámara de Diputados sus in-
fluencias en la selección de los candidatos condicionaba al liderazgo partidario na-
cional a consensuar las votaciones en la Cámara de Diputados a cambio de benefi-
cios fiscales para las provincias (Jones and Hwang, 2005, citado por Kikuchi y
Lodola, 2014).
En la Cámara de Senadores la homogeneidad partidaria se quebraba en las vo-
taciones en ocasiones en que el Senador, siendo del mismo partido que el Goberna-
dor de su provincia, mayor era el poder que estos concentraban y sí un ex Goberna-
dor ocupaba una banca en el Senado, mayor probabilidad de ejercicio de la
autonomía en las votaciones (Kikuchi y Lodola, 2014).
Con estos condicionamientos político-institucionales, el FPV comenzaba el pro-
ceso de negociación con el Fondo Monetario Internacional.
3. EL FPV en el Gobierno: el proceso de negociación con el FMI.
El proceso de negociación del FPV con el FMI estuvo signado por una estrategia
opositora. La centralidad que le otorgó al mercado interno, al crecimiento económi-
co y al aumento del empleo y del salario, contrariaban las recomendaciones del
FMI, identificadas con las políticas de ajuste. La orientación programática del par-
tido, las condiciones de recuperación económica, el contexto internacional de cues-
tionamiento al Organismo y de creciente autonomía financiera de los países de la
región, confluirán para desvincularse de las exigencias fondomonetaristas.
La unidad política del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, con un gobierno
de mayoría, fortaleció el liderazgo presidencial para llevar adelante el proceso de
negociaciones con el FMI.
Los escasos cuatro meses de negociación con el FMI para firmar un acuerdo de
préstamo bastaron para que el partido en el gobierno adoptara las pautas del acti-
vismo partidario: programa partidario manifestado en la orientación de las nego-
ciaciones con el Organismo, funcionarios con afinidad partidaria a cargo de la ne-
gociación, presencia de fracciones políticas del partido en el gobierno en la
composición del Ministerio de Economía lo que se traducía en la presencia de una

coalición legislativa estable en la Cámara de Diputados. Estas pautas confluirán con

la continuidad de aquellas propias del partido de propaganda que caracterizó el
surgimiento del FPV: superposición del liderazgo gubernamental y partidario y
concentración de la autoridad en el Ejecutivo.
El FPV firmó el acuerdo de préstamo con el FMI en septiembre de 2003. Este
acuerdo fue evaluado críticamente, al sostener una política cambiaria y monetaria
basada en criterios ortodoxos. Los criterios ortodoxos fueron atribuidos a la autori-
dad monetaria nacional, más que al Ministro de Economía (Ferrer, 2003).
El acuerdo de préstamo de largo plazo con el FMI quedó sujeto al ciclo político
electoral. Se aplazó la reforma de la ley de coparticipación provincial y se acordó
con los legisladores nacionales la sanción de las leyes necesarias para llevar adelan-
te el acuerdo.
El acuerdo firmado incluía una serie de condiciones que abarcaban la deroga-
ción de la ley del plan de competitividad que otorgaba subsidios a la minería, a la
industria maderera, de bienes culturales, automotor y al transporte público, la re-
forma a las entidades financieras y a la Carta Orgánica del Banco Central y la san-
ción de una ley que facultara al Ejecutivo a renegociar los contratos con las empre-
sas de servicios públicos. Con las sucesivas revisiones del acuerdo de préstamo, el
Organismo exigirá nuevamente, entre otras medidas, la sanción de una ley de co-
participación con las provincias.
Pese a la firma del acuerdo, Argentina salió del default con los acreedores pri-
vados, sin haber recurrido a la asistencia técnica del FMI.
Al mismo tiempo que se salía del default con los acreedores privados, el Presi-
dente argentino, junto a los Presidentes de Brasil y Venezuela, establecían princi-
pios comunes para negociar con el FMI y los demás organismos multilaterales de
crédito6.
En las elecciones legislativas, en las que se renovaron la mitad de la Cámara de
Diputados y un tercio de la Cámara de Senadores, el FPV fue la fuerza política más
votada, obteniendo 50 diputados y 14 Senadores. En la Cámara de Diputados el
Bloque FPV alcanzó los 117 Diputados sobre un total de 257 Diputados y en la Cá-
mara de Senadores el Bloque PJ alcanzó los 41 Senadores sobre un total de 72 Se-
nadores, conservando en ella el quórum propio7. La denominación del Bloque Le-
6. Brasil canceló su deuda con el Organismo en diciembre de 2005 y Venezuela ya lo había realizado en
el año 1999, a poco de asumir la presidencia Hugo Chávez.
7. Directorio Legislativo. Congreso de la Nación 1999- 2007. Argentina. Calvo, E. (2005). Argentina,
elecciones legislativas 2005: consolidación institucional del kirchnerismo y territorialización del voto.
Revista de Ciencia Política, Vol. 25, Nro. 2, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile. Sitio
web: www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-090X2005000200007&script=sci_arttext

gislativo reveló la legitimidad extrapartidaria obtenida por el FPV como fracción

justicialista, adoptando la denominación de FPV después de los triunfos electora-
les8.
La cancelación del acuerdo con el FMI tuvo lugar unos meses después del triun-
fo electoral en las elecciones legislativas de medio término. El acuerdo con el FMI
se encontraba suspendido desde la oferta de reestructuración de la deuda con los
acreedores privados. La suspensión obedecía al proceso de negociación en curso y a
la posición política de Estados Unidos contraria a la ingerencia del Organismo en
las relaciones de los países y sus prestamistas privados.
Un mes y medio después del triunfo electoral, el Presidente dictó el decreto
1599/05, mediante el cual canceló la deuda con el FMI, y el decreto 1602/2005, que
estableció que se dicte una ley ratificatoria del decreto de pago al Organismo Inter-
nacional. Los argumentos sostenidos por el gobierno para cancelar los acuerdos
fueron los pobres resultados económicos de las políticas recomendadas, el uso de
las condiciones impuestas y los errores en el diagnóstico de la crisis económica ar-
gentina.
La Ley, cuyo texto enuncia la ratificación del decreto 1599/05, es sancionada
posteriormente a la incorporación de los Diputados y Senadores triunfantes en la
elección de octubre de 2005, participando de una decisión que podría haber queda-
do limitada a la facultad de legislar mediante decreto del Poder Ejecutivo9.
La subordinación de los miembros del gabinete al Presidente, característica de
las atribuciones del Poder Ejecutivo en el presidencialismo, quedó demostrado en
esta oportunidad. El Ministro de Economía, que había llevado adelante, junto al
Presidente el proceso de negociación y acuerdo con los acreedores privados y con el
FMI, fue reemplazado por una economista del FPV dos semanas antes del anuncio
de la cancelación del préstamo.
4. Los cambios del FPV en el gobierno: de la propaganda política

al activismo partidario
El FPV se formó como una alianza político- electoral que presentó candidatos a
las elecciones presidenciales y legislativas nacionales de abril del 2003. Como frac-
8. En los períodos legislativos 2003, 2004 y 2005 el Bloque de Diputados se denominaba PJ, llamándose
FPV a partir del período legislativo 2006. En el Senado el Bloque se denominaba PJ, llamándose PJ- FPV
a partir del período legislativo 2007.
9. Ley Nro. 26.076, sancionada el 21 de diciembre de 2005, promulgada el 9 de enero de 2006.

ción del Partido Justicialista atravesó por conflictos surgidos en la coyuntura elec-
toral, con la intervención judicial para ser habilitado y poder competir en las elec-
ciones a las máximas autoridades nacionales.
En sus inicios, como nueva organización partidaria, utilizó la propaganda polí-
tica para lograr en poco tiempo, su difusión como oferta electoral. La utilización de
este recurso organizativo estuvo bajo el control de un liderazgo político centraliza-
do, rasgo distintivo del partido Justicialista, donde la legitimidad electoral externa
promueve el dominio político interno.
La modificación como organización partidaria basada en el activismo político
ocurrió en el transcurso del proceso de cancelación de los acuerdos de préstamos
con el FMI.
La coherencia programática orientó la política hacia el Organismo Financiero
Internacional, actualizando el legado originario del Justicialismo.
La orientación política promovió el apoyo legislativo al Poder Ejecutivo en los
dos años previos al triunfo electoral del 2005. La descentralización organizativa del
Justicialismo, expresión de su baja institucionalización y de los poderes partidarios
e institucionales que concentran las autoridades provinciales, verificó que más des-
centralizadas son las decisiones políticas más políticamente se orienta el partido a
expensas de la búsqueda de votos y cargos10.
La composición del gabinete ministerial reforzó esta orientación política,
subordinándolo al liderazgo presidencial, lo que permitió que la participación de
funcionarios extrapartidarios en el Ministerio de Economía y en la Presidencia del
Banco Central, no obstaculizara la consolidación de la organización partidaria.
En el Poder Legislativo los actores de veto partidarios cambiaron, al no cristali-
zarse las fracciones partidarias que habían participado con candidatos propios a la
Presidencia en las elecciones nacionales. En las dos Cámaras del Congreso se con-
formaron bloques únicos mayoritarios bajo la denominación Bloque Justicialista.
Esta particular combinación de liderazgo político legitimado electoralmente,
descentralización organizativa e identidad partidaria, maximizó el logro de las polí-
ticas programáticas.
El FPV en su origen como alianza político- electoral del Partido Justicialista en
las elecciones presidenciales del 2003, reunió las características del partido de pro-
paganda. Su principal recurso fue la propaganda política, centralizado internamen-
te con preeminencia del liderazgo presidencial en la definición de la agenda política,
10. Share, D. (1999). From Policy- Seeking to Office- Seeking: The Metamorphosis of the Spanish So-
cialist Workers Party, en Muller, W. and Strom, K. Policy, Office, or Votes? How Political Parties in West-
ern Europe Make Hard Decisions. USA: Cambridge University Press, pp. 89- 111.

incorporando extrapartidarios en el gabinete, y siendo su propósito maximizar la

adhesión electoral.
En el transcurso del proceso de negociación con el FMI, organismo que condi-
cionaba a adoptar medidas contradictorias con la agenda política presidencial, el
FPV incorporó progresivamente características del partido de activistas. Las políti-
cas de base sindical, de distribución del ingreso y de impulso al mercado interno
actualizaron la identidad partidaria. Conformó un gobierno de mayoría con unidad
política entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y participó de coaliciones
legislativas estables.
La descentralización partidaria persistió como particularidad de la baja institu-
cionalización del Justicialismo y del poder partidario e institucional que concentran
los Ejecutivos Provinciales.
Estas características del modelo de partido de activistas se combinaron con la
persistencia de los atributos del partido de propaganda, al concentrar el liderazgo
gubernamental y partidario y al persistir la concentración de la autoridad en el Po-
der Ejecutivo, consecuencia del diseño constitucional y de la delegación de faculta-
des legislativas al Poder Ejecutivo11.
En síntesis es posible identificar en el FPV, en el transcurso del proceso de ne-
gociación y cancelación del acuerdo con el FMI, una combinación entre el activismo
político como recurso predominante, la maximización en la ejecución de políticas
programáticas, la conformación de un gobierno de mayoría con coaliciones esta-
bles en el legislativo y la persistencia de la descentralización intrapartidaria como
reflejo de la organización federal del poder político con la concentración del lide-
razgo gubernamental y partidario en el Poder Ejecutivo.
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Ley Nro. 26076: Banco Central de la República Argentina. BO, 10/01/2006.

La Asociación Bancaria Santafesina frente a la Ley Provincial… ∙ CORINA MARENONI
La Asociación Bancaria Santafesina frente a la Ley

Provincial 11.387 (1996).
CORINA MARENONI
Graduada del Profesorado de Historia FHUC-UNL
Resumen:
En el presente trabajo nos proponemos iniciar un camino exploratorio vincula-
do al repertorio de acción desplegado por la Asociación Bancaria Seccional Santa Fe
durante el período que duró el tratamiento legislativo de la ley N° 11.387. Mediante
esta normativa se habilitaba al Poder Ejecutivo santafecino a la privatización total
del Banco Provincial de Santa Fe con un impacto negativo sobre el conjunto de los
empleados bancarios. Las privatizaciones de empresas públicas implicaban la venta
total o parcial de entidades de pertenencia total o parcial al Estado con el objetivo
de reducir los gastos y obtener dinero líquido para pagar la deuda. Lo interesante
aquí reside en que no sólo estas medidas se desarrollaron en el marco nacional, sino
que también operaron de diversas maneras en las provincias.
El objetivo que persigue el presente trabajo es analizar los repertorios de acción
colectiva desplegado por los empleados de la Asociación Bancaria durante el trata-
miento legislativo de la Ley 11.387, es decir, cuáles fueron las formas que adoptó la
protesta laboral. A su vez, indagar en las relaciones que se establecieron entre el
gremio y otros actores se vuelve tarea obligada al permitir complejizar el enfoque.
Sostenemos como hipótesis de trabajo que la protesta laboral, y con ella el reperto-
rio de acción, que desplegó la Asociación Bancaria en el marco del tratamiento de la
Ley Provincial N° 11387, puede ser caracterizada como pública, directa y disconti-
nua.
Palabras claves: Acción Colectiva, Repertorio de Acción, Protesta Laboral,

Privatización

Introducción
En el presente trabajo nos proponemos iniciar un camino exploratorio vincula-

do al repertorio de acción desplegado por la Asociación Bancaria Seccional Santa Fe
durante el período que duró el tratamiento legislativo de la ley N° 11.387(1996).
Mediante esta normativa se habilitaba al Poder Ejecutivo santafesino a la privatiza-
ción total del Banco Provincial de Santa Fe con un impacto negativo sobre el con-
junto de los empleados bancarios. Para ello, nos parece pertinente, en primer lugar,
partir de un conjunto de elementos claves tanto en materia económica como políti-
ca que nos posibiliten adentrarnos en un clima de época propio de Argentina en la
última década del siglo XX.
Durante la década del 90 se aceleraron en América Latina y en Argentina un
conjunto de transformaciones estructurales como resultado de la implementación
de políticas de corte neoliberal. Estos cambios guardan relación con la situación
compleja por la que atravesaban los países de la región que se encontraban no sólo
altamente endeudados con instituciones como el Fondo Monetario Internacional y
el Banco Mundial1sino, que hacia el interior de cada uno ellos el déficit fiscal, la hi-
perinflación, la escasez de divisas, entre otros problemas, los colocó ante una situa-
ción de crisis económica y política muy fuerte.
Dentro del conjunto de políticas neoliberales, fomentadas por los organismos fi-
nancieros internacionales, se encuentran las privatizaciones. La Reforma del Estado y
la Ley de Emergencia Económica otorgaron el marco jurídico normativo que facilitó las
transformaciones estructurales en la sociedad. A su vez, en algunos estados provincia-
les se aprobaron leyes de similar carácter. Se destacan, dentro de este conjunto de polí-
ticas, las privatizaciones de empresas públicas que implicaban la venta total o parcial
de entidades de pertenencia total o parcial al Estado con el objetivo de reducir los gas-
tos y obtener dinero líquido para pagar la deuda. Lo interesante aquí reside en que no
sólo estas medidas se desarrollaron en el marco nacional, sino que también operaron
de diversas maneras en las provincias.
La necesidad de achicar el Estado en la provincia de Santa Fe condujo a las go-
bernaciones de Carlos Alberto Reutemann (1991-1995) y Jorge Obeid (1995-1999) a
reformar integralmente las estructuras administrativas y privatizar algunas de las
empresas públicas. De los diversos ejemplos de privatizaciones que se sucedieron
1. Tanto el Fondo Monetario Internacional como el Banco Mundial son instituciones de carácter interna-
cional creadas en 1944 por medio del Tratado de Bretton Woods (1944). Tienen como fin garantizar la
estabilidad del sistema monetario internacional.Por medio del FMI y del BM, se han impuesto programas
económicos de ajuste estructural a los países en vías de desarrollo en la década de los noventa.

durante los años noventa en Santa Fe, el del Banco Provincialse torna paradigmáti-
co, pues se convirtió en la experiencia piloto en todo el país donde se permitió la
incorporación de capitales privados.
La privatización del Banco Provincial de Santa Fe comenzó hacia finales de
1990, cuando se decide vender el 49% del paquete accionario a privados por m e-
dio de la Ley Provincial 10.582. Este fue el inicio de un proceso mucho más la r-
go que culminaría una década después con la liquidación total dela entidad ban-
caria. Dicho proceso comenzó a consolidarse hacia el año 1994, cuando
Reutemann –gobernador de la provincia en eseentonces- envía a la legislatura
un proyecto de ley para vender el 70% de las acciones; proyecto que no fue tra-
tado. La asunción de Jorge Obeid al Poder Ejecutivo provincialen 1995 marcará
un punto de inflexión interesante en el proceso al acelerar y concretar la privati-
zación total de la entidad bancaria por medio de la Ley 11.387.
En este marco, analizaremosel caso particular del Banco de la Provincia de San-
ta Fe S.A.P.E.M donde los bancarios mostraron una actitud de rechazo a la privati-
zación, sobre todo a partir de 1996, momento en el cual se lleva adelante el proyecto
de ley que proponía la venta de la mayoría de las acciones a privados y una reorga-
nización en el ámbito laboral.
El recorte temporal se despliega entre los meses de marzo y julio de 1996; período
durante el cual la Asociación Bancaria llevó adelante su repertorio de acción para resis-
tir al tratamiento de la Ley provincial N° 11.387 que implicaba no sólo la venta del 70%
del paquete accionario del Banco Provincial de Santa Fe S.A.P.E.M sino transforma-
ciones laborales que afectaban directamente a los empleados como ser: retiros volunta-
rios; reubicación de los trabajadores en otros espacios administrativos del estado; etc.
El objetivo que perseguimos consiste en examinar el repertorio de acción colec-
tiva desplegado por los empleados de la Asociación Bancaria durante el tratamiento
legislativo de la Ley 11.387, es decir, las performances que adoptaron y desplegaron
durante la protesta laboral. Sostenemos como hipótesis de trabajo que la protesta
laboral, y con ella el repertorio de acción, que desplegó la Asociación Bancaria en el
marco del tratamiento de la Ley Provincial N° 11.387, puede ser caracterizada como
pública, directa y discontinua.
1.1 Marco conceptual
Comenzaremos, abordando a los actores involucrados en el proceso de privati-

zación. En este sentido, por un lado, tenemos a los empleados bancarios santafesi-

nos y, por el otro, a los funcionarios políticos del gobierno de turno. Como sostiene
Santiago Duhalde “tanto la reforma del Estado como el conjunto de reformas labo-
rales (…) produjo un impacto muy grande en la totalidad de los trabajadores, pero
especialmente en los empleados estatales, doblemente afectados por su particular
carácter de trabajadores cuyo empleador es, nada más ni nada menos, que el Esta-
do” (2009:5).
Es necesario que hagamos una serie de aclaraciones respecto a los empleados
bancarios y a la misma institución. Como señala Esteban Iglesias (2001) las pro-
ducciones académicas vinculadas al estudio de la organización del trabajo tienen
una fuerte impronta industrialista y, teniendo en cuenta nuestro objeto de estudio
es menester hacer algunas aclaraciones: 1) el Banco de Santa Fe era una empresa
que gestionaba el Estado provincial; 2) pertenece al sector financiero; 3) el escena-
rio en el que se despliega la acción colectiva no es la fábrica porque no estamos ha-
blando de obreros industriales sino de empleados bancarios que pertenecen a la
administración estatal provincial.
Parece pertinente en este punto, establecer el marco teórico sobre el que sus-
tentará nuestro estudio. Entendemos, siguiendo a Farinetti (1999), por protestaslas
diversas manifestaciones que tienen por objetivo no sólo expresar desacuerdos sino
también reclamar soluciones frente a determinadas situaciones. Dichas acciones de
tipo colectivas tienen tres características: son públicas, directas y discontinuas. Son
públicas porque hacen visibles frente a la sociedad civil y/o las autoridades políticas
una situación que es percibida por los protagonistas como un problema social; son
directas cuando la manifestación interrumpe la actividad cotidiana de los partici-
pantes o afecta el funcionamiento normal de la vida pública; y, son discontinuas
cuando consisten en acciones en el tiempo episódicas, aun cuando sean parte de
una lucha más amplia. Las protestas laborales, siguiendo a Farinetti, serían aque-
llas a partir de la cuales toman forma un conjunto de reivindicaciones vinculadas al
trabajo (salarios, condiciones laborales, fuentes laborales, entre otras).
En relación al concepto de acción colectiva, los aportes de Tarrow (1997) resul-
tan interesantes, pues las protestas –sobre todo las laborales– son una forma de
acción colectiva que, muchas veces, puede tornarse contenciosa. Para Tarrow, la
acción colectiva puede adoptar diferentes formas -breve o mantenida, instituciona-
lizada o disruptiva, monótona o dramática- y se genera en el marco de instituciones
con grupos constituidos que actúan en nombres de objetivos.
En este sentido, una protesta laboral es una acción colectiva por medio de la
cual un grupo lleva a cabo un repertorio de acción que incluye, al mismo tiempo, un
conjunto de acciones que pueden ser de diversa índole. Es decir, lo que seentiende

por repertorio de acción, en líneas generales, son las performances que un colectivo
puede adoptar y desplegar durante la acción colectiva. De este modo, un repertorio
de acción es el conjunto de medios de los que dispone un grupo particular para rea-
lizar reclamos, el cuál no se explica sólo en términos instrumentales sino también
en términos de aprendizaje. Existen cuatro factores o elementos para comprender
la vigencia de un repertorio: rutinas cotidianas y redes de organización de la pobla-
ción; experiencia acumulada de acción colectiva, una memoria y un saber; estánda-
res predominantes de derechos y justicia y patrones de expresión. Tarrow (1997)
establece una tipología de la acción colectiva pública vinculada a las formas que ésta
puede adoptar: violenta, convencional o disruptiva2. Todas ellas son expresiones
públicas que ponen de manifiesto la confrontación entre los descontentos y las au-
toridades donde el poder de la acción procede de tres elementos centrales: desafío,
incertidumbre y solidaridad.
Bajo este telón conceptual abordaremos el análisis de la protesta laboral y del
repertorio de acción de la Asociación Bancaria Seccional Santa Fe a lo largo de los
meses en los que se trató el proyecto de ley privatizador del Banco Provincial de
Santa Fe en la Legislatura Provincial.
2. La privatización del Banco Provincial de Santa Fe
A finales de 1995, ni bien asumió al Poder Ejecutivo el Ing. Jorge Obeid, el viejo
proyecto reutemanista de privatización del Banco Provincial fue retomado y envia-
do a la Cámara de Senadores de la provincia para su tratamiento e inmediata apro-
bación. El mismo gobernador manifestó "el proyecto es el de Reutemann con lige-
ras modificaciones (…) si tenemos un ente altamente deficitario, que está
desfinanciando a la provincia, hay que tratar cuanto antes de resolver la situación”3.
El discurso de la ineficiencia de la banca, que inició con Reviglio y que tiene su co-
2. Según Tarrow (1997), “El repertorio del movimiento moderno ofrece a los activistas tres tipos básicos
de acción colectiva: violencia, disrupción y convención. Los tres incorporan en mayor o menor grado las
propiedades de desafío, incertidumbre y solidaridad. La primera forma, la violencia, es la más fácil de
imitar, pero en circunstancias normales queda limitada a pequeños grupos dispuestos a causar daños y a
arriesgarse a ser reprimidos. La segunda forma, la convención, tiene la ventaja de basarse en rutinas
que la gente conoce y las élites aceptan e incluso facilitan. Ésta es la causa de su predominio numérico
en el repertorio. La tercera forma, la disrupción, rompe con la rutina, sorprende a los observadores y
desorienta a las élites, al menos durante un tiempo. La disrupción es la fuente de buena parte de las
innovaciones del repertorio; pero, por las razones esbozadas más arriba, es inestable y degenera fácil-
mente en violencia o se esclerotiza en convención” (205).
3. Diario El Litoral (Santa Fe), 1/03/1996, Tomo III, pág. 5.

rrelato en el discurso neoliberal se volvió hegemónico a lo largo de la década de los

noventa. Pero esta vez, el apuro por parte del Ejecutivo era mayor, al punto que lo
llevó al ministro de Hacienda y Finanzas de la provincia, Hugo Garnero, a realizar
declaraciones sobre la situación de quiebra del banco que le costaron, entre otras
cosas, un pedido de juicio político por parte del Partido Demócrata Progresista y de
la Comisión Interna Gremial del Banco. El 1 de marzo de 1996, el Litoral titulaba
una noticia “Amplían bancarios una presentación judicial” donde se expresaba:
Dirigentes de la Asociación Bancaria local formalizaron otra presentación ante el

fiscal N° 2, Hugo Gasser, ampliatoria de la efectuada en la víspera, referida a he-
chos vinculados con la administración del Banco de Santa Fe (…) Legisladores del
PDP solicitaron juicio político al Ministro de Hacienda y Finanzas (…) La gremial
bancaria solicita diligencias probatorias (…) Además piden al magistrado amplíe la
pericia contable ofrecida, a los efectos de cotejar el comportamiento de los ahorri s-
tas del Banco, entre la semana anterior y posterior a las declaraciones del Ministro
Garnero (…)4.
Claro está que si se hacen declaraciones públicas exponiendo que un banco está
en quiebra, la consecuencia inmediata va a ser el retiro del dinero de los ahorristas
de la entidad. En el debate parlamentario de la Cámara Alta, el presidente del blo-
que oficialista, Julio Gutiérrez afirmó “(…) el banco está sobredimensionado, tiene
un gasto operativo incontrolable (…) es un banco muerto (…)”5.Para el Partido Jus-
ticialista, valga decir partido de gobierno:
(…) la única solución a la actual situación es la venta del paquete accionario pues es
criminal mantener en el sistema un banco que pierde cien mil dólares por día y pe r-
judica a 3.000.000 de habitantes (…) [Julio Gutiérrez decía]Hace 15 era una herejía
pensar en su privatización, pero hoy lo afirmo y lo reafirmo es la única solución (…)
No estamos defendiendo el Banco de Santa Fe, estamos defendiendo una entele-
quia, un muerto. El banco no existe, está abierto pero no cumple ninguna función.
Adjudicó tal situación a años de políticas erráticas, con un estatismo exagerado que
mató al propio Estado, con conquistas gremiales que resultaron ser privilegios y se
confundió el fomento con el acomodo (…) se utilizó el sistema de las prebendas que
es la peor de las corrupciones 6.
4. El Litoral (Santa Fe), 1/03/1996, Tomo III, pág. 7.

5. El Litoral (Santa Fe), 8/03/1996, Tomo III, Titular pág. 1.
6. El Litoral (Santa Fe), 8/03/1996, Tomo III, pág. 10.

El proyecto ingresó a la Cámara de Diputados a fines del mes de marzo girando

para ser debatido a cuatro comisiones, siendo una de ellas la Comisión de Asuntos
Laborales presidida por el justicialista Domingo Pochettino. Varios meses llevó el
proyecto en la Cámara Baja e implicó no sólo mayores negociaciones al interior del
propio partido justicialista, mayores acciones por parte de la Asociación Bancaria
en defensa del banco, declaraciones más fuertes por parte de los ministros Garnero
y Rosúa sobre la quiebra del banco, el involucramiento de otras fuerzas y organiza-
ciones sociales en el debate sino también la injerencia del Poder Judicial en el estu-
dio de más de 128 causas penales por irregularidades en el Banco. El banco se
transformó en un problema político y público de primer orden para muchos santa-
fesinos.
El 7 de marzo de 1996, se aprobó el proyecto en el Senado7 sin modificaciones y,
luego, se convirtió en Ley el día 29 de julio del mismo año, tras la aprobación en la
Cámara de Diputados y nuevamente en el Senado8.
a. Las transformaciones laborales establecidas por la Ley 11.387
La ley 11.387 –que modificaba la vieja ley 10.582 aprobada en 1990– no sólo
implicaba la venta del 70% de las acciones del banco a privados sino que trajo con-
sigo un conjunto de transformaciones en el ámbito laboral que condujo a la Asocia-
ción Bancaria a oponerse fuertemente al proyecto y a manifestarse contra un mode-
lo económico. Como expone Esteban Iglesias (2001):
La ley de Privatización del Banco de Santa Fe dispone transformaciones cualitativas

en la organización de la empresa y en lo laboral respecto de la organización social y
técnica del trabajo. Entre las más relevantes se encuentran:
-reducción de personal: a partir de la privatización del banco, los agentes despedi-
dos sin causa tendrán la opción de ser reubicados en el Estado Provincial sin der e-
7. Mientras se producía el debate en el senado, los trabajadores fueron duramente reprimidos en las
afueras de la legislatura. Esto provocó el retiro inmediato de los senadores de la oposición. El proyecto
fue sólo aprobado por los 13 senadores del partido justicialista que pese al conocimiento de los inciden-
tes desatados votaron por la continuidad de la sesión.
8. El proyecto final solo fue aprobado por los legisladores justicialistas ya que la oposición se retiró de
ambos recintos. En la Cámara de Diputados el proyecto de privatización se aprobó tras la obtención de
los 23 votos del PJ (sólo dos votos fueron negativos) y en la Cámara de Senadores recibió 13 votos
afirmativos del mismo partido.

cho a indemnización. En dicha medida se respetará el encuadramiento laboral-

funcional, manteniéndose la antigüedad y la remuneración. También se reglamenta
un sistema de jubilación anticipada.
-previsión y obra social: eliminación de los artículos de la ley 10582 que versaban
sobre los derechos y obligaciones del empleador, el Estado.
-régimen contractual: no se garantiza la estabilidad laboral ni el derecho a la vi-
vienda propia. Los empleados que tome el banco, luego de la privatización, serán
contratados con las disposiciones de la Ley de Contrato de Trabajo 9
En 1990, con la sanción de la Ley 10.582 se había producido la pérdida de esta-

bilidad laboral de los trabajadores bancarios que ocupaban cargos jerárquicos y
superiores. Con la Ley 11.387 la situación se extendió al conjunto de los empleados
de la entidad. Según datos que arroja el estudio de Esteban Iglesias, el banco conta-
ba para 1996 con un total de 2930 empleados de los cuales 1436 solicitaron reubi-
cación en otras dependencias del Estado provincial y 482 solicitaron retiros volun-
tarios. Los restantes han permanecido en la entidad.
La cuestión de las transformaciones laborales se convirtió en uno de los tantos
motivos que retrasó por unos meses la aprobación de la ley en diputados, no así en
Senadores. La Cámara Alta resolvió con inmediatez la cuestión para la prensa local.
En este sentido, una nota del diario El Litoral exponía “(…) quedó salvaguardada
para los senadores oficialistas la estabilidad laboral del personal, salvo los que op-
ten por el retiro voluntario (…) El art. 5° asegura el mantenimiento de un puesto de
trabajo a cada uno de los agentes en el Banco o en el Estado, manteniendo antigüe-
dades y remuneraciones”10. Incluso la Asociación Bancaria ha participado de algu-
nos debates en las comisiones de diputados.
Claro está que este proceso de privatización no se llevó a cabo sin la resistencia
de los trabajadores y de otras entidades u organizaciones sociales de la provincia.
La Asociación Bancaria llevó a cabo un conjunto de acciones –un repertorio de ac-
ción–, que definimos como públicas, directas y discontinuas, asociadas más a una
clásica forma de protesta laboral en Argentina que iba desde la huelga a manifesta-
ciones callejeras en el ámbito laboral –el banco- pero también frente a aquellos es-
9. El conjunto legal que regulaba las relaciones contractuales de los trabajadores constituía una situación
global de seguridad social. Para el trabajador bancario esta seguridad estaba regulada por la Convención
Colectiva de Trabajo Nro. 18/75 celebrada entre el sindicato nacional y bancos nacionales, provinciales y
privados en 1975. Sin embargo, en 1991 se sancionaría la Ley Nacional de Empleo que coloca el acento
en modalidades de contratación temporaria y donde el carácter de la contratación pasó a ser individual,
privado y tendría como ámbito privilegiado a la empresa.
10. El Litoral (Santa Fe), 6/03/1996, Tomo III, pág. 5

pacios de poder públicos democráticos: la Casa de Gobierno de la Provincia de San-

ta Fe (Casa Gris) y la Legislatura.
3. Las formas de la protesta de la Asociación Bancaria
Frente a la situación de la institución bancaria y los debates sobre la privatiza-

ción nos interesa ahora ingresar en nuestro problema de estudio¿Cómo, cuándo y
qué posición adoptó la Asociación Bancaria? ¿Cuál fue el repertorio de acción que
llevó adelante? Sabemos que se oponían no sólo a la privatización de la entidad
sino incluso al modelo neoliberal pero analicemos con más detenimiento la situa-
ción del gremio.
En la introducción de este trabajo decíamos que entendemos por protestas las
múltiples y variadas manifestaciones que pretenden no sólo expresar desacuerdos
sino también reclamar soluciones frente a determinados escenarios. Decíamos,
también, que dichas acciones son de tipo colectivas y tienen tres características cen-
trales: son públicas, directas y discontinuas. Son públicas porque hacen visibles
frente a la sociedad civil y/o las autoridades políticas una situación que es percibida
por los protagonistas como un problema social; son directas cuando la manifesta-
ción interrumpe la actividad cotidiana de los participantes o afecta el funciona-
miento normal de la vida pública; y, son discontinuas cuando consisten en acciones
en el tiempo episódicas, aun cuando sean parte de una lucha más amplia.
Comencemos a analizar el repertorio de la protesta, es decir, el conjunto de me-
dios de los que dispone la Asociación Bancaria seccional Santa Fe para realizar re-
clamos, el cuál –como sostiene Tilly–, no se explica sólo en términos instrumenta-
les sino también en términos de aprendizaje.
Los empleados bancarios se nuclean –según cada seccional- en la Asociación
Bancaria a nivel provincial y luego a escala nacional. A su vez, ésta última se encon-
traba dentro de la órbita de la CGT. El dato que surge del análisis de las fuentes es
que los empleados no enfrentaron las medidas neoliberales de forma homogénea
sino todo lo contrario, las fracturas al interior y las disidencias se hicieron visibles
entre una estrategia más negociadora con el Estadohacia arriba en el ámbito nacio-
nal (Asociación Bancaria a nivel nacional y CGT) y más confrontativa hacia abajo,
en el nivel provincial.Estas diferencias quedaron manifiestas en varias oportunida-
des dentro del conjunto de acciones que desplegaron los bancarios santafesinos,
siendo una de ellas el acto celebrado el 1 de mayo de 1996 en repudio al modelo de
exclusión social neoliberal en el que un dirigente de la Asociación Bancaria expresó:

(…) la convocatoria fue amplia, nosotros no excluimos a nadie. El que no se sumó es

porque tiene temor de criticar el modelo. Además estamos convocando a todos los
trabajadores más allá de su pertenencia a un gremio u otro y a todas las organiza-
ciones. Quien quiera venir que venga, quien se sienta excluido por los ejes de la
convocatoria que no lo haga, en todo caso será una autoexclusión por razones ide o-
lógicas, porque el acto se hace en contra del modelo neoliberal (…) 11
La Confederación General del Trabajo y Unión del Personal Civil de la Nación

(UPCN) fueron dos de los gremios ausentes en la organización y en el acto mismo
como así también el Partido Justicialista. Este último elemento es importante pues-
to que ha sido el peronismo a mitad del siglo XX quien le ha dado a los trabajadores
una fuerte identidad e impronta de organización y movilización que ahora se ve
distorsionada y fragmentada ante el giro liberal de sus dirigentes.
Por otra parte,la forma que adoptó el reclamo laboral o las protestas laborales,
o al menos la forma predominante, ha sido la huelga, es decir el paro, y la moviliza-
ción. La huelga, siguiendo a Tarrow (187), “paso a ser el medio a través del cual los
trabajadores construían y expresaban su solidaridad, presionaban a sus oponentes,
buscaban apoyo exterior y negociaban sus diferencias desde una posición de mayor
poder, por pasajero que fuera éste”. Junto con las manifestaciones, las huelgas han
comenzado como acciones disruptivas que fueron, luego, institucionalizadas.
Es importante aclarar que todo tipo de accióncolectiva requiere de una organi-
zación previa por parte de los actores. En este sentido, las decisiones fueron toma-
das en diversas instancias de discusión de base del gremio siendo la asamblea –
como acción colectiva en sí misma– la forma predominante ya sea por sucursal,
locales, regionales y/o provinciales. También existieron plenarios a nivel nacional
aunque, en el período de tiempo abordado en este trabajo, sólo se realizó uno en la
ciudad de Buenos Aires con motivo de la represión del 7 de marzo.
El primero de los paros lo encontramos el día 7 de marzo de 1996, es decir el día
en que los senadores trataban el proyecto en la cámara y donde se votaría positiva o
negativamente por el proyecto privatizador. En este sentido nos hallamos ante un
paro de actividades de 24hs con asistencia a los lugares de trabajo pero sin atención
al público. Según declaraciones de la Comisión Gremial Interna el paro sería acom-
pañado de “la más grande movilización a la legislatura de Santa Fe para presenciar
desde la barra de la Cámara de Senadores cómo cada representante de los habitan-
11. El Litoral (Santa Fe), 26/04/1996, Tomo IV, pág. 7

tes de los 19 departamentos levanta la mano para concretar el despojo a todo el

pueblo de Santa Fe, quitarles las chacras o las maquinarias a los productores agrí-
colas y aumentar el déficit de la provincia (…)”12.
El día previo al paro programado y ratificado, la Comisión Gremial Interna ex-
ponía a la prensa local que la responsabilidad de todos los problemas del banco era
del gobierno y de su política en contra de los trabajadores y hacían un llamamiento
urgente a todos los trabajadores y muy especialmente a los de la Empresa Provin-
cial de la Energía (EPE)que estaban ante una situación similar, para hacer frente en
conjunto a las políticas de ajuste del gobernador Obeid. El dato interesante que nos
arroja este primer paro es el llamamiento a una especie de solidaridad de la socie-
dad en sus diversas organizaciones y expresiones para luchar como un colectivo
unido. Según el análisis de las fuentes, para la Asociación Bancaria la manifestación
era una acción más importante que el paro mismo porque incorporaría las voces de
otros sectores en defensa de la banca pública.
El motivo de la marcha era uno: expresar la oposición al proyecto privatizador
poniendo presión a los senadores desde las barras del recinto. Desde entonces po-
dríamos caracterizar a esta acción como públicaporque intenta hacer visible una
situación percibida como un problema social. No se trata sólo de ellos los bancarios,
sino de los pequeños productores, de los sectores de la industria y el comercio que
se verían afectados negativamente por la privatización de la entidad y de otros gre-
mios que se hallan en una situación similar.
Como expone Tarrow, este tipo de llamamientos aumentan la incertidumbre y
la solidaridad; puesto que la primera deriva en la posibilidad de que una acción se
extienda a otras, aumentando el costo potencial y, debido a ello, los empleados ban-
carios afectados se presentan como elpueblo santafesino. En este sentido, la incer-
tidumbre crece para los actores opositores. Por otra parte, el paro y la convocatoria
implicaron una acción directa porque cualquier movilización en la ciudad de Santa
Fe irrumpe la actividad cotidiana de los actores involucrados y de la vida pública,
como así también de los propios Senadores que pretendían sesionar.
Sin embargo, la primera movilización terminó de consolidarse como una acción
pública más por las consecuencias que se produjeron que por las reivindicaciones
que llevaban adelante ese día. Es decir, la Asociación Bancaria construye un reper-
torio de acción junto a otros actores como respuesta a la represión policial y no
porque lo tuvieran planeado desde antes. Voy a detenerme en una breve descrip-

ción de lo sucedido ese día de 1996 en las inmediaciones del palacio legislativo para
comprender mejor las acciones que se despliegan luego de este hecho.
El jueves negro para los empleados del Banco de Santa Fe fue el 7 de marzo de
1996. Mientras los bancarios –provenientes de Santa Fe Capital, Rosario, Córdoba y
Buenos Aires- concretaban el paro y daban inicio a la movilización rumbo a la Le-
gislatura de Santa Fe, se encontraron con la policía –vallas de por medio- en la in-
tersección de las calles General López y 4 de Enero y, minutos más tarde comenza-
ron a arrojar huevos sobre la fuerza policial y a quemar cubiertas. Tirar huevos es
una acción que trasciende a la movilización típica de los empleados bancarios, tal
vez esto pueda ser pensado como un elemento novedoso en el repertorio de acción
aunque falta ahondar en la investigación para corroborar que efectivamente así sea.
Si bien arrojar diversos tipos de elementos en una manifestación puede parecer un
elemento común dentro del conjunto de actores que han protestado a lo largo de los
años noventa, ello no implica que lo que puede ser común para un grupo necesa-
riamente lo sea para otros.
Ante el intento fallido por parte de algunos bancarios de derribar el vallado, la
policía respondió a tiros no sólo con balas de goma sino también de plomo arreme-
tiendo contra los manifestantes. La brutal represión fue la noticia de la prensa a lo
largo de varias semanas en donde claramente se manifiestan dos versiones de los
hechos: la oficial (del gobierno y la policía) y la de los bancarios.Estos últimos ma-
nifestaban:
(…) nosotros vinimos con huevos y tomates (…) luego intentamos tirar las vallas y
se rompió una de ellas (…) En ese momento sacaron los pernos y las abrieron y em-
pezaron a correr tirando piedras y tiros (…) Se trató de una represión inusitada (…)
lo de ayer fue una actitud totalmente organizada por parte del gobierno (…) Este t i-
po de enfrentamientos, más allá del temor, sirven para no darse por vencido (…) 13.
A partir de la represión se desataron un conjunto de acciones por parte de la

Asociación Bancaria pero también de otros gremios y organizaciones empresariales
y sociales que manifestaron el apoyo a la difícil situación. Podríamos decir que la
represión convirtió al reclamo en un problema social de primera índole que hizo
parte del mismo a un conjunto variopinto de actores desplegando un importante
arco de solidaridad. Como sostiene Tarrow, cuando las protestas y los actores invo-
lucrados directamente construyen una red de solidaridad con otros grupos o secto-

res, logran posicionarse con más fuerza frente a su enemigo, en este caso aquellos
que querían privatizar la banca pública. Ello genera un aumento de la incertidum-
bre que, la mayor de las veces, significa la posibilidad de la represión por parte del
Estado como reacción a ese aumento de la incertidumbre.
Dentro de las acciones que se iniciaron a partir del 7 de marzo por la tarde po-
demos mencionar: una movilización hacia la Casa Gris en repudio de lo acontecido
el mismo día por la noche que reunió a más de 400 personas en la Plaza de Mayo de
la ciudad de Santa Fe; el día 8 de marzo un paro masivo de todas las seccionales del
Banco de Santa Fe a lo quese suma una conferencia de prensa en la capital y una
doble movilización en la ciudad de Rosario (una por la mañana y otra por la tarde),
el pedido de renuncia y penalidades legales a Jorge Obeid, Gualberto Venesia y al
ministro de gobierno, Rosúa; un nuevoparo y una nueva manifestación el 14 de
marzo en la ciudad de Santa Fe; un plenario de la Bancaria a nivel nacional y asam-
bleas permanentes en las seccionales de Rosario y Santa Fe para debatir el plan a
seguir. En estas acciones, los empleados estatales peticionan el respeto a la Consti-
tución Nacional vinculado al derecho de peticionar y exteriorizar sus reclamos.En
un comunicado oficial de La Bancaria a nivel nacional expresa:
(…) su legítima oposición a una privatización que no contempla el interés de la pro-

vincia y, mucho menos, de los trabajadores del Banco (…) Los trabajadores, rode a-
dos por una sociedad atónita, agredidos por la ley del ajuste, los palazos y las balas,
no permitirán la vuelta al pasado superado (…)Es hora de decirles a estos supuestos
gobernantes (…) de recordarles que la dialéctica de las balas y los bastones (…) no
es el idioma adecuado para entender al pueblo (…)” 14. La movilización en Rosario
dejó una sentencia clara para los diputados “(…)la cúpula de la entidad gremial rati-
ficó la vigencia de la lucha (…) cada jueves que se intente tratar el proyecto de ley,
vamos a estar en Santa Fe todos presentes (…) 15.
Al repudio de la privatización se sumaba ahora el repudio a la represión y la

conversión de la situación particular en un problema social general. No fueron po-
cos los que acompañaron a partir de entonces a la Asociación Bancaria seccional
Santa Fe en su lucha, entre ellos, por solo mencionar algunos: la conducción de la
Confederación General del Trabajo Rosario, Santa Fe, San Lorenzo y Casilda; la
Confederación de los Trabajadores Argentinos (CTA) y la Movimiento de Trabaja-
dores Argentinos (MTA); la Federación Agraria; Asociación de Pequeñas y Media-


nas Empresas (APYME); Sindicato Luz y Fuerza; Asociación de los Trabajadores del
Estado (ATE), Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP), Asociación
del Magisterio de Santa Fe (AMSAFE), Asociación de Docentes Universitarios del
Litoral (ADUL), Centros de Estudiantes de la UNL, partidos políticos (Partido De-
mócrata Progresista, Unión Cívica Radical, Partido Socialista Popular, Partido Co-
munista). Sin embargo, cabe aclarar que esta actitud de solidaridad de estas diver-
sas organizaciones hallaba su unidad en el rechazo a la violencia pero no todas
acompañaron el reclamo contra el proceso privatizador. Esto significa una clara
debilidad para la bancaria como gremio y marca, al mismo tiempo, los límites a la
posibilidad de lograr sus objetivos.
La violencia ejercida por el gobierno provincial sobre los bancarios aceleró e in-
tensificó el nivel de acciones por parte de la gremial bancaria en el mes de marzo y
abril pero luego se evidencia –siguiendo la fuente periodística- un desaceleramiento
de las acciones por unos meses hasta las postrimetrías de junio e inicios de julio,
momento en los cuales se acercaba la aprobación del proyecto privatizador en la
Cámara Baja.
Las acciones que los bancarios desplegaron entre abril y finales de junio queda-
ron circunscriptas a declaraciones de prensa sobre la situación financiera y admi-
nistrativa de la institución bancaria –sobre todo a partir de la intervención de la
justicia-; participación en la Comisión de Asuntos Laborales en diputados durante
la discusión del proyecto de ley; un acto simbólico en rechazo al modelo neoliberal
organizado por varios gremios el día 1 de Mayo que no tuvo la convocatoria espera-
da; una manifestación el día 7 de mayo en memoria de la represión y un paro de dos
horas en todas las seccionales de la provincia en rechazo al tratamiento del proyecto
de ley en la Comisión de Asuntos Constitucionales.
Para finales de junio de 1996 el reclamo de la Bancaria volvió a intensificarse y a
centrarse en lo que fuera su primer reivindicación: su oposición al proyecto privati-
zador del banco y la defensa de las fuentes de trabajo. En este sentido, el 20 de junio
se produjo en la ciudad de Santa Fe así como en otras ciudades un abrazo antipriva-
tista en las puertas de la casa central donde protestaron contra la impunidad política
en favor de las diversas administraciones de la entidad. Puede pensarse en el abrazo
antiprivatista como otra innovación dentro del repertorio de acción de los bancarios.
El secretario general del gremio, Luis Gómez, señalaba en una nota en El Litoral “está
demostrado que la privatización del banco es un capricho (…) nosotros queremos que
la justicia avance para demostrar que no somos los trabajadores los culpables y que el
banco no es perverso en sí mismo sino que acá hay responsables de carne y hueso

(…)”16.De alguna forma los empleados reconocían que la entidad no pasaba por un
buen momento financiero pero responsabilizaban de ello a la malversación de los
fondos públicos por parte del gobierno. El 27 de junio se reanudaron con intensidad
los paros de los bancarios y se declararon en estado de sesión permanente procedien-
do a la junta de firmas antiprivatistas entre los clientes del banco para ser entregadas
a las autoridades legislativas. Se produjeron un total de cuatro paros en 20 días, pero
vale aclarar que eran paros parciales –de no más de dos horas- acompañados de una
manifestación en las afuera de las sucursales.
El 26 de julio de 1996 el bloque oficialista había llegado a acuerdos y se aprobó
el proyecto en diputados con pequeñas modificaciones lo que implicó que ese mis-
mo día lo vuelva a tratar el senado. La oposición se retiró del recinto en ambas cá-
maras por lo que sólo el partido justicialista aprobó la ley que privatizaría como
mínimo el 70% de las acciones y se procedería a toda una reorganización del mundo
del trabajo al interior de la entidad. En un último intento de resistencia los trabaja-
dores marcharon al palacio legislativo pero sin éxito alguno para impedir la sanción
de la Ley 11.387.
Conclusiones
Sosteníamos como hipótesis de trabajo que la protesta laboral, y con ella el re-
pertorio de acción, que desplegó la Asociación Bancaria en el marco del tratamiento
de la Ley Provincial N° 11387, puede ser caracterizada como pública, directa y dis-
continua.
Es conocido a partir de los estudios de Marina Farinetti (1999) que el mov i-
miento obrero argentino presentó algunas innovaciones en su repertorio de ac-
ción a lo largo de la década de los noventa manifestado en la emergencia de nue-
vas formas de expresión como ser los cortes de ruta y los estallidos sociales. No
fue este el caso de la Asociación Bancaria Seccional Santa Fe, aunque ello no im-
plica que no hayan existido algunos elementos innovadores. Podríamos en este
punto pensar por qué optaron por huelgas y movilizaciones, performances de
tipo más tradicional o clásica de la protesta laboral argentina. En parte hay que
comprender esta actitud con lo abordado por Tilly (2000) cuando sostiene que
los repertorios de acción no sólo tienen que ver con cuestiones instrumentales
sino también de aprendizaje. En este sentido han operado rutinas cotidianas y
16. El Litoral (Santa Fe), 20/06/1996, Tomo VI, Titular pág. 1 “Delicada situación del Banco de Santa
Fe”

redes de organización de la población; la experiencia acumulada de la acción

colectiva, una memoria y un saber; estándares predominantes de derechos y jus-
ticia; y, patrones de expresión. Puede que existan algunas novedades en el re-
pertorio propio de empleados de cuello blanco como ser el abrazo antiprivatista
o el arrojar diversos elementos en una manifestación. Sin embargo, para poder
caracterizarlos como acciones innovadoras habría que realizar una investigación
más profunda que analice cómo ha sido el repertorio de acción de la Asociación
Bancaria en otros períodos temporales.
Respecto de este trabajo, pudimos observar que la acción colectiva fue breve pe-
ro mantenida en el tiempo en el que duró el tratamiento legislativo aunque logra-
mos evidenciar a partir del análisis de las fuentes algunos momentos más fuertes
que otros en el conjunto de acciones desplegadas.
Consideramos que el paro fue una acción directa en el sentido de que la huelga en
una entidad financiera como el Banco Provincial de Santa Fe afectaba fuertemente al
conjunto de la sociedad, pues esta entidad incluso era la encargada de pagar los suel-
dos al conjunto de la administración estatal. Además de ser la entidad a la que se vin-
culaba todo el sector productivo de la provincia desde los industriales hasta los pro-
ductores agrícolas pasando por el sector del comercio. Sin embargo, podríamos
matizar esta idea, pues si bien son un grupo estratégico, no utilizaron el paro como
herramienta de presión constante. Los paros que realizaban eran parciales, en el sen-
tido de que asistían a su lugar de trabajo y sólo por algunas horas (en términos gene-
rales no más de dos) no atendían al público.
Por último, la movilización y los actos públicos también formaron parte de un con-
junto de acciones colectivas que dieron formar al repertorio de acción de la Asociación
Bancaria. El objetivo que se buscaba con ellas era, más bien, transformar una situación
particular en un problema social que involucrara e hiciera visible y partícipe a varios ciu-
dadanos y demás organizaciones sindicales, sociales, culturales, educativas y políticas.
Así, se extendería la solidaridad reforzando el desafío y aumentando la incertidumbre.
Sin más, este trabajo es sólo un estudio exploratorio que abre la puerta a conti-
nuar investigando, indagando y repensando cómo afrontaron los trabajadores san-
tafesinos un proceso privatizador.
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“Las nuevas modalidades de la gestión pública”, en: Águila, Gabriela (Coord). Nueva

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Fuentes
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rias. 1° de mayo de 1995”- 3ª Reunión- 1ª sesión Asamblea Legislativa
Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores. 114° período legislativo de sesiones ordina-
rias. 1° de mayo de 1996”- 3ª Reunión- 1ª sesión Asamblea Legislativa

Ley 10582. Banco Provincial de Santa Fe. Boletín Oficial N°19400 de fecha 11 de marzo de
1991. Sancionada el 27-12-1990. N° Expte: 60B.
Ley 11387. Banco Provincial de Santa Fe por la que se modifica la Ley 10582. Sancionada el
29-07-1996.
Carta del Presidente del Partido Justicialista, Carlos Alberto Reutemann al Gobernador de
la Provincia de Santa Fe Ing. Jorge Obeid de fecha 16-01-1996.
b) Documentación hemerográfica:
Archivo diario El Litoral, Santa Fe.
Tomos III; IV; V; VI; VII de 1996.

La República Constitucional Argentina… ∙ ELINA S. MECLE y DALIA GUTERMAN
La República Constitucional Argentina. Los

Poderes Ejecutivo y Legislativo en cuestión, por
incumplimientos de la norma fundamental en su
praxisco-legislativa.
ELINA SUSANA MECLE

[email protected]
Universidad de Buenos Aires (UBA).
DALIA GUTERMAN
[email protected]
Universidad de Buenos Aires (UBA).
Resumen
Se presentarán los hallazgos documentados de la investigación, sobre el incumpli-
miento de los Poderes Ejecutivo/Legislativo respecto de los mandatos constitucio-
nales, consagrados en las Cartas Magnas de 1853 y 1994. Específicamente nos ref e-
riremos a las competencias para emitir Decretos de Necesidad y Urgencia del
Ejecutivo y al Control Político que debe ejercer el Congreso de la Nación. El período
estudiado abarca 1983-2015. La ponencia expondrá las particularidades del acto le-
gislativo tanto en sus aspectos teóricos/jurídicos como la praxis constatada, señ a-
lando las dimensiones cuantitativas y cualitativas. Esta investigación es realizada en
el marco del Proyecto de Investigación acreditado en la Secretaría de Ciencia y Té c-
nica de la Universidad de Buenos Aires, Programación 2013/2016.
Palabras Claves: ejecutivo/legislativo/ control/político

Introducción e hipótesis
El objetivo general de esta investigación es brindar a los estudios sobre la de-

mocracia y sus instituciones, herramientas e insumos provenientes de fuentes pri-
marias y apreciaciones teóricas, tanto de la doctrina jurídica como de la ciencia po-
lítica, a fin de evaluar si las llamadas “democracias en transición”, en este caso
Argentina, ha logrado el fortalecimiento institucional deseable de las ¨democracias
consolidadas¨.El objetivo específico consiste en constatar el funcionamiento real de
los controles del Legislativo hacia el Ejecutivo, en el marco del equilibrio de los po-
deres y del sistema de frenos y contrapesos, referidos a los Decretos de Necesidad
de Urgencia. (DNU).
La hipótesis que sostenemos es que el Poder Legislativo no se constituye en
“actor de veto institucional”, Tsebelis (1998) entendiéndose por ello, a un actor in-
dividual o colectivo cuyo acuerdo es imprescindible y fundamental para la defini-
ción u obstaculización de políticas, es decir para la generación e implementación de
políticas públicas emanadas de disposiciones legislativas.
Estas disposiciones o leyes, que de suyo deben proceder del órgano colectivo
con representación política provincial y ciudadana, prescripto por la Constitución,
no es otro que el Congreso de la Nación, que para el caso de una intromisión del
Ejecutivo en el ámbito exclusivo del Legislativo, necesita ineludiblemente de la vo-
luntad política de ambos poderes del Estado.
Por ello, presentamos un análisis crítico de cómo ocurre esta dinámica Ejecuti-
vo/Legislativo, en el período 1983-2015, haciendo foco en la promulgación de DNU
por parte del Poder Administrador y en el real funcionamiento de los controlespolí-
ticos que debe llevar a cabo el Congreso de la Nación.
El equilibrio de los poderes del Estado, en el marco de la

Constitución. Los Decretos de Necesidad y Urgencia. Doctrina.
Esta institución, los Decretos de Necesidad y Urgencia, requieren de la voluntad

política de dos órganos del Estado, el Poder Ejecutivo que lo dicta desplegando una
atribución legislativa prohibida y sólo permitida a título de excepción y el Poder
Legislativo que lo CONTROLAa fines de su legitimación.
Para fundamentar fehacientemente la importancia del control político que debe
ejercer el Poder Legislativo, es insoslayable referirnos a la división de poderes y a su
equilibrio. Justamente porque la figura del DNU altera considerablemente esa ar-

monía, es de vital importancia que el Congreso de la Nación ponga en funciona-

miento los remedios constitucionales.
En nuestro país, la importancia de la división de poderes fue receptada inclusi-
ve antes de la Constitución de 1853; desde El Reglamento Provisional de 1811, el
Estatuto de 1815, el Reglamento de 1817 más las Constituciones de 1819 y 1826;
Alberdi, consideró la particularidad de establecer en la Carta Magna, un Ejecutivo
fuerte y vigoroso y una serie de mecanismos para mantener el equilibrio de los po-
deres, habida cuenta de que el abuso de la potestad reglamentaria del Ejecutivo
constituiría una de las mayores fuentes de distorsión.
Para evitar esos abusos, la Constitución Nacional, entre otras consagraciones,
recepta el equilibrio de los poderes en una norma que se ha dado en llamar de DE-
FENSA DE LA DEMOCRACIA, contenida en el Artículo 29, en cuanto establece
que, “El Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo Nacional, ni las legislatu-
ras provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la
suma del poder público, ni otorgarles sumisiones ni supremacías por los que la vi-
da, el honor o la fortuna de los argentinos quede a merced del gobierno o persona
alguna…”1
En los sistemas presidencialistas como el argentino, se sostiene que el poder
convocado y habilitado por el ordenamiento jurídico para lograr el equilibrio es sin
duda el Poder Legislativo. Desde Locke, casi a finales del Siglo XVII, se señala la
importancia del poder de hacer las leyes y este poder supremo corresponde al legis-
lativo: “… Ningún edicto u ordenanza, sea de quien sea, esté redactado en la forma
que lo esté y cualquiera que sea el poder que lo respalde, tienen la fuerza y el apre-
mio de una ley, si no ha sido aprobada por el poder legislativo elegido y nombrado
por el pueblo” (Locke, 1995: 125). Qué es lo que está en juego en esta afirmación?:
el consenso de la sociedad!“El poder legislativo no puede transferir a otras manos el
poder de hacer las leyes, ya que ese poder lo tiene únicamente por delegación del
pueblo” (Locke, 1995: 133).(La negrilla nos pertenece)
En el mismo sentido, en el campo de la doctrina jurídica (Bielsa, 1954: 112) se
sostiene que “el verdadero principio de separación de poderes no es una cuestión
funcional, ni moral, ni económica, sino una cuestión de atribución jurídica con res-
pecto al poder público, (es decir) que los actos de un poder no estén sujetos a la au-
toridad del otro sino al ordenamiento jurídico que la constitución ha establecido2
respecto a los principios, derechos y garantías”.
1. Constitución de la Nación Argentina.

2. El subrayado es nuestro.

La Ciencia Política como la Doctrina Jurídica consideran que entre Ejecuti-

vo/Legislativo debe existir un estado de equilibrio y control político que hacen a la
fortaleza institucional de la República.
Así lo entendieron los convencionales constituyentes al armar el entramado de
la Constitución Argentina, incorporando una serie de regulaciones que se dio en
llamar el “Sistema de frenos y contrapesos” estrategia que impone claramente la
delimitación de las zonas de reserva exclusivas de cada poder y las atribuciones
condicionadas de un poder para inmiscuirse en las competencias del otro a fin de
controlar y lograr el equilibrio normativo y político. Este mecanismo de control y
equilibrio, llamado “check and balance” subyace desde la Constitución de 1853 y
están presentes en la Reforma Constitucional de 1994.
Los DNU no están regulados en la Constitución del ´53, y la estadística que pre-
sentaremos demostrará su uso absolutamente circunstancial y discrecional, sin em-
bargo, los constituyentes del ´94 regularon este instituto a título de excepción, indi-
cándole el control al Poder Legislativo como lo veremos más adelante.
Sin la participación fiscalizadora del DNU por el Congreso de la Nación, esta-
ríamos convalidando la competencia legislativa en manos del poder Administrador
y alterando sobremanera el sistema de frenos y contrapesos y el equilibrio de los
poderes republicanos.
Ya lo consideraba así, a finales del Siglo XIX, Joaquín V. González (1897) cuan-
do se pronunciaba a favor de la constitucionalidad de los decretos de necesidad y
urgencia siempre que ellos fuesen sometidos a consideración del Honorable Con-
greso de la Nación.
Kart Loewenstein (1983: 279) señala que el Ejecutivo “usurpa durante cierto
tiempo los dominios reservados constitucionalmente al detentador del Poder Legis-
lativo. El Congreso, por su parte, se priva a sí mismo, con esta renuncia, de su parti-
cipación legítima en la formación y ejecución de la decisión política. Su único con-
trol ínter órgano sobre el gobierno se reduce al derecho nominal de revocar un
decreto gubernamental. La disminución del potencial de poder por parte de la
Asamblea, significa una ganancia para el gobierno, pero el papel de líder del Ejecu-
tivo será comprado a costa del principio de la distribución del poder”.
La condición para la procedencia de una disposición legislativa emanada del
Ejecutivo es sólo ¨la necesidad y la urgencia¨. La doctrina jurídica, con Bidart Cam-
pos, (2001) señala que lo necesario y urgente es aquello que hace imprescindible
emitir sin demora alguna, el decreto sustantivo.
El “estado de necesidad y urgencia”, según Orden del Día, (130-828), es aquél
caracterizado por un perfil fáctico (urgente necesidad) y por otro de carácter insti-

tucional (imposibilidad de recurrir a los trámites ordinarios para la sanción de las

leyes).
Por lo tanto, las razones deben existir simultáneamente, caracterizadas por:
a) Una necesidad que coloque al gobernante ante la decisión extrema de emitir
normas para superar una grave crisis o situación que afecte la subsistencia y conti-
nuidad del Estado; o de grave riesgo social; la emisión del acto ha de ser inevitable
o imprescindible y su no dictado ser susceptible de generar consecuencias de muy
difícil, si no imposible, reparación ulterior.
b) Una proporcionalidad adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas
que prescribe el reglamento, y
c) La premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves
riesgos comunitarios.
La doctrina, procedente del tercer poder del Estado en consulta, o sea el Judi-
cial, señala en el fallo “Verrocchi Ezio c/ Administración Nacional de Aduanas” que
“el estado de necesidad puede estar fundado en una razón de fuerza mayor, sean
acciones bélicas o calamidades naturales, que impida las sesiones ordinarias del
Congreso que, en consecuencia, no pueda éste sesionar y sancionar leyes, y que pa-
ra estos casos procede la utilización de este instituto”.
Midón (2001: 120) señala que verificar si un decreto de necesidad y urgencia
satisface el test de razonabilidad es una operación lógica que para el operador de la
Constitución (Poder Judicial y/o Congreso) debe principiar por el examen de la ne-
cesariedad del acto, o sea la comprobación objetiva de que concurre el hecho habili-
tante tipificado por la Ley Fundamental. Esto es, la existencia de necesidad, más la
urgencia, más los acontecimientos que impiden la deliberación del Congreso.
En el fallo “Consumidores Argentinos”, la Corte afianza lo establecido en el pre-
cedente Verrocchi, sosteniendo que “...cabe descartar de plano, como inequívoca
premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siem-
pre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión
de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que
no lo son. El texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmen-
te entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos ma-
teriales por medio de un decreto... además sostiene que “...el texto constitucional
no habilita a concluir en que la necesidad y urgencia a la que hace referencia el inci-
so 3, del artículo 99, sea la necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su
agenda, habitualmente de origen político circunstancial, sustituyendo al Congreso
de la Nación en el ejercicio de la actividad legislativa que le es propia…

…Aún así, la realidad de la praxis constitucional muestra que el Poder Ejecutivo

no se siente condicionado por la norma suprema, ni por principios tales como la
división de poderes, la forma republicana de gobierno, la distribución de competen-
cias y los controles interórganos, entre otros...”.
Entonces, será necesario que exista una “situación de grave riesgo social” que
actúe como causa de justificación en sentido lato y que los “remedios” adoptados
sean adecuados para atender a la misma; por lo que no bastará una situación de
crisis legislativa, sino que es preciso que esa crisis impida subsanar o atender con la
inmediatez necesaria la situación de grave riesgo social, ante las circunstancias ex-
cepcionales que deben ser palmarias.
Como pudimos apreciar, y sólo a título ejemplificativo, la doctrina jurídica
emanada del Poder Judicial, es clara y precisa respecto a las condiciones materiales
que debe acreditar en forma indubitable el Poder Ejecutivo para hacer uso de la
prescripción constitucional; estos fallos del Alto Tribunal de la Nación, han sentado
jurisprudencia en ocasiones precisas de interposición por una de las partes, respec-
to a la legitimidad formal y sustancial de un DNU.
Desde otro ángulo de análisis, la teoría política sostiene en opinión de
O´Donnell (1998: 2003) la necesariedad del control parlamentario de los actos del
Ejecutivo, en el marco de lo que el autor ha denominado accountability horizontal,
a fin de lograr la transparencia y responsabilidad en el juego de los poderes en el-
marco del fortalecimiento institucional requerido por las democracias en procesos
de consolidación.
En el Estado de Derecho basado en normas constitucionales, las facultades
propias de cada poder, visualizadas en lo que se conoce como zona de reserva exclu-
siva, deben ser respetadas por los otros poderes sin hacer uso de facultades que le
son ajenas, a fin de honrar el equilibrio de los poderes basado en el sistema de fre-
nos y contrapesos característico de una democracia republicana.
Argentina: Estadística, normativa y práctica política institucional.

Estadística:
Los DNU fueron utilizados desde tiempos históricos: desde 1853 a 2015, se emi-
tieron 1.131 Decretos de Necesidad y Urgencia por los respectivos presidentes, 19
hasta 1976, 11 por el Dr. Alfonsín, 545 por el Dr. Menem, 76 por el Dr. De la Rúa,
161 por el Dr. Duhalde, 238 por el Dr. Kirchner y 77 por la Dra. Fernández de Kir-
chner en sus dos gobiernos.

Cuadro Nº 1. Perspectiva histórica de los DNU emitidos por parte del

PEN a partir de 1853
Período Gobiernos Cantidad de Cantidad de

años DNU
1853/1976 123 19
1983/1989 ALFONSIN 5 y seis me- 11
ses
1989/1994 MENEM 5 226
1994/1999 MENEM 5 319
2000/2001 DE LA RUA 2 76
2002/2003 DUHALDE 1 y 5 meses 161
2003/2007 N. KIRCHNER 4 y 7 meses 238
2007/2011 C. FERNÁNDEZ 4 34
2011/2015 C. FERNÁNDEZ 4 43
Fuente: Elaboración propia, en base a la información brindada por la Dirección de Información Par-
lamentaria.
Teniendo en cuenta la habilitación constitucional y el requisito del control polí-

tico exigido a partir de 1994, podemos discriminar que del total de 1.131 decretos,
256 se promulgaron sin legitimación constitucional y por lo tanto sin el control po-
lítico del Legislativo; 794 DNU con habilitación constitucional, pero sin el Control
Político, dado que la CBPTL se creó en 2006, y 77 DNU con legitimación y control
político.
Si bien consideramos los DNU emitidos, cabe señalar que último de CFK res-
pecto de la coparticipación fue derogado por la administración actual.
Prescripciones normativas:
El control político de los DNU está regulado por la Constitución, en el artículo

99 inciso 3 y por la ley 26122.
Constitución. Artículo 99:
Ël Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:…

Inciso 3: Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución
las promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable emitir disposiciones de carácter legislativo.(La ne-
grilla nos pertenece)

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible

seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributa-
ria, electoral o el régimen de los partidos políticos podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general
de ministros que deberán refrendarlos conjuntamente con el jefe de gabinete de
ministros. (La negrilla nos pertenece)
“El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá
la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición
deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. E s-
ta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada cámara
para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una
ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso¨.
En efecto, la ley 26.122, claramente establece la regulación…¨del trámite y los

alcances de la intervención del Congreso respecto de decretos que dicta el Poder
Ejecutivo¨.
La creación de la CBPTL, ordenada en 1994, recién se legisló en el año 2006,
cumpliendo tardíamente el organismo colegiado con el precepto constitucional.
Esta situación de por sí interpela al legislativo en su voluntad morosa ya que el Eje-
cutivo emitió igualmente DNU.
La Comisión Bicameral Permanente prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100,
incisos 13 de la Constitución Nacional se rige por esta ley y las disposiciones de su
reglamento interno.
Integración y duración: La Comisión Bicameral Permanente está integrada
por OCHO (8) diputados y OCHO (8) senadores, designados por el Presidente de
sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la
proporción de las representaciones políticas. (Art. 3). Duran en el ejercicio de sus
funciones hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que pertenecen y pueden
ser reelectos. (Art. 4)
Autoridades:La Comisión elige sus autoridades, (presidente, vice y secreta-
rio), siendo alternativa a cada Cámara la presidencia anualmente. Todos pueden ser
reelectos.
La Comisión Bicameral Permanente cumple funciones aun durante el re-
ceso del Congreso de la Nación. (La negrilla nos pertenece) Esta indicación es

de suma importancia dado que el Ejecutivo, en general se escuda en el receso del

Congreso para emitir DNU. De cualquier manera con la intervención de la Comi-
sión no es suficiente, para legitimar la disposición legislativa.
Quórum:La Comisión sesiona cuando cuenta con la mayoría absoluta de sus
miembros.
La mayoría ABSOLUTA, se constituye con la mitad más uno. En este caso se re-
quieren 9 integrantes para el quórum y luego para la firma del dictamen en mayo-
ría.
Reglamento: La Comisión Bicameral Permanente dicta su reglamento de fun-
cionamiento interno de acuerdo con las disposiciones de la ley. Ante una falta de
previsión en el reglamento interno y en todo aquello que es procedente, son de apli-
cación supletoria los reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados, preva-
leciendo el reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el año en que es
requerida la aplicación subsidiaria.
Plazos:El Jefe de Gabinete tiene diez días hábiles para remitir el Decreto a la
Comisión. Si no lo hace, ésta se abocará de oficio al tratamiento, para lo cual dispo-
ne también de diez días hábiles. Si incumple, las Cámaras se abocarán de oficio a su
tratamiento.
Dictámenes: Los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente se con-
forman con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros y en caso de que haya
más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen de mayoría es el que
lleva la firma del presidente.
En el caso de los DNU, la Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acer-
ca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de
cada Cámara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronun-
ciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos
formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado. Para
emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisio-
nes permanentes competentes en función de la materia. (Art. 10). (La negrilla es
nuestra).
La importancia de la revisión del DNU por la CBPTL y luego por el Congreso,
no es ociosa, ya que la Constitución al hablar del DNU como de una disposición
legislativa le está dando a dicha norma el carácter jerárquico de una ley; aquí reside
su mayor peligro, porque la voluntad unilateral del Ejecutivo podría, en su caso,
modificar o derogar una ley vigente sin el concurso expreso de la voluntad colegiada
del Congreso. Por ello, el constituyente ha impuesto el necesario requisito de hacer-

lo pasar por las Cámaras para su control, dándole el tratamiento y recorrido de

cualquier proyecto de ley para su aprobación.
El Art. 21 señala que ¨…Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de am-
bas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento¨.
Por el Art. 22 las Cámaras deben pronunciarse mediante sendas resoluciones.
El rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expresoconforme lo
establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional. Este artículo señala que se
excluye en todos los casos la sanción tácita o ficta. (La negrilla es nuestra).
Aprobado o rechazado el Decreto, cada Cámara comunicará a la otra su pro-
nunciamiento de forma inmediata, no pudiendo introducir enmiendas, agregados o
supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o
rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miem-
bros presentes. (La negrilla es nuestra).
El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate
implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil,
quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia. (Art. 24)
Práctica institucional:Hasta aquí hemos visto la prescripción normativa. En
adelante nos referiremos a lo que concretamente ha sucedido.
La tardanza de 12 años en crear la CBPTL, implicó que 794 DNU emitidos entre
el ´94 y el 2006, no fueron legitimados como lo manda la Constitución; claramente
estamos en presencia de una voluntad morosa del Honorable Congreso de la Na-
ción.
En relación a los plazos de la práctica institucional, hemos observado que las
fuentes informáticas del Congreso de la Nación que sirvieron para esta investiga-
ción al día de la fecha fueron suprimidas. Sin embargo, contamos con los siguientes
registros:
El Jefe de Gabinete en todos los casos ha remitido en tiempo y forma el Decreto
a la Comisión Bicameral para su revisión y control; no debemos perder de vista que
desde la promulgación del DNU, la norma está vigente produciendo efectos jurídi-
cos. Es razonable entonces, que la premura se impone para el Ejecutivo, y la revi-
sión y control del Congreso deba ser inmediata como lo manda la Ley.
En términos generales, considerado todo el universo de DNU a partir del 2006,
el tiempo de aprobación, entre la Comisión y las Cámaras insumió 352 días prome-
dio. Las Cámaras se pronunciaron entre 30 y 700 días. Destacamos que la ocurren-
cia de plazos largos desvirtúa la forzosa evaluación de legitimidad.
Aprobación o rechazo: Del total de 77 DNU de Cristina Fernández, período
en el que estaba habilitado el control político, la Cámara de Diputados había apro-

bado sólo 52 decretos, 12 de ellos no fueron aprobados, por ninguna de las Cáma-
ras, pero tampoco rechazados por ambas; sin embargo, hemos detectado que a par-
tir del 8 de setiembre de 2014 la cuestión quedó subsanada con una leyenda incor-
porada al texto de la norma declarando su validez; la Cámara de Senadores, salvo
en dos DNU, (los de intervención a YPF) no se ha expedido nunca, transgrediendo
las normas del artículo 82 de la Constitución y del artículo 22 de la ley 26122, por
los cuales la aprobación tácita está prohibida.
En vistas a ponderar la “necesidad y la urgencia”, surge que: El total de DNU
que fundamentarían la “necesidad y la urgencia” serían 36 del total de 77.
Por otro lado, la norma nada dice si un DNU es rechazado por una de las Cáma-
ras, que es lo que ocurrió en la práctica política. Según la prescripción normativa
para considerarse derogado un DNU se necesita del rechazo expreso de las dos Cá-
maras. Entonces, rechazado sólo por una de ellas, el decreto se considera vigente.
Allí está la trampa política-normativa, porque el Ejecutivo en funciones, tendrá
en la mayor parte de su mandato alguna de las dos Cámaras a favor, con lo cual le
basta con la expresión aprobatoria de una, si es que la otra ha rechazado el Decreto.
Esto sí que es una muestra de la ausencia de la “accountability horizontal”.
Se puede colegir que en la práctica política del período en estudio,
con una Cámara que apruebe el DNU es suficiente para su validez, sin
embargo con una Cámara que lo rechace no alcanza para derogarlo.
De los 77 DNU emitidos por el PE, 16de ellos modifican la ley de Ministerios, 3
a declaración de feriados y 2 a inscripción de nacimientos de niños, los que se en-
cuentran dentro de las facultades administrativas del Ejecutivo.
Del total de 58 DNU restantes, 16 resultan referidos a la ley de presupuesto.
Conclusiones
En la fundamentación de los DNU que envía el Poder Ejecutivo a la Comisión,

no se acredita la necesidad y la urgencia, sólo se hace referencia a ella.
El tiempo en que se han expedido las Cámaras para su aprobación o rechazo,
nada tiene que ver con el mandato legal ¨… inmediato y expreso tratamiento¨.
Hubo aprobación ficta por la Cámara de Senadores, en 40 DNU, prohibida por
la Constitución.
En relación a la aprobación o rechazo, la Ley habla expresamente del rechazo
por ambas Cámaras, pero nada dice si al rechazo lo produce sólo una, que es lo
mismo que decir, que a la aprobación la produjo la otra. Por lo cual concluiríamos

salvo mejor opinión, que la ley en forma subrepticia y engañosa está admitiendo
que un decreto queda legitimado con sólo la aprobación de una de las Cámaras,
porque la ley expresamente considera solamente el rechazo por ambas.
Este estado normativo, obscurecido por el artículo 24 también vulnera el artícu-
lo 81 de la Constitución Nacional, por el cual ¨…ningún proyecto de ley desechado
totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en la sesiones de aquel año…¨
En el mismo sentido, la Constitución establece mecanismos para la formación y
sanción de las leyes, Para la aprobación de un proyecto de ley, se requiere de la
aprobación del mismo en ambas Cámaras, con el rechazo en una de ellas el proyecto
pierde existencia.
Dado que los DNU tienen naturaleza legislativa, deberían respetarse los mismos
requisitos y procedimientos que la Ley Fundamental exige para la producción de
una Ley.
Resulta contrario a toda lógica que el Poder Ejecutivo, que no tiene facultades
legislativas, pueda promulgar una ley con el concurso de sólo de una de las Cáma-
ras!!!!
Vale la pena mencionar, que el Congreso en uso de sus facultades ordinarias y
teniendo en cuenta todos los procedimientos puede derogar una disposición legisla-
tiva del Ejecutivo. Claro que los tiempos no serán los mismos y el DNU en cuestión
está produciendo efectos jurídicos.
La Comisión Bilateral y luego las Cámaras, constituyen sin duda un verdadero
órgano constitucional de control político. Se trata del único mecanismo genuino de
control político, del ejercicio de estas potestades excepcionales del presidente. Sin
embargo, su participación no se apega a las prescripciones normativas.
Todo el sistema de fiscalización y control pensado por los constituyentes del 94
se desmorona al calor del art. 24, de la ley 26122.
Para finalizar diremos que el control político es parcial por las razones que he-
mos desarrollado en este apartado. Constituyendo este hallazgo investigativo una
severa interpelación al Cuerpo Legislativo.
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130-2168; 130-2318; 130-2319; 130-2354; 130-2480; 130-3006; 130-3006; 130-
3007.Argentina: Cámara de Diputados de la Nación. H.Congreso de la Nación.

Sistema Argentino de Informática Jurídica(SAIJ).http://www.saij.gob.ar/

Participación política femenina. Análisis de los paradigmas en ciencia política… ∙ MARÍA EMILIA PERRI
Participación política femenina.

Análisis de los paradigmas en ciencia política para
su investigación.
MARÍA EMILIA PERRI

[email protected]
UNL-CONICET
Resumen:
En la actualidad, la ciencia política ha reivindicado el rol de la mujer en política,
principalmente a través del estudio de la participación de las mismas dentro de d i-
ferentes espacios de poder. En función de ello, nos resulta necesario indagar cuáles
son las bases para dichos estudios, desde dónde es mejor estudiar la participación
política de mujeres, ó qué supuestos epistemológicos debemos sostener como inve s-
tigadores dentro de este núcleo de estudio.
Por lo que con el presente trabajo se intentará discutir la pertinencia de los para-
digmas epistemológicos de la ciencia política norteamericana a la hora de pensar el
estudio de la participación de mujeres en política. Se decidió tomar dichos par a-
digmas dado que los principales aportes teóricos en la temática mujer y política
comenzaron a surgir en la ciencia política anglosajona, por lo cual nos resulta perti-
nente rever los paradigmas sobre los que surgieron dichos estudios para poder pe n-
sar lo que sucede en nuestra ciencia local.
Para ello, se realizará un breve racconto de los paradigmas hegemónicos a lo largo
de la historia de la ciencia política norteamericana, con la finalidad de repensar la
pertinencia de los mismos a la hora de analizar la participación política fe menina. A
su vez, se introducirá los conceptos generales de una nueva línea de investigación
vinculada a la relación entre feminismo e institucionalismo en ciencia política, para
así finalizar con las conclusiones al respecto de que paradigma nos posiciona mejor
frente a la cuestión mujer/política.
Palabras claves: Paradigmas – Participación política – Mujeres

Introducción
La necesidad de repensar el rol de las mujeres en los diferentes ámbitos de la

sociedad, produjo también una nueva corriente de análisis dentro de la ciencia po-
lítica. Desde hace ya 10 años las investigaciones comienzan a enfocarse en la inclu-
sión de mujeres dentro de los diferentes ámbitos políticos.
Dichos estudios oscilan desde análisis históricos sobre la conformación como
colectivo político femenino, pasando por la presencia de herramientas que benefi-
cien el acceso de las mismas al poder, hasta la indagación sobre los espacios en los
que participan políticamente y su generación.
Las investigaciones más recientes abordan la problemática de la selección de
candidatos y las trayectorias políticas en clave de género: ¿Qué es lo que genera que
algunas mujeres participen en política y otras no? ¿Hay una verdadera inclusión del
colectivo femenino en política? ¿Y cómo se generan las oportunidades ó los espacios
para que este colectivo pueda sentirse representado?
Es por esto que el interés del presente trabajo está puesto en analizar las pers-
pectivas teóricas que son necesarias para abordar las cuestiones anteriores. Más
aún, se intentará analizar las perspectivas que mejor permitan observar la cons-
trucción de candidaturas desde la teoría del empoderamiento de las mujeres; ya que
teóricamente las cuestiones mencionadas pueden ser respondidas desde diversas
miradas.
Desde la literatura norteamericana se establecen tres abordajes teóricos y me-
todológicos que, en diferentes momentos, primaron en la manera de hacer ciencia
política. La pregunta que aquí nos hacemos es si existe un paradigma en el que po-
damos pararnos desde nuestra disciplina para pensar en la participación de muje-
res en espacios de poder. Y de ser así ¿qué herramientas generó para poder abordar
las cuestiones antes mencionadas?
Para poder realizar el análisis correspondiente se estructurará el presente tra-
bajo en tres apartados. Un primer apartado donde se detallen las características
principales de los paradigmas hegemónicos a lo largo del desarrollo de la ciencia
política norteamericana. Una segunda sección que versará sobre el desarrollo de los
estudios vinculados a la participación de la mujer en política. Y por ultimo se inten-
tará discutir la utilización de los paradigmas para el avance de las investigaciones
vinculadas a la participación femenina en política.

Disputa Paradigmática
En la ciencia política actual, la necesidad de generar definiciones metodológi-

cas, a la hora de pensarse como una rama científica, llevó a la generación de ciertos
paradigmas metodológicos a lo largo del tiempo que marcaron la manera de reali-
zar las investigaciones. Más aun, delimitaron qué objetos de estudio eran relevan-
tes, cómo debían ser abordados, etc. En definitiva, la idea de paradigma aquí men-
cionada hace referencia a los modelos teóricos que proponen la manera en la que
funciona el mundo.
Teniendo en cuenta la lógica de paradigma hegemónico planteado por Kuhn
(2006), dentro de la ciencia política encontraríamos tres paradigmas que a lo largo
del desarrollo de esta disciplina cumplieron la función de hegemón. En función a
esto, según Peres, Mörschbächer y Lima (2013) dentro de la comunidad norteame-
ricana se ha formado un consenso metodológico en donde prima la hegemonía de
un único paradigma en determinados períodos, y así se garantizaría (según los pos-
tulados de Kuhn) la práctica de la ciencia normal.
El comienzo de esta disciplina estuvo dado por un primer paradigma, con pre-
ponderancia durante los años 1880 y 1940, conocido como “Institucionalismo Anti-
guo”. Más tarde, y hasta la década de 1920 surgió el paradigma conductivista o
behavioralista. Finalmente, encontramos como el actual y posible paradigma hege-
mónico el Neo-Institucionalismo ó Nuevo Institucionalismo, pero que ya comienza
a ser cuestionado por diferentes autores.
Antiguo Institucionalismo:
Bajo la hegemonía de este paradigma, el foco de análisis estuvo puesto en las

instituciones formales y en la generación de modelos constitucionales perfectos
basados en el método deductivo. La base era el análisis constitucional y el forma-
lismo jurídico, principalmente a través del abordaje histórico de los diseños consti-
tucionales.
La ciencia política será entendida como ciencia del Estado y de su constitución.
Bajo dichas bases, la ciencia era entendida como el conocimiento sistemático de los
primeros principios […] y [la] política como la vida pública de un Estado, reino ó
república. (Farr 2003: 306).
Los teóricos bajo este paradigma entendían a las instituciones como el sistema
de reglas sociales establecidas y duraderas que estructuraban las interacciones hu-

manas, al permitir y restringir el comportamiento (Hodgson 2006). Por lo que, la

importancia de estudiar las instituciones radicaba en que se reconocía que gran
parte de la interacción humana y su actividad era organizada en términos de reglas
explicitas.
Esta línea de análisis estará conformada por dos vertientes, por un lado el cons-
titucionalismo iusnaturalista y el constitucionalismo histórico. El primero predo-
minó en los autores contractualistas en donde se justifican los derechos naturales
como anteriores a las leyes. El foco esta puesto en el individuo y en resolver el pro-
blema de la tiranía que lo atacaba, ejemplos de estos estudios serán los escritos de
Hobbes, Locke y Rousseau. Será un abordaje filosófico, no necesariamente históri-
co, que se desarrollará entre los siglos XVII y XIX.
Por su parte, el constitucionalismo histórico se enfocó en el diseño constitucio-
nal y en los estudios históricos de su desenvolvimiento, y se desarrolló en el período
comprendido entre 1880 y 1940. El centro del análisis estará en intentar compren-
der y analizar el Estado defendiendo la separación y división de los poderes. Los
principales exponentes dentro de esta vertiente serán Constant y Laboulaye.
Conductivismo1
A partir de la década de 1920, comienza a darse un cambio de paradigma den-

tro de la disciplina, en donde se entendía que la ciencia política debía cambiar en
función de un abordaje conductivista, generándose de esta forma nuevos valores
epistemológicos. Esta revolución dominó completamente las conferencias académi-
cas, lo que garantizó que no pueda retornarse al viejo modelo (Jensen 1972). Quien
llevará adelante este proceso será Charles Merriam en la Universidad de Chicago.
La premisa básica estaba dada en rechazar la historia en términos de dinámica
interna en la ciencia política. Entienden que es necesario salir al campo y recolectar
los datos que la investigación exige dado que los comportamientos no necesaria-
mente se condicen con las reglas escritas. Lo que genera que ya no haya un interés
en las constituciones escritas y en cómo se conforma el Estado, sino que el foco es-
tará puesto en los comportamientos y en el desenvolvimiento político de los actores
que conforman dicho Estado (Ib. 1972). Esto produce un cambio en la unidad de
análisis dentro de la ciencia, ahora dicha unidad serán grupos sociales e individuos.
1. En el presente trabajo se utilizará de forma indistinta los siguientes términos: “conductivismo”, “com-
portamentalismo” y “conductismo”.

Las características generales de este paradigma será buscar regularidades en el

comportamiento humano y verificar las teorías a partir de su correspondencia em-
pírica en diversos casos singulares. De esta forma, teoría e investigación empírica se
articulan.
Estudiosos del comportamentalismo se basan en que, más allá de las categorías

teóricas que use cualquier análisis, la investigación social es fundamentalmente
sobre tratar de entender que es lo que hacen, piensan o dicen las personas. (Sanders
2010: 23)
En este sentido podemos decir que para la observación comportamentalista es

importante la utilización de la evidencia empírica, por sobre los ejemplos limitados
que se puedan dar; y que para que teorías o explicaciones sean consideradas cientí-
ficas deben ser capaces de superar un proceso de falsación.
Dentro de este paradigma encontraremos tres vertientes que se desarrollaron
luego de la Segunda Guerra Mundial. En primer lugar, a partir de 1960 comienza a
surgir la rama que se conoció como “Cultura Política”, basado en estudios de la cul-
tura influenciados por la Antropología, la Sociología y la Psicología. Esta integra-
ción disciplinar es básico dentro del paradigma ya que buscaba conformar una
ciencia del comportamiento donde todos utilizaran los mismos métodos y pudiera
establecerse el dialogo entre las diferentes disciplinas.
El centro del análisis estará puesto en la formación de identidades y actitudes.
En esta vertiente encontraremos como exponentes a Gabriel Almond y a Sidney
Verba. La principal dificultad que tendrán los investigadores dentro de esta línea de
análisis será la problemática de definir cultura política, dado que se suele encontrar
definiciones vagas y diferentes de acuerdo al autor al que se lea.
En segundo lugar aparecerá la corriente conocida como “Análisis de Sistema”,
que recupera al Estructural-Funcionalismo. Las características fundamentales se-
rán que se abandona el concepto de Estado y hay una modernización o desenvolvi-
miento político. Aquí el exponente principal es David Easton (1957), y bajo sus con-
ceptos se entiende por sistema toda estructura coherente compuesta por partes
interdependientes, donde cada parte cumple funciones especificas y articuladas
unas con otras dando coherencia y estabilidad a la estructura, esta ultima a su vez
cumple una función de ambiente, caracterizado por un conjunto de sistemas inter-
activos.
En esta lógica los sistemas pueden ser funcionales (sistema equilibrado y esta-
ble, situación que se denomina omeostasis) o disfuncionales (sistema desequilibra-

do, inestable que genera entropía); y lo que les permite mantenerse funcionales
ante la aparición de nuevos elementos será su capacidad de adaptación y de autoco-
rrección.
Por último, la tercer vertiente será la “Teoría de la Escuela Racional”, y será el
paso del comportamentalismo o conductivismo al neo-institucionalismo. Basado en
la idea del propio interés egoísta, el centro del análisis estará en el individuo, en-
tendido como actor político que busca la maximización de los beneficios y la dismi-
nución de los costos. La política puede ser explicada desde el Homus Economicus
dado que todo es intercambio, todo es mercado.
Aquí se observa una premisa utilitarista sobre la acción humana, en donde el
egoísmo es la fuerza básica de todo ser viviente. Por todo lo anterior, se entiende
para esta línea teórica que el comportamiento puede ser determinado a partir de
conocer el verdadero interés del individuo.
Esta última vertiente comienza siendo meramente económica y luego vira hacia
un abordaje político en donde se intenta explicar el comportamiento de los actores
políticos. En este sentido por ejemplo, encontraremos explicaciones sobre la demo-
cracia desde la mirada económica. Dentro del comportamentalismo, Downs (1992)
será el principal autor de estas cuestiones, ya que intentará dar cuenta de las razo-
nes del comportamiento de los actores políticos, basándose en una concepción epis-
temológica del individuo racional. De esta manera propone un modelo en donde
observa el comportamiento de dos actores fundamentales: electores y políticos, y
analiza cuáles son las motivaciones de cada uno para integrar el mercado de inter-
cambio.
Nuevo Institucionalismo
Esta vertiente surgirá a partir de 1970 y partirá de la oposición a la cosmología

comportamentalista: el comportamiento humano no es libre de restricciones cons-
titucionales y el mundo político es un mundo institucional. En una primera etapa
será una crítica interna a la perspectiva del Rational Choice; en este sentido
Schumpeter partirá de la concepción de que hay falsas premisas en cuanto a la ra-
cionalidad y al auto-interés. Para este autor los individuos son irracionales y no
suelen tener conocimiento sobre cuáles son sus motivaciones.
A partir de estas diferencias con la corriente de la escuela racional comporta-
mentalista, surgirá una lucha de paradigmas. Estas críticas consideran que hay
anomalías empíricas y desconexión con la realidad política del momento. En este

sentido, March y Olsen (1993) establecen que el nuevo paradigma institucionalista

se diferencia primordialmente en la idea de que las instituciones políticas tienen
una relativa autonomía, en contraposición del modelo conductivista que las enten-
día como los escenarios en donde tenía lugar el comportamiento. Por lo que se en-
tendería que el Estado no sólo se ve afectado por la sociedad, sino que también la
afecta a ella (March y Olsen, 1993: 13).
El nuevo paradigma será pensar y analizar las instituciones políticas en cuanto
diseño, y para esto recuperará del Antiguo Institucionalismo la concepción de que
las instituciones deben ser entendidas como variable explicativa, mientras que
mantendrá del comportamentalismo el rigor metodológico y la orientación cuanti-
tativa y empírica. Por lo tanto, muda la cosmología pero mantiene la metodología
del paradigma anterior.
Será una vertiente analítica que observará todas las reglas de interacción políti-
ca (incluidas las económicas y las sociales), y en este sentido amplía la concepción
de lo que debe entenderse por instituciones. En este contexto los actores políticos
deben reflejar los valores de las instituciones con las que se asocian, las cuales se
asume que influencian a los actores (en contraposición al individuo autónomo del
Rational Choice) (Peters 1999).
Como en los anteriores paradigmas, aquí también encontramos diferentes ver-
tientes. Si bien podremos observar que las tres líneas de investigación comparten
supuestos, a continuación intentaremos esbozar las características principales y
distintivas de cada una de ellas.
La primer vertiente es conocida como “Institucionalismo Sociológico”, el centro
del análisis estará en la estructura institucional de las organizaciones, lo importante
por observar serán las organizaciones y las instituciones, que son entendidas como
el resultado de prácticas culturales y no del cálculo racional de los actores. En este
sentido, algunos autores marcarán la dificultad que se le presentará a la hora de
diferenciar instituciones de organizaciones. Mantendrá un abordaje inductivo.
Según Peters (1999) esta corriente fue mucho más fuerte a la hora de explicar el
proceso de creación de instituciones, que en describir las características de dichas
instituciones. Importará para el análisis el vínculo que se dé entre individuos e ins-
tituciones.
La segunda vertiente fue conocida como “Institucionalismo Histórico” y puso el
foco en las instituciones políticas constitucionales y no constitucionales, las cuales
serán entendidas como el resultado de procesos históricos. Lo que buscan estudiar
estos autores es la formación y evolución de las instituciones, entendiendo que las
elecciones de política que se realizan al momento de la formación de la institución

tendrán una influencia prolongada y continua sobre las políticas en el futuro (Ib
1999); las ideas serán fundamentales en la definición de las instituciones. El abor-
daje que utilizaran será el inductivo.
Tanto esta corriente como la del Institucionalismo Sociológico tendrán la pro-
blemática de no conseguir encontrar la metodología para demostrar su premisa de
que las instituciones cambian, no logran explicar por qué los cambios instituciona-
les ocurren.
Por último se encontrará el “Institucionalismo de la Escuela Racional”, en don-
de se entiende que el accionar político ocurre hacia adentro de las instituciones y
que en la búsqueda de dar explicaciones sobre la política se debe tener en cuenta la
naturaleza y el rol de las instituciones. Quizás esta es la distinción más importante
con la Escuela Racional dentro del comportamentalismo.
Aquí las instituciones son entendidas como colección de reglas e incentivos que
establecen las condiciones para una racionalidad limitada, y de esa manera con-
forma un “espacio político” en el que muchos actores políticos interdependientes
pueden actuar. (Ib 1999:43)
A pesar de lo anterior, los autores del Institucionalismo de la Escuela Racional
no dejan de entender que existe un comportamiento egoísta que genera decisiones
estratégicas a partir de las restricciones de las reglas de juego político. En este sen-
tido, la maximización de utilidades será la motivación principal de los actores, pero
estos son conscientes de que sus objetivos serán alcanzados de manera más efectiva
a través de las instituciones (las cuales moldean su comportamiento). El abordaje
que mantendrá esta corriente será deductivo.
Mujeres y participación política
Como se ha desarrollado al comienzo de este articulo, los análisis más recientes

sobre participación política de mujeres discuten la necesidad de rever los ámbitos
en los que el colectivo femenino intenta participar. El interés de esto está dado
principalmente por la modificación del rol de la mujer a lo largo del tiempo, y con
ello el cambio en las necesidades de participación de las mismas.
La modificación de dicho rol ha exigido nuevas formas y métodos de abordar el
problema acerca de la inclusión política del colectivo femenino. En este sentido, y
como previamente se ha descripto, los análisis más recientes discuten la necesidad
de pensar en los ámbitos en los que las mujeres pueden participar.

¿Cuál es el rol de los partidos políticos? ¿Cuál el de los sistemas electorales?

¿Qué papel cumplen los órganos públicos de poder? Con estas preguntas lo que se
intenta observar en las nuevas líneas de análisis es si los espacios de participación
política ayudan o restringen la inclusión de mujeres.
En este sentido y para poder hablar sobre la vinculación entre mujeres y políti-
ca, es necesario primero hacer un racconto de lo sucedido dentro de la disciplina
que aquí nos reúne. Los primeros trabajos vinieron de la mano de la historiografía,
principalmente hay una amplia bibliografía referida al desarrollo de la mujer dentro
de los espacios públicos y a la concreción de ciertos derechos (ejercicio del voto,
participación sindical o partidaria, ejercicio del derecho a ser elegida) (Fraisse y
Perrot 1993; Käppeli 1993; Barrancos 2002, 2014).
En cuanto a los estudios propiamente politológicos de género, los mismos van a
tener sus comienzos a partir de la década del 90. En este sentido quizás un puntapié
inicial importante para estos fue la “Convención sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer”, donde se manifestó la necesidad de
colocar como tema de agenda política la equiparación de los derechos de hombres y
mujeres, y la cual adquirió jerarquía constitucional en Argentina en el año 1994
(Gamba 2009).
En este sentido, una línea de estudios se centró en el rol del mainstreaming de
género y la idea de repensar los espacios estatales y de poder en términos de igual-
dad de género (Rigat-Pflaum 2008; García Prince 2010). Aquí la mirada está puesta
en la capacidad que tienen las instituciones públicas y sus recursos humanos, de
pensar políticas públicas bajo perspectiva de género, planteando desde el inicio de
la misma la búsqueda de igualdad entre hombres y mujeres, y el empoderamiento
de estas últimas en determinadas áreas prioritarias.
Otra vertiente de análisis es la que indaga acerca de la importancia de la parti-
cipación de la mujer y los mecanismos necesarios para lograrla. Aquí empezamos a
ver estudios sobre la vinculación de las mujeres en política y cómo es su acceso a los
espacios de poder (Dahlerup 2002; Llanos y Sample 2008; Caminotti, M. 2013). El
objetivo principal era transparentar las diferencias entre los géneros y buscar solu-
ciones a esta problemática.
En este sentido también se habló sobre el rol del contexto institucional y sobre
cómo puede afectar las participaciones de colectivos minoritarios. Comenzaron a
expresarse trabajos acerca del rol del sistema electoral y de cómo las modificaciones
en el mismo pueden disminuir o aumentar la inclusión de mujeres en cargos electi-
vos. Aquí empezamos a ver estudios sobre cuotas de género y su desempeño a partir
del sistema electoral en el que se encuentran (Archenti, N. 2000; Htun, 2002;

Marx, Borner y Caminotti 2006; Llanos y Sample 2008). Aquí también encontra-
remos estudios vinculados a los diferentes poderes del Estado y la inclusión de mu-
jeres en ellos, principalmente en el poder legislativo donde las cuotas tienen inje-
rencia (Archenti y Tula 2008).
El interés principal, en los comienzos, estuvo puesto en demostrar cuantitati-
vamente que hombres y mujeres no eran iguales a la hora de observar la conforma-
ción de las cámaras legislativas ó de los equipos ejecutivos de gobierno. Con estos
trabajos también surgieron un sinfín de estudios que demostraban la necesidad de
que las mujeres participen en espacios legislativos, al indagar sobre las temáticas
que dichas instituciones trabajaban (Childs and Krook, 2006; Wängnerud, 2009).
Por último encontramos las discusiones que se dan en torno al lugar de los par-
tidos políticos en esta búsqueda de igualdad, pensándolos principalmente como
instituciones a las cuales las diferencias de género las atraviesan, y que son el pri-
mer escalón que las mujeres deben superar para pensar sus carreras políticas (Frei-
denberg y Alcántara Sáez 2009; Archenti y Tula 2014; Shair-Rosenfield y Hinojosa
2014). Aquí comenzamos a observar estudios de corte más cualitativo.
Y con ello comenzó a vincularse la ciencia política con los abordajes de tipo cul-
turales, dado que era necesario pensar en la sociedad en la que se insertaban estas
estructuras para poder explicar por qué en ciertos contextos no significa lo mismo
políticamente ser hombre o mujer, y por qué llegan al poder las mujeres que lo ha-
cen.
¿Institucionalismo Feminista?
Ahora bien, siguiendo lo antes dicho quizás el paradigma correcto a la hora de

pensar cómo estudiar participación política sea el Neo- Institucionalismo. Éste nos
brinda una serie de herramientas que permiten abordar la participación femenina
en los diferentes espacios de poder; pensando a estos últimos como las arenas en
donde las reglas de juego son introducidas, reglas que no necesariamente tienen
que estar escritas.
Bajo esta perspectiva de análisis ya se ha ido desarrollando bibliografía al res-
pecto, la misma vincula los conocimientos brindados por el neo-institucionalismo y
las teorías feministas, buscando indagar cómo afectan las instituciones al desenvol-
vimiento de grupos minoritarios, como ser el colectivo femenino.
Lo que se intenta es explicar las diferencias de género entre hombres y mujeres,
pensando que las instituciones, formales e informales, también generan aumentos o

disminuciones en las brechas de género. Principalmente a partir de que afectan la

distribución de los recursos y con ello el poder de los actores políticos (March y Ol-
sen 1993).
En este sentido, Mackay, Kenny y Chapell (2010) establecen que el Nuevo Insti-
tucionalismo permite entender la dinámica constitutiva de la política, es decir, las
maneras en que los individuos aceptan o resisten los cambios dentro de las institu-
ciones, y como éstas modelan el comportamiento de los primeros mediante reglas,
normas y políticas.
Desde esta mirada, las instituciones, formales e informales, y cómo ellas operan
importan. Pero ¿cómo interviene el género dentro de ellas? Esto fue lo que las teo-
rías feministas buscaron incorporar dentro del Nuevo Institucionalismo. La princi-
pal respuesta es que el género se encuentra en las dinámicas centrales de las insti-
tuciones. Krook y Mackay (2011) establecen que argumentar que una institución se
encuentra generizada significa que lo masculino y lo femenino están entrelazados
en la cultura diaria de las instituciones:
El género es entendido como un elemento constitutivo de las relaciones sociales ba-

sadas en percibir diferencias entre mujeres y hombres, y como una forma primor-
dial de significar relaciones de poder y jerarquía. El género por lo tanto, no solo
opera en el nivel de lo subjetivo/interpersonal, sino que también es un aspecto de
las instituciones y las estructuras sociales, y una parte del campo simbólico de la
construcción de significados, en la cual los actores individuales están anidados. 2
(Mackay, Kenny y Chapell 2010: 580)
El vínculo entre institucionalismo y feminismo puede considerarse como una

relación de mutuo beneficio. En palabras de Kenny (2011) la corriente del Nuevo
Institucionalismo puede ofrecer herramientas útiles a la ciencia política femenina,
como ser cuestiones vinculadas a innovación institucional, a la continuidad o al
cambio; mientras que los enfoques de género o teorías feministas enriquecen a la
anterior teoría al poner atención al rol de las relaciones de poder de género dentro
de las instituciones.
Por lo tanto, existirían instituciones políticas afectando cómo se incluyen las
mujeres en el contexto político; instituciones como ser los partidos políticos, los
sistemas electorales ó la legislatura, y también instituciones no formales como
2. Traducción propia

normas de comportamiento implícitas que se den hacia dentro de las anteriores o

pautas sociales o culturales que también las atraviesen.
Estas instituciones modifican la participación de los diferentes actores en polí-
tica, y generan que los procesos de selección de candidatos y trayectorias políticas, y
las reformas que se den en dichos procesos, sean dos caras de una misma moneda.
En este sentido, Buckley, Mariani y White (2014) establecen que la corriente men-
cionada al inicio, pone el enfoque en el contexto institucional, entendiendo que es
este el que determina el impacto de las reformas electorales; y lo hace mapeando
[…] la arquitectura formal y las redes, conexiones, convenciones, reglas y normas
informales de las instituciones3 (Buckley Mariani y White 2014:472).
No obstante también encontramos necesario analizar si una mirada desde la
Escuela Racional no sumaría al abordaje antes mencionado. Pensar en los indivi-
duos maximizando sus propios beneficios podría llevarnos a considerar porqué es
necesario en ciertos contextos incluir mujeres y cómo desde esta lógica no solo las
instituciones cumplen una función al restringir o permitir la participación de muje-
res sino que también la utilización que los mismos individuos hagan de ellas gene-
rará cambios en las cuestiones que venimos analizando.
Esta vertiente permitirá pensar como los actores se desarrollan en las arenas de
poder, y de qué manera utilizan las instituciones formales e informales, con el obje-
tivo de alcanzar el fin último mejor. La mirada utilitarista del individuo a su vez
permite pensar también cómo debe ser la inclusión de mujeres y qué rol ellas mis-
mas deben cumplir.
No se trata de elegir un modelo o el otro, sino de hacerlos dialogar para pensar
como instituciones y actores se moldean entre sí. Por un lado las instituciones esta-
blecen las reglas de juego a seguir, moldeando así el marco en el que los actores se
desenvolverán. Por otro, los actores utilizan dichas reglas en pos de alcanzar mejo-
res resultados en relación a sus expectativas.
Conclusión
A lo largo del presente trabajo he intentado recopilar los diferentes paradigmas

de la ciencia política norteamericana, con el objetivo de dilucidar cuál de ellos servi-
ría de mejor manera a las nuevas líneas de análisis que estudian la participación
política de mujeres. ¿Cuál es entonces el mejor de los paradigmas para analizar la
participación política de mujeres?

Creo que la base que brinda el neo-institucionalismo es indiscutible, la manera

de entender las instituciones permite claramente abordar las problemáticas aquí
planteadas. No obstante, la elección de una mirada con enfoque del Rational Choice
dependerá exclusivamente de la investigación que se realice, del objeto de estudio y
de los métodos necesarios para su análisis.
En este caso sería interesante plantearnos cómo hacer convivir los conceptos
básicos del Rational Choice con la idea del rol fundamental que tienen las institu-
ciones en el Neo-Institucionalismo. Es inevitable pensar en cómo las diferentes ins-
tituciones afectan la participación de mujeres, sobre esto se ha escrito mucho al
respecto.
A su vez, estamos en presencia de nuevas corrientes que intentan abordar las
maneras en las que las mujeres y los hombres se insertan en las arenas políticas con
pleno entendimiento de las diferencias de género, y en este sentido sería necesario
pensar a estos actores como absolutamente racionales intentando maximizar los
beneficios en función de sus objetivos políticos individuales.
Pensar los actores en forma utilitarista también implica reconocer que al encon-
trarse con determinadas normas de juego (implícitas y explicitas) pueden modificar
sus propias acciones con el fin último del beneficio individual o del menor coste
posible.
Creo que en este sentido el institucionalismo feminista del que se habló pre-
viamente, quizás sin desearlo, empodera a las mujeres en esta lógica de intentar ser
actores racionales que maximicen los beneficios. Lo que nos permitiría vincular
estas dos posiciones metodológicas sin que una prime sobre la otra, generando la
posibilidad de pensar en que se amalgamen las nociones de la importancia de las
instituciones y del cálculo racional de los actores, al momento de pensar en la inclu-
sión de determinados grupos en espacios de poder.
Como se dijo previamente quizás la conclusión a la que se ha arribado con este
trabajo sea que en estas temáticas no debamos cerrarnos en un paradigma para
realizar el análisis, sino en la utilización de las metodologías de ambos para el mejor
entendimiento de la realidad política de los actores intervinientes.
Creo también necesario el pensar en la no caducidad de estos paradigmas y de
sus vertientes, la utilización de los mismos en función de un mejor entendimiento
de la realidad política y social, y la posibilidad de amalgamarlos en pos de un de-
terminado objeto de estudio.
Es por esto que a la hora de pensar la participación política de mujeres, y más
allá del recorrido histórico de los tres paradigmas hegemónicos, se buscó pensar en

los métodos de los mismos para llegar a la conclusión de cuál de ellos era el más
apropiado a la hora de trabajar sobre nuestro objeto de estudio.
La decisión sigue siendo personal del investigador, y con este trabajo se buscó
mostrar brevemente que cualidades contienen cada paradigma y como ello serviría
al estudio de la igualdad de género en política. Éste no pretendió ser un análisis
exhaustivo y por lo tanto las conclusiones arribadas se limitan a las variables anali-
zadas en este trabajo. Es necesario para el desarrollo de esta materia, pensar en
paradigmas surgidos desde la ciencia política latinoamericana que permita también
mostrar características propias de nuestra cultura que sirvan a la hora de explicar la
forma en la que actores e instituciones funcionan en un determinado sistema políti-
co.
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Procesos de (des)nacionalización del sistema de partidos en Argentina… ∙ LUCAS SEBASTIÁN RAFFO
Procesos de (des)nacionalización del sistema de

partidos en Argentina: un abordaje a partir de las
estrategias electorales multinivel.
LUCAS SEBASTIÁN RAFFO

[email protected]
Universidad de Buenos Aires (UBA)
Resumen:
En la Argentina, las elites partidarias subnacionales deciden sus estrategias electo-
rales con cierta independencia de lo que dicten las elites nacionales. En los sistemas
de partidos federalizados, cada distrito suele tener una dinámica propia indepe n-
diente de la del sistema de partidos nacional. Los procesos de (des)nacionalización
del sistema de partidos son multicausales y no hay una única variable que influya
sobre el mismo. En el presente trabajo solamente nos ocuparemos de una de las va-
riables en cuestión: la coordinación de estrategias multinivel por parte de las elites
nacionales y subnacionales de los partidos políticos y la congruencia de las coali-
ciones que eligen formar. Analizando la conformación de las alianzas del Frente p a-
ra la Victoria y Cambiemos para las elecciones presidenciales del 2015 y comparán-
dolas en doce distritos con su respectivo desempeño electoral llegamos a la
conclusión de que la variable congruencia influye levemente en el desempeño ele c-
toral de la coalición nacional y provincial, pero también concluimos que es necesa-
rio incluir otras variables en próximos estudios de este fenómeno.
Palabras clave: congruencia - desnacionalización del sistema de partidos -

elecciones - Argentina.

I- Introducción
Luego del retorno de la democracia en 1983, la Argentina exhibía un sistema de

partidos nacionalizado y bipartidista. La Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Jus-
ticialista (PJ), monopolizaban la competencia política a lo largo y a lo ancho del país,
repartiéndose las gobernaciones, y ambas cámaras del Congreso. Sin embargo, en las
últimas dos décadas, la literatura sobre el tema, está de acuerdo en considerar a la Ar-
gentina como un caso de mutación de un sistema de partidos nacionalizado, hacia uno
más desnacionalizado/territorializado (Calvo y Escolar 2005, Gibson y Suárez Cao
2010, Escolar 2011, Suárez Cao 2011 y 2013).
El surgimiento de terceros partidos y la consolidación de partidos provinciales du-
rante la década del 90, preanuncian la fragmentación y provincialización del sistema de
partidos que se da post-crisis del 2001 (Navarro y Varetto 2014). Luego de la caída del
gobierno de la Alianza, se acentúa el proceso de desnacionalización, tanto en su dimen-
sión horizontal, entendiendo ésta como la variación de los patrones de competencia
entre cada uno de los distritos (Jones y Mainwaring 2003, Leiras 2010), como en su
dimensión vertical, es decir, la variación de los patrones de competencia entre el nivel
nacional y el subnacional (Gibson y Suárez Cao 2007, Lago Peñas y Montero 2009).
Según Cruz (2015) en esta etapa del sistema de partidos post-2001, el atractivo para las
organizaciones partidarias se encuentra en la competencia subnacional, puesto que las
provincias se transforman en el reservorio del poder político, y los caudillos que las
gobiernan controlan el acceso a las candidaturas.
Nuestro trabajo se concentrará en una de las múltiples variables que inciden en el
nivel de (des)nacionalización del sistema de partidos argentino, referente a la coordina-
ción de las elites de los principales partidos nacionales entre distintos niveles de com-
petencia a la hora de la elección. Los interrogantes que nos movilizan son varios: ¿Có-
mo se coordinan las elites nacionales y subnacionales de un mismo partido para la
competencia electoral? ¿Qué estrategias eligen generalmente para maximizar el caudal
de votos y el acceso a cargos? ¿Qué sucede con el desempeño electoral del partido
cuando el sello nacional y el provincial coaligan con los mismos actores? ¿Qué sucede
cuando no? ¿Tienen desempeños parecidos?
En este contexto de desnacionalización y territorialización del sistema de partidos,
las estrategias predominantes en los grandes partidos nacionales para competir electo-
ralmente son las coaliciones multinivel, ya sea con otros partidos nacionales, y/o con
partidos provinciales en cada distrito. Las elites subnacionales, eligen su estrategia con
cierta independencia de las elites nacionales. Los sellos provinciales para maximizar su
rendimiento electoral, pueden escoger su propia estrategia diferenciándose de su con-

traparte nacional, ya sea agrandando la coalición nacional, o eligiendo coaligar con ac-
tores distintos. Nuestra hipótesis principal sostiene que cuando las elites coordinan sus
estrategias conformando las mismas alianzas (o similares), inferimos que el desempeño
electoral de la coalición en el ámbito nacional suele ser similar al de la coalición en el
distrito subnacional.
En primer lugar definiremos los principales conceptos a utilizar en nuestro trabajo.
En segundo lugar describiremos las características de la competencia electoral en la
Argentina durante 2015. Luego observaremos si los partidos nacionales formaron las
mismas alianzas en el nivel nacional y en el nivel provincial determinando cuan con-
gruentes fueron las coaliciones en cada distrito con respecto a la coalición nacional y
cómo impactó dicha congruencia en el desempeño electoral de la coalición en el nivel
subnacional. Sobre la base de dicha observación pondremos a prueba nuestra hipótesis
descrita anteriormente. Finalmente esbozaremos una conclusión planteando algunos
temas relacionados para una futura agenda de investigación.
II- Definiciones y conceptos para el presente trabajo
En nuestro trabajo intentamos establecer el impacto de las decisiones de las eli-

tes nacionales y subnacionales de los partidos en el desempeño electoral que tienen
los mismos en las elecciones a presidente y a gobernador.
Uno de los conceptos principales, es el de coordinación electoral. Parafraseando
a Cox (2000:49) “la coordinación electoral se refiere a distintos procesos a través
de los cuales votantes y políticos coordinan sus acciones electorales con el fin de
conseguir más escaños o más carteras en el ejecutivo”1. La naturaleza del problema
de la coordinación electoral depende de tres elementos: las instituciones electora-
les, las preferencias políticas y las expectativas (Cox, 1997, Lago Peñas-Montero,
2009).
Si bien Lago Peñas y Montero refieren a la coordinación entre partidos naciona-
les y provinciales en sistemas multinivel, en casos como la Argentina también pue-
de encuadrarse en la coordinación entre el sello nacional y el provincial de los par-
tidos.
En nuestro trabajo, el indicador que usaremos para decir que las elites partida-
rias nacionales y provinciales coordinan sus estrategias es que coaligan con los
1. Traducido de Lago Peñas y Montero (2009: 176). Cox (2000 y 2004) entiende que la coordinación
electoral se produce tanto entre dirigentes políticos como entre los electores. En esta investigación nos
concentramos únicamente en la primera dimensión.

mismos partidos en ambos niveles. Cuando el sello provincial forma parte de la

misma coalición que el sello nacional (por ejemplo que el Partido Justicialista for-
me parte del Frente para la Victoria tanto en el nivel nacional como en el provin-
cial) afirmaremos que las elites han coordinado.
Aquí entra en juego otro de los conceptos claves que utilizaremos: el de con-
gruencia. Irina Stefuriuc (2009) hace un aporte muy importante a la hora de medir
cuan parecidas o diferentes son las coaliciones a nivel nacional y subnacional. Cruz
(2014) resume este aporte, entendiendo que “si los partidos que integran ambas
coaliciones son los mismos, entonces existe una congruencia completa entre ambas;
si solo algunos coinciden, entonces la congruencia es parcial; por último, si las
composiciones partidarias son completamente distintas, entonces hay incongruen-
cia” (Cruz, 2014: 19).
Falta definir que entendemos por coalición. Siguiendo a Chasquetti (2008) una
coalición esta formada por varios partidos que disponen de recursos electorales
propios para acceder a cargos ejecutivos nacionales y subnacionales en un sistema
de partidos multinivel. En este sentido, consideraremos al Frente para la Victoria y
a Cambiemos como coaliciones de partidos.
III- Características de la competencia electoral argentina en

2015
Para las elecciones presidenciales del 2015 en Argentina se presentaron a com-

petir en las Primarias Abiertas Simultaneas y Obligatorias (PASO) 14 formulas
agrupadas en 10 fuerzas políticas. Tres compitieron dentro de la Alianza Cambie-
mos, dos dentro de Unidos por una Nueva Alternativa (UNA) y el Frente de Iz-
quierda y los Trabajadores, mientras que el Frente para la Victoria, la Alianza Pro-
gresistas, la Alianza Compromiso Federal, el Movimiento al Socialismo, el Frente
Popular, el Partido Popular y el Movimiento de Acción Vecinal compitieron presen-
tando solo una.
De las 10 fuerzas políticas que se presentaron a competir, 6 superaron el um-
bral del 1,5% necesario para acceder a las elecciones generales y por primera vez
desde la reforma constitucional de 1994 hubo segunda vuelta entre las formulas del
Frente para la Victoria (Daniel Scioli-Carlos Zannini) y de Cambiemos (Mauricio
Macri-Gabriela Michetti) la cual culminó con el triunfo de esta última.
En el caso de la competencia subnacional, 22 distritos pusieron en juego sus
cargos ejecutivos y legislativos a excepción de Corrientes (solo eligió cargos legisla-

tivos) y de Santiago del Estero (no tuvo elecciones provinciales). En cuanto a pre-
rrogativas electorales, la Argentina es un sistema de partidos federalizado, ya que
las provincias conservan todos los poderes no cedidos al gobierno federal (Clérici,
2015) entre ellos el control de las reglas de juego y el calendario electoral. Esto
permite, por ejemplo, que las fechas de las elecciones pueden ser o no las mismas
que las de la elección nacional.
El control de los resortes de la competencia electoral subnacional convierte a
los gobernadores en actores fundamentales del proceso político en sus distritos, y
en gran parte influyen en la dinámica de competencia en sus provincias (De Luca,
Jones y Tula, 2008). Los grandes partidos, además, como consecuencia de este di-
seño, más que centralizados, funcionan como confederaciones de sellos provinciales
cuyas elites pueden tener cierta autonomía de lo que dicte el liderazgo del partido
en el ámbito nacional.
En el caso puntual de la conformación de coaliciones electorales, el diseño insti-
tucional electoral les permite a los partidos provinciales conformar sus propias
alianzas con independencia de las alianzas que los partidos conformen para la com-
petencia nacional (Clérici, 2014). Durante 2015 encontramos entonces que partidos
políticos que compitieron unidos a nivel nacional o en algunos distritos, fueron con-
tendientes en otros.
IV- Análisis de los Datos
Nuestra hipótesis postula que cuando las elites nacionales y subnacionales de

un mismo partido coordinan sus estrategias, el desempeño electoral del mismo en
el nivel nacional y en el provincial suele ser más homogéneo (es decir, que el
desempeño electoral es similar). En las elecciones del 2015, la estrategia más elegi-
da para afrontar la competencia fue el armado de coaliciones electorales. Un indi-
cador de coordinación de estrategias entre las elites de los distintos niveles es si un
partido nacional integra las mismas coaliciones a nivel nacional y a nivel provincial.
Para testear nuestra hipótesis primero observaremos la composición de dos de
las coaliciones que compitieron a nivel presidencial, el Frente para la Victoria y
Cambiemos, las cuales llegaron a la instancia de ballotage. Luego compararemos
con la composición de las coaliciones que presentaron a nivel provincial estas dos
fuerzas. Utilizando el concepto de congruencia aplicado por Stefuriuc (2009) al es-
tudio de los procesos de formación de gobierno en las comunidades autonómicas

españolas, construiremos un índice que va de 0 (incongruencia completa) a 1 (con-

gruencia completa).
Cuando todos los partidos que conforman la coalición nacional, forman parte
de la coalición provincial, el valor del índice será 1. A medida que haya partidos que
estén presentes en la coalición nacional, pero ausentes en la coalición provincial, el
valor estará más cerca de 0. Es importante aclarar que la conformación de las coali-
ciones en este caso particular son “formadas” en el nivel nacional, y son las elites
provinciales quienes eligen replicar o formar otras coaliciones. Por falta de infor-
mación disponible y no provista por las autoridades electorales, evaluaremos la
congruencia de las coaliciones en doce de los veintidós distritos donde se eligió go-
bernador.
Tabla 1
Composición de las coaliciones del Frente para la Victoria y de Cambiemos
para el nivel nacional
Formula Composición
Frente para la Victoria
Partido Justicialista-Partido Intransigente-Partido Fede-
ral-Partido Comunista-Partido Humanista-Frente Gran-
de-Partido de la Victoria-Partido Solidario-Kolina-
Encuentro por la Democracia y la Equidad-Partido de la
Concertación FORJA-Partido por la Soberanía Popular
(Jujuy).
Cambiemos
Unión Cívica Radical-Propuesta Republicana (PRO)-
Coalición Cívica ARI-Partido Demócrata Progresista-
Partido Conservador Popular- FE-Partido del Dialogo.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional Electoral.
Como vemos en la Tabla 1, el Frente para la Victoria a nivel nacional (elecciones

a presidente) estuvo conformado por 12 partidos, mientras que Cambiemos sola-
mente por 7. Sin embargo, la presencia o ausencia de algunos partidos de la coali-
ción en el nivel provincial no tiene el mismo impacto en el desempeño electoral:
algunos partidos tienen mayor peso e importancia que otros. , Por esa razón pon-
deramos a los partidos de distinta manera. En el caso del FPV destacamos el peso
del Partido Justicialista (ver Tabla 2), mientras que en Cambiemos, resaltamos al
PRO, a la UCR y a la Coalición Cívica (ver Tabla 3).

Tabla 2
Valor asignado a cada partido en la coalición del Frente para la Victoria
Partido Justicialista 0.7

Partido Intransigente 0.025
Partido Federal 0.025
Partido Comunista 0.025
Partido Humanista 0.025
Frente Grande 0.025
Partido de la Victoria 0.025
Partido Solidario 0.025
Kolina 0.025
Encuentro para la Democracia y la 0.025
Equidad
Partido de la Concertación FORJA 0.025
Partido por la Soberanía Popular (Ju- 0.025
juy)
Frente HACER por el Progreso Social 0.025
Tabla 3
Valor asignado a cada partido en la coalición Cambiemos
Unión Cívica Radical 0.3
Propuesta Republicana (PRO) 0.3
Coalición Cívica ARI 0.3
Partido Demócrata Progresista 0.025
Partido Conservador Popular 0.025
Partido FE 0.025
Partido del Dialogo 0.025
Si en la coalición provincial se encuentran todos los partidos que están en las

tablas 2 y 3, habrá congruencia absoluta y el valor será 1. A medida que algunos de
estos partidos se encuentren ausentes en la coalición provincial, la congruencia de
la coalición se verá disminuida, y según nuestra hipótesis, esto afectara al desem-

peño de la coalición en las elecciones a gobernador. Los doce distritos que hemos
seleccionado para evaluar la congruencia y los desempeños de las coaliciones son la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), la Provincia de Buenos Aires, Santa Fe,
Córdoba, Mendoza, Jujuy, Misiones, Neuquén, Rio Negro, Salta, San Luis, Tierra
del Fuego. Tanto los datos electorales, como los datos acerca de la conformación de
las coaliciones, fueron provistos por la Dirección Nacional Electoral y el Atlas Elec-
toral de Andy Tow.
Tabla 4
Índice de Congruencia del Frente para la Victoria y Cambiemos por distrito
Índice de Índice de
Distrito Congruencia Congruencia
FPV Cambiemos
Buenos Aires 0.9 1
Capital Federal 0.875 0.35
Santa Fe 0.875 0.325
Córdoba 0.2 0.6
Mendoza 0.825 0.925
Jujuy 0.8 0.6
Misiones 0.775 0.325
Neuquén 0.75 0.6
Rio Negro 0.75 0.3
Salta 0.75 0.325
San Luis 0.1 0.9
Tierra del Fuego 0.75 0.3
Fuente: Elaboración propia con datos del Atlas Electoral de Andy Tow
En la Tabla 4 observamos el Índice de Congruencia de cada coalición provincial

con respecto a la coalición nacional. En el caso del Frente para la Victoria, los valo-

res son más homogéneos, ya que el actor predominante es el Partido Justicialista, el

cual solo está ausente en San Luis y en Córdoba, puesto que el sello provincial en la
provincia puntana apoyó a la coalición de Rodríguez Saá, mientras que en Córdoba,
el PJ provincial formo parte de la coalición de De la Sota.
Con respecto a Cambiemos, los actores predominantes son tres (la UCR, el PRO
y la Coalición Cívica), y podemos observar que en el único caso donde la congruen-
cia es completa es en la Provincia de Buenos Aires. En Mendoza y San Luis, obser-
vamos que la coalición también está muy cerca de la congruencia completa. En
Córdoba, Jujuy y Neuquén, al menos uno de los tres partidos predominantes en la
coalición se encuentra ausente. En Rio Negro, Cambiemos no presento candidatu-
ras, si lo hizo la Unión Cívica Radical en soledad (el ex candidato a presidente Ho-
racio Massaccesi). En Tierra del Fuego, la UCR compitió en soledad con aliados
provinciales, sin participación del PRO y la Coalición Cívica. Los casos más em-
blemáticos son los de la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Santa Fe. Allí,
tanto la UCR, como la Coalición Cívica, fueron rivales del PRO directamente, for-
mando coalición con el Partido Socialista y el GEN.
Observaremos primero el desempeño electoral de la coalición nacional y la coa-
lición provincial del Frente para la Victoria en los doce distritos que tomamos como
caso para testear nuestra hipótesis. En la Provincia de Buenos Aires, Capital Fede-
ral, Córdoba, Jujuy, Misiones, Neuquen, San Luis y Tierra del Fuego, vemos que los
desempeños fueron bastante similares donde observamos que el índice de con-
gruencia es relativamente alto (por encima del 0,7). Córdoba y San Luis son las úni-
cas excepciones ya que a pesar de tener una congruencia de 0.2 y 0.1 respectiva-
mente, el desempeño electoral fue bastante similar. Podemos atribuir estas
excepciones a la presencia de dos liderazgos de corte peronista fuertes en esas pro-
vincias (De la Sota y Rodríguez Saa) quienes canalizaron gran parte de los votos
tradicionalmente del PJ en sus formulas presidenciales.
En las provincias de Río Negro y Salta, la congruencia es de 0.75, sin embargo,
el desempeño electoral de la coalición nacional y de la coalición provincial varía
demasiado. En el caso de Río Negro, el desempeño de la coalición nacional es mu-
cho mejor que el desempeño de la coalición provincial (12 puntos de diferencia).
Salta es el caso inverso; la coalición provincial liderada por Urtubey, resulta tener
mejor desempeño que la coalición nacional. Esto parece adelantarnos, que existen
otras variables que nosotros aislamos (como por ejemplo la concurrencia o no de la
elección nacional y la provincial), que influyen en el desempeño electoral de las
fuerzas políticas.

Tabla 5
Comparación entre el desempeño electoral nacional y provincial del
Frente para la Victoria y Cambiemos junto a su Índice de Congruencia por
distrito.
Frente para la Victoria Cambiemos
Desempeño Desempeño Índice de Desempeño Desempeño Índice de

Distritos Dif. Nac- Dif. Nac-
electoral electoral Con- electoral electoral Con-
Prov Prov
nacional provincial gruencia nacional provincial gruencia
Buenos Aires 37,28% 35,28% -2,00% 0.9 32,80% 39,42% 6,62% 1
Capital Federal 24,09% 21,91% -2,18% 0.875 50,61% 45,56% -5,05% o.35
Santa Fe 31,77% 30,35% -1,42% 0.875 35,29% 31,65% -3,64% 0.325
Córdoba 19,26% 17,17% -2,09% 0.2 53,22% 33,75% -19,47% 0.6
Mendoza 31,36% 41,02% 9,66% 0.825 40,81% 48,38% 7,57% 0.925*
Jujuy 37,58% 35,79% -1,79% 0.8 17,24% 58,31% 41,07% 0.6*
Misiones 61,11% 63,79% 2,68% 0.775 22,70% 13,55% -9,15% 0.325
Neuquén 35,74% 31,20% -4,54% 0.75 27,97% 20,90% -7,07% 0.6
Río Negro 45,20% 33,94% -11,26% 0.75 22,39% 3,10% -19,29% 0.3
Salta 40,98% 51,23% 10,25% 0.75 20,56% 30,69% 10,13 0.325*
San Luís 15,58% 13,64% -1,94% 0.1 30,93% 29,18% -1,75% 0.9
Tierra del Fuego 45,22% 49,02% 3,50% 0.75 21,90% 39,71% 17,81% 0.3
Elaboración Propia en base a datos de la Dirección Nacional Electoral y el Atlas Electoral de Andy Tow.
A diferencia del Frente para la Victoria, que presentaba un nivel más homogé-
neo de congruencia en los distritos tomados como casos, Cambiemos presenta índi-
ces más dispares de congruencia entre los distritos. Una de las causas puede ser los
formadores de la coalición Cambiemos son tres partidos principales (UCR, PRO y
CC-ARI), mientras que en el Frente para la Victoria, el actor predominante es el
Partido Justicialista, rodeado de partidos menores. Siguiendo esta línea, se observa
que en muchos distritos, la Unión Cívica Radical, compitió formando una coalición
diferente a la del PRO.
Los distritos donde Cambiemos a nivel provincial contaron con una congruencia
alta, fueron la provincia de Buenos Aires (congruencia perfecta), Mendoza (0.925) y
San Luis (0.9). En cuanto a los desempeños electorales, solo en San Luis la variación es
muy pequeña. En la provincia de Buenos Aires, Cambiemos logró un resultado mayor
al de la coalición nacional (el cual trajo aparejado el triunfo en la provincia), mientras
* Cambiemos y Unidos por una Nueva Alternativa apoyaron a la misma coalición provincial. Es decir,
compitieron aliados.

que en Mendoza, la lista auspiciada por los integrantes de Cambiemos (Cambia Men-
doza), también contó con el apoyo de Unidos por una Nueva Alternativa.2
En Córdoba, Jujuy y Neuquén, el índice de congruencia marcó 0.6. Excepto en
Jujuy, donde sucedió lo mismo que en Mendoza (Unidos por una Nueva Alternativa
y Cambiemos conformaron un frente conjunto), el desempeño electoral se vio con-
siderablemente afectado. Podemos decir entonces que la ausencia de uno de los
partidos que conforman la coalición a nivel nacional en el nivel provincial, afectó al
desempeño de Cambiemos en las elecciones a gobernador.
En la Capital Federal, Misiones, Río Negro, Salta, Santa Fé y Tierra del Fuego,
Cambiemos presentó una congruencia con respecto a la coalición nacional de entre
0.3 y 0.325. Sin embargo, en Salta sucedió lo mismo que en Jujuy y en Mendoza; al-
gunos de los partidos que conformaron la coalición a nivel nacional, se aliaron con el
romerismo (una facción del PJ provincial conducida por Juan Carlos Romero), lo que
se tradujo en una mejora del desempeño. En Río Negro y Tierra del Fuego, la UCR
compitió en soledad o aliado con partidos provinciales. En el primer caso, Massacessi
apenas superó el 3,10%, mientras que en Tierra del Fuego, la coalición conformada
por la UCR superó el 39%. En Capital Federal, Misiones y Santa Fé el rendimiento
electoral se vio disminuido pero no de la misma manera. En el primer caso, la merma
no impidió que Unión PRO (el nombre de la alianza en la Capital Federal), retuviera
la Jefatura de Gobierno. En Santa Fé, a pesar de tener una congruencia baja, no hubo
una variación significativa entre el resultado de la coalición nacional y la provincial
(debemos destacar que las elecciones no fueron concurrentes, es decir, fueron en dis-
tinta fecha. En Misiones, la ausencia de la UCR y la Coalición Cívica en la alianza
provincial, significó una reducción importante en el caudal de votos.
V. Conclusión
Al observar los Índices de Congruencia de las coaliciones provinciales en los ca-

sos que estudiamos en comparación con la coalición nacional tanto del Frente para
la Victoria como Cambiemos, observamos que existe una relación entre estas dos
variables (congruencia de la coalición-variación del desempeño electoral en el nivel
nacional y el provincial), aunque no tan fuerte y decisiva.
2. Alianza que en las Primarias Abiertas Simultaneas y Obligatorias llevó como candidatos a presidente a
José Manuel de la Sota y a Sergio Massa, siendo este ultimo quien triunfó y participo en las elecciones
generales.

El fenómeno de la (des)nacionalización del sistema de partidos es multicausal.

A la vez que la coordinación entre elites partidarias, inciden otras variables como la
existencia (o no) de elecciones concurrentes, la magnitud de distrito, la presencia (o
no) de partidos provinciales, el sistema electoral en su conjunto (tanto nacional
como provincial). Anteriormente mencionamos como la autonomía de las provin-
cias en materia electoral permite que los distritos subnacionales jueguen con sus
propias reglas; las elites subnacionales (y en particular los gobernadores) utilizan
estas potestades para modificar el escenario con el objetivo de maximizar el rendi-
miento electoral. Las características organizacionales de los partidos también son
otra variable a tener en cuenta, con relación al curso de acción que pueden tomar
las elites subnacionales de los partidos. En situaciones donde existen crisis de lide-
razgo, actores subnacionales buscan posicionarse para convertirse en actores na-
cionales. En definitiva, los actores provinciales, si existe un liderazgo fuerte se ali-
nean ya que esto reporta beneficios electorales, si aquel no existe, o es un liderazgo
débil, las elites provinciales se desentenderán de la competencia nacional eligiendo
una estrategia que maximice los beneficios en la arena provincial, y con la intención
de proyectarse a nivel nacional.
También es un riesgo homogeneizar la ponderación a la hora de estudiar la
congruencia de una coalición. En sistemas federalizados como el argentino,
donde cada provincia tiene su propia dinámica competitiva, los partidos no son
igualmente fuertes en todo el territorio, sino que cuentan con distritos en do n-
de son más competitivos que otros. Entonces, la ausencia del partido A, en la
coalición de la provincia 1, puede no tener los mismos efectos en el desempeño
electoral que la ausencia del mismo partido en la provincia 2. La ausencia de la
UCR y la Coalición Cívica en la coalición de Cambiemos en la Capital Federal,
no le impidió al PRO en alianza con el resto de los partidos que conformaron la
misma coalición a nivel nacional, conservar la Jefatura de Gobierno de dicho
distrito. Sin embargo en Misiones, la ausencia de los mismos partidos en la
coalición para competir a nivel gobernador se tradujo en la pérdida de casi la
mitad de los votos en relación al desempeño de Cambiemos en la nivel presi-
dencial.
Estos aportes nos permiten ir afinando el rumbo de futuras investigaciones,
donde nos vemos obligados a incluir una mayor cantidad de variables para así con-
tar con un estudio que nos permita abordar más sólidamente el fenómeno de la
(des)nacionalización del sistema de partidos argentino.

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Las redes sociopolíticas de intercambios… ∙ EDGARDO JULIO RIVAROLA
Las redes socioplíticas de intercambios y la

construcción de esquemas de apreciación.
MG. EDGARDO JULIO RIVAROLA

[email protected]
Centro de Estudios Avanzados Universidad Nacional de Córdoba
Resumen
En la localidad de Villa del Rosario (interior de la provincia de Córdoba), en el año
2007 se llevaron a cabo las elecciones municipales en las que se registró vinculación
participante entre el partido Justicialista y las redes sociopolíticas de intercambios.
Estas redes constituyen una modalidad de hacer política que utilizan tanto patrón,
mediador o clientes, en espacios electorales del interior provincial.
Los partidos políticos articulan estrategias con las redes clientelares para coopta r-
las. El clientelismo se comporta como un instrumento de los partidos políticos para
la distribución de recursos pero también, para generar hacia adentro de las redes
un nuevo tipo de identidad de sus individuos. Esta circunstancia implica la cons-
trucción de un sentido de pertenencia a un espacio común imaginado por sus acto-
res o ciertos límites de identidad al que se incorporan sus integrantes. Esa identi-
dad que otorga a los miembros cierto sentido de pertenencia, justifica en ellos su
permanencia en ese espacio. Muchas veces no es tan relevante lo que el cliente con-
sigue dentro de la red, como si, la contención que el espacio les otorga, o la espe-
ranza de un destino común deseado, o la condición de pertenecer o depender de un
mediador o una organización.
Las redes sociopolíticas de intercambios se vinculan con los partidos políticos y así
pueden conformarse en ese sentido, como espacios de extensión de las fronteras de
los partidos, porque integran una voluntad común.
Este análisis permite explicar las preguntas qué, cómo y por qué se intercambia. De
hecho, muchas veces existe lealtad de clientes hacia los patrones aunque no haya en
esa oportunidad intercambio de bienes. La explicación del por qué los clientes ap o-
yan a sus mediadores o patrones, sin que necesariamente exista un intercambio in-
mediato, está vinculado a sostener la integración a esos esquemas de apreciación
que se han construido conjuntamente en el tiempo de vinculación.

Palabras clave: redes de intercambios, esquemas de apreciación, identidad política ,

espacios de contención.

Villa del Rosario en las elecciones de 2007
La ciudad de Villa del Rosario; se encuentra en el departamento Río Segundo

de la provincia de Córdoba, tiene unos 15073 habitantes según censo de 20081. Sus
pobladores desarrollan predominantemente, actividades productivas relativas a: la
agrícola y ganadera; la industrial de alimentación, madera; la comercial y talleres
de servicios. En las entrevistas a los secretarios municipales de hacienda y finanzas
de ciudad Villa del Rosario, Eduardo2 y Oscar3, estos identificaron sectores de ocu-
pación económica de la población según el rubro y su condición respecto del capi-
tal: Un grupo, los empleados públicos (nacionales, provinciales, municipales) y de
jubilados, valorado como el más numeroso. En segundo lugar, consideraron a los
empleados de industrias y de comercio que también conforman un sector mayorita-
rio pero más pequeño que el primero. Aquí identificaron a los empleados de las fá-
bricas, los supermercados, comercios en general, los albañiles y sus empleados. En
tercer lugar, ubicaron a los pequeños comerciantes o cuentapropistas, los producto-
res agropecuarios, los comerciantes acopiadores de granos y representantes de em-
presas del rubro, cuentan con buen poder y capacidad de consumo e inversión en el
medio4. Los entrevistados coincidieron respecto que los niveles de desocupación
han disminuido considerablemente en el decenio 2000-2010 y que los sectores de
la población con NBI son una minoría; por cierto, el Censo Provincial de Población
2008 muestra que el 9,4% de los habitantes de la localidad se encuentran con nece-
sidades básicas insatisfechas NBI5, o sea, 1 de cada 10 habitantes. De los 4557 hoga-
res censados, unos 269 comprenden NBI6, significa que el 5,9% de los hogares reú-
nen tales condiciones. Según los entrevistados, existen pocas personas
desocupadas, aunque reconocen la posibilidad de la ocupación sin registro legal o la
subocupación, según Oscar “la desocupación no se compara con la de una gran
urbe”7 por referirse, que es de menor porcentaje que en ciudades grandes.
1. Dirección General de Estadísticas y Censos, Censo Provincial de Población 2008; Gobierno de la Pro-
vincia de Córdoba; [en línea]: <http://estadistica.cba.gov.ar/>; enlace: <http://web2.cba.gov.ar/
actual_web/estadisticas/censo2008/index.html>; Córdoba; 2008 ; [consulta: 05 oct. 2011]
2. Entrevista realizada por el autor al secretario hacienda y finanzas de gestión del PJ Eduardo Rodrí-
guez de 50 años el 22 nov. 2011.
3. Entrevista realizada por el autor al secretario de hacienda y finanzas de gestión de UCR Oscar Arnolet-
ti de 30 años el 22 nov. 2011.
4. Entrevistas realizadas por el autor al docente Juan de 60 años el 19 jun. 2010 y los secretarios de
hacienda y finanzas Eduardo el 03 dic. 2011 y Oscar el 22 nov. 2011.
5. Dirección General de Estadísticas y Censos, Censo Provincial de Población 2008;... Ídem.
6. Ídem.
7. Ídem.

El producto bruto regional per cápita departamental (PBR) en pesos corrientes

del 2008 es de $27342, supera el producto geográfico bruto per cápita provincial
(PGB) de $235228. Las actividades económicas con mayor incidencia en el PBR del
departamento son la producción de manufacturas, de energía eléctrica y la agrope-
cuaria9. En ciudad Villa del Rosario la actividad agrícola es importante pero, el ru-
bro industrial es dinámico y genera mayor cantidad de fuentes de trabajo que la
primera. El crecimiento de la actividad y rentabilidad agrícola tiene repercusión
inmediata en la localidad, porque permite un incremento del consumo de las per-
sonas asociadas a esas explotaciones. Dicho crecimiento del consumo se muestra en
el aumento de la demanda de productos de uso inmediato como comestibles, vesti-
menta y en el crecimiento de los servicios del sector de la construcción10.
En este desarrollo revisaré la construcción de los esquemas de apreciación en la
red sociopolítica de intercambios dónde Héctor es el mediador y Manolo el inten-
dente su patrón, para ello primero explicaré cómo se constituyó dicha red y cómo se
vinculaba al PJ, segundo en qué consistían dichos esquemas de apreciación y el va-
lor que tuvieron para sus integrantes. Manolo ha sido intendente municipal en tres
oportunidades presentándose y ganando las elecciones en 1995, 1998, 2003 y en
esta oportunidad (2007) se presentó por cuarta vez consecutiva como candidato del
PJ.
La red sociopolítica de intercambios de Héctor
Las redes sociopolíticas de intercambios son una herramienta clave para que los
partidos logren ventajas en las elecciones municipales o apoyo a sus gestiones. El
control de las mismas les permite a los candidatos capitalizar un buen número de
electores clientes permeables hacia una predisposición favorable, respecto de las
opciones que el candidato muestra. Las redes de electores se vinculan con sus can-
didatos o patrones a través de las prácticas del clientelismo que desarrollan los me-
8. Dirección General de Estadísticas y Censos; Gobierno de la Provincia de Córdoba;Producto Geográfico

Bruto de la Provincia de Córdoba 1993-2009; Gobierno de la Provincia de Córdoba; [en línea]:
<http://estadistica.cba.gov.ar/>; enlace:
<http://estadistica.cba.gov.ar/LinkClick.aspx?fileticket=LsySmo5U9Mg%3d&tabid=154&mid=855&langu
age=es-AR>; Córdoba; Diciembre 2010; [consulta: 15 sep.2011]; p.8.
9. Ibídem; p. 13.
10. ÁLVAREZ, María Franci S.; “Pocos ganan, muchos pierden: soja, agroquímicos y salud. Estudio de
caso: departamento Río Segundo, Córdoba”; en: Universidad Nacional de Villa María; Cuadernos de
Investigación; Nº 2; Eduvim; Villa María; 2009; pp.73, 74.

diadores de esa relación. Por ello, los mediadores son considerablemente importan-
tes para cada candidato (patrón) en proceso electoral.
Héctor integra una red de intercambios de origen sociopolítico, ya que se cons-
tituye por relaciones interpersonales de espacios sociales, como puede ser un club,
una o unas escuelas, o asociaciones voluntarias y familias; y de espacios políticos,
como los partidos, las simpatías políticas, los líderes políticos, las unidades básicas.
En esta red se producen intercambios favores, servicios, se comparten comporta-
mientos sociales y políticos indistintamente que se entrelazan. Es originada en la
escuela en la que Héctor trabajó como secretario docente, un espacio institucional y
social en que se combinan relaciones de pertenencia a ésta y al partido. Héctor ha
construido durante un largo período con su presencia y liderazgo político, una sig-
nificativa influencia del peronismo en la escuela y se ha constituido como mediador
de una red de intercambios, imbricada entre los espacios de la escuela y el partido11.
Esa red de la institución, funcionó como de origen social y político; como un espa-
cio de contención social de alguno de sus integrantes en que el mediador los asiste
con ayudas, como por ejemplo, para que cobre su salario con urgencia un nuevo
docente de la institución, pero también es un espacio que dirige un cierto compor-
tamiento político de sus integrantes, porque esas relaciones establecen direcciones
o conductas políticas y electorales de apoyo a la gestión del peronismo en la admi-
nistración municipal.
Las redes sociopolíticas de intercambios que media Héctor y donde el Inten-
dente Manolo es el patrón, se constituyeron en el ámbito de trabajadores de la acti-
vidad pública de servicios educativos y de salud. Estos trabajadores son de escuelas
de todos los niveles educativos y del hospital zonal de la localidad, incluso ex traba-
jadores y, para la ocasión, ya jubilados. Las necesidades de estos clientes aunque de
gran relevancia (como un empleo) no eran de vitalidad como el alimento para el
almuerzo del día. En ese espacio se desempeñaba y desempeña Héctor Ramón Ar-
güello (62 años) en calidad de mediador en la resolución de problemas sobre una
red de seguidores, ésta se constituye en una herramienta de gran utilidad para la
legitimación de acciones de la gestión de gobierno municipal del partido Justicialis-
ta.
Héctor tuvo una larga historia de militancia partidaria y sindical peronista. Él
se presenta referenciándose como Granadero del Regimiento de Granaderos Mon-
tados, del que formó parte, como docente y secretario del IPEM Nº 148 de Villa del
Rosario, como militante peronista, pero fundamentalmente como “afiliado de
11. Entrevista realizada por el autor a docente delegado departamental U.E.P.C. Jorge Henderson el 23
mar. 2013.

siempre” y delegado departamental de Río Segundo en la UEPC. Es esposo de Vil-

ma, que también militó desde su juventud en el peronismo y fue la concejal de
vínculo político más cercano con el Intendente Manolo durante las tres gestiones
del mismo.
Su papel de mediador lo cumplía y cumple como gestor que acude a espacios de
poder, de los cuales recupera un vínculo generado en su actividad docente (de la
cual se ha jubilado) y en su actividad de militancia sindical en U.E.P.C. y la que sos-
tuvo desde su juventud en el partido peronista12. Como mediador ha construido un
“círculo íntimo” de seguidores13 en el que se integran algunos directivos y docentes
de dicha escuela y algunos docentes de otras instituciones, ellos lo acompañan en
sus actividades políticas, sindicales, ratifican sus dichos, asienten sus acciones. Con
ellos establece vínculos de estrecha confianza y una comunicación ágil, además, ese
círculo íntimo es consecuente en el sostenimiento de un espacio de poder que com-
parten en las instituciones educativas, el gremio y el partido; la ayuda para la reso-
lución de problemas es mutua. Los integrantes del círculo íntimo son los que llevan
la información desde el mediador al “círculo extenso”14, por ejemplo: las condicio-
nes de aceptación de una decisión sindical y la posterior divulgación de esas deci-
siones pre adoptadas, para que un conjunto más amplio acepte. Héctor tiene capa-
cidad para resolver problemas de los integrantes de círculo íntimo y círculo extenso,
como satisfacer un movimiento de traslado de lugar de trabajo de algún docente,
obtener un lugar prioritario en la lista que se conforma para cubrir cargos en la es-
cuela. Para esa tarea su círculo íntimo trabaja desde el círculo extenso, en la comu-
nicación que presenta la demanda al mediador, que acude con una respuesta y/o
una solución. Entre mediador y círculo íntimo existe una fidelidad expresa, y entre
mediador y círculo extenso existe una fidelidad que puede considerarse de “lazos
débiles”15. El círculo extenso es lábil, donde el mediador establece comunicaciones y
logra adhesiones, pero con menor fidelidad que los integrantes del círculo íntimo.
Para lograr las adhesiones con el círculo extenso es necesario mantener particular
atención con esos clientes; una modalidad permanente que usó y usa es, acercarse a
los clientes y llevarle información relativa al partido y especialmente del sindicato a
docentes jubiladas; Héctor lo manifiesta cuando expresa que nada más hace “…una
12. Entrevista realizada por el autor a docente delegado departamental U.E.P.C. Héctor Argüello el 02
mar. 2013.
13. AUYERO, Javier; “Evita como performance. Mediación y resolución de problemas entre los pobres
urbanos del Gran Buenos Aires”; en: Auyero, Javier (comp.); ¿Favores por votos? Estudio sobre el clien-
telismo político contemporáneo; Ed. Losada; Buenos Aires; 1997; p. 178.
14. Ídem.
15 Ídem.

atención a una jubilada…” La información es muy apreciada por los clientes, tanto
del círculo íntimo como el extenso, porque han construido sobre su mediador una
imagen de “gestor capaz de conseguir información de primera fuente”16. La de-
mostración del mediador que obtiene información y la acerca a sus clientes la pre-
senta en visitas donde expresa oralmente una comunicación de UEPC, en folletos,
en petitorios a las autoridades que los clientes visitados firman, en invitaciones es-
critas a actos, homenajes y reuniones, a las que asisten acompañados por Héctor,
en un vehículo especialmente contratado para ese fin, y donde no faltará oportuni-
dad para compartir una comida con las autoridades del sindicato. Los clientes for-
man parte de la red sociopolítica de intercambios porque su participación en el es-
pacio de la actividad pública es el primer compromiso que asumieron con Héctor,
más allá de la formación y carrera política que cada uno tenga. Una escuela se com-
porta como un espacio de integración social, que reúne personas que se encuentran,
a pesar de sus opiniones o afiliaciones políticas o partidarias. Pero también, algunas
de esas personas están incluidas en esas redes de compromisos mutuos que son
transmisoras de tendencias electorales en el momento de los comicios.
Sobre cómo las relaciones en las redes son constructoras de

esquemas de apreciación
La fortaleza de estas redes está fundada en que sus clientes, se sienten integran-
tes de las mismas, se reconocen mutuamente, se identifican como parte de un “pen-
samiento común” o una forma de actuar convenida. Además, los miembros sostie-
nen una inclinación política o electiva en sentido de conjunto considerablemente
homogéneo, aunque el origen del intercambio o el sentido de integración a la red,
no sea originado desde el partido político. La definición activa del mediador de la
red respecto de su inclinación política y partidaria es fundamental para los miem-
bros que la integran.
Las redes sociopolíticas y sus prácticas clientelares se originan en la necesidad
social de construir espacios de contención. Dichos espacios son montados desde las
relaciones interpersonales en redes, que están enmarcadas en relaciones de reci-
procidad y sirven de soporte de necesidades que los individuos tienen (a las que el
Estado no ha dado respuesta satisfactoria) En el caso de la red donde interactúa
Héctor, las necesidades pueden ser de ingreso a un espacio público para trabajar o
16. Entrevista realizada por el autor al delegado departamental UEPC Jorge Henderson el 23 mar. 2013.

estudiar, de obtener gestiones que posibiliten acceso a demandas con la patronal

estatal, de obtener información fiable para tomar decisiones, no son éstas, deman-
das de subsistencia urgente como bolsones de alimentos. Según Günes-Ayata17, co-
mo “la esfera pública no opera de manera eficiente,… las masas se refugian en
sistemas de apoyo que son más familiares” en cuanto que procedimentalmente,
esas redes pueden influir en el control de la distribución de los recursos y emocio-
nalmente, en que se constituyen en un sistema de reconocimiento mutuo entre sus
integrantes18.
Las redes están constituidas por individuos que se reconocen como parte de un
conjunto donde reciprocan necesidades comunes y respuestas compartidas, identi-
dades políticas, trayectorias comunes en espacios laborales o de instituciones. Estas
redes sociopolíticas de intercambios están constituidas por individuos que, más allá
del tipo de vínculo que los agrupa y sus particularidades como tal, probablemente
encuentran una disposición común en las formas en que optan políticamente a la
hora de las elecciones municipales; o al menos, se constituyen como una línea de
opinión que genera una tendencia a la hora de decidir. Los compromisos que se
generan en las relaciones interpersonales, dentro de las redes sociopolíticas, se re-
fuerzan en función de los intercambios que se crean. En esas relaciones entre clien-
tes y mediadores se articulan e intercambian simultáneamente “…dos tipos diferen-
tes de recursos y servicios: instrumentales (políticos o económicos) y de tipo
sociables o expresivos como promesas de lealtad y solidaridad”19 Los primeros son
de un valor estratégico inmediato, por cuanto, resuelven cuestiones particulares
inmediatas, como puede ser la cobertura de una necesidad de trabajo, alimentos,
abrigo o votos. Los segundos son de un valor mediato o de más larga duración, ya
que significan reconocimientos entre miembros y justificación de pertenencia en los
individuos. La particularidad de estos protagonistas de intercambios es que se vin-
culan en función de entendimientos y mecanismos más informales que las comple-
tamente contractuales20. El valor del sentido de pertenencia es un ‘lazo’ muy fuerte
en la constitución del vínculo dentro de la red, es muy importante entonces ese es-
pacio de reconocimiento entre individuos hacia adentro de las redes de intercam-
bios.
17. GÜNES-AYATA, Ayse; “Clientelismo: premoderno, moderno, posmoderno”; en: Auyero, Javier; ¿Fa-
vores por votos? Estudio sobre el clientelismo político contemporáneo; Ed. Losada; Buenos Aires; 1997.
18. Ibídem; pp.56 57.
19. AUYERO, Javier; “Estudios sobre el clientelismo político contemporáneo”; en: Auyero, Javier
(comp.); ¿Favores por votos? Estudio sobre el clientelismo político contemporáneo; Ed. Losada; Buenos
Aires; 1997; p24.
20. Ídem.

Las relaciones interpersonales de reciprocidad que los integrantes de las redes

clientelares establecen, les permite construir formas comunes de relacionarse, de
identificarse, que favorecen ciertos comportamientos también comunes. Javier Au-
yero identifica que estas formas construidas son “…esquemas de apreciación, per-
cepción y acción (no sólo política)...” constituidas en“...las estructuras mentales de
los sujetos involucrados en esa relación de intercambio”21 y por tanto, marcan ten-
dencias y favorecen comportamientos comunes. De la vinculación entre partidos y
redes, se establece la posibilidad de acompañamiento a las gestiones municipales o
el apoyo electoral explícito a sus candidatos. Así, éstas pasan a formar parte de una
estrategia electoral relevante que debe considerarse en las campañas con el objetivo
de fortalecer lo vínculos para favorecer la cooptación y el control.
Según Günes Ayata el clientelismo surge en relación a una “…reacción a un sis-
tema impersonal frío, impuesto desde el centro e incluso ajeno” y los partidos polí-
ticos cumplen, a través de las redes clientelares, la función de la integración en la
pertenencia. El partido político crea a nivel ideológico, un fuerte sentido de perte-
nencia y a nivel estratégico, los mecanismos para establecer redes para distribuir
preferencialmente los recursos22. Desde esta perspectiva podemos pensar que los
partidos políticos son los formadores de redes, pero la cuestión de identidad parti-
daria de los electores se conformaría con una limitación. Contrariamente, las redes
clientelares son anteriores a la formación que los partidos puedan desarrollar, más
bien éstos, construyen modalidades de vinculación que les posibilitan sumar grupos
de adherentes y de apoyo a las gestiones. Los clientes se integran en ese proceso de
conformación de las redes sociopolíticas de intercambios por razones vinculadas a
la confianza mutua, porque comparten algún espacio común en la sociedad, sin ser
el origen partidario un determinante en la conformación. Tampoco esto significa
que las redes se pueden mover de un partido a otro indistintamente, como si los
integrantes no tuvieran compromisos contraídos. Primero, no todos sus integrantes
han adquirido un compromiso partidario que les posibilite cambiarse, o moverse
dentro de las propuestas electorales. Segundo, las redes son muy lábiles en sus nú-
meros de integrantes, según las circunstancias sociopolíticas del momento, pueden
estar fuertemente integradas o puede suceder que se desestructuren o que algunos
de sus miembros se alejen de la misma. Javier Auyero identifica redes que se cons-
tituyen con mediadores que atraviesan trayectoria cumpliendo aproximadamente
las etapas de mediador “potencial, principiante, consolidado y en decadencia” y en
ese camino van experimentando la posibilidad de mejor o menor capacidad de ac-
21. Ibídem23.
22. GÜNES-AYATA, A; óp. cit.; 1997; p.53.

ceder a recursos23. De esta manera las redes a través de sus mediadores se convier-
ten en más o menos relevantes en las vinculaciones con los partidos políticos.
El intercambio en las redes de recursos de tipo sociables o expresivos, implica
que se establezcan relaciones de reciprocidad que facilitan la construcción de cierto
sentido de pertenencia a una “comunidad imaginada” por sus actores o ciertos “lí-
mites de membrecía”,justifica en ellos su permanencia en ese espacio. Muchas ve-
ces no es tan relevante lo que el cliente consigue dentro de la red, como si lo es “…la
generación de expectativas y de esperanzas…” hacia un destino deseado (indivi-
dual o colectivo) o también, el sentido de sentirse protegido y de poder pertenecer o
depender de un patrón (individual) o una organización24. Los vínculos que se gene-
ran entre los integrantes de las redes quedan entonces sostenidos por los intercam-
bios que se hayan generado pero, por sobre todo, por la integración dentro de esos
“límites de membrecía” que pueden manifestarse en el sentido de integrar una co-
munidad, o en que se generan esperanzas comunes, o que se encuentra protección
en una sociedad desigual. En ese proceso de construcción de los esquemas de refe-
rencia es, que las redes sociopolíticas de intercambios, pueden conformarse como
espacios de extensión de las fronteras ideológicas y percepciones de la realidad que
sostienen los partidos, porque integran una voluntad y anhelo común y comparti-
dos. Auyero también lo plantea en esos términos, preguntándose qué, cómo y por
qué se intercambia. “El hecho de que haya bienes, servicios y favores que se dan a
cambio de lealtad y apoyo, no garantiza que la lealtad y el apoyo vengan por esos
bienes, servicios y favores” Seguramente que los patrones y mediadores reparten,
pero el apoyo devuelto por los clientes, a veces, no se entrega por lo que han recibi-
do25. La explicación del por qué los clientes apoyan a sus mediadores o patrones, sin
que necesariamente exista un intercambio inmediato, está vinculado al apoyo como
forma de sostener la integración a esa “comunidad imaginada” en la que se en-
cuentra la protección y la identidad, como parte de un espacio más amplio. Ésta
expresa al parecer de sus miembros una voluntad común que les permite identifi-
carse en ideas similares o comunes. Esa expresión intangible se convierte en un
anclaje común a una red sociopolítica por donde se extienden las fronteras partida-
rias.
El mediador Héctor Argüello mostró disconformidad respecto de la modalidad
que utilizó Manuel 'Manolo' Rivalta (su patrón y candidato a intendente municipal)
23. AUYERO, Javier; “La política de los pobres. Las prácticas clientelísticas del peronismo”; Ediciones
manantial; Buenos Aires; 2012.
24. GÜNES-AYATA, A; óp. cit.; 1997; p. 49.
25. AUYERO; “Estudios sobre clientelismo…”; óp. cit.; 1997; p. 35.

para confeccionar las listas de candidatos del PJ en las elecciones municipales de

2007. La postura de Héctor frente a decisiones que no ha tomado y lo afectaban en
su tarea como mediador, han formado parte de la construcción de miradas y formas
de actuar respecto de la campaña electoral 2007, cuestión que puede traducirse en
que la construcción de esquemas de apreciación del mediador modificó algunas
formas y por ello la mirada de sus clientes. Al respecto se pueden revisar dos pro-
blemáticas sobre las que el mediador y otros integrantes del partido no encontraban
respuestas que les fuesen satisfactorias: Una, relativa a la integración de la lista de
Manuel “Manolo” Rivalta como candidato a intendente municipal y otra, en rela-
ción a los demás integrantes de la lista.
Respecto de la primer problemática, Manuel 'Manolo' Rivalta a principio de
2007 había comenzado a trabajar por su candidatura a legislador departamental;
pero según Fernando Neyra, el Gobernador José Manuel de la Sota no lo permitió
porque priorizó asegurar un resultado favorable en la localidad y en el departamen-
to Río Segundo, para ello, la estrategia fue poner en calidad de máximas figuras de
candidatos a Manuel 'Manolo' Rivalta en Villa del Rosario y a Francisco Fortuna,
como Legislador Uninominal por el departamento Río Segundo. Tampoco lo ubica
a Rivalta como Legislador Uninominal Suplente (departamental) ni como Legisla-
dor Provincial (distrito único), porque según Fernando Neyra, el Gobernador lo
dejaba en Villa del Rosario para así asegurar esa intendencia y elección26.
Dos recorridos se visualizan en este proceso de selección: uno, enmarcado en
un ambiente de apertura en las decisiones y de búsqueda de nuevos candidatos;
otro, dirigido hacia un inesperado cierre en las determinaciones partidarias donde
quedó establecida la figura de Manuel 'Manolo' Rivalta como candidato a Intenden-
te por Villa del Rosario. Según la secretaria del Concejo Deliberante, María Teresa
Valiente, durante esa primera trayectoria se formaron dentro del partido precandi-
daturas y los militantes trabajaron a favor de unos y otros27. Según Eduardo Rodrí-
guez, el circuito Villa del Rosario del partido Justicialista encontró opciones de
candidatos en un proceso importante con un trunco final:
“Para la elección del 2007 sucedió que nosotros ya teníamos el candidato, pero nos
fue impuesto... eeeh… ya teníamos el nombre, era Daniel Caramello, pero un mes
antes de cerrar las listas, llegó una orden de arriba y era que De la Sota había dicho
que debía ser Manolo el candidato” 28.
26. Entrevista realizada por el autor a Fernando Neyra el 20 de julio de 2012.

27. Entrevista realizada por el autor a María Teresa Valiente el 18 jul. 2012.
28. Entrevista realizada por el autor a Eduardo Rodríguez el 30 sep. 2013.

Esa situación fue particularmente obstructora de los canales de comunicación,

de las modalidades de determinación, entonces la candidatura de Manuel 'Manolo'
Rivalta no estaba acompañada por el consenso del circuito ni había sido motivo de
discusión. Esa alteración en el modelo de gestión y de decisión dentro del circuito
fue particularmente problemática para la dirigencia del partido y para la conduc-
ción de la campaña electoral y la elección misma:
“Cuando se dijo que Manolo se iba al departamento, se disparó la interna muy su-
tilmente porque había mucho liderazgo de Manolo, nadie se animaba a salir a poner
un cartel de Intendente…pero ese hecho, hizo que los tres o cuatro tipos que tenían
intenciones de ser candidatos empezaran a operar por abajo en algunas bases… p a-
ra empezar a armar su propio lugar, su propio espacio. Entonces el anclaje de M a-
nolo a lo local, además de tener que desactivar eso por un lado… generó el problema
de los recelos… Y alimentó el discurso de la oposición interna que teníamos como el
caso de Nadir, que decía: ‘se quiere perpetuar en el poder’ y le dimos discurso a los
del frente”29.
En tanto, para la segunda problemática sin respuesta, Héctor Argüello puede

dar testimonio de las modalidades que se usaron para integrar la lista de concejales
y tribunos de cuentas. Héctor planteaba dificultades hacia la imagen que tenía res-
pecto de algunos integrantes de la lista; y expresa que es necesario incorporar per-
sonas que no tengan orígenes políticos peronistas en la lista de concejales, pero esa
estrategia debe sostenerse cuando los candidatos mantienen un vínculo de recono-
cimiento en la comunidad. Estima que los candidatos de la lista de concejales deben
ser personas de reconocida trayectoria y buena comunicación con la comunidad y,
aclaró que eran condiciones que no se reunían en esa oportunidad. De esa manera,
la conformación de la lista permite que esas personas puedan facilitar los vínculos
con la comunidad: “La lista debe elaborarse con personas de distintas líneas [polí-
tica partidaria], no es necesario que sean ‘del palo’ para conformarla, para su-
mar,... pero es necesario que tengan 'ensamble' con la comunidad”30 En el término
“ensamble” está guardado el esquema de apreciación que permite a la comunidad
de electores reconocer cualidades positivas hacia esos candidatos, capacidades que
están relacionadas con una mirada de valor positivo, respecto del compromiso de
esos candidatos con las necesidades de sus electores. Sostiene una mirada crítica
29. Entrevista realizada por el autor a Fernando Neyra el 20 jul. 2012.

30. Entrevista realizada por el autor a Héctor Argüello el 02 mar. 2013.

hacia algunos integrantes de la lista de candidatos a concejales, relacionada con esa

idea de “ensamble con la comunidad” porque, según planteara, ciertos candidatos
estaban alejados de las necesidades de los más humildes de la localidad:
“... tenés que ver con qué la vas a armar a la lista…allí hubo una persona que llevaba
muchas críticas porque dirigía una escuela que la había partido en dos… se fracasó
en el armado de la red. Por ejemplo: para armar una red tenés que buscar de una
escuela, al docente que tenga más ensamble con la comunidad” 31
Héctor entiende que las claves para la formación de las listas deben significar
una ganancia del partido y la comunidad que lo sigue, dónde él pueda dar cuenta de
la reconocida trayectoria de sus candidatos, para que las personas que se sumen,
logren cooptar votos que posiblemente no hubieran llegado de otra manera. La
formación de la lista implica infinidad de factores, entre los que se pueden identifi-
car humanos, materiales, pero él rescata fundamentalmente el valor de las adhesio-
nes o fidelidades de los electores hacia los candidatos que la pueden reforzar desde
la construcción de esquemas de apreciación, que faciliten una mirada positiva hacia
sus candidatos. Los perfiles de los candidatos también participan en la construcción
de los esquemas de apreciación porque se integran a la mirada de electores, clientes
y mediadores, constituyéndose en elementos de la conformación de un anhelo co-
mún, de una identidad común, de las necesidades comunes, de un lugar de encuen-
tro, es un elemento de cooptación muy relevante. La incorporación de referentes
“con ensamble” en las listas de candidatos como lo plantea Héctor, posibilita las
capacidades de las redes clientelares como constructoras de “esquemas de aprecia-
ción, percepción y acción”, sobre las inclinaciones electorales de las personas invo-
lucradas en esas relaciones de intercambio32. Su marcada disconformidad con la
formación de la lista a concejales, está relacionada entonces con las personas que se
incorporaron que, por un lado, no sostenían un reconocimiento social y que, ade-
más, tenían una mala imagen de su trayectoria de vida en la ciudad. Esa caracterís-
tica que se constituyó en una particularidad de la lista de candidatos, le significó a
Héctor una dificultad para cooptar su propia red sociopolítica de intercambios, ya
que reconoce que tiempo antes de la elección encontró resistencia en “su gente”
para reconocer algunos de los candidatos:
31. Ídem.
32. AUYERO, Javier; “Estudios sobre clientelismo…”; óp. cit.; 1997; p. 23.

“Había gente que no sumaba… el Intendente es dueño de armar como quiera la lis-
ta, pero yo de decírselo: 'esto no cierra bien'… por eso en la red se fracasó (…) Uno
sale, va a los barrios y a las escuelas y yo había notado un cambio... había notado un
cambio, la gente ya no respondía bien” 33
Esta 'falta de ensamble' dificultó a Héctor la interacción desde su círculo íntimo

hacia su círculo externo, porque la comunicación que se inicia desde el patrón se
transmite a través del mediador, la recibe y retransmiten los clientes del círculo
íntimo a los del círculo externo y así en sentido inverso es devuelta; entonces se
recibía un mensaje de pérdida de legitimidad del candidato en cuestión. Cuando
Héctor visitaba vecinos e instituciones escolares, los clientes y electores le transmi-
tían dudas respecto del triunfo de Manuel 'Manolo' Rivalta, esa pérdida de confian-
za del poder que su patrón administra, desarrollaba una pérdida de legitimidad pa-
ra sostener los contactos interpersonales.
Cuando Héctor plantea a su intendente patrón que “su gente no le respondía
como antes” y le confía que se perderían las elecciones, en realidad está manifes-
tando que se ha perdido el sentido de legitimidad del vínculo, que anteriormente
tenían con ese patrón. El clientelismo “...infunde de sentido al proceso político...”,
pero fundamentalmente le da sentido de legitimidad al sistema existente, mante-
niendo las esperanzas del cliente hacia el futuro34. Las pérdidas de los referentes
con ensamble en esa lista, generaron dificultades relacionadas a la legitimidad del
vínculo en la red sociopolítica de intercambios, en la que Héctor mediaba. Esa legi-
timación de las relaciones se diluye, puesto que los clientes perdieron expectativas a
futuro, por la falta de comunicación, como manera de imponer un mensaje desde el
patrón, que genere perspectivas a sus clientes y seguidores.
Si los candidatos de la lista no tenían “ensamble en la comunidad”, cuestión
que Héctor y los militantes conocían; muchos partidarios creyeron que la figura de
Manuel 'Manolo' Rivalta podía enmendar esa ausencia; pero según el entrevistado
no sucedió, porque dejó de sostener contactos con la comunidad35. Héctor lo mani-
fiesta considerando que:
33. Entrevista realizada por el autor a Héctor Ramón Argüello el 02 mar. 2013.
34. GÜNES-AYATA, Ayse; “Clientelismo…”; óp. cit.; 1997; p. 54.
35. Era un pensamiento común a todos los entrevistados del partido y extrapartidarios: el déficit de
contacto con la comunidad de los candidatos a concejal y a Intendente. Entrevistas realizadaspor el
autor a Fernando Neyra el 20 jul. 2012, Héctor Argüello el 2 mar. 2013, Sebastián Caón el 8 ene. 2013,
Roberto Herrera el 28 nov. 2013.

“...se había cerrado en el último período Manolo, tal vez le faltó contacto de diálogo
con los empleados. Perdió la salida barrial porque... 'la salida barrial del Intenden-
te', no sólo para comerse un asado, la salida barrial es necesaria porque le decís al
vecino: 'voy a ir a tu casa, si hay algún otro en el sector con algún problema, que me
vengan a ver' Y vas a la casa y los recibís a todos, mas allá del color político, sos el
Intendente y tenés la puerta abierta. Él antes, hacía esas visitas, pero después las
cerró, las dejó de hacer” 36
El candidato intendente patrón no priorizó la comunicación y los intercambios

interpersonales de la red sociopolítica, como herramientas imprescindibles del sis-
tema, entonces, para Héctor fue dificultoso disponerlas para generar la cooptación
de electores incluidos en el papel del cliente. Las redes se vieron obstruidas por la
falta del patrón que generaba respuesta a las necesidades de su gente, Héctor lo
manifiesta cuando explica que: “Hubo una metodología que no ensamblaba con la
comunidad, ya que Manolo se encerró dentro de su escritorio”37Sin el patrón in-
tendente visible y en contacto con los clientes, Héctor perdió la condición de ser su
“representante guardabarreras”38, por cuanto Manuel “Manolo” Rivalta había de-
cidido no exponerse en contactos interpersonales, entonces el mediador carecía de
la posibilidad de levantar esa “barrera”, porque no había donde ingresar si el pa-
trón se aisló. También perdió la posibilidad de generar entre los clientes y el inten-
dente patrón una“atención personalizada”39, que le permitiera demostrar el control
del que participaba para la distribución de los recursos.
El contacto entre los partidos y las redes clientelares es el medio a través del
cual “...se da la negociación sobre la distribución de los recursos,...” y se constituye
como base para la formación de “un nuevo tipo de identidad”, que genera un senti-
do de pertenencia a una comunidad, donde el cliente supone que se garantiza el
acceso potencial a los espacios de poder40. El cambio de representantes dentro del
partido y su lista de concejales, le impuso a Héctor una pérdida de vínculos que le
aseguraba el control de recursos en la administración local; esto sucede porque los
nuevos candidatos eran de “poca militancia”, porque existían tendencias diferen-
ciadas dentro del partido, porque se perdió el liderazgo de su patrón.
36. Entrevista realizada por el autor a Héctor Argüello el 02 mar. 2013.

37. Ídem.
38. AUYERO, Javier; “Evita como performance…”; óp. cit.; 1997; p. 181.
39. ALASIA de HEREDIA, Beatriz María; “Carta, favores y votos: aspectos de las relaciones político -
elector”; en: Cuadernos de Historia, Serie Economía y Sociedad; Área de Historia del C.I.F.F. y H. María
Saleme de Burnichon; U.N.C.; Nº 6; Ferreyra Editor; Córdoba; diciembre de 2004; p. 31.
40. GÜNES-AYATA, Ayse; “Clientelismo…” óp. cit.; 1997; p. 49.

El mediador de la red sociopolítica de intercambios describió, que perdió los

elementos que le posibilitaban legitimar las relaciones de intercambios que ejercitó
entre sus clientes y el intendente patrón. No necesariamente los clientes electores
dejaron de considerar a las redes como legítimas, más bien todo lo contrario, forta-
leciendo el concepto de intercambio de favores y fidelidades, sospecharon que ya no
era legítima esa relación con el patrón, que ya no los visitaba. El vínculo clientelar
que Héctor Argüello pudo generar entre el intendente Manuel Rivalta y sus electo-
res se rompió, porque se perdió el “balance de reciprocidad”. Al respecto Auyero
explica que esa situación puede generar la búsqueda de nuevos patrones o media-
dores: “Un cambio en el balance de reciprocidad, casi siempre, hace que el cliente
vaya y busque... a otro patrón o broker”41 Esa relación recíproca se sostenía en el
mismo intercambio de la información, los favores y las fidelidades permanentes que
se habían roto. No existió necesariamente una ruptura de intercambio de lógica
racional en que se pueda pensar que dejaron de bajar las cosas (favores) y de subir
los votos. Entre esos favores que se intercambian en las redes clientelares se consti-
tuyen un “conjunto de relaciones y creencias cotidianas”42 que dan marco a las ac-
ciones que los actores ejecutan. De la pérdida del control de los balances de recipro-
cidad sobre las redes, se desprende un conjunto de diferentes interpretaciones
políticas y electorales que los clientes y mediadores hacen, porque las redes actúan
como intérpretes en los que se puede confiar y que ejercen influencia para validar
las creencias personales43 Las redes validan las interpretaciones que permiten reco-
nocer cuál es el candidato y cómo debe ser, qué se puede esperar de él, qué se le
puede otorgar, la cimentación de una nueva certeza respecto de la viabilidad de su
candidato.
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41. AUYERO, Javier; “Estudios sobre clientelismo…”; óp. cit.; 1997; p. 33.
42. Ibídem; p. 16.
43. Ibídem.; p. 19.

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despacho municipal. Entrevistador: Edgardo Julio Rivarola.
BERTORELLO, Juan Carlos; Intendente municipal de la gestión de la UCR en Villa del Ro-
sario (1987-1991); entrevistado el 19 de junio de 2010 y el 15 de febrero de 2012 en su
domicilio en Villa del Rosario. Entrevistador: Edgardo Julio Rivarola.
HENDERSON, Jorge; delegado del departamento Río Segundo de UEPC; entrevistado el 23
de marzo de 2013 en delegación UEPC de Pilar. Entrevistador: Edgardo Julio Rivarola.
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Villa del Rosario (2003-2007); entrevistado el 22 de noviembre de 2011, el 3 de di-
ciembre de 2011, el 15 de junio de 2012 en su domicilio comercial y el 30 de septiembre
de 2013 en la sede del Frente para la Victoria en Villa del Rosario. Entrevistador: Ed-
gardo Julio Rivarola.
NEYRA, Fernando; secretario privado del Intendente Manuel H. Rivalta de la gestión pero-
nista (2007-2011); entrevistado el 02 de marzo de 2012 en su domicilio y el 20 de julio
de 2012 en su café “Il Quatro” en Villa del Rosario. Entrevistador: Edgardo Julio Riva-
rola.

VALIENTE, María Teresa 'Marité'; secretaria Concejo Deliberante en la gestión peronista

en Villa del Rosario (2003-2007); entrevistada el 18 de julio de 2012 en su domicilio
comercial en Villa del Rosario. Entrevistador: Edgardo Julio Rivarola.
CAÓN, Sebastián; secretario de gobierno municipal de la gestión radical en Villa del Rosa-
rio (2007-2011); entrevistado el 08 de enero de 2013 en su domicilio en Villa del Rosa-
rio. Entrevistador: Edgardo Julio Rivarola.
HERRERA, Roberto Hugo 'Topo'; Intendente municipal en períodos 2007 a 2011 y de 2011
a (2015) por la UCR en Villa del Rosario; entrevistado en su despacho municipal el 28
de noviembre de 2013. Entrevistador: Edgardo Julio Rivarola.

El desafío de la participación social en la provincia de Formosa… ∙ N. DEL CARMEN ROMEA y ANA I. RUCHINSKY
El desafio de la participacion social en la provincia

de Formosa: Escuela de Ciudadanía “Oscar Ortiz”.
DRA. NANCY DEL CARMEN ROMEA

[email protected]
UADER-FCyT-UNaF
MG ANA ISABEL RUCHINSKY

Ministerio de Cultura y Educacion - FSA
La finalidad de este trabajo es analizar críticamente la experiencia de educación p o-

pular en la provincia de Formosa, durante los años 2.004 - 2.007, en búsqueda de
un mayor protagonismo de los actores locales. Es un estudio de caso, único, la pr o-
puesta se denominada: ESCUELA DE FORMACION CIUDADANA, surgida desde el
ámbito de la Pastoral Social de la Iglesia Católica, con la peculiaridad de ser una
iniciativa no gubernamental, en el Marco una Maestría.
El problema de investigación acontece en una comunidad con un limitado nivel de
participación y compromiso ciudadano, debido a sus condicionamientos económ i-
cos, sociales y culturales, aún con muchos años de vida democrática.
Se procede a la recopilación e interpretación de datos primarios a través de entre-
vistas y cuestionarios, y secundarios a través del análisis de documentos, módulos,
materiales utilizados en la formación, para entender los acontecimientos, acciones,
normas, valores desde la perspectiva de los propios sujetos.
El enfoque teórico es desde el Desarrollo Local; Se destaca como la ventaja más
importante de la investigación, la búsqueda de procesos psicosociales, que determ i-
nen en qué medida pueden contribuir a la generación de capacidades comunitarias
para la participación, relacionadas en la autogestión, la confianza, y la cooperación.
Se tuvo en cuenta un encuadre de las políticas educativas, atendiendo a los princi-
pales actores, las diferentes concepciones, teniendo presente los conflictos y pr o-
blemáticas que los inquietan. Se interpretan las relevancias del trabajo a nivel so-
cial.
Palabras clave: participación, ciudadanía, desarrollo local.

1.- Definición del área temática.
La investigación propuesta analiza el tema de la participación de los actores en

el marco del Desarrollo local. Considerando que el ejercicio de la ciudadanía es un
factor fundamental en sociedades democráticas, se la ubica en el área temática:
Democracia, partidos políticos y acción colectiva.
“Se dice que una comunidad se desarrolla cuando convierte en dinámicas sus po-
tencialidades. Es posible que la palabra desarrollar quiera decir eso mismo: dese n-
volver, desbordar, dar continuidad a una tendencia, realizar o mostrar una predi s-
posición genética, poner en marcha un programa heredado. Quiere decir volver
dinámica una potencialidad.
Sin embargo, para que esto acontezca, es preciso reunir varios factores. Por eje m-
plo, un cierto nivel educativo de la población. La existencia de personas en cond i-
ciones de tomar iniciativas, asumir responsabilidades y emprender nuevos nego-
cios. La decisión del poder local y de otros niveles de gobierno de apostar por un
camino de cambios. Y, a su vez, es precisa también una participación de la soci e-
dad”. (De Franco, 2.002: 8)
En Formosa, el tema de la participación es una preocupación- por lo menos

desde el punto de vista de lo formal, para el gobierno provincial y los municipios.
En los últimos años se ha trabajado en aproximadamente catorce localidades del
interior en la elaboración de sus Planes Estratégicos de desarrollo local, con la par-
ticipación de los actores comunitarios. Estos contaron inicialmente con el apoyo del
Programa Desarrollo Local del Consejo Federal de Inversiones, y se desarrollaron
como parte del programa UNPRE del Ministerio de Economía y Producción de la
Nación – Secretaría de Política Económica – políticas económicas para el Desarro-
llo Territorial. Coordinadas por la Subsecretaria de Planificación de la Inversión
Pública Provincial. Actualmente son coordinados por la Dirección de Desarrollo
Local, organismo provincial dependiente del Ministerio de Planificación, Inversión,
Obras y Servicios Públicos.
La importancia de la participación en el proceso de desarrollo de las localidades
es innegable, pero la sociedad formoseña –tal como lo plantea Arocena (2.002:
94)- está enferma de centralismo y muestra esta patología en la falta de iniciativa
local, en la actitud de espera del maná que vendrá del centro para calmar las nece-
sidades más elementales.

Independientemente de cuál sea la forma de participación, la investigación es

abordada desde el punto de vista del protagonismo de los actores locales para im-
pulsar procesos de desarrollo. “Procesos que actúan como principios de construc-
ción de la diferenciación social, como posiciones que delimitan el espacio social;
pero en ellos también se desarrollan las relaciones especificas entre actores involu-
crados, se enfrentan diversas visiones que luchan por imponerse: visiones de la
economía, de la sociedad, de las instituciones y del rol de los propios actores terri-
toriales en los procesos de desarrollo”. (Madoery, 2.008: 100)
Ante este desafío, encuadrada en las políticas de desarrollo local adoptadas por
Argentina (1995-2007) como “cohesión del tejido social” (Madoery, 2.008), surge
como iniciativa de un sector de la Iglesia Católica de Formosa la ESCUELA DE
FORMACION CIUDADANA “OSCAR ORTIZ”, desde el ámbito de la Pastoral social
de la Diócesis de Formosa. La que, tal como plantea Madoery (2008), representa
una acción de promoción social, ya que contribuye a generar condiciones apropia-
das para la contención y la inclusión social, de manera de permitir que la mayor
parte de las personas (idealmente la totalidad), sean los protagonistas y beneficia-
rios del proceso de desarrollo.
La base pedagógica de la cual se parte esta experiencia, no formal, se encuadra
en las corrientes actuales de pedagogía participativa o educación popular (Gajardo y
otros, 1983). Se entiende que el componente educativo en el impulso a la Participa-
ción Social es fundamental, y requiere de una metodología conformada con los ele-
mentos que se busca desarrollar, entre los cuales el término "participación" es cla-
ve. Sin embargo, tan importante o más que la metodología educativa utilizada, es su
inserción en un proceso organizativo más amplio que le confiera dirección y senti-
do.
Por ello, el estudio se focaliza en la experiencia realizada en la provincia de
Formosa, denominada “ESCUELA DE FORMACION CIUDADANA”1, surgida como
una preocupación de la Pastoral Social de la Iglesia Católica por la situación social
de la comunidad formoseña, para fortalecer la PARTICIPACION logrando el prota-
gonismo de los actores provinciales, en el marco del fortalecimiento de las capaci-
dades comunitarias para el DESARROLLO LOCAL, para lo cual implementa la pe-
dagogía de la EDUCACION POPULAR.
Las escuelas democráticas, como la democracia, no se producen por causalidad.
Se derivan de intentos explícitos de los educadores/monitores de poner en vigor las
oportunidades que darán vida a la democracia. Estas disposiciones y oportunidades
1. En adelante se utilizará la sigla EFC (Escuela de Formación Ciudadana)

implican dos líneas de trabajo. Una es crear estructuras y proceso democráticos

mediante los cuales se configure la vida en entornos pedagógicos. La otra es crear
un curriculum que aporte aprendizajes democráticos a los distintos grupos
Las escuelas democráticas ponen de relieve constantemente la igualdad estruc-
tural en todas las disposiciones y en las decisiones de política que las apoyan. Aun-
que se entiende que el acceso inicial a las oportunidades educativas en un aspecto
necesario de las escuelas democráticas éste, por sí solo, no se considera suficiente
para su realización.
2.- Fundamentación del problema de investigación.
La sociedad local formoseña, puede compararse con la descripta por Madoery

(2008) como “dos experiencias locales para la convertibilidad”, en la que se refiere
a San Nicolás de los Arroyos (Buenos Aires) analizándola en función de los condi-
cionantes que el contexto situacional ha generado en estos territorios. En tal senti-
do, menciona respecto de la misma: la falta de liderazgos transformadores, de vi-
sión y proyección estratégica, la desarticulación de esfuerzos, la desmotivación en
vastos sectores de la sociedad local; a lo que antepone que durante décadas funcio-
nó inducida exógenamente, y describe una cultura demandante hacia escalas supra
locales por parte del sistema de actores locales (Madoery, 2008)
Tal es el contexto situacional de la provincia de Formosa, con el agravante que
posee una cultura que demanda al Estado Provincial la solución de todos los pro-
blemas. Es decir, que la demanda hacia escalas supra locales se canaliza a través del
Estado Provincial2.
Ante esta situación, cobra importancia la búsqueda de alternativas que pro-
muevan la participación en búsqueda de un mayor protagonismo de los actores lo-
cales en el desarrollo local, entendiéndose este no como un proceso predominante-
mente económico, de inserción competitiva en el mercado global, sino en la
concepción de que “el desarrollo es humano, social y sostenible”. Se habla por tanto
de mejorar la vida de las personas (desarrollo humano), de todas las personas
(desarrollo social) tanto de las que están vivas como de las que vendrán mañana
(desarrollo sostenible)”. (De Franco, 2.002: 3-10)
2. Datos de la Provincia de Formosa para el periodo que se analiza: Superficie: 7.200 km cuadrados (2,6
% de la superficie del territorio nacional). Población: 486.000 habitantes (1,3 % del total nacional),
Producto Geográfico Provincial (PGP) representa el 0,6 % del PBI Nacional. El 25 % de la PEA trabaja en
la Administración Pública. Los principales ingresos provienen de la Coparticipación Federal de Impuestos
y de Programas nacionales o internacionales que se ejecutan en la misma.

De Franco (2.002) sostiene también que en esta visión, existe la convicción de

que es preciso que las asociaciones de ciudadanos incidan sobre los colectivos ex-
cluidos, estableciendo espacios ético-políticos alternativos de desarrollo local a es-
cala humana. Es decir, de personas capaces de desarrollar efectivamente aquellos
lazos de solidaridad que pueden ayudar a mejorar sus vidas. Para ello es preciso que
las personas tengan acceso a la renta, a la riqueza, al conocimiento y al poder, y esto
solo es posible con la participación ciudadana.
La EFC se identifica como una alternativa válida que se concreta en una pro-
puesta metodológica, conceptual y organizativa para formar dirigentes, fortalecer
organizaciones, articular redes sociales y construir poder local. Articulando con
otras redes del país, busca transformar la solidaridad en ciudadanía y pasar de la
protesta a las propuestas, haciendo de la esperanza una herramienta de futuro.
Nuestra época ofrece ejemplos de tensiones entre la obligación del Estado de
salvaguardar la democracia y el derecho democrático de los grupos de interés de
dar a conocer sus opiniones. Entretanto, diversos grupos de intereses particulares
exigen que las ideas sean susceptibles de consideración.
La idea de una escuela de participación ciudadana es un rasgo de escuelas de-
mocráticas, no es tan simple como solicitar la participación, porque el derecho a
tener voz y voto, introduce preguntas sobre como ensamblar los diversos puntos de
vista poniendo los intereses particulares y el bien común más amplio de la comuni-
dad democrática.
Para ello se propone los siguientes objetivos generales:
 Ayudar a construir un modelo alternativo de compromiso social desde la
perspectiva del Reino de Dios, analizando el conocimiento de los dere-
chos y obligaciones como ciudadanos para transformar la sociedad for-
moseña.
 Generar un espacio de formación y reflexión sobre la realidad política,
económico, social y cultural para acrecentar la conciencia, la participa-
ción y el compromiso ciudadano.
 Animar procesos organizativos de comisiones vecinales, organizaciones
de desocupados, cooperativas, etc. para abordar, en conjunto, distintas
problemáticas.
 Promover la Constitución de redes para el intercambio democrático de
experiencias organizativas y el fortalecimiento de estrategias entre los
actores y las organizaciones participantes.
 Profundizar la visión del varón y la mujer, desde la ética cristiana y como
una perspectiva de género para recrear relaciones nuevas.

La investigación buscará describir esta experiencia innovadora y poco practica-

da en la sociedad local, en la cual la mayoría de las acciones que buscan mejorar los
niveles de participación de los actores están planteadas desde las formalidades del
poder político provincial, sea desde el área de planificación de inversiones, educati-
va, del desarrollo social, de la producción o desde el trabajo.
El hecho de que esta experiencia se haya iniciado en el ámbito de la Iglesia, or-
ganización que aún goza del respeto de todos los sectores sociales, constituye una
de las particularidades de la experiencia, ya que descarta la posibilidad de su reali-
zación con fines clientelistas.
Por otra parte, otra particularidad es la implementación de la Política Educati-
va y Educación popular, entendiéndose esta última como “un proceso de formación
y capacitación desde la perspectiva del compromiso con el pueblo (obreros, campe-
sinos, colonos, estudiantes, mujeres, etc.) para que este, a través de su acción orga-
nizada, logre romper los esquemas de dominación con el objetivo de construir una
sociedad nueva de acuerdo a sus intereses” (Bustillos y otros, 2.001:6). Esta educa-
ción supone la ejecución de técnicas propias como “herramientas educativas abier-
tas, provocadoras de participación, para la reflexión y el análisis, sin cerrar dogmá-
ticamente un tema para siempre… toma en cuenta la realidad cultural e histórica
de los grupos con que se trabaja, sus códigos de comunicación, sus tradiciones, sus
valores, sus luchas desarrolladas, su lenguaje, etc.” (Bustillos y otros, 2.001:4).
Se trata de una proposición estructurada en forma modular, con una duración
aproximada de un año, destinada a: Referentes creíbles de Organizaciones, Líderes
o personas con capacidad de liderazgos, Jóvenes, adultos; todas estas personas con
una fuerte vocación social. (Documento organizativo EFC, 2006)
La investigación permitirá entonces obtener conclusiones sobre la pertinencia
de la educación popular como estrategia participativa en el contexto local actual.
3.- Objetivos y preguntas de investigación
Esta investigación se propone como objetivos generales:

 Analizar críticamente la experiencia de la ESCUELA DE FORMACION
CIUDADANA de la provincia de Formosa, durante el periodo 2.004-
2.007;
 DETERMINAR en qué medida ha contribuido a la generación de capaci-
dades comunitarias para la participación, relacionadas a la autogestión,
la confianza y la cooperación.-

Específicamente se tratará de:

1. Interpretar el contexto en el cual surge la propuesta formativa, y
las particularidades de la sociedad local en relación a la participa-
ción.
2. Describir la experiencia de la EFC en cuanto a sus dimensiones: organi-
zacional, pedagógica, normativa y socio-cultural, examinando sus múl-
tiples aspectos interrelacionados como una totalidad.
3. Interpretar la experiencia desde la perspectiva de los sujetos
participantes.
4. Analizar las estrategias utilizadas por la EFC para impulsar la
participación ciudadana.
5. Analizar la relevancia política y social que tuvo la experiencia pa-
ra inferir aspectos positivos que puedan resultar útiles para im-
pulsar la participación y el compromiso de actores con el desarro-
llo local.
Las capacidades comunitarias se entienden como las capacidades –aptitudes-
de construcción del capital social que incorporan elementos de autogestión por par-
te de la sociedad civil, donde las relaciones de confianza y cooperación están pre-
sentes. (Durston, 2000)
4.- Estado del conocimiento sobre el tema
La cuestión de la participación social es clave en la concepción actual de Desa-

rrollo local, el cual hoy es entendido como el logro de un contexto, medio, situación
o entorno, o como quiera llamarse, que facilite la potenciación del ser humano para
transformarse en persona humana, en su doble dimensión, biológica y espiritual,
capaz, en esta última condición, de conocer y amar. Esto significa reubicar el con-
cepto de desarrollo en un marco constructivista, subjetivo e intersubjetivo, valorati-
vo o axiológico, y, por cierto, endógeno, o sea, directamente dependiente de la auto-
confianza colectiva, en la capacidad para “inventar” recursos, movilizar los ya
existentes y actuar en forma cooperativa y solidaria, desde su propio territorio (Boi-
sier, 2.001:30)
Los conceptos vinculados al desarrollo están siendo sometidos a una drástica
revisión en todo el mundo, tanto por académicos como por organizaciones, como
por ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco In-
teramericano de Desarrollo y otras. La revisión está centrada en el reencuentro con

la axiología del desarrollo, con los valores que lo definen, cuestión que quedó oculta
bajo el peso del pensamiento puramente económico que se apropió, hace ya más de
sesenta años, de la idea de un desarrollo para las personas (Boisier, 2.004).
A partir de esta concepción han sido innumerables los esfuerzos por describir
los mecanismos que pueden activar las fuerzas sociales que estaban latentes o dis-
persas en un territorio para convertirlas en una energía que las canalice hacia un
proceso social y cultural de verdadero desarrollo (Furtado, 1982)
La clave del desarrollo, según se entiende ahora, radica en la sinergia que puede
generarse mediante la articulación densa e inteligente de los factores causales. Esto
a su vez presupone un complejo y permanente proceso de coordinación de decisio-
nes que pueden ser tomadas por una multiplicidad de agentes o actores cada uno de
los cuales dispone de un amplio abanico de opciones decisionales, que deben ser
transformadas en una matriz decisional dirigida al desarrollo. La construcción (so-
cial) de esta matriz es en sí mismo un proceso de elevada complejidad, sobre todo,
cuando su construcción se entiende como un proceso democrático y participativo,
que prescribe, por ello mismo, imposiciones desde arriba. (Boisier, 1.997)
Ahora se apunta a un agente colectivo, societal, inclusivo, configurado “por to-
dos nosotros” y que recupera para sí el nombre de sociedad civil, como única figura
válida en la conducción del proceso permanente de modernización y cambio. En
tanto esta conducción presupone un elevado nivel de coordinación, se apunta ahora
a una modalidad de coordinación en red, que se ubica más allá de la coordinación
política tradicional (ejercida principalmente por el Estado mediante el ejercicio de
la planificación) y de la coordinación social del mercado (Boisier, 1997: 2).
Quizás si lo más notable del concepto de sociedad civil radique en la simulta-
neidad de una estructura difusa, que no se mueve en torno a la acumulación de po-
der, que existe sólo en la medida en que sus miembros individuales participan en su
desarrollo cotidiano y en tanto es capaz de ejercer influencia en las tres institucio-
nes pilares de la sociedad occidental: el Estado, la Iglesia, y el mercado.
M. Hopenhayn (1988)3 al examinar las motivaciones de la participación, anota,
no sin razón, como la primera de ellas “ganar control sobre la propia situación y el
propio proyecto de vida mediante la intervención en decisiones que afectan el en-
torno vital en que dicha situación y proyecto se desenvuelven”. Entorno vital do-
blemente entendido: como espacio social y como espacio territorial. Según este
mismo autor, todas las diferentes motivaciones de la participación remiten a una
cuestión central: ser menos objeto y más sujeto.
3. Citado en Bossier, S. (1.997). Sociedad civil, participación y Gestión Territorial. ILPES-CEPAL. Santia-
go de Chile. s/d

La participación radica en la matriz cultural del grupo o de la comunidad; jamás

puede ser impuesta “desde arriba”. Pero si bien no puede la participación ser im-
puesta desde arriba, no significa ello que nazca por generación espontánea en la
base social; la acción catalítica parece ser determinante ya que puede favorecer o
acelerar el proceso de participación. (Rebouças y otros, 1994)4.
La asociación entre participación y cultura ha sido ampliamente estudiada
en el ya clásico análisis de Putnam (1993) 5sobre el funcionamiento de las es-
tructuras regionales en Italia a partir de 1970. La “cultura cívica” existente en
algunas regiones es apuntada como el factor determinante de su éxito institu-
cional en comparación con las regiones, predominantemente del Sur, que care-
cen de ella.
Boisier (1.995), refiriéndose a las limitaciones a la participación, resalta que
esta debe ser eficaz, eficiente y veloz, y que requiere de un conocimiento pert i-
nente. Culmina diciendo: “Declarase entonces la obsolescencia del paradigma
vigente de desarrollo territorial (regional) y en consecuencia, establécese la n e-
cesidad de crear un nuevo paradigma del cual pueda extraerse conocimiento pa-
ra la acción, en concreto, para la acción de promoción del desarrollo territorial”.
(Boisier, 1.995: 10)
5.-Aporte que se espera realizar al problema de estudio.
En el marco de las tendencias señaladas se evidencia que en América Latina

han proliferado los estudios relacionados a la participación social, sobre todo en el
análisis de experiencias existentes en países como Chile, Brasil, Uruguay y Argenti-
na.
En la provincia de Formosa, las iniciativas de desarrollo local son incipientes,
sin embargo el tema de la participación de los actores de la sociedad civil, constitu-
ye uno de los grandes desafíos para su abordaje. Las condiciones económicas, socia-
les y culturales condicionan la participación de los actores, es necesario analizar
estrategias que la promuevan.
4. Citado en Boisier S., et.alli. (1995) Sociedad civil, actores sociales y desarrollo regional, IL-
PES/DPPR, Serie Investigación, Doc. 95/14, Santiago de Chile.
5. Citado en Boisier S., et.alli. (1995) Sociedad civil, actores sociales y desarrollo regional, IL-
PES/DPPR, Serie Investigación, Doc. 95/14, Santiago de Chile.

6.-Teorias que sustentaran la investigación
 Desarrollo a escala humana: Max-Neff. Programa de Naciones Unidas

para el Desarrollo -PNUD. Capital Sinergético: Boisier. Para analizar el
rol de los actores locales y su participación en los procesos de Desarrollo.
 Teoría del Desarrollo endógeno: Vázquez Barquero, Alburquerque, Ma-
doery. Teoría de la Descentralización: Boisier, Alburquerque. Para ubi-
car a la participación social como capacidad comunitaria que, con la
concurrencia de factores económicos propicios, potencia el desarrollo
local de un territorio.
7.- Estrategia de investigación
La investigación tiene un enfoque cualitativo, ya que el planteo se caracteriza

por su intención de entender los acontecimientos, acciones, normas, valores, etc.,
desde la perspectiva de los propios sujetos que los reproducen y experimentan
(Vieytes, 2.004: 613).
El método que se utilizará es el estudio de caso, ya que se recopilará e interpre-
tará toda la información posible sobre la experiencia llevada a cabo en la provincia
de Formosa, la cual representa una sola unidad de análisis, de la cual se apuntará a
adquirir la percepción más completa, examinando sus múltiples aspectos interrela-
cionados como una totalidad (Vieytes, 2.004).
El interés por investigar el caso de la Escuela de Formación Ciudadana radica
en que se trata de un caso “novedoso” en el contexto local, tanto por su concepción
desde el ámbito de la Iglesia como por la metodología de educación popular como
pedagogía alternativa que da significado a los aprendizajes de una población fuer-
temente condicionada por “la crisis sociopolítica, económica y moral de largo plazo,
que se vive en todo el país”. La cual se presenta a sí misma como “una alternativa
válida” y define su perfil como “sistemática, pluralista y seria”6 (EFC, 2004). Sin
embargo la experiencia no ha tenido gran trascendencia en el ámbito social durante
el periodo de estudio, y el método no ha sido tomado por otros sectores de la pro-
vincia para propiciar una mayor participación de los ciudadanos en cuestiones rela-
cionadas a mejorar sus condiciones de vida. Pero, como no existen investigaciones
sobre esta experiencia u otras de características similares, se pretende que la pre-
6. Documento organizativo EFC, 2004

sente investigación aporte nuevos contenidos relevantes sobre el tema de la Partici-

pación social en provincias pobres de la Argentina7.
Para la realización del trabajo, se recogerán datos de dos tipos:
 Primarios: datos recogidos de primera mano por la investigadora. Se
realizarán entrevistas: 1 al representante de la Pastoral Social de la Dió-
cesis en el periodo de estudio, 2 a los organizadores de la propuesta, 2 a
representantes de organizaciones civiles participantes, 2 a los partici-
pantes de la escuela, 1 a informante clave representante del Estado pro-
vincial vinculada a la temática. También se aplicarán cien (100) cuestio-
narios a los actores participantes en los distintos años incluidos en el
periodo de análisis.
 Secundarios: datos disponibles en el documento organizativo de la pro-
puesta, en los módulos impresos, los subsidios (material impreso con
contenidos teóricos de los distintos temas abordados), materiales elabo-
rados por los participantes, listas de asistencias, agendas de encuentros;
periódicos locales del periodo de análisis.-
Para responder al propósito de la investigación, se diferenciarán dos planos
analíticos:
1. Contextual: análisis del contexto provincial al momento de la vi-
gencia de la propuesta formativa. Aquí se procurará acceder a
fuentes primarias mediante entrevistas a funcionarios públicos,
representantes de la Iglesia. Por otra parte se utilizará informa-
ción secundaria proveniente de periódicos locales del período en
cuestión.-
2. Empírico: análisis de las estrategias utilizadas para plantear la
participación social, desde la concepción de los organizadores de
la propuesta, de los destinatarios y de las organizaciones sociales
de las cuales procedían los mismos. Para ello se tratará de gene-
rar información primaria a través de entrevistas y cuestionarios,
lo que se completará con el análisis documental.
Para caracterizar el contexto físico y social donde ocurrieron los fenómenos que
se plantea la investigación, se procederá a concertar citas con los actores involucra-
7. Según un trabajo elaborado por Paz (2.014), de la Universidad de Salta, se realizó un análisis de las
provincias pobres y ricas del país, concluyendo que las ubicadas en las regiones del noroeste y noreste
son las más carenciadas. En su análisis Formosa ocupa del tercer lugar, luego de Salta y Chaco, con un
38 % de pobreza multidimensional, según datos de los años 2.010 – 2.012. Este índice se mide a partir
el estudio minucioso de cuatro variables: vivienda, salud, ambiente y manutención, es decir que no se
mide solo en función del ingreso.

dos a fin de concretar las entrevistas. El estudio de caso no obedece a la lógica esta-
dística, es decir no se rige por el principio de representatividad, sin embargo busca-
rá incluir a actores de todos los sectores relacionados a esta temática, para captar
sus percepciones acerca de los escenarios en los que tuvo lugar la construcción de
esta experiencia humana y social que es objeto de la investigación. A través de los
cuestionarios a realizarse se buscará, además, profundizar la información prove-
niente de los participantes voluntarios de la propuesta de formación. Por lo tanto la
información primaria será recabada de: personas formoseñas mayores de 18 años,
que tengan conocimiento (interno o externo) de la existencia de la EFC durante el
período 2.004 – 2.007.
8.- Viabilidad de la investigación
Analizadas las posibilidades de realización del trabajo, se ha verificado que los

datos son accesibles, ya que se han establecido los primeros contactos con personas
vinculadas al caso, las cuales se manifestaron disponibles para colaborar y propor-
cionaron los primeros elementos documentales que servirán para el análisis.
Si bien es cierto que está prevista la obtención de información primaria de dis-
tintos sectores vinculados al tema, con los cuales aún no se han realizado acerca-
mientos, se estima que resultará posible concertar las entrevistas con todos los ac-
tores seleccionados. Ello no descarta que puedan surgir dificultades para acceder a
algunas personas, pero aún así la posibilidad está vigente.
En cuanto a la realización de cuestionarios, se presentarán en papel para ser
respondidos por escrito.
Por último, el tiempo que podría insumir el trabajo estaría dentro de los límites
previstos en el reglamento de tesis vigente.
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La dinámica de la competencia política-partidaria… ∙ C.F. SCARMELLA, S. ESCOBAR y A. CONTURSI REYNOSO
La dinámica de la competencia política-partidaria

santafecina entre 2007 y 2015: ¿realineamiento
partidario y estabilidad regional del voto?
CHRISTIAN FERNANDO SCARAMELLA

[email protected]
Universidad Nacional del Litoral y Universidad de Buenos Aires (UNL; UBA)
SILVIA ESCOBAR
[email protected]
Universidad Nacional del Litoral (UNL)
ADRIÁN CONTURSI REYNOSO

[email protected]
El proceso de territorialización de la competencia política implica simultáneamente

no solamente niveles crecientes de volatilidad temporal en el voto, sino también
una mayor profundización de la volatilidad regional del voto, es decir, mayor hete-
rogeneidad horizontal y vertical entre diversas arenas competitivas.
En el caso de la Provincia de Santa Fe, en lo que concierne a la arena competitiva
provincial, tendría un proceso de estabilización en cuanto a las etiquetas político-
partidarias que compiten por la gobernación. Sin embargo, la cambiante perfo r-
mance que las fuerzas políticas presentan, supondría algún tipo de variación en las
preferencias individuales de los electores, como así también de los patrones regi o-
nalizados del voto.
Palabras clave: territorialización – autocorrelación espacial – electoral - Santa Fe

Introducción
Con posterioridad a la crisis de representación política que se produce en Ar-

gentina a principios del Siglo XXI, comienza un proceso de desestructuración de la
configuración político-partidaria en la arena competitiva nacional y una mayor
acentuación de los procesos de territorialización de la competencia política.
Sin embargo, la Provincia de Santa Fe en lo que concierne a la arena competiti-
va provincial, para la categoría electiva ejecutiva, parecería estabilizarse. Pasando
de dos a tres grandes fuerzas competitivas: la coalición entre Partido Socialista
(PS), Unión Cívica Radical (UCR), Coalición Cívica – ARI (CC) y Partido Demócrata
Progresista (PDP); el Partido Justicialista / Frente para la Victoria (PJ-FPV) y Pro-
puesta Republicana (PRO) que irrumpe en las elecciones santafecinas de 2011.
Este proceso de estabilización, en cuanto a las etiquetas político-partidarias que
compiten por la gobernación, habría estado asociado a un realineamiento por parte
del electorado santafecino a escala individual. Sin embargo, esta volatilidad tempo-
ral de la dinámica de las preferencias electorales, no supone necesariamente un
proceso de mayor heterogeneidad regional en la implantación geográfica de las
principales fuerzas políticas a escala provincial.
A los efectos de realizar el análisis mencionado, se considerarán los resultados
de las elecciones de gobernador desde el año 2007 hasta el año 2015. El nivel de
agregación espacial se corresponderá con los circuitos electorales de la Provincia de
Santa Fe.
En cuanto a los objetivos que se propone en este trabajo, los mismos se resu-
men en: (i) analizar el realineamiento partidario en la competencia política de San-
ta Fe desde el año 2007 al 2015, para la categoría electiva gobernador, estimado
mediante el índice de competencia política en votos de Ordeshook y Schvetsova y el
modelo ecológico inferencial global (Wittenberg) (ii) identificar configuraciones
regionalizadas de la competencia partidaria a través del período analizado, calcula-
do a través de un algoritmo con ventanas móviles e índices de autocorrelación espa-
cial.
Para la construcción de las variables electorales, se utilizarán los ratios 1 de vo-
tos de cada fuerza política, de los votos en blanco y anulados, en relación a la suma-
toria de los componentes recién mencionados para cada elección.
1. Los valores se expresan entre 0 para el mínimo y 1 para el máximo.

El realineamiento partidario y la territorialización de la

competencia política: el contexto de la competencia política
nacional
El comienzo del proceso de transición democrática en Argentina durante la dé-

cada de 1980 y la consolidación democrática en la década posterior, estuvieron aso-
ciadas a ciertos supuestos: (i) la existencia de un sistema de partidos de tipo bipar-
tidista y (ii) un sistema político integrado con un alto grado de nacionalización
(Leiras, 2009; Calvo, Swarcberg, Micozzi y Labanca, 2001).
En el caso de la nacionalización del sistema de partidos políticos, se hace refe-
rencia a un proceso muy complejo, el cual en resumidas cuentas, y teniendo en
cuenta únicamente la competencia electoral, implica que los partidos se organizan
territorialmente en todo el país y contarían con una estructura cuya cabeza está
centralizada en un comité central, del cual emanan las estrategias organizativas y
las líneas programáticas; y por otro lado, estaría asociado a un bajo nivel de varian-
za horizontal y vertical, es decir, los guarismos del partido en distintos ámbitos te-
rritoriales y entre distintas categorías electivas (Escolar, 2015; Caramani, 2004;
Lipset y Rokkan, 1967).
Con la llegada del peronismo al poder en 1989 y su continuidad hasta 1999, el
sistema de partidos políticos, en la arena competitiva nacional, sufrió un conjunto
de transformaciones significativas en su estructura. Más específicamente el radica-
lismo perdió capacidad competitiva a nivel nacional, conservando gran parte de su
aparato partidario y capacidad electoral en el interior del país, principalmente en
provincias con menor tamaño poblacional (Calvo y Escolar, 2005).
A partir de las elecciones del 2003 la volatilidad temporal y regional del voto se
tornan más pronunciadas, dejando paulatinamente al Frente para la Victoria (FPV)
hegemonizar la competencia política nacional y con capacidad de coordinar el sis-
tema político entre distintas arenas competitivas, esquema que recién presenta una
mutación drástica en el año 2015 (Escolar, 2015; Scaramella, 2015). El escenario en
las provincias se torna mucho más multiforme, en los que coexisten provincias he-
gemonizadas por una única fuerza política, o con sistemas bipartidistas, tripartidis-
tas, etc.; y con actores político partidarios, o coaliciones nacionales o subnacionales,
en un estado multinivel (Clerici, 2013).
Durante el período bajo análisis en este trabajo, y en el contexto del caso santa-
fecino para la categoría electiva de gobernador, el sistema de partidos no solamente
es contrastante respecto al escenario nacional y al de otras provincias en su estruc-
tura, el rasgo que los actores político-partidarios también presentan cierta singula-

ridad: (i) hacia el 2007 el sistema tiende a ser bipartidista a nivel provincial, enfren-
tando al PJ – FPV con la coalición Frente Progresista Cívico y Social (FPCS); (ii) en
el año 2011 y 2015 el sistema asume rasgos tripartidistas, con una elección cerrada
más competitiva en el año 2015..
La dinámica de la competencia electoral en Santa Fe 2007 a 2015
Un rasgo sustantivo de las elecciones ejecutivas santafecinas, es que las mismas

no son concurrentes con la competencia política nacional. Eso le imprime cierto
rasgo de autonomía no exclusivamente en cuanto a los efectos de arrastre, sino
también en relación al modo en que las elites se coordinan en los distintos niveles.
Solamente el PJ-FPV logra que sus elites presenten cierta coordinación multinivel a
lo largo del período mencionado. El resto de las fuerzas políticas, a nivel local, no
constituyen las mismas coaliciones respecto a la arena competitiva nacional (Cox,
1997; Escolar, 2015).
En relación a ello, de un esquema de competencia tendencialmente bipartidista
en 2007, entre Rafael Bielsa del FPV y Hermes Binner del FPCS, se pasa a otro que
supera los tres partidos competitivos en 2011 y 2015, con coaliciones que mantienen
cierta homogeneidad en el tiempo: FPV, PRO2 y FPCS (Cuadro 1).
Cuadro 1: Nivel de competencia política en votos3 para Gobernador de San-

ta Fe y Presidente
2007 2011 2015

Gobernador 2.203 2.945 3.389
Presidente (Arg) 3.409 2.906 3.313
Presidente (SF) 3.620 2.962 3.453
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Tribunal Electoral de Santa Fe y de la Dirección Nacional
Electoral
En el cuadro se representan tres tipos de guarismos: (i) NCEV para la categoría

Gobernador de la Provincia de Santa Fe; (ii) NCEV para la categoría Presidente de
la Nación a nivel del territorio nacional; y (iii) NCEV para la categoría Presidente de
la Nación a nivel de la Provincia de Santa Fe.
De acuerdo al análisis estaríamos en condiciones de señalar que hacia el año
2007, el esquema estructural de la competencia política local en Santa Fe presenta-
2. En el caso del PRO, se incorporan paulatinamente dirigentes del radicalismo y peronismo en el 2015.
3. El nivel de competencia efectiva en votos se simboliza con la sigla NCEV.

ba rasgos disímiles respecto a la competencia de la categoría presidencial, tanto a

nivel nacional como en la Provincia. En el caso de gobernador, la configuración era
de tipo bipartidista (2,203 partidos competitivos en votos), mientras que para pre-
sidente, en ambos niveles territoriales, supera el valor de tres.
Posteriormente, en el 2011 y 2015 los resultados nos permitirían afirmar que los
niveles de competencia política convergieron en torno a tres, en las categorías elec-
tivas, tanto a nivel nacional como provincial para el caso de Presidente de la Na-
ción. No obstante, a pesar de esta tendencia, los actores político-partidarios presen-
tarían rasgos diferenciales.
En relación a los guarismo vinculados a las preferencias políticas de los electo-
res, hacia el año 2007, cuando se produce la alternancia entre el poder santafecino,
la competencia se concentra entre las dos primeras fuerzas políticas, FPCS y FPV,
con una diferencia a favor del primero de 0,10. Las autoridades del radicalismo que
no acompañaron la fórmula encabezada por Binner, quedaron relegados a una po-
sición marginal, con menor fortaleza que el voto en blanco (Cuadro 2)
Para el mismo año, en la contienda política nacional, la elección marcaba una
abrumadora diferencia a favor de la fórmula Fernández de Kirchner – Cobos, frente
a las que encabezaban Carrió (CC) o Lavagna (Concertación UNA), con una brecha
de 0,20 entre las dos principales competidoras. Sin embargo, a nivel de la Provincia
de Santa Fe, esta diferencia se reduce a 0,01.
Posteriormente, en el año 2011, las tendencias a nivel nacional y provincial van
en distintas vías respecto al año 2007. Mientras que a nivel de la competencia san-
tafecina, la misma incorpora otra fuerza política con capacidad competitiva, en el
caso de la arena competitiva nacional, tiende a ser hegemonizada por el FPV, a ma-
yor distancia relativa respecto al competidor inmediato, Binner. Además, hay ma-
yor fragmentación opositora. (Cuadro 3). En el caso de la elección para gobernador,
la diferencia entre Bonfatti y Del Sel (PRO), apenas supera el valor de 0,03. Además
el FPV, cuyo candidato era Rossi, queda relegado a un distante tercer lugar (Cuadro
3).
En cuanto a la competencia presidencial del año 2011, a nivel nacional, la bre-
cha a favor del FPV es superior al 0,35, respecto a Binner. Sin embargo, para esta
misma categoría electiva, a nivel de Santa Fe, la diferencia apenas supera los 0,02.
Por lo tanto, a pesar de la dinámica competitiva nacional, Santa Fe presentaría un
patrón de elecciones altamente reñidas, como un rasgo singular que caracteriza a la
zona núcleo de Argentina (Escolar, 2015; Scaramella, 2015).
En cuanto a la competencia política en el año 2015, para el cargo de goberna-
dor santafecino, con un significativo aumento en el apoyo al FPV, termina siendo

una carrera que se concentra entre las tres principales fuerzas políticas (Cuadro
4).
En relación a la primera vuelta de la elección presidencial, el FPV supera a
Cambiemos por casi 0,03 puntos, y 0,15 sobre la fórmula encabezada por Massa. La
relación entre el primero y segundo se invierte en la Provincia de Santa Fe, y Massa
se ubica a menor distancia relativa respecto a los primeros.
Cuadro 2: Performance electora para Gobernador de Santa Fe y Presidente

– Año 2007
Fuerza Política - Gobernador Guarismo Ratio

FRENTE PROGRESISTA, CIVICO Y SOCIAL 864,524 0.4827
FRENTE PARA LA VICTORIA 688,197 0.3842
UNION CIVICA RADICAL 36,916 0.0206
JUBILADOS Y JOVENES 9,503 0.0053
PARTIDO HUMANISTA 9,274 0.0052
PARTIDO OBRERO 8,805 0.0049
MOV.SOC.DE LOS TRABAJADORES 6,345 0.0035
PARTIDO DE PARTICIPACION POPULAR 5,620 0.0031
FR. DE AGRUP. POLITICAS AUTOCONVOCADAS 4,835 0.0027
MOV.POR LA DIGNIDAD Y LA INDEPENDENCIA 4,022 0.0022
PARTIDO AUTONOMISTA 3,321 0.0019
EN BLANCO 133,376 0.0745
NULOS 16,436 0.0092
Fuerza Política - Presidente (ARG.) Guarismo Ratio Fuerza Política - Presidente (S.F.) Guarismo Ratio
FPV 8,652,293 0.4184 FPV 606,361 0.3382
CC 4,403,648 0.2129 CC 582,165 0.3247
CONCERTACION UNA 3,230,236 0.1562 CONCERTACION UNA 282,702 0.1577
AL. FTE. JUSTICIA, UNION Y LIBERTAD 1,459,174 0.0706 AL. FTE. JUSTICIA, UNION Y LIBERTAD 131,663 0.0734
SOCIALISTA AUTENTICO 301,543 0.0146 SOCIALISTA AUTENTICO 36,629 0.0204
RECREAR 273,406 0.0132 RECREAR 18,215 0.0102
UNION POPULAR 268,392 0.0130 UNION POPULAR 16,483 0.0092
MST 142,528 0.0069 MST 8,784 0.0049
PO 116,688 0.0056 PO 7,807 0.0044
AL. FTE. PTS MAS IS 84,694 0.0041 AL. FTE. PTS MAS IS 4,896 0.0027
FTE. AMPLIO 69,787 0.0034 FTE. AMPLIO 5,789 0.0032
MIJD 48,881 0.0024 MIJD 4,194 0.0023
PPR 45,318 0.0022 PPR 2,340 0.0013
CONF. LEALTAD POPULAR 10,558 0.0005 CONF. LEALTAD POPULAR 100 0.0001
BLANCO 1,331,010 0.0644 BLANCO 71,053 0.0396
NULOS 241,176 0.0117 NULOS 13,823 0.0077
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Tribunal Electoral de Santa Fe y de la Dirección Na-
cional Electoral

Cuadro 3: Performance electora para Gobernador de Santa Fe y Presidente

– Año 2011

UNION PRO FEDERAL 615,368 0.3372
FRENTE SANTA FE PARA TODOS 388,231 0.2127
PARTIDO OBRERO 11,161 0.0061
MOV. INDEPENDIENTE, JUSTICIA Y DIGNIDAD 9,001 0.0049
PARTIDO AUTONOMISTA 4,963 0.0027
NULOS 77,460 0.0424
EN BLANCO 41,974 0.0230
FRENTE PARA LA VICTORIA 11,865,055 0.5169 FRENTE PARA LA VICTORIA 758,721 0.4092
AL. FRENTE AMPLIO PROGRESISTA 3,684,970 0.1605 AL. FRENTE AMPLIO PROGRESISTA 707,088 0.3813
AL. UNIÓN PARA EL DESARROLLO SOCIAL 2,443,016 0.1064 AL. UNIÓN PARA EL DESARROLLO SOCIAL 103,221 0.0557
COMPROMISO FEDERAL 1,745,354 0.0760 AL. COMPROMISO FEDERAL 86,760 0.0468

AL. FRENTE POPULAR 1,285,830 0.0560 AL. FRENTE POPULAR 91,233 0.0492
FIT 503,372 0.0219 FIT 31,107 0.0168
COALICIÓN CÍVICA 399,685 0.0174 COALICIÓN CÍVICA 30,218 0.0163
BLANCO 803,362 0.0350 BLANCO 26,526 0.0143
NULOS 225,741 0.0098 NULOS 19,333 0.0104
Electoral
Por otro lado, salvo el FPV y el PRO, el resto de los actores político-partidarios
no tienen una correspondencia directa entre las arenas competitivas nacional y
provincial. El FPCS no tiene ningún tipo de coordinación multinivel. Además, la
performance electoral de Massa no tiene su correspondencia en la competencia pa-
ra gobernador.
Por lo tanto, aparte de algunas diferencias en los guarismos señalados, el
rasgo sustantivo es la falta de correspondencia directa entre los actores políticos
que compiten en las dos arenas competitivas analizadas. Además, no solamente
resulta relevante el cambio en la performance electoral de las fuerzas políticas
santafecinas a lo largo del periodo, lo cual se constituye como un indicador de la
volatilidad temporal del voto, sino que además resulta necesario ver si esos
cambios se corresponden con los patrones regionalizados del voto para cada
fuerza política.

Cuadro 4: Performance electora para Gobernador de Santa Fe y Presidente – Año 2015

UNION PRO FEDERAL 582,521 0.2957
FRENTE JUSTICIALISTA PARA LA VICTORIA 558,571 0.2835
FRENTE RENOVADOR DE LA ESPERANZA 70,429 0.0358
FRENTE DE IZQUIERDA DE LOS TRABAJADORES 44,686 0.0227
EN BLANCO 65,975 0.0335
NULOS 63,802 0.0324
ALIANZA FRENTE PARA LA VICTORIA 9,338,490 0.3585 ALIANZA FRENTE PARA LA VICTORIA 640,924 0.3060
CAMBIEMOS 8,601,131 0.3302 CAMBIEMOS 712,100 0.3400
ALIANZA UNIDOS POR UNA NUEVA ALIANZA UNIDOS POR UNA NUEVA
5,386,977 0.2068 500,897 0.2392
ALTERNATIVA (UNA) ALTERNATIVA (UNA)
FIT 812,530 0.0312 FIT 53,801 0.0257
PROGRESISTAS 632,551 0.0243 PROGRESISTAS 79,721 0.0381
COMPROMISO FEDERAL 412,578 0.0158 COMPROMISO FEDERAL 30,168 0.0144
VOTOS EN BLANCO 664,740 0.0255 VOTOS EN BLANCO 53,433 0.0255
VOTOS ANULADOS 199,449 0.0077
VOTOS ANULADOS 23,177 0.0111
Electoral
Implantación geográfica del voto
Mediante la representación cartográfica de los ratios de todas las fuerzas po-

líticas, votos en blanco y nulos, se podrían plantear un conjunto de afirmaciones
respecto a la configuración regional del voto en la competencia para gobernador
en Santa Fe, para el periodo bajo análisis. En las elecciones del 2007, el FPCS
tendría mejor performance en el centro de la provincia y en Rosario. El FPV lo
tiene fundamentalmente en el norte, y entre ambas fuerzas políticas hay mayor
paridad en torno a La Capital y en el sur provincial. La UCR, presenta un patrón
claramente territorializado, concentrado en el Departamento San Cristóbal (Fi-
gura 1)4.
4. El nivel de agregación geográfica corresponde a los circuitos electorales, los cuales se corresponden
con unidades de gobierno local. Solamente en el caso de la Ciudad de Rosario y la Ciudad de Santa Fe,
los datos están agregados a nivel municipal. Para la representación se procedió a realizar una clasifica-
ción no supervisada mediante 16 intervalos calculados con natural breaks.

Figura 1: Implantacion geográfica del voto para Gobernador – Años 2007, 2011 y 2015
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Tribunal Electoral de Santa Fe
Hacia el 2011, se evidencia una merma generalizada de la performance regional

del FPCS y del FPV, aunque este último pierde apoyo en casi toda la geografía pro-
vincial, a pesar de que mantiene un mejor desempeño en el norte santafecino. El
PRO pasa a competir con el FPCS en ámbitos regionales similares, a pesar de que el
segundo sobresale en torno de Rosario.
Finalmente, en el 2015, el FPV se recupera en buena parte de la geografía pro-
vincial, fundamentalmente en torno a La Capital y centro de la provincia, aunque
con menor peso relativo en el sur provincial. El FPCS pierde peso en el centro de la
provincia, conservando relativamente cierta capacidad competitiva en Rosario y sur
provincial. El PRO mantiene su buena performance en el centro y sur provincial.

Sin embargo, un límite que presenta el tipo de análisis geográfico realizado es

que el mismo podría estar sesgado por un conjunto de parámetros, como pueden
ser el factor escala, los intervalos numérico/geográficos, etc. Por lo tanto, a los fines
de hacer un análisis más riguroso y contrastado contra una distribución teórica cu-
ya hipótesis nula es que la misma es de tipo aleatoria. Para este tipo de abordaje
resulta necesario el cálculo de índices de autocorrelación espacial.
Regionalización del voto: índices globales y locales
La identificación de los lugares claves desde el punto de vista electoral, no so-

lamente son importantes en cuanto al peso que tienen para cada uno de los partidos
políticos, sino que además, si se le presta atención a aquellos que presentan un
comportamiento diferente al del resto, estos evidenciarían cambios que sólo po-
drían explicarse a partir de efectos locales. Para esto el concepto de contexto como
lugar sería útil para crear un lazo entre las variaciones a gran escala y los efectos
geográficamente localizados (Agnew; 1987, 1996).
A los fines de poder evaluar los procesos de regionalización en el comporta-
miento electoral, se ha evaluado si el mismo evidencia cierto nivel de dependencia
espacial y heterogeneidad espacial (Anselin; 1988). A tal fin, se procedió a realizar
una matriz de ponderaciones geográficas por contigüidad de orden 1 (los inmedia-
tamente limítrofes), del modelo tipo Queen (en todas las direcciones).
Por dependencia espacial se entiende la presencia de un patrón geográfico en el
cual, para nuestro análisis, circuitos en los cuales hay guarismos altos de una fuerza
política limitan con otros que presentan guarismos similares (con valores próximos
a 1) Los valores cercanos a cero, implican
la falta de un patrón de implantación pre-
ciso. Es decir, se procura ver si existe al-
gún tipo de regionalización en cierto pa-
trón en el comportamiento electoral. Esto se calcula con el índice de autocorrela-
ción espacial (global) de Moran:
No obstante, el índice global descrito anteriormente, no permite determinar
cuáles son las áreas específicas donde la asociación espacial es más fuerte, más dé-
bil o nula. Es decir, con este índice se procura identificar las áreas donde se regio-
naliza cierto patrón electoral. Por lo tanto, para dar cuenta de la heterogeneidad
espacial se utilizara el índice de autocorrelación espacial local (Local Index Spatial
Autocorrelation – LISA)

De los resultados obtenidos, solamente se representará cartográficamente los

cluster de circuitos electorales con valores de dependencia espacial local alta y que
representan un proceso de regionalización con valores relativamente altos para una
fuerza política, y los cluster con dependencia espacial de guarismos bajos.
En lo que concierne al índice de autocorrelación espacial (I de Morán), en todos
los casos los valores son positivos, y en todos los casos los valores son moderados.
Sólo en el caso de la UCR del 2007 se puede hablar de un proceso de regionaliza-
ción que resulta ser significativo (Cuadro 5).
Cuadro 5: Autocorrelación espacial global del voto para gobernador (I de

Morán)
2007 2011 2015

FPCS 0.235 0.126 0.143
PRO 0.343 0.229
FPV 0.062 0.272 0.107

UCR 0.501
Por lo tanto, a los fines de evaluar procesos de regionalización específicos a ni-

vel local, se procedió al cálculo del Local Index Spatial Autocorrelation (LISA). Me-
diante este procedimiento se podría identificar procesos específicos de regionaliza-
ción para cada fuerza política a través del tiempo (Figura 2). La evidencia de
regionalización seria constatable para cada fuerza política, cuando el patrón resulta
semejante a lo largo del tiempo. En caso de no ser así, no solamente podríamos ha-
blar de volatilidad temporal del voto, a nivel individual, tal como se explicó ante-
riormente, sino que tampoco tendríamos evidencia de procesos de estabilidad re-
gional del voto para alguna fuerza política en particular.

Figura 2: Implantación geográfica del voto para Gobernador – Años 2007,

2011 y 2015

En relación al cálculo de los patrones locales de regionalización del voto, no ha-

bría evidencia de un comportamiento estable para cada fuerza política a través del
tiempo. En forma relativa, simbolizado con color azul, el PRO presenta una perfor-
mance baja en el norte provincial, situación que resulta inversa en el caso del PJ-
FPV, y sólo en un área circundante a Reconquista, en el noreste provincial, hay cier-
to proceso de regionalización de altos guarismos en el desempeño electoral del
FPCS. Este último evidenciaría un mejor desempeño en el norte provincial, con un
patrón regional menos marcado en la elección del 2015 debido al crecimiento que
tuvo en el resto de la provincia.
Por lo tanto, para la definición de lo que es un bastión, las argumentaciones
generalmente sugieren una localización permanente del voto de una fuerza política
y que esta le resulte favorable a través del tiempo (Escolar; 2001). En este sentido,
la configuración de tipo aislada y cambiante a través del tiempo, no nos permitirían
suponer la existencia de patrones territorializados para las fuerzas políticas santafe-
cinas para la competencia por el cargo de gobernador.
El realineamiento partidario
A los fines de poder inferir la volatilidad temporal del voto, se ajustó un modelo
ecológico inferencial para estimar valores de comportamiento individual del voto a
partir de valores agregados geográficamente (Calvo y Escolar, 2003). El modelo
para el cálculo de los valores globales de Wittenberg, permiten evaluar la volatilidad
temporal a nivel provincial, no asi los valores locales regionalizados, para lo cual se
aplica un algoritmo de ventanas móviles y luego se calcula la autocorrelación espa-
cial local mediante el LISA.
El realineamiento partidario entre 2007 y 2011, tendría los siguientes patrones:
(i) El voto en blanco, la UCR, el FPV y el FPCS transfieren una cantidad significati-
va de su apoyo en el 2007 al PRO en el 2011; (ii) gran parte de los votos del FPCS
del 2007, y en forma más moderada el FPV, transfieren sus votos al FPCS del 2011;
y (iii) el FPV autotransfiere menos de la mitad de sus votos entre ambas elecciones,
aunque en el 2011 capta algo del voto al FPCS del 2007, ( Figura 3).
En cuanto a las transferencias de votos entre 2011 y 2015, presentarían las si-
guientes configuraciones: (i) el FPV autotransfiere casi todos sus votos entre ambas
elecciones; (ii) el PRO mantiene la mayor parte de sus votos, aunque un segmento
migra al FPCS y en menor medida al FPV; y (iii) el FPCS conserva en gran medida

aquellos electores que le dieron su apoyo en el 2011, sin embargo una proporción
menor migra al PRO y otra al FPV, (Figura 4).
Figura 3: Realineamiento partidario entre 2007 y 2011 para gobernador
Figura 4: Realineamiento partidario entre 2011 y 2015 para gobernador
En resumen, la interpretación de los resultados a partir del modelo aplicado,

nos permitiría afirmar que hay un comportamiento muy volátil en lo que concierne

a las preferencias individuales de los electores para el cargo de gobernador a lo lar-

go del periodo analizado. A continuación, se procederá a evaluar si hay configura-
ciones territoriales diferenciales en la dinámica santafecina, mediante el cálculo del
Local Index Spatial Autocorrelation (LISA) de los valores locales de las transferen-
cias de votos (Figura 5)5.
Figura 5: Volatilidad regional de la migración del voto - Gobernador de

Santa Fe (2007 a 2015)
2007 – 2011 2011- 2015
Entre el 2007 y 2011, las configuraciones regionalizadas de las transferencias,

presentan las siguientes características: el FPCS autotransfiere sus votos en el no-
reste provincial y en el centro, resulta significativo la migración de sus votos al PRO
en el sur provincial y también al FPV en torno a Rosario. La UCR transfiere a todas
5. Por una cuestión de espacio, solamente se evalúa cuando el patrón regionalizado de la transferencia
se corresponde con guarismos relativamente más altos.

las fuerzas políticas en San Cristóbal y el FPV autotransfiere fundamentalmente en

el norte y sus votantes migran al FPCS y al PRO fundamentalmente en el centro y
sur provincial.
En cuanto a la migración temporal del voto entre 2011 y 2015, se podría obser-
var que el FPCS autotransfiere votos en torno a Reconquista y el Departamento San
Cristóbal; sus votos migran al PRO fundamentalmente en el centro santafecino y en
la periferia al Departamento Rosario, mismo patrón que se observa en relación al
FPV, aunque a este último también lo favorece en el norte provincial. El PRO del
2011 autotransfiere fundamentalmente en torno a La Capital y el centro-sur provin-
cial; proyecta parte de sus votos al FPCS en Rosario y favorece al FPV en el centro
de la provincia y La Capital.
En cuanto al FPV, transfiere a las otras dos fuerzas políticas y a si mismo en el
norte provincial, y beneficia al PRO 2015 en el centro y extremo suroeste provincial.
Consideraciones finales
Un rasgo fundamental de los patrones del comportamiento electoral en Argen-

tina es que se configuran a lo largo de la historia electoral dos patrones de compe-
tencia política claramente diferenciados: (i) una periferia, principalmente en el nor-
te del país, con un esquema cuasi hegemónico en la competencia electoral por parte
de alguna facción del peronismo y (ii) una zona núcleo del país, con un marco más
competitivo entre las distintas fuerzas políticas, en un marco de mayor paridad,
donde incluso las terceras fuerzas políticas que surgen logran un mejor desempeño
electoral, cuya dinámica tendría mayor congruencia con lo que supone el modelo de
nacionalización de la competencia política. En este último marco regional, que en-
globa a Mendoza, Córdoba, Santa Fe y CABA, los resultados de la arena competitiva
nacional tienden a ser volátiles en el tiempo.
En el caso de Santa Fe, para las elecciones locales correspondientes al cargo de
gobernador, se presenta un patrón similar al esquema competitivo de la zona nú-
cleo en la arena competitiva nacional, es decir, elecciones muy parejas con más de
dos partidos competitivos. Sin embargo, existe cierto desacople en relación a los
mecanismos de coordinación multinivel. Solamente el peronismo ha tenido cierta
congruencia al respecto, mientras que el resto de las fuerzas políticas competitivas a
nivel provincial no tienen necesariamente su correlato a nivel nacional, por ejemplo
el FPCS no ha estado vinculado a ninguna candidatura presidencial consensuada, y
el PRO sólo lo logró en el 2015.

En relación a la competencia política a nivel provincial, esta se produciría en un

contexto de alta volatilidad individual intertemporal del voto, lo cual supone un
electorado relativamente sofisticado, que decide sus preferencias en función de
efectos de información a partir del modo en que se coordinan las elites, de sus ex-
pectativas en relación a los resultados y a los candidatos que se presentan para cada
categoría electiva, esto último viabilizado por el diseño de la boleta de votación.
Esta variación temporal, también se vería acompañada de cierta volatilidad re-
gional de las preferencias electorales, es decir, que no existe una real constitución
de patrones regionalizados estables, homogéneos en el tiempo que sean estadísti-
camente significativos, lo cual preconfigura un esquema mucho más dinámico que
el existente en la arena competitiva nacional a nivel país.
Por lo tanto, a los fines de retomar alguno de los hallazgos sintéticamente al-
canzados en este trabajo, se observaría una tendencia a menores niveles de fideli-
dad individual en las preferencias de los electores, con un sistema de partidos esta-
ble y sin la existencia de marcos regionales al interior de la provincia que inhiban la
capacidad competitiva de alguna de las fuerzas políticas que compiten por cargos
provinciales, a diferencia de lo que sucede competitivamente en la zona periférica
de Argentina para la elección presidencial.
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La Reelección Inmediata y los Gobernadores en la Provincia del Chaco… ∙ SERGIO D. VALENZUELA y MARCOS MEDINA
La Reelección Inmediata y los Gobernadores en la

Provincia del Chaco 1995-2015.
SERGIO DAVID VALENZUELA Y MARCOS MEDINA

[email protected] - [email protected]
Universidad Nacional del Nordeste (UNNE)/ Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Tecnológicas (CONICET)
Resumen
En nuestro país desde el retorno a la democracia en 1983, los sistemas políticos
provinciales han sido afectados por la paulatina incorporación de la reelección de
los ejecutivos provinciales y municipales.
El mapa de los tipos de reelección para los ejecutivos subnacionales en las provi n-
cias argentinas arroja como resultado un escenario complejo dadas las diferencias
existentes entre los tipos de reelección habilitados para sus ejecutivos en las dife-
rentes provincias para los cargos provinciales y municipales.
En esta ponencia se analizará el tipo de reelección habilitada para el cargo de g o-
bernador en la Provincia del Chaco y sus consecuencias sobre el sistema político
provincial, prestando especial atención a los gobernadores que obtuvieron reele c-
ción.
Para poder cumplir con este objetivo, las estrategias serán el análisis de la legisl a-
ción vigente en la provincia en cuanto la habilitación de la reelección, los resultados
electorales definitivos; y el método comparado para hallar posibles diferencias en
cuanto al comportamiento de los ejecutivos reelectos.
El lapso de tiempo tomado para el análisis se ubicara entre 1995 y 2015, dado que
en la reforma de la Constitución Provincial en 1994 incorpora la reelección inm e-
diata y abierta para los cargos de gobernador y vice, entrando en vigencia en las
elecciones de 1995, razón por la que, avanzamos en el análisis hasta el año 2015, en
el que se renovaron los cargos mediante elecciones.
Se observó que dos gobernadores obtuvieron la reelección inmediata, utilizando e s-
trategias electorales diferentes, y que luego de dejar el cargo tuvieron comporta-
mientos diferentes en la continuidad de sus carreras políticas, lo cual impacto pro-
fundamente el sistema político provincial.
Palabras Clave:reelección/ gobernadores / Chaco.

Introducción
En la República Argentina, desde el retorno a la democracia en 1983, han exis-

tido una serie de modificaciones constitucionales que afectaron al sistema político
nacional y los sistemas provinciales. Las reformas además de incorporar nuevos
derechos, han tenido como eje la incorporación de la reelección para los cargos eje-
cutivos subnacionales, proceso que no estaba permitido en épocas anteriores (Al-
maraz, 2010; Cardarello, 2009 y 2012; Corbacho, 2008, y Ortega, 2013).
En la provincia del Chaco, la reforma constitucional se llevó adelante en 1994 y
la nueva constitución entro en vigencia en el año 1995. En dicha reforma siguiendo
a Micozzi (2001), se incorporó la reelección inmediata y abierta para los cargos de
gobernador y vice, es decir, se les habilito a los gobernadores la posibilidad de pre-
sentarse a reelección inmediata por una vez y en caso de ser reelectos, para una
nueva reelección deberán esperar el lapso de tiempo correspondiente a un mandato
para volver a postularse para acceder al cargo.
El autor antes mencionado, denomina al proceso de reforma la constitución de
los tres tercios, dado que en el mismo intervinieron el Partido Justicialista, la
UniónCívica Radical y un partido provincial Acción Chaqueña. El proceso fue una
negociación tripartita, en razón de que el justicialismo tenía el mayor de convencio-
nales, sin embargo, la suma de los convencionales de los partidos restantes los su-
peraba el número.
Finalmente, en proceso de medicación de constitución provincial,ante la pro-
puesta justicialista de incorporar la reelección indefinida para los cargos de gober-
nador y vice, y la postura del resto de los actores intervinientes en la reforma sobre
otras cuestiones en las que se proponía una modificación del régimen municipal,
uno de los resultados más sobresalientes fue la incorporación de la reelección in-
mediata y abierta para el cargo de gobernador y vicegobernador de la provincia
(Mocozzi, 2001)
En este punto, resulta necesario aclara que conceptualmente Serrafero (2011)
distingue cinco tipos de reelección, y si bien la clasificación fue realizada para el
análisis de los cargos presidenciales, es posible aplicarlas al estudio de los goberna-
dores. La tipología propuesta distingue entre:
 Reelección sin límites o también llamada reelección indefinida por ser
ilimitada.
 Reelección inmediata por una sola vez y abierta (con posibilidad de vol-
ver a ser candidato transcurrido cierto tiempo).

 Reelección inmediata por una sola vez y cerrada (no puede volver a ser
candidato).
 Reelección no inmediata, abierta o cerrada; con intervalo de mandato
intermedio o término fijo en años establecido por la constitución.
 Prohibición absoluta nunca más la misma persona que accedió al cargo
puede ser candidato.
Teniendo en cuenta esta tipología, establecida por Serrafero (2011), y a partir
del tipo de reelección habilitada por la reforma constitucional en la provincia del
Chaco, resulta conveniente traer a colación el estudio de Close (2012), quien acuña
el término de comeback político, para referirse a líderes que tras el paso de una lap-
so de tiempo vuelven a presentarse a elecciones para ocupar nuevamente un cargo
ya ejercido con anterioridad. Este tipo de comportamientos, según el autor citado,
puede o no ser exitoso, y esto termina siendo definido por la coyuntura política y el
desarrollo de las elecciones.
A partir de las cuestiones señaladas precedentemente, el objetivo del siguiente
trabajo es analizar la incorporación de la reelección inmediata para el cargo de go-
bernador en la Provincia del Chaco y sus consecuencias sobre el sistema político
provincial, prestando especial atención a los gobernadores que obtuvieron reelec-
ción.
Breve estado de la cuestión en la literatura de la Ciencia Política.
En la actualidad, los estudios de Ciencia Política, avanzaron sobre el estudios de

los procesos democráticos en las unidades subnacionales, a partir de lo cual el estu-
dio de aspectos vinculados a los gobernadores ha tomado visibilidad y relevancia
(Beherend, 2011).
El estudio de la estructura subnacional de Argentina, poniendo el acento en di-
ferentes aspectos vinculados a los gobernadores de las provincias argentinas ha
sido tema de numerosos trabajos (Barrientos, 2010; Carrizo y Galván, 2010; Ger-
vasoni, 2005, 2008, 2009; Lodola, 2009; Micozzi, 2001; Ortega, 2013; Tchintian,
2009, Tula, 2000).
Una primera referencia es el trabajo de Gervasoni (2005), que en un estudio
que buscaba medir los índices de democracia en las provincias, explica el hecho de
que en países federales como el caso de la Argentina, el poder político está divido en
dos niveles de gobierno con legitimidad electoral. El autor aquí refiere a los niveles,
nacional y subnacional, expresando que cada uno tiene responsabilidades clara-

mente delimitadas y diferentes funciones, autoridades elegidas por el voto popular,

sistemas burocráticos diferentes, jurisdicciones y presupuestos diferenciados. Acla-
ra además que en circunstancias normales, las autoridades nacionales no intervie-
nen en las políticas provinciales.
Por otra parte, los estudios que remiten a las reglas electorales desde el retorno
a la democracia en 1983 hasta la actualidad, expresan que los regímenes electorales
han cambiado en numerosas ocasiones. Entre estos cambios las estadísticas presen-
tadas por las investigaciones marcan entre 1983 y 2003 se llevaron adelante 33 re-
formas constitucionales y 45 reformas electorales, donde a partir de lo que se de-
nominó el impulso reeleccionista se modificaron puntos sensibles como la
reelección de los ejecutivos y el sistema de doble voto simultaneo (Calvo y Micozzi,
2005; Cardarello, 2011; Campomar y Suárez, 2014, Fuertes, 2000; Maniero y Mai-
dana,2013; Micozzi, 2001).
Analizando el sistema utilizado para la modificación de las constituciones pro-
vinciales, Corbacho (1998), da cuentas de que las provincias de Buenos Aires. Cha-
co, Chubut, Formosa, La Rioja, Neuquén, Rio Negro, San Juan, San Luis y Tierra
del Fuego; consideran la posibilidad de que a partir de la Ley de Necesidad de Re-
forma se establezca la enmienda proyectada, de un solo artículo y se la someta a
plebiscito.
Dentro de los trabajos que se remiten al estudio de los gobernadores, resulta
conveniente, destacar algunos de los aspectos claves que en la actualidad son objeto
de estudio. En primer lugar, resulta necesario mencionar el trabajo de Almaraz
(2010), quien analiza las posibilidades que tienen los gobernadores de la República
Argentina para reelectos, a partir de lo que postulan las constituciones provinciales.
La autora argumenta acerca de la ambición por permanecer en el poder que tienen
los gobernadores, razón por la cual se desarrollan las reformas de constituciones
provinciales que favorezcan la perpetuación en el poder.
Jolías y Reina (2011) intentan dar un nuevo marco conceptual en la temática y
aportan algunos conceptos ligados a las características del ejercicio del poder políti-
co en las unidades subnacionales, vinculando las características de las provincias a
la calidad de la democracia. Para ello analizan comparativamente la reelección, las
elites provinciales y la alternancia en el poder. Estos autores argumentan que limi-
tar la reelección no implica que se renueven las elites partidarias y que el poder se
oxigene, dan cuentas de que aun en las provincias en las que la reelección está res-
tringida, el poder se ejerce de modo patrimonialista, estando en manos de un parti-
do y donde la alternancia se desarrolla, sucediendo en el poder a los miembros de
dicha elite.

Desde el punto de vista de las elites partidarias, se ligan a esta temática los es-
tudios de las carreras políticas de los gobernadores de Argentina (Campomar y Del-
neri, 2012; Campomar, 2013; y Campomar y Suárez, 2014). Estos estudios intentan
dar cuenta de las carreras políticas de los ejecutivos provinciales, analizando los
cargos previos de los actores políticos que acceden al cargo, siguiendo la hipótesis
de que dado que es un país federal la lógica implicaría que se iniciaran como inten-
dentes y terminaran como gobernadores en la esfera subnacional. Las conclusiones
a las que llegan estos estudios muestran que más allá de ser una democracia fede-
ral, solo el 30% de los gobernadores accede al poder siendo antes intendente y te-
niendo una carrera política provincial ascendente, el 70% restante presenta carre-
ras que no son ascendentes ni verticalistas, sino que alternan muchas veces cargos
nacionales y provinciales, y que el promedio de cargos políticos electivos antes de
llegar gobernador oscila el número de cuatro cargos (Campomar y Suárez, 2014).
Respecto de la reelección de los cargos ejecutivos y las unidades subnacionales,
los trabajos ponen el foco en diferentes aspectos vinculados a reelección de los go-
bernadores de las provincias argentinas (Cardarello, 2009 y 2012, Liendo, 2014; y
Ortega 2013), lo cual permite comparar el sistema argentino con otros sistemas fe-
derales de América Latina como lo propone Campomar (2013).
Cardarello (2009 y 2012) partiendo de la base de que cada provincia tiene au-
tonomía para fijar los modos de elección de sus gobernantes y representantes, fun-
damenta que la diferencias existentes entre las reglas para elegir a los ejecutivos en
las diferentes provincias, convierte a este país en gran laboratorio para analizar la
temática. Fundamenta esto en el hecho de algunas provincias tienen legislaturas
bicamerales y otras unicamerales, y en el requerimiento de las mayorías para tratar
sobre el tema de la reelección de los cargos ejecutivos, sólo tres provincia requieren
mayoría absoluta, mientras que las veinte restantes requieren solo la mayoría sim-
ple para modificar o enmendar sus constituciones.
Ortega (2013), muestra el proceso de reforma de la constitución de la provincia
de Córdoba para el año 1987, analizando todo el trasfondo político partidario que
rodeo la modificación que le permitió al gobernador de turno obtener la reelección.
El autor concluye argumentando que es necesario el debate y que la consolidación
de la democracia en los treinta años, requiere a la sociedad civil ser parte de las re-
formas políticas en sus diferentes escalas.
Continuando con los estudios de los casos de los gobernadores que modifican la
constitución para ser reelectos, Liendo (2014), avanza sobre la explicación de los
factores institucionales que impiden la reelección de los ejecutivos en las provincias
argentinas. El autor trabaja sobre el supuesto de que los gobernadores modifican

las constituciones provinciales para tener posibilidades de ser reelectos en el cargo,

y a partir de esto analiza tres factores que impiden que dichos ejecutivos sean re-
electos. Los factores vinculados a impedir la reelección son la intervención federal,
el dominio partidario y la competitividad electoral. El autor concluye afirmando
que los factores influyen parcialmente y que en los casos en los que, los gobernado-
res no han sido reelectos, en buena medida se debe a la ausencia del dominio de
partido y la alta competitividad electoral, o a factores imprevistos como una inter-
vención federal.
Metodología
El análisis de la reelección de los gobernadores en la Provincia del Chaco, forma

parte de un proyecto mayor, en el que se analiza la reelección de los ejecutivos
subnacionales en la región Nordeste de la República Argentina, desde 1983 al 2013.
Para el caso de la reelección de gobernadores en el la provincia del Chaco, se
toma el lapso temporal que va entre 1995 y el 2015, dado que antes de la reforma
constitucional de 1995 la reelección no estaba habilitada y en el año 2015 se lleva-
ron a cabo las últimas elecciones.
En cuanto a las fuentes de información, los datos utilizados fueron extraídos de
la página web del Tribunal Electoral Provincial. De los datos cargados en la página,
se tomaron todas las actas de proclamación de gobernador y vicegobernador del
periodo en estudio.
Una vez identificados los gobernadores electos y reelectos, se procedió a un
análisis cualitativo de los elementos intervinientes en las reelecciones, diferencian-
do ganadores de perdedores.
Finalmente, a partir del análisis, se expresan las principales conclusiones acerca
del impacto de la incorporación de la reelección inmediata para el cargo de gober-
nador y vicegobernador, sobre el sistema político provincial.
Los procesos de reelección y los gobernadores reelectos
La reforma de 1994, habilito la posibilidad de que los gobernadores sean reelec-

tos, esto sin dudas impacto en el sistema provincial y la cronología de gobernadores
deja entre ver las consecuencias de la modificación del régimen electoral.

Un primer punto a tener en cuenta para el análisis es la sucesión de gobernado-

res, partiendo del gobernador en ejercicio durante el proceso y los posteriores a la
reforma:
 Rolando Tagüinas: periodo 1991/1995, partido Acción Chaqueña, en el
cargo durante el proceso de reforma.
 Ángel Rozas: periodos 1995/1999 y 1999/2003, partido Alianza Frente
de Todos (encabezada por la Unión Cívica Radical), primer gobernador
reelecto.
 Roy Nikish: periodo 2003/2007, partido Alianza Frente de Todos.
 Jorge Capitanich: periodos 2007/2011 y 2011/2015, partido Frente para
la Victoria (encabezado por el Partido Justicialista), segundo gobernador
reelecto.
 Domingo Peppo: actual gobernador desde 2015, por el Frente para la
Victoria.
Esta cronología, en primer lugar da cuentas de que en un lapso temporal de sie-
te mandatos, en los que debió haber siete gobernadores, solo cinco personas han
ejercido el cargo. Más allá de esta cuestión, es importante aclarar que dos goberna-
dores se presentaron a reelección y la perdieron por diversos factores.
Respecto de la no presentación a la reelección inmediata de Rolando Taugüinas
por Acción Chaqueña, Liendo (2014), le otorga una doble explicación al fenómeno.
Argumenta que, a partir del planteo de Micozzi (2001), la reforma no se llevó ade-
lante solo por la ambición de carrera política del gobernador Rolando Tauguinas,
sino que se debió al acuerdo entre los tres principales partidos sobre la necesidad
de renovación de la Carta Magna provincial. Además de esto, según el autor, el am-
biente de reforma de la órbita nacional, generaba la necesidad de una revisión com-
pleta y estructural.
En este complejo escenario, las elecciones legislativas y para convencionales
constituyentes de 1993, dejaron al partido, como tercera fuerza alpartido en el sis-
tema provincial. Además de esto, el partido era nuevo y contaba con pocas posibili-
dades de renovación, razón por la cual, según los análisis académicos Tagüinas de-
cide no presentarse a su reelección 1995 (Almaraz, 2010; Liendo, 2014)
Ángel Rozas en 2007, se vuelve a postular para el cargo, intentando acceder a
un tercer mandato luego de la alternancia establecida por la constitución, pierde las
elecciones frente a Jorge Capitanich.
En cuanto a los dos gobernadores reelectos, desde el punto de vista del análisis
político, es posible decir, en primer lugar que la ambición de poder de ambos fue
evidente, en concordancia con los planteos de Almaraz (2010) y Cardarello (2012),

fueron actores que pudieron aprovechar las libertades constitucionales y permane-

cer en el poder.
Desde el punto de vista de los partidos políticos, resulta interesante observar
que en ambos casos, la sucesión favorece al partido de los gobernadores salientes,
ya que tanto Ángel Rozas como Jorge Capitanich, son sucedidos por gobernadores
de sus propios partidos o frentes. Además de lo mencionado, resulta interesante
destacar, que con posterioridad a la reforma, la provincia no ha tenido un goberna-
dor que provenga de un partido o frente encabezado por la Unión Cívica Radical o
el Partido Justicialista, con lo cual se puede afirmas que dada las limitaciones que
establece la constitución respecto a la cantidad de elecciones, el poder se ejerce por
parte de los partidos de modo patrimonialista como los planteaban Jolias y Reina
(2011).
En el caso de los gobernadores que no fueron reelectos, resulta valida la expli-
cación que da Liendo (2014), y de los tres factores que menciona para los goberna-
dores que modifican la constitución para ser reelectos y no lo logran, se adecua a los
dos casos (si bien Ángel Rozas, no necesito modificar la constitución), la competiti-
vidad en la contienda electoral..
En el caso de Ángel Rozas, la tendencia hacia el bipartidismo en el sistema pro-
vincial, y el peso de su liderazgo, no permitieron que Roy Nikish intentara ser re-
electo. Aquí, resulta aplicable el concepto de comeback(Close, 2012), ya que se trata
de un candidato que ha ocupado el cargo, y que dada la trayectoria que poseía en
ese momento, la convención partidaria que seleccionaba y nominaba los candida-
tos, le confió la candidatura para ocupar nuevamente el ejecutivo provincial.
Desde el punto de vista de las carreras políticas de los gobernadores de la pro-
vincia del Chaco, es necesario destacar que el sistema político provincial, dada sus
características dinámicas, genera que exista movilidad en la carrera de los ejecuti-
vos. En relación a los trabajos que analizan las dinámicas en las carreras políticas
de los gobernadores, en el Chaco en el periodo estudiado, las carreras son verticales
y dan cuenta de movimientos ascendentes y descendentes a saber:
 Ángel Rozas: Diputado Provincial, Gobernador, Senador Nacional.
 Roy Nikish: Intendente, Vicegobernador, Gobernador, Senador Nacio-
nal.
 Jorge Capitanich: Senador Nacional, Gobernador, Intendente.
 Domingo Peppo: Intendente, Gobernador.
Esto da cuentas de que si bien las carreras políticas tienden a ser verticales, no
existe una lógica ascendente que implique ser intendente, para acceder al cargo de
gobernador en la totalidad de los casos. Sin embargo, poniendo acento en las carre-

ras políticas de los dirigentes por partidos, si resultaría posible generar hipótesis
que planteen un recorrido ascendente en diferentes cargos electivos en los líderes
de la UniónCívica Radical, fenómeno que no ocurre con los caudillos del Justicia-
lismo, ya no se visualiza una linealidad ascendentede cargos provinciales a cargos
nacionales.
No obstante estas cuestiones, en consonancia con los planteos de Campomar y
Suarez (2014) las carreras políticas de los gobernadores, en el caso de Ángel Rozas
es vertical pasando de cargos provinciales a un cargo nacional; en tanto que Jorge
Capitanich la carrera oscila entre cargos provinciales y nacionales. Respecto al nú-
mero de cargos anteriores al de gobernador, es variable, y teniendo en cuenta los
cargos a los que se acceden vía elecciones, todos ocuparon al menos uno.
Conclusiones
El análisis de los impactos de la incorporación de la reelección inmediata para

el cargo de gobernador en la provincia del Chaco, en un primer acercamiento nos
permite plantear las primeras consideraciones finales:
 La limitación de la reelección a solo una de modo inmediato, repercute
en las carreras políticas de los ejecutivos que cuando cumplen el segun-
do mandato tomaron dos comportamientos diferenciados: algunos pasar
a ocupar cargos en el congreso, otros pasan a ocupar cargos electivos
provinciales.
 Más allá de que la limitación de la reelección oxigena el poder, la conso-
lidación de las elites al frente del ejecutivo provincial, genera un fenó-
meno de ejercicio del poder de modo patrimonialista por parte de los
partidos, situación en la que después de la reelección permitida para el
gobernador, en los dos casos en los que existió reelección, ocurrió que el
ejecutivo saliente fue sucedido por otro líder del mismo partido.
 El impacto sobre el sistema de partidos de la incorporación de reelección
inmediata, acentuó la tendencia hacia el bipartidismo, precipito la invi-
sibilización de Acción Chaqueña dada las altas posibilidades de los eje-
cutivos en ejercicios de ganar las elecciones. No obstante, resulta necesa-
rio aclarar, que la tendencia es hacia la formación de alianzas que son
encabezadas por el Partido Justicialista o la Unión Cívica Radical.
 Sería interesante, en trabajos futuros, estudiar comparativamente el im-
pacto de la modificación constitucional sobre el sistema político en su

totalidad, para poder comparar dentro de otras variables la reelección de

gobernador con la reelección de intendentes en la provincia del Chaco.
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Coaliciones políticas. Una cuestión de poder… ∙ AMANCIO VÁZQUEZ
Coaliciones políticas. Una cuestión de poder.

Repaso de las principales líneas teóricas sobre
coaliciones. Algunos ejemplos concretos.
AMANCIO VÁZQUEZ
[email protected]
Universidad Nacional del Litoral (UNL) y Universidad Nacional de Rosario (UNR)
Resumen:
El poder es el fenómeno por antonomasia de la política y es el elemento central de
las coaliciones políticas. Actualmente, a nivel global, la configuración de coaliciones
de diverso tipo: electorales, preelectorales, parlamentarias, de gobierno, etc. posee
un rol de gran relevancia en las democracias y no sólo en los sistemas parlament a-
rios, donde por la propia lógica de los mismos los partidos necesitan construir
alianzas para formar gobierno, sino también en los sistemas presidencialistas. En el
caso nacional la construcción de coaliciones ha impactado sobre el sistema de pa r-
tidos causando una profunda restructuración de los mismos. Asumiendo que el co-
nocimiento de las coaliciones es de importancia central para una ciencia política
empírica comprometida en dar cuenta de la realidad de su tiempo; esta ponencia
introduce críticamente sobre el tema y presenta algunos ejemplos concretos. Prime-
ramente se presentan las principales líneas teóricas que han abordado el estudio de
las coaliciones, las teorías formales y las multidimensionales, analizando sus virtu-
des y limitaciones, para después ejemplificar con algunos casos reales de coalicio-
nes políticas que se han dado en la Argentina y América.
PalabrasClave:Poder-CoalicionesPolíticas-TeoríasFormales-Teorías
Multidimensionales

Coaliciones Políticas una Cuestión de Poder
El poder es el fenómeno por antonomasia de la política. Con seguridad parte de

la fascinación que desde hace siglos despierta el estudio –sea filosófico o científico–
de la política se debe a esto. Es que el poder, un fenómeno tan maravilloso como
inasible nos interpela siempre en nuestra condición humana.
En lo que respecta al asunto de esta ponencia, las coaliciones políticas, entendi-
das en su definición más amplia, general o mínima comouno o más partidos políti-
cos formando un grupo: “I shallspeak of a coalitiononlywhentwoor more political-
partiesform a group”. (Bergman 1995: 29); el poder aparece como el elemento
central ya que para conformar un grupo o una alianza es necesario negociar y toda
negociación es esencialmente una relación de poder (Melo 1979). Y el poder, a tra-
vés de la negociación,no sólo aparece al momento de conformación de una coali-
ción, el poder es además el objetivo principal al que apunta toda alianza política. La
finalidad de las mismas es la creación o incremento de poder y –acaso esto es aún
más importante– la lucha contra un poder ya existente al cual se quiere oponer.
Efectivamente “la naturaleza de las coaliciones se comprende, en primer lugar, a
partir de conocer aquello a lo que se oponen” (Ollier 2001:15).
Por todo lo anterior las coaliciones políticas, al ser manifestaciones concretas de
poder, son sin lugar a dudas uno de los fenómenos más claramente representativos
de los dominios de la ciencia política. Más allá de esta representatividad del campo
politológico, el estudio científico de las coaliciones es de suma importancia en la
actualidad. A nivel global, la configuración de coaliciones de diverso tipo: electora-
les, preelectorales, parlamentarias, de gobierno, etc. posee un rol de gran relevancia
en las democracias y no sólo en los sistemas parlamentarios, donde por la propia
lógica de los mismos los partidos políticos necesitan construir alianzas para formar
gobierno, sino también en los sistemas presidencialistas. En el caso nacional la
construcción de coaliciones ha impactado sobre el sistema de partidos causando
una profunda restructuración de los mismos.Lo mismo ocurre en la provincia de
Santa Fe donde desde el año 2007 gobierna la coalición Frente Progresista Cívico y
Social, una alianza liderada por el Socialismo pero que cuando se conformó, en el
año 2006, incluía además a los partidos políticosGEN, Unión Cívica Radical, Mo-
vimiento Libres del Sur, ARI y Partido Demócrata Progresista.
Evidentemente resulta clara la importancia central que una ciencia política em-
pírica, comprometida en dar cuenta de la realidad de su tiempo debe darle al tema
de las coaliciones políticas.

Repaso de las Principales Líneas Teóricas sobre Coaliciones
Cómo –para el oprobio de las posiciones objetivistas de las ciencias sociales–

ocurre con la mayoría de los conceptos politológicos, el concepto de coaliciones po-
líticas es polisémico. Muchas veces se entiende por coalición política a un gobierno
de coalición; a veces se entiende que una coalición política es un acuerdo en el Par-
lamento y a veces no se distinguen entre estas posibilidades. En realidad –cómo
veremos más adelante –el sentido último del concepto depende de la corriente teó-
rica que lo formule.No obstante en todos los casos una coalición política no es otra
cosa que una alianza, coligación, unión, cohesión, ligazón o enlace entre distintas
fuerzas políticas –principal pero no exclusivamente partidos políticos–. Así las co-
sas, como vimos en el punto anterior, alcanza con una definición mínima de coali-
ción política “cuando dos o más partidos políticos forman un grupo” (Bergman.
1995) o incluso sin tener en cuenta a los partidos políticos «un acuerdo entre dos o
más organizaciones que tienen la voluntad de hacer un número de cosas comunes»
(Deschouwe. 1994).
A partir de las citadasdefiniciones es posible establecer distintas tipologías bá-
sicas:
Coaliciones de gobierno (pre- o post electorales, según se conformen antes o
después de las elecciones): estas se dan cuando la unión entre los partidos políticos
está dada por la integración conjunta de un mismo gobierno. Lo que en términos de
Albala (2009.12) supone que se constaten tres grandes objetivos: “1. impulsión de
una acción de gobierno común (proyecto político e ideológico convergente). 2. con-
trol del máximo de las parcelas de gobierno (redistribución entre los coaligados de
las carteras ministeriales) y 3. formación de un Gobierno estable (con el objetivo de
llevar a cabo políticas y con la vista hacia la reelección).”
Coaliciones parlamentarias (pre o post electorales, según se conformen antes o
después de las elecciones): son los acuerdos entre los legisladores de distintos par-
tidos políticos para apoyar una votación en común en cualquiera de las cámaras del
Parlamento. Las coaliciones parlamentarias puntuales son aquellas alianzas que se
dan sólo para la votación en común de un tema en particular y las estables suponen
que exista una estrategia de mayor alcance temporal sobre programas legislativos
comunes de más largo plazo.
Coaliciones informales: son aquellas que se conforman y funcionan por fuera
de las instituciones políticas tradicionales cuyos compromisos y acuerdos no están

sellados bajo documentos legales y por lo tanto se fundamentan en afinidades ideo-

lógicas o culturales o que surgen de hecho espontáneamente.
Estado de la cuestión sobre las coaliciones políticas:
Los trabajos teóricos sobre el tema fueron prácticamente inexistentes en el pe-

ríodo previo a la denominada revolución conductista. En lo que respecta a los go-
biernos de coalición alcanzaba con la afirmación de que se trataban de gobiernos
insatisfactorios, débiles e inestables (ReniuVilamala. 2001).
La situación cambia a partir de 1961 cuando Gamson publica“A theory of
coalitionformation”, en la American SociologicalReviewe (Gamson. 1961). Y es
a partir del libro de WillanRiker “Thetheory of politicalcoalitions” (Riker.1962)
cuando comienzan a aparecer sistemáticamente los primeros trabajos sobre co a-
liciones políticas. Este primer conjunto de publicaciones estaba compuesto casi
exclusivamente por producciones norteamericanas y se entroncaba dentro de la
teoría de la elección racional por lo que mantenía un compromiso conceptual
con la teoría de juegos. Los principales esfuerzos de este enfoque, al que se de-
nomina teorías formales, porque plantea una visión formal / lógica de las coali-
ciones, las cuales son entendidas como una forma específica de interacción so-
cial, estuvieron puestos en explicar el proceso de formación de las coaliciones
políticas teniendo en cuenta las motivaciones racionales de los actores (persi-
guen objetivos que indefectiblemente los lleven a la maximización de su poder).
A partir de este principio propio de la teoría de la acción racional y partiendo de
un conjunto finito de supuestos básicos, el enfoque formal procura deducir pro-
posiciones teóricas que resuelvan el juego coalicional. Esto es explicar para cada
situación concreta que tipo de coaliciones tenderán a formarse y porqué. Son
cuatro los supuestos fundamentales propios de todas las teorías formales: 1. Los
participantes en el juego coalicional son partidos políticos que pueden ser consi-
derados como agentes negociadores simples. 2. Todo gobierno de coalición n e-
cesita tener el apoyo de una mayoría parlamentaria. 3. Cualquier combinación
partidaria que configure una coalición vencedora representa un posible gobierno
de coalición. 4. El interés de los partidos políticos en la conformación de una
coalición es: o formar parte del gobierno o tener la capacidad de influir desde
dentro del gobierno.

Criticas a los supuestos fundamentales:
1. Los partidos políticos como agentes negociadores simples
Este supuesto jamás se cumple del todo en la realidad. Además de las contra-
dicciones inherentes a todas las organizaciones sociales; suele haber discrepancias
partidarias y conflictos internos. Pero por otro lado la consideración de los partidos
políticos como actores unitarios presupone poner el foco en la cuestión de cuáles
serán los actores principales a estudiar en las coaliciones políticas y no hay duda de
que los partidos tienen el protagonismo en este sentido. Incluso, pese a la realidad
de la conflictividad interna, hay que tomar en cuenta la cuestión de la disciplina
partidaria y el hecho de que la respuesta final del comportamiento político de los
partidos termina siendo una política o acción unificada lo que la habilita a ser tra-
tada como si viniera de una unidad. Una opción que aparece válida es la de tomar a
los partidos políticos como unidades simples pero no de manera estricta.
2. Todo gobierno de coalición necesita de una mayoría parlamentaria
Este supuesto no tiene en cuenta a los gobiernos minoritarios ni tampoco a las

coaliciones que no tienen como objetivo obtener y mantener el poder sino influen-
ciar en las políticas públicas. Es necesario superar la simplicidad de este supuesto
considerando en cada caso concreto cual será el punto preciso donde una coalición
pude definirse como ganadora.
3. Toda combinación partidaria que sea “coalición vencedor” representa

un posible gobierno de coalición.
Los participantes buscan aliarse con tantos jugadores como requiera el triunfo
pero no más que con los mínimos necesarios para evitar compartir el poder. dora
que se presente existe un eventual gobierno de coalición. Si bien desde el punto de
vista lógico esta proposición es impecable, resulta a la postre superflua ya que, có-
mo suele ocurrir en todos los planteos formales, es excesivamente abstracta y aún
ingenua. En los hechos los partidos pueden tener otras motivaciones más allá de
conseguir cargos públicos. Además esta ley da demasiadas soluciones posibles y no
establece un criterio que permita prever cuál de todas ellas es la más probable.

Existen por tanto factores que operan como limitadores a la formación de coalicio-
nes; el más obvio es la ideología.
4. El objetivo de los partidos políticos en la conformación de una

coalición es únicamente la obtención de poder bajo la forma de cargos
públicos.
Las motivaciones de los partidos no son tan simples y son difíciles de evaluar.
Más allá de una visión “realista” de la política, no puede negarse la función de los
partidos en establecer determinadas y distintas políticas públicas en función de su
ideología; y por otro lado hay que considerar los objetivos estratégicos de los parti-
dos a mediano y largo plazo donde posiblemente no se está pensando en ganar una
elección presente.
Entre los principales autores de las teorías formales podemos citar a (Gamson
1961); (Riker1963); (Leiserson 1966); (De Swaan 1973); (Shepsle 1979); (Aus-
ten_Smith y Banks1988); (Baron 1989, 1993).
Existe un segundo enfoque de estudio de las coaliciones políticas al que se lo
conoce como teorías multidimensionales. Esta corriente de producción posterior y
más ligada al pensamiento europeo que al norteamericano, intenta brindar una ex-
plicación de las coaliciones políticas que vaya más allá de la descripción de las dis-
tintas posibilidades lógico / formales que surgen del juego coalicional. Utilizando
una metodología de corte empírico / inductivo en lugar de lógico / deductivo procu-
ra inferir generalizaciones a partir de análisis sistemáticos de casos reales. Las teo-
rías multidimensionales incluyen múltiples variables para abarcar los numerosos y
variados elementos que juegan en los fenómenos coalicionales. En tal sentido apa-
recen como una respuesta superadora a las teorías formales a las que críticamente
califican de unidimensionales, formalistas y estáticas. Las coaliciones no son ya una
interacción social específica entre partidos políticos que, en períodos de elecciones,
actúan racionalmente como agentes negociadores simples operando como maximi-
zadores netos de poder. Las coaliciones aparecen ahora como un proceso de carác-
ter dinámico donde se cuestiona la participación con carácter monolítico de los par-
tidos políticos y cobran relevancia los factores ideológicos. Las motivaciones, por
tanto, exceden la mera búsqueda del poder entendido sólo como cargos públicos o
capacidad de influir en las políticas.
Las teorías multidimensionales critican los cuatro supuestos básicos de las
teorías formales, las cuales dejarían escapar el complejo entramado de vari a-

bles que operan en el fenómeno coalicional y proponen en cambio tener en

cuenta siete dimensiones clave para abordar la problemática de las coaliciones
políticas:
1. La dimensión histórica
Incorpora la variable temporal dando a la relación coalicional la forma de un
proceso continuo. Esta incorporación implica una dimensión dinámica de las coali-
ciones políticas las cuales son vistas más allá de su formación en su existencia real,
lo que Mitchell (1995) ha denominado ciclo vital.
2. La dimensión institucional
Supone tomar en cuenta las reglas de juego jurídico – institucionales del siste-
ma político donde se analizan las coaliciones que están determinadas por la Consti-
tución. Pueden tomarse cómo ejemplos a los sistemas electorales, las relaciones
gobierno / oposición; etc. Estas reglas operan tanto como limitadores o cómo in-
centivos a la formación de coaliciones.
3. La dimensión motivacional
Supera la caracterización de los partidos políticos como simples agentes maxi-
mizadores de poder. Incluye evaluar motivaciones “extra” como la ideología y los
objetivos de mediano y largo plazo que a veces no conllevan a los partidos a intentar
ganar una elección determinada.
4. La dimensión horizontal / vertical.

Está dimensión considera tanto a las relaciones inter partidarias, de naturaleza
horizontal, como a las relaciones intra partidarias que son jerárquicas y verticales.
Para ello es fundamental estudiar cómo se da la relación entre los líderes de partido
nacionales y los núcleos regionales o locales.
5. La dimensión interna de los partidos

Las teorías formales al considerar a los partidos políticos de manera monolítica
como agentes negociadores simples dejaban de lado la cuestión intra partidaria. Las
teorías multidimensionales hacen hincapié en esta dimensión donde aparece la
necesidad de estudiar el papel del control efectivo que sobre el partido político tie-
nen los líderes y las elites partidarias.

6. La dimensión socio-política
Incluye múltiples variables como cultura política, relaciones del partido político
con sus bases sociales; cambios en las demandas electorales, etcétera.
7. La dimensión extra o ambiental

Esta dimensión refiere a lo que no está bajo el control de los partidos políticos
como las situaciones de crisis del sistema político que pueden llegar a desestabilizar
a las coaliciones políticas y que por su naturaleza externa son inmanejables para los
partidos.
Dentro de las teorías multidimensionales se destacan (Taylor 1972); (Browne

1971, 1973); (Dodd 1976); (Pridham 1986); (Budge y Keman 1990); (Laver y Scho-
field 1990); (Bergman1995); (Mitchell1995).
Las teorías formales tienen el gran mérito de haber sido las primeras en orga-
nizar sistemáticamente el estudio de las coaliciones políticas y establecer algunos de
los componentes más significativos de las mismas. Por otro lado su marco concep-
tual ostenta una lógica impecable en lo que hace a las posibilidades combinatorias
de las distintas alternativas del juego coalicional. Sus problemas radican en su exce-
sivo apego a unos supuestos básicos que aunque de una coherencia irreprochable
desde el punto de vista formal, aparecen demasiado prescindentes del complejo
entramado de variables que operan en la efectiva realidad política. Se les puede ha-
cer la misma crítica epistemológica que a las concepciones objetivistas en las cien-
cias sociales. Los límites de las explicaciones a partir de la formulación de leyes de
tipo causal; la escasa posibilidad de aprehender a la realidad social a partir de mo-
delos matemáticos; la simplificación conceptual en función de la coherencia lógica;
el planteamiento de generalizaciones superfluas y la falsa pretensión de neutralidad
valorativa. De todos modos una crítica seria supone también reconocer las poten-
cialidades de tales abordajes. Es indudable que los principios de las teorías formales
constituyen un formidable punto de partida para comenzar a analizar las coalicio-
nes políticas. En todo caso el agregado de variables y de dimensiones de análisis
debería completar y relativizar los supuestos básicos de las teorías formales y no
anularlos. El punto realmente vulnerable de las teorías formales se encuentra en la
incapacidad de abordar al fenómeno coalicional más allá del momento de su con-
formación. Esta imposibilidad le da un carácter estático que lo imposibilita para
entender que pasa luego con las coaliciones políticas, esto es su ciclo vital.
Las teorías multidimensionales, por su parte, tienen indudablemente el mérito
de habilitar el estudio del ciclo vital de las coaliciones políticas a partir de una con-

sideración dinámica de las mismas. Tales teorías incorporan en su enfoque una

cantidad más rica y variada de dimensiones y matices que surgen a partir de un
análisis sistemático de la realidad política. Al igual que ocurre con las teorías forma-
les también se les puede hacer una crítica epistemológica. La incorporación de múl-
tiples variables enriquece el estudio pero limita la capacidad explicativa de los
mismos en el sentido de su capacidad para establecer generalizaciones. Ambos en-
foques no escapan, desde ya, a los problemas epistemológicos del conjunto del co-
nocimiento científico y no sólo en el campo específico de las ciencias sociales.
Si bien las teorías multidimensionales finalmente han producido abordajes
acaso más completos de los fenómenos coalicionales y que, quizá, hayan producido
un conocimiento más íntegro del fenómeno de las coaliciones, estas suelen subes-
timar las formidables posibilidades que se desprenden a partir de la potencialidad
lógica de los estudios de las teorías formales sobre todo en el caso de la conforma-
ción de las coaliciones políticas. Un camino apropiado pareciera ser, incluir, aunque
no de manera estricta y acaso sólo como consideración inicial los postulados pro-
pios de las teorías formales para los análisis estáticos de las coaliciones políticas y
abordar las consideraciones dinámicas de las mismas a partir de la consideración
de múltiples dimensiones.
Algunos ejemplos concretos
A continuación presentamos algunos ejemplos concretos sobre coaliciones que

se han dado en la Argentina y en nuestro continente Americano. La intención es
ilustrar con ejemplos de casos reales algunas de las características de las coaliciones
que hemos visto en el apartado anterior. Veremos como la dimensión del poder
operó en el caso de La Alianza para el Trabajo la Justicia y la Educación(La Alianza)
transformando a esa coalición en una coalición de gobierno y cómo esto no ocurrió,
en el caso de la alianza actualmente gobernante “Cambiemos”. Por otro lado y si-
guiendo a (Di Tella 2015) veremos como la teoría de la coalición mínima ganadora
postulada por las corrientes formales a partir de la obra de (Riker 1963)es útil para
explicar algunas coaliciones que se han dado en la historia como las del caso del
Brasil de Getulio Vargas en 1950 y la de Estados Unidos de Roosevelt en los años
treinta.La teoría de la coalición mínima ganadora sostiene que las alianzas entre
fuerzas políticas tenderán a ser lo suficientemente grandes para ganar, pero “no
más grandes que eso” para evitar un excesivo e innecesario reparto del poder. Esta
teoría si bien a veces aparece como demasiado simplificadora o aún “determinista”

tiene utilidad sin embargo para explicar algunas alianzas que aparecen como “no
evidentes”.
La Alianza para el Trabajo la Justicia y la Educación:
La Alianza UCR – Frepaso (1997-2001) fue una coalición política gubernamen-

tal pre-electoral. Una coalición política porque se trató de dos fuerzas políticas, el
partido político Unión Cívica Radical y el frente partidario Frepaso conformando un
grupo. Gubernamental, porque ambas fuerzas integraron en conjunto un mismo
gobierno y fue preelectoral porque se constituyó antes de las elecciones.
El caso de La Alianza fue significativo en la historia política de nuestro país por
dos razones principales: la primeraes que fue el único caso de un gobierno de coali-
ción desde la consolidación del estado argentino. La segunda es que su paso por la
historia política del país ha dejado un mensaje inquietante imposible de ser desoído
por todas las fuerzas políticas de La Argentina interesadas en la lucha por la presi-
dencia de la nación: Por un lado que es posible llegar al gobierno mediante una coa-
lición gubernamental (derrotando incluso al poderoso peronismo); y por otro lado
el rotundo fracaso de esa experiencia.
Decíamos que La Alianza fue el primer gobierno de coalición argentino porque,
para hablar de un gobierno de coalición no alcanza con que dos partidos integren
más o menos formalmente un mismo gobierno sino que es necesario un reparto real
y equitativo de los puestos donde se ejerce el poder, siguiendo uno de los requisitos
de (Albala 2009)es indispensable que se observen una redistribución pareja entre
los coaligados de las carteras ministeriales. Por esto no parece adecuado, por ejem-
plo, calificar a la alianza ganadora de las elecciones presidenciales de 2015: Cam-
biemos (PRO, UCR y ARI) como un gobierno de coalición y si a La Alianza. En efec-
to, si bien La Alianza fue liderada por la UCR a partir dela presidencia de Fernando
De la Rúa, tuvo, no obstante,un vicepresidente del Frepaso, Carlos Álvarez y tam-
bién fueron frepasistas la ministra de Acción y Desarrollo Social, Graciela Fernán-
dez Meijide y el ministro de Trabajo, Alberto Flamarique. Por otro lado hubo nume-
rosos viceministerios y secretarias a cargo del Frepaso.
Cómo en cualquier otra coalición política, la conformación de La Alianza fue el
resultado de la negociación política emprendida entre sus partes componentes. Pa-
ra el análisis de una negociación política hemos propuesto un modelo analítico
(Vázquez 2006: 265-268) al que denominamos MANP, donde se destacan distintas
categorías a tener en cuenta frente a cualquier caso de negociación. Uno de los ele-

mentos centralesde este modelo es el quantum de poder–la cantidad de poder que

ostente cada una de las partes negociadoras–. En el caso de La Alianza, el quantum
de poder estaba equilibradoentre la UCR y el Frepaso y justamente por este equili-
brio de poder fue necesario llegar a un gobierno de coalición; equilibrio de poder
que no se dio entre el PRO; la UCR y el ARI en el caso de Cambiemos. En este últi-
mo caso el PRO por su enorme quantum de poder relativo hegemonizó la alianza
impidiendo que esta sea un real gobierno de coalición.
Brasildurante la última presidencia de Getulio Vargas(1950 – 1954):
(Di Tella 2015: 321) nos ejemplifica la teoría de la coalición mínima ganadora
con el caso deBrasil durante la última presidencia de Getulio Vargas.Señala que la
coalición que se impuso en 1950, el Varguismo, compuesta por el Partido Trabaja-
dores Brasileño (PTB) y el Partido Social Democrático (PSD) puede explicarse a
través de la citada teoría de la siguiente manera. En el Brasil de mayor riqueza, el de
la zona centro sur, lossectores ricos Unión Democrática Nacional (UDN) eran más
poderosos que los pobres (PTB varguista). Por otro lado en la zona pobre delBrasil,
el nordeste, los ricos (PSD), en su rencor contra los ricos del Brasil rico (sobre todo
San Pablo) se coaligaron con los sectores pobres del país rico (PTB). Descontando a
los sectores pobres del país pobre (el nordeste) por no tener ninguna gravitación
política; tenemos como resultado que se impuso la coalición mínima ganadora, el
varguismo (PSD + PTB) ya que la posible alianza entre los sectores más ricos de
ambas regiones juntas (UDN y el PSD), aunque posiblemente ganadora, no hubiera
sido mínima.
Estados Unidos de Norteamérica en los tiempos de Roosevelt:
Otro de los interesantes ejemplos que usa (Di Tella2015) para ejemplificar so-
bre la coalición mínima ganadora es lo ocurrido en los Estados Unidos durante la
década del 30’, en tiempos del presidente Roosevelt. En este caso, al igual que en el
caso brasileño, puede observarse una alianza entre los ricos del país pobre (El Par-
tido Demócrata sureño) con los pobres del país rico (demócratas norteños). Esta
alianza dada por el resentimiento de los ricos del sur contra los (más ricos del nor-
te) se explica además por su condición de mínima ganadora. La coalición posibleen-

tre republicanos y demócratas sureños (posible porque ambos tenían una ideología
conservadora), era además ganadora pero no era “mínima”.
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Estado, Gobierno y Políticas Públicas

Políticas urbanas de erradicación de fracciones sociales empobrecidas… ∙ ANAHÍ ACEBAL
Políticas urbanas de erradicación de fracciones

sociales empobrecidas. La relocalización de Villa
Corpiño, Playa Norte, Bajo Judiciales y General Paz
(frente al GADA) en la Ciudad de Santa Fe durante
el período 2009-2010.
ANAHÍ ACEBAL
[email protected]
Grupo de Investigación de Socio-antropología urbana. Instituto de Investigaciones en Desarrollo
Urbano, Tecnología y Vivienda, de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de la
Universidad Nacional de Mar del Plata.
Resumen
Este trabajo es parte es parte de las reflexiones del trabajo final de carrera de quien
lo presenta. En el mismo se intenta problematizar qué es lo que observamos cuando
observamos las políticas, por lo que nos propusimos comenzar a develar qué es lo
que se presenta como inobservado detrás de la política de relocalización: ¿qué rel a-
ciones sociales se ocultan, construyen y destruyen detrás de esta política? Como o b-
jetivo general nos planteamos identificar el modo en que opera la política urbana de
“relocalización”/erradicación como dispositivo de control y disciplinamiento de p o-
blación en la ciudad de Santa Fe, trabajando empíricamente en los procesos des a-
rrollados en Villa Corpiño (VC), Playa Norte (PN), Bajo Judiciales (BJ) y General
Paz, frente al GADA (GP). Entendiendo a la política urbana como forma, proceso e
instrumento de lucha social, procuramos reconstruir el movimiento y las contradiccio-
nes de la política de relocalización en los casos mencionados, recuperando las represen-
taciones de los diferentes sujetos involucrados en dicho proceso – población erradicada,
población que resiste la erradicación, organizaciones sociales y funcionarios del go-
bierno municipal - respecto a los acontecimientos que han vivido, experimentado e
interpretado.
Palabras claves: política urbana, dispositivo, relocalización, biopolítica.

Introducción
La presentación de esta ponencia recupera un conjunto de reflexiones derivadas

de la producción del Trabajo Final de Carrera en la Licenciatura en Ciencia Política
de la autora y de un proceso de discusiones, reflexiones y construcciones colectivas
con los grupos de los cual forma parte: Grupo de Investigación en Socio-
Antropología Urbana (GISAU) de la Facultad de Arquitectura de la Universidad
Nacional de Mar del Plata,1 dirigido por la Doctora Ana Núñez y de la organización
social Proyecto Revuelta de la ciudad de Santa Fe.
En dicho trabajo, nos hemos propuesto comenzar a abrir el Estado y poder ha-
cer observable las relaciones de confrontación que se establecen a su interior entre
distintas fuerzas sociales, reparando en el despliegue de la estatalidad. Para lo cual
se analizará los mecanismos institucionalizados de gobierno, la política pública.
Al atender cómo se despliega la estatalidad en la política pública, creemos per-
tinente detenernos en la manera en que la política urbana se constituye en disposi-
tivo biopolítico. Así, teniendo como unidad de análisis las políticas urbanas de relo-
calización de sectores sociales empobrecidos del sector conocido como VC y de los
denominados PN, BJ y GP de la ciudad de Santa Fe, en el período 2009 – 2010, nos
proponemos observar de qué manera se configura y se despliega el dispositivo de la
política urbana de relocalización en estos dos casos. De esta manera, nos plantea-
mos como objetivo general del trabajo identificar el modo en que opera la política
urbana de “relocalización”/erradicación como dispositivo de control y disciplina-
miento de población en la ciudad de Santa Fe.
El abordaje metodológico del trabajo será de carácter cualitativo, y supone una
estrategia metodológica integrada, de tipo documental, con trabajo de campo de
tipo etnográfico,2 articulando los distintos planos en un análisis relacional (PICT
2010-2414 de la ANPCyT - FONCyT).
Llevamos adelante un relevamiento y análisis de la información secundaria del
programa seleccionado, tanto de las documentaciones y declaraciones oficiales co-
mo de los periódicos locales, lo que nos permitió reconstruir la cronología de la
erradicación, los discursos públicos que se fueron cimentando al respecto y las de-
claraciones oficiales sobre la implementación de la política y los conflictos que fue-
ron surgiendo.
1. Proyecto colectivo de investigación que nos reúne desde el año 2010, institucionalizado como PICT
2010-2414 y 2013-2053 financiados por el FONCyT/ANPCyT.
2. En el sentido que lo plantea Rosana Guber (2001; 2004)

A la par realizamos entrevistas semiestructuradas como procedimiento y técni-

ca con los que procedimos a la recolección, construcción y reconstrucción de datos.
De esta manera, efectuamos 26 entrevistas semiestructuradas a 37 informantes cla-
ves como ser población relocalizada de los barrios que estudiamos, población que
ha resistido la relocalización, organizaciones sociales que trabajan en el lugar y fun-
cionarios públicos que ocuparon cargos claves en el momento de concreción de la
política estudia.De esta manera intentamos conocer las representaciones que tienen
los diferentes sujetos respecto a los acontecimientos que han vivido, experimentado
e interpretado.
Entonces, todo lo que aquí es presentado es el resultado de un proceso investi-
gativo que constituye el trabajo final de mi carrera. A los fines de la ponencia, aquí
sólo retomaremos algunos resultados de los análisis, no pudiendo abordar el mo-
vimiento y desembolvimiento histórico del proceso de relocalización en ambos ca-
sos puesto que este requiere mayor extensión de páginas.
Marco teórico de referencia
Partiendo de considerar a la realidad socio-histórica como un proceso y una

construcción social -que no es clara, incuestionable ni precisa sino más bien diná-
mica, en constante transformación y con múltiples significados- nos propusimos
utilizar las teorías y conceptos como herramienta para que la postura que asuma-
mos frente a lo que queremos conocer reconozca la diversidad de contenidos (pen-
samiento episteme) (Zemelman; 2001). Si bien en nuestro trabajo final de carrera
hemos retomado una serie de conceptualizaciones que se han transformado en
nuestras herramientas para observar el proceso estudiado, en esta oportunidad –y a
los fines de la ponencia- sólo retomaremos algunas y de manera escueta
Enmarcamos nuestro trabajo en una serie de discusiones sobre el tema del Es-
tado y las políticas que tiene fundamento en cómo abordar lo social. En relación a
ello, y retomando la perspectiva marxista,creemos pertinente abordar lo social des-
de las relaciones sociales. Y puesto que consideremos que la sociedad se constituye
por relaciones de fuerza que no son unívocas, por lo que la vida social es necesaria-
mente de confrontación (Foucault; 1978), resulta necesario observar las relaciones
sociales que se construyen y destruyen, se apropian y expropian.
Al entender de esta manera lo social, comprendemos que el Estado no es una
“entelequia”, “una cosa”, que se encuentra por fuera de nosotros, promulgando el
bien común (Marx y Engels; 1985). Sino como una forma social y hegemónica que

se nos aparece como un inconsciente en todas nuestras acciones (Lourau: 1977,3

que está atravesado en su interior y su desarrollo por relaciones conflictivas de las
fuerzas sociales, conflictos y luchas (Marx y Engels; 1985, 2006). Así entendemos
que al Estado como un proceso, lo que Marx denominó estatalidad.
En este sentido, para comenzar a abrir esa fuerza social, para analizar las inter-
conexiones, conflictos y disputas en las prácticas cotidianas de dominación, cree-
mos pertinente observar los mecanismos institucionalizados como el gobierno,4
más precisamente, las formas cristalizadas del gobierno como son las políticas pú-
blicas. (Nuñez 2012).
En tal sentido, intentando superar la idea de la política pública como un con-
junto de procedimientos, de misiones y fines que se plantea el gobierno para llevar
adelante una acción, para entender a la política urbana como forma, proceso e ins-
trumento de lucha social, que tiene su expresión en las dimensiones económicas,
teóricas y políticas5 (Ana Núñez 2012). Así podremos comprender a la política ur-
bana en una perspectiva de totalidad, aludiendo a un proceso complejo de relacio-
nes contradictorias y no sólo acciones aisladas desde el Estado.
En tal sentido, rescatamos los aportes de Foucault (1978; 1988; 2006; 2007;
2014) en relación al poder.En tal sentido es interesante señalar que el poder consis-
te en guiar la posibilidad de conducta de los cuerpos y poner en orden sus efectos
posibles (Foucault; 1988).6 El gobierno resulta la modalidad de acción, más o me-
nos calculada, orientada a actuar sobre la posibilidad de acción de los otros. En tan-
to relación de poder, gobernar implica acciones sobre otros, que, si bien se materia-
3. ¿Por qué? Puesto que el Estado conforma muchas de nuestras representaciones sobre el mundo, en
palabras de Lourau: “imprime a nuestras percepciones, a nuestros sentimientos, a nuestras reflexiones,
a nuestros sueños” (Lourau: 1977; 27).
4. Tal como lo plantea Foucault (2006) entendemos que gobernar implica realizar acciones sobre otros
destinadas a guiar o dirigir la conducta.
5. “Siguiendo a Marín (1996), lucha social refiere a aquella que constituye nuevas formas de acción
social; que desarticula lo establecido socialmente y construye nuevas relaciones sociales. La lucha políti-
ca es el intento de la fracción dominante por institucionalizar, personificar el “estado” del poder, su si-
tuación de dominio; la lucha económica o corporativa es la estrategia de la burguesía de fragmentar,
cooptar a los sectores más desposeídos, previamente seleccionados, burocratizarlos, en una lucha en-
cuadrada en la competencia capitalista; y la lucha teórica refiere al ámbito de la reflexión y la acción, a
la adquisición, uso y expropiación del conocimiento; a la producción de saberes”.
6. Una relación de poder puede ser articulada en base a dos elementos: el otro y la resistencia (Fou-
cault; 1988). En relación al primer elemento, el otro, son los cuerpos, cuerpos como objeto y blanco de
poder (Foucault; 2014), atravesados por las relaciones de poder y en estrecha relación con la utilización
económica del mismo: “el cuerpo solo se convierte en fuerza útil cuando es a la vez cuerpo productivo y
cuerpo sometido” (Foucault; 2014:35), cuerpos dóciles que pueden ser utilizados, transformados y per-
feccionados

lizan en ciertas instituciones, también están presentes por fuera de las mismas. Así,
la población se transforma en objeto técnico - político de gestión y gobierno.
Siguiendo a Foucault (2007), afirmamos que la población puede ser medida y
organizada, el propio cuerpo es territorio de disciplinamiento y control por medio
del desarrollo de biopolíticas.7 En suma, la biopolítica interviene sobre la forma en
que se vive y en el cómo se debe vivir, estableciendo ciertos procesos de normaliza-
ción e individuación que despliegan mecanismos de control de la vida; por tanto, en
su desarrollo, son clave los dispositivos8 que se van instituyendo; los cuales deter-
minan y organizan las relaciones sociales estableciendo ciertos márgenes de acción
y decisión. Dentro de ello se inscribe la política urbana, interviniendo y operando
sobre aquella relación que se establece entre el medio y la población, entre el espa-
cio y la sociedad (Acebal y Crovella; 2014).
Estos aportes nos permiten pensar que la política urbana se presenta como un
dispositivo biopolítico, que establece ciertos márgenes de acción y de decisión a la
población y que se despliega en el ordenamiento urbano. Entonces, nos pregunta-
mos ¿cómo estos distintos elementos que lo componen se van configurando en
torno a la política urbana?; en otras palabras, ¿cómo se despliegan estos dispositi-
vos?, ¿cuáles son los márgenes de acción y de decisión que se establecen?, ¿cómo se
ordena y de qué manera este ordenamiento puede naturalizar y legitimar formas
diferenciadas de apropiación de la ciudad?
La política de relocalización como dispositivo biopolítico.
En nuestro trabajo final de carrera hemos intentado reconstruir el movimiento

y las contradicciones del proceso de la política de relocalización, observando de qué
manera se despliega el dispositivo en sus diferentes facetas. Es así que hemos cons-
truido tres momentos para abordar dicho proceso. Al primero lo denominamos: la
construcción de la necesidad de relocalizar; al segundo: la implementación; y al
tercero: continuación y profundización del dispositivo. En esta ocasión, recupera-
mos algunas observaciones que realizamos en base al análisis de la información
7. Siendo ésta “la manera [de] racionalizar los problemas planteados a la práctica gubernamental por los
fenómenos propios de un conjunto de vivientes en cuanto población: salud, higiene, natalidad, longevi-
dad, raza” (Foucault, 2007: 359).
8. Considerando a los dispositivos como “discursos, instituciones, instalaciones arquitectónicas, leyes,
medidas administrativas, reglamentos, enunciados científicos, proposiciones filosóficas, morales, filan-
trópicas, lo dicho y lo no-dicho” (Foucault; 2014; 2014;2006)

primaria y secundaria en el desenvolvimiento de la política en los dos primeros

momentos, es decir, hasta su implementación.
Las políticas urbanas y programas de viviendas que se comienzan a materializar
a principios del siglo XXI en la ciudad de Santa Fe, se encuentran fuertemente sig-
nados por procesos de erradicación de población empobrecida que habita en “situa-
ción de riesgo” y los denominados “asentamientos informales” (PITC 2010-2414).
A fines de 2009 y principios de 2010, en el contexto de declaración de Emer-
gencia Hídrica9 producto de la crecida del río Paraná, se establece por decreto mu-
nicipal, de forma prácticamente simultánea, la relocalización de sectores sociales
empobrecidos del barrio VC - ubicado sobre la vera Oeste de la Ruta Nacional 168,
aledaño al terreno que ocupa el establecimiento comercial WalMart en la ciudad de
Santa Fe, en donde habitan en ese momento 55 familias - y de los barrios BJ,
PNyGP -ubicados en el sector delimitado por las calles Riobamba al Este, French al
Sur, Avenida GP al Oeste y límite del Ejido Municipal al Norte, en donde habitan en
el primero 35 grupos familiares y en el segundo 250.
Esta política fue impulsada durante la gestión municipal del Intendente Mario
Barletta (2007-2011), como una medida preventiva ante la crecida del río Paraná y
como una política de gestión de riesgo; enmarcada en el Proyecto de Plan Urbano
elaborado por el gobierno.
El proyecto de Plan Urbano se desarrolla en el marco del Plan de Desarrollo de
Santa Fe Ciudad, presentado, en marzo de 2008, por el intendente en la inaugura-
ción de las Sesiones Ordinarias del Concejo Municipal. En esta instancia se resalta
la importancia de incorporar la Gestión del Riesgo a toda la planificación urbana
para disminuir la “vulnerabilidad” de la ciudad así como también, del tratamiento
particularizado de lo que denominan “asentamientos marginales”(en Plan de Desa-
rrollo Santa Fe Ciudad; 2008).
Entonces, en concordancia con el Plan de Desarrollo, e inscripto en él, en julio
de 2008 se presentan los lineamientos del Plan Urbano para la ciudad de Santa Fe.
En él se mencionan antecedentes, se plantean objetivos, pautas para este desarrollo
y ordenamiento de la ciudad, ideas y programas de acción, en los cuales se especifi-
ca, por ejemplo, que se impulsará como “política de Estado” específicamente a la
Gestión Integral del Riesgo, se evaluarán las zonificaciones del suelo como también
su régimen de ocupación, se propiciará el crecimiento hacia el norte de la ciudad, se
9. Disposición administrativa a la que recurre el gobierno, en este caso, al pronosticarse la altura de los
ríos signada como extraordinaria. Lo característico es que durante la emergencia se habilita a que los
gastos realizados por el gobierno no cumplan los requisitos burocráticos que son necesarios cotidiana-
mente como ser la licitación, pues que se utiliza la contratación directa.

promoverá el distrito costero, se profundizarán los reservorios, se llevarán adelante

acciones de regularización y control urbanístico, se tendrá como proyecto especial
la Costanera Norte, se ordenará el tejido residencial espontáneo, entre otras cues-
tiones.
Resulta interesante detenernos a observar cómo el dispositivo biopolítico co-
mienza a hacerse visible en las instituciones, los discursos y reglamentos, al conso-
lidar un discurso técnico sobre la “vulnerabilidad” y el “riesgo”.
No existe poder sin una constitución relativa en el campo del saber, dice Fou-
cault (2014), así es que se institucionaliza dicho paradigma en las instituciones de
gobierno. Los parámetros que determinan el riesgo son configurados a partir de la
ocupación o no de los denominados “valles de inundación”; así, las zonas habita-
bles, seguras, y las zonas de riesgo, inhabitables, se plantean como algo dado, como
una cuestión natural asociada al lugar en el cual se ubican, determinada por la na-
turaleza. ¿Pero, siempre fueron así?
A pesar de que el paradigma del riesgo establece una división de la ciudad en
zonas seguras y de riesgo hídrico, a la hora de llevar adelante nuestro relevamiento
de la información primaria y secundaria trabaja comenzamos a observar que, desde
unos años antes al momento en que se decretan las relocalizaciones, ya aparecen en
ordenanzas municipales que disponen de la misma pero con otro discurso. Esto es
lo que nos ha llevado a construir un primer momento en el proceso de relocaliza-
ción.
Primer momento: construcción de la necesidad de relocalizar.
En octubre de 2004 se aprueba en el Concejo Municipal, la Resolución Nº

10.476, presentada por los concejales que representaban UCR, para trasla-
dar/erradicar los “asentamientos precarios e ilegales” que se encuentran ubicados
en zona del complejo comercial WalMart, en las cercanías de la Ruta Nacional 168.
En marzo de 2006, los mismos concejales exigen el tratamiento del expediente co-
rrespondiente a dicha resolución puesto que hasta la fecha no se habían llevado
adelante acciones pertinentes desde el Ejecutivo Municipal.
Entre los fundamentos que se presentan desde el bloque radical para la inme-
diata ejecución de la resolución, se resalta que: “mientras que las construcciones
precarias en la zona se van consolidando, la zona continua siendo ‘la cara de pre-
sentación de la ciudad’”, el lugar en donde se ubica es “uno de los más importantes
centros comerciales”,sobre “la ruta que une el MERCOSUR” y que “lleva a toda la

zona residencial, recreativa y turística de Colastiné y Rincón”, la cual es considerada

como de desarrollo turístico para la ciudad (HCM; VT. Sesión 30/03/2006).
En las discusiones que se llevaron adelante en el recinto, antes de votar de for-
ma positiva nuevamente la erradicación del barrio denominado como VC (Orde-
nanza Nº 11.166), se alude a que entre las razones de la relocalización se encuentra
la “necesidad de un lugar seguro” y que cuente con las “condiciones adecuadas”.
Asimismo, el 16 de junio de 2005 se sanciona la Ordenanza Nº 11.197, la cual
establece la extensión hacia el Norte de la Costanera Oeste y la realización de
unParque Lineal Paralelo abarcando un ancho total de 60 metros, el cual debe ser
delimitado por Decreto Reglamentario (HCM; VT. Sesión 16/06/2005). Un año
después, el Concejo Municipal, acompañado del pronunciamiento de la vecinal de
Guadalupe Noreste, exige al Ejecutivo que se realicen las obras necesarias para res-
catar el “valor paisajístico” y “recreativo” del sector costero de la Laguna Setúbal.
Desde la vecinal de Guadalupe Noreste10, se reclama la concreción del proyecto que
implicaría la erradicación de la “villa”, haciendo referencia a los barrios de PN, BJ y
GP, a la que denomina como irregular y como motivo de diferentes sucesos de inse-
guridad (Diario El Litoral; 29/10/2006).
Tal como lo muestran las disposiciones y las palabras de los habitantes, traba-
jadores y organizaciones del lugar, en un comienzo, las relocalizaciones de los casos
analizados se fundamentan en la necesidad del desarrollo de proyectos turísticos.
Se esconde el interés especulativo en dichas tierras detrás de la construcción de la
necesidad de “rescatar” y “revalorizar” los valores paisajísticos y recreativos del sec-
tor costero.
Pero es interesante observar cómoaparece lo que Foucault llama proposiciones
filantrópicas, que transforman el desalojo en relocalización, la expulsión en “bús-
queda de un mejor lugar para vivir”, de “mejores condiciones de vida” para una de-
terminada población. Es interesante observar en este punto, cómo las medidas que
se toman y sus justificativos se orientan detrás de la ilusión de “bien común”. Pero,
¿mejor vida para quién?
Entonces, en un principio los motivos por los cuales se pretendían erradicar
eran otros. Lo que más tarde se enuncia como “natural” no lo era unos años antes,
sino que lo “natural” es producto una la construcción social sobre el paradigma del
riesgo. Paradigma que a lo largo del proceso se va haciendo carne en las diferentes
normas, instituciones y reglamentos, disposiciones arquitectónicas, entre otras,
consolidándose e institucionalizándose.
10. Presidente: Eduardo Luis Man. Tesorero: Oscar Raúl Roa

Esta construcción en las instituciones, en los discursos y enunciados científios

se despliega a lo largo de los años – incluso continúa haciéndolo luego de la imple-
mentación propiamente dicha de la política-, se encuentra continuamente signada
por la falta de diálogo e intimidaciones, lo cual también es parte de esta construc-
ción. 11
En esta misma línea, en marzo de 2009, se presenta uno de los proyectos que
contiene dicho Plan referido al Desarrollo Urbano y Ambiental de Guadalupe Norte.
El mismo prevé retomar la ordenanza sancionada en 2005, para “poner en valor”
una de las zonas con mayores potencialidades de la ciudad. Proyecto que fue pre-
sentado a propietarios legales de la tierra, a quienes se propone un fideicomiso para
el desarrollo inmobiliario. Precisamente en un reportaje a quien fuera el Secretario
de Planeamiento Urbano – Navarro- este sostiene que la zona no es urbanizable
porque es inundable pero que se pretende rellenar los terrenos (Diario Uno; 30-03-
2009).
Volvemos a observar más claramente una contradicción. En un principio, la re-
localización de los sectores sociales empobrecidos de PN, BJ y GP, se asocia a la
necesidad de rescatar los valores paisajísticos del lugar y del desarrollo de empren-
dimientos inmobiliarios y turísticos que lo posibiliten. Se construye una representa-
ción del espacio, se busca una cierta instrumentalidad, que se contradice con lo que
se produce en él. Se hacen fuertes las aspiraciones a una ciudad eficiente con planes
estratégicos que discursivamente suponen la participación de toda la comunidad
para establecer ejes estratégicos que permitan el desarrollo de la ciudad, pero se
presentan proyectos propicios para la inversión privada, demostrando que en ver-
dad estos planes responden a intereses particulares (Núñez; 2011).
A fines de octubre del 2009, el intendente de la ciudad estima cuantas personas
serán evacuadas producto de la crecida del Paraná, determinando las zonas que
serían afectadas, entre las cuales se encuentra por ejemplo VC.
Por ello, en los primeros días de noviembre del mismo año, se comunica que se
comienza con los traslados de las familias de este barrio y Los Alisos (ubicado en el
barrio el Pozo) a un terreno provincial ubicado en el barrio de Alto Verde, 12 pre-
viendo que la reubicación por la emergencia de 144 personas, 55 familias, sea defi-
nitiva. Pese a que los pronósticos del pico de la crecida se redujeron, se decidió
igualmente “liberar” la zona signada como inundable, efectuando entonces el tras-
11. Tal como se puede observar en el trabajo completo: Acebal; 2015.

12. Este barrio se encuentra situado en el distrito de la Costa, sobre la margen derecha del Canal de
Acceso al Puerto de la Ciudad.

lado como una “medida preventiva” ante la crecida del río, pero también como polí-
tica de gestión del municipio.
Segundo momento: la implementación.
Es en este contexto que, el 9 de noviembre de 2011, se establece el Decreto

DMM N° 01830/2009 en donde, en virtud de las facultades conferidas por el Supe-
rior Gobierno de la Provincia mediante el dictado del Decreto Nº 2163/09, se dis-
pone la ocupación temporal de emergencia del terreno ubicado en el Distrito Alto
Verde,13 mientras dure la situación de emergencia hídrica; se establece que, a través
de la Secretaría de Desarrollo Social, se tomarán las acciones necesarias tendientes
a la evacuación preventiva de los habitantes VC y su reubicación; y que se le enco-
mienda a dicha Secretaría los estudios de factibilidad correspondientes a los fines
de considerar la viabilidad de que la reubicación se torne definitiva.
Luego de repetidos sucesos de inundación, sobre todo después del 2003, esta
construcción social tiene una fuerte significancia en el imaginario social. Pensamos
que a partir de la catástrofe del año 2003 en la ciudad de Santa Fe,14 significada
como inundación, comenzó un proceso de naturalización y legitimación de una di-
námica de intervención estatal que promueve formas de sociabilidad producidas
bajo desplazamientos forzosos de población. Las zonas que son afectadas general-
mente por las aguas comprenden, principalmente, a una multiplicidad de barrios de
trabajadores y desocupados, constituidos en los diferentes momentos del proceso
de periferización. Es precisamente en este proceso en el cual se fueron creando las
condiciones de inhabitabilidad que permitieron las catástrofes, es decir, donde se
consolidaron barrios en suelos urbanos con escasa o inexistente inversión pública
(infraestructura, servicios y equipamientos), estableciendo formas de “violencia
invisible” (Izaguirre, 1998) ejercidas cotidianamente sobre las fracciones pauperi-
zadas, encubiertas bajo situaciones de “vulnerabilidad social” (Crovella 2011; Ace-
bal y Crovella; 2014).
En suma, el proceso normalizador de las inundaciones como “hecho natural y
recurrente” se consolida con la imposición, por parte del orden político, de un dis-
curso que apela a “la necesidad de reconstruir la ciudad”, desplazando del debate
público la cuestión de las causas y responsabilidades. Dicho discurso, que fue to-
13. Registrado bajo el Nº 8660 F 289 T. 69, Departamento La Capital del Registro General.
14. Crecida del Río Saladao que se transforma en inundación por no haberse terminado las obras de
cierre de defensa y que afectó de forma directa a 130 mil santafesinos, implicando 158 muertos.

mando forma en los principales ámbitos científicos y académicos, introdujo las no-
ciones de riesgo y vulnerabilidad en las políticas públicas, originando un nuevo
marco teórico de legitimación social y política, amparando y habilitando la consti-
tución de proyectos urbanos concebidos con anterioridad a la “crisis” (Bordas;
2012).
De esta manera la “emergencia hídrica” modela las representaciones en torno a
la aceptación muchas veces acrítica de la erradicación. Considerando a la “catástro-
fe hídrica” como un constructo “percibido y operacionalizado por una parte de la
sociedad” (Roze, 2003: 16), sostenemos que la inundación en nuestras percepciones
y sentimientos genera disciplinamiento social, puesto que a partir de acontecimien-
tos que encuentran su origen en expresiones de la naturaleza se crean condiciones
para edificar un discurso teórico y político subordinado a la producción de territo-
rios (Crovella 2011; Acebal y Crovella; 2014).
Entonces, si sostenemos que los dispositivos biopolíticos se presentan frente al
sujeto, con cierta “libertad” de acción y decisión, pero determinando los márgenes
de las mismas, en el dispositivo biopolítico de relocalización uno de los límites que
se le presentan a la población es la inundación.La inundación se transforma así en
límite e instrumento.
La política de relocalización es llevada adelante por la Secretaría de Desarrollo
Social, la Dirección de Gestión de Riesgo y la Subsecretaria de Hábitat y Vivienda (a
partir de 2011, Agencia Santa Fe Hábitat). Es interesante observar cómo actúan
estas tres oficinas de gobierno en la formación de la política. En palabras del Direc-
tor de Gestión de Riesgo:
En realidad cada área desarrolla las tareas, por ejemplo Hábitat busca los lugares…
este… se encarga de la tierra, se encarga de todo lo que sea la titularidad y Desarro-
llo Social se encarga de trabajar con las familias que quieren ser reubicadas y tam-
bién de (…) trabajar en la integración y capacitación para que tengan otro medio de
vida. Planeamiento es una parte que trabaja en todo lo que sea los terrenos urbanos
y también en la gestión de las políticas. Yo marco las zonas que deben ser reubic a-
dos (…) después yo marco algunas prioridades, no por orden de prioridad sino en
función de lo que es factible o no, de acuerdo a las áreas y terrenos, los consensos
logrados y los recursos del municipio. Yo lo único que les pido es que saquen toda la
gente de los valles de los ríos. (E. Aguirre Madariaga. Director de la Dirección de
Gestión de Riesgo de la MSF desde 2007 hasta la actualidad. 29/01/2015)

Si bien el “plan de reubicación” no se encuentra formalizado por escrito, la Di-

rectora de la Agencia Santa Fe Hábitat sostiene en las entrevistas que las mismas
deben atenerse a una serie de ciertos requisitos generales, siguiendo lo propuesto
por el Plan Urbano, como la reubicaciónen terrenos con cota adecuada y próximos,
la adjudicación de un terreno de 10 por 20 con servicios básicos y en lo posible un
módulo de emergencia o un módulo básico inicial para el traslado.
Una vez decretada la relocalización de VC se comienza con los traslados. En las
entrevistas realizadas a los habitantes erradicados y a los propios funcionarios se
deja entrever la forma en que se llevó adelante improvisó una manera rápida, no
consensuada ni comunicada y muy violenta, la cual es justificada por fuentes oficia-
les por la “urgencia” que exigía la Emergencia Hídrica. Lo mismo afirman los habi-
tantes relocalizados de BJ:
Estábamos allá en El Pozo y… nada ahora a la tarde íbamos a terminar. Íbamos

yendo y encontramos como siete camiones, unos ya estaban en el WalMart otros acá
en frente. ¿Qué está pasando? Fuimos con mi mujer y le avisé. “Che, prepará tus c o-
sas que dicen que vayan a llevar allá para Alto Verde” me dice. Allá afuera estaban
los camiones, levantando a algunos ya estaban salieron…saliendo para acá. Yo no
estaba enterado, no sabía nada. (…)Vos agarrá tus cosas y salí. (E. habitantes de Los
Quinchitos Alto Verde 4. 15/01/2015)
De última empezaron a amenazar que si no salían, los iban a sacar sí o sí. Que iban
a traer la topadora. (…) A la última gente sí fueron los milicos y lo sacaron porque
no se querían ir. (E.habitante de Los Quinchitos Alto Verde 5. E1. 15/01/2015)
Pero lo que más te calienta es que…de ‘rompe y raja’ te cargaban las cosas en el c a-
mión, si te la rompían o no te la rompían no les importaba, venían y cargaban no-
más. ¿Y encima sabes que hacían? que no te alcanzabas a dar ni cuenta que te pas a-
ban la topadora y me agarré… yo alcancé a sacar la más chapa que pude, la madera
que pude, para poder hacer algo, porque cuando vine acá en esa casita las cosas es-
taban afuera. No había alambre, no había nada. Y bueno, ahora te dieron este sucu-
cho también. Esto es un sucucho porque es chiquito. Tendrían que hacer una am-
pliación más grande. Pero no, te dan esto y tenés que conformarte. (E. habitante de
Los Quinchitos Nueva Esperanza 2. E1. 22/08/2012)
Dos días después de decretada la relocalización de los habitantes de VC, se fir-

ma un convenio entre el Municipio y la Cámara de Artefactos para el Hogar, 15 quien
15. Cuyo gerente era Roberto Slobodianiuk y el vicepresidente a cargo de la Presidencia era José Lilino

tiene el dominio legal de dichas tierras, para trabajar de forma articulada en pos de
evitar nuevos asentamientos en el lugar. A cambio de ello, esta entidad prestará el
lugar para realizar actividades deportivas, cercará perimetralmente los terrenos de
referencia y dispondrá, como parte de la “responsabilidad social empresaria”, la
cantidad necesaria de materiales para la construcción de módulos habitacionales a
las familias que ocuparon el predio.Al respecto, quien fuera el intendente, Mario
Barletta, sostuvo que: “ratificamos una forma de trabajo: el sector privado, el sector
público y los vecinos, trabajando en forma conjunta para -en el marco del Plan Ur-
bano de Santa Fe-, ir generando mejores condiciones de vida para los ciudadanos y
menos dificultades a la hora de enfrentar este tipo de situaciones” (Diario El Lito-
ral; 10/11/09).
A lo largo del proceso de la política, se pueden advertir las relaciones que se es-
tablecen entre las oficinas del gobierno con sectores empresariales de la zona para
la construcción de estrategias que posibiliten la construcción de un nuevo ordena-
miento urbano.
A mediados de noviembre de 2009, se alude nuevamente a una representación
del espacio que apela a rescatar los valores paisajísticos de los terrenos correspon-
dientes a PN, posibilitando proyectos como la construcción de caletas náuticas. De
esta manera, cuando se presenta el anteproyecto, surgen dos preocupaciones e in-
convenientes: el financiamiento y las familias que viven en PN, las cuales son defi-
nidas, nuevamente, como “el foco de numerosos conflictos y hechos de inseguridad”
(diario El Litoral, 11/11/09), así como también de contaminación producto de su
actividad de cirujeo.
Un mes después de haberse decretado la reubicación de VC, son 21 las familias
que fueron relocalizadas. Sobre las viviendas dice Sara Lauría, Subsecretaria de
Hábitat y Vivienda, que se trata de un prototipo mínimo que ofrece una solución
primaria al problema de la vivienda y que posibilita la regularización dominial.16 La
selección del sitio en los cuales fueron reubicados se fundamenta en que se encuen-
tran dentro de su hábitat y próximos al río, ya que muchas de estas personas
desempeñan sus oficios informales en relación a la pesca (diario El Litoral;
13/12/2009).
16. Desde fuentes oficiales se afirma que el proyecto se organiza en manzanas con lotes de 10 metros
por 18, demarcados por cerco perimetral, que se le asigna a cada familia. Allí, se construyeron módulos
habitacionales básicos de 24 m2, a partir del cual el beneficiario podrá realizar su ampliación y/o com-
pletamiento. Cada módulo cuenta con baño y conexión de luz y agua, y se construye sobre la base de
una estructura de madera, cerrada con placas cementicias y techos de paja.

Sin embargo, estas declaraciones oficiales se distancian de la forma en que las

personas erradicadas –tanto de VC como de BJ- manifiestan haber vivido en módu-
los con nulas condiciones de habitabilidad. Por ejemplo:
Cuando empezamos acá agua no. Venía un camión y se paraba ahí. Teníamos que
esperar cada mes que se te secaba el hígado de tanto procurar un vasito de agua. A
veces paraba en el camino ahí y teníamos que ir con los bidones. (…) Como cuatro o
seis meses. Algunos no aguantaron y pusieron la manguera pero salía despacito. Pa-
ra cada cosa, tenía que lavar mi ropa y no sabía si gastar el agua del balde para lavar
mi ropa o sino me quedaba sin tomar agua. (E. habitante de Los Quinchitos Alto
Verde 4. 15/01/2015)
En las casas no teníamos baños (…) Había varios en el poli (…) y ahí iban todos.
(E.habitante de Los Quinchitos Alto Verde 5. E2. 15/01/2015)
Los pozos rebalsaron, (…) ellos mismos con baldes a sacar, viste, los desechos clo a-
cales, bueno… El hacinamiento.Al no tener agua potable, tomaban agua de esos
tanques negros con un gusto a plástico, lleno de moho adentro (…) nunca fue lim-
piada adentro, en un año y medio. Después llegó la red, también de forma precaria,
porque ahora tienen unas mangueritas así en cada casa, o sea toda la instalación
sanitaria para que vaya agua al baño nunca se pudo concretar, con una pared de
durlock ni un caño te aguanta. Pero le habían puesto unos calefones, eléctricos, en
esa situación de precariedad, a dos centímetros del techo de paja. (E. miembro de
Manzanas Solidarias. 24/07/2012).
Las entrevistas demuestran la violencia invisible17 que se venía impulsando co-

tidianamente desde las distintas oficinas e instituciones de gobierno en el proceso
de la erradicación y que se cristaliza en el traslado.
Es menester mencionar también de qué manera se implementa esta política de
erradicación en ambos casos. Para ser parte de este plan de relocalización era nece-
sario que cada familia realice un “pedido formal”, justamente, de reubicación.
Lo que sí te digo es que desde que se empezaron a construir las viviendas empez a-
ron a venir los pedidos. Nosotros tenemos un compromiso de reubicación de ellos,
tenemos un acta, “usted va a tener un lote, el municipio se compromete a otorgarle
17. “Siguiendo a Izaguirre (1998) entendemos por violencia “de evidencia directa” la que remite al ejer-
cicio de la fuerza material que precisamente no se ve en la “violencia invisible”, esta última compone a
aquellas relaciones frecuentes y cotidianas en nuestra sociedad que ‘han sido naturalizadas, normaliza-
das, porque en ellas uno de los términos está situado en el lugar del poder y la autoridad, a quien el
“otro” le debe respeto y obediencia’” (Crovella; 2011:119 y 120 )

un lote”, si es posible le decimos cuál y en qué condiciones, y ellos a desocupar sus

viviendas voluntariamente, igual que los otros. Y adjudicado el lote y mudado, ob-
viamente la demolición de la construcción porque eso tiene que recuperarse para
reservorio… (E. Sara Lauría. Subsecretaria de Hábitat y Vivienda de la Municipali-
dad de Santa Fe y Directora Ejecutiva del Instituto Municipal de la Vivienda duran-
te 2007 – 2011. 23/05/2014)
No es menor la utilización de este mecanismo denominado “acta acuerdo” que

se obliga a firmar para ser relocalizado puesto que coloca también la responsabili-
dad de la acción y la supuesta decisión en quienes son erradicados.
El 25 de enero del 2010, el intendente anuncia que las familias de PN, BJ y
GPserán trasladadas al barrio Esmeralda Este, más precisamente en el sector entre
Callejón Funes y las vías del ferrocarril, en terrenos ubicados al Oeste del ex Grupo
de Artillería de Defensa Aérea (GADA) 121. Desde el municipio se avanza en este
proyecto de reubicación, aludiendo a que “están asentados en un reservorio y no
sirve intentar sacar el agua de ahí porque seguirá entrando y tiene que estar despe-
jado para cumplir con su función” (Alejandro Boscarol–Secretario de Desarrollo
Social; Diario El Litoral; 25/01/2010). Contrariamente, en muchas entrevistas rea-
lizadas a habitantes de BJ, PN y GP se reitera que por lo general la inundación sólo
afectaba a unas pocas familias.
Así el Ejecutivo Municipal se propone como objetivo principal recuperar los re-
servorios, lo que implica la relocalización de 245 familias de los barrios BJ, GP y
PN. Se plantea comenzar con el traslado de 12 familias que tenían agua en sus do-
micilios y que han aceptado irse. Desde el municipio se afirma que estas personas
contarán con viviendas construidas con placas de cemento y se les otorgará la pro-
piedad de la tierra.
Se puede observar un cambio en el discurso: la relocalización es producto ahora
de que la zona es un reservorio y no ya producto de la necesidad de revalorizar el
lugar. A decir verdad, por un largo tiempo convivirán las dos representaciones so-
bre el espacio, la de la zona como reservorio y la representación que apela a rescatar
los valores paisajísticos de la zona costanera. Esto nos demuestra que, que una zona
sea un reservorio o no, es una decisión política que no depende necesariamente de
las condiciones naturales.
En febrero de 2010, los vecinos de dichos barrios realizan un piquete, prohi-
biendo la salida de tres líneas de colectivo, reclamando que se instale una bomba
extractora de agua en French y Riobamba debido a que algunas viviendas se encon-
traban anegadas (Manzanas Solidarias; 02/02/2010). Como respuesta a este re-

clamo, el intendente realiza una denuncia policial al verse muchas personas afecta-
das por la modalidad de reclamo adoptada por los habitantes del lugar. Luego de
varios días de reclamos los vecinos logran que se coloquen las bombas extractoras
(diario El Litoral; 02/02/2012). Podemos observar en esta situación la presencia-
ausencia del gobierno en la decisión de no instalar las bombas extractoras de agua
para amedrentar a los habitantes, como mecanismo de presión para que se “acepte”
la relocalización; así la violencia invisible se esconde detrás de la oportunidad que
ofrece el municipio.
¿Qué margen de decisión sobre la aceptación o no de la “propuesta” de relocali-
zación se les deja a aquellos que tienen el agua dentro de sus casas varios días por-
que no se colocan las bombas extractoras que son necesarias? La violencia cotidia-
na, la tecnología fina y calculada – en términos de Foucault - a la que se apela para
generar el disciplinamiento, la docilidad, para la aceptación poco voluntaria de la
erradicación. Esta intimidación y amedrentamiento cotidiano se presenta en todo el
momento de la crecida de distintas maneras.18
Pese a los cuestionamientos sobre la legalidad del accionar del ejecutivo muni-
cipal,19 amparado en la figura de la Ocupación Temporal de Urgencia, el 4 febrero
se establece el Decreto N° 00251/2010, en el que se determina, durante el período
en el que se declaró la Emergencia Hídrica, la ocupación del inmueble20 en donde
se relocalizará a los habitantes “localizados en torno al reservorio del terraplén de
calle Riobamba a la altura del 8300, Barrio Guadalupe Norte de esta ciudad” (BJ,
GP (frente y PN). También determina que la Secretaría de Desarrollo Social debe
llevar adelante las acciones necesarias tendientes a considerar que la reubicación se
convierta en definitiva. No obstante, esta figura de ocupación temporal de urgencia
se extiende mucho más en el tiempo hasta que se consigue la expropiación de di-
chos terrenos, en octubre de 2011.
Por eso fue todo a destiempo por parte de ellos. Y después el tema de la expropia-
ción acá también, expropiaron cuando nosotros no estábamos inundados. Y ellos lo
expropiaron como situación de emergencia, ¿viste? El gobierno tiene esa posibil i-
dad de expropiar cualquier cosa en situación de emergencia. Pero en realidad noso-
tros no estábamos inundados. Y viste, todas esas cosas te molestan. Porque si vos lo
18. Las mismas se desarrollan en: Acebal (2015)

19. El dueño de dicho predio radicó una denuncia contra el gobierno municipal por no notificarlo sobre la
expropiación de sus terrenos. Ver Diario el Pausa 11/09/2013.
20. Registrado bajo el Nº 39266, Folio 1179, Tomo 115 Par, año 1938, Departamento La Capital, del
Registro General de la Propiedad

ves de afuera capaz decís que “no pero está bien, que el gobierno se preocupa” pe-
ro… (Entrevista a habitante de Los Quinchitos Nueva Esperanza 1. 22/08/2012)
En ambos casos de relocalización la cuestión de la vivienda digna también se

asocia a la propiedad de las mismas. La propiedad adquiere un valor social, a pesar
de que muchas veces se vive en peores condiciones y mayor hacinamiento, trans-
formándose en un fuerte mecanismo expropiatorio de los propios cuerpos. La pro-
piedad legal se encuentra en constante tensión con la apropiación del espacio y el
habitar de quienes han sido relocalizados o se los pretende relocalizar.
Durante todo este segundo momento, al igual que en el primero, subyace una
idea de asistencia que inmoviliza. La asistencia se transforma en principio. Hay una
fracción social que debe ser asistida y esto implica la imposición de representacio-
nes de cómo se debe vivir, dónde y la manera; inhabilitando cualquier tipo de auto-
determinación. La asistencia es una forma de violencia que reproduce prácticas he-
terónomas.
Sin embargo, hay algunas personas que resisten estas imposiciones y logran
romper con el mecanismo tan aceitado de violencia puesto que entienden que no se
trata de la tenencia legal de su propiedad, de la “seguridad” sobre la tierra ni de
atenuar una supuesta “exclusión”, sino de la vida y las relaciones sociales que este
dispositivo viene a romper:
A mi da gusto verlo a Rafael (su nieto), ver a Ivana - que no está ahora, está en San
Javier viviendo – (su nieta), a Kevin (su nieto), verlos crecer, verlos que vengan acá
y corran, y ver que nacieron acá. Esas son cosas que te mueven. (..) Y te dicen “te
vamos a llevar a tal lado”, ¿y dónde están las raíces? No me quiero ir de acá, yo
quiero estar donde nacieron mis nietos, mis hijos. Eso es lo que te tira acá, eso, no
es el sistema de vida sino lo que construiste acá, lo que construiste toda la vida. T o-
dos los días. (Entrevista personal a habitante de PN3. E1. 10/01/2013)
También es una constante en las declaraciones de los funcionarios públicos, la

idea de “elección” sobre “irte” o “quedarte”. Sin embargo, recuperando las voces de
quienes fueron relocalizados, podemos sostener que esa decisión estuvo condicio-
nada, puesto que se la presentaba a los habitantes como la única oportunidad y sa-
lida frente a “innegables desalojos”. Resulta pertinente reparar en cómo se constru-
ye la idea de “libertad de elección” cuando, tal como sostiene Foucault, se puede
reparar en que esta libertad de acción tiene claros límites. En el discurso se cons-
truye la representación sobre la decisión consciente y consensuada sobre la relocali-

zación, “nadie te obliga”, “vos decís”. Foucault nos advierte que el poder disciplina-
rio no se basa en la obligatoriedad de las acciones sino que direcciona nuestra con-
ducta hacia lo esperable. La decisión de “irte o quedarte” se encuentra mediada por
la violencia cotidiana (demolición de casas, intimidaciones, “únicas oportunidades”,
expropiaciones sociales y materiales previas) que condiciona la supuesta decisión. A
su vez, este mecanismo posibilita poner la responsabilidad de lo que acontecerá en
el sujeto expropiado, quién será responsable de “haber elegido sobre su futuro”.
El 8 de abril del 2010 el Concejo Municipal, dicta la Resolución Nº 13.365 que
dispone que el Ejecutivo, en el proceso de traslado, reubicación y urbanización de
los vecinos de PN y BJproceda de acuerdo al Plan Urbano, y determina las obras
que son indispensables e ineludibles de realizar para proceder con la reubicación.21
Sin embargo, y a pesar de esta normativa, en la práctica las condiciones de habitabi-
lidad y urbanización reglamentadas no fueron respetadas, como mencionamos an-
tes.
El proceso de erradicación ha implicado, para muchos, el abandono o pérdida
de los trabajos por los costos económicos y sociales que conlleva la propia relocali-
zación. Se pierden fuentes de ingresos, se rompen muchas relaciones sociales, las
condiciones de periferización previa, nuevamente, no son resueltas.
A fines de abril, el ejecutivo municipal propone un nuevo Reglamento de Orde-
namiento Urbano (ROU), el cual “promete cambios sustanciales en la urbanización
de Guadalupe”, desde calle French hacia el norte. Las declaraciones oficiales afir-
man que las medidas de traslado de PN se orientan en este sentido, puesto que el
proyecto establece que desde French hacia el terraplén sólo podrán construirse vi-
viendas de mediana densidad (R4) - planta baja y primer piso -; desde Riobamba
hacia la laguna sí se habilita la construcción de torres (R1). En palabras de Navarro
–Secretario de Planeamiento Urbano- no habría problemas de construir en altura
porque se estaría formando un nuevo barrio. Y de este modo, se garantiza la llegada
de los servicios porque a las empresas les resultará más rentable extenderlos si a
futuro tendrán más clientes. (Diario El Litoral: 28/04/2010).
21. La construcción de: “a) Un Dispensario destinado a la atención primaria de la salud conforme a las
disposiciones de la Ordenanza Nº 11.147; y b) Destacamento Policial y Comedor Comunitario” y que se
evalúe la construcción de un establecimiento escolar. A su vez, que se prevean los servicios de: “a)
alumbrado, barrido y limpieza; b) mejorado de calles; c) cordón cuneta y desagües pluviales; d) trans-
porte urbano de pasajeros por colectivos; y demás que se estime convenientes y necesarios para con-
cretar una correcta y pacífica urbanización.”Que se realicen las gestiones necesarias para la prestación
de los servicios de gas natural, agua potable y cloacas. Asimismo se determina que las viviendas que
construya cuenten con las condiciones de habitabilidad y dignidad. (HCM. VT; 08/04/2010)

Vemos así cómo conviven y se retroalimentan estas dos representaciones, pero

a su vez producen contradicciones que abren brechas y generan mayores resisten-
cias, como ser la determinación del tipo de construcción en las zonas en disputas.
Se evidencia claramente en estas declaraciones cómo este dispositivo se construye
en pos del “bien común” de los intereses privados y de la concreción de proyectos
antiguamente presentados.
El 13 de diciembre, luego de largas discusiones en el Concejo Municipal, queda
aprobado el Nuevo Reglamento de Ordenamiento Urbano, Territorial, del Munici-
pio de Santa Fe, sancionándose la correspondiente Ordenanza N° 11.748 (HCM. VT;
13/12/2010), en la cual se establece a la zona en donde se ubica PN como R4, “zo-
nas destinadas a la localización predominante de uso residencial de densidad baja
con características de barrio jardín y valores paisajísticos a preservar”. (Ordenanza
11.748 - ROU).
Esto legaliza una representación del espacio que no coincide con el motivo al
que se apeló desde el ejecutivo municipal para comenzar con las relocalizaciones de
los habitantes de BJ, PN y GP: zona de reservorio, altamente “vulnerable” producto
del “riesgo hídrico”, el dispositivo se despliega así entre lo dicho y lo no-dicho.
Si bien no hemos podido profundizar del todo en el desembolvimiento de la po-

lítica de relocalización ni pudimos desarrollar sobre cómo el dispositivo continuó
profundizándose luego de haber sido erradicadas las primeras familias, intentamos
dar cuenta de la manera en que la política se desarrolla inmersa en contradicciones
y disputas.
Nos propusimos intentar desnaturalizar la idea de la “relocalización” como una
“acción de salvataje” generada desde diversos programas y planes de la política ur-
bana para sectores de población que viven en situación “de riesgo” y / o de “vulne-
rabilidad”, analizando las tecnologías sociales que componen verdaderos dispositi-
vos biopolíticos, que encubren, bajo un discurso que categoriza a los sectores
sociales compulsivamente erradicados, la expropiación de sus condiciones materia-
les y sociales de existencia.
Las inquietudes sobre las representaciones que se construyen sobre el rol del
Estado y la manera en que ellas se imprimen en nuestras percepciones sobre las
políticas, sobre los mecanismos de la asistencia, el de la expropiación de la propie-
dad privada en nuestros propios cuerpos, siguen muy presentes y debe profundizar

su estudio. Seguimos apostando a trabajar en estas inquietudes para aportar a la

desnaturalizando del orden social vigente y sus violencias.
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Los actores del área de la salud en la hechura de políticas subnacionales. ∙ NADIA ALASINO
Los actores del área de la salud en la hechura de

políticas subnacionales.
NADIA ALASINO
UNR-CONICET
Resumen:
En los sistemas federales, los actores subnacionales son fundamentales al momento
de comprender la dimensión territorial de la política. Desde la constitución del E s-
tado Argentino, el lugar que han ocupado ha variado, respondiendo a las alianzas,
paradigmas y construcciones de la coyuntura. En esta ponencia analizamos el rol de
los actores subnacionales en la construcción de las políticas de salud. Elegimos esta
arena ya que la misma presenta una particular configuración en torno a la te nsión
centralización/descentralización. La salud es una cuestión que no fue originari a-
mente delegada por las provincias a la Nación. Fue recién a mediados del siglo XX,
cuando en el marco del fortalecimiento del rol del Estado nacional en las cuestiones
sociales, se crearon los primeros hospitales nacionales y consecutivamente el pri-
mer Ministerio de Salud nacional. Esta definición no cerró sin embargo el debate.
En las décadas subsiguientes, los diferentes protagonistas formularon propuestas
sobre la modalidad, la oportunidad y el ritmo de la centralización o descentraliza-
ción de la política sanitaria. El objetivo que nos proponemos es el análisis de las
instituciones formales e informales que se materializaron como cristalización de e s-
te proceso y las características que asumieron las intervenciones de los actores
subnacionales en la construcción de políticas en este marco. Realizamos en primer
lugar una revisión de la literatura académica. En segundo lugar, nos proponemos
un análisis cualitativo de las instituciones formales e informales del sistema sanita-
rio, a partir de la revisión de la normativa vigente y los posicionamientos plasm ados
por los actores.
Palabras Clave: Políticas Subnacionales- Salud pública.

Introducción
En los sistemas federales, los actores subnacionales son fundamentales al mo-

mento de comprender la dimensión territorial de la política. Los espacios y las mo-
dalidades que los mismos ocupan varían, respondiendo a las características del sis-
tema político, el sector en que acumulan sus principales capitales de poder, las
alianzas, paradigmas y construcciones de la coyuntura.
En esta ponencia analizamos las interacciones entre el Estado nacional y los ac-
tores subnacionales en la construcción de las políticas de salud, centrándonos en las
instituciones que se consolidan con posterioridad a los procesos de reforma del sec-
tor público en los 90.
La literatura sobre la descentralización en políticas sociales tiende a establecer
paralelos entre los procesos de los distintos sectores. Sin embrago, el caso argentino
pone en evidencia la especificidad de los sectores de salud y educación por el papel
que tuvieron en la conformación del Estado nación y el status constitucional de ca-
da una (Chiara, 2009).
La salud como cuestión de la agenda estatal emerge en un marco de debilidad
institucional formal, al no ser incorporada entre las responsabilidades a distribuir
constitucionalmente entre Nación y provincias. En los inicios fueron las últimas las
que tomaron una iniciativa en la materia. Es recién en el siglo XX cuando la salud
adquiere relevancia en el nivel nacional. Una corriente importante de la corpora-
ción técnica sanitarista comienza a visualizar la centralización de la política como
precondición técnica para el logro de la eficacia y eficiencia. Así como aparecen
consideraciones ideológicas y valorativas que acompañan estos posicionamientos:
sólo políticas homogéneas en el territorio posibilitarían iguales y universales opor-
tunidades de acceso al sistema.
En la década de 1940, el Estado nacional comienza progresivamente a tener una
mayor participación en la producción de bienes colectivos. De forma unilateral e
“inconstitucional” (Chiara, 2009) se decide la creación de hospitales nacionales.
Esta decisión abona – en el plano político – al fortalecimiento del gobierno nacional
respecto de las provincias. La conformación de un modelo de Estado Social cumple
entonces un rol muy importante en la gestión de las relaciones entre nación y go-
biernos provinciales en el ámbito sanitario (Chiara, 2009).
Con la reforma de la Constitución de 1949, el Dr. Ramón Carrillo se convirtió en
el primer Ministro de Salud Pública de la República Argentina. El Estado nacional
busca consolidar un rol de dirección y homogeneización de la política de salud en

todo el territorio, desarrollando para ello sus capacidades institucionales y su pre-

sencia territorial.
Esta definición no cerró sin embrago el debate. La tensión entre centralización
y descentralización de la política sanitaria es una característica de las décadas sub-
siguientes. Los diferentes protagonistas sólo formularon propuestas sobre la moda-
lidad, la oportunidad y el ritmo de la centralización o descentralización (Veronelli,
Correch, 2004).
Paulatinamente, y con diferentes responsabilidades, las jurisdicciones subna-
cionales tomaron a su cargo la gestión y conducción de la salud pública, sin contar
con los recursos y capacidades técnicas necesarios. Este gradualismo “… dejó mar-
gen para un cierto ‘reacomodamiento’ progresivo del sistema, sin que esto implique
una caracterización de signo positivo sobre el desempeño global del sub-sector”
(Repetto, 2001: 22). En este proceso reconocemos como dos momentos importan-
tes la sanción de la Ley Nº 17.102 de Servicios de Atención Médica Integral para la
Comunidad durante el gobierno de Onganía (1966), y el traspaso de los Hospitales
Universitarios a las provincias (1979).
En los 90 se transfieren definitivamente los 19 hospitales nacionales restantes a
las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, se impulsa la figura de
“Hospital Público de Autogestión” (HPA) a partir de la firma del Decreto N° 578 de
1993.
A más de dos décadas de estas reformas, la institucionalidad que se conforma en
estos años perdura sin sufrir modificaciones significativas en el nivel nacional. Las
normas sancionadas operan como guías estructurantes de las relaciones entre el nivel
nacional y las jurisdicciones subnacionales, y de estos últimos entre sí. Si bien a nivel de
programas y proyectos han surgido nuevas iniciativas y los actores han encontrado
márgenes para nuevas estrategias de posicionamiento y acción, las instituciones forma-
les del nivel macro han mostrado una alta eficacia para sostenerse como los ordenado-
res y garantes de las reglas y estrategias del juego.
El texto continúa la exposición de ideas de la siguiente manera. En primer lu-
gar, se abordan las características del campo de la salud y se definen conceptual-
mente los procesos que se desarrollan en el análisis. Seguidamente, se analizan las
instituciones formales que ordenan las relaciones entre los diferentes niveles juris-
diccionales y los posicionamientos y estrategias que los actores adoptan a partir de
los incentivos y desincentivos que las primeras promueven. Finalmente, se cierra
con un comentario respecto de los efectos de esta institucionalidad en las relaciones
entre el Estado y los ciudadanos.

Los conceptos que ordenan el juego
El campo de la salud es una arena de políticas compleja, tanto por la naturaleza

de su objeto, como por la fisonomía de los procesos, instituciones y actores que lo
componen.
En primer lugar, la salud es una construcción social, y en tanto tal, su definición
supone un horizonte abierto. A los fines de este escrito, definimos salud como la
capacidad singular y colectiva para luchar contra las condiciones que limitan la vida
(Ferrara, 1985). Elegimos esta noción en tanto incorpora el aspecto procesual y
constructivista de la materia, al mismo tiempo que deja entrever el componente de
lucha y conflicto que supone el campo.
En occidente, las condiciones de vida emergen como responsabilidad a asumir
colectivamente en los albores de la revolución industrial, cuando la miseria de un
gran porcentaje de la población pone en riesgo la capacidad de la sociedad de existir
como conjunto de relaciones interdependientes. En los inicios del siglo XIX esta
problemática se bautizó como la cuestión social (Castel, 2009). Las características y
formas que adquirió esa protección fueron variando, incorporando algunas dimen-
siones que abarcan, pero también exceden, al propio campo sanitario. Hoy, la ma-
yor parte de las democracias occidentales reconoce que el acceso a servicios y tecno-
logías sanitarias y la provisión de una correcta atención y cuidado -al menos en los
casos en que los individuos no pueden proveerlos por sí mismos- deben ser garanti-
zados por el Estado.
Este reconocimiento de la salud como cuestión de la agenda estatal, no equivale
a pensar que el campo en su conjunto tenga por objetivo el bienestar de las perso-
nas. Por el contrario, se observa que las prácticas de los actores están fuertemente
influenciadas por un conjunto de saberes y teorías vinculados a lo que Menéndez ha
denominado Modelo Médico Hegemónico (Menendez, S/D). Esta cosmovisión im-
plica aproximaciones metodológicas ahistóricas y asociales que no reconocen las
condiciones estructurales (económico-políticas e ideológico-culturales) de los pro-
cesos de salud/ enfermedad. Desde una perspectiva mecanicista/ evolucionis-
ta/positivista se privilegia la eficacia pragmática y el trabajo con conglomerados de
sujetos y no con conjuntos sociales. Las “teorías", "técnicas" y "actividades" curati-
vas son priorizadas en detrimento de las preventivas. La salud y la enfermedad son
intercambiadas como mercancía. La relación entre médico y paciente es asimétrica
y en consecuencia, la participación de los "consumidores" en las acciones de salud

es subordinada. Hay una prevalencia de la cantidad y lo productivo sobre la calidad;

una escisión entre teoría y práctica; y una fuerte identidad corporativa profesional.
La segunda dimensión a comentar en relación al campo de la salud se vincula a
sus formas organizacionales. Su estructura responde a lo que Mintzberg denomina
una burocracia profesional. En estas organizaciones, los profesionales tienen una
muy alta autonomía y una elevada dosis de poder. Cada uno ejerce su labor aislado
de los demás, poniendo a jugar una serie de procesos y procedimientos relativa-
mente estandarizados que incorporó en su formación. En la relación uno a uno en
que se encuentra con su paciente, él es el poseedor de “el conocimiento” capaz de
resolver la problemática en cuestión. Esta relación bilateral y el carácter asimétrico
del encuentro dan lugar a un margen relativamente amplio de discrecionalidad a
favor del primero en la selección del mejor curso de acción a seguir. Así, en estas
organizaciones el poder de los profesionales es muy amplio, dejando poco lugar a
las estructuras verticales de control. El rol de los niveles centrales es garantizar las
condiciones que el profesional necesita para el desarrollo de su labor. En estas ca-
racterísticas residen los mayores problemas de las burocracias profesionales. “Por-
que no hay virtualmente control del trabajo aparte del de la profesión misma, nin-
gún modo de corregir deficiencias que los profesionales mismos quieran pasar por
alto” (Mintzberg, 1999: 172).
Particularmente en nuestro país, debemos sumar en esta descripción la división
del campo en tres sectores: el sector público, el sector de la seguridad social y el
sector privado. Cada uno difiere respecto a su población objetivo, los servicios que
brindan y el origen de los recursos con que cuentan (Acuña, Chudnovsky, 2002).
Esta diversidad institucional se refleja también en la presencia de una pluralidad de
actores con capacidades de agencia e intereses diversos y múltiples composiciones
de poder. El sector público ha sido históricamente el sector más débil, frente a la
hegemonía de la seguridad social y la cuantía de recursos del sector privado. 1 Si-
guiendo a Belmartino (2005), podemos describir el conjunto de los servicios de
atención médica por su fragmentación institucional y financiera, la heterogeneidad
de las formas de organización y las normas que las rigen, su ineficacia en el cuidado
de la salud y su ineficiencia en términos de la dispersión de recursos, el gasto cre-
ciente, la discrecionalidad administrativa.
En este escrito focalizaremos la mirada en el sector público, sin dejar de reco-
nocer los intercambios e influencias que se desarrollan con los otros dos sectores. El
1. Estudios realizados sobre la composición del gasto en salud entre los años 1995-2001, destacan que
el sector privado acumulaba un 43%, el sector de seguridad social un 34% y el sector público apenas el
23% del total (Tobar, Rodrigañez, 2003).

subsector público es una parte fundamental de los servicios de salud ya que brinda
asistencia a la población de menores recursos, subsidia indirectamente a las obras
sociales cuando su capacidad de brindar asistencia no logra cubrir a su población de
beneficiarios y en algunos casos atiende la población de mayor capacidad económi-
ca, que son atraídos por el prestigio de la institución o sus profesionales. Abarca
también una parte esencial del sistema de emergencia, la formación de grado y pos-
grado y promueve gran parte de los desarrollos relacionados con las disciplinas
biomédicas (Belmartino, 2005).
En Argentina el sector público se ha caracterizado por la permanencia de una
tensión entre centralización y descentralización. Entendemos esta tensión como un
proceso que se desarrolla entre dos polos que van desde una situación de absoluta
autonomía del gobierno central con respecto a los niveles subnacionales, a otra de
absoluta autonomía de los gobiernos subnacionales con respecto a la autoridad cen-
tral (Faletti, 2004). Las relaciones intergubernamentales son el “espacio” en donde
los procesos de descentralización tienen lugar, a la vez que su “resultado”. Las rela-
ciones que emergen ponen en escena nuevos actores, o nuevas composiciones de
poder entre los existentes (Chiara, 2009). Ello no sólo implica una modificación en
el esquema funcional de división del trabajo, sino que también afecta la dinámica
política global del país (Oszlak, 2014).
La histórica constitución de los servicios sanitarios y el papel del Estado nacio-
nal en su desarrollo han dado lugar a equilibrios inestables con consecuencias im-
portantes para la organización (Chiara, Di Virgilio y Moro, 2009).
En el apartado que sigue abordamos las instituciones que materializaron la di-
námica de descentralización que tuvo lugar en los años 90 en nuestro país.
Análisis cualitativo de las instituciones formales e informales del

sistema sanitario a partir de los 90
Entre los años 70 y 80 aparece como evidente la necesidad de re-estructurar el

sector público, dada la obsolescencia de los hospitales. Con el argumento de lograr
una mayor eficacia, se inicia durante el gobierno militar la transferencia de los efec-
tores, que se continúa en la década de los 90. Los impulsores de la reforma en los
servicios de atención médica no tenían una preocupación por la universalidad, la
equidad, la integralidad, la accesibilidad. Los estudios sobre el proceso rescatan que
la intencionalidad no manifiesta se vinculaba con descargar la presión financiera

sobre las arcas nacionales y traspasar a las provincias el costo político que implica-
ba el funcionamiento deficiente de las instituciones (Belmartino, 2005).
La transferencia de los últimos hospitales nacionales a las provincias y la Ciu-
dad de Buenos Aires se inicia en el año 1992, a partir de la Ley de Presupuesto para
la Administración Pública Nacional (Ley Nº 24.061). El marco jurídico de este pro-
ceso, una Ley de presupuesto, evidencia la finalidad con que fue concebido, así co-
mo la debilidad del marco político y sanitario. La imprecisión de las condiciones
jurídicas produjo serias dificultades en la gestión institucional (Belmartino, 2005).
La mención a la transferencia corresponde a los artículos 25 a 29 de dicha ley.
En ellos se autoriza el traspaso de la administración y financiamiento de los hospi-
tales e institutos que dependían de nación, el cambio de titularidad de los bienes
muebles e inmuebles y la dotación de personal. Se garantiza la equivalencia jerár-
quica y retributiva; los derechos previsionales y asistenciales adquiridos; y los dere-
chos y obligaciones inherentes a la situación de revista de los agentes.
No se enuncia como requisito la adhesión provincial para la efectivización de lo
dispuesto, subordinándose así las provincias a los dictámenes nacionales. En este
contexto, ¿qué motivaciones encontraron las primeras para tomar a su cargo las
prestaciones de salud? Un estudio realizado por CIPPEC destaca al respecto que “…
a diferencia de las demás funciones sociales (educación, alimentación y vivienda),
no existe ningún fondo que se distribuya de acuerdo con indicadores que corres-
pondan al sector salud, ni cuenta éste con una asignación específica de los fondos
transferidos por Coparticipación Federal (…) Por ello, dado que los montos coparti-
cipados no deben ser utilizados necesariamente en el sector, los gobiernos provin-
ciales vieron en la transferencia de hospitales la posibilidad de recibir fondos que
mejoraran su situación financiera global. (…) Otra importante motivación está rela-
cionada con la posibilidad de disponer de puestos de empleo público –prenda clave
para la negociación política- que a partir de la transferencia pasaron a depender de
las jurisdicciones provinciales” (Repetto, 2001: 37).
Salvo excepciones, la descentralización no se completó con una delegación de
las provincias a los municipios. Predominó una construcción provincial con alto
grado de centralización, aunque los resultados concretos fueron disímiles (Belmar-
tino, 2005).
Con estas reglas de juego, los actores provinciales y locales por decisión o impo-
sición aparecen en la escena con nuevas composiciones de poder y capacidad de
gestión. Desarrollan en consecuencia diversas formas de autonomía relativa al inte-
rior del campo sanitario. Por autonomía nos referimos aquí a una dimensión técni-
co-administrativa (resolución de los requerimientos de atención médica), una di-

mensión fiscal (disposición de recursos de diverso origen sin que medien acuerdos
con niveles gubernamentales superiores), y una dimensión política (margen para la
toma de decisiones por fuera de las líneas dispuestas por las agencias políticas en la
materia) (Chiara, Di Virgilio y Moro, 2009).
La falta de acuerdos claros y definidos sobre los modelos de atención en el mo-
mento del traspaso, abrió márgenes considerables para los niveles subnacionales de
gobierno y las instituciones mismas, en la definición desde el nivel local del alcance
de las prestaciones (Chiara, Di Virgilio y Moro, 2009). Por otra parte, la debilidad y
la escasez de recursos, sumado a una crisis social creciente en la década del 90, ge-
nera que cada vez más personas acudan a los servicios públicos. Así, la cuestión
sanitaria se convierte en un tema cada vez más sensible en la agenda pública y en
un elemento clave para la capitalización política. Es importante en este punto re-
cordar que al año 2010, el gasto de municipios representaba un 14% del gasto total
gubernamental en salud a nivel nacional (Tobar, Olaviaga y Solano, 2011).
Otro marco jurídico, el Decreto N° 578 de 1993 refuerza el poder que la propia
naturaleza del campo les da a los grupos profesionales de los hospitales frente a los
actores estatales para imprimir la orientación de los servicios de salud. Esta norma
pone en marcha cierta descentralización microeconómica bajo la figura del Hospital
de Autogestión (Belmartino, 2005). Uno de los objetivos de su promulgación era
clarificar los orígenes y los montos de los fondos de financiamiento, transparentan-
do la parte que el sector público estaba solventando de la cobertura de la población
con adhesión al sector de seguridad social (López, 2006).
Este decreto es luego reemplazado por el Decreto 939 del año 200o que suplan-
ta la anterior figura por la de Hospital Público de Gestión Descentralizada.2 En lo
central, ambas figuras jurídicas son coincidentes respecto a cómo encuadran la re-
lación entre el sistema nacional, las jurisdicciones provinciales y/o municipales y
los efectores. Por ello nos referiremos a los incentivos/desincentivos que las mis-
mas promueven en conjunto.
En los gastos públicos, los hospitales absorben proporciones muy significativas de
recursos financieros y humanos; participan activamente de los sistemas de formación
de grado y posgrado; son el escenario de la mayor parte de las actividades de investiga-
ción y divulgación de la medicina científica. Por ello, los márgenes de acción que gana-
2. Ambos decretos se corresponden con el decreto 9/93 que establece reformas en el sistema de seguri-
dad social. El mismo determina que las obras sociales, prepagas y mutuales deberán abonar al sector
público las prestaciones que recibieran sus beneficiarios en estos efectores. Ello en un contexto de cre-
ciente demanda al sector público por las diferencias existentes entre los segmentos de beneficiarios del
sistema de seguridad social, y los límites de los planes de atención en los sectores de menores recursos.

ron los efectores con la sanción de estas normas impactan en la composición de poder
de los niveles subnacionales.
En primer lugar, si bien se determina que las normas de actuación son establecidas
por cada provincia, se habilita cierta autonomía de los efectores en el financiamiento de
sus prestaciones, ya que se permiten convenios con entidades de la Seguridad Social y
el cobro de los servicios que brinda el hospital a personas con capacidad de pago o ter-
ceros pagadores. Los efectores pueden disponer sobre la ejecución de su presupuesto y
los recursos, “de acuerdo al programa anual elevado a la autoridad jurisdiccional y en
función del marco normativo que esta disponga”. Respecto a los ingresos que tengan
origen en prestaciones facturadas, la normativa establece su distribución en tres fon-
dos: un Fondo de Redistribución Solidaria, a destinar en acciones de promoción de la
salud y prevención de la enfermedad; un Fondo para Inversiones, Funcionamiento y
Mantenimiento; un Fondo para la distribución mensual entre todo el personal del hos-
pital.
En la práctica el arancelamiento de los servicios hospitalarios tiene una aplica-
ción muy limitada, por la falta de pago de las Obras Sociales. La norma no logró
anular el subsidio encubierto por parte del sector público al sector de seguridad
social (López, 2006).
Respecto al Fondo de Distribución mensual entre todo el personal del hospital,
su peso relativo en los salarios de bolsillo de los trabajadores no es significativo,
pero el poder simbólico que ejerce es en cambio más importante. Los trabajadores
entienden que las prácticas facturadas pueden fortalecer sus ingresos. Ello impacta
en desmedro de los sectores de menores ingresos, dificultando la accesibilidad de
los mismos a los servicios.
A su vez, la ampliación de las fuentes de financiamiento dificulta precisar
"cuánto" y "cómo" se gasta debido a los múltiples orígenes de los recursos (naciona-
les, provinciales, municipales, de seguro social y comunitarios) y a la imprecisión de
los sistemas de información (Asa, 2006). Aún en situaciones de escases, esto supo-
ne un recurso de poder muy grande para los efectores, en la medida en que retienen
la última palabra en la interacción con el entorno para la definición de los flujos con
otros actores, instituciones y la población de usuarios. Una de las principales he-
rramientas en este sentido refiere a las derivaciones. Las decisiones en torno a las
mismas conforman acciones políticas, en la medida en que construyen mecanismos
informales que habilitan o no el flujo de recursos y el acceso de determinados secto-
res de la población a prácticas, especialidades, tecnologías. Este régimen por lo tan-
to, no sólo aumenta la autonomía relativa de las instituciones en su dimensión fis-
cal, sino también en lo técnico-administrativo y en definitiva, político.

En este marco, la capacidad real de las autoridades provinciales para ejercer un

control sobre la política de financiamiento y de recursos humanos de los efectores es
limitada, por la debilidad en las capacidades de gestión, la ausencia de mecanismos
punitorios con posibilidad efectiva de influenciar las decisiones de los directores y jefes
de servicios, entre otros factores. La función de redistribución, o compensatoria reser-
vada al Estado por los mentores de las reformas no parece haber logrado materializar-
se.
Tampoco tuvo lugar un mayor involucramiento de la población. La participa-
ción de las instituciones sociales se prevé a través de los Consejos de Administra-
ción o Consejos de Salud Locales. En la práctica se observa, sin embargo, que “… es
limitada la presencia de actores desde la sociedad que expresen los intereses de los
usuarios del sistema de salud. En un contexto de ‘ausencia de otras voces’ las orga-
nizaciones gremiales y profesionales construyen su discurso desde una defensa de
la salud pública que vela la existencia de intereses sectoriales y gremiales” (Chiara,
Di Virgilio y Moro, 2009: 114). La cuestión sanitaria se define desde la visión de los
profesionales de los hospitales.
Por otra parte, en el proceso de descentralización de los 90, el gobierno nacio-
nal retuvo para sí la ejecución de programas de promoción y prevención de la salud,
de provisión de medicamentos esenciales y de alto costo (como citostáticos y VIH),
de cobertura de algunas enfermedades catastróficas (por ejemplo, a través de In-
cluir Salud), de seguridad social, de coordinación y articulación de acuerdos federa-
les (a través del COFESA), de orientador y financiador de las políticas de formación
e investigación. Si bien la participación del presupuesto nacional en el presupuesto
gubernamental total en salud es marginal -al año 2010 representaba sólo un 5% del
gasto gubernamental total)- los canales para una participación política son signifi-
cativos. En este juego, los gobiernos locales y los hospitales aparecen como interlo-
cutores claves para lograr la transferencia directa de recursos, hecho que aporta a la
legitimidad e imagen positiva local y a la construcción de una cadena vertical de
apoyos políticos que fluyen tanto desde arriba hacia abajo, como de abajo hacia
arriba (Chiara, Di Virgilio y Moro, 2009).
Un último comentario es necesario vinculado al funcionamiento de las instan-
cias de coordinación, cuyo órgano más importante y representativo es el Consejo
Federal en Salud. Este órgano surge en los últimos años del gobierno militar, a par-
tir de la Ley Nº 22.373 del año 1981. Su funcionamiento ha variado desde entonces,
de acuerdo a los perfiles de la cartera sanitaria nacional, su relevancia y capacidad
de liderazgo, así como del contexto político, las alianzas y coaliciones forjadas entre
los diversos actores. En términos generales, ha constituido un espacio limitado a la

colectivización de información, la consolidación de acuerdos sobre temas específi-

cos abordados por los espacios técnicos previamente, entre otras cuestiones. Pero
ha tenido escaso peso en la consolidación de definiciones de fondo en torno al cam-
po (Tobar, Rodrigañez, 2003; Chiara, 2009b).
Lo que nos queda
La descripción de las principales normas que surgen de los procesos de descen-

tralización de los 90 permite construir una imagen del rol del Estado en la salud
pública, la formas de vinculación entre los distintos niveles jurisdiccionales, la par-
ticipación de la sociedad civil y de los profesionales en la base de las instituciones
hospitalarias.
En la historia del sector sanitario, el Estado argentino ha tenido una escasa efi-
cacia en el ordenamiento y regulación del mismo. La alternancia de regímenes polí-
ticos, la debilidad del sistema de partidos, la fragmentación burocrática y la coopta-
ción de las principales instancias decisorias permitió la progresiva consolidación de
las corporaciones profesionales y de los actores financieros vinculados a la salud. La
generalización del sistema de obras sociales favoreció, por otra parte, la conforma-
ción de una estructura de mediación entre el Estado y una parte importante de la
población.
Esta característica parece expandirse en la institucionalidad que se cristaliza en
los 90. Cuando el Estado nacional descentraliza la totalidad de los efectores de la
salud pública, acepta un rol secundario en el vínculo con la ciudadanía, o mediado
por las estructuras subnacionales. El protagonismo que adquieren los hospitales
con las figuras del Hospital de Autogestión establece una segunda estructura de
mediación. El Estado nacional renuncia así una vez más a la agregación de intereses
colectivos, otorgando legitimidad a las decisiones sobre políticas que asumen los
profesionales en los efectores y los actores organizados. En un campo caracterizado
por la fuerte influencia de los profesionales en la base operativa de las organizacio-
nes y en un mapa de fragmentación de la presencia estatal en los territorios, los in-
tereses particulares encuentras más oportunidades para prevalecer frente al bienes-
tar de la colectividad.
La ausencia de acuerdos claros acerca de los modelos de atención y prestaciona-
les en el momento de las transferencias implica una débil definición de la proble-
mática sanitaria y de los objetivos macro políticos en torno a la misma. En este con-

texto, la definición es situacional y por ende, poco representativa del interés gene-
ral.
Las características con las que se fue desarrollando la descentralización de los
servicios dieron forma a un esquema muy abierto y débilmente regulado. “La mul-
tiplicidad de agentes no implica necesariamente fragmentación; pero cuando hay
muchos responsables sin un esquema explícito y coordinado de división del trabajo,
las responsabilidades se disuelven” (Tobar, Olaviaga y Solano, 2011: 1). Esto afecta
la eficacia y la capacidad política del Estado para plasmar “los máximos niveles po-
sibles de valor social” (Repetto, 2003).
En este marco institucional, la ciudadanía usuaria del hospital público con poca
o nula capacidad de co-pago depende de las redes políticas y vinculares para el ac-
ceso a las prestaciones. “… la descentralización, en el caso de la salud, se ha caracte-
rizado por haber colocado a la política sanitaria en una relación de mucha mayor
dependencia del poder político local. La discrecionalidad, el asistencialismo y la
clientelización han pasado a ser elementos constitutivos centrales de las políticas de
salud locales” (Ase, 2006: 211).
Lo que resulta de la descripción de este proceso es un debilitamiento de los ac-
tores estatales y una fuerte presencia de las desigualdades sociales en los procesos
de las políticas sanitarias. Queda abierta una agenda para el análisis de otros facto-
res que hacen a una resguardo colectivo y protegido desde del Estado de las ele-
mentos que restringen las condiciones que limitan la vida.
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Análisis y reflexiones en torno… ∙ S. MARZIONI, G. BORDÓN, J. THEILER, M. ANGELONI y M. E. KESSLER
Análisis y reflexiones en torno a la vinculación

entre la extensión universitaria y las políticas
públicas. El caso de la Universidad Nacional del
Litoral.
LIC. SOFÍA MARZIONI

[email protected]
BIOQ. GRACIELA BORDÓN

[email protected]
LIC. JULIETA THEILER

[email protected]
LIC. MARCOS ANGELONI

[email protected]
LIC. MARÍA ELENA KESSLER

[email protected]
Dirección de Integración Extensión, Investigación y Políticas Públicas. Secretaría de Extensión.

Universidad Nacional del Litoral.
Resumen
El objetivo de la presente ponencia es dar a conocer un trabajo realizado por la D i-
rección de Integración Extensión, Investigación y Políticas Públicas de la Secretaría
de Extensión de la Universidad Nacional del Litoral (UNL). El mismo abordó la vin-
culación entre la Universidad y las políticas públicas (PPPP) a partir del análisis de
las prácticas de extensión. Para ello, se efectuó un estudio de casos (se trabajó en
base a cinco proyectos de extensión de la UNL referidos a diversas problemáticas
sociales contemporáneas). En la recolección y el análisis de datos se combinaron
distintas técnicas cualitativas: análisis documental de contenido, entrevistas semi -
estructuradas, codificación, clasificación y comparación. Como resultado, se con-
cluyó en torno a: 1. El conocimiento de los equipos de extensión en relación al con-
cepto “políticas públicas”; 2. La articulación de los proyectos de extensión con las

PPPP existentes en su tema de interés y las implementadas en el territorio de su in-

tervención; 3. Los aportes de las PPPP al conocimiento y/o profundización acerca
del problema social abordado por los proyectos de extensión; 4. El conocimiento
que tienen los destinatarios de las PPPP sobre las mismas; 5. El funcionamiento
real de las PPPP y la identificación tanto de los beneficios como de obstáculos más
frecuentes en su implementación.
Palabras clave: Extensión universitaria / Políticas públicas / Intervención social

Introducción
La extensión universitaria permite y promueve el diálogo permanente con el Es-

tado, con otras instituciones educativas, con organizaciones de la sociedad civil y
con el sector productivo en aras de mejorar y ampliar la calidad de vida de la pobla-
ción. Así entendida, la extensión universitaria está íntimamente vinculada al Estado
y a las PPPP.
Partiendo de esta premisa, en el año 2013 se creó la Dirección de Integración
Extensión, Investigación y Políticas Públicas de la Secretaría de Extensión de la
UNL. Su misión consiste en aportar a la generación de mecanismos y estrategias
que promuevan la articulación de las funciones de extensión y de investigación con
las PPPP. Su objetivo es favorecer procesos de apropiación social del conocimiento,
perspectivas críticas en torno a las políticas sociales, como así también aprendizajes
compartidos con los actores sociales involucrados en los asuntos que se construyan
colectivamente.
Durante el año 2015, la Dirección llevó adelante una investigación de corte cua-
litativo, destinada a dilucidar las características que asume la vinculación entre la
extensión universitaria y las PPPP en la UNL. Si bien se trató de un primer esfuerzo
en este sentido, que será profundizado en el futuro, puso de relieve algunos aspec-
tos interesantes de este entramado de relaciones. En el presente trabajo se resumen
los principales resultados obtenidos. En primer lugar, se definen dos conceptos teó-
ricos relevantes en la temática: extensión, modelo de intervención y políticas públi-
cas. En segundo lugar, se describe la estrategia metodológica utilizada. En tercer
lugar, se presentan los resultados alcanzados. Por último, se plantean algunas refle-
xiones y conclusiones.
Extensión, modelo de intervención y políticas públicas
La extensión universitaria se erige como una de las funciones sustantivas de la

Universidad pública reformista, junto con la docencia y la investigación. Su labor
social se orienta a la formación, contribución y promoción de propuestas y acciones
para mejorar y ampliar la calidad de vida de las personas (De Deus, 2012). En este
sentido, implica necesariamente una intervención en un estado de cosas dado, en
un territorio específico y en un entramado de relaciones particulares. Por interven-
ción social se entiende:

“...una actividad, que puede realizarse de manera formal u organizada, que respon-
de a necesidades sociales y, específicamente, intenta incidir en la interacción de dos
personas, aspirando a una legitimación pública o social. También implica la gener a-
ción de acontecimientos, el despliegue de estrategias en un contexto histórico, so-
cial, político, económico, intentando captar la particularidad, el detalle de las tr a-
yectorias de los actores. Por lo tanto, como esquema de acción responde a
necesidades sentidas y se considera como la oportunidad para el reconocimiento del
‘otro’ como sujeto portador de historicidad, de cultura, de lazos” (Kessler y otros,
2011: 49).
Así pues, por medio de la extensión, la Universidad se integra con la sociedad,

fomentando el diálogo de saberes y la construcción colectiva de conocimientos.
Es menester señalar que toda práctica de extensión se sustenta en un modelo de
intervención, el cual es un esquema referencial que define los aspectos fundamen-
tales de su vinculación con la sociedad civil. En este sentido, implica un proceso a
través del cual se generan espacios multiactorales entre la Universidad, las organi-
zaciones de la sociedad civil, las redes territoriales y el Estado. Estos entramados
vinculares se construyen en torno a problemáticas identificadas en agendas consen-
suadas, con el objetivo de dar respuestas a aquellas, incidiendo positivamente en los
procesos de vulnerabilidad y exclusión social; y conllevan la producción de mejoras
y/o transformaciones, tanto en las necesidades identificadas como en las prácticas
que los actores involucrados despliegan, producto de aprendizajes colectivos, que
requieren la implementación de herramientas que convaliden su apropiación social
(Kessler y otros, 2015) .
De este modo, la intervención social, en el marco de la extensión universitaria,
comprende los siguientes aspectos:
 El académico-institucional, que aporta a la construcción y apropiación
del conocimiento.
 El pedagógico, que pone en juego diversidad de teorías, perspectivas y
saberes.
 El social, como el horizonte que otorga sentido a la extensión, en rela-
ción a generar procesos de inclusión y cohesión social.
 El comunicacional, que da cuenta del entramado de relaciones en el
campo social donde se visibilizan significaciones, percepciones, disputas
e intereses.
 El político, interpelando al Estado a través de las PPPP (Menéndez,
2011).

En función de la temática del presente trabajo, es preciso profundizar sobre es-

te último punto. En principio, cabe aclarar que por política pública se entiende al
conjunto de acciones (y/u omisiones) que manifiestan una determinada modalidad
de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención,
interés o movilización de diversos actores en la sociedad civil. Así pues, las PPPP
suponen la toma de posición del Estado frente a un problema social y expresa los
principios y postulados que organizan la vida social, los cuales pueden ser identifi-
cados en sus objetivos, contenidos e instrumentos de acción (Oszlak y O’ Donnel,
1981). Desde una visión más analítica de las PPPP, esta toma de posición es descrita
como un proceso decisional (policy process), que se desenvuelve en varias etapas,
cada una con sus particularidades, las cuales van desde el surgimiento de las cues-
tiones a resolver hasta la evaluación de los resultados obtenidos por las PPPP (Ver,
por ejemplo, Subirats 2008).
De las distintas PPPP existentes, en concordancia con su misión, interesa a la
Dirección una línea en particular: las políticas sociales. Éstas tienen por objeto de
intervención común, “lo social” (Andrenacci y Soldano; 2006). Siguiendo a Donze-
lot (2007), puede señalarse que lo social refiere a “una nueva realidad que no podrá
ser reducida ni a lo social ni a lo político y cuya resolución, si bien opera sobre de-
terminadas personas o problemas concretos, se hace en nombre del bienestar de la
sociedad en su conjunto” (2007:32). La cuestión social surge, entonces, como impo-
sibilidad de resolver los problemas sociales a través del lenguaje jurídico igualitario,
y plantea la necesidad del Estado de intervenir en la regulación de las necesidades
sociales.
En este sentido, la política social se vincula fuertemente al concepto de ciuda-
danía. Como plantea Andrenacci, “cuando se piensa en la ciudadanía como haz de
derechos se resalta su aspecto universal e igualitario. La desigualdad, los procesos
discriminatorios y excluyentes de los sistemas sociales reales aparecen como fallas
que obstaculizan el pleno desarrollo de un igualitarismo y un universalismo que
serían inherentes a la ciudadanía” (Andrenacci, 2006: 2). La igualdad de derecho,
entonces, es cuestionada por la desigualdad en la esfera económica de parte de los
diferentes ciudadanos. En ese marco, las políticas sociales configuran “intervencio-
nes públicas que regulan las formas en que la población se reproduce y socializa
(sobrevive físicamente y se inserta en el mundo del trabajo y en el espacio sociocul-
tural del Estado Nación) y que protegen a la población de situaciones que ponen en
riesgo esos procesos” (Andrenacci y Soldano; 2006: 32).
Situarse en las PPPP, desde la extensión universitaria, es una oportunidad para
aportar información -producto del proceso de intervención y de los aprendizajes

generados- y producir material significativo que pueda incidir tanto en la formula-

ción como en la ejecución de los proyectos de extensión. Asimismo, frente a la bre-
cha que muchas veces existe entre el diseño de las PPPP, su apropiación social por
parte de quienes son sus destinatarios y los modos en que aquéllas se materializan
en los territorios, la mirada crítica desde la academia puede contribuir a su mejo-
ramiento y/o a la generación de nuevas PPPP.
Sin dudas, el aporte que la Universidad puede realizar a las PPPP es sumamente
valioso y único, pues “(...) por un lado, su mirada autónoma prima por sobre las
miradas del mercado, la religiosa y la política. Por otro, su pensamiento crítico
promueve el diálogo, el debate y la diversidad de miradas y reconoce el valor del
otro. Estas dos características (autonomía y pensamiento crítico) permiten a la
Universidad analizar, monitorear, evaluar y enriquecer a las políticas” (Menéndez,
2011: 42).
Metodología utilizada
Los dispositivos de análisis de este estudio de tipo exploratorio fueron los pro-
yectos de extensión de la Secretaría de Extensión de la UNL. Se seleccionaron cinco
proyectos de la convocatoria 2014, referidos a diversas problemáticas sociales y co-
rrespondientes a equipos de acreditada trayectoria, tanto en extensión como en
investigación. Específicamente, los problemas abordados por los proyectos son:
 La escasa atención del sistema de salud provincial a los aspectos psico-
sociales del proceso de transplante renal.
 La falta de conciliación entre el desarrollo y la conservación en el Paraje
La Boca del barrio Alto Verde de la ciudad de Santa Fe.
 La ausencia de procesos de intervención y acompañamiento a pequeñas
unidades productivas desde la Economía Social y Solidaria.
 Las consecuencias ambientales negativas de la acción antrópica sobre la
cuenca del Arroyo Sauce Grande, afluente de Las Conchas de la Provin-
cia de Entre Ríos.
 La escasa de apropiación por parte de los vecinos del mapa de vulnerabi-
lidades del barrio San Lorenzo de la ciudad de Santa Fe.
En el trabajo en cuestión, se combinaron diversas herramientas correspondien-
tes a este tipo de metodología. En primer lugar, se utilizó la técnica de análisis do-
cumental mediante la cual se realizó un primer acercamiento a los proyectos de ex-
tensión y a las PPPP relacionadas con la temática de cada uno (se trabajó con los

formularios de los proyectos y documentos oficiales sobre las PPPP). En un segun-

do momento, se levantaron entrevistas semi-estructuradas a los directores de di-
chos proyectos. Mediante esta técnica de recolección de información se estimuló a
los entrevistados para que expresen sus ideas y opiniones de forma libre y conver-
sacional. Posteriormente, la información obtenida se sistematizó en fichas de regis-
tro elaboradas por el equipo de investigación. Finalmente, se procedió al análisis de
la información obtenida durante las entrevistas mediante su codificación, clasifica-
ción y comparación.
Resultados obtenidos
Como resultado, se concluyó en torno a los siguientes ejes:

 El conocimiento de los equipos de extensión sobre el concepto “políticas
públicas”.
 La articulación de los proyectos de extensión con las PPPP existentes en
su tema de pertenencia y las implementadas en el territorio donde reali-
zan su intervención social.
 Los aportes de las PPPP al conocimiento y/o profundización del proble-
ma social abordado por el equipo de extensión.
 El conocimiento que los ciudadanos destinatarios de las PPPP poseen
sobre las mismas.
 El funcionamiento real de las PPPP y los problemas más frecuentes en
su implementación.
Con respecto al primer punto, el trabajo realizado evidenció cierta confusión
por parte de tres equipos de extensión en relación al concepto “política pública”, ya
que lo asociaron al reduccionismo de “legislación”. No obstante ello, durante las
entrevistas, los directores coincidieron en subrayar la importancia de las PPPP co-
mo dimensión de análisis, tanto en el diseño de los proyectos de extensión como en
su posterior desarrollo.
En cuanto a la articulación de los proyectos de extensión con las PPPP (requisi-
to que rige desde la convocatoria 2014), se constató que tres de ellos nacieron direc-
tamente vinculados con las PPPP y, en su desarrollo, articularon constantemente
con estas. Los restantes casi no tuvieron puntos de contacto con las PPPP (en las
entrevistas, los directores de apenas podían identificar las existentes en los temas
que abordaban en sus proyectos).

Sin embargo, se notó que en todos los casos el mayor grado de conocimiento y
articulación se produce en relación a las PPPP de nivel provincial y/o local. Por otro
lado, se advirtió que cuando existe vinculación de los proyectos con las PPPP, au-
menta la capacidad de los primeros para implementar mecanismos de diálogo y
consenso con diversas áreas gubernamentales. Estas estrategias dan cuenta del
aprovechamiento de las estructuras de oportunidades que, en un espacio y un tiem-
po dados, ofrecen tanto el Estado (políticas públicas), el mercado (acceso a finan-
ciamiento) y la sociedad civil (capacidad de autogestión y organización). Ello posi-
bilita, entre otros aspectos, que la intervención del equipo de extensión responda a
una demanda definida socialmente como colectiva y, al mismo tiempo, logre la
formulación del problema (objeto de intervención) con mayor precisión y sin perder
su nivel de complejidad, dando cuenta del diálogo entre los actores involucrados y
el territorio en el que se inscriben sus trayectorias.
En cuanto a los aportes de las PPPP a los conocimientos adquiridos y/o profun-
dizados en relación al alcance y la magnitud de los problemas sociales abordados
por los proyectos de extensión (por ejemplo, a través de información estadística
producida por el Estado), es insuficiente en la mayoría de los casos y nulo en los
otros. También se observó que, incluso cuando existe información estatal que puede
aportar a las intervenciones de los equipos de extensión, los mecanismos para con-
tar con la misma, no resultan de fácil acceso. Frente a ello, los cinco directores de-
cidieron construir sus propios datos a partir de sus intervenciones sociales en sen-
dos territorios (caracterizaciones y mapas del territorio de intervención,
información estadística sobre sus habitantes, relevamiento de las demandas de los
actores sociales, entre otros). En oportunidades, dicha información fue posterior-
mente ofrecida a las agencias gubernamentales.
Los directores de los proyectos seleccionados manifestaron que el conocimiento
que los actores sociales poseen sobre las PPPP implementadas en sus territorios es
limitado y, en ocasiones, nulo. Además, señalaron que algunos actores sociales no
se perciben como sujetos de derecho en su vinculación con las PPPP. Este aspecto
puede analizarse a la luz de la matriz que estructura a las políticas sociales, la cual
refleja una concepción clientelar/asistencialista que, a su vez, obtura la posibilidad
de promover una ciudadanía más activa, en términos de autonomía, reconocimien-
to y ejercicio de derechos.
En este contexto, tres equipos de extensión llevan adelante actividades tendien-
tes a generar conciencia sobre los deberes del Estado y los derechos y deberes ciu-
dadanos.

Por último, se constató la existencia de brechas entre la formulación de las

PPPP y las formas en que éstas llegan al territorio. En cuanto a los factores que obs-
taculizan la correcta implementación de las políticas, los directores de los proyectos
mencionaron:
 La falta de coordinación entre los diversos niveles de gobierno.
 La lógica centralizada que prima en las agencias gubernamentales al
momento de diseñar las PPPP.
 El limitado poder de contralor del Estado para asegurar el cumplimiento
de las normas colectivas.
 Las imprecisiones de las agencias gubernamentales al momento de defi-
nir los problemas sociales que aquejan a la ciudadanía o el desacierto en
la elección del modo de abordarlos.
Ante esta situación, los equipos de extensión realizan actividades, construyen
información y diseñan herramientas que, de algún modo, puedan compensar las
limitaciones identificadas, en particular aquéllos proyectos que aspiran a aportar al
perfeccionamiento de las PPPP existentes o la creación de nuevas, más integrales y
de mejor calidad.
Reflexiones y conclusiones finales
La vinculación entre las PPPP y la extensión universitaria resulta beneficiosa

para ambas partes; tanto las primeras pueden aportar a los proyectos de extensión
y a la resolución de las problemáticas sociales que éstos abordan, como así también
la Universidad puede acompañar en el diseño, implementación y evaluación de
PPPP y promover líneas de investigación a partir de las experiencias desarrolladas
en el marco de los proyectos de extensión.
Para finalizar, es importante resaltar el potencial de la Universidad para consti-
tuirse en un actor estratégico, a través de la extensión universitaria, en la promo-
ción de mecanismos innovadores, en cuanto a su vinculación con las políticas: pro-
piciando instancias de articulación y consenso entre los actores sociales y las
agencias gubernamentales, aportando conocimientos convalidados socialmente en
torno a los problemas sobre los que interviene, construyendo nueva información
sobre los actores sociales y los territorios locales, a través de los distintos observato-
rios que funcionan en sus dependencias; creando nuevas herramientas de interven-
ción, favoreciendo la construcción de ciudadanía y contribuyendo en procesos eva-
luativos de las políticas públicas desde una perspectiva responsable y crítica.

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La perspectiva keynesiana y las Políticas de Empleo en Chaco ∙ MIRIAN GRACIELA ARCE
La perspectiva keynesiana y las Políticas de Empleo

en Chaco.
MIRIAN GRACIELA ARCE

[email protected]
Resumen
Con el presente artículo se intenta describir desde una perspectiva teórica, ciertos
aspectos del pensamiento económico keynesiano que impactan macroeconómic a-
mente sobre las Políticas Públicas, sobre todo las Políticas de Empleo, y cómo se
presentan en el caso de la Provincia del Chaco. Para ello, se parte de establecer la
relevancia de los aportes del modelo keynesiano en relación con la teoría económica
ortodoxa, ubicar al mismo en su contexto histórico de aparición, y describir sus
principales hipótesis. Luego, establecer los motivos que desde esta perspectiva son
causales del desempleo y lo que dicha teoría sostiene acerca del rol del Estado en
términos de Política de Empleo, para finalizar con un breve comentario sobre el ca-
so del Chaco. La investigación es teórica, descriptiva-explicativa, con un diseño bi-
bliográfico. El análisis de los datos cualitativo, y el método hermenéutico en su se n-
tido tradicional de interpretación.
Palabras clave: Keynes / Empleo / Políticas Públicas / Chaco

Introducción
Con el presente artículo se abordan ciertos aspectos del pensamiento económi-

co keynesiano que se conectan con el rol interventor que se atribuye al Estado, so-
bre todo en lo relativo a Políticas de Empleo, realizando un bosquejo final del caso
de la Provincia del Chaco. Los objetivos estriban en identificar y describir los prin-
cipales elementos que componen la teoría keynesiana; describir las causas del des-
empleo o subutilización de la fuerza de trabajo que propone Keynes; y explicar la
manera en la que se presentan dentro del caso del Chaco. Para ello se trabaja con
dos variables, la primera, Teoría, busca obtener información acerca de la concep-
ción keynesiana a través de las categorías relevancia y contexto histórico y econó-
mico, con ellas se describen los aspectos centrales de la teoría, sus aportes, y su si-
tuación dentro de la historia del pensamiento. Con la segunda, Desempleo, se
recogen los principales datos relativos a empleo y desempleo, focalizando en éste
último, los cuales se confrontan con la situación de la Provincia del Chaco.
Como hipótesis de trabajo se sostiene que, la perspectiva keynesiana ofrece al
capitalismo una manera alterna de justificarse, donde el Estado adquiere el rol de
planificador estratégico e interventor directo en la economía a través de las Políticas
de Empleo. Éstas tienen como fin lograr el pleno empleo y establecer mayores nive-
les de igualdad entre los sectores. No obstante, la baja inversión del sector privado
conjuntamente con el fenómeno de la desocupación involuntaria, se presentan co-
mo los principales obstáculos para la implementación de Políticas Públicas destina-
das a solucionar el problema de la desocupación, situación que puede observarse en
la Provincia del Chaco.
En lo que hace al marco teórico, los conceptos se definen desde la Teoría keyne-
siana. Cuando se trata sobre la Provincia del Chaco, se utilizan los datos de la En-
cuesta Permanente de Hogares (EPH continua) para la región NEA segundo tri-
mestre de 2015, recuperada del Indec.
Desde el aspecto metodológico, si se considera a la presente desde el punto de
vista de sus objetivos, se inscribe dentro del tipo teórica o pura, ya que no se persi-
gue una utilización inmediata para los conocimientos obtenidos. Si se la enfoca
desde la perspectiva de sus objetivos internos o intrínsecos, es del tipo descriptiva-
explicativa. Como la mayoría de los datos se obtienen a partir de fuentes secunda-
rias el diseño es bibliográfico, salvo en el segmento donde se trata sobre el caso del
Chaco donde se calculan las tasas del mercado laboral a partir de los datos de po-
blación recuperados del Indec. Con respecto al análisis se sigue una lógica cualitati-
va, pues se pretende ofrecer una valoración acerca del problema y los elementos

que lo componen. El método empleado es el hermenéutico en su sentido tradicional

de interpretación.
Relevancia de la teoría
De la perspectiva disciplinar desde la cual se aborda la cuestión, se cree que los

aportes más relevantes de la teoría keynesiana pueden sintetizarse en tres aspectos,
su crítica al modelo ortodoxo que impacta sobre la base de justificación teórica del
mismo; su introducción de otro paradigma respecto a los principios naturales que
gobiernan la economía y el mercado; y la inclusión del Estado como participante
legítimo.
En primer lugar, la interpretación de la economía que hace Keynes se constitu-
ye en una crítica a la teoría ortodoxa, lo cual indica que la economía puede ser revi-
sada desde otras perspectivas aún dentro del mismo capitalismo entendido como
modo de producción de la vida material, es decir, que el liberalismo en sus formatos
clásico y neoclásico, no son su única fuente teórica de sustento, fundamentación,
justificación y validación de sus axiomas, sino que admite otras miradas. Segundo,
al invertir la relación que existe entre capital y trabajo y salario y consumo, quiebra
la Verdad en la que se apoyan los economistas liberales ortodoxos para defender su
modelo basado en la competencia en el mercado y la oferta y la demanda como me-
canismos naturales de regulación, que se aplican incluso al mercado del trabajo,
dejando entrever el carácter ideológico de la Verdad, 1 que por otro lado es un con-
cepto inexistente dentro de la ciencia debido a que, como sostienen empiristas y
pragmáticos (Rorty, 2000, p. 82), la verdad en sí misma no existe, sino que es una
construcción social epocal provisional. Tercero, la posición teórica de Keynes per-
mite socavar la idea tradicional que considera que el Estado debe permanecer ajeno
a las relaciones que se establecen en el mercado, en este sentido, la idea política
liberal que asume que el Estado se crea a los efectos de proteger y garantizar la se-
guridad de bienes y derechos adquiridos en el estado de naturaleza, que según Lo-
1. Concepto cuya existencia es viable sólo dentro de posturas dogmáticas (del griego δόγμα, que dentro
de la gnoseología adquiere el significado de doctrina fijada), debido a que se aplica a lo que es universal
(válido para todo momento y lugar) y necesario (que no admite formas diferentes, que no puede ser de
otra manera), principios que conducen a un congelamiento del saber. En tanto, desde la Teoría del Co-
nocimiento se estima que desde Descartes en adelante, el saber científico requiere de la mirada del
escepticismo metodológico, relegando el dogmatismo a la Religión, del mismo modo, que el carácter
falsacional de la ciencia es la que permite, sin perder la objetividad, arribar a conocimientos nuevos,
situación que es ampliamente desarrollada por Khun en su teoría de los paradigmas.

cke (2005, p. 20) son: vida, libertad y propiedad (donde se incluyen la autopropie-
dad sobre la persona y la propiedad privada sobre los bienes), relegando la conse-
cución de los demás bienes sociales (salud, educación, vivienda, servicios esencia-
les, seguridad social, etc.) al ámbito de lo privado, queda sin efecto con el Estado
interventor, el cual permite emparejar la partida entre los sectores en puja, distri-
buyendo los recursos devenidos del trabajo y apropiados por el capital en forma de
plusvalía, para que retornen en parte a sus legítimos dueños propiciando un mejo-
ramiento sustancial de la sociedad en su conjunto. No se trata como sostiene Kant
(1999, p. 147), de asumir que los súbditos son menores de edad de la razón y que
por ello el Estado se ve en la necesidad de actuar como un padre que invade sus
libertades individuales, sino de intervenir en la regulación macroeconómica de di-
chas libertades a través de las Políticas de Empleo, a los efectos de lograr mayores
niveles de igualdad.
Contexto histórico y económico de surgimiento
La teoría keynesiana surge en el contexto de “la hecatombe social desencadena-

da por la Gran Depresión de la década de 1930” (Kicillof, 2014, p. 21), la cual co-
mienza en Estados Unidos y se expande por efecto contagio a Europa, dado que
muchos inversores provenientes de allí hacían negocios en la bolsa de Wall Street.
En efecto, Luego de la Segunda Guerra, Estados Unidos se hizo con el dominio
mundial. El clima de euforia reinante llevó a pensar que los ciclos de caída econó-
micos eran cosa del pesado, esto condujo a dos situaciones conectadas entre sí, un
exceso de producción que no se condecía con el mercado limitado; y la llamada
‘burbuja especulativa’, proveniente del accionar de los operadores de la bolsa quie-
nes generaron un optimismo que no se equilibraba con la capacidad de las empre-
sas para responder con sus rendimientos a las expectativas demandadas. Cuando
las empresas no pudieron alcanzar los objetivos proyectados, se desencadenó una
ola de pánico. Al querer las personas desprenderse de las acciones de las compa-
ñías, se empeoró la situación. Los bancos que habían prestado dinero para adquirir
acciones quebraron. Otro agravante se debe a que las empresas que comenzaban a
dar pérdidas tenían sólo dos opciones, o endeudarse, cosa que no era posible por la
falta de solvencia y el quiebre de bancos, o liquidarse para pagar sus deudas. De
este modo se cerraron muchas fábricas y muchos trabajadores quedaron desem-
pleados. Como los bancos otorgaban créditos a dichos empleados, sobre todo hipo-
tecarios, las cuotas se incumplieron, aportando a que los bancos quebraran.

Para salir de la crisis el presidente norteamericano F. D. Roosevelt (1882-1945)

aplicó un pacto social, el New Deal (nuevo pacto), que implicó la intervención del
Estado en la economía, socorriendo a empresas e invirtiendo en obra pública, del
mismo modo que activando políticas de socorro y protección social. Dentro de este
contexto aparece J. M. Keynes con su crítica a la teoría ortodoxa, especialmente
aquella dirigida a la idea de que el sistema económico se regula naturalmente man-
teniendo el nivel de empleo.
Principales hipótesis
Desde este punto de vista, las principales hipótesis de Keynes, devienen de cua-
tro cuestiones básicas que el autor analiza y critica respecto a la corriente de pen-
samiento neoclásica, ellas son: el consumo; la inversión; el interés; y el empleo. En
la primera estima que el consumo es una función del ingreso (propensión marginal
a consumir). En la segunda, sostiene que son las inversiones las que hacen que
crezcan ingreso y ahorro, no a la inversa, cuestión que conduce al aumento de mano
de obra empleada, es decir, aumenta la inversión, aumenta el ingreso (multiplica-
dor -K- y aumenta consumo -propensión a consumir-). En la tercera, Keynes sos-
tiene que la tasa de interés influye sobre las inversiones, por ende, el Estado debe
intervenir con políticas económicas que estimulen el consumo y la inversión. En la
última, afirma que el empleo depende del nivel de las inversiones, a su vez, elevar la
inversión fomenta el pleno empleo, que incrementa el consumo de la población. A
continuación, se presenta una breve explicación de las tres primeras, reservando el
desarrollo de la última para el ítem siguiente.
Keynes, considera que la llamada ‘demanda efectiva’ (conjunto de bienes real-
mente comprados en una economía), se divide en dos: bienes de consumo (C) y
bienes de capital (I), siendo la demanda global una suma de ambas. La fórmula DA
= C + I (Demanda efectiva = Consumo + Inversión), indica que el gasto global tiene
dos partes que obedecen a factores diferentes. En este sentido, el gasto que realizan
los individuos depende del ingreso, en tanto la inversión de las expectativas de los
empresarios sobre las posibles ganancias futuras. Según Keynes, la demanda de los
consumidores se relaciona con el ingreso nacional disponible (en término de ma-
croeconomía), pero como el consumo no aumenta del mismo modo que el ingreso
nacional, entonces propone hacer el cociente entre el incremento del consumo (C) y
el incremento del ingreso (Y), a su resultado lo denomina ‘propensión marginal a
consumir’ la cual depende de factores objetivos como subjetivos, e indica cuánto se

incrementará el consumo por cada unidad -marginal- en que crece el ingreso na-
cional (Keynes, 1965, pp. 87-88).
A diferencia de los clásicos que sostenían que el ahorro estimulaba la inversión,
Keynes invierte la cuestión afirmando lo contrario, es decir, que las inversiones son
las que hacen crecer el ingreso y permiten el ahorro. En efecto, como se estima que
el ingreso nacional depende de la suma de todo lo producido y vendido en un perío-
do de tiempo, se supone que para que aumente el ingreso nacional los empresarios
deben aumentar la producción (invertir). Para ello requieren emplear más mano de
obra y así, indirectamente, Keynes dice con esto que el ingreso nacional depende de
la cantidad de gente empleada. Así, sostiene que el ingreso nacional crece cuando lo
hace la inversión y se mantiene la propensión marginal a consumir. Mediante el
coeficiente (k), relaciona el incremento del ingreso y el de la inversión nacionales,
este ‘multiplicador’ (K) indica que cuando existe un incremento en la inversión total
(I), el ingreso aumentará (K) veces el incremento de la inversión, demostrando con
esto que lo que genera crecimiento es el consumo (Brue y Grant, 2009, pp. 439-
440).
La tasa de interés se conecta directamente con la inversión, es decir que, cuanto
más alta sea la tasa menos se invierte y viceversa. Keynes demostró esto con la ‘cur-
va de demanda de inversión’, mediante la cual relaciona la inversión con la tasa de
interés. Para los neoclásicos la tasa de interés se determinaba por la oferta y la de-
manda de dinero, para Keynes, esta tasa no es el precio que equilibra la demanda de
fondos para invertir, con la abstención del consumo, sino el precio que equilibra el
deseo de obtener riquezas en forma de dinero con la cantidad disponible de dinero.
Por ello, la tasa de interés y la cantidad de dinero circulante deben ser influidas por
la política económica del Estado para fomentar la demanda global (Brue y Grant,
2009, p. 440), es decir, estimular al mercado con políticas económicas que fomen-
ten la inversión y el consumo masivo.
Desempleo, Políticas de Empleo y su vigencia en Chaco
Keynes analiza el empleo y el desempleo. Éste último para los neoclásicos podía
ser voluntario -cuando el trabajador se niega a trabajar por el salario que le ofrecen-
o friccional -cuando el trabajador se encuentra sin trabajo, en un contexto donde
hay oferta de trabajo y un individuo que lo busca, por ende, este tipo de desempleo
implica que el trabajador se está reubicando dentro del sistema- (Kicillof, 2011, pp.
274-275). Ahora bien, Keynes descubre un tercer tipo de desempleo al que llama

‘involuntario’, y que se da cuando el desocupado tiene intención de trabajar, inde-

pendientemente del monto salarial, y está buscando trabajo, sin embargo no lo con-
sigue porque la capacidad de absorción del mercado de trabajo alcanzó su límite y
no hay oferta de trabajo (Neffa, Féliz, Panigo y Pérez, 2006, p. 112).
Desde la lógica de la teoría neoclásica la solución al problema del desempleo re-
side en la reducción del salario, es decir, si se reduce el salario se bajan los costos de
producción de la empresa, lo que permite aumentar la producción, que a la larga
conduce a la necesidad de contratar más trabajadores. En este contexto la empresa
gana en el corto plazo, no obstante, al haber desempleo hay menos capacidad de
compra y la demanda global cae, lo que hace decaer el nivel de actividad y el ingreso
nacional. Por esto, la conclusión a la que arriba Keynes, estima que mantener bajos
los salarios es perjudicial en el largo plazo para la economía en su conjunto, por
ende, propone elevar el consumo. Para lograrlo el Estado cumple un rol central,
garantizando el pleno empleo mediante sus políticas, incluso interviniendo como
empleador, y fomentando el acceso al crédito y al trabajo en condiciones estables,
dado que la estabilidad laboral se instituye en sí misma como una motivación para
el consumo.
Al comparar los elementos de la teoría keynesiana con el caso del Chaco, se ob-
serva que dicha provincia afronta una dificultad provocada entre otras cosas por la
falta de inversión privada, en tanto el porcentaje de fuerza de trabajo ociosa supera
la capacidad de absorción del mercado del trabajo. Esto puede apreciarse en los
datos recuperados delIndec, segundo trimestre de 2015, de los que se puede reco-
lectar siguiendo el cuadro de las tasas de actividad, que la tasa de actividad del No-
reste de 35,21 es baja, indicando que un bajo porcentaje de población oferta su fuer-
za de trabajo. Esto utilizando como elemento comparativo, las tasas de actividad de
CABA y total de aglomerados que muestran ser altas, de 51,95% y 44,45%, indican-
do que un buen porcentaje de la población se encuentra como fuerza de trabajo u
oferta laboral. Dentro de lo que es la región Noreste, las peores tasas de la Provincia
del Chaco son las del Gran Resistencia 29,83%. Queda como propuesta indagar las
causas que provocaron las bajas tasas en la medición, que pueden ser varias, gran
porcentaje de la población son jóvenes estudiantes que no buscan trabajo, amas de
casa, o también personas desalentadas que por no conseguir trabajo dejan de bus-
car. En estos casos cuando las tasas de actividad son bajas, no solo existe el proble-
ma de la creación de puestos de trabajo, sino además el aumento de oferta laboral,
ysu atractivo para las nuevas generaciones.
Con respecto a las tasas de desocupación, se observa que el Noreste tiene una
tasa baja 1,62%, indicando que la mayoría de la población se encuentra empleada,

solo un porcentaje bajo de la PEA está buscando activamente trabajo y no consigue.

Esto está directamente relacionado con la tasa de actividad baja que tiene el nores-
te, que influye, ya que su oferta laboral es reducida. Las tasas de CABA y total aglo-
merados son también bajas de 5,04% y 6,57%, indicando que un porcentaje bajo de
su PEA que está buscando activamente trabajo, no lo consigue, la mayor parte se
encuentra empleada. En estos dos últimos casos, son mejores los resultados, ya que
si se tiene en cuenta sus tasas de actividad, son mucho más altas que la del Noreste,
lo que implica que sus ofertas laborales sean altas. Dentro de lo que es región No-
reste, el Gran Resistencia tiene desocupación cero, debido a que toda su PEA se
encuentra empleada, lo cual relacionado con su tasa de actividad que es la más baja
de la región, indica su baja oferta laboral.
Total PEA Empleo Desocupación Subocupación

Tot. aglomerados 26814 11920 11137 783 1077
CABA 2982 1549 1470 78 111
Noreste 1400 493 485 8 15
Corrientes 381 148 142 6 4
Formosa 257 82 81 1 5
Gran Resistencia 409 122 122 0 0
Posadas 353 142 140 1 6
Datos de Población
Fuente: EPH_continua para la región NEA, segundo trimestre 2015, total aglomerados y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -Indec-
Actividad Empleo Desocupación Subocupación

Tot. aglomerados 44,45 41,53 6,57 9,04
CABA 51,95 49,30 5,04 7,17
Noreste 35,21 34,64 1,62 3,04
Corrientes 38,85 37,27 4,05 2,70
Formosa 31,91 31,52 1,22 6,10
Gran Resistencia 29,83 29,83 0,00 0,00
Posadas 40,23 39,66 0,70 4,23
Calculo de tasas del mercado laboral

Fuente: elaboración propia a partir de los datos del mercado laboral de la EPH_continua para
la región NEA, segundo trimestre 2015, total aglomerados y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires -Indec-
Si bien la Provincia cuenta con Políticas activas y pasivas de empleo que permi-
ten a ciertos sectores de la población el acceso a un ingreso que destinar al consu-

mo, el mismo es insuficiente para lograr un crecimiento de la demanda efectiva de

productos que haga circular la economía con base en el modelo keynesiano. La res-
puesta más visible en Políticas de Empleo, estriba en la oferta de trabajo dentro del
sector público, no obstante, la crítica neoliberal que estima a esta estrategia como la
responsable del incremento de la carga impositiva del sector privado, cuyo fin es
cubrir el déficit del sector público para enfrentar sus gastos (Digilio, 2002, p. 86),
parece cobrar vigor frente a la situación del empleo público en la Provincia del Cha-
co. Sin embrago, desde la postura que aquí se asume, se cree que el modelo keyne-
siano continúa siendo viable en la Provincia debido a que permite al Estado inter-
venir a través de la planificación integral de Políticas Públicas, aunque para ello se
requiere de estrategias que permitan resultados más alentadores en lo que refiere a
inversión privada y ofertas en el mercado del trabajo.
Conclusión
La Teoría de Keynes surge en el contexto de la denominada Gran Depresión,

donde se instituye como una contribución desde la economía que ofrece soluciones
a la política. Los descubrimientos de Keynes representan verdaderos aportes al
pensamiento económico, de los que aquí se destacan, su crítica al modelo ortodoxo
deja entrever las falencias que lo acompañan, de igual modo quiebra la idea de jus-
tificación única del capitalismo, y permite la introducción del Estado como actor
legítimo en las relaciones económicas. Al enfocarse en el consumo, la inversión, el
interés, y el empleo, introduce una perspectiva macroeconómica que elude la condi-
ción natural atribuible al mercado y a las relaciones que de allí se derivan, permi-
tiendo al Poder Político la regulación legítima de los mismos. Como el consumo es
una función del ingreso, la inversión permite que el ingreso crezca y estimula el
consumo, en este sentido las políticas de pleno empleo colaboran en hacer girar la
rueda de la economía, pues, al aumentar el empleo de mano de obra, aumenta la
inversión, la cual hace aumentar el ingreso, que a su vez aumenta el consumo. Lo
mismo ocurre con las tasas de interés, pues al intervenir el Estado para regular las
tasas con un interés bajo se fomenta la inversión productiva y se rehúye la financie-
ra que no genera empleo.
La desocupación voluntaria se conecta con la reducción de costos en las empre-
sas (microeconomía), no obstante, la baja del salario del trabajador disminuye su
capacidad de consumo, lo cual termina perjudicando en el largo plazo al conjunto
de la economía. Por ello, Keynes se opone a esta estrategia y lleva el problema de la

desocupación a un nivel macroeconómico, donde el Estado se encuentra en condi-

ciones de intervenir regulando el mercado del trabajo, oficiando como empleador, y
fomentando el acceso al crédito y a las condiciones estables de trabajo que son un
estímulo para el consumo.
La teoría keynesiana tuvo vigencia en Argentina hasta 2015, por ende, también
en Chaco. Respecto al caso del Chaco, se estima que hasta el momento el mercado
de trabajo ha logrado su nivel máximo de absorción de fuerza de trabajo, no obstan-
te, el problema de la desocupación continúa estando presente, lo que podría llevar a
aseverar que es necesario incrementar el nivel de inversión para subsanar tal difi-
cultad. Si bien la medición de los índices de desempleo en esta provincia se estiman
en cero (0), según los datos recuperados de la EPH continua segundo trimestre de
2015, se cree que no se trata de una situación de pleno empleo sino del denominado
desempleo oculto, en tanto estos trabajadores desalentados dejan de buscar trabajo,
debido a la incapacidad de absorción que tiene dicho mercado, no obstante, si las
condiciones cambiaran podrían regresar. Por lo tanto, respecto a la cuestión del
trabajo, se cree que el modelo keynesiano que se aplicó hasta 2015 en Chaco, se en-
cuentra en el momento actual frente a un problema de baja inversión privada, que
se trata de paliar con la inversión del Estado en obra pública e inserción laboral
dentro del mismo Estado y sus empresas de servicios, sin embrago, el Estado tam-
poco está en condiciones de absorber a toda la población desempleada incluida en
la categoría de desempleo oculto. Si bien los planes sociales permiten a estos secto-
res contar con un ingreso, y éste se destina al consumo, el mismo es insuficiente
para poner en funcionamiento la rueda keynesiana de consumo y producción, sien-
do necesario el incremento de la inversión para lograr tal efecto.
Referencias
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trad. Guadalupe Meza Staines,Cengage-Learning.
Digilio, Patricia (2002):“El estado de bienestar cuestionado” en Heler, M (coord.) (2002):
Filosofía social y trabajo social. Elucidación de un campo profesional, Bs. As.,Biblos.
Kant, Immanuel (1999):La Metafísica de las costumbres, 3 ed, trad. Adela Cortina, Ma-
drid,Tecnos.
Keynes, John M. (1965):Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, trad. Eduar-
do Hornedo, México, FCE.

Kicillof, Axel (2011):De Smith a Keynes. Siete lecciones de historia del pensamiento eco-
nómico: un análisis de los textos originales, Bs. As.,Eudeba.
----------------- (2014):Fundamentos de la teoría general. Las consecuencias teóricas de
Lord Keynes, Bs. As.,Eudeba.
Locke, John (2005):Ensayo sobre el gobierno civil, trad. Claudio Amor y Pablo Stafforini,
Bs. As., Universidad de Quilmes-Prometeo.
Neffa, Julio C., Féliz, M., Panigo, D. T. y Pérez, P. (2006):Teorías económicas sobre el mer-
cado de trabajo: I. Marxistas y keynesianos, Bs. As., FCE.
Rorty, Richard (2000):El pragmatismo, una versión. Antiautoritarismo en epistemología
y ética, trad. Joan VergésGifra, Barcelona, Ariel.
www.indec.com.ar

Nivel, procedencia y evaluación de los recursos financieros… ∙ MARTÍN CARNÉ
Nivel, procedencia y evolución de los recursos

financieros del Departamento Ejecutivo Municipal
de Santa Fe destinados a implementar políticas
habitacionales y de empleo dirigidas a la
población villera de la ciudad (2009-2014): una
aproximación desde la perspectiva de las
capacidades estatales.
MARTÍN CARNÉ
[email protected]
Centro de Investigaciones (Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional del
Litoral). Becario Postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.
Universidad Nacional de Rosario.
Resumen
En base a las Cuentas de Inversión elaboradas entre 2009 y 2014 por el Departa-
mento Ejecutivo Municipal (DEM) de Santa Fe, el trabajo analiza la composición y
procedencia de sus recursos presupuestarios así como los porcentajes destinados a
implementar políticas habitacionales y de empleo dirigidas al amplio segmento po-
blacional de la ciudad que habita villas de emergencia. Con ello, la investigación
procura dar cuenta de las capacidades estatales internas de aquél, en particular las
que refieren a su disponibilidad de recursos financieros.
A pesar de que más de la mitad de los recursos presupuestarios del DEM santaf e-
sino proceden de recaudaciones fiscales operadas por el Estado nacional y el pr o-
vincial en conjunto, la evidencia examinada muestra que aquél dispuso cierto mar-
gen de acción para instrumentar políticas propias orientadas a la situación
habitacional y laboral de la población villera. Además, contra lo hipotetizado, fue el
actor que más contribuyó a financiarlas.
Palabras clave: capacidades estatales – políticas habitacionales y de empleo –

población villera

Introducción
En años recientes, luego de buscar en las –aparentes– virtudes de la sociedad

civil y del mercado respuestas con las que domesticar un Estado clasificado como
intervencionista, ineficiente y poco amigable para la inversión privada, se asistió en
el país (y en algunos otros de la región) a una proliferación de documentos acadé-
micos que subrayan la conveniencia de contar no con “menos Estado” mas sí con
Estados capaces, Estados que, en sus modos de hacer, alcancen los objetivos traza-
dos en programas y políticas públicas en general.
Entre los trabajos centrados en la categoría de capacidades estatales –aún
cuando la disparidad de definiciones conceptuales no es menor– existe cierto grado
de consenso en reconocer que la misma puede desdoblarse en dos componentes o
dimensiones de análisis: capacidades internas o administrativas por un lado y ca-
pacidades políticas o infraestructurales por otro. Las primeras comprenden los
recursos financieros, humanos y organizacionales con los que cuenta el Estado (en
su conjunto o en algunas de sus áreas) mientras que las segundas remiten a los me-
canismos existentes para la interacción de aquél tanto con actores no estatales (a
partir de que sus políticas públicas reflejen demandas de estos últimos) como con
actores estatales de otras escalas jurisdiccionales. Este esquema se acercaría así a la
noción de autonomía enraizada que Evans (1996) popularizara hacia mediados de
los años noventa y que hiciera operativo analizar no sólo la fortaleza financiera de
los Estados para alcanzar fines prefijados sino también las destrezas de sus equipos
técnicos y la experticia para institucionalizar canales y lazos relativamente perma-
nentes y fluidos de diálogo y negociación con variados interlocutores para así in-
crementar, en última instancia, el bienestar social.
En el plano de los trabajos centrados en el estudio de los Estados locales, esta
perspectiva teórica ha tenido no obstante una débil articulación con la línea de in-
vestigaciones que recoge la relevancia de las escalas espaciales en tanto órdenes
reguladores en los que diferentes actores (estatales y no estatales) luchan por ase-
gurar su reproducción y condiciones de poder. En efecto, la escala de los territorios
“locales” ha sido generalmente tratada (desde la politología vernácula al menos)
como un dato dado, una unidad naturalizada, un constructo explicable por el dina-
mismo de los actores “nativos” que la habitan, siendo más bien marginales las lec-
turas que invitan a pensarla como resultado disputado, contingente y provisorio de
permanentes decisiones y estrategias de actores que se desenvuelven relacional y
simultáneamente en distintas escalas (micro, meso y macro o local, nacional y glo-

bal), hecho que no deja de tener repercusiones en el tipo de capacidades que los
Estados de escalas locales pueden apuntalar.
En este marco, el presente trabajo se aboca a explorar uno de los componentes
de las capacidades estatales internas: los recursos financieros del Departamento
Ejecutivo Municipal (DEM) de la ciudad de Santa Fe afectados a la implementación
de políticas públicas habitacionales y de empleo dirigidas (de modo no excluyente)
a la población asentada en villas de emergencia durante el período 2009-2014. En
su cuantía, evolución y procedencia, estos recursos indican el margen de maniobra
y/o la autonomía que disponen las oficinas estatales pertinentes para afrontar la
provisión de bienes y servicios que generalmente implica este tipo de intervencio-
nes. La hipótesis a contrastar, vinculada con la perspectiva analítica escalar, sostie-
ne que en materia habitacional y de empleo, las políticas implementadas por el mu-
nicipio santafesino para atender este segmento poblacional habrían contado con un
financiamiento cuya mayor proporción provendría del Estado nacional, lo que de-
mostraría así la vigencia de este último para condicionar –al menos en parte– la
naturaleza y los alcances de las intervenciones del primero (tanto por los recursos
que éste no invierte en tales áreas y que puede así orientar hacia otras finalidades).
La investigación encuentra justificación en distintas razones. En primer lugar,
en la magnitud de la población villera1 santafesina, su endeble inserción ocupacio-
nal y el riesgo que la afecta, ya que, en algunos casos, sus precarias viviendas ocu-
pan zonas potencialmente inundables de la ciudad (cuenca del río Salado). En se-
gundo lugar, no existen antecedentes académicos que analicen la evolución –en
términos absolutos y relativos– de los recursos presupuestarios asignados a este
tipo de política pública por parte del DEM de la ciudad, ciudad que es capital y se-
gundo núcleo urbano del territorio provincial homónimo. Por último, el campo de
estudios sobre capacidades estatales se nutre de un rico debate conceptual que, no
obstante, no guarda proporciones con el menor nivel de investigaciones empíricas
disponibles, necesarias por cierto para testear los alcances de las formalizaciones
teóricas. Así, este trabajo aporta a atenuar una significativa vacancia que marca a
dicho campo.
Las fuentes de información analizadas son las Cuentas de Inversión de la Muni-
cipalidad de la Ciudad de Santa Fe correspondientes a los ejercicios presupuestarios
de los años 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. El recorte temporal realizado res-
ponde a que 2009 fue el año de implementación por parte del municipio de la lla-
mada Reforma de la Administración Financiera en el Ámbito Municipal (en ade-
1. Los términos villa y villero/a, se utilizan ex profeso y sin valoraciones peyorativas para evitar eufe-
mismos técnico-académicos del estilo asentamientos urbanos irregulares y/o informales.

lante, RAFAM), la cual permite presupuestar por programas, discriminando magni-

tud y procedencia del dinero asignado.
El trabajo comienza recuperando los principales antecedentes teóricos en torno
a la categoría de capacidades estatales, su dimensión interna o administrativa y el
rol de los recursos financieros en la definición de lo que puede hacer el Estado en
materia de políticas públicas. Luego se detallan las procedencias y los destinos de
los recursos presupuestarios del municipio así como las áreas en las que ellos son
distribuidos. Esto no sólo informa las prioridades definidas por las autoridades del
DEM sino los pilares endógenos o exógenos sobre los que se apoya la recaudación
del municipio. En tercer lugar, se caracteriza brevemente el nivel cuantitativo de la
población santafesina asentada en villas, la ubicación de éstas dentro del ejido ur-
bano y se identifican también los programas de gobierno que –desde los planos ha-
bitacional y de empleo– tienen a la población villera como uno de sus targets2.
Asimismo, se ponen en relación los recursos financieros asignados a estos progra-
mas con los recursos financieros totales del DEM para así estimar la importancia
asignada a estas intervenciones. El trabajo concluye con un balance de las fortalezas
y debilidades que, desde la perspectiva de los recursos financieros presupuestaria-
mente destinados a paliar la privación material de grupos sociales vulnerables, ca-
racterizan al DEM de la ciudad de Santa Fe.
1. Capacidades estatales y recursos financieros
En términos generales, las capacidades estatales refieren a qué y cómo hace el

Estado para alcanzar determinados propósitos. Se observa que desde esta aproxi-
mación, los Estados son actores que pueden perseguir con autonomía objetivos
propios y no pasivas arenas en las cuales otros actores no estatales dirimen sus in-
tereses (Jessop, 1999). Bertranou ofrece una sintética definición al afirmar que “la
2. Dado que en ciertos casos estos programas no cuentan con documentos oficiales de divulgación y que
además algunas reparticiones municipales no respondieron las solicitudes de información efectuadas, la
selección de los mismos respondió a detectar en áreas del DEM como Intendencia, Desarrollo Social,
Planeamiento, Agencia Santa Fe Hábitat, entre otras, nombres de programas que mostraran afinidad con
intervenciones habitacionales y de empleo orientadas a grupos sociales vulnerables. Una vez hecha esta
preselección, se reconstruyeron sus rasgos desde periódicos (El Litoral), ordenanzas del Concejo Delibe-
rante de la ciudad, sitios de internet (como el del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en
adelante MTEySS). Así se delimitaron con más rigor los programas en cuestión, si bien sobre unos pocos
de ellos no se pudo recabar información alguna.

capacidad estatal es la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le
han sido asignados interna o externamente” (2015: 39)3.
En contextos de reformas de Estado4, la categoría en cuestión cobró visibilidad
hacia mediados de los años ´90 al reconocerse tanto los límites del mercado para
una coordinación social legítima y eficiente como la necesariedad de recuperar y
resituar al Estado “en primer plano” y así motorizar el desarrollo económico, coor-
dinar y disciplinar actores involucrados en la acumulación económica (Fernández et
al., 2006), apuntalar la integración social, entre otros roles5. Vale destacar que las
capacidades en cuestión no se predican del Estado como un actor unificado sino
para cada una de las diferentes agencias (y sus entornos sociales) que lo componen
y para determinadas áreas de políticas (Rey, 2011).
Ampliando lo señalado en la Introducción, gran parte de los trabajos que nu-
tren el campo de estudios de las capacidades estatales (Repetto, 2007; Alonso,
2007; Lattuada y Nogueira, 2011; Rey, 2014; Fernández y García Puente, 2013)
coinciden en señalar que la categoría se constituye por dos componentes analíticos:
las capacidades internas o administrativas del Estado, donde éste es considerado
fundamentalmente en tanto aparato burocrático (conjunto compuesto por el nivel
de los recursos financieros, la experticia técnica del personal y la calidad de su or-
ganización) y las capacidades infraestructurales o políticas, donde el énfasis se po-
ne en los estilos y procedimientos que el Estado fija hacia afuera para relacionarse
sinérgicamente con Estados de otras jurisdicciones territoriales o actores no estata-
les. La complementación de ambas dimensiones permitiría pensar un Estado con
autonomía, con maniobrabilidad para definir objetivos y cursos de acción propios
evitando presiones externas y la captura por parte de intereses sectoriales o corpo-
rativos y, a la par, un Estado también que, por los contactos mantenidos con dife-
rentes actores sociales, no queda aislado en sus decisiones sino que logra que las
mismas reflejan su conexión, su enraizamiento en los intereses, los conocimientos y
los recursos de una plétora de actores no estatales que son así considerados en el
proceso de diseño e implementación de cualquier política pública (Fernández et al.,
Op. Cit.).
3. Para acceder a un actualizado panorama del “estado del arte” en materia de capacidades estatales, se
sugiere Bernazza y Longo (2014).
4. Se alude a las reformas estatales de primera y segunda generación que tuvieron lugar, con diversa
intensidad y características, en los países de la región durante la década del ´90 del siglo XX.
5. Promediando la década del ´90, la aparición del trabajo de Peter Evans (1996) “El Estado como pro-
blema y como solución”, contribuyó a poner las experiencias de países del sudeste asiático (Corea, Tai-
wán, Japón) como modelos a imitar por parte de Argentina en cuanto a una virtuosa participación del
Estado para promover el desarrollo económico.

Señalada la importancia de estas dos dimensiones, algunos autores consideran

no obstante que el logro de capacidades internas o administrativas (esto es, finan-
ciamiento adecuado y continuo, recursos humanos en cantidad y calidad y pautas
de organización para estos últimos que redunden en producción de ideas e infor-
mación propias) es un requisito sine qua non para aspirar a condiciones de gober-
nabilidad (Rodríguez Gustá, 2007) ya que sin ellas habría, como se dijo, una mayor
exposición a riesgos de captura estatal por parte de intereses facciosos y/o predato-
rios. Desde esta mirada, generalmente se le atribuye relevancia a la conveniencia de
contar con un cuerpo de funcionarios à la Weber (profesionales reclutados en base
a criterios meritocráticos, con adecuadas competencias técnicas y autonomía con-
ceptual-operativa). Sin embargo, los recursos financieros en disponibilidad del Es-
tado (o cualquiera de sus agencias consideradas individualmente) cobran un lugar
preponderante en la medida en que determinan o marcan un umbral poco elástico a
las acciones que aquél puede efectivamente emprender. Presupuestos flacos gene-
ralmente se traducen en prestaciones (provisión de servicios o bienes públicos) bá-
sicas o mínimas por parte de las estructuras estatales, afectando en consecuencia a
la población que más necesita de ellas.
Dichos recursos a los que puede echar mano el Estado remiten a la pregunta
acerca de cómo éste produce sus ingresos, qué capacidad tiene para extraer re-
cursos de la sociedad y sobre quiénes hace recaer la tributación, cuestiones que a
su vez no sólo remiten a negociaciones políticas con diversos actores sociales
sino que, en países federales, varían según la jurisdicción estatal sea com u-
nal/municipal, provincial o nacional y los arreglos alcanzados en materia de co-
participación de los tributos recaudados por los Estados nacional y provincial.
Tales arreglos, a su vez condicionan las capacidades extractivas de las instancias
estatales locales, las que pueden apoyarse en las transferencias de aquéllos y así
carecer de potestades e incentivos para fortalecer el propio aparato extractivo
(Balán, 2014).
En síntesis, antes de pasar a analizar algunas de las propiedades constitutivas
del enfoque escalar, como bien resumiera Skocpol, “los medios del Estado para cap-
tar y emplear recursos financieros nos dicen más que cualquier otro factor indivi-
dual sobre sus capacidades actuales para crear o reforzar sus organizaciones, para
contratar personal, para lograr el apoyo político, para subvencionar iniciativas eco-
nómicas y para financiar programas sociales” (2007: 183).

2. Principales rasgos de la estructura de recursos y gastos

presupuestarios
La Cuenta de Inversión es un instrumento –contemplado a nivel constitucional,

por leyes orgánicas de municipios y comunas o por cartas orgánicas municipales–
en virtud del cual los Poderes Ejecutivos o DEM exponen a las Legislaturas, Conce-
jos Deliberantes y Tribunales de Cuentas el origen y destino de los recursos presu-
puestarios de un ejercicio determinado. Ella es “el medio idóneo para verificar el
real cumplimiento por parte del órgano ejecutivo de lo normado en la ley de presu-
puesto y constituye una herramienta primordial para el análisis y evaluación de la
gestión gubernamental”6.
Del análisis de las Cuentas de Inversión del DEM de la ciudad de Santa Fe para
el período 2009-2014, se observa en primer lugar que los recursos efectivamente
percibidos por el municipio crecieron en torno al 30% interanual, con excepción de
año 2014, cuando tal crecimiento alcanzó casi el 41% (ver Gráfico Nº 1).
Gráfico 1. Nivel y evolución porcentual de los recursos percibidos por el DEM de la ciudad de
Santa Fe. 2009–2014
40
$ 1.400.000.000
35
$ 1.200.000.000
30
$ 1.000.000.000
25
$ 800.000.000
20
$ 600.000.000
15
$ 400.000.000
10
$ 200.000.000
5
$0 0
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Recursos percibidos $ 347.973.418 $ 454.244.028 $ 601.122.734 $ 798.150.685 $ 1.035.878.410 $ 1.458.644.428
Variación porcentual 30,5 32,3 32,8 29,8 40,8
Fuente: elaboración propia en base a Cuentas de Inversión del DEM de la ciudad de Santa Fe. Dis-
ponibles en:
www.santafeciudad.gov.ar/gobierno/transparencia/politica_presupuestaria.html
6. Secretariado Permanente de Tribunales de Cuenta de la República Argentina. Disponible en:

www.tribunalesdecuentas.org.ar/index/index.php?option=com_content&id=223. Fecha de consulta:
1/10/2015.

Un segundo rasgo destacado es la alta participación que tienen los recursos proce-
dentes tanto del Estado provincial como del nacional. Para toda la serie, la suma de
ambos nunca estuvo por debajo del 50% del total de recursos, hecho que no sólo marca
una restricción no menor a la autonomía financiera municipal sino que también ilustra
sobre el margen de maniobra del que aquéllos disponen para orientar intervenciones
en la escala territorial local. Si bien el mayor peso porcentual en cuanto a procedencia
de recursos le corresponde efectivamente al propio municipio7 –quien explica entre el
41% y el 46% de los mismos según el año–, el Estado provincial8 aportó entre el 28% y
el 32% de los recursos municipales, mientras que su par nacional hizo lo propio en
magnitudes que oscilan entre el 23% y el 27%9 (ver Gráfico Nº 2).
Gráfico Nº 2. Composición porcentual de los recursos percibidos por el DEM de la ciudad de

Santa Fe según jurisdicción estatal de procedencia. 2009-2014
Municipio Provincia Nación Otros orígenes
2014 43,7% 30,1% 26,2%
2013 44,4% 29,8% 25,8%
2012 46,6% 29,8% 23,6%
2011 41,6% 30,4% 27,8% 0,3%
2010 43,1% 32,5% 24,2% 0,2%
2009 45,4% 28,7% 25,8%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fuente: elaboración propia en base a Cuentas de Inversión del DEM de la ciudad de Santa Fe. Disponibles
en: www.santafeciudad.gov.ar/gobierno/transparencia/politica_presupuestaria.html
En tercer lugar y vinculado con el punto anterior, del total de recursos percibidos
por el municipio, prácticamente el 50% proviene de impuestos coparticipables por los
Estados nacional y provincial, entre un 40% y 45% corresponde a ingresos no tributa-
7. El municipio de la ciudad de Santa Fe recauda en concepto de tasas (Tasa General de Inmuebles),

derechos (Derecho de Edificación, de Registro e Inspección, de Publicidad y Propaganda), multas, alqui-
leres así como por la venta de bienes y servicios y rentas de la propiedad.
8. En la Provincia de Santa Fe, los impuestos recaudados por el Estado provincial y luego redistribuidos en muni-
cipios y comunas son: Impuesto a los Ingresos Brutos, Impuesto Inmobiliario, Patente Única de Vehículos, Fondo
Federal Solidario, Impuestos del Régimen Federal y Transferencias para el Financiamiento Educativo.
9. El Estado nacional redistribuye impuestos internos tales como el Impuesto al Valor Agregado, Bienes
Personales, Ganancias, Impuestos sobre Combustibles Líquidos y Gas Natural. Desde 2009, en virtud del
Fondo Federal Solidario, gira a las provincias el 30% de los derechos de exportación que recaen sobre la
soja y sus derivados.

rios (tasas, derechos de registro e inspección y multas recaudados por el municipio) y el

resto a transferencias de capital10 (de la administración nacional principalmente).
En cuanto a la distribución de los recursos pagados por áreas del DEM, la Tabla
Nº 1 muestra a las Secretarías de Desarrollo Social y Obras Públicas y Recursos Hí-
dricos como las más beneficiadas al momento de cancelar pagos. Es también de
destacar la creciente magnitud de los recursos destinados a pagar deuda, los que
experimentaron un gran salto a partir de 2010. A la par, la tabla también ilustra las
nuevas áreas que entre 2009 y 2014 el DEM fue incorporando a su estructura buro-
crática (Secretarías General, de Educación, Salud y la Agencia Santa Fe Hábitat)
para afrontar nuevas requerimientos de gobierno.
Tabla Nº 1. Distribución porcentual de los recursos pagados según áreas del DEM. 2009-2014.
Participación porcentual
DEM - Áreas 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Intendencia 2,6 2,4 2,3 0,4 0,3 0,4
Gobierno 5,5 5,5 5,5 4,4 4,4 4,5
Hacienda 18,5 7,0 6,0 6,0 6,2 6,4
Obras Públicas y Recursos Hídricos 35,3 15,0 15,3 15,5 14,9 15,6
Control 8,2 8,3 7,9 6,8 6,9 7,0
Producción 1,4 1,6 1,6 1,8 2,1 2,2
Cultura 4,7 4,6 5,0 2,7 2,8 2,9
Desarrollo Social 14,4 29,8 27,7 22,5 23,6 19,9
Planeamiento 2,5 2,4 3,5 2,8 3,0 3,0
Comunicación 1,8 1,3 0,9 1,5 1,6 1,9
Gestión de Riesgos 0,1 0,1 0,3 0,2 1,3 1,4
Fiscalía 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9
Sindicatura 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Deuda 3,9 12,3 13,7 14,3 12,6 13,2
Obligaciones del Tesoro 0,0 8,6 8,9 8,4 9,0 10,2
Control Transporte Público 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Secretaría General 0,0 3,2 1,3 1,3
Educación 0,0 3,9 4,4 4,5
Secretaría de Salud 0,0 1,5 0,6 0,5
Derechos Ciudadanos 0,0 0,1 0,2 0,3
Tribunal de Faltas 1,1 1,2 1,2
Ente Mercado Norte 0,0 0,0 0,0
Agencia Coop. Inversiones y Com. Ext. 0,0 0,1 0,0
Agencia Santa Fe Hábitat 1,7 2,3 2,4
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
10. Las transferencias de capital son ingresos “percibidos sin contraprestación de bienes o servicios, con
el fin de lograr que el beneficiario de los recursos los destine a la formación de capital o para aumentar
su capital financiero” (Oficina Nacional de Presupuesto, 2013: 107).

Fuente: elaboración propia en base a Cuentas de Inversión del DEM de la ciudad de Santa Fe. Disponi-
bles en:
www.santafeciudad.gov.ar/gobierno/transparencia/politica_presupuestaria.html
Recapitulando lo expuesto, se concluye que durante el período 2009-2014, los

recursos percibidos por el DEM crecieron nominalmente acompañando (o su-
perando en algunos años, como 2014) los incrementos de precios reconocidos por
diversos índices11, manteniéndose así constantes en términos reales (o incluso con
una ligera alza). En cuanto a su procedencia, algo más del 50% de aquéllos provino
de jurisdicciones estatales superiores: aproximadamente 30% del Estado provincial
y 25% del Estado nacional. En promedio, un poco elástico 47,5% de los recursos se
destinó al pago de agentes municipales. En cuanto a los principales destinos para
los fondos percibidos, Desarrollo Social, Obras Públicas y Recursos Hídricos y Deu-
da fueron los porcentualmente más beneficiados. En este orden, si analíticamente –
siguiendo a Fernández et al., Op. Cit.)– las áreas del DEM fuesen clasificadas en
áreas a) de gobierno, a cargo de ejercer el poder de policía y garantizar condiciones
de seguridad (comprendería secretarías como Gobierno, Control, Gestión de Ries-
gos, Planeamiento); b) económicas, las que administran, sostienen y expanden el
proceso de producción y acumulación (Hacienda, Producción, Agencia de Coopera-
ción para las Inversiones y el Comercio Exterior) y c) de legitimación social, que
cualifican las condiciones sociales de reproducción (Desarrollo Social, Obras Públi-
cas y Recursos Hídricos, Educación, Salud, Cultura, entre otras), estas últimas se-
rían las que mayor participación han tenido en el reparto de recursos del DEM san-
tafesino.
3. La población villera y el análisis de la evidencia en materia de

políticas habitacionales y de empleo
En la ciudad de Santa Fe, si bien no existen datos oficiales, la población villera

asciende aproximadamente a sesenta y ocho mil personas12, las que se distribuyen
11. Sea el Índice de Precios al Consumidor Nacional Urbano (IPCNU) del Instituto Nacional de Estadística
y Censos (INDEC) o el IPC-7 Provincias estimado por el Centro de Investigación y Formación de la Repú-
blica Argentina (CIFRA), de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA).
12. Aunque se trata de una categoría diferente a la de villa, sirva como aproximación saber que en San-
ta Fe los asentamientos urbanos informales (constituidos por viviendas sin título de propiedad edificadas
en terrenos públicos o privados) albergaban hacia 2008 diecisiete mil familias aproximadamente (Muni-
cipalidad de Santa Fe y Bolsa de Comercio de Santa Fe, 2013). Si, a modo de ejemplo, se fija en cuatro
el número de miembros de cada familia, puede estimarse en sesenta y ocho mil habitantes la población

en villas de emergencia como Yapeyú, Acería, Villa Hipódromo, Barranquitas,

Santa Rosa de Lima, Villa Oculta, El Abasto y Coronel Dorrego. En el ejido ur-
bano, éstas ocupan principalmente la franja oeste de la ciudad, próxima a la margen
este del río Salado13.
La situación habitacional y laboral de esta población villera constituye uno de
los aspectos más urgentes de la llamada cuestión urbana. Una situación marcada,
entre otros aspectos, por el inadecuado acceso a servicios públicos y por viviendas
precarias (en cuanto a superficie disponible, capacidad de alojamiento, materiales
de construcción, estado dominial) que condicionan la diferenciación de servicios
domésticos (alimentación, higiene, descanso, recreación) y se prestan al hacina-
miento, la promiscuidad sexual, la incertidumbre sobre eventuales desalojos y défi-
cits de confort que predisponen a sus habitantes a conductas alejadas de las social-
mente convalidadas. Una situación en la que la inactividad económica, la
realización esporádica de changas y el desempleo por tiempo prolongado que suele
caracterizar a parte de esta población no sólo resienten la obtención de ingresos con
los que subsistir sino también funciones de socialización ligadas al empleo (estruc-
turación de rutinas, asunción de deberes y obligaciones, reconocimiento de la auto-
ridad y la jerarquía, entre otras –Carné, 2014–).
Una forma de analizar cómo interviene el Estado local en materia habita-
cional y de empleo sobre este recorte poblacional consiste en estimar qué pr o-
porción de recursos presupuestarios le destina. Las Cuentas de Inversión co n-
sultadas a tal fin permiten discriminar a nivel de cada Secretaría del DEM los
programas14 que para el período 2009-2014 la han tenido por población objeto,
la magnitud de los recursos efectivamente pagados en el marco de tales pr o-
gramas así como la jurisdicción estatal de procedencia de estos recursos. La
Tabla Nº 2 muestra la información correspondiente al año 2009. El nivel de
dinero pagado por estas operaciones representó el 3,4% del total de gastos del
villera de la ciudad, la que representaba por entonces el 18,4% de la población total (369.589 según
datos del Censo de 2001).
13. Tal franja se vio inundada hacia 2003 fruto del desborde de dicho río. Como consecuencia del fenó-
meno hidrometeorológico –en parte posible por la no finalización de la construcción de terraplenes de
defensa– hubo un elevado número de víctimas fatales y cuantiosas pérdidas materiales. El Gobierno
provincial de entonces contabilizó veintitrés personas muertas mientras que para organizaciones no
gubernamentales de la ciudad el número fue mayor. Información disponible en
www.lacapital.com.ar/ed_impresa/2013/4/edicion_1607/contenidos/noticia_5220.html. Fecha de consul-
ta: 1/10/2015.
14. Siguiendo a Rose y Miller (1992), los programas de gobierno se orientan justamente a gobernar una
situación definida como problemática. Expresan racionalidades que establecen relaciones de causalidad
en base a las cuales operar sobre la realidad para que adopte una forma previamente calculada y eva-
luada como mejor a la situación actual.

DEM. También destaca como rasgo general (que se repite a lo largo de toda la
serie) la mayor cantidad de programas que procuraron atender la situación
laboral (seis) por sobre el número de los destinados a la problemática habit a-
cional (tres), algo en principio atribuible a la magnitud y complejidad de los
gastos que cada tipo de intervenciones comprende.
En el primer año del período recortado, la participación del municipio en el to-
tal de gastos realizados por los programas bajo estudio fue casi excluyente. Si bien
la Secretaría de Desarrollo Social operó la mayor cantidad de políticas, el financia-
miento de todas ellas –exiguo en algunos casos– provino prácticamente en su tota-
lidad del Estado nacional.
Tabla 2. Programas habitacionales y de empleo implementados por la Municipalidad de Santa

Fe. 2009
2009 - Programas Secretaría dependiente $ Procedencia de recursos gastados

Estado Estado Estado
Municipal Provincial Nacional
Programa de Entrenamiento y Capacitación Laboral Gobierno $ 6.597.550 $ 6.597.550

Programa de Vinculación para el Empleo Producción $ 3.000 $ 3.000
PROMEBA Desarrollo Social $ 492.408 $ 492.408
Programa Social de Educación para el Trabajo Desarrollo Social $ 22.124 $ 22.124
Proyecto Emprendedores Productivos Sociales Desarrollo Social $ 29.360 $ 29.360
Programa Jefes de Hogar Desarrollo Social $ 10.117 $ 10.117
Convenio MCSF y MTESS Desarrollo Social $ 184 $ 184
Programa de Mejoramiento de Viviendas Sociales Planeamiento $ 4.681.830 $ 4.681.830
Total $ 11.836.573 $ 11.282.380 $ 29.360 $ 524.833
Porcentaje sobre recursos pagados 100% 95% 0 5%
Fuente: elaboración propia en base a Cuenta de Inversión 2009 del Sector Público de la Municipalidad
de Santa Fe. Disponible en http://www.santafeciudad.gov.ar
La Tabla Nº 3 muestra los recursos ejecutados así como los programas vi-
gentes en el año 2010. En términos porcentuales, el municipio destinó una pr o-
porción de recursos levemente mayor (3,8%) a asignada el año anterior. Los
fondos provenientes del Estado nacional ganaron peso con respecto a 2009 (de-
bido sobre todo al Programa de Mejoramiento de Barrios –PROMEBA– y al
Convenio MCSF y MTEySS) no registrándose aportes del Estado provincial (lo
mismo sucederá en 2011). Durante 2010, el municipio sumó una nueva interven-
ción en material habitacional, poniendo en marcha el Programa de Regulariza-
ción Dominial.


Fe. 2010

Programa de Vinculación para el Empleo Producción $ 19.400 $ 19.400
PROMEBA Desarrollo Social $ 2.157.942 $ 2.157.942
Programa Jefes de Hogar Desarrollo Social $ 2.631 $ 2.631
Convenio MCSF y MTESS Desarrollo Social $ 138.077 $ 138.077
Programa de Empleo y Trabajo Intendencia $ 50.242 $ 50.242
Programa de Regularización Dominial Planeamiento $ 9.760 $ 9.760
Total $ 17.225.357 $ 14.920.959 $ 2.304.398
Porcentaje sobre recursos pagados 100% 87% 13%
Fuente: elaboración propia en base a Cuenta de Inversión 2010 del Sector Público de la Muni-
cipalidad de Santa Fe. Disponible en www.santafeciudad.gov.ar
En 2011 (Tabla Nº 4), la participación de este tipo de pagos en los pagos totales
del municipio descendió medio punto porcentual, ubicándose en torno al 3,3%. En
ellos aumentaron considerablemente los aportes del Estado nacional: en términos
absolutos y porcentuales se duplicaron, pasando del 13% al 26% del total de gastos
en cuestión.

Fe. 2011
PROMEBA Desarrollo Social $ 5.096.350 $ 249.705 $ 4.846.645
Programa Jefes de Hogar Desarrollo Social $ 100 $ 100
Programa de Empleo y Trabajo Intendencia $ 130.219 $ 130.219
Programa de Regularización Dominial Planeamiento $ 29.500 $ 29.500
Programa de Fomento al Empleo Intendencia $ 33.156 $ 33.156
Total $ 19.738.018 $ 14.620.929 $ 5.117.089
Porcentaje sobre recursos pagados 100% 74%
26%
En 2012, la tendencia descendiente del municipio en el financiamiento de es-

tos pagos fue nuevamente compensada por el Estado nacional y también –aunque
en menor medida– por el Estado provincial. Ello se desprende de la Tabla Nº 5,
en la cual la fuerte caída con respecto a años anteriores de los pagos realizados

por el Programa de Entrenamiento y Capacitación Laboral ayuda a explicar tal

situación.
El total de pagos en programas habitacionales y de empleo fue ese año un 1,9%
de los pagos totales realizados por el DEM, lo que significó una acentuada disminu-
ción con respecto al año anterior, cuando ese indicador alcanzó el 3,3%. Es notorio
que de los ocho programas examinados, cuatro correspondieron a intervenciones
en materia de empleo y otros cuatro a políticas orientadas al hábitat y la vivienda.
Este rasgo contrasta con lo observado en años anteriores, cuando las primeras su-
peraban a las segundas.

Fe. 2012

Programa de Entrenamiento y Capacitación Laboral Gobierno $ 110.390 $ 110.390

PROMEBA Desarrollo Social $ 7.504.213 $ 2.920.692 $ 4.583.521
Programa de Regularización Dominial Santa Fe Hábitat $ 245.469 $ 245.469
Programa de Fomento al Empleo Intendencia $ 181.426 $ 181.426
Programa de Empleo Desarrollo Social $ 1.224.758 $ 1.224.758
Desarrollo Urbano y Vivienda Santa Fe Hábitat $ 1.447.595 $ 1.447.595
Total $ 14.809.946 $ 8.476.239 $ 1.447.595 $ 4.886.112
Porcentaje sobre recursos pagados 100% 57% 10% 33%
El aporte de recursos provenientes del Estado provincial se consolidó en 2013,

mientras que los suministrados por el Estado nacional disminuyeron y los del Esta-
do municipal se recuperaron ligeramente (Tabla Nº 6). El porcentaje de fondos des-
tinados a este tipo de políticas alcanzó el 4,1% del total de pagos efectuados, repun-
te que en buena medida respondió al alto financiamiento dado por el municipio al
Programa de Iniciativa Comunitaria y Cooperativas de Trabajo y por el Estado na-
cional a través del PROMEBA III, el cual financió acciones del Programa de Mejo-
ramiento Urbano Integral.


Fe. 2013
Programa de Regularización Dominial Santa Fe Hábitat $ 3.736.446 $ 3.736.446
Programa Iniciativa Comunitaria y Coops. de Trabajo Desarrollo Social $ 17.054.264 $ 17.054.264
Programa de Economía Social Desarrollo Social $ 97.770 $ 50.200 $ 47.570
Oficina de Empleo Desarrollo Social $ 3.013.235 $ 2.955.555 $ 35.630 $ 22.050
Programa de Mejoramiento Urbano Integral Santa Fe Hábitat $ 17.010.634 $ 1.200.992 $ 5.523.490 $ 10.286.152
Total $ 43.068.351 $ 26.474.180 $ 5.606.690 $ 10.987.481
Fuente: elaboración propia en base a Cuenta de Inversión 2013 del Sector Público de la Muni-
cipalidad de Santa Fe. Disponible en http://www.santafeciudad.gov.ar
Finalmente, hacia 2014 (Tabla Nº 7), de un volumen de pagos que ascendió al

5% de los pagos totales del municipio, éste recuperó participación (71% del monto
pagado), secundado por los aportes del Estado provincial (25%). Por último, con un
peso casi residual (4% de los pagos efectuados por el municipio) se ubicó el Estado
nacional.

Fe. 2014
Convenio MCSF y MTESS Desarrollo Social $ 444.334 246.225 $ 198.109
Programa de Regularización Dominial Santa Fe Hábitat $ 5.364.525 $ 5.364.525
Programa Iniciativa Comunitaria y Coops. de Trabajo Desarrollo Social $ 30.916.169 $ 30.916.169
Oficina de Empleo Desarrollo Social $ 4.342.287 $ 4.219.579 $ 108.964 $ 13.744
Programa de Mejoramiento Urbano Integral Santa Fe Hábitat $ 23.859.283 $ 5.034.035 $ 16.498.251 $ 2.326.997
Programa de Economía Social y Banco Solidario Intendencia $ 1.802.759 $ 1.146.852 $ 655.907
Total $ 69.452.771 $ 49.650.799 $ 17.263.122 $ 2.538.850
Fuente: elaboración propia en base a Cuenta de Inversión 2014 del Sector Público de la Municipali-
dad de Santa Fe. Disponible en http://www.santafeciudad.gov.ar
Conclusiones
Luego del recorrido realizado, la evidencia presentada y analizada permite sub-

rayar algunas conclusiones preliminares. En términos generales, para el período
delimitado, el DEM santafesino –uno de los actores en principio más relevantes de
la escala territorial local– debió buena parte de sus capacidades financieras a recur-
sos procedentes (en porcentajes superiores al 50%) de Estados de otras escalas te-

rritoriales, algo que, como se señaló, no deja de constituir una restricción a su mar-
gen de maniobras y autonomía decisoria (situación de incertidumbre además por
no controlar la recaudación de dichos recursos). De este modo, la fisonomía de la
escala territorial local –como lo atestigua la condición autárquica pero no autóno-
ma del municipio, hecho no corregido por la Constitución provincial pese a la re-
forma de la Constitución Nacional de 1994–, lejos de explicarse por prácticas endó-
genas, tributa a legados institucionales y relaciones de poder de larga data
entabladas con actores cuya presencia atraviesa las escalas micro, meso y macro.
Sin embargo, en lo referido particularmente a la hipótesis de trabajo (según la
cual las políticas habitacionales y de empleo implementadas por el municipio santa-
fesino para atender a la población villera habrían contado con un financiamiento
principalmente aportado por el Estado nacional), la misma no se verifica: entre
2009 y 2014 fue el municipio quien sustentó en mayor medida este tipo de inter-
venciones, si bien en porcentajes variables (decrecientes hasta 2012 y con un leve
repunte desde 2013). El peso del Estado nacional en estos gastos (contabilizando
préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo a través del PROMEBA III) tre-
pó desde el 5% en 2009 al 33% en 2012; luego disminuyó, aunque en simultáneo
con cierta compensación del Estado provincial. Su participación fue más acotada y
visible en materia de políticas habitacionales mientras que el DEM se destacó por
un mayor número de intervenciones orientadas al plano laboral, algunas de ellas en
articulación con el primero, tal el caso de la Oficina de Empleo. En conjunto, los
gastos apuntados por el DEM a estos rubros alcanzaron en 2014 el 5% de sus gastos
totales, un punto y medio porcentual más que a comienzos del período (en términos
porcentuales, un aumento del 47%).
Se desprendería de lo expuesto que la escala local –donde más agudamente se
manifiesta la privación material y la particular socialización e integración de am-
plios segmentos poblacionales que la constituyen– se configura como una constante
co-producción en la que el Estado nacional (también el provincial y en menor me-
dida los OIC) financia parcialmente y en grado variable al DEM mientras que éste
prioriza y diseña algunos cursos de acción en función de requerimientos políticos
coyunturales. Aún cuando se comprueba la presencia local del Estado nacional, tal
co-producción, no obstante, no parecería dirigirse a inscribir al territorio local en el
marco de un proyecto territorial uniforme de más amplia escala (Donzelot, 2014).
En su lugar, parecería que el Estado nacional, a través de una red inter-escalar de
política pública (Brenner et al., 2003), optara por apoyar intervenciones de política
laboral y habitacional economizando sus energías y “haciendo hacer” al DEM santa-

fesino, descargando responsabilidades en el know-how de su aparato burocrático y

en su mejor conocimiento de las singularidades urbanas e idiosincrasias sociales.
Para finalizar, sirva recordar que, como se dijo, los recursos financieros son un
componente central de las capacidades estatales internas o administrativas. No
obstante, ellos alumbran los modos de hacer del Estado desde una perspectiva pre-
ferentemente cuantitativa que deja en un cono de sombras procesos y actores que
disputan y determinan usos y destinos para tales recursos. Este rasgo vuelve nece-
sario incorporar en el análisis la dimensión infraestructural o política de las capa-
cidades estatales para así arribar a un panorama más completo de las vías por las
que aquél opera socialmente. Queda así planteada la tarea para una próxima inves-
tigación que abone este campo de estudios.
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Notas sobre el Plan Sanitario de Emergencia… ∙ J. S. CASTAÑO y S. DUARTE
Notas sobre el Plan Sanitario de Emergencia:

dificultades en la implementación de las políticas
públicas en salud de ACUMAR.
JAZMÍN SOFÍA CASTAÑO

[email protected]
Politóloga (UBA-UNLa)
SOFÍA DUARTE.
[email protected]
Politóloga (UBA)
Resumen:
En el marco de los debates sobre la implementación de las políticas públicas, el pr e-
sente trabajo tiene por objetivo analizar la estrategia de atención de salud llevada a
cabo por la Autoridad Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) a partir de la elabora-
ción del Plan Sanitario de Emergencia entre 2009 y 2015.
La salud, entendida como un derecho humano inalienable, atraviesa de manera in-
discutible cualquier aspecto de la vida de las poblaciones en general y del ser hu-
mano en particular. Por ello, entender a la salud y a las cuestiones que le son com-
petentes desde una visión integral, implica incluir diversos factores que interactúan
dentro de los procesos de salud-enfermedad a la hora de implementar políticas pú-
blicas en materia de salud. Las características de la Cuenca Matanza Riachuelo
(CMR) exigen un abordaje especial de acuerdo a las características sociales, econ ó-
micas, poblacionales y epidemiológicas de los municipios que la conforman.
Este trabajo pretende dar cuenta de las fortalezas y debilidades que se pueden ob-
servar en el abordaje diseñado por ACUMAR para garantizar el acceso a la salud y
su correspondencia con las particularidades propias del territorio.
Políticas públicas – atención primaria de la salud – salud ambiental – articulación

institucional

Introducción
La salud, entendida como un derecho humano inalienable, atraviesa de manera

indiscutible cualquier aspecto de la vida de las poblaciones en general y del ser hu-
mano en particular. Por ello, entender a la salud y a las cuestiones que le son com-
petentes, desde una visión integral, implica incluir diversos factores que interac-
túan dentro de los procesos de salud-enfermedad a la hora de implementar políticas
públicas en materia de salud. Las características de la CMR exigen un abordaje es-
pecial de acuerdo a las características sociales, económicas, poblacionales y epide-
miológicas de los municipios que la conforman.
Este trabajo se inscribe en la perspectiva sobre la implementación de las políti-
cas públicas, particularmente el modelo propuesto por Oscar Oszlak y Guillermo O
´Donnel en “Estado y políticas estatales en América Latina”, en el cual definen las
políticas y explican que su análisis constituye “el estudio de la dinámica de las
transformaciones sociales siguiendo la trayectoria de una cuestión a partir de su
surgimiento, desarrollo y eventual resolución” (Oszlak, O´Donnel, 1982: 108).
En este sentido, algunos actores están en condiciones de incorporar cuestiones
a la agenda de problemas socialmente vigentes, esto se debe posiblemente a la posi-
ción estratégica o coyuntural sumado a los recursos políticos, judiciales, económi-
cos o sociales que confieren mayor influencia y generan una posición dominante
frente a otros actores respecto de la cuestión que se problematiza. En el caso del
saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo, se trata de un proceso social dinámi-
co atravesado por múltiples factores, históricos, políticos, culturales y económicos
que otorgan una gran complejidad a la cuestión.
En julio de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó un fallo histó-
rico en el cual determinó los responsables de llevar adelante las acciones y obras de
saneamiento de la cuenta (el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la
Ciudad de Buenos Aires); también determinó plazos de ejecución de las acciones
requeridas, dejando abierta la posibilidad de imponer multas por incumplimientos;
y obligó a ACUMAR (ente regulador interjurisdiccional que nace en 2006 para
atender el creciente deterioro del Riachuelo)a llevar a cabo un programa con los
objetivos de mejorar la calidad de vida de los habitantes de la cuenca, de recompo-
ner el ambiente en todos sus componentes y de prevenir daños con suficiente y ra-
zonable grado de predicción.
En consecuencia, la política pública, como modalidad de intervención estatal
frente a una problemática, tuvo como hito la sanción del fallo en el marco de la
“Causa Mendoza” e implicó la aceleración de la toma de decisiones para que el ente

regulador ACUMAR, adquieriera un rol protagónico en la ejecución de las medidas

exigidas. En este sentido, el Poder Judicial determinó las responsabilidades corres-
pondientes, dando cuenta de que la conformación de las políticas públicas, la “pro-
blematización social de una cuestión particular”, puede tener también inicio en un
proceso complejo tanto en términos sociales como burocráticos (Oszlak, O´Donnel,
1982).Toda “cuestión” atraviesa un ciclo vital que se extiende desde su problemati-
zación hasta su resolución. Por “resolución”, los autores citados anteriormente en-
tienden su desaparición de la agenda política, esto no implica que la cuestión haya
sido solucionada en un sentido sustantivo.
El objetivo del presente trabajo es analizar el recorrido realizado por la Autori-
dad Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) en el abordaje diseñado para garanti-
zar el acceso a la salud, y su correspondencia con las particularidades propias del
territoriola implementación de las políticas públicas. Es decir, en el texto se analiza
la puesta en práctica del Plan Sanitario de Emergencia, dando cuenta del tipo de
intervención realizada desde ACUMAR, visibilizando sus fortalezas y debilidades en
el marco del Plan Integral de Saneamiento Ambiental y los principales postulados
de la Atención Primaria de la Salud.
En este marco, el trabajo intentará recorrer los siguientes interrogantes ¿Cuáles
son los nodos centrales de la política de salud diseñada para la CMR? ¿Cuál es el
concepto de salud sobre el que fue elaborada la política? ¿Cuáles son las actividades
desarrolladas por ACUMAR en materia de salud a partir del Plan Sanitario de
Emergencia? En definitiva, se abordará críticamente el diseño de la política de sa-
lud para la CMR teniendo en cuenta las necesidades de la población y las caracterís-
ticas del territorio en que habita.
Para responder estas preguntas, en primer lugar se realizará una síntesis del
concepto salud ambiental, describiendo las problemáticas presentes en la CMR y
los componentes centrales de un abordaje fundado en Atención Primaria de la Sa-
lud. En segundo lugar, se describirán las políticas llevadas a cabo por ACUMAR en
el marco del Plan Sanitario de Emergencia. Finalmente, se expondrán las dificulta-
des de gestión teniendo en cuenta los esfuerzos dedicados como también las forta-
lezas y ventajas de la estrategia puesta en marcha.
1. Abordaje integral en salud: definiciones sobre salud ambiental
Para comprender la problemática sanitaria de la Cuenca Matanza Riachuelo,

hay que analizar las políticas públicas en salud implementadas por ACUMAR a tra-

vés del PISA y específicamente del Plan Sanitario de Emergencia, pero también ex-
plicar qué implica el abordaje integral de la salud en territorios complejos como es
la CMR.
En primer lugar, la salud es considerada un derecho humano inalienable que
atraviesa cualquier aspecto de la vida de las poblaciones en general y del ser hu-
mano en particular. De esta manera, es necesario entender a la salud desde una
visión integral, yendo más allá de la comprensión y el entendimiento de la misma a
través de la concepción biologicista y desde la actividad médico asistencial. Pensar
en salud en términos integrales implica incluir en el estudio la estrecha relación con
el lugar donde vive, sumado a las características de su vivienda, las actividades
en ese medio de interacción (trabajo, educación, alimentación), el nivel socio-
económico al que pertenece, etc. En definitiva, garantizar el derecho humano a la
salud implica no sólo brindar servicios asistenciales accesibles y de calidad, sino
también garantizar una buena calidad de vida a través del acceso a una vivienda
digna, trabajo, cultura y a un ambiente sano y saludable para el desarrollo de las
poblaciones.
Así, en el marco de la problemática socio-ambiental de la CMR, es necesario
hablar en términos de salud ambiental, definida por la Organización Panamericana
de la Salud (OPS) como “(…) aquella perspectiva que busca identificar, medir, re-
vertir y evitar los impactos de las condiciones ambientales sobre la salud y la cali-
dad de vida de la presente y futuras generaciones, así como identificar y medir las
condiciones que se establecen entre la compleja interacción de las dimensiones so-
cial, económica y ecológica”.
Desde esta perspectiva, distintos factores interactúan dentro de los procesos de
salud-enfermedad de las poblaciones que habitan los municipios que conforman la
CMR, donde se encuentran mayores condiciones de vulnerabilidad socioeconómica
y exposición a la contaminación ambiental. Algunos de los que pueden incidir sonla
gran aglomeración poblacional producto de la alta concentración habitacional, la
gran cantidad de complejos industriales, incluido el Polo Petroquímico Dock Sud, la
presencia de basurales a cielo abierto, la precariedad de las viviendas, a los que se
suma la ausencia de condiciones infraestructurales como la falta de cloacas y agua
potable.1 Todos estos fenómenos se interrelacionan provocando un conjunto com-
plejo de problemáticas a resolver.En este contexto, los factores que más afectan las
condiciones sanitarias de la región, son la calidad del aire exterior, la disposición de
1 Ver:
http://www.acumar.gov.ar/ACUsentencias/CausaMendoza/Corte/27/anexoii/anexoii1/pseparteii.pdf. Pp
23

residuos y el abastecimiento de agua. Estos impactan directamente en la calidad de

vida de la población en términos de su salud: “(…) la carga ambiental de la enfer-
medad en nuestro país es muy importante. Si bien no es la única, la población que
vive en los márgenes de los grandes ríos contaminados está mucho más afectadas
por esta problemática.”2
1.2 El perfil epidemiológico en la CMR y la estrategia de APS
Así, a partir de lo expuesto en el apartado anterior, se puede afirmar que el te-

rritorio, delimitado por ciertas características geográficas, peroentendido princi-
palmente como elespacio donde confluyen e interactúan los factores anteriormente
mencionados (ambientales, sanitarios, ecológicos, sociales, económicos y cultura-
les), es una variable fundamental a la hora de configura el perfil epidemiológico de
una determinada población.
Por perfil epidemiológico se entiende a la carga de enfermedad que caracteriza
a una determinada población y que configura los índices de morbilidad, mortalidad
y calidad de vida de las mismas.
La interacción de los factores mencionados, hace propensa a la población de la
Cuenca a las siguientes afecciones:
 Diarreas
 Infestaciones parasitarias
 Anemias
 Asma
 Intoxicación crónica por metales pesados (plomo, arsénico, cromo, ben-
ceno, monóxido de carbono, endosulfán, tolueno, compuestos organo-
fosforados antocolinesteradas COFA, mercurio, HACRE)
 Alergias
Por otro lado, sumado a estas enfermedades y dadas las condiciones socioeco-
nómicas de los habitantes de los municipios que conforman la CMR es probable
encontrar, en altos porcentajes, diversos cuadros de desnutrición infantil.
De esta manera, el perfil epidemiológico de la CMR denota una cierta especifi-
cidad que requieredel diseño de una estrategia de salud que se adapte a las necesi-
dades del territorio.
2. Dr. Adolfo Sánchez de León: La salud en las Cuencas. Una nueva perspectiva en Salud.2014, p 24.

La gestión en salud desde la comprensión del territorio procura mejorar la sa-

lud de la población en términos integrales, no sólo haciendo foco en el combate de
afecciones o enfermedades una vez contraídas, sino también en la prevención de las
mismas en diferentes etapas del proceso de atención así como de la promoción y
concientización sobre prácticas que podrían resultar nocivas para la salud en estos
territorios.3
Así, la dinámica territorial juega un rol determinante a la hora de elaborar una
estrategia de salud capaz de abordar esta complejidad. El Plan Sanitario de Emer-
gencia elaborado por ACUMAR se propone trabajar la problemática sanitaria de la
CMR a través de una estrategia de intervención de Atención Primaria de la Salud
(APS) basada en la intersectorialización de los diferentes niveles de responsabilidad
en materia de atención sanitaria y la participación e involucramiento comunitario a
través de mecanismos que garanticen la equidad en materia de acceso al sistema y
dispositivos de salud.
Esta estrategia se basa principalmente en el acceso de la población a los servi-
cios y sistema de salud. También se propone integrar a los ciudadanos al diseño y
reformulación de la estrategia a partir de sus necesidades, tanto en la concientiza-
ción individual dentro del proceso de atención como a través de su participación en
actividades promoción y prevención de la salud.
De esta manera, la estrategia de APS no sólo permite el acceso de la población
al sistema a través de dispositivos de asistencia descentralizados sino también, una
adecuación constante a las necesidades de las poblaciones, las cuales son configu-
radas por el territorio donde viven.
Por otra parte, la estrategia debe estar necesariamente acompañada de un pro-
ceso constante de vigilancia epidemiológica. Este mecanismo es uno de los elemen-
tos fundamentales de la estrategia ya que permite caracterizar a la población en
términos epidemiológicos e identificar las necesidades individuales y colectivas
dentro del proceso de salud-enfermedad- atención. La implementación constante
de mecanismos de vigilancia epidemiológica tanto dentro de dispositivos asistencia-
les como en territorio permitirá la readecuación constante de la estrategia de APS a
cada territorio.
3. En este punto es importante destacar que este tipo de políticas de salud implementadas en territorios
de extrema vulnerabilidad como son los municipios que conforman las CMR deben ser necesariamente
acompañadas de determinadas políticas ambientales tales como tratamiento responsable de residuos
sólidos urbanos, saneamiento ambiental, urbanización y relocalización de villas y asentamientos preca-
rios, etc.

Finalmente (y no menos importante), la estrategia de APS debe estar acompa-

ñada de la capacitación de los profesionales y trabajadores de la salud para que
desarrollen sus tareas dentro de los parámetros estipulados en esta estrategia de
abordaje en salud y de la complejidad socioambiental y consecuencias epidemioló-
gicas que representa la CMR. Para ello es fundamental la formación y capacitación
constante en consonancia con la adecuación a la estrategia como resultado del
círculo de retroalimentación entre estrategia de APS y vigilancia epidemiológica.
2. Políticas de salud implementadas por ACUMAR
Las acciones realizadas por ACUMAR, pretenden desencadenar procesos que

permitan cumplir con el principal propósito del Plan Sanitario de Emergencia y del
PISA en general que es el de “(…) generar procesos protectivos en toda la población
de la CMR que tiendan a minimizar el impacto en la salud de las diversas amenazas

detectadas, poniendo énfasis en las poblaciones de mayor vulnerabilidad, y estable-

cer acciones que tiendan a la recuperación de la salud”4.
Así, tal como afirma Mario Testa en “Pensar en Salud” al referirse a la planifica-
ción de acciones e implementación de políticas públicas en salud, “(…) el objetivo
central de la planificación debe ser contribuir a promover la creación de condicio-
nes que posibiliten la realización de acciones conducentes a cambios sociopolíticos
y económicos en los países”5.
El Plan Sanitario de Emergencia se enfoca en una estrategia de Atención Prima-

ria de la Salud y es un complemento de las políticas implementadas por las diferen-
tes jurisdicciones con competencias directas en materia de salud (Provincia de
Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipios).
Entre los lineamientos estratégicos del Plan Sanitario de Emergencia, se en-

cuentran cuatro componentes:
 Sistema de Vigilancia Epidemiológica Ambiental de eventos que afectan
a la salud en el ámbito la CMR, (VigEA).
 Red de servicios de salud para la población de la CMR
 Equipos de salud vinculados al cuidado y atención de las diferentes pato-
logías prevalentes en esta jurisdicción
 Mecanismos de concientización en la población de la CMR, que permi-
tan la creación de ambientes saludables y sustentables.
El organismo encargado de las políticas de salud es la Dirección General de Sa-

lud Ambiental (DGSA). La DGSA está compuesta por dos áreas de trabajo que desa-
rrollan sus tareas de forma articulada para llevar a cabo los objetivos encomenda-
dos: la
Coordinación de Observatorio, en Salud Ambiental y Control de Gestión y la
Coordinación de Inclusión con equidad en Salud para la población de la Cuenca.
4. Ver en:
http://www.acumar.gov.ar/ACUsentencias/CausaMendoza/Corte/27/anexoii/anexoii1/pseparteii.pdf pp.
8
5. Mario testa; Pensar en Salud, 2014, pp 109.

La Coordinación de Observatorio, Investigación en Salud Ambiental

y Control de Gestión realizó encuestas y pruebas para identificación de pobla-
ciones que se encuentran en situación de “riesgo ambiental”: Encuesta sobre Facto-
res Ambientales de Riesgo para la Salud (EFARS 2008) y los Estudios de Nutrición,
Desarrollo Psicomotor y Análisis Toxicológico realizado en los niños menores de 6
años (ENUDPAT 2010 y 2011) y Evaluaciones Integrales de Salud en Áreas de Ries-
go (EISAR). A partir de las pruebas se elaboraron criterios de vulnerabilidad y se
detectaron las poblaciones en situación de riesgo. Los resultados de las encuestas
dieron cuenta de los problemas estructurales producidos por la combinación de
factores ambientales y sociales emergentes de la precariedad de las condiciones de
vida de la población.
Las evaluaciones se realizaron en los domicilios de la población de los barrios
de Villa Fiorito (Lomas de Zamora), Villa Jardín (Lanús), Villa Lamadrid (Lomas de
Zamora), ACUBA (Lanús), Villa 21-24 (CABA), Wilde este (Avellaneda), Magaldi
(CABA), Villa Inflamable (Avellaneda), Villa 26 (CABA) y Villa Luján (CABA). Los
resultados se encuentran disponibles en el sitio web de ACUMAR.
En las USAm conviven dos estructuras: los Observatorios o Centro de Gestión
de Información Local gestionados por ACUMAR y el Primer Nivel de Referencia
Especializado en atención ambiental del Municipio. La primera está encargada de la
recolección y sistematización de la información correspondiente a los eventos de

salud vinculados a problemas ambientales, por lo tanto su función implica monito-

rear las tendencias de las enfermedades e intoxicaciones. La segunda realiza la
atención, seguimiento y derivación de pacientes de alto riesgo o con patologías am-
bientales en estado avanzado o que requieren la atención de efectores con más alto
nivel de complejidad.
Complementa el rol de las USAm, la construcción del Hospital Gral. Cuenca Al-
ta Presidente Néstor Kirchner, el cual está ubicado en Cañuelas, en la intersección
de las ruta 6, ruta 205 y la ruta 3. Es un hospital general de agudos de mediana
complejidad con un perfil materno infantil y su área de intervención comprende a
los municipios de Cañuelas, Marcos Paz, Gral. Las Heras, San Vicente y Pte. Perón.
>Unidades Sanitarias Ambientales (USAm)emplazadas de acuerdo al Mapa de
Riesgo Ambiental.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos publicados en la página oficial de Acumar:
www.acumar.gov.ar
La Coordinación Inclusión con equidad en salud para la población

de la Cuenca, se encarga de brindar Atención Primaria de la Salud con enfoque
integral mediante las Unidades Sanitarias Móviles.
La coordinación cuenta con 12 camiones, de Atención Primaria de la Salud con
atención de pediatras, médicos generalistas, enfermeros, psicólogas y trabajadores
sociales. Cuenta con servicios de alta tecnología provenientes de distintas especiali-
dades, como odontología, zoonosis (tratamiento de enfermedades en animales que
puedan afectar a las personas), ginecología, oftalmología (se realizan anteojos) y

diagnóstico por imágenes (rayos x, mamografías y ecografías). También se realiza

vacunación.
Por otro lado, esta coordinación es la encargada de diseñar la estrategia de in-
tervención específica para cada territorio al que van dirigidos los recursos móviles.
Esta tarea está a cargo de los promotores de salud quienes trabajan previamente en
el territorio articulando con el sistema de salud local y las instituciones y organiza-
ciones comunitarias con el objetivo de organizar la demanda asistencial, identificar
necesidades y orientar las actividades de promoción y prevención, para adecuar los
recursos disponibles desde ACUMAR a las necesidades del municipio.
3. Evaluación de las políticas de salud implementadas por

ACUMAR: fortalezas y dificultades de implementación de una
estrategia integral de salud
Los procesos de implementación de este tipo de política pública suelen enfren-

tarse con varias dificultades, lo cual requiere de la revisión constante de las estrate-
gias de abordaje y los medios utilizados para lograr los objetivos.
En el caso de las políticas de salud implementadas por ACUMAR a través del
Plan Sanitario de Emergencia evidenció varios obstáculos en su implementación,
pero también, ciertas fortalezas o procesos significativos que muchas veces son difí-
ciles de lograr en este tipo de estrategias. Un ejemplo en el caso de ACUMAR, es el
rol preponderante y fundamental de los promotores de salud a la hora de rediseñar
y adecuar la estrategia para su implementación en cada territorio. Así se logra algo
muy difícil de conseguir en el campo de la salud dentro de las diferentes estrategias
de APS. Estos agentes son uno de los elementos más importantes para el funciona-
miento de la estrategia, no sólo porque son los encargados de identificar, junto con
referentes barriales, cuáles son las necesidades de los territorios en materia de sa-
lud y materializarlo en estrategia con los tomadores de decisión dentro de ACU-
MAR, sino también porque, al diseñar diferentes actividades de promoción de la
salud en el municipio, generan conciencia en las poblaciones de la CMR sobre la
problemática específica que atañe a su realidad como población vulnerable dentro
de un determinado territorio.
Por otro lado y en sintonía con lo anterior, es importante destacar que todos los
profesionales y trabajadores de la salud (y no) que trabajan en ACUMAR son cons-
cientes de las implicancias de la cuestión salud dentro de la CMR, lo que hace que
su trabajo en territorio a través de cualquier de los dispositivos esté orientado a las

necesidades de estas poblaciones en términos integrales. Esta sensibilización sobre

la problemática es el motor a la dedicación y empeño de los profesionales y trabaja-
dores de la salud.
Sin embargo, tal como fue mencionado al comienzo de este apartado, este tipo
de políticas, que requieren de la coordinación interjurisdiccional, experimenta cier-
tos obstáculos a la hora de su implementación. Así, a continuación serán descriptas
las dificultades de gestión a partir de dos categorías: en primer lugar, las dificulta-
des de articulación interjurisdiccional, es decir, la relación entre ACUMAR y los
sistemas de salud provinciales y municipales; y en segundo lugar, las dificultades en
la coordinación interna, fallas en los mecanismos de intervención en territorio y de
los equipos de atención.
3.1.1 Dificultades de articulación interjurisdiccional
Como ya fue mencionado, ACUMAR cuenta con una batería de recursos de in-
tervención sanitaria de manera fija en el territorio (USAm), también realiza opera-
tivos temporarios programados por municipio donde intervienen las Unidades Sa-
nitarias Móviles y por último, resulta fundamental el rol de los promotores de salud
para poder diseñar una estrategia de intervención adecuada a las necesidades de
cada territorio.
En este esquema de trabajo, sólo las USAm (fijas) son las que tienen la posibili-
dad de hacer seguimiento de sus pacientes sin ningún tipo de inconveniente para
las derivaciones y la realización de prácticas o estudios de mayor complejidad re-
querida por los profesionales de ACUMAR para una atención completa y de calidad.
En cambio, las Unidades Sanitarias Móviles experimentan dificultades para realizar
referencia hacia otros niveles de complejidad ya que para esto, requieren de la
coordinación con los efectores municipales y provinciales, dependiendo de la lógica
de funcionamiento del sistema de referencia y contrareferencia y las redes de servi-
cios de salud tanto dentro del municipio, como entre efectores municipales y pro-
vinciales.
Por otro lado, en pocas oportunidades las autoridades sanitarias municipales
y provinciales en un determinado territorio aceptan las derivaciones realizadas
por las unidades sanitarias de ACUMAR, dificultando el seguimiento de los pa-
cientes. De esta manera, realizar una atención de calidad desde los operativos
territoriales de salud de ACUMAR cumpliendo con los postulados estipulados en

el Plan Sanitario de Emergencia, muchas veces depende de la voluntad política y

del nivel de institucionalización en materia de salud hacia dentro de los territo-
rios municipales y de las redes de efectores de salud provinciales que son por lo
general, quienes detentan la responsabilidad sobre nivel más alto de compleji-
dad.
3.1.2 Dificultades de coordinación interna
Entre los componentes fundamentales de la estrategia de Atención Primaria

de la Salud, la vigilancia epidemiológica constituye una tarea primordial para la
reformulación constante de la estrategia de abordaje territorial en materia san i-
taria. En el caso estudiado, los datos producidos por las EISAR están disponibles
en la página web de la ACUMAR, para profesionales y público en general. Sin
embargo, la información relevada a través de estos mecanismos entre 2008 y
2011 no es permanentemente actualizada y no es utilizada como insumo coti-
diano por los equipos de salud. Más bien, los profesionales y trabajadores sólo
cuentan con la información relevada por los promotores de salud a través de su
contacto con los referentes territoriales y municipales para poder adecuar la e s-
trategia de atención.
Por otro lado, la atención de los pacientes en los operativos móviles se ve di-
ficultada por la falta de sistematización e informatización de las historias clín i-
cas. Este componente se ve agravado, además, por la falta de comunicación en-
tre el coordinador de los operativos y los profesionales y trabajadores de la salud
que trabajan en ellos. Que un paciente sea sometido más de una vez a realizarse
la misma práctica tiene que ver en primer lugar con una falta de sistematización
de los datos y la carente informatización de la historia clínica. También se suma
la escasa comunicación de los profesionales que trabajan en los operativos, te-
niendo en cuenta también, que los mismos van rotando por diferentes munici-
pios sin continuar con los procesos de atención iniciados.

3.2 Sintetizando las dificultades de la estrategia de APS para la

CMR
Articulación interjurisdiccional Coordinación interna

Fallas en el sistema de referencia y contrarefe- Falla del componente de Vigilancia Epidemiológi-
rencia entre las Unidades Sanitarias Móviles y el ca Ambiental (VIGEA): ausencia de un releva-
sistema de salud local: las Unidades Sanitarias miento continuo y sistematización de datos sobre
Móviles experimentan dificultades para realizar las patologías sufridas por la población
referencia hacia otros niveles de complejidad ya
que para ello requieren de la coordinación con los
efectores municipales y provinciales.
Insuficiencia en la calidad de la atención médica Falta de sistematización de la información de los
pacientes atendidos en los operativos territoriales
por la dificultad de seguimiento de los pacientes
de salud
Falta de comunicación entre los coordinadores de

los operativos y los profesionales y trabajadores
Conclusiones
Finalmente, más allá de la identificación de las dificultades mencionadas para

la implementación de la estrategia de salud estipulada en el Plan Sanitario de
Emergencia, el gran obstáculo con el que se enfrenta ACUMAR es que la interven-
ción de las Unidades Sanitarias Móviles en los territorios locales, termina supliendo
las falencias de los sistemas de salud municipales y descomprime la demanda y sa-
turación los mismos, provocadas por la vulnerabilidad de la población en riesgo y
por las fallas en el funcionamiento en red de los sistemas de salud a nivel municipal
y provincial.
Así, la mayoría de los operativos diseñados por ACUMAR a partir de la infor-
mación relevada por los promotores de salud en articulación con los referentes mu-
nicipales, sociales y territoriales, suelen estar destinados a funcionar como “par-
ches” o “salvavidas” a los sistemas de salud locales. Muchas veces son requeridas
prestaciones especializadas o de un mayor nivel de complejidad que distan mucho
de constituir una estrategia de atención primaria, pensada para intervenir en fun-
ción de las características y riesgos identificados en las poblaciones que habitan los
municipios de la CMR.
Las falencias en los sistemas municipales de salud impone a ACUMAR la nece-
sidad de colaborar para descomprimir la saturación del primer nivel de atención,
transformando su objetivo inicial en un parche para la mejora del acceso a la salud

por parte de la población en riesgo. Como resultado, se observa una distancia entre
el objetivo inicial de la formulación de la política pública fundada en APS y el tipo
de intervención se llevó a cabo desde ACUMAR en materia de salud.
Estas características, sumadas a las dificultades de implementación y gestión
identificadas anteriormente hacen que la estrategia de intervención llevada a cabo
por la DGSA se distancie mucho de su objetivo inicial estipulado en el Plan Sanita-
rio de Emergencia, la Atención Primaria de la Salud, transformándose en lo que
Mario Testa denominó Atención “Primitiva” de Salud.
La estrategia de abordaje de APS desarrollada por las Unidades Sanitarias Mó-
viles, si se encuentra aislada del resto del sistema de salud sin ningún tipo de cone-
xión con las redes sanitarias de salud municipales y provinciales que garanticen la
continuidad de atención, resulta una estrategia de atención médica insuficiente. El
producto es una intervención deficitaria e incompleta en relación a la cantidad de
recursos destinados para cumplir el objetivo encomendado.
Como trasfondo, se podría decir que la implementación de una política pública
sanitaria fundada en una estrategia integral de Atención Primaria de la Salud, tal
como propone ACUMAR, encuentra sus dificultades en la baja calidad institucional
de los municipios en la gestión sanitaria cuyos mecanismos de redes y corredores
de derivación no funcionan correctamente.
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Municipios, Relaciones Interanacionales y Política Exterior… ∙ J. M. ARAYA, M. S. HERRERO y J. DELGADO
Municipios, Relaciones Internacionales y Política

Exterior: un análisis a partir de la experiencia de
Mar del Plata.
MAG. JOSÉ MARÍA ARAYA

[email protected]
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias
Humanas (FCH) - Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales
(CEIPIL)
LIC. MARÍA SOL HERRERO

[email protected]
Lic. en Relaciones Internacionales (UNICEN) - Maestranda en Cs. Sociales (UNICEN). Becaria de la
Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Bs. As. (CICPBA). Miembro de la Planta
Estable del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales
(CEIPIL)-UNICEN- CICPBA
JULIETA DELGADO
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Facultad de
Ciencias Humanas (FCH) – Email: [email protected]
Resumen:
La presente ponencia se propone abordar la actuación internacional de los munici-
pios en el marco de la federalización de la Política Exterior Argentina considerándo-
los en su carácter de estados subnacionales, como “las unidades institucionales, o
niveles del poder ejecutivo, que son componentes de un gobierno de un Estado Na-
cional: ciudades, estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes locales”
(Fronzaglia, 2005:44).
Se plantea que la mayor presencia y activismo de los municipios constituye un fenó-
meno que cobra cada vez mayor visibilidad en la actual agenda internacional no sólo
porque hay otros actores sino también por su consideración teórica y estudio en
forma sistemática dada el incremento de la calidad de su participación e influencia
en los asuntos globales (Russell, 2010).

Específicamente, la investigación se focalizará en el Municipio de Mar del Plata, ciu-

dad cabecera del Partido de General Pueyrredón, centro urbano de gran jerarquía
con grandes potencialidades a nivel regional, provincial y nacional.

Introducción
El presente trabajo se propone abordar la actuación internacional de los muni-

cipios como actores subnacionales entendiendo a los mismos como “las unidades
institucionales, o niveles del poder ejecutivo, que son componentes de un gobierno
de un Estado Nacional: ciudades, estados, regiones, provincias, municipios u otros
poderes locales” (Fronzaglia, 2005:44).
La relevancia del tema radica en que la mayor presencia y activismo de los esta-
dos subnacionales constituye un fenómeno que cobra cada vez mayor visibilidad en
la actual agenda internacional.
Se entiende que la actuación internacional de los mismos constituye una forma
novedosa de acción exterior (Natalizio, 2007) que guarda estrecha relación con la
estrategia general de política exterior del país. En este sentido, “fijar el contenido de
la política exterior es tarea del Estado Nacional, en tanto que la tarea de las ciuda-
des es solo la gestión internacional, que proporciona un instrumento para satisfacer
las necesidades locales” (Doval, 2007: 22). De esta manera, las mismas “no signifi-
can el fin de la diplomacia estatal” (Natalizio, 2007:40), sino que están subordina-
das a las prioridades y objetivos del Estado Nacional.
En relación a esto último, cabe precisar que el período 2003-2015 tuvo como
signo distintivo federalización de la política exterior argentina, entendida como la
implementación de políticas públicas orientadas directa o indirectamente a fomen-
tar la participación de nuevos actores en las vinculaciones con el medio externo
(Cancillería Argentina- Secretaría de Prensa, 2008) inaugurando un período de
potencial crecimiento para estas iniciativas (Altschuler, 2006). Así, se comenzó a
promover una revalorización de lo local, otorgando mayor protagonismo en su pre-
sencia internacional tanto a las provincias como a los municipios y regiones, que
comenzaron a incrementar su relevancia en los aspectos relacionados a la promo-
ción de la economía local y en el acceso a mercados externos (Herrero y Araya,
2015) a través de programas de fomento e impulso a las producciones locales (Cao,
2008) como también del refuerzo de su presencia en distintos organismos interna-
cionales en términos político-institucionales y socio-culturales.
En este marco general, se dilucidará el importante papel de los municipios ar-
gentinos como nuevos actores subnacionales a nivel internacional para, una vez
analizado este aspecto, abordar el caso de la inserción internacional del Municipio
de Mar del Plata.

Para esto, se recurrirá al abordaje de diversos proyectos y programas en los que

ha participado el municipio, a través de su Dirección de Cooperación Internacional
dependencia encargada de generar y fortalecer sus vínculos internacionales.
El análisis se centrará en el período 2007-2015, durante la intendencia de Cr.
Gustavo Pulti por considerar que dicha gestión fue artífice de la re dinamización de
los mismos.
La importancia de los municipios como nuevos actores

subnacionales a nivel internacional
La importancia de los municipios como actores relevantes a nivel internacional

responde a la conjunción de variables presentes tanto a escala global como nacional.
En la actualidad, el escenario global está caracterizado por diversos procesos ta-
les como la conformación de una nueva economía de alta complejidad y la globali-
zación de los mercados (Castells, 1999), el impacto que la revolución científico-
tecnológica mundial y de las tecnologías de la información que provocaron una pro-
funda reestructuración del capitalismo (Araya, 2012), el proceso de regionalización
a nivel mundial que conllevó a la constitución de numerosos bloques regionales
(Pipitone, 2003), como así también la unificación del campo político-diplomático y
económico (Rodríguez Cuadros, 2003), y la crisis del modelo clásico del Estado-
nación como actor único en las relaciones internacionales (Del Arenal, 2001). En
su conjunto dichos elementos claves provocaron la diversificación de la naturaleza
jurídica y social de los sujetos de la política internacional (Calvento, 2015), entre los
cuales se encuentran- los gobiernos municipales.
Al avanzar en la identificación de los factores que han favorecido la creciente acción
externa de actores subnacionales, los provenientes del contexto interno resultan relevan-
tes y proporcionan elementos de causalidad más específicos (Zublezú, 2008: 21).
Entre los factores de origen interno se mencionan principalmente la decisión del
gobierno nacional Argentino a partir del año 2003 durante las presidencias del Dr.
Néstor Kirchner y Cristina Fernández de otorgar una política de impulso a la partici-
pación de los subnacionales en el ámbito internacional a partir de la federalización de
la política exterior argentina, entendida como la implementación de políticas públi-
cas orientadas directa o indirectamente a fomentar la participación de nuevos actores
en las vinculaciones con el medio externo (Araya y Herrero, 2015: 44).
Entendemos importante remarcar que la creciente capacidad de acción interna-
cional de los municipios se encuentra subordinada y amparada en los objetivos y

directrices del Estado Nacional, y es bajo su órbita que gestionan internacionalmen-

te su accionar en búsqueda de la satisfacción de sus intereses y necesidades locales;
y no como actores que actúan en competencia o independientemente del Estado
Nacional. La vinculación global-local representa una oportunidad para establecer
una articulación complementaria que sea generadora de sinergia social y económica
(Borja y Castells; 1997).
Esta política exterior de federalización ha coincidido con el avance de un de-
terminado modelo de desarrollo interno que, además del fomento de la industria
nacional, el crecimiento productivo, y el fortalecimiento del mercado interno, entre
otros, proveyó a los actores locales de un impulso en sus actuaciones, tanto a nivel
político como económico lo cual demuestra la redistribución de competencias insti-
tucionales, formal y de hecho, en la elaboración y ejecución de la política exterior,
tradicionalmente potestad de las cancillerías (Luzuriaga, 2011).
En complemento, el propio interés de los actores subnacionales por participar
cada vez más activamente en el ámbito internacional con distintas unidades del
sistema internacional. En esta línea, Calvento (2015) sostiene que el accionar inter-
nacional de estos actores se materializa a través del término “política internacional
subnacional”, entendiéndola como una herramienta estratégica de los gobiernos
locales para impulsar la inserción internacional, aprovechando las oportunidades
que brinda el escenario exterior y articulándolas con las necesidades del territorio.
Entonces, se entiende que el auge de la participación de estos nuevos actores en
la escena internacional, tiene que ver con un contexto internacional particular, ge-
nerado por el proceso de globalización, pero también, y fundamentalmente, por un
proceso a nivel nacional, que a través de la decisión política, ha impulsado y acom-
pañado a estos nuevos actores subnacionales y a su creciente participación con
otras entidades del sistema internacional al incluir en la política exterior los intere-
ses y necesidades particulares de dichos actores.
La Ciudad de Mar del Plata como cabecera del Partido de Gral.

Pueyrredón: actividades productivas y organismos de gravitación
internacional
Mar del Plata, ciudad cabecera del Partido de General Pueyrredón , ubicada so-
bre el Océano Atlántico, en el sudeste de la Provincia de Buenos Aires, a 404 km. de
Buenos Aires, la capital de la República Argentina.

Por su importancia económica y su diversificación productiva, y por su cantidad

de habitantes, Mar del Plata tiene un rol protagónico dentro del Partido de General
Pueyrredón. Según el último censo, son 618.989 los habitantes del Partido, y Mar
del Plata concentra 593.337 de los mismos (INDEC, 2010).
Limita con los Partidos de Mar Chiquita, General Alvarado y Balcarce, siendo
Mar del Plata la ciudad de mayor tamaño de dichos partidos, lo que le otorga una
posición de liderazgo.
Posee la doble virtud de ser cabecera subregional, con radio de influencia direc-
to hasta Balcarce y demás partidos adyacentes, con su nivel de servicios de gran
ciudad y cabecera de varios corredores turísticos, y al mismo tiempo parte de un
corredor de alcance nacional, con las subregión de Tandil, Azul, Olavarría, que lide-
ra este corredor productivo del interior de la Provincia de Buenos Aires.
La red vial está constituida por tres rutas provinciales que conectan a General
Pueyrredón con la zona del centro de la provincia con la zona sur provincial y me-
diante la ruta interbalnearia con el resto del corredor turístico de balnearios coste-
ros. Asimismo, cuenta con una autopista de acceso rápido a Buenos Aires (Gennero
de Rearte y Ferraro; 2002).
Presenta una variedad de opciones paisajísticas, playa, mar, sierras, lagunas,
arroyos y acantilados que la posicionan ventajosamente como centro turístico con-
tando no sólo con una de las infraestructuras hoteleras más amplias del país sino
también con un gran sector liderado por los servicios. Su ubicación en relación con
las principales ciudades de los distintos países del Mercosur, Chile y Bolivia permite
determinar a priori que potencialmente es una ciudad de negocios y tráfico interna-
cional tanto por los medios terrestres, marítimos como aéreos, lo cual le confiere
enormes potencialidades para cumplir un rol trascendente en el escenario provin-
cial, nacional e internacional.
El puerto de Mar del Plata, por su parte, se desempeña principalmente como
puerto pesquero y subsidiariamente como vía para la exportación de otros produc-
tos de la zona. Su operatoria y gestión estuvo en manos de la nación hasta 1991,
cuando es transferido a la Provincia de Buenos Aires, convirtiéndose recientemente
en Consorcio de Gestión (Gennero de Rearte y Ferraro; 2002).
Desde sus comienzos, el puerto se pensó como una salida al exterior de los pro-
ductos de la ciudad y la zona, sirviendo como soporte de las economías regionales,
convergiendo actividades de distinta naturaleza; no sólo en lo concerniente a la in-
dustria pesquera, sino también como plataforma turística. En la actualidad concen-
tra gran parte de la actividad pesquera de todo el país exportando principalmente
pescado congelado, crustáceos, y moluscos.

Además de la industria pesquera y la industria turística, se destaca el parque

industrial denominado “Parque Industrial General Savio”, el cual, gracias a su co-
nexión con los mercados de consumo más importantes y con rutas provinciales, así
como también por su acceso al aeropuerto internacional y el puerto, constituye uno
de los puntos estratégicos para el asentamiento y desarrollo de empresas industria-
les. Con una superficie total de 260 hectáreas, de las cuales 94 ha corresponden a
parcelas industriales, actualmente están ubicadas 51 industrias que desarrollan sus
actividades productivas dentro del predio, incluyendo empresas de sectores alimen-
ticio, metalmecánica, construcción, química, textil, maderero, polímeros, gráfico y
combustible.
Si se tiene en cuenta el Producto Bruto Geográfico (PGB)1, con el último dato
del año 2003, el Partido de General Pueyrredón representa un 4,6% del PGB total
dentro de la Provincia de Buenos Aires. La pesca y los servicios conexos, represen-
tan el mayor porcentaje en la participación del PGB, llegando a un 91,0%. Ello da
cuenta que el Partido concentra una gran parte de la actividad y de la producción
pesquera de la Provincia de Buenos Aires y también del país. A continuación, los
hoteles y restaurantes representan el segundo PGB más alto, aunque con una gran
diferencia respecto a la pesca y los servicios conexos, llegando al 13,4%. De todas
maneras, ello posiciona a la industria turística como una gran actividad económica
terciaria de la región.
Si analizamos los sectores de actividad económica en base a los precios del pro-
ductor, encontramos que sectores como la industria manufactura y los servicios
inmobiliarios, empresariales y de alquiler representan las mayores cifras. Sin em-
bargo, la incidencia en el PGB no es demasiado significativa, es decir que dicho sec-
tor, en el Partido de General Pueyrredón, no es de gran peso dentro de la provincia
de Buenos Aires.
Organismos de gravitación internacional
Además de su localización como ciudad-puerto de cara al Océano Atlántico, la

existencia de una estructura económica diversificada, se suma, entre otras cuestio-
nes, ser asiento de importantes organismos públicos nacionales que, en distintas
áreas mantienen una estrecha vinculación con el mundo.
1. El PGB representa el valor de la producción de bienes y servicios finales desagregado por municipio.

Entre los organismos de gravitación internacional de mayor importancia, se en-

cuentran diversos Consulados, una delegación de la Dirección Nacional de Migra-
ciones, una ventanilla de la Fundación Exportar y la Universidad Nacional de Mar
del Plata (UNMDP).
Respecto a los consulados, se encuentran asentados los de Italia, Chile, Para-
guay, Polonia, Bélgica, Alemania, Francia, y España. Dicha densidad institucional
es prueba de la importancia que se la ha dado desde los países que han instalado
sus dependencias allí, y ello, a su vez, ha colocado a Mar del Plata como un centro
de contactos internacionales a nivel regional.
A modo de ejemplo es posible citar el caso del Consulado de Italia, inaugurado
en el año 1992. Brinda asistencia a los connacionales de dieciséis partidos de la ciu-
dad de Buenos Aires, entre los que se encuentran el Partido de General Pueyrredón,
de Tandil y de Mar Chiquita.
Asimismo, se encuentra asentada una de las treinta delegaciones de la Direc-
ción Nacional de Migraciones a nivel nacional. La misma, es un organismo depen-
diente del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda que tiene entre sus
funciones principales, el registrar los ingresos y egresos de personas al país; ejerce
el poder de policía migratorio, y decide sobre la admisión de personas al territorio
nacional2.
El hecho de que exista una delegación en la ciudad, denota su importancia tanto
a nivel regional como nacional ya que allí pueden realizarse los trámites necesarios
que tienen que ver con los movimientos migratorios del país confluyendo habitan-
tes de diversas ciudades bonaerenses.
La Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMDP) se presenta como uno de
los grandes centros formadores de recursos humanos de la zona y uno de los cen-
tros más importantes en términos de vínculos internacionales dada su participación
en convenios y distintos proyectos a través de su área específica de Cooperación
Internacional y Relaciones Internacionales.
A través del fomento a la creación de redes académicas, consorcios de universi-
dades o alianzas estratégicas internacionales con especial atención a la Región se
promueve participación activa de Programas de Movilidad para alumnos y docentes
de grado y postgrado y se posibilita la firma de convenios entre la UNMDP y Uni-
versidades de todo el mundo para participar en diversas iniciativas como por ejem-
2. Información extraída del sitio oficial de la Dirección Nacional de Migraciones:

http://www.migraciones.gov.ar/

plo: Erasmus Mundus ARCOIRIS; así como la participación en el Proyecto de Movi-

lidad MERCOSUR –PMM-, ALFA, 7mo. Programa Marco, entre otros.3
Por último, es interesante destacar que la ciudad de Mar del Plata cuenta con
una ventanilla de la Fundación Exportar, una agencia de promoción de las exporta-
ciones dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República
Argentina, para lograr el aumento y la diversificación de las exportaciones argenti-
nas. Es una institución mixta, integrada tanto por el sector público como por el sec-
tor privado, que busca que las empresas comercialicen sus productos y servicios de
manera competitiva en el plano internacional.
Dicha fundación, cuenta con un Programa de Coordinación Federal que tiene
por función articular la relación entre la Fundación Exportar y los gobiernos pro-
vinciales y locales, como así también con los diferentes actores de los sectores pro-
ductivos a lo largo del país, para fortalecer la competitividad de las pymes con voca-
ción exportadora.
Para ello, el área dispone de un acabado conocimiento de las distintas regiones
productivas de la Argentina y sus políticas en materia de comercio exterior, lo cual
le permite vincular diferentes experiencias en el seno de un espacio de carácter fe-
deral.
Así pues, ofrece – a través de Cancillería- las herramientas del Estado Nacional.
Ello resulta beneficioso ya que permite a las nuevas Pymes y a la fundación misma,
posicionarse como socias estratégicas para abrir nuevos mercados4.
Dependencia de Cooperación Internacional de la Municipalidad

de General Pueyrredón.
A partir de la asunción del Contador Gustavo Pulti como intendente de la ciu-

dad de Mar del Plata (2007-2015), se mostró un gran interés en fomentar una ma-
yor inserción de la ciudad en el ámbito internacional. Una prueba fehaciente de
ello, fue la reapertura de la Dirección de Cooperación Internacional, que había sido
cerrada durante la gestión anterior.
Entre sus objetivos principales dicha dependencia busca contribuir a la articu-
lación de la demanda y de la oferta de necesidades específicas de cooperación. Se ha
3. Información extraída del sitio oficial de la UNMDP. http://www.mdp.edu.ar/index.php/estudiantes-

extranjeros.
4. Información obtenida del sitio oficial de la Fundación Exportar:
http://www.exportar.org.ar/institucional_quienes_somos.php

logrado gestionar desde el Municipio, un plan de trabajo en conjunto con la Direc-

ción General de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Interna-
cionales, Comercio Exterior y Culto de la Nación, a partir de un enfoque de carácter
sectorial que integre los distintos actores de la sociedad civil.
La misión de la Dirección de Cooperación Internacional es fortalecer vínculos
desde lo local hacia lo internacional para la incorporación de la ciudad de Mar del
Plata en los espacios, redes de ciudades y programas de instituciones de carácter
regional y global. Además, se brinda asesoramiento y herramientas para la articula-
ción en el plano internacional a las diferentes áreas de la Municipalidad de General
Pueyrredón5.
Al respecto, resulta importante recuperar el testimonio de la Lic. Ariana Ba-
zán, quien fue funcionaria de la Dirección de Cooperación Internacional en referen-
cia a que la gestión del entonces Intendente Gustavo Pulti había logrado revertir
una posición de aislamiento de la ciudad que se planteó en la gestión anterior, que
incluso llegó a cerrar la oficina de Cooperación Internacional. Después de seis años
sin participar en espacios o redes internacionales, Mar del Plata re dinamizó su par-
ticipación en Mercociudades ha sido sede de importantes eventos internacionales
como la XX Cumbre Iberoamericana y ha vuelto a ser receptora de numerosos fon-
dos de cooperación internacional6
Entre los espacios de operatividad específica del área se destacan:
Protocolos de cooperación con ciudades de todo el mundo (en muchos
casos han sido Hermanamientos de ciudades7). Este tipo de estrategia de relacio-
namiento institucional internacional es considerada la práctica más tradicional y
reconocida en el accionar internacional de los actores subnacionales. En general, se
produce por algún motivo de similitud o cercanía en objetivos, características de la
ciudad, de la población o de las actividades económicas, políticas o socio-culturales
comunes, o por ser ciudades que acogieron inmigrantes de otras, ciudades portua-
rias o ciudades con el mismo nombre. Mar del Plata guarda relación con las si-
guientes: Estancia del Socorro, República Federativa de Brasil; Viña del Mar, Re-
pública de Chile; Tianjin, República Popular de China; La Habana, República de
Cuba; Fort Lauderdale, Estados Unidos de Norteamérica; La Coruña, Reino de Es-
paña; Acireale, República de Italia; Palma de Mallorca, Reino de España; San Pe-
tersburgo, Federación Rusa; Comnas de Ischica, Porto, Forio, Casamicciola, Ba-
5. Información extraída del sitio oficial de la Municipalidad de General Pueyrredón:

http://www.mardelplata.gob.ar/.
6. Dicha declaración se encuentra disponible en una entrevista del sitio http://www.paradiplomacia.org/
7. El hermanamiento de ciudades se refiere al intercambio cultural y el fomento de contacto humano
entre ciudades y pueblos de distintas regiones y partes del mundo.

rano, Lacco Ameno y Serrata Fontana, República de Italia; Porto Recanati, Repúbli-
ca de Italia; Bari, República de Italia; San Benedeto del Tronto, República de Italia;
Sant Angelo In Vado, República de Italia; Sorrento, República de Italia; Mafalda,
República de Italia; Cancún, República de México; Isla Mujeres, República de Mé-
xico; Punta del Este, República Oriental del Uruguay; Montevideo, República
Oriental del Uruguay; y Cantón de Fribourg, Estado de la Federación Helvética,
Suiza.8
Participación en redes de ciudades: se busca impulsar la participación de
ciudades a través de unidades técnicas operativas que desarrollen diversas acciones,
programas y proyectos de interés común intermunicipal adecuados al proceso de
integración. Mar del Plata cuenta con una gran participación en Mercociudades, la
principal red de municipios del MERCOSUR y un referente destacado en los proce-
sos de integración. Fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales Alcaldes,
Intendentes y Prefectos de la región con el objetivo de favorecer la participación de
los municipios en el proceso de integración regional, promover la creación de un
ámbito institucional para las ciudades en el seno del MERCOSUR y desarrollar el
intercambio y la cooperación horizontal entre las municipalidades de la región.
Desde entonces, se ha ampliado incorporando nuevos miembros. Actualmente
cuenta con 286 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Vene-
zuela, Chile, Bolivia, Perú y Colombia, donde viven casi 150 millones de personas9.
Dado que la Ciudad de Mar del Plata es miembro desde 1997, ha participado
tanto en la composición del marco institucional y jurídico de la misma, como en
proyectos que la involucran en distintas áreas temáticas. Una de estas áreas, es la
“Unidad Temática Género y Municipio” y “Desarrollo Urbano”.
En ambos casos, como ejemplos de la participación de la Ciudad de Mar del
Plata en la Red de Mercociudades, y en las respectivas unidades temáticas, los re-
sultados han sido positivos y se ha llegado a diferentes reflexiones que buscaban
mejorar distintas cuestiones y posiciones de cara al futuro, así como también a dis-
tintos acuerdos entre los participantes expandiendo vínculos nacionales e interna-
cionales10.
En el año 2010, Mar del Plata adhirió al programa Alcaldes por la
Paz el cual ha elaborado, entre otras actividades, directrices de acción como la
Campaña “Visión 2020” que establece la acción urgente para la total abolición
8. Información disponible en: http://www.mardelplata.gob.ar/.

9. Información extraída del sitio oficial de la Municipalidad de General Pueyrredón:
http://www.mardelplata.gob.ar/
10. Información disponible en http://www.mercociudades.org

de las armas nucleares. Entre sus objetivos principales se encuentran el hacer

llamamiento a las ciudades no afiliadas a ser miembros de Alcaldes por la Paz;
transmitir mensajes de Hiroshima y Nagasaki a través de proyectos utilizando
carteles y materiales de exposición de la bomba atómica; difundir testimonios de
sobrevivientes por medio de Skype, el cultivo de semillas y plantas de árboles
bombardeados y la preservación de la “Llama de la Paz”, para ampliar la con-
ciencia pública internacional sobre la abolición de las armas nucleares; tomar
acciones para solicitar a la ONU y al gobierno de cada país a tomar medidas para
la pronta concertación del “Tratado sobre Armas Nucleares” y, por último reali-
zar una recolección de firmas que exijan el inicio de las negociaciones del “Tra-
tado sobre Armas Nucleares”. 11
Por último, la ciudad de Mar del Plata, durante el período 2009-2013, ha parti-
cipado en el Programa URBA-AL III un proyecto de cooperación descentraliza-
da de EuropeAid, lanzado por la Comisión Europea hacia América Latina, con el
objetivo impulsar políticas públicas locales que contribuyan a incrementar el grado
de cohesión social en las colectividades subnacionales de la región y que puedan
convertirse en modelos de referencia. El programa cuenta con veinte proyectos e
involucra setenta y cuatro territorios latinoamericanos y más de quinientos munici-
pios. Mediante la consolidación o promoción de proceso y políticas públicas, el pro-
grama ha incentivado la construcción de modelos de referencia capaces de indicar
posibles soluciones a los gobiernos subnacionales latinoamericanos que deseen im-
pulsar dinámicas de cohesión social. 12
Analizando de forma general estos ejemplos en los que ha participado la ciudad
de Mar del Plata como un actor más, se han experimentado una gran serie de varia-
bles y temáticas que van desde cooperaciones y contactos a través de programas y
proyectos más generales, como la participación en la Red de Mercociudades, o el
programa URBA-AL III, hasta participaciones en programas más específicos y par-
ticulares como el programa Alcaldes por la Paz.
Asimismo, la ciudad ha sido sede de eventos de eventos internacional como
por ejemplo la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno
celebrada en el año 2010. Dicho suceso indica la trascendencia de la ciudad no
sólo en el ámbito turístico sino también como sede de eventos de relevancia cul-
tural-educativa.
11. Información disponible en: http://www.mardelplata.gob.ar/Contenido/alcaldes-por-la-paz

12. Información disponible en: http://observ-ocd.org/es/programa-urb-al-iii

Consideraciones Finales
En el presente trabajo se intentó realizar una aproximación a las características

generales de la vinculación internacional de los municipios como un fenómeno que
ha tomado impulso durante la última década centrando el análisis en el caso parti-
cular de la Ciudad de Mar del Plata, cabecera del partido de General Pueyrredón.
En primer lugar, se avanzó sobre el concepto de los municipios como actores
subnacionales en el ámbito internacional tomando en cuenta las variables de tipo
internas y externas que dieron lugar al impulso de estos nuevos actores en diversos
espacios de vinculación internacional.
Dichas variables tienen que ver con la decisión de los municipios de participar
deliberadamente y de forma activa en el ámbito internacional, con el marco nacio-
nal propicio para hacerlo en el marco de la federalización de la política exterior, y
por último con un fenómeno de globalización que ha llevado a la descentralización
de las relaciones en los distintos niveles incluyendo el ámbito local.
En el caso de la Ciudad de Mar del Plata, las oportunidades en el marco de su
especificidad productiva y en su rol de centro urbano de gran jerarquía, llevaron al
gobierno municipal a impulsar una serie de estrategias para lograr adaptarse el es-
cenario internacional. Ello comenzó a tener un impulso fundamental con la inten-
dencia de Gustavo Pulti y su equipo (2007-2015), y la decisión de reabrir la oficina
de Cooperación Internacional que se encontraba fuera de funcionamiento. A partir
de allí, se han llevado a cabo exitosos programas y proyectos en conjunto con ciu-
dades y dependencias de todo el mundo: el hermanamiento de ciudades, los proto-
colos de cooperación, la Red de Mercociudades, el programa Alcaldes por la Paz, el
programa en conjunto con la Unión Europea denominado URBA-AL III, entre
otros. La participación en estas diferentes iniciativas, ha dado la Ciudad de Mar del
Plata una mayor incidencia y experiencia en el ámbito internacional que ha sido
muy positiva en su desenvolvimiento como actor local subnacional.
Se entiende que todas las experiencias en el ámbito internacional son positivas
en el sentido de que brindan un mayor margen de maniobra y una mayor incidencia
en decisiones que incumben y hacen a los intereses del municipio.
Si bien Mar del Plata cuenta con importantes recursos para llevar a cabo estas
iniciativas y participaciones, gracias a su estructura portuaria y su industria turísti-
ca así como también a sus características demográficas y productivas generales, se
hace necesaria no sólo la coordinación de instancias nacionales y provinciales, sino
también la existencia de un espacio institucional que integre tanto a sectores públi-
cos como a sectores privados a nivel local. En este sentido, la interacción entre el

municipio, las empresas existentes, el Puerto, las organizaciones de gravitación in-

ternacional como consulados, Fundación Exportar y el sistema científico tecnológi-
co universitario – entre otros- resulta de vital importancia.
Estudiar las vinculaciones que esos diferentes actores tienen con la Dirección
de Cooperación Internacional municipal en el desarrollo de tales iniciativas y el
grado de articulación existente entre los mismos, son algunos de los aspectos que a
futuro se profundizarán en este estudio de caso.
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Noticias periodísticas:
Mar del Plata continúa trabajando en el hermanamiento con Ciudad del Cabo. Sitio oficial
de la Municipalidad de General Pueyrredón. 22/03/2013. Disponible en:

http://www.mardelplata.gob.ar/Noticias/mar-del-plata-contin%C3%BAa-trabajando-
en-el-hermanamiento-con-ciudad-del-cabo
Mar del Plata y su proceso de internacionalización. Revista Paradiplomacia. 22/05/2011.
Disponible en: http://www.paradiplomacia.org/noticias.php?lang=po&seccion=
6&nota=43
Tandil sí, Mar del Plata no. Noticias y protagonistas. 24/02/2013. Disponible en:
http://noticiasyprotagonistas.com/gonzales-pena/tandil-si-mar-del-plata-no/

Envejecimiento poblacional y políticas para la seguridad económica de los adultos mayores… ∙ SOFÍA MARZIONI
Envejecimiento poblacional y políticas para la

seguridad económica de los adultos mayores:
análisis de los instrumentos de las políticas
previsionales santafesinas (2003-2014).
SOFÍA MARZIONI
[email protected]
Resumen
El punto de partida de este trabajo lo constituye el avanzado proceso de enveje-
cimiento poblacional que, aunque con niveles variables, se verifica hoy en día en
todas las regiones y en casi todos los países del mundo, inclusive en Argentina, uno
de los más afectados de América Latina y el Caribe. Sin lugar a dudas, la mayor lon-
gevidad supone un triunfo de la humanidad que merece ser celebrado, pero, al
mismo tiempo, la mayor proporción de adultos mayores impacta en las distintas
esferas de la vida, en ocasiones provocando efectos negativos. En este escenario, la
acción del Estado se convierte en un factor clave en el intento de afrontar con éxito
los desafíos del envejecimiento poblacional, de manera que sea posible construir
una sociedad para todas las edades.
La presente ponencia1 se propone analizar y reflexionar sobre la acción del Es-
tado de la Provincia de Santa Fe en materia de seguridad económica para la pobla-
ción adulta-mayor. Para ello, desde un abordaje metodológico cualitativo, examina
las políticas previsionales, comprensivas de jubilaciones y pensiones, gestionadas
por la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia (CJPS) durante el período
2003-2015, desde un enfoque institucionalista: concentrando la atención en los
instrumentos de los que dichas políticas se valen para cumplimentar sus objetivos
oficiales, al ser éstos determinantes directos del potencial con que cuenta el Estado
para intervenir en la sociedad y resolver sus problemas colectivos.
Palabras clave: Seguridad Económica, Adultos Mayores, Políticas Previsionales,

Instrumentos de Políticas
1. Esta ponencia se basa en el Trabajo Final de Carrera de la Licenciatura en Ciencia Política de la Uni-
versidad Nacional del Litoral, aprobado el día 27 de agosto de 2015. Constituye una primera investiga-
ción de tipo exploratoria, que será profundizada en el futuro.

“One policy challenge is to recast aging population as a natural

resource rather than a societal drain, and to exploit opportunities to
use these growing reservoirs of human capital”, Commission on
Behavioral and Social Sciences and Education, 2001.
Introducción
El envejecimiento poblacional es uno de los efectos más significativos produci-

dos por la dinámica demográfica en los últimos tiempos. Aunque con niveles varia-
bles, se verifica en todas las regiones y en casi todos los países del globo. Se trata de
un fenómeno que carece de precedentes y no tiene paralelos en la historia de la hu-
manidad. Se inició hacia el siglo XIX en algunos lugares de Europa y, desde allí, se
extendió, primero, hacia los demás países desarrollados y, posteriormente, hacia
aquellos en vías de desarrollo. Como resultado, al día de hoy más del 11% de la po-
blación mundial posee 60 o más años de edad (CEPAL, 2004).
Argentina está lejos de constituir la excepción a la regla. Presenta signos de en-
vejecimiento poblacional desde la década de 1970. En la actualidad, junto con Cuba,
Uruguay y Chile, es uno de los países con mayor proporción de adultos mayores de
América Latina y el Caribe, acercándose a los más envejecidos del mundo, como
Italia en Europa o Japón en Asia (Ibídem). Según los datos proporcionados por el
último “Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas” (2010), el 10,2 por
ciento de la población argentina posee 65 o más años de edad (INDEC, 2012). Los
especialistas esperan que la transición demográfica se profundice durante los pró-
ximos años. Para el 2050, las proyecciones poblacionales indican que el porcentaje
de mayores llegaría a 24,7% (Huenchuan, 2009).
El envejecimiento es generalizado al interior del país, pero existen diferencias
entre las provincias en relación al ritmo y al grado de progreso del mismo. En gene-
ral, la mayoría de las personas de edad avanzada se encuentran radicadas en las
áreas más urbanizadas y, dentro de ellas, en las ciudades de mayor tamaño y desa-
rrollo. En consecuencia, las provincias del noreste, noroeste y el sur son las menos
envejecidas, en contraposición con las provincias de la región pampeana, que son
las que poseen mayor población anciana. De acuerdo con lo dicho, Santa Fe se des-
taca por ser una de las jurisdicciones más envejecidas del país, superando desde
hace décadas el promedio nacional. Según los mismos datos consultados para el

caso santafesino, el 11,8% de sus habitantes posee 65 o más años de edad (IPEC,
2011).
La evolución del proceso de cambio demográfico en la Provincia ha sido nota-
ble. En menos de 50 años, casi se duplicó la proporción de mayores de 65 años (pa-
ra el año 1960, ésta representaba sólo el 6,2% de la población total). Asimismo, se
observa que la población adulta-mayor ha crecido notoriamente más que el resto. Si
el crecimiento total en los últimos 50 años fue del 100,5%, la población de 65 años o
más lo hizo en un 248,9%, mientras que la población de entre 0 y 14 años aumentó
un 66,3% (Ibídem).
El aumento en la proporción y el número de adultos mayores –que, como se se-
ñaló, muy probablemente continuará en alza durante los próximos años- posee im-
plicancias profundas y duraderas en todos los ámbitos de la vida del ser humano.
Para mencionar sólo algunas: en la esfera económica, su incidencia en el crecimien-
to, el ahorro y la inversión; así como también en el consumo, el mercado de trabajo,
las jubilaciones y pensiones, la tributación y las transferencias intergeneracionales;
en la esfera social, su impacto en la atención de la salud, en la composición de la
familia, las condiciones de vida y la migración; finalmente, en la esfera política, su
intervención en los patrones de voto y representación.
Lo anterior no supone un panorama negativo. La mayor longevidad es sin lugar
a dudas un logro del progreso científico-tecnológico adquirido por la humanidad,
que merece ser celebrado. Por otra parte, las personas mayores pueden convertirse
en una fuerza para el desarrollo de sus familias y comunidades. Pero, para que ello
suceda, se requieren intervenciones específicas, que transformen los efectos negati-
vos de este proceso en oportunidades. En este sentido, la acción del Estado resulta
fundamental, pues la posibilidad de enfrentar los problemas de un número crecien-
te de personas mayores depende en gran medida de la capacidad del Estado para
generar y aplicar políticas públicas de gran cobertura y de buena calidad, especial-
mente en las áreas de seguridad y asistencia social.
El presente trabajo analiza y reflexiona sobre la acción del Estado de la Provin-
cia de Santa Fe en materia de seguridad económica para la población adulta-mayor.
Concretamente, examina las políticas previsionales, comprensivas de jubilaciones y
pensiones, gestionadas por la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia
(CJPS) durante el período 2003-2015, desde una perspectiva institucionalista que
concentra la atención en los instrumentos de políticas. Se estructura en cuatro
grandes partes: la primera, presenta brevemente los conceptos teóricos relevantes
en la temática; la segunda, describe la estrategia metodológica utilizada; la tercera,

resume los principales resultados obtenidos; por último, la cuarta, establece algu-
nas conclusiones y consideraciones finales.
Notas conceptuales: ¿De qué hablamos cuando hablamos de

instrumentos de políticas?
Los instrumentos de políticas (o policytools) son puestos en juego en la etapa de

implementación de las políticas públicas. Se trata de: “el conjunto de medios o con-
diciones básicas y estratégicas sin las cuales el Estado renuncia a la posibilidad de
concretar los objetivos propuestos y, por lo tanto, a resolver los problemas sociales
que enfrenta” (Isuani, 2010: 69). Su función particular consiste en promover, res-
tringir, orientar o inducir a la consecución de ciertos objetivos de política previa-
mente definidos, condicionando el comportamiento de los implementadores y/o
población objetivo para que hagan algo que de otra manera no harían (Ibídem).
De acuerdo con ello, que el Estado disponga de un conjunto de instrumentos de
políticas constituye una condición necesaria para poder hacer frente a los diversos
problemas públicos (Sccheider e Ingram, 1990). Al mismo tiempo, en tanto es a
través de estas herramientas que los decisores estatales ejercen su poder político en
procura de asegurarse el apoyo para efectuar o prevenir el cambio social, sus carac-
terísticas determinan el potencial con que cuenta el Estado para intervenir en la
sociedad. En este sentido, en los instrumentos de políticas (y en el proceso de confi-
guración de los mismos) se pone en juego la capacidad del Estado para actuar de
acuerdo con el plan previsto (Op. Cit.: 66).
En síntesis, esta categoría analítica permite, por un lado, ordenar las diversas
iniciativas puestas en marcha por el Estado para incidir en un ámbito de política
determinado; y, por otro lado, explicar la capacidad (o incapacidad) del Estado para
actuar en la sociedad y resolver los problemas públicos que la aquejan.
Dada la proliferación de medios, a fin de abordar el estudio de los mismos con
mayor facilidad, es indispensable ordenarlos en categorías conceptuales. Distintos
autores se han preocupado por crear tipologías de instrumentos de políticas aten-
diendo a sus características principales, como ser su carácter (coercitivo o volunta-
rio, negativo o positivo); sus consecuencias (directas o indirectas, discriminadas o
indiscriminadas); los niveles de política donde se originan o aquéllos en los que
intentan influir, entre otras. De las diversas tipologías existentes, por su doble cua-
lidad de ser clara y operativa, se coincide aquí con la ideada por Francisco Sagasti y
Alberto Araóz (1979), y posteriormente revisada por Fernando Isuani (2010). De

acuerdo con estos autores, existen tres tipos fundamentales de instrumentos de

política: un dispositivo normativo que estructura y orienta sus actividades; un dis-
positivo de gestión que las sostiene y concreta; y un conjunto de recursos básicos
que las tornan viables.
A los fines de este trabajo, cabe mencionar brevemente las particularidades de
cada uno de ellos:
1. Dispositivo Normativo (DN)
Refiere al conjunto de leyes, decretos y reglamentos que encuadran y autorizan

una política pública, definiendo su orientación y alcance, y asignando las responsa-
bilidades, roles y atribuciones requeridas para su puesta en marcha. Dicho de otra
manera, el DN está compuesto por las reglas formales conforme a las cuales tiene
lugar la implementación de la política. Éstas contienen una “teoría causal válida”, es
decir, un planteo sobre la manera en que se espera que la política alcance los objeti-
vos oficiales que se propone. Al mismo tiempo, instalan una suerte de “imperativo
legal”, reclamando su cumplimiento por parte de los involucrados (Isuani, 2012).
En la configuración del DN, poseen un importante papel las organizaciones de
gobierno, tanto el Poder Legislativo como Poder Ejecutivo. Por otra parte, no es
menor la incidencia del sistema político imperante, ya sea presidencialista, parla-
mentario o alguna de las variantes de ambos. Por último, la coherencia y viabilidad
del DN también se ve afectada por el juego de intereses y posiciones de los distintos
actores, tanto estatales como de la sociedad civil (Ibídem).
2. Dispositivo de Gestión (DG)
Por DG se entiende el esquema organizacional con el cual el Estado lleva ade-

lante las actividades necesarias para completar sus objetivos oficiales (Op.Cit.).
Esas actividades pueden ser de dos tipos: de “gestión operativa”, esto es, acciones
que transforman y aplican determinados recursos para generar productos o servi-
cios; o de “gestión de control”, es decir, acciones de monitoreo de los resultados de
las operaciones. Sin este DG o con una inadecuada estructuración del mismo, el
Estado verá vulnerada su capacidad de acción (Cortázar, 2005 citado en Isuani,
2010).
Se asume que, en general, el DG se integra con un conjunto de instancias orga-
nizativas estatales, aunque puede estar constituido también por organizaciones no
estatales, según sea oportuno o necesario (Ibídem). En efecto, dado que no existe

un modelo único de previsión social, es posible distinguir distintos arreglos institu-

cionales (Cecchini y Martínez, 2011). El modo en el que el DG está definido se ve
determinado primeramente por definiciones formales fijadas en el DN, aunque
ciertamente ésta no es la única fuente de condicionamientos. Algunos de sus rasgos
son adquiridos más tarde, durante el desarrollo de la política pública por influencia
de factores políticos, junto con otros de carácter técnico-administrativo (Op. Cit).
3. Recursos Básicos (RB)
Son los medios que permiten poner en marcha el DG para alcanzar los objetivos
oficiales del Estado. El Estado pone a prueba sus capacidades estatales en su apti-
tud para disponer, en cantidad y calidad, de tres tipos principales de recursos: hu-
manos, financieros y tecnológicos (Ibídem).
Con respecto a los primeros, suele destacarse el rol clave que poseen sus proce-
dimientos de selección, promoción y desarrollo en la consolidación de una burocra-
cia que pueda constituirse en un claro soporte de las actividades estatales (Isuani,
2012; Sikkink, 1993). Asimismo, debe tenerse presente que, como expresión mate-
rial del Estado –percibido como un aparato institucional concreto-, es su instru-
mento principal para conseguir y mantener sus objetivos oficiales (Oszlak, 2006).
Por su parte, los recursos financieros comprenden el flujo de ingresos que da al
Estado su capacidad para materializar las acciones que le son requeridas. Recono-
cer las fuentes de dónde provienen es útil al propósito de observar la mayor o me-
nor autonomía y discreción con que cuentan las autoridades de los organismo que
implementan la política. Asimismo, el análisis de la disponibilidad, el tipo y el flujo
de financiamiento en una serie temporal, revela la solidez y el grado de importancia
asignado al DG (Isuani, 2010).
Por último, la tecnología, entendida como el conocimiento utilizable a escala
social para transformar elementos materiales o simbólicos en bienes o servicios, se
revela como un recurso crítico para el funcionamiento del DG, promotor de su ra-
cionalidad técnica. Se distinguen dos tipos de tecnologías: las “tecnologías centra-
les”, cuya presencia constituyen las acciones centrales que una política se propone
y, por lo tanto, son indispensables para alcanzar los objetivos oficiales del Estado; y,
las “tecnologías de apoyo”, las cuales condicionan el logro de dichos objetivos de
manera indirecta, y existen en función de las tecnologías centrales, a las cuales ne-
cesariamente deben adaptarse y servir (Ibídem).

Estrategia metodológica
Para el análisis de las políticas previsionales santafesinas se aplica una estra-

tegia metodológica cualitativa y un abordaje analítico-descriptivo de los
datos.
El esquema de análisis se focaliza en tres grandes variables, que surgen di-
rectamente del marco de referencia conceptual del trabajo, presentado más arriba.
A saber: en el Dispositivo Normativo, que estructuró y orientó dichas políticas; en el
Dispositivo de Gestión, que las sostuvo y concretó; y en el conjunto de Recursos
Básicos, que las tornaron viables.
En relación a cada una de estas variables, se realiza un análisis diacrónico
que toma en consideración la selección temporal (2003-2014).
Cabe aclarar que, el corpus de la investigación está compuesto principalmente
por documentos oficiales –leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y disposicio-
nes- relacionados a dichas políticas; y, en menor medida, por entrevistas semi-
estructuradas realizadas a informantes claves, que tienen por objetivo ampliar y
complementar la información proporcionada por los primeros.
Para la recolección y el análisis de los datos pertinentes, se combinan diversas
técnicas cualitativas: muestreos no probabilísticos, entrevistas semi-estructuradas,
análisis documental y de contenido, codificación y clasificación.
Análisis de los instrumentos de las políticas previsionales

santafesinas
A continuación, se presentan resumidamente los resultados obtenidos para ca-

da tipo particular de instrumento de políticas:
Con respecto al DN, se observa que las políticas previsionales santafesinas se
estructuran conforme un conjunto de normas muy diverso, que comprende desde la
Constitución Nacional –encargada de determinar las responsabilidades que le co-
rresponden a la Nación y a las Provincias en materia de seguridad social-, hasta las
leyes, decretos y resoluciones provinciales que, ajustándose a la Carta Magna, esta-
blecen cómo deben llevarse adelante esas responsabilidades en el nivel local.
La Constitución Nacional es el instrumento legal de mayor importancia. Una
primera revisión de su articulado deja ver que, de acuerdo con la conformación fe-
deral del país, el sistema de seguridad social y el subsistema previsional que lo
compone, se organizan sobre la base de dos esquemas superpuestos, uno nacional y

otro provincial (Payá y Martín Yáñez, 2008). De aquí que el sistema de seguridad
social argentino no sea único ni esté unificado, sino que, por el contrario, admita
una pluralidad de regímenes; y exista una relación de coordinación en la distribu-
ción de competencias entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales (Candioti
y De Feo, 2013).
Es oportuno destacar algunas particularidades de dicha relación. En primer lu-
gar, se debe observar que la materia delegada por los Estados Provinciales al Estado
Nacional tiene limitaciones muy precisas. Si bien el Art. 75, inc. 12 atribuye al Con-
greso de la Nación el dictado de un Código de Seguridad Social, advierte que éste no
puede alterar las jurisdicciones locales. De allí que, en lo que resulte propio de di-
chas jurisdicciones, el Congreso no puede avanzar con una norma federal. En se-
gundo lugar, se debe tener en cuenta que la reforma de 1994, al establecer específi-
camente en la segunda parte del artículo 125 que las provincias pueden conservar
sus organismos de seguridad social para los empleados públicos y profesionales, no
deja dudas sobre los alcances de esa facultad no delegada (Op. Cit.).
Es posible simplificar lo dicho señalando que, en general, toda materia de segu-
ridad social es competencia de la Nación, salvo en lo referido a los empleados públi-
cos y los profesionales, sobre quienes cada Provincia puede legislar, manteniendo o
creando sus propias instituciones.
Ahora bien, es cierto que no todos los Estados Provinciales han hecho uso de
esta potestad. La crisis de los sistemas previsionales provinciales ha llevado a que
distintos regímenes fueran transferidos a la Nación y hoy los gestione la Adminis-
tración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Tal es el caso de las provincias de
Mendoza, San Juan, San Luis, Tucumán, Santiago del Estero, La Rioja, Río Negro,
Salta, Jujuy, Catamarca y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sin embargo, mu-
chas Provincias mantuvieron bajo su órbita sus regímenes. Así, Córdoba, Buenos
Aires, Santa Fe, Entre Ríos, Neuquén, Santa Cruz, Chubut, Tierra del Fuego, La
Pampa, Formosa, Chaco, Corrientes y Misiones. Como resultado, en la actualidad,
existen 13 institutos provinciales, 75 cajas profesionales y 22 cajas municipales. Si
se contabilizan también los regímenes especiales, suman más de 140 los sistemas
independientes del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) (Ibídem).
El texto de la Constitución de la Provincia de Santa Fe armoniza con el de la
Nación. Reconoce entonces la potestad local en la materia en su Art. 23, el cual
dispone: “El Estado (provincial) instituye un sistema de seguridad social, que tiene
carácter integral e irrenunciable. En especial, la ley propende al establecimiento del
seguro social obligatorio; jubilaciones y pensiones móviles; defensa del bien fami-
liar y compensación económica familiar, así como al de todo otro medio tendiente a

igual finalidad”. Luego, el Art. 55 inc. 21 enumera dentro de las facultades de la le-
gislatura provincial “dictar leyes sobre previsión social”.
De acuerdo con estos imperativos legales, se han ido sancionado diversas leyes
provinciales mediante las cuales se ha instituido el SJP y se han creado los orga-
nismos que tienen a su cargo la gestión de la previsión social. Cabe señalar que
Santa Fe es una de las Provincias pioneras en materia de Seguridad Social, ya que
tempranamente dictó leyes de ayuda a los grupos más desprotegidos de la sociedad.
De hecho, la primera ley de pensiones para los empleados públicos provinciales
tuvo lugar durante la gobernación de Nicasio Oroño, en el año 1867, mientras que a
nivel nacional no hubo una ley de este tipo hasta el año 1904 (Payá y Martín Yañez,
2008). En la actualidad, el SPS es regido por tres Leyes Provinciales (y sus modifi-
catorias)2 (Soriano, 2005):
1. La Ley Provincial N° 6915 (B.O. 06/04/73), que estableció el régimen jubila-
torio general aplicable al personal civil de la administración pública provincial, to-
mando lo esencial de la Ley Nº 4800 y adaptándolo a las vicisitudes de la época;
2. La Ley Provincial N° 11530 (B.O. 06/01/98), que reemplazando a la Ley N°
6830, instauró el régimen jubilatorio especial aplicable al personal policial y del
servicio penitenciario santafesino;
3. La Ley Provincial N° 12464 (B.O. 28/09/05), que estableció un régimen jubi-
latorio opcional aplicable al personal docente de escuelas públicas y privadas de la
provincia.
El cuadro que sigue muestra los principales parámetros del Sistema Previsional
que dichas leyes ayudan a configurar:
2. En cuanto a los profesionales que ejercen su actividad en el territorio provincial, se sancionaron leyes
locales que, sobre la base de grupos dedicados a una misma actividad (abogados, médicos, ingenieros,
etc.), admitieron la conformación de cajas particulares, a las cuales confirieron el carácter de autárqui-
cas como personas de derecho público no estatal, con un sistema cerrado o mutual. A estas cajas apor-
tan los profesionales matriculados en el colegio profesional respectivo, que son quienes reciben los bene-
ficios que ellas otorgan. Al no formar parte del Estado y de la administración pública, no se profundiza
aquí sobre las leyes que regulan estas cajas de profesionales.

Durante el período estudiado no ha habido modificaciones en el DN nacional

que define la coordinación de competencias en materia de Seguridad Social entre la
Nación y las Provincias. Las novedades se han registrado a nivel provincial. Inten-
tando resumir los cambios principales, es posible señalar que:
En el caso de la Ley N° 6915 y el Régimen Civil que regula, la Ley N° 12464 ha
ampliado la población destinataria de las políticas previsionales. Además, al dero-
gar el inciso b. del Art. 31 de la Ley N° 6915, la Ley N° 12386 amplía las posibilida-
des del viudo o la viuda de recibir el beneficio de la pensión, pues de allí en adelan-
te, ante la celebración de un nuevo matrimonio, ya no se extingue su derecho a la
prestación. En cuanto a los tipos de prestaciones que establece la Ley N° 6915, éstos
continúan siendo los mismos para todo el período considerado –Jubilación, Jubila-
ción por edad avanzada y Pensión-, pero se observan múltiples cambios tanto en

relación al cómputo de los años de servicios, como en relación al cálculo y al monto

de los haberes. En general, estos tienden a facilitar las condiciones para acceder a
las prestaciones y a aumentar los beneficios que perciben los jubilados y pensiona-
dos. En efecto, entre los más importantes se observan los siguientes: se flexibilizan
las condiciones para compensar los años faltantes y se extienden las categorías de
empleados que pueden acceder al cómputo privilegiado, según las modificaciones
introducidas por las Leyes N°12173, N° 12386, N° 12464 y N° 13100; al mismo
tiempo, según las modificaciones introducidas por la Ley N° 12464, se amplía la
base sobre la que se promedian los salarios, al incluir a los salarios simultáneos y a
las sumas no remunerativas; se establecen techos más altos para el haber máximo
de la Jubilación Ordinaria y pisos más altos para los haberes mínimos de todas las
prestaciones; se garantiza la movilidad jubilatoria para todas las prestaciones y se
flexibilizan sus condiciones.
En el caso de la Ley N° 11530 y el Régimen Policial que regula, no es tan claro el
efecto general esperable de las modificaciones introducidas por las Leyes N° 12521 y
N° 12775. Son menores en cantidad, así como también en profundidad. En cuanto a
la población destinataria de las políticas previsionales, la reforma más significativa
consiste en la ampliación de la base de quienes pueden ser sujeto del Retiro Obliga-
torio, ya que se agrega a los “Músicos del Cuerpo Técnico”. En relación al cómputo
de los años de servicio, así como también al cálculo y al monto de los haberes, el
principal cambio está dado por la eliminación de la última parte del viejo Art. 18,
que establecía que los haberes máximos y mínimos del retiro obligatorio se regían
de acuerdo a la Ley N° 6915.
En el caso de la Ley N° 12464 –que es en sí misma un ley modificatoria- se han
observado importantes reformas ampliatorias del régimen opcional docente. A par-
tir de la Ley N° 12829, se considera que todos los docentes de la Provincia, de cual-
quier nivel y modalidad del sistema educativo, pueden acceder a la prestación jubi-
latoria. Asimismo, la Ley N°13201, incorpora diversas formas de completar los
requisitos de edad para la obtención de los beneficios y amplía la base de los mis-
mos en un 10%.
Como puede notarse, si bien las reformas en el DN local han sido cuantiosas, la
más relevante parece ser la sanción de la Ley N° 12464 en el año 2005, pues no sólo
introdujo importantes novedades a la Ley N° 6915 y al Régimen Civil que ésta regu-
la, sino que también inauguró un Régimen Opcional Docente.
Con respecto al DG, se observa que la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la
Provincia es el organismo responsable de la gestión operativa de las políticas previ-
sionales santafesinas. Esto es así para todo el período bajo estudio. De acuerdo a lo

establecido por el DN, actualmente otorga las prestaciones del Régimen Jubilatorio
General (regulado por Ley Nº 6.915 y modificatorias) y del Régimen de Retiros y
Pensiones del Personal Policial y Penitenciario de la Provincia de Santa Fe (regula-
do por Ley N°11.530).
Desde su creación (año 1906: Ley N° 1350), la CJPS se caracteriza por ser un
ente descentralizado de la administración pública provincial, poseedor de persona-
lidad jurídica, patrimonio propio y autarquía administrativa y financiera. La misión
y las funciones del organismo no se han modificado a lo largo del tiempo, aunque –
en virtud de los cambios ocurridos en el DN- su área de intervención ha sido am-
pliada, sobre todo, a partir de la sanción de la Ley N° 12464 en el año 2005. En
cuanto a su organización interna, no se han advertidos grandes cambios en las úl-
timas décadas. Su estructura se ha mantenido más o menos constante desde el año
1991, sin adaptarse ni a los cambios demográficos de la provincia ni a los cambios
del SPS. No obstante ello, en los últimos años, se ha puesto en marcha en la provin-
cia una política de descentralización, que ha cristalizado en la creación de tres nue-
vas delegaciones zonales de la CJPS.
Por otra parte, en cuanto a la gestión de control, en los últimos años, el princi-
pal encargado de llevarla adelante fue el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(MTYSS), creado en el año 2007. Antes de esa fecha, esta tarea recaía sobre la Se-
cretaría de Estado de Trabajo y Seguridad Social (SETYSS), hoy parte constitutiva
del MTYSS. Ambos, dependientes del Poder Ejecutivo provincial. Se nota aquí una
importante modificación, no sólo en el órgano encargado de controlar las acciones
de la CJPS, sino sobre todo en las características de uno y otro: ya no se trata de una
Secretaría sino de un Ministerio, con lo que ello implica tanto en términos de poder
y jerarquía como de recursos. Por otra parte, al interior de cada uno de estos orga-
nismos, tuvieron lugar reorganizaciones en sus estructuras orgánico-funcionales.
De acuerdo con las autoridades gubernamentales, ello se debió a la necesidad de
incrementar la calidad institucional en el ejercicio de la gestión pública y de tornar
más eficiente el funcionamiento de la administración pública en la materia.
Desde el año 2011, el DG se completa con la Comisión Asesora de Previsión So-
cial (CAPRS), órgano asesor y consultivo, creado en el ámbito de la CJPS. Este nue-
vo organismo se caracteriza además por permitir la participación institucionalizada
de los distintos sectores interesados en la previsión social (activos, pasivos y repre-
sentantes del Poder Ejecutivo Provincial).La CAPRS, bajo la órbita de la CJPS, fun-
ciona como un organismo de carácter asesor y consultivo, que enriquece la Previ-
sión Social Santafesina permitiendo la participación institucionalizada de los
distintos interesados. La existencia de este organismo constituye en sí misma una

importante novedad. Si bien se trata de un ente provisional, que será reemplazado

en el futuro por la Cámara Asesora de Previsión Social, constituye un primer paso
en el camino hacia una nueva modalidad de gestión: integral, descentralizada y par-
ticipativa. En cuanto a las funciones y organización interna de la CAPRS, no ha ha-
bido cambios hasta la fecha.
En último lugar, con respecto a los RB, se observa que los fundamentales para
la implementación de las políticas previsionales santafesinas son los recursos hu-
manos, financieros y tecnológicos de la CJPS. Los primeros, ingresan al organismo
por medio de procesos de selección objetivos, transparentes e imparciales, que
identifican a los más idóneos para el cargo. Son capacitados constantemente y pue-
den ser promovidos a través de concursos internos. Ello impacta positivamente en
sus talentos y destrezas, así como también en la capacidad administrativa de la
CJPS. Lo dicho hasta aquí es válido para todo el período estudiado, en el que no ha
habido ningún cambio en relación a las normas que rigen los procedimientos de
ingreso y capacitación del personal de la CJPS. Ahora bien, según la opinión de los
entrevistados, en años anteriores se incorporaban empleados a discreción, de
acuerdo con criterios subjetivos. Lo mismo sucedía con las promociones, aunque en
estos casos las irregularidades eran menos cuantiosas. Con respecto a las capacita-
ciones, los entrevistados afirman que en el último tiempo éstas se han transforma-
do en una política más acabada de la CJPS, con pretensiones mayores y mejores
resultados.
En cuanto a la cantidad de empleados, la variación durante los años 2003-2014
es poco significativa. El total se ha mantenido más o menos constante, siendo el
promedio para todos los años considerados de 238 empleados. El análisis en rela-
ción a la cantidad de cargos ocupados en forma permanente y en forma temporal,
es similar. No se presentan grandes variaciones. La relación se ha mantenido siem-
pre a favor de los empleados que ocupan cargos permanentes, siendo la cantidad de
cargos temporales muy baja o incluso nula para todo el período considerado.
En lo que respecta a los recursos financieros, los “genuinos” provienen de los
aportes personales y las contribuciones patronales3. Sin embargo, no bastan para
3. Los mismos, se calculan en proporción a las remuneraciones que reciben los trabajadores y de acuer-
do a lo establecido por ley: en caso de la Ley N° 6915, el aporte personal del trabajador asciende al
14,5%, y la contribución patronal es del 17, 20%;por su parte, la Ley N° 11530 dispone que los aportes
de los trabajadores deben ser del 16,5%, y la contribución patronal del 21%;por último, la Ley N° 12464
establece la misma proporciones que la Ley N° 6915 (14,5% para los aportes personales y 17,20% para
las contribuciones patronales). Este tipo de sistema previsional, por el cual el financiamiento se sustenta
en la solidaridad intergeneracional (el aporte de los activos se aplica a cubrir el costo de las prestaciones
de los pasivos), es denominado generalmente “Sistema de Reparto”; en contraposición a un “Sistema de

hacer frente a las obligaciones de la CJPS, cuyo resultado financiero ha sido negati-
vo durante los últimos años. Desde el 2003 y hasta el 2007, el saldo deficitario se
mantuvo más o menos constante, con pequeñas bajas y subas. En el año 2008, tuvo
lugar una baja importante (pasa de 102.273.000 a 45.137.000 millones de pesos).
Pero, rápidamente volvió a subir y continuó haciéndolo de manera creciente hasta
el año 2014, cuando llegó a más de 1.500.000.000 millones de pesos. Desde el Mi-
nisterio de Economía de la provincia, se afirma que el déficit previsional tiene una
“naturaleza corriente y estructural”, que obedece a que la relación activo/pasivo
general del sistema es menor que la requerida para su financiamiento4.
Ante esta situación, la CJPS recurre a fuentes de financiamiento alternativas.
Primeramente, el saldo negativo ha sido cubierto con recursos provenientes del Es-
tado nacional, pero desde el año 2006, éste ha dejado de enviar fondos a la Provin-
cia, que ha debido hacer frente al déficit previsional con sus rentas generales. Como
consecuencia, la CJPS apenas si puede cumplir con sus responsabilidades y es al-
tamente dependiente de otras jurisdicciones estatales. Además, como es sabido, la
provincia protagoniza un duro conflicto con el Gobierno Nacional, que no parece
tener posibilidades de resolverse en el corto plazo, a pesar de que la Corte Suprema
de Justicia falló en diciembre del año pasado a favor de Santa Fe.
Las perspectivas a futuro no son demasiado alentadoras. De acuerdo con la Or-
ganización Iberoamericana de Seguridad Social (2014), de no realizarse ninguna
reforma sustancial en el sistema previsional santafesino, en los próximos años se
profundizará el déficit previsional, que llegaría a representar el 8,2% del total del
presupuesto provincial en el año 2030.
Para finalizar, en cuanto a los recursos tecnológicos, se advierte que lugar de las
tecnologías centrales lo ocupan los recursos informáticos, tanto el hardware como
el software, que son los que se utilizan para llevar adelante las tareas y actividades
cotidianas de la CJPS. Su incorporación ha sido temprana, alrededor de los años
90, y progresiva. Actualmente, el organismo dispone de una amplia variedad de
estos recursos. Sin embargo, las herramientas de gobierno electrónico, son escasas
y datan de los últimos años. Se utilizan principalmente para brindar información,
que -vale aclarar- es mínima, incompleta y desactualizada, descuidando otros posi-
bles y valiosos usos. Además, sorprende que, de los trece institutos provinciales, el
de Santa Fe sea es único que no posee un sitio web oficial propio. Lo mismo ocurre
Capitalización”, en el que el financiamiento de las prestaciones proviene de los fondos acumulados a

partir de las contribuciones realizadas durante toda la etapa en que se efectúan aportes sobre el salario.
4. Ver, por ejemplo, https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/
91867/440876/file/Bajar%20Per%C3%ADodo%201980%20-%202008.pdf, consultado el día
25/02/2015.

con las redes sociales más populares. En suma, si bien la CJPS ha comenzado a in-
corporar en su funcionamiento a las TIC´s se trata de un proceso incipiente.
Por otra parte, de acuerdo con las entrevistas, entre las autoridades del orga-
nismo prevalece una visión estrecha de los usos tecnológicos, centrada en el objeti-
vo de la racionalización técnica, que descuida las posibilidades de intervención de
las TIC´s en la relación entre el Estado y la ciudanía.
Conclusiones y reflexiones finales
Se concluye que, en general, durante el período en estudio, el Estado santafe-

sino contó con los instrumentos necesarios para lograr la correcta implementación
de sus políticas previsionales. Incluso se descubren ciertos cambios en dichos ins-
trumentos que tienden a aumentar la capacidad de intervención estatal, principal-
mente mejoras en el alcance y contenido del DN.
No obstante ello, todavía queda mucho por hacer. En parte, porque los procesos
de cambio virtuosos no están acabados, pero, especialmente, porque la insuficiencia
de los recursos económicos amenaza la sustentabilidad del subsistema previsional
santafesino y la calidad de sus prestaciones. De hecho, en tanto se estima que el
déficit continúe en un aumento en los próximos años, es evidente que si no se in-
troducen cambios en el SPS, en caso de verificarse las proyecciones, ejercerá una
gran presión sobre las cuentas públicas en el corto y mediano plazo.
Asimismo, es importante tener presente que esta situación podría conducir a la
sanción de una Ley Previsional similar a la Ley de Emergencia N° 11.373 del año
1996.
Por último, conviene remarcar que, al momento de diseñar la reforma del SPS,
debe procurarse no perjudicar a las personas mayores. Esto significa que, no pue-
den suplirse los recursos faltantes haciendo sólo o principalmente presión sobre sus
bolsillos e intereses. Esto que parece una obviedad no lo es tanto si se observa que,
elevar los aportes personales, eliminar los conceptos salariales no remunerativos,
limitar el haber de las pensiones a lo que el viduo/a percibía en concepto de alimen-
tos, entre otras, son las medidas que contempla tomar la CJPS para solucionar su
situación económica-financiera por recomendación de la CAPRS y el informe actua-
rial. La vigencia de los derechos humanos debe ser el horizonte último de la acción
estatal.

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Endeudamiento público y presupuesto nacional… ∙ FLORENCIA MELO y ALEJANDRO OLMOS GAONA
Endeudamiento público y presupuesto nacional.

Una mirada de la deuda pública argentina desde la
deuda social. 2005-2015.
FLORENCIA MELO
[email protected]
ALEJANDRO OLMOS GAONA
[email protected]
Pontificia Universidad Católica Argentina UCA
Resumen
La presente ponencia tiene como objetivo dar a conocer los resultados preliminares
de una investigación que se viene desarrollando desde el 2015 en la Universidad C a-
tólica Argentina y que pretende establecer posibles relaciones entre el endeuda-
miento público argentino, gestado a partir de créditos viciados de ilicitud e ilegiti-
midad, y la gran deuda social que mantiene el Estado, entendida esta última como
el déficit de las políticas sociales para la integración social de la población. La me-
todología abordada implica un análisis histórico y jurídico de las características
principales del sistema de endeudamiento argentino para evaluar su legalidad y le-
gitimidad, por un lado, y por el otro un análisis de las variables de la dimensión
“deuda pública” y “deuda social” surgidas de los presupuestos de la Administración
Central de la Nación aprobados por congreso, durante el período 2005-2015.
Palabras Claves: Deuda Pública/Deuda Social/Presupuesto de la Administración

Central

Introducción:
La consolidación del endeudamiento público en Argentina, constituye un ele-

mento significativo para entender los cambios producidos en la estructura produc-
tiva y social del país. Luego de la primera transición democrática, post dictadura
cívico- militar (1976-19839), el Plan Brady reemplazó la deuda contraída con ban-
cos extranjeros, permitiendo, por un lado, “blanquear” una deuda contraída por el
régimen anterior, de la que no se tenían registros contables (Olmos, 2006, p. 149-
167), y por el otro, tener el visto bueno de los organismos multilaterales de crédito,
para seguir tomando deuda con bancos extranjeros.
Junto con el incremento de las obligaciones externas se produjo simultánea-
mente un aumento de las desigualdades sociales, que se mantiene hasta la segunda
década del siglo XXI. El barómetro de la deuda social realizado por el Observatorio
de la Deuda Social de la UCA refleja que, a pesar de que las políticas sociales de los
últimos años fueron positivas y que el crecimiento económico de inicios del S. XXI
contribuyó a disminuir los índices de pobreza, las desigualdades persisten, reflejan-
do grandes problemas en cuanto a la seguridad alimentaria, la salud, la educación y
las condiciones socio-ambientales, permaneciendo una importante franja de la po-
blación con las necesidades básicas insatisfechas. (Observatorio de la Deuda Social
Argentina, 2014) La disminución de la brecha social iniciada a partir de las políticas
sociales desde 2003 se frenó y volvieron a aumentar los índices de la deuda social.
(Observatorio de la Deuda Social Argentina, 2015)
Se puede establecer las consecuencias del proceso de endeudamiento, prime-
ramente, mostrando el entramado ilegítimo e ilegal de su gestación y re-
estructuración, y luego analizamos su impacto en la distribución de los gastos pre-
vistos en los presupuestos anuales de la administración central de la Nación.
1. La Deuda Pública: Acumulación y desposesión de recursos
En solo diez años, de 1975 hasta 1985, la deuda externa total de América Latina
se duplicó, y a pesar de haberse pagado intereses por un 57% de la misma durante
el período señalado,la deuda siguió creciendo. (Vitale, 1986)El excesivo stock de
deuda durante los ochenta, se explica por las medidas destinadas a reducir la infla-
ción en Estados Unidos. En 1980 el Federal Reserve Bank dispuso sucesivos au-
mentos de las tasas de interés, las que se elevaron del 6% al 22%, según advierte
Salvador María Lozada (2001). El shock de la deuda, o shock Volcker (en relación

al presidente de la Reserva Federal, quien decidió elevar los tipos de interés), signi-
ficó una fuerte descarga de electroshock, en palabras de Naomi Klein (2015, p.216-
227), para los países endeudados, que se verían obligados a contratar nuevos prés-
tamos para hacer frente a los vencimientos. Al aplicar los acreedores esas tasas a los
contratos de crédito, la deuda externa de América Latina se elevó de 60 mil millo-
nes de dólares, a mediados de los setenta, a 204 mil millones en 1980. (Lozada,
2001)
En Argentina, la deuda heredada del gobierno de la Junta Militar que en 1983
era de 45 mil millones de dólares, paso a ser de 65 mil millones de dólares en 1989,
y creceria durante la década de los 90, hasta llegar a los 145.000 millones de
dólares. (Klein, 2015, p.216)
En America Latina, luego de la crisis de la deuda tras el Default en Mexico en
1982, surgieron distintas propuestas de solución a esta deuda que aumentaba
aceleradamente y resultaba impagable: el producto per cápita en los ochentas era
mucho menor al de la década de los setenta, pero con una deuda 3 veces mayor.
(García, 1992)
Primero se intentó un reacomodamiento de los programas de pago a traves del
frustrado Plan Baker (1985), que proponía el otorgamiento de nuevos créditos
destinados a pagar los vencimientos de deudas anteriores con la condición de que
los deudores realizaran una transformación estructural para liberalizar sus
economías. Con un diseño mas perfeccionado, el plan Brady en 1992 propuso
reducir la deuda extrena con la banca privada a traves de nuevos bonos a plazos de
20 y 30 años, y se establecieron nuevas condiciones con el Club de París (club de
Estados acreedores) fijandose nuevos calendarios de pagos, de acuerdo con las
exportaciones y el crecimiento del PBI de cada nación deudora, sumado a la
condición sine qua non de implementar planes estructurales ajuste y llevar adelante
las privatizaciones de empresas públicas. (García, 1992) (Ugarteche & Alberto,
2003)
Sin embargo, las metas de crecimiento no se cumplieron, ni sirvieron los
instrumentos del plan para enfrentar la crisis de la deuda, aunque la liberalización
de las economias y los ajustes estructurales se llevaron adelante
irremendiablemente, con los costos sociales que ellos significaron, lo que ha sido
demostrado abundantemente, en todos aquellos estudios sobre el endeudamento
producidos en los ultimos años, y de los que da cuenta la bibliografía.
Durante los años de nuevo endeudamiento compulsivo y ajuste estructural en la
región, las desigualdades sociales aumentaron significativamente. Señalan Portes y
Hoffman (2003, p. 28) que (…) en 1998 el índice Gini de desigualdad había ido en

aumento, el 5% superior de la población recibía ingresos dos veces mayores que el

grupo comparable en los países de la OCDE, mientras que el 30% inferior sobrevi-
vía con el 7,5% del ingreso total (…)
Todo el sistema de pagos, intereses, deuda acumulada y nuevas deudas se pro-
dujo en un contexto jurídico particular:La Causa 14.467, donde se investigó todo el
proceso de endeudamiento de la dictadura militar, que tramitó en el Juzgado en lo
Criminal y Correccional Federal N° 2, y que culminó con la sentencia dictada el 13
de julio de 2000, por medio de la cual se pudo determinar la ilegalidad de gran par-
te de las operaciones externas; y la Causa 9147/98 en pleno trámite en la Argentina,
y las que se acumularoncon posterioridad.
En la Causa N º 9147 y sus acumuladas se investiga: el endeudamiento externo
desde 1983 al último canje de deuda del año 2005. En una causa aparte se investigó
el Mega-canje de títulos efectuado en el año 2001, donde se determinó un incre-
mento de la deuda del orden de los 55.000 millones de dólares.
Debido a tales investigaciones judiciales, se pudo comprobar que todas las refi-
nanciaciones y reestructuraciones de la deuda, incluida la del año 2005, se realiza-
ron en violación a las normas legales del país, y aún a los principios generales del
derecho que son fuente del derecho internacional público (Olmos Gaona & Melo,
2012, p. 11-22). A ello se suma la existencia de otra causa en la justicia federal don-
de se investiga el último canje de deuda efectuada en el año 2010, habiéndose
imputado penalmente al Vicepresidente de la República Amado Boudou, cuando
era Ministro de Economía
2. El origen ilegal e ilegítimo del endeudamiento argentino
Cabe efectuar un resumen de las actuaciones judiciales, hasta el año 1992, para
tener una idea de la ilegalidad de las operaciones de endeudamiento. (Olmos,
2000)
El día 4 de abril de 1982, se una formuló una denuncia penal contra José Alfre-
do Martínez de Hoz, ante el Juzgado en lo Criminal y Correccional Federal No. 2,
por los delitos previstos y penados por los arts. 173, inc. 7 y 248 del Código Penal.
Esta causa lleva el Nº 14.467. Fundó esta denuncia en el hecho de que el plan eco-
nómico concebido y ejecutado por el ministro de Economía de la Nación, en el pe-
ríodo 1976-1981, se realizó con miras a producir un desmesurado e irregular en-
deudamiento externo; que el ingreso de divisas se produjo con el objeto de negociar

con las tasas de interés, produciendo quiebras y cierres de empresas, y enormes

dificultades en la capacidad exportadora, de producción y crecimiento del país.
A la referida investigación, se acumuló, a esa causa, otra que lleva el No. 14.586,
originada a raíz de un informe pericial suscripto por los peritos, Dres. Sabatino Fo-
rino y Alberto Tandurella, en el que se había determinado: que con fondos del Teso-
ro Nacional, se cancelaron obligaciones externas de varias empresas privadas en
distintas monedas; que ni el Banco de la Nación Argentina ni el Banco Nacional de
Desarrollo, como entidades financieras que tomaron a su cargo los aspectos opera-
tivos, iniciaron actuaciones para el recupero de las sumas pagadas por el Estado ni
se acogieron al beneficio de la excusión; que la Dirección General de Asuntos Jurí-
dicos no inició las acciones judiciales correspondientes para obtener el recupero de
las sumas que afrontara el Estado, respecto a empresas como Acindar S. A., Auto-
pistas Urbanas S .A., Covimet S. A., Parques Interama S. A., Aluar S. A., Papel Pren-
sa S. A., Induclor S. A., entre otras; y que existieron avales otorgados en contratos
en los que se debían establecer garantías reales sin haberse efectuado los corres-
pondientes estudios técnicos y financieros, y sin haberse extremado los debidos
recaudos antes del otorgamiento del aval.
Además de una importante cantidad de testimonios prestados por funcionarios
públicos de la dictadura y la declaración indagatoria tomada al ministro de econo-
mía Martínez de Hoz, único procesado en ella, se realizaron varias pericias donde se
analizaron exhaustivamente las particularidades del endeudamiento.
En el informe final quedó definitivamente establecido que:1.- El acrecentamien-
to de la deuda externa del país pública y privada, entre los años 1976 y 1982, fue
excesivo y perjudicial. Carece de justificación económica, financiera y administrati-
va.2.- Existe responsabilidad del ministro Martínez de Hoz y de sus sucesores hasta
el 31 de diciembre de 1982, por las operaciones que determinaron el endeudamien-
to público y por haber promovido el endeudamiento del sector privado. Fueron par-
tícipes de esa responsabilidad, el ex presidente del Banco Central Dr. Adolfo Diz y
sus sucesores. 3.- Las consecuencias actuales y futuras del crecimiento de la deuda
externa del país son extremadamente perniciosas, los servicios de la deuda no po-
drán pagarse y las responsabilidades, aunque puedan hacerse ahora efectivas, han
dañado el prestigio del país, su vida política, institucional, el orden jurídico, el sis-
tema y la estructura económica, la paz social y la tradición histórica de la República.
Finalmente, y después de dieciocho años, el juez Jorge Ballestero, titular del
Juzgado Criminal y Correccional Federal No. 2, dictó un pronunciamiento ponien-
do fin a la causa, en el que sostuvo, en su parte final, lo siguiente:

Ha quedado evidenciado en el trasuntar de la causa la manifiesta arbitrarie-

dad con la que se conducían los máximos responsables políticos y económicos de
la Nación en aquellos períodos analizados. Así también se comportaron directivos
y gerentes de determinadas empresas y organismos públicos y privados; no se
tuvo reparos en incumplir la Carta Orgánica del Banco Central de la República
Argentina; se facilitó y promulgó la modificación de instrumentos legales a fin de
prorrogar a favor de jueces extranjeros la jurisdicción de los tribunales naciona-
les; inexistentes resultaban los registros contables de la deuda externa; las empre-
sas públicas, con el objeto de sostener una política económica, eran obligadas a
endeudarse para obtener divisas que quedaban en el Banco Central, para luego
ser volcadas al mercado de cambios; se ha advertido también la falta de control
sobre la deuda contraída con avales del Estado…()
()… A ellos deben agregarse los préstamos tomados a través del resto de las
empresas del Estado y sus organismos, así como el endeudamiento del sector pri-
vado que se hizo público a través del régimen de seguro de cambio.
Empresas de significativa importancia y bancos privados endeudados con el
exterior, socializando costos, comprometieron todavía más los fondos públicos con
el servicio de la deuda externa a través de la instrumentación del régimen de se-
guro de cambio. La existencia de un vínculo explícito entre la deuda externa, la
entrada de capital externo de corto plazo y altas tasas de interés en el mercado
interno y el sacrificio correspondiente al presupuesto nacional desde el año 1976
no podían pasar desapercibidos a las autoridades del Fondo Monetario Interna-
cional que supervisaban las negociaciones económicas…
()… Es por estas razones que remitiré copia de la presente resolución al Hono-
rable Congreso de la Nación, para que a través de las comisiones respectivas,
adopte las medidas que estime conducentes para la mejor solución en la negocia-
ción de la deuda externa de la Nación que, reitero, ha resultado groseramente in-
crementada a partir del año 1976 mediante la instrumentación de una política
económica vulgar y agraviante que puso de rodillas al país a través de los diver-
sos métodos utilizados, que ya fueran explicados a lo largo de esta resolución, y
que tendían entre otras cosas, a beneficiar y sostener empresas y negocios priva-
dos —nacionales y extranjeros— en desmedro de sociedades y empresas del Esta-
do que, a través de una política dirigida, se fueron empobreciendo día a día, todo
lo cual, inclusive se vio reflejado en los valores obtenidos al momento de iniciarse
la privatización de las mismas.. () (Pronunciaminto Juez Ballesteros sobre la
Deuda Pública 1976-1982, 2000)

Por resolución de la Cámara Federal de Apelaciones en lo Criminal y Correccio-

nal, y por razones de conexidad, a la causa 14.467 se acumuló una nueva denuncia,
en el año 1993, ante el Juzgado en lo Criminal y Correccional Federal Nº 8 a cargo
del Dr. Jorge Urso. El Juzgado Federal Nº 2, por razones prácticas de economía
procesal y dado el alto grado de avance la causa principal, decidió formar otra por
separado, la que actualmente lleva el Nº 17.718. A esa nueva causa se le anexó otra
más, tramitada en el año 1991 ante el Juzgado en lo Penal Económico a cargo del
Dr. Miguel García Reynoso, donde se investigaban infracciones a la ley penal cam-
biaria; este juez se excusó de seguir interviniendo por entender que había conexi-
dad con la que se llevaba adelante en la justicia federal.
Hasta ahora, la investigación pudo determinar:1.- La existencia de más de
21.000 sumarios por infracción a la ley penal cambiaria, que involucran a una
enorme cantidad de empresas y a bancos privados. 2.- Que el Banco Central no
cumplió con las obligaciones que la ley le asigna y archivó los sumarios sin realizar
ninguna investigación, ni efectuar ninguna denuncia a la justicia3.- Que todos los
créditos solicitados por el gobierno argentino al FMI, al Banco Mundial y a bancos
privados del exterior fueron al solo efecto de refinanciar la deuda cuya ilicitud fuera
declarada en la otra causa.5.- El Plan Financiero argentino del año 1992, por el cual
se instrumentó la conversión de la deuda en bonos, fue confeccionado por uno de
nuestros acreedores, J. P. Morgan, y no por el Ministerio de Economía, a cargo en
ese entonces de Domingo Cavallo.6.- La deuda pública de la Nación y la deuda pri-
vada fueron administradas durante algunos años por un Comité de bancos extran-
jeros liderados por el City Bank e integrado por el Bank of America, The Bank of
Tokyo, The Chase Manhattan Bank, ChemicalBankingCorporation, CreditLyonnais,
CreditSuisse, Dresdner Bank, Lloyds Bank, Marine Midland Bank, Morgan Guaran-
ty Trust, The Royal Bank of Canada, TheSanwa Bank, los cuales establecieron los
importes exactos de la deuda privada y la forma en que ésta sería pagada, todo ello
con la anuencia del FMI, del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desa-
rrollo.7.- Que la investigación llevada cabo por los auditores del Banco Central, a
instancias del ministro Grinspun en 1984, y que efectivizara el presidente del Banco
Central durante su gestión, Enrique García Vázquez, fue desestimada por las auto-
ridades designadas a partir de 1985: José Luis Machinea y Daniel Marx.
De los documentos consultados surge que toda la operatoria realizada para la
conversión de la deuda pública en bonos Brady fue realizada por los bancos acree-
dores entre los años 1992 y 1993, aceptada y consentida por el Poder Ejecutivo Na-
cional, lo que permitió no sólo la transformación de una deuda ilegítima en otra con
apariencia de legalidad, sino que también llevó a que el país quedara en un total

estado de indefensión, al haberse abdicado, en los documentos que se firmaron, de

todas las prerrogativas inherentes a su condición de Estado soberano, para some-
terlo en su totalidad a las exigencias de los acreedores. En efecto, sin autorización
del Congreso de la Nación, el ministro de Economía Domingo F. Cavallo llevó a ca-
bo conversaciones en Nueva York con un comité de bancos acreedores, liderados
por el City Bank, para ver de qué manera se instrumentaba el futuro acogimiento de
la Argentina al Plan Brady, y las materializó por medio de un contrato de reembolso
de gastos firmado el 1º de enero de 1992, cuyos detalles nunca se dieron a cono-
cer.De esas conversaciones surgió la idea de la elaboración de un Plan Financiero,
mediante el cual iba a ser posible articular los mecanismos necesarios para el canje
de la deuda pública. Debe recordarse que, en ese entonces, la iniciativa del secreta-
rio del Tesoro de Estados Unidos, Nicholas Brady, suponía ficticiamente una dis-
minución en el monto de la deuda y su canje por bonos a largo plazo, con la garan-
tía de títulos del Banco de la Reserva Federal.
Fue así que el ministro Cavallo firmó un contrato con Morgan Guaranty Trust a
los efectos de que le prepararan el Plan Financiero 1992, el que fue entregado a las
autoridades económicas en junio de ese año en su original en idioma inglés. En
aquel mes de junio las autoridades económicas firmaron la carta de cierre enviada
por el Citibank el 2 de junio, por medio de la cual se convenían las comisiones y los
gastos operativos de instrumentación del referido plan.El 4 de diciembre de 1992 el
presidente Carlos Menem firmó el decreto 2321, por medio del cual autorizó al mi-
nistro de Economía a acordar con los bancos acreedores los términos del canje de
parte de la deuda, que a esa fecha era de 23.000 millones de dólares en concepto de
capital y 8.000 millones de dólares de intereses que se adeudaban.El 6 de diciem-
bre del referido año el ministro de Economía y el presidente del Banco Central sus-
cribieron los contratos necesarios para proceder al arreglo con los bancos acreedo-
res en el marco del Plan Financiero preparado por Morgan.
La total indefensión en la que fue puesto el Estado mediante la suscripción de
esos contratos surge de sus propias cláusulas, donde el Estado no hizo otra cosa que
contraer obligaciones a cumplir, renunciando a todos sus derechos como entidad
soberana. A cambio de ese sometimiento, los bancos acreedores fueron relevados de
cualquier obligación contractual y hasta se los eximió de toda responsabilidad, por
negligencia, incumplimiento o mala conducta.
Luego de la implementación del Plan Brady y la privatización consecuente de
las empresas públicas, el Estado pasó a tener un superávit primario, que invaria-
blemente no se reflejaba en las cuentas de la administración debido a las importan-
tes erogaciones que significaban los servicios de la deuda. Esa emisión de bonos

para cubrir el déficit es el caballito de batalla de ciertos economistas, que reitera-

damente afirmaron que la deuda externa es consecuencia de esos importantes défi-
cits de presupuesto (Canavese & Rozenwurcel, 1992), ocasionados por el exceso de
gasto público, lo que no es sino una falacia. La realidad comprobable es que el défi-
cit se producía por el pago de los servicios de la deuda, y a los efectos de compen-
sarlo, se emitía nueva deuda. En resumen: más deuda para pagar la deuda, reali-
zándose ese financiamiento del déficit en clara violación a la ley 24.156 que
establece que el crédito público no puede afectarse a gastos operativos. (Rey
Tjwaites, 2003)
A todo el proceso de endeudamiento público debe sumarse el endeudamiento
privado, que fue asumido por el Estado en 1982, y que una investigación muy limi-
tada demostró la existencia de distintas ilegalidades como por ejemplo: Infraccio-
nes a la ley penal cambiaria, auto-préstamos, confusión entre deudor y acreedor,
sumas no ingresadas al país y anomalías en la concertación de seguros de cambio,
aportes de capital encubiertos bajo la forma de préstamos financieros y subfactura-
ciones, deudas ficticias que no respondían a la realidad.Esa importante, investiga-
ción, fue archivada y el cuerpo de inspectores desarticulado por orden de las auto-
ridades del Banco Central encabezadas por José Luis Machinea y Daniel Marx, sin
dar oportunidad a la intervención de la justicia. Esa deuda, significó la mitad de la
deuda externa, es decir la suma de 22.500 millones de dólares, la que, a través de
sucesivas transformaciones, es parte de la deuda que se pagó puntualmente, fue
materia de los canjes del 2005, del 2010 y del litigio con los acreedores que no acep-
taron los últimos canjes, conocidos actualmente como holdsouts o fondos buitres.
3. La deuda pública vs la deuda social
Los Estados cuentan con dos maneras de financiar sus gastos e inversiones:
impuestos y/o endeudamiento. Acordamos con Thomas Piketty (2014) cuando ex-
presa que la primera alternativa resulta más eficaz y es más equitativa, ya que el
acceso al crédito presupone reembolsos que benefician a los acreedores (mayorita-
riamente privados) por sobre los Estados Soberanos. Hasta en los países más ricos
del mundo el problema del endeudamiento público es acuciante y esto revela la re-
lación entre la deuda pública y la distribución de la riqueza entre actores públicos y
privados en el mundo… El mundo rico es rico, son sus gobiernos los que son po-
bres. Y la paradoja radica que es en los países más ricos de donde surgen los acree-

dores privados más importantes, mientras las deudas públicas de esos países repre-
sentan más del 70 % de su PBI. (Piketty, 2014, p.605-613)
En la Argentina, el análisis de lo distintos presupuestos desde la década del 90
en adelante muestra con claridad que el pago de las obligaciones externas, fue
mucho mayor a lo que se destinaba a salud, educación, políticas habitacionales. En
el presupuesto total del Estado en el 2011, se destinaron 36.000 millones de dólares
para el pago de la deuda, 5 veces más que lo destinado a educación, y 11 veces más
que el presupuesto destinado a salud. En el año 2015, y teniendo en cuenta que se
trata de cifras provisorias, se destinaron 11.000 millones de dólares al pago de la
deuda, 2.665.2 millones para salud, 6.548 millones para educación, y 7.456.7 para
la totalidad de los gastos sociales (‘planes sociales, subsidios, planes de vivienda,
etc). Es decir que el pago de las obligaciones externas fue muy superior a los gastos
destinados al desarrollo y a la políticas sociales. (Secretaría de Hacienda. Ministerio
de Economía y Finanzas, 2014)
Los años de endeudamiento externo agresivo en Argentina, acompañado por el
gran déficit comercial y el sostenimiento de políticas de ajuste, dio lugar a una rece-
sión que llevó a inimaginables índices de desempleo, pobreza e indigencia. El cam-
bio en la estructura productiva del país, iniciado en los años setenta y profundizado
en los noventa, tuvo sus efectos más nocivos sobre la estructuración social de la Ar-
gentina: durante los noventa. Todas las políticas sociales se vieron negativamente
afectadas y la desocupación abierta pasó del 6% en 1991 al 14,7% en 2000, la crea-
ción de empleo asalariado fue nula; se saturó el sector del cuenta- propismo infor-
mal y casi todo el empleo creado fue precario. (Torrado, 2010)
El último barómetro del ODSA publicado en julio de 2015, revela que en Argen-
tina al menos 1 de cada 10 hogares presenta déficit en algunos de los indicadores de
pobreza estructural, relativos a la seguridad alimentaria y al acceso a recursos es-
tructurales de bienestar. A ello se suma un sostenido incremento de la pobreza que
ha llegado casi al 29%, y también la indigencia hasta el 6%. Si bien es cierto que
entre 2003 y 2014, hubo un incremento de los programas sociales y que la Asigna-
ción Universal por Hijo (AUH) implicó un paliativo en la falta de recursos de los
sectores más necesitados, mostrando un sensible aumento en el gasto social, por
ello no determinó un cambio estructural significativo asociado a la superación de la
mera estrategia por la subsistencia de los hogares. (Observatorio de la Deuda Social
Argentina, 2015)
Esta situación refleja por un lado como opera el sistema de endeudamiento
causando situaciones concretas de injusticia en la distribución del gasto. Al re s-
pecto debe tenerse en cuenta que el pago de las obligaciones externas, opera de-

cisivamente para acotar los gastos en salud, educación, planes de desarrollo, ya

que siempre se prioriza ese pago, sobre esos otros rubros que son significativos
para tener una mejor calidad de vida. El análisis de los presupuestos de los paí-
ses que hemos citado, muestra con toda evidencia, que no ha sido posible au-
mentar los gastos que son fundamentales para el desarrollo y las políticas socia-
les, debido a la exigencia de pagar los servicios de la deuda, que continúan
siendo una pesada carga, y que debido al mecanismo de acumulación de intere-
ses al capital, determina que a pesar de los pagos que se hacen, siempre insuf i-
cientes, porque muchas veces se deben refinanciar parte de las obligaciones, la
carga de la deuda siga aumentando. Y el ejemplo más claro es que cuando la dic-
tadura militar usurpó el poder en el año 1976, la deuda externa era de 8.000 m i-
llones de dólares y desde esa fecha al año 2000, se pagaron 200.000 millones de
la misma moneda, y actualmente la deuda pública, es de 251.000 millones de
dólares al 30 de septiembre de 2015, según la información del Ministerio de H a-
cienda y Finanzas.
Mientras la gran deuda social pendiente (entendida como el déficit en las con-
diciones de desarrollo humano e integración social de la población argentina) per-
siste, se destina gran cantidad de recursos para el pago de los intereses una deuda
financiera, que tal como lo señalaran los peritos en las causas anteriormente cita-
das, no tienen fundamentación, jurídica, administrativa ni contable. Por el
otro,refleja también la ilegalidad e ilegitimidad de la misma de acuerdo con las
constancias judiciales que hemos verificado.
4. Algunos resultados preliminares del análisis de la deuda

pública y los gastos sociales:
En diciembre del 2005 se anunció el pago al FMI de 9.500 MD con las reservas
del Banco Central, lo que representaba menos del 9% del total de la deuda externa
pública, disminuyendo un 35% las reservas. Si bien se sostenía un discurso de
“Cancelación Total” de deuda externa, el saldo total de la deuda no disminuyó con
esta cancelación al Fondo Monetario Internacional. (Ministerio de Economía y
Producción, 2005) Por un lado, aunque se canceló la deuda con el organismo, se
efectuó un nuevo canje de la deuda, que alcanzó el 92% de la deuda en default, con
su ampliación en el año 2010, que, si bien en principio disminuyó el capital nominal
de la misma, volvió a aumentar debido a cupones de intereses acumulativos, y otros
reajustes pactados. Por el otro, los gastos sociales, en términos comparativos con

las sumas que se manejan en torno a la deuda pública, parecen insignificantes. Cabe
mencionar al respecto que la deuda contraída con el FMI, había sido íntegramente
fugada al exterior, con conocimiento de las autoridades de ese organismo, tal como
lo determinó una Comisión de Evaluación Independiente del mismo, en el año
2003, debiendo tenerse en cuenta, que las reglamentaciones del Fondo le prohíben
efectuar ese tipo de préstamos, al tener conocimiento de que los mismos son trans-
feridos al exterior.
En el 2010, mediante un Decreto del Poder Ejecutivo se creó el Fondo del Des-
endeudamiento para pagar la Deuda Externa Argentina, con una capitalización ini-
cial de 6600 MD proveniente del Banco Central. También se impulsó un proyecto
de reforma de la carta orgánica del Banco Central, para poder así, intervenir en los
créditos para la producción, en la economía y realizar adelantos de recursos al Te-
soro Nacional por parte del Banco Central. (Secretaría de Hacienda. Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, 2010)
Para esa fecha, el Banco Mundial tenía el 10,4% de la deuda a través de préstamos
directos, el 52,2% correspondía a deuda intra-estado: Banco Central, ANSES, y
Banco de la Nación Argentina, entre otros, y el 33,4% restante en manos del sector
privado.
Gráfico 1: Evolución y composición de la Deuda Pública argentina entre 2005 y 2015.
Fuente: Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2015)
En el año 2012, el Juez Thomas Griessa, de los tribunales de Nueva York, con-
denó a la Argentina al pago de sumas adeudadas a bonistas que no habían entrado
en el canje. La causa se había iniciado en noviembre de 2003, y luego de diversas
alternativas procesales, se llegó a esa sentencia, que fue apelada, hasta que final-
mente la Corte Suprema de los Estados Unidos dejó firme el pronunciamiento que
hasta la fecha no ha sido acatado por la Argentina. Recientemente se han sumado a
esa acción otros bonistas para hacer extensivo los efectos del mismo hasta la suma

de 7000 millones de dólares. La decisión de Griesa, obstaculizó la intención de las

autoridades de volver al crédito internacional, y solo se ha podido contar con algu-
nos préstanos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, para
cuestiones muy puntuales como la AUH y otros. También se han realizado opera-
ciones con el gobierno de la República Popular China a través de swaps, que en este
momento forman parte de las reservas del Banco Central y llegan a los 7000 millo-
nes de dólares
En 2012, según cifras oficiales, (Secretaría de Hacienda. Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, 2012) la deuda pública, compuesta por la deuda
tanto interna como externa, ascendía a 197.500 MD. El Ministerio de Economía no
tuvo en cuenta los 11 mil quinientos de dólares adeudados a los fondos buitres que
no entraron en el canje, ni los intereses a pagar por toda la deuda que era de 71.700
millones de dólares, ni tampoco la deuda de las provincias, los municipios, empre-
sas del Estado, entre otros.
En los años 2008 – 2009 Argentina no contrajo nueva deuda, se mantuvo cons-
tante por dos años el Stock de Deuda, luego la misma comenzó a aumentar. A su
vez, deuda interna es la variable que más crecimiento tuvo, siendo el año 2005 un
punto de encuentro entre ambas variables. Es decir, que fue un año en el que se
produje una baja en el stock de la deuda externa debido al Megacanje, y ese es el
año en el que comienza a crecer la deuda interna del Estado.
Durante el recorrido sobre el endeudamiento observamos como Argentina ha
realizado pagos, casi constantes y con tendencia ascendente de los Servicios de la
deuda (intereses y parte de capital), originada durante la última dictadura cívico
militar en los setenta y expandida durante el experimento neoliberal de los noventa,
y partir de allí, es que nunca ha dejado de crecer.
Para dar cuenta de los impactos sociales que produce el cargo de las de u-
das soberanas identificamos relaciones significativas o asociaciones de inte r-
dependencia (coeficiente de Spearman) entre los gastos anuales destinados al
pago de la deuda pública (intereses, servicios, parte de capital) y los gastos
nacionales destinados a servicios sociales en educación, salud y ciencia y te c-
nología, por un lado; y por el otro correlaciones significativas entre las m e-
dias de pagos de deuda pública y nuevos créditos (coeficiente de Spearman)
que se tomaron durante todo el período bajo estudio, según se desprende de
la categoría Financiamiento de los presupuestos anuales de la Administración
Central.

Gráfico n° 2: Distribución de Gastos en Salud, Educación, Ciencia y Tecnología, Deuda Pú-

blica y Nuevas deudas contraídas en Millones de Dólares. 2006-2012
Gráfico n° 3: Distribución de Gastos en Salud, Educación, Ciencia y Tecnología, Deuda Pública

y Nuevas deudas contraídas en Millones de dólares. 2013-2015
Como se advierte en los gráficos 2 y 3, los montos destinados a las obligacio-

nes externas, si se los compara con los destinados a salud, educación, cultura,
ciencia y tecnología, se podrán advertir las grandes diferencias. Por otra parte,
hay que tener en cuenta, que aquí se está pagando una deuda sustancialmente
ilegal e ilegítima.

Conclusiones
La desigual distribución y bajos niveles de inversión en las áreas de educación,

salud, ciencia y tecnología, en comparación con los gastos destinados a hacer frente
a los vencimientos de la deuda, condicionaron el desarrollo económico y social del
país.Eseproceso de endeudamiento y de pago de obligaciones cada vez más cuantio-
sas tiene relación con el aumento de la pobreza y la marginalidad, ya que durante
años las transferencias de recursos a los acreedores externos han sido enormes. En
los últimos cinco años la media de pagos de las obligaciones ha sido del orden de los
11.000 millones de dólares.
Si bien durante el 2009 no se generó nueva deuda, el stock de deuda pública
comenzó a aumentar luego de ese año, ya que el gobierno comenzó a realizar nue-
vas emisiones de bonos y a tomar recursos de entidades públicas, generando así,
más endeudamiento público.
Esta situación nos lleva a caracterizar a la deuda como un círculo vicioso, den-
tro de un sistema de control financiero, ya que se toman nuevas deudas para pagar
deudas anteriores. La dependencia financiera no permite invertir recursos suficien-
tes a las áreas de educación, salud, ciencia y tecnología para atender a la deuda so-
cial, lo que se ve imposibilitado por una transferencia de recursos que se mantiene
constante.
Para caracterizar el endeudamiento del período seleccionado, luego de revisar
las cifras oficiales observamos que en este momento la diferencia fundamental con
períodos anteriores estriba, en que se ha cancelado deuda externa, creando una
descomunal deuda interna que refinancia permanentemente. Se ha intentado pres-
cindir de nuevo endeudamiento por la imposibilidad de acceder a los mercados,
pero esa situación se está revirtiendo, debido a que el deterioro de las finanzas pú-
blicas, obliga al gobierno a buscar nuevas fuentes de financiamiento.A su vez, se
genera una gran deuda social al interior del país ya que extrae recursos de institu-
ciones públicas para cumplir con las obligaciones internacionales que le genera su
dependencia al sistema financiero internacional.
Demostramos cómo el stock de nueva deuda, a excepción de 2009, creció per-
manentemente, mientras que, el área de ciencia y tecnología compartió por varios
años la misma inversión que recibía el ministerio de Educación de la Nación y que
recién a fines de 2007 se independizó, pero, aun así, no recibió recursos considera-
bles.
De acuerdo con las cifras oficiales, se han efectuado pago de las obligaciones ex-
ternas desde 1982 hasta el 2015 por 400.000 millones de dólares. Esas cuantiosas

sumas debieron ser erogadas en detrimento del más que necesario gasto social, y es
una de las principales razones por las cuales los índices de pobreza e indigencia no
solo son altos, sino que comenzaron a crecer nuevamente en los últimos años.
Existe una cuestión final que se debe tener en claro: el origen de la deuda lo que
hace aún más cuestionable el pago del capital y los servicios de la misma. Para el
derecho civil argentino y el derecho administrativo los actos ilegales, son nulos de
nulidad absoluta y no generan consecuencias licitas. Sin embargo, los gobiernos
refinanciaron las obligaciones, y se comprometieron a seguir pagando, aun cuando
ello significara, asumir costos sociales significativos, que cada día las estadísticas
muestran de manera categórica.
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Formarnos: una experiencia de educación popular… ∙ N. NEIROTTI, A. ATTIAS BASSO y E. IVANIS
Formarnos: una experiencia de educación popular

en la formación política de jóvenes y adultos
(UNLa).
NERIO NEIROTTI
[email protected]
Universidad Nacional de Lanús – UNLa
AARÓN ATTIAS BASSO

[email protected]
EZEQUIEL IVANIS
[email protected]
Resumen
En este documento se exponen los fundamentos del programa Formarnos, el con-
texto político y social en el que nace y la forma en que se despliega su oferta acadé-
mica. Posteriormente se presentan los contenidos curriculares de las distintas exp e-
riencias realizadas hasta el momento, tanto desde la formación general -conceptual
y aplicada- hasta los cursos específicos. A continuación se hace mención a la estra-
tegia pedagógica y los dispositivos en los que se apoya, así como a la estrategia c o-
municacional; todos elementos que tienden a la conformación y desarrollo perm a-
nente de una comunidad de aprendizaje. Finalmente, se detalla el marco
institucional con el cual se coordinan acciones tendientes a la formación de diri-
gentes.
Palabras Clave: formación de dirigentes / educación popular / comunicación

popular / gestión pública.

1. Introducción
El presente trabajo se inscribe dentro del eje “Estado, gobierno y políticas públicas”, abor-
dando tres dimensiones: educación popular, experiencias innovadoras dentro y fuera del modo
escolar y políticas educativas para la educación de jóvenes y adultos. En este escrito proponemos
reflexionar en torno al programa Formarnos, un programa de formación de dirigentes en ges-
tión pública y social, que nació en el año 2013 por iniciativa de la Universidad Nacional de La-
nús (UNLa) y la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU).
El objetivo del Programa es fortalecer las organizaciones de la comunidad a partir de la
formación de quienes tienen en sus manos la gestión de las mismas, esperando que así se poten-
cien los proyectos de desarrollo barrial y se establezca una relación sinérgica con las políticas
nacionales. Desde su lanzamiento, el Programa ha formado más de mil personas en todo el terri-
torio nacional y países de la región y ha multiplicado su oferta académica inicial. Durante el año
2015, el contacto con diversas organizaciones sociales y políticas, cooperativas, mutuales, aso-
ciaciones barriales, estudiantes y militantes condujo a una diversificación y profundización de la
estrategia de intervención con la comunidad. Así, la ampliación de los cursos se ha dado con el
objetivo de colaborar desde abajo para la construcción de un barrio, de un país y de una región
mucho más libre, solidaria y democrática con sentido social.
En este documento se exponen los fundamentos del Programa, en el contexto político y so-
cial en el que nace y se despliega su oferta académica. Posteriormente se presentan los conteni-
dos curriculares de las distintas experiencias realizadas hasta el momento, tanto desde la forma-
ción general -conceptual y aplicada- hasta los cursos específicos. A continuación se hace
mención a la estrategia pedagógica y los dispositivos en los que se apoya, así como a la estrategia
comunicacional; todos elementos que tienden a la conformación y desarrollo permanente de
una comunidad de aprendizaje. Finalmente, se detalla el marco institucional con el cual se coor-
dinan acciones tendientes a la formación de dirigentes.
2. Fundamentos
En la Argentina de los últimos años se han producido una serie de transforma-

ciones en el plano político, económico, social y cultural que han dejado profundas
huellas en términos de justicia, integración, inclusión y democracia con sentido so-
cial.
En este proceso destacamos la dinamización y la estructuración de variadas or-
ganizaciones sociales y políticas; el fortalecimiento de cooperativas, mutuales, micro-
emprendimientos productivos y otras manifestaciones de la economía social; el in-
greso masivo de los jóvenes a la política; el desarrollo de movimientos sociales

aglutinadores de identidades y necesidades diversas; la recuperación de fábricas con

las consecuentes iniciativas de autogestión llevadas a cabo por sus propios trabajado-
res; el impulso de una variada gama de iniciativas de gestión asociada entre el Estado
y la comunidad; además del despliegue de experiencias diversas que nuclean inquie-
tudes deportivas, culturales, recreativas, humanitarias y solidarias. Observamos que
no se trata de experiencias aisladas y particulares, sino que tienden progresivamente
a articularse entre sí, produciendo una trama de redes que trascienden los objetivos
inmediatos de las organizaciones para mostrar la existencia de inquietudes por pro-
yectar lo individual en lo comunitario y de articular los intereses específicos de los
grupos diversos con los intereses generales de toda la ciudadanía.
El crecimiento justo y armónico de nuestro país supone la puesta en contacto
del proyecto nacional con cada proyecto local; sea éste educativo, cultural, produc-
tivo, de salud, de trabajo o de recreación. No hay un sujeto popular sin un proyecto
que le brinde un marco en el cual desarrollar sus acciones y que, con el tiempo, las
mismas se integren, complementándolas, en las políticas públicas de carácter na-
cional. Del mismo modo, no hay un proyecto nacional sin sujetos que traduzcan y
adapten las grandes líneas de acción del Estado nacional al lenguaje y las necesida-
des locales, cuya particularidad no debe ser ignorada.
Es de esperar que los proyectos locales sean un correlato del proyecto nacional,
los medios para en que éste se inscriba en la comunidad y sea reconfigurado por ella.
De este modo, dichos proyectos alimentarán y enriquecerán el proyecto nacional a la
vez que se fortalecerá la trama política y social para debatir los problemas nacionales
y diseñar la agenda pública. De este modo podríamos trazar dos líneas, una de las
cuales vaya de lo local a lo nacional y otra que conecte al sujeto con el proyecto; el
programa Formarnos busca situarse precisamente en la intersección de estas grandes
líneas, articulando los polos, posicionando el proyecto, generando sinergia.
En este contexto resulta oportuno promover desde el ámbito universitario una
estrategia de formación de dirigentes en competencias para la gestión pública y so-
cial en el marco de la construcción de una identidad incluyente, de pertenencia so-
cial, involucrada a la vez en el fortalecimiento de las instituciones democráticas y
orientada hacia la conformación de un sujeto político socialmente comprometido.
3. Contenidos
El programa está diseñado para dirigentes de organizaciones sociales y políticas

ubicados en el territorio, pero también para agentes de las administraciones públi-

cas nacionales, provinciales y municipales, así como para todos aquellos que estén
en la búsqueda de una formación, introductoria e integral, en la construcción políti-
ca y la formulación de políticas públicas.
Los militantes y gestores que llevan a cabo sus proyectos han de contar con una
serie de saberes y herramientas que les posibiliten llevar adelante acciones con ca-
pacidad de gestión en el seno de un proyecto amplio e integrador, nacional, popular
y democráticamente orientado. Nos referimos a la capacidad de analizar la situa-
ción política en la que viven, a nivel local, nacional y regional; la habilidad para
comprender a los actores en lo que hace a sus intereses, sus valores, recursos, posi-
ciones y estrategias; la aptitud para analizar los problemas en sus aspectos políticos
y técnicos, para tener presentes las múltiples alternativas de resolución, así como la
posterior formulación de programas y proyectos que constituyan una respuesta via-
ble, eficaz y eficiente a los problemas concretos de su comunidad.
Con estas ideas fuerza, Formarnos realiza una oferta que incluye una formación
general en gestión pública y social, que se complementa con otras instancias, de
formación específica, en temáticas cuya gestión requiere un conocimiento en mayor
profundidad.
3. a. Curso de Formación General
Este curso del programa Formarnos incluye por un lado, el estudio del Estado,
la sociedad y las políticas públicas, pero también supone la formación de los diri-
gentes como partícipes activos del escenario propio en el que despliegan sus tareas,
motivo por lo cual se les brinda los instrumentos adecuados para el desarrollo de
sus competencias de gestión en las cuestiones públicas.
El curso tiene por objetivo formar dirigentes sociales y políticos en dos ejes:
a) Teórico conceptual: por esta vía se busca dotar al participante de herramien-

tas para analizar los fenómenos sociales y políticos del país y la región.
b) Aplicado: incluye la adquisición de competencias para la gestión, para anali-

zar y resolver problemas de la comunidad, buscar alternativas de solución y em-
prender líneas de acción transformadoras en interacción con otros actores de la
comunidad.

Los dos niveles, el teórico conceptual y el aplicado, están íntimamente ligados y

se nutren mutuamente. La perspectiva conceptual brinda el marco necesario para la
capacitación en gestión, el marco político y de políticas públicas en el cual toman
referencia las organizaciones y los proyectos. A su vez, a partir del análisis de pro-
blemas concretos relacionados con la gestión, se generan demandas de conocimien-
to y propuestas iluminadoras de la discusión política y una mayor madurez para la
discusión y los aportes al proyecto nacional.
En el siguiente cuadro se encuentran detallados los propósitos y contenidos mí-
nimos de todos los módulos que integran el curso de formación general.
Eje Teórico conceptual Eje Aplicado
Pensamiento Nacional Análisis Político
Propósito: Presentar el pensamiento que surge de las Propósito: Brindar herramientas para com-
problemáticas de nuestra realidad, al calor de sucesivas prender la construcción de poder y los actores
luchas nacionales y populares. Se hace un recorrido por intervinientes en el proceso, así como mejorar la
varios autores y conceptos a fin de identificar los aspec- lectura de la realidad política en lo que hace a
tos centrales de la identidad nacional en el contexto los quiebres, las continuidades, las disputas y
latinoamericano. las negociaciones en el orden social.
Contenidos mínimos: El antiimperialismo latinoameri- Contenidos mínimos: Régimen político y de-

cano. Nacionalismo, liberalismo y socialismo. Movimien- mocracia. Análisis de las relaciones de fuerza.
tos nacionales y populares. La irrupción de las masas y Actores políticos: partidos políticos, movimien-
las transformaciones sociales. La cuestión de la depen- tos sociales, grupos de interés. La mutua impli-
dencia y el subdesarrollo. Historia y política: formas cación entre “sujeto político” y “proyecto nacio-
diferentes de pensar nuestra historia. Los pensadores nal”. Bloques de poder y hegemonía. Bloques de
nacionales y la producción de conocimiento a partir de poder y relaciones de fuerza en la Argentina del
nuestros problemas: José Hernández, Ugarte, Jauret- siglo XX. El resurgimiento del bloque nacional
che, Scalabrini Ortiz, Hernández Arregui, otros. Acade- popular en diversos países de América Latina.
micismo y pensamiento nacional. Análisis de coyuntura y análisis de largo plazo.
Comunicación y Medios Análisis de Problemas y Toma de Decisiones
Propósito: Dimensionar la importancia de la comuni- Propósito: Brindar herramientas para el diag-

cación en el desarrollo de la capacidad política de la nóstico y análisis de problemas como así tam-
comunidad como así también en su participación en la bién para elaborar las alternativas plausibles de
formación de la agenda pública, en el debate sobre los solución.
principales problemas y en la búsqueda de las mejores
soluciones. Contenidos mínimos: Diagnóstico y análisis
situacional. Elementos cuantitativos y cualitati-

Contenidos mínimos: Políticas públicas de comunica- vos del diagnóstico. Enfoque integral: Análisis
ción. Concentración de medios: problemas que acarrea de problemas (modelo problemático integrado)
a la democracia. La nueva relación entre política, co- y de actores (intereses, posicionamiento, recur-
municación y medios. Nuevos espacios de comunica- sos). Árbol de objetivos. Construcción de viabili-
ción. La democratización de la comunicación. Necesidad dad. Análisis de alternativas (según recursos
del desarrollo de la capacidad de gestión y de produc- disponibles y voluntades políticas).
ción de contenidos desde la comunidad. Lineamientos
básicos.
Economía Política (para no economistas) Formulación de Proyectos y Programas
Propósito: Presentar conceptos básicos de economía Propósito: Dotar al dirigente de herramientas y

para mejorar el análisis de la realidad económica. Con modelos para participar en el diseño de proyec-
este módulo se busca brindar elementos básicos para tos y programas sociales.
entender la economía Argentina y su funcionamiento en
el contexto mercado mundial. Contenidos mínimos: Relación del proyecto o
programa con los problemas, las necesidades y
Contenidos mínimos: Factores productivos. Bienes las oportunidades. El marco lógico; metas y
económicos. Oferta y demanda. Monopolio y formación tiempos. Cronograma de actividades y tareas.
de precios. Inflación. Política monetaria, fiscal y produc- Recursos y presupuestación. Asignación de
tiva. Sistemas económicos: proteccionismo y liberalis- responsabilidades y organigrama. Comunica-
mo. Política de importación y exportación. Balanza de ción. Procedimientos de trabajo. La evaluación y
pagos. Superávit y déficit. Sustitución de Importacio- el monitoreo como medios para aprender y
nes. Ventajas comparativas de la Argentina y América mejorar la gestión. Diseño de una guía de eva-
Latina en la coyuntura del mercado mundial. Crecimien- luación.
to con inclusión social. Cómo seguir las noticias econó-
micas a través de los medios.
Sociedad, Gobierno y Políticas Públicas. Gestión de Organizaciones
Propósito: Brindar herramientas para comprender las Propósito: Brindar herramientas para concebir
estructuras gubernamentales y los caminos de partici- la organización como la coordinación de un
pación de la sociedad civil en el desarrollo de las políti- conjunto de recursos, conocimientos, personas y
cas públicas. tiempo para alcanzar objetivos y llevar a cabo
proyectos o actividades varias.
Contenidos mínimos: Estado y Gobierno. Órganos de
gobierno y estructuras organizativas de la Administra- Contenidos mínimos: Modelos y diseño organi-
ción Pública. Articulación entre el Estado y la sociedad zacional. Organización y dirección del personal.
civil. Organizaciones gremiales, no gubernamentales, Definición de objetivos comunes. Coordinación.
comunitarias y asociaciones varias. El proceso de elabo- Organización de la comunicación interna y ex-
ración de Políticas Públicas. Políticas públicas, planes, terna. Técnicas de trabajo en equipo. Asignación
programas y proyectos. La participación de la comuni- de roles y normas. Optimización del tiempo.
dad: demandas, propuestas, deliberación, cogestión, Articulación intersectorial e interjurisdiccional

control social. con otras organizaciones. Administración del

presupuesto. Seguimiento de actividades y de
las lecciones de la experiencia. Análisis FODA
(Fortalezas, oportunidades, debilidades, amena-
zas).
Integración Regional Liderazgo, Dirección y Coordinación
Propósito: Exponer las políticas integración en Améri- Propósito: Acercar herramientas para el análi-
ca Latina, situando el foco en aquellas que han surgido sis y el ejercicio del liderazgo en la coyuntura
en las últimas décadas. Analizar las relaciones de fuerza política actual.
en el escenario mundial.
Contenidos mínimos: Varios estados ¿una sola na- Contenidos mínimos: El liderazgo y el poder
ción? Las raíces de la integración: Bolívar y San Martín. como capacidad de gobierno. Tipos y facetas del
El pensamiento antiimperialista temprano. El proyecto liderazgo. Dirección y Coordinación. Orientación,
de la Patria Grande. Latinoamericanismo y panamerica- catalización, estimulación y participación. Coor-
nismo. Las experiencias de integración en América dinación de trabajos en equipo. Manejo de con-
Latina: MERCOSUR, UNASUR, ALBA. Soberanía y desco- flictos. Liderazgo, responsabilidad y valores. La
lonización. Otros organismos regionales (CELAC, Comu- importancia de la comunicación.
nidad Andina, etc.). Los límites de la OEA y el ALCA.
3. b. Cursos específicos y otras experiencias
A modo de complemento y profundización de esta formación general, se su-

man los conocimientos aportados por los programas de formación en temáticas
específicas. Estos funcionan como un abordaje posterior a los ejes conceptual y
aplicado, que se ofrecen en función de las necesidades que los propios participan-
tes plantean.
Hasta ahora, se ha brindado formación específica en torno a una mejor com-
prensión y formulación de respuestas a tres problemáticas: aquella de las personas
con discapacidad, la referida al ejercicio de los derechos humanos y, por último, la
que atañe a la economía social para el desarrollo barrial, así como las políticas pú-
blicas orientadas a dichas temáticas. Otros cursos, en proceso de desarrollo, se de-
dicarán a las problemáticas de género, vivienda, trabajo y salud.
Formarnos en Derechos Humanos:

La justicia y los derechos humanos se constituyen en un ámbito de vital impor-
tancia que todo dirigente de la comunidad debe aprehender para llevar a cabo su

actividad. Siendo conscientes de las dificultades que tiene la Justicia para ramifi-
carse hacia el territorio y de la falta de información y acceso a canales judiciales
para solucionar problemas cotidianos del barrio, nace esta oferta en justicia, segu-
ridad y políticas públicas locales y nacionales relacionadas con la promoción y de-
fensa de los derechos humanos.
 Formarnos en Políticas Públicas y Discapacidad:

Este curso se orientó a derrumbar mitos y acercar a la comunidad conceptos
teóricos y herramientas prácticas que le permita reflexionar respecto de la proble-
mática de la discapacidad desde el paradigma de los derechos humanos. En este
sentido, se dimensionó la relevancia del desarrollo normativo internacional que
garantiza los derechos humanos de las personas con discapacidad y se promovie-
ron actitudes positivas y solidarias hacia las personas con discapacidad en la vida
cotidiana. La capacitación procuró favorecer el conocimiento sobre la normativa
nacional y su relación con las políticas públicas actuales vinculadas con las personas
en situación de discapacidad en Argentina.
 Formarnos en Economía Social:

Luego de la crisis del 2001 que asoló a nuestro país se han hecho más visibles
las redes, que componen la economía solidaria, construidas hace varias décadas.
Desde Formarnos, y ante la demanda de formación en esta temática particular,
avanzamos en un programa específico de formación orientado a la consolidación de
saberes teóricos y herramientas prácticas que permitan mejorar el trabajo realizado
desde las organizaciones sociales de base. Se parte de la consideración de la impor-
tancia de fomentar el cooperativismo y la solidaridad entre la ciudadanía, con el
objetivo deacercar herramientas prácticas necesarias para mejorar el trabajo coope-
rativo en autogestión, recuperación de empresas, reconstrucción barrial productiva
y asociacionismo civil.
En el siguiente cuadro se encuentran detallados los módulos que integran cada

uno de los cursos de formación específica.

Cursos Ofrecidos Módulos temáticos
Formarnos en Dere- Módulo 1: Relación entre la soberanía nacional y los tratados internaciona-
chos Humanos les de Derechos humanos.
Módulo 2: Justicia y Seguridad
Módulo 3: Diversidad y derechos humanos.
Módulo 4: Filosofía humanista, derechos humanos y medios de comunica-
ción / Los derechos humanos como derechos de justicia.
Módulo 5: Políticas públicas en Derechos Humanos
Formarnos en políti- Módulo 1: La Discapacidad como una cuestión de Derechos Humanos y

cas públicas para la Acceso a la Justicia.
discapacidad Módulo 2: Medios Audiovisuales y accesibilidad.
Módulo 3: Inclusión educativa. Eje estratégico de una sociedad pensada
en clave universal.
Formarnos en eco- Módulo 1: Introducción a la economía social y al cooperativismo

nomía social para el Módulo 2: La organización del trabajo en el barrio desde el cooperativismo
desarrollo barrial Módulo 3: La organización y complementación de la educación, cultura,
salud y recreación barrial desde las asociaciones civiles
Módulo 4: Creación de una entidad de la Economía Social: Bases prácticas
para su planificación
Además, vale la pena destacar dos experiencias orientadas al ámbito escolar. La

primera actividad consiste en una capacitación a los miembros de centros de estu-
diantes de escuelas secundarias de la comunidad de Lanús. Entre los contenidos
ofrecidos en este Formarnos en organización y participación estudiantil, se hizo
hincapié en temas de liderazgo, resolución de problemas y toma de decisiones. La
segunda experiencia, esta vez enfocando a los docentes de escuelas de Lanús, se
realizó la conferencia titulada Formarnos en herramientas pedagógicas para la
innovación científica en el desarrollo barrial.
En el marco de las actividades de Formarnos, un lugar aparte merece la edición
de dos publicaciones que detallaremos a continuación. La primera de ellas, titulada
Caja de Herramientas para la gestión pública y social, consiste en un conjunto de
cinco libros que compilan todos los materiales didácticos originales, elaborados por
los docentes del Programa en el transcurso del año, junto a un cuadernillo de carác-
ter introductorio y diez DVD en los que los destinatarios encontrarán la totalidad de

las clases y conferencias dictadas a lo largo del año. El objetivo es que, después de
haber transitado por un curso breve de Educación Popular, los interesados puedan
llevarse una “caja” bajo el brazo para replicar Formarnos en su organización, su
barrio, su comunidad o su puesto de trabajo. Es un nuevo puente entre Formarnos
y la comunidad que empodera a los sujetos al convertirlos en formadores de forma-
dores, y a la vez los hace partícipes de la distribución social del conocimiento pro-
ducido desde la UNLa.
La segunda edición, proyectada para el 2016, consiste en un libro titulado Te-
rritorio y Gestión, herramientas para la formación en gestión pública y social.
Este libro, destinado a pedagogos, educadores y formadores de formadores, busca
realizar una descripción de la experiencia acumulada en Formarnos, no solo me-
diante una exposición de los contenidos teóricos, sino también ahondando en las
estrategias pedagógica y comunicacional. Nuevamente, lo que se busca es que los
saberes acumulados no permanezcan entre sus participantes sino que surjan nue-
vas articulaciones que continúen abriendo los horizontes del Programa.
4. Estrategia Pedagógica
El programa Formarnos se enmarca en la perspectiva de la educación popular,

en tanto que constituye un espacio de socialización del conocimiento y de revalori-
zación de la experiencia, en donde los participantes son parte activa del proceso de
aprendizaje. Dentro del ámbito universitario, pero fuera de los moldes académicos,
creemos que los vínculos que se producen entre los cursantes son tan importantes
como el saber colectivamente construido. Consideramos que la metodología de ta-
ller no solo es efectiva en la transmisión de conocimiento, sino también en la recu-
peración de la experiencia de vida como parte del proceso de aprendizaje, en el que
se refuerza la autoestima y se revalorizan las trayectorias individuales y la memoria
colectiva.
Se busca brindar los instrumentos adecuados para el desarrollo de competen-
cias de gestión en las cuestiones públicas, proponiendo contenidos relacionados a
las problemáticas territoriales y procurando que las alternativas de solución sean
propuestas directamente por los participantes. Se genera un rol del docente donde
el mismo ofrece un marco teórico, que permite complementar las experiencias pro-
pias de cada participante, para entre todos enseñarnos a decidir responsablemente
sobre los asuntos públicos a partir de una práctica continua y de experiencias cer-
canas a la comunidad que nos rodea.

Desde la convicción que la educación debe estar al servicio de la construcción

de una sociedad más justa, la cual no es posible sin la inclusión de todos los sectores
sociales, Formarnos busca que seamos sujetos activos en el espacio pedagógico para
que también lo seamos en la construcción del espacio social. El proceso de aprendi-
zaje es concebido como un proceso donde la experiencia también es parte del con-
tenido teórico conceptual, donde las preocupaciones y problemas de un barrio son
parte central de lacurrícula y donde el que hace uso de la palabra no es el docente
sino los participantes.
Si educar tiene que ver con la democratización de las relaciones de poder al in-
terior de una sociedad, Formarnos busca combatir las asimetrías relacionadas a la
distribución del conocimiento entre las clases sociales. Asimismo, se contribuye a
favorecer la distribución de la herramienta principal a partir de la cual hoy tenemos
acceso a la información: internet. Mediante el uso de una plataforma Moodle de
Campus Virtual no solo trascendemos las fronteras regionales, sino también las
nacionales, en una exitosa experiencia en el uso de las tecnologías de la información
y la comunicación para la educación popular.
Con estos principios en mente, los encuentros del Programa se guían por los si-
guientes dispositivos pedagógicos:
1. Presentación docente: se exponen las ideas principales de la temática a

trabajar en la jornada. A continuación se abre un espacio de preguntas y
respuestas.
2. Presentación de experiencias prácticas: se ofrece una conferencia a cargo

de una figura de la gestión que relacione los contenidos teóricos de la
presentación docente con la experiencia práctica de la trayectoria del ex-
positor.
3. Taller de discusión: espacio prioritario dentro de cada encuentro, es un

momento de transversalidad y encuentro en el que los participantes
comparten sus experiencias y su saber, articulando los contenidos teóri-
cos y las experiencias de los expositores de experiencias con su propia
problemática y su práctica militante y de gestión.
4. Aula Virtual: durante los días entre los encuentros, se trabaja a través de
la plataforma de Campus Virtual. Las actividades principales son los
trabajos prácticos, los foros de discusión en torno a problemas de la

propia comunidad y la elaboración de documentos de escritura colabora-

tiva relacionados con la temática trabajada durante cada encuentro.
5. Portal de Internet: aunque este punto se detallará en el quinto apartado

de este trabajo, cabe mencionar que el Portal funciona como una biblio-
teca digital en la que se encuentra información complementaria de los
encuentros, así como enlaces a otros sitios de internet, noticias y espa-
cios de interacción con los participantes. El mismo se encuentra en per-
manente actualización y en conexión con las redes sociales de Formar-
nos.
6. Espacios de Convivencia: de suma importancia es la creación de un cli-

ma de afectividad que genere una intensificación de las relaciones per-
sonales. Esto se logra mediante técnicas de diálogo, de reconocimiento
del otro y de sensibilización afectiva. Es preciso que la universidad sea
percibida por los asistentes como propia, como un lugar familiar, con
personas que los reciben por su nombre y no como una mera institución
que presta su espacio para una actividad extracurricular. En este marco,
lo comunicacional tiene un rol fundamental ya que define la calidez, el
trato y la relación que se establecería entre los encargados del Programa
y los participantes. El efecto que estas acciones generan, es la creación
de una verdadera comunidad de aprendizaje, en la que se promueven los
lazos entre los asistentes y se mejora el proceso de aprendizaje y se fo-
menta la participación permanente y la generación de propuestas nuevas
de formación.
5. Estrategia comunicacional
Entre los dispositivos utilizados para lograr los objetivos de formación, ha sido
central el portal de internet, diseñado especialmente para las necesidades y poten-
cialidades del programa Formarnos. El mismo posee dos partes diferenciadas pero
articuladas. Por un lado una sección donde se puede acceder a noticias, artículos de
interés, ensayos, reflexiones y notas periodísticas que intentan nutrir y ampliar al
contenido ofrecido durante la cursada. Este espacio está dividido en secciones tales
como gestión, política, economía, integración regional, comunicación, comunidad,
arte, historia y deporte. Por otro lado, el portal de Formarnos cuenta con micro-

sitios específicos de las actividades que realizamos y contiene información actuali-

zada sobre la actividad como cronogramas, plantel docente, contenidos, material
audiovisual, de consulta, entre otros. Este fue pensado de forma tal que sea intuiti-
vo, sencillo y didáctico pero que a la vez permita explorar y explotar las enormes
potencialidades de Formarnos. El objetivo de esta página web es posicionarse como
un espacio de referencia y de consulta permanente en lo que respecta a la formación
de dirigentes en gestión pública y social.
Por otro lado, la utilización de las redes sociales es un factor ineludible a la hora
de construir una estrategia comunicacional inclusiva, democrática y sumativa. Por
ello Formarnos se encuentra presente en todo el espectro de redes sociales gene-
rando relaciones de horizontalidad con los participantes de modo que se dinamicen
las relaciones, se promocionen las actividades y se retroalimenten las redes sociales
y el portal.
Por su parte, la convocatoria se realiza con reuniones presenciales con cada re-
ferente barrial de cada organización política y comunitaria. A su vez se acude a refe-
rentes y coordinadores que permitan llegar a cada ámbito de la comunidad. Jóve-
nes, comedores escolares, organizaciones sociales, colegios secundarios,
cooperativas, adultos mayores, estudiantes universitarios, clubes barriales, asocia-
ciones civiles, docentes, militantes, organizaciones eclesiásticas, son solo algunos de
los espacios de la sociedad civil interpelados para que realicen el Programa. Se bus-
ca, a través de afiches, radios comunitarias, volantes y folletos, capilarizar Formar-
nos hacia los espacios más cercanos al territorio. Esta estrategia ha tenido muy
buenos resultados, en tanto que en menos de un año Formarnos se trasformó en
una marca de la UNLa y es reconocido en toda la comunidad cercana como un es-
pacio de formación popular en gestión pública y social.
Por último, todas las experiencias del Programa cuentan con un registro audio-
visual que no solo queda a disposición de quienes no hayan podido asistir a alguna
de las jornadas, sino que también posibilita realizar una amplia oferta de cursos
virtuales, los cuales despiertan el interés de todas las provincias y de otros países de
Sudamérica.
Esta estrategia comunicacional de Formarnos está concebida y desarrollada en
la búsqueda de coherencia con un programa de educación popular y comunitaria.
Una estrategia que nos marca el rumbo hacia el cual cada proyecto local puede ver-
se reflejado en la dinámica del proyecto nacional. Ello refuerza el compromiso, la
responsabilidad y la voluntad de continuar participando de los asuntos que nos
conciernen como comunidad.

6. Marco institucional
En el marco de Formarnos se han coordinado acciones con el Instituto Nacional

de la Administración Pública (INAP) y otras siete universidades nacionales: Univer-
sidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Nacional de Cuyo (UNCUYO), Uni-
versidad Nacional Arturo Jauretche (UNAJ), Universidad Nacional de Tucumán
(UNT), Universidad Nacional de Villa María (UNVM), Universidad Nacional de
Misiones (UNAM) y Universidad Nacional de Río Cuarto (UNRC).
El dictado de 2015 contó con la presencia de docentes de la Universidad Autó-
noma de Barcelona (UAB), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), la Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA), la Universidad Nacio-
nal de Entre Ríos (UNER), la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y, desde
luego, de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa).
Entre los conferencistas que hemos recibido en el Programa se encuentra el Je-
fe de Gabinete de Ministros de la Nación, el Ministro de Defensa de la Nación, el
Secretario de Asuntos Relativos a las Islas Malvinas, el Secretario de Justicia de la
Nación, Diputados Nacionales y Provinciales, la Ministra de Economía de la provin-
cia de Buenos Aires y la directora del Programa Nacional de Asistencia para las Per-
sonas con Discapacidad, entre otros.
7. Conclusiones
La UNLa se define como una universidad comprometida con el medio en el que

existe, cuyos contenidos se producen en este diálogo y desde una mirada transdis-
ciplinaria y centrada en la resolución de los problemas nacionales. Formarnos se
reconoce plenamente en el perfil de la universidad en la que nació y se desarrolla.
La educación no puede estar al margen de las transformaciones sociales, por lo tan-
to se parte de la responsabilidad de educar a los que hasta hace poco no podían es-
tudiar y seguir acercando a los que todavía no tienen acceso. Tal como expresa el
Consejo Interuniversitario Nacional en su declaración “Las Universidades Públicas
en el año del Bicentenario”, es imprescindible recuperar el papel histórico de la uni-
versidad como agente movilizador del desarrollo, como herramienta de inclusión y
elemento de integración y cohesión social. El programa Formarnos reafirma el per-

fil de la UNLa asumiendo el compromiso con las necesidades de la comunidad, con-

jugando calidad académica con inclusión social.
En esta línea, Formarnos apunta a la generación de conciencia de los propios
derechos y necesidades y enfatiza la importancia de generar una progresiva igual-
dad entre las personas. Funciona como un articulador entre la comprensión de los
problemas concretos de la comunidad (salud, trabajo, vivienda, etc.) y la adquisi-
ción de capacidades para la organización y la gestión de las respuestas a los mis-
mos. Asimismo, el Programa fortalece el proceso de alfabetización digital y de de-
mocratización de las TICS mediante la utilización de la plataforma de Campus
Virtual y la realización de capacitaciones ad hoc en herramientas virtuales para los
participantes.
Se promueve la capacidad de las personas para desarrollar su proyecto de vida
en la comunidad en el marco de un proyecto de país, así como en la producción de
sinergia entre la producción social (bienes y servicios en la comunidad) y la partici-
pación política (constitución de ciudadanía).
También la universidad se ve transformada en este camino, puesto que se da
una apropiación, una sistematización y una formalización de los conocimientos que
surgen de la propia experiencia de formación, constituyéndose el Programa en una
fuente de demandas e innovación para la propia universidad.
Articulando aspectos de la educación formal y de la educación popular e inte-
grando sistematicidad y flexibilidad, Formarnos es un espacio de intercambio de
experiencias y saberes en el que el proceso de aprendizaje es arborescente, es decir,
como dice el cantautor uruguayo Alfredo Zitarrosa, el conocimiento “crece desde el
pie”.
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Desarticulaciones en la Ingeniería Institucional… ∙ W. H. OCKSTAT y J. I. VIGIL
Desarticulaciones en la Ingeniería Institucional de

las Políticas de Desarrollo Regional en la Provincia
de Santa Fe 2003-2015.
WALDEMAR HERNÁN OCKSTAT

[email protected]
JOSÉ IGNACIO VIGIL

[email protected]
Universidad Nacional del Litoral - UNL
Resumen
El trabajo se encuadra en las discusiones sobre las relaciones que se han dado en
los últimos años entre el Estado provincial de Santa Fe y el Estado nacional, en r e-
lación con las políticas de desarrollo económico regional y las dinámicas de gober-
nanza.
Sugiere que han existido muchas dificultades para llevar adelante dichas políticas y
adelanta tres hipótesis articuladas: i) que ha existido una inadecuada relación entre
los niveles o geografías de regulación (nacional, regional, local) para aplicar políti-
cas; ii) que ha existido una escasa o inadecuada comprensión de la conformación de
los espacios regionales para definir la política regional; y iii) que ha existido una
exagerada ausencia del rol del Estado provincial en la ejecución de dichas políticas
de regeneración económica.
La investigación apunta a indagar sobre estas situaciones problemáticas para re-
pensar a futuro las políticas de regeneración económica regional, atendiendo a la
necesidad de avanzar hacia una mejor comprensión del espacio regional y con ello a
una mayor flexibilidad de las herramientas políticas. Combina así elementos con-
ceptuales y empíricos. Entre los conceptuales se debate la relación entre gobernan-
za y desarrollo regional en la Argentina reciente, cuestionando la marginalidad da-
da al rol del Estado en esas redes de políticas. Entre los empíricos, se describen las
características de las políticas y las dificultades de su articulación para el caso de la
provincia de Santa Fe.
Palabras calves: gobernanza - desarrollo regional – políticas – Estado – Santa Fe.

1. Introducción
El trabajo es una intervención en el debate actual analítico y práctico sobre las

políticas de desarrollo económico regional en la provincia de Santa Fe (Argentina)
en los últimos 15 años. Sugiere que han existido no pocas dificultades para el diseño
y aplicación de este tipo de políticas, e incluso podría hasta decirse que han pasado
desapercibidas y parecen haberse disuelto.
En un nivel conceptual se parte de describir y analizar la manera en que las
transformaciones ocurridas sobre el Estado en los últimos años en Argentina, gene-
raron un doble proceso direccional: por un lado, desde arriba hacia abajo o desde el
Estado nacional hacia las instancias inferiores intentando descentralizar políticas y
recursos, y por otro, desde el propio Estado como actor central y casi único ejecutor
de políticas, hacia una dinámica de mayor articulación del Estado con la sociedad
civil (agencias de desarrollo, fundaciones, sociedades rurales, centros económicos
locales, legisladores, empresarios, y una gran cantidad de actores locales en el dise-
ño y ejecución de políticas de regeneración económica regional). Sostendremos que
estas transformaciones han empujado las políticas regionalistas hacia una dinámica
de articulaciones regionales (gobernanza) que no ha sido favorable a su efectividad,
le hizo perder fuerza y, como veremos, ha generado no pocas dificultades.
Entre otras, y en un nivel empírico, aquí se adelantan tres hipótesis articuladas
sobre las problemáticas de esas políticas de regeneración económica para el caso de
Santa Fe: i) que ha existido una inadecuada relación entre niveles o geografías de
regulación (nacional, regional, local) para articular esas políticas (ingeniería insti-
tucional); ii) que ha existido una escasa o inadecuada comprensión de la conforma-
ción de los espacios regionales para definir la política regional; y iii) que ha existido
una exagerada ausencia del rol activo del Estado provincial en la ejecución de di-
chas políticas de regeneración económica. La propuesta apunta a indagar sobre es-
tas situaciones problemáticas para repensar hacia futuro las políticas de regenera-
ción económica regional.
El trabajo se estructura de la siguiente manera: en la próxima sección se descri-
be y analiza la transformación hacia la idea de gobernanza en el desarrollo regional.
La tercera sección analiza este giro para el caso de Santa Fe. Las tres secciones si-
guientes, describen y analizan las dificultades y problemas que ese giro ha tenido en
la provincia de Santa Fe y la última ensaya algunas conclusiones.

2. El giro político hacia la gobernanza: ¿cómo, dónde y por qué

surge la gobernanza en Argentina?
Ya desde fines de los 70s y principios de los 80s, en el marco de un intenso pro-
ceso de transformaciones, tanto en las formas de producción keynesiano-fordistas
como en la morfología de intervención del Estado (sobre todo nacional), en las
economías capitalistas fue ganando lugar incipientemente el concepto de gober-
nanza. Entrados los 90s, los nombres y esquemas vinculados a la gobernanza
emergieron con mayor nitidez, se consolidaron en los enfoques del desarrollo (y del
desarrollo regional) y justificaron (y demandaron) el surgimiento de mayores es-
tructuras descentralizadas.
No pocos estudios comenzaron a relacionar Gobernanza con Desarrollo a par-
tir de analizar los indicadores económicos de los países tanto en estudios macro
comparados (comparar Kaufman & Kraay, 2002; WorldBank, 2000) como en estu-
dios de caso. A veces se utilizó la idea de gobernanza en sentido amplio incluyendo
no solo las modificaciones hacia las formas de gestión articulada y reflexiva de la
política pública, sino también los análisis vinculados a lo que cierta parte de la lite-
ratura fue denominando “buena gobernanza”. La materialización de estas ideas o
representaciones de la gobernanza fue variada y dependiente de su contexto políti-
co, económico e institucional (ver van Lindert & Verkoren, 2012) y de las fortalezas
y/o debilidades de los Estados y sistemas políticos (Grindle, 2007; Moore, 2001).
En el caso argentino por ejemplo, estas formas de gobernanza emergieron
principalmente en el marco de los procesos de reforma sobre el Estado durante fines
de los 80s y principios de los 90s. Brevemente, la primera generación de reformas
importantes sobre el Estado focalizó –como es sabido- en un fuerte achicamiento de
la estructura estatal y una descentralización de funciones hacia las instancias inferio-
res, fundado en la necesidad de reducir el aparato estatal (gasto nacional). Esto dio
paso a que la gobernanza apareciera como una especie de delegación de funciones
del Estado, sobre todo a nivel regional que recolectaba lo que el Estado delegaba
(Andrieu, 1999; Oszlak, 2003; Zurbriggen, 2014) (ver también Cavarozzi & Abal Me-
dina, 1999). Las siguientes generaciones de reformas en Argentina se ocuparon de
intentar mejorar los aspectos técnicos de la provisión de servicios, con mayor énfasis
en la subsidiariedad de la intervención, la preocupación por la eficiencia y la eficacia
de las acciones estatales. En ese marco, sobre todo las corrientes de inspiración insti-
tucionalista, vieron quizá con buenos ojos a la gobernanza como aquel concepto que
representaba la articulación reflexiva entre Estado y sociedad civil que se estaba in-
tentando forjar (ver Burki & Perry, 1998). A su vez, los posteriores modelos de admi-

nistración pública orientados por las ideas del gerenciamiento público, con un arse-
nal conceptual diferente, acompañaron este proceso de mutación del gobierno a la
gobernanza. Así aparecieron y se reafirmaron las ideas de la accountability o rendi-
ción de cuentas hacia la sociedad civil, repartiendo la distribución de riesgos y re-
compensas entre el Estado y los actores no estatales, e incentivando a los ciudadanos
(en ocasiones devenidos en clientes) a adquirir mayor responsabilidad por las accio-
nes estatales, sobre todo a nivel local donde se instaba a esta instancia a convertirse
en el principal motor para que la sociedad civil participe efectivamente en asuntos
que conciernen a sus propios entornos de vida y de producción (Bontenbal & van
Lindert, 2008; de Mattos, 2004). Reafirmando incluso esa tendencia, más reciente-
mente, reapareció la preocupación por la transparencia de la administración pública,
entre cuyas discusiones emergió la vinculación a las ideas de gobierno abierto (Con-
cha & Naser, 2012; Merlo Rodríguez, 2013; Oszlak, 2013) tendientes precisamente a
que el Estado pueda ser constantemente interactuado por la sociedad civil en forma
–aparentemente- más democrática y reflexiva, y conjugando en definitiva con algu-
nos de los principios básicos de la gobernanza.
Ahora bien, si la gobernanza a nivel nacional en Argentina se desplegó mayor-
mente al amparo de las reformas neoliberales de los 90s de achique y “devolución” de
funciones por parte del Estado a la esfera social y económica privada potenciada lue-
go por las (aun) incipientes reformas ofrecidas por las orientaciones conceptuales de
la nueva gerencia pública, en los debates del desarrollo regional y local, ám-
bito que nos incumbe aquí, el concepto de gobernanza fue ganando lugar privilegiado
a través de una inmensa variedad de expresiones y conceptos regionalistas que inten-
taban reflejar esta nueva orientación en la forma de gobernar y de emprender proyec-
tos políticos. El planteo regionalista habilitó un camino hacia la gobernanza desde
varios cuerpos conceptuales: por ejemplo, desde los trabajos de las nuevas formas de
organización regional de la producción (flexibles) para la generación de riqueza (Pio-
re & Sabel, 1984), desde los aportes de las ventajas de la proximidad para la reduc-
ción de costos de transacción y economías externas (Scott, 1988), desde los análisis
de las ventajas de la interacción de los actores económicos como elemento de genera-
ción de innovación y aprendizaje colectivo que permitiera la circulación de informa-
ción y mejorara la oferta de servicios empresariales (Amin & Thrift, 1994; Cooke &
Morgan, 1998; Storper, 1997), entre otros (ver Vigil, 2013). En ese marco, el regiona-
lismo auspició desde sus comienzos la necesidad de la delegación de funciones desde
el Estado central hacia las instancias inferiores para poder avanzar en la apertura del
potencial de los territorios como sujetos activos del desarrollo.

En el caso argentino y latinoamericano, implicaba revertir la matriz estado-

céntrica de estas sociedades1. Y demandaba en principio una descentralización de ac-
ciones hacia los niveles donde se indicaba que era más oportuna la inclusión de mayo-
res voces posibles. Lo local, lo regional, lo territorial, etc. –en ocasiones tratados indis-
tintamente- era visto como la arena quizá más apta para lograr la expresión de voces y
la eventual concertación de propuestas. Comenzaron entonces a aparecer expresiones y
conceptos como el de gestión estratégica, gestión societaria del proceso de desarrollo,
concertación público-privada, articulación de intereses, desarrollo conjunto o coopera-
tivo, negociación conjunta entre actores sociales, gestión de interacciones, redes locales
o mecanismos de coordinación horizontal, gestión social, gestión territorial, acción
colectiva, sinergia social, etc., por mencionar solo algunos de los usos que el lenguaje
del desarrollo regional y local comenzó a adoptar parafraseando a la gobernanza.
Las formas que adquirieron las dinámicas de gobernanza en el marco del desa-
rrollo regional fueron variadas. En ocasiones consolidaron en redes informales; a
veces solo funcionaban para un proyecto o programa específico (ej., las consultas,
plebiscitos, sesiones municipales abiertas, foros temáticos, asambleas, etc.); en
otras ocasiones las estrategias de gobernanza aparecían materializadas como insti-
tuciones formales que podían incluir una variedad de actores (ej. agencias y/o aso-
ciaciones de desarrollo, foros de competitividad empresarial, unidades de vincula-
ción, incluso cámaras empresariales, fundaciones, etc.). No pocas veces estas
estrategias de gobernanza poseían gran capacidad para captar fondos de financia-
miento (incluso externo) y hasta ejecutaban quizá más fondos que los propios orga-
nismos públicos de gobierno.
En la práctica, la planificación del desarrollo regional bajo las dinámicas de go-
bernanza fue requiriendo una adaptación, al menos desde el Estado, de las herra-
mientas tradicionales de gestión, dando paso a la aparición de una innumerable
cantidad de análisis de diagnósticos y de documentos preparatorios de planifica-
ción, y una diversidad de desarrollo de manuales de “buenas prácticas”, en ocasio-
nes orquestadas desde los organismos de financiamiento internacional (Uni-
ted.Nations, 2008)2.
Lo cierto es que la combinación de las transformaciones espaciales y morfológi-
cas del Estado, la necesidad de avanzar en la descentralización y empoderamiento a
los actores sociales, sumado al fuerte y consolidado emergente regionalista, fueron
1. Ver los trabajos regionalistas que auspiciaban la descentralización del Estado de Sergio Boisier (como
consultor de CEPAL) que fueran muy influyentes en los debates académicos y políticos en América Latina
desde inicios de los 80s (Boisier, 1982, 1987a, 1987b, 1990, 1991).
2. Ver también http://wbi.worldbank.org/wbi/topic/governance.

dando paso a un paradigma muy utilizado en las teorías del desarrollo regional que
sustituía la idea de la posibilidad de la activación del crecimiento y el desarrollo
económico solo desde “arriba” y solo desde el “Estado”, por la idea de la posibilidad
de generar los mismos resultados a partir de la dinamización de acuerdos, arreglos,
articulaciones, estrategias y multiplicidad de formatos organizacionales o configu-
raciones institucionales que, a la par del Estado (y en ocasiones suplantándolo),
tenían capacidad de generar regulaciones, dinamizar actores económicos, dirigir
comportamientos, y encauzar intereses en escalas sub-nacionales de actuación.
(Cardoso Cançado, Tavares, & Dallabrida, 2013; de Mattos, 2010; Healey, 2006;
Moulaert, Parra, & Swyngedouw, 2014; Pereira, 2014).
3. Los problemas del giro hacia la gobernanza: el caso de la

provincia de santa fe
Existen una serie de elementos, no solo en la provincia de Santa Fe sino en los

tres niveles estatales, nacional provincial y local, que hacen fácilmente verificable
ese giro hacia la gobernanza y su comportamiento en relación con las políticas de
regeneración económica regional (un intento sencillo por graficar estas situaciones
se propone en el Gráfico 1). Sostendremos luego sin embargo que ese giro hacia la
gobernanza no ha sido libre de problemas.
Respecto al modo y la manera en que se vincula la provincia de Santa Fe (Ar-
gentina) con estas conceptualizaciones sobre la gobernanza regional, en primer lu-
gar se debe considerar, a fines de los 90s, un fuerte impulso hacia las denominadas
Asociaciones para el Desarrollo Regional, organismos que emergieron como entes
“autárquicos” que manejaban fondos del Estado provincial para desarrollar proyec-
tos de desarrollo regional basados en la articulación institucional y complementa-
ción territorial del Estado con los agentes económicos locales (empresas). La pro-
vincia logró crear un entramado de 19 entidades, cubriendo casi el 60% de las
localidades, sobre las cuales se ejecutaron sucesivos programas de apoyo empresa-
rial (ver Ockstat, 2015)3. En segundo lugar, desde el 2008, el Estado provincial pu-
so en marcha un Plan Estratégico Provincial (PEP) “Santa Fe Visión 2030” que im-
pulsó procesos de regionalización4 y descentralización de políticas públicas para
3. Incluyendo la conformación del denominado “Observatorio PyME Regional Santa Fe”, un Programa de
Formación de Agentes de Desarrollo Territorial, un Programa de Apoyo a Empresas, un Programa de
Fortalecimiento Territorial de las ADERs, y el Programa Más Pymes, Mejor Santa Fe.
4. Dividiendo la provincia en 5 regiones y nodos (Reconquista, Rafaela, Santa Fe, Rosario y Venado
Tuerto).

orientar mejor la acción del Estado hacia el sector productivo, fortaleciendo nue-
vamente esas Asociaciones para el Desarrollo a las que definía como organizacio-
nes que generan sinergias locales y regionales al entramado productivo (Bonfatti
& Galassi, 2012). Tercero, también en 2008 se produjo una reestructuración del
Ministerio de la Producción de Santa Fe creando las denominadas “cadenas de va-
lor” y adaptando su estructura a esas cadenas para mejorar la inserción del Estado
en las dinámicas productivas, y se conformaron Consejos Económicos en cada ca-
dena de valor integrado por instituciones y agentes representativos de cada sector y
territorio para diseñar políticas (Informe de Adecuación de la Estructura Orgánica
Operativa, 2007, p. 9). Es decir, existieron hechos tendientes a fortalecer la descen-
tralización, la articulación público-privada, y las políticas de desarrollo regional5.
Gráfico 1: Puesta en escena de las (des)articulaciones de la gobernanza vinculada a las políti-

cas de regeneración económica regional en Santa Fe
5. Ver también la plataforma electoral del Frente Progresista, Cívico y Social (FPCS), gobierno desde
2007, que planteaba la reforma del Estado “para descentralizarlo y generar nuevas formas de gestión
ligadas al modelo de gobernanza, así como la jerarquización de la esfera de lo público no estatal (Pro-
grama FPCS, 2007).

Por su parte, desde el Estado Nacional también han existido en los últimos años
aspectos claves que definieron su orientación hacia las políticas de regeneración
económica regional en base a las dinámicas de gobernanza, y que influyeron en la
emergencia de las situaciones problemáticas de Santa Fe. Primero, luego del 2003
se propuso una política económica caracterizada por un paquete quizá heterodoxo
que incluyó un nuevo esquema macroeconómico que ensayaba (aún con dificulta-
des) un proyecto de reindustrialización de la economía por sustitución de importa-
ciones, con intentos de valorizar al sector productivo por sobre el financiero, con un
tipo de cambio diferente (por devaluación) que redefinió la relación interna/externa
del sector industrial, y con un fuerte estímulo a la promoción de las pequeñas y me-
dianas empresas (ver Alfini, 2013; Schorr, 2013). Segundo, hubo un fuerte impulso
a las regiones industriales como fundamento de la mejora de competitividad a par-
tir de fomentar las articulaciones publico-privadas: por ejemplo, se aplicaron más
de 111 programas de promoción de esquemas asociativos empresario-
institucionales a nivel local (sistemas productivos locales, clusters, distritos indus-
triales, etc.) (Ver Naclerio, 2010; Naclerio & Trucco, 2015). Aspectos de la nueva
política industrial y regional que fueron expresados en planes industriales (MI,
2011), planes de desarrollo (MPFIPS, 2004), y un Plan Estratégico Territorial (PET)
que revalorizaba las políticas de cadena de valor antes vistas para Santa Fe (ver
MPFIPS, 2011, p. 197). Tercero, se impulsaron una gran cantidad de “nuevas” ini-
ciativas institucionales que complementaban al Estado en el diseño y ejecución de
políticas de desarrollo regional. Entre las más significativas figura el impulso dado a
las Agencias de Desarrollo Económico Regional (ADERs) 6 una red de más de 70
entidades sin fines de lucro que actuaban como una plataforma institucional de
gestión, información y soporte para mejorar la vinculación del Estado Nacional con
las PYMES contribuyendo a la “competitividad” local (ver mapa 2). También emer-
gieron los Foros de Competitividad por sector económico, que articulaban intereses
entre los representantes de cada actividad económica y el territorio específico. Se
crearon también las oficinas GenIA (Generadores de Industria Argentina) del Mi-
nisterio de Industria de la Nación, que actuaban como nodos productivos (mini se-
des ministeriales) que trabajan para detectar estrategias productivas y planes de
inversión junto con los empresarios locales. Y se reordenaron “viejas” instituciones
estatales para orientarse a la promoción de las necesidades regionales como el IN-
TA y el INTI. Todos los cuales intentaban articular a municipios y/o comunas, so-
ciedades rurales, centros económicos locales, legisladores, empresarios, y una gran
6. También denominadas Agencias de Desarrollo Productivo.

cantidad de actores locales en el diseño y ejecución de políticas de regeneración

económica regional.
A su vez, desde mediados de la década del 90 en adelante los Estados municipa-
les habían comenzado a implementar transformaciones que incluían una asunción
de funciones mayores a las ya tradicionales de “ABL”, creándose en estas instancias
las denominadas Secretarías de la Producción7 contribuyendo así al proceso des-
centralizador y asumiendo los municipios un rol importante en el diseño y ejecu-
ción de políticas económicas locales, a partir de generar redes de actuación horizon-
tal con los actores económicos (fundaciones, cámaras empresariales, sociedades
rurales, centros industriales, etc.) (Ver: Caussi, 2006; Costamagna, 2007).
4. Los problemas en la articulación de políticas entre las

diferentes geografías de regulación y los actores económicos
interesados
El primer problema en este corrimiento de las políticas hacia las dinámicas de

gobernanza, está vinculado a la escasa articulación de la “ingeniería institucional”
encargada de llevar adelante las políticas en Santa Fe. Una desinteligencia que –
sostendremos- ha generado no pocas superposiciones y contradicciones entre los
niveles de aplicación de las políticas. Como vimos, tanto los planes estratégicos na-
cionales como los planes estratégicos provinciales han insistido en dar prioridad a
las estrategias de búsqueda de asociatividad público-privada, empresarial e institu-
cional en los niveles inferiores o en los niveles “territoriales”. Nótese que esa idea de
la búsqueda de asociatividad empresarial e institucional a nivel local y regional co-
mo estrategia principal de política de regeneración económica ha tendido a confiar
en el potencial de la gobernanza local, parroquial y endógena de los espacios loca-
les y de las articulaciones y mediaciones que los actores económicos, sociales y polí-
ticos sean capaces de construir, y fue utilizada como herramienta para intentar libe-
rar el potencial “innato” de cada región para insertarlas adecuadamente en los
procesos de globalización, de acuerdo a un logrado consenso del mainstream del
7. Creadas a partir del programa “Municipios Productivos”, del Ministerio de la Producción de Santa Fe,
financiado por el Consejo Federal de Inversiones (CFI), institución federal nacida de un acuerdo inter-
provincial con la finalidad de financiar estrategias de desarrollo local con eje en las PyMEs. La figura del
secretario de producción respondía a un perfil de articulador local con un fuerte conocimiento del entra-
mado institucional con el cuál debía operar y capacidad para crear acuerdos y alianzas de trabajo con-
junto en ese escenario. Como dato, para el año 2000 se habían constituido casi 50 Secretarias de la
Producción municipales y casi 20 en las comunas.

desarrollo regional (ver WorldBank, 2009). Políticas que ganaron lugar en casi toda
América latina de la mano de muchos de los organismos internacionales de finan-
ciamiento que lograron penetrar en las diferentes instancias estatales, incluyendo
Argentina y Santa Fe. Pero también, políticas que generaron una gran cantidad de
críticas (Harvey, 2009; Peck & Sheppard, 2010).
En ese marco, sostendremos –como una buena parte de la bibliografía ha indi-
cado y como hemos sugerido desde el inicio- que los espacios regionales contienen
mediaciones institucionales en las diferentes instancias que interactúan en su pro-
ducción (actores locales, regionales, nacionales e incluso internacionales) y que to-
do ello ha hecho paradójicamente más compleja la posibilidad de cooperación, con-
senso y articulación de intereses. Lo que parece haberse generado más bien es que
muchos actores diferentes desarrollan, implementan o fuerzan herramientas de
políticas acordes a los intereses que representan: así, cada cámara empresarial, ca-
da sector económico, cada etapa de la cadena de agregación de valor, propone y
pregona políticas macroeconómicas y regionales (nacionales y provinciales) favo-
rables a la producción y competitividad y eventualmente exportación de sus propias
producciones, que a veces requieren soluciones de políticas que son en principio
incompatibles entre sí (Vigil & Ockstat, 2015). Es decir, ocurrió una explosión de
agentes y articulaciones paralelas al Estado pero que no lograron una adecuada
coherencia en su ingeniería institucional y en ocasiones se generó una explo-
sión de complejas articulaciones cada una de las cuales pujando y compitiendo por
re-direccionar los procesos de desarrollo regional y local en un mismo territorio.
Existen no pocos indicios de esta desarticulación en la provincia de Santa Fe.
Por ejemplo, se ha avanzado en describir para el caso de Santa Fe (en la zona cen-
tral de la provincia) las dificultades de esta superposición de agentes, y se ha mos-
trado que las agencias y asociaciones fueron utilizadas como correas de transmi-
sión para “bajar” las políticas y programas (nacionales y provinciales,
respectivamente) hacia una localidad, produciéndose no solo un solapamiento y
obstrucción de programas (entre agencias y asociaciones) sino también la oportu-
nidad a las secretarías de la producción locales de conformarse como instancias
autónomas y descentralizadas que se hagan cargo de la articulación de actores para
buscarle solución a los temas de políticas económico-productivas (Vigil & Priolo,
2014). Los vínculos y articulaciones que se generaron no fueron coordinados como
parte de una política gubernamental planificada, lo que hizo que muchos recursos
asociados a las Agencias (ej. programa de financiamiento productivo del bicentena-

rio8, el PRODER del Banco Nación9 y recursos provenientes del Ministerio de Eco-
nomía de la Nación como el Fonapyme10, el Fomicro, el PACC11, etc.) “salteen” al
gobierno local y se articulen directamente entre nación y la Agencia de Desarrollo
Económico Regional, y desde ésta a los empresarios locales, quedando el rol de los
gobiernos locales reducido a acoplarse a dichas propuestas, y en el mejor de los ca-
sos, a incentivar el proceso.
A su vez, en el caso de Santa Fe, esa desinteligencia de la ingeniería institucio-
nal fue visualizada en la relación entre política sectorial y política regional. Mientras
que desde el Estado nacional se impulsaban en la provincia los esquemas de aglo-
meraciones productivas con diferentes políticas: pro-clusters, desde el Ministerio
de Industrias (Naclerio & Trucco, 2015) y pro-distritos industriales desde el Minis-
terio de agricultura (ver Moltoni, 2014); a su vez, desde el INTA no se veía con bue-
nos ojos la política de aglomeración en Santa Fe “ [la] alta concentración de las fá-
bricas y proveedores en la provincia de Santa Fe, no contribuye al desarrollo
territorial que se busca […] (ver Bragachini, 2008).
Más aun, desde una mirada territorial, la región de la producción de maquina-
ria agrícola que emergió durante los 2000s al suroeste de la provincia de Santa Fe,
este de Córdoba y noroeste de Buenos Aires sirve para ilustrar esta situación pro-
blemática: es difícil discernir quién y cómo se gobierna esa región (top down o bot-
tom up). Excede ampliamente la explicación de organización colectiva local hori-
zontal (típico de las políticas de aglomeraciones productivas) pues su sistema de
gobernanza incluye una colección de diferentes fragmentos institucionales (forma-
les e informales) de relativa autonomía que se articulan en forma de redes de rela-
ciones de variada intensidad: así, la región, localizada difusamente en el Sur Oeste
de la Provincia de Santa Fe (Argentina), combina herramientas de promoción na-
cionales (programas de fomento de aglomeraciones productivas y subsidios produc-
tivos y sociales a empresas); incluye la acción de agencias estatales nacionales de
I+D (como INTA12 o INTI13) en la promoción de la eficiencia a las empresas, incluye
8. Creado por decreto 783/2010 tendía a la generación de nuevas herramientas financieras para empre-
sas para inversiones productivas (con fondos del Banco Central, brindaba créditos a tasa del 9.9%, fija,
en pesos, a pagar en cinco años, con uno de gracia; eran gestionados a través del Sistema Financiero
Público y/o Privado que se encargaba de evaluar la factibilidad de otorgamiento del crédito).
9. PRODER del Banco de la Nación Argentina consistía en una línea de crédito especial dirigida a favore-
cer el ingreso al mercado de emprendedores industriales.
10. Fondo Nacional para el Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa – FONAPYME – que otor-
ga créditos de mediano y largo plazo para proyectos de inversión de PyMEs a una tasa de interés menor
a la del mercado.
11. Programa de Acceso al Crédito y la Competitividad (PACC) consistía en líneas de financiamiento para
las MiPyMES así como servicios profesionales de asistencia técnica para inversiones.
12. http://inta.gob.ar

el rol de diferentes ministerios nacionales (de Comercio Exterior, de Industrias, de

Ciencia y Tecnología, etc.) para promover las exportaciones regionales, incluyendo
acuerdos binacionales para la compra de maquinarias, incluye el financiamiento de
organismos internacionales (BID, PNUD), incluye el rol activo de organizaciones
locales empresariales de promoción industrial, organizaciones patronales (cámaras
nacionales y regionales del sector, centros industriales locales, etc.) y estatales, em-
presas privadas, Agencias de Desarrollo y diversos canales de comunicación y go-
bernanza multinivel (Ej.: Foros de Competitividad sectorial nacional, Consejos De-
liberativos por actividad económica, Planes Estratégicos a nivel municipal y/o
regional), instituciones tecnológicas; sindicatos e instituciones públicas y privadas.
¿Sería posible pensar que todos los actores interesados convergen hacia un
mismo interés? Y más aún; ¿sería posible pensar que los actores locales tie-
nen/tendrían habilidad para definir la política para su territorio?
5. El espacio regional de la gobernanza y las lecturas del espacio

de la política.
Una discusión pendiente y poco estudiada de las dinámicas de gobernanza en

las políticas de desarrollo regional se vincula con la problemática de la conforma-
ción de los espacios regionales. Las dinámicas de gobernanza a medida que se des-
plegaban, podían delimitar espacios territoriales o regionales de actuación y super-
poner diferentes espacios político-administrativos (o jurídico-administrativos).
Esas articulaciones de la gobernanza, al formalizarse, generan nuevos espacios o
bloques socio-territoriales (ejemplo: consorcios intermunicipales, clusters o aglo-
meraciones de empresas, corredores de comercio, etc.) que implican nuevos desa-
fíos a las formas de gobierno tradicional pues las regiones, ciudades y localidades
estaban siendo atravesadas por redes, vínculos, dinámicas, flujos, de dinero, de per-
sonas, de intereses, etc., que no respondían a los parámetros tradicionales de la
geografía de las divisiones jurídico-políticas (cf. Painter, 2011).
Los primeros enfoques institucionalistas del “nuevo” desarrollo regional emer-
gieron en los 70s principalmente con una estrategia (o paradigma) que proponía
articulaciones locales entre instituciones y actores económicos para insertarse más
competitivamente en los mercados mundiales, y que determinaba una conforma-
ción del espacio más o menos delimitado localmente dentro del cual ocurrían las
13. http://inti.gob.ar

mejores interacciones (de abajo hacia arriba). Una oleada crítica posterior cuestio-
nó la falta de mirada “estructural” de esa postura, señalando –entre otras falencias-
la necesidad de reincorporar otros “niveles” de “regulación”, sobre todo de reintro-
ducir el nivel nacional, que había sido dejado de lado por los regionalistas (como
hemos visto antes).
Por su parte algunos geógrafos regionalistas venían proponiendo una mirada
del espacio conformada por redes de actores a diferentes geografías unidos por al-
guna asociación de intereses; y donde reconocían que en ocasiones los actores par-
ticipantes de la construcción regional (o una buena parte de ellos), puedan ser dis-
tantes (más allá de lo definible como dentro de ciertos límites regionales), y que por
tanto, las regiones pueden construirse simultáneamente por vínculos (económicos e
institucionales) supranacionales y nacionales, que penetran permanentemente esas
realidades locales y regionales. De acuerdo a cómo se tejieran las redes de relacio-
nes distantes y próximas aparecerían diferentes configuraciones espaciales (Vigil,
2013). Se podría hablar así de regiones transfronterizas, otras constituidas por re-
des de variada intensidad y alcance siendo en ocasiones difícil de discernir dónde
comienza o termina un espacio económico. Es decir, la proximidad por sí misma no
era el único indicador de articulaciones coherentes.
Sin embargo, la política regionalista para Santa Fe siguió mayormente traba-
jando sobre marcos conceptuales vinculados a los límites jurídico-administrativos
para estudiar las regiones y sus dinámicas de gobernanza.
Es a partir de 2008 cuando desde el ámbito provincial, hubo un intento de rea-
lizar una lectura del espacio más relacional. El PEP estableció un proceso de regio-
nalización, que dividió la provincia en cinco “espacios” económicos.
Esta propuesta de regionalización provincial, según se manifiesta, concibe la
región como una estructura flexible donde las fronteras son dinámicas, abiertas y
permeables y se trata más bien de bordes o cercanías dentro de un espacio simbóli-
co donde el territorio y la cultura aporten el anclaje necesario para su localización.
Ello se debe, fundamentalmente a la concepción de la provincia como red (PEP,
2008:14), en la cual los nodos son núcleos de articulación, concentración, distribu-
ción y redistribución de capacidades, información y poder de una manera no jerár-
quica, facilitando la integración de los actores regionales.
Sin embargo, ¿en qué medida esos espacios económicos construidos convergían
con el espacio económico pragmático? Probablemente nunca coincidan. El punto en
todo caso es cómo hacer un espacio dinámico y flexible que permita la generación
de políticas igualmente dinámicas y flexibles. El desafío es avanzar hacia una mejor
comprensión del espacio regional, que no tienda a recortar las vinculaciones a la

división jurídica, y con ello a una mayor flexibilidad (adecuabilidad) de las herra-
mientas políticas.
6. La gobernanza y el posicionamiento del Estado provincial.
Finalmente, el giro hacia la gobernanza y la discusión sobre las políticas regio-

nalistas abre un último punto de análisis vinculado al posicionamiento del Es-
tado. Una hipótesis combinada que sostendremos y ya hemos mencionado, es que
las nuevas formas asociativas horizontales de gobernanza minimizaron la participa-
ción distintiva de las diferentes instancias estatales en la dirección de los procesos
de desarrollo. En términos conceptuales esto ha sido ya planteado en la literatura
sobre gobernanza, desarrollo regional y posicionamiento estatal, indicándose que
muchas veces, la especificidad del aparato estatal fue más bien disuelta y se perdió
dentro de las formas asociativas reflexivas de la gobernanza regional (Dallabrida &
Ferrão, 2014). Muchos autores sostienen que la pérdida de esa centralidad distinti-
va del Estado (nacional y/o provincial) puede traer aparejado no pocos problemas.
En el caso particular de Argentina, el resultado fue –entre otros- la aparición de un
patrón de acumulación que, junto con el afán del nuevo regionalismo por desasfi-
xiar a las regiones del sobre abarcador Estado nacional, contribuyó a desafectar la
intervención estatal y, muchas de las veces, a reemplazarlas por un incentivo a la
gobernanza pero que no logró fortalecer los entramados productivos, generándose
una re-precarización de las economías regionales y un deterioro de la estructura
industrial general (que aún cuesta revertir). Este es un planteo coincidente tanto
desde los estudios regionalistas (Gatto, 2007; Gorenstein, 2012;) como de los análi-
sis de la administración pública (Andrieu, 1999; Oszlak, 2003; Zurbriggen, 2014)
(ver también Cao, Rey, & Laguado Duca, 2015, p. 135).
De este modo se impone como interrogante determinar en qué medida estas di-
námicas de gobernanza para el caso de Santa Fe han contado con la presencia esta-
tal para hacer más efectiva la dinamización de las economías regionales y permitir a
las pymes mejorar sus competitividades.
El Estado Santafesino, como hemos visto, se ocupó de impulsar las dinámicas
de gobernanza, pero lejos de mantener un rol de articulador, planificador, y coordi-
nador estratégico de las mismas, como suelen recomendar todos los enfoques de la
gobernanza (incluso los menos heterodoxos), parece haberse retraído y ausentado
(con notoria intermitencia y discontinuidad en su accionar). Los estudios prelimi-
nares sobre esta temática indican tres rasgos relevantes: una baja representativi-

dad de los recursos que el Estado aportó para consolidar estas dinámicas de gober-
nanza, una discontinuidad en su presencia efectiva en la definición de políticas, y
una cambiante (esclerótica) vinculación con las nuevas instancias y/o actores de
la gobernanza. Todo lo cual contribuyó a la superposición y solapamiento de políti-
cas/programas y estrategias de desarrollo regional de las distintas instancias de
regulación (Ockstat, 2015).
El vínculo con Asociaciones y Agencias para el Desarrollo Regional, es un caso
donde se reflejan con bastante claridad estos rasgos. Una mirada del problema en
términos de financiamiento desde el Estado provincial a las Agencias durante los
últimos 10 años (ver Ockstat, 2015), muestra que existió una fuerte declamación
discursiva del propio Estado provincial por colocar a las Agencias de Desarrollo
como las organizaciones centrales para activar la articulación horizontal público-
privada en materia de fomento al desarrollo regional y local. En buena medida
promocionado por las agencias de financiamiento internacional, que habían con-
vencido de las ventajas de esta aparentemente “nueva” herramienta de gestión, la
provincia adoptó el convenio nacional para la creación de las agencias (se crearon
nueve ADERs), hubo financiamiento para capacitación y sensibilización, y más re-
cientemente el plan estratégico provincial “Santa Fe Visión 2030” contempló el
Fortalecimiento de las Asociaciones Territoriales Público-Privadas en clara sintonía
con los postulados de la gobernanza regional, indicando que estas oficinas debían
promover procesos de desarrollo regional actuando en la intermediación entre la
oferta y demanda de servicios de apoyo al sector productivo. Sin embargo, luego del
impulso inicial de los programas de sensibilización no parece haberse sostenido ese
postulado, quedando las Agencias/asociaciones libradas a la cooptación de los dife-
rentes actores económicos de sus áreas de influencia o bien, a actuar como correa
de trasmisión de las instancias superiores (ej. Estado nacional). Analizando estos
datos, es posible reconocer en el Estado un promotor para que estas dinámicas de
gobernanza se constituyan y despeguen, pero no un aliado que tienda a sostenerlas
y apuntalarlas para que tengan continuidad y se consoliden.
Si bien existe una cantidad de literatura que minimiza el rol significativo del Es-
tado, porque sostiene que su participación en la política de promoción del desarro-
llo suele dejar más dudas que certezas, la experiencia parece demostrar que los Es-
tados (nacionales y regionales) pueden y deben ser ordenadores, mediadores,
facilitadores de los acuerdos, de los conflictos, y de las desigualdades, al tiempo que
tiene un papel central en la articulación de la macroeconomía con la política local y
el accionar con las demás organizaciones estatales industriales y económicas (ver
Vigil, 2015). Lo que se propone aquí de este modo, es un rol flexible del Estado en la

articulación de las dinámicas de gobernanza, suponiendo diferentes formas de fo-

mento de la actividad industrial pyme: como promotor, colaborador y /o direccio-
nador.
La construcción de un Estado más fuerte no debería ser un juego de suma nega-
tiva con el avance de la gobernanza (Matthews, 2012). El desafío de los Estados pa-
rece estar en asegurar la continuidad de la sensibilidad de su liderazgo político es-
tratégico y su aparato institucional para evitar una excesiva fragmentación,
vaciamiento y por ende, las fallas de Estado.
Para el caso particular de Santa Fe, la intención de empoderar a los actores de
la sociedad civil (agentes económicos) debilitó al Estado regional en vez de fortale-
cerlo a través de mecanismos de intervención articulada con los actores económi-
cos, y en ocasiones, ni siquiera logró fortalecer a los agentes intermedios (como por
ejemplo, las ADERs) ni empoderar a los actores últimos, los agentes económicos
para ejecutar políticas de desarrollo económico regional, o de regeneración econó-
mica regional (ver Ockstat, 2015); lo que plantea entonces algunos problemas sobre
el exagerado reemplazo del Estado/gobierno por la gobernanza y su tendencia al
empoderamiento hacia los actores sociales y económicos14 (Ockstat, 2015).
7. Conclusiones: repensar las políticas regionales
El recorrido propuesto, nos permite adelantar tres aspectos en clave de aportes

para esta reflexión sobre las políticas de desarrollo regional.
En primer lugar, resulta necesario que el Estado pueda comprender las dife-
rentes formaciones socio-espaciales regionales, las características de sus activida-
des económicas específicas, los niveles de evolución de sus sistemas productivos y
la manera en que se integran (o pueden hacerlo) con un patrón general.
Aquí son claves las herramientas que el Estado establezca para lograr la articu-
lación de los actores más significativos de la política regional. En ese marco, por
ejemplo, la descripción sobre la existencia de cadenas de valor o de los denomina-
dos circuitos de producción, puede ayudar a comprender las formas socio-
espaciales (y su composición territorial) de los esquemas de producción (y sus des-
pliegues inter-sectoriales), y se diferenciaría así de un simple “mapeo” o “diagnósti-
14. Otra hipótesis vinculada es que ese debilitamiento del Estado provincial, permitió un mayor interven-
ción del estado nacional, pero no la Descentralización ni la articulación, como sugerían las teorías regio-
nalistas. Todo en un marco en donde el estado se suponía volvia al primer plano… al menos a nivel na-
cional. Tercero, existen evidencias de regionalización desde arriba (top down) (Vigil 2013)

co de localización geográfica” de los “factores” de desarrollo o de las ventajas com-

parativas.
Ello contribuiría a conformar esa estrategia nacional en base a la información
sobre las necesidades de las economías regionales y sus obstáculos (cuellos de bote-
lla o fallas del mercado), al tiempo que avanza sobre uno de los componentes claves
de los esquemas de transformación del Estado y la gobernanza que hemos mencio-
nado: la participación democrática de los actores (regionales) interesados. A su vez,
otorgaría un horizonte más o menos previsible de las principales acciones y objeti-
vos a desarrollarse, así como permitiría establecer los canales de comunicación que
mediarán en el proceso entre los actores económicos e institucionales, junto con la
determinación de las responsabilidades de cada uno de esos actores intervinientes
en una estrategia nacional regionalista.
En segundo lugar, el Estado debería poder avanzar en mejorar su interven-
ción concreta sobre los espacios regionales, con la intención de consolidar el balan-
ce territorial y la reversión del subdesarrollo intrarregional.
Sobre este aspecto, habíamos mencionado críticamente que muchos de los en-
foques nuevo regionalistas hacían hincapié en la importancia de mejorar los “arre-
glos” institucionales a nivel local o regional como política de fomento para las re-
giones menos favorecidas (y con débil calidad institucional) para contrarrestar el
efecto de la divergencia regional generada por la tendencia a la aglomeración en las
áreas centrales (Farole, Rodríguez-Pose, & Storper, 2009). Sin embargo, en la prác-
tica ocurrían dos cuestiones: por un lado, había una tendencia a replicar “buenas
prácticas institucionales” basadas en la colaboración inter-empresarial y empresa-
rio-institucional local (incluyendo articulaciones entre instituciones del mercado de
trabajo, de capacitaciones laborales, del sistema educativo, de apoyo empresarial,
de I+D, etc.); y por otro, se fomentaba a la aglomeración empresarial territorial
(cualquiera fuese su denominación: cluster, distrito, etc.) como la forma geográfica
elegida y privilegiada de obtención de competitividad (escala y externalidades).
Como resultado, se homogeneizaban las estrategias de crecimiento regional bajo el
supuesto de que los espacios regionales poseen dinámicas internas innovadoras
autosuficientes, pero obviando toda consideración a la conformación histórica y
multi-geográfica de cada región, sus potenciales conflictos, el rol de las elites em-
presariales y sus disparidades, las posibles identidades múltiples, etc. Más aun, los
programas de fomento suelen requerir a los destinatarios cierto background en la
capacidad de articulación/cooperación institucional, lo que suele ocurrir en regio-
nes económicamente más desarrolladas. Por tanto, en la práctica, el esquema ter-
mina favoreciendo al desequilibrio regional.

Por su parte, el planteo que venimos exponiendo indica que las formas socio
espaciales de las regiones o sus actividades económicas, son complejas, con varie-
dad de instituciones (y actores económicos) intervinientes en sus construcciones,
con contextos diversos e históricamente construidos en forma diferente, con cen-
tros de poder autónomos y también dispersos y disímiles, cambiantes y dinámicos,
y con multiplicidades de intereses en juego. Atendiendo a esas formas variadas
(eventualmente relevadas en un plan nacional de desarrollo regional), las herra-
mientas de intervención podrían ir más allá de las estrategias espaciales de aglome-
ración basadas en la cooperación local.
En ese marco, la intervención institucional debería tener en cuenta que la inno-
vación y aprendizaje pueden provenir de dinámicas no locales o distantes (Amin &
Roberts, 2008; Gertler, 2008)15, y por tanto deberían fomentarse (también) prácti-
cas que abran la dinámica de interacciones y conexiones hacia eventuales redes des
localizadas o instrumentos de promoción más allá de la aglomeración territorial.
En tercer lugar el Estado debería desarrollar un rol aún más activo que la uti-
lización de esos “métodos suaves” del empowerment para “empujar” a las regiones
en la dirección deseada por los fondos públicos (y consensuada en una estrategia
nacional de desarrollo regional).
Hemos venido sosteniendo que las capacidades de coordinación y re-
direccionamiento por parte del Estado (nacional) sobre los actores económicos y
sobre las formas socio espaciales de las regiones, son esenciales. Una forma de ma-
terializarlo podría ser acoplando medidas como las que autores como Wade (2008,
p. 18) definen como no comerciales de aliento y desaliento, o de carrot y stick. Así,
las formas suaves de intervención o de empoderamiento (carrot) podrían comple-
mentarse con herramientas más estrictas (stick), pues un accionar suave del Estado
puede conducir a una “inacción inadecuada” de los actores económicos. Puede ocu-
rrir que mientras el Estado utiliza los métodos suaves y otorga los subsidios, prés-
tamos baratos, desgravaciones fiscales a las empresas o grupos de empresas las eli-
tes locales hagan sus propios planes de inversión basándose en sus pronósticos y
prioridades, consiguiendo una transferencia monetaria a actores económicos que
podrían realizar la inversión por cuenta propia (cf. García & Rofman, 2013) (ver
también Aronskind, 2014, p. 5).
Avanzar por el lado del stick podría darse por ejemplo, en el caso de radicación
de empresas o grupos de empresas en áreas promocionadas, convencinendo y even-
tualmente exigiendo a las empresas radicadas que se adopte una línea de proveedo-
15. Esto ha sido reconocido incluso desde los enfoques que contribuyeron al fortalecimiento del esquema
de aglomeraciones en la Unión Europea (ver Farole et al., 2009).

res locales/regionales para generar un mayor encadenamiento y fortalecimiento del

entramado productivo regional. Este tipo de intervención (en cualquier nivel esta-
tal) refiere a la actitud de “enraizamiento” que hemos mencionado, y supone a su
vez, las capacidades internas (calidad institucional) por las cuales los funcionarios
estatales generan información adecuada, articulan las oficinas correspondientes
(ministerios de industria, de economía, de Pymes, de innovación, organismos des-
centralizados, etc.) y con ello acceden a conocer la situación de los de los producto-
res regionales, sus proveedores, y sus posibles mercados de exportación.
Como mencionamos, es contingente esa habilidad de coordinación horizontal
intra e interestatal, así como lo es la articulación y coordinación entre los diferentes
niveles de gobierno (nacional, regional, local), mediada por elementos de política
partidaria. El re-escalamiento estatal por tanto no ha sido gratuito en problemas y
aparece como uno de los puntos centrales al pensar las políticas de desarrollo re-
gional.
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Los paradigmas hidroeléctricos en el proyecto territorial del Estado… ∙ GISELA ARIANA RAUSCH
Los paradigmas hidroeléctricos en el proyecto

territorial del Estado: el caso del proyecto
hidroeléctrico Paraná Medio en la segunda mitad
del siglo XX.
GISELA ARIANA RAUSCH

CONICET / Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, UNL
Resumen
Los grandes proyectos de infraestructura del Estado constituyen un núcleo de con-
vergencia de una serie de problemáticas que consideramos claves para comprender
las dinámicas actuales de producción/construcción territorial. Los grandes proye c-
tos hidroeléctricos constituyen un caso particular en dicho universo, y han concita-
do nuestro interés por las siguientes cuestiones: 1) para los estados nacionales, han
implicado esfuerzos económico-financieros elevadísimos, al tiempo que su eficien-
cia energética no se ha correspondido, en general, con lo esperado; 2) los efectos
socioambientales en los ámbitos locales, derivados de su construcción, han sido n e-
gativos, aunque durante mucho tiempo, fueron símbolos de grandeza nacional y
progreso económico; 3) pueden considerarse un antecedente directo de los procesos
1 2
de desposesión territorial , que responden a las lógicas de expulsión del capitalis-
mo actual, que han llevado al extremo,y bajo nuevas configuraciones (políticas,
económicas, territoriales), por un lado, el ideal moderno de progreso a través de la
instrumentalización tecnológica de la naturaleza, y por otro, las relaciones de d o-
minación del llamado Norte global a través de la apropiación de los recursos natu-
rales en los países de economías dependientes.
La investigación en curso aborda, desde la perspectiva crítica, el proceso de formu-
lación del proyecto hidroeléctrico Paraná Medio entre 1972 y 1997, partiendo de un
posicionamiento histórico que incorpora a la Geografía Humana y la Ecología Pol í-
tica para la construcción del objeto.
Se pretende dar cuenta de las relaciones entre los discursos sobre el desarrollo en el
contexto de aplicación de las políticas hidráulicasen la segunda mitad del siglo
XX,su traducción en los planes regionales, y los modos en que dichas construcci o-
nes discursivas fueron aceptadas/rechazadasy construidas socialmente, en el ámbi-
to local y regional.
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Palabras claves: hidropoder – políticas hidráulicas - región – conflictos territoriales

1. Introducción
La investigación que aquí se presenta forma parte de un trabajo más amplio que
se está desarrollando actualmente dentro de la Carrera de Investigador Científico
en el CONICET, y cuyo objetivo es analizar los proyectos de grandes infraestructu-
ras, las transformaciones territoriales en los ámbitos locales y sus vinculaciones con
las prácticas de planificación. En este marco, ha concitado nuestro interés el pro-
yecto hidroeléctrico Paraná Medio, que a pesar de no construirse, constituyó un
nodo de convergencia de diversos intereses políticos y económicos, de anhelos so-
ciales y de controversias en torno a sus efectos territoriales y ambientales.
En las cuatro décadas que duró el proceso desde la primera intención (1957)
hasta la suspensión final (1997)3, se generó una prolífica documentación en un am-
plio espectro de instituciones.Esto,por un lado, ha posibilitado la construcción del
objeto, pero al mismo tiempo, da cuenta de la relevancia histórica del proyecto en el
ámbito local y regional, como parte de un proceso más general,de modernización de
los territorios de América Latina durante la segunda mitad del siglo XX.
Coincidimos con David Harvey, cuando afirma que todo proyecto político es ne-
cesariamente un proyecto ambiental (Harvey, 1996), en el sentido que las aspira-
ciones políticas, las visiones de desarrollo, los ideales y anhelos sociales, obligada-
mente forman parte de un proceso de transformación de las condiciones
ambientales y de las relaciones sociales (de poder y producción), implicando nuevos
ensamblaje y constelaciones en la producción de la socio-naturaleza (Swyngedouw,
2015).Allí radica el interés de estudiar las construcciones discursivas en torno al
proyecto Paraná Medio, en aras de dilucidar, en los diferentes momentos en que fue
propuesto, las vinculaciones entre las políticas hidráulicas emanadas del Estado
nacional y las valoraciones que construyeron la noción de recurso natural, aten-
diendo al rol de la infraestructura hidráulica en Argentina, que se asociaba a las-
promesas desarrollistas.
La investigación se ha organizado en tres unidades de trabajo que caracterizan
dos períodos diferentes en que se propuso el proyecto. Dichas unidades son: 1) las
ideas sobre el desarrollo implicadas en el proyecto; 2) la planificación para el desa-
rrollo y las políticas hidráulicas; y 3) las construcciones discursivas sobre los recur-
sos naturales y la idea de naturaleza.
Estas unidades de trabajo se abordarán en dos períodos que corresponden a pa-
radigmas hidráulicos diferentes: el primer período, desde 1972 a 1986, se corres-
3. Este texto se concentra en el período 1972 – 1997, ya que los gobiernos anteriores a 1972 le dedica-
ron escasa atención al avance del proyecto.

ponde con el Paradigma Hidráulico Nacional (PHN); y el segundo período, desde

1992 hasta 1997, pertenece al Paradigma Hidráulico Privado (PHP).
La indagación se ha realizado desde un posicionamiento disciplinar histórico
crítico, que incorpora además a la Geografía Humana y la Ecología Política, adop-
tando una estrategia constructivista del conocimiento y una metodología de investi-
gación documental, apoyada en fuentes principalmente de tipo cualitativo.
2. El proyecto Paraná Medio en el marco del Paradigma

Hidráulico Nacional (1972 – 1986)
2.1. Los sueños desarrollistas en el proyecto territorial del Estado

nacional
Para definir este período, nos ha sido útil la conceptualización que hizo Karen
Bakker (2010) sobre los paradigmas hidráulicos. Para la autora, el PHN puede defi-
nirse como aquel que, sustentado en la idea de abundancia de recursos (particular-
mente el agua), ha enfatizado en el despliegue de tecnología hidráulica para hacer
frente al inevitable crecimiento en las demandas de agua y energía provocados por
el proceso de modernización capitalista (expresado en la industrialización, urbani-
zación, aumento demográfico). Este paradigma encontraba sus bases teóricas en el
moderno compromiso social de equidad universal promovido por los Estados na-
cionales finalizada la Segunda Guerra Mundial. En este marco los Estados Naciona-
les del llamado tercer mundo se asumieron como los impulsores y ejecutores prin-
cipales de las políticas públicas destinadas a desarrollar; y las redes de
infraestructura se consideraron un bien común cuyas externalidades debían estar a
cargo del Estado para garantizar el cumplimiento de los objetivos económicos, so-
ciales y ambientales.
En los países de Occidente, la idea moderna de desarrollo, constituyó una ver-
dad indiscutible en sus promesas de felicidad a través del crecimiento económico,
de una supuesta neutralidad científica y de un eficientismo tecnológico. Dentro de
este esquema, la organización tecnológica de la naturaleza se convirtió en el medio
por excelencia, para alcanzar la prometida felicidad. Los desarrollismos de la se-
gunda posguerra, fueron herederos de tal marco simbólico, y los proyectos hidráuli-
cos se erigieron como piezas claves para la construcción del poder estatal. Se consti-
tuyeron, así, en un tipo de infraestructura que prometía desarrollo a través del
control de las fuerzas naturales, y específicamente, de un recurso vital: el agua.

Fueron obras emblemáticas del proceso de modernización llevado adelante por los
Estados nacionales4, destacando tanto por la magnitud de las inversiones y los im-
pactos socioambientales (mayormente negativos), como por su incuestionable acep-
tación, en un diverso espectro de experiencias culturales y sectores sociales durante
buena parte del siglo XX.
Las décadas de 1960 y 1980 fueron las de mayor intensidad en la construcción
de represas5 en el mundo, mientras que en Argentina, gran parte de los proyectos se
gestaron a finales de la década de 1950 iniciándose su construcción en las décadas
de 1970 y 19806.
Tres ideas principales construyeron los discursos en torno al proyecto Paraná
Medio en este período: 1) la dominación técnica de la naturaleza como medio de
desarrollo; 2) la independencia energética frente a la amenaza de la crisis de petró-
leo; y 3) el desarrollo de las comunicaciones interprovinciales como medio de re-
construir el federalismo.
La idea de dominación técnica de la naturaleza constituye la herencia moderna
más directa, y recorre toda la discursiva en torno al proyecto hidroeléctrico, sea
desde las esferas gubernamentales y promotoras, o desde la oposición7.
La idea de independencia energética se vinculaba a la amenaza de crisis energé-
tica, y fue intensamente difundida por los gobiernos militares de esos años8. Hild-
yard, Lohmann y Sexton (2014:19)han sugerido que la energía constituye una nece-
sidad creciente para las sociedades en proceso de modernización, en vistas del
crecimiento poblacional y de las aspiraciones desarrollistas.Pero además, han seña-
lado que“todas las sociedades, pasadas y presentes, tienden a ser medidas y luego
4. La represa Hoover (sobre el río Colorado, EEUU), finalizada en 1936, es un ejemplo emblemático de
los esfuerzos estatales para estimular el crecimiento económico. En Egipto, la represa de Asuán sobre el
río Nilo, construida por una empresa soviética) prometía llevar el “desarrollo” mediante el control de las
crecidas y la generación de electricidad para la región (siendo el antecedente directo del proyecto Paraná
Medio). En América Latina, durante las décadas de 1960 y 1970, el programa estatal de la SUDENE se
amparaba en la construcción de una serie de represas sobre el río San Francisco para el desarrollo de la
región del Nordeste brasileño.
5. La International CommissionOnLargeDams (ICOLD) contabilizaba 5268 represas en el año 1950, alre-
dedor de 25 mil en 1970 y 35 mil en 1980. ICOLD (1988).
6. De las 8 represas nacionales de mayor dimensión, seis comenzaron a construirse entre finales de la
década de 1960 y principios de 1980. Respecto de las binacionales, Salto Grande fue construida en los
mismos años, siendo más tardía Yacyretá, cuya primera iniciativa data de 1957, aunque que su cons-
trucción se inició en la década de 1980.
7. Que en ese momento no era una oposición a la represa en sí, sino a cuestiones de diseño por sus
efectos ambientales (algunas asociaciones ambientalistas), y a cuestiones políticas y de inversión (Parti-
do Comunista).
8. Recuérdese que en esos años, la OPEP cortó la exportación de crudo a Estados Unidos y Europa Occi-
dental, produciéndose la llamada crisis del petróleo.

calificadas de acuerdo con las cantidades de energía que utilizan” (Hildyard,

Lohmann y Sexton, 2014:19). De ahí que la idea de escasez energética (o mejor di-
cho, la idea de amenaza de escasez) vaya de la mano de las aspiraciones de indus-
trialización, y que la idea de soberanía energética haya sido un objetivo ampliamen-
te perseguido en esos años, así como enfáticamente promovido por los gobiernos
nacionales. Esta idea de soberanía energética, en Argentina, cuya difusión se inten-
sificó hacia finales de la década de 1970, debe dimensionarse a la luz de tres proce-
sos que se estaban desarrollando en esos años, y que tuvieron como actor principal
al gobierno militar de facto: 1) el conflicto externo con Chile por el canal de Beagle;
2) los conflictos internos entre facciones políticas junto a la persecución estatal de
la disidencia; y 3) las transformaciones económico-políticas hacia una economía de
mercado9.
2.2. La planificación para el desarrollo y las políticas hidráulicas
Con respecto a las políticas hidráulicas en Argentina, su implementación revis-

tió algunas particularidades que, en gran parte, fueron consecuencia de las discon-
tinuidades político-institucionales de las décadas de 1960 y 1970, y de la particular
implementación de los planes de desarrollo y de las políticas regionales.Puede de-
cirse que los proyectos hidráulicos en Argentina, a pesar de que algunos fueron
concebidos como proyectos de desarrollo regional (El Chocón, por ejemplo), no
funcionaron como tal, orientándose hacia el desarrollo sectorial.
En tal sentido, Brunstein, Laurelli y Rofman (1987) consideraron que, en Ar-
gentina,durante las décadas de 1960 y 1970, los proyectos hidráulicos se promovie-
ron como piezas claves en los programas de desarrollo regional, aunque en la prác-
tica, los objetivos de regionalización no fueron concretados, y las obras abastecieron
a demandas ajenas a la región. Observando el caso del Paraná Medio, a la luz de tal
afirmación, pudo identificarse un discurso que hacía resonancia con las ideas del
planeamiento regional en sus objetivos de coherencia espacial, integración regional
e interés público. Sin embargo, dichas ideas no se articularon en el propio proyecto
territorial del Estado nacional. De hecho,a partir del análisis de la prolífica produc-
ción documental de Agua y Energía(empresa que confeccionó el proyecto), se ob-
servó que este organismo se concentró principalmente enlos aspectos técnicos de la
producción de energía y en el cálculo de las inversiones, siendo muy escasas las de-
9. Por razones de extensión, no nos detendremos en tales hechos históricos.

finiciones proyectuales (sólo referencias generales y vagas) respecto, tanto del desa-
rrollo de la región en sus aspectos espaciales, como del ensamblaje represa-
proyectos complementarios-región.
El proyecto Paraná Medio comienza a confeccionarse durante la vigencia del
Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975. Este plan, que es el primero que
logra ser aprobado desde la década de 1950 e incorporaba la idea de desarrollo re-
gional, expresaba la voluntad de “armonizar los intereses sectoriales y regionales”
como estrategia de modernización, contemplando el Acta de la Revolución Argenti-
na (1966) y la Ley Nacional 16970/66 por la cual se instituía el Sistema Nacional de
Planeamiento y Acción para el Desarrollo (1966). Asimismo, se articuló con las Polí-
ticas nacionales (1970)aprobadas por el Consejo Nacional de Desarrollo (CONA-
DE), el Consejo Nacional de Seguridad (CONASE) y el Consejo Nacional de Ciencia
y Técnica (CONACYT)10.
Este Plan enfatizó en la producción de energía hidroeléctrica, fomentando el es-
tudio de los recursos hídricos del país, y promoviendo la construcción de tres gran-
des represas: Apipé, Salto Grande y Alicurá. Para el río Paraná, determinó el inicio
de los estudios con el objetivo de “aprovechamiento integral”, que posteriormente
daría lugar al proyecto Paraná Medio.
En 1972, es presentado el proyecto Paraná Medio como “proyecto de aprove-
chamiento integral” bajo una concepción regional del desarrollo,aunquesu confec-
ción sufriría demoras hasta 1976, en que retomaría el curso, finalizándose, en 1980,
el proyecto ejecutivo del cierre Chapetón11, entre Santa Fe y Entre Ríos.
A pesar de promocionarse discursivamente como obra para el desarrollo regio-
nal, el proyecto Paraná Medio acabó convirtiéndose en un “emprendimiento con
medidas compensatorias” (Brunstein, 1987).Brunstein ha destacado que este tipo
de obras, si bien tenían carácter sectorial (y no regional), incluían estudios de diver-
sa índole destinados a amortiguar los posibles efectos negativos en el área de im-
plantación. En el proyecto Paraná Medio se incorporaron aspectos de estos em-
prendimientos en la medida que se realizaron estudios de ecología para evitar la
extinción de peces y el crecimiento desmedido de algunas especies, así como tam-
bién algunas previsiones para la relocalización de la población que iba a ser afecta-
da por la construcción del embalse. Sin embargo, como puntualiza Brunstein, este
10. Los tres consejos serían disueltos a mediados de 1971, y pasaron a ser las Subsecretarías de Desa-
rrollo, de Seguridad y de Ciencia y Técnica.
11. Del cierre Patí (Norte) no se alcanzó la instancia de proyecto, sólo definiciones generales.

tipo de proyectos (como fue el caso de Salto Grande) no perseguían múltiples pro-
pósitos12.
El mismo Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975,declaraba el insu-
ficiente marco institucional existente en Argentina, y la escasez de información te-
rritorial, que era necesaria para lograr una organización regional del país.
En el ámbito local dela ciudad de santa Fe, encontramos algunas ideas sobre
desarrollo regional que se hicieron presentes en el Plan Director de la ciudad de
Santa Fe, confeccionado durante la década de 1970 en las oficinas técnicas de la
municipalidad de Santa Fe, y aprobado en 1980 (el mismo año que finalizó el pro-
yecto Paraná Medio). Este plan, si bien estaba centrado en el ordenamiento de la
ciudad (sobre todo, a través de la implementación de una nueva normativa urbana),
desplegaba elementos proyectuales con intención de regionalización, que no tuvie-
ron materialización territorial. Estos elementos incluían al proyecto Paraná Me-
dio13, integrado en un sistema de comunicaciones ferro-viales y devías navegables,
de escala regional y nacional.
A modo de síntesis, puede afirmarse que el proyecto Paraná Medio, en el con-

texto de aplicación de las políticas públicas enmarcadas en el PHN, se caracterizó
por: 1) una búsqueda de satisfacer el “interés regional” a nivel discursivo pero que
no se condice con la propia formulación del proyecto hidroeléctrico, traducido en
intereses sectoriales; 2) una gestión estatal de los recursos; 3) la centralización y
monopolio estatal de las redes de infraestructura; 4) concepción de abundancia de
agua; 5) concepción del agua como “bien nacional”, asociado al beneficio “público”;
6) promoción del desarrollo y la planificación regional a nivel discursivo que no se
materializó territorialmente.
3. El proyecto Paraná Medio en el marco del Paradigma

Hidráulico Privado (1994 – 1997)
3.1. Neoliberalismo, integración económica del territorio y la

emergencia de la alteridad discursiva
12. Según el autor, El Chocón fue pensado como un proyecto multipropósito para el desarrollo regional,
aunque el gobierno militar que asumió en 1966 dio un giro en los objetivos y la obra se destinó mera-
mente a la generación de energía para consumo extraregional (de Buenos Aires).
13. Algunos resultados de la indagación del Plan Director de 1980 han sido publicados en: Rausch, 2010
y 2013.

Este período ha sido caracterizado por la concepción de la intervención estatal

como un problema para alcanzar el desarrollo. Esta concepción, principalmente
difundida por los organismos de financiamiento internacional (Fernández, Güemes,
Vigil, 2006), fue a la par del proceso de aplicación de políticas neoliberales en los
Estados nacionales, junto a la emergencia de una nueva escala de organización polí-
tico-territorial (la escala global), con la consecuente aparición de nuevas jerarquías
escalares. Funcional a dicho esquema, el PHP surgió en la década de 1980, visibili-
zándose en Argentina desde 1990, como parte de las políticas implementadas a par-
tir del Consenso de Washington y de la ley de Reforma del Estado (1989).
El PHP descansa en la idea neoliberal de fracaso estatal (Bakker, 2010:45). Es-
te paradigma no excluye al Estado de las políticas públicas, sino que le atribuye el
rol defacilitador o creador del marco regulador favorable a la competencia (me-
diante modificaciones en su estructura14), posibilitando el despliegue de las lógicas
del mercado (maximización de beneficios económicos por sobre el interés público)
en la provisión de los servicios públicos. Este paradigma se asienta en el ideal de
eficiencia respecto de la gestión de los recursos (económicos, humanos, tecnológi-
cos, naturales) haciendo énfasis en la capacidad de gestión privada de los mismos.
El momento de consolidación, en Argentina, de dicho paradigma coincidió con
dos procesos relativos a las grandes represas: por un lado, el surgimiento, en Amé-
rica Latina (y en otros países del Sur global), de acciones sociales contestatarias por
la defensa del territorio, como consecuencia de los procesos de expulsión, provoca-
dos por la construcción de grandes represas.Entre los movimientos más tempranos
y relevantes, puede mencionarse la red internacional NarmadaActionCommittee, y
el brasileño Movimento dos Atingidos por Barragems. Y por otro lado, la puesta en
cuestión de las grandes represas, por parte de organismos internacionales como el
Banco Mundial, a partir de su evaluación en términos de costos (sociales y ambien-
tales) en relación a los beneficios económicos obtenidos de los proyectos.
En tal contexto, y luego del desmantelamiento de la empresa Agua y Energía
(por privatización del servicio), el proyecto Paraná Medio fue retomado en 199415
bajo el impulso del gobierno nacional. En este marco, el rol del Estado nacional se
enfocó en crear las condiciones legales e institucionales para que el proyecto pudie-
ra ser financiado, ejecutado y posteriormente usufructuado (por 50 años) por un
consorcio de empresas norteamericanas que constituyó el EnergyDevelopers In-
14. Puede verse: Sassen, 2010.

15. Si bien desde 1992 pueden rastrearse gestiones de los gobiernos provinciales de Entre Ríos y Santa
Fe para retomar la obra es en 1994 cuando el consorcio acepta la propuesta del gobierno nacional. En
1996 el proyecto será presentado a las provincias involucradas.

ternational (EDI). Tal hecho, acompañaba el proceso de integración económico-

territorial de algunos países de América del Sur (vía el MERCOSUR), donde el Pa-
raná Medio se posicionaba como pieza integrante de la propuesta transnacional de
organizar un sistema infraestructural-comercial que tomó el nombre de Hidrovía
Paraná-Paraguay. Asimismo, el proyecto se promocionaba, tanto como pieza rele-
vante para el desarrollo de la región Centro16, como obra de relevancia para compe-
tir en el mercado internacional.
En tal sentido, el proyecto hidroeléctrico del consorcio EDI (que era el mismo
proyecto que Agua y Energía confeccionó en la década de 1970, con mínimas modi-
ficaciones en el sistema constructivo) se presentaba bajo el concepto de proyecto de
desarrollo económico y aprovechamiento múltiple, y se complementaba con un
sistema de rutas y autopistas, de escala regional, y un puente entre Santa Fe y Para-
ná. Todas las obras estaban a cargo del consorcio. Asimismo, en el texto del proyec-
to Paraná Medio presentado por EDI, se destacaba que la obra tenía lugar en el
marco de las políticas de desarrollo regional previstas en el Plan Quinquenal 1995-
1999, por parte del gobierno nacional.
Este impulso que el gobierno nacional le dio al proyecto Paraná Medio, derivó en
una cuestión de alcances más amplios, haciéndose visible el resquebrajamiento de una
certeza: la del desarrollo asociado al crecimiento económico junto a la idea de un Esta-
do nacional capaz de dar curso a dicho proceso. Así, frente a los discursos que promo-
vían el proyecto desde la perspectiva neoliberal, aparecieron sectores sociales que se
opusieron enfáticamente, a partir de valoraciones alternas al discurso hegemónico,
proponiendo otras formas de construir las relaciones entre humano-naturaleza.
La coalición a favor del proyecto, sostuvo principalmente dos correlaciones de
ideas: 1) la de la eficiencia en el manejo de los recursos naturales, asociada al desa-
rrollo tecno-científico, y 2) la de seguridad energética “limpia” (así se referían a la
generación de energía hidroeléctrica) como garantía de desarrollo y productividad.
La idea de la eficiencia en el manejo de los recursos naturales se vinculaba, por
un lado, a la incorporación gradual, en la gestión pública y privada, de las nociones
y valoraciones provenientes del discurso de la sustentabilidad y de la mercantiliza-
ción capitalista de la naturaleza desde finales del siglo XX, y por otro lado, a la
emergencia del sector privado como agente principal en tal gestión frente a la (con-
siderada) ineficiencia estatal.
16. Esta región se conformó, en 1998, con las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos. Según han
considerado Farah, Granato y Oddone (2010:88), la primera iniciativa legal de importancia orientada a
la integración regional de tales provincias, se dio recién en 1973, través de la Carta de Intención de
Cayastá; siguiéndole el Tratado de Integración Regional (1998) que dio lugar a la creación de la mencio-
nada Región Centro.

La seguridad energética constituye uno de los objetivos perseguidos por los go-
biernos en el marco del neoliberalismo. En un mundo de escasez generada por la
demanda creciente (de bienes y servicios), se vuelve necesario generar marcos de
seguridad.Tal como ha señalado María Kaika, a finales del siglo XX, y en el contex-
to de la neoliberalización económica, se pasó de la idea de abundancia, vinculada al
optimismo de las burocracias nacionales frente al ansiado crecimiento, a una idea
de escasez, proveniente deleficientismo empresarial en medio de la toma de cons-
ciencia sobre la finitud de los recursos naturales (Kaika, 2006:152).
La coalición que se opuso al proyecto, tuvo una conformación más heterogénea
(entidades educativas, religiosas, sindicatos, partidos políticos, entre otras), sin em-
bargo, fue el discurso ambientalista de las ONGs el que logró articular los diferentes
reclamos sociales y orientarlos hacia la formalización de la acción opositora, primero
por la vía judicial, y finalmente, por la vía legislativa, logrando la sanción en 1997 de
la Ley Provincial nº 9092, en Entre Ríos, por la cual se prohibió el represamiento del
río Paraná En lamencionada provincia. Este hecho determinó la suspensión inmedia-
ta de la obra, en la medida que ya no podíaconstruirse el cierre Sur.
La amalgama de ideas que conformóel discurso antirepresapuede resumirse en
las siguientes ideas principales:1) los recursos naturales no deben gestionarse con
una visión economicista y constituyen un derecho humano; 2) la escasa informa-
ción sobre el río Paraná determina que toda modificación conduzca a consecuencias
inciertas; 3) se acepta la idea de desarrollo, pero a condición de preservar la cuenca
hidrográfica; 4) la energía de las grandes represas en ríos de llanura no es energía
limpia y barata (como postulaba la coalición a favor); 5) las obras de gran impacto
ambiental deben decidirse a partir de la participación civil.
3.2. La planificación para el desarrollo y las políticas hidráulicas
En este período, los organismos dedicados a la planificación serían debilitados17

y la planificación a largo plazo no tuvo lugar. De hecho, Leiva Lavalle sostiene que
el Plan Nacional de Desarrollo 1987-1991 constituyó el último documento que refle-
jó acciones deplanificación en Argentina (Leiva Lavalle, 2010). En cambio, se des-
plegaron iniciativas orientadas a la integración del país al mercado subcontinental18
e internacional. En este sentido, se observa una clara voluntad de incorporar al sec-
17. La Secretaría de Planificación, que dependía de la presidencia, pasó a llamarse Secretaría de Pro-
gramación Económica y se incorporó al ministerio de Economía.
18. El proyecto de Hidrovía Paraná Paraguay y el proyecto Paraná Medio son ejemplos de este momento.

tor privado en las políticas territoriales, de lo cual dio cuenta la construcción de

grandes infraestructuras destinadas al intercambio de escala transnacional, inter-
nacional y regional. A la par, tuvo lugar la reforma de la Constitución Nacional de
1994, donde fue incorporada la noción de región como una nueva figura para la or-
ganización de las relaciones interprovinciales19.
En el ámbito académico, como se mencionó antes, se originó, hacia finales de
los años 80, un debate en lo referente a las nuevas conceptualizaciones emergentes
sobre el planeamiento (derivadas del llamado Nuevo Regionalismo20), con la incor-
poración de ideas tales como la participación, el desarrollo local y la sustentabili-
dad21. Estas ideas no se incorporaron al discurso promotor del proyecto Paraná
Medio, sinoque construyeron los discursos de la oposición.
A modo de síntesis, puede afirmarse que el proyecto Paraná Medio en el contex-

to de aplicación de las políticas públicas enmarcadas en el PHP, se caracterizó por:
1) la búsqueda a nivel sólo discursivo de satisfacer el interés público, que no se con-
dijo con los términos de negociación que beneficiaban principalmente a EDI; 2) la
gestión privada de los recursos (así el Estado garantizó 50 años para el usufructo de
la represa y 30 para el derecho de propiedad sobre las obras viales); 3) el manejo
privado de las redes de infraestructura 4) la concepción de escasez (de agua) que
justifico la búsqueda de la eficiencia económica en el manejo del recurso 5) la con-
cepción del agua como un commodity, asociada al beneficio “privado”.
Desarrollismo y neoliberalismo en el siglo XX: algunas

reflexiones sobre los paradigmas hidráulicos en los proyectos
territoriales del Estado nacional
Los paradigmas hidráulicos se establecieron con fuerza durante buena parte del
siglo XX, y aunqueestos grandes proyectos actualmente se encuentran bajo cuestio-
namiento, aún pervive el mito del desarrollo asociado a ellos. Esto, en gran parte, se
19. Según algunos autores, existen antecedentes sobre esta organización regional que, en la década de
1960, y más directamente en la década de 1980. Ver: Farah, Granato y Oddone (2010).
20. Los debates sobre la región, y su derivación en el Nuevo Regionalismo, pueden verse en: Scott,
1998; Storper, 1991 y 1997; Hiernaux, 1997; Keating, 1998, entre otros.
21. Algunas ideas del debate académico, en Argentina, sobre planificación pueden verse en la publica-
ción del Convenio de Cooperación Colectiva FADU-EPFEL/IREC. Planificación y gestión urbana en países
en vías de desarrollo, 1989. En Santa Fe, el arquitecto César Carli impulsó un debate en torno al proyec-
to Paraná Medio, oponiéndose y proponiendo un plan de crecimiento para la ciudad que incorporaba
algunas ideas y valores del Nuevo Regionalismo (Rausch, 2013).

debe a dos cuestiones: por un lado,fueron piezas relevantes en los proyectos desa-
rrollistas estatales de la segunda posguerra, y por otro, constituyen la manifestación
del proyecto moderno, de organizarsociotécnicamente la naturaleza,en asociación
con una idea de felicidad.
Los grandes proyectos deinfraestructura, y en particular, los hidráulicos, han
sido considerados por cierta literatura específica, como materializaciones del poder
imperial (Wittfogel, 1957) y del poder de las burocracias estatales (Worster, 1985;
Mc Cully, 2004). Sin embargo, pueden considerarse también, como proyectos am-
bientales. Las obras hidráulicas, como modo particular de expresión material y
construcción territorial de la modernidad, han sido proyectos ambientales, han de-
terminado la producción de nuevas geografías, pero también, de nuevas naturale-
zas, materialmente y simbólicamente constituidas (Swyngedouw, 2015:2). La irrup-
ción de una gran represa en un determinado ambiente, no sólo da cuenta de las
aspiraciones estatales respecto de una idea específica de desarrollo y de territorio,
sino también, está transformando los territorios existentes, destruyendo ambientes,
desintegrando formaciones sociales y bloqueando circulaciones (de alimentos, de
elementos culturales, por ejemplo). O como lo ha expresado Swyngedouw, “los sue-
ños y aspiraciones políticas, las visiones de desarrollo y cambio, los ideales de vi-
da, los imaginarios acerca de una “buena” sociedad (sin importar lo diversa que
sea) invariablemente descansa en la transformación de las condiciones y relacio-
nes ambientales e implican la producción de nuevos ensamblajes y constelaciones
socio-naturales” (Swyngedouw, 2015:7).
En efecto, el proyecto Paraná Medio, constituyó un proyecto de Estado para ca-
da uno de los dos momentos históricos, siendoa la vez, territorial y ambiental.Bajo
el PHN se presentó como pieza relevante en los planes de desarrollo regional, en un
período en que el estado nacional tenía un rol protagónico. Dentro de este esquema,
y enla consideración del agua como un bien público abundante, el proyecto hidro-
eléctrico encontró la más alta aceptación social, siendo incuestionable su construc-
ción en tanto prometía (aunque sea discursivamente) el desarrollo de la región y de
la nación.
Bajo el PHP, el Paraná Medio constituyó parte del proyecto neoliberal estatal de
integración económica del país en el mercado mundial (y específicamente subcon-
tinental a través del MERCOSUR). En medio de un proceso de aplicación de las
políticas neoliberales, que incorporaron al sector privado en el manejo de los servi-
cios públicos (entre otras cuestiones), el gobierno nacional acordó construir el pro-
yecto hidroeléctrico a través de la concesión a un consorcio norteamericano. En un
momento histórico de emergencia de movimientos socio-ambientalistas a nivel

mundial y de la expansión de las ONGs, de rápida circulación de información sobre

los efectos negativos que las grandes represas habían provocado en otros contextos
geográficos, pero también, ante la posibilidad de commodificación del río Paraná y
de que el proyecto ofrezca sólo beneficios a un grupo de empresas extranjeras, re-
sulta consecuente la conformación de la coalición de oposición al Paraná Medio.
El mismo proyecto técnico que una década antes había provocado críticas al
gobierno por haberlo suspendido, y cuyos efectos ambientales no hubieran variado
demasiado entre ambos momentos, por el contrario, en los años 90, fuepersisten-
temente rechazado,y finalmente suspendido por una ley nacida de la contestación
social. De allí, que los proyectos hidráulicos, y las grandes infraestructuras en gene-
ral, no pueden considerarse como meras obras técnicas con neutralidad.Éstos cons-
tituyen nodos de convergencia de procesos humanos y no humanos, de elementos
materiales y discursivos, mecánicos y orgánicos, estrechamente vinculados a los
procesos políticos y sociales pero también a las aspiraciones de cambio social y de la
naturaleza (Swyngedouw, 2015).
Si los grandes proyectos de infraestructura, en la segunda mitad del siglo XX,
constituían (más allá de las singularidades en los diversos contextos) los cimientos
del crecimiento económico dentro de un proyecto estatal que se afirmaba en la vo-
luntad de persecución del interés público, desde finales del mismo siglo, las institu-
ciones y el proyecto estatal se encuentran, cada vez más, al servicio del crecimiento
de las corporaciones, dando lugar, hacia el inicio del nuevo siglo, a lo que Sassen ha
denominado, fenómenos de expulsión (Sassen, 2015:239). Consideramos, por tan-
to, la importancia actual de indagar históricamente en las infraestructuras, en las
condiciones histórico-geográficas que le dieron lugar, y especialmente en la estre-
cha relación que las mismas siempre han tenido con las diferentes formas que ha
tomado el Estado.
Bibliografía
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Había una vez otro territorio (posible). ∙ MILAGROS SOSA SÁLICO
Había una vez otro territorio (posible)
MILAGROS SOSA SÁLICO

[email protected]
Facultad de Humanidades y Ciencias
Universidad Nacional del Litoral
Resumen
El presente trabajo tiene como objetivo central recuperar, para la reflexión, el b i-
nomio territorio-políticas públicas, asumiendo que en el mismo las nociones de po-
der y tensión se cuelan, en ocasiones, de un modo intransigente entre los gestores
de política y planificación urbana territorial, particularmente en el nivel sub-
nacional o municipal de gobierno.
Para esto daremos lectura a la conceptualización de ciudad y bio política a partir de
los aportes de la publicación: Foucault: Ciudades Otras, en Javier Fedele (2013) pa-
ra reconocer las posibles implicancias entre territorio-poder-políticas del habitar
en el caso del diseño e implementación de la política habitacional en Santa Fe du-
rante la gestión del Frente Progresista Cívico y Social.
Palabras claves: Territorio – Otredad – Políticas públicas - Hábitat

“Soy de la orilla brava del agua turbia y la correntada

que baja hermosa por su barrosa profundidad;
soy un paisano serio, soy gente del remanso Valerio
que es donde el cielo remonta el vuelo en el Paraná.
Tengo el color del río y su misma voz en mi canto sigo,

el agua mansa y su suave danza en el corazón;
pero a veces oscura va turbulenta en la ciega hondura
y se hace brillo en este cuchillo de pescador”
Oración del remanso – Jorge Fandermole
Antes de empezar, cubro la retaguardia
Pareciera ser una nimiedad, pero no lo es. Al menos no para mí.

Este inicio constituye, en lo personal, parte central de mis intereses. Aquellos
anhelos e ilusiones que vienen rondando hace varios años mi transitar académico.
Ese clic que parece darnos en algún momento de nuestra vida profesional cuando se
está tirando una cuerda, esperando que de un momento a otro se corte… o la corten
y de pronto inaugura otro escenario.
Esa sensación me movilizó a inscribirse al curso. Dejar de tensar la cuerda,
animarme a que se rompa y tejer de nuevo.
Por eso, antes de comenzar a intentar recorrer algunas ideas, preguntas, res-
puestas no consolidadas sobre el trabajo requerido para la acreditación del curso de
posgrado: “Formas de Pensar el territorio” me siento en la obligación de de-
jar asentadas algunas confesiones que, lejos de ser parte de una prueba de un delito,
constituyen deseos académicos muchas veces no profundizados.
Enrique Foffani en el prólogo de La Novela de la poesía de Tamara Kamenszain
(2012: 16) comenta:
“Si la subjetividad es la instancia ineliminable del género lírico, no significa que el

sujeto lírico esté siempre en el centro del poema y diciendo “yo”. Puede estar en los
bordes del poema, en sus alrededores, en los márgenes más imprevisibles, puede
estar a la vista, exhibiéndose, pero también, por qué no, inhibiéndose, como un c a-
zador oculto detrás de las palabras. Comoquiera que sea, el sujeto siempre está:

presente o ausente –presente, pues aun ausente no puede borrar las huellas que de-
latan su existencia”.
Así siento que parto, desde el borde, o desde los bordes. Desde esa geografía mi
pregunta toma impulso permitiendo al interrogante hacerse visible: ¿Qué hago yo,
una politóloga (o algo así) tomando un seminario de arquitectura y urbanismo? ¿A
dónde es que quiero llegar sabiendo que parto con desventaja (tal como comenta el
cuento infantil de la libre y la tortuga, siendo claramente yo la tortuga)?.
El territorio ha copado mis intereses académicos hace tiempo y quizás, envuelta
en esa especie de laberinto borgeano es que me arriesgo a empezar a escribir sobre
él.
Ahora bien: no es cualquier territorio el que me enamora. Es éste territorio, si-
tuado, apaleado, agredido, conservado, agrietado y recorrido por tantos ríos, ria-
chos y lagunas. Es el territorio litoraleño que contiene a mi ciudad. Desde ella quie-
ro partir y desde ella navegar.
Preparando el camino
Siguiendo, para este análisis, la publicación FOUCAUL. Ciudades otras (2013)

intentaremos articular el trabajo seleccionando específicamente el apartado deno-
minado Recorridos bibliográficos para ir pensando lo que llamaremos: navega-
ciones.
De esa manera, procuraremos viajar y reconocer al territorio y a la ciudad
desde las perspectivas en las que se alojan diversas disciplinas como la arquitectura
con la mirada del urbanismo, las ciencias sociales con especial énfasis en la Ciencia
Política y la colaboración de las políticas públicas.
Lo que quizás llame la atención es que probablemente no exista un puerto don-
de el viaje llegue a su fin, por el contrario cada llegada significará, al menos para mí
un nuevo kairós.
Por tales razones iremos pensando lo que en lenguaje coloquial llamaríamos:
diario de viaje y en lenguaje científico – académico sería nuestro punto de parti-
da/hipótesis o ideas a contrastar, dependiendo esta partida siempre de la perspecti-
va epistemológica que nos haya envuelto a la trayectoria académica en sus diferen-
tes etapas profesionales.

1-A propósito de la connotación de “ciudades otras”
Todo viaje se pergenia, inicialmente, a partir de la curiosidad. Y fue eso lo que

me movilizó a leer y a tratar de entender la publicación realizada en el marco del
Seminario Permanente Pensamiento < Arquitectura a propósito de las Jornadas
“Michel Foucault ¿Un pensamiento del espacio o un espacio para el pensamiento?
en la FADU/UNL durante el mes de octubre de 2011.
Partimos, entonces, de socializar la curiosidad que produjo reconocer el sentido
del título al adjetivar de otras1 a las ciudades. Claramente el pensamiento Foulcal-
tiano en torno al cual se (de) construyen los apartados de la publicación ya indican
unos modos de entender al poder y a las relaciones emanadas a partir de él con una
visión particularmente crítica de la construcción de ciudad (y de la intervención de
los ciudadanos).
Salvo por algunos aportes generales sobre la teoría del autor antes mencionado
en torno a la conceptualización de poder, violencia y seguridad, el resto de los mis-
mos han constituido para mí un entrañable hallazgo en términos de pensar las polí-
ticas públicas del habitar (tómese este concepto desde la perspectiva de Henri Le-
frebvre de apropiación del espacio).
Siguiendo con lo mencionado, introduciré algunas cuestiones en torno a ese
movimiento que (me) produjo la idea de otras.
Apenas lo leí sobrevoló en mi mente el concepto otras asociado al de otredad:
¿Qué será esa idea de ciudades otras? ¿Acaso hay otras maneras de ver la ciudad?
¿Existe la posibilidad de abrir la lectura de varias ciudades dentro de un concepto
orgánico de totalidad? ¿Podríamos pensar a una ciudad cualquiera como si fuera
una de esas muñecas rusas (mamushkas) en las que algunas son visibles y otras
están invisibilizadas o hacer un recorrido narrativo y literario como el de Ítalo Cal-
vino?
Siguiendo a María Inés Falcón (2008) diremos que: “El tema del “Otro”, el
ajeno, el diferente, el extranjero, siempre generó conflictos más o menos graves en
la historia de la humanidad y pocas propuestas de resolución. En la medida que el
Otro cuestiona por similitud o por diferencia, la identidad en la cual se sostiene el
sujeto, ese cuestionamiento hace tambalear esa construcción precaria y, por esa
razón, ese ajeno se convierte en un enemigo, un contrincante, un rival o un inde-
seable, según sea la posición en que se ubica o es ubicado”.
1. Las comillas me pertenecen.

El concepto de otredad se encuentra íntimamente ligado al de identidad (alte-

ridad) pero también al de hospitalidad y consecuentemente al de rechazo que puede
generar la percepción del proyecto de otredad. En este caso pensar otra y otras po-
sibles maneras de habitar ese territorio que hemos dado en llamar: La ciudad.
En el campo del discurso/lingüística Elizabeth Sosa (2009), indica:” La otre-
dad es una postura epistemológica que explora discursivamente la imagen de las
culturas que hicieron su espacio en la periferia u otros espacios culturales inter-
medios. Establece un saber geo cultural, histórico, arqueológico, sociológico y et-
nológico sobre el otro, una metafísica donde la heterogeneidades y las diferencias
se encuentran subsumidas en un lenguaje homogéneo integrados”.
Foucault (1980:11) señala que “en toda sociedad la producción del discurso es-
tá controlada, seleccionada y redistribuida por un cierto número de procedimien-
tos que tienen por función conjurar los poderes y peligros, dominar el aconteci-
miento aleatorio y esquivar su pesada y temible materialidad.” Para dar cuenta de
esa función, clasifica los principales sucesos que afectan al orden del discurso. Por
una parte, los sistemas de exclusión, los cuales establecen la palabra prohibida, en
segundo lugar la discriminación de la locura, y por último, la voluntad de la verdad.
El sujeto en su sentido histórico en la medida que se posiciona en el tiempo va or-
denando un lugar dotado de privilegios sociales, políticos e intelectuales que le
permiten acceder a escaños importantes que le otorgan una voz aceptada, un dis-
curso.
El discurso crítico del otro o la composición de la otredad está expresado en la
explicación de la investigación y transmisión de los saberes y/o percepciones de la
realidad que se legitima en la cultura del hombre de fin de siglo XX, con rupturas y
nuevas concepciones que hacen posible la producción de un conocimiento legítimo
y viable del imaginario cultural como realidad y como problema epistemológico, el
cual se expresa en la pragmática de un saber narrativo.
La otredad como categoría de análisis en el entramado cultural latinoamericano
es un producto que permite la visualización del sujeto periférico desde ópticas dis-
tintas, reconoce la ampliación del radio conceptual y la generación de nuevos plan-
teamientos, desde una voz que adquiere competencias para resignificarse con un
pensamiento antroposocial, que reconoce la existencia de diferentes niveles de la
realidad regido por diferentes lógicas.
De este modo, en este punto de arranque de nuestro viaje, afirmamos que es
posible reconocer que, para el caso del análisis sobre una ciudad es posible recono-
cer una otredad. Hay multiplicidad de actores que la construyen, desde lo guber-
namental, desde lo político, desde lo proyectual e incluso desde lo revolucionario

(una lucha desde y contra lo institucionalmente instaurado como verdadero y posi-

bilitador).
En palabras de Sacristán Arana y Roca Cladera (2007):”Nuestra mirada sobre-
vuela la ciudad para penetrar en los espacios de la intimidad donde el individuo se
muestra como tal, con la esperanza de presenciar el desvelamiento de la relación
históricamente unívoca entre el hombre y su tiempo y la (no) ciudad que constru-
ye. O en su caso, la ciudad que (de) construye, a la luz de nuevas formas de urba-
nización (en) cerradas y dispersas en el territorio características de los asenta-
mientos urbanos contemporáneos”.
2- Primer puerto: ¿Un pensamiento del espacio o un espacio para

el pensamiento? De Rodrigo H. Amuchástegui
En la parada de este puerto se reaviva la necesidad de pensar en el binomio es-

pacio/público, binomio que ha sido objeto de reflexión constante en la Ciencia Polí-
tica en particular y en las Ciencias Sociales en general, tanto para referirse, por
ejemplo, al uso del término en el mundo antiguo de los griegos (el Ágora o Plaza
Pública), en la modernidad a partir de la ruptura con las formas absolutas de desa-
rrollar la política y el poder y en la actualidad como dimensión integradora en el
análisis de las políticas públicas (fuertemente las vinculadas a las territoriales).
Sin embargo, el concepto no es exclusivo punto de debate en una disciplina y
por ello de la lectura de este apartado interesaron dos reflexiones realizadas por el
autor:
a) La primera indica …” fui modificando mi modo de ver el mundo y el programa
de la materia a través de la reflexión sobre el peso que tenía la dimensión espacial
de la existencia o, más simplemente, en la vida cotidiana de las personas” (pág. 26);
b) La segunda expone: “Se trata de pensar y seguir pensando la relación entre el es-
pacio, el poder, el saber y la constitución de nosotros mismos”…“O, dicho de otro
modo, tal vez la cuestión hoy pase por situarse más allá de las disciplinas y aceptar
que no haya “identidades” fuertemente elaboradas y, por lo tanto, que sean necesa-
rios profesionales con mentes abiertas, cuyas miradas se fueran construyendo, h a-
bitando y habituándose a determinadas perspectivas, pero que les encante pasear
por casas y textos ajenos”. (pág. 26)
El autor centra su intervención en el abordaje del poder, poder-espacio, desde
el efecto del orden discursivo y los discursos en arquitectura, indagando especial-
mente en quienes son y desde donde hablan quienes controlan los discursos en el

ámbito arquitectónico, teniendo ello un necesario efecto en lo que se piensa y se

proyecta como espacio público, como espacio en y para la ciudad.
Esta tarea la realiza partiendo de algunas sensaciones y suposiciones previas al
orden científico que parten de indagaciones cotidianas y, como indica previamente,
del modo de ver el mundo, a lo que agrego: del modo en que cada uno puede ver el
mundo (mío o nuestro).
A partir de estas connotaciones es que encuentro interesante remitir al texto de
Adrián Gorelik, El romance del espacio público (2008) ya que en él se despierta
una reflexión a la que denomina: “el conflicto implícito en la propia categoría”,
tomando para ello tres escenas de análisis. Cito:
“Así que ya tenemos, en verdad, tres posiciones con sus respectivos modelos urba-
nos: la primera (arendtiana) toma como modelo urbano de su concepto de espacio
público el ágora de la polis clásica; la segunda (la de Habermas), los espacios del s a-
lón aristocrático o el café ilustrado del siglo XVIII (esos espacios donde nace la c rí-
tica burguesa); mientras que para la tercera posición (la extensión indebida de la
hipótesis habermasiana), el modelo urbano es el del boulevard decimonónico, el e s-
pacio público en donde la noción ilustrada de representación parece mutar en aut o-
rrepresentación burguesa y, sobre todo, donde se realiza la conversión de toda la
vida urbana en circulación, mostrando ya no la dialéctica implícita entre el mercado
y el espacio público, sino el carácter exclusiva e irreductiblemente mercantil de la
metrópoli moderna. No quiero alimentar una imagen simplificadora de las relacio-
nes entre teorías del espacio público (en términos sociológicos, históricos y políti-
cos) y modelos urbanos de referencia”.
“La esquematización de las ciudades y los espacios de esas tres posiciones, además,
grafica el carácter conflictivo de las conceptualizaciones más habituales entre los
especialistas urbanos, que al hablar de espacio público operan desde sus propias
tradiciones…”
De este modo ese binomio aloja una complejidad que se constituye en una pro-
piedad inherente al propio devenir de la configuración espacial. Esa complejidad se
desprende no solo de los vaivenes que puede producirse entre lo proyectado en el
plano y lo concretado sino, fundamentalmente en esa idea de biopolítica que recu-
bre el entramado social y las redes cotidianas por las que se transita en cada lugar
de la gran ciudad.
Entonces, pareciera haber un intento por descubrir la relación dialéctica natu-
raleza-sociedad en el espacio público y recurrir, en ocasiones al concepto de lugar

como categoría analítica para interpretar la materialidad e inmaterialidad en los

procesos de producción y consumo del espacio público urbano y, para captar la im-
portancia de su complejidad en miras a la formulación de políticas públicas urbanas
territoriales.
3-Segundo puerto: Ciudad y Biopolítica. Javier Fedele
El apartado comienza indicando un aspecto central del gobierno de los territo-

rios en la modernidad: “El gobierno del territorio será la forma política administra-
tiva de una estructuración de las fuerzas reducidas a los biológico. Dicha forma po-
lítica está basada en los modelos d la economía y la guerra como patrones de
ponderación y acción” (pág. 51). La intención del autor es reconocer como participa
la ciudad en la definición y despliegue de esta perspectiva política. Por esta razón
cobra importancia las reflexiones en torno a la seguridad y el espacio, titulando pa-
ra ello: La seguridad es el espacio: la importancia de la ciudad.
Foucault, quien inaugura un conjunto de reflexiones acerca del poder que per-
miten establecer nuevos saberes sobre lo social (Roze; 1995), así como Henri Le-
febvre, quien plantea la necesidad de analizar la producción del espacio y no las de
las cosas en el espacio (Núñez; 2009b).
Además posee una gran y variada producción teórica relacionada con el poder,
los mecanismos sutiles de dominación, la sujeción, la disciplina, la vigilancia, entre
otras manifestaciones de control de la vida, problematizando siempre cómo y quién
establece la forma que pensamos para que actuemos de tal manera. Finalizando la
década del 70 del siglo XX comienza a revelar sus aportes a partir de la perspectiva
de la gubernamentalidad, la cual implica un análisis crítico de la forma en que se
piensa el Estado, el gobernar, y con ello de las políticas públicas. Para construir la
noción de gubernamentalidad, el autor realiza una genealogía acerca del desarrollo
del Estado y el arte de gobernar. Así, sostiene que se produce un cambio importante
con el desarrollo de la vida urbana (siglo XVIII), al transformarse la población en el
objeto y destinatario de poder, con lo que el gobernar se transforma en una cuestión
de Estado (Acebal, Anahí: 2015). La perspectiva de la gubernamentalidad, le permi-
te a Foucault pensar en el desarrollo de la biopolítica, que será un concepto central
para observar la forma en que las políticas disciplinan y controlan a la población
(Foucault; 2007).

Hay una implicación muy grande de la dimensión espacial en estos mecanismos

de poder, una interrelación profunda entre la configuración de los espacios y el
desarrollo de las técnicas disciplinarias y ello me remite, ineludiblemente al rol de
las políticas públicas espaciales y territoriales y sus efectos sobre los sujetos (¿suje-
tos a quiénes?).
4- Tercer puerto: La demarcación epistemológica en la

legitimación de saberes. Gisela Rausch
El territorio como objeto de análisis en la modernidad ha sido abordado desde

distintas disciplinas y con diversos intereses de acuerdo al enfoque adoptado. La
geografía, la ciencia política, el derecho, la economía, la sociología, la psicología y el
urbanismo han trabajado miradas y posturas desde la reflexión teórica así como
desde investigaciones que reúnen el esfuerzo por entender las relaciones entre el
territorio y la sociedad.
En este apartado la autora realiza un recorrido histórico que intenta rescatar
momentos del proceso de constitución disciplinar del urbanismo científico entre los
siglos XVIII y XIX, dado cuenta de su carácter de invención (pág. 80). A partir de
reconocer las luchas internas de esta disciplina es que he podido echar luz de algu-
nas discusiones y perspectivas de la cual la noción de territorio o de planificar un
territorio no han quedado exenta. Es que entender la evolución, los retrocesos y las
discusiones en torno a los profesionales del urbanismo colabora con las propias
discusiones acerca de tal o cual modelo/estilo de política pública que se pretenda
realizar en intervención con el territorio (ejemplo: una política habitacional).
En tal caso aparece como una cierta necesidad de revisar los abordajes propios
del conocimiento situado en la realidad latinoamericana.
Una humilde intención sería realizar un recorrido (inicial, preliminar y con in-
tención de seguir profundizando) que permita introducir cuestionamientos genera-
les sobre el tratamiento de “lo urbano”2 tomando como plataforma de partida algu-
nas discusiones que aluden esencialmente al campo de las políticas urbanas y la
construcción de la ciudad América Latina en general y en la ciudad de Santa Fe en
particular.
Para poder modelar estas ideas iniciales se ha pensado tomar los aportes de un
grupo de pensadores de orígenes disciplinarios diversos como lo son H. Bozzano, J.
2. Las comillas me pertenecen.

Coraggio, David Harvey y Beatriz Cuenya 3 para presentarlos como alternativa críti-
ca a los postulados provenientes del enfoque neoliberal de las políticas públicas
urbanas diseñadas para América Latina.
4.1 Posibles interpretaciones sobre el territorio como objeto de estudio
(no todas compartidas por quien escribe)
Siguiendo las ideas de Michael Janoscka (2011): “el neoliberalismo y la globali-
zación son dos caras de una reestructuración económica que ha introducido cam-
bios relevantes en la política urbana y en los modos de imaginar, percibir, diseñar
y gestionar las ciudades”. Desde que algunos políticos de la “vanguardia del libre
mercado” (por ejemplo Pinochet, Reagan, Thatcher), aplicaran e hicieran operati-
vas las doctrinas neoliberales formuladas por Friedrich Hayek y Milton Friedman
desde mediados del siglo XX, la versión hegemónica de pensar y discutir las rela-
ciones mutuas entre el Estado, el mercado y la sociedad ha padecido un giro impor-
tante. De acuerdo con Janoscka (2011:119): “las transformaciones urbanas que
ocurren a raíz de la mercantilización creciente del espacio urbano y de la prolife-
ración de nuevas formas de producción inmobiliaria conllevan una reestructura-
ción metropolitana importante que a la vez se inscribe en un paisaje institucional
específico y preexistente”.
Para David Harvey (2005), la era del neoliberalismo se puede caracterizar por
fenómenos globales aunados en cuatro términos: la privatización, la financiariza-
ción de la economía, la administración y manipulación de las crisis y la redistribu-
ción estatal inversa. Estas características tienen consecuencias negativas en el de-
venir de las ciudades (especialmente las latinoamericanas) por ello se explica la
necesidad de generar, profundizar y difundir las posiciones críticas y visiones con-
tra-hegemónicas incipientes.
Por estas razones es necesaria la realización de esfuerzos teóricos y de políticas
públicas para entender no solo las consecuencias territoriales de las políticas neoli-
berales sino también saber cómo y porqué se toman decisiones en ciudades afecta-
das por ellas.
En este sentido, para Isabel Martínez de San Vicente (en Cuenya; Fidel y Herzer
2004: 118) algunas cuestiones que las investigaciones sobre políticas y planes (ur-
banos) pueden profundizar hoy en el ámbito regional para menguar impactos nega-
tivos de los desequilibrios que experimenta la organización del territorio son:
3. La selección de autores es ajustada solo a los fines de la realización del trabajo. Desde ya que la lista
de investigadores y/o referentes del tema es mucho más amplia y diversa según la riqueza de sus apor-
tes. Basta con mencionar por ejemplo los trabajos sobre desarrollo regional de O. Madoery (2005), E.
Leff (2005) y S. Boisier (1999) entre otros.

 Incorporar con mayor énfasis la dimensión territorial de las transforma-

ciones económicas y sociales de los últimos años, y dentro de ella los as-
pectos ambientales;
 Potenciar una actitud constante de contrastación entre teoría y práctica
y viceversa.
 Reflexionar sobre las particulares formas de hacer política (urbano-
territorial) de nuestra realidad (la argentina), y
 Adecuar el marco teórico y los métodos a las presiones que ejercen sobre
el ámbito local tanto la necesidad de cambio como la necesidad de con-
versar una identidad con la historia de las propias prácticas culturas,
técnicas y políticas.
El urbanismo como práctica social es inescindible de los procesos sociales, eco-
nómicos, políticos y culturales de cada momento histórico. Peter Hall (2006) indica
que: “el urbanismo, en todas sus manifestaciones, es una respuesta del sistema
capitalista (y en particular, del capitalismo de Estado) a los problemas que plan-
tea la organización de la producción, y de allí sus estrechas relaciones con la polí-
tica”.
Por lo mencionado anteriormente debemos situar la construcción de la política
pública4 en concordancia con la identidad del territorio y del lugar. Aquí se abren
discusiones, ya que el término territorio es factible de múltiples interpretaciones.
Siguiendo a Horacio Bozzano (2004:29) “el territorio es una expresión comple-
ja que conjuga al medio y a los componentes y procesos que contiene: grupos so-
ciales, relaciones, conflictos. Vale decir, el territorio tiene un continente y un con-
tenido, no se reduce solo a la complejidad de su continente físico – natural”.
La complejidad del término está, entonces, no sólo en su definición sino en su
abordaje epistemológico y en las múltiples maneras (según los enfoques) de alejarlo
o diferenciarlo de otras categorías analíticas como pueden ser las de espacio, límite,
lugar, localización (H. Bozzano: 2004), región, ordenamiento territorial y desarro-
llo territorial (S. Boisier: 1999) o territorios en transición y espacialidad (Coraggio:
1994) o bien para acompañar el análisis de políticas públicas vinculadas directa-
mente al territorio como son las políticas urbanas en general las políticas habitacio-
nales en particular (para el análisis latinoamericano y argentino se puede citar la
línea de trabajo de Cuenya, Fidel y Herzer:2004).
4. Diversas son las definiciones de política pública que se puede encontrar en la literatura. Así autores
como Ives Meny y J. C. Thoeing las definen como “un programa de acción gubernamental en un sector
de la sociedad o en un espacio geográfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes, etc.”
(MENY y THOEING: 1992)

Retomando la línea de trabajo de H. Bozzano (2004:56) el autor entiende que:

“si bien las sociedades, los territorios, la historia, la política, la economía y mu-
chos otros temas se realizan, se concretan con innumerables sujetos, se trata en
realidad de objetos construidos por sujetos. Nos referimos a enfoques y visiones
elaboradas en nuestro intento de síntesis real y pensada”.
En este sentido el territorio en términos de cosas y relaciones juntas (Milton
Santos en Bozzano 2004: 29) – es un objeto complejo, que existe en la medida que
nosotros – sujetos- lo construimos combinando nuestro concreto real con nuestro
concreto pensado. Esta naturaleza compleja del territorio es probablemente unos
de los motivos de las dificultades discrepancias en torno a su definición. ¿Es el te-
rritorio un –supra-objeto real, pensado y posible (transformable) por sujetos?
Interesa entonces que el abordaje de lo urbano comprenda la naturaleza com-
pleja del territorio antes mencionada y que además incorpore el conocimiento de
los vínculos que los actores establecen con los espacios que son objeto de las políti-
cas. El apego al lugar, la identidad del lugar, la identidad social urbana o el espacio
simbólico urbano. El fenómeno de la apropiación del espacio supone una aproxi-
mación conceptual cuya naturaleza dialéctica permite concebir los conceptos y los
fenómenos de manera integral.
5-Cuarto puerto: Mi puerto y unas conclusiones que son más

bien los puntos de partida
En el año 2003 la ribereña ciudad de Santa Fe ( re) vivió un acontecimiento

triste y desolador de esta geografía local: sobrevino una inundación, una catástrofe
hídrica, un desborde, esta vez del río Salado que superó todas las marcas pensadas
y comió con furia y fuerza terraplenes, costa, hogares y sueños de la margen oeste y
noroeste de la ciudad (la historia de inundaciones en la ciudad por el río Paraná, río
Salado y precipitaciones abundantes pueden contabilizarse desde principios del
siglo XX).
Los estudios sobre prevención de desastres han avanzado, progresivamente,
hacia la compresión de los mismos como una crisis de la relación entre las comuni-
dades humanadas y el medio natural en el que se asientan y sobre el cual actúan. En
términos conceptuales, una crisis de la relación entre un sistema sociocultural y el
sistema natural que le sirve de base.
Esta compresión deja de lado la idea de que los desastres son impredecibles e
inmanejables, y se centra en las condiciones del desarrollo social, económico y terri-

torial que propician que los eventos naturales tengan como consecuencia impactos
catastróficos sobre las comunidades. La vulnerabilidad es la fragilidad de ese terri-
torio y del grupo humano a que dicho fenómeno pueda afectarlo, y está originada
en factores sociales, tecnológicos, culturales, económicos, políticos, entre otros.
Un sinfín de términos técnicos recorrió el espectro local (las más mencionadas:
riesgo hídrico y vulnerabilidad territorial5) al igual que la dificultad para lograr
asumir responsabilidades por parte de funcionarios y gobernantes que no lograban
dar cuenta de explicaciones conjuntas. Sin embargo, una realidad quedó al descu-
bierto: el territorio en acción carecía de un ordenamiento urbano que se ajustará a
los requerimientos de nuestra litoraleña geografía. Los determinismos afloraron y
brotaron las justificaciones en torno al desconocimiento de lo posible (“a mí nadie
me avisó”6), particularmente en el discursos políticos, encontrando así una tensión
permanente entre lo posiblemente hecho y lo no hecho desde la política pública.
Siguiendo a Javier Fedele (2011):
“En el siglo XX, el rol del frente de agua para la composición del plan urbano se
convierte en un tema de opiniones opuestas. Por un lado, se demandó su uso para el
propósito de infraestructura, con actividades económicas monopolizando las áreas
litorales en incompatibilidad con los programas sociales y urbanísticos. Por otro, se
promocionó a los sectores costeros como una característica territorial del paisaje,
que hacen de la costa un recurso para la estructuración de espacios cívicos de socia-
bilidad para promover la expansión de una cultura urbana. Ambas demandas y a s-
piraciones serán procesar en planes urbanos, intentando sistematizar el conflicto y
superarlo”.
La inundación del año 2003 reveló, entre otras cuestiones, que en esa Santa Fe
de principios del siglo XXI el territorio, desde una mirada de política pública, esta-
ba disociado de la política de planificación a revisar.
En torno a estas inquietudes he intentado recuperar la mirada de los actores s
durante dos períodos de gobierno municipales de distinta conducción partidaria
(2003/2007 y 2007-2011) para reconocer las características que la política pública
del habitar tiene en cada gestión a fin de resolver interrogantes sobre la coordina-
ción de políticas territoriales en el nivel subnacional. Estas inquietudes no son obje-
5. Hilda Herzer y Hugo Arrillaga en torno a la construcción social del riesgo y el desastre en el aglomera-
do Santa Fe (2009:7). Ediciones UNL.
6. http://tvdoc.com.ar/video/inundacion-2003-frase-polemica-a-mi-nadie-me-aviso/

to de desarrollo en este trabajo pero si ha servido el seminario para repensar meca-

nismos, artilugios y discusiones en torno a Santa Fe, ciudad otra.
El objetivo general de la investigación que pretendo realizar busca analizar las

implicancias que tienen para la configuración del modelo de política pública subna-
cional en Santa Fe (Argentina) las tensiones - leídas en clave de diversidad y con-
vergencia - que se desarrollan entre actores gubernamentales durante el diseño e
implementación de la política habitacional en la ciudad Santa Fe durante las ges-
tiones municipales que van entre los años 2003-2007 y 2007 – 2011, correspon-
dientes a las intendencias del Partido Justicialista y del Frente Progresista Cívico y
Social.
Para comprender esta política deberemos profundizar en la dinámica que se
conjuga a partir del conocimiento de un conjunto de dimensiones del Estado como
son: su estructura organizacional, el modelo de gestión, la racionalidad de los acto-
res y las tradiciones sobre la que se construye de política habitacional en Santa Fe,
poniendo especial énfasis en el nivel subnacional de gestión.
Y así, como en el comienzo de este escrito relate una advertencia respecto a mi
introducción en este campo disciplinar del urbanismo, ahora la retomo (a la adver-
tencia):recién comenzamos.
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La experiencia del Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES)… ∙ ORLANDO SOTTO
La experiencia del Centro de Emprendedores de la

Economía Social (CEES) de la ciudad de Santa Fe
en el marco del Plan de Desarrollo Santa Fe Ciudad
(2008-2014).
ORLANDO SOTTO
[email protected]
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales-Universidad Nacional del Litoral.
Resumen
El presente trabajo se realiza a partir del análisis situacional de la Economía Social
y Solidaria en la ciudad de Santa Fe, focalizando la atención en la articulación e im-
plementación del Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES) de la
ciudad de Santa Fe, en el marco del Plan de Desarrollo Santa Fe Ciudad.
Asimismo la presente ponencia se enmarca dentro del Programa de Extensión de
Economía Social y Solidaria de la Universidad Nacional del Litoral, aprobado por
Resolución del Consejo Superior Nº 480/13.
El CEES es una iniciativa en la cual vienen trabajando en forma conjunta 3 niveles
del Estado: la Municipalidad de Santa Fe, el Gobierno de la ciudad de Santa Fe y la
Universidad Nacional del Litoral (UNL).A partir del trabajo conjunto entre el est a-
do Provincial, Municipal y la Universidad, el Centro se está convirtiendo en una r e-
ferencia para los emprendedores locales, a través de acciones de capacitación, ase-
soramiento en diferentes temáticas, financiamiento y acceso a diferentes canales de
comercialización.
Asimismo el Plan de Desarrollo Santa Fe Ciudad constituye un plan global e inte-
grador que condensa los lineamientos básicos de las políticas de la gestión local y
define los programas y acciones a llevar adelante en las distintas áreas del Munic i-
pio (Estado y Gobierno Local; Planeamiento Urbano-Ambiental; Producción, Em-
pleo y Crecimiento Económico; Educación, Ciencia y Cultura; Inclusión Social) cuya
implementación viene teniendo lugar desde el año 2008.
Objetivos del presente artículo

 Analizar si algunas de las políticas aplicadas por el Gobierno Local de
Santa Fe, el Gobierno de la Provincia y la UNL en el CEES han contri-

buido al fomento y fortalecimiento del movimiento de la Economía So-

cial y Solidaria en estos 2 años.
 Examinar si las políticas implementadas por las reparticiones del Estado
en el CEES pueden ser designadas políticas de Economía Social, en base
a su contenido y a los efectos emergentes de su aplicación.
Palabras claves: Economía Social y Solidaria-Emprendedores- Gestión

interinstitucional

Introducción
El tema de estudio del presente trabajo es el análisis situacional de la Economía

Social y Solidaria en la ciudad de Santa Fe, focalizando la atención en el diseño e
implementación del Centro de Emprendedores de la Economía Social de la ciudad
de Santa Fe, una iniciativa en la cual vienen trabajando en forma conjunta 3 niveles
del Estado: la Municipalidad de Santa Fe, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe y
la Universidad Nacional del Litoral (en adelante UNL).
Importancia del Tema
La ciudad de Santa Fe y su zona de influencia, tiene índices sociales de pobreza,

desempleo e indigencia, elevados con respecto a otros lugares de la Argentina1, que
se corresponden con lo que acontece a nivel del país. Esto marca el grado de vulne-
rabilidad de gran parte de la sociedad local y el escaso nivel de integración de la
misma dado las grandes dificultades existentes en la actualidad, tanto de tipo eco-
nómico (desempleo, exclusión, trabajo informal, cuentrapropismo, etc.) como de
tipo social (altos niveles de delincuencia, indigencia, bajos niveles educativos en
gran parte de la población, violencia familiar, de género, analfabetismo, exclusión
social, inseguridad, etc.).
Desde el enfoque de la Economía Social y Solidaria (en adelante ESyS), en la
ciudad de Santa Fe y su zona de influencia, analizando las iniciativas que han sido
puestas en marcha por parte del Estado Local, provincial y el universitario (de las
cuales si bien son muy pocas las que se hallen integradas o trabajando coordinada-
mente unas con otras, desde los diferentes niveles de Estado enunciados, se vienen
implementando políticas en esa dirección), las mismas han aumentado en los últi-
mos años. Por ejemplo la creación en el año 2015 de una Dirección de Economía
Social en la Municipalidad de Santa Fe que depende directamente del Intendente
de la ciudad, de una Secretaria a nivel provincial (con sede propia en la ciudad de
Santa Fe) y no solo la profundización en el trabajo de campo sino también la apro-
bación y ejecución de un Programa de Extensión de Economía Social y Solidaria por
parte de la UNL, buscan fomentar, estimular, fortalecer y expandir el movimiento
de la ESyS en la ciudad.
1. Según Indec para el III trimestre de 2015 el Gran Santa Fe, tenía una tasa de desocupación con el
13.0, y en el 1er. semestre el nivel de pobreza alcanza el 14.8 % la indigencia el 5.2%.INDEC informes
2015

El Centro de Emprendedores de la Economía Social (en adelante CEES) se

constituye como ámbito de referencia para promover, cooperar y colaborar con
agentes, instituciones y organismos públicos y privados en el diseño y ejecución de
procesos y estrategias de fortalecimiento de la Economía Social en la ciudad de San-
ta Fe.
Sus principales objetivos son:0
 Brindar capacitación y asistencia técnica.
 Constituir un espacio de encuentro e intercambio de experiencias entre
emprendedores.
 Promover la comercialización en el mercado local y regional.
 Vincular líneas de financiamiento para emprendedores y proyectos de la
Economía Social.
 Diseñar mecanismos de evaluación que permitan medir impactos, resul-
tados logrados, obstáculos, apropiación de tecnologías y conocimientos
en el marco del proceso productivo.
 Propiciar el fortalecimiento de los emprendedores/as como grupo de ac-
ción colectiva, fomentando instancias de diálogo y debate que contribu-
yan a dar representatividad a sus intereses en el ámbito del Centro de
Emprendedores.2
Es de resaltar entonces que existen y vienen ganando visibilidad en los últimos
años, experiencias y prácticas de Economía Social con lo cual este movimiento vie-
ne aumentando su visibilidad en la ciudad de Santa Fe, en los últimos tiempos.
Objetivos
El presente artículo pretende trazar las potencialidades y oportunidades de un

centro de referencia, monitoreo, fortalecimiento y seguimiento de la Economía So-
cial, como generador de iniciativas y experiencias concretas para un modelo de
desarrollo sustentable, inclusivo, integral, participativo, sostenible y con equidad
social. Entre los principales objetivos del presente trabajo se incluyen:
 Analizar si algunas de las políticas aplicadas por el Gobierno Local de
Santa Fe, el Gobierno de la Provincia y la UNL en el CEES han contri-
buido al fomento y fortalecimiento del movimiento de la Economía So-
cial y Solidaria en estos 3 años.
2. http://www.unl.edu.ar/emprendedores/?p=6429

 Examinar si las políticas implementadas por las reparticiones del Estado

en el CEES pueden ser designadas políticas de Economía Social, en base
a su contenido y a los efectos emergentes de su aplicación.
Marco Teórico
a) Descripción de la Evolución del Sistema Capitalista Mundial
El mundo está atravesando actualmente por una crisis civilizatoria inédita,

donde se pone en riesgo para las próximas décadas la propia supervivencia del ser
humano en el planeta. El agotamiento del modelo fordista-keynesiano (1949/50-
1970/75) que permitió al sistema capitalista internacional un largo período de cre-
cimiento durante la segunda posguerra, desató fuertes reacciones desde mediados
de los años ’70, promovida por los sectores más concentrados de los países centra-
les, que apuntaron a una ‘reconversión’ del propio sistema para recuperar la caída
en la tasa de ganancia y las posibilidades de una nueva fase expansiva de largo pla-
zo.
En un contexto finito como lo es nuestro planeta, las tendencias históricas del
sistema comenzaron a poner en evidencia hacia finales del siglo XX los límites seve-
ros que enfrenta este modo de organización social para resolver en su marco los
grandes problemas de la humanidad. La necesidad de ampliar en forma permanen-
te los mercados choca con una población mundial mayoritariamente empobrecida,
y con la necesidad de los actores más poderosos (las grandes empresas transnacio-
nales) de crecer a costa de ‘depredar’ los mercados ya existentes.
Para ello, el neoliberalismo como proyecto político y como política de Estado,
promovió el apoderamiento masivo de sectores económicos (y mercados) que esta-
ban ocupados por otros actores. Primero fueron las empresas públicas. Este proceso
sólo prolongó la agonía, ya que una vez superada esa fase, las grandes Empresas
Transnacionales siguieron avanzando para tomar mercados y sectores en manos de
grandes empresas privadas nacionales de muchos países, en especial en los periféri-
cos. Etapa que está llegando a su agotamiento, y que supone una nueva modalidad
que muestra avances de esos grandes conglomerados multinacionales, ahora hacia
espacios de mercado que están ocupados por empresas medianas y pequeñas, lo
que deja cada vez menos posibilidades de supervivencia a quienes llevan adelante
actividades económicas como empresarios pymes y cuentapropistas.

Simultáneamente al avance y control de los mercados por las megas empresas a

escala mundial, se observa otro proceso altamente preocupante desde el punto de
vista social: el desempleo. Con la organización en gran escala a partir de las nuevas
tecnologías, esas actividades son ahorradoras y expulsoras de mano de obra en can-
tidades inmensas. Eso significa que también se reducen drásticamente las posibili-
dades de ingresos necesarios para la vida, para millones y millones de personas que
van siendo arrojadas al desempleo y a la marginalidad. Esto sucede en las más va-
riadas actividades económicas (industria, energía, sector primario, comercio, servi-
cios, etc.).
En paralelo, y a nivel macro, la tendencia del sistema al crecimiento indefinido
de la producción se encuentra con una valla insuperable: los recursos de nuestro
planeta comienzan a agotarse (en especial los energéticos, los que proveen de ali-
mentos, y el más esencial: el agua potable); A pesar de que ya la situación se hace
insostenible e insustentable, todos los gobiernos del mundo siguen apostando al
crecimiento indefinido y a profundizar el mismo sistema que nos ha llevado a esta
crisis civilizatoria.
b) La economía social como camino alternativo a construir
Es necesario pensar en forma estratégica en el impulso de un cambio estructu-

ral del contexto, de manera de ir conformando un espacio sistémico que genere en
forma progresiva una independencia de las lógicas impuestas por la competencia y
por las leyes del mercado salvaje.
En este sentido, las tendencias del sistema antes mencionadas, nos muestran
que no existen posibilidades de un desarrollo sustentable de emprendimientos in-
dividuales o colectivos de la Economía Social y Solidaria en el marco adverso del
sistema capitalista (en especial en su actual etapa neoliberal).
Se requiere para ello pensar en el desarrollo de un sector de la economía social
y solidaria que esté liberada de la lógica capitalista de la competencia y la máxima
ganancia, y de la eficiencia y la eficacia medidas en función de aquéllas; orientando
en cambio los recursos y las capacidades disponibles en la prioridad de resolver las
necesidades de las personas (la reproducción de sus miembros y comunidades de
referencia), y a la vez generando nuevos valores alternativos al egoísmo individual,
la competencia desenfrenada y la acumulación de riquezas ilimitada. Esto implica
un proceso prolongado de cambio social, donde deben ir cambiando las institucio-

nes, la cultura, las relaciones de poder, y surgiendo nuevos sujetos colectivos com-
prometidos con esa transformación (Coraggio, 2011).
Para avanzar en ese camino deberían buscar producir bienes y servicios que cu-
bran sus propias necesidades (producción para el autoconsumo o para el intercam-
bio intra sector); procurar lograr mayores ingresos en su intercambio ‘externo’ con
el sector capitalista y con las pymes (mejorando en este caso su capacidad competi-
tiva sin afectar sus principios y valores); a la vez que desarrollando relaciones co-
munitarias y sociales que fortalezcan un estilo de vida que se oriente hacia una nue-
va sociedad (Coraggio, 2007).
Un proceso de estas características es imposible que avance a partir del apoyo a
emprendimientos aislados (que es una condición necesaria pero no suficiente). Es
necesario además hacerlo con una orientación estratégica en función de lo señalado
anteriormente, y a la vez impulsar un compromiso de actuación de otras entidades,
organizaciones y sectores que aporten en el nivel de las macro relaciones y de las
instituciones vinculadas.
Esto implica un punto de partida inicial claro e importante: decisión y apoyo
político, además de una fuerte inyección de recursos. En ese marco es clave la parti-
cipación de la universidad, no sólo en relación a los emprendimientos involucrados,
sino también a su vinculación con el sector público y otras organizaciones de la so-
ciedad (Coraggio, 2011).
Una de las particularidades de este nuevo sector es el trabajo autónomo y de
reproducción, que ha tendido a descansar más en los saberes prácticos, y guiado
con otros criterios de eficiencia que no son los del capital. Se trata de la eficiencia
social: reproducción de las mejores condiciones posibles, tanto materiales como
simbólicas de la vida en sociedad, lo cual es difícilmente cuantificable en los térmi-
nos empresariales. También la unidad económica se desplaza desde la empresa ha-
cia la Unidad Doméstica, como fuente de unidad y orientación de valores y accio-
nes.
Citando a Coraggio (2005): “Hoy el problema más acuciante para decenas de
millones de latinoamericanos es comer y vestirse, pero también vuelve a ser necesi-
dad insatisfecha refugiarse, transportarse, acceder a la salud, obtener tarifas socia-
les de servicios indispensables, acceder a la educación secundaria y continua, y re-
cuperar espacios de sociabilidad y contención afectiva. Este conjunto de
necesidades, el verdadero objetivo de la economía, reclama la organización solida-
ria de las unidades domésticas de los trabajadores y trabajadoras para que organi-
cen sistemas de seguridad alimentaria, compren juntos para aumentar su poder en
los mercados, intercambien trabajos fuera del mercado monetizado como en las

redes de trueque (…) Reclama también que el sistema científico tecnológico, las
universidades e institutos terciarios y el sistema educativo público en general, se
conecten con las necesidades de aprendizaje de los agentes y organizaciones de este
sector de la economía.”
c) Teorías de la Economía Social y Solidaria.
Analizando el marco teórico de lo que se entiende por Economía Social y Soli-

daria, se encuentran distintos conceptos e ideas, donde no todas son coincidentes.
Para este trabajo se tomaran algunos de ellos y se bosquejara una conceptualización
de lo que se entiende para el presente como Economía Social y Solidaria.
Se puede expresar que hay autores con un enfoque donde la Economía Social es
entendida que surge por un problema coyuntural, de una crisis socio-económica
profunda (Nosetto, 2013; Arroyo, 2013). Este enfoque llamado de Economía Social
considera a la misma, como la economía que surge cuando el sistema de mercado
capitalista excluye a un sector de la población y a su vez el Estado tampoco les da
respuestas ante dicha situación, entonces aquellos que se encuentran en ese sector
comienzan a resolver sus necesidades básicas por mecanismos propios de solidari-
dad, trueque, autoconsumo, intercambios, etc. Aquí el mercado seria lo natural
(Nosetto, 2013).
El caso típico, sería el caso de aquella economía que surge como consecuencia
de una crisis económica, por ejemplo la crisis económica-institucional del año 2001
en Argentina, donde la crisis del mercado de trabajo origina una gran expulsión de
mano de obra. Se trata de un emergente friccional, donde falla el mercado, sobre
todo el mercado de trabajo, pero también el Estado falla y no da respuestas y co-
mienza a surgir todo un sector marginal e informal, que se puede identificar como
Economía Social.
Otra concepción hace referencia a aquella partícipe de otro tipo de economía,
diferente a la del mercado y la economía del Estado, como un proyecto diferente al
neoliberal, un proyecto nacional de desarrollo distinto, un modelo inclusivo (García
Delgado,2013).Tiene que ver con la posibilidad de que estas unidades económicas
se vinculen con un proyecto que junto al Mercado y al Estado puedan constituir un
sistema plural donde el trabajo este sobre el capital, donde la reproducción amplia-
da de la vida sea priorizada a la reproducción del capital.(Coraggio, 2005).
José Luís Coraggio, discrimina dentro de la socioeconomía diferentes grados de
desarrollo de Economía Social. Así la Economía Popular, cuyo objetivo es la repro-

ducción ampliada de la vida, no hay una lógica de maximización de la ganancia o

acumulación y dependen para su reproducción de la realización ininterrumpida de
su fondo de trabajo, entendido este como el conjunto de capacidades de trabajo
que pueden ejercer los miembros de una organización. El trabajo en esta concep-
ción no es un factor de capital, sino es una capacidad humana y constituye así este
fondo de trabajo el capital de la Unidad Domestica (UD). Las UD son el conjunto de
los individuos vinculados de manera sostenida, solidaria, cotidiana, para la realiza-
ción de todos sus miembros.
Siguiendo a este autor la Economía Social (ES) luego se sustenta en los valores
(solidaridad, cooperación, reciprocidad, intercambio, redistribución), no hay ES sin
valores, es constitutivo.
Por su parte Luis Razeto (RAZETO, 1997), dice: “La economía de solidaridad
rescata una concepción del hombre como persona libre abierta a la comunidad, su-
jeto de necesidades y aspiraciones de personalización en las dimensiones personal y
comunitaria, corporal y espiritual de su naturaleza constituyente, capaz de actuar
conforme a valores superiores, que no busca únicamente su utilidad individual sino
que también ama a sus semejantes y se abre a sus necesidades, que se preocupa del
bien común se proyecta a la trascendencia. Los valores del trabajo y la solidaridad,
y ellos mismos pueden ser lo que sostengan la nueva civilización latinoamericana,
que bien podría ser una civilización de la solidaridad y el trabajo.
De acuerdo a estas distintas concepciones, para el presente trabajo se aborda el
concepto y/o la idea que la Economía Social y Solidaria, se refiere a una concepción
del mundo y de la vida diferente, fundados en parámetros no valorizados en la lógi-
ca capitalista de mercado ya que se sustenta no en la acumulación sino en la redis-
tribución, no en la máxima ganancia sino en la ganancia necesaria para mantener el
capital de trabajo, la reproducción de la vida y la unidad doméstica, no en la bús-
queda de economía de escala sino en la reproducción interna y externa de la socie-
dad, y fundamentalmente que se basa en valores de solidaridad, cooperación, aso-
ciatividad, reciprocidad, autogestión. En síntesis, en un sistema económico
generador de sociedad y no de utilidad. Sobre este marco teórico se trabaja en el
presente artículo, sin intentar terminar el debate (Tealdo, 2011).
Metodología y técnicas de investigación.
La metodología aplicada en el presente artículo ha sido la siguiente:

 Recolección, lectura, análisis y comparación del material bibliográfico.

 Entrevistas semi-estructuradas con los actores relevantes e informantes

claves, entre los que se incluyen los Coordinadores de los diferentes or-
ganismos públicos involucrados y emprendedores sociales.
 Participación en los talleres y capacitaciones realizadas en el CEES.
Contexto y descripción del Centro de Emprendedores de la

Economía Social (CEES).
El Gobierno de la Provincia de Santa Fe, la Municipalidad del Santa Fe y la Uni-

versidad Nacional del Litoral inauguraron el Centro de Emprendedores de la Eco-
nomía Social, el 14 de Mayo de 2013.
En dicha oportunidad encabezaron el acto la ministra de Desarrollo Social, Mó-
nica Bifarello; el intendente de la ciudad, José Corral; y el vicerrector de la Univer-
sidad Nacional del Litoral (UNL), Miguel Yrigoyen.
En la oportunidad, la ministra expresó que “estamos inaugurando el Centro de
Emprendedores de la ciudad de Santa Fe que seguramente también va a tener in-
fluencia sobre toda la región. Es un proyecto que hace mucho tiempo venimos tra-
bajando desde el Gobierno de la provincia con la Municipalidad de Santa Fe y con la
Universidad”.
El 5 de julio de 2012 se llevó a cabo la firma de un convenio entre el gobierno de
la provincia, la Municipalidad de Santa Fe y la UNL para la concreción del Centro.
En aquella oportunidad el Ministerio de Desarrollo Social aportó 150.000 pesos
para la refacción del espacio físico que dispuso el municipio para llevar adelante la
iniciativa.
“La idea es que los emprendedores de la ciudad y la región, tengan su espacio
físico, este espacio va a estar destinado a encuentros, intercambios, capacitaciones”,
precisó Bifarello.3
El Centro de Emprendedores de la Economía Social forma parte de una iniciati-
va conjunta entre el Municipio de la ciudad de Santa Fe, el Gobierno de dicha Pro-
vincia y la Universidad Nacional del Litoral. La iniciativa comprende además el
otorgamiento de microcréditos a través de un Banco Solidario. En el CEES, los em-
prendedores acceden a capacitación, asesoramiento, financiamiento y a diferentes
canales de comercialización.
3. http://gobierno.santafe.gov.ar/prensa. Fecha de consulta: 28/02/2015

Tiene como finalidad principal constituirse en una referencia para los empren-
dedores locales, a través de acciones de capacitación, asesoramiento en diferentes
temáticas, financiamiento y acceso a diferentes canales de comercialización.
En ese sentido, la asistencia técnica y las capacitaciones están orientadas en
primera instancia a cuatro áreas: Formación General (Asociativismo, Planificación,
Gestión, Contabilidad, Precios, Comunicación, Costos, Ventas, estrategias de co-
mercialización, Plan de Acción Sustentable); Formaciones específicas en temáticas
relacionadas con la producción; Servicios generales (inscripciones y formalización,
entre otros); y acompañamiento en el proceso asociativo y de formación de espacios
de representatividad colectiva.
El público al que están dirigidas las acciones del CEES está conformado por pe-
queños emprendimientos productivos, en su mayoría unipersonales o familiares,
formales o informales (en la mayoría de los casos de esta última forma), que en su
mayor parte surgen como estrategias de los hogares de trabajadores excluidos del
empleo asalariado como necesidad de dar respuesta a las demandas reproductivas
del grupo al que pertenecen (familiar en su mayoría), y en donde el trabajo se cons-
tituye como su recurso principal, presentando además un escaso acceso a tecnolo-
gías y dificultades de financiamiento. Estas experiencias forman parte en general de
los sectores populares, de distintos barrios de la ciudad, con importantes necesida-
des de fortalecimiento de su actividad productiva (Mejías, 2014).
Asimismo desde este espacio se concibe una mirada plural de la economía so-
cial, donde la política pública debe superar la simple asistencia en la promoción de
microemprendimientos de los sectores más vulnerables. Se piensa a la economía
social, como un horizonte al cual arribar a través del fortalecimiento de distintas
prácticas productivas, que les permita adquirir la sostenibilidad suficiente para
desarrollarse en otros valores, entre ellos el asociativismo.
Las instituciones participantes firmantes se comprometieron y vienen efec-
tuando distintos aportes económicos y materiales y trabajando en conjunto para
diseñar un único plan de trabajo y acción en el territorio de la ciudad de Santa Fe
movilizando recursos económicos y humanos.
Análisis, resultados y discusión del Centro de

Emprendedores de la Economía Social.
Retomando el concepto de Economía Social elegido para el presente trabajo en

el marco teórico, se elegirán un conjunto de actividades y acciones llevadas adelante

por el Gobierno de la Ciudad, el Gobierno de la Provincia y la UNL, que bajo al

examen conceptual de la Economía Social, pueden fortalecer el movimiento de la
Economía Social y a su vez contribuir a construir otro tipo de Economía.
En términos socio-económicos, los emprendimientos que participan de las acti-
vidades del CEES presentan características heterogéneas: algunas están más vincu-
ladas a la subsistencia, otras con algunas dificultades más concretas (acceso a fi-
nanciamientos, limitaciones funcionales y/o estéticas de los productos o servicios
ofrecidos, entre otros), y un tercer grupo minoritario conformado por aquellos que
poseen estas unidades como actividad complementaria a su actividad principal –y
sin necesidades económicas de sostenerlas-, desarrolladas por razones de índole
personal (Massera, 2015).
Más allá de estas diferenciaciones, pueden reconocerse algunas características
comunes en todas ellas:
 El trabajo se constituye en todos los casos como el factor o recurso prin-
cipal en su actividad.
 La remuneración del trabajo es directamente proporcional a la cantidad
de trabajo incorporado en ellas.
 Se observa una inestabilidad en la calidad del trabajo, con escasa o nula
cobertura de seguridad social y bajos niveles de ingresos.
 Presentan dificultades de acceso a financiamiento, ya sea por excesivos
requerimientos de las instituciones financieras o por no adecuarse a las
necesidades de este sector.
 Presentan dificultades para la comercialización, ya sea en el suministro
de insumos de producción (acceden a insumos productivos más caros
que las empresas), como en la venta (solo cuentan con espacios de ferias
y ventas al menudeo, no se originan demandas al sector, y existe cierta
reticencia del público en relación a la calidad de sus productos)
 Presentan problemas de asistencia técnica y capacitación, dependiendo
en general de los espacios que promueven las instituciones públicas para
el abordaje de estos aspectos (Municipalidad, Provincia, o el propio
CEES).(Mejías, 2014)
a) Iniciativas implementadas en el CEES:
Talleres de Capacitación/Formación: una de las prioridades al comenzar a fun-

cionar el CEES fue atender las demandas específicas de los emprendedores sociales

con respecto a capacitaciones en Costos, Comercialización, Planificación Estratégica

e Identidad Visual. De esta forma se desarrollaron y desarrollan talleres de Forma-
ción General en estas temáticas a cargo de docentes especializados en la temática y
que son parte del equipo de Economía Social y Solidaria de la UNL. Cabe destacar
que en las capacitaciones efectuadas se incluyen conceptos como Precio Justo, Con-
sumo Responsable, Compras y Ventas Conjuntas, de manera que los emprendedo-
res vayan tomando conocimiento sobre otras formas alternativas de hacer inter-
cambios entre personas.
Al finalizar estos cursos los emprendedores, en forma opcional, pueden presen-
tar lo que se denomina Plan de Acción Sustentable (PLAS), un Plan de Trabajo In-
tegrado (destinado a la obtención de un microcrédito grupal), en el cual los em-
prendedores deben plasmar por escrito su emprendimiento y completar diferentes
secciones (Costos, objetivos, actividades a desarrollar, estrategia comercial, líneas
de productos, entre otros).
Con respecto a esta acción, la misma ha sido muy valorada por los emprende-
dores por varias razones entre las que se destacan que han sido escuchadas sus in-
quietudes, que han podido conocer personas con las cuales han empezado a traba-
jar en forma conjunta, que tienen un espacio al cual dirigirse ante inquietudes que
tengan, la valoración de sus experiencias en las capacitaciones realizadas, el reco-
nocimiento de que la faz organizativa y comercial del emprendimiento es tan im-
portante como la operativa-productiva. Asimismo, los talleres de trabajo implemen-
tados han servido para que los emprendedores empiecen a comprender realmente
el funcionamiento y organización global de su iniciativa solidaria, y la importancia
de planificar y organizar cada uno de los pasos y procesos del mismo.
Se destaca que esta acción ha sido implementada en base a las necesidades
planteadas por los propios emprendedores y la misma ha sido atendida en forma
conjunta e integral por las instituciones participantes del CEES de forma dinámica
y flexible, condiciones necesarias para que el movimiento de la Economía Social se
fortalezca en la ciudad de Santa Fe, además del trabajo articulado e integrado entre
los actores de la sociedad civil y el Estado.
Mesas de Trabajo Específicas/Tutorías personalizadas: en esta acción lo que se
realiza es la profundización de los temas desarrollados en las capacitaciones y talle-
res. En el primer año del CEES, se trabajo con grupos de entre 5 y 8 emprendedores
en consultas y dudas puntuales sobre sus emprendimientos, que surgieron como
consecuencia de las formaciones recibidas. Esto permitió trabajar en profundidad
con cada emprendimiento, ya que se verificó la aplicabilidad de las herramientas de
costos, comercialización y planificación en particular, mediante la revisión de ma-

trices de costos, de estrategias de comercialización solidarias y del Plan de Trabajo

aplicado por los emprendedores. Estas mesas fueron coordinadas por miembros del
equipo de Economía Social y Solidaria de la UNL. Por otro lado, con esta actividad
se pudieron identificar las dificultades que se presentaban a la hora de aplicar las
herramientas de gestión descriptas en los emprendimientos, lo cual sirvió como
insumo para modificar muchos de los contenidos en las capacitaciones que se reali-
zaron posteriormente.
En esta actividad lo que fue destacado por los emprendedores es la compren-
sión de la importancia del cálculo correcto de los costos, de tener pensada una es-
trategia de comercialización solidaria y de la correlación necesaria entre objetivos,
actividades y recursos, ya que de esta manera se tiene una mejor organización y
control sobre las tareas que van realizando en su emprendimiento. Además permi-
ten que se compartan y socialicen inconvenientes y problemas comunes de todos
los emprendedores y que se empiecen a pensar alternativas de solución en forma
conjunta y democrática.
Como aporte al movimiento de la Economía Social y Solidaria de la ciudad esta
acción ha permitido que muchos emprendedores empiecen a cambiar su forma de
trabajo individual, pretendiendo obtener la máxima ganancia por una lógica de tra-
bajo colectivo, pretendiendo lograr un beneficio económico suficiente para sostener
el capital de trabajo y la reproducción de la vida. Asimismo está promoviendo entre
los emprendedores los valores de cooperación, solidaridad y autogestión, factores
esenciales para la construcción de otro tipo de Economía.
Banco Solidario: Nace de un convenio entre el Gobierno de la Ciudad y el Go-
bierno de la Provincia, con la intención de otorgar microcréditos a emprendedores
de la Economía Social integrándolos al sistema financiero, que se destinan a equi-
pamientos e insumos.
La Municipalidad trabaja con fondos otorgados por el Gobierno Provincial, con
una base no reintegrable de 100 mil pesos, realizando la evaluación y selección de
los proyectos a financiar. Este órgano tiene a cargo también, el monitoreo de la in-
versión de los fondos, y el recupero de los préstamos otorgados.
La gestión de este tipo de Economía Social trabaja con valores de solidaridad,
precio justo, consumo responsable y cuidado del medioambiente. Esta experiencia
demuestra que este tipo de iniciativas en los sectores populares tiene una influencia
política, económica y social muy importante para la Economía Social y Solidaria,
porque otorga la oportunidad concreta a las personas de acceder a un crédito para
actividades socio-productivas y trabaja en forma directa sobre la problemática so-
cial (falta de acceso a fondos para potenciar el emprendimiento socio-productivo).

Es de destacar que todas estas acciones tienen por finalidad fortalecer las capa-
cidades organizativas, técnicas, comerciales y de acceso a recursos, con el objeto de
lograr la integración social de emprendimientos provenientes de sectores vulnera-
bles. En esta consolidación es muy importante la profundización del vínculo y de los
trabajos realizados por la Universidad Nacional del Litoral, ya que estos emprendi-
mientos requieren del apoyo y seguimiento que esta puede brindarle, siempre
apuntando a la autogestión de los mismos.
b) El CEES y sus vínculos con la Economía Social y Solidaria: retos y

limitaciones
En el rol que cumple este espacio como promotor y fortalecedor de prácticas

asociativas, todos los actores públicos vinculados al CEES -si bien rescatan los in-
tentos de fortalecer las acciones de cooperación y asociativismo entre los empren-
dedores-, reconocen los pocos avances que se han dado en este aspecto. Desde la
coordinación por parte de la Universidad, se hace hincapié sobre todo en la necesi-
dad de seguir trabajando para fortalecer estos espacios, y plantean que el fomento
de las prácticas individuales que se sigue realizando por parte del Estado –a través
de cómo se conciben las ferias, los subsidios otorgados por otras áreas de gobierno,
etc.- obstaculizan y ralentizan estos procesos. La crítica entonces se centra en la
necesidad de pensar las acciones del CEES por fuera de las urgencias de las gestio-
nes políticas, única forma de que se fortalezcan procesos asociativos.
Desde la Dirección de Economía Social de la Municipalidad resaltan como el
mayor logro el hecho de visibilizar a todos estos emprendedores y darle respuesta a
muchas de sus demandas y necesidades, así se tratase de cuestiones que expresaban
comportamientos individuales. Más allá de comprender a los emprendimientos
asociativos como aquellos que mayores potencialidades y oportunidades presentan
para transformarse en sujetos activos de la construcción de una economía social, el
haber recuperado habilidades y capacidades productivas de grupos de personas
individualmente, que de otra forma se verían excluidas de ponerlas en funciona-
miento, ya es considerado como un objetivo cumplido del CEES (Massera, 2015).4
Se considera que la expansión y aumento de estas iniciativas productivas en la
ciudad de Santa Fe está poniendo en tensión a las estructuras tradicionales de la
socio-economía, así como a las entidades ortodoxas de la sociedad civil (asociacio-
4. Massera, Maricel; “Economía Social y políticas públicas en la ciudad de Santa Fe: el rol del Centro de
Emprendedores de la Economía Social”.

nes sin fines de lucro, fundaciones), lo cual vuelve prioritaria la necesidad de re-
construir la identidad, su finalidad, sus formas organizativas y reconocimiento le-
gal. El CEES se está convirtiendo en una plataforma desde la cual configurar esta
identidad, ya que los emprendedores con el tiempo se están apropiando de este es-
pacio (algunos en mayor medida que otros), lo sienten como un lugar de encuentro,
debate, discusión e identificación de pares, intentando la cimentación de una iden-
tidad colectiva entre los mismos, primordial para el fortalecimiento de la Economía
Social y Solidaria en la ciudad.
Asimismo el CEES está potenciando la valoración, la capacidad de iniciativa de
los emprendedores y de establecer relaciones de confianza con los pares, condimen-
tos necesarios para el trabajo colectivo y participativo.
Hay que destacar que el CEES en el presente artículo se considera dentro de la
Economía Social porque es una iniciativa organizada por 3 niveles del Estado y
coordinada con actores de la sociedad civil, en este caso los emprendedores socia-
les, la cual está basada en el esfuerzo propio, ayuda mutua, igualdad de derechos y
deberes, principios construidos colectivamente y reafirmados constantemente me-
diante encuentros periódicos entre todos los actores e instituciones participantes.
El espacio no persigue la finalidad del lucro, apuntando a la autogestión y al fomen-
to de un comercio responsable, basado en la difusión de los fines constitutivos, el
origen del producto, la dimensión territorial y la generación del excedente para la
propia comunidad.
Los emprendimientos participantes del CEES (así como aquellos que participa-
ran) se reflexiona que son potencialmente sustentables ya que gran parte se en-
cuentran en etapa de formalización (monotributo social), si bien presentan debili-
dades y dificultades en aspectos de calidad y presentación de la producción,
estrategias de venta y de difusión para trabajar en otra escala e incorporar nuevas
actividades, estas cuestiones se vienen trabajando con las acciones enunciadas an-
teriormente (talleres de capacitación, mesas de trabajo y el Banco Solidario). Sin
embargo, cabe destacar que es necesaria una mayor amplitud de este proceso para
poder incorporar, no solo más emprendedores sino también, profesionales de dis-
tintas disciplinas que colaboren en potenciar sinérgicamente a los emprendimien-
tos.
Asimismo se está generando grupos de trabajo entre emprendedores más esta-
bles y que se vienen sosteniendo desde hace unos meses. Sin embargo, los mismos
necesitan fortalecerse en cuanto a organización interna, y profundizar la relación
con el territorio.

Actualmente las instituciones participantes en el CEES tienen sus dificultades

en cuanto al rol que se les pretende responsabilizar. Falta un acuerdo con respecto a
un horizonte claro y de mediano plazo, falta una continuidad en el planeamiento,
prevaleciendo muchas veces el cortoplacismo en la ejecución y gestión diaria de las
diversas actividades llevadas a cabo. Una dificultad central que posee el CEES es el
tema presupuestario que impide totalmente planificar algo bajo este sistema regre-
sivo, altamente dependiente de los gobiernos superiores; dependentismo financie-
ro y paupérrimos circuitos administrativos y fiscales, hacen del menester autono-
mía como prerrequisito para el desarrollo una realidad muy lejana.
Entre algunos de los inconvenientes que se tiene se incluye mayor predisposi-
ción y voluntad del recurso humano que atiende a los emprendedores en el CEES de
la remuneración que reciben por ello, el clientelismo político, la desmotivación ge-
neralizada y compromiso con el gobierno de turno, ausencia de generación de in-
formación útil para toma de decisiones.
Propuestas y conclusiones
Como conclusión se destaca que las experiencias de Economía Social y Solida-

ria, necesitan por un lado, de un conjunto de aspectos favorables a fin de ser soste-
nibles en el tiempo, y por otro lado de un consentimiento de los actores sociales
implicados en el lugar, con un rol estatal preponderante, a fin de generar un am-
biente favorable para el fortalecimiento de la Economía Social. Por sobre todas las
cosas, porque actualmente la vida económica y social se desarrolla en un contexto
de economía capitalista de fuerte competencia.
Se pueden mencionar en términos generales, algunas condiciones necesarias,
para ir conformando una atmósfera adecuada para la Economía Social:
 Primero, la existencia de un sistema político, basado en una verdadera democra-
cia participativa y no delegativa exclusivamente. En este sentido, la planificación
del desarrollo debe contar con la participación de todos los sectores sociales, deben
reglamentarse los sistemas de participación y toma de decisiones en un esquema de
gobiernos descentralizados.
 Segundo, el accionar del Gobierno Local es clave, se necesitan políticas públicas
concretas que favorezcan el desarrollo de la Economía Social. El estado local debe
asumir un rol activo en la formulación de proyectos y programas que respondan a
un plan estratégico integral sostenible y se considera que el CEES es el ámbito para
acortar las distancias entre las realidades sociales y los objetivos que como territo-

rio o ciudad se buscan enmarcar. El rol activo y la convicción de las instituciones

participantes del CEES en debe manifestarse en compromisos institucionales me-
diante la creación de un convenio de participación de los 3 niveles del Estado, que
vaya más allá de los gobiernos de turno y el financiamiento a estas expresiones me-
diante la incorporación permanente en el Presupuesto.
 Tercero, la existencia de un marco legal que contenga a los emprendimientos
sociales. La informalidad de estas expresiones está dada centralmente por la
inexistencia de marcos regulatorios que los contemple. La ley actual de sociedades
comerciales y las normas impositivas están pensadas sobre la base de un sistema
capitalista de mercado cuyos sujetos contemplados son las unidades de producción
movilizadas por la máxima ganancia.
Las expresiones de ESyS son legítimas en términos sociales pero ilegales en
términos jurídicos. Este marco legal debe ser legislado para su aplicación en el ám-
bito nacional, provincial y local.
Resulta entonces necesaria la promulgación de normas jurídicas especificas
(ordenanzas municipales, leyes provinciales y nacionales) a favor de nuevas formas
asociativas (ferias, empresas recuperadas, emprendimientos sociales, producción
en asentamientos de pueblos originarios, etc.) y leyes impositivas que favorezcan la
producción local basada en la ES.
Otra alternativa en esta línea es reglamentar la obligatoriedad de utilización de
insumos de producción local, en restaurantes y supermercados (por ej., compra de
producción ictiocola de la Escuela) y casas comerciales (exhibición de producción
artesanal en góndolas y expositores) a fin de favorecer mayores posibilidades de
difusión y comercialización, y la exención de IVA, ganancias, Ingreso brutos, etc.
por las compras y ventas de las mismas.
 Cuarto, la educación como instrumento estratégico para el desarrollo de capaci-
dades necesarias para la actividad productiva y la educación en valores básicos. Por
otra parte es fundamental el aporte de las Universidades, no solo en términos de
aplicar el conocimiento científico a los procesos productivos, sino en la generación
de una masa crítica sobre los efectos negativos del sistema capitalista y la necesidad
de otras formas de funcionamiento del mercado.
En esta situación el CEES se puede convertir es un espacio de referencia para la
educación no solo en la dimensión de los saberes técnicos, sino en un aspecto fun-
damental como lo es la formación, y fundamentalmente la práctica y coherencia de
la Economía Social
La Universidad por su capacidad de articular el conocimiento interdisciplinario
y su legitimidad académica y social tiene una responsabilidad primaria en generar

estas propuestas. Es por esto que la responsabilidad del Equipo de Economía Social
de la UNL es estratégica y de largo plazo, ya que estos procedimientos requieren de
tiempo, coordinación, esfuerzo y trabajo colectivo entre las partes involucradas.
Con respecto a la consolidación del CEES reflexiono que es necesario que se di-
señe un Plan de Trabajo del mismo y se convoque a los distintos agentes involucra-
dos para sentarse a analizar lo que se ha realizado hasta el momento, lo que queda
por concretar y consensuar cuales son los objetivos más importantes a alcanzar en
el mismo en los próximos años
Esto es importante porque es necesario tener en cuenta los intereses de los ac-
tores sociales, los problemas estructurales de la ciudad, el comercio, la industria,
entre otros. Asimismo la incorporación de los actores de la sociedad civil en el Plan
de Trabajo es fundamental para la concreción y aprovechamiento de sus potenciali-
dades y de las sinergias que se puedan generar entre los actores involucrados.
Hay que tener en cuenta que este Plan de Trabajo por sí mismo no va a resolver
los problemas de los emprendedores sociales, es solo el primer paso. Para poder
trabajar en la senda de la Economía Social y Solidaria son necesarios mayores pla-
zos, recursos, predisposiciones, pero el proceso que se vaya generando será sin du-
das un proceso de consolidación y fortalecimiento de todas las partes involucradas.
Para finalizar dos cuestiones centrales: hay dificultad para establecer los con-
ceptos de “planificación” y de largo plazo en quienes coordinan actualmente el
CEES. Las fortalezas centrales tienen que ver con ofrecer o plantear un horizonte
claro, definido, viable, integral, consensuado, conocido y fundamentalmente acep-
tado política y socialmente. Todas y cada uno de estos adjetivos deben darse y
aprehenderse en forma conjunta en la identidad colectiva si deseamos como resul-
tado el fortalecimiento y la consolidación de la Economía Social como movimiento
alternativo. Facilita ampliamente la concertación en la toma de decisiones al sentir-
se todos parte de un mismo proceso, posiciona y otorga al actuar local una identi-
dad indeleble en el ámbito macro, sea nacional o regional; se estimula con estos
elementos ventajas y dones en torno al territorio, siendo beneficioso para la atrac-
ción de diferentes agentes económicos y sociales consolidando y profundizando el
proceso de desarrollo; legitima al gobierno local, si este lo adopta, independiente-
mente del color político y de la coyuntura político-institucional que atraviesa la lo-
calidad.
A modo de cierre, y de acuerdo al caso estudiado, se considera que es posible
construir Otra Economía en base a las expresiones de la ESyS existentes en la ciu-
dad y otras potencialmente viables.

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Turismo médico como política pública: ¿nacimiento de una industria? ∙ MARINA LAURA TOMASOTTI
Turismo médico como política pública:

¿nacimiento de una industria?
MARINA LAURA TOMASOTTI

[email protected]
Universidad Argentina de la Empresa (UADE)
Resumen
El concepto de “turismo médico” no es nuevo y refiere a personas que viajan fuera
de sus países de residencia con el objetivo de buscar servicios médicos en otros des-
tinos. Los factores que condujeron a la creciente popularidad de esta modalidad de
turismo son el alto costo de la atención en salud en el país de origen, largos tiempos
de espera para ciertos procedimientos, la facilidad y accesibilidad de los viajes in-
ternacionales y las mejoras en la tecnología y los estándares de atención en muchos
países. Las autoridades argentinas de promoción turística y sanitaria ven esta real i-
dad como una oportunidad para desarrollar el turismo local. El turismo médico es
una de las industrias con mayor crecimiento exponencial a nivel mundial. Anual-
mente moviliza unos US$ 83.700 millones a nivel global.
En el caso argentino, este segmento creció un 25% en los últimos 4 años, generán-
dole un ingreso de divisas de U$S 80 millones anuales. Los principales focos del tu-
rismo médico en Argentina se registran en la Ciudad de Buenos Aires, Rosario y
Córdoba recibiendo anualmente a casi 11 mil turistas extranjeros -registrados- que
arriban en busca de tratamientos médicos y estéticos. La Argentina cuenta hoy con
cinco líneas de desarrollo turístico: activo (aventura), cultural (idiomático y religi o-
so), deportivo, de interés especial (congresos, rutas del vino y trenes turísticos) y de
la salud. En consonancia con esta última línea, el Instituto Nacional de Promoción
Turística (INPROTUR) postula como uno de los principales lemas nacionales “Sa-
lud Argentina, Argentina por vos” buscando situar al país como un gran oferente en
servicios de salud, que va desde chequeos médicos, diagnósticos e intervenciones
sencillas hasta tratamientos de alta complejidad.
El objetivo del trabajo será precisamente analizar el desarrollo y promoción del t u-
rismo médico como política pública a nivel internacional, con especial foco del im-
pacto de este fenómeno en la República Argentina.
Palabras clave: Argentina, turismo médico, política pública.

Introducción
Según la Organización Mundial de la Salud (OMS)1 la salud “es un estado de com-

pleto bienestar físico, mental y social y no solamente la ausencia de afecciones o enfer-
medades”. El concepto mantiene tres componentes clave para la comprensión de la
salud: el bienestar físico, entendido cuando la persona siente que ninguno de sus órga-
nos o funciones están menoscabados y el cuerpo funciona eficientemente y hay una
capacidad física apropiada para responder ante diversos desafíos de la actividad vital
de cada uno; el bienestar mental, en el cual el individuo es consciente de sus propias
capacidades, pudiendo afrontar las tensiones normales de la vida, trabajar de forma
productiva y fructífera y capaz de hacer una contribución a su comunidad y por último,
el bienestar social, conjunto de factores económicos, culturales y sociales que partici-
pan en la calidad de la vida de la persona y que hacen que su existencia posea todos
aquellos elementos que dan lugar a la tranquilidad y satisfacción humana.
Esta íntegra definición de la salud es cronológicamente análoga al surgimiento
del Estado de Bienestar, lo cual denota las consecuencias de la Segunda Guerra
Mundial y la necesidad de la presencia de un Estado fuerte que brindara seguridad
social y económica a la población. En este sentido, según la OMS un sistema de sa-
lud es “la suma de todas las organizaciones, instituciones y recursos cuyo objetivo
principal consiste en mejorar la salud”. Un sistema de salud requiere de personal,
financiación, información, suministros, transportes y comunicaciones, así como
una orientación y una dirección generales. La salud, considerado un derecho hu-
mano, está íntimamente ligada a la calidad de vida: la relación entre ambas es recí-
proca. Si bien la salud es un componente principal de la calidad de vida, también la
calidad de vida es parte de la salud. Un Estado de Derecho posee la responsabilidad
de velar por la calidad de vida de todos los ciudadanos.
El presente trabajo se propone analizar las principales tendencias mundiales en
materia de turismo de la salud, específicamente en materia de turismo médico, po-
niendo especial énfasis en el caso argentino y la adopción de políticas en este sentido.
Turismo de la salud: definiciones y tendencias mundiales
Existen múltiples definiciones del concepto “turismo de la salud”, todas ellas

involucran a dos sectores o industrias: la salud y el turismo, partiendo del presu-
1. Organización Mundial de la Salud: http://www.who.int/es/

puesto de que a raíz de la salud se estaría dando un incentivo económico al desarro-

llo del país. Este tipo de fenómenos combina un viaje con motivo de una interven-
ción médica con el descanso, ocio o placer. Los principales viabilizadores de este
fenómeno fueron, a nivel mundial, el envejecimiento de la población, la globaliza-
ción, la carencia de seguros en los países de origen y las diferencias en los costos de
tratamiento de salud entre países.
Cuando se vincula el sector turismo con el sector salud se toman en cuenta dos
variables: la salud del turista y el turismo por razones de salud. Ambos conceptos
están ligados de tal manera que, en conjunto o por separado, inciden en la econo-
mía de los países en los que se desarrolla y son parte importante de la política so-
cial, tomando así el sector del turismo combinado con la salud especial importancia
para el crecimiento económico.
Ya sea por buscar incrementar el estado de la salud propia durante un viaje va-
cacional o bien viajar específicamente para la ocasión, el turismo de la salud posee
determinadas características singulares y que abren las puertas a un mercado de
especial interés: se puede realizar de manera individual o grupal, no hay límite de
edad ni distinción de género y puede realizarse en cualquier época del año. La moti-
vación es el cuidado del cuerpo, ya sea por una razón de salud propiamente dicha o
por motivos de deseo de mejora física.
La Organización Mundial de Turismo (OMT)2 definió en 1973 al turismo de la
salud como “un turismo que se basa en la provisión de infraestructuras de salud
utilizando los recursos naturales del país, en particular sus aguas minerales y cli-
ma”. La Organización Latinoamericana de Turismo Médico3, por su parte, plantea
que “son las actividades que realiza una persona al desplazarse de su localidad a
una distancia que implique tener que hospedarse al menos una noche teniendo co-
mo motivo principal del viaje recibir algún servicio de salud o acompañar a otra
persona que lo recibirá”. Autores como Carrera y Bridges4 lo definen como “el viaje
organizado fuera del entorno habitual del usuario, para el mantenimiento, mejora o
recuperación de su bienestar individual físico y/o mental”. Para Goodrich 5, implica
la promoción consciente de que viajar a un determinado destino se torna beneficio-
so para la salud debido a un factor climático particular, recursos naturales existen-
tes o bien, por los servicios de salud que se proveen en el destino elegido. Según
2. Organización Mundial de Turismo: http://www2.unwto.org/es

3. Organización Latinoamericana de Turismo Médico http://turismomedico.org/
4. Carrera, P.M. y Bridges, J. (2006). Globalization and healthcare: understanding health and medical
tourism. Expert Review of Pharmacoeconomics & Outcomes Research. pp 447-54.
5. Goodrich, J.M. (1994). Health tourism: a new positioning strategy for tourist destinations. Journal of
International Consumer Marketing, pp. 227-237.

este último autor, se distinguen dos grandes categorías dentro del turismo de la
salud: el turismo médico, en donde el turista-paciente presenta alguna enfermedad
y requiere de alguna intervención quirúrgica o tratamiento específico siendo super-
visado por un especialista y el turismo de bienestar, en donde el turista busca acti-
vidades de relajación y recreo contra el estrés y la vida rutinaria y sedentaria. Según
McKinsey y Company6 , el turismo de la salud se basa en la exportación de servicios
de salud enfocada en cuatro áreas específicas: medicina curativa, preventiva, estéti-
ca y de bienestar (o wellness).
Imagen 1: Estructura Turismo de la Salud. McKinsey (2010)7
El trabajo focalizará básicamente en el sub-segmento del turismo médico (tam-

bién denominado por los profesionales de la salud como “deslocalización médica”,
siendo un fenómeno que surge a raíz de las diferencias entre las calidades y capaci-
dades médicas de cada país. Según la Asociación de Turismo Médico (ATM)8, este
fenómeno ocurre cuando un individuo o grupo de individuos viajan a otro país en
búsqueda de atención médica específica, ya sea dental o quirúrgica (cirugías) bus-
cando una mejor calidad, disponibilidad, acceso o mejores precios que los que se
6. McKinsey y Company (2010). How changes in tourism will affect medical travel. International Medical
Travel Journal.
7. Ibídem.
8. Asociación de Turismo Médico http://www.medicaltourismassociation.com/es/index.html

encuentran en su país de origen. El turismo médico puede ser regional o interna-

cional, basado en necesidades de corto, mediano o largo plazo. El turismo médico,
en última instancia, implica el desarrollo de una cultura en donde todos los servi-
cios se vinculen para brindar calidad y seguridad.
Imagen 2: Cadena de Valor del Turismo de la Salud9
El turismo médico es una tendencia en aumento producto, principalmente, de

la globalización, siendo una alternativa cada vez más considerada para quienes bus-
can combinar prestaciones médicas más económicas con servicios turísticos de ca-
lidad. Según Patients Beyond Borders10 el aumento del turismo médico durante la
primera década del siglo XXI está siendo impulsado por los crecientes costos de
atención médica en los Estados Unidos y por el creciente número de estadouniden-
ses que no poseen seguro o que tienen uno insuficiente. Por lo que la ecuación sería
una combinación de alta calidad de servicio en destinos externos sumado a altos
costos internos.
Principales factores para el crecimiento del turismo médico:
9. Clusters Norte de Santander http://www.clustersnortedesantander.com/

10. Patients Beyond Borders http://www.patientsbeyondborders.com/

 Recesión económica mundial: en los países desarrollados, la recesión

global ha tenido un impacto en la economía de los gobiernos. Esto ha
impactado en los sistemas de salud nacionales y han sufrido modifica-
ciones que apuntan, paulatinamente, a la desinversión en algunos casos.
 Aumento de la edad de la población: el aumento de la expectativa de vi-
da de los países desarrollados conllevó a que, precisamente porque la
gente vive más, requiera de mayores atenciones y servicios de salud. Los
sistemas de salud actuales no poseen la capacidad de acomodarse a estos
cambios socio-demográficos y los gobiernos no cuentan con la capacidad
para responder al aumento de la demanda.
 Mejores servicios de salud disponibles en otros países: debido a la globa-
lización y al acceso a tecnología, muchos países han acercado la brecha
en términos de calidad y acceso a servicios médicos. Hoy los principales
destinos mundiales son países en vías de desarrollo que poseen recono-
cimiento internacional en materia de salud como América Latina o Asia.
 Movilidad internacional de los médicos: numerosa cantidad de médicos
extranjeros han sido entrenados en los mejores programas de prestigio-
sas universidades de Estados Unidos o Europa por lo que los estándares
de manejo de pacientes y tratamientos no difieren sustancialmente de lo
que se ve en estos países.
 Desarrollo de estándares internacionales de acreditación en sistemas de
salud: los entes de acreditación local han ido extendiendo cada vez más
los mecanismos para adaptarse a los sistemas de otros países y así ase-
gurar la calidad, entre ellos se encuentra la Joint Commission Interna-
tional (JCI)11 y la Trent Accreditation Scheme (TAS)12.
 Uso de internet y nuevas tecnologías: en la actualidad, internet es el
primer lugar en donde los interesados buscan información sobre trata-
mientos y servicios de salud (y por supuesto, turismo) pudiendo organi-
zar en plataformas específicas la totalidad del viaje y la prestación médi-
ca.
 Crecimiento de servicios privados de la salud: a medida que los gobier-
nos poseen una mayor presión y problemas para cumplir con las de-
mandas de la población en materia de salud, el sector privado ha tomado
un papel más protagónico con una proyección y visión internacionales
en lugar de nacional y local.
11. Joint Commission International http://es.jointcommissioninternational.org/

12. Trent Accreditation Sscheme http://www.qha-trent.co.uk/

 Modificación de los seguros: en países desarrollados pueden empezar a

verse pólizas de seguro de menor costo basado en tratamientos en otros
países.
Según la Revista Española Economía de la Salud13, los viajes en busca de salud

han experimentado un cambio de tendencia en los últimos años siendo las siguien-
tes las principales causas:
 Reducción de las listas de espera (los tiempos se acortan).

 Reducción de los costos de los tratamientos: se puede conseguir el mis-
mo procedimiento médico por un precio más bajo si se elige el país ade-
cuado. Los ahorros en el costo de los servicios de salud incluyen los cos-
tos de transporte, hospedaje, gastronomía y otros gastos adicionales.
 La falta de disponibilidad del procedimiento en el país de origen, suma-
do a la falta de instalaciones acreditadas por la JCI y por falta de profe-
sionales.
 La calidad percibida: las instalaciones con acreditación del JCI para ase-
gurar que el hospital o la clínica haya cumplido con los estándares inter-
nacionales de atención médica.
 La facilidad y asequibilidad de acceder a viajes internacionales.
Según los informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-

nómico (OCDE) no hay datos certeros ni fiables en materia de turismo de la salud
en el mundo, aunque son muchos los organismos que afirman que está aumentan-
do. El problema de la disponibilidad de datos es doble: por un lado, los prestadores
de servicios médicos no disponen de datos segmentados que identifiquen al “turista
de la salud” y, por el otro, hay alcances diferentes en cada caso, incluyendo o exclu-
yendo diferentes tratamientos o servicios.
El valor de la industria rondaría los 40.000 millones de dólares con un creci-
miento promedio anual que alcanzará en poco tiempo los 60.000 millones. Según
datos de la publicación Patients Beyond Borders14, una de las fuentes más confia-
bles en materia de viajes médicos, si bien no registra cifras claras, se estima en 11
millones de desplazamientos anuales de un país a otro con el objetivo de mejorar su
salud o aspecto físico, generando cifras de negocio que oscilan entre los 35.000 y
13. Revista Española de Economía de la Salud. Movilidad de pacientes en el contexto internacional,

2012.
14. Patients Beyond Borders http://www.patientsbeyondborders.com/

los 45.000 millones de dólares anuales. Se estima que cada paciente gasta aproxi-
madamente entre 3000 y 4500 dólares por desplazamiento. La organización estima
que el tamaño mundial del mercado asciende a 15.000 millones de dólares, basado
en un flujo de pacientes a nivel global aproximado de 5 millones que gastan un
promedio de 3000 dólares en cada viaje. Del total estimado, se considera que 1.2
millones son ciudadanos estadounidenses, considerando que poseen una disminu-
ción de costos de entre un 60 y 80% respecto a los mismos tratamientos en su país
de origen. Estados Unidos es uno de los emisores mundiales más importante del
mercado.
Adicionalmente, se estima una tendencia positiva en el crecimiento del sector
de alrededor del 25% anual, explicada por el aumento de los servicios médicos en
países en vías de desarrollo, la expansión de la formación médica en el extranjero,
el aumento de la demanda de atención médica a nivel mundial a causa del conside-
rable aumento de la esperanza de vida en países desarrollados y los aumentos en los
costos de salud en estos últimos. Según un estudio de la Universidad George Wa-
shington, los servicios más demandados serán, en el futuro, los tratamientos cos-
méticos (38%), dentales (21%), servicios ortopédicos (11%), bariátricas y tratamien-
tos naturales (8%) y servicios de oncología (3%).
En la tabla, pueden apreciarse las grandes diferencias entre los precios de algu-
nos procedimientos médicos para los países seleccionados, entre los costos de Esta-
dos Unidos y los países asiáticos (especialmente el caso de la India), o con países
latinoamericanos (como México o Cuba).
Imagen 3: Costos de Tratamientos Médicos en Dólares. Fundación Exportar.
Según otro informe de Global Industry Analysts (GIA)15 los países con mayor
potencial para el desarrollo del turismo médico son Asia y América Latina. Según la
Organización Pacientes Sin Fronteras, cada país posee una especialidad reconocida
internacionalmente. En el caso de América Latina, Brasil es reconocido por los tra-
tamientos estéticos y dentales, México por la ligadura de trompas, Costa Rica por
15. Global Industry Analysts http://www.strategyr.com/

implantes de glúteos, Colombia para las prótesis de mentón y pechos, Cuba orien-
tado a procedimientos ortopédicos y hematológicos y la Argentina para la asistencia
en materia de fertilidad, baipás gástrico y procedimientos estéticos.
Imagen 4: Rutas de viaje en porcentaje de pacientes.

Fuente: Estudio de McKinsey.16
Eric Cohen17 plantea una tipología de turistas médicos dependiendo la motiva-

ción de su viaje en cada caso:
 Turista Simple: definido como turista individual que no hace uso de nin-
gún tipo de servicio médico mientras disfruta de sus vacaciones en el
país visitado.
 Turista Medicinal: aquel que recibe algún tipo de tratamiento médico a
raíz de que le surge algún problema de salud incidentalmente durante su
viaje.
 Turista Médico propiamente dicho: turista individual que viaja hacia un
destino en donde se encuentra contemplado de forma planificada un
servicio médico y turístico. Son turistas que pretenden recibir atención
médica mientras vacacionan.
 Paciente Vacacional: turista que posee como motivación principal recibir
un tratamiento médico en el país de destino y, a la vez, lo utiliza para va-
cacionar o realizar actividades turísticas.
 Paciente duro: pacientes que viajan a otro país solo para recibir atención
médica sin interés en tomar opciones turísticas en el destino.
16. Ehrbeck, Tilman; Guevara, Ceani; Mango, Paul D. (2008). Mapping the market for medical travel.
Estudio de Mckinsey.
17. Cohen, Eric (2008).

Esto conlleva a reflexionar que, más allá del derecho que posee todo individuo a
buscar el mejor medio para tener una calidad de vida más plena, cada Estado posee
la facultad de regular y hasta promover este tipo de prácticas bajo el supuesto que
se torna rentable y beneficioso para ambas partes involucradas en una lógica de
win-win: para el crecimiento económico del país receptor del turista-paciente y
para el paciente que busca un buen resultado físico. De esta forma, ambas partes
quedarían satisfechas. La pregunta que surge es, ¿podría afirmarse que se está con-
solidando una nueva industria basada en el “turismo médico” o “turismo de la sa-
lud” generada como política pública desde el Estado? ¿Quiénes ganan y quiénes
pierden con la implementación de estas políticas públicas? ¿Cómo se ubica la Ar-
gentina en esta dinámica mundial de la salud?
Turismo Médico en la República Argentina
En la Argentina, el turismo médico es una fuente de divisas que creció más de

un 25% en los últimos 4 años y cobró una mayor importancia desde las restriccio-
nes cambiarias18. Para el año 2012, han llegado más de 9.000 pacientes por año a
Ezeiza y al Aeroparque metropolitano en busca de especialidades como by pass
cardíacos, implantes de busto, tratamientos dentales, lifting faciales o angioplastias.
La permanencia aproximada es de entre 8 y 10 días en el país y gastan, en prome-
dio, 1000 dólares diarios.
La opción argentina resulta más económica que la ofrecida por otros países. Un
by pass cardíaco cuesta aquí unos 15 mil dólares, mientras que en Estados Unidos
sale 144 mil dólares, aproximadamente 10 veces más. Un implante de busto que en
Argentina se realiza por 3 mil dólares, cuesta 500 dólares más en Costa Rica, 1.500
más en la India y 5.000 más en México. Sólo es más barato en Colombia, donde esa
operación sale 2.600 dólares. Una angioplastia aquí sale 7 veces menos que en un
hospital norteamericano: 7.500 dólares contra 57 mil, mientras que un implante
dental que aquí sale 700 dólares sale 4 veces más en Singapur, 5 veces más en Co-
rea y más del doble en Colombia. En Estados Unidos sale de 2.000 a 10.000 dóla-
res. Un lifting facial cuesta en la Argentina unos 2.500 dólares, menos que en Co-
lombia (U$S3.305), Costa Rica (U$S5.900), México (U$S7.200), Tailandia
(U$S6.500) y Singapur (U$S4.000), todos países de la elite del turismo médico19.
18. Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR) http://www.argentina.travel/es

19. Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR) http://www.argentina.travel/es

Bajo el lema “Argentina: un destino confiable y placentero en Turismo Médico”,

y con el apoyo del Ministerio de Turismo de la Nación, a través del Instituto Nacio-
nal de Promoción Turística (INPROTUR), la Cámara Argentina de Turismo Médico
(CIAPSA) y la Cámara Argentina de Turismo (CAT) se llevó adelante el Primer Con-
greso Argentino de Turismo Médico entre el 20 y 21 de agosto de 2015 en la Ciudad
de Buenos Aires20. Este evento, que superó ampliamente las expectativas de sus
organizadores y recibió a conferencistas y participantes de los Estados Unidos, Ca-
nadá, Costa Rica, México, Cuba, Uruguay, Chile e Instituciones de la Salud y del
Turismo de todo el país, representó una oportunidad favorable de relacionamiento
y acciones de sinergia con distintos actores nacionales e internacionales para capa-
citarse y evaluar las distintas herramientas necesarias para participar en este nuevo
mercado.
A lo largo del Congreso, la Argentina puso en valor la gran oportunidad de acti-
vidades comerciales y desarrollo del mercado local, proyectándose para el año 2020
ingresos por más de 500 millones de dólares. Además, se hizo especial hincapié en
las cinco fortalezas que posicionan al país dentro del ránking top five de destinos de
turismos médicos dentro de América Latina: prestigio médico, influjo de institucio-
nes de salud y tecnología, capacidad de formación académica tanto en medicina
como en turismo, variedad y riqueza turística en torno a la belleza paisajística y éti-
ca y seguridad.
En palabras de Oscar Ghezzi, Presidente de la Cámara Argentina de Turismo:
“el turismo médico es otro de los sectores que componen nuestra actividad y pre-
senta oportunidades de crecimiento y desarrollo a partir de la importancia de
nuestro país en términos del cuidado de la salud. Es por eso, que entendemos clave
el acompañamiento y apoyo de los distintos organismos a este Congreso, sentan-
do así nuevas bases para la continuidad en el trabajo de promoción de Argentina
como destino para pacientes que salen de sus países buscando opciones de trata-
miento. Las características particulares de este tipo de consumidor nos obliga a
capacitarnos, entender cómo poder seguir creciendo”. Debe destacarse que, en el
cierre del Congreso, se presentó la Red Latinoamericana de Turismo Médico
(RLTM) integrada por la Argentina, Costa Rica, México, Colombia, Cuba y Uruguay
a efectos de ubicar a Latinoamérica frente a otros mercados receptivos –como Asia-
como una de las mejores opciones de calidad, confiabilidad y competitividad en la
materia.
20. http://www.pulsoturistico.com.ar/mas_informacion.asp?id=9059&titulo=Se-formo-la-Red-
Latinoamericana-de-Turismo-Medico

El turismo médico es una de las industrias con mayor crecimiento exponencial

a nivel mundial. Anualmente moviliza unos US$ 83.700 millones a nivel global. En
el caso argentino, este segmento creció un 25% en los últimos 4 años, generándole
un ingreso de divisas de U$S 80 millones anuales. Los principales focos del turismo
médico en Argentina se registran en la Ciudad de Buenos Aires, Rosario y Córdoba
recibiendo anualmente a casi 11 mil turistas extranjeros -registrados- que arriban
en busca de tratamientos médicos y estéticos.
La Cancillería y la Secretaría de Turismo de la Nación impulsaron entre 2009 y
2015 el programa "Medicina Argentina", una iniciativa que buscó dar a conocer los
esfuerzos médicos, científicos y tecnológicos que ofrece la Argentina para posicio-
narse a nivel internacional como destino destacado del turismo médico. "La medi-
cina argentina tiene mucho que ofrecer al mundo y en este momento es muy
bueno que trabajemos en forma mancomunada con la Fundación Export-Ar, la
Cancillería y el sector privado", afirmaba el Secretario de Turismo, Enrique Meyer,
al presentar el programa Medicina Argentina (Argentina Healthcare).
La presencia argentina en las distintas ferias del mundo destacando material
impreso con prestigiosos profesionales médicos, tecnología de última generación
disponible en el país, atención personalizada y confort, sumados a atractivos turís-
ticos.
La presentación formal del plan en 2009 estuvo a cargo del Secretario de Tu-
rismo de la Nación y Presidente del Instituto Nacional de Promoción Turística (IN-
PROTUR), Carlos Enrique Meyer, el Secretario Ejecutivo del INPROTUR, Leonardo
Boto, el Subsecretario de Salud Comunitaria del Ministerio de Salud de la Nación,
Guillermo Gonzalez Prieto, el Gerente de Promoción y Comercialización del Hospi-
tal Italiano, Gabriel Montero y el Director Ejecutivo de la Fundación EXPORTAR,
Marcelo Elizondo. La tarea de promoción estuvo a cargo de la Fundación Exportar,
dependiente de la Cancillería, y el INPROTUR, organismo responsable de posicio-
nar a la Argentina como destino turístico Internacional en los mercados emisores.
En materia de promoción en la Ciudad de Buenos Aires, se encuentra un In-
forme del Consejo Económico y Social de la CABA en donde se buscan plantear re-
comendaciones específicas para fomentar a la oferta de servicios médicos privados
al paciente extranjero en esta jurisdicción. La decisión para avanzar sobre este te-
ma, según el Informe, es la de reflejar que la ciudad se posiciona a nivel internacio-
nal como un polo importante de atracción que proporciona ingresos importantes
para la sostenibilidad de su economía, afirmando que “este sector surge por fuerza
propia, por calidad profesional, por recursos hospitalarios, por la iniciativa privada

y no por acciones estatales”21. La Ciudad de Buenos Aires cuenta con infraestructu-

ra de calidad, personal capacitado y tecnología aplicada al ámbito de la salud pero,
sin embargo, sigue siendo un destino con mucho horizonte de mercado. Las opcio-
nes ofrecidas a pacientes extranjeros son aún aisladas y no cuentan con una regula-
ción adecuada que proteja el sello de calidad de la Ciudad de Buenos Aires. En 2012
arribaron al país 9.000 pacientes del extranjero que tienen un promedio de estadía
de 10 días y gastan 1.100 dólares diarios22. La Argentina percibe ingresos por 360
millones de dólares provenientes de los 18.500 turistas internacionales que acuden
a las 1.170 instalaciones que proveen servicios de bienestar (contando spa, estética,
cosmética, entre otros). Existe un público originario de países sudamericanos como
Bolivia, Paraguay y Perú que buscan una infraestructura o complejidad de procedi-
mientos que no encuentran en sus países de origen. En cambio, en el caso de Esta-
dos Unidos, la demanda surge por falta de cobertura médica y menores costos ofre-
cidos aquí, por ejemplo en los procedimientos estéticos, mientras que en lugares
como Canadá y Europa la causa del viaje está relacionada con las largas listas de
espera para la realización de procedimientos.
Este fenómeno supondría un impacto positivo en la economía local haciéndolo
extensivo a centros médicos asistenciales (hospitales, clínicas, sanatorios), hoteles,
restaurantes, paseos y tours, compra de artesanías y servicios de transporte (alqui-
ler de vehículos, taxis). El incremento del consumo promueve e incentiva la produc-
ción local, resultando en generación de empleos, mejora en la imagen del destino,
inversión en tecnología y equipos, generación de riqueza, prosperidad y bienestar
local, mejora en el conocimiento médico y adopción de nuevas técnicas y procedi-
mientos mediante capacitación y formación del recurso humano.
Las características distintivas que debería poseer la Argentina para influir en la
elección del destino por parte de los turistas sería, además de la calidad percibida y
las acreditaciones internacionales pertinentes –que actualmente solo posee el Hos-
pital Austral y otros sanatorios como el Hospital Italiano que están en vía de trami-
tación-, infraestructura hospitalaria y hotelera con instalaciones cercanas a la insti-
tución prestadora, personal bilingüe (factor clave si se espera atraer turistas
principalmente de Estados Unidos y Canadá) y las facilidades para el ingreso de
turistas de salud al país (un ejemplo es Costa Rica, en donde los turistas de salud
tienen entrada diplomática al país).
21. Informe Turismo Médico de la Ciudad de Buenos Aires (2014). Consejo Económico y Social de la
Ciudad de Buenos Aires (CEyS).
22. Datos extraídos del Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR).

Debe tenerse en cuenta que para la Argentina, el turismo médico ha adquirido

mayor importancia luego de la devaluación de la moneda después de la crisis insti-
tucional y económica del año 2001. Los bajos costos comparados con otros países,
sumados al reconocimiento internacional del cuerpo médico argentino por su pro-
fesionalismo y calidad sumado a la tecnología con la que se cuenta en algunas áreas
específicas, fueron el escenario promisorio para el desarrollo y crecimiento de este
fenómeno en la Argentina. Si bien es habitual –y hasta deseable o preferible- que la
oferta de turismo médico se concentre, tal como se desarrolló anteriormente en el
caso de CABA, en el sector privado de la salud, se han dado algunos casos en los que
los propios hospitales públicos también han lanzado campañas para atraer pacien-
tes del interior del país, y, en algunos casos más osados, incluso tendieron a buscar
atraer demanda extranjera23.
En la Argentina, la oferta de turismo médico se centraliza en la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires (CABA), la provincia de Buenos Aires y en la ciudad santafe-
sina de Rosario. Las clínicas y hospitales que forman parte del programa brindan
servicios de hotelería y alojamiento de calidad durante las internaciones y atención
personalizada, especializada y permanente. El programa, además del "pack" médi-
co, ofrece una gran variedad de atractivos turísticos para disfrutar durante los pe-
ríodos de pre y post internación. En esta primera etapa de "Medicina Argentina",
participaron el Hospital Austral, el Hospital Italiano, la Fundación Favaloro, el Ins-
tituto FLENI y clínicas especializadas como Procrearte (red de medicina reproduc-
tiva y molecular), la Clínica de Ojos Dr. Nano, Dental House y la Clínica Robles (es-
tética). Como facilitadores en el país actúan Buenos Aires Partners, Refresh Med,
Xetica Argentina y Plural Hearthcare.
En la provincia de Buenos Aires existen diversos Centros Médicos Privados y
Clínicas que poseen especial interés en captar a pacientes-turistas extranjeros, para
lo cual han creado departamentos o áreas especializadas que se encargan del arma-
do de los paquetes en caso de realización de intervenciones o tratamientos. De esta
manera, las entidades se encargan de contratar y coordinar la prestación de servi-
cios de traslados, alojamiento y en algunos casos hasta de contratar la oferta de ex-
cursiones y/o viajes turísticos24.
Asimismo, en la Argentina hay agencias de turismo especializadas en comercia-
lizar este tipo de productos, actuando como intermediarios entre los pacientes in-
teresados y los médicos o cirujanos, sumando alternativas de paseos en el resto del
país. Estas agencias, operan desde un espacio virtual en donde se muestran los pa-
23. Fuentes, Patricia (2009).

24. Fuentes, Patricia (2009).

sos a seguir para una contratación, poseen un staff médico al cual derivar a los pa-
cientes interesados y, paralelamente, se encargan de los servicios básicos como el
alojamiento (generalmente trabajan con hoteles de categoría 4 o 5 estrellas), trasla-
dos durante la estadía (aeropuerto, centro médico, entre otros), ofreciendo también
acompañamiento al turista durante su estadía tanto para los exámenes pre-
quirúrgicos como para el acompañamiento pos-quirúrgico. Para ello, hay asistentes
bilingües o trilingües que se encargan de hacerle la estadía más placentera al turista
extranjero25.
Según datos estadísticos obtenidos de la provincia de Buenos Aires, del total de
los pacientes que llegan al país, el 67% busca tratamientos médicos y el resto proce-
dimientos estéticos. En el caso de los turistas extranjeros que arriban al país, la ma-
yoría va del rango etario de los 35 a 40 años y de personas de mayores de 65 años.
La mayoría son mujeres, quienes generalmente van acompañados por una pareja,
algún familiar o un amigo. Respecto a los países de procedencia, en primer lugar se
ubican los estadounidenses, seguido por los ingleses y españoles. En menor medi-
da, el arribo se evidencia de países latinoamericanos como Chile, Colombia y Méxi-
co.
En el caso de la ciudad de Rosario, el municipio se encuentra trabajando en el
posicionamiento nacional e internacional de la ciudad como destino de turismo
médico: Rosario es una de las ciudades del país con mayor cantidad de clínicas pri-
vadas de salud y su excelencia profesional atrae a pacientes de varias ciudades de
Sudamérica. Según datos del Ministerio de Turismo de la Nación, cada año llegan al
país unos 11 mil turistas extranjeros en busca de tratamientos médicos y estéticos.
Del total, cerca del 15% eligen Rosario para llevar adelante sus intervenciones mé-
dicas. Precisamente, el objetivo de las clínicas y sanatorios rosarinos es poder arti-
cular políticas entre el sector privado y el municipio para aumentar la participación
de Rosario en el mercado nacional26.
Según los expertos, Rosario reúne importantes ventajas comparativas por su in-
fraestructura y calidad de en servicios médicos aunque aún falta una mayor proyec-
ción con el mundo por la falta de conectividad aérea, si se lo compara fundamen-
talmente con Capital Federal. En los principales países del mundo, no son las
ciudades de cabecera las que mayor provecho obtienen de este fenómeno. Por este
motivo, Rosario posee un gran potencial. En Estados Unidos, por ejemplo, los
grandes centros médicos están fuera de las grandes ciudades. Según datos de Secre-
25. Ibídem.
26. http://www.impulsonegocios.com/contenidos/2015/08/27/Editorial_37126.php

taría de Turismo de Rosario, la mayoría de las personas que optan por realizarse
cirugías estéticas en esa ciudad arriban desde Bolivia, Perú, Paraguay y Uruguay.
Reflexiones finales
¿Podría afirmarse que se está consolidando una nueva industria basada en el

“turismo médico” o “turismo de la salud” generada como política pública desde el
Estado? Como se ha expuesto, el mercado para el turismo de salud está creciendo a
nivel global. Los países líderes se han consolidado como destinos médicos interna-
cionales gracias a la coparticipación de empresas de salud privadas y el sector pú-
blico.
Si bien es un fenómeno relativamente reciente y aún se dificulta su sistematiza-
ción a nivel de market share –precisamente por contar con una falta de segmenta-
ción que identifiquen específicamente al turista médico en cada país-, el escenario a
nivel gubernamental en materia de impacto en las economías locales y nacionales y
de cantidad de turistas distribuidos por país es promisorio. Las tendencias que se
vienen delineando hace algunos años a nivel mundial, tanto desde el ámbito priva-
do como desde el público son positivas.
En la Argentina este segmento creció un 25% en los últimos 4 años, generándo-
le un ingreso de divisas de U$S 80 millones anuales y la proyección esperada es
lograr U$S 500 millones para el año 2020. ¿Cómo se logrará esto? Si bien el propio
“mercado de la salud” es dinámico y va en aumento, los distintos niveles guberna-
mentales, ya sea el Estado nacional, provincial o bien los propios gobiernos locales
y municipios, se encuentran trabajando y articulando esfuerzos con sus propios
sistemas de salud y a través de clínicas y centros privados con el objetivo de posi-
cionarse como destino elegido. Asimismo, pudo observarse como la propia indus-
tria turística argentina busca generar sinergias tanto con el sector de la salud como
con el propio Estado de forma tal, de buscar generar mayores posibilidades para la
propia industria.
Si bien podría pensarse más en el fenómeno como una estrategia de mercado,
no debe olvidarse que son los propios Estados –es el propio Estado argentino- el
que busca promover y aumentar y profundizar la llegada de turistas-pacientes ex-
tranjeros con el fin de posicionar la “marca argentina” dentro de la dinámica inter-
nacional del turismo médico en auge.

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----- (2013): “Dólar quirófano: el turismo médico es fuente de divisas, creció 25% en 4
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divisas-crecio_0_850715045.html

Políticas públicas para la prevención del delito… ∙ FEDRICO ZINGERLING VON DER THÜSEN
Políticas públicas para la prevención del delito. El

Plan ABRE y la Ciudad de Santa Fe durante el
período 2014-2015.
FEDERICO ZINGERLING VON DER THÜSEN

[email protected]
Resumen:
Las políticas orientadas al control de la criminalidad no son únicamente elaboradas
desde las instituciones tradicionales del campo del control del delito. Es decir, la
policía como institución especializada, los tribunales, el ministerio público y las pri-
siones, sino que también, son abordadas desde el ámbito territorial en pos del m e-
joramiento del hábitat, y a través de políticas sociales que buscan potenciar las p o-
sibilidades de desarrollo personal y colectivo de los habitantes de barrios
considerados inseguros. Las políticas públicas agrupadas y desplegadas en el Plan
ABRE –durante el periodo 2014-2015- en la Ciudad de Santa Fe, ofrecen un punto
de partida para analizar nuevas estrategias preventivas. Por ello, y dentro de las es-
trategias englobadas en la llamada “nueva prevención” del delito, este trabajo busca
analizar cómo el Gobierno de la Provincia de Santa Fe pretende abordar la proble-
mática de la inseguridad frente al delito mediante un conglomerado de políticas
públicas que se desmarcan de la tradicional tríada policía, justicia y penalización.
Por otro lado, se buscará clasificar algunas de las intervenciones del Plan ABRE s e-
gún tres tipos de prevención; situacional-ambiental, social y comunitaria, para de
esta forma, observar cómo se busca llegar al entramado social desde diversos fre n-
tes y producir una merma en las situaciones de violencia interpersonal y lograr una
disminución en los índices delictivos.
Palabras clave: Prevención, situacional, social, comunitaria.

Introducción:
Desde mediados de los años setenta y con mayor fuerza durante los años ochen-
ta comienza a cristalizarse una intensa reorientación de las lógicas estatales de in-
tervención que habían caracterizado a los arreglos institucionales propios de los
Estados de bienestar. Este proceso tiene una clara expresión tanto en el campo de la
política social como en el ámbito de la política criminal o las intervenciones dirigi-
das al control del delito (Ayos, 2012). Esto es así porque en muchas democracias
occidentales, ha surgido una idea distinta de prevención, cuya característica princi-
pal es la de haberse colocado, en su mayor parte, fuera del sistema penal. Esta bús-
queda de nuevas estrategias, ha llevado el tema de la prevención al discurso político
sobre la seguridad y a las agendas de los gobiernos locales y nacionales (Selmini,
2009). Las formas que adquieren estas intervenciones no penales son variadas y
hacen de la política criminal, en tanto conjunto formado por estas políticas y las
penales propiamente dichas, un concepto complejo, indeterminado, que contiene
diversas técnicas concretas, dependiendo de la posición teórica y política que la sus-
tente (Baratta, 1997, en Ayos, 2012). Estos desarrollos han sido denominados como
“nueva prevención” (Crawford, 1998) y poseen dos características: por un lado, el
ingreso de la comunidad local como protagonista y por otro lado, la extensión de las
acciones preventivas más allá de las que se dirigen a conductas que infringen la ley
penal, alcanzando aquellas no formalmente delictivas (Baratta, 1997; O’ Malley,
2004, en Ayos, 2012).
Si bien estas construcciones teóricas son pensadas en su mayor parte para Es-
tados Unidos, Gran Bretaña y algunos países europeos, es posible encontrar gran-
des similitudes en cómo se desarrollan las nuevas estrategias de prevención del de-
lito en el continente latinoamericano. Colocando el foco en el caso argentino, y
siguiendo a Máximo Sozzo (2009), desde mediados de la década de 90 se fue defi-
niendo social y políticamente a la inseguridad frente al delito como uno de los pro-
blemas claves de los centros urbanos grandes y medianos bajo la idea de “crisis”.
Dicha crisis, posee un componente “objetivo” plasmado en el crecimiento en el nú-
mero de hechos delictuosos y un componente “subjetivo” bajo el paraguas de la sen-
sación de inseguridad, es decir el conjunto de demandas y planteos sociales de los
residentes de las ciudades, con respecto a ser una potencial víctima de un delito. Al
mismo tiempo, Sozzo señala que estas conductas son acompañadas por comporta-
mientos de “autoprotección” y “evitamiento” que impactan en el desenvolvimiento
de la vida cotidiana y pasan a engrosar el componente objetivo de la crisis de segu-
ridad. Frente a estos nuevos desafíos, las instituciones y niveles de gobierno que

tradicionalmente desempeñaban estas tareas han presentado grandes dificultades

para gestionar los problemas vinculados a la seguridad.
Partiendo de lo dicho anteriormente, la Provincia de Santa Fe no se encuentra
exenta de esta problemática, por el contrario es una de las provincias argentinas
más afectadas. En este sentido y con la lupa en la capital provincial, desde hace al-
gunos años se vienen produciendo una serie de problemas vinculados a la inseguri-
dad frente al delito. En el año 2011 las experiencias de victimización donde se en-
globan situaciones de hurto, vandalismo, agresión física, entre otras, alcanzaron un
28,2%, convirtiéndose así en una de las ciudades con mayores índices de victimiza-
ción del país. Por otro lado, se observó que el 68,7% de esas experiencias de victimi-
zación se producen en el mismo barrio en que habita la persona encuestada. De esta
manera, a través de un relevamiento de los casos acontecidos en los distritos de la
ciudad, se infirió que los niveles de victimización más elevados se producen más
frecuentemente en las zonas de la ciudad en que existen mayores niveles de priva-
ciones y falta de oportunidades económicas y sociales para los residentes1.
Para enfrentar esta situación, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe desarrolló
un conjunto de indicadores sociales y de seguridad pública que permitieron ponde-
rar a las ciudades de Rosario, Santa Fe, Villa Gobernador Gálvez, Pérez y Santo
Tomé como localidades que, por la situación que en ellas se verificaba, requerían de
una activa intervención del Estado provincial en materia de seguridad. Al mismo
tiempo, se identificaron barrios de estas ciudades con mayores índices de vulnera-
bilidad, violencia e inseguridad, los cuales precisan intervenciones específicas de
gran impacto urbano y social. En consecuencia, en el año 2014 se presentaron una
serie de políticas públicas articuladas y coordinadas con diversas municipalidades
de la Provincia de Santa Fe. Dichas políticas públicas, se reúnen en un conglomera-
do que fue llamado “Plan ABRE” (de ahora en más PA) y buscan profundizar un
conjunto de acciones tendientes a mejorar la calidad de vida, la convivencia y la
seguridad de los ciudadanos.
Una vez planteado este recorrido, es posible dilucidar que las políticas orienta-
das al control de la criminalidad no son únicamente elaboradas desde las institu-
ciones tradicionales del campo del control del delito. Es decir, la policía como insti-
tución especializada, los tribunales, el ministerio público y las prisiones, sino que
también, son abordadas desde el ámbito territorial en pos del mejoramiento del
hábitat, y a través de políticas sociales que buscan potenciar las posibilidades de
1. Primer Informe de “Experiencias de Victimización, Sensación de Inseguridad y Comportamientos de

Autoprotección en la Ciudad de Santa Fe”. Programa “Delito y Sociedad” - Observatorio Social - UNL -
Abril 2013.

desarrollo personal y colectivo de los habitantes de los barrios considerados insegu-

ros. Por estas razones y dentro de las estrategias englobadas en la llamada “nueva
prevención del delito”, este trabajo busca analizar cómo se pretende abordar la pro-
blemática de la inseguridad frente al delito mediante un conglomerado de políticas
públicas que se desmarcan de la tradicional tríada policía, justicia y penalización.
Para realizar esta tarea, se tendrán en cuenta algunas de las intervenciones, pro-
gramas y proyectos desplegados con el Plan ABRE en la Ciudad de Santa Fe durante
el periodo 2014-20152, para luego ensayar una clasificación de las mismas de
acuerdo a si se encuadran en la prevención situacional-ambiental, social o comuni-
taria.
Algunas precisiones conceptuales:
Es posible hallar en los discursos académicos y políticos que atienden la cues-

tión criminal, dos finalidades de la política criminal: la represión del delito y la
prevención del delito (Pitch, 1989 en Sozzo, 2000). La primera es la intervención
ex-post, después que el delito ha sido producido, para castigar al sujeto que lo ha
realizado. La segunda, es la intervención ex-ante, antes que el delito se produzca,
para evitar que este suceda. De acuerdo con Máximo Sozzo (2000), para poder
desarrollar estas finalidades la política criminal pone en movimiento diversos re-
cursos de dos naturalezas diferentes: penales y extrapenales. Lo que interesa en
este trabajo, son los recursos extrapenales, que no refieren a la imposición de una
pena, en tanto castigo legal, pero apuntan al control del crimen. No obstante, es
necesario mencionar que el desarrollo de políticas basadas en la prevención no
disminuye la importancia de las políticas de control especialmente diseñadas para
los delitos que así los requieren. Por lo cual, la prevención no es un sustituto sino
parte de la política criminal (Dammert, 2009). En consecuencia, la definición de
prevención del delito que guiara este trabajo es la de Van Dijk (1990 en Sozzo,
2000) “(...) todas las políticas, medidas y técnicas, fuera de los límites del sistema
de justicia penal, dirigidas a la reducción de las diversas clases de daños produci-
dos por actos definidos como delitos por el Estado”. Por lo cual, a partir de ahora se
referirá a estos recursos extrapenales que despliega la política criminal, bajo el pa-
raguas de la nueva prevención, como políticas públicas para la prevención del deli-
2. Se ha escogido este periodo, ya que es el momento en el cual el gobierno provincial decide articular
las diversas políticas públicas extra-penales que estaba llevando a cabo en una sola estrategia de inter-
vención.

to. Así conceptualizadas, las políticas públicas para la prevención del delito tienen
ciertas características a destacar: en primer lugar, al modelo pasivo indirecto de los
recursos penales, antepone una forma de prevención directa y proactiva, esto trae
aparejado que los responsables de la prevención migren desde los órganos penales
del Estado a los entes locales, los servicios sociales, el voluntariado, las empresas
privadas y los ciudadanos comunes, por lo cual se plantea que a los problemas loca-
les se den soluciones locales (Selmini, 2009). Por último, los destinatarios de estas
medidas preventivas, ya no son solo los autores, sino también las victimas -reales o
potenciales- o la comunidad en general.
Por otro lado, y atendiendo a las tipologías de prevención del delito, es necesa-
rio aclarar que si bien Selmini (2009) plantea que en las últimas décadas se ha rea-
lizado un esfuerzo considerable para llegar a una definición rigurosa y conceptual
de la prevención, y lograr así una clasificación satisfactoria, hoy en día existen di-
versas formas de catalogar dichas intervenciones. No obstante, es frecuente hallar
en diversos trabajos que abordan la temática, una clasificación tripartita entre pre-
vención situacional-ambiental, social y comunitaria. Por ello, para ahondar sobre
estas tipologías, se utilizaran los lineamientos retomados principalmente por Sozzo
y Selmini.
Prevención situacional-ambiental.
La táctica situacional-ambiental ha surgido en los primeros años de la década

del 80 en los Países Bajos y en diversos contextos del mundo anglosajón: Estados
Unidos, Australia y Gran Bretaña, especialmente impulsada por las agencias estata-
les encargadas del diseño de políticas públicas para el control del crimen (Creazzo,
1996 en Sozzo, 2000). La prevención situacional-ambiental es entendida como el
conjunto de intervenciones dirigidas a impactar en el plano “situacional” o “am-
biental” que se considera involucrado en la producción del delito. Se busca entonces
producir diseños, manipulaciones o transformaciones de las “situaciones” o “am-
bientes” en los que se considera como posible el desarrollo de ciertas formas de ac-
tividad delictiva. El éxito de esta táctica depende de la posibilidad de que los poten-
ciales ofensores sean efectivamente afectados por las intervenciones sobre la
situación y el ambiente, de manera tal que perciban a estos elementos como in-
fluencias negativas respecto a la facilidad, el riesgo o las recompensas de la realiza-
ción de los actos delictuosos (Sozzo, 2000). A modo de ejemplo, se pueden mencio-

nar intervenciones típicas, tales como la iluminación de espacios públicos oscuros,

el desmalezamiento de terrenos, entre otras.
Prevención social.
Desde las primeras décadas del siglo XX se solía señalar a la “reforma social”
como un instrumento de la prevención ex-ante, puesto que la criminalidad era en-
tendida como efecto de las desigualdades sociales, por lo que reducir o eliminar
esas contradicciones sociales implicaba reducir o eliminar la criminalidad (Pavarini
1994, en Sozzo, 2000). En este sentido, la prevención social comprende todas las
medidas orientadas a eliminar o reducir los factores criminógenos y se propone
intervenir sobre las causas sociales a través de programas de intervención de carác-
ter general, buscando modificar las motivaciones que empujan hacia la criminali-
dad. Es evidente que los límites entre la prevención social y la situacional-
ambiental son bastante débiles y difusos, no obstante se puede indicar que la dife-
rencia con la táctica situacional es que la táctica social trae al centro al autor del
delito y a su predisposición individual a la criminalidad, resaltando el contexto so-
cial en el cual nace el delito. Es decir, el delito es entendido no como una situación
contingente, como plantea la táctica situacional, sino como conjunto de condiciones
sociales, económicas y culturales que crean un ambiente favorable al desarrollo de
las motivaciones delictivas (Selmini, 2009).
Prevención comunitaria.
Con cierta cautela se considera a la prevención comunitaria como otra clasifica-

ción de las intervenciones preventivas, debido a que es posible reducir sus presu-
puestos y técnicas a las dos estrategias precedentes. El único elemento que la dis-
tinguiría de las otras dos técnicas preventivas es hecho de que es llevada a cabo por
los ciudadanos de un área definida del territorio urbano (Selmini, 2009). En este
sentido, involucrar a la comunidad en el control de la criminalidad es una cuestión
compleja y puede ser abordada desde diferentes perspectivas, donde la comunidad
puede ser un actor, un lugar o solo la destinataria de las intervenciones. Aquí se
plantean objetivos diferentes: desde respaldar socialmente a la comunidad, al mejo-
ramiento del ambiente físico y social, hasta la reducción de oportunidades delictivi-
tas a través de vigilancia ciudadana. La palpitación social de aquellos que compar-

ten un espacio o unos valores es el canal básico de esta intervención, que busca re-
construir el control social del territorio por parte de quien lo habita (Pavarini, 1994
en Sozzo, 2000).
Mecanismos de prevención del delito dentro del PA:
Antes de ahondar sobre los mecanismos preventivos desplegados con el PA, re-
sulta necesario conceptualizarlo; este programa es un conjunto de políticas públi-
cas, que tiene como objetivo el desarrollo de una “estrategia integral y coordinada
entre diversas áreas, instituciones y niveles de gobierno orientada a mejorar el
hábitat y la calidad de vida en los barrios, así como fortalecer los vínculos de con-
vivencia y participación para revertir la crítica realidad social actual en los ba-
rrios (…)”3. Esta política pública condensa nuevos programas y otros proyectos pre-
existentes, y lo hace bajo una lógica de trabajo integral e interministerial. Como el
PA busca sobrellevar -fundamentalmente en las grandes ciudades- situaciones de
conflicto y violencia interpersonal, está pensado para los centros urbanos importan-
tes: la Ciudad de Santa Fe, Rosario y Villa Gobernador Gálvez, luego se añadieron
Santo Tomé y Pérez. Los distritos de la ciudad capital y los barrios que se han deli-
mitado para ambos ejes en el PA son: para el Distrito Noroeste, los barrios Yapeyú
y Acería; para el Distrito Oeste, los barrios Villa Hipódromo y Barranquitas; para el
Distrito Suroeste los barrios Santa Rosa de Lima, San Lorenzo, Centenario y Vara-
dero Sarsotti; para el Distrito La Costa el barrio de Alto Verde; para el Distrito Este
el barrio Coronel Dorrego y para el Distrito Norte, recientemente se incorporaron
los barrios las Flores I y II.
En el primer eje de trabajo Convivencia y Participación, el gobierno provincial
está interesado en promover espacios para la convivencia y fortalecer las institucio-
nes aspirando a mejorar las relaciones entre vecinos; promoviendo la inclusión so-
cioeducativa y laboral, el abordaje integral de adicciones, la convivencia barrial, la
promoción de derechos y la participación social y comunitaria. En el segundo eje de
trabajo Infraestructura y Hábitat, se busca mejorar la infraestructura y el hábitat de
los barrios mediante; infraestructuras estratégicas –en materia vial, educativa, en
salud, seguridad, justicia y energía-; mejoras en el hábitat -en complejos de vivien-
da social y asentamientos irregulares-; y el saneamiento y acceso a luz y agua segu-
ra.
3. Diagnóstico de los barrios del Plan ABRE 2014: Santa Fe, Rosario y Villa Gobernador Gálvez. Provin-
cia de Santa Fe. Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Provincia de Santa Fe.

Partiendo de esta descripción y si se tiene en cuenta una lectura pormenorizada

de los decretos, leyes y actas acuerdo que le dieron cuerpo al PA, es posible encua-
drarlo como una política pública para la prevención del delito debido ya que busca,
en primer lugar, mitigar los conflictos sociales violentos a través de potenciar los
espacios de encuentro y vinculación de los habitantes del barrio, es decir fortalecer
las “redes de convivencia” que permitan en el contexto sociocultural disminuir estas
situaciones. En segundo lugar, se busca desalentar el cometimiento de actos delicti-
vos a partir de incluir a jóvenes de estos barrios en la variada gama de programas
sociales que posee la provincia; por último, entendiendo que el espacio social cons-
tituye el soporte de las relaciones sociales cotidianas intra e intercomunitarias, me-
jorar y adecuar el entorno físico en el que las relaciones sociales tienen lugar, resul-
ta la forma de aumentar la calidad de vida y las relaciones de los habitantes de los
barrios, no solo mejorando y ampliando los espacios y servicios públicos, sino tam-
bién interviniendo en los propios consorcios privados a modo de regularizarlos.
Más aun, y en este orden de ideas, el PA fue concebido y construido en base a
algunos de los postulados de la “nueva prevención”. Para sostener esta afirmación,
se recuerda que en el PA se busca; incluir a los gobiernos locales no solo de forma
solapada, sino con un rol activo y preponderante a la hora de intervenir en el terri-
torio; se plantea un trabajo en conjunto de los distintos ministerios y secretarías; se
sostiene en toda la concepción del PA la idea de una política de seguridad democrá-
tica respetuosa de los derechos humanos; y se posee el firme convencimiento -
reflejado en los documentos oficiales- de que las políticas típicamente represivas de
la política criminal no pueden sobrellevar una situación de auge del delito y violen-
cia sin intervenciones paralelas que aborden la temática de lo social y del hábitat en
conjunto.
Recapitulando, y partiendo de la premisa que indica que la “nueva prevención”
engloba políticas dirigidas tanto a la reducción de fenómenos criminales, como a la
disminución de la percepción de inseguridad o al aumento de la seguridad social,
resulta dificultoso clasificar al PA como un todo bajo un solo tipo de prevención, ya
que sus intervenciones son aplicables individualmente a una u otra de las diversas
líneas teóricas y discursivas que componen cada tipología, es decir las de la situa-
cional-ambiental, la social y la comunitaria. Además, no presenta intervenciones
“puras” de prevención, como podrían ser procesos de neighborhood watch para la
prevención comunitaria o la instalación de Circuitos Cerrados de Televisión -
videovigilancia- para la situacional-ambiental, lo que facilitaría su clasificación. Por
ello, y debido a que el PA es una política pública de desarrollo muy reciente y la ma-
yoría de sus obras y planes se encuentran en ejecución, se propone en esta parte del

trabajo de investigación recoger solo algunas de las intervenciones que se están lle-
vando a cabo en la Ciudad de Santa Fe y ubicarlas dentro de cada tipología, para de
esta forma, demostrar que con el PA se pretende llegar al entramado social desde
diversos frentes.
En relación a la táctica situacional-ambiental:
Es posible rescatar de la prevención situacional-ambiental las siguientes consi-

deraciones, en primer término el gobierno provincial ha estructurado la totalidad
del PA bajo una lógica barrial donde los espacios a intervenir están muy delimita-
dos, así como también los destinatarios. Aquí el PA entiende al barrio a intervenir
como un lugar especialmente conformado para la producción del delito, no solo por
la precariedad de las condiciones de vida de sus habitantes, que los hace más vulne-
rables, sino y especialmente, por la ausencia del Estado como guardián responsable
y como gerenciador de los espacios públicos.
En este sentido, un informe confeccionado en el año 2014 y aportado por la En-
cuesta del Programa de Intervención Integral en Barrios (EPIIB) realizado en los
barrios donde actúa el PA, se rescata que 6 de cada 10 hogares manifestaron algún
tipo de déficit en los indicadores de acceso a infraestructura urbana básica, es decir
que presentan al menos uno de los siguientes problemas: viviendas emplazadas en
calles sin pavimentar (18,2%), hogares próximos a terrenos o calles inundadas
(44,3%) y/o dificultades para transitar dentro del barrio (29,8%). Además, el déficit
de apropiación del espacio público es del 9,7%; ello indica que en 1 de cada 10 hoga-
res manifestaron ausencia total de actividades que implican el uso del espacio pú-
blico en el barrio. En contrapartida, la apropiación del espacio público por parte de
niños, adolescentes y jóvenes en los barrios encuestados es significativamente alta,
cerca del 80%. En este contexto, si se atiende al dato aportado en la introducción,
recordaremos que los espacios públicos de los barrios con mayores índices de vic-
timización se conformaban como el lugar donde los habitantes -especialmente los
jóvenes- sufrían los actos delictivos. Por ello, e indicando que la prevención situa-
cional-ambiental busca que las condiciones relativas al ambiente o situaciones invo-
lucradas en la producción del delito se modifiquen a partir de diversas obras, se
observa que el accionar del PA -en materia de mejora del espacio público- sigue esta
línea.
Saliendo de estas generalidades, puntualmente en el Distrito Norte de la Ciudad
de Santa Fe, en el barrio Las Flores la Municipalidad de Santa Fe, en el marco del

PA, construyó una nueva plazoleta. El espacio recuperado en agosto de 2014, perte-
necía a los consorcistas del Monoblock Nº 17, y fue cedido en comodato al munici-
pio, allí, se realizaron veredas desde el interior de las torres hasta las paradas de
colectivos. Además, se realizó una vereda perimetral, se instalaron bancos, cestos
de basura, se plantaron árboles y se estableció una columna de iluminación. Aquí se
evidencia, la recuperación de un espacio anteriormente vacío y abandonado para el
goce la comunidad y en especial para los vecinos lindantes a la plaza; se observa el
patrón de la prevención situacional cuando se busca mediante diversas obras recu-
perar espacios que anteriormente se conformaban como sitios que facilitaban el
cometimiento de actos delictivos por su situación de abandono y cercanía a los
complejos de vivienda colectiva.
En el Distrito Suroeste, específicamente en el barrio San Lorenzo, se completa-
ron veintitrés columnas con lámparas de sodio de alta presión de 250 watts, esta
obra forma parte de un proyecto de iluminación que en ese sector de la Ciudad in-
cluye 191 columnas. Estos trabajos incluyeron el tendido de la red eléctrica de
alumbrado público y los tableros de comando con células fotoeléctricas para el en-
cendido automático del sistema. Aquí se observa una intervención, que es caracte-
rística de la prevención situacional, iluminar espacios oscuros para facilitar el de-
senvolvimiento de la vida cotidiana aumentando notablemente la sensación de
seguridad de los vecinos y, además, posibilita que las tareas policiales de patrullaje
nocturno se realicen con mayor efectividad en esa zona.
Prevención social dentro del Plan ABRE.
Aquí, es necesario recordar que la prevención social entendía al delito no como

una situación contingente, como plantea la táctica situacional, sino como conjunto
de condiciones sociales, económicas y culturales que crean un ambiente favorable al
desarrollo de las motivaciones delictivas (Selmini, 2009). Esas condiciones sociales
que crean un ambiente ideal para las motivaciones delictivas, se nutren por un “dé-
ficit cultural” y un “déficit material”. El primero de ellos, refiere a que los indivi-
duos no han incorporado en su proceso de socialización, reglas sociales fundamen-
tales que definen lo que está bien o mal, o no han generado la capacidad de
autolimitarse para no recaer en el incumplimiento de las normas. En este punto, el
PA apunta fuertemente a la prevención social -agregando la salvedad de su lógica
territorial muy precisa- puesto que en la mayoría de los programas que se aglutinan
en su interior se apunta a la familia, a la comunidad, a la escuela, etc., en este senti-

do se recuerda que para prevenir el delito con la táctica social se precisaba impactar
en los espacios claves de formación del control social y el autocontrol: la familia, la
escuela, el grupo de pares y el individuo (Sozzo, 2009).
El “Plan Vuelvo a Estudiar” es un ejemplo de esto ya que busca, mediante diver-
sos recursos, recuperar al adolescente o joven adulto que ha abandonado o no ha
terminado la educación obligatoria, e incluirlo al sistema educativo para, de esta
formar, mejorar sus posibilidades individuales y reivindicar el ámbito escolar como
herramienta que fortalece el tejido social y las trayectorias de vida. Aquí de nuevo,
se podría afirmar que el gobierno provincial posee una convicción de que el joven
en situación de vulnerabilidad es mucho más permeable, que otro tipo de jóvenes, a
recaer en actividades criminales. De acuerdo con el informe de las EPIIB en cuanto
al programa Vuelvo a estudiar, se observa que el 11,3% de la población adolescente
en edad de escolaridad secundaria de 13 a 17 años no asiste, y de ellos, solo el 6,3%
fue visitado por el dicho programa. De esta forma se observa la modesta llegada que
tiene el plan en su población objetivo. En estrecha relación con esto, cabe destacar
que las situaciones de exclusión educativa aumentan conforme aumenta la edad:
mientras que en los hogares con niños de 5 a 12 años la exclusión es del orden del
1,9%, en los hogares con adolescentes de 13 a 17 años es del 12,7% y alcanza al
44,7% en aquellos con jóvenes de 18 a 24 años -los más críticos en materia delicti-
va-. Por otro lado, las situaciones de exclusión educativa no son el único problema
ya que las trayectorias educativas, en término de las dificultades en la asistencia y
en el rendimiento escolar, suelen anteceder a las situaciones de exclusión; de allí la
necesidad del gobierno provincial en intervenir sobre ellas para prevenir el aban-
dono. Al respecto, se verifica que para el total de los hogares, el problema de ren-
dimiento -repitencia- alcanza al 11,9% de los hogares con niños; mientras que para
el total de hogares con adolescentes ese porcentaje es de 38,1%.
En otro orden se halla el “Programa de Fomento de los Clubes de Barrio”, don-
de se observa que más allá del beneficio en sí que produce mejorar las instalaciones
de un club, se entiende que de esta forma se logrará un mayor apego a la comuni-
dad y una mayor participación en actividades comunitarias, deportes, entre otras.
Actividades entendidas como espacios donde no solo se fortalecen las relaciones de
la comunidad, sino que además, se constituyen como lugares donde los jóvenes y
niños se sienten contenidos. Nuevamente se cuenta con algunos datos en este tema,
así 2 de cada 10 niños o adolescentes ha concurrido al club de barrio al menos 1 vez
durante el último mes y lo mismo para 1 de cada 10 jóvenes de entre 18 y 24 años -
nuevamente valores muy modestos-. En materia de concurrencia al polideportivo o
playón del barrio, se destaca que el 13,4% de los niños y adolescentes de entre 5 y 17

concurrió al menos 1 vez durante el último mes; en este caso la participación de los
jóvenes de 18 a 24 años ha resultado similar a la de sus pares de menor edad. De
estos datos, surge la necesidad de profundizar las acciones tendientes al mejora-
miento de estas instituciones para dotarlas de mejores instalaciones y, de esta for-
ma, ampliar su oferta para la comunidad atrayendo a más niños y adolescentes.
En otro orden, atacar el “déficit material” implica generar intervenciones que
busquen eliminar la exclusión social, produciendo alternativas y oportunidades de
inserción social, sin abandonar la dimensión material. En este último aspecto, se
observa que en el PA es casi nula la transferencia monetaria desde el Estado pro-
vincial o el municipio hacia el individuo, lo que sí se produce es la financiación de
proyectos colectivos e individuales como ser el Programa Ingenia o los créditos a los
clubes de barrio, planes que requieren la cumplimentación de requisitos como por
ejemplo, en el caso de Ingenia, un anteproyecto. Es decir, no se contempla dentro
del PA otorgar planes sociales donde su objetivo último sea dotar de mayor poder
adquisitivo a la persona. No obstante, existen planes para potenciar la economía
socioproductiva que si bien pueden entenderse en la dimensión material, siempre
exigen una prestación por parte del individuo, este es el caso del la Empresa Social
de Inclusión ESI-Panadería Furman. Desde principios de 2012, la panificadora
Furman es gestionada en forma conjunta por la Secretaría de Seguridad Comunita-
ria del Ministerio de Seguridad y el Instituto Autárquico Provincial de Industrias
Penitenciarias (IAPIP) y en Enero del 2013 se logró la apertura del salón de comer-
cialización “La Sarita”. De esta forma se inició la venta al público de productos a
bajo costo, el producto central de “La Sarita” es el pan solidario que tiene un valor
50% más económico que el de mercado y es adquirido por los vecinos de los barrios
Santa Rosa de Lima, Roma y zonas aledañas. En el marco del PA, la Panadería
Furman se enmarca en el apartado “Trayectorias de vida, inclusión laboral” dentro
de las ESI y tiene contemplado continuar capacitando a veintidós jóvenes en tres
turnos. En este sentido, es la Secretaría de Seguridad Comunitaria la entidad que
selecciona a quienes participan de la experiencia; internos de diferentes penales,
otros en etapa de reinserción social y personas en riesgo de distintos barrios que
transitan una etapa postpenitenciaria.
Volviendo al déficit material, se evidencia que a partir de una política pública
preexistente, desde el PA se busca no solo recuperar la economía del barrio y ofre-
cer productos baratos para un público determinado, sino que además, plantea la
capacitación y el trabajo remunerado de jóvenes que tuvieron vinculación con la
delincuencia. Por otro lado, lo novedoso de esta ESI es que al incluirse en el PA tie-

ne la capacidad de crecer y de exportar el modelo hacia otras ciudades donde el PA

tiene pensado actuar, este es el caso de la ciudad de Villa Gobernador Gálvez.
Prevención comunitaria: la comunidad como herramienta o como

blanco.
Anteriormente se indicó que renovar las instituciones comunitarias y regene-

rar un “sentido de la comunidad” era el camino a seguir en este tipos de estrate-
gias, por ello se propone analizar aquí la experiencia de la nueva Policía Comuni-
taria y el Programa Vínculos. En primer lugar, la Policía Comunitaria (PC) puede
ser entendida como un recurso ex-post de la política criminal y propia de la insti-
tución policial, no obstante si bien la PC es básicamente un agente armado que
cumple tareas policiales, el rol que tiene y la forma de desempeñarse son los ele-
mentos que permiten englobarla dentro de las tácticas preventivas y en especial
dentro de la prevención comunitaria. Es importante destacar que la PC a nivel
internacional tuvo problemas para desarrollarse como tal, por las propias resis-
tencias al interior de la misma institución policial tradicional (Fielding, 1995, en
Sozzo, 2000), además la adopción de esta técnica de prevención se encuentra vin-
culada con los procesos de descentralización o sectorialización policial. En el caso
de Santa Fe se puede ubicar esta reestructuración, tanto a nivel administrativo
como con la legislación que regía su funcionamiento, a partir del año 2012. Pri-
mordialmente la PC busca la diversidad en las tareas de patrullaje combinado la
motorización y la patrulla de a pie, a su vez estas actividades se desarrollan en
áreas geográficas determinadas sobre las cuales el policía comunitario tiene tareas
especificas: el desarrollo de relaciones de cooperación con otros actores en la acti-
vidad preventiva y la generación de estructuras y procedimientos de consulta con
la comunidad local sobre sus prioridades y problemas (Reiner, 1992 en Sozzo,
2000). Actualmente la PC patrulla y tiene destacamentos en los barrios Barran-
quitas, Coronel Dorrego, Las Flores y Siete Jefes. De acuerdo con esto, es posible
entender a la PC como una institución que no utiliza a la comunidad como blanco
para prevenir el delito, sino como herramienta ya que su propia razón de ser radi-
ca en la vinculación y en el contacto directo con los vecinos. Vinculación que per-
mite, en primera instancia, la resolución rápida de cuestiones que, de otra mane-
ra, con la policía tradicional llevaría mucho más tiempo.

En otro orden, el Programa Vínculos (PV) 4 posee como objetivo la prevención

social de la violencia y el delito, y para lograrlo promueve políticas públicas focal i-
zadas en el abordaje de las causas de estos fenómenos, procurando evitar o redu-
cir la ocurrencia de los mismos, bajo el supuesto de que el delito tiene que ser
abordado con un programa multicausal que contemple las tres estrategias de pre-
vención. La metodología de trabajo propuesta es la coproducción de la seguridad,
es decir, la participación de todos los actores involucrados en la conflictividad so-
cial a gestionarse, bajo el convencimiento de que, en tanto parte de esa problemá-
tica, son actores fundamentales en el diseño de propuestas de solución. El PV
propone cuatro líneas de acción estratégicas sobre las cuales coproducir seguri-
dad, teniendo en cuenta la situación de violencia y delito en la región; prevención
de la violencia en jóvenes; prevención de las violencias de género y familiar; ges-
tión democrática del espacio público y promoción de la convivencia; y la promo-
ción de métodos no adversariales de resolución de conflictos para la pacificación
social.
Atendiendo a la forma en que es concebido el PV, se lo entiende como una
táctica de prevención preponderantemente comunitaria debido a que incorpora
de forma novedosa y primordial la propia opinión de los vecinos del barrio en la
construcción de la estrategia preventiva a adoptar. Podríamos señalar que esta
técnica, parte de la base de recuperar el control de los propios conflictos por par-
te de las comunidades, mecanismos que han sido tradicionalmente expropiados
por el sistema de justicia a través de sus profesionales, relegando a las partes
involucradas al papel de meros observadores (Sozzo, 2000). Lo novedoso del PV
es que no solo contempla la participación de los vecinos en la resolución de con-
flictos menores, sino que pondera a estos actores y los incluye en el diseño de
verdaderas políticas de prevención. Se observa entonces, que en el PV la com u-
nidad aparece primordialmente como blanco de la intervención -ya que desde el
principio el objetivo es la prevención del delito en determinado territorio- pero
con la acepción de que contempla la participación de los propios actores com u-
nitarios o barriales en el diseño de las políticas públicas, por lo cual se confor-
maría como un mecanismo doble, donde la comunidad aparece también como
herramienta.
4. En el marco del PA, el PV se llevará adelante en todos los barrios contemplados, no obstante al mo-
mento de finalización de este trabajo aun no se había desplegado, por lo cual solo se dispone del análisis
documental PV.

Conclusiones:
A modo de cierre, es posible indicar que el gobierno provincial se encuentra re-

formulando -al menos en términos formales- todo el sistema de seguridad de la
provincia, aquí se observa que estas reformulaciones no marchan en forma unidi-
reccional hacia políticas públicas y enfoques punitivos -es decir únicamente aumen-
to del presupuesto en seguridad, más personal policial, más móviles y armamentos,
entre otras- sino, que buscan el tratamiento de la delincuencia y los hechos delic-
tuosos bajo una lógica de trabajo integral, que incluya diversos ministerios y diver-
sas formas de llegar al entramado social. También, se indicó que para avanzar sobre
el problema que involucra operar sobre las causas del delito y las redes de crimina-
lidad con miras a reducir la violencia en todas sus formas, implicaba tanto la pre-
vención de la violencia física, como la garantía de condiciones de vida dignas para
toda la población. A su vez, esto requiere de estrategias de abordaje integral que
articulen las políticas de seguridad frente al delito con otras políticas públicas y
complementen las acciones del sistema penal con intervenciones de todas las áreas
del Estado. Estos recursos estatales deben estar distribuidos de manera igualitaria y
generar una mayor protección para los sectores excluidos, de modo de no profundi-
zar la desigualdad.
En este marco se ubica el PA, puesto que este plan integral puede ser entendido,
más allá de un conjunto de políticas sociales y de hábitat, como una política pública
de prevención del delito. Esto es así porque en un determinado territorio busca re-
componer lazos comunitarios y reconstruir ambientes signados como inseguros
debido a su descuido y/o abandono. Puesto que al recomponer el ambiente social
donde se desenvuelven las relaciones comunitarias, se fortalecen y reparan vínculos
asociativos que se encuentran fragmentados. Tal fragmentación, sumado a un hábi-
tat con diversas privaciones en materia de infraestructura, servicios, instituciones
barriales, entre otras, posibilita un gran desapego a la comunidad y dificultades
para desarrollar trayectorias de vida personales que no choquen con la ley vigente.
En este orden de ideas, y atendiendo a la prevención situacional-ambiental co-
mo principal obstáculo y consideraciones negativas de esta tipología de interven-
ción, se destaca que en muchos casos se produce un desplazamiento del delito -
espacial, temporal, táctico, de blancos y de tipo de delito-, por lo cual se obtendrían
resultados escuetos. Puntualmente en el caso del PA, afirmar que este tipo de estra-
tegia logrará disminuir el crimen gracias a “renovar” ciertos ambientes parece, por
lo menos, aventurado. Además, con casi certeza se producirán desplazamientos del
delito desde ese ambiente intervenido hacia otros ambientes y territorios con mayo-

res facilidades y menores controles para el cometimiento de actos delictivos. Por

otro lado, esta táctica prioriza exclusivamente los delitos contra la propiedad en los
espacios públicos, silenciando en la agenda preventiva los delitos en la esfera priva-
da, particularmente en el hogar -violencia contra las mujeres, violencia contra los
niños, etc.- y la criminalidad económica, la criminalidad organizada y los delitos de
la autoridad (Pavarini, 1994 en Sozzo, 2000). Además, se dirige a los síntomas y no
a las causas, ya que anula totalmente la pregunta por la incidencia de los factores
sociales y económicos en la producción de los delitos, abocándose a las preocupa-
ciones manageriales por la efectividad, la eficacia y la eficiencia (O’ Malley, 1992 y
1996; Creazzo, 1996, en Sozzo, 2000).
En relación a la prevención social, y específicamente al déficit social, las inter-
venciones aquí analizadas emanan una concepción de que el joven en situación de
vulnerabilidad sumado a una no concurrencia a la escuela es más permeable, que
otro tipo de jóvenes, a recaer en el delito. Por lo cual actuar e intervenir en ese sen-
tido era el camino a seguir. En relación al déficit material, se destacó que el PA no
tiene previsto la transferencia de dinero a los ciudadanos, pero sí se financian pro-
yectos colectivos como Ingenia o se realizan aportes a los consorcios privados.
También se indicó que tal cual se planteaba la ESI-Furman, es decir aquella inter-
vención que buscaba la inclusión, la formación y capacitación laboral remunerada,
se acercaba más a atacar el déficit material, cual es entendido por la prevención
social.
En lo que respecta a la prevención comunitaria y en relación al PV, como cues-
tiones negativas es posible mencionar que debido al tamaño de la comunidad del
barrio solo algunos “privilegiados” serían los que formen parte de la construcción
de las nuevas políticas preventivas. Además, en la propia concepción del programa,
se plantea una comisión evaluadora que actuaría como filtro en caso de existir tácti-
cas demasiado punitivas, inadecuadas o, en caso hipotético, aquellas intervenciones
que se alejen del lineamiento político del gobierno provincial. En último orden, la
táctica comunitaria menosprecia la concepción de que en determinados territorios
pueden coexistir complejamente diversos valores o normas que son sostenidos por
las propias personas que los habitan, dificultando la asociación de los mismos en
una vinculación común.
En otro orden, es necesario mencionar que dentro de la gestión provincial con-
viven junto a las estrategias preventivas aquí analizadas, otras intervenciones que
se encuadran más en el giro punitivista. Es decir, mientras que por un lado se busca
controlar el delito alejándose de los ideales de rehabilitación y castigo para utilizar
enfoques integrales interviniendo sobre las causas o las condiciones que llevan al

cometimiento de los mismos, por otro lado se despliegan estrategias gubernamen-

tales típicas que se vinculan de manera clara a estrategias reactivas y punitivas.
Dentro de estas últimas es posible destacar, en primer término, el aumento de la
inversión presupuestaria en el rubro seguridad; móviles policiales, armas más mo-
dernas, chalecos de protección balística, equipos de protección personal, de comu-
nicación, entre otros. En este mismo orden de intervenciones punitivistas se ubican,
además, los operativos policiales de gran envergadura en determinados territorios,
el desembarco de las fuerzas nacionales de seguridad en las principales ciudades de
la Provincia y grandes aportes económicos a municipios para que instalen Circuitos
Cerrados de Televisión en sus distritos. De este modo, se observa que desde el go-
bierno provincial se fuerza una convivencia entre mecanismos ex-ante y ex-post de
la política criminal que en muchas ocasiones resultan inconsistentes entre sí.
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Política Latinoamericana y Relaciones
Interancionales

El accionar de los Organismos Internacionales en las Relaciones Internacionales… ∙ JUAN FACUNDO CARCEDO
El accionar de los Organismos Internacionales en

las Relaciones Internacionales del siglo XXI: entre
la Cooperación y la Influencia en las políticas
domésticas.
LIC. JUAN FACUNDO CARCEDO

[email protected]
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN) – Centro de Estudios
Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL) – Comisión de
Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires (CICPBA)
Resumen
El objetivo de la ponencia es analizar el rol que desempeñan los organismos inte r-
nacionales en la actualidad, particularmente a partir de comienzos del siglo XXI,
haciendo hincapié en los debates teóricos existentes sobre su cooperación o in-
fluencia en las políticas domésticas de los Estados nacionales.
En este sentido, en primer lugar se intentará evidenciar en qué aspectos los org a-
nismos internacionales ejercen su influencia sobre sus Estados miembros, por lo
cual es necesario indagar de qué forma se efectúa dicha incidencia sobre las políti-
cas públicas de los Estados.
En segundo lugar, se prevé indagar sobre cuál es el papel que los organismos inte r-
nacionales juegan en las diferentes fases del proceso de desarrollo de políticas pú-
blicas (definición del tema de la agenda, formulación, decisión, implementación y
evaluación de políticas).
En tercer lugar y último lugar, será necesario examinar el accionar de dichos org a-
nismos a la luz de las teorías en el marco de las relaciones internacionales.
De esta forma, es posible destacar a los organismos internacionales como actores
indiscutibles de la escena internacional actual, cuyo accionar puede observarse e n-
tre la incidencia en las políticas públicas y la cooperación internacional.
Palabras clave: Organismos Internacionales – Relaciones Internacionales –

Cooperación Internacional

Introducción
A modo de introducción es preciso mencionar las características del sistema in-

ternacional que se comienzan a evidenciar a partir de las décadas de 1960 y 1970 y
que se profundizan con la llegada del Siglo XXI. Estos aspectos son la multiplicidad
de actores participantes del sistema, en el cual el Estado deja de ser el único actor, y
la incorporación de nuevos temas a la agenda de trabajo (tales como asuntos eco-
nómicos, comerciales, medioambientales, culturales, etc.) en detrimento de las te-
máticas clásicas, a saber, la guerra y las cuestiones de seguridad.
Asimismo, se constata una línea cada vez más difusa entre los temas internos y
externos, lo cual origina una interdependencia cada vez de mayor complejidad en-
tre actores domésticos e internacionales.
En este sentido, el presente trabajo exploratorio aborda el papel que juegan los
organismos internacionales en el actual sistema internacional, al mismo tiempo que
analiza qué posicionamiento posee cada teoría de las relaciones internacionales
sobre los organismos internacionales. Por último, se señala de qué forma estos ac-
tores internacionales influyen en las políticas domésticas de sus estados miembros.
Las organizaciones internacionales en el sistema internacional
En primer lugar, resulta conveniente definir el concepto de actor internacional,

entendido como “toda entidad, todo organismo, todo grupo e, incluso, en el caso
límite, toda persona capaz de desempeñar una función en el campo social; en nues-
tro caso concreto en la escena internacional” (Merle, 1991: 341). Este autor francés
señala tres tipos de actores internacionales, ellos son: el Estado, las organizaciones
interestatales o intergubernamentales y las fuerzas transnacionales, esta última
constituida por las organizaciones no gubernamentales, la opinión pública interna-
cional y las firmas multilaterales (Merle, 1991).
En este orden de ideas es preciso definir a las organizaciones internacionales1
como:
“asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dota-

das de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar
1. En la presente ponencia se entiende “organización internacional” y “organismo internacional” como

sinónimos, aclarándose explícitamente cuando se use el concepto de organización internacional para
hacer mención a conjuntos de actores privados u organizaciones no gubernamentales internacionales.

unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta

de la de sus miembros” (Diez de Velasco, 1997: 41).
Esta definición se encuentra próxima a la realizada por la catedrática española

Esther Barbé, para quien:
“una organización internacional es una asociación de estados establecida mediante

un acuerdo internacional por tres o más estados, para la consecución de unos obj e-
tivos comunes y dotada de estructura institucional con órganos permanentes, pro-
pios e independientes de los estados miembros” (Barbé, 1995: 154).
A partir de ambas definiciones es posible realizar una caracterización de las or-

ganizaciones internacionales, señalando que poseen un carácter interestatal e inter-
gubernamental, se asientan en una base jurídica (reflejada en su convenio constitu-
tivo), se conforman de una estructura orgánica permanente y se apoyan en un
esquema compuesto por una asamblea plenaria en la que participan todos los Esta-
dos miembros, así como una institución de composición restringida que asegura su
gobierno y un secretariado encargado de su administración. Por último, se encuen-
tran dotados de una autonomía jurídica independiente y distinta a la de sus Estados
miembros, lo cual significa que están capacitados para elaborar o manifestar una
voluntad autónoma en los ámbitos en los que gozan de competencias (Diez de Ve-
lasco, 1997).
De acuerdo con Barbé (1995), las organizaciones internacionales tuvieron una
aparición tardía en el marco del sistema de Estados. Al contrario de lo que pudiera
pensarse hoy en día, las mismas no nacieron vinculadas a cuestiones tales como la
guerra y la paz, sino que fue la revolución industrial y las necesidades que la misma
genera en todos los terrenos, la que impulsó la aparición de las primeras organiza-
ciones. La primera fue la Comisión Central para la Navegación del Rin, creada en
1815.
Siguiendo a esta autora, el origen de la primera organización internacional con
funciones en el campo del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales es
la denominada Sociedad de las Naciones, creada en 1919, como consecuencia del fin
de la Primera Guerra Mundial (Barbé, 1995).
Con respecto a la clasificación, las organizaciones internacionales pueden ser
universales, es decir, con vocación de universalidad (tal como el caso de la Organi-
zación de las Naciones Unidas – ONU-), o restringidas, las cuales poseen un núme-
ro limitado de miembros y por lo general hacen referencia a organizaciones regio-

nales (Barbé, 1995). Para el presente estudio también resulta necesario clasificarlas
entre organizaciones internacionales financieras y no financieras, destacándose
entre las primeras al Banco Mundial (BM) y al Fondo Monetario Internacional
(FMI).
Tal como mencionó en la introducción, en la presente ponencia, el punto de
partida es un sistema internacional con múltiples actores, en el cual el Estado ya no
es el único actor. Asimismo, se asiste a la incorporación progresiva de nuevos te-
mas, no sólo la guerra y las cuestiones de seguridad se encuentran en la cima de los
asuntos a ser abordados, sino que en reiteradas ocasiones los mismos son desplaza-
dos en pos de cuestiones económicas (crisis económicas internacionales), sociales
(creciente pobreza y desigualdad) y ambientales (calentamiento global y cambio
climático).
Los temas anteriormente mencionados comienzan a evidenciarse aproximada-
mente a partir de la década de 1960 y 1970. Desde este momento, las premisas fun-
damentales de la teoría realista o tradicional comienzan a ser cuestionadas por
nuevos desarrollos teóricos.
Uno de ellos es la denominada interdependencia compleja (o enfoque transna-
cionalista) encabezado por Robert Keohane y Joseph Nye. Estos autores, que en-
cuentran el concepto de interdependencia como sinónimo de dependencia mutua,
señalan que:
“en la política de la interdependencia se encuentran involucrados intereses inte r-

nos, transnacionales y gubernamentales. La política interna y externa comienzan a
eslabonarse estrechamente. La noción de interés nacional cada vez opone mayores
dificultades para su uso eficaz” (Keohane y Nye, 1988: 22).
En este orden de ideas, los autores señalan que la interdependencia compleja

posee tres características principales:
 “La sociedad se encuentra conectada por canales múltiples. Estos cana-
les se refieren a las relaciones interestatales, transgubernamentales y
transnacionales.
 La agenda de las relaciones interestatales consiste en temas múltiples
que no están colocados en una jerarquía clara o sólida. La diferencia en-
tre temas internos y externos se vuelve difusa.
 La fuerza militar no es empleada por los gobiernos contra otros gobier-
nos de la región cuando predomina la interdependencia compleja” (Keo-
hane y Nye, 1988: 41).

Estos autores afirman que la presencia de canales múltiples lleva a predecir un

diferente y significativo papel para los organismos internacionales en la política
mundial. Mientras para los realistas, encabezados por Morgenthau, los organismos
internacionales desempeñan una función secundaria y poseen un carácter periféri-
co en la política mundial, limitados por el poder del Estado, desde la interdepen-
dencia compleja estos autores argumentan que contribuyen a establecer la agenda
internacional, actuando como catalizadores para la formación de coaliciones y co-
mo escenario para iniciativas políticas y de vinculación entre los Estados débiles 2;
en un contexto de creciente papel de las instituciones internacionales en la política
internacional (Keohane y Nye, 1988).
Por otra parte, desde la perspectiva del institucionalismo neoliberal se reconoce
que la política internacional se encuentra institucionalizada, en otras palabras, una
parte considerable del comportamiento es reconocido por los participantes como
un reflejo de reglas, normas y convenciones establecidas. Robert Keohane, uno de
los principales exponentes de esta teoría, arguye en su obra “Instituciones Interna-
cionales y Poder Estatal” que “la capacidad de los Estados para comunicarse y
cooperar depende de las instituciones hechas por el hombre, que varían histórica-
mente y según los temas, en naturaleza y en fuerza” (Keohane, 1993: 15).
Se entiende por instituciones a “conjuntos de reglas (formales e informales)
persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la activi-
dad y configuran las expectativas” (Keohane, 1993: 17). Así, las instituciones inter-
nacionales asumen una de las siguientes tres formas:
 Organizaciones intergubernamentales formales o no gubernamentales
internacionales: hacen referencia a organizaciones burocráticas con re-
glas explícitas y asignaciones específicas de reglas a individuos y grupos.
Un ejemplo son las organizaciones intergubernamentales del sistema de
Naciones Unidas.
 Regímenes internacionales: se refieren a instituciones con reglas explíci-
tas, en las cuales han coincidido los gobiernos, que son pertinentes en
conjuntos específicos de temas de relaciones internacionales. Por ejem-
plo, el régimen monetario internacional de Bretton Woods.
 Por último, convenciones, que son instituciones informales, con reglas y
entendimientos implícitos. (Keohane, 1993).
A continuación, el autor señala que sin encontrar excepciones, las organizacio-
nes internacionales se encuentran inscriptas dentro de regímenes internacionales:
2. En la obra de Keohane y Nye (1988) es posible encontrar referencias a que los organismos interna-
cionales son, con frecuencia, instituciones convenientes para los Estados débiles.

gran parte de lo que realizan es controlar, manejar y modificar el funcionamiento

de regímenes. Además, señala que “las organizaciones internacionales no son cen-
trales para la política mundial contemporánea, pero son más importantes de lo que
la investigación neorrealista ha estado dispuesta a reconocer” (Keohane, 1993: 32).
La anterior afirmación de Robert Keohane, nos lleva en dirección a la teoría
neorrealista estructural, formulada en los años ochenta, en respuesta a la interde-
pendencia compleja, cuyo principal exponente es Kenneth Waltz.
Para este autor (al igual que para el realismo clásico), los Estados son las prin-
cipales categorías analíticas de la teoría pero a diferencia de aquel, Waltz (2000)
centra su explicación más en las características estructurales del sistema interna-
cional y menos en las unidades que lo componen.
Waltz señala que “las instituciones internacionales son creadas y mantenidas
por los Estados más poderosos para servir a sus intereses percibidos o no” (Waltz,
2000: 20) y que “los efectos que las instituciones internacionales pueden tener en
las decisiones nacionales son efectos indirectos de las capacidades o intenciones del
principal Estado o Estados que les dan nacimiento y las sustentan” (Waltz, 2000:
26).
Otro autor neorrealista, tal como es Mearsheimer, señala que “los realistas sos-
tienen que las instituciones3 son básicamente un reflejo de la distribución del poder
en el mundo. Están basadas en cálculos egoístas de los grandes poderes, y no tienen
efectos independientes en el comportamiento de los Estados” (Mearsheimer,
1994/5: 7).
Al contrario de la visión neorrealista, para Zacher (1992: 7) “una manifestación
del incremento de la colaboración y la regulación en el sistema internacional es el
crecimiento en el número de organizaciones internacionales, muchas de las cuales
prescriben una variedad de acuerdos regulatorios para sus miembros”. Además,
destaca que el crecimiento de las organizaciones internacionales en el medio siglo
pasado ha sido un fenómeno principal en el sistema internacional. Si bien aclara
que las mismas no han transformado el sistema, reconoce que se han vuelto indis-
pensables para los Estados.
Otro abordaje teórico que merece atención son los académicos constructivistas,
que se enfocan en la función ideacional o de establecimiento de agendas de las or-
ganizaciones internacionales. Michael Barnett y Martha Finnemore (2004) han
argumentado que las organizaciones internacionales poseen cuatro fuentes básicas
de legitimidad:
3. Para este autor, las instituciones son “un conjunto de normas que estipulan las formas en que los
Estados deben cooperar o competir entre ellos” (Mearsheimer, 1994/5: 8).

 La autoridad racional-legal, que deviene de sus cartas.

 La legitimidad delegada, que deriva de los Estados.
 La legitimidad moral, que deviene de sus misiones importantes.
 Legitimidad de la experiencia, basada en su trayectoria ampliamente
aceptada en diferentes temas.
Al respecto, Daniel Béland y Mitchell Orenstein (2013) señalan que en cuanto
los enfoques realistas hacen hincapié en el aspecto racional-legal y la legitimidad
delegada, los constructivistas enfatizan la legitimidad moral y de la experiencia,
exponiendo que estas les otorgan a las organizaciones internacionales cierta auto-
nomía con respecto a las agendas de los Estados más poderosos.
Por último, desde una visión crítica de las relaciones internacionales encarnada
por el canadiense Robert Cox, quien retoma los conceptos de Antonio Gramsci4, es
posible afirmar que la hegemonía mundial se describe como una estructura social,
económica y política, la misma se expresa en normas, instituciones y mecanismos
universales que pueden establecer reglas generales de comportamiento (que apo-
yan el modo dominante de producción) para los estados y para las fuerzas de la so-
ciedad civil que actúan de forma internacional (Cox, 1983).
Además, destaca que:
“un mecanismo a través del cual se expresan las normas universales de la hegemo-
nía mundial son las organizaciones internacionales. De hecho, las organizaciones
internacionales funcionan como el proceso a través del cual se desarrollan las inst i-
tuciones de la hegemonía y sus ideologías. Entre las características de la organiza-
ción internacional que expresan su papel hegemónico se encuentran las siguientes:
1) encarnan normas que facilitan la expansión de órdenes hegemónicos mundiales;
2) son ellas mismas producto de órdenes hegemónicos mundiales; 3) legitiman
ideológicamente las normas de un orden mundial; 4) cooptan a las elites de los pa í-
ses periféricos; y 5) absorben ideas contra-hegemónicas” (Cox, 1983: 62).
Asimismo, Cox indica que las instituciones internacionales son generalmente

iniciadas por el Estado que establece la hegemonía.
Por otra parte, menciona que las instituciones internacionales ejecutan un pa-
pel ideológico, ya que ayudan a definir lineamientos de políticas para los Estados y
para legitimar ciertas prácticas e instituciones a nivel nacional (Cox, 1983).
4. Es importante destacar que para Gramsci (1971), el Estado continúa siendo la entidad básica de las
relaciones internacionales y el lugar donde ocurren los conflictos sociales.

En suma, el papel que ocupan las organizaciones internacionales en la teoría de

las relaciones internacionales ha sido un asunto ampliamente debatido y polémico
entre los diferentes teóricos. Así, a la hora de analizar el rol de los organismos in-
ternacionales en el actual sistema internacional, no es posible dejar de considerar
las visiones de los autores anteriormente mencionados, debido a que tanto el rea-
lismo, el liberalismo, el constructivismo y la teoría crítica aportan diferentes abor-
dajes que enriquecen y problematizan el tema en cuestión.
La influencia de las organizaciones internacionales en las esferas

domésticas
Tal como se desprende de páginas anteriores, es posible evidenciar que los or-
ganismos internacionales en diferentes ocasiones ejercen su influencia sobre los
Estados miembros5, por lo cual es necesario indagar de qué forma se efectúa dicha
incidencia sobre las políticas públicas de los Estados.
Existe una amplia gama de autores que investigan la influencia de los organis-
mos internacionales sobre las políticas públicas domésticas, en particular se desta-
can Cruvello da Silveira (2011), Jakobi (2009), Béland y Orenstein (2010 y 2013),
Andrews (2013), Santibáñez et al (2010), WadeJacoby (2008), Enríquez Perez
(2006), Sato (2003), Fang y Stone (2012), Bendrath y Albuquerque Gomes (2010),
Dai (2007), entre otros.
La brasileña Cruvello da Silveira (2011) identifica el impacto de las organizacio-
nes internacionales en la elaboración de una política pública a partir de seis prácti-
cas articuladas. En primer lugar, la organización de conferencias mundiales, que
según Pecequillo (2004: 67, citado por Cruvello da Silveira) “facilita la actuación
conjunta y la persecución de intereses y objetivos comunes”. De cada conferencia
realizada resulta una serie de alternativas de cuño universal, que merece ser aplica-
da por los países, en la óptica de esas organizaciones y de los analistas de las rela-
ciones internacionales.
En segundo lugar, destaca la creación de canales, redes de comunicación y de
cooperación horizontal entre los Estados y otros socios (tales como instituciones
privadas, públicas, organizaciones no gubernamentales – ONGs -, tanto nacionales
como internacionales).
5. En este trabajo de investigación re reconoce, asimismo, que los Estados miembros de organizaciones
internacionales, principalmente los Estados más poderosos, ejercen cierta influencia sobre las mismas.

En tercer lugar, la sistematización de recomendaciones, es decir, la serie de es-

trategias y medidas que reflejan el consenso de las delegaciones participantes de la
conferencia internacional.
En cuarto lugar, la elaboración de proyectos de asistencia técnica, ayuda huma-
nitaria, cooperación científica y multilateral.
En quinto lugar, la producción de documentos e investigaciones, en la cual la
recolección, análisis y divulgación de la información son aspectos cruciales. Dos
organizaciones sirven como ejemplos de estudios recientes, una es el Banco Mun-
dial (con la Evaluación de los Niveles de Vida por Domicilio) y la otra es el Progra-
ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, con el Índice de Desarrollo
Humano).
En sexto lugar, la transferencia de fondos, apoyo y financiamiento condiciona-
do.
Asimismo, la autora incorpora la perspectiva de la “obligación moral”, entendi-
da como “una necesidad de correspondencia del país miembro con los demás
miembros y con la propia organización”, desencadenada por una recomendación de
la organización internacional (Cruvello da Silveira, 2011: 4).
Por otra parte, de acuerdo con Bendrath y Albuquerque Gomes (2010: 162), las
principales medidas de intervención directa de los organismos internacionales son:
“asistir a los países en la formulación de políticas públicas” (entiéndase, asistencia
técnica) e “intermediar asociaciones entre actores públicos, privados y no guber-
namentales para garantizar una mejor coordinación de esfuerzos y para sustentar el
momento político favorable.”
En el mismo sentido, según Jakobi (2009),
“las organizaciones internacionales generan diferentes producciones de políticas 6 y,

dependiendo en su específica organización, tienen diferentes medios a mano para
influenciar la realización de políticas a nivel nacional. Resulta obvio que pueden h a-
cer mover a los Estados hacia una dirección sugerida de alguna manera, pero tam-
bién es obvio que el trabajo diario de una organización internacional difiere a través
de las diferentes áreas de políticas y es influenciado por el status y privilegio que é s-
ta posea.” (Jakobi, 2009: 4).
Este autor desarrolla una tipología de los instrumentos generales a través de los
cuales las organizaciones internacionales pueden influenciar el desarrollo de la polí-
6. En el original, policy outputs.

tica nacional, entre los que se encuentran la difusión discursiva (discursivedissemi-

nation), que significa incorporar ideas en la agenda política nacional, el estableci-
miento de normas (standardsetting); los medios financieros (financialmeans), en-
tendidos como el pago de una organización a un país por el establecimiento de
programas o instituciones en relación con el objetivo de la política internacional; las
funciones de coordinación (coordinativefunctions), que son instrumentos de vigi-
lancia, así como monitoreos informales o formales; y por último, la asistencia técni-
ca (technicalassistance) relacionada con el apoyo o mejora de las capacidades esta-
tales en su objetivo de moverse hacia una meta de política internacionalmente
definida (Jakobi, 2009).
Al contrario de los autores anteriormente mencionados, Béland y Orenstein ar-
gumentan que “los procesos ideacionales7 constituyen un aspecto clave del impacto
de los actores transnacionales8 en el desarrollo de políticas a nivel nacional” (2010:
1).
Estos académicos, evidencian que:
“En la mayoría de los casos, los actores transnacionales carecen de poder de veto
formal o informal sobre las políticas domésticas. En su lugar, deben trabajar a tr a-
vés de la persuasión, convenciendo a actores domésticos claves con poder de veto
de adoptar una nueva preferencia de política” (Béland y Orenstein, 2010: 2).
De esta forma, la influencia ideacional puede ser ejercida en una amplia varie-
dad de formas, comenzando por la creación de normas, es decir, de actividades que
se llevan a cabo con el propósito de establecer ideas de políticas, patrones, o justifi-
caciones para un conjunto de cambios en las políticas. Por ejemplo, conferencias
como la Cumbre de la Tierra en Rio de Janeiro en 1992 y 2012 son oportunidades
para la producción de normas que los gobiernos son aconsejados a seguir.
A continuación, destacan el papel crucial que adquiere la difusión de normas,
ya que mientras solo unos pocos actores transnacionales tienen la capacidad de
desarrollar políticas nuevas, la mayoría de estos actores están envueltos en “vender”
ideas de políticas a los gobiernos y grupos afines, así como a individuos internacio-
nalmente. La difusión ideacional tiene muchas técnicas y facetas diferentes, que
7. En el original, ideationalprocesses.
8. Según estos autores, los actores transnacionales son definidos como “actores que buscan influenciar
las políticas en múltiples países a través de la utilización de propuestas de políticas bien elaboradas y
específicas” (Béland y Orenstein, 2010: 4). Son ejemplos de estos actores las organizaciones internacio-
nales, las redes de activistas transnacionales, comunidades epistémicas y emprendedores de políticas
individuales.

han sido descritas y revisadas por académicos tales como Martha Finnemore (1993)
y Jeffrey Checkel (2005). Mientras hay numerosas tipologías posibles, Béland y
Orenstein proponen que la difusión de normas puede realizarse a través de 3 méto-
dos:
 La influencia pasiva, que se refiere a la influencia ejercida por la simple
observación de la existencia de un cambio de política en un país vecino o
modelo.
 La difusión de ideas. Al respecto, los autores señalan que los métodos
ideacionales de difusión de normas funcionan a través de la persuasión
de la gente a apoyar una innovación de la política al proveerlos con in-
formación que puede causar un cambio en sus visiones. Las conferen-
cias, seminarios y eventos pueden proveer una oportunidad para atraer a
nuevas personas en la discusión y publicitar ideas de políticas específi-
cas.
 La coerción, utilización de recursos y persuasión: la utilización de recur-
sos como forma de influencia para inducir un cambio ha sido un tema
controvertido en la economía política. Algunos han argumentado que los
actores transnacionales ejercen un poder casi de veto en virtud de su
membrecía o condicionalidades financieras (Béland y Orenstein, 2010).
Este planteo nos remite a las investigaciones de WadeJacoby (2006), autor que
desarrolló una tipología9 de los mecanismos de influencia de los actores transna-
cionales, enfocándose en cuatro modos de influencia externa. En primer lugar, des-
taca la “inspiración” (inspiration) por el cual los actores externos influencian los
cuerpos estatales principalmente a través del desarrollo y la promoción de ideas. En
segundo lugar, el “subsidio” (subsidy) por el cual los actores externos ofrecen apoyo
condicionado a la sanción de reformas. En tercer lugar, la “asociación” (part-
nership), por el cual los actores externos apoyan los destinos políticos de los aliados
domésticos. En cuarto y último lugar, la sustitución (substitution), por el cual los
actores externos buscan reforzar su solución preferida sin cooperación con los acto-
res domésticos.
Por último, es preciso abordar la teoría de XinyuanDai (2007), para quien las
institucionales internacionales pueden influencias las políticas nacionales de forma
alternativa, específicamente empleando a las “víctimas” del no cumplimiento del
acuerdo y empoderando a los sectores a favor del cumplimiento del tratado. Al res-
9. Según Béland y Orenstein (2010: 8) “esta tipología explora diferentes formas en que tanto ideas y
recursos pueden ser combinados por los actores transnacionales en la búsqueda de influenciar las políti-
cas.”

pecto, recuerda que “cada vez que un acuerdo internacional tiene consecuencias
domésticas, existen stakeholders domésticos con interés en el cumplimiento (o no)
del acuerdo” (Dai, 2007: 11).
Siguiendo a dicha autora, a partir del mecanismo del electorado doméstico, las
instituciones internacionales pueden alterar el ambiente doméstico, al incrementar
la presión política y consecuentemente aumentar el estado informativo de los secto-
res a favor del cumplimiento. A continuación, señala que “estos mecanismos pro-
veen un sendero importante y viable particularmente a las instituciones internacio-
nales débiles para influenciar el comportamiento de los Estados” (Dai, 2007: 11).
En el siguiente cuadro se resumen las principales formas de influencia de los
organismos internacionales en las políticas internas de los Estados.
Cuadro Nº 1: La influencia de los organismos Internacionales en las políticas internas de los

estados miembros
Instrumento utilizado Descripción
Dichas reuniones son importantes pun-

tos focales donde los delegados nacio-
nales pueden conocer otros funcionarios
gubernamentales así como activistas no
gubernamentales. A pesar de ser un
Organización de conferencias mundiales
“instrumento duro”, una conferencia
puede, sin embargo influenciar el desa-
rrollo de una política nacional, y las
reuniones de la ONU han sido un ritual
en la diseminación de perspectivas
mundiales culturales a los países (Ja-
kobi, 2009: 3).
Se refiere a la recolección, análisis y
Producción de documentos e investiga- divulgación de datos relevados, así co-
ciones mo a investigaciones llevadas a cabo
por los especialistas de la organización
sobre nuevos desarrollos de políticas.
Se refiere al pago de la organización por
el establecimiento de programas o insti-
Otorgación de préstamos y transferen- tuciones relacionadas con los objetivos
cias de fondos llevados a cabo por el proyecto realiza-
do por la organización internacional.
A través de la asistencia técnica, se rea-
lizan capacitaciones y talleres para ase-
Asistencia Técnica
sorar y perfeccionar a los funcionarios
gubernamentales.
Actividades que se llevan a cabo con el
propósito de crear ideas de políticas
Creación de normas y paradigmas de acordes a los objetivos propuestos por
políticas la organización, establecidos como pa-

radigmas, los cuales cambian a lo largo

del tiempo.
Constituye la difusión a nivel mundial o
Difusión de normas y paradigmas de regional de determinadas políticas o
políticas paradigmas de políticas, elaborados o
no por las organizaciones internaciona-
les, pero acorde a sus objetivos y fines.
Las mismas se realizan para establecer
un determinado tema en la agenda glo-
Realización de campañas internaciona- bal, así como para persuadir de su con-
les veniencia a agentes gubernamentales y
no gubernamentales.
Creación de canales, redes de comuni-
cación y de cooperación horizontal entre
Intermediar asociaciones entre actores los Estados y otros socios (tales como
públicos, privados y no gubernamenta- instituciones privadas, públicas, ONGs,
les tanto nacionales como internacionales).
Fuente: elaboración propia en base a Béland y Orenstein (2010 y 2013), Jakobi (2009) y Cruvello
da Silveira (2011).
A continuación, se incorpora un cuadro en el que se detallan las fases del proce-

so de desarrollo de políticas públicas, junto al papel que juegan las organizaciones
internacionales y el Estado, destacándose en que etapas las primeras poseen una
actuación relativamente presente en el mismo, de acuerdo con Cruvello da Silveira
(2011) y complementado en base a Béland y Orenstein (2010) y Jakobi (2009).
Cuadro Nº 2: Fases del proceso del desarrollo de políticas públicas y agentes ejecutores
Actores
Fases del Proceso Organizaciones Interna-
Estado
cionales
Actuación más presente.

Definición del tema de la Actores Públicos y priva-
Construcción de consen-
agenda (agenda setting) dos del país
sos
Actuación más presente.

Construcción de consen-
Formulación de la política Analistas nacionales
sos.
Asesoramiento
Actuación más ausente en

Representantes naciona-
Decisión de la política relación a los actores del
les
contexto interno
Actuación más ausente.

Implementación de la
Gestores nacionales Asesoramiento cuando
política
fuera necesario

Gestores, tribunales de
Evaluación de la política Actuación más presente
cuentas y auditorias
Fuente: Cruvello da Silveira (2011: 9). Complementación propia en base a Béland y Orenstein
(2010) y Jakobi (2009).
De los cuadros anteriores se desprende la influencia que los organismos inter-

nacionales pueden desarrollar sobre las políticas domésticas de sus Estados miem-
bros, en especial en el Cuadro nº 1, en el cual se aprecian los instrumentos que utili-
zan para incidir. Por otro lado, en el Cuadro nº 2 se señaló el rol que ocupan tanto
las organizaciones internacionales, como los agentes estatales en las diferentes fa-
ses del proceso de desarrollo de una determinada política pública (tales como el
establecimiento de la agenda, la formulación de la política, entre otras etapas).
A partir de la definición del concepto de actor internacional, en la cual se men-

cionó a las organizaciones interestatales, se procedió a definir y caracterizar a las
mismas como asociaciones voluntarias de Estados (tres o más) establecidas por
acuerdo internacional, asentadas en una base jurídica y dotadas de órganos perma-
nentes y propios responsables de gestionar los intereses colectivos, gracias a una
autonomía jurídica independiente y distinta a la de sus Estados miembros.
Así, se señaló que las primeras organizaciones internacionales surgieron vincu-
ladas a la revolución industrial y las necesidades que la misma generó.
A continuación, se procedió a analizar el lugar que ocupan las organizaciones
internacionales en la teoría de las relaciones internacionales, comenzando por el
paradigma de la interdependencia compleja de Keohane y Nye, para quienes la pre-
sencia de canales múltiples lleva a predecir un significativo papel para las organiza-
ciones internacionales en la política mundial, debido a que los mismos contribuyen
a establecer la agenda internacional.
En otro orden de ideas, para autores neorrealistas, tales como Waltz y Mearshe-
imer, los estados son las principales categorías analíticas y que las instituciones
internacionales son creadas y mantenidas por los estados más poderosos para ser-
vir a sus intereses. Además, las organizaciones internacionales no tienen efectos
independientes sobre los estados.
Otro paradigma abordado fueron los constructivistas que analizan cuatro fuen-
tes básicas de legitimidad en las organizaciones internacionales, y se enfocan en la

función ideacional o de establecimiento de agendas. Desde el paradigma crítico de

las relaciones internacionales; encarnado por Cox, se evidencia que las organizacio-
nes internacionales son un mecanismo a través del cual se expresan las normas
universales de la hegemonía mundial.
Seguidamente se constató la influencia de los organismos internacionales en las
políticas públicas de sus estados miembros, mediante el análisis de diferentes auto-
res, entre los que encontramos a Cruvello da Silveira, que analiza la cuestión a tra-
vés de seis prácticas articuladas, a saber, la realización de conferencias; la creación
de canales y redes de comunicación horizontal entre estados; las recomendación; la
asistencia técnica; el financiamiento y la elaboración de informes.
Asimismo, otros autores abordan la influencia discursiva, es decir, la capacidad
de incorporar ideas en la agenda política nacional, el establecimiento de normas y
los monitoreos formales e informales.
Por último, se incorporó un cuadro que hace hincapié en la participación de las
organizaciones internacionales en diferentes etapas del proceso de elaboración de
una política pública; evidenciándose una actuación más presente de las mismas en
el establecimiento/definición de la agenda; en la formulación de la política y por
último, en el proceso de evaluación de la misma.
Así, a través del análisis realizado en la presente ponencia se puede constatar el
creciente rol de las organizaciones internacionales en el sistema internacional, que
además, influye en el accionar de sus entidades constituyentes, a saber, los Estados-
nacionales.
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CELAC-China y el Plan de Cooperación 2015-2019… ∙ MERCEDES CARRIZO y ROSA MARÍA MARCUZZI
CELAC- China y el Plan de Cooperación 2015- 2019:

Infraestructura, ciencia y tecnología.
MERCEDES CARRIZO
[email protected]
Licenciada en Relaciones Internacionales- Universidad Católica de Santa Fe- UCSF- Estudiante de
Maestría- Beijing International Studies University- BISU-

[email protected]
Magíster en Ciencias Sociales. Universidad Nacional del Litoral-UNL- Universidad de Ciencias
Empresariales y Sociales- UCES- Universidad Católica Argentina- UCA- Universidad Católica de
Santa Fe- UCSF
Resumen
El Plan de Cooperación propuesto por China a la CELAC, firmado en ocasión de la

primera reunión ministerial del Foro CELAC- China en Beijing el 8 y 9 de enero de
2015, responde a la presencia global de China de principios del siglo XXI. En su in-
serción global, China se guía por una estrategia pragmática, con objetivos económ i-
cos y comerciales e incentivando la cooperación Sur- Sur.
El presente trabajo enumera las obras de infraestructura y las iniciativas en ciencia
y tecnología que se están llevando adelante, en el marco del citado Plan en los paí-
ses integrantes de la CELAC.
El propósito es identificar los avances de la planificación conjunta de CELAC y Chi-
na como estrategia incremental de modificación de sus modelos económicos.
Palabras clave: CELAC /China/Infraestructura/ Ciencia y Tecnología

Introducción
La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños- CELAC y la Repúbli-

ca Popular China han sistematizado su cooperación en un Plan propuesto por el
Presidente Xi Jinping en la Cumbre CELAC- China celebrada en Brasilia el 17 de
julio de 2014.
En esa oportunidad los Jefes de Estado y de Gobierno anunciaron la inaugura-
ción del Foro China- CELAC con una primera Reunión Ministerial celebrada en
Beijing en enero de 2015, la formulación del Plan de Cooperación previsto para el
período 2015- 2019 y la construcción conjunta del Fondo de Cooperación China-
América Latina y el Caribe1.
Posteriormente el Plan de Cooperación se denominó “1+3+6 “, el “1” se refie-
re a que se trata de un solo Plan, el “3” corresponde a los tres motores de la
cooperación regional: comercio, inversiones y cooperación financiera y el “6”
identifica las áreas que China prioriza, que son: energía y recursos naturales,
infraestructura, agricultura, industria, innovación científica y tecnológica y tec-
nologías de la información 2. El Plan de Cooperación fue acordado en un contexto
de reconocimiento de una asociación de beneficio mutuo, igualdad y desarrollo
común entre ambas partes.
El propósito del presente trabajo es realizar un estudio exploratorio sobre los
avances en infraestructura y en la cooperación en ciencia y tecnología que ha lleva-
do adelante el gobierno de la República Popular China en América Latina, en el
marco del Plan de Cooperación.
Para ello el estudio se divide en cuatro secciones; en la primera parte
se contextualiza el Plan de Cooperación CELAC - China; en la segunda y en
la tercera secciones se desarrollan los avances en infraestructura y en cie n-
cia y tecnología, respectivamente; y en la cuarta parte se realiza una sínt e-
sis final de los avances logrados en estas áreas en el marco del Plan de
Cooperación.
1. Declaración Conjunta de la Cumbre de Brasilia de Líderes de China y de países de América Latina y

Caribe, Brasilia, 17 de junio de 2014.
2. Primer Foro de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y China. Explorando
espacios de cooperación en comercio e inversión. Naciones Unidas, CEPAL, 2015, pp. 44.

1. El Plan de Cooperación China-CELAC: beneficios mutuos y

desarrollo común3
El Plan de Cooperación propuesto por China a la CELAC y firmado en ocasión

de la primera reunión ministerial del Foro CELAC- China en Beijing el 8 y 9 de
enero de 2015, responde a la presencia global de China de principios del siglo XXI.
En su inserción global, China se guía por una estrategia pragmática, con objetivos
económicos y comerciales e incentivando la cooperación sur- sur.
El crecimiento económico que ha registrado en el nuevo siglo, un promedio de
10% anual en el período 2001-2015, requiere de recursos naturales, lo que demanda
a los países latinoamericanos. La alta tasa de crecimiento de su PBI ha modificado
el mapa de la economía mundial, ha potenciado el vínculo entre las economías en
desarrollo y ha internacionalizado las economías emergentes. Este proceso ha redu-
cido la brecha entre estas economías y los países industrializados (CEPAL, 2015).
El pragmatismo de la política exterior China ha impulsado los beneficios mu-
tuos y la cooperación económica y diplomática sur- sur. Su estrategia en la región
está guiada por intereses económicos y ello beneficia a los países latinoamericanos
y caribeños en sus exportaciones, en importaciones a bajo precio, en la diversifica-
ción comercial y de las inversiones.
China no busca hegemonía internacional sino un nuevo orden económico y po-
lítico internacional mediante reformas incrementales y democratización de las rela-
ciones internacionales, según lo ha afirmado Zheng Bijian4. Su política exterior
comparte la visión regionalista manifestada en la conformación de la CELAC.
La posición de China en la región se ha modificado sustancialmente. En las
décadas el 50´ y del 60´, período internacional de la guerra fría, llevaba adelante
una diplomacia cultural e ideológica destinada a fortalecer a los partidos pro- chi-
nos en la región.
Esta posición se modificó con la visita del Presidente Yang Shangkun a América
Latina en 1990, dando inicio a una nueva etapa de la relación con la región, basada
en una estrategia pragmática con el fortalecimiento de lazos comerciales, tecnológi-
cos y culturales en el marco de la cooperación Sur- Sur.
3. La presente sección se ha elaborado consultando los siguientes textos: Hirst, M. (2009). La perspecti-
va Sur- Sur: la importancia del vínculo con Brasil, en en Paz, G y Roett, R. (editores). La presencia de
China en el hemisferio occidental. Consecuencias para América Latina y Estados Unidos. Argentina: Li-
bros del Zorzal, pp. 117- 136. Roett, R. y Paz, G. (2009). La importancia de la creciente presencia de
China en el hemisferio occidental, en Paz, G y Roett, R. (editores). Ob. Cit. pp. 11-36. Tokatlian, Juan
Gabriel (2009). Una mirada desde América Latina, en Paz, G y Roett, R. (editores). Ob. Cit., pp.77- 116.
4. Consultor del Gobierno, investigador de la Academia de Ciencias Sociales de China

La estrategia pragmática de China en la región es evaluada a partir de su propia

relevancia relativa en el contexto internacional. Como región cuenta con múltiples
recursos tales como reservas acuíferas, energéticas, alimenticias y proyección hacia
el Atlántico y el Pacífico. Los gobiernos son democráticos lo que favorece una di-
plomacia moderada.
China como un poder regional y América Latina como una región subordinada
confluyeron en una serie de Organismos para llevar adelante iniciativas Sur- Sur. El
G77, del que China no forma parte pero al que se ha sumado para proyectar ideas
sobre la cooperación Sur- Sur y complementar la cooperación Norte- Sur. El G-20
que también promueve la participación hacia la cooperación Sur- Sur y el BRICS
como foro multilateral con propósitos económicos, son ejemplos de convergencia
de objetivos de China y los países de la región. China también ha manifestado un
interés en las iniciativas regionales latinoamericanas, como observador en el Grupo
de Río, en sus consultas al MERCOSUR, a la CAN y a la ALADI.
En este contexto de estrategia pragmática hacia la región, guiada por la obten-
ción de beneficios mutuos y desarrollo común, se inscribe la firma del Plan de
Cooperación.
El Plan de Cooperación China- CELAC abarca una amplia agenda que incluye,
trece áreas temáticas entre las que se encuentra la cooperación en infraestructura,
en ciencia y tecnología5. Su desarrollo se lleva adelante conformando un Foro in-
tergubernamental que se compone de Reuniones de los Ministros de Relaciones
Exteriores de China y de los 33 países que componen la CELAC, quienes se reúnen
cada tres años.
La primera Reunión fue en Beijing en enero de 2015 cuando se adoptó el Plan
de Cooperación y la segunda será en Chile en el 20186. El diálogo del Cuarteto de la
CELAC y China también es un mecanismo de consulta sobre temas de interés que se
lleva adelante en al Asamblea General de las Naciones Unidas o en visitas mutuas7.
5. Las once áreas temáticas restantes incluidas en el Plan de Cooperación son: política y seguridad,
asuntos internacionales, comercio, inversión y finanzas, energía y recursos naturales, agricultura, edu-
cación y capacitación de recursos humanos, cultura y deportes, prensa, medios de comunicación y publi-
cación, turismo, protección del medio ambiente, gestión de riesgo y reducción de desastres, erradicación
de la pobreza y salud y amistad entre los pueblos.
6. La Reunión Ministerial se alterna entre China y un país de CELAC, puede ser el que desempeñe la
Presidencia Pro Tempore o cualquier otro país integrante del Foro. En el Plan de Cooperación adoptado
en Beijing en enero del 2015 se definió la II Reunión Ministerial del Foro CELAC- China en Chile en enero
del 2018. Prevé también la convocatoria de reuniones extraordinarias.
7. “… La Presidencia Pro Tempore es el órgano de apoyo institucional, técnico y administrativo de la
CELAC y, de acuerdo con la "Decisión adoptada por las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Co-
munidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) sobre la ampliación de la Troika" (I Cumbre
de la CELAC - Santiago, Chile, 28 de enero de 2013), la misma "estará asistida por una Troika Ampliada

En el Ministerio de Relaciones Exteriores de China se encuentra el Comité de

Seguimiento del Foro, con una secretaría a cargo. La CELAC define los procedi-
mientos y mecanismos para la presentación de iniciativas regionales a China.
2. Plan de Cooperación China- CELAC: Infraestructura
Desde la perspectiva académica china, la participación de China en el proceso

de integración de la infraestructura en América Latina establece una situación de
ganancia del tipo win-win.
Las razones son, por un lado, que China tiene la posibilidad de optimizar la es-
tructura de su economía y provee nuevas opciones de salida de sus empresas con
experiencia en tecnología; mientras que, por otro lado, también ofrece la posibili-
dad a América Latina de deshacerse de la dependencia de la exportación de produc-
tos primarios.
La economía china ha comenzado un período de ajuste estructural hacia el cre-
cimiento estable denominado “The New Normal”, en el cual el gobierno busca solu-
cionar el problema del exceso de capacidad de producción para alcanzar un nuevo
punto de crecimiento. Asimismo, después de años de desarrollo, China ha ganado
gran experiencia en la construcción de caminos, ferrocarriles, puertos, aeropuertos,
oleoductos, gasoductos, entre otros. Por ello, China tiene la capacidad de participar
en la integración de la infraestructura de América Latina, no sólo a partir de sus
herramientas de financiación, sino también en el área de la tecnología.8
Ante la actual situación de la infraestructura en América Latina, los lazos de coope-
ración entre China y la CELAC ofrecen una “plataforma de importancia”, una “forma
de cooperación de múltiples niveles” que aglomera un sinnúmero de posibilidades.
Precisamente, el denominado IIRSA (la iniciativa para la Integración de la Infraestruc-
tura Regional Suramericana) conforma una plataforma sin igual para la parte china, ya
compuesta por el Estado que ostenta la Presidencia Pro Tempore, por el que le precedió en esa respon-
sabilidad y por el que lo sucederá como Presidencia Pro Tempore, más un Estado miembro de CARICOM,
representada por quien ejerce su Presidencia Pro Tempore". En virtud de esta decisión se conforma el
Cuarteto CELAC de la Presidencia Pro Tempore”…
Sitio web: http://www.sela.org/celac/quienes-somos/que-es-la-celac/presidencia-pro-tempore-cuarteto-
celac/. Consultado el 24 de marzo de 2016.
Actualmente la Troika ampliada está integrada por Ecuador, República Dominicana (Presidencia), Costa
Rica y Bahamas.
8. Siheng Lu, “La cuestión de la infraestructura en América Latina y los lazos de cooperación entre China
y América Latina” (original en chino), 2015, Centro de Investigación sobre América Latina, Beijing, pág.
81.

que abre un nuevo camino para la cooperación entre el gigante asiático y la región lati-
noamericana, “especialmente la construcción de un ferrocarril transatlántico”. Ambas
partes están de acuerdo que la promoción de proyectos de infraestructura de transpor-
te proveerá un rápido crecimiento a la economía regional.9
Cabe aclarar que el ferrocarril bioceánico tiene gran importancia social y eco-
nómica. China aportará el apoyo financiero y el equipo de construcción en tal pro-
yecto clave, enviando a América Latina sus conocimientos avanzados de tecnología
de ferrocarriles. La exitosa construcción del ferrocarril y los servicios que proveerá
son un requisito previo para un desarrollo socio-económico inclusivo. El ferrocarril
pasará por Brasil hasta el puerto de Perú, uniendo el Océano Pacifico con el Atlánti-
co; una vez construido, no sólo será una vía de transporte entre Brasil y Asia, sino
que traerá dinamismo a los lazos de cooperación entre China y América Latina, y a
la vez, la región mostrará una nueva cara en términos de comercio y logística, que
beneficiará a los residentes latinoamericanos a largo plazo.10
Dicho acuerdo trilateral, China- Brasil- Perú, fue firmado en julio de 2014, a
través de un memorándum de entendimiento. El costo estimado de la vía férrea de
5.300 km, que tardará seis años en construirse, está en el orden de los 10 mil millo-
nes de dólares.11 Si bien ha recibido críticas sobre su impacto socio-ambiental debi-
do a que dicho tren cruza por la región amazónica que une a ambos países latinoa-
mericanos, el proyecto en la actualidad sigue en pie y ha atraído la atención del
gobierno alemán, que busca ser parte de la construcción del mismo.12 A la vez, a
principios del presente año, el gobierno boliviano se sumó a las negociaciones, ya
que se considera la posibilidad de que dicho tren pase por territorio boliviano debi-
do al mencionado impacto socio-ambiental que ocasionaría hacerlo por Perú.13
Ahora bien, el proyecto de construir un tren bioceánico no es la primera vez que
surge en la agenda de cooperación entre países miembros de la CELAC y China.
En julio del año 2013 el Presidente hondureño Porfirio Lobos y los ejecutivos de
la empresa china Harbour Engineering Company (CHEC) firmaron un memorán-
dum de entendimiento para construir un tren bioceánico en Honduras. Si bien no
existen cifras oficiales, agencias de inteligencia del sector de la construcción esti-
9. Siheng Lu, “La cuestión de la infraestructura…”, pág. 82.

10. Ídem.
11. Fabiola Ortiz, “China integra el sueño bioceánico de Brasil y Perú”, 5 de febrero de 2015, Diálogo
Chino, s/n.
12. Redacción BBC Mundo, “Los intentos de Europa por subirse al tren bioceánico que China quiere cons-
truir entre Brasil y Perú”, 18 de enero de 2016, BBC Mundo, s/n.
13. Corresponsal de Prensa Latina en Bolivia, “Tren bioceánico, otra apuesta en la Integración de Améri-
ca del Sur” (original en portugués), 5 de abril de 2016, Prensa Latina, s/n.

man que dicho proyecto llega a los 20 mil millones de dólares y se llevará a cabo en
el período 2018-2031, siendo la China's Harbour Engineering Company la empresa
más interesada en llevar adelante la construcción.14
Sin lugar a dudas el proyecto de infraestructura más significativo en la región es
la construcción del Canal de Nicaragua, con una inversión planeada de 40 mil millo-
nes de dólares por parte de la Hong Kong Nicaragua Canal Development Investment
Company (HKND), a construirse en cinco años. La construcción del canal reviste una
importancia tanto económica como geopolítica; da cuenta de la creciente influencia
de China en América Central, región que ha sido considerada históricamente como el
“patio trasero de Estados Unidos”. Si bien hasta finales del 2015 la empresa se encon-
traba a la espera de los resultados de los estudios medioambientales, una vez aproba-
dos, HKND ha pospuesto los inicios de la construcción para finales del presente año.
Según varias fuentes internacionales, tales como la revista estadounidense Foreign
Policy, reconocen dicha importancia geoestratégica pero a la vez dudan acerca de un
proyecto de tal envergadura y con pocos claros canales de financiación. 15
En Brasil, la empresa china State Grid invirtió casi 3 mil millones de dólares en
adquisiciones para la generación eléctrica en empresas españolas, conformando
una nueva inversión indirecta; sin embargo, los países que en los últimos años han
tenido una cooperación más estrecha con China son Venezuela, y en menor medida,
Ecuador. En Venezuela, en el año 2011 el Banco de China le otorgó un crédito por 4
mil millones de dólares para la construcción de viviendas. A la vez, existe un Fondo
Conjunto Chino-Venezolano que financia por 711 millones de dólares a la construc-
ción de un nuevo sistema de ferroviario nacional y también se constituyó el deno-
minado Fondo de Gran Volumen, con una línea de créditos adicional de 20 mil mi-
llones de dólares, destinado a proyectos de infraestructura de gran envergadura,
especialmente dirigido al área energética.16
Ecuador también ha atraído importantes inversiones en este sector: en el año
2009, la mayor empresa china de hidroelectricidad, Sinohydro, se hizo cargo de la
construcción de la represa Coca-Codo Sinclair en la selva amazónica por 2 mil millo-
nes de dólares; además, entre 2009 y 2013 se firmaron venticuatro contratos de
14. Trimetric, “Desarrollo de la Línea Ferroviaria Soptravi – Puerto Castilla-Amapala – Honduras” (origi-
nal en inglés), 15 Feb 2016, Detalles del Proyecto, s/n.
15. Daniel Runde, “¿Debería preocuparse EEUU sobre el Canal de Nicaragua de China?” (original en
inglés), 6 de mayo de 2015, Foreign Policy, s/n.
16. Diego Ramiro Guelar, “La invasión silenciosa. El desembarco de China en Amércia del Sur”, Editorial
Random House Mondadori S.A., Buenos Aires, 2013, pág. 185.

obras públicas con quince empresas chinas por un valor de 5.270 millones de dóla-
res.17
Sinohydro también se presentó en la licitación por la construcción de dos repre-
sas sobre el río Santa Cruz en Argentina por 5 mil millones de dólares; sin embargo,
finalmente la China Gezhouba Group Comp. Ltd. y la empresa argentina
Hidrocuyo S.A. serán las que se harán cargo del proyecto. 18 Cabe aclarar que la
construcción de las represas pasó por un período de incertezas luego de las eleccio-
nes llevadas a cabo en Argentina, cuando el Presidente electo Mauricio Macri decla-
ró que podría vetar los contratos firmados por la anterior presidencia con el go-
bierno chino y ruso, ante la sospecha de “acuerdos secretos” y por su preocupación
acerca de los compromisos financieros de Argentina.19 Sin embargo, el viernes 7 de
abril del presente año, el Presidente chino Xi Jingping se reunió con su homólogo
Macri al margen de la IV Cumbre de Seguridad Nuclear que se llevó a cabo en la
capital de Estados Unidos y ambos acordaron expandir la cooperación en este pro-
yecto en una serie de áreas, incluidas las dos nuevas centrales nucleares a cons-
truirse en los próximos años.20
En Colombia, el gobierno chino propuso invertir 7.600 millones de dólares para
la construcción de una vía férrea que va desde el centro del país hasta el puerto de
Buenaventura (en el Pacífico) y llevar a cabo la ampliación del mismo.21
En México, la mayor inversión china del sector es la de la Hutchison Port Hol-
ding, primer operador mundial de puertos, que actualmente tiene terminales en los
puertos Ensenada, Veracruz, Manzanillo y Lázaro Cárdenas; de esta forma, se pla-
nea mejorar el triángulo comercial China-México-Estados Unidos.22
17. Ibídem, págs. 227-228.

18. Agencia Télam, “La construcción de las represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic permitirá mejorar
la matriz energética del país”, 18 de junio del 2014, s/n.
19. Martín Dinatale, “Macri advierte que podría vetar los contratos de Cristina con China y Rusia”, 19 de
diciembre de 2015, La Nación, s/n.
20. Pueblo en Línea, “Argentina destaca importancia de las represas que construyen empresas chinas en
Santa Cruz”, 7 de abril de 2015, s/n.
21. Diego Ramiro Guelar, Ob. Cit., pág. 240.
22. Ibídem, pág. 285.
Todos los proyectos de inversión en infraestructura mencionados anteriormente, son sólo un aspecto de
las relaciones económicas entre los países de la CELAC y China. Ello comenzó en el año 2010 cuando las
principales empresas estatales chinas comenzaron a dirigir su IED hacia la región. Dada la creciente
institucionalización de los lazos de cooperación de la CELAC y China, se espera que dicha tendencia ob-
tenga un mayor impulso político y económico con el paso de los años. Una propuesta objetiva de este
nuevo nivel de institucionalización es la de crear un centro regional de facilitación del comercio y la in-
versión, con sede en Beijing, que ayudaría a canalizar el interés privado hacia los intereses de cada país
miembro de la CELAC.

Gracias al trabajo realizado por la iniciativa IIRSA, ya existe una Agenda de

Proyectos Prioritarios de Integración, conformada por 31 proyectos de carácter es-
tratégico y de alto impacto para la integración física y el desarrollo socioeconómico
regional, con un monto de inversión estimado de 21.173 millones de dólares.
Es necesario, entonces, que el marco de cooperación que se estableció en las
reuniones de alto nivel de la CELAC y China vea su resultado concreto en una ma-
yor institucionalización para llevar a cabo los objetivos propuestos.
3. Ciencia y Tecnología
El Plan de Cooperación CELAC- China incluye a la Ciencia y la Tecnología jun-

to a otras áreas como Industria, Aviación e Industria Aeroespacial. La ciencia apli-
cada a la producción forma parte de la estrategia de beneficio mutuo, estrategia que
fue explicitada por el Primer Ministro Li Keqiang en su visita a Brasil cuatro meses
después de la firma del Plan de Cooperación en Beijing.
Siguiendo los propósitos de la estrategia pragmática de política exterior china,
la producción de conocimientos y su aplicación contribuirán a la formación de ca-
denas industriales de valor. Las empresas de aviación colaborarán en el área de
combustibles sostenibles para el transporte aéreo y la tecnología espacial se desti-
nará a fines productivos, medioambientales y educativos
Siguiendo el objetivo de modificar el modelo económico dominante en los paí-
ses latinoamericanos y caribeños y el prevaleciente en la economía de China, los
sectores industriales prioritarios sujetos a planificación son aquellos que demandan
incorporación de alto valor agregado, como equipos electrónicos, de medicina digi-
tal, tecnología de la información y de la comunicación, biotecnología, e industrias
de la información como Internet.
El mismo Plan prevé cómo se llevaran adelante estas iniciativas, en el marco de
las políticas nacionales y de lo establecido en los sistemas jurídicos de cada país, no
afectando los programas bilaterales. El Plan evalúa las heterogeneidades al interior
de la CELAC, priorizando a los países menos desarrollados, sin litoral y los insula-
res en la ejecución de las iniciativas.
Prevé también la conformación de un Fondo Especial para la Cooperación en
Capacidad Productiva entre China y América Latina que se destinará a desarrollar
proyectos puntuales de colaboración industrial.
Si bien los países de la CELAC son receptores de IED de origen chino, la mayor parte del capital ha sido
dirigido a través de acuerdos gubernamentales, especialmente, en el sector de la construcción.

El propósito de la cooperación, tal como se señaló precedentemente, es modifi-

car el modelo de crecimiento económico en ambas partes. En el caso de América
Latina revertir su condición de proveedor mundial de materias primas y en el caso
de China superar su condición de industria mundial de productos baratos.
Las actividades proyectadas incluyen el Foro de Innovación Científico- Tecnoló-
gica, la Asociación Científico- Tecnológica, y el Programa de Intercambio entre Jóve-
nes Científicos. De los países integrantes de la CELAC se destaca el Programa chino
de colaboración en Ciencia y Tecnología con Argentina, Brasil, Chile y México.
Sin ser una enumeración exhaustiva de los programas, iniciativas y planes que
se esta llevando adelante con estos cuatro países de la CELAC, se mencionan las
siguientes actividades en curso:
En Argentina con la creación del Centro Argentino- Chino en Tecnologías de
Alimentos se coopera en agroalimentación, biotecnología, nanotecnología, energía,
producción sostenible de alimentos, su conservación, envasado y transporte.
En Brasil desde el año 1984 ambos países cooperan en ciencia y en tecnología.
En aquella oportunidad firmaron un acuerdo de cooperación bilateral. Desde esa
fecha han firmado 53 memorandos de cooperación en investigación y desarrollo. El
último firmado en junio de 2015 incluye el trabajo conjunto en parques tecnológi-
cos para avanzar en ciencia y tecnología agrícola, tecnología industrial, de valor
añadido, biotecnología y nanotecnología (OCDE/CEPAL/CAF, 2015).
En Chile en diciembre de 2013 la Comisión Nacional de Investigación Científica
y Tecnológica de Chile y el Ministerio de Ciencia y Tecnología Chino, acordaron un
plan de cooperación para el período 2014- 2016 para desarrollar la investigación
básica, aplicada, a través de la innovación y de la formación en astronomía, ciencias
de los materiales, energías renovables, ingeniería de la alimentación y sismología
(OCDE/CEPAL/CAF, 2015).
En México se han mantenido reuniones para impulsar la cooperación en ciencia
y tecnología. El Ministro chino de Ciencia y Tecnología, Wan Gang y el Consejo Na-
cional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) de México identificaron como áreas es-
tratégicas, el cambio climático, la biotecnología, el sector farmacéutico, oceanogra-
fía, energía limpia y manufactura.
Es interesante señalar que en un contexto donde se reconoce la distancia de las
sociedades latinoamericanas con la cultura china, los países que registran el más
alto porcentaje de admiración por su desarrollo científico y tecnológico son Chile

(75%), Argentina (72%), y México (61%)23, países destacados por el desarrollo de

iniciativas de cooperación científica y tecnológica.
4. Síntesis
El Plan de Cooperación CELAC- China se inscribe, como propuesta del Go-

bierno chino, en la política exterior pragmática que como poder regional lleva ade-
lante. Su crecimiento económico ha modificado el mapa de la economía mundial.
En este cambio, América Latina y el Caribe, como región subordinada, se ha benefi-
ciado en su conjunto, disminuyendo la brecha con los países desarrollados.
La región y China han confluido en numerosos Organismos que llevan adelante
la cooperación Sur- Sur, el G77, el G-20 y los países BRICS, situando al Plan en una
estrategia de fortalecimiento de la escala regional como visión compartida.
El área de infraestructura lleva adelante numerosas inversiones en transporte y
desarrollo energético, sectores claves para la expansión productiva de la región.
La ciencia y la tecnología, incorporadas al desarrollo industrial, se orientan a
cooperar en industrias con alto valor agregado, como equipos electrónicos, tecnología
de la información y de la comunicación, biotecnología y medicina digital, entre otras.
Realizando un ranking de los países de la CELAC que registran un mayor comercio
con China, cinco de ellos concentran el 85% de las exportaciones y el 81% de las exporta-
ciones (Cuadro 1). Los cinco países han sido destinatarios de inversiones en infraestruc-
tura y se encuentran dentro de las iniciativas de cooperación científica y tecnológica.
Cuadro 1: Los cinco países de América Latina y el Caribe con mayor valor en las exportaciones
e importaciones con China. Primer Semestre de 2015. (En porcentajes).
Países Exportaciones Países Importaciones

1 Brasil 45 1 México 40
2 Chile 20 2 Brasil 20
3 Perú 7 3 Chile 8
4 Venezuela 7 4 Venezuela 7
5 Argentina 6 5 Argentina 6
América Latina 100 América Latina 100
Elaboración propia.
Fuente: Observatorio América Latina Asia- Pacífico, Boletín Estadístico Nro.7, Primer Semestre-
2015, ALADI, CAF, CEPAL.
23. Armony, A. C. y Velásquez, N. (2015). Anti- Chinese Sentiment in Latin America: An Análisis Of
OnLine Discourse, en Dussel Peters, E. y Armony, A. (coord). Beyond A Raw Materials. Who are the
Actors in Latin- American and Caribbean- China Relationship? Buenos Aires, México, Pittsburgh: Nueva
Sociedad- FES- Red ALC/China- University of Pittsburg. Center for Latin American Studies, pp. 17- 49,
(pp. 37).

Esta concentración en la región de la cooperación con China revela la necesidad

de llevar adelante políticas regionales que incorporen a los países de la CELAC, de
forma incremental, a los beneficios mutuos y al desarrollo común sostenido en el
Plan de Cooperación vigente.
Bibliografía
Armony, Ariel C. y Velásquez, Nicolás (2015). “Anti- Chinese Sentiment in Latin

America: An Análisis Of OnLine Discourse”, en Dussel Peters, Enrique y Armony, Ariel
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Red ALC/China- University of Pittsburg. Center for Latin American Studies, pp. 17- 49,
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116.

Documentos
“Desarrollo de la Línea Ferroviaria Soptravi – Puerto Castilla-Amapala – Honduras”. Tri-

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htpp://dx.doi.org/10.1787/9789264246348-es
Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe. La crisis del comer-
cio regional: diagnóstico y perspectivas. CEPAL, 2015.
Plan de Cooperación de los Estados Latinoamericanos y Caribeños- China (2015- 2019).
Sitio web:
http://www.poderjudicial.gob.hn/ActividadesEventos/Documents/Plan%20de%20Cooper
aci%C3%B3n%20de%20los%20Estados%20Latinoamericanos%20y%20Caribe%C3%B
1os%20-%20China%20%282015-2019%29.pdf
Primer Foro de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y China. Explo-
rando espacios de cooperación en comercio e inversión. Santiago de Chile: CEPAL,
2015.
Boletines
Boletín Estadístico del Observatorio América Latina- Asia- Pacífico, Nro.7, Primer Semes-
tre- 2015, ALADI, CAF, CEPAL.
Boletín Informativo, Embajada de la República Popular China en Argentina, Nro. 2, Sep-
tiembre de 2015.
Artículos periodísticos
“Argentina destaca importancia de las represas que construyen empresas chinas en Santa
Cruz”, Pueblo en Línea, 7 de abril de 2015.
“La construcción de las represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic permitirá mejorar la
matriz energética del país”, Agencia Telám, 18 de junio del 2014.
“Los intentos de Europa por subirse al tren bioceánico que China quiere construir entre
Brasil y Perú”, 18 de enero de 2016, BBC Mundo, s/n.

“Macri advierte que podría vetar los contratos de Cristina con China y Rusia”, Martín Dina-
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“Tren bioceánico, otra apuesta en la Integración de América del Sur” (original en portu-
gués), Prensa Latina, 5 de abril de 2016, Prensa Latina.
Sitios web:
http://www.sela.org/celac/quienes-somos/que-es-la-celac/. Consultado el 24 de marzo

de 2016.
http://www.chinatoday.mx/eco/clae/content/2015-01/22/content_664879.htm Con-
sultado el 14 de abril de 2016.
http://www.conacyt.gob.mx/index.php/comunicacion/comunicados-prensa/473-
ministro-de-ciencia-y-tecnologia-de-china-wan-gang-visita-conacyt-para-reforzar-
cooperacion-bilateral
Consultado el 16 de abril de 2016.
http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG
Consultado el 16 de abril de 2016.

La II Cumbre CELAC-UE: Heterogeneidades y asimetrías… ∙ ROCCO GUGLIELMI y ROSA M. MARCUZZI
La II Cumbre CELAC- UE: heterogeneidades y

asimetrías en las relaciones interregionales.
ROCCO GUGLIELMI
[email protected]
Ex Becario Fundación EULAC- Hamburgo y Estudiante de RRII -Universidad Católica de Santa Fe-
UCSF

[email protected]
Magíster en Ciencias Sociales. Universidad Nacional del Litoral-UNL- Universidad de Ciencias
Empresariales y Sociales- UCES- Universidad Católica Argentina- UCA- Universidad Católica de
Santa Fe- UCSF
Resumen
La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños- CELAC, creada en el
2010, reúne a los treinta y tres Estados de América Latina y el Caribe. Desde el
momento de su creación se ha propuesto entablar diálogos interregionales con las
demás potencias del sistema internacional. En este orden ha logrado consolidar el
diálogo de Latinoamérica y el Caribe con la Unión Europea- UE a través de las
Cumbres CELAC- UE, que reúnen cada dos años a los dirigentes europeos, latinoa-
mericanos y caribeños.
La agenda de cooperación interregional en los temas globales y regionales, en el
aumento del comercio, en la reformulación de la asistencia oficial al desarrollo a
partir de la modalidad de cooperación Sur- Sur, abren un amplio campo de estudio
sobre los avances en la vinculación de ambas regiones para disminuir las heteroge-
neidades al interior de la CELAC y las asimetrías socio- económicas interregionales.
Palabras clave: UE /CELAC /Cooperación Interregional /Asimetrías regionales

Introducción
En los últimos 30 años América Latina se caracterizó por una progresiva ten-
dencia hacia la creación de nuevos bloques regionales y por el desarrollo de los ya
existentes. En este contexto, en el año 2010 se conforma la CELAC- Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños, como un nuevo ámbito de concertación
política entre los países. La CELAC es sucesora del Grupo de Río y de las Cumbres
de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC) y su originali-
dad reside en la reunión de los treinta y tres Estados de América Latina y el Caribe.
Desde el momento de su creación, la CELAC se ha propuesto entablar diálogos
interregionales con las demás potencias del sistema internacional. En este orden se
ha logrado consolidar el diálogo de Latinoamérica y el Caribe con la Unión Euro-
pea- UE a través de las Cumbres CELAC- UE, que reúnen cada dos años a los diri-
gentes europeos, latinoamericanos y caribeños.
La primera cumbre CELAC- UE se celebró en Santiago de Chile en enero de
2013. La Cumbre tuvo entre sus principales objetivos, fortalecer el comercio y la
promoción de inversiones con calidad social y ambiental. Se adoptó una declaración
política y un plan de acción entre regiones, que fue analizado en la reciente Cumbre
interregional UE- CELAC celebrada en Bruselas en junio de 2015.
El presente trabajo forma parte de un estudio exploratorio sobre las relaciones
interregionales que llevan adelante los Organismos Regionales recientemente cons-
tituidos en América Latina. Su propósito es describir la relación interregional UE-
CELAC en ocasión de la Cumbre de Bruselas, 2015. Para ello se divide en tres sec-
ciones: en la primera se describe brevemente las asimetrías de las dos regiones; en
la segunda y tercera sección se identifican los avances en comercio, y en coopera-
ción respectivamente, para finalizar con una breve conclusión sobre los avances de
las relaciones interregionales.
1. La CELAC y la UE: heterogeneidades y asimetrías1
La CELAC presenta heterogeneidades en las percepciones que se tiene la región

de sí misma, coexistiendo una visión antiimperialista en la conformación de la re-
1. La elaboración del presente apartado se ha basado en los siguientes textos: Méndez Coto, M. V
(2015). La CELAC: entre cambios identitarios y una mayor institucionalización. Análisis Semanal, Nro. 1,
Observatorio de Política Internacional. Universidad Nacional de Costa Rica. Sanahuja, J. A. (2015). La UE
y CELAC: Revitalización de una relación estratégica. Hamburgo- Alemania: Fundación EULAC.

gión, una pragmática preocupada por lograr una homogeneidad en su posición in-
ternacional y una tercera más escéptica en torno a la visión en conjunto que se pue-
da tener en la región (Mendez Coto, 2015). La coexistencia de estas visiones y la
persistencia de múltiples heterogeneidades, entre las que es posible citar, el Caribe
anglófono, y el continente latino, entre México participando del NAFTA y, América
Central desvinculada del Cono Sur por la formación de la UNASUR, no fueron obs-
táculo para que se conformara la CELAC como primer mecanismo de concertación
política que reúne a los 33 Estados latinoamericanos y Caribeños.
El reconocimiento de este mecanismo de concertación política por la UE, con la
celebración de las Cumbres y con la concertación de planes de acción contribuyó al
surgimiento de una visión global compartida entre ambas regiones. Ello impulsó la
tendencia a abandonar progresivamente la definición de la relación como Norte-
Sur, a favor de una relación entre iguales, al definir a la CELAC como su interlocu-
tor regional. Ello es señalado como una contribución de ambas regiones al logro de
una gobernanza global más representativa y legítima, ya que ambas regiones influ-
yen en el sistema internacional como rulemakers.
En el período que se extiende desde la primera cumbre hasta la actualidad, las
dos regiones presentan datos económicos desalentadores, el crecimiento económico
de América Latina ha disminuido y hay un estancamiento con deflación en la UE.
En ambas regiones la normalidad electoral coincide con un malestar con la demo-
cracia basada en el desempleo y la desigualdad social, generando tensiones en la
cohesión social. La CELAC frente a la UE continúa siendo una región en desarrollo.
La CELAC como mecanismo de concertación política, es un ejemplo de diplo-
macia de Cumbres. Su relevancia radica en reunir a los 33 Estados de la región, en
integrar a Cuba, en vincular al Caribe al sumar un miembro de apoyo a la Presiden-
cia Pro- Témpore (la Troika ampliada), en incluir a México con la región y en ate-
nuar las divisiones entre Centroamérica y Suramérica y entre el regionalismo abier-
to de la Alianza del Pacífico y el regionalismo post-liberal.
La coexistencia de dos modelos de regionalismos acrecienta las heterogeneida-
des en la CELAC. La Alianza del Pacífico lleva adelante estrategias radiales, hub and
spoke, promueve la celebración de tratados de libre comercio, se orienta hacia el
Pacífico y a la inserción en cadenas globales de valor. Frente a ella, el regionalismo
post- liberal protege el mercado interno, materializado en el MERCOSUR ampliado
y en otras estrategias de soberanía y autonomistas como el ALBA- TCP, y prioriza
políticas públicas para el desarrollo de la infraestructura y de la energía.
Pese a estas heterogeneidades, la CELAC ejemplifica la voluntad común de con-
certar políticas desde una perspectiva regional. Los resultados positivos mostrados

por la mayoría de los países y los problemas comunes que enfrentan como países de
renta media, la estabilidad financiera, la seguridad energética, el cambio climático y
los mercados alimentarios, promueve la coordinación entre los países de la región.
En la UE la coordinación de 28 países está redefiniendo su papel internacional,
erosionando su posición internacional, su identidad y su modelo de integración. La
gobernanza económica propuesta por la eurozona, al transferir soberanía fiscal y
presupuestaria a las instituciones comunes indica que se privilegia la globalización
económica por sobre la social. Paralelamente a ello crece la importancia del eje Sur-
Sur y del transpacífico en lugar del transatlántico.
La evolución del comercio y de la agenda de cooperación definida en las dos
Cumbres materializan los avances de la relación interregional hacia la concertación
de políticas comunes que modifiquen progresivamente la clásica relación Norte-
Sur, por una de creciente disminución de las asimetrías regionales.
En los siguientes apartados se describe la evolución del comercio y la amplitud
de la agenda de cooperación definida en las dos Cumbres birregionales.
2. El Comercio CELAC- UE en el marco de los objetivos

interregionales
La CELAC y la UE presentan asimetrías, las que se revelan en los datos econó-

micos, de los cuales el comercio constituye un ejemplo.
La CELAC cuenta con un mayor número de países, un territorio ampliamente
superior y mayor cantidad de habitantes que la UE. Por su parte la UE supera con-
siderablemente a nuestra región en PBI y en inversión extranjera directa (Cuadro
1)2.
Cuadro 1
CELAC UE
Número de países 33 28
Población 620 millones 506 millones
4,49 millones de
Superficie Territorial 21 millones de km2
km2
PBI/ PBI mundial (2015) 7,4% 23%
Desempleo (2015) 6,2% 9,6%
IED (miles de millones de
153 267
dólares) (2014)
Elaboración propia
2. “Avances en el patrón de Comercio intra-industrial entre la Unión Europea y América Latina: Los Ca-
sos de Brasil y México”. Estudio financiado por la Fundación EU-LAC, Hamburgo, 2016

Fuente: CEPAL y Eurostat
El gráfico 1 muestra el porcentaje de exportaciones e importaciones de los 28

países de la Unión Europea y de los 33 países que conforman CELAC en relación a
lo exportado e importado por el resto del mundo. Tomando los datos del año 20143
encontramos que la UE en su conjunto exportó un total de 6,1 billones de dólares
equivalente al 32,2% de las exportaciones mundiales, mientras que ALC el total de
las exportaciones suman 1,1 billones de dólares lo que equivale al 5,8 de las expor-
taciones a nivel mundial. En cuanto a la importación el bloque europeo en su con-
junto importo para el mismo año por un total de 5,9 billones de dólares es decir
31,5% del total mundial, mientras que la sumatoria de lo importado por los países
de Latinoamérica y el Caribe arrojan un total 1,1 billones de dólares, aproximada-
mente el 6% del total de las importaciones a nivel mundial.
Gráfico 1: Exportaciones en Importaciones CELAC- UE
Elaboración propia
Fuente: sitio web: www. trademap.org
Estos datos revelan el peso de ambas regiones para el sistema internacional, ya

que tanto para las exportaciones como para las importaciones, sumadas las dos re-
giones reúnen cerca del 40% del comercio mundial, dejando de manifiesto la asime-
tría económica.
3. Los datos para la realización del gráfico (elaboración propia) fueron extraídos del sitio web: www.
trademap.org- Trade statistics for international business development.

Si bien no está reflejado en el gráfico, la asimetrías de las economías se presenta

al analizar la composición sectorial del comercio de bienes entre la CELAC y la UE,
denotando un perfil basado en la complementariedad de las exportaciones desde
los países latinoamericanos y caribeños hacia los del Europa, primordialmente de
materias primas, productos básicos y semi-manufacturas de escaso valor añadido, e
importaciones de productos manufacturados o bienes de cierto contenido tecnoló-
gico con origen en la UE.
El aumento del comercio interregional es uno de los objetivos prioritarios
destacado en la diplomacia de Cumbres. En relación a ello los documentos ofi-
ciales de la Cumbre celebrada en Bruselas en el mes de junio de 2015 enuncian
otras prioridades definidas en la relación entre las dos regiones, la complemen-
tariedad de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y la promoción del em-
pleo.
En relación a las PYMES, los documentos oficiales explicitaron los resultados
previstos para el corto y mediano plazo, proponiendo una serie de actividades4.
Destacamos la importancia de fomentar y facilitar la competitividad y la participa-

ción de las microempresas, pequeñas y medianas empresas en el comercio birregio-
nal, y de invertir en ellas, así como de su internacionalización e integración en las
cadenas de valor mundial, a fin de aumentar su papel crucial en el aumento de la
productividad y de crear riqueza y empleo decente y de calidad en ambas regiones.
Nos comprometemos a crear y posibilitar un entorno propicio que tenga en cuenta
las respectivas capacidades y niveles de desarrollo y que permita que esas empresas
accedan a los mercados, la capacitación, la financiación, el capital humano y la i n-
novación.
El incremento del comercio es explicitado en un marco de desarrollo sostenible.
Reconocemos que nuestros vínculos económicos son impulsores del crecimiento

económico sostenido e integrador y deben seguir permitiendo la protección del m e-
4. Plan de Acción CELAC. UE, Bruselas 2015: Seminario de entidades nacionales de fomento de la inver-
sión destinado a intercambiar experiencias y fomentar la coordinación de los esfuerzos de inversión;
Nombramiento en cada país. según proceda, de un funcionario del nivel más alto posible a cargo de
cuestiones relacionadas con las PYMES, en el intercambio de mejores prácticas con sus homólogos de
otros países; Celebración simultánea, según proceda, de una "semana de fomento de las PYMES" en
cada país, iniciativa que ya ha dado sus frutos en países de ambas regiones; Invitar a los países a que
consideren presentar un informe de los planes de acción nacionales sobre RSE, si procediera, en la pró-
xima cumbre CELAC-UE de Jefes de Estado y de Gobierno en 2015.

dio ambiente y la promoción de la igualdad y la inclusión social, y el empleo digno y

productivo y el trabajo decente en ambas regiones. Acogemos positivamente el au-
mento del comercio de bienes y servicios entre nuestras regiones. Además, recono-
cemos que la UE sigue siendo el principal inversor extranjero en los países de la
CELAC, así como el aumento de las inversiones desde la CELAC hacia la UE. Re-
afirmamos nuestra determinación de adoptar políticas que promuevan el aumento
del comercio y de una inversión social y medioambientalmente responsable entre
los países de la CELAC y de la UE, convencidos de que esto contribuirá a un marco
que impulse un desarrollo sostenido, sostenible e integrador. 5
El propósito de intensificar el comercio entre ambas regiones no es ajeno a la

evaluación de la dificultosa negociación que vienen manteniendo los bloques
MERCOSUR y UE para la firma de un tratado de libre comercio, acuerdo firmado
en diciembre de 1995 y que al día de la fecha aún no encuentra el punto de acuerdo
necesario6.
En la Cumbre celebrada en Bruselas se impulsó el avance en las negociaciones
MERCOSUR- UE, ámbito propicio facilitado por la diplomacia, pero no se manifes-
taron resultados oficiales de las mismas7.
Subrayamos el firme compromiso de lograr la ratificación y aplicación eficaz de los

acuerdos existentes de asociación y comerciales entre la UE y los países y regiones
de la CELAC. Las Partes de dichos acuerdos reconocen el valor de los mismos como
instrumentos para intensificar el comercio y las inversiones birregionales, ofrecer
un impacto positivo directo sobre el empleo y contribuir al crecimiento y desarrollo
integrador en ambas regiones.
La generación de empleo se incluye como otra de las prioridades definidas en la

relación interregional8.
5. Declaración de Bruselas, EU- CELAC, Summit 2015, Brussels.

6. “… El MERCOSUR y la Unión Europea negocian un área de libre comercio birregional desde abril de
2000. Desde 1995, las relaciones MERCOSUR-UE han sido guiadas por el Acuerdo Marco de Cooperación
MERCOSUR-UE, firmado el 15 de diciembre de 1995 que entró en vigor el 1 o de julio de 1999. El acuerdo
que se está negociando comprende tres áreas: un diálogo político, temas económicos y comerciales y
cooperación. El alcance y los objetivos del acuerdo se definieron en la primera ronda de negociaciones
en abril de 2000 y en la Cumbre de Madrid de mayo de 2002”…
Sitio web: http://www.sice.oas.org/TPD/MER_EU/MER_EU_s.asp
7. Durante la II Cumbre EU-CELAC había gran expectativa de parte de los medios de comunicación a un
comunicado oficial respecto del mencionado acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur, sin embargo,
a pesar de haberse realizado reuniones al respecto, no se emitió ningún comunicado sobre este tema.

Reafirmamos nuestro compromiso de adoptar políticas que promuevan el

comercio y la inversión entre los países de la CELAC y de la UE, convenc idos de
que ello contribuirá a garantizar el desarrollo sostenible y podrá fomentar el cre-
cimiento económico y la generación de empleo, sobre todo de empleo juvenil, en
ambas regiones. Las políticas que fomentan el comercio y la inversión deben
basarse en la cooperación y la complementariedad, la solidaridad y la inclusión y
cohesión social, las respectivas capacidades y niveles de desarrollo, la equidad y
la igualdad de oportunidades y en las ventajas mutuas para los países de la CE-
LAC y la UE.
En la II Cumbre se destacaron las instituciones que contribuyen directamente
con el fomento del comercio en la relación económica entre la UE y los países de
CELAC. Las más relevantes son las siguientes:
1. Mecanismo de Inversión de la UE en América Latina y Mecanismo de
Inversión de la UE para el Caribe: En ambos casos, se trata de estrate-
gias de cooperación y desarrollo del comercio proveniente desde la
Unión Europea hacia las dos sub regiones de CELAC.
2. Banco Europeo de Inversiones Públicas y Privadas en Latinoamérica y
en el Caribe: La Unión Europea cuenta con Bancos de Inversiones para
las distintas regiones del mundo, destacando su importancia como ins-
trumento esencial para la integración birregional9.
En líneas generales, la promoción de las PYMES, el aumento del comercio y la

generación de empleo son objetivos prioritarios en la relación CELAC- UE. Sin em-
bargo estos avances en la relación interregional deben ser relativizados, evaluando
los escasos resultados logrados en el acuerdo comercial firmado entre el MERCO-
SUR y la UE en la etapa previa de auge del regionalismo abierto.
8. Incluso se hace mención específica al empleo juvenil como problemática candente en ambas regiones.
La Fundación EU-LAC ha sido organizadora de las Jornadas de la Juventud EU-CELAC “Empleo decente”
realizadas en Abril de 2015 en la ciudad de Quito, Ecuador: en ella participaron jóvenes de países de las
dos regiones dejando en manifiesto a través de un documento final sus verdades necesidades y posibles
caminos para encontrar soluciones. Encontramos en esto un claro ejemplo del trabajo en conjunto a
nivel birregional sobre una problemática concreta. Mayor información sobre el documento y la reunión se
encontrará en el sitio oficial de la Fundación: https://eulacfoundation.org/es/jornadas-celac-ue-de-
juventud
9. El Banco Europeo de Inversión realiza numerosos proyectos a lo largo de todo el mundo. Su modali-
dad de trabajo está expuesta en el siguiente artículo:
http://www.eib.org/attachments/general/the_eib_at_a_glance_es.pdf

3. Cooperación interregional: temas globales y regionales10
La agenda de cooperación es amplia e incluye temas globales y regionales. Los

temas globales incorporan el problema de la droga, la seguridad internacional, el
cambio climático, inversiones de calidad social y ambiental, cooperación para la
mejora de la competitividad internacional, infraestructura, ciencia y tecnología,
innovación, transferencia tecnológica, educación, formación profesional, promo-
ción de derechos humanos, eficiencia energética y conservación del medio ambiente
con visiones post- extractivistas. Los temas regionales incluyen las políticas para el
desarrollo de los países de renta media latinoamericanos y caribeños y las políticas
de crecimiento para la UE. La cooperación interregional es evaluada en términos de
interdependencia con costos recíprocos para ambas regiones. La ayuda oficial para
el desarrollo y los programas Sur- Sur, son estrategias a evaluar en estos términos.
La cooperación tradicional del Norte hacia el Sur, reflejada en las ayudas oficia-
les al desarrollo (AOD), continúa vigente en la vinculación entre ambas regiones,
siendo la UE el principal donante en este tipo de ayuda.
Simultáneamente a la continuidad de este tipo de ayuda oficial se ha desarro-
llado un nuevo tipo de cooperación, los programas Sur- Sur, donde ambas regiones
ocupan posiciones de actores del desarrollo global siguiendo los post- objetivos del
milenio.
La cooperación Sur- Sur en el marco de la CELAC ha sido abordada sin reem-
plazar la AOD como un mecanismo de solidaridad política. Esta nueva modalidad
de cooperación está asociada a una lógica de autolegitimación con el propósito de
insertarse en un orden global, superando, como países emergentes, la subordina-
ción inherente a la calificación de países en desarrollo o de periferia.
Las políticas de la UE destinadas a la región, el Programa para el Cambio que
responde al ciclo presupuestario 2014- 2020 de la UE, el nuevo Instrumento de
Cooperación para el Desarrollo de la Comisión Europea y el sistema de preferencias
generalizadas, actualmente han reducido la presencia de América Latina entre sus
destinatarios11.
10. Este apartado se ha elaborado en base a los siguientes textos: Méndez Coto, M. V (2015). La CELAC:
entre cambios identitarios y una mayor institucionalización. Análisis Semanal, Nro. 1, Observatorio de
Política Internacional. Universidad Nacional de Costa Rica; Sanahuja, J. A. (2015). La UE y CELAC: Revi-
talización de una relación estratégica. Hamburgo- Alemania: Fundación EULAC.
11. Del Instrumento son destinatarios actualmente Bolivia, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua
y Paraguay. Del sistema de preferencias generalizadas dejaron de ser beneficiarios a partir del 2014,
Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y Venezuela. México y Chile tienen acuerdos diferentes de asociación
con la UE.

Dentro del Programa para el Cambio son auspiciosos los planes regionales des-
tinados a medioambiente, cambio climático, energía, migraciones, agricultura, apo-
yo al regionalismo y al espacio euro-latinoamericano del conocimiento y la educa-
ción superior.
La agenda de cooperación interregional en los temas globales y regionales, en la
definición sectorial, en la reformulación de la AOD a partir de la modalidad de
cooperación Sur- Sur, partiendo del reconocimiento por la UE de la CELAC como
su interlocutor regional, abren un amplio campo de estudio sobre los avances en la
vinculación para disminuir las asimetrías socio- económicas interregionales.
4. Conclusiones
El reconocimiento de la CELAC como interlocutor regional por la UE y las dos

Cumbres celebradas desde el surgimiento de este mecanismo de concertación polí-
tica, considerando los antecedentes previos a su conformación, revelan las hetero-
geneidades al interior de la CELAC y las asimetrías entre ambas regiones.
La más significativa de las heterogeneidades en la CELAC, en relación al tema
que nos ocupa, es la coexistencia de dos modelos de regionalismos, ejemplificados
en la Alianza del Pacífico y en el MERCOSUR ampliado. Coexistiendo con ellos se
encuentra la fragmentación al interior de la región entre la América del Sur por una
parte, América Central, México formando parte del NAFTA y el Caribe anglófono,
conformando subregiones que han confluido en este mecanismo de concertación
política, pudiendo atenuar las heterogeneidades al concertar una agenda común
frente a la nueva diplomacia de Cumbres.
Las asimetrías son manifiestas entre ambas regiones, en términos instituciona-
les, en los avances de la integración regional y las dimensiones de sus economías.
La UE cuenta con Organismos Supranacionales (Parlamento, Comisión Europea y
Corte de Justicia) y Organismos Intergubernamentales (Consejo Europeo y el Con-
sejo de la Unión Europea), por el contrario la CELAC, como mecanismo de concer-
tación política, no cuenta con un grado de institucionalización política, una admi-
nistración propia, estando sujeta a controversia su condición de actor internacional.
Sus órganos incluyen a las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno, la Reunión
de Ministros y Ministras de RREE, la Presidencia Pro Témpore y las reuniones de
los coordinadores nacionales, de funcionarios de alto nivel y la Troika ampliada
(Presidencias Pro Témpores, anterior, presente y la sucesora y la Presidencia Pro
Tempore del CARICOM).

Actualmente ambas regiones presentan datos económicos desalentadores, dis-

minución del promedio del crecimiento económico en los países latinoamericanos y
caribeños, con una tasa de variación anual del PBI cayendo del 6,2 al 1,2 en un lap-
so de cinco años12 y estancamiento de la economía europea, con una tasa de creci-
miento del PBI de 1,8 a 1,9 en un período de cuatro años13. Sumado a la reducción
de la región como destinataria de las políticas de la UE.
En síntesis las relaciones interregionales basada en las Cumbres bianuales
abren interrogantes sobre la capacidad de la CELAC para llevar adelante una agen-
da política común que inserta a la región como actor global en un contexto multipo-
lar consolidado.
Bibliografía
Gardini, Gian Luca and Malamud, Andrés (2014). Debunking Interregionalism:

Concepts, Types and Critique- With a Transatlantic Focus. Atlantic Future. Working
Paper 38.
Méndez Coto, Marco Vinicio (2015). La CELAC: entre cambios identitarios y una ma-
yor institucionalización. Análisis Semanal, Nro. 1, Observatorio de Política Internacio-
nal. Universidad Nacional de Costa Rica. Sitio web:
https://www.academia.edu/10843279/La_CELAC_entre_cambios_identitarios_y_un
a_mayor_institucionalizaci%C3%B3n
Sanahuja, José Antonio (2015). La UE y CELAC: Revitalización de una relación estra-
tégica. Hamburgo- Alemania: Fundación EULAC.
Documentos
Avances en el patrón de Comercio intra-industrial entre la Unión Europea y América Lati-
na: Los Casos de Brasil y México. Estudio financiado por la Fundación EU-LAC, Ham-
burgo, 2016
Declaración de la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe, Riviera Maya, Méxi-
co, 23 de febrero de 2010.
Declaración de Santiago. I Cumbre CELAC- UE, Chile 2013.
Declaración de Bruselas, EU- CELAC, Summit 2015, Brussels.
Declaración Política, EU- CELAC, Summit 2015, Brussels.
12. Años 2010 y 2014. Fuente: CEPAL

Sitio web: nterwp.cepal.org/anuario_estadistico/anuario_2015/es/index.asp
13. Eurostat: Años 2011 y 2015 Sitio web:http://ec.europa.eu/eurostat/data/database

Estatuto de Procedimientos- CELAC, 2011.

Plan de Acción UE- CELAC, EU- CELAC, Summit 2015, Brussels.
Sitios web:
http://www.sela.org/celac/quienes-somos/que-es-la-celac/
http://www.trademap.org
http://www.sice.oas.org/TPD/MER_EU/MER_EU_s.asp
http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/estadisticasIndicadores.asp
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http://ec.europa.eu/eurostat/data/database
http://interwp.cepal.org/anuario_estadistico/anuario_2015/es/index.asp
https://eulacfoundation.org/es/jornadas-celac-ue-de-juventud
http://www.eib.org/attachments/general/the_eib_at_a_glance_es.pdf
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2015/06/11-eu-celac-
summit-brussels-declaration/

Las expectativas sobre el rol sistémico de un Estado pequeño… ∙ WILSON FERNÁNDEZ LUZURIAGA
Las expectativas sobre el rol sistémico de un Estado

pequeño. Uruguay y su instalación en el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas.
WILSON FERNÁNDEZ LUZURIAGA

[email protected]
Universidad de la República (UdelaR), Uruguay.
Resumen:
Esta ponencia analiza los mensajes del gobierno uruguayo, publicados por el Minis-
terio de Relaciones Exteriores, en el proceso de instalación del país como Miembro
No Permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Dicho proceso
comprende el período 15 de septiembre de 2015, con la apertura del 70º Período de
Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en tanto instancia en la
que Uruguay es elegido como Miembro No Permanente, hasta el 1º de enero de
2016, con el inicio del bienio en las sesiones del Consejo.
Para el análisis de los mensajes se utilizaron como indicadores a los principios e s-
tablecidos en la Carta de las Naciones Unidas, desde la construcción de dimensi o-
nes basadas en su reafirmación y reglamentación a partir de la Resolución de la
Asamblea General de las Naciones Unidas Nº 2625 de 1970. Asimismo, en un breve
análisis y siempre a partir de estos mensajes, se identificaron conceptos o significa-
dos claramente atribuidos a la política exterior uruguaya por sus responsables, dir i-
gidos al sistema político y/o a la sociedad civil nacionales, y referidos, principal-
mente, a la inserción de Uruguay en el sistema internacional.
El trabajo muestra una cuasi monopolización de mensajes del triángulo presidente-
canciller-subsecretario como muestra definitiva de la prioridad que el gobierno le
imprime a la membresía. Los principios-indicadores más invocados abrevan a la
protección internacional de los derechos humanos, a la apuesta nacional al multil a-
teralismo, a la reivindicación del principio rector sobre proscripción del uso y ame-
naza de la fuerza, y a la participación uruguaya en las Operaciones para el Mante-
nimiento de la Paz.
Los mensajes en política exterior dirigidos al ámbito doméstico se concentran en el
binomio canciller-subsecretario y su contenido, en forma abrumadora, confirman
un concepto recurrente del nuevo gobierno sobre la necesidad de ampliar la base de
consenso de la política exterior nacional.

Palabras Claves: política exterior uruguaya; Consejo de Seguridad de las Naciones

Unidas; principios generales de Derecho Internacional.

Introducción
En diciembre de 2015, Uruguay fue elegido, por segunda vez en su historia, co-
mo Miembro No Permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, tras
una primera incursión en el bienio 1965-1966. De manera inmediata, el Programa
de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales -Universidad de la
República- formuló un proyecto de sistematización y estudio sobre el rol y la labor
concreta del país en dicho órgano para el bienio 2016-2017. Este primer trabajo,
inscripto en el proyecto, analiza los mensajes del gobierno uruguayo en el proceso
de instalación en su nueva investidura. El proceso de instalación abarca el período
15 de septiembre de 2015 con la apertura del 70º Período de Sesiones de la Asam-
blea General de las Naciones Unidas, instancia en la que Uruguay es elegido Miem-
bro No Permanente, hasta el 1º de enero de 2016, con el inicio del bienio 2015-2016
en las sesiones del Consejo de Seguridad.
Para el análisis de los mensajes se utilizarán como indicadores a los principios
generales de Derecho Internacional. Así, en una primera parte del trabajo se rese-
ñan los alcances de los principios generales establecidos en la Carta de las Naciones
Unidas, pero desde la reafirmación y reglamentación de la Resolución de la Asam-
blea General Nº 2625 (XXV) del 24 de octubre de 1970. En esa reseña analítica, se
construyen dimensiones, desde las consideraciones de la Resolución, que en gene-
ral formulan obligaciones atinentes a cada uno de los principios generales. El texto
de este documento titulado “Declaración sobre los principios de Derecho Interna-
cional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas” es analizado con base en los tra-
bajos de los tres principales juristas uruguayos que se dedicaron a investigar el sis-
tema de las Naciones Unidas: Heber Arbuet-Vignali, Eduardo Jiménez de Aréchaga
y Manuel A. Vieira.1
En una segunda parte, se analizarán todos los mensajes del gobierno uruguayo
en el período establecido. El análisis identificará al actor gubernamental autor del
mensaje, el contexto en el que es emitido y eventualmente la acción que amerita la
emisión, y los principios generales invocados en forma explícita o subyacente. En
un breve análisis accesorio, y siempre a partir de estos mensajes, se distinguirán
conceptos o significados referidos a la política exterior, esencialmente dirigidos al
sistema político o la sociedad civil nacionales sobre la presencia de Uruguay en el
1. La obra de Jiménez de Aréchaga, Derecho Constitucional de las Naciones Unidas, publicada en 1958
(Madrid: Escuela de Funcionarios Internacionales), fue considerada por la doctrina internacional como el
mayor aporte fundacional para la comprensión de la estructura y el funcionamiento de la Organización.

sistema internacional. La fuente de datos a utilizar será el instrumento que el Mi-

nisterio de Relaciones Exteriores configuró para comunicar todo lo relativo a la par-
ticipación en el Consejo de Seguridad: el sitio Web “Uruguay. Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas 2016-2017” (http://uruguaycsonu.mrree.gub.uy).
I. Los principios generales de Derecho Internacional
Los llamados principios generales de Derecho Internacional que rigen las rela-
ciones internacionales, son producto de coincidencias históricas entre Estados so-
beranos, en tanto principales sujetos de ese sistema jurídico. El proceso de materia-
lizar coincidencias, desde muy distintas culturas y en contextos históricos diversos,
tuvo y tiene su aliciente en la satisfacción de dos objetivos básicos para el Derecho
Internacional: reglar la convivencia entre actores internacionales, y no solamente
entre los Estados nacionales, y canalizar el ideal de justicia que se desea alcanzar en
el sistema internacional.
Arbuet-Vignali (2010-a: 137-138) explica que desde el siglo XVII, el sistema ju-
rídico internacional presenta dos clases de derechos y deberes para los Estados, de
las que derivan normas de diferente naturaleza y valor: derechos fundamentales
esenciales, absolutos y permanentes, y derechos secundarios, derivados, relativos y
contingentes. Esta distinción, obviamente, abreva a escuelas y posiciones jusnatu-
ralistas, pero se comprueba como subyacente en otras corrientes y es solo resistida
por algunas versiones positivistas. Así, los derechos fundamentales, por estar basa-
dos en la propia naturaleza de las cosas, derivan de la mera existencia de los Esta-
dos y de su atributo de soberanía estatal, constituyendo un cuerpo de potestades
innegables, inalienables, irrenunciables e imprescriptibles. Consecuentemente, en
el siglo XIX, la doctrina comienza a proponer junto a éstos, deberes fundamentales
que obligaban a los Estados. En cambio, los derechos secundarios derivan de la vo-
luntad de los Estados a través de la celebración de tratados y la configuración de la
costumbre internacional. Su objeto radica en los intereses variables de esas unida-
des estatales, en las dimensiones políticas o económicas; intereses que pueden ser
enajenados, transformados o renunciados, mediando ciertas reglas formales.
Para Jiménez de Aréchaga (1980: 107), la inclusión de una enumeración especí-
fica sobre propósitos y principios en su Capítulo I, que ordena obligaciones de con-
ducta para miembros y reglas de funcionamiento para la Organización, constituye
“La más notable innovación de la Carta de las Naciones Unidas comparada con el
Pacto de la Liga de las Naciones” de 1919. No obstante, la Organización de las Na-

ciones Unidas (ONU) prosiguió con los esfuerzos de codificación de los principios
fundamentales en su Comisión de Derecho Internacional. Así, después de siete años
de trabajo por parte de un Comité Especial, donde estaban representados todos los
grupos y tendencias en la Organización, se aprueba por unanimidad en la Asamblea
General, la Resolución Nº 2625 en 1970.
Vieira (1980: 24-25) detalla que los primeros trabajos para su redacción co-
mienzan en 1960 y fueron un claro reflejo de la situación imperante en toda esa
década en el sistema internacional. Por tanto, la Resolución responde a un texto
que satisfizo tanto a los países occidentales como a los pertenecientes al bloque del
socialismo real. Asimismo, surgió el debate sobre su valor obligatorio. Para algunos
Estados, la Resolución, en tanto recomendación, no podía ser obligatoria, pero para
otros representaba la opinio juris2 de la comunidad internacional y por tanto estaba
revestida de ese carácter obligatorio. Como consecuencia, si bien el texto es aproba-
do por unanimidad, una serie de representantes en la Asamblea General manifies-
tan su posición sobre su alcance de mera recomendación, como toda resolución
emanada del órgano. No obstante, como explica Arbuet-Vignali (2005: 432-433), la
mayoría de estos principios integran el sistema del Derecho Internacional desde sus
orígenes como fuente consuetudinaria, siendo la excepción más notable la proscrip-
ción al uso o amenaza de la fuerza en las relaciones internacionales incluida en la
Carta.
En concordancia con estos argumentos sobre los cambios en el período 1945-
1960, con un sistema internacional inaugurando la llamada Guerra Fría, y sobre la
vigencia de la sección dogmática inédita en un documento de alcance universal,
como la Carta de las Naciones Unidas, en la propia Resolución 2625 se argumenta
la necesidad de reafirmar y reglamentar los principios generales: “Observando que
los grandes cambios políticos, económicos y sociales y el progreso científico que
han tenido lugar en el mundo desde la aprobación de la Carta de las Naciones Uni-
das, hacen que adquieran mayor importancia estos principios y la necesidad de
aplicarlos en forma más efectiva en la conducta de los Estados en todas las esferas”.
En definitiva, la Resolución 2625 identifica los siete principios fundamentales
de Derecho Internacional que, si bien surgen de la Carta de las Naciones Unidas,
encuentran en el texto una codificación detallada de sus alcances y corolarios. A los
efectos de este trabajo, dos de esos principios serán fusionados: el principio 5 rela-
tivo a la igualdad de derechos y de libre determinación de los pueblos y el principio
2. “Convicción que tiene el Estado de que al actuar en determinada manera la está haciendo conforme a
derecho. Este elemento se lo conoce con el nombre de opinio iuris sive necessitatis” (Moreno Rodríguez,
2003: 289).

6 relativo a la igualdad soberana de los Estados nacionales. Además, las reivindica-

ciones de un Estado nacional al Derecho Internacional serán imputadas al principio
7 sobre cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas de conformidad
con la Carta. Ambas decisiones serán fundamentadas en I.5 y I.6, respectivamente.
Asimismo, se innovarán dos indicadores derivados del texto de la Resolución
2625. Un séptimo indicador supondrá la combinación de los principios 1, 2, y 4
(proscripción del uso y amenaza de la fuerza; solución pacífica de las controversias
internacionales, y obligación de cooperar entre Estados) para clasificar los mensajes
relativos a las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP), en tanto ins-
trumento producto de un desarrollo posterior a la Carta. Finalmente, un octavo in-
dicador responderá a la combinación entre los principios 1, 4, 5-6, y 7 (proscripción
del uso y amenaza de la fuerza; obligación de cooperar entre Estados; igualdad de
derechos y libre determinación de los pueblos e igualdad soberana de los Estados
nacionales, y cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas de conformi-
dad con la Carta) combinación que abreva a las apuestas nacionales al multilatera-
lismo, especialmente el plasmado en el sistema de las Naciones Unidas.
I.1. Principio 1: “El principio de que los Estados, en sus

relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la
amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la
independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra
forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas”.
Este principio general constituye la obligación fundamental de la Carta de las

Naciones Unidas:
“Esta es la norma básica del Derecho Internacional contemporáneo y la piedra an-

gular de las relaciones pacíficas entre los Estados” (Jiménez de Aréchaga, 1980:
108). El empleo de la fuerza era hasta el comienzo de la Primera Guerra Mundial,
un recurso lícito de última instancia para solucionar controversias o para alcanzar
otros fines en apoyo a la diplomacia. En un proceso que comienza en la post Prime-
ra Guerra Mundial y culmina con la consagración de la Carta, se prohíbe el recurso
a la guerra y a medidas coercitivas que, no alcanzando a configurar un estado de
guerra, impliquen agresión o amenaza de agresión. Así, el artículo 2 parágrafo 4 es-
tampa: “Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se
abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad terri-

torial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma i n-

compatible con los Propósitos de las Naciones Unidas”. Estados miembros y Esta-
dos no miembros de las Naciones Unidas quedan protegidos por este principio, pe-
ro también obligados a cumplirlo, con base en el principio de indivisibilidad de la
paz que consagra la Carta, en particular en el artículo 2 parágrafo 6: “La Organiz a-
ción hará que los Estados que no son Miembros de las Naciones Unidas se condu z-
can de acuerdo con estos Principios en la medida que sea necesaria para mantener
la paz y la seguridad internacionales”.
De la Resolución 2625 se pueden extraer ocho dimensiones que configuran el

principio. El documento reafirma que su redacción no puede interpretarse en el
sentido de afectar los poderes del Consejo de Seguridad o el alcance de las normas
de la Carta sobre legítima defensa. La primera dimensión alude a la clásica guerra
de agresión que al configurar un crimen contra la paz entraña responsabilidad, con
arreglo al Derecho Internacional. La segunda incluye la ocupación militar o la ad-
quisición de territorios por otro Estado derivada de la amenaza o el uso de la fuerza,
estampando la máxima que: “No se reconocerá como legal ninguna adquisición te-
rritorial derivada de la amenaza o el uso de la fuerza”. La tercera dimensión refiere
a prohibir la violación de fronteras territoriales de otro Estado y de resolver contro-
versias territoriales o problemas relativos a fronteras mediante el uso o la amenaza
de la fuerza. La cuarta incluye la proscripción de recurrir a la amenaza o al uso de la
fuerza para violar las líneas internacionales de demarcación, como las de un armis-
ticio, que se establezcan por un acuerdo internacional del que el Estado sea parte o
que deba respetar por otras razones o de conformidad con ese acuerdo.
La quinta dimensión supone la prohibición de participar, organizar, ayudar,
instigar o consentir en su territorio la presencia de fuerzas irregulares, bandas ar-
madas, grupos mercenarios, actos de guerra civil o actos de terrorismo que tengan
como objetivo incursionar en el territorio de otro Estado. La sexta determina el de-
ber de los Estados de abstenerse de propaganda a favor de las guerras de agresión.
La séptima dimensión marca una obligación adicional a los Estados, ya que anexo
al cumplimiento de buena fe de las normas relativas al mantenimiento de la paz y
seguridad internacionales, se incluye las tareas de aumentar la eficacia del sistema
de seguridad de las Naciones Unidas, basado en su Carta. Por último, la octava re-
fiere a una obligación puntual y otra programática: realizar de buena fe negociacio-
nes encaminadas a la rápida celebración de un tratado universal de desarme gene-
ral y completo bajo control internacional, y concretar esfuerzos por reducir la
tirantez internacional y fortalecer la confianza entre los Estados.

I.2. Principio 2: “El principio de que los Estados arreglarán sus

controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera
que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad
internacionales ni la justicia”.
Este principio general, de origen consuetudinario, es establecido expresa-

mente en el artículo 2 parágrafo 3 de las Carta de las Naciones Unidas –“Los
Miembros de la Organización arreglarán sus controversias internacionales por
medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la segur i-
dad internacionales ni la justicia”-, reforzando el enunciado del artículo 1 pará-
grafo 1 del mismo documento que señala que el propósito fundamental de todo
el sistema consiste en: “Mantener la paz y la seguridad internacionales […] y lo-
grar por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del
derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones intern a-
cionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz”. En definitiva,
lo medular de este principio no radica en la solución pacífica de las controver-
sias, sino en la obligación de no solucionar los conflictos por medio del uso o
amenaza de la fuerza. No es una obligación de hacer, sino de no hacer, relativa a
controversias que puedan poner en peligro la paz y seguridad internacionales;
tampoco conlleva la necesidad de solución de controversias menores en forma
pacífica (Vieira, 1980: 26).
La Resolución 2625 apuntala el principio con dos dimensiones. La primera con-
sagra la obligación accesoria de los Estados partes en una controversia internacio-
nal y de los demás Estados, de abstenerse de toda medida que pueda agravar la si-
tuación de modo que peligre el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales, obrando en conformidad con los propósitos y principios de las Na-
ciones Unidas. La segunda dimensión incluye la libre elección de los medios de
acuerdo a lo que las partes estimen en adecuación a las circunstancias y a la natura-
leza de la controversia. Y repite la enumeración de los medios incluidos en el artícu-
lo 33 de la Carta: negociación, investigación, mediación, conciliación, arbitraje,
arreglo judicial, recurso a organismos o sistema regionales u otros medios que las
partes elijan.

I.3. Principio 3: “El principio relativo a la obligación de no

intervenir en los asuntos que son de la jurisdicción interna de los
Estados, de conformidad con la Carta”.
Si bien este principio general no está incluido en forma expresa en la Carta, su

proclamación queda implícita en la conjunción del artículo 2 parágrafo 1 –“La Or-
ganización esta basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus Miem-
bros”– y del artículo 2 parágrafo 7 –“Ninguna disposición de esta Carta autorizará a
las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la juris-
dicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos asuntos
a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; pero este principio no se
opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII”- .
Dos dimensiones de la Resolución 2625 dejan claro que se entiende por inter-
vención. La primera incluye intervención armada; organización, apoyo, fomento,
financiamiento, instigación o tolerancia a actividades armadas, subversivas o terro-
ristas encaminadas a cambiar por la violencia el régimen de otro Estado; interven-
ción en una guerra civil de otro Estado; uso de la fuerza para privar a los pueblos de
su identidad nacional. En tanto la segunda dimensión agrega la privación a otro
Estado o pueblo de elegir su sistema político, económico, social y cultural u otras
formas de injerencia o amenaza de la personalidad, mediante aplicación o fomento
del uso de medidas económicas, políticas o de cualquier otra índole.
I.4. Principio 4: “La obligación de los Estados de cooperar entre

sí, de conformidad con la Carta”.
La obligación de cooperar quedó estampada en la Carta de las Naciones Unidas,

cuyo propósito tercero de la Organización supone: “Realizar la cooperación interna-
cional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social,
cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos hu-
manos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos
de raza, sexo, idioma o religión”. Si bien esta obligación es de claro recibo en el ac-
tual sistema de Derecho Internacional, su ingreso más reciente con relación a otros
principios determina imprecisiones en su alcance, sobre todo en lo relativo al deber
de respetar la individualidad de cada Estado y no violar los principios de igualdad
soberna y de no intervención en sus asuntos domésticos (Arbuet-Vignali, 2005:
505). Por eso, las dimensiones que se construyeron para este trabajo responden a

fines específicos; las dos primeras son estampadas en forma absoluta, en el texto de
la Resolución 2625.
La primera dimensión incluye el deber de los Estados de cooperar con otros en
el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. La segunda agrega el
deber de cooperar en la promoción al respeto universal y efectividad de los dere-
chos humanos y las libertades fundamentales de todos, y para eliminar toda forma
de discriminación racial e intolerancia religiosa. La tercera dimensión, en forma
genérica, marca el deber de cooperar en las esferas económica, social, educativa,
cultural, científica, tecnológica, y de crecimiento económico en todo el mundo, par-
ticularmente en los países en desarrollo. La cuarta advierte el deber de los Estados
de conducir sus relaciones internacionales en las esferas económica, social, cultural,
técnica y comercial de conformidad con los principios de igualdad soberana y de no
intervención. La quinta dimensión supone el deber de adoptar medidas, conjunta o
separadamente y en cooperación con las Naciones Unidas, de conformidad con las
disposiciones pertinentes de la Carta.
I.5. Principios 5 y 6: “El principio de la igualdad de derechos y de

la libre determinación de los pueblos” y “El principio de la
igualdad soberana de los Estados”.
El principio general de la igualdad soberana de los Estados es jerarquizado en la

Carta de las Naciones Unidas, cuando en el artículo 2 parágrafo 1 -ya transcripto en
I.3-, se determina que la Organización se basa en el principio de igualdad soberana
de sus miembros. Para Vieira (1980: 25), manifestando acuerdo con Jiménez de
Aréchaga, el principio de la igualdad soberana de los Estados no significa una
igualdad de hecho, sino la igualdad jurídica en el sentido que todos los miembros
tienen la misma capacidad para poseer derechos y contraer obligaciones, y que nin-
guno podrá ser obligado en contra de su voluntad.
El principio general de libre determinación de los pueblos fue considerado, por
largo tiempo, un postulado político o moral sin constituir una regla positiva de De-
recho Internacional (Jiménez de Aréchaga, 2010-a: 155). La Carta de las Naciones
Unidas hace la primera mención explícita al principio cuando en el artículo 1 pará-
grafo 2 señala como propósito de la Organización: “Fomentar entre las naciones
relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos
y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otros medidas adecuadas para
fortalecer la paz universal”. No obstante, el principio no es incluido en el artículo 2,

en la histórica enumeración de principios. El propósito es desarrollado en el Capítu-

lo IX referente a la “Cooperación internacional económica y social”. En el año 1960,
la Resolución de la Asamblea General 1514 (XV) titulada “Declaración sobre la con-
cesión de la independencia a los países y pueblos coloniales”, es considerada como
el instrumento que consagra ese derecho de libre determinación de los pueblos que
incluye su estatuto político, su desarrollo económico, social y cultural, y pone fin al
colonialismo. Inclusive en 1961, la Resolución 1654 (XVI) establece un comité en-
cargado de vigilar el cumplimiento de la 1514.
En definitiva la Resolución 2625 detalla el significado de la igualdad soberana
de los Estados a la vez que incluye como principio general el derecho de los pueblos
a su libre determinación. Cabe resaltar que la redacción del principio de la igualdad
de derechos y de la libre determinación de los pueblos advierte que el mismo no
puede interpretarse en el sentido de autorizar o fomentar cualquier acción encami-
nada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de
Estados soberanos e independientes. Para este trabajo, las dimensiones de ambos
principios son consideradas en forma conjunta. La fusión responde a que, el alcance
y los corolarios de ambos tienen su fundamento en el respeto a la personalidad que
le deben los Estados nacionales a un tercer Estado o pueblo en su libre determina-
ción.
La primera dimensión afirma que todos los Estados gozan de igualdad soberana
y de derechos pese a diferencias de orden económico, social, político o de otra índo-
le y deben respetar la personalidad de los demás Estados. La segunda establece que
todos los Estados y pueblos tienen el derecho de determinar libremente, sin inje-
rencia externa, su condición política y de proseguir su desarrollo económico, social
y cultural, y todo Estado tiene el deber de respetar este derecho. La tercera dimen-
sión incluye el deber de los Estados de poner fin al colonialismo, teniendo en cuenta
la voluntad de los pueblos contra el sometimiento, la subyugación, la dominación y
la explotación extranjeros. La cuarta supone el deber de los Estados de abstenerse
de recurrir a cualquier acción contra la unidad nacional, integridad territorial e in-
dependencia política de otro Estado, o que prive a los pueblos a la libre determina-
ción, e incluye el derecho de tales pueblos de pedir y recibir apoyo de conformidad
con los propósitos y principios de la Carta. La quinta dimensión estampa el deber
de los Estados de promover la aplicación del principio de igualdad derechos y de la
libre determinación de los pueblos mediante acción conjunta o individual y prestar
asistencia a las Naciones Unidas, dimensión que, obviamente, se entiende implícita
en la materialización del principio de la igualdad soberana y de derechos de los Es-
tados nacionales.

I.6. Principio 7: “El principio de que los Estados cumplirán de

buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad
con la Carta”.
Este principio general fue incluido en la enumeración de la Carta, en su artículo 2

parágrafo 2 que establece: “Los Miembros de la Organización, a fin de asegurarse los
derechos y beneficios inherentes a su condición de tales, cumplirán de buena fe las
obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta”. No obstante, la re-
dacción de la Resolución 2625 amplía la obligación a todos los Estados, independiente
de su membresía en la Naciones Unidas. Este principio es considerado “piedra angular
de todo el Derecho Internacional Público” (Arbuet-Vignali, 2010-a: 165). La inclusión
de todas las normas que conforman al Derecho Internacional como sistema jurídico en
la 2625 lleva a que, para este trabajo, toda manifestación que invoque respeto, sujeción
y promoción al mismo, sea considerada dentro de este principio.
En concreto, las tres dimensiones establecidas refieren a las normas que los Es-
tados están obligados a cumplir de buena fe. La primera abarca a la Carta de las
Naciones Unidas. La segunda dimensión comprende principios y normas de Dere-
cho Internacional generalmente reconocidos. La tercera incluye las obligaciones
contraídas en virtud de acuerdos internacionales válidos, con arreglo al Derecho
Internacional. Cabe aclarar que, en la redacción del principio, la Resolución 2625
determina que: “Cuando las obligaciones derivadas de acuerdos internacionales
estén en pugna con las obligaciones que impone a los Estados miembros de las Na-
ciones Unidas la Carta de la Organización, prevalecerán estas últimas”. Inclusive,
esa jerarquía es reafirmada con relación a la propia Resolución, cuando en los pá-
rrafos finales, ésta determine que: “Nada de lo enunciado en la presente Declara-
ción se interpretará en forma contraria a las disposiciones de la Carta o en perjuicio
de los derechos y deberes de los Estados Miembros en virtud de la Carta o de los
derechos de los pueblos en virtud de la Carta, teniendo en cuenta la formulación de
esos derechos en la presente Declaración”.
I.7. Participación en OMP y apuestas al multilateralismo
En 1950, a partir de la Resolución 377 (V) “Unión pro paz” de la Asamblea Ge-
neral, este órgano ingresó en el campo de la paz y seguridad internacionales, hasta

entonces privativo del Consejo de Seguridad con las medidas del Capítulo VII de la
Carta. La Resolución prevé soluciones de la Asamblea General, convocada por el
Consejo de Seguridad por mayoría simple, en situaciones de crisis en las que éste
quede jurídicamente inmovilizado en virtud del desacuerdo entre sus miembros
permanentes con su derecho de veto. Concretamente, la Asamblea queda habilitada
a recomendar a los Estados miembros la adopción de medidas colectivas incluso, en
caso de quebrantamiento de la paz o actos de agresión, el uso de la fuerza armada.
El fundamento a esta facultad remite al artículo 10 de la Carta de las Naciones Uni-
das que establece la responsabilidad secundaria de la Asamblea General. 3 En la
práctica, lo más lejos que ha llegado la Asamblea fue establecer OMP –potestad que
comparte con el Consejo-, como la primera radicada en Medio Oriente, en 1948. Las
OMP fueron descriptas por Jiménez de Aréchaga (2010-b: 215-216) como “opera-
ciones de carácter militar o paramilitar que no consisten en actividades de combate
o de lucha, sino en establecer una fuerza o barrera que se interpone entre dos ad-
versarios claramente definidos, y trata de asegurar que las fuerzas en conflicto no
entren en contacto directo”. El objetivo es confirmar la presencia de las Naciones
Unidas, en tanto factor de estabilización, en un escenario de cese del fuego o para
impedir la reanudación de hostilidades.
A efectos de este trabajo, las menciones a las OMP constituyen un séptimo indi-
cador que abreva a los principios 1, 2 y 4. En concreto, se trata de un instrumento
que asegura la máxima de prohibición del uso de la fuerza (principio 1), en su sép-
tima dimensión sobre la obligación de los Estados de tratar de emprender tareas
que aumenten la eficacia del sistema de seguridad de las Naciones Unidas. Además,
en el establecimiento de las OMP se comprueba un componente sobre solución pa-
cífica de controversias (principio 2), en su primera dimensión con la obligación ac-
cesoria de los Estados partes en una controversia internacional y de los demás Es-
tados de abstenerse de toda medida que pueda agravar la situación de modo que se
ponga en peligro la paz y la seguridad internacionales. Finalmente, estas misiones
de paz activan la cooperación internacional (principio 4), en su primera dimensión
sobre el deber de los Estados de cooperar con otros en el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales, y en su quinta dimensión sobre el deber de adoptar
3. “La Asamblea General podrá discutir cualesquier asuntos o cuestiones dentro de los límites de esta
Carta o que se refieran a los poderes y funciones de cualquiera de los órganos creados por esta Carta, y
salvo lo dispuesto en el Artículo 12 podrá hacer recomendaciones sobre tales asuntos o cuestiones a los
Miembros de las Naciones Unidas o al Consejo de Seguridad o a éste y a aquellos”. El artículo 12, en su
primera parte determina que: “Mientras el Consejo de Seguridad esté desempeñando las funciones que
le asigna esta Carta con respecto a una controversia o situación, la Asamblea General no hará recomen-
dación alguna sobre tal controversia o situación, a no ser que lo solicite el Consejo de Seguridad”.

medidas, conjunta o separadamente y en cooperación con las Naciones Unidas, de

conformidad con las disposiciones pertinentes de la Carta.
Asimismo, la apuesta al multilateralismo, en particular el del sistema de las Na-
ciones Unidas será el octavo indicador para estudiar la postura nacional uruguaya.
Dicha apuesta tiene su fundamento, para todos los miembros de las Naciones Uni-
das, en el propósito 4 que le asigna la Carta a la Organización: “Servir de centro que
armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes”.
Desde el análisis de la Resolución 2625, esta apuesta imputa a los principios: 1
(proscripción del uso y amenaza de la fuerza), en su séptima y octava dimensiones
que refieren a la obligación de los Estados de tratar de aumentar la eficacia del sis-
tema de seguridad de las Naciones Unidas y a la obligación de los Estados de actuar
con buena fe en las negociaciones por la rápida celebración de un tratado universal
de desarme y en concretar esfuerzos por reducir la tirantez internacional y fortale-
cer la confianza entre ellos; 4 (obligación de cooperar entre Estados), en su quinta
dimensión que refiere al deber de los Estados de adoptar medidas, conjunta o sepa-
radamente y en cooperación con las Naciones Unidas, de conformidad con las dis-
posiciones pertinentes de la Carta; 5 y 6 (igualdad de derechos y de libre determi-
nación de los pueblos e igualdad soberana de los Estados nacionales), en la quinta
dimensión que refiere al deber de los Estados de promover la aplicación de los prin-
cipios mediante acción conjunta o individual y prestar asistencia a las Naciones
Unidas; 7 (cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas de conformidad
con la Carta), en las tres dimensiones que establecen una especie de pirámide en
materia de jerarquía de normas del Derecho Internacional.
II. Los mensajes del gobierno
El universo de comunicados publicados por el Ministerio de Relaciones Exterio-

res totaliza 20 artículos en el período 15 de septiembre - 31 de diciembre de 2015.
De esos 20 artículos, se han extraído 66 mensajes y, como resulta obvio, sus autores
pueden invocar más de un principio en cada mensaje. Un principio general se con-
sideró invocado, cuando su autor aludió, al menos, a una de las dimensiones cons-
truidas en este trabajo a partir de la Resolución 2625. Así las invocaciones a los
principios generales de Derecho Internacional suman 101. Lateralmente, en los 20
artículos, se han relevado 22 mensajes y 26 expresiones, referidas a la política exte-
rior uruguaya, destinadas al sistema político y la sociedad civil nacionales.

II.1. Autores
La primera observación que surge del análisis de los autores de los mensajes es su
concentración en solamente 4 funcionarios. En efecto, las alocuciones que recoge la
Cancillería están monopolizadas por el Presidente de la República Tabaré Vázquez,
el Ministro de Relaciones Exteriores Rodolfo Nin Novoa, el Subsecretario de Rela-
ciones Exteriores José Luis Cancela y el Representante Permanente de Uruguay
ante la Organización de las Naciones Unidas Elbio Rosselli. Nin Novoa y Cancela
son autores de 22 mensajes cada uno (33%), correspondientes a 5 y 9 artículos ela-
borados por el sitio Web, respectivamente. Vázquez es autor de 17 mensajes (26%)
en 5 artículos y Rosselli de 5 mensajes (8%) en 2 artículos.4 Aunque pueda resultar
llamativa la concentración de mensajes de Cancela, hay que considerar que el sub-
secretario es un funcionario diplomático de carrera cuyo destino inmediatamente
anterior a ocupar el cargo, fue la Representación Permanente ante la Organización
de las Naciones Unidas, en calidad de jefe de Misión. Si bien los mensajes emitidos
por Roselli son escasos, se debe tener en cuenta que, el también funcionario diplo-
mático de carrera, presenta cartas credenciales al Secretario General de las Nacio-
nes Unidas, Ban Ki Moon, el 21 de diciembre, sobre el final del período estudiado.
Cabe asimismo aclarar que 2 artículos recogen 2 discursos sustantivos por natura-
leza y que por tanto concentran una gran cantidad de mensajes de Vázquez y Nin
Novoa: la intervención del presidente en el debate general del 70º Período de Se-
siones de la Asamblea General, el 29 de septiembre, y la conferencia de prensa del
canciller del 15 de octubre, día que Uruguay es electo Miembro No Permanente en
el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
II.2. Contextos
El Ministerio de Relaciones Exteriores publica 10 artículos en los días pre-

vios a la votación de los Miembros No Permanentes y otros 10, una vez conocida
la investidura de Uruguay. Los mensajes emitidos guardan esa relación parita-
4. Si bien los artículos totalizan 20, uno de ellos describe la presentación conjunta de Cancela y Rosselli
ante la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Senadores, el 5 de noviembre de 2015.
Por tanto ese artículo es protagonizado por dos autores.

ria: 34 mensajes antes de la votación (52%) y 32 con posterioridad (48%). Siete

artículos (35%) marcan contextos en los que, necesariamente, los autores debie-
ron abordar los aspectos medulares de la política exterior uruguaya frente al
desafío inminente de ocupar un sillón en el Consejo de Seguridad: la alocución
de Vázquez en el debate general de la Asamblea General; el discurso de Nin No-
voa en un evento sobre el conflicto en Medio Oriente, en la ONU; la conferencia
de prensa de Nin Novoa una vez que Uruguay es elegido Miembro No Permanen-
te, en Montevideo; la conferencia de prensa de Cancela por idéntico motivo, pe-
ro en la ONU; la presencia de Nin Novoa en el Correo Uruguayo para presentar
el modelo del sello conmemorativo del 70º aniversario de las Naciones Unidas;
la comparecencia conjunta de Cancela y Rosselli ante la Comisión de Asuntos
Internacionales de la Cámara de Senadores para exponer sobre el rol de Uruguay
en el Consejo de Seguridad; la participación de Cancela en una mesa redonda
sobre política exterior del Uruguay durante las últimas siete décadas, en la Un i-
versidad de la República en Montevideo.
Pero el contexto específico que sobresale guarda relación con 5 actividades
(25%) referidas a las OMP: la participación de Vázquez en una cumbre de líderes
sobre las OMP, en la ONU; la participación de Nin Novoa en una reunión mini s-
terial sobre revisión del Sistema de Mantenimiento de la Paz, en la sede del Ins-
tituto para las Paz Internacional (IPI), Nueva York; la visita de autoridades del
IPI a Cancela, en Cancillería; la participación de Cancela en un evento sobre las
OMP en la sede del IPI; la alocución de Cancela en un panel organizado por la
Asociación de Veteranos de Operaciones de Paz de Uruguay, el Ministerio de
Defensa Nacional y el propio Ministerio de Relaciones Exteriores, en Montevi-
deo.
Más allá de estos dos grandes grupos de mensajes se comprueban 3 reuniones
oficiales con autoridades de la ONU en su sede (15%): Nin Novoa con el Presidente
de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Mogens Lykketoft; Vázquez con
Ban Ki Moon; Roseelli con Ban Ki Moon al presentar sus cartas credenciales. Asi-
mismo, la temática de la participación de Uruguay en el Consejo de Seguridad estu-
vo presente en 2 reuniones bilaterales de Vázquez con los presidentes (10%) de
Egipto Al Sisi, en Nueva York, y de Chile Michelle Bachelet, en Santiago. Finalmen-
te se verifican reuniones de Cancela en Nueva York y Montevideo, y una participa-
ción del mismo subsecretario en un evento sobre “Mujer, Paz y Seguridad” de las
Naciones Unidas, en la propia Organización.

II.3. Principios generales invocados
Así como los 10 artículos emitidos los días previos a la votación y los 10 emiti-
dos una vez que Uruguay es electo Miembro No Permanente, guardan una relación
paritaria con los 34 y 32 mensajes, los principios-indicadores invocados conservan
esa correspondencia. En efecto hay una mención –implícita o explícita- a 101 prin-
cipios-indicadores, 50 en el primer período y 51 en el segundo.
El principio más invocado por el gobierno uruguayo frente al desafío de inte-
grar el Consejo de Seguridad corresponde a la obligación de cooperar que suma el
34% del total de las menciones. No obstante cabe dejar en claro las dimensiones
activadas en los discursos para conocer el verdadero alcance que Uruguay le da a la
cooperación internacional. En efecto, en el 68% de los mensajes que refieren a la
cooperación, la invocación se centra en la protección internacional de los Derechos
Humanos. Si bien la invocación es genérica en algo menos de un tercio de esas in-
vocaciones, también resalta la protección que se le debe a la población civil en si-
tuaciones de conflictos armados, en general, y de intervención de las OMP, en par-
ticular, o sea del apego al Derecho Internacional Humanitario. Asimismo, los
autores de los mensajes destacan temas como la no discriminación, en especial por
motivos de género. En forma más esporádica se demanda la observancia a cuestio-
nes de salud de la población; a los estragos del terrorismo en la población civil, y a
la necesaria integralidad en materia de derechos humanos, democracia y desarrollo.
Entre el 32% restante de los mensajes que activan el deber de cooperación, se des-
tacan invocaciones genéricas sobre las bondades de la cooperación; el trabajo con-
junto por el desarrollo sustentable y la promoción de la democracia en todos los
países.
El segundo principio invocado corresponde a las apuestas nacionales al multila-
teralismo, particularmente el de las Naciones Unidas que suma un 18% de las ape-
laciones. El compromiso con el sistema multilateral no agrega ningún dato de signi-
ficación, ya que resulta obvio que un país que aspira a un lugar de privilegio,
reivindicará su convicción a favor de la diplomacia en la Organización. Por otra par-
te, todas las menciones al principio son genéricas, salvo las contenidas en los men-
sajes de Nin Novoa en su entrevista con Mogens Lykketoft, cuando reivindica el rol
de la Asamblea General como órgano democrático, la reforma de la ONU hacia un
sistema más eficiente, y la elección transparente y participativa de su futuro Secre-
tario General.
El tercer y cuarto principio-indicador al que apelan estos representantes uru-
guayos, radican en el principio rector de las Naciones Unidas, sobre proscripción

del uso y la amenaza de la fuerza, y en la reivindicación de la participación nacional

en las OMP con un 14% cada uno. Con relación a la proscripción de la fuerza, la dis-
tribución de invocaciones explícitas o implícitas es simple: el 79% muestran una
adscripción genérica a la paz y seguridad internacionales y el restante 21% abreva a
una condena al terrorismo. El terrorismo es calificado por Vázquez como flagelo y
por Nin Novoa como expresión grave de violación a los derechos humanos, mien-
tras que Rosselli reafirma un histórico rechazo de esa práctica por la diplomacia
uruguaya. La apuesta del Uruguay a su participación en las OMP es invocada como
contribución esencial que justifica el ingreso en el Consejo de Seguridad. Se detalla
el aporte de 40000 soldados en distintas partes del mundo, la cooperación que el
país brinda desde las capacidades específicas que adquiere el personal adscripto a
las OMP e incluso la necesidad de concebirlas desde un enfoque multidimensional.
No obstante 2 invocaciones –un 14% de las que aluden a las misiones de paz- hacen
advertencias sobre su naturaleza. En efecto, mientras Nin Novoa señala que las
OMP no pueden ser consideradas un fin en sí mismo sino herramienta apuntalada
en soluciones políticas, Vázquez insta a analizar su naturaleza, objetivos, metas,
procedimientos y requerimiento, así como la formación de sus efectivos y la pers-
pectiva de género, entre otros elementos.
El principio relativo a cumplir de buena fe las obligaciones internacionales, que
a efectos de este análisis se equipara a la sujeción y promoción al Derecho Interna-
cional, es invocado en un 7% de las manifestaciones que abrevan a los principios-
indicadores. La sujeción y promoción siempre es presentada como parte de una
tradición nacional, incluso aludiendo a posturas históricas de la Cancillería. En
igual sentido, el principio relativo a la solución pacífica de las controversias suma
un 6% de las invocaciones, también de contenido genérico, resaltando el histórico
rol del país como mediador en conflictos internacionales y contribuciones, como las
propuestas en la Conferencia Internacional de La Haya en 1907 o la adhesión a la
Corte Permanente de Justicia Internacional en 1921, en un mensaje de Nin Novoa.
Puntualmente, Vázquez, en un mensaje, alude al principio describiendo los conflic-
tos en las relaciones bilaterales Cuba-Estados Unidos de América y Colombia-
Venezuela y en el proceso de paz en Colombia.
La conjunción de los principios de igualdad de derechos y libre determinación
de los pueblos - igualdad soberana de los Estados es aludido en un 5% de las invo-
caciones, siempre en forma genérica, salvo 2 expresiones de Vázquez: una referida a
la salud pública como un componente esencial de la soberanía y otra describiendo a
los conflictos mencionados en el párrafo anterior. Finalmente, el principio relativo a
la no injerencia en asuntos domésticos de los Estados es referido en un 3% de las

invocaciones, en una de ellas anclado en los tres conflictos que mencionara Váz-
quez, quien los califica como las situaciones que priman en la agenda regional.
II.4. Mensajes al sistema político y la sociedad civil
En los 20 artículos publicados por la Cancillería, se comprueban 22 mensajes

con expresiones referidas a la política exterior uruguaya y destinadas al ámbito do-
méstico. A diferencia de lo que sucede con la invocación de principios, hay una clara
disparidad de emisión en los dos grandes períodos en que se divide el estudio: antes
de la votación en la Asamblea General se comprueban 5 mensajes (23%) y una vez
que Uruguay es electo se verifican 17 (77%). El autor que concentra más mensajes
es Nin Novoa con un 50% del total. Cancela es protagonista en un 27%, Vázquez en
casi un 14% y Roselli en un 9%. Esta concentración de apelaciones, en el canciller y
el subsecretario, corrobora el pensamiento reiterado de Nin Novoa, desde su asun-
ción en marzo de 2015, sobre su objetivo de ampliar la base de consenso de la polí-
tica exterior uruguaya (Fernández Luzuriaga, 2015), argumento que se reforzará en
el siguiente párrafo. Dos contextos sobresalen en forma clara, la conferencia de
prensa de Nin Novoa una vez que Uruguay es elegido Miembro No Permanente, en
Montevideo, que concentra el 32% de las apelaciones, y la comparecencia conjunta
de Cancela y Rosselli ante la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de
Senadores con el 18%. La entrevista de Nin Novoa con Mogens Lykketoft, su pre-
sencia en el Correo Uruguayo por el sello conmemorativo del 70º aniversario de la
ONU y la participación de Cancela en la mesa redonda sobre política exterior totali-
zan 2 apelaciones (9%) cada una .
Finalmente, con relación al contenido de las apelaciones, cabe resaltar, previa-
mente, que de las 26, 5 (19%) están concentradas en el período previo a la votación
de la Asamblea General y 21 (81%) en el período posterior. Sobre la temática, el 81%
refieren a la necesidad de ampliar la base de consenso de la política exterior, mu-
chas veces aludiendo a la expresión política de Estado. La defensa del Servicio Exte-
rior como cuerpo profesional y tradicionalmente guardián de los principios de De-
recho Internacional, de la estructura orgánica de la Cancillería o de ambos es
claramente referida en 2 apelaciones (casi 8%). Finalmente, el atribuir como fun-
ción de la política exterior la propagación de una imagen país aparece también en 2
apelaciones (casi 8%) y el marcarle como objetivo la inserción internacional del
país, inclusive a riesgo de su viabilidad, se comprueba en 1 apelación (4%).

Conclusiones
Los principios generales de Derecho Internacional, en tanto síntesis histórica,

representan un conjunto de reglas mínimas e imprescindibles para la convivencia
entre los actores del sistema internacional. Si bien la inclusión de propósitos y prin-
cipios en la Carta de las Naciones Unidas significó un hito en esa síntesis, la Resolu-
ción 2625 representa un documento de interpretación y alcance que recoge amplí-
simos consensos en la comunidad internacional. No obstante algunas prácticas de
los Estados, como las relativas a las OMP, necesitan de una explicación que justifi-
que su viabilidad, incluso su juridicidad, al no estar contempladas en la Carta.
Este trabajo muestra la construcción del discurso uruguayo tanto en un período
de consumación de esfuerzos para lograr una votación favorable en la Asamblea
General como en el período previo a la asunción del país como Miembro No Per-
manente en el Consejo de Seguridad. Al respecto, los artículos publicados por la
Cancillería, los mensajes emitidos por los actores y las invocaciones a los princi-
pios-indicadores muestran una paridad en cada período. En cuanto a los actores
sobresale la monopolización de mensajes en los cuatro principales protagonistas de
una política exterior en su faceta multilateral; incluso el triángulo presidente-
canciller-subsecretario concentra el 92% de los mensajes como muestra de la prio-
ridad que el gobierno le imprime a la membresía. Los contextos que concentran la
mayor parte de los mensajes abrevan a eventos en los que, necesariamente, los au-
tores debieron abordar aspectos medulares de la política exterior frente al nuevo
desafío, pero también sobresalen especialmente actividades referentes a las OMP.
Con respecto a los principios-indicadores invocados, la dimensión de la coope-
ración internacional sobre protección de los derechos humanos resalta con un 23%
del total de las invocaciones, incluyendo menciones sobre el apego al Derecho In-
ternacional Humanitario. El segundo principio-indicador invocado es la apuesta
nacional al multilateralismo, en un dato de poca significación si se tiene en cuenta
que el contexto es la promoción de una membresía en las Naciones Unidas. Lo
mismo puede decirse del principio rector sobre proscripción del uso y amenaza de
la fuerza que comparte el tercer lugar con las invocaciones a la participación uru-
guaya en las OMP. Este último indicador, en cambio, es trascendente, porque el
gobierno lo presenta como el gran aporte material al sistema y como muestra del
apego al Derecho Internacional.
Finalmente, en cuanto a los mensajes en política exterior dirigidos al ámbito
doméstico cabe resaltar, su gran concentración una vez que Uruguay es elegido

Miembro No Permanente. En segundo lugar que entre Nin Novoa y Cancela suman
un 77% de esos mensajes, desde una clara atribución sobre la responsabilidad polí-
tica de sus contenidos. Asimismo, el abrumador peso de los mensajes que apelan a
las bondades de amplios consensos en política exterior, confirma un concepto recu-
rrente en el canciller uruguayo, quien inclusive refiere a su fecha de asunción, en
marzo de 2015, como punto de inflexión en lo que respecta al diálogo entre el parti-
do de gobierno, Frente Amplio, y los partidos opositores.
Bibliografía
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generales de Derecho Internacional que rigen las relaciones internacionales” en Ar-
buet-Vignali, Heber y Puceiro Ripoll, Roberto. Derecho Internacional Público. Brevia-
rio. Tomo I. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria. pp, 137-165.5
Arbuet-Vignali, Heber y Jiménez de Aréchaga, Eduardo (2010-b) “Regulación del
uso de las fuerza en las relaciones internacionales” en Arbuet-Vignali, Heber y Puceiro
Ripoll, Roberto. Derecho Internacional Público. Breviario. Tomo I. Montevideo: Fun-
dación de Cultura Universitaria, pp. 193-226.6
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nerales del Derecho Internacional que rigen las relaciones internacionales” en Jiménez
de Aréchaga, Eduardo; Arbuet-Vignali, Heber, y Puceiro Ripoll, Roberto. Derecho In-
ternacional Público. Tomo I. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, pp.
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de 2015: propuestas del gobierno electo” en XII Congreso Nacional de Ciencia Política.
La política en balance. Debates y desafíos regionales. Disponible en:
http://www.congreso.saap.org.ar/sites/default/files/slides/Fern%C3%A1ndez%20Luz
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Jiménez de Aréchaga, Eduardo (1980) El Derecho Internacional Contemporáneo.
Madrid: Editorial Tecnos.
Moreno Rodríguez, Rogelio (2003) Diccionario de Ciencias Sociales. Tomo II. Buenos
Aires: Dicciobibliografía Editora.
5. Arbuet-Vignali autor de las Secciones I, II y VI y Jiménez de Aréchaga autor de las Secciones III, IV y
V.
6. Arbuet-Vignali autor de las Secciones I a VI y Jiménez de Aréchaga autor de las Secciones VII y VIII.
7. Arbuet-Vignali autor de las Secciones I, II y VI y Jiménez de Aréchaga autor de las Secciones III, IV y
V.

Vieira, Manuel A. (1980) Naciones Unidas. Estructura y funcionamiento. Montevideo:

Fundación de Cultura Universitaria.
Documentos y otras fuentes
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octubre de 1945.
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas Nº 377 (V) “Unión pro paz”. 3
de noviembre de 1950.
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas Nº 1514 (XV) “Declaración so-
bre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales”. 14 de diciembre
de 1960.
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas Nº 2625 (XXV) “Declaración
sobre los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a
la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”.
24 de octubre de 1970.
Sitio Web “Uruguay. Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 2016-2017”. Disponible
en: http://uruguaycsonu.mrree.gub.uy [acceso 1/4/2016].8
8. Los 20 artículos analizados en el trabajo fueron extraídos de la sección Noticias del sitio Web, 18 sus-
critos por la Dirección de Prensa del Ministerio de Relaciones Exteriores, uno por la Presidencia de la
República (“Chile respalda próxima presidencia rotativa uruguaya en el Consejo de Seguridad de la ONU”
del 4/12/2015) y otro sin fuente (“Conferencia de prensa del Sr. Subsecretario José Luis Cancela en
Naciones Unidas al ser elegido Uruguay como miembro no permanente del Consejo de Seguridad por el
período 2016-2017” del 15/10/2015).

Fracking y cuestión agraria en América Latina… ∙ CRISTIAN MARCELO MANGIANTE
Fracking y cuestión agraria en américa latina.

Zonas de sacrificio, zonas de resistencia.
CRISTIAN MARCELO MANGIANTE

[email protected]
Universidad Autónoma de Entre Ríos, UADER
Resumen
Se sostiene que el desembarco en Latinoamérica de la fractura hidráulica o fra-
cking, técnica experimental para la extracción de hidrocarburos, se origina en el
nuevo balance de poder derivado de la última crisis económica global que ha forta-
lecido a los países del Norte en detrimento de los del sur Global. La implementación
masiva del fracking, como parte de un nuevo giro extractivista, está llamada a re-
percutir agudamente en la manera de gestionar los territorios en nuestros países, al
punto que puede decirse que transforma la tradicional problemática de la cuestión
agraria caracterizando a los territorios como zonas de sacrificio, ya no apropiándo-
selos sino, además, poniéndolos en riesgo de quedar inutilizados. También se con-
sidera al fracking como una medida extrema en el contexto de una situación extre-
ma: el inicio del agotamiento del petróleo terrestre, principal insumo del sistema
económico del sistema mundo de la actualidad. Se fundamenta la necesidad de un
cambio de matriz energética. Se brinda un breve panorama de cómo ha repercutido
el pico de petróleo en el mundo y en América Latina y de cómo se ha ido dando o
impidiendo la implementación del fracking en Nuestramérica.
Palabras clave: fracking, cuestión agraria, giro extractivista, crisis financiera

Ponencia
La ponencia que voy a poner a consideración del público aquí presente deriva
de un informe de más de 50 páginas con el cual busqué delinear un panorama gene-
ral del novísimo fenómeno del fracking en Latinoamérica y su relación con otros
fenómenos y procesos igual de recientes, como la crisis hipotecaria-inmobiliaria
global, el pico de petróleo mundial, el auge de un extractivismo rapaz y también
problemáticas nada nuevas, ya clásicas, como la cuestión agraria, con su repertorio
de temas, problemas, vocabularios. Ese informe lo presenté como trabajo final del
diploma superior en Desarrollo y Derechos Sociales, carrera corta que estudié hasta
el año pasado en el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO. Aquí
presentaré entonces sólo algunas ideas, que he seguido trabajando en lo que va de
2016, ya por fuera de motivaciones académicas, como activista miembro del movi-
miento Entre Ríos Libre de Fracking.
Brevemente, para los que no saben en qué consiste la técnica llamada fracking,
en inglés, o fractura hidráulica, en castellano: Es una metodología mundialmente
catalogada como “experimental”, lo que quiere decir que nadie en el mundo se atre-
ve a poner la firma para certificar no ya que es una práctica inocua, sino ni siquiera
que es una práctica poco nociva, o que no es una auténtica calamidad. Las corpora-
ciones petroleras han empezado a usarla para extraer hidrocarburos, es decir petró-
leo y gas, los dos recursos energéticos que, sumados, abarcan 80% de la matriz
energética planetaria. Cito de un artículo del uruguayo Víctor Bachetta que describe
el procedimiento:
“Se perfora la tierra verticalmente hasta 3.000 o 4.000 metros de profundidad, lu e-

go se realizan hasta seis perforaciones horizontales de uno a dos kilómetros de lon-
gitud y se inyecta a alta presión una mezcla de hasta 30 millones de litros de agua,
centenares de toneladas de arena y decenas de miles de litros de productos quím i-
cos no revelados por las empresas para extraer petróleo y/o gas de las grietas gene-
radas en lutitas, rocas impermeables de esquisto o pizarra. A la superficie vuelve
hasta 50 % del fluido inyectado, junto con el petróleo o metano extraído del esqui s-
to. Una vez separados los hidrocarburos obtenidos, se desecha un efluente tóxico
que, además de los componentes originales, contiene elementos radioactivos y otros
carcinógenos probados presentes en la roca. Mientras tanto, desde el subsuelo se
contaminan tierras fértiles, aguas subterráneas y superficiales, e incluso se han ve-
rificado sismos debido a que los fluidos inyectados a alta presión provocan el m o-
vimiento de fallas de la corteza terrestre” (Bachetta, 2013, 61-2).

¿Por qué crece la implementación del fracking, si es toda un arma de contami-

nación masiva que está haciendo pedazos el subsuelo de Estados Unidos, país don-
de se practica en 36 de los 50 estados y se estima que hay hoy día 1.100.000 pozos
funcionando a pleno, fracking que amenaza también a toda Latinoamérica, aunque
se ha instalado con decisión únicamente en la Patagonia argentina, más que nada
Neuquén, y en cinco estados de México? Sencillamente, porque el planeta ha llega-
do a su pico de petróleo. ¿Qué es el pico de petróleo? El pico de petróleo global es el
momento en que se llega a la máxima capacidad de extracción del recurso energéti-
co por excelencia del sistema productivo del sistema mundo contemporáneo. Desde
2010 no sólo hay cada vez menos petróleo sino que cada vez se puede sacar menos,
aunque la necesidad del recurso siga incrementándose —como de hecho lo hace—, y
aunque la tecnología disponible para hacerlo aflorar se vuelva más poderosa —
como de hecho lo hace—. Entonces, no ya para evitar sino para al menos disimular
y postergar unos pocos años una gigantesca crisis económica recesiva, por falta de
energía, es que se ha empezado a expandir el fracking. Se trata, entonces, de una
opción extrema en una situación extrema. No hay que perder esto de vista porque
los cantos de sirenas del marketing corporativo y la verborragia de funcionarios
públicos al servicio de esas corporaciones pueden encandilarnos con engañosas
promesas eldoradistas. El petróleo se extingue, va quedando la resaca: Estados
Unidos, el pionero del oro negro, llegó a su pico de petróleo nacional en 1970. Des-
de ese momento su producción interna de crudo no ha dejado de caer año a año y
su dependencia del petróleo extranjero de subir. En 1993 por primera vez tuvieron
que importar más que lo que extrajeron en su territorio. Es justamente en 1993
cuando decidieron instalarse en Medio Oriente: fueron a asegurarse, y no por las
buenas, el recurso estratégico clave sobre el que descansa toda su economía. Y no se
han ido de la región desde 1993. Es que, por más esfuerzo que hagan, por más tec-
nología y urgencia que haya, la caída de las reservas de Estados Unidos ha sido tal
que no le ha permitido sacar en 2010 más petróleo convencional de su territorio
que en 1950, cuando el tamaño de la economía no era ni la mitad que el actual y la
tecnología extractiva era muy inferior a la de hoy. Pero que el conjunto de los demás
países del mundo también ha llegado al tope de su capacidad de extracción de cru-
do y está entrando en la curva declinante es una realidad innegable, aunque todavía
faltan unos años —pocos— para que todos los gobiernos lo admitan abiertamente.
Estados Unidos, que llegó a su cénit petrolero en 1970, todavía puede cubrir su dé-
ficit del principal insumo energético del capitalismo actual importándolo con bue-
nos y malos modales del resto del mundo y ahora, también, haciendo estallar todo

su subsuelo, convirtiendo miles de sus arroyos en inflamables por los ingentes nive-
les de gas con los que están contaminándolos; pero ¿de dónde sacan los demás paí-
ses, que en conjunto acaban de alcanzar el pico de petróleo terrestre, el crudo que
les empieza a faltar para seguir también ellos expandiendo sus sistemas productivos
nacionales? Pues algunos tendrán que resignar sus cuotas de energía disponible y
sus economías –por lo tanto sus pueblos− lo sufrirán no simplemente estancándose
sino decreciendo. ¿Cómo se resuelve quiénes crecen (y hasta cuándo) y quiénes im-
plosionan? Con guerras, con crisis económicas, con desastrosos accidentes nada
casuales: un recuento de las más grandes calamidades acaecidas desde 2010, post-
pico de crudo convencional, debería incluir -1- la invasión de la OTAN a Libia en
2011 con su tendal de muertos, incluyendo el sádico linchamiento de Muammar Al-
Kadaffi, líder del país por más de 42 años, y la colocación de un gobierno títere de
Estados Unidos, Francia e Italia; -2- la instalación por parte de occidente de otra
guerra civil pavorosa, en Siria, desde 2013, que lleva cientos de miles de muertos y
otros tantos refugiados que intentan llegar a Europa; -3- el peor derrame de petró-
leo de la historia, responsabilidad de British Petroleum en el Golfo de México en
2010 –un ejemplo de la desesperación con que las corporaciones se abalanzan so-
bre yacimientos de ultramar, de mucho más difícil acceso que los habituales−; y -4-
el accidente nuclear de Fukushima en 2011, el peor en la historia de Japón y el peor
de la humanidad en los últimos treinta años –ejemplo de una desesperada búsque-
da de producir más y más energía sin involucrar a los combustibles fósiles−.
Y si acabamos de recordar cuatro acontecimientos de profundo impacto plane-
tario relacionados con el agotamiento de los combustibles fósiles, ¿por qué no men-
cionar cuatro sucesos de alto impacto, de cuño latinoamericano, ocurridos en el
último lustro, y que llevan la marca indeleble del principio del fin de la era del pe-
tróleo? Veamos. -1- La Argentina, sin antecedentes desde la década de 1950 de ex-
pulsar de su territorio a una corporación de peso global, expropió la mayoría del
paquete accionario que la petrolera española Repsol tenía en 2012 en la firma au-
tóctona Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) y recuperó formalmente el control
gubernamental sobre esta empresa mixta (estatal y privada), aunque enseguida le
obsequió el control real a varias transnacionales estadounidenses, inglesas y france-
sas, con Chevron a la cabeza. -2- En 2013 México puso fin a una tradición de sobe-
ranía en materia petrolera, de la que su pueblo se ha enorgullecido desde 1938, san-
cionando una ley que convoca a empresas extranjeras a explorar su subsuelo y
extraer crudo de su territorio y que avala la técnica del fracking. -3- El tembladeral
que transita el gobierno de Dilma Rousseff, quien echó en 2015 casi una decena de
ministros y hoy está a punto de enfrentar un juicio político, se originó en 2014 en

los escándalos de corrupción ligados al vaciamiento por cifras milmillonarias de la

petrolera estatal brasileña. -4- Venezuela, desde 2013, enfrenta sucesivas crisis de
desabastecimiento de productos básicos, y es hoy día un ejemplo de economía no ya
estancada sino claramente en proceso de implosión, muy típico del escenario que se
generalizará con la extinción global del insumo productivo clave de esta época y
esta civilización. Es paradójico, me dirán, que le pase esto a Venezuela, que es el
país latinoamericano con mayores reservas de petróleo. Pero también es el único de
la región cuya dependencia de la cotización internacional del crudo es absoluta; y el
derrumbe de 100 a 40 dólares del precio del barril de petróleo venezolano no se ha
debido a que las usinas del norte no lo demanden —de hecho lo necesitan más que
nunca—, sino a que ahora pueden derrumbar su precio, porque las leyes de la oferta
y la demanda no son válidas para recursos en camino a la extinción.
Cada uno de estos cuatro procesos que involucran a cuatro países de primer or-
den en Latinoamérica, parecen indicar, de distinto modo, que en tiempos de con-
moción y bruscos reacomodos, cuando más deberíamos tener control sobre nues-
tros petróleos, menos control sobre ellos vamos a tener. Y cuantas más reservas
tenemos, pareciera, disponemos de menor capacidad de negociación.
Para que el mundo no tiemble —o sincerando las relaciones de poder: para
que las grandes potencias del mundo no tiemblen—, la solución mágica que
proponen las gigantes del petróleo se llama fracking. Pero los problemas no des-
aparecen con él, sino que se agravan. Si usted dispone de reservorios grandes y
pequeños ¿cuáles va a explotar primero? Si tiene petróleo de alta calidad y de
baja calidad ¿cuál va a extraer antes? Si tiene hidrocarburos fáciles de sacar a la
superficie e hidrocarburos en lugares inaccesibles donde las posibilidades de
accidente se multiplican ¿cuáles va a preferir? Si en un lugar tiene que gastar
mucho menos petróleo y en otro lugar tiene que gastar casi tanto petróleo como
el que espera sacar ¿por dónde empieza? Si le ofrecen la concesión de un yaci-
miento en medio de un desierto donde nadie se opone a su actividad y otro ya-
cimiento en un área conflictiva donde la población está lista para rechazar su
llegada ya que ve en usted una amenaza ¿con qué pozo se queda? Usted, que
vive en el sistema capitalista, es una persona razonable para el sistema capitalis-
ta si siempre escogió la primera opción. El detalle problemático es que quedan
muy pocas primeras opciones ya. Las segundas opciones son difíciles de aceptar.
Y el fracking sólo aparece cuando no quedan más que segundas opciones; o sea,
pésimas opciones. Por eso, organizaciones ambientalistas internacionales espe-
cializadas como Oilwatch afirman que ya no hay que sacar más petróleo, ni con
fracking ni tampoco siquiera con técnicas convencionales, que se lo debe dejar

bajo tierra y propiciar el desarrollo de fuentes energéticas renovables, alternati-

vas, sustentables y libres, además de gestionarlas en base a modelos democráti-
cos, no mafiosos.
Primera conclusión: el fracking no augura una nueva época de abundan-
cia petrolera, pero además ni siquiera soluciona —todo lo contrario— los incon-
venientes que acarrea el agotamiento de los recursos hidrocarburíferos terres-
tres. Ambientalmente es inviable. Económicamente también es inviable: rompe
más de lo que construye. Sólo pueden cerrarle los números a empresas que sa-
queen el recurso y externalicen el grueso de los costos no sólo humanos, sociales
y ambientales sino también económicos en perjuicio de las comunidades que
deban soportar su accionar. Si pudieran ser económicamente viables los proyec-
tos de fracking podrían ser públicos, no secretos. Como los números es imposi-
ble que cierren y el pillaje es flagrante, el acuerdo Chevron-YPF tiene que ser
secreto. Y, no sé si lo saben, ni siquiera es entre Chevron e YPF sino entre dos
empresas fantasmas con sede en dos paraísos fiscales distintos que representan
a Chevron (y que no tienen patrimonio, por lo que no pueden responder por
ningún daño) y otras dos empresas fantasmas, con sede en otros dos paraísos
fiscales, que representan a YPF (y que tampoco poseen patrimonio). El fracking
es imposible que cierre entre pueblos soberanos; sólo cierra con colonialismo. A
los pueblos soberanos, a esta altura, sólo les cierra económica, social y ambien-
talmente el cambio de matriz energética del sistema productivo del sistema
mundo contemporáneo.
Según datos de 2014 América Latina es el subcontinente más violento del pla-
neta: tiene 9% de la población mundial y 27% de los homicidios. Desde el golpe de
estado contra José Manuel Zelaya, la ciudad hondureña de San Pedro Sula empezó
a escalar y desde 2011 ocupa el primer lugar en el ranking de las urbes más peligro-
sas del mundo, desplazando a otra latinoamericana, la mexicana Ciudad Juárez. En
San Pedro Sula es donde prefieren hacer escala, y dejar una porción del cargamen-
to, los aviadores que contrabandean droga de Colombia a Estados Unidos. Sin em-
bargo, el muy rentable y agresivo negocio del tráfico ilegal de estupefacientes (y su
impactante crecimiento de las últimas dos décadas) sólo vuelve más extrema una
situación de violencia estructural y continua que afecta a toda la región desde, por
lo menos, principios del siglo XX, cuando la división internacional del trabajo capi-
talista impuso el modelo agroexportador en todo el continente y volvió inherentes
al sistema económico los conflictos por territorios. Colombia y Paraguay, otra vez
dos latinoamericanos, disputan el puesto más alto en el ranking de países con el

mayor índice de concentración de la tierra de la Tierra: 46 % de los terrenos aptos

para cultivo o pastoreo de Colombia están en manos de un 0,4% de la población
colombiana; y 85,5 % de la tierra aprovechable de Paraguay en manos de 2,6 % de
los habitantes del país. Sus primacías no ocurren fuera de contexto: también Amé-
rica Latina es el subcontinente donde la distribución del territorio está hecha con
mayor desigualdad. Por caso, los 43 estudiantes de la Escuela Normal de Ayotzina-
pa desaparecidos en 2014 (asesinados y carbonizados, se presume) son víctimas
que hay que imputar al narcoestado instalado en la ciudad de Iguala y en el estado
mexicano de Guerrero, pero también a la siempre inconclusa Reforma Agraria que
impulsara la Revolución Mexicana, de la cual la Normal de Ayotzinapa es (o era)
uno de sus últimos y más insidiosos faros. Las luchas por la propiedad, la posesión
y el uso de la tierra en Abya Yala, lejos de haber terminado en los años ’70 u `80 de
la pasada centuria, como a veces se oye decir, se han mantenido a la orden del día:
Cristóbal Kay recordaba en un artículo de 2001 que “hubo unas 150.000 personas
muertas a causa de la violencia en Guatemala (1968-1996), más de 75.000 en El
Salvador (1979-1995), 44.000 en Colombia (1963-1998), 30.000 en Nicaragua
(1982-1998) y 30.000 en Perú (1981-1995)” por motivos relacionados en su mayo-
ría con disputas territoriales.
“Millones de personas han sido forzadas a cambiar su residencia a causa de ella. La

violencia en general no ha sido de tipo emancipador. Por el contrario, su propósito
era el de obstruir la fuerza de las clases subalternas y reforzar el poder de las clases
dominantes, en especial en situaciones en que había sido desafiado desde abajo”.
(Kay, 2001, 159-60).
Algo más cerca de la fecha de redacción del presente trabajo, en 2008, una
compilación de artículos de los zimbabuenses Sam Moyo y Paris Yeros resalta la
vigencia de la problemática agraria −no sólo en Latinoamérica, también en Asia y
África− y desmiente la pretendida capacidad del capital de transferir durante la
etapa neoliberal-globalizadora el trabajo humano del campo a las ciudades, tecnifi-
cando por completo las labores rurales; constatan los autores la ubicua vitalidad de
los movimientos políticos rurales y el incremento de los conflictos en aquellos ám-
bitos donde avanza la tendencia a la privatización, extranjerización y concentración
del territorio, así como la disminución de las tensiones cuando progresan o se res-
tauran formas tradicionales de gestión de los territorios.
Pero el trabajo de Moyo y Yeros llega hasta 2008 y lo que hay que entender es
que la problemática se ha transformado extraordinariamente, sobre todo a partir de

esa fecha, al punto de que la cuestión agraria ya no es sencillamente la cuestión

agraria; es decir, la problemática ya no se refiere sólo a un puñado de temas clási-
cos como propiedad, posesión, concentración, extranjerización y centralización de
la tierra, renta agraria, o a temas más recientes como soberanía y seguridad alimen-
taria, autoproducción y autoconsumo, ecodesarrollo, niveles de biodiversidad, po-
der local… (Unceta Satrústegui, 2009). Hemos ingresado a una era de agotamiento
simultáneo de múltiples bienes naturales no renovables –el petróleo, el más notorio
de ellos, pero también una veintena de minerales metálicos imprescindibles para la
industria contemporánea−, con lo cual la reproducción ampliada del capital (léase:
la reinversión de una parte del dinero ganado por los capitalistas para aumentar la
producción y obtener más plusvalía) está dejando de ser el motor fundamental del
sistema capitalista y empieza a ceder terreno a la acumulación por desposesión
(léase: la obtención de más capital por despojo directo de dinero, mercancías y ma-
terias primas aptas para generar más dinero y más mercancías) como el factor prin-
cipal que dinamiza al capitalismo actual. Una vez iniciada la curva descendente de
la capacidad de obtención de los recursos, los mismos se vuelven cada vez más vita-
les siempre y cuando su demanda, como es normal, siga en aumento. De modo que
estamos siendo parte de un giro extractivista que exacerba los problemas de larga
data y los más recientes que atañen a la cuestión agraria y, además, les imprime una
dinámica particular: los coloca en el centro de una batalla civilizatoria a escala pla-
netaria de tal manera que está en juego la sostenibilidad misma de los territorios:
ya no se trata sólo de quiénes y cómo van a usar un territorio y van a vivir o convivir
con él sino también de si esos territorios y sus habitantes van a poder seguir exis-
tiendo. Numerosos espacios −cada vez más numerosos y más extensos−, se enfren-
tan al riesgo de convertirse en desiertos tóxicos, espacialidades lisiadas, dantescos
paisajes donde pronto podría no importar ya quién o quiénes ejercen su titularidad
porque cuando el “desarrollo” pasó por estos sitios extrajo hasta su último aliento
de vida, sembró ponzoña por doquier y los dejó inhabitables.
La implementación de la fractura hidráulica sólo puede provocar una escalada
en la cantidad y en la virulencia de los conflictos vinculados a la tierra, toda vez que
la situación presente en el continente, de aguda injusticia estructural en lo que hace
a distribución del territorio, sólo podría agravarse, más aún cuando el fracking ne-
cesita parcelas inmensas, porque el recurso está disperso y en concentraciones pe-
queñas, y multiplica los impactos de la explotación hidrocarburífera convencional,
que ya de por sí es una de las ramas industriales más perniciosas.
Segunda conclusión: si hay una región del globo en la cual la funesta prácti-
ca del fracking es menos recomendable, esa región es la latinoamericana. Tienen

motivos para oponerse al fracking, en cualquier continente pero sobre todo en el

nuestro, quienes busquen la defensa de las economías regionales (que primero son
acorraladas y luego exterminadas por los emprendimientos de fractura hidráulica) y
quienes propicien la generación de entramados productivos locales y modelos fede-
ralistas de producción, distribución y consumo de bienes (los cuales son reempla-
zados por economías de la renta y la especulación financiera y trasladan los centros
de toma de decisión cuando empiezan a operar las petroleras). Tienen motivos para
luchar contra el fracking quienes deseen defender la biodiversidad (que es atacada
por tierra, aire y agua por el fracking) y quienes aspiren a evitar una suba de la de-
sigualdad en los niveles de acceso a la tierra y a los bienes por ella producidos (que
se agravan inexorablemente en convivencia con prácticas invasivas y depredatorias
como las que son inherentes a la extracción de hidrocarburos a través de la técnica
del fracking). Tienen razones para negarle el ingreso al fracking y, más en general, a
las petroleras quienes pretendan vivir en una sociedad menos violenta (Comodoro
Rivadavia, la capital del petróleo en la Argentina, es la ciudad con más asesinatos
por cada 100.000 habitantes del país).
Sobran razones para frenarlo, sin embargo, el fracking está avanzando, en pala-
bras del ambientalista boliviano Ariel Pérez Castellón, con “botas de siete leguas”
por nuestro continente.
“El fracking avanza con botas de siete leguas en nuestro continente. En México,
desde 2013 con la ley de Reforma Energética. En Argentina el avance es mayor, con
más de 500 pozos en Neuquén, Chubut y Río Negro. En Chile, en 2013, se hizo la
primera perforación en la Isla de Tierra del Fuego, en busca de gas de esquisto. C o-
lombia y Brasil han licitado pozos. En Bolivia se firmó un convenio de cooperación
entre YPFB e YPF para que la empresa argentina asesore en la prospección: Evo d e-
claró que no haría fracking pero es sólo una declaración; el convenio sigue adelante,
no hay ley especial pero tampoco hay moratoria sancionada. En Brasil y Uruguay
hay municipios con prohibiciones al fracking. No lo cuentan los medios pero en
Brasil hay jueces que han suspendido contratos susceptibles de operar con fracking
en varias cuencas de los estados de Sao Paulo, Paraná y Piauí hasta tanto la Agencia
Nacional de Hidrocarburos no demuestre que los impactos del fracking se pueden
prevenir. Deberían ser emulados por otros jueces en la región… En México 60 dipu-
tados y miles de personas más son firmantes de un proyecto que ya fue presentado
de prohibición del fracking en el país. Recién empieza a conformarse un grupo re-

gional coordinador de organizaciones contra el fracking que nuclea grupos de Méxi-

co, Brasil, Colombia, Chile, Argentina y Uruguay”.
Por ahora son más las empresas que llegan para hacer fracking que las que se
van, más los pozos que se perforan que los que se sellan ¿Por qué? Yo ubicaba apro-
ximadamente en 2008-2009 el inicio de un giro extactivista que exacerba y resig-
nifica los problemas clásicos de la cuestión agraria colocando a extensos y numero-
sos territorios en una situación de extrema vulnerabilidad. (Que Ecuador y Bolivia
hayan promulgado, justamente en 2008 y 2009, las dos primeras constituciones
nacionales biocéntricas, otorgando derechos a la naturaleza, creando tribunales
para su defensa, es todo un síntoma en este sentido; parece hablar de la formación
de anticuerpos frente a este espiral creciente de despojo). Es en 2008-2009 cuando
los economistas coinciden en fechar la última gran crisis económica global, la más
profunda en 70 años: la caída de la actividad económica fue tal que en 2008 el PBI
global fue inferior al año anterior, lo que no pasaba desde 1945. Claro que los go-
bernantes de los países latinoamericanos se han enorgullecido hasta el cansancio de
que, esta vuelta, ¡por fin!, la gran crisis no afectó a nuestras naciones, y todo por sus
supuestamente virtuosas políticas fiscales. Pero ni es cierto que la crisis haya sido
saldada ni menos cierto es que hayamos salido indemnes. Por el contrario, cada
paso en la recuperación del Norte global se ha correspondido, casi simétricamente,
con un retroceso en el Sur global.
Harvey, el geógrafo inglés, halla serios motivos para creer que la última mega-
crisis capitalista no fue resuelta, si por tal cosa se entiende corregir los vicios sisté-
micos que la provocaron, sino que fue postergada y probablemente su reaparición
será agravada, ya que el poder de los banqueros, sus causantes, fue incrementado y
el mega-rescate, con su fementido objetivo de restablecer los flujos de crédito, ape-
nas alivió esa parálisis y ni siquiera puso más equilibrio entre las entidades compe-
tidoras sino que, al contrario, sirvió a una secuela de adquisiciones de unos bancos
por otros, eliminándose competidores y reforzándose la posición dominante de los
más aventajados (Harvey, 2011, 11-12). El salvataje a los bancos permitió —esto ya
corre por mi cuenta, no por la de Harvey— que la ola destructora de la crisis dejara
de ser indiscriminada, la moldeó para que se volviera selectiva: continuaron las
bancarrotas, las caídas de los PBI, las nacionalizaciones forzosas de grandes empre-
sas privadas endeudadas, el incremento del nivel excedentario de mano de obra y
de capacidad productiva instalada. Y —muy importante— continuó la caída general
en las cotizaciones de las materias primas, con graves consecuencias para los países
del Sur global. Caída de cotizaciones que no obedece a disminuciones en la deman-

da de nuestros productos poco o nada elaborados sino a las estrategias especulati-

vas de las corporaciones transnacionales y de los países centrales, quienes operan
haciendo dumping, o sea manipulan artificialmente, en este caso a la baja, los pre-
cios de los insumos de su interés, y pueden hacerlo vista la posición dominante que
detentan en el mercado mundial y que, tras “su” crisis, se ha vuelto más dominante.
No menos.
Afirma Bachetta:
“Desde la crisis financiera-inmobiliaria los capitales especulativos se vuelcan muy

fuerte a las materias primas; eso ha traído novísimos conflictos sociales de nu evo
tipo en lugares sin ninguna tradición de resistencia al colonialismo, como por
ejemplo algunos recónditos pueblitos uruguayos. Y las formas de resistir en estos
enclaves tiene la particularidad de combinar las nuevas necesidades que traen estas
luchas cuando aparecen con los recursos tradicionales e idiosincráticos de estos e s-
pacios: hemos hecho marchas a caballo hacia varias ciudades, incluida Montevideo.
Las movilizaciones no empiezan en realidad tanto por el fracking sino que ya v e-
níamos entrenándonos desde un poco antes, ante la amenaza de la megaminería de
hierro y de oro, dos metales que han multiplicado su precio hasta cinco veces en
cinco años. La estrategia legal ha sido recoger firmas para forzar plebiscitos: la ley
uruguaya exige que 15 % del padrón electoral del distrito del cual se trate sea fir-
mante del pedido para habilitar la consulta. El estado dice que no se ha hecho pro s-
pección, sin embargo ha concesionado áreas y las empresas sí tienen los mapas re-
levados; o sea que el avance sobre el territorio podría ser inminente”.
La crisis que supuestamente no ha afectado a los países del cono sur, en reali-
dad, los impactó profundamente: fungió de campana de largada de una campaña de
las grandes corporaciones globales por la apropiación de los bienes comunes (“re-
cursos naturales”, en el lenguaje productivista) de países como los nuestros. Y su
primer y más urticante correlato ha sido el de provocar, como indica Bachetta, no-
vísimas formas de resistencias en un nuevo mapa de territorios significativos, don-
de algunos espacios ya poseen una tradición de lucha anticolonial y otros muchos
recién se incorporan a estas bregas por ver amenazados sus derechos sociales y los
modelos de desarrollo en ellos afincados. Cuando los números de la macroecono-
mía les cierran a los gobiernos del continente es porque los bienes comunes, reno-
vables o no, malvendidos como commodities, son quienes han estado equilibrando
la balanza de pagos. Y no lo harán por siempre. De hecho, el dato alarmante es que

desde 2008, 2009, 2010 —varía según el país—, ni siquiera mediante el remate a
precio vil y a mansalva de los bienes naturales y del suelo mismo que los ha parido,
los números les cierran a nuestras economías. La masacre de Pando en Bolivia
(2008), el golpe contra Manuel Zelaya en Honduras (2009), la masacre de Bagua
en Perú (2009) la ocupación militar y agrícola de Haití post-terremoto (2010), el
intento de golpe contra Rafael Correa en Ecuador (2011), la masacre de Curuguaty y
el derrocamiento de Fernando Lugo en Paraguay (2012), la crisis del chavismo en
Venezuela tras la muerte del ícono máximo de la época (2013), los 43 de Ayotzinapa
(2014), la pulverizada legitimidad del gobierno de Dilma Rousseff y el PT en Brasil
(2015) son hitos que parecen expresar algunas de las maneras como los pueblos
nuestramericanos se resisten con poca fortuna a ser las variables de ajuste de la
crisis trasladada desde el Norte, aunque también hay que entenderlos como signos
del ocaso de algunos ciclos seudoprogresistas, como expresión de las limitaciones y
contradicciones de estos ciclos, como hitos en el proceso de clausura del paradigma
autodenominado progresista, o postneoliberal, en América Latina.
Hernán Scandizzo, del Observatorio Petrolero Sur, se refiere al panorama que
genera el fracking en Neuquén, cuya pretendida joya máxima es el yacimiento Vaca
Muerta, pegado a la ciudad de Añelo —que no tiene hospital ni asfalto ni agua pota-
ble pero abunda en prostitutas y accidentes de tránsito—. “Hay una política de quiebre
de los fruticultores, y también de los ganaderos, para que entren los petroleros ”, afirmó du-
rante su participación en la IV Cumbre Nacional y II Cumbre Internacional Anti-
Fracking, en Paraná, el 8 de mayo de 2015. Y dijo: “La ganadería ahora se confina a feed-
lots, corrales de engorde, que disminuyen la calidad cárnea. A los cultivadores de frutas los aco-
piadores les tiran el precio abajo y van desapareciendo. La petrolera, que necesita mucho terri-
torio, va embistiendo. El estado traba la titularización de tierras fiscales o ancestrales indígenas
para seguir cobrando servidumbres a las petroleras. Con las tierras que no son estatales es simi-
lar: la empresa se convierte en el seguro de jubilación del chacarero; o sea, va sustituyendo al
productor, lo convierte en rentista de su campo; como en otros lados, donde el campesino se
muda a la urbe y vive de la renta que le deja el pool de siembra… En Neuquén hay mucha ten-
sión entre los crianceros, como se llaman ellos mismos, que crian chivas, ovejas, y los especula-
dores u otros criollos, que les corren el alambrado porque quieren tener un pozo en su campo
para cobrar. Mientras, los mapuches quieren tener la tierra y no tener el pozo”.
Claro que la expansión de la frontera petrolera no sólo afecta a la población ru-
ral y los sectores productivos; también provoca deformaciones en la economía ge-
neral de pueblos pequeños y medianos. Así lo cuenta Scandizzo:

“Los sueldos petroleros, sensiblemente superiores a los demás, fijan los precios de
los alquileres, de los alimentos, de la vida en general en los pueblos que se vuelven
petroleros. Y complican a los empleados públicos, las maestras, los empleados de
comercio, que ya no pueden acceder a tierras o casas. Esto deriva en usurpaciones,
en tomas de tierras en zonas que son secas pero que cuando llueve lo hace con fuer-
za y se vuelven terrenos peligrosos, como es todo el oeste neuquino, donde el lodo
se lleva todo”.
Pero los perjudicados por una política que consiste en empetrolar la economía
de toda una región no son sólo vastos sectores poblacionales de esa región, sino de
todo el país:
Cito por última vez a Scandizzo:
“Las provincias patagónicas han empezado a preferir vivir del rentismo genera-
do por una inflación artificial del precio del crudo, bancado por los trabajadores y
los contribuyentes. El extractivismo es del crudo, pero también es de nuestros bolsi-
llos. Descendió el precio internacional del petróleo pero no bajó el combustible, así
que el sobreprecio lo pagamos todos, por ejemplo cuando cargamos combustible,
pero además cuando asumimos en cualquier producto los costos sobrepreciados del
transporte de esa mercancía a nuestras manos. Neuquén tiene una tradición de
creer que èn 20 años se termina el crudo´ y tuvo siempre políticas de sustitución:
se apostó a la fruta, al ganado, al vino. El estado trataba la huella ecológica con polí-
ticas de recuperación de tierras y aguas. Pero a partir de la llegada de los no-
convencionales la provincia avanza hacia el abismo sin red. El fracking se niega a
asumir esos costos con un discurso absurdo de ´fracking seguro´”.
Tercera conclusión: La crisis económica global que, según nos dicen, sólo
afectó a las grandes potencias, ha impactado en las economías de los países lati-
noamericanos como quizás ninguna otra crisis económica en los, más o menos,
doscientos años de historia independiente que tienen nuestras naciones, trayendo
una exacerbación del extractivismo, lo que en la Argentina y la mayoría de sus veci-
nos incluye una reprimarización del sistema económico, un aumento de la vulnera-
bilidad y dependencia del país, un creciente empobrecimiento de las provincias más
ricas en recursos, mismas provincias que ostentan —tristemente— los más altos
niveles de conflictividad y violencia relacionados con disputas por territorio. La cri-
sis, que sigue en pleno desarrollo para nuestros países, va a ser terminal, en más de
un aspecto, salvo que podamos provocar un giro contraextractivista y antihidro-
carburífero. Hacen falta compromisos auténticos y urgentes a favor de políticas

soberanistas. Y cualquier política soberanista, hoy, empieza con un viraje abrupto

en la matriz energética. Pero no apuntando al carbón, al biodiesel o al litio; tampo-
co a las represas ni a la energía nuclear. Las energías del futuro, de la democracia,
de la paz y de la soberanía sustentable son la solar y la eólica. Algunos autores in-
cluyen la energía mareomotriz.
Para terminar, quiero apuntar dos observaciones que hacen a la resistencia que
necesitamos darnos como habitantes de territorios que se niegan a convertirse en
zonas de sacrificio.
La primera: Ya que estamos en la facultad de Ciencias Jurídicas, y puede ser
que haya abogados oyendo, voy a comentar lo siguiente: Si bien no hay una norma-
tiva específica para el resguardo ambiental ante la instalación de una práctica como
el fracking, que maximiza daños y riesgos, conviene aclarar que el problema princi-
pal es que la legislación aplicable se vuelve letra muerta en manos de los magistra-
dos competentes. La ley 24051 de Residuos Peligrosos, de ser obedecida con rigor,
resultaría altamente eficiente en nuestra lucha vistas varias de sus características, a
saber: 1- incluye el delito de peligro; esto es, no hace falta provocar el daño para que
la conducta riesgosa conforme delito y deba ordenarse su cese inmediato; 2- confi-
gura como sujetos penalmente responsables no sólo a los operarios sino también y
sobre todo a los directivos de las empresas que llevan adelante actividades que oca-
sionan o pueden ocasionar estragos y a las autoridades que no resguardan la vida y
los bienes públicos (las secretarías de Energía y las de Ambiente, tanto provinciales
como nacional); 3- Las penas son severas: cuando se produjera la muerte de un ser
humano corresponderán hasta 25 años de prisión, cuando se entorpeciera la provi-
sión de agua ya fuera a una sola persona –y esto ocurre sistemáticamente− el impu-
tado hallado culpable podrá ser penado con hasta dos años de cárcel. 4- Tipifica
todos los tipos de menoscabos conocidos en la actualidad −mientras otras leyes
omiten los daños a la atmósfera− que los residuos peligrosos, cualesquiera fueran,
provoquen o pudieran provocar –no hace hincapié en precisar la sustancia, algo que
podría complicar la probatoria vistos los cócteles químicos que manejan hoy las
industrias extractivas−. 5- El rango de la ley: por pertenecer al derecho público,
prevalece en caso de colisionar con leyes del derecho privado y vuelve nulas, por
ejemplo, las habituales autorizaciones que emiten las autoridades locales a favor de
las empresas para contaminar por encima de los niveles permitidos, que se especifi-
can. Si hubiera jueces con vocación y capacidad de lograr que esta ley se emplee en
forma estricta, el fracking no podría avanzar un paso más en el país. De hecho se

pondría al borde de convertirse en presidiarios a un buen número de funcionarios

públicos y altísimos ejecutivos.
Y con esto termino. La otra observación que quería apuntar, y de nuevo pen-
sando que las normas legales tienen un valor estratégico: Entre Ríos, la provincia al
otro lado del río, de donde vengo, es el distrito (léase, estado o provincia) que os-
tenta más municipios que han sancionado legislaciones que inhabilitan la práctica
del fracking en su ejido del mundo entero. En este momento son 35 localidades.
Hasta hace unas semanas la lista no incluía a las tres ciudades más pobladas. Pero
en 15 días salieron las ordenanzas que declaran a Paraná, Concordia y Gualeguay-
chú territorios cerrados al fracking. En este momento se discute no ya la aprobación
sino el texto final de una ley provincial que prohibirá el fracking en todo el territorio
de Entre Ríos. Si la prohibición se ata al principio precautorio y se deja librada a la
demostración futura de la inocuidad del fracking, como pretende el proyecto del
gobernador Bordet, los entrerrianos tendremos un caballo de Troya que sólo pos-
terga la entrada de la fractura hidráulica en nuestro territorio, porque cualquier
corporación paga un estudio seudocientífico a su antojo y listo. Pero si logramos
que el texto de esa ley disponga la prohibición absoluta de la fractura hidráulica,
fundada en las pruebas irrefutables de la nocividad de esta práctica de saqueo colo-
nial, entonces habremos obtenido una extraordinaria victoria, un hito en la historia
de las resistencias a esta forma de avasallamiento. Y estaríamos sentando jurispru-
dencia para que otros distritos, en defensa de su sustentabilidad e incluso de su su-
pervivencia, también sellen sus territorios a la entrada del fracking.
Referencias bibliográficas:
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en: Nueva Sociedad No 244, marzo-abril de 2013. Disponible en:
http://132.248.9.34/hevila/Nuevasociedad/2013/no244/5.pdf.
BACHETTA, Víctor. (2012): Ponencia: Yacimientos no convencionales en
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http://www.youtube.com/watch?feature=player_detailpage&v=peVYlh3xjyc?fs=1.
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http://www.opsur.org.ar/blog/wp-content/uploads/2012/05/Zonas-de-sacrificio-
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MOYO, Sam y YEROS, Paris (2008). Recuperando la tierra. El resurgimiento de mo-
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desarrollo y postdesarrollo. Una mirada transdisciplinar sobre el debate y
sus implicaciones”. En: Carta Latinoamericana, Contribuciones en desarro-
llo y sociedad en América Latina, nº 7, abril 2009, 1-34. Disponible en:
https://www.ucm.es/data/cont/media/www/17360/untitled%20folder/untitled%20fol
der/lectura%201.pdf.
Los testimonios citados de Ariel Pérez Castellón y Hernán Scandizzo fueron
vertidos en el marco de la IV Cumbre Nacional y II Cumbre Internacional
Anti-Fracking llevada a cabo los días 8 y 9 de mayo de 2015 en la Facultad
de Ciencias de la Educación, UNER, ciudad de Paraná, Entre Ríos, Argen-
tina.

La problemática del agua en América Latina y Argentina… ∙ GUSTAVO MARCELO MARTIN
La problemática del agua en América Latina y

Argentina desde una perspectiva de género.
GUSTAVO MARCELO MARTIN

[email protected]
CONICET / Universidad Nacional de Río Cuarto
Resumen
El agua como recurso vital constituye un derecho universal de primer orden que
permite el acceso a otros derechos tales como el derecho a la salud, una vida digna o
un ambiente sano y equilibrado y del cual todos los seres humanos tienen en prin-
cipio libre uso. Sin embargo, el acceso a agua potable en términos mundiales es un
factor fuertemente asociado a la pobreza, constituyendo uno de los principales
desafíos para las políticas medioambientales globales, estatales, provinciales y mu-
nicipales.
Porque pensar en agua es también pensar en alimentación y contaminación, en ex-
plotación de recursos y su distribución y consumo; en fin, sobre la vida misma.
Ahora bien, cuando la mayoría de las personas pobres son mujeres (2/3), se vuelve
prioritario trabajar entonces la relación género/agua, dentro del denominado pro-
ceso de “feminización de la pobreza”. Es la corriente del ecofeminismo quien estu-
dia cómo la división sexual del trabajo afecta mayoritariamente a ciertos c olectivos
de mujeres, dado que el rol doméstico les hace estar en mayor contacto con un re-
curso tan vital para el mantenimiento de la vida como es el agua misma: limpieza,
higiene, elaboración de alimentos.
El artículo se plantea como objetivos generales: 1) Explicar el estado de situación
con relación a las problemáticas del agua sobre la población de mujeres en América
Latina y Argentina; 2) Promover la incorporación de la perspectiva de género en po-
líticas públicas y organismos internacionales; y 3) Proponer alternativas de solución
y/o nuevas líneas de Investigación que vinculen género y ambiente en contextos ru-
rales y urbanos. Lo anterior mediante un análisis cualitativo de contenido, revisión
de antecedentes y diagnóstico de la situación, con algunos datos cuantitativos a
modo de complementación.
Palabras Clave: Agua, Ambiente, Género, Ecofeminismo

Introducción
El agua como recurso vital constituye un derecho universal de primer orden que
permite el acceso a otros derechos tales como el derecho a la salud, una vida digna,
un ambiente sano y equilibrado y del cual todos los seres humanos tienen en prin-
cipio libre uso. Sin embargo, el acceso a agua potable en términos mundiales es un
factor fuertemente asociado a la pobreza, constituyendo uno de los principales
desafíos para las políticas medioambientales globales.
Por su parte, el término género, entendido muchas veces como construcción so-
cial de la sexualidad, remite a los diferentes roles, derechos y responsabilidades de
hombres y mujeres y a las relaciones que se tejen entre ellos. El género no hace úni-
camente referencia al hecho de serhombre o mujer sino más bien a la manera en
que sus cualidades, conductas e identidades son determinadas a través del proceso
de socialización; se asocia generalmente con la desigualdad de poder, de oportuni-
dades y de acceso a los recursos básicos. Esta asociación se deriva de las distintas
posiciones sociales determinadas por las realidades históricas, religiosas, económi-
cas y culturales. Es por tanto la división sexual del trabajo la que asigna roles do-
mésticos mayoritariamente a las mujeres y donde las actividades de la llamada eco-
nomía de cuidados se vinculan más directamente con el uso, acceso, trabajo y
distribución de ciertos recursos naturales (generalmente renovables), como la leña
o el agua misma, utilizados para el mantenimiento cotidiano de la vida.
Teniendo en cuanta lo anterior, la escasez del agua, su acceso obstaculizado y su
mala calidad incrementan el deterioro del nivel de vida de la población en general
pero afectan principalmente todos los ámbitos de la vida familiar y comunitaria,
muchos de los cuales se desarrollan con la participación central de las mujeres. Así,
las diferencias y desigualdades entre hombres y mujeres determinan cómo los indi-
viduos responden a los cambios en la toma de decisiones con relación al agua. Por
tanto, implicar a aquellos en las iniciativas de gestión integral de los recursos hídri-
cos desde una perspectiva de género puede llegar a aumentar la efectividad y efi-
ciencia de los proyectos que se pongan en marcha.
Objetivos Generales
 Explicar el estado de situación con relación a las problemáticas del agua

sobre la población de mujeres en América Latina y Argentina;

 Promover la incorporación de la perspectiva de género en políticas pú-

blicas y organismosinternacionales;
 Proponer alternativas de solución y/o nuevas líneas de Investigación que
vinculen género y ambiente en contextos rurales y urbanos.
Antecedentes
Cada vez más en organismos internacionales, como el Programa de las Nacio-

nes Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se acepta que la mujer tiene un im-
portante papel que desempeñar en materia de provisión, gestión y protec-
ción/conservación del agua y que dicho papel se vería reforzado a través de la
estrategia de transversalización del enfoque de género. Se pueden mencionar algu-
nos documentos: Declaración de Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible
(1992), Conferencia de Naciones Unidas de Mar del Plata (1977), Decenio Interna-
cional del Agua Potable y del Saneamiento (1981-1990), Conferencia Internacional
de Agia y Medio Ambiente de Dublín (1992), Capítulo 18 de la Agenda 21, Plan de
Implementación de Johannesburgo, Declaración del Decenio Internacional para la
Acción El Agua Fuente de Vida (2005-2015), son algunos instrumentos que hacen
un llamamiento a la participación e implementación de la mujer en las iniciativas
de desarrollo en materia de agua.
En la Plataforma de Acción de Beijing (1995) se indica la importancia del acceso
equitativo de las mujeres al agua para asegurar su salud, lograr que sus prioridades
se incluyan en los programas de inversión pública para la infraestructura en agua y
saneamiento, y promover los roles de las mujeres indígenas y campesinas en el rie-
go y la ordenación de cuencas hidrográficas, entre otros objetivos. Sin embargo, es
poco lo que se ha avanzado en la incorporación de tales recomendaciones en el
marco de las políticas públicas. A su vez, tales documentos se han enfocado en el
caso de las mujeres pobres o el rol de las mujeres como salvadoras del ambiente, sin
considerar que la recuperación y conservación es tarea conjunta de toda la socie-
dad. Pero no se han considerado los obstáculos que enfrentan mujeres de otros es-
tratos sociales o de distintas profesiones (medicina, limpieza, cuidado infantil, etc.)
en lo que respecta a equidad de género. (Rico, 1998)
También hay que destacar que,
“Sin embargo, el estado de situación de la vinculación entre la temática del agua y el

sistema de género muestra que, en América Latina, la planificación de políticas se

enfrenta a la falta de los marcos teóricos adecuados, de datos científicos fidedignos

y de los mecanismos institucionales y políticos articuladores. Por otra parte, desde
el punto de vista metodológico, los diagnósticos son insuficientes y los indicadores
necesarios aún tienen poca elaboración, todo lo cual se asocia con el hecho que nos
enfrentamos a preocupaciones emergentes y en construcción.
Lo anterior plantea importantes problemas al momento de priorizar áreas de acción
pública para el diseño e implementación de políticas y programas en agua con pers-
pectiva de género. Sin embargo en el plural contexto regional, dos problemáticas
asociadas directamente con la falta de equidad son centrales en todos los países: i)
la pobreza que afecta a gran parte de la población, y en particular a las mujeres; ii)
los obstáculos que éstas enfrentan para acceder a los recursos productivos y a la c a-
pacitación científica y tecnológica en hidrología, así como para participar activ a-
mente en los procesos de adopción de decisiones sobre el manejo y la gestión del
agua.” (Rico, 1998: 3)
Problemáticas
Dada la división sexual del trabajo que asigna roles domésticos mayoritaria-
mente a mujeres, la problemática del agua conlleva la vivencia de grandes diferen-
cias dentro de los roles, usos y controles de ese bien entre hombres, mujeres y ni-
ños/as. Se produce en efecto un impacto diferencial sobre mujeres y varones. Este
hecho cobra sentido al analizar el grado de exposición a riesgos ambientales, las
posibilidades de resistencia a los mismos y los costos que conllevan, derivados de la
mayor o menor vulnerabilidad biológica y social que tienen las personas.
Asimismo, las diferentes posiciones de las mujeres en la sociedad y la relación
que poseen con los varones de su núcleo familiar determinan las prácticas de acce-
so, propiedad, control, uso y manejo de recursos ambientales y servicios como los
del agua. A nivel de los usuarios son las mujeres pobres las que enfrentan cotidia-
namente la carencia y los obstáculos para acceder al agua potable, y quienes resuel-
ven esta necesidad familiar, puesto que está estrechamente vinculada con el trabajo
cotidiano que se les asigna al interior de los hogares. El agua es vital para preparar
alimentos, lavar la ropa, asear la vivienda, la higiene familiar, la producción de ali-
mentos y muchas veces para actividades de generación de ingresos. (Rico, 1998)
Siguiendo esta lógica, se exponen tres aspectos principales del rol de la mujer
en el aprovechamiento del agua:

a) la escasez de agua multiplica la carga de trabajo, ya que las mujeres en su

rol de cuidadoras del hogar y la familia son responsables de la recolección y aprove-
chamiento de dicho bien;
b) la inversión en grandes cantidades de tiempo en abastecimiento, debido a
que en aquellos lugares en donde no se cuenta con el servicio de agua potable, las
mujeres deben invertir grandes cantidades de tiempo y esfuerzo para abastecerse.
Incluso, en zonas urbanas tienen que realizar grandes filas para obtener el líquido o
esperar la “llegada del agua”, lo cual ocurre generalmente a altas horas de la noche
cuando la actividad industrial y comercial baja;
y c) la falta de consulta en sistemas de abastecimiento, pues en pocas ocasiones
ellas son consultadas cuando se construyen obras y se reordenan servicios, por lo
cual se vuelve prioritario incorporar la temática del género en el discurso y gestión
ambiental, esto es, principalmente en la toma de decisiones.
María Nieves Rico (1998) plantea a su vez tres grandes problemáticas a resol-
ver:
1) de qué manera las mujeres en general, y los distintos segmentos que confor-
man la población femenina, se ven afectadas diferencialmente, con relación a los
hombres, por las actuales políticas de los recursos hídricos;
2) de qué forma las desigualdades de género contribuyen a la falta de equidad e
ineficiencia que afecta al sector agua;
3) cómo la potenciación económica, social y política de las mujeres podría con-
tribuir al desarrollo equitativo y sustentable de este sector.
La autora destaca que en América Latina, hasta el momento, el análisis de la
vinculación género-agua, ya sea como un recurso o como un servicio, se ha centrado
en el eje pobreza-mujer-acceso al agua potable, fundamentalmente en relación con
los procesos de reproducción social y las necesidades de los hogares.
En general, se puede afirmar que en la región si bien se han realizado esfuerzos
significativos en los últimos años, así como avances cruciales en la expansión de los
servicios, aún no se ha logrado suministrar agua potable, de manera eficiente y
equitativa, a toda la población. En las zonas rurales, los porcentajes de población
que no tienen acceso al agua potable siguen siendo alarmantes. En las zonas urba-
nas, se observa que si bien el porcentaje de personas que reside en viviendas no
abastecidas es menor que en el ámbito rural, en algunos países alcanza cifras altas,
tales como el 34% en Paraguay y el 17% en Brasil. (Rico, 1998)
Este hecho tiene un marcado impacto diferencial por estrato social cuyos efec-
tos negativos aumentan y se focalizan en los sectores pobres. Asimismo, se observa
que el esquema de abastecimiento de agua está asociado a una inequitativa distri-

bución dentro del área urbana: los estratos de mayores ingresos consumen muchas
veces más que el volumen utilizado por los más pobres, y sólo un porcentaje peque-
ño de los usuarios utilizan la mayoría del total del agua abastecida. Esto ha favore-
cido la especulación, lo que se traduce en los asentamientos carentes de infraestruc-
tura domiciliaria, arbitrariedad en los cobros, suministro irregular, y despotismo de
parte de los que tienen la concesión de la distribución en camiones cisternas. (Rico,
1998)
Los obstáculos para acceder al agua potable por parte de los hogares más po-
bres pueden ser: fuente muy alejada de la vivienda, terreno de acceso muy acciden-
tado (cuestas pronunciadas, terrenos pedregosos o arenosos) y suministro insufi-
ciente para la cantidad de personas que habitan la vivienda, limitado a pocas horas
del día o a horarios poco adecuados (altas horas de la noche o primeras de la maña-
na). El acarreo de agua de la fuente a los hogares constituye una tarea que ocupa
importante parte del tiempo (y las energías de muchas mujeres pobres) y tiene un
impacto negativo sobre su salud física y mental, específicamente problemas en la
columna vertebral y stress, así como sobre sus oportunidades de dedicarse a otras
actividades, ya sean productivas o recreativas. (Rico, 1998)
En América Latina también se presenta un aumento de la contaminación hídri-
ca debido a las descargas urbanas, industriales y agrícolas, con impactos negativos
sobre la salud de la población y el incremento del gasto público y privado destinado
a cubrir las enfermedades con esta etiología (CEPAL,1991). Debido a que dentro de
las tareas reproductivas que realizan las mujeres se encuentra el cuidado de la salud
familiar, son también ellas las que ante enfermedades producidas por la contami-
nación de las aguas, como zoonosis o diarreas, toman medidas de manejo ambien-
tal, como por ejemplo hervir o clorar el recurso, y quienes ocupan tiempo en acom-
pañar y cuidar a los enfermos (Vega, 1997).
A este respecto, es importante distinguir entre la disponibilidad de agua para
uso doméstico y el acceso al agua potable, ya que en muchos lugares, especialmente
en el área rural, el agua que se emplea en las labores de la casa no es necesariamen-
te apropiada para el consumo humano. También hay productos químicos que se
acumulan con el tiempo en las células grasas, y dado que las mujeres poseen una
materia grasa por lo general mayor que hombres, están más expuestas a ser bio-
acumuladores por ejemplo de xenoestrógenos. (Vals Lobet, s/a)
Las mujeres de sectores populares también participan activamente en iniciati-
vas locales destinadas a mejorar la calidad de vida de sus familias y del entorno ba-
rrial. Esto implica trabajo gratuito, solidario y cooperativo a través del cual tratan
de paliar las deficiencias existentes en los servicios. Sin embargo, este aporte no

suele traducirse en iguales posibilidades que los varones de controlar y decidir res-
pecto a las características (localización, tecnología, tipo de suministro, costos, bene-
ficios y limitaciones del sistema) del servicio de provisión de agua que ayudaron a
construir. En Costa Rica, por ejemplo, las mujeres han participado, como mano de
obra, en la construcción de acuoductos rurales, pero una vez finalizada esta tarea es
notable su ausencia en la Asociación de Administración de esos acuoductos. Se ob-
serva así que muchas veces las mujeres son instrumentalizadas para alcanzar mayor
eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de los proyectos de infraestructura,
sin que por ello se consideren sus intereses y necesidades asociadas a los procesos
de decisiones que afectan su calidad de vida.
Por último, y no por ello de menor importancia social, el saneamiento constitu-
ye uno de los grandes retos que se deben afrontar para superar las desigualdades de
género: el acceso inadecuado a servicios de saneamiento seguros, higiénicos y pri-
vados es una causa de vergüenza, malestar físico e inseguridad para millones de
mujeres, no sólo de América Latina sino de todo el mundo. Diversas normas cultu-
rales prevén como inaceptable que las mujeres sean vistas defecando- forzándolas a
salir de casa antes del amanecer o al caer la noche, para mantener así su privacidad;
cuando las mujeres tienen que esperar hasta el anochecer para defecar y orinar al
aire libre tienden a beber menos durante el día, dando lugar a todo tipo de proble-
mas de salud tales como infecciones del tracto urinario (ITU); un problema que se
ha observado es que las letrinas, específicamente las de las escuelas primarias y
secundarias, son diseñadas principalmente por hombres. La tendencia ha sido por
lo tanto la construcción de letrinas que no son sensibles a las necesidades especiales
de las niñas. Esto ha provocado que las niñas no asistan al colegio en el período de
menstruación, a pesar de que las escuelas tengan letrinas1.
El caso argentino
En Argentina, el 16% de los argentinos no tiene acceso a agua potable, lo que

representa 6,4 millones de personas, si se tienen en cuenta las estadísticas oficiales.
Si, en cambio, se observan los datos de organizaciones no gubernamentales que
trabajan en la temática, la falta de agua puede llegar al 21% de los habitantes. Entre
los dos últimos censos, los hogares afectados por este faltante pasaron de 1.545.668
en 2001 a 1.956.089 en 2010. Y aunque las cataratas del Iguazú abunden en agua,
1. http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/gender.shtml

es Misiones la provincia en la que mayor cantidad de personas carecen de agua co-

rriente, faltante que afecta al 28% de los hogares. Le siguen la provincia de Buenos
Aires (25%) y Santiago del Estero (25%)2.
La falta de agua, como ya se explicó en el apartado anterior, está asociada a la
pobreza, sea urbana o rural. En las villas de emergencia, la cantidad de familias sin
agua llega al 55,8 %. Sin embargo, es peor en el ámbito rural. En Santiago del Este-
ro, cuatro de cada diez hogares (41%) carecen de conexión de agua corriente y de-
ben buscarla fuera del hogar. Lo mismo pasa en el 35% de los hogares de Formosa y
de Chaco. Según la Fundación Plurales, hay casos en los que se debe caminar entre
cuatro y seis horas para conseguir el recurso. El agua falta porque faltan obras. O
bien porque por causa del cambio climático ha dejado de llover (y entonces surge
una nueva demanda de obras)3.
Según el Indec, las tres jurisdicciones provinciales donde más aumentó el nú-
mero de hogares sin acceso a agua corriente son la Capital Federal (462% más casos
en diez años, por el aumento de marginalización de las villas), Tierra del Fuego
(283%) y Santa Cruz (144%). En el mundo, las cifras tampoco son alentado-
ras:748.000.000 de personas aún viven sin acceso a agua potable, aunque son
2.300.000 menos en comparación con 1990, según detalla el último reporte de la
OMS sobre agua y saneamiento realizado en 86 países de bajos y medianos ingre-
sos.
Y aunque los países más pobres invierten más dinero proporcionalmente en po-
líticas de agua y saneamiento que los países ricos, el 66% dice que el financiamiento
no es suficiente para lograr las metas del acceso al agua potable. Uno de cada cuatro
de esos países no reconoce el acceso al agua potable como derecho humano.
Teniendo en cuenta la normativa legislativa, como parte del artículo 41 incorpo-
rado en la Reforma constitucional de 1994, el agua puede incluirse dentro del dere-
cho a un ambiente sano y equilibrado. Sin embargo, a partir de agosto del año 2015
entra en vigencia en la Argentina un nuevo Código Civil y Comercial que elimina el
artículo 241 presente en el anteproyecto, el cual redactó explícitamente al agua co-
mo un derecho humano, estableciendo una responsabilidad directa del Estado na-
cional, provincial y municipal para garantizar su acceso. Al mismo tiempo que se
quita este artículo, en un contexto donde se está buscando la privatización de este
bien público, dicho Código establece que “las aguas que surgen en los terrenos de
los particulares pertenecen a sus dueños, quienes pueden usar libremente de ellas,
siempre que no formen cauce natural”.
2. http://www.lanacion.com.ar/1750412-agua-un-derecho- humano-al-que-no-todos-acceden
3. Ídem a

También son cada vez más las ONG que intentan suplir la ausencia del Estado.
Tras una larga sequía, el Colectivo de Mujeres del Gran Chaco inició por ejemplo un
programa para revertir la situación. Paradójicamente, la región conocida como
Gran Chaco se superpone parcialmente con la zona en la que se encuentra el acuífe-
ro Guaraní, del que se dice es la mayor reserva subterránea de agua dulce del mun-
do. Es de esta forma como se naturaliza la falta de agua y no se le percibe como un
problema importante.
Los habitantes de las comunidades rurales están acostumbrados a vivir en con-
diciones de escasez de agua, además que el problema es la contaminación industrial
de parte de las empresas petroleras y minerías que antes no realizaban sus activi-
dades en la zona. Algunos contaminantes potenciales de las industrias son: los acri-
latos, nitratos, pesticidas, aluminio, fenoles y dioxinas, entre muchos otros. Cuando
estos problemas ocurren, son principalmente las mujeres las que primero activan la
lucha ambiental, ya por la salud de sus familias, ya por protección de sus recursos
naturales, como el caso de Madres de Barrio Ituzaingó en la Provincia de Córdoba.
Alternativas. Posibles soluciones
Sobre la base de las problemáticas descritas, resulta importante potenciar la

participación de las mujeres en las "juntas de agua" y los "comités de usuarios" co-
mo canales de información, opinión, acción, decisión y educación. En ocasiones
también las mujeres pobres han liderado protestas urbanas por la falta de agua, la
mala calidad de los servicios y las tarifas como la única forma de hacer escuchar su
voz. Esto, pone en evidencia el tema del poder, ya que controlar el agua es también
controlar un territorio y las actividades productivas que en él se generan. El agua
se ha convertido en un recurso estratégico, tanto porque su control es fuente de po-
der y de conflictos sociopolíticos como porque es un elemento central en el impulso
de una política de desarrollo sustentable. (Rico, 1998)
En América Latina, se han desarrollado varias metodologías para involucrar ac-
tivamente y con poder de decisión a las mujeres en los proyectos de agua, como un
modo de asegurar su sostenibilidad, es decir su continuidad y mantenimiento. Sin
embargo, la puesta en práctica de estas metodologías y de la capacitación enfrenta
importantes resistencias por parte de los administradores, y presenta gran vulnera-
bilidad, ya que su aplicación y éxito depende, en la mayoría de los casos, de volun-
tades individuales, y no de políticas claras al respecto. Es destacable que, en gene-
ral, existe la errónea percepción de que los proyectos y programas son "neutros" y

benefician de manera homogénea a todos los miembros de la comunidad, por lo

que no es necesario introducir la variable género. (Whitaker, 1992)
También se ha contado con las mujeres de sectores populares para promover
una cultura de uso ambientalmente adecuado del agua, y se han llevado a cabo pro-
yectos comunicativos para la transferencia de tecnología, entendida como un proce-
so social, sistemático, planificado y dirigido, orientado a trasladar la capacidad de
aplicar conocimientos, instrumentos, organización y técnicas desde quienes la ge-
neran hacia un grupo social determinado, en este caso las mujeres.
Pero los análisis y las propuestas no sólo deben centrarse en el comportamiento
reproductivo de las mujeres o la situación de pobreza en la que se encuentran sino
también en su participación económica, como consumidoras de recursos y usuarias
de servicios, así como considerando su capacitación y sus aportes a la solución de
los problemas relacionados con los recursos hídricos y a las decisiones que afectan
al desarrollo del sector. Respecto a las orientaciones de políticas, las mujeres no
deberían ser consideradas sólo como un "recurso" para la conservación y mejora-
miento del medio ambiente, para la transmisión de una nueva cultura ambiental o
para el éxito de los proyectos. (Rico, 1998)
Por un parte, el manejo equitativo y ambientalmente adecuado del agua, no só-
lo depende de nuevas reglas, también está condicionado por las acciones de nuevos
actores en torno a su gestión y de su percepción acerca de la problemática del agua.
En este sentido, está pendiente la consulta a las mujeres de los distintos segmentos
sociales acerca de sus necesidades e intereses respecto al recurso, así como hacer
valer su derecho a la información en torno a cómo se definen las tarifas y se deciden
las inversiones, para que también puedan ejercer sus derechos como consumidoras
en cuanto a una prestación eficiente de los servicios.
Por otra parte, si bien la participación comunitaria es vista retóricamente como
un eje de los procesos de descentralización, el planteamiento de la privatización
suele reducirse a la participación de empresas privadas en la administración de los
servicios, sin contemplar la participación de la comunidad, menos aún de las muje-
res como grupo de interés, en procesos de autogestión para el uso domiciliario o el
manejo de sistemas de riego, o la cogestión de los servicios de agua entre el Estado
y la sociedad civil involucrada. En este sentido, es importante considerar que la au-
sencia de mecanismos apropiados de participación de los usuarios del agua, favore-
ce muchas veces la generación de conflictos sociales en torno al recurso y no forta-
lece los procesos democráticos. (Rico, 1998)
En este contexto, se presenta como un desafío determinar el impacto de las po-
líticas de mercado sectoriales sobre los segmentos más pobres de la población, so-

bre todo las mujeres jefas de hogar, considerando que los mercados generan precios
que no reflejan necesariamente los costos y beneficios sociales asociados con los
bienes y servicios que proveen. Esto tendría como consecuencia la identificación de
mecanismos que permitan el acceso equitativo al uso y consumo de los servicios de
agua, así como la intervención estatal necesaria para asegurar la equidad social y de
género.
En América Latina, la mayoría de las pocas mujeres con formación en hidrolo-
gía se encuentran trabajando en la docencia y en la investigación, siendo muy pocas
las que desarrollan actividades en el campo de la administración, el financiamiento
y la adopción de decisiones. Sin embargo, también en la región existe la experiencia
de mujeres profesionales en puestos de dirección en instituciones públicas y priva-
das, por lo que resulta importante identificar sus aportes a la gestión de políticas y
al cambio organizacional estratégico en las instituciones, así como a la incorpora-
ción de nuevos aspectos a considerar en las decisiones.
Algunas posibles soluciones ponen en debate que:
 Es difícil poder alcanzar metas como las establecidas entre los Objetivos
de Desarrollo del Milenio relativas al agua, a menos que se integre la
perspectiva de género dentro de las actividades de planificación e im-
plementación;
 Instalaciones de agua mejoradas reducen el tiempo, la carga doméstica y
sobre la salud de las mujeres, lo que les proporciona más tiempo para
labores productivas, y actividades educativas, de capacitación y de ocio;
 Un acceso adecuado a servicios de agua y saneamiento aumenta la pri-
vacidad y reduce el riego de ataques y abusos sexuales a las mujeres y las
niñas mientras recogen agua;
 Una mayor tasa de supervivencia infantil es uno de los precursores hacia
una transición demográfica con menores tasas de fertilidad; al tener
menos hijos se reducen las cargas familiares y del hogar de las mujeres,
que ven así favorecidas sus oportunidades de desarrollo personal4.
Costos
4. http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/gender.shtml

Los costos se vinculan principalmente a dos aspectos: desarrollo teórico y polí-

ticas públicas principalmente vinculadas a obras de infraestructura hidráulica para
zonas periféricas y de sequía en primeros términos.
En cuanto a la producción de datos, previo al diseño de estrategias e instrumen-
tos, las y los políticos y planificadores requieren informaciones fiables sobre el es-
tado del sector, así como sobre la situación y condición de las mujeres y los varones
que se insertan en él, y sobre el carácter y las modalidades que asume esta inser-
ción.
Desde el punto de vista de una política de generación de conocimientos y de in-
formación sobre la interrelación entre género y agua se visualiza que los principales
obstáculos son: i) el aprovechamiento restringido de los recursos informativos pro-
venientes de los censos, encuestas de hogares y otras fuentes estadísticas; ii) la falta
de comunicación y de coordinación entre las instituciones correspondientes; iii)
objetivos no definidos de manera estratégica; iv) falta de inversión y de recursos; v)
aspectos no explorados y lagunas de información, sobre todo en lo referente a esta-
dísticas e indicadores comparables. En este sentido, es necesario iniciar un trabajo
continuo, organizado y coordinado en el tema estadístico. Además, para mejorar la
información es necesario realizar estudios de carácter transdisciplinario que, por
una parte, aporten datos empíricos detallados para desarrollar eficazmente políticas
y programas hídricos con perspectiva de género; así como, por otra parte, permitan
establecer metodologías adecuadas para comprender la compleja interrelación exis-
tente y sus aspectos mediatizadores. (Rico, 1998)
Debido a que no todas las mujeres experimentan la degradación ambiental y
la falta de servicios de igual manera, ni los problemas ambientales impactan a
todas por igual, se requiere, para caracterizar las prácticas de acceso, uso, pro-
piedad y control de los recursos y los servicios, identificar las diferencias existen-
tes al interior de la población femenina, así como entre ésta y los varones, según
los estilos de vida, la localización espacial, la estructura social y la interconexión
de los sistemas de género, clase y etnicidad. Además, es necesario caracterizar ro-
les y status según los patrones de división de tareas y de adopción de decisiones al
interior de las unidades domésticas y productivas y las instancias de decisión políti-
ca y económica. También, es necesario prestar atención al tipo de tecnologías en
uso, tanto a nivel productivo como residencial, sus efectos, sus usuarios y los roles a
las que se encuentran asociadas.
La información pública sobre, por ejemplo, demanda y abastecimiento de agua
a nivel residencial y agrícola, los aspectos legales asociados a los derechos de agua y
los costos, no sólo monetarios, sino también en tiempo y en salud existentes para

obtener el agua, debe estar desagregada por sexo para aplicarle el análisis de género
correspondiente. Para esto es necesario diseñar y combinar indicadores e índices
que permitan captar los vínculos entre el sistema de género dominante y el acceso,
uso, consumo, control y decisión sobre los sistemas de agua, y posteriormente esta-
blecer mecanismos de seguimiento y evaluación de las políticas implementadas,
como un modo de asegurar la equidad. (Rico, 1998)
Reflexiones finales
Los problemas regionales y locales relacionados con la provisión de agua a la

población requieren superar la fragmentación que ha caracterizado los estudios y
las políticas, y demandan enfoques institucionales y legales que respondan a crite-
rios intersectoriales e integrales de los aspectos económicos, sociales y ambientales.
En la actualidad, las soluciones exigen cambios fundamentales en la organiza-
ción social y no simplemente la introducción de modificaciones técnicas. En estos
enfoques se debe integrar el análisis de género con el fin de asegurar que hombres y
mujeres (incluso otros géneros) vean satisfechos sus intereses y necesidades respec-
to al recurso del agua como derecho humano y participen en la dirección de su
desarrollo de manera equitativa y eficiente.
En este sentido, la gestión ambiental con equidad de género implica poner en
marcha políticas y programas de manejo adecuado de los recursos naturales que
incluyan de manera explícita las necesidades, prioridades y opiniones de ambos
sexos. También, reconocer e involucrar a las mujeres como agentes de desarrollo
local y su participación en instituciones y organizaciones sociales.
Finalmente, destacar que en la relación género/agua, como subsistema de un
sistema mayor género/ambiente, se destaca una doble dimensión de análisis: los
problemas específicos o impactos diferenciales en torno al acceso y disponibilidad
del recurso hídrico, es decir, una dimensión social, y las luchas socio-ambientales
lideradas por mujeres en torno a este bien, esto es, una dimensión política.
Bibliografía de referencia
CEPAL (1991): “El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio

ambiente”, Conferencia, Santiago de Chile

RICO, María Nieves (1998): “Las mujeres en los procesos asociados al agua en América
Latina. Estado de situación, propuestas de investigación y de políticas”, Unidad Mujer y
Desarrollo, CEPAL
VALS LLOBET, Carme (s/a): “Salud, Medio Ambiente y Género”, Centro de Análisis y
programas sanitarios (CPAS)
VEGA, Silvia (1997): “Hogares urbanos y medio ambiente. Buscando las interrelaciones
entre población, mujeres y medioambiente”, CEPLAES, Quito
WHITAKER, Helen (1992): “Promoción de la participación de la comunidad en los pro-
yectos de abastecimiento de agua. Una guía para trabajar con la mujer”, UEBM-
SANAA-UNICEF, Tegucigalpa
Artículo Web: http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/gender.s html
Artículo Web: http://www.lanacion.com.ar/1750412- agua-un-derecho-humano-al-que-no-
todos-acceden

Uruguay en la estructura de poder del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ∙ H. OLMEDO GONZÁLEZ
Uruguay en la estructura de poder del Consejo de

Seguridad de las Naciones Unidas.
HERNÁN OLMEDO GONZÁLEZ

[email protected]
Facultad de Ciencias Sociales / Universidad de la República
Resumen
Esta ponencia tiene por finalidad presentar una aproximación sobre algunos
fenómenos de la política mundial que, en menor o mayor medida, pueden verse
reflejados en la dinámica del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, tenien-
do en cuenta que Uruguay formará parte de este órgano como miembro no perma-
nente en el período 2016-2017. En este sentido, el trabajo priorizará dos aspectos de
la política mundial. Uno de ellos refiere a la distribución de poder mundial, en con-
creto, se procurará estudiar el reflejo de la distribución de poder mundial entre los
miembros permanentes del Consejo de Seguridad en las últimas décadas. Un se-
gundo aspecto tiene relación con el estado de guerra actual en el mundo, en el en-
tendido que una de las finalidades esenciales del órgano es favorecer la paz. Por
último, el trabajo presenta una conclusión en la que al tiempo que se sistematizan
los aspectos más salientes del trabajo, se presentan una serie de preguntas inheren-
tes a la participación de Uruguay como miembro no permanente del Consejo de
Seguridad en el transcurso de los próximos dos años.
Palabras clave: Distribución de poder; Consejo de Seguridad; Guerra; Uruguay

1. Presentación
Teniendo en cuenta la participación de Uruguay como miembro no permanente

del Consejo de Seguridad para el período 2016-2017, este trabajo necesariamente
debe ser entendido como una suerte de aproximación contextual. En tal sentido, se
propone realizar esta aproximación a la dinámica del Consejo de Seguridad a través
de dos fenómenos sistémicos de la política mundial. Uno de ellos refiere a la distri-
bución de poder mundial, en concreto, se procurará estudiar el reflejo de la distri-
bución de poder mundial entre los cinco miembros permanentes del Consejo de
Seguridad en las últimas décadas. Un segundo aspecto tiene relación con el estado
de guerra actual en el mundo, en el entendido que una de las finalidades esenciales
del órgano es favorecer la paz.
En lo que respecta a la distribución de poder mundial, se procurará identificar
las tendencias de poder mundial de los miembros permanentes del Consejo de Se-
guridad aplicando los datos ofrecidos por el Índice de Capacidades Materiales
(cinc), desarrollado en el marco del Proyecto de Correlatos de Guerra. En el enten-
dido de que dicho índice presenta algunas limitaciones, el trabajo propone la cons-
trucción de un índice alternativo, el cual incluye otras variables para la construcción
pero siguiendo los mismos criterios de normalización, ponderación y agregación del
índice mencionado precedentemente. Por su parte, en lo que respecta a los conflic-
tos activos, se presentarán un listado de las guerras activas en la actualidad, conjun-
tamente con la presentación de tendencias sobre el los niveles de prevalencia de la
guerra en el sistema mundial en los últimos quince años.
A tales efectos, el trabajo se estructura de la siguiente manera. A continua-
ción, el trabajo incursiona en el estudio de la distribución de poder entre los
miembros del Consejo de Seguridad, para lo cual se aplicarán los dos indicado-
res mencionados. Seguidamente se presentará una sistematización de los co n-
flictos bélicos activos al finalizar el año 2015, conjuntamente con la presentación
de tendencias que aportan información sobre el porcentaje de Estados del siste-
ma internacional que se encuentran afectados por algún tipo de guerra. Por úl-
timo, el trabajo establece una conclusión en la cual se señalan las características
más salientes del trabajo y se presentan una serie de preguntas inherentes a las
implicancias para Uruguay de participar como miembro no permanente del Con-
sejo en los próximos dos años.

2. Orientaciones empíricas desde la teoría de la política

internacional
En cualquier dominio científico, una de las finalidades esenciales que cumplen

las teorías es orientar la investigación empírica o experimental, según el campo de
estudios del cual se trate. Ello no supone que los científicos teóricos, a su vez, se
consagren a la investigación de corte más empírico o experimental, de hecho, por el
nivel de especialización alcanzado en distintos campos de la ciencia, es poco proba-
ble que un investigador desarrolle su tarea en ambas dimensiones –teórica y empí-
rica- de la ciencia. Sin embargo, existe una suerte de retroalimentación permanente
entre teoría y evidencia empírica, entre la labor del científico teórico y el científico
empírico o experimental que permite distinguir la empresa científica de la filosofía
y la mera observación de fenómenos.
En ese sentido, si bien es evidente que este trabajo tiene un talante más bien
empírico, es dable señalar que el mismo se encuentra fuertemente influenciado por
la teoría neorrealista desarrollada por Kenneth Waltz (1988). En concreto, el traba-
jo propone presentar distintos indicadores que permitan aproximarnos a caracteri-
zar la distribución de poder mundial entre los miembros permanentes Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas en las últimas décadas. Tal como sostuvo Ken-
neth Waltz en su teoría, tres elementos definen la estructura del sistema interna-
cional: la anarquía, la similitud de funciones estatales, y la distribución de poder.
Según la distribución de poder mundial, el sistema podrá adquirir distintas confi-
guraciones –unipolar, bipolar o multipolar- (Waltz, 1988: 119-150).
En ese sentido, la estructura del sistema internacional solo se transforma cuan-
do cambia el principio ordenador y el número de los agentes –Estados- principales.
En tal sentido, decir que un sistema internacional es estable implica dos cosas: por
un lado, que no hubo cambios en el principio ordenador, en tal sentido, el propio
sistema continúa siendo anárquico; por otro, que no se registran variaciones impor-
tantes respecto al número de grandes potencias del sistema. En tal sentido es que
los sistemas políticos internacionales son extremadamente estables. Por ejemplo, el
sistema multipolar desde Westfalia duró aproximadamente tres siglos, indepen-
dientemente de que algunos Estados ascendían en la distribución de poder y otros
decaían. El sistema bipolar ha durado aproximadamente cuatro décadas porque
ningún tercer Estado logró, durante ese período, aproximarse tan siquiera a las ca-
pacidades materiales de Estados Unidos y la URSS (Waltz, 1988: 238).
En el estudio de la política internacional, incluso en décadas previas a la apari-
ción de la teoría neorrealista de Waltz, muchos investigadores empíricos comenza-

ron a diseñar indicadores para medir la distribución de poder entre los Estados del
sistema internacional. Es posible sostener que ha sido en base a una aproximación
realista, centrada fundamentalmente en las capacidades materiales de los Estados,
que muchos estudiosos han emprendido la tarea de hacer operativo el concepto del
poder en el sistema mundial. Algunos de ellos han propuesto indicadores simples,
como puede ser medir el poder de un Estado a partir de producto bruto nacional o
sus gastos militares (Organski; Kugler: 1980). Otros han, diseñado y aplicado índi-
ces múltiples, para los cual han tomado diferentes dimensiones y variables (Ger-
man; 1960; Alcock; Newcombe; 1970; Cline, 1975). Sin embargo, pese al importante
crecimiento de indicadores utilizados para medir el poder de los Estados del siste-
ma internacional, no existe un consenso entre los científicos sobre qué índice es el
que representa mejor el poder de los Estados, por más de que sí se advierte que al-
gunos han sido aplicados en mayor medida que otros.1
El índice de poder mundial que ha sido mayormente utilizado por los investiga-
dores empíricos del campo de estudios ha sido el Índice de Capacidades Materiales
(Cinc) construido por Singer, Bremer y Stuckey (1972), en el marco del proyecto de
Correlatos de Guerra. El índice de capacidades materiales toma en cuenta tres di-
mensiones y seis variables normalizadas a porcentajes. Las tres dimensiones son:
demográfica, industrial, militar. En el marco de la dimensión demográfica se tuvie-
ron en cuenta dos variables: 1. población total del Estado; 2. población urbana en
ciudades de más de 20000 habitantes. En lo que respecta a la dimensión industrial:
3. producción de acero; 4. consumo de energía. En lo que respecta a la dimensión
militar: 5. fuerzas armadas; 6. gastos militares.
El Índice de Capacidades Materiales (cinc), además de haber sido el índice más
utilizado por los estudiosos empíricos de la política mundial, a partir de éste se han
desarrollado estadísticas en base a series temporales de largo plazo, concretamente
desde 1816-2007, que ofrecen información cuantitativa sistematizada año a año y
para cada Estado del sistema internacional respecto de cada una de las variables
que conforman el índice, como así también del índice en general. Sin lugar a dudas,
este índice hasta el momento ha sido el indicador más aplicado y a través del cual
los científicos de la política mundial se han aproximado al estudio cuantitativo del
poder mundial. El gráfico 1 que se presenta a continuación presenta las tendencias
de las capacidades materiales mundiales de los cinco Estados miembros permanen-
tes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas desde 1980 hasta el año 2007,
1. Para acceder a una sistematización sobre la construcción de índices de poder, véase Sodupe, Kepa
(1995) “La estructura de poder del sistema internacional. Del final de la Segunda Guerra Mundial a la
Post Guerra Fría”.

año de la última medición aportada por Correlatos de Guerra en la versión 4 de

este indicador.
En función del gráfico presentado es posible identificar las siguientes tenden-

cias. Primero, existe una importante estacionalidad en lo que respecta a la acumu-
lación de poder mundial entre los miembros, en el gráfico ello se visualiza en la
tendencia que presenta los valores agregados, el cual no implica otra cosa que la
sumatoria de capacidades materiales de los cinco miembros considerados para cada
año. No obstante ello, se aprecia claramente también una caída en la distribución
de poder agregada sobre finales de los años ochenta que coincide con el fin de la
Guerra Fría. En promedio, se constata que los miembros del Consejo de Seguridad
a lo largo del período considerado, en promedio han acaparado un poco más del
40% de las capacidades materiales mundiales, lo cual supone que cerca del 60%
restante se distribuye aproximadamente entre 190 Estados.
Segundo, indudablemente el gráfico presenta de manera clara que en el marco de
tendencias estacionales, se visualizaba a tres Estados –URSS, Estados Unidos, China-
como los grandes poderes de la política mundial, lo cual nos da la pauta al menos de
una incipiente estructura de poder multipolar más bien moderada con tres grandes
Estados que se conformó desde comienzos de los años ochenta. Una tercera tendencia
que es apreciable en el gráfico es la importante pérdida de poder relativo de la URSS a
finales de los años ochenta, sin que ello implique necesariamente un aumento de poder
relativo de Estados Unidos. Una cuarta característica que es posible constatar es el au-

mento de poder relativo de China, el cual se denota especialmente a inicios de los años
noventa. Como quinta característica, se constata que tanto Gran Bretaña como Francia,
son si se quiere poderes de menores capacidades mundiales en el marco del Consejo de
Seguridad. Teniendo en cuenta las tendencias presentadas a través del índice cinc, la
estructura de poder mundial y que es reflejada en el Consejo de Seguridad ha sido más
bien multipolar moderada y estable, sin cambios en el principio ordenador y confor-
mada por tres grandes potencias mundiales.2
Si bien el Índice de Capacidades Materiales (cinc) ha sido el indicador más uti-
lizado por los científicos empíricos de la política internacional, el mismo no se en-
cuentra exento de limitaciones. Una de ellas tiene relación con una dimensión ex-
tremadamente relevante en la política mundial desde una perspectiva teórica
neorrealista, ella es la dimensión nuclear o capacidad de armas nucleares que po-
seen los Estados. De hecho, para el propio Kenneth Waltz y demás neorrealistas
defensivos, han enunciado que desde 1648, uno de los dos o tres grandes cambios
en la política internacional ha sido la aparición de armas nucleares (Jervis, 1989;
Waltz, 2000; 2003; Geller, 2012). Una segunda limitación puede identificarse en
que la dimensión económica, concretamente el poder económico relativo de los Es-
tados no es directamente considerada sino que a lo sumo, su aproximación es a tra-
vés del estudio de las variables que dan cuenta de la dimensión industrial-
energética. La tercera limitación no es tanto de naturaleza operativa sino más bien
en relación con la aplicación, en concreto, el indicador cinc nos aporta información
hasta el año 2007, no hasta el año 2015. Sin embargo, es posible inferir que dadas
las tendencias más bien estacionales, los valores de este índice en los últimos ocho
años no han variado sustancialmente.
De cualquier forma, a los efectos de aportar una aproximación diferente al Índi-
ce de Capacidades Materiales, a continuación se diseñó y aplicó una aproximación
alternativa a la distribución de poder. La lógica de construcción en lo que respecta a
normalización, ponderación y agregación de variables del índice es similar al de
Correlatos de Guerra, aplica una media aritmética sobre la sumatoria de porcenta-
jes respecto a una serie de variables articuladas a tres dimensiones del poder: mili-
tar, económica y demográfica. En lo que respecta a la dimensión militar, se selec-
cionaron las siguientes variables: del gasto militar y de cabezas nucleares operativas
por Estados. En lo que respecta a la dimensión económica se utilizó la siguiente
2. Es preciso tener en cuenta que los datos presentados sobre distribución de poder mundial no incluye-
ron a Estados que no son parte del Consejo de Seguridad y que son importantes y que pueden tener
relativa influencia en la estructura de poder mundial. Entre ellos se encuentran: India, Japón, Alemania.
De cualquier forma, aun incluyendo a estos Estados, la estructura de poder emergente continuará siendo
multipolar moderada, de 3 a 5 Estados principales.

variable: el producto bruto mundial. Por su parte, en lo que respecta a la dimensión

demográfica, la variable seleccionada ha sido la población mundial. 3 Normalizados
los valores a porcentajes, los mismos fueron agregados en la fórmula de la media
aritmética y se aplicó la misma para cada año en el período comprendido entre 1995
y 2015. Formalmente este nuevo índice se expresa en los siguientes términos. Pos-
teriormente el gráfico 2 presenta las tendencias de la distribución de poder mundial
de los cinco Estados miembros del Consejo de Seguridad.
Donde,
GMN = % Gasto Militar Mundial
CNM = % Cabezas Nucleares Mundiales
PBM = % Producto Bruto Mundial
PM = % Población Mundial
Del gráfico presentado en función de la aplicación de nuevo índice es posible

extraer las siguientes conclusiones. En primer lugar, al igual que con la aplicación
3. Las fuentes de información para cada variable han sido las siguientes: en lo que respecta a gasto
militar y cabezas nucleares, se han consultados las bases de datos suministradas por SIPRI. En cuanto a
la variable PBM, se ha consultado la base de datos del Banco Mundial sobre PBI de los países y del mun-
do a valores corrientes. En cuanto a la variable población mundial se han consultado los datos suminis-
trados por la División de Población de Naciones Unidas.

del Índice de Capacidades Materiales, las tendencias en la distribución de poder

son extremadamente estacionales, lo cual sugiere la idea de que la política interna-
cional se caracteriza mucho más por la estabilidad que el cambio. Segundo, este
indicador asigna una mayor distribución de poder mundial a los cinco miembros
permanentes del Consejo, en promedio, para el período estos países poseen apro-
ximadamente el 60% del poder mundial, una diferencia de 20 puntos porcentuales
respecto del indicador de Correlatos de Guerra. Tercero, en esta aproximación al-
ternativa, el país que claramente posee mayores capacidades materiales es Estados
Unidos, en promedio un 28%, en segundo lugar Rusia con la mitad del poder del
primero con un 14% y en tercer lugar China cercano al 10%. Gran Bretaña y Fran-
cia, al igual que en el indicador precedente, se muestran como los Estados menores
en el marco del Consejo de Seguridad. En lo que respecta a la estructura del sistema
internacional reflejada en el Consejo, nuevamente se denotan los tres Estados con
mayores capacidades –China, Rusia, Estados Unidos-, sin embargo, esta aproxima-
ción presenta diferencias importantes entre las capacidades materiales de Estados
Unidos con respecto a los otros dos Estados.
En suma, independientemente de las metodologías utilizadas para medir el poder
mundial de los Estados, en este caso los que forman parte del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas, dos conclusiones sobresalen de la aplicación de estos índices. En
primer lugar, un carácter más bien estable de la estructura de poder mundial en los
últimos 35 años, la cual, teniendo en cuenta los datos presentados, su configuración ha
sido multipolar moderada. En esa estructura de poder mundial multipolar moderada,
tres Estados –China, Rusia y Estados Unidos- son los que es se muestran en ambos
indicadores como los poderes mayores, al tiempo que Gran Bretaña y Francia es posi-
ble concebirlos como los potencias menores del Consejo de Seguridad. En este marco
de relaciones de poder y, en el entendido de que el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas puede concebirse como un régimen internacional (Krasner, 2009) orientado a
preservar la paz y seguridad en el mundo, se presenta a continuación una aproxima-
ción al estado de la guerra en el sistema mundial.
3. Conflictos bélicos en el mundo y Estados afectados por la

guerra
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas perfectamente puede ser con-

cebido como un régimen internacional orientado a preservar la paz y seguridad in-
ternacionales. En tal sentido, tanto en el preámbulo de la Carta de Naciones Unidas

como así también en los artículos referidos a este órgano, se encuentran una serie
de principios, normas, reglas y procedimientos en la cual han convergido los Esta-
dos que adhirieron a la Carta de las Naciones Unidas. Dado que los conflictos y las
guerras, si se quiere, dan razón de ser al propio órgano, se considera importante
relevar los conflictos bélicos que actualmente se encuentran activos en el sistema
internacional y sobre los cuales Uruguay, en el transcurso de los dos años de per-
manencia en este órgano, seguramente deberá tomar algún tipo de posición sobre
los mismos.
Ni bien se inicia la tarea de sistematizar los conflictos latentes en el sistema in-
ternacional se constata una primera dificultad. En concreto, dado que los conflictos
no son todos de la misma naturaleza, es preciso presentar una definición de caso
que permita identificar o diferencias aquellos conflictos que se transforman en gue-
rras de aquellos conflictos de menor escala. En este trabajo, se presenta como defi-
nición de caso la propuesta en el marco de Correlatos de Guerra. En concreto, se
considerará que los conflictos constituyen y alcanzan el umbral de guerra cuando
registran 1000 muertes en combate -incluyen muertes de personal en combate o
muertes a causa de heridas o enfermedades emergentes del combate- en el período
de un año entre todos los involucrados en el conflicto. Es preciso señalar que esta
definición de caso no incluye las muertes de personas civiles sino simplemente de
los combatientes (Sarkees; Wayman, 2010: 11-37).
A partir de esta definición de caso es posible identificar distintos tipos de con-
flictos bélicos o guerras. Actualmente, en el marco de Correlatos de Guerra se iden-
tifican cuatro principales tipos de guerras: 1. guerras entre Estados; 2. guerras ex-
tra-estatales, en las cuales se incluyen dos subtipos, guerras coloniales y guerras
imperiales; 3. guerras intra-estatales, en la cual se incluyen las guerras civiles, gue-
rras internas regionales, guerras intercomunales; 4. guerras no estatales, en ella se
incluyen dos subtipos, no estatal territorial y no estatal a través de fronteras (Sar-
kees; Wayman, 2010). La siguiente tabla 1 presenta una sistematización de los tres
tipos de guerras que involucran directamente a Estados del sistema internacional al
año 2016: interestatal; intra-estatal; extra-estatal.

Tabla 1
Guerras activas en el sistema internacional a final del 2015
Tipo y nombre de la guerra Inicio Región
Inter-estatales
Intra-estatales
1 Guerra Civil de Waziristán en Pakistán 2007 Asia
2 Guerra Civil Suni Irak 2011 Medio Oriente
3 Guerra Civil en Sudán 2011 Medio Oriente
4 Guerra Civil en Siria 2011 Medio Oriente
5 Guerra Civil Sudán del Sur 2013 Medio Oriente
África Subsaharia-
6 Guerra Civil de Boko Haram en Nigeria 2013 na
7 Guerra Civil separatistas ucranianos 2014 Europa del Este
8 Guerra intercomunal de Yemen 2014 Medio Oriente
9 3ª Guerra Civil Chiita en Yemen 2014 Medio Oriente
10 Guerra intercomunal de Kobane 2014 Medio Oriente
Extra-estatales
11 Guerra contra el Estado Islámico 2014 Medio Oriente
La tabla 1 evidencia que a finales del año 2015, en el sistema internacional po-
dían registrarse 11 conflictos que alcanzaron el umbral de guerras. Siguiendo los
criterios de clasificación de regiones de Correlatos de Guerra, la gran mayoría de
ellos se encuentran activos en la región de Medio Oriente. Dicho de otra manera,
solo 2 conflictos bélicos de 11, se encuentran activos en otras regiones. Uno de ellos
es la guerra civil en Ucrania, el segundo es la guerra civil en Pakistán (Dixon; Sar-
kees, 2016). Sin embargo, ello no implica que Estados pertenecientes a otras regio-
nes no participen y se encuentren afectados por alguno de estos tipos de conflictos.
Por ejemplo, la guerra extra-estatal contra el Estado Islámico la lleva adelante una
alianza de Estados de diferentes regiones y es liderada por Estados Unidos. Parale-
lamente, puede existir más de un conflicto bélico en los cuales participe un mismo
Estado, por ejemplo, Siria e Irak se encuentran afectados tanto por guerras civiles
como así también la guerra extra-estatal contra el Estado islámico, al igual que Ye-
men se encuentra afectado por más de un conflictos de naturaleza intra-estatal.
Ahora bien, un aspecto adicional a tener en cuenta sobre la guerra es si el sis-
tema internacional, especialmente en los pocos años transcurridos del siglo XXI,
presenta algún tipo de tendencia significativa sobre la guerra. Ello, en primer lugar
requiere tomar al propio sistema internacional como unidad de análisis. Segundo,

construir algún tipo de indicador a través del cual sea posible medir la prevalencia
de los tipos de guerra en el sistema internacional. Para ello, se propone en este tra-
bajo presentar una aproximación a la prevalencia de la guerra a través del porcenta-
je de Estados del sistema internacional afectados por la guerra. Sobre la base de
datos sistematizados de Correlatos de Guerra, a continuación se presenta valores
relacionados con el porcentaje de Estados del sistema internacional afectados por
cada tipo de conflictos y en sentido agregado para el período 2000-2015. Cabe se-
ñalar que el gráfico que se presenta a continuación considera como un solo Estado a
aquellos que participan en más de un conflicto bélico. La fórmula para su cálculo es
la siguiente:
El gráfico precedente revela que la prevalencia de la guerra general y por tipos

de guerra también presenta importantes niveles de estacionalidad. En lo que res-
pecta a la prevalencia general de la guerra, en promedio para estos quince años po-
co más del 12 por ciento de los Estados se han encontrado afectados por algún tipo
de guerra. En lo que respecta a los tipos de guerra intra-estatal y extra-estatal, en

promedio ambos han registrado valores levemente superiores al cinco por ciento al
tiempo que el porcentaje de Estados afectados por guerras inter-estatales durante el
período ha sido menor a 0,5 por ciento. En tal sentido, considerando los quince
años transcurridos del siglo XXI es posible conjeturar que existe cierto nivel de con-
flictividad bélica que es inherente al propio sistema.
Ahora bien, a los efectos de poder registrar en un indicador simple de prevalen-
cia de la guerra la participación de un mismo Estado en más de un conflicto bélico,
a continuación se aplica la misma fórmula precedente pero adicionando al numera-
dor como un Estado más cuando un mismo Estado participa en más de un conflicto
en un año, manteniéndose el valor para el denominador de la fórmula. Por ejemplo,
teniendo en cuenta las guerras contra Al Qaeda y de insurgencia de Irak entre los
años 2003 al 2011, en el numerador de la formula y considerando solo a Estados
Unidos se sumaría el valor 2, ya que fueron los años en que un mismo Estado estu-
vo participando en estas guerras. El gráfico 4 presenta los valores para cada tipo de
prevalencia de la guerra aplicando este segundo criterio.
Nuevamente, esta forma de medición de la prevalencia de la guerra en el siste-

ma internacional presenta tendencias estacionales. La prevalencia general de la
guerra ha registrado niveles que en promedio han sido levemente superiores al 15
por ciento. El 7,5 por ciento de los Estados han estado afectados por conflictos o
bien intra-estatales o extra-estatales, siendo menor a 0,5 por ciento los Estados que
en promedio se han encontrado en guerras inter-estatales durante el período. Un
dato importante a señalar es que los aumentos en los niveles de prevalencia general
y de guerra extra-estatal se explican, en gran medida, por la alianza de Estados que

desde el año 2014 se encuentra en guerra contra el Estados Islámico. Sin embargo,
si bien esta es una guerra que ha generado mucho impacto dada la estrategia fuer-
temente terrorista aplicada por el Estado Islámico, los niveles de conflicto del sis-
tema no presentan ninguna tendencia significativa en los últimos años, y ni siquiera
se aproximan a los constatados por ejemplo en la Segunda Guerra Mundial que,
aplicando un criterio de prevalencia de la guerra más bien restringidos, alcanzó ni-
veles de prevalencia cercanos al 50 por ciento.
4. Conclusiones
Este trabajo tuvo por finalidad contextualizar la participación de Uruguay en el

Consejo de Seguridad en los próximos dos años 2016-2017. Para ello se propuso
presentar una aproximación sobre dos fenómenos de la política mundial: la distri-
bución de poder mundial, considerando solamente a los miembros del Consejo de
Seguridad; el estado de guerra actual del sistema mundial. Sin embargo, es preciso
señalar que los fenómenos relevantes de la política mundial y que son abordados en
el Consejo de Seguridad son muchos más que los presentados en este trabajo. Otros
temas como la proliferación nuclear, las misiones de paz, narcotráfico, terrorismo y
demás fenómenos internacionales que amenazan la seguridad internacional, tam-
bién forman parte de la agenda del Consejo de Seguridad y requieren también ser
abordados para aproximarnos a conocer en mayor medida a contexto en el cual es-
tará inmerso Uruguay por los próximos dos años.
Una primera conclusión que es posible extraer del trabajo es que la estructura
de poder del sistema internacional, si bien presenta fuertes patrones de estabilidad,
su configuración denota una estructura de carácter más bien multipolar moderada,
en la cual China, Rusia y Estados Unidos, son los principales Estados que definen
dicha estructura del sistema. Segundo, asociada al estado de guerra del sistema
mundial, la gran mayoría de los conflictos bélicos que se registran en el siglo XXI
son de naturaleza intra-estatal, sin embargo, los conflictos de naturaleza extra-
estatal si bien son menos, han involucrado la participación de una mayor cantidad
de Estados. En tal sentido, al año 2015, la prevalencia de la guerra de tipo extra-
estatal es la que marca la tendencia de la guerra general en el sistema mundial. En
lo que respecta a guerras entre Estados, en la actualidad el sistema no registra nin-
gún conflicto de este tipo activo. Por último, en lo que respecta a la relación entre
guerra y regiones, Medio Oriente es la región más conflictiva del sistema mundial,
de los 11 conflictos activos, 9 de ellos se libraron en esta zona. Indudablemente,

aplicando una terminología darwiniana, Medio Oriente en la actualidad es una

suerte de nicho ecológico más favorable para el desencadenamiento de guerras,
especialmente intra-estatales y extra-estatales.
Frente a estas características del sistema mundial surgen una serie de pregun-
tas que es necesario problematizar sobre la participación de Uruguay en el Consejo
de Seguridad. En concreto, ¿por qué Uruguay en los últimos años ha decido desa-
rrollar una política exterior orientada a formar parte del Consejo de Seguridad co-
mo miembro no permanente? ¿en qué áreas o circunstancias, la participación de
Uruguay en el Consejo de Seguridad puede adquirir relativa incidencia e importan-
cia? ¿en qué medida, o en qué áreas de política nacional, la participación de Uru-
guay en el Consejo de Seguridad es beneficiosa a sus intereses? Indudablemente, las
respuestas a estos problemas requieren la formulación de una serie de conjeturas
teóricas que necesariamente deberán someterse a contrastación empírica a los efec-
tos de aportar respuestas sobre las mismas cierto grado de consistencia científica.
5. Referencias Bibliográficas
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Waltz, Kenneth. (1988) Teoría de la Política Internacional. Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano.

El rol de los embajadores políticos en la política exterior.∙ C. V. JIMÉNEZ GROTTER y M. A. PERESUTTI
El rol de los embajadores políticos en la política

exterior.
CARLOS VIRGILIO JIMÉNEZ GROTTER

[email protected]
Universidad Católica de Santa Fe (U.C.S.F.)
MARÍA ALEJANDRA PERESUTTI

[email protected]
Universidad Católica de Santa Fe (U.C.S.F.)
Resumen
La diplomacia ha sido definida por diferentes autores como una disciplina, para re-
ferirse a la profesión de diplomático o como un conjunto de herramientas que le
permiten a un Estado relacionarse con el resto de los actores internacionales, sean
estos Estados o no. Y es por esto que no podemos desconocer la importanci a que
reviste este cargo público, ya que quien lo desempeña, es la imagen que nuestra N a-
ción refleja a nivel internacional a través de sus actos y por lo tanto “herramienta”
de la política exterior como política pública. Dentro del plantel de Embajadores
nombrados por el Presidente de la República, quien está facultado constitucional-
mente para nombrarlos, se encuentran aquellos embajadores que están autorizados
para ocupar estos cargos sin haber cumplido el requisito de ser egresados del Insti-
tuto de Servicio Exterior de la Nación: son los llamados “embajadores políticos”,
que permanecerán en su cargo por el término en que el Primer Mandatario ejerza
sus funciones.
Si bien en nuestra historia diplomática ha habido embajadores políticos que han
desempeñado su cargo con la mayor idoneidad, y que la creación del Instituto del
Servicio Exterior de la Nación data de la segunda mitad del siglo pasado Si bien la
cantidad de estos funcionarios con respecto a la totalidad de estos cargos ha sido
establecida por un decreto posterior, no siempre ha habido una disposición clara
con respecto a esto. A lo que debemos agregar la falta de precisiones en lo referente
a las capacidades o aptitudes requeridas para ocupar el cargo. Situación que se re-
plica en otros países latinoamericanos.
Palabras clave: Latinoamérica / Política Exterior / Embajadores Políticos

Introducción
La diplomacia ha sido definida por diferentes autores como una disciplina, para
referirse a la profesión de diplomático o como un conjunto de herramientas que le
permiten a un Estado relacionarse con el resto de los actores internacionales, sean
estos Estados o no. Si tenemos en cuenta que el Embajador es quien representa a
nuestro país en el exterior, y más específicamente en un Estado extranjero u Orga-
nismo Internacional (tal es el caso de la Organización de Naciones Unidas), no po-
demos desconocer la importancia que reviste este cargo público. Ya que quien lo
desempeña, es la imagen que nuestra Nación refleja en el exterior a través de sus
actos.
Si bien en nuestra historia diplomática ha habido embajadores políticos que
han desempeñado su cargo con la mayor idoneidad, y que la creación del Instituto
del Servicio Exterior de la Nación data de la segunda mitad del siglo pasado, debe-
mos considerar la necesidad de contar con el mejor cuerpo de representantes si
queremos posicionar a nuestro país a nivel internacional, instrumentando una polí-
tica exterior estable y de largo plazo.
Las palabras expresadas por el ex embajador Carlos Ortiz de Rosas, destacan la
importancia de seleccionar a la persona adecuada para este cargo, por las numero-
sas condiciones que debe reunir en virtud de la jerarquía que el mismo reviste: “En-
tre otras cualidades, además de las elementales de la real vocación, discreción,
dedicación, dominio de idiomas y buenas maneras, debe tener “comprensión”, en
su doble acepción tanto para captar y resolver los problemas en los que deberá
intervenir, estudiándolos en profundidad y desde todos los ángulos, como la luci-
dez indispensable para entender en toda su magnitud el país ante el cual está
acreditado.” Ya que en el caso de ignorar estas consideraciones, se puede correr el
riesgo de inducir a error a su Cancillería por no tener la percepción adecuada de la
realidad del entorno en el que se desempeña. 1 Palabras que podrían resumirse te-
niendo en cuenta dos requisitos exigidos por nuestras leyes: la idoneidad del fun-
cionario público y las condiciones relevantes indispensables para el cargo de emba-
jador político.
El objetivo de este trabajo es entonces, tratar de aclarar qué es lo que se entien-
de por idoneidad para el caso específico que se plantea, que es el de los embajado-
res políticos nombrados por el Poder Ejecutivo; qué requisitos se encontrarían
comprendidos en las condiciones relevantes exigidas por la ley de Servicio Exterior
1. Ortiz de Rosas, Carlos. (2011) “Confidencias diplomáticas”. Uruguay, Aguilar.

de la Nación para estos funcionarios y cuál ha sido hasta el presente la situación de

nuestro país teniendo en cuenta el ejemplo de otros países Latinoamericanos.
Para lograrlo, en la primera parte se analizará el escenario actual en Argentina,
incluyendo la caracterización de los conceptos involucrados en el mismo. Poste-
riormente, estableceremos las disposiciones de nuestra legislación respecto de los
embajadores políticos, agregando un dictamen de la Cámara de Senadores de la
Nación que establece y creemos aclara los contenidos de las normas y de los con-
ceptos que se plantearan en nuestros objetivos.
Situación actual y conceptos involucrados
El Presidente de la República está facultado constitucionalmente para nombrar

embajadores2, y por la Ley de Servicio Exterior de la Nación3 (Ley 20.957, art.5) a
quienes el titular del Poder Ejecutivo determine para ocupar estos cargos sin haber
cumplido el requisito de ser egresados del Instituto de Servicio Exterior de la Na-
ción. Son los llamados “embajadores políticos”, que permanecerán en su cargo por
el término en que el Primer Mandatario ejerza sus funciones.
Por lo expuesto en el párrafo anterior creemos necesario en primer lugar deli-
mitar lo que se entiende por diplomacia, concepto base teniendo en cuenta que lo
que se pretende es encuadrar jurídicamente a la figura del embajador político.
José María Cantilo presenta dos acepciones de este término, en una de ellas
puede ser entendido como “…el conjunto de la representación de un Estado.”4 Pero
también, para hacer referencia a la profesión de quien se dedica a esta actividad.
Agregando su propia definición al expresar que: “La diplomacia es el conjunto de
reglas y métodos que permiten a un Estado instrumentar sus relaciones con los
sujetos de derecho internacional, con el doble objeto de asegurar la paz y cultivar
2. Constitución Nacional, artículo 99 inc.7: “Nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipoten-
ciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado; por sí solo nombra y remueve al jefe de gabi-
nete de ministros y a los demás ministros del despacho, los oficiales de su secretaría, los agentes consu-
lares y los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución.”
3. “Articulo 5º – El Poder Ejecutivo podrá designar excepcionalmente embajadores extraordinarios y
plenipotenciarios a personas que, no perteneciendo al Servicio Exterior de la Nación, posean condiciones
relevantes. Este nombramiento se considerará extendido por el tiempo que dure el mandato del Presi-
dente de la Nación que lo haya efectuado.”
4. Cantilo, José María. (1993) “La profesionalidad del diplomático” Argentina, Grupo Editor Latinoameri-
cano.

una mentalidad universal, fomentando la cooperación con dichos sujetos en los

más diversos campos” 5
Mario Amadeo la caracteriza acercándose más a la primera acepción que de este
vocablo hiciera Cantilo, al definirla como el conjunto de organismos a través de los
cuales los Estados “…manejan sus relaciones internacionales y en los procedimien-
tos que dichos organismos emplean para la consecución de sus fines.”6 Haciendo
un aporte al distinguirla de la “política exterior” de un Estado. Ya que considera a la
diplomacia como un medio para lograr un fin. Siguiendo esta línea, es que Julio
Barboza se refiere a la actividad diplomática como el conjunto de actos que tienden
a la ejecución de la política exterior de un Estado.7
Las relaciones diplomáticas permanentes entre los Estados, se encuentra regu-
lada por la Convención de Viena de 1961. En su artículo 14, se establecen las distin-
tas categorías de los jefes de misión, y su primer inciso destaca en primer lugar a los
embajadores. Pieza fundamental de la representación oficial en el exterior definidos
por el diccionario de la Real Academia Española como “Agente diplomático (…) se
lo considera como representante de la persona misma del jefe de Estado que se
envía y acredita en otro Estado extranjero. “8 Para Mario Amadeo, forman parte de
los representantes acreditados ante los gobiernos extranjeros para llevar adelante la
labor diplomática, correspondiéndole la plenitud de la representación.9 Para Ha-
lajczuk es “…el representante personal del Jefe de Estado”10. En el mismo sentido,
Cantilo lo caracteriza a través de la enumeración de las cualidades que estima nece-
sarias para el desempeño de sus funciones.11
En cuanto al mecanismo por el cual serán seleccionados, quienes ocuparán es-
tos cargos, Néstor Sagüés12 destaca que el único organismo de selección, formación
e incorporación del personal para formar parte del cuerpo permanente activo, es el
Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Lo que para el autor, constituye una
positiva reglamentación del principio constitucional de idoneidad para el nombra-
miento de estos funcionarios. Finalmente, plantearemos cuál es la situación plan-
teada por la legislación y la doctrina de cuatro países de la región con el propósito
5. CANTILO, José María: Op.cit., pág.13.

6. Amadeo, Mario (1993) “Manual de Política Internacional” Argentina, Abeledo Perrot.
7. Barboza, Julio (2001) “El derecho diplomático y consular” Buenos Aires, Zavalía.
8. Diccionario de la Lengua Española (1982) 19° ed., Editorial Espasa-Calpe S.A., Madrid.
9. AMADEO, Mario: Op.cit., págs.195-196.
10. Halajczuk, Bohdan T. (1999) “Derecho Internacional Público” Buenos Aires, Ediar.
11. CANTILO, José María: op.cit., págs. 34-49.
12. Sagüés, Néstor Pedro. (1993). “Elementos de Derecho Constitucional” T 1. Buenos Aires, Editorial
Astrea.

de, mediante la comparación, tener una visión de conjunto que nos permita situar a
nuestro país en el ámbito internacional con respecto a este tema.
El alcance del concepto de “idoneidad” según la doctrina.
Para acudir en auxilio de la situación planteada, pero principalmente como base

y fundamento de nuestra legislación, es que nos podemos remitir al artículo 16 de
nuestra Constitución. Que establece a la idoneidad como única condición para
desempeñar un cargo público. Todo requisito exigible debe ser filtrado a través de
la idoneidad como pauta exclusiva de la selección de los posibles candidatos a ocu-
par un cargo. Si bien depende la aptitud requerida del tipo de empleo.
Benjamín Burgos destaca la falta de acuerdo en la doctrina con respecto a lo
que se involucra en este requisito que puede ser interpretado como capacidad, apti-
tud o eficiencia, pero que de todas maneras tienen una misma raíz.13
Para Bidegain y Palazzo14 los integrantes de los distintos poderes de la Nación,
en este caso quienes representan a la Estado nacional en el exterior como embaja-
dores políticos, están encuadrados en el derecho constitucional, y por lo tanto de-
ben cumplir con el requisito mencionado en esa norma. Al que define como un es-
tándar o parámetro, que como en el caso que nos ocupa tiene especificaciones en
una norma complementaria. Pero a pesar de esto, va a quedar sujeto a la prudente
discrecionalidad de quien designa (Poder Ejecutivo). El que debe considerar ade-
más los requisitos éticos, citando a la Convención Interamericana Contra la Co-
rrupción aprobada por Ley 24.759, y la Ley 25.188 de Ética Pública. Señalando
posteriormente, que además de considerar la idoneidad ética, se deben tener en
cuenta una idoneidad física y otra técnica.
En el mismo sentido se pronuncia Adolfo Ziulu, agregando que esta disposición
constitucional está dirigida indudablemente a privilegiar el acceso de las personas
más capacitadas a las funciones y empleos públicos. Pero observa que en la actuali-
dad esta regla resulta insuficiente y no se cumple. Por lo que considera que debe-
rían establecerse procedimientos que garanticen la elección de los mejores y la pu-
blicidad de la misma con el fin de resguardar el control.15
13. Burgos, Benjamín (2005) “Curso de Derecho Constitucional” Buenos Aires, Virtudes.
14. Bidegaín, Carlos M., Palazzo, Eugenio L., et al. (2001) “Curso de Derecho Constitucional” T v, Bue-
nos Aires, Abeledo-Perrot.
15. Ziulu, Adolfo G. (1997) “Derecho Constitucional” T I. Buenos Aires, Depalma.

Ampliando lo expresado por Néstor Sagüés16, y que citáramos anteriormente,

destaca que en lo referente a lo que dispone la Carta Magna sobre idoneidad, la
norma es clara. No todos son iguales para acceder a los puestos públicos, y por lo
tanto debe darse preferencia para su nombramiento a los más idóneos. Lo que sig-
nifica, la no designación de aquellos que no lo sean. Y para fundamentar sus dichos,
cita diversos fallos de la Corte Suprema de la Nación que establecen como una de
sus exigencias el cumplimiento de requisitos éticos (Fallos 238:183). Sin embargo,
las condiciones requeridas para el ingreso a cargos públicos no deben crear un pri-
vilegio, sino atenerse al principio constitucional de igualdad de oportunidades. Y
considera a aquellas designaciones puramente discrecionales, “generalmente” in-
constitucionales.
Para el autor un caso interesante de especificación de la idoneidad es la crea-
ción del Instituto de Servicio Exterior de la Nación, con el fin de reclutar integran-
tes para el cuerpo diplomático.
El Dr. Horacio Rosatti sin embargo, se cuestiona si debe reglamentarse la ido-
neidad para todos los empleos, considerando que en principio lo cree estimable
para aquellos cargos que revistan cierto tecnicismo.17
Profundizando en los requisitos legales: las “condiciones

relevantes” como exigencia para el nombramiento de los
embajadores políticos.
La profesión de embajador político, según el artículo 5 de la Ley N° 20.957 del

Servicio Exterior de la Nación, la ejercen aquellas personas designadas por el Poder
Ejecutivo y que posean “condiciones relevantes”, por el término que comprende la
duración de su mandato. Pero quienes sean nombrados en estas condiciones, lo
hacen a diferencia de quienes forman el cuerpo diplomático permanente, sin la
aprobación de los cursos que se dictan en el Instituto del Servicio Exterior de la Na-
ción (I.S.E.N.). Esta situación, provoca según la opinión de Sagüés en muchas opor-
tunidades “nombramientos signados por el favoritismo personal o partidista”.18
Astrea.
17. Rosatti, Horacio. (2010) “Tratado de Derecho Constitucional” T I. Argentina, Rubinzal-Culzoni Edito-
res.
Astrea.

Dentro del texto de este artículo se encuentra la expresión condiciones relevan-

tes, que no se halla definida o al menos aclarada. Si bien el decreto correspondiente
N° 1973/86 incluye como requisitos para desempeñar este cargo, los siete primeros
incisos del artículo 11 de la Ley 20.95719, no se refiere a ellos como condiciones rele-
vantes. Dejando abierta la interpretación de lo que debe ser considerado por tales
condiciones.
Estas disposiciones vendrían a completar la exigencia del requisito de idonei-
dad exigido por el artículo 16 de la Carta Magna, en cuanto funcionario público.
Pero en nuestra historia política y diplomática, se han dado numerosos casos en
que las mismas no han sido observadas. El estudio de la validez de estos nombra-
mientos, en virtud del incumplimiento de la norma, es relevante desde dos puntos
de vista.
En primer lugar porque al no estar especificado en la norma constitucional lo
que se entiende por “idoneidad”, podría dar un margen de discrecionalidad al mo-
mento de su interpretación y ejecución por parte del Presidente de la República.
En segundo lugar, porque a pesar de que la norma es clara con respecto al ca-
rácter “excepcional” de tales nombramientos, y el decreto 337/95 que lo reglamenta
establece un número máximo de 25 cargos, este requisito no siempre se ha cumpli-
do. En el año 1993 un 42% de los embajadores en ejercicio de sus funciones, es de-
cir casi una de cada dos embajadas, se encontraba encabezada por personas que no
provenían del Instituto del Servicio Exterior de la Nación. La razón de que esto ha-
ya ocurrido es la utilización de estos cargos como moneda de cambio, al momento
de reconocer los servicios de quienes han sido “allegados políticos” de los funciona-
rios de turno.
Esta situación que viene repitiéndose a través de los años y la sucesión de los
diferentes gobiernos, podría poner en riesgo la correcta representación de nuestro
país en el exterior, al no poseer quienes ejercen la función en estas condiciones, de
la mínima formación requerida para desempeñarla. Transgrediendo así la norma
constitucional que exige para ser admisible en un empleo la idoneidad como condi-
ción necesaria. Porque si bien lo exigido por el Decreto 1976/83 que complementa
la ley cuando en su artículo 5 establece que: “…El Instituto del Servicio Exterior de
la Nación y los organismo competentes del MINISTERIO DE RELACIONES EX-
19. “Articulo 11. – Para pertenecer al Servicio Exterior de la Nación es indispensable: a) Ser argentino
nativo o por opción y mayor de edad; b) Tener pleno goce de los derechos civiles y políticos; c) Condu-
cirse en forma honorable, pública y privadamente; d) Mantener una conducta económica ordenada e
inobjetable; e) Poseer, el funcionario y su cónyuge, condiciones psicofísicas y de cultura social adecua-
das; f) Que siendo casado, el cónyuge del funcionario sea argentino nativo o por naturalización; g) Pres-
tar juramento de fidelidad a la Nación y a la Constitución Nacional ;…”

TERIORES Y CULTO pondrán a disposición de los Embajadores que se designen

conforme a este artículo, todas aquellas informaciones sobre su misión en general
y sobre el país en que prestarán sus funciones en particular, que puedan ser de
interés para el mejor cumplimiento de la tarea a desarrollar.”, no implica la ad-
quisición o el cumplimiento de la formación necesaria para ocupar el cargo.
Embajadores Políticos en nuestra legislación.
En nuestro país quien asume la representación de la Relaciones Internacionales

es el Presidente de la Nación en su calidad de Jefe de Estado. Así lo consideran los
constitucionalistas en virtud de lo expresado en el inciso 1° del art. 99 de nuestra
Constitución. El Primer Mandatario tiene el carácter de principal actor en la con-
ducción de política exterior, es garante de los tratados internacionales y ejerce la
representación del país ante los poderes externos.
En el inciso 7 del mismo artículo se dispone además que sea el Presidente quien
nombre y remueva a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de
negocios con acuerdo del Senado. Por su parte, y como complemento de la norma
anteriormente citada, la Ley 20.957 del Servicio Exterior de la Nación, faculta al
Poder Ejecutivo para designar “excepcionalmente” embajadores que no pertenez-
can al cuerpo permanente (embajadores políticos), quienes permanecen en su car-
go mientras el Presidente esté en ejercicio con el único requisito de que posean
“condiciones relevantes”. Las condiciones requeridas, si bien no están detalladas
tienen su fundamento en el artículo 16 de la Carta Magna cuando establece que to-
dos los habitantes son iguales ante la ley y admisibles en los empleos sin otra con-
dición que la “idoneidad” (entendida como la aptitud para desempeñar el cargo pa-
ra el que ha sido seleccionado).
Si bien es cierto que cabe reconocerle al Presidente la facultad de destinar de-
terminadas embajadas en el exterior a personas de su confianza que posean un ca-
pital personal fundado en su historial de servicios al país, ya sea desde lo cultural,
económico o por sus condiciones sobresalientes que deben ser públicamente reco-
nocidas, no es menos cierto el considerar que la formación diplomática debe ser el
primer requisito a tener en cuenta al momento de seleccionar el personal destinado
a desempeñar esta tarea. Y así lo establece el artículo 13 de la ley 20.957 cuando
prevé que la incorporación al cuerpo diplomático permanente activo sólo se efectúa
por egreso del ISEN (Instituto del Servicio Exterior de la Nación a partir de su crea-

ción en el año 1963), después de haber completado los exámenes de selección y cur-
sos.
El art. 5 de la ley anteriormente citada exige el cumplimiento de condiciones re-
levantes para asumir el cargo. Y por un decreto posterior (1973/86) se exigen las
especificadas en el artículo 11, salvo el último de sus incisos. Como ha sido explici-
tado en el apartado anterior, al analizar lo que establece la Ley como condiciones
relevantes.
Basándose en los artículos citados, se expide el Senado de la Nación en un dic-
tamen de comisión (Expte. P.E. n° 179/04), en consideración de un pliego remitido
por el Poder Ejecutivo Nacional para nombrar un Embajador Extraordinario y Ple-
nipotenciario. La recomendación de la comisión que pasa al Orden del Día es no
prestar su acuerdo para el nombramiento del postulante y desechar la propuesta.
Sus fundamentos enumeran detalladamente lo explicitado por la doctrina analizada
para el caso, que complementa lo estipulado por las normas. En primer lugar, lo
califica como un “hecho institucional”, y caracteriza la figura del Embajador como
“…una persona que tendrá a su cargo la representación de nuestro país en la
conducción de las relaciones bilaterales…”20 A continuación enumera como requi-
sitos, que considera no se cumplen, para desempeñar el cargo: la probidad, respon-
sabilidad y transparencia en la gestión de la cosa pública (idoneidad ética); la ido-
neidad en su aspecto técnico, que se manifestaría a través de cursos, escritos o
publicaciones relacionadas con las relaciones internacionales. También hace refe-
rencia a la falta de fundamentos que respalden un nombramiento que debe ser ex-
traordinario, al considerar que el cargo puede y debe ser ocupado con personal ca-
pacitado del Servicio Exterior. El incumplimiento del artículo 11 de la ley de
Servicio Exterior de la Nación, en cuanto a que el postulado debe conducirse en
forma honorable, tanto en el ámbito público como en el privado.
A las aptitudes morales y técnicas enumeradas, agrega también las políticas y
culturales. Se cita asimismo, el artículo 21 de la Ley en su inciso q, en cuanto a la
estricta honorabilidad de su conducta en su actuación social y económica. Vincula-
da a la necesidad de carecer de vínculos personales con entidades públicas o priva-
das del país en el que va a desempeñar el cargo, que pudieran opacar su actuación
imparcial en vistas a la defensa de los intereses nacionales.
20. Dictamen de comisión. Expte. N° 179/04. Recuperado de http://www.senado.gov.ar:88/521.pdf

Los embajadores políticos en la legislación y doctrina

comparados.
Nuestro país no constituye el único caso en el que se dan nombramientos de

embajadores surgidos de ámbitos externos a la diplomacia de carrera. Para realizar
este análisis se han seleccionado casos de países latinoamericanos por su similitud
de origen, en virtud de la colonización que determina la cultura de estos territorios,
con Argentina.
Un país en el que se plantea esta situación como un objetivo a modificar, en
vistas a la jerarquización de sus funcionarios es México. La legislación del país azte-
ca prevé en su Constitución que es su Presidente quien regula el nombramiento de
funcionarios de despacho y agentes diplomáticos, otorgándole la facultad de elegir-
los y removerlos libremente (art.89). Contando, como en nuestro caso con una Ley
de Servicio Exterior que en su artículo 19 coincide con lo estipulado por el artículo
89 anteriormente citado, pero a lo que añade que ese nombramiento se hará
“…preferentemente entre los funcionarios de carrera de mayor competencia, cate-
goría y antigüedad de la rama diplomático – consular.”21 Siendo el vocablo “prefe-
rentemente” el que le abre una puerta al primer mandatario para realizar nombra-
mientos entre ciudadanos que no provengan de la carrera diplomática. En su
artículo 20, se mencionan los requisitos exigidos para ser nombrado Embajador o
Cónsul General: tener como única nacionalidad la mexicana, debiendo ser ésta de
nacimiento, gozar de los derechos civiles y político, mayor de 30 años de edad, y
reunir los méritos suficientes para el eficaz desempeño de su cargo. Lo que podría-
mos considerar semejante a la idoneidad y las condiciones relevantes establecidas
por nuestra legislación. El autor, es crítico de la redacción de las normas citadas, ya
que considera que le otorgan discrecionalidad al Poder Ejecutivo al momento de
efectuar los nombramientos. Y hace ver al cuerpo diplomático como una suerte de
premio, exilio o “basurero” de las que considera víctimas del sistema político de su
país y de funcionarios desempleados. Ésta es la situación que se debate en la actua-
lidad política mexicana, que realiza nombramientos de funcionario públicos o polí-
ticos sin la preparación adecuada, que tiende a poner sus intereses personales por
sobre los nacionales22.
21. Acosta, Alejandro (2006) “La diplomacia mexicana: entre políticos y servidores de carrera” en El
Cotidiano (2006), vol. 21, núm. 140, Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco, México. Recu-
perado de: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=32514007
22. Acosta, Alejandro (2006) “La diplomacia mexicana: entre políticos y servidores de carrera” en El
Cotidiano (2006), vol. 21, núm. 140, Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco, México. Recu-
perado de: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=32514007

En Costa Rica, la realidad no parece ser diferente. Es lo que Cascante Segura

denomina como “sistema clientelar del servicio exterior”23que recompensó con
cargos de jefes de misión en el Servicio Exterior a cuadros de alta dirigencia y de
financiamiento de los partidos políticos costarricenses. Esos cargos además fueron
repartidos funcionando como un espacio de negociación, utilizado como moneda de
cambio entre los partidos políticos hegemónicos. De modo que de un total de 148
casos analizados por el autor, sólo uno es diplomático de carrera, siendo los demás
de diversas profesiones (políticos, médicos, cafetaleros, periodistas, etc.)24 El nom-
bramiento de los representantes diplomáticos está previsto en el artículo 147 de la
Constitución Nacional de ese país, y queda a cargo del consejo de Gobierno forma-
do por el Presidente de la República y sus Ministros. Cuenta con un Estatuto del
Servicio Exterior que en sus artículos 48 y 49, define como Personal en comisión, a
aquellos funcionarios nombrados por el Poder Ejecutivo que por “…especiales ra-
zones de conveniencia nacional, inopia de funcionarios de carrera o por razones
de emergencia, sean llamados a desempeñar…”25 los cargos normalmente reserva-
dos a las personas que forman parte del Servicio Exterior de la Nación.
En consonancia con lo que hemos desarrollado en los casos anteriores, en Chile
su Constitución Política le otorga al Presidente de la República entre sus atribucio-
nes especiales la de “Designar a los embajadores y ministros diplomáticos, y a los
representantes ante organismos internacionales. Tanto estos funcionarios como
los señalados en el N°. 7 precedente, serán de la confianza exclusiva del Presidente
de la República y se mantendrán en sus puestos mientras cuenten con ella” (inciso
8°). No escapando a la regla de nombrar para los destinos diplomáticos más impor-
tantes a personas de confianza política del gobierno con experiencia y capacidad,
pero también en algunos casos como una forma de compensación.26
En el caso de Uruguay, el número permitido de Jefes de Misión no pertenecien-
tes al cuerpo diplomático (cargos de confianza) fue elevado por decreto, de 10 a 20
durante la gestión (2005-2010) del Presidente Tabaré Vázquez.27 También en este
caso, es facultad del Poder Ejecutivo por el artículo 168 inciso 12 de la Constitución
23. Cascante Segura, Carlos H. (2009) “Clientelismo y sistema político. El caso del Servicio Exterior
costarricense (1940-1990). Algunos apuntes preliminares”. En Revista “Diálogos”, Costa Rica. Recupera-
da de: http://www.historia.fcs.ucr.ac.cr/articulos/2009/vol1/02carlosservicioexterior.html
24. Ídem, p.32
25. Ley n°3530, Estatuto del Servicio Exterior de la República de Costa Rica.
26. Escalona y su negativa a ser embajador. Recuperado de: http://www.elmostrador.cl/sin-
editar/2014/03/18/escalona-y-su-negativa-a-ser-embajador/
27. Delgado, Eduardo. “Cancillería mantiene casi al tope el cupo de embajadores políticos”. Recuperado
de: http://www.elpais.com.uy/informacion/cancilleria-mantiene-casi-al-tope-el-cupo-de-embajadores-
politicos.html

de ese país, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de

Ministros, nombrar al personal consular y diplomático, con acuerdo de la Cámara
de Senadores. De acuerdo al texto de la norma, los cargos de Embajadores y Minis-
tros del Servicio Exterior serán considerados de particular confianza del Poder Eje-
cutivo. Siendo semejante esta última parte en su redacción a lo dispuesto por la
norma chilena.
Podemos concluir de lo expuesto, que se permite el nombramiento de Embaja-
dores Políticos en varios países de la región. Pero si bien los mismos son respalda-
dos por la legislación, la discrecionalidad y por lo tanto la posible falta de idoneidad
para el cargo son también cuestionados en todos los casos.
Conclusión
Para poder cumplir con el objetivo propuesto para este trabajo, se definió desde
la doctrina qué se entiende por diplomacia. Para caracterizar desde ese contexto a
la figura del embajador político, como aquél que no surge de los cuadros técnicos de
carrera que egresan del Instituto del Servicio Exterior de la Nación, como un requi-
sitos sine qua non para el nombramiento de los funcionarios diplomáticos. En vir-
tud de esto, se expuso posteriormente qué entienden reconocidos autores del dere-
cho respecto de la idoneidad requerida por nuestra Carta Magna para ocupar cargos
públicos, ya que dicho concepto no se encuentra explicitado en la norma. La misma
situación se observa para lo involucrado en las condiciones relevantes exigidas es-
pecíficamente para la función de embajador político. Razón por la cual tratamos de
determinarlo a partir de los datos recabados.
Aclarados los conceptos, se expuso la situación de nuestro país respecto del te-
ma en estudio para ponerlo en contexto desde el análisis del escenario regional, en
particular de cuatro Estados latinoamericanos.
Por todo lo expuesto y a manera de cierre podemos decir, que en nuestro país
no se cumplen los requisitos exigidos por las normas para el nombramiento de los
embajadores políticos, como tampoco el carácter excepcional que la misma exige.
Que este cargo se ha utilizado de manera discrecional por diferentes gobiernos,
como moneda de cambio y recompensa para aquellos funcionarios o simpatizantes
de la administración de turno por su apoyo o contribución a la gestión o a sus diri-
gentes. Sin desconocer que pueden darse algunas excepciones. Pero que en la visión
de conjunto con los casos de derecho y doctrina comparados, no constituye la con-
ducta doméstica observada una particularidad dentro de la región. Sino que al con-

trario, esta tendencia se observa en la totalidad de los casos expuestos, constituyen-

do motivo de crítica para los autores consultados.28
Es por esta razón que queremos destacar la importancia del cumplimiento de
los requisitos legales exigidos, que si bien no cuentan con una detallada descripción
desde la norma, si son analizados desde la doctrina nacional e internacional de ma-
nera coincidente. Logrando establecerse un patrón que permite analizar las aptitu-
des con las que cuenta el postulante al cargo, a los fines de evaluar su “idoneidad y
las condiciones relevantes” con las que debe destacarse para la representación de
nuestro país en el exterior.
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Acosta, Alejandro (2006) “La diplomacia mexicana: entre políticos y servi-

dores de carrera” en El Cotidiano (2006), vol. 21, núm. 140, Universidad Autónoma
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Servicio Exterior costarricense (1940-1990). Algunos apuntes preliminares”. En Revista
28. Nota: Es menester aclarar, que en la actualidad se están realizando nombramientos de nuevos Em-
bajadores, en su mayoría de carrera, debido al cambio de gobierno nacional efectivizado el 10 de di-
ciembre de 2015. Pero como las modificaciones están en proceso no es prudente emitir una opinión al
respecto.

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Cooperación internacional en ciencia y tecnología… ∙ NERINA SARTHOU y MARÍA PAZ LÓPEZ
Cooperación internacional en ciencia y tecnología:

paradigmas, políticas y actores.
NERINA SARTHOU
[email protected]
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA)
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)
MARÍA PAZ LÓPEZ
[email protected]
Resumen
El fenómeno de la cooperación internacional en materia de ciencia y tecnología ha
tenido distintos motores como la auto-organización de la ciencia, los procesos “de
arriba hacia abajo” y la globalización económica y financiera. De acuerdo a esta
complejidad, el fenómeno ha sido estudiado desde diversas disciplinas y perspecti-
vas teóricas. Ahora bien, desde las Relaciones Internacionales son escasos los apo r-
tes que pueden encontrarse en la literatura, a pesar de la estrecha vinculación exis-
tente entre la generación de ciencia y tecnología y las problemáticas abordadas por
la disciplina. Con el objetivo de dar respuesta a este vacío, la ponencia presenta una
periodización de la cooperación internacional en ciencia y tecnología a par tir de la
noción de “paradigmas de la política científica”, la cual conjuga aspectos contextu a-
les -se refieren a la manera en que el escenario nacional e internacional influyen en
la política científica- y aspectos conceptuales –se relaciona con la concepción de
ciencia y cambio tecnológico-. En base a esta propuesta, se identifican distintas po-
líticas, actores y paradigmas que predominan en diferentes períodos históricos de s-
de la segunda posguerra hasta la primera década del siglo XXI en el desarrollo de la
cooperación internacional en ciencia y tecnología. Este recorte temporal se fund a-
menta en que si bien la cooperación científica y tecnológica no es un fenómeno
nuevo, su intensidad, dinámica y propagación por el mundo se ha modificado con-
siderablemente a partir de la Segunda Guerra Mundial. En una primera parte, el
trabajo presenta el marco conceptual y metodológico a partir del cual se aborda la
temática. En una segunda parte analiza detalladamente el rol de la cooperación i n-

ternacional, sus políticas y actores en el marco de cada paradigma identificado por

la literatura. Por último, exponen las reflexiones finales.
Palabras Clave: cooperación internacional, ciencia, tecnología, paradigmas

Introducción
El fenómeno de la cooperación internacional en materia de ciencia y tecnología

ha tenido distintos motores como: la auto-organización de la ciencia, los procesos
“de arriba hacia abajo” y la globalización económica y financiera (Zittl y Bassecou-
lard, 2004). El primer motor se refiere a que la historia de la ciencia da cuenta de
que para los científicos es natural y esperable comunicarse libremente y colaborar a
través de las fronteras en la generación de conocimientos; sumado a ello, la profe-
sionalización de la ciencia en los siglos XIX y XX ha fomentado esta tendencia. El
segundo motor, tiene relación con el nacimiento de las políticas públicas en el área.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, diversos Estados y organismos interguber-
namentales comenzaron a promover políticas específicas para el desarrollo de co-
nocimientos científicos y tecnológicos por medio de programas multinacionales. El
tercer motor ha ganado fuerza en las últimas décadas: el movimiento general de la
globalización financiera y económica. Dicho proceso se ha revelado como un sólido
mecanismo de difusión del conocimiento, en particular, las empresas multinaciona-
les a través de la implementación de servicios de investigación y desarrollo (I+D) y
su articulación con las investigaciones locales, son a menudo vistos como un motor
importante para la cooperación internacional.
De acuerdo a esta complejidad, el fenómeno ha sido estudiado desde diversas
disciplinas y perspectivas teóricas. Desde las Relaciones Internacionales son esca-
sos los aportes que pueden encontrarse en la literatura, a pesar de la estrecha vincu-
lación existente entre la generación de ciencia y tecnología y las problemáticas
abordadas por la disciplina. Con el objetivo de dar respuesta a este vacío, la ponen-
cia presenta una periodización de la cooperación internacional en ciencia y tecnolo-
gía a partir de la noción de “paradigmas de la política científica”, la cual conjuga
aspectos contextuales -se refieren a la manera en que el escenario nacional e inter-
nacional influyen en la política científica- y aspectos conceptuales -se relaciona con
la concepción de ciencia y cambio tecnológico-.
En base a esta propuesta, se identifican distintas políticas, actores y paradigmas
que predominaron en diferentes períodos históricos desde la segunda posguerra
hasta la primera década del siglo XXI en el desarrollo de la cooperación internacio-
nal en ciencia y tecnología. Este recorte temporal se fundamenta en que si bien la
cooperación científica y tecnológica no es un fenómeno percibido únicamente de
manera reciente, su intensidad, dinámica y propagación por el mundo se ha modifi-
cado considerablemente a partir de la Segunda Guerra Mundial.

En una primera parte, el trabajo presenta el marco conceptual y metodológico a

partir del cual se aborda la temática. En una segunda parte analiza detalladamente
el rol de la cooperación internacional, sus políticas y actores en el marco de cada
paradigma identificado por la literatura. Por último, expone las reflexiones finales.
1. La cooperación internacional en ciencia y tecnología como

objeto de estudio de las Relaciones Internacionales
El fenómeno de la cooperación internacional ha sido objeto de debate de las

distintas perspectivas analíticas enmarcadas por la disciplina de las Relaciones In-
ternacionales (González, 2001). Dentro de los autores paradigmáticos de la disci-
plina, desde fines de 1970, Robert Keohane y Joshep Nye introdujeron en sus dis-
tintas obras una aproximación teórica útil para comprender los procesos de
cooperación desarrollados en la segunda mitad del siglo XX.
La perspectiva realista se ha centrado -desde su conformación como paradig-
ma- en el estudio de las relaciones internacionales entre los Estados en un sistema
internacional caracterizado por la condición de anarquía. En este marco, se conci-
bió al Estado como la unidad más influyente en la política internacional. Desde este
enfoque se entendió que cada estado persigue sus propios intereses, con lo cual la
cooperación resulta una actividad difícil de desarrollar. A su vez, los avances cientí-
fico-tecnológicos fueron comprendidos como recursos de poder importantes para
posicionar a los Estados en la escena mundial (Marquina Sánchez, 2014).
En este sentido, distintas configuraciones del sistema internacional durante los
años de la Guerra Fría fueron determinadas por avances científicos y tecnológicos
en alguno de los dos bloques; especialmente, aquellos vinculados al área espacial y
misilística. En 1957, la Unión Soviética logró sorpresivamente poner en órbita el
primer satélite artificial impulsado por un cohete. A pesar del interés científico del
lanzamiento que posibilitó calcular la densidad en la alta atmósfera y la forma exac-
ta de la Tierra, el Sputnik I se convirtió en el principal instrumento de propaganda
del país (Zeraqui, 2007). El avance científico ruso produjo cambios dramáticos en
la esfera de la política científica y tecnológica, puesto que la vinculación entre el
gobierno y la ciencia adquirió nuevas dimensiones; especialmente en Estados Uni-
dos, los presupuestos para investigación y desarrollo (I+D) crecieron un 15% cada
año hasta mediados de 1960 (Elzinga y Jamilson, 1996).
Ahora bien, hacia fines de la década de 1970 se comprendió que las relaciones
internacionales son algo más complejas. Su estudio no se agotaba en la interacción

entre Estados, sino que implicaba la consideración de otros actores. Al romper con
el “estadocentrismo” se incorporaron además otros temas diferentes a los tradicio-
nales (militares), tales como el respeto a los derechos humanos, el cuidado del me-
dio ambiente y la promoción científica y tecnológica.
Los representantes de la corriente liberal en las Relaciones Internacionales,
Keohane y Nye (1988) dieron cuenta de la creciente interdependencia entre los Es-
tados, la confluencia de las partes cooperantes sobre ciertos intereses y la necesidad
de interactuar con actores internacionales estatales y no estatales para la consecu-
ción de los objetivos propuestos (Marquina Sánchez, 2014). En este contexto, la
cuestión científico-tecnológica se constituye en un tópico factible de ser abordado
en el marco de la disciplina, específicamente como objeto de la cooperación inter-
nacional.
Pattacini (2009) entiende la cooperación internacional como “todo tipo de acti-
vidades realizadas conjunta y coordinadamente por dos o más Estados, organismos
gubernamentales o no gubernamentales, organizaciones internacionales, entre
otros; cualquiera sea su ámbito y objetivo”. Específicamente, la cooperación cientí-
fica y tecnológica internacional se encuentra constituida por un “conjunto de activi-
dades que, a través de diversos actores –individuos, grupos de investigación o insti-
tuciones de diferentes países–, y de múltiples instrumentos, implican una
asociación y colaboración para la consecución de objetivos acordados conjuntamen-
te, así como para la obtención de un beneficio mutuo en el ámbito de la investiga-
ción, el desarrollo científico-tecnológico y la innovación” (Sebastián y Benavides,
2009: 94). De modo que la cooperación internacional en ciencia y tecnología consti-
tuye un tipo de cooperación internacional al igual que la Ayuda alimentaria, la Ayu-
da humanitaria, la Cooperación Económica, la Estratégico-Militar o la Medioam-
biental, por mencionar algunas.
En las últimas décadas, la cooperación internacional ha adquirido una renovada
importancia en la agenda de los países en desarrollo, por la contribución que repre-
senta al desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación. El concepto de coope-
ración internacional ha evolucionado, coincidiendo con los cambios en los para-
digmas científicos y tecnológicos de la política. Actualmente, las iniciativas que
fomentan las distintas modalidades de cooperación, ya sea bilateral o multilateral,
tienen importancia estratégica para abordar los problemas específicos y comunes
que afectan a los diversos países.

2. Una propuesta de análisis de la cooperación científico-

tecnológica internacional en términos de paradigmasde política
de ciencia y tecnología
De acuerdo a Ruivo (1994), desde que el Estado comenzó a diseñar e implemen-

tar políticas para afectar la orientación de la producción de ciencia y tecnología en
la década de 1940, se sucedieron distintos “paradigmas de política científica” que
explican su evolución histórica. Ruivo empleó esta noción para designar un patrón
de acción estatal en materia de ciencia, en el cual la política científica es entendida
como una política referida al empleo y regulación del sistema público de investiga-
ción. Esta noción incluye: aspectos contextuales -se refieren a la manera en que el
escenario nacional e internacional son considerados en la formulación de la política
científica- aspectos conceptuales –se relaciona con la noción que sustenta el modelo
de cambio tecnológico- y cuatro elementos: tipo de investigación, tópicos relevan-
tes, instrumentos de política científica (sistema de financiamiento e indicadores) e
instituciones y mecanismos de explotación de los resultados de investigación.
En base a esta definición, Ruivo distinguió tres paradigmas que explican la evo-
lución histórica de la política científica desde la segunda postguerra hasta 1990: 1)
la ciencia como “motor de progreso” ubicado durante la década de 1960 y principios
de 1970, 2) la ciencia como “solucionadora de problemas” situado durante 1970 y 3)
la ciencia como “fuente de oportunidad estratégica” que inicia en la década de 1980.
En esta misma línea de trabajo, Velho (2011) elaboró posteriormente un análi-
sis de las etapas de las políticas de ciencia, tecnología e innovación basado en la
clasificación propuesta por Ruivo pero incorporando un cuarto paradigma que se
extiende durante la primera década del siglo XXI: paradigma de la ciencia “para el
bien de la sociedad”. Si bien Velho (2011) comparte con Ruivo (1994) las caracterís-
ticas centrales que contiene cada paradigma, afirma que es el concepto dominante
de ciencia el que explica las transiciones entre un paradigma y otro. En los últimos
setenta años, las concepciones sobre la ciencia han ido variando de acuerdo, fun-
damentalmente, con dos factores: con la percepción y la imagen que el público tiene
de la ciencia y de sus impactos y, con las transformaciones internas de la actividad
científica referidas a su institucionalización y profesionalización.
La noción de paradigma que se emplea en esta ponencia es aquella elaborada
por Adriana Feld (2014). Según esta autora, los paradigmas son modelos teóricos o
concepciones de la ciencia compartidos por comunidades epistémicas internaciona-
les de analistas de políticas, que ejercen influencia sobre los respectivos estados
nacionales. Los paradigmas de política de ciencia y tecnología son entendidos como

el modo en que los actores conciben: a) las relaciones entre ciencia, tecnología y
sociedad o desarrollo; b) modelos institucionales y mecanismos de intervención
pública; c) herramientas teóricas o conceptuales para el análisis y evaluación de las
políticas.
Estos paradigmas se han caracterizado a partir de isomorfismos o analogías
constatadas en países centrales, vinculados generalmente al papel de difusor de los
organismos internacionales hacia los países de menor desarrollo. Si bien es cierto
que estos modelos tuvieron una influencia significativa en los países en desarrollo,
los paradigmas son resignificados localmente en función de ideales, conceptualiza-
ciones, condicionamientos, objetivos (contexto socio-económico o características
del sistema científico-tecnológico) o intereses divergentes. Así, se da una interac-
ción entre modelos o paradigmas y sus condiciones locales de implementación.
A continuación, se presentan las características de cada paradigma con el obje-
tivo de identificar luego en cada uno de ellos las políticas, dinámicas y actores de la
cooperación científica y tecnológica internacional.
3. La ciencia como “motor de progreso” y la cooperación

científico-tecnológica internacional: la creación de consejos de
investigación
Según Ruivo (1994) la ciencia como motor de progreso es el primer paradigma

y se caracteriza por entender que el cambio tecnológico es un proceso lineal. En
este marco, los instrumentos de política buscan el avance de la educación y la cien-
cia básica en temas como energía nuclear, investigación espacial y militar. El rol del
gobierno se basa en distribuir recursos económicos a los científicos a fin de que és-
tos desarrollen sus actividades en completa libertad, mientras la institución cientí-
fica goza de un alto prestigio internacional.
A su vez, Velho (2011) sugiere que en este paradigma se considera que la cien-
cia es una actividad “autónoma y neutral”. La comunidad científica excluye a la
ciencia de los procesos sociales liberándola, consecuentemente, de cualquier res-
ponsabilidad por el uso dado a los resultados científicos. Así, la ciencia pasó a en-
tenderse como producción de conocimientos objetivos, de allí la promoción de la
ciencia básica, entendida como ciencia separada de la sociedad. Además de objeti-
va, la ciencia es concebida como origen de la tecnología. De este modo, el proceso
de transformación del conocimiento en tecnología y su apropiación por la sociedad
son concebidos de forma lineal, comenzando con la ciencia hasta producir bienestar

social (ciencia básica, ciencia aplicada, desarrollo tecnológico, innovación, difusión

de la innovación, crecimiento económico y beneficio social).
Esta concepción particular de la ciencia y del cambio tecnológico característica
del primer paradigma nació de la mano de la política científica y tecnológica esta-
dounidense hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, momento en el cual se
promovió la idea de que la oferta de resultados de investigación científica era una
condición necesaria y suficiente para el desarrollo social (Dagnino y Thomas, 1999).
Allí emergió el concepto de cadena lineal de innovación y de ciencia como una
“frontera sin fin”. Ahora bien, dicho “modelo institucional ofertista” fue exitoso,
asimismo, en el contexto de la reconstrucción de la infraestructura económica, cien-
tífica y tecnológica europea y del Japón en la posguerra, lo cual reforzó el supuesto
de su validez universal.
Los años comprendidos entre la segunda posguerra y finales de 1960 se caracte-
rizaron por la transferencia de modelos organizativos de la ciencia y la tecnología
instaurados en Europa Occidental hacia otras regiones del mundo, entre las que se
destaca América Latina (Oteiza, 1992). Así, entre las décadas de 1950 y 1960 la ac-
ción de los organismos internacionales y la experiencia de los países centrales alen-
taron la creación de consejos de investigación financiados públicamente sin condi-
cionamientos y dirigidos por científicos (Feld, 2014). Políticos y estudiosos
latinoamericanos comenzaron a prestar atención a la relación entre ciencia, tecno-
logía y desarrollo en el contexto de las naciones europeas. Además, agencias supra-
nacionales como la OCDE, la UNESCO y la OEA se constituyeron en canales de di-
fusión y promoción de la experiencia europea en la región (Oteiza, 1992), ejerciendo
una importante influencia en la configuración de la política científica y tecnológica
en los países en desarrollo mediante la cooperación internacional.
Estas instituciones internacionales impulsaron la adopción del modelo lineal de
innovación, sembrando la idea de “ciencia y tecnología como motor del crecimien-
to” asociado a los deseos de “modernización y desarrollo” de los países de la región
(Dagnino y Thomas, 1999). Específicamente, promovieron la realización de estu-
dios, reuniones y seminarios, misiones de asistencia técnica y apoyo financiero a
instituciones gubernamentales nacionales y subregionales (Tagliaferro, 2008).
Desde la UNESCO existía una preocupación por lograr que se reconozca la im-
portancia de las ciencias básicas o fundamentales y su preeminencia sobre los otros
tipos de ciencias. En esta línea, fue promovida la figura de los Consejos de Investi-
gación, principalmente, durante la década de 1950. Este tipo de organismos se rela-
cionaba con las actividades necesarias para promover exclusivamente la ciencia

básica en contraposición a una ciencia aplicada como la que luego se buscaría pro-
mover por medio de los Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnología (Nupia, 2013).
En Europa Occidental, la OCDE aseguró el intercambio de experiencias entre
países europeos a través de una serie de estudios sobre el funcionamiento de las
políticas científicas nacionales (Reviews of National Science Policy), los cuales
ofrecieron mayor información sobre un proceso instrumental para diseñar políticas
científicas y tecnológicas. A partir de 1966 aparecieron informes sistemáticos y
completos sobre la situación de la política científica en países como Bélgica (1966),
Francia (1966), Japón (1967), Alemania y Reino Unido (1967) y Estados Unidos
(1968) (Nupia, 2013).
Además, en la inmediata pos segunda guerra mundial, el papel de la ciencia en
los asuntos económicos pasó a ser cada vez más crucial al propósito de la política
exterior de los países más industrializados, por ejemplo, para conseguir un ambien-
te más beneficioso para la continua expansión de sus economías (Vessuri, 1994). De
allí que a partir de los años 1950 estos países crearan instituciones especializadas en
cooperación científica y técnica orientadas a los países en desarrollo. Así, se funda-
ron el IRD (ex ORSTOM) en Francia, la AECI en España, el International Develo-
pment Research Center (IDRC) en Canadá, SAREC en Suecia, ENRECA en Dina-
marca y JICA en Japón.
4. La ciencia como “solucionadora de problemas” y la

cooperación científico-tecnológica internacional: la creación de
organismos de planificación
En el marco del segundo paradigma, la manera de entender el cambio tecnoló-

gico continúa enmarcada dentro del modelo lineal, aunque se le otorga mayor im-
portancia a la demanda, es decir, se considera que el contexto económico y social es
el que debe incidir en los temas de investigación. Este contexto es, básicamente,
sinónimo de mercado. No es más la oferta de conocimiento lo que empuja la crea-
ción de tecnología sino las necesidades de los usuarios. Así, las empresas se convier-
ten en los actores relevantes para identificar oportunidades tecnológicas y articular
necesidades y demandas (Velho, 2011).
A partir de entonces, los científicos ven restringida su autonomía para decidir
sus temas de investigación y el gobierno adquiere mayor injerencia en la orienta-
ción de las actividades científicas. Bajo esta nueva concepción, la ciencia debe ser
“dirigida”, los científicos deben trabajar de manera colectiva e interdisciplinaria.

Los espacios de definición de políticas comienzan a estar integrados no sólo por

científicos, sino también por funcionarios del gobierno y políticos en general.
Dentro del segundo paradigma, la política científica se propone el objetivo de
concebir incentivos para que los investigadores trabajen en temas considerados
relevantes. De este modo, los instrumentos de política científica y tecnológica co-
mienzan a enfocarse en la ciencia aplicada y la definición de áreas prioritarias
(energía, telecomunicaciones, infraestructura). Las nuevas instituciones pasan a ser
responsables también por el desarrollo tecnológico. En este paradigma emergen
indicadores de evaluación de la ciencia referidos a los outputs, es decir, a los resul-
tados concretos de la actividad de los investigadores, y se crean unidades especiali-
zadas para la medición y la generación de indicadores científicos y tecnológicos.
A comienzos de 1960 se había adoptado ampliamente la idea de que el creci-
miento económico estaba sujeto a la incorporación de conocimientos científicos y
tecnológicos en el proceso productivo. En este marco, los países de la región co-
menzaron a abrir el campo de la política científica y tecnológica1. Durante esta dé-
cada, el apoyo a la ciencia y la tecnología entró en la agenda de la cooperación he-
misférica con el objetivo de promover el desarrollo de metodologías para la
planificación de la política científica y tecnológica, en el marco de la planificación
general del desarrollo (Albornoz, 2001).
Específicamente, Nupia (2013) afirma que desde finales de los años 1960 y du-
rante toda la década de 1970 existió un boom de la asesoría técnica ofrecida por las
organizaciones internacionales para el diseño de política científica y tecnológica en
América Latina.
Desde 1963, diversas reuniones organizadas alternativamente por la UNESCO y
la OEA dieron como resultado numerosas recomendaciones que apuntaron a reco-
nocer el papel de la ciencia y la tecnología como integrantes del desarrollo nacional.
Así, se observaba la necesidad de una política científica formulada por un organis-
mo creado específicamente para tal fin, con participación del gobierno, sectores
productivos y científicos y tecnólogos; la importancia de realizar estudios acerca de
los recursos naturales y las tecnologías nacionales, así como de relevar el potencial
científico de cada país; y la búsqueda de una mayor cooperación entre los países
latinoamericanos. En esas reuniones se definieron modos de organización institu-
cional, distinguiéndose tres clases de entidades: organismos gubernamentales de
1. Por supuesto hay que tener en cuenta que a partir de la década de los cincuenta, muchos de ellos
crearon instituciones destinadas a la política, el planeamiento y la promoción de la ciencia y la tecnolo-
gía.

política científica, organismos autónomos de promoción o coordinación e institutos

dedicados a la investigación.
La UNESCO organizó algunas misiones a países latinoamericanos a fin de di-
fundir la importancia de la política científica en el desarrollo. Cumpliendo con un
mandato de la Asamblea General de la UNESCO, en 1960 se organizan una serie de
estudios sobre política científica, primero en Europa y luego en otras regiones. En
1965 se realizó la Conferencia sobre la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología en
América Latina (CASTALA), a la cual siguieron varias misiones de expertos para
ayudar a los gobiernos en la creación de organismos de política científica. Los mar-
cos conceptuales empleados por la UNESCO se basaban en las experiencias euro-
peas, en particular, francesa y belga, es decir, que se trató más que nada de la re-
producción de esquemas organizativos de países industrializados (Feld, 2010).
Otra de las organizaciones que realizó estudios sobre el estado de la ciencia en
los países menos industrializados fue la OCDE. Entre 1964 y 1968 llevó adelante
una serie de investigaciones sobre la contribución de la ciencia y la tecnología al
crecimiento económico en el marco de planes de desarrollo. Asimismo, la Academia
Nacional de Ciencias de los Estados Unidos tuvo una gran influencia en el estable-
cimiento de los primeros organismos de planificación de una política científica en
América Latina. En el Perú, la Academia organizó una serie de reuniones entre
científicos americanos y peruanos que, junto con una misión de la UNESCO en
1967, dieron impulso a la creación del Consejo Nacional de Investigación de Inves-
tigación del Perú (Nupia, 2013).
El inicio de los años sesenta marca un hito en la estructuración institucional li-
gada a la ciencia y la tecnología. Uruguay en 1961, Chile y Venezuela en 1967, Perú y
Colombia en 1968, Argentina en 1969 y México en 1970, crearon nuevos organis-
mos con el objetivo de planificar, coordinar y promover las actividades de creación
y transferencia de conocimientos. La mayoría de ellas se estableció en el más alto
nivel burocrático (frecuentemente como asesores presidenciales) (Amadeo, 1978).
Durante los años 1970, la OEA tuvo una intensa interacción con estos nuevos
organismos a través de los seminarios metodológicos, los cuales se constituyeron en
un mecanismo de comunicación transnacional paralelo a las actividades desarrolla-
das por la UNESCO. Entre ellos, el Proyecto STPI (Science and Technology Policy
Instruments) fue un escenario de resolución de problemas comunes en un ambien-
te transnacional. Esta actividad involucró también dos centros de pensamiento im-
portantes a finales de la década de 1960: la Science Policy Research Unit (SPRU) de
la Universidad de Sussex, en el Reino Unido, y el IDRC de Canadá.

Por su parte, la Fundación Ford y la Fundación Rockefeller cumplieron un des-

tacado papel mediante la promoción de estudios sobre recursos humanos en diver-
sas disciplinas y la asistencia financiera para el desarrollo de programas académicos
y otorgamiento de becas para estudiar en el exterior (Vessuri, 1994).
La noción de que la ciencia y las universidades jugarían un papel central en el
desarrollo socioeconómico también formó parte de la ideología “desarrollista” ema-
nada de la Comisión de las Naciones Unidas para América Latina (CEPAL). Los
trabajos de Raúl Prebisch y sus colaboradores enfatizaban la necesidad de adaptar y
combinar el conocimiento tecnológico internacional para enfrentar los problemas
de América Latina, de definir las prioridades desde el punto de vista de la planifica-
ción económica y de organizar los programas de investigación para responder a
esas prioridades (Vessuri, 1994).
5. La ciencia como “fuente de oportunidad estratégica” y la

cooperación científica internacional: la creación de redes
internacionales público-privadas
El tercer paradigma sostiene la idea de que el cambio tecnológico es un comple-

jo proceso en el que intervienen diferentes actores e instituciones. Los temas de
investigación surgen a partir de una planeación prospectiva, los instrumentos de
política se orientan a la promoción de ciencia básica estratégica, interdisciplinaria y
en colaboración. Aparece la innovación como meta y surgen nuevos entes público-
privados que actúan como interfase entre universidades y empresas, por ejemplo,
los parques tecnológicos. En este marco, el gobierno se transforma en gestor de re-
cursos y la evaluación emplea indicadores internacionales.
De acuerdo con Licha (1996), en los años 1970 se dio la erosión de los recursos
del Estado para financiar la investigación académica, lo cual trajo cambios institu-
cionales, organizacionales, así como nuevos patrones y criterios de financiamiento.
Por entonces, se fomentó la asociación de académicos con empresarios para hacer
investigación aplicada pre-competitiva, se ampliaron los representantes de la in-
dustria en los consejos de investigación y se crearon nuevas estructuras para trans-
ferir conocimiento entre academia y empresa: parques científicos, incubadoras tec-
nológicas, consorcios de investigación, empresarios universitarios.

En América Latina, este proceso se dio a fines de 1980, de la mano de progra-

mas del Banco Interamericano de Desarrollo2 para el sector científico-tecnológico,
que impulsaron la articulación con el aparato productivo, el establecimiento de
parques tecnológicos en torno a las universidades, la revisión de regulación sobre
patentes y el fortalecimiento de unidades de extensión, entre otros; esto llevó a cre-
cientes grados de apertura e interacción así como un proceso de convergencia entre
los distintos sistemas nacionales de innovación.
A partir de 1975, aparecen en América Latina propuestas de política neo-
vinculacionista, incorporando la necesidad de generación de instancias de media-
ción o de microclimas favorables a la innovación. En este sentido, se promovió la
creación de instituciones de escala y funcionamiento diferentes de las vinculacionis-
tas3, tales como polos y parques tecnológicos, incubadoras de empresas, oficinas
universitarias de transferencia de tecnología y patentes. En este marco, las univer-
sidades se constituyeron en las principales instituciones del entorno de las firmas,
los principales actores dinámicos de los sistemas productivos (Thomas y otros,
1997).
Se advierte la preeminencia de la globalización de la I+D. Este fenómeno con-
siste en la descentralización de las actividades de investigación y desarrollo en las
empresas internacionales, las cuales crean redes de laboratorios en distintos países
para hacer investigación básica, monitoreo global e ingeniería reversa (Licha,
1996). Asimismo, la fusión y asociación entre empresas para hacer investigación,
estableciendo acuerdos de especialización para evitar la duplicación de esfuerzos y
reducir los riesgos de la carrera por patentamiento e innovación.
A su vez, las empresas entablan alianzas estratégicas para cooperar con otras
instituciones de investigación, ya sean universidades o institutos, de distintas par-
tes del mundo. Entre ellos, se establecen acuerdos como participación no acciona-
ria, consorcios para hacer investigación precompetitiva, acuerdos de investigación
2. El BID fue uno de los organismos financieros de mayor relevancia en el área de la ciencia y la tecno-
logía en América Latina. Forma parte de los denominados Bancos multilaterales de Desarrollo. Éstos son
instituciones que proporcionan apoyo financiero y asesoramiento profesional para actividades orientadas
al progreso económico y social en los países en desarrollo. La expresión BMD designa generalmente al
Grupo del Banco Mundial y a cuatro bancos regionales de desarrollo, dos de los cuales actúan en Améri-
ca Latina: el BID y el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento.
3. Particularmente en América Latina, a partir de mediados de la década del '50, se identifica un período
caracterizado por el “vinculacionismo”, es decir, la tendencia a la búsqueda de generación de lazos entre
los productores y los usuarios del conocimiento, con la producción bajo responsabilidad de las unidades
de investigación y transferencia. A diferencia de las experiencias de los países desarrollados, donde la
dinámica productiva distribuyó las responsabilidades, el vinculacionismo es un elemento constitutivo de
la política de CyT latinoamericana que centralizó la responsabilidad por la interacción en las unidades de
investigación (Thomas y otros, 1997)

básica y cooperación técnica. Otras actividades desarrolladas por estos actores con-
sisten en la transferencia tecnológica desde universidades a empresas, la cual se
caracteriza por ser protegida y definida. Por otra parte, hay una formación de fir-
mas por parte de los científicos para explotar comercialmente los resultados de sus
investigaciones.
Durante este segundo paradigma también se asistió a un acrecentamiento de la
cooperación científica a partir de nuevos patrones de organización, basados en re-
des para desarrollar programas multinacionales de gran escala dedicados a la inves-
tigación pre-competitiva. Entre los organismos y programas internacionales y
transnacionales más importantes para la creación de redes de cooperación científi-
ca entre países, se pueden mencionar los Programas Marco de la Unión Europea,
que financian proyectos de investigación en colaboración entre los países miembros
principalmente, aunque también pueden participar terceros países.
Kreimer (2006) denomina esta etapa de la cooperación científico-tecnológica
internacional “mega ciencia”.El autor advierte que los Programa Marco constituyen
un conjunto de iniciativas tendientes a la concentración de recursos destinados a un
número acotado de redes concentradas, compuestas por instituciones europeas pe-
ro en donde pueden participar, también, grupos de investigación de los países en
desarrollo. La magnitud de los recursos para la cooperación se multiplicó de un
modo muy significativo, se estimuló la participación de las empresas en el finan-
ciamiento de proyectos de I+D, se establecieron prioridades específicas (por ejem-
plo, ciencias de la vida, genómica y biotecnología para la salud, cambio global y eco-
sistemas) y se generaron nuevas modalidades de financiamiento de proyectos como
las Redes de Excelencia y los Proyectos Integrados.
Por su parte, Giorghiou (1998) explora la emergencia del fenómeno de la
“cooperación global” en ciencia y tecnología, definido como la cooperación interna-
cional a través de dos o más continentes entre investigadores de países avanzados,
aunque en algunas iniciativas también se da apertura a países de menor desarrollo
relativo.
6. La ciencia para el “bien de la sociedad” y la cooperación

científico-tecnológica internacional: la creación de modelos de
cooperación internacional horizontales
Este paradigma plantea estar modelado por “una ciencia culturalmente situada
y construida, que incorpora conocimientos locales y abre espacios para estilos na-

cionales de producción, junto a los universales” (Velho, 2011, p.116). En este marco
el argumento puede considerarse una forma más pertinente de orientar la produc-
ción de conocimientos científicos y tecnológicos, no obstante, surgieron diversos
cuestionamientos al respecto, sobre todo desde la postura de la autonomía de la
ciencia. En el nuevo paradigma la autora menciona distintos aspectos centrales,
entre ellos, la gobernanza participativa, la institucionalización de los mecanismos
de evaluación del impacto social y la importancia de contextualizar regional y lo-
calmente el diseño de las políticas de ciencia y tecnología.
En esta línea, en las últimas décadas se asiste a crecientes demandas sociales
relativas a la mejora de las condiciones de vida, la participación pública en la de-
terminación de las prioridades y la intervención del estado en las aplicaciones del
conocimiento. Esta situación condiciona fuertemente la toma de decisiones por par-
te de las administraciones públicas y los órganos legislativos relacionadas con la
ciencia y la tecnología. Las autoridades tienen que considerar además los referentes
y compromisos internacionales (Sebastián y Benavides, 2007).
El contexto en el cual comienza a desarrollarse la cooperación científico-
tecnológica durante la primera década del siglo XXI tuvo dos eventos centrales co-
mo antecedentes: la Conferencia de Viena de 1989 y Declaración sobre la ciencia y
el uso científico de 1999 reunida en Budapest (Albornoz, 2001).
En la Conferencia de Viena de 1989, se establecieron numerosas recomenda-
ciones para que los países en desarrollo crearan y consolidaran sus sistemas cientí-
ficos y tecnológicos. Se delineó también una política de cooperación internacional
que fijaba el papel de los países desarrollados en el proceso de desenvolvimiento de
la capacidad científica y tecnológica de los países en desarrollo. De acuerdo con el
documento, los países desarrollados debían tener por objeto compartir el conoci-
miento y la experiencia con los países del tercer mundo para ampliar sus opciones y
alcanzar sus metas de desarrollo definidas en el plano nacional.
Hacia fines de 1970, el Grupo de los 77 había dado a conocer un texto que pun-
tualizaba en cuestiones de hegemonía y dependencia para encuadrar la política
científica. Así, advertía que la estructura de las relaciones internacionales en mate-
ria de ciencia y tecnología reflejaba profundas diferencias entre las naciones. Decla-
raron que “unos pocos países –en particular, ciertas empresas industriales con sede
en esos países- asumen el dominio tecnológico y determinan la dirección y el desa-
rrollo de la tecnología en sectores cruciales, dejando a la mayoría de los países en
situación de crítica dependencia tecnológica, pese a sus vastos recursos humanos y
materiales” (Naciones Unidas, 1979 en Albornoz, 2001).

La Declaración sobre la ciencia y el uso científico destaca nuevamente la inter-

dependencia de todas las naciones y postula el objetivo común de preservar los sis-
temas de sustentación de la vida en el planeta. Si bien destaca los efectos benéficos
de la ciencia, acepta que ésta también ha provocado impactos negativos, tales como
la degradación del ambiente y el desarrollo de armas de tremendo poder destructi-
vo. Reclama, en consecuencia, un debate democrático vigoroso sobre la producción
y aplicación del saber científico. Los esfuerzos –destaca- deben ser interdisciplina-
rios e involucrar inversiones públicas y privadas. Proclama la necesidad de estable-
cer prioridades y vuelve con el tema de veinte años atrás, respecto a “compartir el
saber”.
En los últimos años, la cooperación multilateral en ciencia, tecnología e innova-
ción en la región latinoamericana se ha estructurado en distintos niveles, predomi-
nando el regional y subregional. En ciertos casos, ha adoptado fórmulas distintas
como la llevada a cabo en el marco de la asociación birregional América Latina y
Caribe-Unión Europea (ALC-UE) o de la Comunidad Iberoamericana (Botella y
Suárez, 2012).
Diferentes cambios a nivel internacional y nacional trajeron consigo una revalo-
rización de la cooperación sur-sur, de carácter horizontal y respetuosa de los intere-
ses particulares de los cooperantes, lo cual atravesó la cooperación científico-
tecnológica internacional (Lechini, 2014). En este marco, los estados de América
del Sur tomaron la decisión política de recuperar sus sistemas científico-
tecnológicos y promoverlos en los acuerdos regionales. Esto permitió avanzar en el
fortalecimiento de las capacidades para cooperar con otros países así como para
apropiarse de los resultados de la cooperación con naciones de la región (Zurbrig-
gen y Lago, 2010).
De acuerdo con Botella y Suárez (2012) las iniciativas más recientes de la
cooperación internacional se encuentran dirigidas en apoyo de la colaboración en-
tre gobiernos y empresas para la promoción de la Investigación, el Desarrollo y la
Innovación (I+D+I) como parte de las estrategias de desarrollo. En este marco, la
innovación y el conocimiento son considerados como instrumentos fundamentales
para erradicar la pobreza, combatir el hambre y mejorar la salud, así como para
alcanzar un desarrollo sostenible, integrado, inclusivo y equitativo. Por ello, se en-
tiende que las políticas de innovación constituyen un eje central de las estrategias
de desarrollo y que las mismas tienen que diseñarse con el objetivo de responder a
los principales desafíos económicos y sociales.

Reflexiones finales
Esta ponencia presentó una periodización de la cooperación internacional en

ciencia y tecnología a partir de la noción de “paradigmas de la política científica”, la
cual conjuga aspectos contextuales y conceptuales. De acuerdo a esta noción, se
identificaron cuatro etapas históricas desde la década de 1950 hasta 2010, con ras-
gos característicos en términos de políticas, actores y paradigmas de la cooperación
internacional en ciencia y tecnología.
Durante el primer paradigma, es decir, el de “la ciencia como motor de progre-
so”, entre la segunda posguerra y fines de los años 1960, la cooperación internacio-
nal en el área tuvo como propósito central la transferencia de modelos organizati-
vos de la ciencia y la tecnología instaurados en Europa Occidental hacia otras
regiones del mundo. Los actores más dinámicos fueron los organismos internacio-
nales y sus expertos, quienes a través de la asistencia técnica promovieron la crea-
ción, primero, de consejos de investigación y luego de Consejos Nacionales de Cien-
cia y Tecnología, ambos financiados con fondos públicos, sin condicionamientos y
dirigidos por científicos. La OCDE, la UNESCO y la OEA generaron estudios, in-
formes, indicadores y enviaron asistencia técnica para difundir sus concepciones
sobre política científica. Asimismo, los países más industrializados crearon orga-
nismos específicos para la promoción de la cooperación científica y tecnológica a
nivel bilateral.
A partir de fines de 1960 comienza el tránsito del segundo paradigma: la ciencia
como “solucionadora de problemas”. En él los gobiernos adquieren mayor injeren-
cia en la orientación de la producción de ciencia y tecnología, limitando la autono-
mía de los científicos e instándolos a trabajar de manera colectiva e interdisciplina-
ria. La cooperación internacional en la materia continúa teniendo como actores
centrales,por un lado, a los organismos internacionales como la OCDE, la UNESCO,
la OEA y la CEPAL, aunque el modelo de política que difunden busca generar polí-
ticas que orienten la ciencia y la tecnología hacia determinadas áreas del conoci-
miento a través de seminarios y conferencias específicas para ello. Asimismo, la
cooperación bilateral. a través de organismos de países desarrollados sigue tenien-
do dirigiéndose a los países en desarrollo.
El tercer paradigma asoma a finales de la década de 1970 y se basa en la com-
plejidad de actores intervinientes en el proceso de cambio tecnológico. Los temas de
investigación surgen a partir de una planeación estratégica, interdisciplinaria y en
colaboración y aparece la innovación como meta. En este marco, la cooperación
científico tecnológica sufre una profunda transformación en cuanto a políticas y

actores. Emergen las empresas multinacionales con fuertes proyectos de coopera-

ción internacional en áreas estratégicas, programas y líneas de financiamiento para
lograr la articulación de los laboratorios y centros de investigación con los aparatos
productivos. Las redes, las incubadoras, los parques tecnológicos, las alianzas estra-
tégicas, los consorcios y las universidades se convierten en actores o receptores de
la cooperación internacional. Asimismo, emergen la cooperación a nivel interregio-
nal o interbloques, como en el caso de la Unión Europea y América Latina.
A principios del nuevo siglo se asiste nuevamente a una modificación en la con-
cepción de la política científica. El nuevo paradigma plantea la emergencia de una
ciencia culturalmente situada y construida, que incorpora conocimientos locales y
permite pensar estilos nacionales. En este contexto, se profundiza la cooperación
intrarregional y horizontal o sur-sur en materia de ciencia y tecnología. Los actores
gubernamentales (Estados, secretarías, universidades, centros públicos de investi-
gación) vuelven a adquirir centralidad junto a organismos gubernamentales a nivel
regional e internacional. Los objetivos de la cooperación continúan colocando el
énfasis en la innovación, de allí, que se centren en la colaboración entre gobiernos y
empresas.
La cooperación científica y tecnológica internacional constituye un proceso de
relevancia en el actual sistema internacional, se ha convertido en una herramienta
para la vinculación no sólo entre Estados, sino también entre diversos actores del
proceso de generación de ciencia y tecnología a nivel global. Su transformación ha
acompañado el desarrollo mismo de la sociedad internacional actual y de la institu-
cionalidad internacional. Incluso, como se demostró en esta ponencia, la coopera-
ción científico y tecnológica internacional ha sido sensible y ha experimentado
grandes cambios y evolución a causa de sucesos y dinámicas en el interior del sis-
tema internacional.
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La UNESCO y la política de cooperación internacional… ∙ EUGENIA CLARA SAVINO y NERINA SARTHOU
La UNESCO y la política de cooperación

internacional en ciencia y tecnología en América
Latina.
EUGENIA CLARA SAVINO

[email protected]
NERINA SARTHOU
[email protected]
Resumen
En términos históricos, los inicios de la cooperación internacional de manera
sistemática han sido ubicados en los años que siguieron a la finalización de la Se-
gunda Guerra Mundial. A partir de entonces, se observa un crecimiento excepcional
de organismos internacionales que buscan promover la cooperación entre Estados
en diversos ámbitos de interés mundial. En el marco de este fenómeno, la ciencia y
la tecnología también captaron el interés de las nuevas instituciones mundiales. En
noviembre de 1945 fue creada la Organización de las Naciones Unidas para la Edu-
cación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) con el propósito de “contribuir a la conso-
lidación de la paz, la erradicación de la pobreza, el desarrollo sostenible y el diálogo
intercultural mediante la educación, las ciencias, la cultura, la comunicación y la
información”. Desde entonces, la UNESCO ha sido un actor activo del sistema in-
ternacional en la promoción de paradigmas, agendas e instituciones referidas al
avance de la ciencia y la tecnología.
Esta ponencia tiene como eje central analizar el papel de la UNESCO en el fo-
mento de la ciencia y la tecnología en América Latina. En primer lugar, se realiza
una introducción al rol de los organismos internacionales como actores del sistema
internacional de acuerdo a la disciplina de las Relaciones Internacionales. En se-
gundo lugar, se presenta una descripción sobre cómo se organiza la UNESCO y so-
bre qué lugar ocupa el fomento a la ciencia y la tecnología en su entramado institu-
cional. En tercer lugar, se describe el desarrollo histórico del organismo y sus
principales acciones en materia de ciencia y tecnología en América Latina. Final-

mente, se desarrollan los comentarios finales del trabajo en base a los objetivos
planteados.
Palabras clave: cooperación internacional, ciencia y tecnología, UNESCO, América

Latina

Introducción
Para la región de América Latina, los avances de la ciencia y la tecnología jue-

gan un rol crucial en la construcción de un modelo de desarrollo y en la búsqueda
de una mejor calidad de vida y situación socioeconómica de cualquier país. Por esta
razón los diversos Estados implementan una amplitud de políticas cuyo propósito
es orientar la producción de ciencia y tecnología. Con el objetivo de afectar el desa-
rrollo de estas políticas, la UNESCO creó en Montevideo en 1949 el Centro de
Cooperación Científica para América, actualmente denominada Oficina Regional de
Ciencia y Tecnología para América Latina y el Caribe (ORCYT); desde entonces ha
ejercido una influencia decisiva en varios aspectos.
Esta ponencia tiene como eje central analizar el papel de la UNESCO en el fo-
mento de la ciencia y la tecnología en América Latina. En primer lugar, se realiza
una introducción al rol de los organismos internacionales como actores del sistema
internacional de acuerdo a la disciplina de las Relaciones Internacionales. En se-
gundo lugar, se presenta una descripción sobre cómo se organiza la UNESCO y so-
bre qué lugar ocupa el fomento a la ciencia y la tecnología en su entramado institu-
cional. En tercer lugar, se describe el desarrollo histórico del organismo y sus
principales acciones en materia de ciencia y tecnología en América Latina. Final-
mente, se exponen los comentarios finales del trabajo.
El rol de los organismos internacionales como actores del

sistema internacional
La idea de “organización internacional”, en términos históricos y no en el senti-

do estricto en que se utiliza actualmente, nació a partir de la revolución industrial y
las necesidades que generó la misma en diferentes esferas de la vida social (comu-
nicación, transporte, comercio, etc.). Como en el caso de la Comisión Central de
Navegación del Rin (1815), donde se estableció la libertad de navegación de los ríos
internacionales, estas entidades surgieron desde la noción de que resultaba necesa-
ria la cooperación y administración conjunta de los Estados en aquellas temáticas
donde prevalecían intereses comunes. Recién a partir de la Primera Guerra Mun-
dial fue posible hablar de “organizaciones internacionales” en sentido estricto,
cuando comenzaron a desarrollarse organismos con funciones relacionadas al man-
tenimiento de la paz y la seguridad internacionales, como sucede con la creación de
la Sociedad de Naciones (Barbé, 1995).

En este período histórico se fueron complejizando las funciones de estos orga-

nismos, bajo la idea de evitar que se repitieran los hechos suscitados durante la
Gran Guerra. Las guerras mundiales y la senda de conflictos que siguieron redefi-
nieron la manera de enfocar las vinculaciones entre países: a fin de defender la paz
y evitar la guerra no era suficiente atenerse a un esquema de una tradición diplomá-
tica decimonónica, era imprescindible estimular la creación de instancias en las
cuales manifestar acuerdos y discrepancias (Wilhelmy, 1988). Junto a la tendencia
de asumir nuevas funciones, se dio un crecimiento numérico de las organizaciones:
mientras que en 1914 existían 37 organizaciones, en 1939 la cifra había aumentado
a 79. Sin embargo, el salto exponencial se dará luego de la Segunda Guerra Mun-
dial.
A partir de la segunda mitad del siglo XX, el sistema internacional atravesó un
importante proceso de cambio. El contexto mundial se transformó, desde una so-
ciedad internacional en la que los Estados eran actores casi exclusivos de las rela-
ciones internacionales y sujetos exclusivos del derecho internacional, a una socie-
dad internacional en la que las dimensiones transnacional y humana han pasado a
tener, junto a la dimensión interestatal, una importancia y un protagonismo igual-
mente decisivo en las relaciones internacionales y, en menor medida, en el derecho
internacional (Del Arenal, 2002). En este nuevo escenario surgieron actores que
comenzaron a desarrollar un gran protagonismo en el sistema internacional modifi-
cando la estructura de la política internacional contemporánea, y ejerciendo una
gravitación cada vez más significativa en el funcionamiento de los procesos mun-
diales y regionales (Wilhelmy, 1988).
Asimismo, el desarrollo de la teoría de las Relaciones Internacionales también
se vio afectado por estas transformaciones, emergiendo durante la década de 1970,
el denominado paradigma de la Interdependencia Compleja. En principio, fueron
Robert Keohane y Joseph Nye (1988) quienes introdujeron una nueva forma de
comprender la política mundial, incorporando el análisis de los organismos inter-
nacionales como actores relevantes del sistema. La construcción de esta nueva vi-
sión surgió en contraposición a los supuestos realistas, basados en la percepción de
los Estados como unidades coherentes y dominantes en el escenario internacional,
en la idea de la fuerza como instrumento fundamental y eficaz en la política, y en la
noción de que la jerarquía de las temáticas abordadas en la política mundial está
encabezada por las cuestiones de seguridad militar.
Kehone y Nye, con el objetivo de construir un nuevo “tipo ideal” sobre la políti-
ca mundial, cuestionaron las premisas básicas realistas y propusieron el paradigma
de la Interdependencia Compleja como nuevo modelo explicativo de la realidad

internacional. Dicho paradigma tiene tres características principales: a) contempla

la existencia de canales múltiples que conectan las sociedades, que pueden resumir-
se como relaciones interestatales, transgubernamentales y transnacionales; b) de-
fiende la noción de que la agenda de las relaciones interestatales contiene múltiples
temas, donde no es posible identificar una jerarquía sólida ni clara entre ellos; c) y
relativiza el rol de la fuerza militar como instrumento dominante en las relaciones
entre los gobiernos.
Los autores cuestionan la visión realista que posiciona a los organismos inter-
nacionales como actores periféricos en la política mundial, argumentando el cre-
ciente rol que asumen dichos organismos en un contexto dominado por la interde-
pendencia, es decir, en un mundo que no solamente ha experimentado un drástico
aumento de los intercambios internacionales desde la Segunda Guerra Mundial
(interconexión), sino que, a su vez, enfrenta el predominio de las situaciones de
efectos de costo recíproco en dichos intercambios, cabe aclarar, no necesariamente
simétricos. Asimismo, afirman que, en el marco de la interdependencia compleja,
los organismos internacionales “contribuyen en particular, a establecer la agenda
internacional, actúan como catalizadores para la formación de coaliciones y como
escenario para iniciativas políticas y vinculación de los Estados débiles” (Keohane y
Nye, 1988: 54).
En este sentido, se destaca el rol de los organismos internacionales a la hora de
reunir a los representantes de los países menos desarrollados, poner en contacto
entidades gubernamentales permitiendo la construcción de coaliciones guberna-
mentales en comunicación directa, y desarrollar estrategias de vinculación entre
países pequeños y débiles. Dichos países han podido crear normas sustantivas en la
mayoría de los organismos internacionales fundadas en sus demandas, poniendo
énfasis en la igualdad social y económica, y en la igualdad entre los Estados, visibi-
lizando una posición centrada y conjunta en la defensa de los intereses propios.
Cabe aclarar que si bien la construcción de dichas entidades ofrece la posibili-
dad, por un lado, de consolidar y aunar posicionamientos para los países menos
desarrollados, también existen organismos donde se visibilizan las desigualdades
de poder existentes entre los Estados del sistema internacional. Es el caso del Con-
sejo de Seguridad de Naciones Unidas, compuesto por 15 países, 5 de los cuales tie-
nen asiento permanente y poseen “poder de veto”, lo que les permite bloquear una
decisión e impedir que la misma se apruebe. Dicha cuestión, si bien ha sido discuti-
da y cuestionada por vulnerar la democracia interna dentro del órgano, continúa

con plena vigencia.1 De manera semejante, los actuales organismos financieros mul-
tilaterales y el régimen comercial impuesto bajo la órbita de la Organización mun-
dial del Comercio (OMC), reflejan en mayor medida los intereses de los países más
desarrollados, evidenciando la existencia de esferas internacionales que favorecen a
los países centrales (Ferrer, 1999).
Respecto a un acercamiento metodológico, si bien existen múltiples definicio-
nes sobre el concepto de organización internacional, Barbé establece que “la organi-
zación internacional es una asociación de estados establecida mediante un acuerdo
internacional por tres o más estados, para la consecución de unos fines comunes y
dotada de estructura institucional con órganos permanentes, propios e indepen-
dientes de los estados miembros” (Barbé, 1995: 154).
A su vez, el fenómeno organizativo internacional distingue de acuerdo a sus
miembros entre: organizaciones intergubernamentales (OIG), donde se encuentran
representados los gobiernos y, organizaciones no gubernamentales (ONG), com-
puestas por individuos y grupos de carácter privado. Sin embargo, una buena parte
de los académicos realiza un uso del término genérico “organizaciones internacio-
nales” para referirse a las organizaciones internacionales intergubernamentales,
aunque esta última sea la noción más correcta en términos conceptuales. Asimismo,
y siguiendo un espíritu práctico, las Naciones Unidas también catalogan a las OIG
como organizaciones internacionales, poniendo de relieve el elemento fundamental
que las constituye: su configuración como asociación de estados (Barbé, 1995). De
la misma manera, en esta ponencia se utilizará el mismo criterio, de organizaciones
internacional como equivalente a OIG.
Barbé (1995) propone distintas tipologías para establecer una clasificación de
las organizaciones internacionales: composición o alcance geográfico, funciones y
estructura organizativa interna. En cuanto al primer criterio de clasificación, distin-
gue entre organizaciones universales y organizaciones regionales. Las primeras son
aquellas que están abiertas a la participación potencial de todos los Estados del sis-
tema. En esta categoría se encuentra la ONU, y los organismos especializados de
Naciones Unidas, cuya gran mayoría surge al final de la Segunda Guerra Mundial,
como es el caso de la UNESCO. La segunda categoría aborda las organizaciones re-
gionales, que limitan la composición de sus miembros de un modo geográfico o
funcional, aunque existen escalas geográficas variables, dado que no hay un acuer-
do entre los autores de qué se entiende unívocamente por “región”. Un ejemplo de
1. Extraído del Centro de Información de Naciones Unidas: http://www.cinu.mx/onu/organos/consejo-

de-seguridad/

este tipo de organizaciones sería la ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste

Asiático).
El segundo criterio que analiza Barbé es la función o el fin que persigue la crea-
ción de la organización. El autor distingue dos tipos de organizaciones de acuerdo
con esta categoría. Por un lado, las que tienen funciones diversificadas, es decir,
aquellas a las cuales se les adjudica la capacidad para abordar todos los temas con-
siderados necesarios, salvo que su tratado fundacional excluya alguna temática
concreta o limite explícitamente los fines de la organización al abordaje de deter-
minadas cuestiones. Algunos de los casos más claros de organizaciones multifun-
cionales son la ONU, como así también la Organización de los Estados Americanos
(OEA), en el continente americano. Por otro lado, se distinguen las organizaciones
con fines específicos o limitados, categoría que incluye a aquellas organizaciones
que tienen competencias concretas, como muchas del Sistema de Naciones Unidas,
por ejemplo la Organización Mundial de la Salud (OMS). En esta categoría Barbé
establece una distinción de 4 tipos de fines: económicos; militares y de seguridad;
sociales, culturales y humanitarios; y técnicos y científicos.
El tercer criterio de clasificación aborda la estructura institucional de las orga-
nizaciones, categoría donde resulta difícil establecer pautas generales. Siguiendo a
Marcel Merle (1995), Barbé retoma su clasificación de cuatro modelos ordenados de
menor a mayor complejidad. Cabe aclarar que el crecimiento y la influencia que
adquiere una organización no solo depende del grado de complejidad de su estruc-
tura orgánica, como tampoco del desarrollo de su marco jurídico; la dinámica polí-
tica, los contrastes culturales y los procesos socioeconómicos de los países miem-
bros influyen determinantemente en el rol que juega la organización en el sistema
internacional (Wilhemly; 1988).
Retomando los modelos de Merle (1995) sobre la estructura orgánica de las or-
ganizaciones, el primer modelo es el básico. Nació con las primeras organizaciones
internacionales, y comprende un plenario (órgano político) y una secretaría (admi-
nistración). Pervive en la actualidad en algunas entidades como en el caso de la
OTAN. El segundo modelo es el más extendido entre las organizaciones universales,
compuesto por un plenario, un órgano restringido que emana del anterior, y un
secretariado. Según las funciones que lleve a cabo, el órgano restringido puede ser
políticamente relevante, como en el caso del Consejo de Seguridad de la ONU, o
simplemente técnico, como lo es el Comité Ejecutivo de la Organización Meteoroló-
gica Mundial (OMM). El tercer modelo es habitual en el marco de Europa Occiden-
tal, y se caracteriza por la incorporación de órganos parlamentarios, al plenario y
secretariado. Por último, el cuarto modelo corresponde a un único caso, el de la

Unión Europea, esquema cuya lógica se halla en un punto medio entre la noción de
separación de poderes dominante en el Estado y la lógica intergubernamental pre-
dominante en las organizaciones internacionales en los modelos antes menciona-
dos. En este esquema, “los quince países que forman la Unión Europea han acepta-
do delegar soberanía en favor de órganos independientes que representan al mismo
tiempo los intereses nacionales, y el interés comunitario, y que están vinculados
entre sí por relaciones de complementariedad de las que se deriva el proceso deci-
sorio” (Barbé, 1995: 164).
Resumiendo, en este apartado se indagó sobre en el origen, definición y clasifi-
cación de lo que hoy conocemos como “organismos internacionales”, advirtiendo
las diversas categorizaciones y criterios existentes a la hora de interiorizarse en su
entramado constitutivo. La aparición de estos órganos adquirió singular relevancia
a partir de la segunda mitad del siglo XX, generando transformaciones y cambios
en el escenario internacional. Dichos sucesos se ven reflejados en la creación de un
nuevo paradigma teórico dentro de las Relaciones Internacionales, la Interdepen-
dencia Compleja, que ofreció una nueva forma de comprender la realidad interna-
cional, y dentro de ella, el creciente rol que asumieron los organismos internaciona-
les.
A continuación se profundizará en la noción de cooperación internacional, en el
marco del actual sistema internacional y, específicamente, se indagará sobre sus
principales características en el campo científico-tecnológico.
La cooperación internacional en ciencia y tecnología:

modalidades e instrumentos
En sentido estricto, la cooperación científica y tecnológica no es un fenómeno

nuevo, aunque si la intensidad, la dinámica y la causalidad con que se ha propagado
por todo el mundo. La cooperación científica y tecnológica internacional es un fe-
nómeno complejo en el que intervienen un conjunto de actores y factores, no solo
científicos sino también políticos, económicos, sociales y culturales. De acuerdo a
esta complejidad, el fenómeno se ha estudiado desde diversas disciplinas y perspec-
tivas teóricas.
La cooperación internacional en materia científica y tecnológica constituye no
sólo una estrategia de crecimiento o una “política” de algunas instituciones acadé-
micas en el mundo, sino también una estrategia de algunos países que a través de
agencias de cooperación definen pautas de colaboración bilateral o multilateral (Vi-

llavicencio y Mina, 2014). Los gobiernos definen las políticas, los socios y los ámbi-
tos de la ciencia y la tecnología que se ajustan a las prioridades de desarrollo y de
allí, se diseña e implementa un conjunto de programas e instrumentos que los di-
versos organismos gestionan en el ámbito de la cooperación internacional.
En este sentido, el análisis de lo que ocurre en las dinámicas de la cooperación
científica entre países y su evolución debe tomar en cuenta los rasgos del sistema
internacional, de sus actores, de sus prácticas y la forma en que diferentes regíme-
nes internacionales interfieren en el desarrollo del conocimiento científico y tecno-
lógico. En este sentido, es innegable que la disciplina de las Relaciones Internacio-
nales tiene mucho que aportar al entendimiento de la cooperación científico-
tecnológica internacional. En esta ponencia, se busca realizar un aporte al proceso
de cooperación internacional en materia de ciencia y tecnología entablado por un
organismo intergubernamental hacia la región de América Latina, es decir, que se
acota el análisis a un área y tipo de cooperación particular.
Con el transcurso de los años han emergido nuevos actores en el mundo de la
cooperación internacional, lo cual ha dado lugar a la diversificación de fuentes y de
modalidades que adopta la cooperación. La noción de fuente refiere al origen de los
fondos y la de modalidad a los tipos y al número de actores que intervienen en la
cooperación.
Una primera distinción es entre cooperación gubernamental y no gubernamen-
tal (Álvarez Orellana, 2012). La cooperación gubernamental se establece en el mar-
co de un conjunto de intervenciones de gobiernos en base a orientaciones específi-
cas y a prioridades políticas emanadas de acuerdos específicos, tendientes a
contribuir al desarrollo de los países involucrados. Son intervenciones promovidas
directamente por los gobiernos; es una cooperación que forma parte de la política
exterior o de las relaciones internacionales de los países de la cooperación. La
cooperación no gubernamental comprende una amplia serie de intervenciones, se
incluye tanto la realizada a través de ONGs, asociaciones y fundaciones de la socie-
dad civil, como aquella que se realiza entre empresas en casos en que ni el gobierno
ni la sociedad civil influyen en su accionar.
A su vez, dentro de la cooperación gubernamental pueden distinguirse tres mo-
dalidades: bilateral, multilateral o descentralizada (SEGEPLAN, 2013). Las modali-
dades de cooperación internacional son distinciones conceptuales sobre las diferen-
tes formas en que se gestiona la cooperación. La cooperación es bilateral cuando se
lleva a cabo entre dos países sobre la base de acuerdos o de convenios suscritos en-
tre ambos y que constituyen el marco general que regula en detalle las condiciones,
los alcances, otorgamiento y recepción de dicha cooperación, así como las áreas que

serán atendidas. La cooperación multilateral proviene de organismos internaciona-

les intergubernamentales, incluyendo los regionales o subregionales. Se realiza con
recursos de agencias, instituciones u organizaciones gubernamentales, que brindan
cooperación con sus propios recursos o con fondos provenientes de varias fuentes o
diversos países miembros. La cooperación es descentralizada cuando se realiza o
promueve a través de entidades subnacionales de manera directa, es decir, sin in-
tervención del gobierno central o de organismos multilaterales.
En el ámbito de la producción de ciencia y tecnología y sus impactos sobre las
acciones de cooperación internacional han cobrado jerarquía en los últimos años
una serie de organismos que pueden ser identificados por su extensión geográfica:
en el plano intergubernamental internacional cabe mencionar a la UNESCO, al
Banco Mundial y a la OCDE; en aquel intergubernamental interregional a la OEA,
la CEPAL, el BID, la OEI. Respecto de Agencias gubernamentales bilaterales desa-
rrollan una intensa actividad las siguientes instituciones: Agencia Española de
Cooperación Internacional (AECI), Japan International Cooperation Agency (JI-
CA), Canadian International Development Agency (CIDA), Max PLanck. De nivel
intra-regional se destacan especialmente el MERCOSUR y la UNASUR.
Por otro lado, los instrumentos de cooperación internacional son las distintas
herramientas con las que los diferentes actores del sistema ejecutan y/o coordinan
sus acciones. Las características de los distintos instrumentos otorgan ciertas parti-
cularidades a su gestión, y la conveniencia o no de utilizarlos dependerá del fin que
se pretenda alcanzar, del contexto general del entorno en el que se interviene, de las
capacidades existentes o del cumplimiento de determinadas condiciones previas,
necesarias para un uso eficaz y eficiente de cada uno. Atendiendo a las característi-
cas de los fondos y al tipo de financiamiento de la ayuda recibida existen diversos
tipos de instrumentos de cooperación internacional (Álvarez Orellana, 2012), entre
ellos cabe mencionar:
 Proyectos: tradicionalmente ha sido el instrumento generalizado en la
cooperación internacional. Consiste en un conjunto de actividades diri-
gidas a lograr un objetivo específico claramente acordado en el contexto
de un programa, dentro de un periodo de tiempo concreto y con un pre-
supuesto definido. Un proyecto, además, debe contar con la identifica-
ción previa de los actores relevantes, el marco financiero, de gestión y de
coordinación, así como prever un sistema de seguimiento y evaluación.
 Programas: es un conjunto de proyectos que guardan un lineamiento ba-
se común a todos ellos, y cuyos objetivos están alineados con los planes
estratégicos del país. Se constituyen en una serie de acciones organiza-

das con la finalidad de mejorar las condiciones de vida en una determi-

nada región o país en forma integral y sostenible.
 Fondos globales: constituyen bolsas en torno a ciertas temáticas o áreas
regionales, a las que los donantes hacen sus aportes, pero que están ges-
tionados de forma autónoma, como por ejemplo, el fondo global desti-
nado al SIDA, tuberculosis y malaria.
 Fondos fiduciarios: representan recursos donados por gobiernos y orga-
nizaciones internacionales para proyectos específicos, los cuales repor-
tan a los donantes beneficios que oscilan desde la responsabilidad y
transparencia en todas las etapas de los proyectos hasta la libertad para
elegir el país o la región donde iniciar el proyecto y el tipo del mismo.
Como ejemplos cabe mencionar los Fondos Fiduciarios de la FAO y de
UNICEF.
Hasta aquí se han presentado las distintas modalidades e instrumentos que

pueden encontrarse al analizar la cooperación científico-tecnológica internacional.
A continuación, se presenta un análisis inicial de la cooperación en la materia reali-
zada por la UNESCO, en tanto organismo específico de promoción de la ciencia a
nivel mundial.
La UNESCO y el fomento a la ciencia y la tecnología
La historia de la creación de la UNESCO en el seno de las Naciones Unidas es al

mismo tiempo la historia de los esfuerzos multilaterales por introducir la ciencia y
la tecnología en la agenda global (Standke, 2006). Este organismo tiene la particu-
laridad de ser el único dentro de la ONU dedicado a la promoción de la ciencia.
Si bien el funcionamiento real de la UNESCO se sitúa el 4 de noviembre de 1946
cuando entra en vigor su carta orgánica producto de la ratificación del vigésimo
Estado miembro (Grecia), su conformación se discutió desde 1942. Ese año comen-
zaron a llevarse a cabo en Londres una serie de reuniones periódicas entre las auto-
ridades educativas de los países “aliados” involucrados en la Segunda Guerra Mun-
dial. Con el propósito de definir la agenda mundial en materia educativa, la reunión
de los Ministros Aliados de Educación se constituyó en una suerte de organismo
que se congregó periódicamente ente 1942 y 1945.
Rápidamente, se establecieron dos líneas de propuestas. De un lado, el enfoque
del Reino Unido y de los Estados Unidos favorecía la formación de una organiza-

ción mundial con un férreo control estatal, es decir, una construcción interguber-
namental. De otro lado, el enfoque francés defendía un formato de institución con
una fuerte representación no gubernamental. La forma final que adoptó la UNES-
CO demostró que se impuso la visión británica-estadounidense, no obstante, los
franceses lograron que la sede del nuevo organismo se estableciera en París.
Dicha conferencia tuvo lugar en agosto de 1945 y fue convocada por los gobier-
nos británico y francés y denominada “Conferencia con miras a la creación de una
Organización para la Educación y la Cultura” (ECO/CONF). Con una amplia concu-
rrencia (44 de los 51 miembros originales de las Naciones Unidas) el objetivo de la
reunión fue discutir la estructura que asumiría la organización internacional. Uno
de los principales puntos debatidos fue la incorporación de la esfera de la ciencia, es
decir, si ésta debía entenderse como un ámbito dentro de la cultura o si poseía sufi-
ciente entidad como para tener su propio espacio. La campaña por la “S” de la
UNESCO fue conducida por el bioquímico e historiador de la ciencia británico Jo-
seph Needham y por su compatriota, el biólogo Julian Huxley -quien se convirtiera
luego en el primer Director General de la organización-. Los tres grupos principales
de funciones iniciales del Departamento de Ciencias Exactas y Naturales fueron los
siguientes: a) poner en contacto a los hombres de ciencia de los diferentes países,
como uno de los mejores medios de intensificar los intercambios de informaciones
científicas y de acelerar el progreso de la investigación científica; b) mejorar la en-
señanza y la difusión de la ciencia; y c) facilitar las investigaciones a fin de elevar el
nivel de vida.
Hoy la UNESCO cuenta con 193 estados miembros y 6 miembros asociados. Su
estructura está conformada por una Conferencia General, un Consejo Ejecutivo y
un Director General. La Conferencia General está compuesta por los representantes
de los Estados miembros, los cuales tienen un voto, independientemente de la
magnitud de su aporte al presupuesto. La función central de la Conferencia es defi-
nir la orientación y la línea de conducción general de la organización así como elegir
a los miembros del Consejo Ejecutivo y, cada cuatro años, al Director General.
El Consejo Ejecutivo se ocupa de preparar el trabajo de la Conferencia General
y vela por que las decisiones se ejecuten adecuadamente. Cada dos años, la Confe-
rencia General encarga tareas específicas al Consejo. Otras atribuciones emanan de
acuerdos concluidos entre la UNESCO y la Organización de las Naciones Unidas, las
instituciones especializadas y otras organizaciones intergubernamentales. Posee 58
miembros y se reúne dos veces al año.
Entre los instrumentos de la cooperación internacional mencionados anterior-
mente, la UNESCO utiliza Programas, específicamente, se organiza en cinco Pro-

gramas Mayores: Educación, Ciencias Exactas y Naturales, Ciencias Sociales y Hu-

manas, Cultura, Comunicación e Información. Además, la organización centra su
labor en una serie de prioridades que requieren un enfoque transdisciplinar y que
son redefinidas periódicamente. Actualmente éstas son: Prioridad África, Cambio
climático, Diálogo entre civilizaciones, Educación para el desarrollo sostenible, Ac-
tividades prospectivas, VIH y SIDA, TIC en la educación, Situaciones de postcon-
flicto y postdesastre, Enseñanza de las ciencias y Pequeños Estados Insulares en
Desarrollo:
A su vez, cada Programa Mayor emplea distintos instrumentos. En Ciencias
Exactas y Naturales, la UNESCO lleva a cabo sus actividades en el ámbito de la
ciencia esencialmente a través de los siguientes instrumentos:
 Programas Científicos Internacionales: Programa Hidrológico Interna-
cional (PHI), Comisión Oceanográfica, Intergubernamental (COI), Pro-
grama sobre el Hombre y la Biosfera (MAB), Programa Internacional de
Ciencias de la Tierra (PICG), Programa Internacional de Ciencias Fun-
damentales (PICF).
 Centros e institutos: institutos científicos de categoría 1, que son una
parte integral de la UNESCO, se encuentran el Instituto UNESCO-IHE
para la Educación relativa al Agua, en los Países Bajos y el Centro Inter-
nacional Abdus Salam de Física Teórica (CIFT) en Italia. A pesar de tra-
bajar con una autonomía significativa, los programas de estos institutos
son una parte integral de Sector Ciencias Naturales de la UNESCO. Es-
tos institutos buscan crear capacidad científica en los Estados miembros,
fundamentalmente en los países en desarrollo. Como parte de su man-
dato, el Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS) recoge y difunde las
estadísticas de ciencias de todo el sistema de las Naciones Unidas para la
recolección de datos de más de 200 países y territorios a través de su en-
cuesta bienal y las asociaciones con organizaciones clave. Las estadísti-
cas de ciencias se usan en particular para compilar el Informe sobre la
Ciencia. Los institutos científicos y centros categoría 2, están bajo los
auspicios de la UNESCO, pero no son legalmente parte de la Organiza-
ción. Se asocian con él a través de acuerdos formales aprobados por la
Conferencia General. Contribuyen a la ejecución del programa de la
UNESCO a través de la creación de capacidades; el intercambio de in-
formación en una disciplina en particular; investigación experimental y
teórica; y formación avanzada.

 El Programa UNITWIN y de Cátedras UNESCO: UNITWIN es la abre-

viatura de university twinning and networking scheme, o programa de
hermanamiento de universidades. El Programa UNITWIN y de Cátedras
UNESCO se encarga de crear Cátedras UNESCO y Redes UNITWIN en
instituciones de enseñanza superior. Se trata de un instrumento primor-
dial que contribuye a crear capacidades en los establecimientos de ense-
ñanza superior y de investigación mediante el intercambio de conoci-
mientos y reflejando un espíritu de solidaridad internacional. Asimismo,
fomenta la cooperación Norte-Sur, Sur-Sur y triangular con el fin de es-
tablecer instituciones. La denominación Cátedra UNESCO aplicada a un
establecimiento educativo es un reconocimiento de excelencia que la
UNESCO otorga a las Universidades, Centros y Organizaciones de edu-
cación superior que realizan una tarea de calidad en la aplicación de las
finalidades de la UNESCO.
 Redes y Consorcios: los consorcios constituyen un instrumento para
propiciar sinergias y nuevas perspectivas y puntos de vista, compartir ta-
reas y costes, y dar mayor alcance y notoriedad a las actividades de la
UNESCO en el ámbito de la ciencia. En ellos participa la UNESCO junto
a un amplio conjunto de socios públicos y privados, particularmente con
otros organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas. Las Re-
des tienen un propósito similar pero sus actores provienen de la comu-
nidad científica de la UNESCO: institutos, centros y cátedras y, otras re-
des.
En el área de las Ciencias Sociales, la UNESCO trabaja centralmente en la temá-

tica de la “Juventud”, de las “Transformaciones sociales y el diálogo intercultural” y
del “Deporte”. Entre los principales instrumentos se encuentran el Programa de la
Juventud, el Programa MOST, el Proyecto Ruta del Esclavo y la iniciativa Lucha
antidopaje. Si bien en su sitio web oficial no se denominan instrumentos, a nivel
mundial se utilizan centralmente tres iniciativas: los premios, las celebraciones y
las cátedras UNESCO. Mediante el concurso y la entrega de premios el organismo
busca la promoción de conocimiento o trayectorias científicas que considera desta-
cables. En general, los premios están destinados a recompensar los esfuerzos de
una persona, grupo de personas o institución internacional que ha contribuido al
desarrollo de algún aspecto de las Ciencias Sociales y las Humanidades. Las cele-
braciones (días, semanas, años y decenios internacionales) son empleadas por la
UNESCO para dar relieve a ciertos acontecimientos o temáticas y promover una

serie de actividades en el área. Las cátedras UNESCO poseen la misma modalidad

que en el área de las Ciencias Exactas y Naturales. Además de los mencionados,
ambas áreas de ciencias comparten el empleo de instrumentos más generales como:
artículos, publicaciones periódicas, informes, documentos en línea, observatorios,
entre otros.
Historia de la participación de la UNESCO en la promoción

científica y tecnológica en América Latina
En enero de 1949 luego de diversas discusiones, se crea el Centro de Coopera-

ción Científica de la UNESCO para América Latina (LASCO: Latin American Scien-
ce Cooperation Office). La inauguración de dicho Centro constituyó la creación del
primer Centro de Cooperación Científica de la UNESCO en el mundo. En 1949 so-
lamente 15 naciones de la región estaban asociadas a la UNESCO. Durante la se-
gunda mitad del siglo XX, el Centro fue ampliando sus funciones, cambiando su
nombre, y el número de países latinoamericanos miembros de la UNESCO fue en
aumento. En la actualidad son 33 los Estados miembros y 4 Estados asociados de
América Latina y el Caribe en la UNESCO2.
En 1960, en la ciudad de Caracas se organizó el primer “Seminario Regional so-
bre la Organización de la Investigación Científica en Latinoamérica”. Es en este
mismo año cuando la UNESCO comienza a impulsar de manera sistemática accio-
nes vinculadas a la asistencia de los Estados miembros en el diseño de políticas
científicas.
En 1963 Naciones Unidas organiza en Ginebra la “Conferencia de las Naciones
Unidas sobre la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología en Beneficio de las Regio-
nes menos Desarrolladas” (UNCSAT), que dio como resultado, entre otros, la crea-
ción de un “Comité Asesor sobre la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología al Desa-
rrollo” (ACAST), encargado de elaborar un “Plan de Acción Mundial para la
Aplicación de la Ciencia y Tecnología”, presentado por primera vez en 1971. En este
marco, la UNESCO comienza a desarrollar consultas internacionales para definir
los contenidos de los planes de desarrollo.
Dos años más tarde, en 1965, la UNESCO en colaboración con la CEPAL orga-
nizan en la ciudad de Santiago de Chile la “Primera Conferencia sobre la Aplica-
ción de la Ciencia y la Tecnología al Desarrollo de América Latina” (CASTALA).
2. Extraído del sitio oficial de la UNESCO: http://www.unesco.org/new/es/office-in-montevideo/about-

this-office/

En dicha reunión intergubernamental se fijaron las primeras líneas de acción para

el desarrollo científico y tecnológico de la región en calve cuantitativa, es decir, que
se estipuló numéricamente las metas a alcanzar. Otra de las recomendaciones reali-
zadas por CASTALA fue encomendar al Centro (que a partir de 1974 pasó a llamarse
Oficina Regional de Ciencia y Tecnología para América Latina y el Caribe) la orga-
nización de reuniones regulares de la “Conferencia permanente de dirigentes de los
Consejos Nacionales de política científica e investigación de los Estados Miembros
de América Latina y el Caribe”, que se llevaron a cabo hasta 1988.
La Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para ALC adquirió un importante
protagonismo como impulsora de sucesivas reuniones regionales sobre política
científica durante la segunda mitad del siglo XX. Desde 1973, dicho trabajo fue rea-
lizado en coordinación con la CEPAL, dando lugar al “Plan de Acción Regional para
la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología al Desarrollo de América Latina (Lemar-
chand, 2010). En este marco de acción conjunta durante la cuarta “Conferencia
permanente de dirigentes de los consejos nacionales de política científica e investi-
gación de los Estados Miembros de ALC”, celebrada en 1974 en la ciudad de Méxi-
co, se propusieron mecanismos formales de cooperación y coordinación entre am-
bos organismos. Entre las sugerencias finales, se identificaba el campo de
responsabilidad de la UNESCO en base a la prioridad del desarrollo de políticas e
infraestructuras institucionales de la ciencia y la tecnología; en la enseñanza e in-
vestigación científica y tecnológica y en las ciencias de la tierra, el medio ambiente y
el desarrollo sostenible. A su vez, se identificaron las temáticas de complementa-
ción operativa entre ambas instituciones, que van desde el punto de convergencia
de políticas científicas y tecnológicas, hasta la articulación en la cadena que vincula
desde la investigación fundamental hasta la producción de bienes y servicios.
(UNESCO, 1975 citado en Lemarchand, 2010). Esta propuesta de articulación está
basada en el modelo lineal de la ciencia predominante en la época.
Por otra parte, durante la década del 70’, la Oficina Regional de Ciencia de la
UNESCO para América Latina y el Caribe instó a la elaboración de una metodología
específica para la medición de la brecha existente en materia científico-tecnológica
entre los países latinoamericanos y los países más desarrollados. Dicha tarea se vio
materializada en la formulación de un Método de Determinación de Prioridades en
Ciencia y Tecnología, y en la difusión y aplicación de dicho método en estudios de
campo en la región, como fue el caso del informe sobre las áreas prioritarias en
ciencia y tecnología para el desarrollo de la región de Cuyo, en Argentina (Castro y
Chapdelaine, 1981).

Hacia 1980, continuaron los proyectos promovidos por UNESCO en materia de

políticas en ciencia, tecnología e innovación. Uno de ellos fue el Estudio Comparati-
vo Internacional sobre la Organización y Productividad de las Unidades de Investi-
gación (ICSOPRU), cuyo objetivo era contribuir al perfeccionamiento de los méto-
dos y prácticas de gestión de unidades de investigación, gracias a una comprensión
profunda de los factores que rigen la productividad científica e influyen en las re-
percusiones socioeconómicas de los resultados de sus trabajos (Andries y otros,
1985).
Los ejes de acción promovidos por la UNESCO en materia de políticas en cien-
cia, tecnología e innovación siguen los lineamientos propuestos en las Conferencias
Internacionales de Naciones Unidas. Las agendas temáticas vinculadas al fomento
de la ciencia discutidas en las Conferencias constituyeron los contenidos sobre los
cuales se erigieron las acciones principales de la UNESCO en los años subsiguien-
tes.
En esta línea de acción, tras realizarse la Conferencia de las Naciones Unidas de
la Ciencia y la Tecnología para el Desarrollo (UNCSTD) en Viena (1979), se celebró
en la ciudad de Brasilia en 1985 la “Segunda Conferencia sobre la Aplicación de la
Ciencia y la Tecnología al Desarrollo de América Latina y el Caribe” (CASTALAC
II), en el marco de un período de cuestionamiento al modelo lineal de la ciencia
imperante hasta el momento. Como resultado de CASTALAC II, se recomendó a la
UNESCO realizar evaluaciones sobre las seis “Conferencias permanentes de diri-
gentes de los Consejos Nacionales de política científica e investigación de los Esta-
dos Miembros de América Latina y el Caribe” realizadas hasta el momento, que se
llevaron a cabo en 1988 en la ciudad de Quito, donde se decidió suspender la orga-
nización de dichas reuniones (Lemarchand, 2010).
De esta forma comienza un nuevo período de formulación de un nuevo para-
digma tecno-económico y organizacional. Entre 1986 y 1991, la Oficina Regional de
Ciencia y Tecnología de la UNESCO para América Latina y el Caribe, junto con la
CEPAL, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES), la Universidad de las Naciones Unidas, entre otras instituciones,
organizaron un conjunto de escuelas de formación de administradores y planifica-
dores de la investigación científica y tecnológica.
Durante los años noventa, se produjo una promoción de las redes regionales de
ciencia y tecnología. A las ya existentes y fundadas por la UNESCO en décadas ante-
riores, como el Centro Latinoamericano de Física (CLAF) en Rio de Janeiro, el Cen-
tro Latinoamericano de Matemática (CLAM) en Buenos Aires y el Centro Latinoa-
mericano de Biología en Caracas, se sumaron por ejemplo la RedCienciA (Red de

Programas Universitarios y de Investigación en Ciencias en América Central);

RedFAC (Red de Facultades de Ciencias de América Latina); RedPOP (Red de Po-
pularización de la Ciencia y la Tecnología en América Latina y el Caribe); RELAA
(Red Latinoamericana de Astronomía); RELAB (Red Latinoamericana de Ciencias
Biológicas); RELACQ (Red Latinoamericana de Ciencias Químicas); RELACT (Red
Latinoamericana de Ciencias de la Tierra); RedPOST (Red de Postgrado en Planifi-
cación y Gestión de la Ciencia y la Tecnología en América Latina).
Otro de los instrumentos cooperación de la UNESCO que ha tenido una impor-
tante presencia en la región han sido las mencionadas Cátedras UNES-
CO/UNITWIN. Hacia 2009, América Latina y el Caribe tenían el 12% de las Cáte-
dras del Sector Ciencias Naturales y el 21,8% de las del Sector Ciencias Sociales y
Humanas; junto con las cátedras en las otras áreas reunía el 17,3% de todas las Cá-
tedras UNESCO en el mundo, ocupando el segundo lugar de región mejor represen-
tada después de Europa y América del Norte que involucra el 50,2% del total de
Cátedras UNESCO (Lemarchand, 2010)
En este contexto de formulación de un nuevo paradigma de la ciencia, y refle-
jando el sesgo distintivo que adquirían las preocupaciones en materia de ciencia y
tecnología en la región, se realizó en 1999 en Santo Domingo la Reunión Regional
de Consulta de América Latina y el Caribe de preparación para la “Conferencia
Mundial de la Ciencia para el Siglo XXI: Un nuevo compromiso”. La reunión finali-
zó con la redacción de la “Declaración de Santo Domingo” que resultó aportar un
muy importante insumo a la Declaración de la Conferencia Mundial de la Ciencia
de Budapest.
A partir del año 2000 comienza una etapa de implementación práctica del nue-
vo contrato científico. Se realizaron un conjunto de reuniones regionales destinadas
al seguimiento del Programa en Pro de la Ciencia: Marco General de Acción. Este
programa se constituyó en una guía de fomento de actividades científicas que vin-
culan el uso de la ciencia y la tecnología a favor del desarrollo humano sostenible en
armonía con el medio natural.
En 2009, a seis décadas de la constitución de la Oficina Regional de Ciencia de
la UNESCO, se organizaron, junto a otras instituciones, dos Foros Regionales sobre
“Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación en América Latina y el Caribe – Ha-
cia un nuevo contrato social de la ciencia” 3, en las ciudades de México y Buenos
Aires, y también tuvo lugar una reunión de expertos en la ciudad de Rio de Janeiro.
Como resultado se elaboró una Declaración Regional que fue presentada durante el
3. Documento disponible en: www.mincyt.gob.ar/_post/descargar.php?idAdjuntoArchivo=22927

décimo aniversario del Foro Mundial de la Ciencia (FMC) desarrollado en Buda-

pest, en 2009, por Argentina, Brasil y México. El mismo sentó las bases para el es-
tablecimiento de un programa estratégico de cooperación Sur-Sur en ALC, en mate-
ria de ciencia, tecnología e innovación.
En dicha declaración se reconocen los cambios institucionales acontecidos en
los últimos años en el ámbito de la CTI en América Latina, la implementación de
programas nacionales y el aumento de los indicadores de tareas de investigación y
desarrollo en la región, aunque también se da cuenta de los desafíos y obstáculos
que enfrentan los países latinoamericanos para potenciar las capacidades en el
campo científico-tecnológico y consolidar sociedades basadas en el conocimiento.
En parte como resultado de la Declaración, se creó el Programa Estratégico Re-
gional (PER) compartido de ciencia, tecnología e innovación, el cual busca integrar
de forma coordinada las diversas iniciativas que existen a nivel latinoamericano.
También como resultado se creó el Programa de Política Científica y Fortalecimien-
to de Capacidades de la UNESCO Montevideo, Estrategia 2012-20174. Allí se menciona
que el PER se articula alrededor de cinco pilares fundamentales: gestión estratégica de
la información, promoción de actividades regionales de I I+D, fortalecimiento de capa-
cidades para la gestión de I+D, reflexión sobre la política de CTI+ I, coordinación y for-
talecimiento de la cooperación regional e internacional.
Asimismo, la Oficina de Montevideo creó la Plataforma SPIN, con el objetivo de
contribuir a las capacidades de desarrollo nacionales, y mejorar los sistemas de monito-
reo y evaluación del desempeño de las políticas. A partir de esta Plataforma, se fomenta
el intercambio, la identificación de buenas prácticas y difusión de acciones, sistemas,
organigramas y programas nacionales de CTI, marcos legislativos en ciencia, tecnología
e innovación, e indicadores actualizados, conformándose en un espacio de información
política de CTI en América Latina.
En definitiva, la UNESCO desde sus inicios ha desarrollado tareas de distinto
carácter y en conjunto con diferentes instituciones, con los fines de promover el
desarrollo de la actividad científica en los países de la región. Las iniciativas con-
templan recomendaciones sobre la generación de intercambios de información
científica, investigadores y estudiantes en la región; la elaboración y sistematización
de indicadores en materia científica-tecnológica; y la promoción de la cooperación
internacional y regional en la materia, fundamentalmente apuntando al diseño y la
puesta en marcha de políticas científicas orientadas al desarrollo de ciencia, tecno-
4 Disponible en el sitio web oficial de la UNESCO:

http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/Montevideo/pdf/EstPCBUNESCOMTD201117.
pdf

logía e innovación. De esta forma la UNESCO se posiciona como actor promotor del
campo científico-tecnológico, con un creciente papel en la construcción estratégica
regional de instrumentos, programas y herramientas.
Comentarios finales
Para concluir, en la presente ponencia se pretendió analizar el rol de la UNES-

CO en la promoción de la ciencia y la tecnología en América Latina. Con el objeto de
realizar un aporte desde la disciplina de las Relaciones Internacionales, se buscó
indagar, en primer lugar, en el proceso histórico de creación de los organismos in-
ternacionales, intentando identificar las principales categorías, funciones y estruc-
turas, sumado al rol que dichos actores cumplen en el sistema internacional. Con
este propósito, mediante el paradigma de la Interdependencia Compleja, se hizo
hincapié en el papel que juegan estas entidades en la construcción de la agenda glo-
bal, teniendo en cuenta su particular función como plataformas que permiten la
consolidación de coaliciones y vinculaciones entre Estados.
En segunda instancia, y en la misma línea de análisis, se abordó el fenómeno de
la cooperación internacional científico-tecnológica. Se caracterizaron las diversas
fuentes, modalidades e instrumentos disponibles en el ámbito de la cooperación,
haciendo hincapié en aquellos elementos relevantes para el estudio específico de la
cooperación en el ámbito de la ciencia y tecnología, y advirtiendo la multiplicidad
de factores que interfieren en el desarrollo del conocimiento científico y tecnológico
a nivel global.
En tercer lugar, se caracterizó la conformación de la UNESCO y su rol en la
construcción de la agenda educativa y científica a nivel global. Además de detallar
sus inicios constitutivos y su estructura interna, se profundizó en los instrumentos
de cooperación internacional que utiliza para propiciar la promoción del campo
científico-tecnológico, fomentando una mayor vinculación entre los Estados miem-
bros y apostado a la conformación de redes que conecten a distintos actores de la
comunidad científica a nivel global y regional.
Por último, se analizó el accionar de la UNESCO en la promoción científica en
la región, desde los inicios del organismo hasta la actualidad. De allí se infiere el
intenso y variado rol que adoptó, desde la Oficina Regional de Ciencia para la re-
gión, al articular con distintas instituciones a lo largo de las décadas para llevar
adelante sus propuestas, y promover a través de diversos instrumentos, la coopera-
ción científica regional. A su vez, cabe destacar la continua participación del orga-

nismo en el fomento de encuentros y foros en la región, y la elaboración de sistemas

de datos que faciliten el intercambio de información entre los Estados. Estos ejes de
acción reflejan el posicionamiento activo de la UNESCO en aras de fomentar la
cooperación regional e internacional como elemento esencial en la aplicación de la
ciencia y la tecnología al desarrollo.
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Teoría, Filosofía e Historia Política

La democracia como conocimiento colectivo… ∙ NICOLÁS ALLES
La democracia como conocimiento colectivo.

Aspectos de la interpretación epistémica de la
democracia.
NICOLÁS ALLES
[email protected]
Universidad Nacional del Litoral (UNL) – CONICET
Resumen
La interpretación epistémica de la democracia sostiene que en la dinámica misma
del procedimiento democrático está implícita una dimensión cognoscitiva. Esto es,
la toma colectiva de decisiones conlleva una determinada forma de conocimiento
colectivo. La deliberación o la votación implican competencias epistémicas partic u-
lares y expresan un conocimiento preciso por parte de los ciudadanos que intervie-
nen. Esta cuestión ha tomado un nuevo impulso a partir del trabajo de algunos te ó-
ricos contemporáneos entre los que se encuentran representantes tanto de posturas
agregativas como deliberativas. Aquí nos centraremos en un aspecto un tanto gene-
ral de esta discusión. Nuestra propuesta se ocupará de contrastar los enfoques deli-
berativos y agregativos de la interpretación epistémica de la democracia. Esta com-
paración persigue un objetivo particular: determinar cuál de estos dos modelos
epistémicos, agregativo o deliberativo, puede ofrecer una noción más robusta de la
democracia. En otras palabras, ¿cuál de estas dos interpretaciones epistémicas pue-
de ofrecer mejores concepciones de legitimidad, equidad o del procedimiento d e-
mocrático?
Palabras claves: democracia / conocimiento /deliberación / agregación

Relaciones entre política y conocimiento. El paradigma

aristotélico implicancias del conocimiento colectivo.
La política y el conocimiento son dos aspectos diferentes de la experiencia. Na-

die podría negar esta situación. Mientras que la política se encarga de ordenar la
vida de las personas que viven en sociedad, la práctica del conocimiento, por su
parte, es una actividad que tiende a disminuir nuestra ignorancia acerca del mundo.
El eje de la política es el poder, mientras que el aspecto central del conocimiento es
la verdad. Sin embargo, estas dos actividades se han relacionado de diversas mane-
ras a lo largo de la historia. Las formas de esta relación entre conocimiento y políti-
ca es un tema tan basto que nos obliga a circunscribir nuestra mirada. Aquí nos
ocuparemos de un enfoque particular de la relación entre saber y poder en el con-
texto del pensamiento democrático contemporáneo. Sin embargo, comenzaremos
haciendo una breve referencia a Aristóteles. El motivo de esto radica en que el su-
puesto aristotélico de “varias cabeza piensan mejor que una” parece estar en el fon-
do de todas las interpretaciones epistémicas de la democracia.
Diferenciándose de Platón, quien imaginaba una monarquía ilustrada sustenta-
da en el conocimiento de la realidad trascendente, Aristóteles propone una relación
entre conocimiento y política en la cual aquel puede repercutir positivamente en
ésta. En la Política es donde da cuenta de las implicancias políticas del conocimien-
to colectivo. Esto queda claro al comienzo del capítulo décimo del libro tercero de la
Política en donde se pregunta por quién debe ejercer la soberanía en la polis. Y va-
rias son las opciones que tiene en mente:
“Se plantea un problema: ¿quién debe ejercer la soberanía en la ciudad? ¿Acaso la

masa o los ricos, o los ilustres, o el mejor de todos, o un tirano?”1
¿Quién debe gobernar la polis? ¿La democracia, la oligarquía, la aristocracia,

un monarca o un tirano? Cada una de las posibles opciones para pensar los titulares
de la soberanía plantea problemas. Sin embargo, a comienzos del capítulo undéci-
mo Aristóteles afirma que
“Pero el que la masa debe ser soberana más que los mejores, pero pocos, puede p a-
recer una solución y, aunque tiene cierta dificultad, ofrece quizá también algo de
verdad.”2
1. Aristóteles (1988): Política, trad. y notas de Manuela García Valdés, Madrid, Gredos, 1281a10
2. Aristóteles, Op. Cit., 1281b3

A partir de aquí Aristóteles introduce su argumento del conocimiento colectivo

y de las implicancias políticas que éste conlleva. Su tesis es la siguiente: el conjunto
de individuos reunidos puede razonar mejor que sus partes aisladas. Para justificar
esta postura, se basa en su clásica posición según la cual, el todo es superior a sus
partes.
“En efecto, los más, cada uno de los cuales es un hombre mediocre, pueden, sin e m-
bargo, reunidos, ser mejores que aquellos, no individualmente, sino en conjunto.”3
El conjunto de hombres reunidos puede ser mejor, incluso si tomados indivi-

dualmente son mediocres. Esto, aunque a primera vista pueda parecer contraintui-
tivo, resulta, como dijimos, coherente con el argumento de la prioridad ontológica
del todo sobre la parte que sustenta la opinión aristotélica de que la polis no es sólo
una agregación de individuos, sino algo distinto. Pero en este caso, Aristóteles agre-
ga algo más: el conjunto (incluso si se tratara de hombres mediocres) sería, mejor
que los individuos tomados por separado. El todo resultante no sólo sería distinto a
las partes, sino que además sería, desde el punto de vista epistémico, mejor. Jeremy
Waldron denomina la “Doctrina de la Sabiduría de la Multitud” a este aspecto de la
filosofía aristotélica. La tesis central de esta doctrina y que capta la actitud de Aris-
tóteles que estamos describiendo es:
“El pueblo actuando como un solo cuerpo es capaz de tomar mejores decisiones, al
combinar su conocimiento, su experiencia y sus perspectivas, que cualquier mie m-
bro individual de dicho cuerpo sin importar lo excelente que éste sea para hacerlo
por sí mismo.”4
Como dijimos, esta intuición parece estar a la base de los distintos modelos
epistémicos de la democracia. En lo que sigue nos ocuparemos de analizar las op-
ciones agregativas y deliberativas de la interpretación epistémica. Nuestro objetivo,
como mencionamos previamente se centrará en determinar cuál de estos dos pun-
tos de vistas puede ofrecer una noción más robusta de los conceptos fundamentales
de la democracia.
3. Aristóteles, Op Cit., 1281a11-1281b

4. Waldron, Jeremy (1995): “The Wisdom of the Multitude: Some Reflections on Book 3, Chapter 11 of
Aristotle's Politics”, Political Theory, Vol. 23, No. 4, p. 564. Traducción propia

Modelos agregativos de la democracia epistémica: el teorema de

Condorcet
Entre los modelos agregativos de democracia epistémica, aquel basado en el

teorema de Condorcet es, sin dudas, el más popular y ha sido ampliamente discuti-
do. La idea detrás de este modelo es tan simple como atractiva. Bajo determinadas
condiciones los grupos pueden tomar mejores decisiones que los individuos, incluso
si éstos no compartieran información entre ellos. El teorema de Condorcet consti-
tuye una demostración matemática de esta intuición, y aplicado específicamente al
ámbito de las votaciones consta de unos pocos elementos. En primer lugar, las op-
ciones para elegir deben ser prima facie dos, y debemos estimar que una de ellas es
la correcta. En segundo lugar, debemos suponer que la capacidad de los votantes
para elegir la opción correcta debe ser apenas un poco superior al azar. Si entre dos
opciones tenemos un 50% de probabilidades de dar con una opción correcta (1/k
siendo k la cantidad de opciones disponibles; 1/2 = 50%), la capacidad esperada de
los votantes de dar con dicha respuesta debe ser al menos de 51% y, correspondien-
temente, un 49% de dar con la respuesta incorrecta. Por último, el teorema del
Condorcet tiene su fundamento en la ley de los grandes números. Así si en un grupo
relativamente pequeño, digamos de mil personas, las posibilidades de dar con la
respuesta correcta es de 69%; a medida que el tamaño del grupo vaya aumentando
también lo hará la probabilidad de dar con la respuesta correcta. Llegando a 99,97%
en el caso de contar con una electorado de diez mil personas5.
El atractivo de esta teoría, como dijimos, es evidente. A mayor número de vo-
tantes más cerca se estaría de la infalibilidad. Sin embargo, existe un problema no
menor al momento de considerarlo como viable para la votación. En política no
todas las decisiones pueden reducirse a un esquema de dos opciones, plataforma
tradicional de este teorema. Sin embargo, en su artículo “Epistemic Democracy:
Generalizing the Condorcet Jury Theorem”, Christian List y Robert Goodin consi-
deran que el teorema de Condorcet puede ampliarse a más de dos opciones.
En el contexto de una rehabilitación de esta perspectiva epistémica de la demo-
cracia, List y Goodin creen pertinente realizar una advertencia de orden metodoló-
gico. La potencialidad epistémica de la democracia, sostienen estos autores, es rela-
tiva. En el mejor de los casos, la democracia puede ser considerada como una regla
de decisión epistémicamente “imperfecta”, es decir, puede dar cuenta de la verdad
5. Esta estimación corresponde a Estlund, David (2011): La autoridad democrática. Los fundamentos de
las decisiones políticas legítimas, Buenos Aires, Siglo XXI, pp. 305-306

(track the truth), pero sólo imperfectamente6. En definitiva, los autores quieren
evitar que creamos que la democracia en su acepción epistémica puede garantizar
alguna forma de certeza. Pensar esta perspectiva de otra manera sería una mala
interpretación de los méritos epistémicos de la regla de la mayoría, tal como los
supone la perspectiva de Condorcet. Habiendo mencionado este recaudo, el argu-
mento central de Goodin y List para rehabilitar el teorema de Condorcet es el si-
guiente:
“[L]o que produce el resultado [correcto] es la ley de los grandes números. Imagine
arrojar una moneda que tiene pcaras = pcruces = 0,50 probabilidades de caer cara o
cruz. En un número pequeño de lanzamientos (digamos 100), las veces en las que
cae cara o cruz bien podrían ser 60:40, lo que constituye una considerable desvia-
ción de la proporción esperada de 50 y 50 porciento. Pero en un número grande de
lanzamientos (digamos 1000), los resultados pueden ser 530:470, lo cual se acerca
más a la proporción esperada de 50 porciento y 50 porciento. El punto de la ley de
los grandes números es que, aunque las desviaciones absolutas de los número espe-
rados crecen a medida que el número de intentos aumenta, esas desviaciones abs o-
lutas son un proporción decreciente del total mientras el número de intentos au-
menta”7.
En otras palabras, las desviaciones importantes de los resultados esperados

(60:40) son sólo un momento propio, digamos, de “los pequeños números”. Pero si
consideramos las probabilidades desde el punto de vista de “los grandes números”
esas desviaciones se achican y se acercan progresivamente al porcentaje esperado.
Llevando este resultado al extremo, si el número de lanzamientos de la moneda de
los que se habla en el fragmento citado se acerca al infinito, más cerca estaremos
también del 50% y 50%. Esta consideración está en la base de la extrapolación del
teorema al ámbito de la democracia. Para funcionar, esta extrapolación debe cum-
plir un requisito especial; como dijimos, tener un poco más de chance que el azar de
dar con la respuesta correcta. Respetando este requisito, List y Goodin muestran
que, contrariamente a la consideración usual de la aplicación del teorema de Con-
dorcet a las votaciones, es posible extender el número de las opciones a más de dos.
Lo interesante de su perspectiva es que las tendencias que obtienen muestran que
las chances de dar con una respuesta correcta aumentan más cuando más opciones
6. List, Christian, y Goodin, Robert “Epistemic Democracy: Generalizing the Condorcet Jury Theorem”,
The Journal of Political Philosophy: Vol. 9, Nº 3, 2001, p. 285. Traducción propia.
7. Ibidem. Cursivas en el original.

tenemos disponibles. A continuación del fragmento citado anteriormente, estos

autores agregan:
“Lo mismo sucede con los votantes. Entre los votantes que son p = 0,51 más pro-
pensos a votar por una propuesta, la distribución estadística esperada de los votos
sería 51 por ciento a favor y 49 por ciento contra dicha propuesta. De manera sem e-
jante, entre los votantes que son p1 = 0.40 más propensos a votar por la opción 1 y
p2 = p3 = 0.30 más propensos a votar por las opciones 2 y 3 respectivamente, la dis-
tribución estadística esperada de los votos sería de 40 por ciento para la opción 1 y
30 por ciento para las opciones 2 y 3. Donde el número de votantes es pequeño
puede haber una desviación suficiente de estos patrones que rompa el balance hacia
la opción 1 y que se dirija a las otras opciones. Pero esto se vuelve cada vez menos
probable de suceder a medida que el número de votantes aumenta, ya que las pr o-
porciones reales se aproximaran más y más a las esperadas a medida de que crezca
la cantidad de votantes. De esta manera, si cada individuo es más propenso a votar
por la opción ‘correcta’ que por cualquier otra opción, entonces es más probable
que más individuos vayan a votar por la opción ‘correcta’ que por cualquier otra – y
esa probabilidad crece cada vez más a medida que crece la cantidad de votantes i n-
volucrados”8.
Las implicancias del planteo anterior son notables. No sólo es posible pensar en
más de dos opciones, sino que incluso en un escenario de tres (o más opciones) las
probabilidades de dar con la respuesta correcta, al crecer el electorado aumentan de
manera aún más notoria que si se trataran de sólo dos posibilidades de elección.
Las demostraciones matemáticas hablan por sí solas. Si comparamos los resultados
que la aplicación del teorema de Condorcet arroja en su forma tradicional con aque-
llos en los que se dan más de dos opciones, es posible encontrar diferencias nada
despreciables9. En el caso estándar de sólo dos opciones entre las que elegir tenien-
do sólo un 0,51 % de dar con la opción correcta los resultados en función de la can-
tidad de votantes son los siguientes: con 11 personas 0,527, con 51 personas 0,557,
con 101 personas 0,580 y con 301 personas 0,636. En cambio con tres opciones
siendo 0,5, 0,3 y 0,2 los porcentajes de dar con la respuesta correcta los resultados
son más que elocuentes. Con 11 personas 0,664, con 51 personas 0,937, con 101
personas 0,987 y con 301 personas ≈ 1. Como es evidente, al aumentar el número
8. Ibidem. Traducción propia

9. List, Christian y Goodin, Robert, Op. Cit., p. 281

de opciones disponibles el acercamiento a 1 se da mucho más rápidamente que en el

caso tradicional de dos opciones10.
Modelos deliberativos de la democraica epistémica: el

constructivismo epistemológico de Nino y el neopragmatismo
De todas las versiones disponibles de la democracia deliberativa, aquí nos ocu-

paremos sólo de dos modelos. La razón de esto estriba en que es en los planteos de
Carlos Nino y de algunos filósofos pragmatistas contemporáneos, como es el caso
de Robert Talisse y Charles Misak, donde es posible encontrar una formulación cla-
ra de lo que constituye una una formulación de democracia deliberativa con acento
epistémico11. La propuesta de Carlos Nino constituye un aporte pionero a la defini-
ción de la democracia deliberativa en la cual desde sus primeras esobozos puede
verse una preocupación con respecto al conocimiento. Esta concepción, que se
plasmará en el su obra, La constitución de la democracia deliberativa, es también
una continuación y profundización de algunos temas que aparecen en sus trabajos
de finales de los años ochenta. Aquí destacaremos las implicancias epistémicas de
su propuesta.
En la formulación de su posición, Nino busca un justo medio entre las posturas
de John Rawls y Jürgen Habermas. Estos filósofos presentan versiones contrapues-
tas de la verdad moral con las que Nino dialoga para dar forma a su propia versión
de esta instancia del conocimiento moral. La estrategia de nuestro autor será apelar
a dos tipos distintos de tesis para describir los elementos que, según él entiende,
debe tener la verdad moral. Se trata de una tesis de tipo ontológica, y otra de tipo
epistemológica. La primera haría referencia a la manera en que se constituye la
verdad moral, la segunda se ocuparía en cambio de cómo conocemos esta verdad.
Nino confirma que tanto Rawls como Habermas tienen manera distintas de conce-
bir y conocer este aspecto; desde su punto de vista, ambos enfoques están –por mo-
tivos diferentes– equivocados.
Para Rawls, de acuerdo con nuestro autor, la verdad moral se constituye exclu-
sivamente “por la satisfacción de presupuestos formales inherentes al razonamiento
práctico de cualquier individuo, en particular el presupuesto de acuerdo al cual un
10. List, Christian y Goodin, Robert, Op. Cit., p. 287

11. Es cierto que éstos no son necesariamente los únicos exponentes de esta formulación, pero por
cuestiones de espacio y en aras de la claridad y concisión que queremos plasmar aquí, sólo analizaremos
estos ejemplos.

principio moral es válido si es aceptable para todas las personas que se encuentren
bajo condiciones ideales de imparcialidad, racionalidad y conocimiento de los he-
chos relevantes”12. En el otro extremo, Habermas sostendrá que la verdad moral se
logra por el consenso resultante de la práctica real de la discusión moral cuando
ésta se realiza respetando algunas restricciones formales a los argumentos presen-
tados. Nino por su parte considera que la verdad moral es el resultado de la satis-
facción de presupuestos formales de una práctica discursiva orientada a lograr la
cooperación y a evitar conflictos.
Con respecto al conocimiento de la verdad moral, Nino también se ubica en un
lugar equidistante de ambos filósofos. Mientras que para Rawls el conocimiento de
lo moralmente correcto se alcanza sólo a través de la reflexión individual (que sobre
todo en su obra temprana aparece bajo la forma del “equilibrio reflexivo”), para
Habermas sólo mediante la discusión colectiva es posible acceder al conocimiento
de la corrección mora; este método sería el único que podría evitar el sesgo parcial
del individuo a favor de sus propios intereses. Para el filósofo argentino, la discu-
sión es el procedimiento más confiable para conocer la verdad moral, ya que al dis-
cutir es posible aumentar el conocimiento, detectar errores y favorecer el requisito
de imparcialidad; sin embargo, esto no desautoriza per se a la reflexión individual
como acceso a esa verdad.
Nino define su concepción epistémica de la democracia deliberativa como “una
teoría consensual o mayoritaria del conocimiento de ciertos tipos de asuntos mora-
les”13 o simplemente constructivismo epistemológico14. La idea sobre la que se
asienta es que la discusión intersubjetiva colabora tanto al descubrimiento de la
verdad moral como a detectar errores de hecho y lógicos. Sin embargo esto no de-
bería llevarnos a pensar que cualquier discusión espontánea tiene las características
epistémicas que Nino imagina para su versión de la democracia deliberativa. El po-
tencial epistémico de la deliberación sólo es realizable si se cumplen con ciertos
requisitos que deben guiarla.
“La capacidad epistémica de la discusión colectiva y de la decisión mayoritaria para

detectar soluciones moralmente correctas no es absoluta sino que varía de acuerdo
con el grado de satisfacción de las condiciones que subyacen al proceso. Estas con-
diciones son: que todas las partes interesadas participen en la discusión y decisión;
que participen de una base razonable de igualdad y sin ninguna coerción; que pu e-
12. Nino, Carlos, Op. Cit. p. 1601-161

13. Nino, Carlos, Op. Cit. p. 174
14. Nino, Carlos, Op. Cit. p. 166.

dan expresas sus intereses y justificarlos con argumentos genuinos; que el grupo
tenga una dimensión apropiada que maximice la probabilidad de un resultado c o-
rrecto; que no haya ninguna minoría aislada, pero que la composición de las mayo-
rías y minorías cambie con las diferentes materias; que los individuos no se encue n-
tren sujetos a emociones extraordinarias. Cuando las condiciones para promover el
valor epistémico de la democracia no son satisfechas, ésta no logra su valor. No
todo proceso llamado ‘democrático’ disfruta de los requisitos necesarios para pr o-
veerle del valor epistémico”15
Más adelante agrega:
“…el valor epistémico de la democracia requiere que la gente participe en el debate

democrático no sólo para presentar sus intereses sino también para justificarlos s o-
bre la base de proposiciones normativas, que deberían ser generales, universalmen-
te aplicables, finales y aceptables desde un punto de vista imparcial.”16
En este sentido, la versión de la democracia deliberativa de Nino conserva, tal como

lo hacen las diferentes versiones de este modelo, un aspecto procedimental que
permite pensar en la justicia del procedimiento, y al mismo tiempo agrega, como
una característica inescindible, la dimensión cognoscitiva y en particular aquella r e-
lativa al cognitivismo moral, tal como lo vimos más arriba. Democracia, deliber a-
ción y conocimiento moral son elementos inseparables en la posición de Nino.
Concentrémonos ahora en las perspectivas pragmatistas contemporáneas. Entre
ellas es posible encontrar una concepción de la democracia que bien podríamos cl a-
sificar como deliberativa, y que además tienen un innegable componente epistémi-
co. Los mismos exponentes de esta corriente confirman estas intuiciones. Robert
Talisse afirma en Democracy after liberalism que el pragmatismo se encuentra ce r-
cano a una concepción epistémica de la deliberación17. Cheryl Misak, por su parte,
en su análisis sobre las relaciones entre la democracia deliberativa y el pragmati s-
mo sostiene, contradiciendo la tradición de la abstinencia epistémica dentro del li-
beralismo contemporáneo, que el conocimiento (y particularmente, la verdad) y la
política son en realidad conceptualmente compatibles18.
15. Nino, Carlos, Op. Cit. p. 180. Las cursivas son nuestras.
16. Nino, Carlos, Op. Cit. p. 185
17. Talisse, Robert. (2005): Democracy after liberalism, New York, Routledge, p.102
18. Misak, Charles, "Truth and Democracy: Pragmatism and the Deliberative Virtues" en Geenens, Raf y
Tinnevelt, Ronald (Eds.) (2009): Does Truth Matter? Democracy and Public Space, New York, Springer,
p.32

Esta relación entre conocimiento y política que estos referentes del pragmatismo
ponen de relieve parece ser una actualización de la típica vinculación pragmatista
entre teoría y práctica. Sin embargo, nos equivocaríamos si pensáramos que su pro-
puesta es una mera puesta al día de los argumentos que sobre la democracia tenía
Dewey. Lejos de esto, los pragmatistas contemporáneos, particularmente en el caso
de Talisse, intentan superar la concepción deweyana de la democracia. El motivo de
este alejamiento es claro. Existen aspectos de la concepción que Dewey tenía de la
democracia que lo acercan a posturas perfeccionistas, las cuales resultan incomp a-
tibles con el pluralismo que caracteriza a las democracias contemporáneas 19.
Concentrémonos ahora en la propuesta relativa al conocimiento que proponen
nuestros autores. ¿Cuáles son los elementos epistémicos que postula el pragmatis-
mo? Los dos elementos más interesantes que podemos rescatar de la perspectiva
pragmatista son una epistemología popular (folk epistemology) y una concepción
modesta de verdad. Comencemos por esta última categoría. La noción de verdad
cobra un rol preponderante en la perspectiva pragmatista. Esta concepción de la
verdad nos provee, según Misak, de un método para llegar a una creencia justific a-
da. Este método consiste exponer nuestras creencias a los rigores de la razón, los
argumentos y la evidencia 20. Estos elementos deben ser intercambiados libremente,
así podemos llegar a ver si nuestras creencias responden a ellos 21. La ventaja de este
método consiste en evitar una ontología realista, la cual constituye la barrera con-
ceptual más importante para aceptar la verdad en política 22.
Como decíamos antes, el segundo elemento epistémico de la propuesta pragmatista
lo constituye la epistemología popular o folk epistemology como la denomina Tali s-
se. En la definición que el propio autor brinda puede encontrarse lo siguiente:
“La epistemología popular está comprendida por aquellos conceptos y principios

que dan forma a nuestras prácticas cotidianas de creer, asentir, deliberar, razones,
argumentar, dudar, cuestionar y desacordar, y las de adscribir esas acciones a
otros.”23
19. Ver. Talisse, Robert., (2011): "A Farewell to Deweyan Democracy", Political Studies, Vol. 59, pp.
509–526
20. Misak, C., Op. Cit., p. 32
21. Misak, C., Op. Cit., p. 33
22. Ibidem
23. Talisse, Robert (2009): Democracy and Moral Conflict, Cambridge, Cambridge University Press , p.

Como queda claro a estas alturas, la dimensión epistémica no es una instancia

separada de la práctica, sino que por el contrario le da forma desde el interior mis-
mo de ésta. Podríamos decir que para el pragmatismo que estamos analizando, la
dimensión epistémica sólo es apreciable desde y a través de la práctica. Esto queda
claro en la folk epistemology de Talisse. Este tipo de epistemología que propone
este autor comienza por una concepción mínima de lo que constituye una creencia
para luego argumentar que existe una cierta normatividad que gobierna nuestras
creencias, es decir, normas epistémicas que terminaran dando lugar a las institu-
ciones políticas democráticas. Pero estas creencias no están destinadas quedar, co-
mo mónadas, aisladas de las creencias de los otros. Por el contrario, nuestro deseo
de tener buena evidencia y un razonamiento robusto detrás de nuestras creencias
implica que deberíamos compartir e intercambiar nuestras evidencias con otros.24
Resulta claro que esta concepción pragmatista de la democracia está cerca de la
vertiente deliberativa y en particular de aquella epistémica. De allí que no resulte
extraño decir que tanto la propuesta de Misak como la de Talisse están orientadas a
pensar distintos aspectos de la democracia deliberativa. Inspirados en la concep-
ción de la verdad a la que hicimos referencia más arriba, sostienen, por un lado, que
es la calidad epistémica del resultado de la deliberación democrática la que genera
su legitimidad25, y por otro, que si bien es necesario o pertinente atender a la cali-
dad epistémica de las decisiones esto no significa que las decisiones políticas deban
recaer sobre un grupo de expertos. Este argumento antiepistocrático está refrenda-
do por el propio Misak que piensa incluso que sería imposible (actualmente como
en el futuro) determinar un grupo de expertos en asuntos políticos y morales26. De
esta manera, la propuesta pragmatista intenta recuperar el valor epistémico de la
deliberación y al mismo tiempo pretende evitar caer en alguna forma de epistocra-
cia.
En distintos lugares Talisse ahondó en el análisis de los elementos propios de la
democracia deliberativa. Es así que al momento de considerar su comprensión de
esta variante de la democracia juzga esenciales a las “virtudes deliberativas”. Sos-
tiene que es posible identificar disposiciones y actitudes en los ciudadanos que
constituyen lo que podemos pensar como “virtudes deliberativas”. Cuando los ciu-
dadanos actúan de acuerdo con estas virtudes, sus deliberaciones tienen más chan-
ces de generar un resultado políticamente inteligente (wise)27. Entre estas virtudes
24. Talisse, Robert (2010): “An Epistemological Defense of Democracy”, Critical Review Vol. 22, Nº2-3,
p. 285
25. Talisse, Robert, Democracy after liberalism, p.108
26. Misak, Charles, Op. Cit., p. 35
27. Talisse, Robert, Democracy after liberalism, p. 112

podemos contar la honestidad, la modestia, la caridad y la integridad. La combina-

ción de éstas modelaría cierto ideal de ciudadano dispuesto a comprometerse en
una deliberación que apunte a decisiones políticas de mejor calidad. Así un ciuda-
dano honesto se guía por argumentos o razones y no por preferencias o intereses. Si
es modesto entiende también a las propuestas políticas no como resoluciones últi-
mas, sino como hipótesis que deben ser evaluadas en términos de sus efectos. La
caridad (charity) implica desvincularse de categorías simplistas que obstruyen la
deliberación. Por último, la integridad lleva a reconocer que a pesar de las diferen-
cias que pueden separar a los ciudadanos, éstos están unidos en la tarea del autogo-
bierno. Misak, al recuperar estas virtudes, considera que las mismas tienen un valor
epistémico que conviene rescatar, incluso terminan constituyendo requisitos para la
búsqueda de la verdad. “Escuchar a otros –dice Misak– no es solamente una cues-
tión de buena educación, también es bueno porque podemos aprender algo.”28. Las
virtudes deliberativas tal como las presentamos generan una disposición particular
entre los participantes de la discusión, la cual puede resultar particularmente posi-
tiva al aumentar las chances de dar con la decisión correcta. En este aspecto, dar
con la decisión correcta mediante la deliberación pública entre ciudadanos libres e
iguales, se cifra gran parte de la consideración epistémica de la democracia delibe-
rativa.
Razones para la superioridad del modelo deliberativo epistémico
El título de este trabajo afirma que la democracia puede ser considerada como
una forma del conocimiento colectivo. Tal como vimos, esto se verifica tanto en las
versiones agregativas como deliberativas de la democracia. No obstante, cabe pre-
guntarse, ¿existen argumentos para preferir un enfoque sobre el otro? Por nuestra
parte, creemos que existen razones por las cuales es posible pensar que el modelo
deliberativo epistémico es preferible a la propuesta agregativa. Creemos que estas
razones pueden agruparse de acuerdo a tres criterios. Estos criterios responden a
las ideas de procedimiento democrático, la cuestión de la reflexión colectiva y la
legitimidad de las decisiones democráticas.
La perspectiva epistémico deliberativa permite mejorar el procedimiento de-
mocrático al habilitar un nivel más alto de reflexión colectiva, lo cual redundaría en
la calidad de las decisiones que del mismo emerjan. Ahora bien, ¿qué significa que
28. Misak, Charles, Op. Cit., p. 36

la deliberación aumenta el nivel de reflexión colectiva? Para especificar nuestro

punto conviene partir de un modelo que funciona como contraejemplo de lo que
queremos plantear, la perspectiva democrática basada en el Teorema de Condorcet.
Tal como vimos, en dicho modelo no es necesario que las personas mantengan una
comunicación entre sí al momento de votar para dar con la respuesta correcta (lo
que se conoce como el “requisito de la independencia”), sólo basta que los votantes
tengan apenas un poco más de chances que el azar de dar con esa respuesta. Si en la
versión clásica hay sólo dos opciones29, sólo bastaría que el votante tuviera un 51%
de dar con la respuesta correcta.
Sin embargo, este planteamiento deja un interrogante sin responder. ¿Cómo
obtiene el votante ese 1% de más de posibilidades que la elección azarosa de dar con
la respuesta correcta? Es posible pensar que ese diferencial vendría dado por las
capacidades epistémicas y la formación del votante. No obstante este presupuesto
es difícil de demostrar. Incluso deberíamos asumir que, en realidad, es imposible
determinar la capacidad epistémica de cada individuo ya que no existen razones
concluyentes para determinar tal situación30. En este contexto, la deliberación pa-
rece proponer una alternativa razonable para, si no para determinar la capacidad
epistémica individual, al menos para pensar que las condiciones epistémicas del
conjunto podrían mejorar. La dinámica misma de la deliberación en relación con la
formación (y transformación) de los juicios nos permite albergar tal esperanza. En
una instancia deliberativa se espera que un ciudadano exponga sus razones de ma-
nera sincera y que sea capaz de adoptar otro punto de vista e incluso que acepte
críticas a su propio parecer. En este contexto es perfectamente razonable esperar un
efecto transformativo de las propias creencias y puntos de vista que fueron expues-
tos al principio de la deliberación.
Está claro que al propiciar este tipo de instancias de reflexión colectiva median-
te la deliberación los ciudadanos experimentan, en el mejor de los casos, un enri-
quecimiento de su propia perspectiva y cuentan con más chances de dar con la res-
puesta correcta. A la luz de esta situación que describimos y que, repetimos, es
perfectamente razonable de esperar que suceda, la perspectiva deliberativa adquie-
re una ventaja evidente al momento de poner al conjunto de ciudadanos en una
mejor situación para tomar una decisión colectiva.
29. 50% de posibilidades de dar con la respuesta correcta y 50% de dar con la incorrecta si se lo deja al
azar.
30. Bayón, Juan Carlos (2009): ¿Necesita la república deliberativa una justificación epistémica? Diritto &
Questioni Pubbliche, n. 9, p 212, Martí, José Luis (2006): La república deliberativa. Una teoría de la
democracia. Madrid, Marcial Pons, p. 192

La dinámica misma del conocimiento que, como dijimos, se da en la perspectiva

deliberativa permite enriquecer las posturas de todos los que intervienen en la deli-
beración, lo cual confiamos puede tener un efecto de transformación en los intere-
ses y las posturas de aquellos que se comprometen con la práctica deliberativa. Pero
incluso, si esa situación de transformación no llegara a darse podemos esperar, al
menos, que la circulación de conocimiento pueda subsanar, aunque más no sea en
algo, las asimetrías epistémicas con las que los ciudadanos entran a la deliberación.
Si es posible esperar esto –como de hecho, creemos que lo es–, tal vez podríamos
defender también al modelo epistémico deliberativo basándonos en las ventajas que
reporta a la idea de equidad, y en este caso particular a una equidad relativa al co-
nocimiento.
Todo lo anterior contribuye a concebir un ideal más exigente de legitimidad pa-
ra las decisiones colectivas. No sólo alcanza con el hecho de que la decisión sea el
producto de una deliberación para ser considerada legítima. Desde la perspectiva
que aquí consideramos, juzgamos que tener en cuenta los elementos epistémicos
que describimos deben sumarse a las exigencias para evaluar la legitimidad de una
decisión. De ahí que pensamos que la perspectiva epistémico deliberativa puede dar
cuenta de esta mayor exigencia en lo tocante al ideal de legitimidad. Esto es, en un
contexto en el cual los ciudadanos que pueden acceder a un nivel mayor de refle-
xión colectiva y, por lo tanto, de mayor equidad en la posibilidad de tratar los temas
que se discuten es esperable que las decisiones que de ahí surjan sean mejores que
aquellas que surgen de los procedimientos meramente agregativos o incluso de me-
canismos deliberativos que no tienen en cuenta el elemento relativo al conocimien-
to.
Conclusión
Al inicio de este trabajo nos preguntábamos cuál sería, entre la opción agregati-
va y la deliberativa de la interpretación epistémica de la democracia, la que podría
proponer una noción más robusta de democracia. A nuestro juicio, es el modelo
deliberativo el que puede presentar una noción más consistente de los elementos
centrales del planteo democrático. Las nociones de equidad, legitimidad y calidad
del procedimiento democrático parecen cumplirse más acabadamente dentro de la
versión deliberativa.
Si nos referimos a la cuestión del conocimiento podemos decir que es en el
planteo deliberativo donde puede verificarse la Doctrina de la Sabiduría de la Multi-

tud que propone Waldron y a la que hicimos referencia previamente. Y no sólo eso,
sino que podríamos incluso afirmar que la perspectiva epistémica de la democracia
alcanza plenamente su sentido en el contexto en donde pueda plantearse una trans-
formación de las posiciones de aquellos que deliberan. Esto está, de plano, descon-
tado en el caso de la versión agregativo epistémica. Ésta parece depositar demasia-
da confianza en las probabilidades meramente matemáticas de dar con la respuesta
correcta, lo cual parece olvidar lo que también enseñó en su momento Aristóteles:
no podemos esperar en el tratamiento de las cosas humanas la misma apodicticidad
que encontramos en las matemáticas.
Bibliografía
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Bayón, Juan Carlos (2009): ¿Necesita la república deliberativa una justificación episté-
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políticas legítimas, Buenos Aires, Siglo XXI
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Waldron, Jeremy (1995): “The Wisdom of the Multitude: Some Reflections on Book 3,
Chapter 11 of Aristotle's Politics”, Political Theory, Vol. 23, No. 4, pp. 563-584

El ‘derecho a la justificación’ como clave… ∙ MARÍA EMILIA BARREYRO
El ‘derecho a la justificación’ como clave para la

reducción de la tensión entre el principio de
soberanía popular y los derechos individuales en
las instituciones plebiscitarias.
MARÍA EMILIA BARREYRO

[email protected]
CONICET - Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires
Resumen:
El presente trabajo se enmarca en una investigación más amplia acerca de la pr o-
blemática de si la teoría de la democracia puede admitir la posibilidad de un ejerc i-
cio ilegítimo de la soberanía popular, y en su caso, en qué sentido y con qué crite-
rios determinar esa ilegitimidad. En palabras habermasianas, se trata del problema
de la tensión entre el principio de soberanía popular y el sistema de derechos. Este
trabajo se circunscribe a indagar dicha problemática respecto a la legitimidad de las
instituciones plebiscitarias bajo la hipótesis de que la idea de un derecho a la just i-
ficación (Forst) es la clave para la reducción -sino disolución- de dicha tensión. Pa-
ra justificar la hipótesis planteada, el trabajo estará articulado en tres secciones. La
primera, donde se plantearán las distintas implicancias del problema abordado p a-
ra toda teoría de la democracia, i.e. para toda teoría que tome seriamente el princ i-
pio de soberanía popular. La segunda, introductoria de la idea de un derecho a la
justificación, de su titularidad en cabeza de todo individuo y de su solidaridad con
una concepción de la racionalidad comunicativa, mostrando de este modo la nece-
sidad de tomar elementos centrales de una filosofía política crítica (en el sentido en
que la entienden los exponentes actuales de la Escuela de Frankfurt, de Habermas a
Forst). Finalmente, una tercera sección destinada a esbozar las condiciones proce-
dimentales posibilitadoras de un uso legítimo de herramientas jurídicas plebiscit a-
rias.
Palabras clave: crítica - justificación - razón comunicativa – democracia

I. Introducción
La preocupación por la opresión de las minorías por parte de la mayoría se re-

monta al origen mismo de la teoría moderna de la democracia. El propio Rousseau
intentaba con el concepto normativo de Voluntad General brindar un criterio de
corrección de las decisiones del pueblo soberano, por lo que distinguía la Voluntad
General de la voluntad de todos.1 Otra respuesta insoslayable a este problema, a
través de una ingeniería constitucional más compleja, la dieron los constitucionalis-
tas norteamericanos, entre ellos Madison y Hamilton, diseñando mecanismos insti-
tucionales como elecciones indirectas, representación política mediante mandatos
libres y de largos periodos.2 Se trate de una democracia directa o de una propuesta
demo-representativa, el miedo a las decisiones de las mayorías se puede rastrear
hasta los orígenes clásicos de la teoría política, incluso anti-democrática (vgr. los
diálogos Critón y República de Platón). Pero a aquella vieja preocupación por la
opresión de la mayoría sobre una minoría se le suma una nueva, producto de los
acontecimientos políticos que marcaron insoslayablemente el siglo XX, a saber, la
preocupación de que las decisiones de la mayoría sean opresivas respecto de sí
misma. Se trata de las decisiones también llamadas ‘ideológicas’, es decir, decisio-
nes basadas en ilusiones dotadas de la autoridad de las convicciones comunes por
las que los sujetos se engañan sobre sí mismos.3 Todas estas preocupaciones presu-
ponen la posibilidad de distinguir un ejercicio legítimo de uno ilegítimo de la sobe-
ranía popular, y enervan numerosos interrogantes acerca del criterio correcto para
trazar tal distinción.
Las instituciones plebiscitarias involucran de modo paradigmático tales inte-
rrogantes. Un ejemplo claro de ello ha surgido en debates relativamente recientes
en nuestro país en relación a la propuesta de determinados miembros del Poder
Legislativo en 2010, para plebiscitar la legalización del matrimonio entre personas
del mismo sexo. Aunque finalmente esta propuesta no fue llevada a cabo, puso so-
bre la mesa la problemática aquí abordada, problemática que Habermas trata en
1. Véase Rubio Carracedo J. [1987], Democracia y Legitimación del Poder en Rousseau. Democracia
avanzada versus representación política, en Revista de Estudios Políticos ‘Nueva Época’, Núm. 58., Octu-
bre-Diciembre, España, 1987, pp. 215-244; Rubio Carracedo J. [2000], La Democracia Republicana, en
Revista de Estudios Políticos ‘Nueva Época’, Núm. 108., Abril-Junio, España, 2000, pp. 245-270.
2. Gargarella R. [1995]; Crisis de Representación y Constituciones Contra-mayoritarias, en Isonomía:
Revista de teoría y filosofía del derecho, ISSN 1405-0218, Nº. 2, 1995, págs. 89-108.
3. Véase Habermas, J. [1997], Teoría de la acción comunicativa. Complementos y Estudios Previos,
Ediciones Cátedra, Madrid, España, 1997, pp. 113-160.

términos de una tensión entre soberanía popular y sistema de derechos e identifica

en el corazón de la auto-comprensión moderna del derecho.
¿Puede el uso de herramientas constitucionales plebiscitarias vulnerar derechos
fundamentales? ¿Cuáles son las condiciones de su uso legítimo? ¿Es posible disol-
ver dicha tensión? En relación a la regulación de derechos fundamentales, ¿cabe
exigir mayorías calificadas? ¿Es ésta una solución legítima? La Teoría de la demo-
cracia debe dar una respuesta fundada a estas preguntas, i.e. ha de proveer un crite-
rio justificado y que trascienda la facticidad de los acontecimientos y del contexto
social. En efecto, su vertiente deliberativista, entendida ésta como “cualquiera de la
familia de miradas según las cuales la deliberación de ciudadanos libres e iguales es
el núcleo de la formación de decisiones políticas legítimas y del auto-gobierno”4,
ofrece algunas respuestas a tales interrogantes. Uno de sus principales representan-
tes, Jürgen Habermas, ha afirmado que si el sistema de derechos se introduce bajo
el punto de vista del principio del discurso, se vuelve comprensible tanto la co-
pertenencia de la soberanía popular y los derechos del hombre como la co-
originariedad de la autonomía privada y la autonomía política.5 Entonces, a la luz
de esta co-originariedad ¿Puede fijarse algún límite a la voluntad popular en orden
a proteger los derechos individuales? ¿Puede establecerse ese límite prescindiendo
de fundamentos metafísicos, supra-positivos? ¿Vulnera tal restricción al principio
mismo de soberanía popular?
La hipótesis que guía este trabajo sostiene que la clave para la reducción -sino
disolución- de la tensión entre soberanía popular y sistema de derechos reside en el
concepto de un derecho a la justificación. Por ello, a fin de dar cuenta de la hipóte-
sis planteada, intentaré brindar en la siguiente sección, un panorama de este con-
cepto acuñado por Rainer Forst, para esbozar luego, en la tercera sección, argumen-
taré acerca de las condiciones procedimentales posibilitadoras de un uso legítimo
de herramientas jurídicas plebiscitarias
II. El derecho a la justificación
Rainer Forst, uno de los continuadores de la concepción democrática de Ha-

bermas, da un giro reflexivo a la pregunta central de la filosofía política acerca de la
4. Bohman J. [1998]; The coming of age of Deliberative Democracy, en The Journal of Political Philoso-
phy, V.6, N°4, 1998, p. 400-425.
5. Habermas, J. [1992], Facticidad y Validez: Sobre el Derecho y el Estado Democrático de Derecho en
términos de teoría del discurso, Madrid, España, Editorial Trotta, 6° edición, 2010, Cap. 3, III.

justificación del dominio político, focalizando en quién hace la pregunta y quién

tiene autoridad para contestarla. Así, mientras la filosofía política comienza con la
pregunta acerca de la justificación del poder político, una filosofía política crítica y
reflexiva la dirige hacia sí misma “¿qué quiere decir plantear y contestar la pregun-
ta acerca de justificación, qué es lo que se requiere para tal fin y qué condiciones
hay implícitas en la tesis de que una justificación tal tiene que ser ‘razonable’, ‘acep-
table’ o ‘justa’”6. Su tesis, es que los hombres “son siempre participantes de una
multiplicidad de prácticas de justificación; todo lo que pensamos y hacemos tiene
lugar en determinados espacios (sociales) de razones, y aquello que llamamos razón
es el arte de orientarse en ellas y entre ellas”7. De este modo, en el espacio político,
la pregunta acerca de la justificación reclama la respuesta acerca de quién puede
ejercer el dominio -si es que puede- sobre quién y de qué manera, todo ello, sobre la
base de la idea de autonomía.
Su teoría crítica de la justicia, crítica y reflexiva en cuanto vuelve la mirada so-
bre sí misma y sobre sus propias condiciones de posibilidad, y “autónoma”, en la
medida en que no recurre a otro valor, verdad o fundamento que no sea el principio
de justificación mismo, arroja algunos conceptos que precisamos ahora esclarecer.
En primer lugar, tenemos la distinción entre dominio y dominación: mientras “el
dominio es una forma específica de ejercer el poder en la que las relaciones sociales
o políticas son ensambladas en un orden basado en determinadas justificaciones,
que lo sostienen”8, por su parte, la dominación consiste en “relaciones asimétricas
que se apoyan en un cierre del espacio de justificación para beneficio de determina-
das legitimaciones no fundamentadas, que presentan un orden como justo, divino o
no modificable; entonces el espacio de las justificaciones probablemente esté sella-
do ideológicamente u ocupado por amenazas efectivas”9. En segundo lugar, el con-
cepto de “justicia fundamental”, que refiere a una justicia mínima cuya tarea es la
elaboración de una estructura básica de justificación, esto es, de procedimientos
democráticos discursivo-constructivos en los que el poder de justificación esté dis-
tribuido tan igualmente como sea posible entre los ciudadanos. Ella supone dere-
chos, instituciones y medios tales como determinadas capacidades, informaciones y
posibilidades reales de intervención y control a su interior.10 En tercer lugar, está la
idea de un derecho a la justificación, fundamento último de los derechos humanos.
6. Forst R. [2011], Justificación y Crítica. Perspectivas de una teoría crítica de la política, Buenos Aires,
Argentina, Ed. Katz, 2015, p. 16.
7. Ibid. p. 17.
8. Ibid. p. 24.
9. Ibid. p. 25.
10. Ibid. pp. 44 y ss.

Forst entiende los derechos humanos como “el resultado de una construcción inter-
subjetiva, discursiva, de derechos-pretensiones que no pueden ser negados recípro-
ca y generalmente entre personas que respeten sus respectivos derechos a la justifi-
cación”11. Su punto de partida es una comprensión de los derechos humanos no
como meros instrumentos de protección de la agencia normativa y la autonomía
sino además como su expresión (el agente normativo es concebido aquí como un
‘dador de normas’, que puede brindar razones y que merece recibirlas).
Podemos ya vislumbrar que un orden político justo equivale a un dominio cuyas
normas expresen la autonomía individual de los miembros sometidos a él, y por lo
tanto, sea tenido por ellos como un orden justificado, esto es, como sostenido en
buenas razones: “Los criterios para las normas jurídicas son la reciprocidad y gene-
ralidad dentro de estructuras de justificación política, que presuponen la posibili-
dad de la participación libre e igual y la obediencia de procedimientos apropiados
de deliberación y decisión”12.
III. El sistema de derechos y el derecho a la justificación
Cabe ahora avocarnos a indagar la problemática de la tensión entre soberanía

popular y derechos individuales en el marco de las instituciones plebiscitarias. El
análisis centrado en este tipo de instituciones se debe a que, como hemos mencio-
nado, ellas involucran de modo paradigmático la posibilidad de una decisión mayo-
ritaria que resulte avasallante de una minoría. Al hablar de instituciones ‘plebiscita-
rias’ nos referimos a aquellas instituciones de participación semi-directa de la
ciudadanía en la formación de la voluntad política. Decimos ‘semi-directa’ y no ‘di-
recta’, pues la participación se encuentra circunscripta a temáticas puntuales en el
marco de una democracia representativa13.
El tema aquí abordado es aquél que la teoría política ha tematizado bajo la for-
ma de la pregunta de si la mayoría puede ejercer el dominio sobre las minorías, es
decir, si se trata de un dominio justo o de simple dominación. Planteada en estos
términos, no es otra cosa que aquella vieja preocupación por la opresión de las ma-
yorías presente en la teoría política desde sus orígenes. Sin embargo, considero ne-
cesario replantar esta cuestión para aportar claridad al problema. Dado que una
11. Ibid. p. 69.

12. Ibid. p. 83.
13. Excluyo del análisis a las herramientas plebiscitarias utilizadas en el marco de dictaduras en general
o bien, en sistemas políticos diferentes de las democracias representativas.

decisión popular mayoritaria no sólo puede vulnerar el sistema de derechos en rela-

ción a las minorías sino también en relación a sí misma, y por lo tanto, en relación
al conjunto, dicha voluntad ha de estar justificada tanto a los ojos de aquellos que
han quedado en minoría como a los ojos de aquellos que, circunstancialmente,
componen la mayoría. Esto es así, por cuanto el sistema de derechos, según la re-
construcción de la auto-comprensión moral de la Modernidad que nos brinda la
teoría discursiva de la democracia de Habermas, consiste en un sistema que ha de
expresar iguales libertades subjetivas, i.e. ha de caracterizarse por la reciprocidad
en el reconocimiento intersubjetivo de libertades de acción. De lo contrario, no es-
taríamos frente a una interpretación histórica del sistema de derechos sino más
bien frente a una positivización de un orden de privilegios en el cual unos indivi-
duos ejercen prerrogativas que a otros le están vedadas. De este modo, una decisión
mayoritaria que prescinda de una justificación de y para los potenciales afectados,
no sería expresión de un dominio justo sino de simple dominación. Además, si-
guiendo la línea de argumentación de Forst, dado que el derecho a la justificación
como fundamento último de los derechos humanos, es de titularidad irrenuncia-
blemente individual, tanto los individuos que componen la mayoría como aquellos
que componen la minoría precisan de justificaciones -precisan brindarlas y recibir-
las-. En este sentido, la mera adhesión de un individuo a la opinión de la mayoría
no convierte por sí misma a la decisión mayoritaria tomada de acuerdo a tal opinión
en una decisión legítima: requiere de una justificación.
Por ello, la teoría discursiva de la democracia requiere de criterios para diluci-
dar en qué consisten las ‘buenas razones’ que hacen del poder un dominio legítimo.
En efecto, Forst distingue las “justificaciones” de las motivaciones “ideológicas”,
distingo que encuentra su paralelo en los conceptos habermasianos de consensos
racionalmente fundados y ficticios o ideológicos. Si bien aquí no desarrollaré la teo-
ría de la racionalidad comunicativa, de la que parte esta concepción de la democra-
cia, cabe recordar que de acuerdo a ella, sólo una sociedad civil en que esté garanti-
zada la autonomía del espacio público mediante un sistema de derechos -
autonomía tanto respecto a los poderes sociales como respecto al Estado-, sólo allí,
es posible la generación de poder comunicativo, es decir, una situación en la cual
las razones se conviertan en motivos para la acción y los individuos actúen en con-
cierto sin coacciones.
Ahora bien, lo que me lleva a sostener que el concepto de un derecho a la justi-
ficación es clave reducir o incluso disolver la tensión entre soberanía popular y sis-
tema de derechos, es la imagen del sujeto político que subyace a la concepción dis-
cursiva de la democracia de Habermas, pero que se vuelve más nítida y clara con el

desarrollo que de ella ha brindado su discípulo, Rainer Forst. En efecto, en Factici-

dad y Validez, el problema aquí abordado era aún planteado en aquellos términos
de tensión entre el sistema de derechos y soberanía popular, aquella relación de
competencia inconfesada en el contractualismo de Rousseau y de Kant 14 entre el
individuo como agente normativo y el pueblo como sujeto de la soberanía. Allí, Ha-
bermas aducía que en su teoría, abandonadas las premisas de la filosofía del sujeto,
quedaba puesta en evidencia la co-originariedad entre el sistema de derechos y el
principio de soberanía popular, y por lo tanto, no podía ya esgrimirse prevalencia
de uno de ellos como así tampoco una relación de competencia entre ellos.
Por su parte, en términos de Forst, el puente entre la autonomía privada y la
autonomía política ha de entenderse como tendido por el derecho a la justificación,
el que no se apoya en aquella ambivalencia que ostentaba la teoría política de aque-
llos dos hitos del Estado -cuyas obras prestaban, según Habermas, a una lectura
republicana en el caso de Rousseau, y una lectura liberal, en el caso de Kant-. Mien-
tras ambas tradiciones yerran en la oposición entre el sujeto individual y la comu-
nidad política, en términos de una teoría discursiva de la democracia, planteada a
partir de este fundamento último que es el derecho a la justificación, tal oposición
se desvanece y el dominio político aparece como expresión nítida de la autonomía
de individuos recíprocamente orientados al entendimiento. De este modo, estamos
frente a una teoría de la democracia que prescinde de constructos metafísicos en
términos de un sujeto con un mega-formato, el pueblo, o de un sujeto individual
concebido como previo a la comunidad política. Por el contrario, se trata de una
teoría de la democracia que parte de individuos orientados e inter-constituidos,
recíprocamente.
En este orden de ideas, es posible advertir por qué el mero uso de instituciones
plebiscitarias, sin que estas se atengan a un procedimiento deliberativo, puede
desembocar en un orden de dominación política, es decir, un orden político cuyo
dominio no esté justificiado, i.e. no sea justo. Por ello, en este marco, todo uso de
herramientas plebiscitarias respetuoso del sistema de derechos y de la autonomía
de los individuos sujetos a un orden político cualquiera, debería respetar determi-
nadas condiciones procedimentales en orden a su legitimidad. En lo que sigue, y a
modo de conclusión, esbozaré algunas de ellas:
a. prever una convocatoria a que quienes se consideren afectados directos

de la materia de debate a fin de que puedan hacer pública su voz, sus in-
14. Véase Habermas, J. Op. cit. [1992] 2010, Cap. 3, I.

tereses y posiciones, sea por medio de organizaciones no gubernamenta-

les o de modo directo, a fin de fomentar la pluralidad, y la publicidad de
los argumentos vertidos en el debate, y en este sentido, hacer de los ar-
gumentos vertidos defendibles frente a audiencias lo más amplias posi-
bles;
b. garantizar de difusión y publicidad de tales posiciones a lo largo y a lo
ancho de la sociedad civil, a fin de filtrar razones no públicas que pre-
tendan ser esgrimidas en el debate.
c. posibilitar el planteamiento del debate en el lenguaje del mundo de la
vida cotidiana, como garantía de la igualdad de los individuos en la for-
mación de la voluntad común, y resguardo frente toda pretensión elitista
que se arrogue la potestad de legislar para los demás;
Bibliografía
Bohman, James, [1998]; The coming of age of Deliberative Democracy, en The Journal
of Political Philosophy, V.6, N°4, 1998, p. 400-425.
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Época’, Núm. 108., Abril-Junio, España, 2000, pp. 245-270.

El concepto kantiano de insociable sociabilidad. ∙ ILEANA BEADE
El concepto kantiano de insociable sociabilidad.
ILEANA BEADE
[email protected]
Universidad Nacional de Rosario (UNR)
Resumen
En Ideas para una Historia Universal en clave cosmopolita (1784), Kant presenta
una serie de principios sobre los cuales se articula su filosofía de la historia. La
«historia filosófica» allí desarrollada tiene como objeto descubrir un curso regular
del desarrollo histórico de la humanidad, a través de una perspectiva filosófica que
permita concebir la historia como resultado de un plan oculto de la Naturaleza
orientado al desarrollo pleno de ciertas disposiciones humanas originarias. En el
marco de estas reflexiones, Kant señala que entre estas disposiciones naturales se
encuentra la insociable sociabilidad, esto es, una inclinación a vivir en sociedad que
resulta inseparable de una actitud hostil que representa una constante amenaza p a-
ra la vida social. En este trabajo proponemos un análisis del concepto de insociable
sociabilidad como motor de desarrollo histórico, a fin de aclarar de qué manera e s-
ta propensión natural al antagonismo y al conflicto se articula, en los escritos kan-
tianos, con otra disposición fundamental de la especie humana: la racionalidad.
Palabras clave: historia – naturaleza – sociabilidad – insociabilidad – racionalidad

Introducción
En Ideas para una Historia Universal en clave cosmopolita (1784), Kant pre-
senta una serie de principios fundamentales que dan sustento a su filosofía de la
historia. La «historia filosófica» allí desarrollada tiene como objeto descubrir un
curso regular del desarrollo histórico de la humanidad, a través de una perspectiva
filosófica que permita concebir la historia como resultado de un plan oculto de la
Naturaleza, orientado al desarrollo pleno de ciertas disposiciones humanas origi-
narias y, más específicamente, a la institución de una organización política basada
en los principios del republicanismo y del derecho cosmopolita. Si bien la historia
parece exhibir una sucesión caótica de acontecimientos, desde una perspectiva filo-
sófica es posible discernir su sentido unitario, con el objeto de anticipar, en cierto
sentido, su desarrollo futuro. En el marco de estas consideraciones, Kant señala que
las disposiciones naturales del hombre se hallan destinadas a desarrollarse con
arreglo a un fin, disposiciones entre las que se encuentra la insociable sociabilidad,
esto es, una inclinación a vivir en sociedad que resulta inseparable de una actitud
hostil que representa una constante amenaza para la estabilidad de los lazos socia-
les. Esta propensión natural del hombre al antagonismo es concebida por Kant co-
mo uno de los medios de los que se sirve la Naturaleza para impulsar el desarrollo
pleno de nuestras disposiciones originarias: la insociable sociabilidad –sostiene el
autor– no sólo permite vencer nuestra inclinación a la pereza y nos impulsa al desa-
rrollo de nuestros talentos y capacidades, sino que conduce, por otra parte, a la ins-
titución de un orden legal, en cuyo marco pueda ser regulado o minimizado el con-
flicto. A continuación, proponemos un análisis del concepto de insociable
sociabilidad como motor de desarrollo histórico, a fin de aclarar el modo en que
esta propensión natural al conflicto se articula, en los escritos kantianos, con otra
disposición fundamental de la especie humana, a saber: la racionalidad.
1. La insociable sociabilidad como motor del desarrollo histórico
En el escrito de 1784 cuyo análisis nos ocupa, Kant se propone descubrir un

curso regular del desarrollo histórico de la humanidad en su conjunto como resul-
tado de un plan oculto de la Naturaleza, en virtud del cual el género humano sería
orientado al desarrollo óptimo de ciertas disposiciones originarias. Si bien la histo-
ria parece exhibir una absurda marcha de los asuntos humanos, frente a ello no le
queda al filósofo otro recurso que el de intentar concebir un sentido unitario de la

historia a fin de prever su devenir futuro; esta será, precisamente, la tarea de la filo-
sofía en tanto se dirige a la historia como objeto de reflexión1. En el marco de estas
consideraciones, no pretende demostrarse que los hombres progresan hacia un es-
tado de mayor perfección2, pues no es posible prever con certeza el curso de los
acontecimientos futuros, siendo el hombre un ser dotado de libre arbitrio. Por tal
motivo, la historia filosófica no aspira a constituir una ciencia, una historiografía,
sino que se trata allí de una reconstrucción del sentido de la historia, factible a par-
tir de la adopción de un punto de vista que es adoptado, según veremos, a raíz de
sus consecuencias prácticas.
No sólo es imposible demostrar que los hombres progresan, sino que además
numerosos datos empíricos parecen contradecir la idea del progreso: quien consi-
derase la historia a fin de tomar posición respecto del progreso del género humano,
podría concluir que las acciones humanas en su conjunto no producirán, finalmen-
te, ningún resultado (positivo o negativo), e incluso podría vaticinar que los hom-
bres avanzan hacia su propia destrucción, desenlace inevitable de su antagonismo
constante. El único recurso contra estas conclusiones escépticas –sugiere Kant– es
adoptar una perspectiva que permita considerar la historia como un plan oculto de
una sabiduría superior, perspectiva que tiene la ventaja de promover acciones que
contribuyan a la realización del progreso. Si bien tal perspectiva es, en principio,
teórica –pues se trata de un punto de vista adoptado a fin de inteligir cierto sentido
unitario y coherente de los acontecimientos históricos–, Kant se pregunta si acaso
la experiencia muestra algo que permitiese justificar la adopción de dicha perspec-
tiva, es decir, algún dato empírico a partir del cual inferir la presencia de una inten-
ción de la Naturaleza que nos orienta indefectiblemente hacia el progreso3. A ello
1. Cf. Kant, I. Ideas para una Historia Universal en clave cosmopolita [Idee zu einer allgemeinen Geschi-
chte in weltbürgerlicher Absicht, 1784]. De aquí en adelante haremos referencia a este texto bajo la
abreviatura IaG. La paginación citada corresponde a la edición académica de las obras kantianas: Kant's
gesammelte Schriften, hrsg. von der Königlich Preussischen, bzw. der Deutschen Akademie der Wissens-
chaften (Ak.), Berlin et alia, 1902ss. A esta edición se refiere la abreviatura Ak. El tomo se indica en
números romanos y el número de página en numeración arábiga, según el uso convencional en el ámbi-
to de los estudios kantianos.
2. Cf. Williams (1983: 4).
3. Cf. IaG, Ak. VIII, 27. Förster señala que la necesidad de hallar datos empíricos que permitan justificar
la idea de un progreso del género humano está ligada a la exigencia de dotar de realidad objetiva prácti-
ca a dicha idea. Cf. Förster (2009: 193-194). Por nuestra parte, consideramos que la dificultad de esta
interpretación reside en que parece suponer que el progreso opera efectivamente en la historia. A nues-
tro juicio, la idea de progreso es, precisamente, una idea, es decir, una noción de la razón práctica que
los seres humanos deben representarse con el propósito de actuar de manera acorde al fin representado
(en este caso: de manera acorde con el progreso). La utilidad principal de esta idea consiste, según esta
lectura, en que ella propicia la realización de acciones conducentes al logro de la meta o fin representa-
dos. Esta línea de interpretación –que destaca la significación práctico-normativa de la filosofía kantiana

responde que los indicios son pocos, pero no por ello menos significativos; en efec-
to, es posible reconocer débiles indicios de que nos aproximamos hacia un estado
de mayor perfección: la libertad va ganando terreno poco a poco, la Ilustración se
abre paso lentamente, y las relaciones comerciales entre los Estados se tornan cada
vez más estrechas (y dado que lo que afecta a una nación particular compromete el
destino de otras, algunos Estados comienzan a oficiar como árbitros en situaciones
de conflicto, preparando así el terreno para la futura constitución de un cuerpo po-
lítico supraestatal). Estos indicios avalan la esperanza en la posible realización futu-
ra de una constitución republicana y de un derecho cosmopolita, capaz de regular
las relaciones interestatales, condiciones necesarias para un desarrollo óptimo de
las disposiciones humanas originarias4.
Kant señala que este intento filosófico de elaborar la historia universal confor-
me a un plan de la Naturaleza no debe considerarse como una mera ficción (una
novela), sino como esbozo de una meta efectivamente realizable. En cuanto a las
razones para adoptar esta perspectiva (teórica) en la consideración de la historia, se
trata, en última instancia, de motivaciones prácticas: en tal sentido observa que no
sólo es posible sino necesario admitir un plan semejante, en virtud de las ventajas
que esta idea reporta5. La suposición de que la historia universal realiza una inten-
ción de la Naturaleza no sólo presenta ventajas teóricas –en tanto permite concebir
como un sistema lo que de otro modo no aparecería sino como una sucesión caótica
de acontecimientos6, sino que además exhorta a los gobernantes a trabajar en pos
de una constitución civil justa, y permite además superar la actitud escéptica que
despierta el espectáculo desolador que ofrece la historia de la humanidad7.
En el marco de estas reflexiones histórico-filosóficas, Kant sostiene que “todas
las disposiciones naturales de una criatura están destinadas a desarrollarse alguna
vez completamente y con arreglo a un fin” (Ak. VIII, 18) Una disposición que no
alcanza su finalidad supone una contradicción dentro de la doctrina teleológica de
la Naturaleza8. En el hombre, aquellas disposiciones naturales que tienden al uso de
de la historia– ha sido desarrollada por numerosos intérpretes. Vid. Aramayo (2001: 69-102); Bittner
(2009. 231ss.); Lindstedt (1999: 145ss.). Otros intérpretes destacan, por el contrario, la dimensión
teórica del proyecto kantiano de una historia-filosófica. Vid., por ejemplo, Wood (2006: 243ss.).
4. Cf. IaG, Ak. VIII, 27-28.
5. Cf. Bittner (2009: 231ss.).
6. Cf. IaG, Ak. VIII, 29.
7. Hacia el final del texto, Kant sugiere además que este modo de considerar la historia permite incluso
justificar a la Providencia, constituyendo así una suerte de teodicea (cf. IaG, Ak. VIII, 30-31). Para un
análisis de las diversas ventajas que, desde la perspectiva kantiana, reporta una consideración filosófica
de la historia, vid. Kaulbach (1957: 65-84).
8. Esta doctrina teleológica de la naturaleza, anticipada en la Dialéctica trascendental (Crítica de la razón
pura) recibirá su formulación sistemática recién en 1790, con la publicación de la Crítica de la facultad

su razón sólo pueden desarrollarse por completo en la especie, mas no en el indivi-

duo, pues cada hombre debería vivir un lapso de tiempo sumamente largo a fin de
lograr un desarrollo óptimo de sus disposiciones naturales. Por esta razón, este
progreso sólo es posible para el especie en su conjunto, mas no para el individuo.
La Naturaleza nos ha dotado de razón y, por tanto, de libertad: somos libres en
tanto somos racionales, esto es: nuestra voluntad tiene la capacidad de determinar-
se a sí misma en la acción, y de sujetarse a principios racionales originados en la
propia razón práctica del sujeto. No estamos determinados por el instinto ni con-
tamos con conocimientos innatos, sino que debemos extraer toda perfección de no-
sotros mismos9. El hombre debe procurar su propia felicidad, o al menos, hacerse
digno de ella. Sin embargo, Kant sostiene que la Naturaleza nos orienta hacia el
desarrollo de ciertas disposiciones, y con ello, hacia un mayor estado de perfección,
y para ello se sirve de la insociable sociabilidad humana: “El medio del que se sirve
la Naturaleza para llevar a cabo el desarrollo de todas sus disposiciones es el anta-
gonismo de las mismas dentro de la sociedad, en la medida en que ese antagonismo
acaba por convertirse en la causa de un orden legal de aquellas disposiciones” (IaG,
Ak. VIII, 20).
Examinemos en qué sentido la insociable sociabilidad puede ser concebida co-
mo una disposición natural del hombre que promueve el progreso histórico, es de-
cir, el avance de la especie humana hacia un estado de mayor perfección. Para ello
debemos considerar, en primer lugar, en qué consiste la insociable sociabilidad.
Kant explica, muy brevemente, que bajo esta expresión alude a una inclinación na-
tural del ser humano a vivir en sociedad, que resulta inseparable de una hostilidad,
igualmente natural, que amenaza constantemente con disolver los lazos sociales. Lo
primero que podría señalarse, es que la insociabilidad constituye un atributo de la
sociabilidad (no es causal que Kant no se refiera a una sociable insociabilidad sino,
a la inversa, a una sociabilidad que es, sin embargo, insociable). La sociabilidad
humana es, por consiguiente, el punto de partida, observación que tiene su impor-
tancia, si tenemos en cuenta que Kant considera al hombre como un ser racional, y
que la racionalidad es una capacidad que sólo puede ser ejercida en comunidad con
otros, esto es, que sólo puede ser desarrollada en el marco de la vida social. El hom-
de juzgar [Kritik der Urtheilskraft]. Para un análisis de la conexión entre los principios de la teleología
natural desarrollada por Kant y su filosofía de la historia, véase: Allison (2009: 24-45).
9. “La Naturaleza ha querido que el hombre extraiga por completo de sí mismo todo aquello que sobre-
pasa la estructuración mecánica de su existencia animal y que no participe de otra felicidad o perfección
que la que él mismo, libre del instinto, se haya procurado por medio de la propia razón” (IaG, Ak. VIII,
19).

bre es, ante todo, un ser social, y esto es así en la medida en que se trata de un ser
racional.
Bajo las premisas teleológicas sobre las cuales se desarrolla su concepción de la
naturaleza humana y de la vida social, Kant sostiene –como indicamos – que las
disposiciones humanas naturales u originarias están destinadas a ser plenamente
desarrolladas. Ahora bien, esta sociabilidad natural del hombre posee un atributo
peculiar: se trata de una sociabilidad insociable, esto es, de una inclinación a la vida
social que se hallan articulada con tendencias asociales: el deseo de dominio, el
egoísmo, la codicia, la resistencia ante el otro, la desconfianza, la ambición, el deseo
de acaparar, la codicia, la vanidad, la rivalidad, la envidia, el deseo de poder, etc. La
racionalidad humana, en su uso práctico o moral, condena estas tendencias inso-
ciables, de manera tal que el hombre se halla moralmente obligado a combatir estos
impulsos insociables o asociales, sin poder llegar a erradicarlos jamás, puesto que
se trata –insistimos– de disposiciones naturales (por tanto, insuperables)10. Las
disposiciones insociables del hombre no pueden ser erradicadas11; y, no obstante,
no por ello se nos exime de la obligación de controlar sus efectos, pues la razón
compele a ello, de manera incondicionada12.
Señalamos ya que el individuo tiende naturalmente a la vida social, ya que sólo
en el marco de la convivencia social puede desarrollar ciertas disposiciones, tales
como el lenguaje, el pensamiento, el conocimiento, la cultura, la moralidad. Sin
embargo, encuentra en sí mismo la tendencia a doblegar todo a su capricho y a re-
sistirse a los demás, y espera hallar en los otros esa misma resistencia. A estas dis-
posiciones, censurables desde el punto de vista ético, se oponen otras disposiciones
favorables a la eticidad: básicamente, la racionalidad, la moralidad, el respeto por el
principio del derecho. Es importante señalar que Kant no afirma que las buenas
disposiciones estén ligadas a la sociabilidad y las malas disposiciones resulten del
todo insociables: estas últimas también impulsan la sociabilidad, pues es la combi-
nación entre las buenas y las malas disposiciones aquello que promueve el desarro-
llo de nuestros talentos y capacidades. Ni las malas disposiciones, ni las buenas,
producirían por sí mismas ningún bien, sino que es preciso que las fuerzas en esta-
10. Vid. Wood (2009: 115ss.).

11. Guyer señala al respecto que, en el marco de la antropología filosófica kantiana, la propensión al mal
resulta, junto con la propensión al bien, consustancial al ser humano. Sin embargo, la noción kantiana
de mal radical no implica una propensión natural al mal que cobre preeminencia respecto de nuestra
propensión al bien: tanto el bien como el mal son desenlaces posibles de nuestra libertad. Cf. Guyer
(2009: 129-149).
12. Como han señalado diversos intérpretes, la disposición al auto-perfeccionamiento moral constituye
una tendencia connatural al hombre. Vid. Ameriks (2009: 57-59); Kuhen (2009: 73s.).

do de tensión se contrarresten, es preciso que los hombres aprendan a controlar los

efectos perjudiciales de sus tendencias asociales, para lograr un estado de equilibrio
en el que resulte posible una interacción humana basada en el principio del dere-
cho.
Más aún: cabría pensar incluso que Kant tiende a valorar positivamente las cua-
lidades insociables, al señalar que la ambición, el afán de dominio y la codicia, inci-
tan al individuo a procurarse una mejor posición entre los demás, y le permiten
vencer su inclinación a la pereza. Sin embargo, no es ésta la razón principal por la
cual las cualidades insociables han de ser consideradas como un motor del desarro-
llo histórico; no se trata del valor de la insociabilidad en cuanto ella impide que los
talentos humanos queden ocultos en su germen, sin llegar a desarrollarse. Lo deci-
sivo es que al antagonismo obliga a la búsqueda del consenso, condición de todo
progreso jurídico y moral. La insociabilidad nos conduce a un desarrollo en la me-
dida en que nos obliga a minimizar sus efectos perjudiciales.
La meta final del desarrollo histórico está dada, según se indica en el texto que
examinamos, por una forma de organización civil basada en los principios de la li-
bertad, la igualdad y la independencia, esto es, una constitución civil republica-
na13. Kant añade, por otra parte, que el republicanismo interno de los Estados re-
quiere, a su vez, de una organización internacional regulada por normas jurídicas,
es decir, requiere de un derecho cosmopolita. Cabría preguntarse si el antagonismo
–como motor del desarrollo histórico, origen del progreso – se hallará ausente en la
constitución republicana, en caso de que los seres humanos lograsen realizar histó-
ricamente dica constitución ideal. Por nuestra parte, consideramos que en el marco
de la filosofía kantiana de la historia, la república perfecta no es accesible, no es
empíricamente realizable (no al menos, en sentido absoluto), sino que ella constitu-
ye un ideal regulativo, esto es, una idea que debe regular nuestra praxis política,
pero que no puede ser plenamente realizada en el plano histórico. Del mismo modo,
la ausencia de conflicto, el fin de todo antagonismo, podría pensarse como un ideal
regulativo: no es posible –ni, probablemente, deseable– la ausencia de conflicto
social, ya que sólo a través del conflicto pueden ser impulsadas las transformacio-
nes necesarias en el desarrollo de las instituciones jurídico-políticas. La insociable
sociabilidad no se hallaría, pues, completamente ausente en la constitución repu-
blicana, aunque en ella podrían ser minimizados sus efectos perjudiciales.
13. Para un análisis pormenorizado de la concepción kantiana del republicanismo, véase: Dreier (2005:
134-170).

II. Acerca del carácter normativo de la reflexión histórico-

filosófica kantiana
En el tercer apartado del texto de 1793 titulado “Acerca del refrán: Lo que es
cierto en teoría para nada sirve en la práctica” [Über den Gemeinspruch: Das mag
in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht für die Praxis] 14, Kant retoma sus refle-
xiones histórico-filosóficas y sostiene que el progreso del género humano, en lo que
concierne al fin moral de su existencia, no necesita ser demostrado, ya que esta su-
posición se apoya en un deber práctico, a saber: el deber de contribuir, en mis ac-
ciones, a un perfeccionamiento progresivo de la especie. Si bien los hechos históri-
cos permiten abrigar dudas acerca del progreso, mientras no pueda probarse con
certeza que es imposible, debemos confiar en su factibilidad (TP, Ak. VIII, 309). La
posición que Kant asume respecto de la historia y el progreso debe ser interpretada,
según entendemos, sobre la base de su concepción de la relación entre la teoría y la
práctica, indisolublemente vinculadas. La práctica es definida aquí como acción
orientada según principios, que han de ser establecidos por la razón a partir de un
ejercicio reflexivo, teórico (TP, Ak. VIII, 275). Tanto en el ámbito de la moralidad
como en el plano del derecho público y del derecho internacional, la práctica debe
estar orientada a partir de principios cuya exacta determinación teórica resulta de-
cisiva15.
Esta manera de entender la relación entre teoría y práctica permite explicar la
posición que Kant asume al interpretar ciertos datos históricos como indicios del
progreso. Sin embargo, el filósofo niega la relevancia de ciertos sucesos que parecen
refutar la idea de que el género humano avanza hacia un estado de mayor perfec-
ción. Así sostiene, en efecto, que los argumentos empíricos en contra de la esperan-
za son irrelevantes y no rigen en el ámbito propio de una historia a priori16, ya que
aquí no se trata de la narración de hechos pasados sino de inteligir un sentido uni-
tario del curso histórico, con la finalidad de prever su desarrollo futuro. Las dudas
acerca del progreso que podrían surgir a partir de la consideración de ciertos he-
chos históricos no son probatorias, afirmación que Kant no se detiene a justificar,
pero que parece sustentarse en las características que el filósofo atribuye a la histo-
14. De aquí en adelante nos referimos a este escrito bajo la abreviatura TP.
15. De allí que Kant pueda afirmar que, cuando la teoría no se aplica a la práctica, no se debe al carácter
abstracto de aquélla, ni a la imposibilidad de una concordancia entre ambas en razón del carácter ideal
de la teoría, sino que se debe, en todo caso, a una insuficiencia de la propia teoría (TP, Ak. VIII, 275).
Es, así pues, el carácter incompleto o insuficiente de una teoría aquello que produce una dificultad en su
articulación con la práctica.
16. Cf. TP, Ak. VIII, 309.

ria filosófica. Como acabamos de señalar, ésta no se ocupa de una reconstrucción

del pasado, sino de una interpretación del curso histórico que permita asignarle un
sentido unitario y coherente, a fin de anticipar su desarrollo futuro. En otras pala-
bras: se trata de una historia prospectiva, que establece un punto de vista a partir
del cual es posible interpretar ciertos datos empíricos, de tal modo que sean pro-
movidas aquellas acciones capaces de contribuir a la realización de una meta que la
razón práctica nos impone en carácter de deber. Ningún argumento escéptico fun-
dado en datos empíricos puede probar la imposibilidad del progreso, ya que en este
ámbito no se trata de lo que de hecho sucede, sino de lo que debe suceder. Es la ra-
zón, independientemente de toda experiencia, la que indica lo que debe ser; en este
sentido la teoría cobra primacía sobre la práctica, en la medida en que puede ser
desarrollada independientemente de todo dato empírico, siendo, por otra parte, su
tarea la de regular el plano empírico a partir de principios de carácter racional17.
Ahora bien, inmediatamente después de afirmar la irrelevancia de argumentos
empíricos que pudiesen dirimir la cuestión del progreso, Kant se refiere a numero-
sas pruebas que indican que el género humano en conjunto ha hecho considerables
progresos a lo largo de la historia. En la naturaleza humana continúa vivo el respeto
por el derecho y el deber, y las quejas frecuentes referidas a la degeneración del ser
humano sólo muestran que los criterios morales son, actualmente, más exigentes de
lo que eran en el pasado18. La depuración progresiva de las exigencias morales, y el
17. En el primer apéndice de Hacia la paz perpetua, Kant reivindica, una vez más, la teoría, a la que
toda práctica debe subordinarse: allí afirma, en efecto, que la política, como teoría del derecho aplicada,
no puede estar en tensión con la moral, en cuanto teoría del derecho pura (ZeF, Ak. VIII, 370). Quien
desatiende los preceptos morales en el ámbito de la acción política, amparándose en una presunta natu-
raleza humana que sería incapaz del bien, imposibilita con ello el camino del progreso, haciendo imposi-
ble toda mejora. Quienes subordinan las exigencias morales a las necesidades de la política no merecen
ser oídos, precisamente porque producen el mal que anuncian (ZeF, Ak. VIII, 377-378). En síntesis, la
política y la moral no pueden discrepar, no puede darse desacuerdo alguno entre ellas, por la sencilla
razón de que toda política legítima debe supeditarse a los principios de la moralidad y el derecho (así
como toda práctica debe regirse según principios teóricos). No sólo debemos orientar nuestras acciones
políticas hacia la meta de una constitución regida por el principio del derecho, sino que además podemos
albergar una esperanza fundada en la posibilidad de una constitución tal, o al menos la continua aproxi-
mación a esta meta ideal (ZeF, Ak. VIII, 386).En los Principios metafísicos del derecho (Sección tercera
del derecho púbico: El derecho cosmopolita), Kant señala, en el mismo sentido, que no se trata de saber
si la paz entre los Estados es factible o bien se trata de una meta absurda e inalcanzable, ya que lo deci-
sivo es que “hemos de actuar con vistas a su establecimiento” y aunque este propósito fuera irrealizable,
“no nos engañaríamos ciertamente al aceptar la máxima de obrar continuamente en esta dirección,
porque esto es un deber” (MS, Ak. VI, 354-355), una idea impuesta por la razón pura práctica. Las ideas
de progreso, de cosmopolitismo, de paz perpetua, son impuestas por la razón práctica como ideas cuya
realización constituye, para nosotros, un deber. Para un análisis del carácter práctico-normativo de estas
ideas, vid. Yovel (1980: 278ss.); Pinkard (2009: 218).
18. Cf. TP, Ak. VIII, 310.

respeto generalizado que despierta el concepto de derecho, constituyen indicios que

permiten vaticinar el progreso de la especie hacia un estado de mayor perfección.
¿Cómo explicar esta apelación a datos empíricos –interpretados como indicios del
progreso– cuando se ha rechazado explícitamente toda apelación a la experiencia
en el tratamiento de la cuestión del progreso? ¿Ofrece Kant argumentos que permi-
tan apelar a ciertos hechos y, a la vez, desestimar aquellos otros que parecen refutar
la tesis del progreso?
En la segunda parte de El conflicto de las facultades [Der Streit der Fakultäten,
1798]19, se presenta esta misma dificultad. Por un lado, se establece el dominio pro-
pio al que atañe la pregunta acerca del progreso, a saber: el dominio de una historia
profética, i.e. no una historia del pasado, sino de una historia orientada al futuro,
referida a la especie humana en su conjunto y enfocada en la cuestión moral (SF,
Ak. VII, 79). Una historia profética es, necesariamente, una historia a priori, funda-
da en la pura razón, ya que nada puede afirmarse con certeza acerca de lo que no ha
ocurrido; semejante historia –sostiene Kant– sólo es posible cuando es su propio
autor quien promueve los acontecimientos que presagia (SF, Ak. VII, 79-80). Kant
invoca aquí el ejemplo de los oscuros presagios formulados por políticos y sacerdo-
tes: los primeros imaginan al pueblo como naturalmente proclive a la rebelión,
cuando en realidad son ellos mismos quienes han promovido esa propensión a tra-
vés de un ejercicio injusto del poder; los segundas vaticinan la ruina de la religión y
se lamentan por la falta de religiosidad, pero no advierten que ellos mismos han
generado esa situación, al fundar la práctica religiosa en meros ritos y dogmas, des-
provistos de todo contenido moral (SF, Ak. VII, 80). Así como estos discursos es-
cépticos acerca de la naturaleza humana promueven el propio mal que anuncian,
así también quien confíe en la posibilidad del progreso actuará de manera acorde
con esa idea, contribuyendo así a la realización efectiva del bien que anuncia.
En todo caso, y sea cual fuere la posición que se adopte acerca de un progreso
de la especie humana, Kant es enfático al declarar que “el problema del progreso no
se resuelve inmediatamente gracias a la experiencia” (SF, Ak, VII, 83). Ni optimis-
tas ni escépticos pueden simplemente recurrir a datos históricos para fundar sus
presagios. Si la experiencia histórica mostrase que los hombres no han hecho sino
que progresar, no podría demostrarse a partir de ello que el género humano conti-
nuará avanzando en el futuro; si la historia indicase, por el contrario, que los hom-
bres han retrocedido constantemente en e transcurso de su historia, ello no justifi-
caría desistir de la esperanza en el progreso. La razón de ello es que trata aquí de
19. De aquí en adelante hacemos referencia a este escrito bajo la abreviatura SF.

“seres que actúan libremente, a los que se puede dictar de antemano lo que deben
hacer, pero de los que no cabe predecir que lo harán...” (Ak. VII, 83)20. Se da una
combinación del mal con el bien, cuya exacta proporción desconocemos, de manera
tal que no es posible prever qué resultado puede esperarse del desarrollo futuro del
género a partir de una consideración de las características morales y antropológicas
del ser humano (SF, Ak. VII, 84).
La cuestión del progreso no puede ser dirimida a través de datos proporciona-
dos por la experiencia histórica, ya que el curso pasado de los acontecimientos no es
suficiente para vaticinar el curso futuro, a causa del carácter esencialmente libre de
la acción humana. Sin embargo, Kant introduce a continuación una suerte de recti-
ficación, al indicar que “pese a todo la historia profética del género humano tiene
que ligarse con alguna experiencia” (SF, Ak. VII, 84). Ha de haber alguna experien-
cia histórica a partir de la cual pueda inferirse una cualidad humana a la que pueda
considerarse causa de un progreso futuro. Como sabemos, esta experiencia, este
signo histórico del progreso, está dado, para Kant, por el entusiasmo desinteresado
que despierta la Revolución Francesa en sus espectadores imparciales, simpatía que
revela un carácter moral de la especie, a partir del cual es posible augurar el progre-
so. Pese a los peligros y riesgos que pudiese reportarles este apoyo a la causa revo-
lucionaria, los partidarios de la Revolución –que no participan directamente de
ella– no pueden sino manifestar su empatía por los principios que la inspiran, esto
es: el respeto por la idea del derecho y los valores republicanos (SF, Ak. VII, 86).
La presencia de la ley moral en nosotros no es suficiente para vaticinar un pro-
greso de la especie, pues se da en el hombre una tensión constitutiva entre el bien y
el mal, entre el respeto por la ley moral y el influjo ejercido por las inclinaciones. El
progreso puede ser augurado, no a partir de la cualidad moral del ser humano como
portador de la ley moral, sino a partir de un hecho (el entusiasmo) que revela cierto
talante moral, en virtud del cual el hombre es proclive a su propio perfeccionamien-
to constante. El entusiasmo que los ideales reivindicados por la Revolución despier-
ta entre sus espectadores imparciales es signo de esta disposición originaria a la
perfectibilidad, a partir de la cual podemos augurar el progreso de la especie. Desde
luego, no es posible determinar en qué momento serán alcanzados los fines que la
razón impone como deber (la constitución republicana, el orden cosmopolita, la paz
perpetua), pero sí es posible prever que en un remoto futuro serán efectivamente
20. En la Crítica de la razón pura Kant observa, del mismo modo: “cuál haya de ser el grado máximo, en
el cual deba detenerse la humanidad, y cuán grande haya de ser, por tanto, la grieta que necesariamen-
te quede entr4e la idea y su realización, eso nadie puede ni debe determinarlo, precisamente porque hay
libertad, la que puede traspasar cualquier límite dado” (KrV, A 317/B 374).

alcanzadas21. Como portavoz de esta historia profética, Kant pronostica que los
hombres lograrán alcanzar una forma republicana de gobierno, y declara que, a
partir de este momento, ya no se darán retrocesos en el progreso de la especie,
“porque un fenómeno semejante no se olvida jamás en la historia humana...” (SF,
Ak. VII, 88). Añade aún que, incluso si la revolución fracasase, “ese pronóstico filo-
sófico no perdería nada de su fuerzas”. Una vez más, y al igual que en Teoría y prác-
tica, el signo que anuncia el progreso parece adquirir fuerza probatoria, pero no así
los hechos que parecen sugerir la imposibilidad de un progreso tal. La razón de ello
reside en que, desde la perspectiva aportada por la historia filosófica, esto es, desde
una consideración histórico-filosófica que se construye a priori, ciertos datos pue-
den ser reconocidos como relevantes, mientras que otros pueden ser desestimados.
Si consideramos brevemente a las características propias de lo que Kant entiende
bajo el concepto de historia a priori podremos aclarar el sentido de esta observa-
ción.
También en el ámbito de la filosfía historia tiene lugar una revolución coperni-
cana, análoga a la operada, por la filosofía kantiana, en la historia del problema del
conocimiento. En el segundo Prólogo a la Crítica de la razón pura, Kant sostiene
que la filosofía debe aprender la lección impartida por la matemática y por la cien-
cia natural, disciplinas que se han constituido como ciencias en sentido estricto a
través de una revolución metodológica, esto es, de un cambio de perspectiva radi-
cal, en virtud del cual se reconoció que la razón humana sólo podía comprender y
conocer con certeza apodíctica aquello que ella misma había producido, según sus
propios conceptos (KrV, B XII). Matemáticos, físicos y astrónomos “comprendieron
que la razón sólo entiende lo que ella misma produce según su [propio] plan; que
ella debe tomar la delantera con principios de sus juicios según leyes constantes, y
debe obligar a la naturaleza a responder sus preguntas...” (B XIII). La razón se diri-
ge a la naturaleza para ser instruida por ésta, pero para ello debe portar en una
mano la experiencia (el experimento, la observación) y en la otra “ “sus principios,
sólo según los cuales los fenómenos coincidentes pueden valer por leyes” (B XIII).
Lo interesante de esta última observación es que el experimento, a través del cual es
posible el registro de datos empíricos, es diseñado a partir de principios subjetivos,
i.e. adoptados por el investigador. Es el aspecto subjetivo el que prima en esta doble
vía que adoptamos para la interpretación de lo fáctico: no sólo llevamos, en una
mano, aquellos principios que constituyen la perspectiva o punto de vista adoptado
21. Un estudio pormenorizado de la concepción teleológica de la historia en relación con el proyecto de

un derecho cosmopolita (como condición de la paz perpetua entre los Estados) puede hallarse en: Klein-
geld (2009); Flikschuh (2006).

en la investigación (principios que configuran el prima a través del cual es posible

leer los datos observados), sino que en la otra mano contamos con los datos aporta-
dos por el experimento, por la experiencia, datos obtenidos a partir de un diseño
experimental que ha sido establecido, una vez más, a partir de principio subjetivos.
En este sentido afirma Kant que los científicos de la naturaleza comprendieron que
debían obligar a la naturaleza a responder sus preguntas, y que sólo podían conocer
aquello que la propia razón producía como objeto. A fin de abandonar su fase dog-
mática e ingresar en el camino seguro de la ciencia, la filosofía debía imitar esa re-
volución metodológica, a la cual debemos el extraordinario desarrollo de la ciencia
moderna. La filosofía crítica, a través de una investigación trascendental, aprende la
lección impartida por la ciencia y abandona así su fase dogmática. Esta revolución
metodológica tiene proyecciones en la concepción kantiana de una historia a priori
o historia filosófica. También en el plano de la reflexión filosófica acerca de la histo-
ria sólo puede conocerse a priori lo que el investigador introduce partir de sus cier-
tos principios. Así como el investigador de la naturaleza se dirige a ésta llevando en
una mano la experiencia y en la otra sus principios, quien se dirige a la historia uni-
versal a fin de inteligir un sentido unitario de la misma, cuenta con ciertos datos
obtenidos a partir de la experiencia (a saber, los llamados signos del progreso) y
cuenta asimismo con sus principios (a saber: la idea de un plan oculto de la natura-
leza). El único límite en esta analogía está dado, en todo caso, por el status científi-
co que Kant atribuye a la filosofía trascendental, y que no ha de asignarse, sin em-
bargo, a la historia a priori: como historia prospectiva, ella trata acerca de lo que
aún no ha ocurrido, y dada la libertad de las acciones humanas, no es posible una
ciencia acerca del futuro, pues no puede preverse con certeza objetiva aquello que
los hombres harán (incluso cuando pueda conocerse a priori aquello que deberían
hacer).
El conocimiento a priori sólo es posible acerca de aquello que la razón produce
como objeto. La historia a priori no constituye una excepción a este principio, y ello
permite formular algunas conclusiones referidas al valor específico que Kant asigna
a los datos empíricos en el marco de su reflexión histórico-filosófica. La experiencia
histórica, los sucesos pasados y presentes, sólo adquieren un sentido en relación
con la historia considerada desde cierta perspectiva (más allá o por fuera de esta
perspectiva unitaria, de ese punto de vista holístico adoptado por el filósofo de la
historia, el dato en sí no ostenta significación alguna); dicho de otro modo: la clave
hermenéutica para la interpretación de un hecho histórico de define a partir de la
adopción de una cierta perspectiva. En los escritos kantianos, la perspectiva está
dada por la idea de un plan oculto de la naturaleza que se despliega en el curso apa-

rentemente caótico de los sucesos humanos: bajo esta perspectiva la insociable so-
ciabilidad humana puede ser interpretada como motor del progreso, el avance de la
Ilustración, el estrechamiento de las relaciones interestatales y de los lazos comer-
ciales, y el entusiasmo desinteresado de los espectadores de la Revolución Francesa
pueden ser interpretados como un signos del progreso. Aquellos datos que parecen
desmentir, por el contrario, la posibilidad de un progreso (la guerra y el antagonis-
mo incesante, la ambición ilimitada de quienes ejercen el poder político, el afán de
dominio y el egoísmo sin límites) son irrelevantes toda vez que se ha adoptado la
perspectiva de una intención de la Naturaleza, que orienta a los hombres al desarro-
llo y perfeccionamiento continuos de sus disposiciones originarias. En síntesis,
quien decida considerar el rumbo de los asuntos humanos como un absurdo, como
un espectáculo sin sentido, quizás esté adoptando un punto de vista erróneo (SF,
Ak. VII, 83), en razón de las consecuencias morales que semejante punto de vista
conlleva.
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La construcción social del miedo en la Argentina 1973-1978. ∙ EZEQUIEL BERLOCHI
La construcción social del miedo en la Argentina

1973-1978.
EZEQUIEL BERLOCHI
[email protected]
Universidad Nacional de Rosario
Resumen
La presente ponencia se propone realizar un análisis general sobre la construcción
social del miedo durante el periodo 1973-1978. La elección de este periodo, está de-
terminada ya que a partir del retorno de la democracia en 1973, comenzó a cons-
truirse un imaginario sobre el miedo, particularmente centrado en la construcción
discursiva de un enemigo (el comunismo) que adoptaría distintos aspectos (la j u-
ventud, la guerrilla, la militancia) extendiéndose hasta los años más violentos de la
dictadura cívico-militar. De esto, nos interesa profundizar sobre dos dinámicas es-
pecíficas por las cuales se construye y difunde el miedo en una sociedad: los rum o-
res alarmistas y la psicosis colectiva. Por otra parte, consideramos que hay poco
trabajado sobre la construcción social, fundamentalmente desde lo discursivo, del
miedo, y que cuando se habla del mismo, es para hacer referencia a situaciones vi o-
lentas y/o represivas.
Palabras clave: Miedo – Imaginario – Alteridad – Propaganda

Introducción
En la presente ponencia, trataremos de analizar la construcción social del mie-

do en la Argentina durante los años ´70. Para ello, consideraremos en primer lugar,
que el miedo lejos de ser una reacción de carácter individual puede ser conformado
de manera colectiva. Así, las sociedades crear y recrean miedos colectivos que mu-
chas veces son utilizados por el poder político para legitimar determinadas políticas
o acciones. De esta manera, miedo y política están relacionados de un modo que
muchas veces puede pasar inadvertido.
En este sentido, el miedo, como lo plantea Jordi Canal Morell, es una emoción
que “se genera como una respuesta a estímulos externos, como la base sobre la cual
se sustenta una buena parte de la vida cultural y social de la humanidad” (Canal
Morell, 2014: 211). Sin caer en reflexiones de carácter sociológicas o filosóficas so-
bre esta emoción, diremos que las sociedades reaccionan con temor frente a de-
terminados sucesos o acontecimientos que claramente encuentran difíciles de asi-
milar o entender.Muchas veces, la incertidumbre que provoca el miedo termina
generando respuestas violentas que terminandesembocando en el más absoluto
terror.
El Gran Miedo de 1789, es un claro ejemplo de ello. Dicho movimiento tuvo su
origen en el contexto de la Revolución Francesa. El mismo, estuvo marcado por
levantamientos, saqueos y ataques a personas y tuvo como corolario el fin del régi-
men señorial.A su vez,este Gran Miedo pudo darse gracias a la preexistencia de de-
terminados miedos preexistentes entre los campesinos (como por ejemplo miedo a
la hambruna, a los extraños, etcétera) a los que se sumaba el rumor de un complot
aristocrático que consistiría en la utilización de bandidos “para devastar los campos
antes de la cosecha, condenando a la gente al hambre, en cuanto que venganza con-
tra el Tercer Estado” (Canal, 2014: 221). Este rumor (que se expandió rápidamente
mediante la correspondencia privada, por los viajeros y por la propagada de los pe-
riódicos y pasquines de la época) consiguió la conformación de fuerzas revoluciona-
rias que posibilitaron el triunfo de la Revolución y la abolición del feudalismo.
Esto demuestra, siguiendo a Gonzales Calleja (2009), que “el miedo es una
fuente universal de poder y de movilización social, como se puede constatar en el
desarrollo de los más importantes movimientos de protesta, en las crispaciones
contrarrevolucionarias y en las revoluciones” (Gonzales Calleja, 2009: 4). Por otro
lado, es con la Revolución Francesa que el miedo logra “una inequívoca lectura
moderna como amenaza a la seguridad nacional respondida por la intensificación

de la acción política colectiva” (Gonzales Calleja citado en Canal, 2014: 226). Sal-
vando las distancias políticas, temporales y culturales con el caso argentino, el mie-
do colectivo entendido como la amenaza a la seguridad nacional, se repitió en la
coyuntura de los años `60 y `70, en plena Guerra Fría y en un contexto de movi-
mientos contestatarios y revolucionarios que se propagaban por toda América Lati-
na y de dictaduras y gobiernos conservadores que buscaban legitimarse frente al
presunto avance comunista.
Un aspecto relevante al estudiar la conformación del miedo colectivo, tiene que
ver con los modos de propagación del mismo. Volviendo a González Calleja, para el
autor existen tres tipos de dinámicas por las cuales el miedo logra difundirse por la
sociedad. En primer lugar, mediante los rumoresalarmistas que favorecen aquellos
miedos relacionados con la inseguridad, la incertidumbre y los adversario políticos,
entre otros, “a través de estereotipos, clichés y prejuicios, y la pervivencia de deter-
minados mitos convencionales en la conciencia colectiva” (González Calleja, 2009:
5). Un segundo tipo, hace referencia a los contagios mentales que se “producen en
comunidades cerradas o lugares de proximidad psicológica como las aldeas, los
conventos, los cuarteles, las escuelas o las fábricas, donde la imitación y la histeria
tienen una función especial” (González Calleja, 2009: 5). Finalmente, el último
medio tiene que ver con la conformación de unapsicosis colectiva, definida por el
autor como aquel
encuentro entre un hecho real o posible deformado o exagerado en cuanto a sus

eventuales consecuencias, y la ‘espera’ que caracteriza a la psicología de todo grupo
acosado por una amenaza sobrenatural o sobrehumana (…) a la cual se añadirá la
imitación y la capacidad de sugestión suscitada por la acción de los medios de c o-
municación y de propaganda de masas (González Calleja, 2009: 5).
Las anteriores citas nos dan las pautas necesarias para realizar el análisis de
nuestro caso concreto, ya que nos posibilitaran comprender los modos por los cua-
les el miedo colectivo en la Argentina de los años `70 se difundió en la sociedad.
Particularmente, nos centraremos en la generación de rumores y la incitación a la
psicosis colectiva, difundidas mediante los medios masivos de comunicación.
Por otra parte, una cuestión importante a tener en cuenta sobre el estudio del
miedo en la historiografía argentina sobre los años `60 y `70, es que ésta práctica-
mente no ha sido trabajada. Cuando se habla de miedo en el contexto temporal an-
tedicho, se remite a la experiencia del terrorismo de Estado efectuado por el auto-
proclamado “Proceso de Reorganización Nacional” (1976-1983), al secuestro,

tortura y posterior desaparición/asesinato de miles de personas. De la misma ma-

nera, la cuestión del miedo también suele ir acompañada para hacer referencia a la
violencia política en los años previos, específicamente la referida a la aparición de
organizaciones armadas como Montoneros o el Ejército Revolucionario del Pueblo
(ERP), entre otros1.
En resumen, el miedo durante el periodo al que nos abocamos, ha sido aborda-
do como el resultado u objetivo de determinadas acciones violentas llevadas a cabo
por grupos armados, organizaciones paraestatales o por el accionar clandestino del
Estado. En cambio, creemos que puede haber una vacante en lo relacionado a cómo
se construyó el miedo a determinados “otros” que fueron sindicados como enemi-
gos del orden y de la sociedad argentina, así como también en lo referente al cómo
se construyó el miedo y mediante qué mecanismos.
Un último aspecto a tener en cuenta, hace referencia al periodo particular de
análisis de la presente ponencia. ¿Por qué escogimos el periodo 1973-1978? Los
motivos del recorte temporal están dados por los cambios de la coyuntura política y
porque durante esos años se realizan distintas operacionesen lo que respecta a la
construcción social del miedo y la identificación del “enemigo” reflejada en la figura
del“subversivo” y en la amenaza comunista, siempre latente y al acecho. Es por ello
que en las siguientes páginas, esperamos poder dar cuenta de las particularidades
del periodo mencionado en lo referente a la conformación de un clima de temor
orientado hacia la identificación de determinadas personas como enemigos públi-
cos, que amenazaban la cultura y la identidad propia de los argentinos.
De ninguna manera esperamos zanjar estas cuestiones enel presente trabajo,
todo lo contrario, creemos que esta es una primera aproximación y que sin lugar a
dudas, todavía restan muchas preguntas por responder.
1973-1976. De la democracia al golpe. El miedo como rumores

alarmistas
Durante los años `70 se apostó a un único modo de caracterizar o personificar

el miedo. La presencia de una determinada amenaza, siempre al asecho, serviría
como excusa para la legitimación de determinados proyectos políticos. Ahora bien,
¿cuál era esa amenaza? Desde los discursos políticos y mediáticos se construyó la
1. Entre los que se incluyen las agrupaciones parapoliciales y/o paraestatales de derecha como la Triple
A.

amenaza, y por lo tanto el miedo, del comunismo revolucionario y de sus agentes,

los “subversivos”.
La amenaza del comunismo fue vista en nuestro país por los sectores tradicio-
nales tanto políticos como corporativos, como una amenaza a la tradicional forma
de vida occidental y cristiana de los argentinos. De esa manera, la Argentina se po-
sicionaba en el tablero de la política mundial dentro del Occidente capitalista. Esta
definición conceptual del lugar que ocupaba la Argentina, es sumamente importan-
te para logran entender cabalmente lo que se discutía por aquellos años. Decir que
el modo tradicional de vida de los argentinos era ser “occidentales y cristianos”, era
toda una definición desde lo cultural de cómo nos pensábamos los argentinos. Y lo
cultural no es un tema menor a la hora de estudiar este particular periodo de nues-
tra historia, y ello es porque el miedo que se construyó mediática y discursivamen-
te, estuvo orientado a presentar el peligro de la destrucción de la cultura argentina
tradicional (“occidental y cristiana”) y su reemplazo por algo completamente ajeno
a nuestra tradicional forma de ser (Avellaneda, 1986).
En gran medida, lo que comenzó a instituirse tempranamente en los años ‘60 y
que terminaría por consolidarse ya en plena dictadura militar, era la idea de que se
vivía una lucha en varios niveles, cuyo objetivo era la “subversión del orden impe-
rante” y el “trastrocamiento de las costumbres y el tradicional modo de vida de los
argentinos” (Avellaneda, 1986: 23). En otras palabras, se vivía una batalla cultural
que era indispensable ganar para asegurar las buenas costumbres y los valores ar-
gentinos. En este sentido se construyó el miedo en la sociedad, mediante la con-
formación de rumores que buscaban sembrar el miedo y la paranoia en la socie-
dad.A continuación, nos centraremos en analizar la conformación del miedo
mediante lo que González Calleja ha dado en denominar como rumores alarmistas,
vinculados a un presunto complot comunista contra nuestro país.
En lo que se refiere a la conformación de estos rumores vinculados al supuesto
avance del comunismo, éste era presentado junto a un andamiaje de lo “raro” o
“extraño”, lo que reforzaba ciertas ideas relacionadas con la infiltración y la perver-
sión en su sentido más amplio. Sobre este punto,la repetición constante en el ima-
ginario social de la Argentina de aquellos años, de que todo portador de “ideas ra-
ras”, e incluso de una estética “rara” (el uso de barba o pelo largo, las vestimentas
llamativas, entre otras), denotaba su etiquetamiento dentro de aquellos posibles
“otros” que amenazaban al país.
De esa manera, la construcción del miedo y fundamentalmente de un enemigo
particular, comenzó mucho antes del periodo analizado aquí, siendo en un primer

momento utilizada la “amenaza roja”2 como excusa de determinadas políticas o ac-

ciones de gobierno, como fue la intervención de la Universidades de julio de 1966
(“la noche de los bastones largos”) durante la dictadura militar de Juan Carlos On-
ganía, al considerar que las casas de altos estudios eran “cuevas de marxistas”; o
para justificar la violenta represión de los estallidos sociales de mayo y junio de
1969 (el Cordobazo y el Rosariazo)3. En esta primera etapa, prácticamente la cons-
trucción de la amenaza correspondía al gobierno de facto del momento, siendo cri-
ticadas e incluso desmentidas por algunos medios4.
Ahora bien, la década de los `70 presenta determinadas características que
permitieron la propagación del miedo en la sociedad. En primer lugar, la generali-
zación de la violencia política con la aparición de las organizaciones de lucha arma-
das que enfrentaron a la “Revolución Argentina” durante sus últimos años. A ello
debe agregarse, la interna peronista de los años 1973-1976, que produjo un irrefre-
nable proceso de violencia, la cual sería tomada como excusa por las Fuerzas Arma-
das para su asalto al poder y para justificar la aplicación de un plan sistemático de
terror a gran escala.
Un último aspecto de relevancia que debemos considerar, es el vinculado con la
Doctrina de Seguridad Nacional que fue adoptada por el Estado y las Fuerzas Ar-
madas en los años `60. La importancia de esta doctrina, radicaba en que conside-
raba que la amenaza a la seguridad del país provendría del interior del mismo y por
lo tanto, las Fuerzas Armadas tendrían que “prepararse” para hacer frente a un
nuevo tipo de amenaza que ya no se correspondía con el modelo de la guerra clási-
ca. Con esta doctrina, el enemigo era la propia población del país, un “enemigo invi-
sible”, que demandaba una nueva forma de hacer la guerra. La “guerra anti-
subversiva” era una lucha por obtener información y hacer inteligencia, fundamen-
talmente mediante el uso de la tortura5.
En este contexto de violencia, comenzó a construirse la figura de un “otro”, que
como ya mencionamos, pasó a encarnar el rol de enemigo público. Claro que la de-
2. Por otra parte, es importante que tengamos en cuenta, que no era la primera vez que ideas relacio-
nadas al progreso social, particularmente de los sectores obreros o populares, eran elevadas al rango de
“amenaza nacional”. Durante las primeras décadas del siglo XX, son muchos los ejemplos en nuestro
país de políticas tendientes a catalogar a los militantes anarquistas, socialistas y sindicalistas revolucio-
narios (más tarde comunistas) como “el enemigo” de la Nación, y por ende se sancionaron y aplicaron
diferentes medidas para reprimir a dichos sectores.
3. Sin olvidar claro está, la influencia de la Revolución Cubana y el ejemplo del Che Guevara para am-
plios sectores de la juventud y la militancia política de aquellos años.
4. Aunque debemos hacer notar que entre los años 1964 y 1966, diversos medios de comunicación pro-
movieron en sus páginas la posibilidad de la instalación de focos guerrilleros en las zonas periféricas de
la Argentina, alentando de esa manera el golpe de Estado que se concretaría el 28 de junio de 1966.
5. Véase: López (1987) y Mazzei (2012).

finición de este enemigo “subversivo”, presenta una particularidad muy importante

a tener en cuenta. Como dice Estela Schindel,
“subversivo” es una de las palabras más obsesivamente repetidas por los militares a
lo largo de todo el periodo estudiado. Su definición, sin embargo, se mantiene del i-
beradamente abierta de modo que pueda ser definida a discreción en cada mome n-
to por el poder dictatorial (…). En lo que se insiste constantemente es en su “peli-
grosidad”, que no se limita al terreno militar, sino que abarca cuestiones
ideológicas, políticas o culturales, por lo cual la lucha “anti subversiva” carece de
límites (Schindel, 2012: 67).
Es precisamente con este término tan vago y flexible, que comienza a construir-
se el miedo en la sociedad argentina de aquellos años. Cualquiera podía ser un
“subversivo”, y por lo tanto la sociedad debía estar vigilante de aquellos “otros”,
entendidos como “anormales”, que intentarían pervertir al cuerpo social6.
De esta manera, dentro de la categoría denominada por Gonzáles Calleja como
rumores alarmistas, encontramos la construcción de la figura del “otro” como la
del “delincuente subversivo”. Fundamentalmente, se hizo hincapié en resaltar el
carácter apátrida y extra-nacional de quienes eran indicados como pertenecientes a
la “subversión”. Este discurso tuvo dos momentos, estando ambos enmarcados den-
tro del conflicto al interior del peronismo. Por un lado, desde un sector del movi-
miento peronista, que podemos denominar como “ortodoxo” o “derecha peronista”
(Besoky, 2012), se procuró elaborar un relato con el objetivo de entender y explicar
a su contraparte, es decir, la “izquierda peronista” hegemonizada por los sectores de
la Tendencia, conformada fundamentalmente por la juventud peronista y las distin-
tas agrupaciones armadas peronistas como Montoneros7. Este relato fundado por
los sectores del peronismo “ortodoxo”, estuvo orientado a interpretar ala izquierda
peronista como un elemento fuertemente influenciado por ideologías extrañas al
ser nacional. Comenzaba así, la referencia a la “infiltración”.
Los “infiltrados” dentro del peronismo, habían sido caracterizados, incluso por
el propio Perón, como ajenos a la tradición política nacional. Como plantea Marina
Franco (2012), analizando los discursos de Perón ya en la Argentina, el anciano ge-
neral
6. Una metáfora utilizada como mucha asiduidad, especialmente durante el “Proceso”, es la de equiparar
a la “subversión” con el cáncer, es decir, con una enfermedad que afecta a todo el cuerpo social y por lo
tanto debe ser extirpada.
7. Cabe destacar, que dentro de este sector, también serán considerados los militantes de la agrupacio-
nes político-militares de izquierda, como el ERP.

perfiló aún más la naturaleza del problema y señaló que se trataba de un enemigo
marxista, organizado, “la subversión”, que venía de afuera en tanto era un problema
mundial, pero que se había instalado dentro de las fronteras nacionales, generando
el “caos” y atentando contra la nacionalidad y el “ser argentino” (Franco, 2012: 72).
Era que la ola de violencia por parte de la izquierda peronista radicalizada, fun-
damentalmente hacia las Fuerzas Armadas y de seguridad y hacia el sector de la
“derecha peronista”, provocó no sólo la condena del propio Perón, sino que también
dio inicio a la construcción y difusión del miedo en la sociedad. Miedo que, por otra
parte, tenía como único objetivo la legitimación de determinadas posiciones políti-
cas, vinculadas al sector de la “derecha peronista” enfrentada a la juventud.
En este sentido, Sebastián Carassai (2013) al estudiar la violencia armada en el
periodo 1970-1977, se detiene a analizar cómo el fenómeno del surgimiento de los
grupos armados habría sido percibido por la sociedad. Además de la realización de
entrevistas a “personas comunes”8, el autor toma como fuentes de investigación
algunos productos culturales tales como programas de televisión y publicidades
comerciales para dar a conocer el grado de penetración de la violencia en la socie-
dad argentina9.
De esa manera, los medios de comunicación se hacían eco de la violencia cada
vez más abrumadora, acentuando el rasgo de otredad en determinados sujetos, til-
dados como “terroristas” y “delincuentes”. Como peligrosos. En otras palabras, el
miedo se instalaba en la sociedad y preparaba el terreno para lo que vendría unos
años más adelante. Y aquí debemos hacer mención al segundo momento enmarca-
do entre los años 1974-1976, en donde lo que se presentó a la sociedad era la lucha
entre dos bandos, ambos indicados como “criminales”, como “terroristas”.
Con la muerte del general Perón en junio de 1974, se produjo una verdadera lu-
cha de poder la interior del peronismo. Las tensiones entre la izquierda peronista y
la derecha peronista, terminaron estallando en la más absoluta violencia con la apa-
8. El trabajo de Carassai, se centra en estudiar los comportamientos y percepciones de las llamadas

“gente común”, es decir, personas que no tuvieron militancia política alguna durante los años setenta,
mayoritariamente pertenecientes a la clase media (Carassai, 2013: 14-18).
9. Uno de los objetos de estudio tomado por el autor es la novela televisiva Rolando Rivas taxista. De
ella, Carassai se centra en tomar las representaciones que se hacía de la violencia y sobre la aparición
de la guerrilla, llegando a mostrar una marcada diferenciación entre los guerrilleros (los “otros”) y las
personas trabajadoras, decente y de bien (la conformación de un arquetipo del argentino típico). Lo
importante de este análisis, es que se resalta la construcción de un “otro” peligroso y que la sensación
de miedo se había hecho patente en toda la sociedad, llegando al punto máximo de que cualquiera podía
ser víctima de dicha violencia.

rición del brazo armado del peronismo de derecha, la Triple A y su campaña de ase-
sinatos de militantes y dirigentes y militantes tanto peronistas como de izquierda.
Es en este contexto de fuerte conflicto al interior del peronismo, que van a co-
menzar a gestarse los primeros rumores alarmistas que,desde la prensa militante
de la derecha peronista, comenzó a edificarse para luego extenderse por toda la so-
ciedad. Esto es sumamente importante, porque al asumir el poder las Fuerzas Ar-
madas en 1976, reproducirán en gran escala el imaginario construido por la derecha
peronista para justificar y legitimar su accionar dentro del heterogéneo e inestable
movimiento peronista.
Así, las revistas militantes que respondían a la derecha peronista, como Las Ba-
ses,Marchar y El Caudillo de la Tercera Posición se habían ocupado de construir
un imaginario determinado de lo que era el peronismo, al mismo tiempo que adver-
tían sobre la “infiltración” de “elementos extraños” al interior del movimiento y por
lo tanto se recomendaba ejercer una constante vigilancia y control, no sólo a los
militantes, sino también sobre la sociedad en general. A ello debe sumarse, la con-
formación de estereotipos sobre los militantes de izquierda, que fueron caracteriza-
dos como “terroristas” y “delincuentes subversivos”, no sólo por estos medios, sino
también por la prensa más comercial, como así también por determinados produc-
tos culturales como películas o novelas, tal como el caso ya mencionado de Rolando
Rivas taxista (Carassai, 2013: 129-149).
La Capital, marzo de 1973
En suma, los rumores creados por los diversos medios de comunicación, tenían
como objetivo la difusión de la idea de que quienes militaban en los sectores de iz-
quierda, eran criminales y que si la juventud argentina seguía ese camino, termina-

ría por convertirse en “asesinos-terroristas”, tal como advierte la publicidad apare-

cida en el diario La Capital de la ciudad de Rosario, como parte de la campaña elec-
toral de 1973 y que terminaría con la elección de Héctor Cámpora como presidente
de la Nación10.A ello, se sumaba las caracterizaciones aparecidas en los medios de
prensa, tanto militantes como comerciales, de que quienes militaban en la izquierda
eran potenciales criminales, al servicio de los intereses foráneos (Cuba y la URSS).
Por otro lado,también advertían sobre el presunto objetivo por parte de la iz-
quierda revolucionaria en pos dela familia en tanto institución social por excelencia,
con lo cual debíanredoblarse los esfuerzos de los padres (y en última instancia del
Estado) de vigilancia hacia los jóvenes. Este aspecto fue explotado hábilmente por
la dictadura cívico-militar y sus agentes propagandísticos, que tendrán en este as-
pecto como uno de los principales espacios de difusión de temor, como así también
el rol de las instituciones educativas, como promotoras de dichas “ideologías disol-
ventes”.
1976-1978. El “Proceso”. El miedo como psicosis colectiva
El 24 de marzo de 1976, es sin lugar a dudas uno de los momentos más oscuros y
trágicos de nuestra historia. Como se sabe, el “Proceso de Reorganización Nacional”
impulsó un plan sistemático de represión, conocido como terrorismo de Estado,
orientado a acabar con cualquier tipo de resistencia hacia las políticas económicas y
sociales que impulsaban. El mismo, incluyó la creación de cientos de centros clan-
destinos de detención y el secuestro, tortura y desaparición de miles de personas,
incluidos la apropiación de niños recién nacidos, el robo de bienes materiales pe r-
tenecientes a las víctimas y demás violaciones a los derechos humanos. Para justif i-
car en algunos casos y para ocultar el accionar represivo clandestino, durante los
años de la dictadura cívico-militar se construyó un gran andamiaje propagandístico
que tuvo como objetivo la construcción del miedo en términos de psicosis colectiva.
En este sentido, la campaña propagandística del “Proceso” estuvo orientada a crear
una serie de enemigos públicos, para de ese modo acentuar el clima de miedo en la
sociedad. Es en ese contexto en que frases como “algo habrán hecho”, cobran sent i-
do, ya que el enemigo “subversivo”, como hemos hecho mención en el apartado an-
terior, era un enemigo que debía ser destruido, erradicado de la sociedad. Este
10. Cámpora, era el delegado personal de Perón y estaba muy vinculado a sectores de la juventud pero-
nista. La presente propaganda, estaba destinada a presentar al candidato del FREJULI, como el candida-
to de los violentos, de los “subversivos”.

enemigo “subversivo”, operaría en la lógica antedicha, como un agente desestabil i-

zador al servicio de intereses foráneos, enmarcado dentro del presunto complot
comunista que muchos dirigentes y militares argentinos de la época creían ver.
Así, los medios de comunicación, pero también los servicios de inteligencia y las
Fuerzas Armadas en el poder, fueron construyendo una serie de enemigos de la A r-
gentina, tendientes a consolidar determinados imaginarios colectivos en la socie-
dad. Principalmente, lo que el “discurso oficial” presentaba era la idea de que la A r-
gentina era atacada por diversos medios, por una potencia extranjera (la URSS),
que buscaba pervertir el modo de vida tradicional de los argentinos. Hasta aquí, no
hay ninguna novedad. Todo lo contrario, el argumento que utilizó la dictadura del
“Proceso” era el mismo viejo argumento que desde los años ’60 venía instalándose
en la sociedad. Ahora bien, ¿qué rasgos presentó entonces el “Proceso” en lo que re-
fiere a la construcción social del miedo?
Como mencionamos anteriormente, durante el periodo que se abre con la última
dictadura cívico-militar, podríamos afirmar que la construcción social del miedo, se
dio en términos de conformación de unapsicosis colectiva, tal como es planteada
por González Calleja. Ésta, se vio reflejada en dos momentos centrales del periodo
1976-1978. Por un lado, la denominada “lucha anti-subversiva”, que buscó mante-
ner en la opinión pública un estado de continua tensión debido a la “amenaza terro-
rista” de los grupos armados. La idea de que cualquiera podía ser víctima de un
atentado, jugó muy fuerte al momento de legitimar una acción represiva “visible”
(enfrentamientos publicitados por los medios) y uno “invisible” o clandestino (te-
rrorismo de Estado).
La aparición de noticias en la prensa diaria de enfrentamientos armados entre la
“subversión”, calificada como “criminales”, “delincuentes subversivos” o “terrori s-
tas”, enfrentados a las “fuerzas del orden”, resaltaba la continuidad de un clima bé-
lico, al mismo tiempo que contribuía a reforzar la conformación del “subversivo”
como un homo sacer, es decir, un ser matable (Schindel 2012) 11.Durante los años
del “Proceso”, el sentido de alteridad que venía siendo elaborado desde años ante-
riores, alcanza su máxima expresión no sólo con la propia acción represiva, sino
también discursivamente, al negar cualquier tipo de “humanidad” hacia la persona
considerada como “subversiva”. Éste debía ser eliminado.
11. La autora cita dichos de Albano Harguindeguy y Roberto Camps, quienes en distintos medios habían
declarado respectivamente que “en la Argentina no hay presos políticos, no hay presos gremiales: hay
presos subversivos”, mientras que para el segundo, en nuestro país, “no desaparecieron personas, sino
subversivos”, esta última declaración fue realizada en España en el año 1983 (Schindel, 2012: 68).

Este accionar “subversivo”, era presentado como tendiente a quebrantar el orden

imperante, no solo político, sino también cultural y moral. Es aquí donde podemos
observar cómo la difusión del miedo en tanto psicosis colectiva, fue implementada.
En este sentido, declaraciones del arzobispo de La Plata y vicario castrense Monse-
ñor Adolfo S. Tortolo, son sumamente clarificadoras para entender este planteo.
Para el arzobispo,
el mayor pecado ha sido arrancar a Dios del corazón rico de nuestra juventud y de
haberle impuesto por obra de ideólogos advenedizos la dictadura de la anarquía
moral. A muchos de ellos la Nación les pagó para que corrompieran a sus hijos (…).
Esta corrupción moral llega a la raíz de la conciencia a la que tarde o temprano
arranca todo poder de reacción. Un ejemplo típico son el cine y la pornografía, que
corrompen de un modo sutil y pérfido; corrupción contra la cual casi no hay san-
ción (declaraciones efectuadas en el diario La Prensa en abril de 1976 y citadas en
Avellaneda, 1986: 135).
En relación a lo anterior, es importante que destaquemos que durante el perio-

do que se abrió con el “Proceso”, los medios de comunicación masiva van a redoblar
sus esfuerzos por visibilizar la problemática de la juventud y el peligro de la corrup-
ción de ésta, por parte de ideologías foráneas. Un ejemplo de ello, es una nota pu-
blicada en la revista Genteen diciembre de 1976, que interpelaba a los padres argen-
tinos sobre las actividades de sus hijos y los riesgos que podrían acarrear estas.
Sobre el final de la misma se dejaba bien en claro la posición que debían adoptar los
padres:
Averigüe y controle. Esta carta no pretende alarmarlos, señora, señor. No le pide

tampoco que desconfíe hasta de su sombra. Simplemente le pide prudencia, que se
interese -con más esfuerzo, si es posible- por el mundo que rodea a su hijo. ¿Sabe
por qué? Porque lo que pasó durante la pesadilla del Camporismo no surgió por ge-
neración espontánea. Fue el resultado de veinte años de “trabajo” sutil de una cu l-
tura para matar otra cultura. Y ese trabajo sigue. En muchas trincheras. Se acaba-
ron los buenos y viejos tiempos. La señorita Rodríguez puede ser una monada. Pero
no deje todo librado a otros. Porque si usted se desinteresa, no tendrá derecho a
culpar al destino o a la fatalidad cuando la llamen de la morgue (“Carta abierta a los
padres argentinos” en Gente, 16/12/76).

Paralelamente, a la construcción de la identidad del “enemigo”, tanto los me-

dios de comunicación como el discurso oficial contribuyeron a crear un clima de
miedo mediante la denominada “campaña anti-argentina” (Franco, 2002). A me-
dida de que la “lucha anti-subversiva” se iba diluyendo (no así la represión clandes-
tina), el Estado necesitaba de un nuevo clima que cohesionara a la sociedad y la
distrajera de la realidad. La fuerte campaña internacional en pos de aclarar las vio-
laciones a los derechos humanos, que incluyeron la visita de Patricia Derian, fun-
cionaria del Departamento de Estado de Estados Unidos y de la organización Am-
nistía Internacional en 1976, sumado al intento de boicot del Mundial de Futbol
celebrado en nuestro país en 1978, brindaron las pautas para presentar al público
un complot internacional para desprestigiar a la Argentina.
Dicho complot, para el “Proceso” y parte de la prensa argentina, estaba encabe-
zado por grupos “subversivos” que en el exilio, habrían copado organizaciones de
defensa de los derechos humanos, las cuales también eran acusadas de ser finan-
ciadas por países socialistas, que en su lectura promovían el terrorismo y trataban
de desestabilizar al gobierno argentino mediante “falsas acusaciones”. De esta ma-
nera, la “campaña anti-argentina”, había sido utilizada para mantener el clima de
violencia y peligro del “accionar subversivo”.
De esa manera, cualquier crítica hacia el régimen militar, era acallada por ser
parte de una campaña extranjera orquestada para desprestigiar la imagen del país.
Entre 1977 y 1978, puede apreciarse una importante campaña que tendía a contra-
decir las denuncias de las organizaciones internacionales y de los exiliados argenti-
nos. La misma tuvo como epicentro la realización del Mundial de Futbol de 1978 y
el Congreso Mundial de Cáncer, ambos eventos fueron duramente criticados desde
el exterior, presentándose incluso la posibilidad de boicotearlos.
La Argentina respondió a estos reclamos, con una rabiosa contra-campaña, que
se ufanaba por denunciar la participación de militantes revolucionarios en el inten-
to por desestabilizar el país (Franco, 2002)12. Por otro lado, surge la figura de un
nuevo enemigo público, el anti-argentino, quien era definido como aquel que creía
en las críticas que se le hacía al país desde el exterior y por lo tanto, jugaba para los
intereses desestabilizadores. En un primer momento, las primeras en ser definidas
como anti-argentinas por la prensa y la opinión pública, fueron las Madres de Plaza
12. Quizás, lo más relevante de este aspecto sea la utilización política del Mundial de Futbol, para pre-
sentar y defender la posición argentina en relación a las denuncias sobre violaciones a los derechos
humanos. En este sentido, se realizaron diferentes campañas propagandísticas para fomentar el “espíritu
argentino” y demostrar que las denuncias eran meras falacias. Ejemplo de ello, son algunas publicidades
que pueden verse en el siguiente link: https://www.youtube.com/watch?v=HONchTm9dfM

de Mayo, acusadas de “ensuciar” la imagen del país durante el Mundial, al denun-

ciar la desaparición de sus hijos a la prensa extranjera.
Conclusión
En el presente trabajo hemos intentado describir los procesos por los cuales se
construyó el miedo en la sociedad argentina durante el periodo 1973-1978. Como
bien hemos podido observar, el mismo data de mucho antes del periodo analizado
aquí,pudiendo rastrear sus orígenes hastala década del ´60, e incluso mucho an-
tes13, cuando se comenzó a trazar los lineamientos principales relativos a una pre-
sunta amenaza hacia la propia esencia del ser nacional. El peligro de la revolución
comunista, fue el acicate al que recurrieron tanto gobiernos democráticos como
autoritarios para legitimar sus políticas represivas. Dicho esto, puede observarse
que estas prácticas van a ir endureciéndose con el paso del tiempo. De esa manera,
puede observarse como a lo largo del tiempo, se pasa de políticas de censura, de
identificación del “enemigo” hasta la planificación (y puesta en práctica) del exter-
minio del mismo.
De esta manera, el periodo 1973-1978, puede definirse como un periodo “final”
del proceso de alteridad, en donde termina de definirse al enemigo, de justificar su
accionar como parte de un complot contra el país que buscaba trastocar el orden
establecido y subvertir o pervertir la más pura esencia nacional, para pasar luego a
la justificación de su eliminación. Para ello, se hizo necesario generar un clima de
temor en la sociedad, en las “personas comunes” al decir de Carassai, para la justifi-
cación y legitimación del accionar represivo.
De ello, hemos podido identificar dos dinámicas por las cuales el miedo logra
propagarse en una sociedad: los rumores alarmistas y la psicosis colectiva. Y si bien
en el presente trabajo, hemos presentado ambas dinámicas como preponderantes
en dos periodos bien definidos, esto no quiere decir que ambas persistan y vayan
complementándose a lo largo de los años aquí reseñados. Lo que sí hubo, fue una
mayor preponderancia de las dinámicas en periodos determinados. Es por ello que
observamos como la propagación de rumores alarmistas prima durante el periodo
1973-1976, mientras que la psicosis colectiva lo fue durante la dictadura cívico-
militar.
13. Téngase en cuenta las leyes que buscaban disciplinar al movimiento obrero a principios de siglo XX,
que si bien no estaban dirigidas al comunismo, sí contemplaban amenazas externas que buscaban per-
vertir a la sociedad y subvertir el orden imperante.

Lo interesante de estudiar este particular periodo, es cómo el miedo fue con-

formándose fundamentalmente mediante el aparato mediático y propagandístico,
con el fin de generar una sensación de miedo en la sociedad argentina, para así ob-
tener la legitimación de diversos proyectos políticos. De esta manera, hemos podido
concluir que en un primer momento, la construcción del miedo durante el periodo
democrático de 1973-1976, estuvo en consonancia con la violenta interna peronista
y que ésta fue explotada por diversos actores (medios de comunicación, militares,
políticos, sindicalistas) para ir dando forma al miedo durante el periodo dictatorial
posterior.
Podemos afirmar que la identificación y construcción del enemigo (público), ca-
racterizado como la amenaza comunista, mediante la figura imprecisa de la “sub-
versión”, caracterizada como un siempre y pronto complot contra los intereses na-
cionales y su tradicional forma de ser, que terminó por caracterizar no sólo al
enemigo sino que también para conformar un clima de temor e incertidumbre en la
sociedad. Una amenaza a la Nación, tal como plantea González Calleja sobre el sen-
tido moderno del miedo, fue el sentido que se le dio al miedo durante buena parte
del siglo XX. De igual manera, con la dictadura cívico-militar, se comienza a cons-
truir nuevos “enemigos” como como la figura del “anti-argentino”, que operaria en
el marco de una campaña internacional destinada a ensuciar la imagen del país.
Hasta aquí, hemos intentado dar cuenta brevemente de los mecanismos por los
cuales se construyó el miedo hacia otro, que buscaba pervertir la esencia propia de
los argentinos. Resta, para trabajos posteriores, delinear los mecanismos por los
que el miedo se instituyó en la sociedad mediante las dinámicas de rumores alar-
mistas y psicosis colectiva tal como las hemos definido.
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Reforma electoral e intervención federal… ∙ RUBÉN E. CORREA y MARTA E. PÉREZ
La metamorfosis del escenario electoral en los

primeros pasos de una experiencia democrática.
Santa Fe, 1912-1916.
BERNARDO CARRIZO
[email protected]
CECILIA RAMBAUDO
[email protected]
Facultad de Humanidades y Ciencias – Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNL
Resumen:
El año 1912 es clave en la historia política santafesina. Las elecciones de marzo, lu e-
go de una intervención federal que dura poco más de un año, arrojan como result a-
do el triunfo de la Unión Cívica Radical de Santa Fe (UCRSF) que vuelve a partici-
par en el escenario electoral tras una etapa en la que prima la abstención. La Liga
del Sur (LS) limita su radio de acción al sur provincial y desarrolla, hasta su deriva
en Partido Demócrata Progresista (PDP) a fines de 1914, una destacable labor legi s-
lativa.
Durante la gestión del gobernador Menchaca (1912 -1916) se producen quiebres al
interior del radicalismo puesto que impera una lógica facciosa generadora de una
creciente tensión entre dos grupos identificables por quienes componían la fórmula
del ejecutivo: los caballeristas que integrarán el radicalismo Disidente, y los men-
chaquistas que darán lugar al radicalismo Nacionalista.
En esta ponencia abordamos un intricado período a través del análisis del accionar
en el escenario electoral de la UCRSF y la LS, teniendo presente que ambas agrupa-
ciones se proponen como el cambio frente al situacionismo, y guardan similitudes y
diferencias, tanto en lo que respecta a sus orígenes como a las formas de organiza-
ción y participación. Pretendemos así arrojar luz sobre el funcionamiento del siste-
ma de partidos que se configura en la provincia con el protagonismo de dos radic a-
lismos que de a poco capturan el espacio del oficialismo y de la oposición. Dado
nuestro objetivo, consideramos clave estudiar las coyunturas electorales, indagando
sobre los cambios y continuidades en los sistemas electorales y los resultados de las
compulsas; precisar los niveles de estabilidad en el control territorial; conocer los

mecanismos a través de los cuales se nominaban las candidaturas y la relación entre

estos radicalismos con la UCR y la LS, devenida PDP.
Palabras claves: escenario electoral – sistema de partidos – oficialismo – oposición

Introducción
En 1912, bajo el nuevo clima que genera la sanción de una nueva ley electoral
conocida como Sáenz Peña –pese a que sólo regula las elecciones de diputados na-
cionales, electores del ejecutivo nacional y electores de senadores para la Capital
Federal– en la provincia de Santa Fe la Unión Cívica Radical de Santa Fe (UCRSF)
triunfa en las elecciones a la gobernación con la fórmula Menchaca-Caballero. Du-
rante esta primera gestión de gobierno, se suscitan al interior del radicalismo con-
flictos entre el gobernador y el vice consolidándose así dos facciones: los caballeris-
tas que integrarán el radicalismo disidente y los menchaquistas, el radicalismo
oficialista.
En las elecciones para renovación de gobernador en 1916, ambos grupos ten-
drán oportunidad de medir sus fuerzas y con efectos, incluso, sobre las presidencia-
les de ese año en las que el radicalismo santafesino disidente por un momento puso
en dudas la consagración de Yrigoyen como presidente de la nación, al demorar su
apoyo a la fórmula radical. En paralelo a la creciente conflictividad que anida al
interior del radicalismo, la Liga del Sur (LS) expone una presencia de carácter re-
gional que no ocluye su desempeño como partido que despliega sus esfuerzos tanto
en el escenario electoral como en el parlamentario, y a partir de 1914 deviene en
pista de despegue de una experiencia partidaria con aspiraciones nacionales: el Par-
tido Demócrata Progresista (PDP).
Si bien desde otra perspectiva, en trabajos anteriores (Piazzesi-Rambaudo,
2011; Piazzesi-Carrizo, 2013; Carrizo, 2014) hemos abordado la compleja coyuntura
1912-1916 donde la competencia electoral se entabla fundamentalmente entre los
radicalismos aunque con un destacable desempeño de la LS y, en menor medida,
los partidos conservadores. En esta ponencia nos interesa indagar sobre el período
colocando en diálogo las experiencias de la UCRSF y la LS que guardan similitudes
y diferencias, tratando de explicar el sistema de partidos que se configura con el
protagonismo de dos radicalismos que de a poco capturan el espacio del oficialismo
y de la oposición, en la Santa Fe de la temprana experiencia democrática. Analiza-
mos para ello las coyunturas electorales que tienen lugar en el ámbito provincial,
indagando los parecidos y diferencias tanto en los sistemas electorales como en los
resultados de los comicios, buscamos precisar los niveles de estabilidad en el con-
trol territorial, conocer los mecanismos a través de los cuales se definían las candi-
daturas y dilucidar las características de la relación entre estos radicalismos con la
organización nacional y la LS, devenida PDP.

1912: el escenario electoral santafesino
Aunque nos interesa analizar cómo se mueven la UCRSF y la LS en el escenario

electoral, consideramos oportuno señalar algunos aspectos de los orígenes de estas
organizaciones que se enfrentarán en diversas elecciones puesto que, como acerta-
damente lo ha señalado Ángelo Panebianco, “…las peculiaridades del período de
formación de un partido, los rasgos en que se refleja su gestación pueden, en efecto,
ejercer su influencia sobre las características organizativas de aquél (…) Toda orga-
nización lleva sobre sí la huella de las peculiaridades que se dieron en su formación
y de las decisiones político –administrativas más importantes adoptadas por sus
fundadores; es decir de las decisiones que han modelado a la organización”
(Panebianco, 1995: 108-109).
La UCRSF se constituyó al calor del clima revolucionario de 18931. Las acciones
revolucionarias pueden ser consideradas como una extensión, llevada a sus últimas
consecuencias, de la tradicional lucha facciosa típica del siglo XIX, y que continua-
ría en el siglo XX durante los gobiernos radicales, aunque bajo las condiciones de
un nuevo régimen político. El partido en ciernes dio a conocer a su primera carta
orgánica en 1894, y allí definió dos focos de poder: Santa Fe en el norte y Rosario en
el sur. Ambas ciudades habían adquirido un marcado protagonismo en las revolu-
ciones dando origen a juntas revolucionarias, responsables de las acciones. La pro-
vincia se dividió así en dos grandes circunscripciones estableciendo una estructura
a partir de esos núcleos que ordenaban jerárquicamente a los comités de distrito y
departamentales. La carta orgánica de circa 1905 instituyó una junta de gobierno
provincial, al mismo tiempo que viabilizó la continuidad de los dos comités centra-
les (Santa Fe y Rosario), ahora llamados seccionales. El lugar que se les asignó re-
sultaba crucial pues tenían como propósito hacer efectivas las disposiciones de la
junta de gobierno.
En mayo de 1911, a poco de iniciada una intervención federal2, el comité seccio-
nal Santa Fe de la UCRSF dio a conocer un programa que aspiraba a constituirse en
plataforma para la futura campaña electoral, evidenciando la decisión política de
1. En 1893 se producen levantamientos armados llevados adelante por la UCR en Santa Fe, San Luis y
Buenos Aires. Para un análisis detallado de las revoluciones radicales en la provincia de Santa Fe véase:
Reyes, Francisco (2010), Armas y política en la construcción de un partido. Las revoluciones de la Unión
Cívica Radical de 1893 y 1905 en la provincia de Santa Fe, tesina de Licenciatura en Historia, Santa Fe,
Facultad de Humanidades y Ciencias, UNL.
2. El 15 de abril de 1911 un decreto presidencial designa como interventor de la provincia a Anacleto Gil
con el objetivo de renovar los poderes legislativo y ejecutivo. La intervención se suscita en el marco de
un conflicto faccioso entre el Partido Constitucional, defensor del accionar de Crespo como gobernador, y
la Coalición que, con una clara presencia legislativa, impulsa el juicio político del gobernador.

participar en la contienda, pese a la vigencia aún de la abstención electoral. Se tra-

taba de un conjunto amplio de propuestas y algunas de ellas se inscribían en un
horizonte compartido –como veremos– con la LS, por ejemplo el sufragio libre, la
naturalización de los extranjeros y la autonomía municipal. En esta clave resultan
también reconocibles las propuestas vinculadas a los métodos para acceder al em-
pleo público y las que se relacionaban con la cuestión tributaria.
En el caso de la LS su fundación se remonta a la primera década del siglo XX en
Rosario, años caracterizados por una fuerte conflictividad política y social. Basta
recordar sumariamente algunos hechos de diferente rango que exponen esta situa-
ción: el levantamiento cívico-militar radical de 1905; las huelgas obreras de 1904 y
1907; el malestar generado por la introducción entre 1904 y 1908 de nuevos im-
puestos provinciales a la actividad productiva que provocó el cierre de estableci-
mientos y la reducción de puestos de trabajo.
En 1908 en este clima convulsionado se fundó la LS, con la pretensión de ser
una opción superadora de la política del fraude y en defensa de los intereses del sur
provincial. La mayoría de sus fundadores eran hombres pertenecientes a la ciudad
de Rosario, con título de abogados y que ya habían participado en otras experien-
cias partidarias. La agrupación se presentaba como una opción no sólo al situacio-
nismo –nombre que designa a los diferentes partidos conservadores que goberna-
ban la provincia– sino también al radicalismo, de cuyas filas se habían alejado, por
ejemplo Lisandro de la Torre, Agustín Landó, y Joaquín y Fermín Lejarza, en
desacuerdo con la conducción impuesta por Yrigoyen3.
La LS, casi en paralelo a la UCRSF, definió un programa. Un breve análisis del
mismo puede permitirnos conocer a quiénes pretendía representar y sus propósi-
tos: “1- Régimen comunal autónomo en toda la Provincia, con supresión de los de-
partamentos como unidades políticas y administrativas; 2- Proporcionalidad de la
representación; 3- Voto de los extranjeros; 4- Representación de las minorías; 5-
Inamovilidad de los jueces; 6- Traslación de la capital al Rosario; 7- Nuevo censo
provincial; 8- Reforma electoral: 9- Ampliación de los recursos municipales y parti-
cipación de las comunas en la contribución directa y patentes; 10- Revisión de las
3. Las palabras de Lisandro de la Torre en su carta de renuncia al radicalismo resultan elocuentes: “El
Partido Radical, desde su origen, ha tenido en su seno una influencia hostil y perturbadora, que ha tra-
bado su marcha, que ha desviado sus mejores propósitos (…) Ha sido la influencia del señor Hipólito
Yrigoyen, influencia oculta y perseverante, que ha operado lo mismo antes y después de la muerte del
doctor Alem …” Larra, Raúl (1974), Obras de Lisandro de la Torre (Tomo 1), Buenos Aires, Editorial He-
misferio, p. 12.

leyes de impuestos; 11-Anexión de los departamentos San Martín y San Jerónimo a

la circunscripción judicial del sur”4.
De los puntos mencionados se desprende una clara defensa de la autonomía
comunal. En este aspecto conviene recordar que en la provincia de Santa Fe, a par-
tir de 1890, se inició un proceso de centralización y control por parte del ejecutivo
con respecto a los municipios. En ese año se suprimió el carácter electivo del inten-
dente y se trasladaron a la órbita del poder provincial dependencias como los juz-
gados de paz, registro de la propiedad, registro civil (Ternavasio, 1991). El gobierno
municipal estaba a cargo de un intendente nombrado por el gobernador y un conce-
jo deliberante elegido por el voto calificado (vecinos mayores de 17 años que paga-
ran impuestos, y se hallaran inscriptos en el registro municipal). A partir de 1900
los extranjeros recuperaron el derecho a participar de las elecciones municipales.
La LS sostenía en este tema una posición deudora de la desarrollada por Lisandro
de la Torre en su tesis doctoral, en la cual consideraba al municipio como un ámbito
administrativo, a-político y privilegiaba al contribuyente como actor del mismo5.
Otra cuestión relevante dentro del programa de la LS es la que refiere al trasla-
do de la capital provincial a Rosario. En ella se sintetizan las demandas del sur san-
tafesino y en especial de Rosario por una actualización en términos de la represen-
tación política, acordes con el extraordinario crecimiento económico y social
experimentado por la región en las últimas décadas del siglo XIX y primera del XX 6.
Estos dos ejes del programa liguista, junto a la proporcionalidad de la represen-
tación y a la incorporación de las minorías, dan cuenta del horizonte regional en el
que se pensaba la LS y con el que buscaba diferenciarse tanto del situacionismo
como del radicalismo. Para julio de 1911 la LS sancionó su carta orgánica. En ella se
estableció la organización en comités y convenciones –ordenamiento que la empa-
rentaba con la UCRSF–. Los primeros eran órganos permanentes y se reconocían
diferentes instancias: comité de distrito, comité departamental y comité central.
4. La Capital, 20/07/1911, p. 6.
5. En su tesis doctoral para graduarse como abogado Lisandro de la Torre sostiene: “Todo centro de
población, (…) engendra relaciones de vecindad entre las personas que lo componen, relaciones que van
tomando poco a poco la forma de una aspiración al bienestar general. Habitando todos el mismo lugar,
concurren por una ley ineludible a formar la asociación que ha de satisfacer las necesidades que cada
uno aprecia (…) En esta tendencia y en su realización no hay sino el fin económico y privado de conse-
guir ciertos beneficios a precio de los sacrificios que necesariamente tendrán que imponerse. No aparece
por ningún lado el aspecto político. La asociación que resulta tiene derecho a exigir su independencia del
Estado.” Larra, Raúl (1974), Obras de Lisandro de la Torre (Tomo 6), Buenos Aires, Editorial Hemisferio,
p. 207.
6. Como referencia que permite dimensionar la densidad del departamento, según la Dirección General
de Estadística de la provincia, Rosario contaba con 257.028 habitantes, mientras el departamento La
Capital contaba con 74.969.

Las convenciones, generales o departamentales, tenían un carácter transitorio, se

reunían en tiempos electorales para la designación de candidatos.
La LS participó desde sus comienzos activamente en el escenario electoral mu-
nicipal y, luego, provincial. La primera disputa en la que se inmiscuyó se desarrolló
en junio de 1909. Se trató de elecciones municipales para elegir concejales en la
ciudad de Rosario, donde la LS compitió con el Comité de Comercio e Industria. El
resultado fue favorable para la nueva agrupación que supo capitalizar el apoyo de
los contribuyentes extranjeros. Los concejales liguistas, en el primer año de gestión
sancionaron un reglamento electoral que introdujo en los comicios municipales la
representación de las minorías. En noviembre de 1910, la LS participó nuevamente
en las elecciones municipales rosarinas. El contrincante fue el Comité de Comercio
e Industria, agrupación que dio a conocer su lista un día antes del comicio. Las ban-
cas a ocupar eran 16, 12 por la mayoría y 4 por la minoría. La LS ganó la mayoría. El
triunfo en Rosario se sumó al obtenido en Casilda en las elecciones de ediles reali-
zadas en ese mismo mes. Al año siguiente, volvió a triunfar en Rosario.
En el ámbito provincial, la LS se presentó por primera vez en marzo de 1911 en
las elecciones para elegir diputados. Limitó su radio de acción a cuatro departamen-
tos, tres del sur y uno del centro (Rosario, San Lorenzo, Constitución y San Jeróni-
mo). La participación de la LS implicó una reconfiguración del escenario electoral,
hecho que obligó al Partido Constitucional –uno de los integrantes de la galaxia
conservadora provincial– a combinar prácticas ligadas al fraude con nuevas formas
de propaganda7. Los resultados en dicha competencia no resultaron demasiados
alentadores para la LS, que luego de muchas impugnaciones obtuvo la banca por el
departamento San Lorenzo que fue ocupada por Lisandro de la Torre puesto que el
diploma del candidato oficialista no fue aprobado debido a la comprobación de
fraude.
En los comicios de marzo de 1912, encontramos a cuatro partidos en el escena-
rio electoral aunque con perfiles organizacionales diferentes: UCRSF, LS, Coalición
y Partido Constitucional. La vuelta del radicalismo a la competencia electoral (que
desde los años noventa había combinado participación electoral, apoyo implícito a
ciertas fórmulas situacionistas y abstención), junto con la LS y los sectores conser-
vadores, provocó una metamorfosis del escenario electoral que lo tornó más compe-
7. “La Liga del Sur ha obrado el prodigio del despertar ciudadano, hasta en las filas contrarias, decididas
al fin, por la fuerza de las circunstancias, a echar mano de los recursos de la propaganda leal… Ha toca-
do los extremos más interesantes la propaganda de los partidos por sus respectivos candidatos. Los
carteles, los volantes…todo recurso ha sido aprovechado por los que quieren adquirir la mayor cantidad
de prosélitos para sus ideales. Y es curioso observar que el Partido Constitucional se ha visto en el caso
de imitar la propaganda simpática de la Liga del Sur…”. La Capital, 04/03/1911, p. 6.

titivo suscitándose encendidas campañas. Así, la UCRSF como LS se presentaron

como el cambio frente a las prácticas del conservadorismo y redoblaron sus esfuer-
zos por conseguir el favor del electorado.
Para 1912 la provincia contaba con 921.900 habitantes de los cuales estaban en
condiciones de votar 98.339 ciudadanos, es decir algo más del 10%. Estos números
evidenciaban, entre otras variables, la cantidad considerable de extranjeros en la
población. En este contexto, uno de los temas de discusión fue qué padrón a utilizar
para los comicios. La LS defendió el uso del padrón de 1911 porque, a diferencia del
de 1902, el número de posibles votantes aumentaba por la incorporación de extran-
jeros nacionalizados y acusó al interventor federal de mostrar parcialidad al demo-
rar el decreto que establecía su empleo.
Una vez logrado el objetivo de que se decretara la utilización del padrón de 1911,
los dirigentes liguistas se abocaron a la tarea de organizar las convenciones depar-
tamentales que debían proclamar los candidatos a diputados y senadores. El radio
de acción de la LS se limitó sobre todo al sur provincial, hecho que dio argumentos
a los otros partidos para criticar el carácter regionalista de la agrupación y su inca-
pacidad para representar los intereses de toda la provincia.
El total de sufragantes en la elección del 31 de marzo fue de 68.178 lo cual im-
plicó algo más del 70% de los que estaban en condiciones de ejercer su derecho po-
lítico. Las urnas ofrecieron estos números: UCRSF: 26.179 votos, Coalición: 18.841,
LS: 17.468, Partido Constitucional: 3.929, independientes: 3.1148. Debido a que los
sufragantes elegían a los electores y éstos, constituidos en colegio electoral, elegían
al gobernador y vice, sobre 60 electores (total de la suma entre 19 senadores y 41
diputados provinciales) la distribución fue la siguiente: UCRSF, 34 electores, LS, 15
y Coalición 10 electores (ante la ausencia de un elector), con lo cual la primera al-
canzó la mayoría.
En este ambiente electoral, los partidos tradicionales se enfrentaron con la
UCRSF y la LS, organizaciones con prácticas algo diferentes que apelaban a distin-
tas estrategias y con dirigentes con diversas experiencias en la vida política. Más
allá de las novedades, las nuevas agrupaciones recurrieron a viejas prácticas con el
propósito de obtener un resultado favorable. En este sentido, resultaron cruciales
los acuerdos de la UCRSF con los constitucionales en el marco de las divisiones fac-
ciosas que caracterizaban a la política del orden conservador9. A su vez, el “corri-
8. Nueva Época, 07/04/1912, p. 1.

9. En el análisis del campo político al momento de gestación de la reforma política de 1912, Devoto
sostiene que la extrema fragmentación de aquel conduce a preguntarse sobre la viabilidad de un orden
conservador. Cf. Devoto, 1996.

miento” de la opción electoral hacia la UCRSF se vinculaba con una arena electoral
alterada por la intervención federal.
La actividad de los actores partidarios del radicalismo (desde Yrigoyen y las
principales figuras de la UCR, ciertos referentes del Partido Constitucional, los cau-
dillos de los clubes radicales y conservadores) puede considerarse fundamental pa-
ra “producir” el sufragio hasta el punto que la UCRSF se impuso en departamentos
de diferentes regiones de la provincia. En virtud de exponer las distintas condicio-
nes que hicieron posible el triunfo de la UCRSF, los periódicos destacan “el orden”
desplegado por los radicales para concurrir a las mesas, “no registrándose gran can-
tidad de electores constitucionales” lo cual explicitaría los acuerdos con este parti-
do. A su vez, en los departamentos del sur, las estrategias desplegadas por la
UCRSF condujeron a la LS a apelar –en la misma sintonía que su adversario– a las
prácticas convencionales de la política criolla10.
Resulta llamativo el triunfo radical en el departamento Rosario, epicentro de la
LS y distrito que aportaba la mayor cantidad de electores en la provincia (11 sobre
un total de 60). En los días previos a la elección, el rumor de un pacto radi-
constitucional sugería la viabilidad de negociaciones11. En Rosario, sobre un total de
22.408 votantes asistieron 15.788 sufragantes, es decir, el 70,45 %. La UCRSF ob-
tuvo 7.146 votos (45, 26%) seguida por la LS con 5.534 (35,05%) y la Coalición con
3.029 (19,18%). Sobresalen la escasísima cantidad de votos hacia el Partido Socia-
lista (55 votos) –pese a que el mundo obrero rosarino había adquirido un significa-
tivo grado de cristalización–, como así también, una indisimulable ausencia de vo-
tos para el Partido Constitucional12. Si bien la LS gana en la ciudad de Rosario en
elecciones municipales, no puede replicar en elecciones provinciales. Hipotetizamos
que se trata de electorados y competidores diferentes: para las elecciones provincia-
les el electorado privilegia el cambio, pero lo hace por la UCRSF en primer lugar y
luego por la LS. Estos diversos resultados electorales tornan compleja la relación,
durante todo el período, entre el concejo deliberante rosarino con mayoría liguista,
y el ejecutivo municipal designado por el gobernador radical.
10. “…cuando la Liga se apercibió del recorrido que le estaban dando los radicales…en las puertas de los
mismos atrios empezó la compra de votos” llegando a ofrecer entre 60 y 100 pesos por cada uno de
ellos. No obstante, la venalidad del voto era una práctica que la prensa informó en ocasión de las dos
elecciones de 1912 y no fue una práctica exclusivamente liguista. Cf. Nueva Época, 02, 03 y
13/04/1912.
11. “En los círculos políticos se decía ayer con insistencia, que los constitucionales de Rosario, votarán
con los radicales contra la coalición y la Liga unidos…” Santa Fe, 29/03/1912, p. 1.
12. Cf. Nueva Época, 02/04/1912, p. 1 y Santa Fe, 02/04/1912, p. 6.

Muy diferente fue lo acontecido en el departamento La Capital, donde la dispu-

ta entre la UCRSF, el Partido Constitucional y la Coalición tornó reñida la contienda
y dejó en evidencia la ausencia de un pacto electoral como el que se había realizado
en Rosario. Según nuestros cálculos, la disputa entre radicales y coalicionistas fue
ajustada en aquél. Sobre un total de 10.214 sufragantes concurrieron 6.896 (68%)
con esta distribución: UCRSF: 2.453 (35%), Coalición: 2.417 (35%) y Constitucio-
nal: 2.026 (30%). Estos guarismos necesariamente cargan de mayor trascendencia
al acuerdo alcanzado en Rosario puesto que permitió una distribución numérica a
favor de los electores de la UCRSF.
El análisis de los resultados electorales nos permite elaborar un mapa de posi-
ciones. Tomando la clásica división tripartita de la provincia (norte, centro y sur),
observamos que los partidos que obtuvieron electores –UCRSF, LS y Coalición–
plantearon algún tipo de competencia en cada una de las tres zonas. La región norte
fue disputada palmo a palmo por radicales y coalicionistas, obteniendo 6 electores
cada uno. Con respecto a la zona centro, el predominio de la UCRSF sobre la LS fue
abrumador (14 electores frente a 3) sin ningún elector para la Coalición. Por último,
la zona sur fue la más atravesada por la competencia interpartidaria: la UCRSF ob-
tuvo 14 electores, la LS 12 y la Coalición se quedó con 5. Precisamente en esta re-
gión fue donde la UCRSF definió la disputa, al quedarse con el departamento Rosa-
rio, y los conservadores, con los departamentos Belgrano e Iriondo, a priori
territorio de la LS.
La composición de las cámaras legislativas nos permite presentar un tejido de
posiciones un tanto más complejo, conforme los acuerdos que atravesaron al esce-
nario electoral. En la cámara baja sobre un total de 41 diputados la distribución se
presentaba de esta forma: 24 diputados radicales, 10 liguistas y 7 coalicionistas,
situación que ubicaba a la UCRSF como mayoría. La proporción en la distribución
de diputados por partido reflejaba, de alguna manera, el diagrama que había pre-
sentado el colegio electoral.
Mientras la cámara alta muestra una serie de novedades cuyo análisis habilita
el planteo de algunas hipótesis sobre los acuerdos interpartidarios. En comparación
con la composición del colegio electoral, la primera novedad en el senado radica en
que, tanto la UCRSF como la Coalición, lograron no sólo ubicar parte de sus legisla-
dores en las tres regiones de la provincia sino que, además, alcanzaron una paridad
en 6 senadores, relegando a un segundo lugar a la LS con 5. Otra novedad residió en
la aparición, por lo menos inicialmente, de dos bloques unipersonales integrados

por un “independiente”13 correspondiente al departamento General Obligado y un

constitucional (“radiconstitucionalista” para Nueva Época) perteneciente al depar-
tamento 9 de Julio y que, a primera vista, se convierten piezas claves para resolver
potenciales empates. Recordemos que en las elecciones de marzo, en el primer de-
partamento se había producido el triunfo de la Coalición, mientras que en el segun-
do la victoria había correspondido a la UCRSF, resultados que, como se comprueba,
no logran traducirse en bancas legislativas. Más complejo resultaba el panorama en
los departamentos San Cristóbal y Constitución donde el radicalismo había triunfa-
do también en la batalla por el ejecutivo. En ambos departamentos, las senadurías
terminaron quedando en manos de la Coalición lo cual ponía en evidencia la im-
pronta de los acuerdos políticos.
Los datos analizados dan cuenta de los pactos entre el radicalismo y las distin-
tas facciones conservadoras (constitucionales y coalicionistas) que en una primera
observación se advierten sólo parcialmente14. De esta manera, es posible apreciar
mejor la calidad de las negociaciones entre los dirigentes de las facciones conserva-
doras y los de una UCRSF que, a pesar de las novedosas constricciones impuestas
por la intervención federal, supo aprovechar el margen que todavía quedaba para
las prácticas de la política notabiliar y pudo desplegar así un conjunto de estrategias
que resultaron exitosas.
Los resultados electorales en los departamentos La Capital y Rosario implican
considerar una doble estrategia de la UCRSF en la disputa por los votos. En el pri-
mer caso, una apuesta a la competencia descartando el acuerdo con los sectores
conservadores más cercanos (Partido Constitucional), lo que hace necesario con-
templar, más allá de la pública impronta antiacuerdista de Yrigoyen, la fortaleza de
los círculos construidos por las familias-gobierno, renuentes a ceder sus posiciones
y con aspiraciones a transferir la resolución del reparto del poder en el círculo más
acotado de la junta de electores. En el segundo caso, Rosario era el distrito que más
electores aportaba al colegio electoral y al ser el epicentro de la LS obligó a un
acuerdo entre radicales y constitucionales, motivado por el rechazo compartido a la
bandera del traslado de la capital a la ciudad del sur.
13. El término independiente involucra a referentes políticos con poder territorial local/departamental
que gracias a la normativa electoral provincial pueden competir electoralmente. Son referentes políticos
que han militado en la mayoría de los casos en las filas del conservadorismo.
14. En agosto de 1913 las declaraciones de un senador provincial confirmaban el acuerdo con los coali-
cionistas, resultado de un acuerdo fallido con los liguistas, en pos de obtener por parte de los radicales
menchaquistas la mayoría en las cámaras a cambio de la vicegobernación, un ministerio y varias jefatu-
ras políticas. La figura visible de este intento de pacto con la LS fue Ricardo Caballero. Cf. Santa Fe,
03/08/1913, p. 2.

Las primeras elecciones bajo el gobierno radical
A escasos meses de iniciada la gestión radical se tornan visibles las tensiones

que anidan al interior del partido gobernante15. Un dato no menor de estas tensio-
nes, que terminan provocando la fractura del partido, reside en que los principales
referentes de los grupos en conflicto son el gobernador, Manuel Menchaca, y el vi-
cegobernador, Ricardo Caballero. La lucha por el poder la plantearán desde escena-
rios diferentes: el gobernador desde el gobierno, mientras que el vicegobernador lo
hará desde partido.
El 1 de marzo de 1914 se desarrollaron comicios para cargos legislativos. Ade-
más del radicalismo gubernista, participaron la Concentración –coalición escasa-
mente institucionalizada en la que se hallaban hombres del “antiguo régimen”: re-
tazos de la ex Coalición (freyristas) y del disuelto Partido Constitucional–16,
radicales principistas –una facción radical que responde a Ignacio Iturraspe–17, la
LS y un novel Partido Demócrata Cristiano18. Resultó evidente el impulso que la
UCR otorgó a la elección. Yrigoyen, como en los días previos a la votación del 31 de
marzo de 1912, se instaló en Santa Fe y luego en Rosario organizando los trabajos
del partido, decisión que tenía en cuenta los recientes resultados en las elecciones
municipales de noviembre de 1913, en las que el partido gobernante había sido de-
rrotado19. El líder radical encabezó las movilizaciones junto a figuras locales, y for-
15. En el análisis de las divisiones que atraviesan a esa organización en el período hacemos nuestro el
planteo de Sartori cuando señala que un partido “es una suma de individuos que forman constelaciones
de grupos rivales”, y que si “se le observa desde dentro, puede ser incluso una confederación flexible de
subpartidos” (Sartori, 2000: 96). De modo que la fragmentación al interior de los partidos está lejos de
constituir un comportamiento anómalo, no obstante el intento de explicación ayuda a entender la diná-
mica política.
16. Otros notables del Partido Constitucional se enrolaron en el radicalismo gubernista, por ejemplo
Ignacio Crespo y Ricardo Aldao quienes en la reunión que resolvió la disolución del partido fueron los
que impulsaron esa posición. Cf. Santa Fe, 11/02/1914, p. 1.
17. A poco de iniciarse 1913, los conflictos al interior del radicalismo santafesino, que se remontaban a
marzo de 1912 y tenían su origen en la definición de la fórmula gubernamental, derivaron en la forma-
ción del radicalismo principista. Los radicales principistas buscaron diferenciarse de los gubernistas argu-
yendo que eran los verdaderos poseedores de las banderas identitarias, reivindicando el programa que
la UCRSF había esgrimido en 1912 y exaltando el rol de los viejos actores en detrimento de los nuevos.
18. A mediados de julio de 1913 comienza el rumor de la organización de este partido -sobre el que no
tenemos mayores referencias- pero que se estructuró en torno de figuras pertenecientes a otras organi-
zaciones de la red interpartidaria. Cf. Santa Fe, 12/07/1913, p. 1.
19. En la ciudad capital, a fines de noviembre de 1913 se llevan a cabo elecciones para concejales en la
que se organizaron dos listas de candidatos: Unión Comunal, cercana al partido oficialista, y Unión Veci-
nal Santafesina que lleva como primer concejal a Ricardo Aldao. Lo llamativo para nuestro análisis es

mó parte de la convención que definió los candidatos a senadores y diputados: “El

solo hecho de venir a Santa Fe este ciudadano, dice de la importancia que se atribu-
ye a las elecciones de marzo. Y es natural que así sea, desde que en ellas se va ju-
gando la estabilidad del gobierno de Santa Fe y los prestigios de la agrupación… El
doctor Yrigoyen viene, pues, a conformar a sus correligionarios en peligro y desde
luego, su presencia en escenario tan pequeño relativamente, agranda los linea-
mientos de la lucha”20.
Si nos detenemos en la distribución de posiciones que generó esta elección re-
sultan evidentes dos consecuencias interrelacionadas: el predominio del radicalis-
mo gubernista y las debilidades de la Concentración. Las elecciones provinciales del
1º de marzo dieron como resultado el triunfo radical en la mayoría de los departa-
mentos. Sobre 21 bancas, la UCRSF obtuvo 18, la LS 2 y un independiente. Con res-
pecto a los seis senadores, la UCRSF se quedó con 4 bancas, uno la LS y un inde-
pendiente. Llamativamente, la Concentración no obtuvo legislador alguno. Como
en 1912, la UCRSF triunfó en departamentos del norte, centro y sur. Ganó en Gene-
ral Obligado, San Jerónimo, San Lorenzo, en los que había perdido en 1912 frente a
la Coalición, en el primer caso, y frente a la LS en los últimos dos. Mientras, la LS
concentró su triunfo en tres departamentos del sur.
Al igual que en 1912, el radio de acción de la LS se centró en el sur provincial. Se
realizaron convenciones en San Martín, Belgrano, San Lorenzo, Caseros, Iriondo y
Rosario. También se presentaron candidatos en General López y San Jerónimo.
Además de los detallados relatos sobre las convenciones departamentales, La Capi-
tal informa sobre la formación de comités de jóvenes y el desarrollo de asambleas.
El énfasis puesto en la participación de la juventud probablemente respondía al
interés por demostrar que el partido era apoyado por nuevos actores ajenos a los
vicios de la política criolla. A su vez, los discursos liguistas tenían su blanco en la
gestión de gobierno radical, a la que se acusaba de carecer de un plan de adminis-
tración y de falta de acción frente a diversas problemáticas21.
cómo se articularon los actores políticos ya que Unión Vecinal Santafesina reunió a constitucionales,
freyristas e independientes que en elecciones de 1914 se enfrentaron por los cargos legislativos. Posi-
blemente esto explica porque “…el doctor Yrigoyen ha impuesto a los altos empleados del gobierno san-
tafesino la renuncia a sus puestos para que se pongan al frente de los trabajos políticos que requiere la
reorganización del partido”. Santa Fe, 17/12/1913, p. 1.
20. Santa Fe, 19/02/1914, p. 3 (la cursiva es nuestra).
21. En la convención del departamento San Martín el delegado Lucero se preguntaba: “aquí en vuestro
departamento, decidme: ¿en dos años que lleváis de administración radical, que han hecho en bien
vuestro? … sin embargo, los impuestos se han duplicado, a pretexto de mejoras no efectuadas; siendo
imperdonable el descuido con que tratan hasta los problemas más vitales para vosotros, como ser, la
instrucción primaria, la vialidad, la justicia de paz y las policías; es decir, todo lo que afecta más direc-
tamente la vida, la familia y los intereses de los habitantes del campo”. La Capital, 19/01/1914.

En estos comicios las acusaciones sobre prácticas fraudulentas y arbitrarias im-

plementadas por el oficialismo son objeto de insistentes denuncias por la prensa.
Los resultados confirmaron al radicalismo como fuerza mayoritaria, la “desapari-
ción” de la Coalición, y el lugar de la LS como partido de oposición aunque más
desdibujada que en las elecciones de 1912. La derrota en Rosario fue justificada por
los liguistas en la consumación del fraude realizado por la UCRSF, argumento que
debe ser relativizado ya que era común que el partido derrotado acusara de fraude a
su contrincante22. A esto hay que sumarle la posibilidad que los ex militantes del
Partido Constitucional –que se disolvió ante de los comicios– hayan apoyado a los
candidatos radicales23.
A esa altura de los acontecimientos el radicalismo exponía su condición de cali-
doscopio político. Así el radicalismo gubernista –que en principio necesitó de Yri-
goyen para hacer factible la candidatura de Menchaca– generaba nuevas lealtades
al calor del manejo del presupuesto y de la distribución –como expresa Panebian-
co– de los incentivos selectivos. La institucionalización de esta facción –que no
monopoliza los incentivos ideológicos de la organización– vinculada al gobernador
expone la capacidad de la UCRSF de contener a todas las facciones bajo un mismo
rótulo: radicalismo. Ante el desafío de las urnas, la plasticidad de la organización se
demostraba al momento de articular las facciones con un estilo similar a la de los
partidos conservadores. Acuerdos, alianzas, pactos y promesas junto a las tensio-
nes, escisiones y fracturas resultaban cualidades inherentes al radicalismo.
Promediando la gestión de gobierno las tensiones toman formas más definitivas
llevando a la división del radicalismo. En noviembre de 1914 la junta de gobierno de
la UCRSF da a conocer un manifiesto en el que explicita el distanciamiento entre
partido y gobierno24. A partir de aquí la junta se constituyó en la voz de una UCRSF
que marcaba su diferencia con el gobierno, al que definía como carente de legitimi-
dad de gestión, precisamente porque su ejercicio del poder se había llevado a cabo
desconociendo “los altos principios del partido”. A fines de 1914, el comité central
22. Los liguistas van a sostener la consumación de fraude por parte de la UCRSF en las sesiones prepa-
ratorias de las cámaras legislativas. De acuerdo a los reglamentos internos de ambas cámaras, los di-
plomas de los candidatos que resultaban electos debían ser aprobados por una Comisión Especial de
Poderes que se constituía en la sesión preparatoria y debía dictaminar al respecto. Los parlamentarios de
la LS van a votar en contra de los dictámenes que aprobaban los resultados en departamentos en los
que ellos no triunfaron, arguyendo la existencia de prácticas fraudulentas. DSCD, 1914, pp. 11-13.
23. Vale aclarar que algunos notables del Partido Constitucional se enrolaron en el radicalismo gubernis-
ta, por ejemplo Ignacio Crespo y Ricardo Aldao.
24. Cf. Santa Fe, 11/11/1914. La declaración recibe el apoyo del senador José C. Crotto, miembro de la
mesa directiva de la UCR (cf. Santa Fe, 12/11/1914) y del vicegobernador Caballero quien junto a Ro-
dolfo Lehmann reorganizó los comités de la facción en la capital provincial. Comenzaba a circular el
rumor de la candidatura de Lehmann a gobernador. Cf. Santa Fe, 15/11/1914.

Rosario de la UCRSF inició la reorganización25, empresa que implicó un proceso de

penetración en la provincia como territorio político. Mientras tanto, el radicalismo
gubernista tenía en los legisladores provinciales y nacionales a sus principales refe-
rentes, al mismo tiempo que reafirmaba su alianza con representantes del disuelto
Partido Constitucional.
En este contexto el comité nacional de la UCR, resuelve intervenir para proce-
der a la reorganización del radicalismo santafesino, tarea que se demostrará impo-
sible pese a que inicialmente los grupos en pugna se avienen a participar de la con-
vocatoria. Las resistencias provenientes de los disidentes –fundadas en la falta de
prescindencia de la máquina estatal en la reorganización del partido– pronto sal-
drán a la luz, poniendo fin al diálogo con la intervención, y convocando a la junta de
gobierno del partido –que ellos controlaban– para que reasuma sus facultades, tras
comunicar esta decisión al presidente del comité nacional, José C. Crotto. Al mismo
tiempo resuelven convocar a la convención partidaria para que designe los candida-
tos en vistas a las elecciones provinciales de febrero de 1916.
Los principios esgrimidos en la convención eran una apuesta a los valores fun-
dacionales del radicalismo, que para los disidentes habían sido abandonados por la
gestión gubernamental, hasta el punto de considerar al gobierno de Menchaca co-
mo una continuación de los gobiernos situacionistas26. El desarrollo de la conven-
ción disidente transcurrió sin sorpresas pues en la primera votación se proclamó la
fórmula de gobierno: Rodolfo Lehmann y Francisco Elizalde como gobernador y
vice respectivamente.
En la resolución del “pleito santafesino” el comité nacional respaldó a los gu-
bernistas quienes consagraron la fórmula Enrique Mosca y Clorindo Mendieta, re-
conocidas espadas del gobernador saliente. La composición –al igual que la fórmula
disidente– traducía una apuesta que, a tono con la historia organizacional del radi-
calismo, buscaba integrar un referente de la ciudad capital y otro de Rosario.
Como en otras elecciones no faltaron los acuerdos entre los distintos partidos.
Los gubernistas los hicieron con un sector de los conservadores reunidos en Unión
Provincial (UP) –agrupación tradicional, que tenía como principales dirigentes al
ex gobernador Rodolfo Freyre y a Ignacio Iturraspe, referente del radicalismo en la
etapa previa a 191227. Del lado de los disidentes los acuerdos tuvieron al PDP como
contraparte y se hicieron en el departamento Rosario como en La Capital. Así expli-
25. Reorganización es un término de extenso recorrido en la historia de las organizaciones partidarias y

da cuenta de dos principales tareas: apertura de comités y empadronamiento de afiliados.
26. Cf. Santa Fe, 21/11/1915.
27. Cf. La Capital, 30/01/1916; 02 y 06/02/1916. Unión Provincial desmintió el acuerdo.

caban el mismo los demoprogresistas: “Dos fuerzas rivales se disputarán el triunfo

en el departamento de La Capital, el oficialismo y los disidentes, no dudemos que
entre las dos agrupaciones citadas las simpatías de nuestros correligionarios se in-
clinan hacia los disidentes por las mismas vinculaciones que forma la coincidencia
de la oposición contra un gobierno que viola todas las leyes y no ofrece ninguna
garantía para el futuro… Por esas razones (…) y para mantener también el equili-
brio electoral, creemos que corresponde dar los votos de nuestra agrupación en el
departamento La Capital a los candidatos proclamados por los disidentes, sin que
esto importe…contraer para lo futuro compromiso de ninguna especie”28.
En febrero de 1916 se realizan las elecciones para la renovación del gobernador
y de bancas legislativas. El mapa partidario se había modificado: la disolución de la
Coalición, la LS ha pasado a integrar el PDP y el radicalismo se presenta dividido
(UCRSF y UCR)29. La competencia está planteada entre los radicalismos, para
quienes el resultado era todo un desafío en la medida que en las urnas se definiría
quiénes eran “los verdaderos radicales”. A su vez, las reglas que organizaron la
competencia presentaban algunas novedades con respecto a 1912: la obligatoriedad
del sufragio y el padrón militar nacional como registro electoral. Ambas prescrip-
ciones se sumaban al voto secreto, vigente en el distrito desde 1900.
En días previos a los comicios la prensa reproduce un sinnúmero de denuncias
sobre la intervención del poder ejecutivo en el proceso electoral que, se decía, venía
a repetir y hasta superar las prácticas del régimen oligárquico. Por ejemplo La Ca-
pital considera: “Al margen de estas intensas manifestaciones del civismo argentino
que reconfortan el espíritu y despiertan bríos, hay que lamentar sensiblemente el
espectáculo vergonzoso que están dando las policías electoras de la campaña santa-
fesina cuya injerencia directa y abusiva en la presente contienda electoral ha ca-
lumniado extraordinariamente en forma tal que a pesar del ingrato recuerdo de las
oligarquías de antaño, los sucesos de tal índole actualmente no tienen precedentes.
Esta nota discordante es obra del primer gobierno radical de la república…”30.
Por su parte la UCRSF –cuyos integrantes se autodenominaban los “verdaderos
radicales”– apostaban al triunfo impugnando al gobierno radical. En este sentido,
los radicales disidentes de Rosario manifestaban: “Santa Fe dividida por la acción
de un gobierno que nacido del seno del partido obra y actúa en pugna con los prin-
cipios que constituyen la plataforma del mismo, hace que los verdaderos radicales
28. La Capital, 05/02/1916.

29. Cuando hacemos referencia al radicalismo menchaquista, oficialista o nacionalista lo denominaremos
Nacionalistas –vinculados a la UCR–, y cuando referimos a Disidentes indicamos que son los radicales
que controlan la UCRSF.
30. La Capital, 06/02/1916.

busquen solidarizar su acción al lado de los hombres que por su tradición son ga-
rantía de lealtad… ¿habíamos de permanecer cooperando al resultado de una fór-
mula que en síntesis es la representación genuina de un sistema político repugnante
a las prácticas y moral del radicalismo? Como radicales (…) no podemos prestarle
nuestro concurso porque ello significaría una traición a los ideales por los que he-
mos luchado durante toda nuestra vida política”31.
Los esfuerzos del radicalismo Nacionalista por controlar el resultado no alcan-
zan para imponer su candidato, pese a que gana en votos. El hecho de que cada de-
partamento constituya un distrito electoral y que no todos tengan la misma repre-
sentación en el caso de electores a gobernador y a diputados hace que el partido que
obtiene la mayor cantidad de votos en todo el territorio provincial no se asegure
una mayoría de electores.
El escrutinio se realiza en una atmósfera de tensión, donde abundan las denun-
cias. De los 19 departamentos en que se divide la provincia los Disidentes se impone
en 7 –entre los que se cuentan La Capital y Rosario –, y 30 de los 60 electores en
juego. Los Nacionalistas triunfan en seis departamentos y comparte con los disi-
dentes los electores del departamento San Javier –uno cada uno–, obteniendo 16
electores. En tercer lugar, el PDP gana cinco departamentos, todos del sur provin-
cial, sumando 14 electores.
Los resultados dan cuentan también que el radicalismo Nacionalista en los de-
partamentos que no gana es la segunda fuerza en cantidad de votos. Se observa
también que el PDP presenta candidatos sólo en 9 departamentos, y de los 10 en los
que no se presenta en 7 de ellos triunfan los disidentes. A su vez los Disidentes no
presentan candidatos en dos departamentos (San Jerónimo y San Martín) donde
gana el PDP. Esto abonaría la hipótesis de pactos entre estas dos fuerzas, sino en el
plano provincial, al menos local.
Comparando estos resultados con los de 1912 los departamentos del norte pro-
vincial donde anteriormente se había impuesto la Coalición, ahora en 1916 eran
radicales (dos en manos de los Disidentes y uno de los Nacionalistas); los del centro
también tienen color radical (cuatro Disidentes y uno Nacionalista) habiendo gana-
do el departamento San Jerónimo que antes pertenecía a la LS. En lo que hace al
sur, el PDP tiene la mayoría de los departamentos: ha ganado cinco departamentos,
tres de los cuatro que tenía en 1912 (San Martín, San Lorenzo y Caseros) a los que
suma dos que estaban en manos de la Coalición (Belgrano e Iriondo). Los radicales
Nacionalistas tienen dos de los cuales en las pasadas elecciones en uno se había
31. La Capital, 03/02/1916, p. 6.

impuesto la LS (General López) y en el otro la UCRSF (Constitución). El departa-

mento Rosario sigue siendo radical sólo que ahora de los Disidentes.
En síntesis, en el centro-norte de la provincia hay una clara hegemonía de los
radicalismos, habiendo ganado los departamentos donde antes se imponía la Coali-
ción y en menor medida la LS, mientras que en los del sur el predominio es del
PDP, pero un dato no menor es que el radicalismo retiene el departamento Rosario.
Con 30 electores sobre 60 los Disidentes deberán buscar acuerdos ya que para
consagrar gobernador se necesitaba mayoría absoluta de los electores presentes, y
la elección y el escrutinio debían hacerse con la presencia de las dos terceras partes
de los 60 electores. Reunido el colegio electoral, después de dos votaciones se im-
pone la fórmula del radicalismo Disidente, Lehmann-Elizalde, con el apoyo de los
electores del PDP. Los candidatos del radicalismo nacionalista Mosca- Mendieta,
obtienen 16 votos (Piazzesi, 2009).
Este acuerdo del radicalismo Disidente con el PDP ha sido interpretado como
una forma de contrarrestar, por parte del PDP, los efectos de la alianza del gober-
nador Menchaca con Freyre, uno de los referentes del conservadorismo (Malamud
Rikles, 1997: 272). Es probable también que haya pesado el fuerte enfrentamiento
del PDP y en especial de su líder, Lisandro de la Torre con Yrigoyen que aparecía
más identificado con el radicalismo nacionalista (Halperin Donghi, 1999: 51).
Breves conclusiones
A la salida del período que analizamos, los referentes del situacionismo –que
manejara la provincia hasta la llegada del radicalismo al poder provincial–, han
pasado a integrar las filas de los radicalismos o del PDP, quedando todavía algunos
caudillos locales que bajo el rótulo de independientes disputan algunos puestos le-
gislativos. El juego político en el distrito provincial se organiza así en torno a los
radicalismos y el novel PDP. Este último, que comparte su condición de minoría
con el radicalismo Nacionalista, resultará una pieza clave para lograr acuerdos ya
sean electorales o legislativos, tanto con el oficialismo como con la oposición.
El poder territorial de los radicalismos se extiende en el centro-norte de la pro-
vincia mientras que en el sur hay un predominio del PDP (que proviene de los años
liguistas) con algunos departamentos que al calor de la lucha electoral y de los
acuerdos que esta posibilita, se alternan entre el radicalismo Disidente y los demo-
progresistas –como es el caso de Rosario– o el de Constitución que permanece a lo

largo de estos años bajo control del radicalismo Nacionalista demostrando el poder
territorial que detentan algunos caudillos.
La legislación electoral provincial, a diferencia de la nacional, al considerar a los
departamentos como distritos electorales y asignar diferente número de bancas
para diputados y electores a gobernador a cada uno de ellos, hace que no siempre el
partido que obtenga mayor cantidad de votos en toda la provincia sea el que gane el
mayor número de representantes. Esto redunda en una legislatura donde el partido
de gobierno no tiene mayoría en diputados, y en senadores compita en un mismo
pie de igualdad con la oposición. A su vez, el sistema electoral posibilita la presen-
cia de referentes políticos con poder local pero sin proyección provincial que compi-
ten bajo el rótulo de independientes.
En cuanto a las diferencias que pueden establecerse entre los radicalismos, el
Nacionalista ocupa el lugar de la oposición, y se cobija bajo el paraguas de la orga-
nización nacional, cuestión ésta que le confiere la legitimidad de “ser radicales” que
los Disidentes le niegan. Éstos en cambio se resisten a las propuestas de reorgani-
zación y unificación propiciada por el comité nacional de la UCR, y los sitúa en una
zona ambigua entre un partido provincial pero que apela a una identidad que se
referencia en una organización nacional.
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El concepto de masa en la tradición teórica marxista… ∙ GABRIEL HORACIO CORI
El concepto de masa en la tradición teórica

marxista y su vinculacióncon la praxis política.
1840 – 1940”.
GABRIEL HORACIO CORI

Universidad Nacional de Rosario (UNR) – CETEC (Centro de Estudios de Teoría Crítica)
[email protected]
Resumen
Si bien el término masa(s) tiene una larga historia en la Europa Occidental, fue con
la modernidad cuando comenzó a formar parte del rico universo de conceptos utili-
zados por la política, la filosofía y las ciencias sociales. Portador de una fuerte carga
valorativa, que las Revoluciones Burguesas se han encargado de introducir y que la
ciencia no pudo neutralizar, el concepto de masa es empleado por todo el arco ide o-
lógico que va desde la derecha conservadora a la izquierda marxista. El objetivo de
esta ponencia es indagar el itinerario del concepto de masa(s) en la tradición teórica
marxista entre los años 1840 y 1940 para comprender la intrincada relación entre la
reflexión teórica y la praxis política dentro del campo de la izquierda que reconocen
a Marx y Engles como sus precursores. Para ello se ha seleccionado a un acotado
número de pensadores vinculados con esta tradición (Marx, Engels, Lenin, Rosa
Luxemburgo y Gramsci), lo cual permitirá no sólo observar cómo en esta noción se
encuentran sedimentados sentidos correspondientes a épocas y circunstancias de
enunciación diversas, sino también aprehender cómo la misma trasciende su con-
texto originario proyectándose en el tiempo.
Palabras clave: Historia conceptual - masa(s) – marxismo – praxis política -

Si bien el término masa(s) tiene una larga historia en la Europa Occidental, fue
con la modernidad cuando comenzó a formar parte del rico universo de conceptos
utilizados por la política, la filosofía y las ciencias sociales.Portador de una fuerte
carga valorativa, que las Revoluciones Burguesas se han encargado de introducir y
que la ciencia no pudo neutralizar, el concepto de masa es empleado por todo el
arco ideológico que va desde la derecha conservadora a la izquierda marxista.
Mientras que la primera considera que las masas representan un peligro que puede
subvertir la propia dominación de clase burguesa, la segunda deposita en ellas la
esperanza de la realización del sueño de una sociedad sin explotadores ni
explotados. No obstante, en las teorías y políticas marxistas, el concepto de masas
posee cierta ambivalencia: por un lado, se opone al sentimiento de desprecio que el
intelectual burgués siente por esas muchedumbres “irracionales”, pero por el otro le
niega capacidad de actuación autónoma.
El objetivo de esta ponencia es indagar el itinerario del concepto de masa(s) en
la tradición teórica marxista entre los años 1840 y 1940 para comprender la
intrincada relación entre la reflexión teórica y la praxis política dentro del campo de
la izquierda que reconocen a Marx y Engles como su precursores. Partimos de la
premisa del carácter reflexivo de la acción humana; en este sentido, los conceptos
no son solamente instrumentos en manos de los intelectuales para explicar la
realidad sino que a través de los mismos estos tratan de incidir en la misma. Si bien
los conceptos surgen en contextos determinados, estos forman redes discursivas
que atraviesan distintos períodos históricos, con lo cual son indicadores de los
cambios estructurales que los actores generan con sus prácticas. Es por ello que en
esta ponencia se ha seleccionado a un determinado número de intelectuales
vinculados con esta tradición, entre los que se encuentran Marx, Engels, Lenin,
Rosa Luxemburgo y Gramsci, lo cual permitirá no sólo observar cómo en esta
noción se encuentran sedimentados sentidos correspondientes a épocas y
circunstancias de enunciación diversas, sino también aprehender cómo la misma
trasciende su contexto originario proyectándose en el tiempo. En efecto, un concep-
to, como sostieneElías Paltti, condensa una experiencia histórica, y a lo largo de la
misma se carga de connotaciones particulares diversas. En el caso de la noción de
masa, se puede notar que ella contiene una multiplicidad de significados producto
de la historicidad del concepto; no obstante, posee la particularidad de trascender
su contexto originario y proyectarse en el tiempo. En este sentido, los conceptos en
la medida en que sirven para articular significativamente las diversas experiencias
sociales, formando redes discursivas que cruzan las épocas y trascienden las esferas
de sociabilidad inmediata, sirven de índice para detectar las variaciones estructura-

les.1 En palabras de Koselleck, con cada concepto“se establecen determinados hori-

zontes, pero también se establecen límites para la experiencia posible y para la teo-
ría concebible”.2
En el pensamiento teórico marxista el término masa(s) posee una gran ampli-

tud semántica, conteniendo una multiplicidad de significados, que va desde la lite-
ralidad de su sentido cuantitativo indeterminado, hasta la rigurosa precisión socio-
lógica y especificación de su funcionalidad política.En Marx y en Engels, no son
pocas las veces en las que emplean la noción de “masa” en el sentido de una cuanti-
ficación indeterminada de individuos dentro de conjuntos sociales puestos a dispo-
sición de la explotación del capital: “Al crecer el capital, crece la masa del trabajo
asalariado, crece el número de obreros asalariados; en una palabra, la dominación
del capital se extiende a una masa mayor de individuos”.3Ahora bien, cuando Marx
y Engels se sitúan en el plano político del análisis, el término masa(s) pasa a tener
otra significación, trascendiendo su mera funcionalidad descriptiva. De esta mane-
ra, la noción de masa, definida como una cantidad indeterminada de hombres, ad-
quiere ahora un significado sociológico y denota a un agrupamiento difuso e infor-
me de individuos sin conciencia clara de sus intereses. Esta otra acepción de la
categoría de masa toma en los escritos de los padres del socialismo científico, múl-
tiples denominaciones, dependiendo de la composición social del agrupamiento al
cual hacen referencia: masa pequeño burguesa, masa obrera, masa del pueblo, etc.
Todas estas variantes del término masa remiten en Marx y Engels a una misma ma-
triz conceptual que define a la masa como un conjunto de productores que compar-
ten no solo el mismo lugar en la estructura productiva sino también las mismas ex-
periencias en el campo social: la experiencia de la opresión burguesa. En este
sentido, la masa constituiría el vínculo primario del individuo-productor que lo
arranca de su aislamiento para permitirle encontrarse con la experiencia de lo co-
lectivo. No obstante, por más que la masa es lo que mancomuna a todos los traba-
jadores que producen riquezas, ésta, en sí misma, no constituye una verdadera clase
social.
La categoría sociológica que más se ajusta al concepto de masa es la de lum-
penproletariado. En su genial libro, El dieciocho Brumario de Luis Bonaparte,
Marx utiliza este término para describir a los seguidores más activos de Bonaparte
1. PALTI, Elíasi, “De la Historia de `` Ideas´´ a la Historia de los ``Lenguajes Políticos´´. Las escuelas
recientes del análisis conceptual. El panorama latinoamericano”, Anales Nº 7-8, 2005, 63-81, 63.
2. Koselleck, R., Futuro pasado, Paidós, Barcelona, 1992, p. 128.
3. MARX, K., “Trabajo asalariado y capital”, en El manifiesto comunistay otros ensayos, Sarpe, Madrid,
1985, p. 89.

– a los cuales considera como “la hez, desecho y escoria de todas las clases”- que
eran utilizados por el futuro Emperador de Francia como fuerza de choque.La pe-
queña burguesía, que en las sociedades capitalistas desarrolladas suelen interpo-
nerse entre la burguesía y el proletariado, también conforma, según Marx, una ma-
sa. Este agrupamiento social, al no poder definir sus intereses independientemente
de estas dos grandes clases, no tiene posibilidades de elaborar una conciencia clara
de sus propios intereses. Para Marx, la pequeña burguesía, al estar sometida a un
constante proceso de proletarización, es una clase en transición, que desaparecerá
por la propia dinámica de desarrollo del capitalismo que irá dividiendo indefecti-
blemente a la sociedad en dos grandes clases: la burguesía y el proletariado. Esto no
quita que en determinadas coyunturas históricas, la propia dinámica de la lucha de
clases en el capitalismo, lleve a la pequeña burguesía a unirse con el resto de los
grupos oprimidos de la sociedad, para enfrentar a los dueños del capital. Marx y
Engels para referirse al conjunto de las clases de una nación que sufren, aunque
cada una de distinta manera, la dominación burguesa, emplea el concepto de masa
del pueblo o, simplemente, pueblo. Es importante observar que para Marx y Engels
el pueblo no es definido como una comunidad de ciudadanos que converge en la
unidad estatal, sino como el conjunto de las clases productoras (el proletariado y la
pequeña burguesía rural y urbana)que sufren la opresión del capital. No obstante,
en algunos pasajes de la extensa obra de estos autores, los mismos utilizan el con-
cepto de pueblo para referirse únicamente a los campesinos. Engels, en la Introduc-
ción al libro de Marx, La lucha de clases en Francia, expresa: “…incluso en Francia,
los socialistas van dándose cada vez más cuenta de que no hay para ellos victoria
duradera posible a menos que ganen de antemano a la gran masa del pueblo, lo que
aquí equivale a decir los campesinos”.4¿Existe en Marx y Engels una imprecisión
conceptual o hay razones que justifiquen la ambigüedad del uso de la categoría de
masa del pueblo? Engels, en su texto, Principios del comunismo, que sirvió de base
a la redacción del Manifiesto Comunista, disipa todas las dudas: en países como
Inglaterra, donde la industria está plenamente desarrollada, el proletariado es el
sector social más numeroso y constituye la mayoría del pueblo;en cambio, “en
Francia y en Alemania, donde la mayoría del pueblo no consta únicamente de pro-
letarios, sino, además, de pequeños campesinos y pequeños burgueses de la ciudad,
que se encuentran sólo en la fase de transformación en proletariado”, la categoría
de pueblo incluye a todas las clases productoras explotadas por el capital”.5
4. Engels, “Introducción a Las luchas de clase en Francia”, en Karl Marx, Las luchas de clases en Francia
de 1848 a 1850, Editorial Anteo, Buenos Aires, 1973.
5. ENGELS, Principios del comunismo, https://www.marxists.org/espanol/m-e/1840s/47-princi.htm.

El proletariado, según Marx, en los comienzos del capitalismo, también estaba

conformado por una enorme masa de individuos diseminados por todo el país, la
mayoría expulsados del campo, que no tenían conciencia de pertenecer a una mis-
ma clase social. Ello se debía a que durante la llamada acumulación originaria, que
forma parte de la prehistoria del capital y del régimen capitalista de producción,
“grandes masas de hombres” se vieron “despojadas repentina y violentamente de
sus medios de producción para ser lanzados al mercado de trabajo como proletarios
libres, y privados de todo modo de vida”.6No obstante, el capitalismo industrial, que
propicia el desarrollo y concentración de los medios de producción, provoca un
enorme aumento de proletarios apiñados en las fábricas, generando así las condi-
ciones propicias para que éstos adquieran consciencia de sus propios intereses. Este
pasaje de “Miseria de la filosofía”, escrito entre 1846 y 1847, es muy ilustrativo: “La
gran industria concentra en un mismo sitio a una masa de personas que no se cono-
cen entre sí. La competencia divide sus intereses. Pero la defensa del salario, este
interés común a todos ellos frente a su patrono, los une en una idea común de resis-
tencia: la coalición”.7 Es decir, es el mismo desarrollo del capitalismo el que crea las
condiciones para que esta masa se una y se constituya en una “clase en sí”: “Las
condiciones económicas transformaron primero a la masa de la población del país
en trabajadores.La dominación del capital ha creado a esta masa una situación co-
mún, intereses comunes. Así, pues, esta masa es ya una clase con respecto al capi-
tal, pero aún no es una clase para sí. En la lucha, (…) esta masa se une, se constituye
como clase para sí. Los intereses que defiende se convierten en intereses de clase.
Pero la lucha de clase contra clase es una lucha política”.8
Todo parece indicar que el carácter político de la lucha de clases es para Marx la
clave para entender cómo esa masa de trabajadores anónimos, concentrados com-
pulsivamente en las fábricas por la dominación del capital, se convierte en una “cla-
se para sí”. No obstante, en la extensa obra del revolucionario alemán no se encuen-
tra un análisis sistemático y exhaustivo de la organización política del proletariado,
lo cual dificulta la comprensión de cómo éste piensa la maduración de la conscien-
cia revolucionaria de esta clase social. Si bien es cierto que el término partido apa-
rece profusamente en los principales escritos del padre del socialismo científico,
hay un vacío teórico sobre cómo opera la mediación partidaria en el intrincado pro-
ceso de lucha de clases. ¿A qué se debe esta ausencia de una teoría del partido en la
copiosa obra de Marx? El problema es histórico, no teórico: el partido político y el
6. MARX, El capital, Tomo I, Capítulo XXIV, La llamada acumulación del capital, p. 609.
7. MARX, Miseria de la filosofía, Editorial Cártago, Buenos Aires,1987, p. 136.
8. Ibídem, p. 136.

sistema de partidos, que comenzó a institucionalizarse con fuerza a fines del siglo
XIX, principios del XX, en época de Marx todavía era un fenómeno incipiente. Se-
guramente, la indeterminación que posee el vocablo partido en los escritos de éste
se deba más que nada a un anacronismo de tipo histórico. Solo de esta manera se
puede comprender el conocido pasaje de El dieciocho brumario de Luis Bonaparte
cuando escribe: “Desmoulins, Dantón, Robespierre, Saint Just, Napoleón, los hé-
roes, lo mismo que los partidos y la masa de la antigua Revolución Francesa,
cumplieron, bajo el ropaje romano y con frases romanas, la misión de su tiempo:
liberar de las cadenas e instaurar la sociedad burguesa moderna”.9 Aunque durante
la Revolución Francesa no existieron verdaderos partidos políticos, Marx no tiene
inconveniente de designar como tales a simples clubes.
Asimismo, la ambigüedad del término partido se mantiene a lo largo del mismo
libro: puede designar a una clase movilizada (partido proletario, partido de la gran
burguesía, etc.), a una fracción política o agrupación de éstas con representación en
el Parlamento (partido republicano, partido del orden, etc.), a un diario (partido
del National, es decir, al órgano de prensa de los republicanos doctrinarios), o a
una alianza entre clases movilizadas que tienen coincidencias de intereses coyuntu-
rales. No obstante, si bien no se puede desconocer la imprecisión en el uso del tér-
mino partido en los escritos de Marx, hay en éste una tendencia de tratar de identi-
ficar las fuerzas sociales con las fuerzas políticas. En El dieciocho Brumario de Luis
Bonaparte, refiriéndose al vacío de poder que la revolución de febrero de 1848 ha-
bía creado, Marx sostenía “que cada partido la interpretaba a su manera”. Pero es-
tos partidos, a los cuales se refiere Marx, no son más que las clases sociales o frac-
ciones de clase que irrumpieron en la escena política durante las jornadas de
febrero de 1848. Incluso habla de la existencia de un partido proletario con sus jefes
y camaradas: “…el único resultado del 15 de mayo fue alejar de la escena pública
durante todo el ciclo que examinamos a Blanqui y sus camaradas, es decir, a los
verdaderos jefes del partido proletario”.10
De la lectura de los textos de Marx se desprende que la adquisición de la con-
ciencia de clase “para sí” por parte del proletariado es un proceso más o menos “es-
pontáneo” de maduración de las condiciones objetivas del propio capitalismo. En
un conocido pasaje del Manifiesto del Partico Comunista expresa: “las colisiones
entre el obrero individual y el burgués individual adquieren más y más el carácter
de colisiones entre dos clase. Los obreros empiezan a formar coaliciones contra los
9. MARX, K., “El dieciocho brumario de Luis Bonaparte”, en Karl Marx, El manifiesto comunista, op. Cit.,
pp. 107-108.
10. MARX, El dieciocho Brumario de Luis Bonaparte, op. Cit.

burgueses y actúan en común para la defensa de sus salarios. Llegan hasta formar
asociaciones permanentes para asegurarse los medios necesarios, en previsión de
estos choques eventuales (…) Esta unión es propiciada por el crecimiento de los
medios de comunicación creados por la gran industria y que ponen en contacto a
los obreros de diferentes localidades. Y basta este contacto para que las numerosas
luchas locales, que en todas partes revisten el mismo carácter, se centralicen en una
lucha nacional, en una lucha de clases. Mas toda lucha de clases es una lucha polí-
tica.11Si bien Marx en este pasaje se refiere a la lucha política, no queda claro cómo
se desenvolvería ésta; solamente señala el papel destacado que tendrán los comu-
nistas en la acción revolucionaria: “los comunistas son, pues, el sector más resuelto
de los partidos obreros de todos los países, el sector que siempre impulsa adelante a
los demás”.12
Si no se contextualiza debidamente este pasaje del Manifiesto es muy probable
que se cometa errores de interpretación, como el de sostener que Marx ya había
esbozado la idea del “partido de vanguardia”, externo a la clase, que “ilustra” y con-
duce a una masa maleable que no alcanza a comprender por sí misma la importan-
cia de la revolución socialista. Si se lee detenidamente el texto en su totalidad, evi-
tando extrapolar algunos fragmentos del mismo para sacar conclusiones
apresuradas, se notará que para Marx el “partido” de la clase obrera, debe circuns-
cribirse simplemente a la tarea de propaganda, esclarecimiento y acompañamiento
de ésta en la lucha.
Para encontrar un esbozo de la idea del partido-clase hay que remontarse a las
últimas reflexiones teóricas del viejo Engels. Éste, luego de la muerte de Marx, re-
conoce que el desarrollo del capitalismo “transformó de arriba abajo las condicio-
nes bajo las cuales tiene que luchar el proletariado”, quedando “el método de lucha
de 1848” totalmente “anticuado”.13 ¿A qué tipo de transformaciones se estaba refi-
riendo Engels? Antonio Gramscise ocupó de responder este interrogante: el “con-
cepto político de la llamada «revolución permanente», nacido antes de 1848 como
expresión científicamente elaborada de las experiencias jacobinas desde 1789 a
Thermidor”, fue apropiado solo en una etapa donde no existían los grandes partidos
políticos de masa ni los grandes sindicatos económicos.14En esa etapa del capita-
lismo, el aparato estatal estaba “relativamente poco desarrollado” y la sociedad civil
poseía mayor autonomía respecto de la actividad estatal. Luego de la Gran Depre-
11. MARX, El Manifiesto Comunista, op. cit.

12. MARX, El Manifiesto Comunista, op. Cit. pp. 40-41.
13. ENGELS, F., “Introducción”, en Las luchas de clase en Francia de 1848 a 1850,op. cit. p. 27.
14. GRAMSCI, Antonio, “Notas sobre Maquiavelo, sobre política y sobre el Estado moderno”, Juan Pablo
Editor, México, 1986, p. 112.

sión de los años 70 del siglo XIX, Gramsci comienza a visualizar una serie de trans-
formaciones en la morfología del capitalismo que impondrá nuevos desafíos al mo-
vimiento obrero. En este sentido, la legalización de la actividad sindical y política, el
crecimiento veloz de los partidos socialistas y el mayor interés de éstos por los es-
pacios de lucha que brinda la democracia, ponía en primer plano la necesidad de
crear partidos proletarios con un programa propio.
El prólogo que Engels escribió para la edición “americana” a su libro La situa-
ción de la clase obrera en Inglaterra,constituye uno de los textos más valioso de la
tradición teórica marxista, por la profundidad de sus análisis sobre estos nuevos
desafíos que se le presentan al proletariado en una etapa donde los cambios en el
patrón de acumulación capitalista complejiza la relación entre la sociedad civil y la
sociedad política. En este escrito, que antecede ocho años a la Introducción,Engels
reflexiona sobre la necesidad de que el movimiento obrero norteamericano –
seguramente el mismo estaba pensando en el movimiento obrero Europeo- se or-
ganice en un partido autónomo con clara vocación de poder: “Los movimientos es-
pontáneos e instintivos de esas grandes masas del pueblo trabajador en una vasta
extensión de territorio, la explosión simultánea de su descontento común contra
una miserable situación social por todas partes y debida a las mismas causas, todo
dio a esas masas la conciencia de que ellas formaban una nueva clase y una clase
distinta dentro de la sociedad norteamericana, una clase -hablando con propiedad-
de asalariados más o menos hereditarios, de proletarios. Y, con verdadero instinto
norteamericano, esa conciencia los condujo inmediatamente al primer paso hacia
su emancipación; dicho de otro modo, a la formación de un partido político obrero
con programa propio y, por finalidad, la conquista del Capitolio y de la Casa Blan-
ca”.15
En los escritos de Lenin, como en los de Marx y Engels, el término masa(s)

también posee una importante amplitud semántica. Frecuentemente es empleado
para designar al conjunto de los miembros de una determinada clase: masa obrera,
masa campesina, etc. Pero Lenin también utiliza el vocablo masa en un sentido
más amplio, como por ejemplo cuando se refiere a las masas populares. En este
sentido, la categoría de pueblo o pueblo revolucionario es otra variante de la cate-
goría de masa empleado en sentido amplio, y generalmente es usado para referirse
15. ENGELS, F., Publicado bajo el título "El movimiento obrero en Estados Unidos", el 10 y el 17 de
junio de 1887, por el Semanario Der Sozialdemokrat en los Nos. 24 y 25) [EL MOVIMIENTO OBRERO EN
AMERICA (EE.UU) (La situación de la clase obrera en Inglaterra. PRÓLOGO A LA EDICIÓN NORTEAMERI-
CANA DE 1887.

al proletariado y a los campesinos en su conjunto. De manera general, se podría

decir que Lenin emplea la noción de masa en un sentido cuantitativo e indetermi-
nado, designando con esta categoría a un conjunto de individuos de una misma cla-
se o de diferentes clases que no tienen plena consciencia de sus verdaderos intere-
ses. Es importante señalar que este atraso ideológico de las masas se debe, según
Lenin, a la influencia de la ideología burguesa sobre las mismas. No obstante, Lenin
confiaba en la posibilidad de la educación y la organización de las masas, siendo la
revolución laque la que enseña, tanto a las masas como a sus dirigentes, “de un mo-
do tan rápido y fundamental, que parece increíble en los períodos pacíficos de desa-
rrollo político”.16
Pero por más que la formación de la conciencia política de las masas progrese
más rápidamente durante el proceso revolucionario, Lenin considera imprescindi-
ble que esta consciencia política comience a desarrollarse mucho antes. Como
Marx, considera que la organización de las masas en los períodos pacíficos es favo-
recida por el propio desarrollo del sistema capitalista que crea las condiciones obje-
tivas necesarias para que éstas eleven su nivel de consciencia de clase. No obstante,
es imposible que éstas logren superar su situación objetiva de “clase en sí” para al-
canzar la conciencia de “clase para sí”, si no maduran los llamados factores subjeti-
vos.Es por ello que Lenin más que prestar una atención sociológica o descriptiva a
la composición de las masas, pensó políticamente sus modos de orientación en la
lucha de clases. Para Lenin, el análisis teórico debe resolver el problema de cómo
elevar a las masas respecto de la conciencia inmediata que nace ligada al orden es-
tablecido, introduciendo a la acción de las mismas la conciencia política proletaria.
El mayor obstáculo con que se encuentran las masas, sin lugar a dudas, es cómo
superar los movimientos espontáneos, inconscientes, que predominan en el seno de
las mismas. Si bien es cierto que Lenin consideraba que “el «elemento espontáneo»
no es sino la forma embrionaria de lo consciente”17, sin una mediación de un factor
externo a la clase, como el partido revolucionario de vanguardia, que combata los
elementos burgueses presentes en el proletariado, las masas nunca podrían traspa-
sar la conciencia tradeunionista o economicista. En palabras del propio Lenin:
“Hemos dicho que los obreros no tenían ni podían tener conciencia socialdemócra-
ta. Esta podía serles aportada desde el exterior. La historia de todos los países ates-
tigua que la clase obrera, abandonada a sus propias fuerzas, solo es capaz de elabo-
16. LENIN, V. I., “Dos tácticas de la socialdemocracia en la revolución democrática”, en V. Lenin, Obras
completas, Editorial Problemas, Buenos Aires, 1946.
17. LENIN, “¿Qué hacer?”, en V. Lenin, Obras completas, Editorial Problemas, Buenos Aires, 1946, Tomo
I.

rar una conciencia tradeunionista”. Y más adelante agrega: “… la doctrina del socia-
lismo ha surgido de teorías filosóficas, históricas y económicas, que han sido elabo-
radas por representantes instruidos de las clases poseedoras, por intelectuales”.
(…)“la teoría de la socialdemocracia ha surgido en Rusia con absoluta independen-
cia del desarrollo espontáneo del movimiento obrero, como resultado natural e in-
eludible del desarrollo del pensamiento entre los intelectuales revolucionarios so-
cialistas”.18
Esta idea de que los trabajadores no pueden llegar a las ideas socialistas por sí
mismos, Lenin la toma de Karl Kautsky. En el ¿Qué hacer? cita un extenso párrafo
del líder socialdemócrata alemán, donde éste contradice a Marx cuando sostiene
que el desarrollo económico del capitalismo y las luchas de clase crea las base de la
futura producción socialista y engendra automáticamente la conciencia de clase.
Kautsky menciona el ejemplo de Inglaterra que es el país con mayor desarrollo ca-
pitalista pero donde la conciencia de clase proletaria brilla por su ausencia. La con-
clusión que saca éste es que la conciencia socialista no aparece como un resultado
necesario y directo de la lucha de clase del proletariado, sino que nace de los pro-
fundos conocimientos científicos elaborados por la intelectualidad burguesa y que
luego lo transmiten a los proletarios con mayor desarrollo intelectual, que lo intro-
ducen luego en la lucha de clase del proletariado allí donde las condiciones lo per-
miten. Lenin en el ¿Qué hacer? se apropia de esta idea de Kautsky de que los traba-
jadores no tienen la capacidad para llegar por sí mismos a las ideas socialistas y que
solo los intelectuales burgueses pueden introducir estas ideas desde el exterior. El
punto si se quiere más novedoso de la teoría de Lenin es que la acción de estos inte-
lectuales burgueses no sería efectiva sin el soporte fundamental de una organiza-
ción política revolucionaria centralizada: “para imprimir a la revolución un sello
proletario” (…)”es imprescindible que el partido revolucionario valore la situación
política, elaborando las consignas acertadas”, y que éstas consignas estén “sosteni-
das por la fuerza combativa de las masas obreras”. 19 Muchos estudiosos y comenta-
ristas de la obra de Lenin consideran que al concebir éste el partido como organiza-
ción partidaria centralizada y burocrática, integrada solamente por un grupo de
“revolucionarios profesionales”, dejaba afuera del mismo al conjunto de la clase
obrera. Rosa Luxemburgo, que conocía muy bien la realidad del Partido Obrero
Socialdemócrata Ruso, cuestionó en duros términos la concepción de partido que
defendía Lenin; según la revolucionaria polaca, “el Comité Central (del partido)
18. Ibídem.
19. LENIN, V., “Dos tácticas de la socialdemocracia en la revolución democrática”, en V. Lenin, Obras
completas, Editorial Problemas, Buenos Aires1946, Tomo II.

podría decidir a voluntad la composición de los organismos más importantes y del

propio congreso. El Comité Central sería el único organismo pensante en el partido.
Los demás serían sus brazos ejecutores”.20 Pero para entender por qué Lenin pro-
ponía este modelo de partido, es necesario tener en cuenta que en los primeros años
del siglo XX, que fue cuando éste escribió tanto el ¿Qué hacer? como Un paso ade-
lante, dos pasos atrás, la autocracia zarista reprimía violentamente a las organiza-
ciones políticas revolucionarias. La única manera de que una organización de este
tipo sobreviviera en estas condiciones era conformando un núcleo de militantes
profesionales, que actuaban en secreto, respetando una jerarquía semi-militar. Por
eso se cometería un error enorme si se pensara que Lenin creía que con un grupo de
teóricos bien entrenados en la práctica revolucionaria alcanzaba para conducir a las
masas a la victoria.
A diferencia de Lenin, cuyo pensamiento se fue gestando y desarrollando en

contacto directo con la experiencia de la lucha revolucionaria en un país atrasado
política y económicamente, la reflexión teórica de Antonio Gramsci tuvo lugar en
una sociedad como la italiana, donde las relaciones de producción capitalistas ha-
bían alcanzado niveles importantes de desarrollo y el Estado, mucho más complejo
que la Rusia zarista, había penetrado la sociedad civil mediante instituciones que
garantizaban la dominación burguesa frente a las embestidas de las masas. Ello
explica, en parte, porqué el análisis de estas instituciones, comúnmente denomina-
das “superestructurales”, tienen en la obra de Gramsci un lugar tan destacado junto
al estudio de los mecanismos económicos de la sociedad capitalista, que es el aspec-
to más elaborado en la tradición marxista.Es en este marco de profundos cambios,
tanto en el patrón de acumulación como en la relación entre las clases dominadas y
la clase dominante, donde Gramsci sitúa el problema de las masas. En distintos
momentos de su rica y compleja obra, éste reflexiona sobre la emergencia, la orga-
nización y la dirección de las mismas, en un contexto marcado por el ascenso de las
luchas revolucionarias, pero también por la sorprendente capacidad del capitalismo
para recomponer su base de su dominación. En este sentido, la derrota del proleta-
riado, tanto en Italia como en otros países de Europa, lo llevó a prestar más aten-
ción al problema de las masas en las condiciones sociales y políticas que condujeron
al fascismo, exigiendo una actualización teórico-crítica del marxismo para com-
prender qué características deberá tener la iniciativa política de las clases subalter-
nas.
20. LUXEMBURGO, R., Problemas de organización de la socialdemocracia.

En una nota escrita en las terribles condiciones carcelarias de la Italia fascista,

Gramsci reflexiona sobre conversión en el mundo moderno del uomo-individuo en
uomo-massa. En clara alusión a Gustave Le Bon, que sostiene que “la psichedelle-
masse non siaaltro che ilrisorgeredegliantichiistantidell’ ordaprimordiale”,
haciendo retroceder a los hombres “a stadiculturali da tempo superati”, el
intelectual italiano considera que esta pseudociencia, de corte positivista, no hace
más que describir a las moltitudinicasuali. Éstas, según Gramsci, están compuestas
por “uomini che non sonolegati da vincoli di responsabilità verso altriuomini o gru-
ppi di uomini o verso una realtàeconomica concreta, il cui sfacelo si ripercuotanel-
disastrodegliindividui”. En una muchedumbre los individuos se agrupan por “in-
teressiimmediati” o por la “passionesuscitata dalle impressioni del momento
trasmesseacriticamente di bocca in bocca”. Es por eso que en este tipo de agrupa-
miento “l’individualismo non solo non è superatoma è esasperato per la certezza-
dell’impunità e dellairresponsabilità”, dando lugar, muchas veces, a acciones “che
corrispondeaipiùbassiistintibestiali”.21
Para Gramsci, el “uomo-collettivo odierno” se forma, principalmente, sobre la
base económica de los grandes fábricas, es decir, se constituye “essenzialmentedal-
basso in alto, sulla base dellaposizioneoccupata dalla collettivitànel mondo della-
produzione”.22 Pero en la convulsionada Europa de principios del siglo XX, según
Gramsci, ya no es posible pensar en estas masas por fuera de los partidos políticos
que luchan por la conservación o conquista del poder del Estado.No obstante, en el
despuntar de los años veinte, Gramsci observa amargamente que la relación entre
las masas y las organizaciones políticas revolucionarias está atravesando por una
etapa de crisis, producto de la derrota de las luchas obreras y campesinas luego de
la contienda bélica. En efecto, los sucesivos reveses de la lucha revolucionaria que
se fueron sucediendo en Italia a lo largo de la primera mitad de los años veinte, de-
mostraron a Gramsci que para enfrentar el cada vez más sólido poder de la burgue-
sía, se necesitaba “preparar ideológicamente a las masas”. Para ello era imprescin-
dible articular la lucha económica y la lucha política con la lucha ideológica y de
esta manera superar el movimiento espontáneo de la masa, tan habitual en la fase
sindical. En efecto, Gramsci consideraba, como Lenin, que la “espontaneidad”, sin
dirección consciente, puede convertirse en un vector trasmisor del germen de la
revolución pero nunca puede traspasar los límites del régimen burgués existente.
Para superar ese límite “es necesario el elemento de conciencia, el elemento
«ideológico», es decir, la comprensión de las condiciones en que se lucha, de las
21. GRAMSCI, L’ uomo-individuo e l’uomo-massa, Quaderno 7 (VII))

22. Ibidem.

relaciones sociales en que vive el obrero, de las tendencias fundamentales que ope-
ran en el sistema de estas relaciones”.23 Ese elemento ideológico lo aporta la direc-
ción consciente del partido, que a través de “la actividad educadora sistemática por
parte de un grupo dirigente ya consciente” dirige a los movimientos espontáneos,
elevándolos a un plano superior para insertarlos en la política”.24En suma, de lo que
se trata es de potenciar esa “multiplicidad” de elementos de “dirección consciente”
exiestentes en la masa, que no sobrepasan el nivel del «sentido común», para para
permitir que las mismas elaboren su propia visión del mundo.25
Pero para elaborar esta visión propia del mundo es imprescindible que dicha
masa produzca intelectuales orgánicos que le permita construir una concepción
ético-política propia, a partir de la crítica de la concepción del mundo de la clase
dirigente con la cual ésta justifica y mantiene su dominio y logra obtener el consen-
so activo de los gobernados. Para Gramsci, la lucha ideológica no se tiene que res-
tringir al campo económico y político, que es donde aparece con toda claridad la
dominación burguesa, sino que se tiene que extender al ámbito de la cultura y del
lenguaje para realizar la crítica del “sentido común”, para rescatar los núcleos de
“buen sentido” que existen en las clases subalternas. El intelectual italiano, apar-
tándose de la división tradicional entre lo “culto” y lo “popular”, considera que la
filosofía no es una actividad intelectual especializada, propia de filósofos profesio-
nales, sino una actividad intelectiva que poseen todos los individuos, aunque el
“hombre del pueblo” no posee una conciencia crítica. Generalmente, la concepción
del mundo que éste posee ha sido impuesta socialmente “por uno de los tantos gru-
pos sociales en los que cada cual se encuentra inserto automáticamente desde que
entra en el mundo consciente”. Como expresa Gramsci: “Por causa de la concepción
del mundo se pertenece siempre a una determinada agrupación, y precisamente a la
de todos los elementos sociales que comparten ese mismo modo de pensar y de
obrar. Se es conformista de algún conformismo, siempre se es hombre-masa y
hombre-colectivo”. Cuando el conformismo del hombre-colectivo es “impuesto”, “la
concepción del mundo no es crítica y coherente, sino ocasional y disgregada”; en
cambio, cuando el conformismo del hombre- colectivo es “propuesto”, la conscien-
cia crítica ha logrado desarrollar, dándole unidad y coherencia”, al “núcleo sano del
sentido común”, es decir, al “buen sentido”.26
23. GRAMSCI, La necesidad de una preparación ideológica de la masa, escrito en 1925, publicado en "Lo
StatoOperaio" de Marzo-abril de 1931.
24. GRAMSCI, Espontaneidad y dirección consciente.
25. GRAMSCI, Espontaneidad y dirección consciente.
26. GRAMSCI, Cuaderno 11, §12.

Pero ¿cómo pueden lograr los “sencillos”, como los denomina Gramsci, romper
con la concepción del mundo que ha sido tomada de otros grupos sociales, gene-
ralmente de la clase dominante? Esto se puede lograr con la unidad de los intelec-
tuales y las masas, es decir, la filosofía y la práctica: “La filosofía es la crítica y la
superación de la religión y del sentido común, y de este modo coincide con el «buen
sentido», que se contrapone al sentido común”. Pero ¿cómo elegir entre la multipli-
cidad de filosofías o concepciones del mundo que existen en el mundo social? La
elección de alguna de ellas se decide en el plano de la lucha política, orientando la
crítica de las formas de pensar y las convicciones de la clase dominante.27
Los intelectuales orgánicos, según Gramsci, son los únicos capaces de dar orga-
nicidad de pensamiento y solidez cultural a las masas; son los que permiten elabo-
rar coherentemente los principios y los problemas que plantean las mismas con su
actividad práctica, “constituyendo así, entre unos y otras, un bloque cultural y so-
cial”.28 Desde esta perspectiva, un movimiento filosófico no tiene que desarrollar
una cultura especializada para reducidos grupos de intelectuales, sino elaborar un
pensamiento superior al sentido común, científicamente coherente, en contacto con
los “sencillos” donde encuentra la fuente de los problemas que los intelectuales or-
gánicos tienen que estudiar y resolver.29Por consiguiente, la teoría no es un
complemento o un accesorio de la práctica, sino que ambas conforman una unidad
inscindible. En términos políticos e históricos, sin organización, no hay posibilidad
de que las masas se autonomicen de la clase dominante; y sin la creación de una
élite de intelectuales no hay ni organizadores ni dirigentes, como tampoco
organización. Gramsci, y este es uno de los aspectos más originales de su
pensamiento, destruye críticamente la división tradicional entre élites y masas, pero
dejando bien en claro que el nexo entre ambas es impensable sin un estrato de
personas «especializadas» dedicadas a la elaboración conceptual y filosófica. La
dialéctica intelectuales-masa engendra un movimiento ascensional donde “a cada
salto hacia una nueva «amplitud» y complejidad del estrato de los intelectuales”
origina “un movimiento análogo de la masa de los sencillos, la cual se levanta hacia
superiores niveles de cultura y amplía el ámbito de influencia con puntas
individuales o incluso de grupo más o menos importantes que se aproximan al
estrato de los intelectuales especializados”.30
27. Ibídem.
28. Ibídem.
29. Ibídem.
30. Ibídem.

Lenin y Gramsci, cada uno con sus propias vicisitudes y experiencias políticas, y
transitando por situaciones históricas muy particulares, representan dos momentos
significativos en el desarrollo del itinerario intelectual y teórico del marxismo, que
tuvieron el mérito de situar el problema de las masas, y la relación de éstas con el
partido y la élite de dirigentes revolucionarios, en un primer plano. No obstante,
estas dos eminentes figuras del movimiento socialista internacional del siglo XX, no
fueron los únicos en colocar la cuestión de las masas en el centro de las preocupa-
ciones teóricas y políticas. Contemporáneamente, y desde su país de adopción,
Alemania, Rosa Luxemburgo también reflexionó profusamente, y de manera pene-
trante, sobre la naturaleza y el papel de las masas en el proceso revolucionario. A
contrapelo de la ortodoxia marxista, y aquí reside la singularidad de la teórica y
militante polaca, sostenía que la destrucción del capitalismo, y el consiguiente
triunfo de la revolución socialista, no dependen únicamente de la actividad inten-
cional y consciente de una organización política revolucionaria o de una minoría
ilustrada de militantes esclarecidos, sino también del movimiento elemental y es-
pontáneo de las masas. Pero al destacar la importancia de la acción directa de las
masas, Rosa Luxemburgo no buscaba volver la mirada hacia el pasado del movi-
miento obrero para reencontrarse con el método de lucha de barricadas, abandona-
do hacía mucho tiempo por los dirigentes de la socialdemocracia alemana. Obvia-
mente, que tampoco era un guiño a los entusiastas partidarios del parlamentarismo
burgués y de la actividad sindical metódica que se ceñían a la lucha consciente y
planificada porque consideraban que era el ámbito privilegiado para elaprendizaje
del proletariado. Rosa Luxemburgo sostenía que ya superada definitivamente la
etapa en la cual “la educación y dirección política de las masas revolucionarias esta-
ba en manos de partidos burgueses”, ahora las mismas debían “educarse, unirse y
dirigirse a sí misma en el curso de la lucha revolucionaria”. En este sentido, la huel-
ga de masas se presenta como el medio natural para reclutar, revolucionar y organi-
zar a las más amplias capas del proletariado en la acción misma.31
La huelga de masas, según Rosa Luxemburgo, es la forma universal que adquie-
re la lucha de clases en la actual etapa del desarrollo capitalista. La dirigente y teó-
rica socialista, presagiaba que este método de lucha, nacido en un país política y
económicamente atrasado como Rusia, se convertiría en el precursor de las nuevas
revoluciones proletarias de Occidente. La huelga de masas no es un recurso defen-
sivo que un partido o un sindicato revolucionarios pueda activar cuando lo desee,
sino que es el resultado de un proceso histórico que excede la voluntad de los diri-
31. LUXEMBURGO, ROSA, Huelgas de masas, partido y sindicatos,

https://www.marxists.org/espanol/luxem/06Huelgademasaspartidoysindicatos_0.pdf.

gentes. ¿Existe en Rosa Luxemburgo una concepción fatalista de la historia al plan-

tear que la revolución es como una especie de fuerza incontrolable que al desatarse
los hombres no puedan dominar? No parece ser esta la idea que recorre las líneas
de su argumentación sobre las huelgas de masas. En su interesante escrito, Huelga
de masas, partido y sindicatos, Rosa Luxemburgo sostiene que los socialdemócra-
tas, que constituyen la vanguardia más esclarecida y consciente del proletariado, no
deben “esperar de manera fatalista, con los brazos cruzados, el advenimiento de la
«situación revolucionaria», aquello que, en toda movilización popular espontánea,
cae de las nubes. Por el contrario; ahora, al igual que siempre, deben acelerar el
desarrollo de los acontecimientos. Esto no puede hacerse, empero, levantando re-
pentinamente la «consigna» de huelga de masas al azar y en cualquier momento
sino, ante todo, propagandizando ante las capas más amplias del proletariado el
advenimiento inevitable del periodo revolucionario.32 Para Rosa Luxemburgo, en-
tonces, la tarea de los dirigentes revolucionarios es poder realizar una lectura clara
de la situación histórica una vez que se desate la huelga de masas, y ajustar así las
tácticas políticas a la misma. No obstante, y aquí si el fatalismo histórico se filtra
sutilmente en su argumentación, si los dirigentes, tanto políticos como sindicales,
trataran de detener esta tendencia histórica, la “marea de los acontecimientos los
barrerá de la escena” y “las masas librarán sus luchas económicas y políticas sin
ellos”.33
Rosa Luxemburgo consideraba que entre espontaneidad y consciencia existe un
vínculo directo: las huelgas de masas, que pueden expresarse en estallidos esporá-
dicos de huelgas masivas de carácter elemental, permiten al proletariado que toda-
vía no participa de las luchas sindicales, aprender en la experiencia cotidiana de la
lucha. Según Rosa Luxemburgo, esta franja numerosa del proletariado, que por las
propias condiciones del desarrollo capitalismo y el Estado burgués, tiene dificulta-
des para organizarse, sólo podrán incorporarse a la lucha revolucionaria a través de
las grandes luchas de clases que se producen en el ámbito económico.En Huelga de
masas, partido y sindicatos, subyace todavía la idea sostenida unos años antes por
Rosa Luxemburgo de que las masas cuanto más crezcan en número lograrán ciertos
niveles de consciencia que la harán menos dependientes de las vanguardias esclare-
cidas; pero esto no significa que Rosa incitara a las masas a desembarazarse del
partido y sus dirigentes; todo lo contrario, ella estaba convencida que en un período
revolucionario la socialdemocracia está llamada a tomar la dirección política de las
masas.
32. Ibídem.
33. Ibídem.

Es probable que la experiencia de la movilización de masas antes, durante y

después de la Revolución Rusa de 1905, haya influido en Rosa Luxemburgo cam-
biando en parte la concepción que ésta tenía sobre la relación entre los “jefes” revo-
lucionarios y las masas. En un artículo publicado entre 1902 y 1903 en la NeueZeit,
titulado Esperanzas perdidas, esta cuestión del vínculo entre dirigentes y masas era
planteada de una manera un tanto heterodoxa, desdibujando el papel de los líderes
políticos y sindicales. Según Rosa Luxemburgo, una vez que se desate el movimien-
to revolucionario, las masas se educarán en las grandes luchas, con lo cual se inver-
tirá la relación entre éstas y sus “jefes”: la masa se convertirán, por así decirlo, en
dirigente y sus “jefes” en meros ejecutantes o instrumentos de su acción consciente.
Rosa Luxemburgo señala que la tradicional relación entre “dirigentes” y “ma-
sas”, donde una minoría instruida, de condición burguesa, arrastra a una masa no
consciente, está siendo cuestionada por el avance del movimiento socialista. A me-
dida que se acrecienta el compromiso de la masa en la acción, la oposición entre los
“jefes” y la mayoría que “trota detrás” se invierte; existe una tendencia dominante
donde la masa se va convirtiendo en el propio órgano ejecutivo de la acción cons-
ciente y los dirigentes se van despojando de su calidad de jefes. Según Rosa Luxem-
burgo, con la abolición de la relación entre los “dirigentes” y la masa “dirigida” en el
sentido burgués, que es el fundamento histórico de toda dominación de clase, los
“jefes” de la socialdemocracia deberán limitarse al trabajo de educación para que la
masa pueda esclarecerse sobre su misión histórica. Para la intelectual revoluciona-
ria polaca, el prestigio y la influencia de los jefes aumentará sólo si se despojan a sí
mismos de su calidad de jefes para que la masa misma se transforme en “dirigente”,
segura, lúcida y autoconsciente.34
¿Es posible que las masas revolucionarias prescindan de los dirigentes “ilustra-
dos” y puedan llegar ellas mismas a cumplir su misión histórica? Ya se ha tenido la
oportunidad de explicar más arriba que Rosa Luxemburgo no se limitó a reflexionar
sobre las virtudes revolucionarias de la acción directa, sino que amplió el análisis
para trazar las tareas de la organización política revolucionaria para encauzar la
movilización elemental y espontánea de las masas. No obstante, es importante se-
ñalar que la intelectual polaca se oponía a los que sostenían que esta organización
política era externa a las masas. En su artículo, Problemas organizativos de la so-
cialdemocracia, aparecido simultáneamente en NeueZeity en Iskraen 1904, Rosa
realiza una penetrante crítica a la concepción ultracentralista del partido que Lenin
defendió en dos de sus más conspicuos escritos: ¿Qué hacer? y Un paso adelante,
34. LUXEMBURGO, ROSA, “Esperanzas perdidas”, NeueZeit, N° 2, 1903-1904.

dos pasos atrás.En un contexto donde la presión en favor de la unidad era muy
fuerte en la Segunda Internacional, Rosa va a plantear algunos reparos sobre los
costos que dicha unidad iba a tener si se construía sobre la base del otorgamiento
de poderes ilimitados a una minoría disciplinada de revolucionarios profesionales.
Ni siquiera la política fuertemente represiva llevada adelante por una dinastía cua-
si-feudal podía justificar la imposición de un centralismo y un disciplinamiento de
tipo militar.
La revolucionaria polaca no compartía la tesis de Lenin presentada tanto en el
¿Qué hacer? como en Un paso adelante, dos pasos atrás, donde defendía esta posi-
ción ultracentralista de organización partidaria como un principio científico del
marxismo. Lenin estaba convencido que el movimiento socialista seguía indefecti-
blemente la tendencia centralizadora que imponía la estructura económica del capi-
talismo. Aunque Rosa no pone en duda el peso de este principio teórico en la con-
cepción del partido en Lenin, demuestra que la posición ultracentralista de éste
estaba basada en una transposición mecánica de los principios organizativos de los
partidos revolucionarios del siglo XIX, como el blanquismo, al movimiento socialis-
ta. Esos partidos estaban totalmente alejados de las luchas cotidianas de las masas
populares, por lo cual no se preocupaban por organizarlas. En este sentido, “la pre-
paración de la revolución concernía únicamente al grupito de revolucionarios que
se armaban para dar el golpe” y el pueblo debía cumplir su papel únicamente en el
momento mismo de la revolución.35 En este tipo de organización partidaria, los mi-
litantes son simples brazos ejecutores que cumplen órdenes provenientes de un
órgano externo de su propia esfera de actividad. Pero en Rusia, donde el proletaria-
do crece en número, adquiriendo “conciencia de sus objetivos en el curso de la lu-
cha”, “la actividad de la organización partidaria y la conciencia creciente de los
obreros sobre los objetivos de la lucha y sobre la lucha misma no son elementos
diferentes, separados mecánica y cronológicamente”.36 Es por ello que, “salvo los
principios generales de la lucha, para la socialdemocracia no existe un conjunto
detallado de tácticas que un Comité Central enseña al partido de la misma manera
que las tropas reciben su instrucción en el campo de entrenamiento”.37 Como se
puede observar, Rosa Luxemburgo no se oponía a que la Socialdemocracia rusa se
constituya en un partido único, pero descree de que la Socialdemocracia pueda “in-
ventar” la táctica de la socialdemocracia, ya que los movimientos de masas son el
35. LUXEMBURGO, ROSA, Problemas de organización de la socialdemocracia,

https://www.marxists.org/espanol/luxem/.
36. Ibídem.
37. Ibídem.

producto de grandes actos creadores de una lucha de clases a menudo espontánea.

Por eso que el poder y la energía del partido no depende directamente de la posibi-
lidad de centralizarlo, sino en “la organización y movilización, directas e indepen-
dientes de las masas”.
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MARX, Karl, Mensaje del Comité Central a la Liga de los Comunistas 1850…
MARX, Karl y ENGELS, Frederic, Mensaje del Comité Central a la liga de los Comunis-
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PALTI, Elías. “De la Historia de “Ideas” a la Historia de los “Lenguajes Políticos”. Las
escuelas recientes del análisis conceptual. El panorama latinoamericano”, Anales Nº 7-
8, 2005, 63-81.

Reforma electoral e intervención federal:

Persistencia de los principios de unanimidad y
consentimiento, Salta 1912-1918.
RUBÉN EMILIO CORREA

[email protected]
Investigador del CIUNSa y docente en las Cátedras de Historiografía e Historia Argentina II. Facultad
de Humanidades. Universidad Nacional de Salta.
MARTA ELIZABETH PÉREZ

[email protected]
Investigadora del CIUNSa. Cátedras de Teoría y práctica de la Argumentación y Problemática del
Conocimiento Científico. Facultad de Humanidades. Universidad Nacional de Salta
Planteo inicial
“Si la democracia supone considerar a cada individuo como portador

de derechos irreductibles, el consentimiento de todos es la única
garantía indiscutible del respeto a cada uno”
Pierre Ronsanvallon (2009)
“La Legitimidad democrática”; Bs. AS; Ed. Manantial, p. 43.
La reforma electoral nacional de 1912 y las posteriores reformas de la legisla-

ción en la mayoría de las provincias, no implicaron la eliminación automática de las
prácticas electorales que vulneraban la supuesta “transparencia” que debía caracte-
rizar la formación de una representación política fundada en el voto libre de una
capa más amplia de ciudadanos alcanzados por la gradual extensión del derecho al
sufragio.
La persistencia de las prácticas políticas consideradas fraudulentas fue profu-
samente abordada por diversas investigaciones desde las ciencias política e históri-
ca. En particular nos interesan los estudios que fijan la atención en la vinculación
existente entre las prácticas políticas, las formas institucionales y las imágenes de
la sociedad que configuran el universo simbólico que acompañaran el proceso de

resignificación del sufragio en el sistema representativo en las primeras décadas del

siglo XX1.
En este sentido, el problema que atraviesa esta ponencia está vinculado al com-
portamiento del electorado y las estrategias de los dirigentes políticos de la provin-
cia de Salta para resolver la tensión que produce en el seno de la estructura del po-
der oligárquico, la forzada ampliación de los derechos políticos en una sociedad
pensada como ‘naturalmente’ desigual. Simultáneamente nos interesa dar cuenta
sobre las implicancias que tuvo el ascenso al gobierno del radicalismo yrigoyenista y
la Intervención Federal de 1918, que harían explícitas los cuestionamientos a la
arraigada forma de ‘hacer’ y ‘pensar’ la competencia electoral en el espacio social
local.
En ese caso, la resolución de intervenir la provincia adoptada por el presidente
Hipólito Yrigoyen en 1918, en nuestro criterio, dejara al descubierto una cuestión de
fondo: la necesidad del proyecto “reparador” yrigoyenista de construir una repre-
sentación política sostenida en el consentimiento unánime de una mayoría popular.
Nos preguntamos hasta qué punto los antiguos principios de unanimidad y consen-
timiento que acompañaron el juego político local serán interpelados en el nuevo
escenario planteado por la irrupción de la política nacional y la ampliación de los
derechos electorales, considerados como derechos de los individuos frente a una
cultura política local que había procesado al sufragio como un gesto corporativo y
unánime.
Nepotismo, formato institucional provincial y procedimientos

electorales.
En investigaciones anteriores2 señalamos de qué forma a fines del siglo XIX y

durante la primera década del XX, la tensión producida por la paulatina concentra-
ción del poder entorno al ejecutivo provincial, controlado por un conjunto reducido
1. Entre ellos el trabajo de Privitellio Luciano de, (2011); Las elecciones entre dos reformas, 1900-1955;
en Historia de las elecciones en la Argentina, 1805-2011; pp. 135-213 y Privitellio Luciano de (2010);
Sufragio y política: tensiones entre dos reformismos; en Boletín del Instituto de Historia Argentina y
Americana Dr. Emilio Ravignani N° 33. Buenos Aires.
En los aspectos teóricos son importantes los trabajos de Manin Bernard (2015): Los principios del go-
bierno representativo; Madrid; Ed. Alianza y Rosanvallon Pierre (2009); La legitimidad democrática;
Buenos Aires; Ed. Manantial.
2. * Correa Rubén, Torino Esther (2000) Representación y ciudadanía difusa en el Régimen político sal-
teño en la primera mitad del siglo XIX. Primeras Jornadas Internas de la Escuela de Historia. Facultad de
Humanidades, Universidad Nacional de Salta.

de familias tradicionales, generó distintos conflictos en la clase dominante. Situa-

ción que llevó a permanentes negociaciones y acuerdos para suturar las fisuras que
amenazaban el equilibrio entre los grupos familiares que conformaban el núcleo
central de régimen caracterizado como ‘nepotismo’.
En nuestro criterio3, la llave destinada a abrir esta distribución del poder en
forma “equilibrada” entre las facciones políticas estaba en la constitución bicameral
de la Legislatura provincial (adoptada en la reforma constitucional de 1875), donde
el Senado, además de la función legislativa, fue el tribunal que juzgaba los actos del
ejecutivo y la autoridad escrutadora en las elecciones de electores de gobernador.
En relación al orden de sucesión fijado por la Constitución provincial (al no
existir la figura de un vice gobernador) establecía que correspondía al Presidente
del Senado asumir las funciones ejecutivas en ausencia o reemplazo del goberna-
dor.
De esta manera, en el sobrio y sereno Senado iban a reposar las garantías de
gobernabilidad, mientras que en la cámara de Diputados, los jóvenes más tumul-
tuosos de las familias principales y los “nuevos hombres” que asomaban a la vida
política podrían continuar los feroces combates verbales, a veces, saldados violen-
tamente, sin que nada de fondo afectara el control del gobierno.
En 1906 la presión ejercida por distintos grupos opositores (coalición entre ra-
dicales y una facción conservadora) al oficialismo de turno, dio como resultado la
reforma de la Constitución Provincial y la posterior sanción de la primera ley elec-
toral del periodo constitucional iniciado en 18554 en la aspiración de encontrar al-
gún mecanismo que de transparencia y legitimidad a la representación política.
Esta legislación a pesar de que intentaba aclarar las condiciones para el ejerci-
cio de los derechos políticos, por ejemplo, señalaba con precisión los atributos de
edad del cuerpo elector, estableciendo que los mayores de 18 años estaban en con-
diciones de inscribirse en el padrón electoral5. Sin embargo, no alcanzaba a aportar
3. Correa Rubén y Quintana Sergio (2012); Ley Saenz Peña y reforma electoral provincial en clave oli-
gárquica, Salta, 1912; en Estudios Sociales, Revista Universitaria Semestral N° 43 Universidad Nacional
del Litoral.
4. La historia electoral de la provincia de Salta tiene como punto de partida la aprobación de un regla-
mento para la elección de gobernador aprobada en 1821 (mal llamada Constitución de la Provincia de
Salta) y la Ley Electoral de 1823, que en gran parte seguía al reglamento electoral aprobado en Buenos
Aires en 1821. A partir de la aprobación de la Constitución de la Provincia de Salta en 1855, no se san-
cionó ninguna otra ley electoral hasta la aprobada a fines de 1906.
5. Las leyes nacionales a partir de 1863 fijaron la edad de 18 años como condición fundamental para la
inscripción en el Registro Electoral. En la provincia de Salta la única referencia sobre el atributo de edad
del elector se encuentra en el artículo 14 de la Constitución provincial de 1855, que fijaba como condi-
ción los 21 años cumplidos. Tendríamos así, que el ciudadano menor de 21 años inscripto como elector
en el Padrón Nacional no estaba habilitado a votar en las elecciones provinciales.

mayor transparencia en la formación de la representación política en manos de las

familias principales y algunos de sus socios comerciales, reforzando las prácticas
electorales habituales que restringían y controlaban la participación ciudadana. En
este sentido, por ejemplo, la inscripción en los registros electorales siguió siendo
voluntaria, por lo tanto sujeta a todo tipo de arbitrariedades por parte de las juntas
calificadoras, en menor medida en la ciudad capital y mucho más en los departa-
mentos del interior.
En relación al criterio para la definición de la circunscripción electoral, en el ca-
so de la elección de Senadores se abandono, tanto, la circunscripción única que te-
nía como base el reparto de escaños a partir del número de población, (un senador
por cada 6000 habitantes o fracción de 4000) como así también, el sistema propor-
cional pensado en el texto constitucional a los efectos “de dar cuenta a cada opi-
nión un número de representantes proporcional al número de adherente”6.
En realidad el sistema electoral de circunscripción única y distribución propor-
cional nunca funcionó. Las Constituciones de 1875, 1883 y 1888 incluían una “dis-
posición transitoria” que establecía, que mientras “la Legislatura no dicte la ley de
elecciones conforme a las bases establecidas, el Poder Ejecutivo ordenará que ellas
se practiquen en los términos que esta Constitución señala y en la proporción si-
guiente...”.
A continuación, detallaba la cantidad de diputados y senadores que le corres-
pondía a cada Departamento constituido de hecho en circunscripciones electorales,
destacándose la Capital con 6 diputados y 3 senadores, le seguían los departamen-
tos de Rosario de la Frontera, Rosario de Lerma, Orán, Molinos y San Carlos con
dos diputados y un senador. Los restantes departamentos elegían un solo diputado
y un solo senador. También se crearon 6 “secciones senatoriales”, que unía dos de-
partamentos colindantes y que, en el caso concreto de La Candelaria y Rivadavia,
vinculaba a dos departamentos distantes entre sí. En este caso, las secciones sena-
toriales elegían un solo senador.
A partir de 1906 las circunscripciones departamentales dejaron de ser un crite-
rio transitorio en la designación de los legisladores. Cada departamento se consti-
tuyó en una circunscripción electoral, eligiéndose un senador en cada uno de ellos a
través del sistema de mayoría relativa. Desaparecían también, las seis secciones
senatoriales que agrupaban a los departamentos de menor población, elevándose
de 17 a 21 el número de representantes en la Cámara de Senadores.
6. Constitución de 1875 de la Provincia de Salta. Artículo 47.

Para la elección de diputados se mantuvo el criterio de circunscripción única,

variando el número de población como base para la designación de 32 diputados.
Mientras la Constitución de 1875 normaba la elección de un diputado por cada
3000 habitantes o fracción no menor de 1000, la Constitución de 1906, elevó esta
base a 4000 habitantes o fracción no menor de 2000. Pero, nuevamente, una cláu-
sula transitoria constituía a los departamentos en circunscripciones electorales im-
plementándose en la práctica un sistema plurinominal en los Departamentos de
mayor población y uninominal para los de menor población.
En teoría, el sistema de circunscripciones electorales con base en los departa-
mentos debía establecer un vínculo más estrecho entre el ciudadano elector y la
representación legislativa, haciendo efectiva las dos funciones básicas de la demo-
cracia representativa: elección y representación.
Sin embargo, la ingeniería electoral impuesta por las normas transitorias y las
prácticas políticas, van a producir un efecto distinto al mantener la estructura de
dominación sustentada en el poder que ejercían los hacendados y propietarios tra-
dicionales de los departamentos del interior de la provincia. Esto se constituyó en
una fuerte limitante para la conformación de partidos ajustados a las disposiciones
de una carta orgánica7.
Los hacendados, en el contexto de las luchas facciosas, al contar con recursos
suficientes para movilizar en las circunscripciones la clientela electoral, continua-
ron siendo las piezas fundamentales para definir el apoyo hacia uno u otro grupo de
familias o facciones dominantes en la provincia.
La reforma electoral provincial de 1912 en clave oligárquica:

‘cambiar para que nada cambie’.
Más allá de la ley electoral aprobada en 1906, la resistencia a modificar las prác-
ticas electorales se expresó claramente al momento de tratarse el proyecto de ley
electoral provincial a fines de junio de 1912.
Sancionada a comienzos de ese año la ley nacional 8.871 que consagraba el su-
fragio secreto, universal y obligatorio, las provincias comenzaron una paulatina
adecuación de las normativas electorales. En Salta, el gobernador Avelino Figueroa
(1910-1913) envió para el tratamiento en la Legislatura provincial el proyecto de ley
7. La UCR del distrito Salta había aprobado una carta orgánica en 1909 y el reciente partido Unión Pro-
vincial se dictó una en 1912, no obstante, continuó predominando el poder territorial de los grandes
propietarios hacendados y comerciantes.

modificatorio de aquella sancionada en 1906. El proyecto contemplaba, el “voto

público” en contraposición al “voto secreto” consagrado en la ley nacional.
Gregorio Caro Figueroa hace referencia a la posición de Robustiano Patrón Cos-
tas con relación al ‘voto público’. En un reportaje publicado por el diario La Prensa
del 27 de octubre de 1912 el dirigente salteño había expresado:
“El voto público permite su calificación, pues los empleados siguen las tendencias
del patrón, los colonos las del profesional, y así sucesivamente, de este modo tiene
en la elección el afincado, el intelectual, una representación que es de hecho pr o-
porcional a sus intereses y a la importancia de sus conocimientos y cultura.” 8
Parados en el umbral de un nuevo siglo, la clase dominante salteña seguía pen-

sando al sufragio como un acto colectivo para consagrar la legitimidad de la repre-
sentación en forma unánime, en una sociedad ordenada en torno a jerarquías, que
no sólo obedecían a la riqueza o el poder económico sino más bien, a los méritos, la
educación, el prestigio familiar.
Tanto el gobernador Figueroa como su ministro de Gobierno Dr. Francisco M.
Uriburu, sustentaban el proyecto sobre el voto público “en las prácticas y costum-
bres” que habían caracterizado a la política salteña, según ellos, “alejadas de la ve-
nalidad y la compra de votos”. Por otro lado, consideraban, que el voto secreto por
sí mismo no era la garantía de las libertades políticas, sino que estas dependían del
ejemplo y la ‘virtud’ de sus gobernantes.
La respuesta del ministro del Interior Indalecio Gómez, tío del ministro de Go-
bierno Francisco M. Uriburu, al gobernador Figueroa fue terminante: el programa
presidencial exigía el voto obligatorio, la representación de las minorías y el voto
secreto:
“Si, por contemplaciones con las peculiaridades políticas de cada provincia, hubi e-
ra de hacerse maleable la regla, para adaptarla a cada una de ellas, las reglas queda-
rían desvirtuada y el programa fracasado (...) por eso piensa el Sr. Presidente, que
el proyecto de Ley propuesto por Ud., sean cuales fueran las modalidades de los
partidos y las costumbres electorales de Salta, no está de acuerdo con su política. Y
me ha recomendado que a la mayor brevedad comunique a Ud. esta opinión suya” 9
8. Caro Figueroa, Gregorio (1970); Historia de la gente decente del Norte Argentino. De Güemes a Pa-
trón Costas; Buenos Aires, Ed. Mar Dulce; p. 122.
9. Carta enviada por el ministro Indalecio Gómez al gobernador Avelino Figueroa el 13 de junio de 1912,
citada por Uriburu Michel, Francisco. (1993). “Dr. Francisco M. Uriburu. Su tiempo y su circunstancias,
1881-1927”. Talleres Gráfiker. Salta.

El peso de las circunstancias doblegaron las resistencias conservadoras, situa-

ción que fue considerada al aprobarse por unanimidad en Diputados el despacho
elaborado por la comisión de Asuntos Legislativos que modificaba el proyecto del
Ejecutivo provincial. Aprobado el voto secreto, universal y obligatorio, el diputado
Manuel R. Alvarado aclaró su opinión contraria al sistema de circunscripciones de-
partamentales, comprometiéndose a enviar un proyecto para modificar el que es-
taban aprobando, en el sentido de sostener el criterio de circunscripción única y el
sistema de lista incompleta.10
La Cámara de Senadores posteriormente se abocó al tratamiento de las modifi-
caciones introducidas por los Diputados, argumentado la premura de contar con
una ley para las elecciones de electores a gobernador, las modificaciones fueron
abordadas rápidamente, y aunque algunos legisladores hicieron sentir su voz de
rechazo, terminaron aprobando de manera unánime la propuesta elevada desde
Diputados.
La reforma electoral provincial con resistencias comenzó a regir las elecciones
posteriores. Privitello (2010) advierte en sus estudios que la ley electoral nacional
de 1912 lejos de ser formulada desde una perspectiva pluralista, termino consa-
grando una representación política como “voz unánime de la voluntad progresista
de la nación”, por lo tanto opuesta al reconocimiento de partidos políticos ‘orgáni-
cos’ que solo servían, en el criterio de los reformadores, para fragmentar y desinte-
grar la comunidad. Como mecanismo de garantía para consagrar la unanimidad de
la representación, los conservadores salteños en la ley electoral provincial obviaron
la creación de una justicia electoral con lo cual el Senado continuo jugando un papel
central en la aprobación de las actas electorales.
Ampliación del padrón electoral y participación política entre

1913-1918
En lo formal, la adopción del padrón electoral nacional a través de la nueva ley,

debió tener algunas consecuencias inmediatas. Por un lado, ampliaba el número de
ciudadanos que formalmente quedaron habilitados para el ejercicio de los derechos
políticos. Por otro lado, esta disposición y el establecimiento del voto secreto y obli-
10. Segunda Sesión Extraordinaria. 27 de junio de 1912. Libro XI. Cámara de Diputados de la Provincia
de Salta.

gatorio, exigían al radicalismo la revisión de la estrategia abstencionista, para parti-

cipar abiertamente en la lucha electoral.
Camino que recorrió con dificultad por las divisiones internas y las prácticas de
algunos dirigentes, que permanentemente traspasaban los límites formales de la
organización partidaria para volcarse al oficialismo de turno siguiendo la lógica
facciosa anterior. Esta situación tornaba inestable el funcionamiento de un sistema
de partidos.
Sobre ese escenario, el control electoral de los conservadores se mantuvo firme
y el radicalismo para modificarlo, comenzó a depender más de los factores externos
(la posibilidad de una Intervención Federal), que de su propia capacidad de dar
coherencia y organización al apoyo político de la masa creciente de ciudadanos elec-
tores.
El cuadro 1 que insertamos líneas más adelante intenta registrar algunas ten-
dencias del comportamiento electoral después de 1912. Cabe aclarar que la investi-
gación no se detendrá en el análisis detallado de cada turno electoral que se sucedió
entre 1913 y 1918, pues ya hemos visto como la nueva ley electoral provincial había
montado un andamiaje institucional con el objeto de garantizar a los grupos oligár-
quicos, el control de las elecciones de electores a gobernador.
El mecanismo funcionó eficientemente de tal forma que el Partido Unión Pro-
vincial, en 1915, pudo mantener el gobierno imponiendo al Dr. Abraham Cornejo,
frente al candidato radical, Dr. José Saravia.
En este trabajo nuestra atención –con el objetivo de comparar distintas situa-
ciones- se desplaza hacia las elecciones legislativas provinciales y las elecciones
nacionales, donde se supone que en estas últimas existian mayores garantías de
imparcialidad en función de las nuevas disposiciones electorales nacionales.
En el caso de las elecciones provinciales, el radicalismo se abstuvo en cuatro de
ellas: 1913 (legislativas provinciales), 1916 (legislativas provinciales), 1917 (legis-
lativas provinciales) y 1918 (electores a gobernador) y se presenta en las eleccio-
nes de 1914 (legislativas provinciales y 1915 (electores a gobernador).
En marzo de 1914 el radicalismo resuelve participar en las elecciones legislati-
vas y en virtud de los buenos resultados obtenidos, los dirigentes decidieron pre-
sentarse en las elecciones de electores a gobernador de septiembre de 1915, donde
nuevamente es derrotado por la maquinaria electoral controlada desde el Senado
provincial, lo cual determina que pase nuevamente a la abstención electoral.
Entre 1917 y 1918, el partido radical se pronuncia por la abstención y sostiene la
estrategia de solicitar la intervención federal (tal como lo hizo en todas las ocasio-
nes anteriores).

Mientras esto sucede a nivel de la dirigencia partidaria, a los efectos de calibrar

con mayor precisión el impacto que tiene esta situación y las reformas electorales
(nacional y provincial) sobre el comportamiento de la ciudadanía habilitada para
votar, presentamos el siguiente cuadro sobre el periodo 1913-1918 construido a tra-
vés de la información que proporcionan los registros oficiales y en algunos casos la
prensa de la época.
Cuadro 1: Relación entre crecimiento de población, empadronados y votan-

tes en las elecciones legislativas provinciales y nacionales.
% Nº VOTAN- % Nº de %
Año POBLACIÓN EMPADRO Población TES EN ELEC- empadrona VOTANTES votantes
(1) NADOS - CIONES dos que EN ELECCIO- -
(2) empadrona- LEGISLATI- votan en las NES empadro
dos VAS elecciones LEGISLATI- nados en
PROVINCIA- provinciales VAS NACIO- elecciones
LES NALES nacionales
(3) (4)
1913 140.361 26.627 18,9 6.544 24,5 14.760 55,4

* *
1914 142.076 28.305 19,9 10.468 36,9 14.063 49,6

** **
1916 146.002 30.779 21,0 4.464 14,5 17.742 57,6

*** ***
1918 148.336 32.347 21,8 Sin datos ------ 15.811 48,8

**** ****
(1) Cálculos Dirección General de Estadísticas de la Provincia de Salta (1913-1918)

(2) Diario Nueva Época, 12 de junio de 1928
(3) Fuentes Diversas:
* A.H.S. Libro de Actas Electorales 1912-1917. Elección 3 de marzo de 1913. Cómputos sobre 15
Departamentos.
** Libro de Actas Electorales 1912-1917. Elección 2 de marzo de 1914. Cómputos sobre 15 Depar-
tamentos.
*** Libro de Actas Electorales 1912-1917. Elección 8 de marzo de 1916. Cómputos sobre 13 De-
partamentos.
****Elección realizada el 15 de diciembre de 1918.
(4) Estadística Electoral. Años 1912-1938. Juzgado Federal de Salta. Secretaria Electoral.
* Elección un Diputado Nacional. Triunfa el Partido Unión Provincial.
** Elección de dos Diputados Nacionales. Triunfa el Partido Unión Provincial.
*** Elección de electores presidenciales y diputados nacionales. Triunfa el Partido Unión Provincial.
****Elección de dos Diputados Nacionales. Marzo de 1918. Triunfa el Partido Unión Provincial
El estudio de los datos consignado en el cuadro permite elaborar una serie de

conclusiones.
El porcentaje de empadronados en relación al total de la población existente entre
1913 y 1918 se incremento en forma gradual y constante siguiendo el curso del cre-
cimiento de la población.

La abstención radical en las elecciones legislativas provinciales de 1913 y 1916, au-

menta notablemente la ausencia de votantes en los comicios.
La ausencia de votantes disminuye con la participación electoral del radicalismo
(1914), no obstante, sólo concurren a votar el 36.9% del total de ciudadanos empa-
dronados, mientras que en 1913 sólo fue a votar el 24.5% del padrón y en 1916 el
porcentaje de votantes sólo alcanzó el 14.5%. Esta observación permite afirmar que
a pesar de la obligatoriedad y abstención propuesta por el radicalismo, la ausencia
electoral es significativa.
Comparando los datos de las elecciones provinciales y nacionales, se puede

inferir que:
La participación electoral aumenta significativamente en relación a las elecciones
provinciales. Produciéndose los porcentajes más altos en los años en que el radica-
lismo se presenta a elecciones: 1913 y 1916. Registrándose una asistencia electoral
del 55.4% y el 57.6% respectivamente.
Estos porcentajes decrecen levemente durante los años de abstención radical: 1914
y 1918. Manteniéndose muy por encima de los registros de asistencias electorales
provinciales, situación que señala el esfuerzo de la oligarquía salteña por mostrar al
poder central, que gozaba de una amplia legitimidad entre sus comprovincianos.
Para ratificar esta observación, agregamos que los candidatos del Partido Unión
Provincial, triunfaron en todos los turnos electorales consignados en el cuadro.
En relación a la composición de la representación legislativa del Partido Unión
Provincial y del Partido Radical en la Cámara de Senadores y Diputados de la pro-
vincia, se ha reconstruido en forma parcial la integración de ambas durante el pe-
riodo 1914-1918, con los siguientes resultados:
Cuadro 2: Composición de las Cámaras por Partidos, 1914-1918
Cámaras Senadores Diputados

Totales
Tota-
Unión Unión Cívi- Unión Unión Cívica

les
Partidos
Provincial ca Radical Provincial Radical
Año Bancas Bancas Bancas Bancas Bancas Bancas

1914 19 2 21 22 9 31
1915 19 2 21 20 12 32
(1)
1918 9 12 21 11 21 32
Fuentes: A.H.S. Libro de Actas Electorales 1912-1917

(1)
Elecciones realizadas por la Intervención Federal

Recordemos que el radicalismo en las complementarias de 1912 y en las legisla-

tivas de 1913 se abstiene de participar de las elecciones provinciales, para presen-
tarse sucesivamente en los turnos electorales de 1914 y 1915, situación que le permi-
te mantener una representación mínima en el Senado y un bloque no muy
numeroso en diputados, compuesto por dirigentes con una larga militancia política
y algunos de ellos, con bastante experiencia parlamentaria, como los casos de: To-
más Oliver, el Dr. Carlos Outes, Pablo Saravia, Julio Sueldo y Dr. Luis Diez. Menos
experiencia legislativa tenían Gregorio Tobar, Adeodato Aybar, Carlos Garcia, José
Figueroa Torino y José Navamuel.
Creciente importancia del electorado radical en Salta Capital
El radicalismo ratificó durante las elecciones de 1914 y 1915, la creciente adhe-

sión entre la población urbana del departamento Capital, que le permitió controlar
la totalidad de las bancas de diputados que correspondía al departamento. Además
de experimentar un importante crecimiento en Orán y Anta, ratificando la posibili-
dad de disputar el control electoral en Iruya, La Viña, Rosario de Lerma, Guachipas,
y Cachi.
Un dato importante a resaltar, porque confirma la tendencia observada trabajos
anteriores, es que tanto en las elecciones nacionales y provinciales, el radicalismo es
mayoría en el departamento de la Capital, se abstenga o no de participar. Cuando se
presenta, gana con una leve diferencia de votos, y cuando se abstiene, los votos en
blanco también superan ligeramente a los obtenidos por los candidatos conservado-
res, tal como confirma el siguiente cuadro:
Cuadro 3: Comportamiento de los votantes radicales en departamento de

Salta Capital en Elecciones legislativas nacionales, 1912-1918.
Elecciones Legislativas Nacionales

1912-1918
Votos en UNIÓN PRO-
Años U.C.R
Blanco VINCIAL
1912 2.145 --- 1.746
1913 2.122 25 1.028
1914 Abstención 1.498 1.483

(1)
1916 2.075 75 1.540

1918 Abstención 1.629 1.105
Fuente: Estadística Electoral. Años 1912-1938. Juzgado Federal de Salta. Secretaria Electoral.
(1)
Fueron elecciones legislativas y electores a presidente y vice de la Nación
También es evidente, que la facción saravista era incapaz de contener y convo-

car a los propietarios del interior que apoyaban intermitentemente al radicalismo.
Inclusive es posible verificar como alguno de estos grandes hacendados en disiden-
cia con Saravia, conformaron a partir de 1917 el Partido Radical Personalistas, pre-
sidido por Florentín Linares
La persistente conflictividad interna de las facciones radicales fue canalizada a
través de acuerdos mínimos que permitieran eslabonar una estrategia para alcanzar
la gobernación de Salta, ante la proximidad de las elecciones de electores de gober-
nador.
Mutuamente Impugnados los principales dirigentes con residencia en la pro-
vincia, nuevamente las miradas se dirigieron hacia el Dr. Joaquín Castellanos,
quien por sus prolongadas ausencias y prescindencias en las disputas locales, podía
llegar a conciliar las distintas facciones. Castellanos se había alejado de la provincia
luego de su frustrada candidatura en 1912, para desempeñarse como Diputado Na-
cional por la provincia de Buenos Aires, entre 1914-1918.
En 1917, pocos meses después de llegar al Ejecutivo nacional, Hipólito Yrigoyen
designó al Dr. J. Saravia como presidente de la Caja Nacional de Ahorro Postal, car-
go que retuvo hasta 1926, fecha en que la institución fue intervenida por el presi-
dente Marcelo T. de Alvear.11La medida fue justificada por las denuncias de corrup-
ción, Saravia, dirá que fue el castigo por profesar su lealtad al yrigoyenismo.
Lo cierto es, que esta situación allano el camino de J. Castellanos para una nue-
va candidatura a la gobernación en 1918. Las turbulentas facciones radicales depo-
niendo por un momento la lucha interna, tenían la posibilidad de unificarse en-
torno a su figura. Sin embargo, de nada valdría esta candidatura si el gobierno
nacional no revertía el control electoral en manos del oficialismo provincial.
Intervención Federal. Resignificación semántica de conceptos y

prácticas políticas.
El presidente H. Yrigoyen puso en marcha el 27 de febrero de 1918 los meca-

nismos institucionales que desembocarían en la Intervención Federal. Con el pre-
11. Colmenares, Luis (1982). Mi Padre. Salta. Talleres Artes Gráficas. S.A. Páginas 47 a 52.

texto de garantizar el “ejercicio de los derechos políticos” al pueblo de Salta, en las

elecciones legislativas del 3 de marzo, por decreto procedió a designar con el carác-
ter de Comisionado Nacional en la Provincia de Salta, al Dr. Avelino P. Ferreyra12.
El Comisionado Nacional ingreso a la provincia haciendo un despliegue de
fuerzas militares y funcionarios nacionales, dispuesto a controlar exhaustivamente
el acto electoral. El informe elevado el 22 de marzo al Ministro del Interior, Dr.
Ramón Gómez, señalaba que:
“…los comicios se celebraron con tranquilidad en toda la provincia…pero este he-

cho tiene muy escasa y relativa significación tratándose de determinar la legitim i-
dad de aquellos, ya que es sabido que el fraude bajo todas sus formas artificiosas,
ha reemplazado, con positivas ventajas para sus autores, a la tradición de la coac-
ción y de la violencia”.13
El Comisionado Nacional, recogiendo información de documentación “pública

y privada”, aseguraba que en la provincia, el oficialismo apelaba a distintos meca-
nismos para “burlar de antemano los resultados previstos de una elección”, deta-
llando brevemente algunos de ellos: la detención de los dirigentes opositores, la
presión a los agricultores a través del “despojo del agua”, o unificando en un mismo
cuarto oscuro las elecciones nacionales y provinciales para confundir a los votantes.
Estos elementos lo llevaban a juzgar que las elecciones del 3 de marzo eran in-
válidas y se pronunció por la necesidad de una “intervención amplia del Gobierno
Federal”, ya que había podido comprobar que en la provincia de Salta estaba sub-
vertida la forma republicana de gobierno al no existir independencia entre los pode-
res y un régimen municipal, además de observar la desorganización que reinaba en
la educación primaria, donde los establecimientos que funcionaban hasta año ante-
rior (122 escuelas), se habían reducido a 66, poniendo en riesgo la educación de los
niños.
En conclusión, en la provincia no existían condiciones, no sólo para garantizar
las elecciones libres de fraude sino que tampoco había posibilidades que el pueblo
tuviera las herramientas que da la educación para poder elegir libremente. Sin ne-
cesidad de agregar mayores pruebas, el informe del Comisionado Nacional fue
aceptado como suficiente para decretar el 27 de abril, la Intervención Federal, de-
signando como interventor, al camarista de los Tribunales de la Capital Federal, Dr.
12. Yrigoyen Hipólito (1956) Pueblo y Gobierno. La Reparación Institucional. La República Fede-
ral. Buneos Aires. Ed. Raigal. Tomo V. Página 256.
13. Informe del Señor Comisionado (1919). Páginas 257 a 261.

Emilio Giménez Zapiola. Luego de una breve y conflictiva actuación, Giménez Za-
piola, fue reemplazado en el cargo por el Dr. Manuel Carles, en agosto de 1918.
Contando con la garantía de los padrones depurados y el control político im-
puesto por el nuevo interventor en nombre del gobierno nacional, finalmente, las
elecciones sustanciadas el 15 de septiembre consagraron al Dr. J. Castellanos, como
primer gobernador radical de la provincia de Salta.
En la mitología radical, tal situación ratificaba la presunción que cuando el
pueblo votaba libremente, triunfaba indefectiblemente el radicalismo, sin embargo,
un proceso más profundo había comenzado a operar en el campo de los sentidos y
significados de la cultura política salteña.
En el concepto de pueblo elector comienza a descomponerse la idea que ubica-
ba a los individuos virtuosos dentro de una representación calificada en un orden
natural que vinculaba a los hombres en forma jerárquica y corporativa. Lo cual no
implicaba el pasaje inmediato a la idea abstracta de ‘pueblo’ como agregado de in-
dividuos liberados de los antiguos nexos colectivos, aunque paulatinamente cobra
valor el ejercicio del derecho individual del voto combinado con el mérito y el pres-
tigio social que debían caracterizar a los representantes.
A manera de conclusión
El proceso de ampliación limitada de la ciudadanía a través de la apertura de

los derechos electorales a un ‘universo’ masculino más extenso que en antaño, pre-
tendía un efecto emancipador para dar mayor sustento a la legitimidad de la repre-
sentación política.
En el interior de este proceso operaban antiguos principios de la tradición cris-
tiana que Bernardo Frias daba cuenta como fundantes de los nexos sociales que
atravesaba tanto el orden familiar como el político.
“En toda convención –tratándose de hombres libres- el consentimiento era como el

alma de las cosas. Y para ser tal cual correspondía, cabal y completo, debía ser libre,
sin sombra de violencia, de fraude ni de error. La iglesia Católica que había incor-
porado a su Derecho Canónico los sabios principios del Derecho Romano, hasta el
extremo de darle audiencia al Diablo, si el Diablo se presentaba de acusado…”(Frias
2013:712)

Dentro de esas garantías que asegura la libertad individual, el consentimiento

era concebido dentro de un orden social donde la familia constituía el fundamento
estructurante y la autoridad del padre la garantía de la armonía y la libertad de los
individuos que la integraban. Prolongada esta concepción a la organización política,
el gobierno no podía ser otra cosa que una reunión de cabezas de familias cuyos
méritos y prestigio consagraran la legitimidad de la representación que portaban y
que debía expresarse en forma de elección unánime, a pesar de las voces en disi-
dencia.
En los discursos políticos de la época es frecuente que se caracterizara a este ré-
gimen político como “nepotismo o gobierno de familias”, no como gobierno oligár-
quico. Durante décadas el voto en asamblea electoral pública, además del orden
familiar, puso en evidencia el lugar que cada hombre ocupaba en la sociedad.
El voto secreto, universal y obligatorio puso en jaque a esta concepción, nuestro
trabajo demuestra que aún antes de la reforma de 1912 el proceso de ruptura cobra-
ba profundidad en voto de los pobladores de la ciudad de Salta dando cuenta de la
heterogeneidad y diversidad social que combinaban la presencia de las antiguas
familias con las familias de los ‘hombres nuevos’ residentes en la ciudad, contras-
tando con lo que ocurría en los espacios rurales del interior de la provincia contro-
lados por los grandes propietarios (sean conservadores o radicales) y un conjunto
de actores sociales vinculados a las antiguas formas de ocupación y producción.
No obstante, esta situación no puede confundirnos a tal punto de darle una in-
terpretación sobrevalorada al cambio social en el espacio urbano, como para pensar
que una nueva concepción de consentimiento sin mediación alguna comienza a li-
gar las relaciones entre los individuos y que las reglas de la pluralidad y la diversi-
dad construyan ahora las bases de una nueva unanimidad. Nada de eso estará pre-
sente, pero sin duda algo había comenzado a cambiar.
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La teoría política y la crítica radical del Derecho. ∙ ANÍBAL DÁURIA
La teoría política y la crítica radical del Derecho.
ANÍBAL D’AURIA
[email protected]
Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires
Resumen:
En el presente artículo presento la idea de un programa de Crítica Radical del Der e-
cho y exploro las contribuciones que la Teoría Política podría hacer al mismo. Pri-
mero, a partir de la conceptualización kelseniana del Estado como personificación
metafórica del orden jurídico fundamento la idea de Crítica Radical del Derecho
como Crítica del Estado. Luego distingo tres niveles o tipos de crítica del Derecho
para mostrar la diferencia específica de la Crítica Radical respecto de otros modos
más habituales de entenderla. En tercer lugar, intento mostrar el tipo de aportes
que la Teoría Política puede realizar a un programa radical de crítica del Derecho;
en este sentido, explico en qué consiste la Metafórica Política como sub-disciplina
de la Teoría Política. Finalmente, concluyo con algunas aclaraciones puntuales de
todos los ítems desarrollados.
Palabras clave: crítica radical - Kelsen -Estado - metafórica política

I. La Crítica radical del Derecho como Crítica del Estado.
Kelsen presenta un concepto de Estado desde un punto de vista estrictamente

jurídico, pero a la vez sostiene que ese concepto jurídico de Estado es primordial,
por su valor científico (no ideológico), no sólo para la Teoría del Derecho sino tam-
bién para la sociología y la ciencia política. Estas disciplinas científicas pueden tra-
bajar con algún concepto específico diferente de Estado, pero sólo a partir de la ba-
se que les proporciona este concepto jurídico.
Kelsen define al derecho como un orden normativo que regula conductas a tra-
vés de motivaciones indirectas, es decir, por medio de sanciones que enlazan venta-
jas a su observancia o desventajas a su inobservancia. Y como esas sanciones se
aplican independientemente de la voluntad de quien queda sujeto a ellas, el derecho
es un orden normativo coactivo1. Ahora bien, así como cualquier persona jurídica
colectiva (p.e. una sociedad comercial o una fundación) no es realmente nada dife-
rente de los mismos reglamentos que la instituyen como tal (es decir, como “perso-
na jurídica”), el Estado no es realmente nada diferente del orden jurídico, sino que
simplemente es una personificación metafórica de éste. El Estado argentino no es
una cosa distinta del orden jurídico argentino, sino que es este mismo orden jurídi-
co (o sea, el derecho argentino) considerado en su totalidad y como “persona jurídi-
ca”.
Es cierto que estamos acostumbrados al error de pensar al Estado como si fuera
algún ente distinto del derecho, subyacente y previo al derecho, que crea o pone el
derecho. Pero este dualismo, como vimos, es mera ideología, fantasmagoría, y no
resiste un análisis riguroso.
En efecto, quienes postulan ese dualismo suelen dar definiciones de Estado
ideológicas, ético-políticas normativas, cuando no mistificadoras, pero nunca cien-
tíficas, es decir, operativas para el conocimiento de la facticidad efectiva. Así en-
contramos que algunos definen al Estado por la intensidad de los vínculos sociales,
culturales o afectivos que se da al interior de un cierto colectivo humano, lo que no
puede explicar que los vínculos entre gente que vive a ambos lados de una frontera
1. Aunque los sistemas morales también suelen enlazar ventajas o desventajas (por ejemplo, la aproba-
ción o reprobación pública), la diferencia con el derecho está en que la sanción jurídica es definida,
mientras que la sanción moral es espontánea y difusa, esto es, no señalada expresamente ni atribuida a
un órgano específico. Por su parte, la religión también postula sanciones coactivas para quienes infrin-
jan sus mandatos, pero se trata de sanciones trascendentes (impuestas, supuestamente por la divini-
dad); en cambio, el derecho organiza terrenalmente el empleo de la fuerza, aquí y ahora, monopolizán-
dola para evitar su empleo privado y subjetivo. El monopolio de la fuerza que ejerce el derecho es
atributo del mismo orden jurídico (Estado). Desde este punto de vista, una vez más, las normas religio-
sas están más próximas al derecho que las de la moral. Cf. KELSEN (1988: 23), (2011: 44).

estatal sean más intensos que los que suelen presentarse entre gente que vive den-
tro de un mismo Estado separada por grandes distancias, espaciales o culturales.
También encontramos a quienes definen al Estado como la expresión de una suerte
de voluntad o interés común del cual emanaría el derecho, tesis que deja de lado la
gran diversidad de intereses, especialmente de clase, que están en conflicto dentro
de un mismo Estado. En fin, por último encontramos a quienes pretenden definir
al Estado como un gran organismo viviente del cual los individuos serían meras
células subordinadas, con lo que resucitando viejas ideas metafísicas sólo procuran
justificar el totalitarismo.
En fin, para Kelsen, concebir al Estado como sujeto previo y preexistente al or-
den jurídico es una manifestación más del animismo primitivo, esto es, de la ten-
dencia a personificar los objetos de nuestro conocimiento, duplicándolos mística-
mente, fantasmagóricamente. Así como el hombre primitivo ve un dios o un
espíritu detrás de cada fenómeno natural, de igual manera, los dualistas creen ver
un ente real, un gran sujeto, organismo, espíritu, etc. detrás del orden jurídico posi-
tivo. No hay en verdad tal sujeto detrás del orden jurídico; sólo se trata de una per-
sonificación metafórica del mismo orden jurídico:
“Cuando se habla del poder del Estado, generalmente se piensa en prisiones y sillas
eléctricas, cañones y ametralladoras. Más no debe olvidarse que todas estas son c o-
sas muertas que sólo se convierten en instrumentos de poder al ser usadas por seres
humanos, y que los hombres generalmente las utilizan movidos por cierto propósi-
to, en virtud de mandatos que consideran como normas. El fenómeno del poder po-
lítico manifiéstase en el hecho de que las normas que regulan el uso de tales ins-
trumentos resultan eficaces. El “poder” no está constituido por las prisiones y las
sillas eléctricas, las ametralladoras o los cañones, ni es una especie de substancia o
de entidad oculta detrás del orden social. El poder político es la eficacia de un or-
den coactivo que se reconoce como derecho. Es incorrecto describir al Estado como
“un poder detrás del derecho”, pues esta frase sugiere la existencia de dos entidades
separadas allí donde sólo hay una, a saber, el orden jurídico. El dualismo de Estado
y derecho es una duplicación superflua de los objetos de nuestro conocimiento, y
resulta de la tendencia a personificar e hipostasiar nuestras personificaciones. Un
ejemplo típico lo encontramos en la interpretación animista de la naturaleza, esto
es, en la idea del hombre primitivo de que la naturaleza está animada, y de que de-
trás de cada cosa existe un alma, un espíritu, un dios: detrás del árbol, la dríade;
detrás del río, la ninfa; detrás de la luna, la diosa lunar; detrás del sol, un dios solar.

Así, detrás del derecho imaginamos su personificación hipostasiada, el Estado, dios

del derecho. El dualismo de derecho y Estado es una superstición animista” 2.
Pero Kelsen, ya lo adelantamos, no afirma que el concepto jurídico de Estado

como equivalente al mismo orden jurídico sea el único concepto científicamente
útil. De hecho, admite Kelsen, hay también un concepto weberiano de Estado útil
para la ciencia sociológica. Se trata del Estado como asociación de dominación ins-
titucionalizada que reclama con éxito el monopolio de la coacción. Así entendido, el
Estado es visto como una relación entre quienes mandan y gobiernan, por un lado,
y quienes obedecen y son gobernados, por otro lado3. Pero, señala Kelsen, la socio-
logía política sólo se interesa por el mando que ciertos individuos ejercen, en tanto
“órganos del Estado”, sobre otros. Y sólo puede entenderse la noción de “órgano
del Estado” en un sentido jurídico. Por lo tanto, concluye Kelsen que incluso el sen-
tido sociológico de Estado supone previamente al concepto jurídico del mismo.
En efecto, un “órgano” del Estado no es otra cosa que un individuo a cargo de
una función específica dentro del ordenamiento jurídico. Es decir, un individuo
cuyos actos son atribuidos a esa personificación metafórica del derecho que es el
Estado. El Estado es, entonces, como toda persona jurídica, una suerte de punto
de imputación de ciertos actos humanos; y los individuos cuyos actos el derecho
imputa o atribuye al “Estado” son lo que llamamos “órganos del Estado”, o sea,
funcionarios. Pero el Estado como sujeto ficcional de imputación de tales actos o
conductas, como “persona actuante”, una vez más, no es otra cosa que una personi-
ficación metafórica del orden jurídico mismo4.
Creo que al limpiar de todo elemento ideológico al concepto de Estado, asimi-
lándolo al mismo orden jurídico positivo, la Teoría Pura de Kelsen hace un aporte
fundamental para una Crítica del derecho que se pretenda radical. Kelsen ha dicho
en voz alta que el rey estaba desnudo. Si se hace abstracción de todo elemento ideo-
lógico y ficcional, el Estado queda identificado con el derecho, el que a su vez es
definido específicamente por su carácter coactivo. Y así, siendo esencialmente
idénticos Estado, derecho y sistema de normas respaldadas en la coacción, un pro-
grama de Crítica de la coacción organizada misma (lo que Kelsen antes llamó “crite-
rio formal supremo de orden coactivo”) equivaldría a un programa de Crítica radi-
cal del Derecho, o más claramente, a un programa de Crítica del Estado. Y esta
2. KELSEN (1944: 227).

3. WEBER (1985: 9 y ss. Tomo 1).
4. Los llamados elementos clásicos del Estado (poder, territorio, población) no son otra cosa, respecti-
vamente, que la eficacia del orden jurídico y sus ámbitos de validez jurisdiccional.

Crítica sólo puede ensayarse desde el supuesto epistemológico de un universal li-

bertario que no es otra cosa que la puesta en duda, al menos hipotéticamente, de la
necesidad misma de ese “criterio formal supremo de orden coactivo”.
II. Tres niveles o tipos de Crítica del Derecho: parcial, general y

radical.
Llegados a este punto, y a modo de recapitulación, creo que podríamos diferen-

ciar tres niveles posibles o tipos de Crítica del Derecho.
En primer lugar, está la que podemos denominar Crítica Jurídica Parcial, enfo-
cada en alguna institución particular del derecho (como puede ser la función judi-
cial, o la legislación, o la promulgación de decretos, o la división de poderes, o la
propiedad privada, o el régimen de los contratos, o la enseñanza del derecho en las
universidades, etc.). Un ejemplo de este tipo de trabajos lo hallamos en el ensayo
de Duncan Kennedy titulado El comportamiento estratégico en la interpretación
jurídica5.
En segundo lugar, está la que podemos denominar Crítica Jurídica General, en-
focada en el contenido en general de lo que el derecho dice y en aspectos genéricos
de cómo lo dice. Ejemplos de este tipo de trabajos los hallamos en textos como Crí-
tica de la ideología jurídica, de Oscar Correas, y La opacidad del derecho, de Car-
los Cárcova6.
En tercer lugar, está lo que podemos llamar Crítica Radical del Derecho, enfo-
cada específicamente en la coactividad misma que define al derecho (lo que Kelsen
llamó el “criterio formal de supremo orden coactivo”). Aquí la cuestión ya no es
particularmente, por ejemplo, cómo, cuándo y por qué se filtra la ideología política
en las decisiones del juez. Tampoco se trata de la cuestión genérica de por qué el
derecho dice eso que dice y no otra cosa, o de por qué lo que el derecho dice se su-
pone jurídicamente conocido por todos a pesar de su evidente opacidad para todos.
La cuestión de la Crítica Radical del Derecho apunta específicamente a la raíz del
derecho, es decir, a su carácter coactivo: ¿Por qué hay coacción jurídica? ¿Qué con-
diciones sociales hacen posible que exista un orden coactivo, cualquiera fuera?
¿Existe una suerte de ideología de la coacción? Y en tal caso, ¿sobre cuáles prejui-
cios y supuestos implícitos se apoya?
5. KENNEDY (2010: 27 y ss.).

6. CORRREAS (1993), CÁRCOVA (2006).

II. La Crítica del Derecho desde la Teoría Política.
La Crítica del Derecho, en cualquiera de sus formas, sólo puede realizarse desde
disciplinas diferentes de la Ciencia del Derecho (esto es, diferentes tanto de la Teo-
ría General del Derecho como de la Dogmática jurídica). Y esto no podría ser de
otra manera desde el momento que la Crítica del Derecho toma como objeto de sus
indagaciones a los condicionamientos, presupuestos, preconceptos, prejuicios, etc.
tanto del discurso normativo del derecho como del discurso informativo de la Cien-
cia del Derecho. De este modo, entonces, se puede hacer Crítica del Derecho desde
la Sociología (explicativa o comprensiva), desde la Antropología, desde la Psicolo-
gía, desde la Historia Social y Política, desde la Semiología y la Lingüística, etc. Es
decir, la Crítica del Derecho (sea ésta de tipo parcial, general o radical) siempre
proviene de alguna otra disciplina especializada; y si se pretende superar la pers-
pectiva particular que pueda aportar cada una de esas disciplinas, el único expe-
diente que tenemos a mano es la interdisciplinariedad.
La interdisciplinariedad es un rasgo que se atribuye a la Crítica habitualmente.
Ya la Escuela de Frankfurt definía su programa de Crítica social a partir de la inter-
disciplinariedad; y en el caso específico de la Crítica del Derecho, también es un
lugar común defendido por casi todos sus cultores más representativos. Pero es
importante aclarar qué debe entenderse por interdisciplinariedad, pues a menudo
se incurre en un grosero error cuando se la opone a especialización. En verdad, no
son conceptos opuestos sino todo lo contrario. Si un mismo individuo, por culto o
erudito que fuere, pretende reunir en su cabeza todas las disciplinas posibles para
realizar sus indagaciones críticas, es muy seguro que sólo podrá decir generalidades
vagas y triviales (cuando, no disparates). La interdisciplinariedad en serio no es
otra cosa que el diálogo recíproco entre los especialistas de las diversas disciplinas
que se avocan a un objeto de estudio; y nadie puede aportar verdaderamente nin-
gún conocimiento de importancia a ese diálogo inter-disciplinario si previamente
no está especializado en alguna disciplina particular. Sin especialización no puede
haber interdisciplinariedad.
Dicho eso, quiero detenerme ahora brevemente en el tipo de aporte que puede
hacer la Teoría Política, en tanto disciplina especializada, a la Crítica del Derecho,
teniendo en mira que, en particular, la Crítica Radical del Derecho puede entender-
se como Crítica del Estado. Tomo sólo a la Teoría Política, además, por la simple
razón de que es mi área de especialización.

La Teoría Política incluye en su seno diversas sub-disciplinas o sub-

especialidades, muchas de ellas sin contenido ni pretensiones críticas en sentido
técnico. Tal es el caso de la Teoría Política exclusivamente normativa, que incluiría
en su reflexión lo que genéricamente podemos denominar Teoría de la Justicia.
También suele entenderse como parte de la Teoría Política a la historia de las ideas
políticas y su comprensión, contextual o no contextual (como se encuentra, por
ejemplo, en las obras de Leo Strauss, de Quentin Skinner, de J. G. A Pocock, de
Isaiah Berlin). Pero yo quiero referirme a otra sub-especialidad de la Teoría Políti-
ca que a mi entender es específica y técnicamente crítica. A esta variedad la llamo
Metafórica Política, nombre que aunque parezca novedoso, designa una clase de
indagación crítica que tiene una larga prosapia. Esto requiere una breve explica-
ción histórica que haré a continuación.
En 1849 y en prisión, Proudhon escribía:
“El gran resorte de las constituciones políticas es, pues, así como lo digo en mi carta
al Moniteur, principalmente la separación de los poderes, es decir, la distinción de
dos naturalezas, ni más ni menos, en el gobierno, naturaleza espiritual y naturaleza
temporal, o lo que equivale a lo mismo, naturaleza legislativa y naturaleza ejecuti-
va, como en Jesucristo, dios y hombre a la vez: es sorprendente que en el fondo de
nuestra política encontremos siempre la teología” 7.
En esta cita, incluida en un texto autobiográfico y de política militante, encon-

tramos una hipótesis de Teoría Política: que las ideas teológicas están siempre de-
trás, como ocultas o transfiguradas, de las ideas políticas estatalistas. Incluso nos
encontramos con un ejemplo ilustrativo de tal hipótesis: la homología entre los
conceptos gubernamentalistas de legislación y ejecución con los conceptos teológi-
cos de la naturaleza espiritual de Cristo (Dios) y su naturaleza temporal (hombre).
No digo que tal ejemplo sea correcto ni incorrecto; simplemente digo que Proudhon
está brindando una vía de comprensión del discurso político y de las instituciones
estatales, una vía de interpretación comprensiva que se vale del discurso informati-
vo (no normativo) para indagar sobre los preconceptos teológicos que subyacen a
las instituciones estatales. Y como tal, se trata de una vía de comprensión crítica,
en sentido técnico.
El católico reaccionario Donoso Cortés, en su Ensayo sobre el catolicismo, el li-
beralismo y el socialismo (1851), recogió esa intuición del ateo revolucionario
7. PROUDHON (1947: 187).

Proudhon, pero para condenar al socialismo que éste profesaba. Según Donoso, no
debe sorprender que la política posea siempre un trasfondo teológico, pues “la teo-
logía, por lo mismo que es la ciencia de Dios, es el océano que contiene y abarca
todas las ciencias, así como Dios es el océano que contiene y abarca todas las co-
sas”8. Ahora bien, si todo sólo se explica “en Dios y por Dios”, entonces toda idea
política es a su vez teológica, aun cuando se niegue la existencia de Dios. Para Do-
noso, entonces, la solución de todos los problemas humanos está en sostener una
teología santa y verdadera (la cristiana) o una falsa y demoníaca (como por ejem-
plo, la teología atea de Proudhon). Como se ve, con esta postura dogmática y teo-
céntrica se elimina todo el potencial crítico, en sentido técnico, que la hipótesis de
Proudhon podía contener; y las homologías que pudieran encontrarse entre institu-
ciones estatales y conceptos teológicos adquiere en Donoso sólo el carácter de un
criterio normativo para emitir juicios de valor sobre tal o cual orden jurídico-
político; es decir, la postura de Donoso Cortés ya no es crítica en el sentido técnico
del término; a lo sumo es una teoría de la justicia de tintes dogmático-religiosos.
Ya en el siglo XX, los dos más grandes juristas del momento, Hans Kelsen y
Carl Schmitt, retoman el mismo tema que llamó la atención de Proudhon y de Do-
noso Cortés en el siglo anterior. Kelsen lo hace en su poco difundido artículo Dios y
el Estado (1922). En cambio, Schmitt lo hace al mismo tiempo en su famoso y mil
veces citado ensayo Teología política (1922), nombre que, además de dar título al
libro, es propuesto por su autor para designar una nueva disciplina entendida como
una “sociología de conceptos”. El gran mérito de Schmitt, entonces, no es haber
descubierto un tema de interés para la Teoría Política, sino en haberle dado el ca-
rácter de especialidad y nombre a una disciplina teórica que se popularizaría rápi-
damente.
Sin embargo, los enfoques que Kelsen y Schmitt tienen respectivamente sobre
los paralelismos entre Teología y Teoría del Derecho y del Estado no son iguales,
sino que en cierta medida reeeditan, pero en estilos más académicos, las mismas
diferencias que ya se notaban en el siglo XIX entre Proudhon y Donoso Cortés; bá-
sicamente: entre una perspectiva derivada de la moderna mentalidad científica,
Crítica e ilustrada, por un lado, y una perspectiva derivada de la mentalidad reac-
cionaria (es decir, anti-moderna) metafísica, fideísta y anti-ilustrada, por el otro9.
8. DONOSO CORTÉS (2007: 55).

9. Creo que, al margen de lo interesantes o estimulantes que puedan ser teóricamente, a muchos de los
que han retomado la idea de teología política en los mismos o similares términos que Schmitt les cabe
ese mismo juicio. El ejemplo de Eric Voegelin, donde la teología cristiana pretende presentarse más
prístina aún que en Schmitt, resulta aquí paradigmático. Ver VOEGELIN (2006) y (2014). Lo que Sch-
mitt hace implícitamente con el nombre de “Teología política” es en verdad, como veremos en seguida,

En efecto, para Kelsen la mera constatación de esas homologías entre la Teolo-

gía y la Teoría del Derecho y del Estado dominantes es prueba suficiente del carác-
ter ideológico (o sea, falaz, arbitrario y contingente) de ambas, pues ambas tienen
raíces psicológicas, sociológicas y antropológicas bien terrenales e históricas.
Pero para Schmitt, la cuestión es sutilmente diferente. En el capítulo III de su
famoso ensayo, Schmitt enuncia así la tesis central de la Teología Política: “Todos
los conceptos sobresalientes de la moderna teoría del Estado son conceptos teológi-
cos secularizados”10. Y es en el empleo del término “secularizados” donde se haya
la trampa. Como bien argumenta Hans Blumenberg, hablar de secularización im-
plica ya negar toda legitimidad propia no sólo a los conceptos jurídicos y políticos
modernos, sino a la Modernidad en su conjunto11. En efecto, la categoría de secula-
rización es ya teológica y remite directamente al proceso histórico-social de expro-
piación de bienes a la Iglesia; de modo que las categorías jurídicas modernas, para
Schmitt, no pueden ser más que expropiaciones ilegítimas de categorías teológicas
legítimas. Por ello advierte Blumenberg que, para Schmitt “(…) la Edad Moderna
sería legítima si ella fuera aún la Edad Media, claro que con otros recursos”12; de
modo que “un modelo de secularización es esa misma teología política, cuya deno-
minación, por muy integrada que se crea en la tradición, no hace sino ocultar que lo
que se quiere decir es una teología como política”13. En otras palabras, aunque
Schmitt declare que la Teología Política tiene que ser una Sociología de Conceptos,
tal como efectivamente la define y la pone en práctica, no puede constituir una dis-
ciplina crítica en sentido técnico; al igual que en su admirado Donoso Cortés, la
Teología Política de Schmitt a lo sumo provee un criterio normativo dogmático para
justificar en verdad una política fundada en teología14.
política teológica; Voegelin hace lo mismo, pero de manera evidente. Este tipo de trabajos, que en el
fondo son un extenso juicio de valor negativo contra la Modernidad en general y la Ilustración en parti-
cular, no pueden constituir una crítica desde el momento en que reniegan de sus propias condiciones
históricas y culturales de posibilidad, que están dadas por la misma razón moderna a la que condenan.
10. SCHMITT (1985: 95).
11. BLUMENBERG (2008: 93-94 y 97-99).
12. BLUMENBERG (2008: 98).
13. Ibid. p. 99.
14. En el Epílogo de su Teología política II, tras reconocer parte de las observaciones y objeciones de
Blumenberg, Schmitt termina admitiendo la posibilidad de una efectiva des-teologización científica de la
sociedad y la política modernas. Pero declara que tal des-teologización política, aunque posible, no es
deseable, pues ello implicaría la irrupción de una libertad absoluta y, con ella, la imposibilidad definitiva
de emitir juicios de valor respecto de la agresividad de lo novedoso. Cf. SCHMITT (2005: 200-203).
Estas afirmaciones de Schmitt pueden tomarse como un diagnóstico o como una profecía; pero, acerta-
das o no, sólo delatan el temor religioso de Schmitt ante lo abierto, lo cambiante y lo novedoso, es decir,
ante la Modernidad en su conjunto.

Ahora bien, ya podemos preguntarnos a qué quedaría reducida la Teología Polí-

tica si se la entendiera exclusivamente como comparación entre los campos semán-
ticos de la Teología y la Teoría del Estado y del Derecho, eliminando el sentido insi-
diosamente teólogo-céntrico que le proveía el término secularización. Como
sostiene Blumenberg, sólo quedaría una teología metafórica15; la que a mi entender
no es ni más ni menos fundamental que una medicina metafórica, una ingeniería
metafórica, una botánica metafórica, o cualquier otra clase de campo semántico
que pueda subyacer a las instituciones estatales y a los discursos de la Teoría del
Estado y del Derecho. Pues bien, lo que yo llamo Metafórica Política sería una sub-
disciplina técnicamente crítica de la Teoría Política, especializada en el estudio, tan-
to de las metáforas provenientes de otros campos semánticos ajenos al derecho y a
las instituciones estatales, pero que se filtran en el discurso de hace acerca de ellos,
como de las homologías estructurales entre el campo semántico de la Teoría del
Derecho y del Estado y otros campos semánticos. Creo que de este modo, la Teoría
Política puede hacer su aporte a la Crítica del Derecho, sacando a la luz los pre-
conceptos, prejuicios y presupuestos ideológicos (en el sentido marxista y kelsenia-
no) que laten por debajo o por detrás de los conceptos y discursos del derecho, de la
Teoría del Derecho y de la Teoría del Estado. Y más específicamente, puede hacer
un aporte a la Crítica Radical del Derecho, sacando a la luz los pre-conceptos, pre-
juicios y presupuestos ideológicos que subyacen en la ordenación coactiva centrali-
zada de la sociedad y en la organización de eso que Kelsen llamó “criterio formal
supremo de orden coactivo”, es decir, en la organización del Estado.
Creí necesario hacer esta breve digresión acerca de la Metafórica Política sólo
para mostrar el tipo de indagaciones con las que específicamente puede contribuir
la Teoría Política a la Crítica del Derecho. No creo necesario extenderme aquí más
en esto, pues ya lo he hecho (y puesto parcialmente en obra) en otro libro16.
IV. Conclusión general y observaciones finales.
En el campo del derecho, hacer Crítica no significa formularse las clásicas pre-
guntas jus-naturalistas: ¿Cuáles son las normas jurídicas justas? ¿Son justas estas o
aquellas instituciones? Este tipo de preguntas no son propiamente jurídicas, pues
plantean extra-jurídicamente una simple cuestión de preferencias normativas. No
15. BLUMENBERG (2008: 102).

16. D’AURIA (2014).

obstante, las respuestas dadas a esa clase de preguntas pueden ser importante para
la Teoría de la Justicia y, por ende, para la política legislativa.
Pero hacer Crítica en el campo del derecho tampoco significa formularse las no
menos clásicas preguntas jus-positivistas: ¿Cuál es la normativa válida vigente? ¿Es
jurídicamente válida tal o cual norma? ¿Es tal o cual conducta conforme a derecho?
Pero esta clase de preguntas plantean de modo acertado las cuestiones más elemen-
tales a las que debe responder una Ciencia del Derecho.
Hacer Crítica en el campo del derecho es plantearse preguntas como las si-
guientes: ¿Cuáles condiciones hacen posible que tal institución jurídica exista o
funcione como funciona? ¿Qué condicionamientos sociales determinan su factici-
dad y funcionamiento? ¿Cuáles prejuicios o preconceptos operan por debajo del
discurso normativo del derecho y del discurso informativo de la Ciencia del Dere-
cho? Etc. Esta clase de preguntas también es extra-jurídica, pero no en el sentido
jus-naturalista, pues no remite a justificar preferencias normativas, sino a indagar
en otras disciplinas científicas (v.g. la sociología, la teoría política, la psicología, la
semiología, etc.) los presupuestos y condicionamientos del derecho y su conoci-
miento.
Para terminar, subrayemos unas últimas observaciones a modo de repaso:
1. Antes que nada, aclaremos la relación entre la Crítica y el supuesto de un
ideal alternativo a lo criticado. La Crítica es una indagación con preten-
siones científicas que hace un uso informativo del lenguaje, no normati-
vo. Pero al indagar sobre los condicionamientos, prejuicios, preconcep-
tos y presupuestos que subyacen a un discurso o a una institución, de
hecho ya asume el carácter contingente, no necesario ni inmutable del
discurso o institución criticados. Por eso decimos que la Crítica es cues-
tionadora en el doble sentido del término: pregunta y pone en duda.
Ahora bien, poner en duda la validez universal y necesaria de un cierto
discurso o institución, es decir, pretender mostrar su contingencia socio-
histórica, supone concebir, sea expresa o implícitamente, sea como ideal
normativo alternativo o como simple hipótesis epistemológica, una si-
tuación alternativa a la facticidad o positividad criticada. Por ejemplo,
si la Crítica pretende mostrar la contingencia del régimen de propiedad
vigente, es porque asume, implícita o explícitamente, la posibilidad de
un régimen de propiedad diferente del vigente. Pero lo característica que
define a la Crítica no es ese ideal alternativo que conlleva, expresa o im-
plícitamente, sino la indagación efectiva sobre los condicionamientos

sociales que determinan a cierta institución o discurso, y el empleo in-

formativo del lenguaje que hace para dar cuenta de ellos.
2. El ideal ético-político que orientaba a la Crítica del siglo XIX (el socia-
lismo), no se postulaba como una mera preferencia normativa, sino co-
mo una ideal racional inscripto en el mismo devenir histórico de la hu-
manidad. Es decir, pretendía ser un ideal extraído científicamente del
conocimiento de las leyes inmanentes a la sociedad y a la historia. Hoy,
por variadas razones, esa metafísica de la historia es insostenible, por lo
que el socialismo no puede concebirse más que como una preferencia
ético-política a la que podemos reconocerle mayor o menor valor moral,
pero no epistémico, que a otras ideologías políticas.
3. El ideal alternativo que subyace implícitamente o explícitamente en toda
Crítica, suele concebirse habitualmente como una preferencia ético-
política cuya realización debería desplazar al statu quo criticado. Pero
en estos términos, ese ideal ya es potencialmente “ideología” de un esta-
do de cosas eventual, y en cuanto tal, un ideal tan contingente y antoja-
dizo como la institución o el discurso criticados. Como ya se dieron
cuenta los teóricos de Frankfurt, sólo un ideal negativo y epistemológico
puede evitar el inconveniente del mutar de la Crítica hacia la ideología.
Y este ideal ya no es una mera “preferencia ético-política”, sino una suer-
te de universal libertario, presupuesto pragmático en que la Crítica se
sostiene para seguir siendo siempre Crítica, es decir, cuestionamiento de
lo positivo-vigente.
4. En efecto, tanto la Crítica Jurídica Parcial como la General pueden ensa-
yarse asumiendo, explícita o implícitamente, ciertas preferencias norma-
tivas alternativas a la institución criticada o al contenido general del de-
recho criticado. Pero la Crítica Radical del Derecho sólo puede
ensayarse asumiendo el presupuesto epistemológico del universal liber-
tario. Esto no significa que el investigador crítico deba psicológicamen-
te asumir primero ese universal libertario, para luego encarar efectiva-
mente una tarea de Crítica Radical del Derecho. Más bien es al revés:
desde el momento en que alguien es capaz de preguntarse acerca de los
condicionamientos, presupuestos, etc. que subyacen a la organización de
la sociedad en base al monopolio jurídico de la coacción, ese alguien ya
está asumiendo, de alguna manera, ese universal libertario como base de
su cuestionamiento. Es cierto que el anarquismo también es una prefe-
rencia ético-política, pero no es preciso ser un anarquista ético político

para asumir epistemológicamente (o sea, como puro presupuesto teóri-

co) este universal libertario. Yo soy anarquista (en el sentido ético-
político), pero no se precisa serlo para preguntarse e investigar acerca de
las condiciones que determinan la existencia de toda y cualquier institu-
ción jurídica o política, incluida la organización misma de la sociedad
por medio de la coacción.
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Política y antagonismos. Semejanzas, diferencias y posibilidades… ∙ ANDRÉS FUNES
Política y antagonismos. Semejanzas, diferencias y

posibilidades en Jacques Rancière y Ernesto
Laclau.
ANDRÉS FUNES
Universidad Nacional de Rosario (UNR)
[email protected]
Resumen
A finales de la década de los sesenta y principios de la de los setenta surgió con
fuerza una corriente teórica que orientó su trabajo hacia la deconstrucción de los
postulados fundamentales del estructuralismo marxista. Sus críticas y retrabajos se
dirigieron con preeminencia hacia la teoría desarrollada por Louis Althusser, epí-
tome del marxismo estructuralista.Además, a raíz de las transformaciones acaeci-
das en el mundo y en el capitalismo durante las décadas de los ochenta y noventa, la
filosofía política y la teoría social se vieron obligadas a reflexionar sobre las nuevas
dinámicas sociales y políticas, aún más acuciante luego de la caída de los “socialis-
mos reales” y el triunfo del Occidente capitalista. De los muchos teóricos y filósofos
políticos que enfrentaron esta crisis del marxismo clásico y la hegemonía triunfante
pensamiento neoliberal en un mundo muy diferente al que había primado desde
principios de siglo XX, pueden nombrarse dos: Jacques Rancière y Ernesto Laclau.
El objetivo de este trabajo estriba examinar los conceptos de política y antagonismo
propuestos por Rancière y por Laclau, respectivamente, en lo que son sus semejan-
zas y diferencias. Luego, una vez delimitadas éstas, sopesar las posibilidades –en
términos de construcción política- que ambas apuestas habilitan. La hipótesis que
guía esta investigación sugiere que la pareja política y antagonismo no sólo permi-
ten romper el esquematismo del marxismo althusseriano –clase-totalidad-
contradicción de clase-, sino también, y merced a sus sutiles pero políticamente re-
levantes diferencias, contestar a esas corrientes teóricas que argumentaban el fin de
las ideologías, de las alternativas transformadoras y de los antagonismos.
Palabras claves: política / antagonismos /Rancierè /Laclau

Introducción
Es conocido que a finales de la década de los sesenta y principios de la de los se-

tenta surgió con fuerza una corriente teórica que orientó su trabajo hacia la decons-
trucción de los postulados fundamentales del estructuralismo marxista. Sus críticas
y re-trabajos se dirigieron con preeminencia hacia la teoría desarrollada por Louis
Althusser, epítome del marxismo estructuralista.Entre la variedad de críticas y plu-
ralidad de miradas sobre la obra althusseriana, un entramado conceptual caro a
dicha a ésta resultó atacado: la utilidad analítica del concepto de clase social, con-
tradicción de clase y totalidad social para emprender un análisis social.
A su vez, las transformaciones acaecidas en el mundo, en general, y en el capita-
lismo, en particular, durante los últimos treinta años1, obligaron a la filosofía políti-
ca y a la teoría social a reflexionar sobre las nuevas dinámicas sociales y políticas:
conformación y transformación de identidades de nuevo tipo –es decir, no asocia-
das al paradigma de las clases sociales-, la naturalezaineradicable del conflicto, el
lugar de la hipótesis de transformación social en un mundo dominado por el para-
digma neoliberal y por la “única alternativa válida”, por nombrar algunas. Y esto
aún más acuciante en la medida en la antigua dicotomía izquierda-derecha fue dada
por muerta, luego del “triunfo” del Occidente capitalista tras la caída del Muro de
Berlín y la disolución del bloque soviético.
De los muchos teóricos y filósofos políticos que enfrentaron esta crisis del mar-
xismo clásico y la hegemonía triunfante pensamiento neoliberal en un mundo muy
diferente al que había primado desde principios de siglo XX, pueden nombrarse
dos: Jacques Rancière y Ernesto Laclau. Para ellos, gran parte de los términos del
estructuralismo marxista clásico no lograban aprehender la complejidad de las so-
ciedades contemporáneas así como tampoco las transformaciones del capitalismo
en un mundo cada vez más globalizado. A su vez, y en íntima relación con esto,la
insuficiencia del pensamiento de izquierda para dar respuesta a las transformacio-
nes sociales, económicas y políticas del mundo contemporáneo llevaron a cese de la
alternativas transformadoras, dando lugar al triunfante marchar del pensamiento
neoliberal y de las hipótesis del fin de la historia, de un mundo posideológico, del
1. Entre las más relevantes transformaciones pueden nombrase: el pasaje a la estructura empresarial
tipo red flexible, creciente competencia económica entre Naciones y empresas, acelerada industrializa-
ción de países periféricos, apabullante crecimiento del capital especulativo en desmedro de actividades
productivas, grandes migraciones internacionales, informatización de procesos productivos, flexibiliza-
ción del capital trabajo, internet como engranaje fundamental de la vida cotidiana, entre otros. Para
profundizar sobre estas transformaciones, véase: Alejandro Dabat (2002).

no-lugar de la confrontación izquierda-derecha, del Paraíso de consenso mediante

la panacea de diálogo, etc.
Siendo los trabajos de Jacques Rancière y Ernesto Laclau una reacción –sí se
permite la expresión- al estado de cosas descripto más arriba, el objetivo de este
escrito consiste en examinar los conceptos de política y antagonismo propuestos
por Rancière y por Laclau, respectivamente, en lo que son sus semejanzas y diferen-
cias. Luego, una vez delimitadas éstas, sopesar las posibilidades –en términos de
construcción política- que ambas apuestas habilitan.
La hipótesis que guía esta investigación, y que justifica la elección de este par
conceptual del rico y elaborado edificio teórico de estos dos pensadores políticos,
sugiere que la parejapolítica y antagonismo no sólo permiten romper el esquema-
tismo del marxismo althusseriano –clase-totalidad-contradicción de clase-, logran-
do, además, acceder a una comprensión más cabal de los complejos procesos por
medio de los cuales se articulan identidades populares y se constituyen sujetos polí-
ticos en las democracias contemporáneas, sino también, y merced a sus sutiles pero
políticamente relevantes diferencias, contestar a esas corrientes teóricas que argu-
mentaban el fin de las ideologías, de las alternativas transformadoras y de los anta-
gonismos.
Política y democracia
Mediante dos términos Rancière pretende significar el sentir de una parte de la

academia sobre el lugar de la democracia en la posmodernidad.
Por un lado, los contemporáneos estarían asistiendo a un cierto fin de la políti-
ca, fin de un tiempo en la división era la norma. El fin de la política se esgrime como
el ocaso de la disyuntiva izquierda-derecha en favor de opciones –superadoras, se
dice- de centro, nombre de una “nueva configuración del espacio político, libre des-
pliegue de una fuerza consensual adecuada al libre despliegue apolítico de la pro-
ducción y la circulación.” (Jacques Rancière, 2007; 6)
Y por el otro, es mediante el fin de la política que se introduce en escena la pos-
democracia, hipótesis que arguye la posibilidad de un régimen democrático allende
la intervención del demos. La posdemocracia, el régimen de la opinión, se presenta
como la posibilidad de “hacer desaparecer la apariencia perturbada y perturbadora
del pueblo y su cuenta siempre falsa” (Jacques Rancière, 1996; 130) en favor de la
presentificación y armonización de las partes, reunión completa del todo libre de

fisuras. Es mediantele consenso que esta pretendida liberación de las divisiones y la

reunión del pueblo como un todo se concretaría.
Falacias, observará Rancière. Lo que el fin de la política y la presunta supera-
ción del carácter catastrófico del demos –esto es la posdemocracia del consenso, del
diálogo y del encuentro del demos consigo mismo- esconden es el odio a la misma
“naturaleza” democrática. Los que tienen títulos para gobernar –sea por su riqueza
o su capacidad innata- aborrecen que la democracia sea el gobierno de los que no
tienen títulos legítimos para ejercer el gobierno. Y hoy ese encono tomó dimensio-
nes impensadas, ya que “el poder sociales de la riqueza no tolera más trabas a su
crecimiento.” (Jacques Rancière, 2006; 78)
Ahora bien, de este mapeo elaborado por Rancière pueden desprenderse un
conjunto de preguntas: I) sí bajo el slogan “fin de la política” se aduce la liquidación
de la alternativa izquierda-derecha, ¿qué es la política?; y II) ya que la posdemocra-
cia pretende correr al demos de su lugar legítimo en el acontecer democrático, ¿qué
es lo propio de la democracia? Las respuestas a estas preguntas serán en núcleo
duro de la teoría elaborada por Rancière.
A la hora de responder al interrogante acerca de la “naturaleza” de la políti-
ca,Rancière no titubea: la política no es otra cosa que el fenómeno –raro e infre-
cuente- a través del cual, mediante un cómputo erróneo en las partes componentes
del todo, una parte de la sociedad, que no es reconocida como parte, actúa y habla
para demandar reconocimiento. Esta demanda interrumpe el orden natural de do-
minación e introduce la división, la distorsión o litigio fundamental en la comuni-
dad transformándola en una comunidad política. Esta exigencia de reconocimiento
no tiene fundamento en ninguna ley de la naturaleza. Ella misma –y, por tanto, la
política- es la “ausencia de fundamento, la pura contingencia de todo orden social.”
(Rancière, 1996; 31). Es “el fundamento del poder de gobernar en ausencia de fun-
damento.” (Rancière, 2006; 40)
Sencillamente hay política –y no pura dominación o anarquía- porque ningún
orden social se funda en leyes naturales o divinas, sino en la ausencia de éstas. La
política2 es la interrupción del orden natural por parte de la parte que no tiene parte
en la sociedad. Es la actividad –pura acción- que “desplaza a un cuerpo del lugar
que le estaba asignado o cambia el destino de un lugar; hace ver lo que no tenía ra-
zón de ser visto, hace escuchar un discurso allí donde sólo el ruido tenía lugar”
2. A decir de Slavoj Žižek, el concepto de política que elaboró Rancière involucra una suerte de cortocir-
cuito entre lo universal –el cuerpo social in toto- y lo particular –la parte de los que no tiene parte y
exigen reconocimiento-, que dio origen a un “singular que aparece como sustituto del universal, deses-
tabilizando el orden funcional ‘normal’ de las relaciones en el cuerpo social” (2001; 202). Este polémico
universal singular es el que permite la política.

(Ibíd., 45). El desplazamiento dispuesto por la política muestra los fundamentos

contingentes, la no-necesariedad, del orden dispuesto como natural y de sus modos
de ser, hacer y decir.
La política es “litigio por un mundo que no se deja ver” (Marina Garcés, 2004;
4) –y/o no se quiere ver-, que irrumpe –más o menos violenta e inesperadamente-
en el mundo visible permitido por el orden policial. No puede ser concebida como
un estado u orden de cosas, sino más bien como la actualización del principio de
desestructuración del orden natural y cuenta de la parte incontable.
La política es el conflicto en relación a la existencia de un escenario común,
acerca de la existencia y la calidad de los que están presentes éste. Como señala
muy bien Ricardo Etchegaray (2014), ella revela el desacuerdo 3 fundamental res-
pecto a qué es lo común, quiénes constituyen la sociedad, cuál es el lenguaje que
faculta la comunicación y cómo se estipulan los derechos de cada uno. Mediante el
acontecer de la política, los que no tienen derechos a ser contados como seres con
voz se hacen contar entre éstos e instituyen una comunidad por el sólo hecho de
poner sobre el tapete la distorsión, el enfrentamiento, la contradicción entre el
mundo en el que son y en el que no son contabilizados, entre el mundo donde su
voz cuenta y aquel otro en el que la voz es sólo ruido.
La ocurrencia de la política necesita un escenario en el cual dos procesos in-
compatibles se encuentren. Mientras el primero de éstos se refiere a la distribución
de los cuerpos y la asignación de funciones, relacionado íntimamente con la lógica
policial4, el segundo de ellos atañe al de la igualdad de los cuerpos parlantes entre
sí, que deriva en la puesta en cuestión del orden natural, con sus lugares y roles es-
tablecidos.Es por medio de este encuentro que una cosa adquiere politicidad, la
cual esuna construcción siempre posible aunque precaria y contingente.
El encuentro entre lógicas no sólo permite la emergencia de la política, sino
también –e íntimamente vinculado a ella-, desencadena un proceso de subjetiva-
ción, que, arguye Rancière, simboliza la producción de una serie de enunciadospo-
sibles gracias a la percepción de igualdad de voz entre los seres con palabra que no
eran factibles en el campo de experiencias anterior. El ruido primigenio da lugar,
3. El desacuerdo, en la obra de Rancière, constituye una situación de habla en la cual dos interlocutores
hacen referencia un mismo término pero no hay acuerdo respecto a su significado debido a que no exis-
te conformidad respecto a quienes tiene derecho a emitir juicio.
4. Por policía, Rancière entiende el orden que define las divisiones, lugares y actividades entre los modos
de hacer, ser y decir en base a un criterio “natural”. La policía sería aquella lógica que se encarga de
realiza la cuenta de las partes que componen –legítima y naturalmente- un régimen (ciudad, Estado,
etc.), además de ocuparse de los procesos conjuntos vinculados a la distribución de poder y a sus modos
de legitimación.

mediante la subjetivación política, al sonido articulado de las palabras. La subjeti-

vación simboliza la reconfiguración de un espacio de experiencias dadoque, arran-
cando las identificaciones y los lugares establecidos por el orden policial, se abre a
la emergencia de un sujeto, a partir de la cuenta de los incontados.
Y esta reconfiguración de lo dado operada por la subjetividad política es la de-
mocracia. Dicho de otro modo, la democracia es un modo de subjetivación política
como “interrupción singular de ese orden de distribución de los cuerpos en comu-
nidad” (Rancierè, 1996; 126) identificado con el orden policial de asignación de lu-
gares y funciones naturales5. Es la institución de la política misma, como aquel “ré-
gimen” a través del cual es cuestionada y devuelta a la contingencia toda
distribución de los cuerpos y funciones del orden vigente.
En la versión ranceriana, la democracia es el gobierno fundado “sobre la ausen-
cia de todo título para gobernar” (2006; 33), lo que constituye su reverso más po-
lémico: ella revela que no habrá jamás un principio que dote de unidad a la comu-
nidad, recusa la “pretensión de los gobiernos a encarnar un principio unitario de la
vida pública.” (Ibíd., 50) Es, en definitiva, el punto en donde la toda legitimidad se
enfrenta a la ausencia de legitimidad, a la contingencia de todo ordenamiento so-
cial.
Antagonismo y apuesta hegemónica
Cualquier rastreo conceptual serio que pretenda hacerse sobre la obra de Ernes-
to Laclau debe partir delimitando brevemente los adversarios teóricos –y políticos-
contra las cuales, tanto directa como indirectamente, el filósofo político argentino
elaboró su edificio teórico: los teóricos marxista clásicos y los profetas de la Tercera
Vía.
Estas dos corrientes contra las que reacciona Laclau tienenun mismo hilo con-
ductor: ambas hipotetizan una posible eliminación del antagonismo, ya sea vía la
reconciliación de la sociedad toda una vez alcanzado el triunfo del proletariado o
5. Rancière (1996) señala que el dispositivo mediante el cual la democracia interrumpo el orden policia-
co puede resumirse en tres aspectos: I) la democracia es el tipo de comunidad que se define la existen-
cia de una esfera de aparición específica del pueblo que se traduce como la introducción en el campo de
lo visible y audible de una distorsión del campo de lo “naturalmente” visible y audible; II) el pueblo que
ocupa esta esfera de aparición consiste en simplemente en el conjunto que descarga en el balance de las
partes de la sociedad la efectividad de una parte de los sin parte; y III) este lugar de aparición del pue-
blo es el espacio de conducción de un litigio fundamental relativo a la cuenta de las mismas partes en la
sociedad.

merced a la propagación del diálogo ydel consenso, y la retirada de las diferencias

política del espacio público. Es contrala presunta posibilidad de eliminar el antago-
nismo y reencontrar el Paraíso perdido con diálogo y consensofrente a lo que reac-
ciona la apuesta teórica laclauniana.
Al tratar la noción de antagonismo en el pensamiento laclauniano debe partirse
necesariamente de Hegemonía y estrategia socialista [1985] (2010), libro escrito
conjuntamente con Chantal Mouffe. Allí Laclau y Mouffe señalan al antagonismo
como la forma discursiva que adquiere “la experiencia del límite de toda objetivi-
dad” (2010; 164), transformándose en el límite de cualquier ordenamiento social y
a partir del cual toda objetividad –y cualquier ordenamiento social- se convierte en
una totalidad precaria, parcial y contingente. El antagonismo se constituye como
elobstáculo último que impide a la sociedad constituirse como tal,que le impide
cerrarse sobre sí misma, ya que se encuentra completamente atravesada por este
límite que subvierte su pretensión de instituirse como totalidad cerrada.
Con el antagonismo se experimenta la imposibilidad de una identidad de cons-
tituirse plenamente, ya que“la presencia del Otro me impide ser totalmente yo
mismo.” (Ibíd.; 168). Como experiencia de un límite, que afecta a cualquier totali-
dad que pretenda cerrarse sobre sí misma, el antagonismo introduce la noción –
cardinal dentro de la arquitectura teórica laclauniana- de “exterior constitutivo”,
entendido como una existencia externa que imposibilita la constitución de la propia
identidad; “la presencia de la negatividad inherente a un ‘exterior constitutivo’ sig-
nifica que lo social nunca logra constituirse plenamente como orden objetivo.” (Er-
nesto Laclau, 1990; 34-35)
En La Razón Populista [2004], Laclau argumentaba que el antagonismo, en-
tendido como una frontera radical, precisa de un espacio fracturado. La existencia
del antagonismo se manifiesta como “una brecha que ha surgido en la continuidad
armoniosa de lo social.” (2009a; 113), como la experiencia de una falta en la pleni-
tud comunitaria. Esta falta, brecha, ausencia, es la condición de posibilidad del an-
tagonismo.
Esta particularidad del antagonismo de ser el límite que encuentra la objetivi-
dad para constituirse como tal permite observar su función revelatoria: a través de
éste se manifiesta el carácter contingente de cualquier alternativa que pretenda
constituirse como totalidad. Más precisamente, es mediante el momento antagóni-
co “que se hace plenamente visible el carácter indecible de las alternativas y su reso-
lución a través de relaciones de poder” (Ernesto Laclau, 1990; 51), constituyendo el
campo de “lo político”.

Como índice del “no-cerramiento”, el antagonismo se ubica en los lindes del

lenguaje, “escapando a la posibilidad de ser aprendido por [medio de éste], en la
medida en que el lenguaje sólo existe como intento de fijar aquello que el antago-
nismo subvierte.” (Laclau y Mouffe, 2010; 169) Es sólo como disrupción del lengua-
jeque el antagonismo consigue existir.
Ahora bien, es mediante el tropo metáfora –entendida en su acepción tradicio-
nal como la figura retórica que denomina, describe y califica a una palabra a través
de su semejanza o analogía con otra- que el antagonismo consigue expresarse. Esto
se debe a que el antagonismo “evita el cierre del orden simbólico” (Judith Butler,
Ernesto Laclau, Slavoj Žižek, 2004; 78), ya que se erige como un exceso traumático
que no ser simbolizado, “escapa[ndo] a la aprehensión conceptual.” (Ernesto
Laclau, 2009a; 111), irrepresentable en sí mismo, que no puede ser “asimilado” por
la objetividad social, sacudiendo los fundamentos de la sólidos sociedad e introdu-
ciendo un elemento disruptivo y anómalo.
De lo dicho hasta el momento es sencillamenteevidenteel lugar prioritario6 que
ocupa la noción de antagonismo en la teoría laclauniana. Representa la experiencia
del límite de toda objetividad, obstáculo último le que impide constituirse como tal
y cerrarse sobre sí misma. Se experimenta, así mismo, como el develamiento de un
núcleo traumático en la continuidad armoniosa del orden social que desborda los
cuadros racionales y lógicos de dicho orden y que, a través de su propia ocurrencia,
agrieta la objetividad, convirtiéndola en una “totalidad” precaria, parcial y contin-
gente. Otra manera de decir que es a través del antagonismo que la sociedad descu-
bre la precariedad y contingencia que envuelven los fundamentos del orden. Este
develamiento pone “patas para arriba” el orden y dificulta la aprehensión del anta-
gonismo mediante las rígidas categorías del lenguaje. Como exceso irrepresentable,
el antagonismo está más allá de la simbolización. Este es el momento de emergen-
cia de antagonismos de nuevo tipo, desconocidos e inclasificables hasta ese momen-
to por el orden vigente. El antagonismo desborda los cuadros lógicos del orden so-
cial.
6. Un análisis sumamente interesante de la operación teórica en la que incurre Laclau con el concepto de
antagonismo es el que abordan Martin Retamozo y Soledad Stoessel (2014). Allí los autores identifican
tres registros del antagonismo en la obra laclauniana: I) como forma de conceptualizar la inestabilidad
del orden y la apertura al cambio; lo Real, en clave lacaniana; II) manifestación de la contingencia de
todo ordenamiento social; y III) lo Otro que impide la conformación de identidades socio-políticas ple-
nas. Sí bien aquí se coincide con los autores con que tomar por separados los tres registros –índice de la
evolución teórica que el concepto ha tenido en Laclau- constituye un error, aquí por motivos de practici-
dad se hará mayor hincapié en el segundo de estos registros.

Delimitado el significado conceptual del antagonismo, surge inmediatamente la

pregunta por el lugar de este concepto ocupa dentro de la apuesta política de
Laclau. Traducida a los términos de un interrogante: ¿De qué manera construir la
unidad de un grupo en medio de un panorama de “desfundamentalización” del or-
den social y proliferación e ineradible de la diferencias? La respuesta es: mediante
la operación hegemónica.
En el aparato conceptual laclauniano, la hegemonía –retomadade la teoría
gramsciana7- representa “un tipo de relación política; una forma, sí se quiere, de la
política” (Laclau y Mouffe, 2010; 183), de construir el vínculo político. Se constituye
en un campo atravesado por el antagonismo, por esa experiencia de un límite que
impide el cierre de cualquier objetividad, y a través de cual la sociedad experimenta
la imposibilidad de cerrarse sobre sí misma y constituirse en una realidad objetiva.
Es esa “apertura de lo social” la “precondición de toda práctica hegemónica.” (Ibíd.;
186)
La hegemonía como forma de realizar el vínculo político en medio de un terreno
plagado de antagonismos simboliza la operación por medio de la cual un contenido
particular vacía relativamente este contenido y asume la representación del univer-
sal, inconmensurable consigo mismo. Dicho de un modo más simple: la hegemonía
es aquella operación política a través de la cual un sector social particular presenta
sus demandas, intereses, reivindicaciones como las demandas, intereses y reivindi-
caciones de la comunidad toda. La particularidad presenta su éxito particular como
el de la comunidad toda.
A decir de Laclau (Butler, et. al., 2004), la práctica hegemonía presenta cuatro
dimensiones:
I) La desigualdad de poder es constitutiva –Al estar un grupo en mejor posición
que otros para asumir la representación de la comunidad, el poder se encuentra
distribuido desigualmente a lo largo y ancho de la sociedad. No todos tienen esa
capacidad para, al mismo tiempo de señalar los “verdaderos” enemigos de la comu-
nidad, presentarse como el “verdadero” rostro de la comunidad fracturada, encar-
nación de los intereses de esta comunidad in toto.
II) Sólo hay hegemonía si la dicotomía universalidad/particularidad es supera-
da – Sí bien la universalidad sólo existe sí se encarna y subvierte una particulari-
dad, la única forma en que una particularidad puede tornarse política es sí puede
7. Para Chantal Mouffe, la introducción gramsciana del concepto de hegemonía supuso, por un lado, una
superación positiva a la estrechez que vinculaba la política como una actividad localizada únicamente en
la sociedad política, así como también vislumbró que “la política no es simplemente lucha por el poder en
el interior de instituciones dadas, o lucha por destruir esas instituciones; es también [citando a Cornelius
Castoriadis] ‘lucha por la transformación de la relación de la sociedad con sus instituciones’” (1985; 137)

universalizar sus intereses, demandas, reivindicaciones. En otras palabras, sólo es

políticamente significativa una particularidad que puede presentar estos intereses,
demandas, reivindicaciones como los de la comunidad lesionada. De otra forma, no
es otra cosa que una particularidad sin más.
III) La hegemonía requiere la producción de significantes tendencialmente va-
cíos8 –Los significantes vacíos son aquellos que se han vaciado de un significando
particular y diferencial, asumiendo la representación del puro ser del sistema. Es
justamente el carácter vacío de éstos lo que universaliza un discurso y lo transforma
en una superficie de inscripción de una pluralidad de demandas allende sus parti-
culares.Mientras mantienen la inconmensurabilidad entre universal y particulari-
dades, permite a particularidades asumir la representación del universal inalcanza-
ble. En palabras de Slavoj Žižek, la política es justamente “la lucha por el contenido
del significante vacío que representa la imposibilidad de la sociedad.” (2001; 190),
por apropiarse de esos significantes sin significando fijo, y transformarlos en he-
rramientas para la lucha política y la concreción de los intereses, demandas y
reivindicaciones del propio grupo.
IV) La hegemonía precisa la generalización de las relaciones de representación9
como condición de constitución de un orden social –Desde el momento en que un
sector particular pretende encarnar objetivos universales de una comunidad lesio-
nada, la representación se presenta como una característica endémica del vínculo
hegemónico. Como la sociedad es una plenitud imposible, un objeto inalcanzable,
sucesivos contenidos particulares tratan de representarla. Eso es hegemonía: “la
identidad hegemónica pasa a ser algo del orden del significante vacío, transforman-
do su propia particularidad en el cuerpo que encarna una totalidad inalcanzable.”
(Ernesto Laclau, 2009a; 95)
En resumidas cuentas, la hegemonía es aquella forma detejer el vínculo político
a través de la cual una identidad particular intenta representar al universal inalcan-
zable, vaciando parcialmente su particularismo y presentándose como el suplemen-
to mítico a través del cual la radical dislocación del ordenamiento social encontraría
su fin. La operación hegemónica como apuesta política por trascender el orden de
lo dado y lo inconmovible se hace eco del carácter antagónico de las relaciones so-
ciales, constituyéndose éste en una suerte de “fundamento”. La hegemonía, intento
de suturar parcial y contingentemente la radical inestabilidad que atraviesa las
identidades socio-políticas, tiene en la conflictividad intrínseca de las relaciones
8. Para ahondar en la naturaleza de los significantes vacíos y su importancia en la lucha hegemónica, ver
Ernesto Laclau (1996)
9. Para ahondar en la concepción laclauniana de representación, ver Ernesto Laclau (1993)

sociales y en el atravesamiento de éstas por relaciones de poder –y su desigual dis-

tribución- su oportunidad y necesidad. Cualquier proposición acerca del fin de la
división y los antagonismos, no es otra cosa el fortalecimiento violento de la divi-
sión y los antagonismos por otros medios.
Conclusiones o el envite por el pueblo
Eneste trabajo se propuso echar luz sobre las categorías de política y antago-
nismo en las elaboraciones teóricas de Jacques Rancière y Ernesto Laclau, respecti-
vamente, bajo la hipótesis de que este par conceptual rompía con el esquematismo
con el que el marxismo pretendía analizar los fenómenos políticos y, a su vez, per-
mitía poner en cuestión la hipótesis según la cual en un mundo donde la Historia
había encontrado su fin –para utilizar la expresión de Francis Fukuyama- y en el
cual la política estaba agonizando, la dicotomización derecha e izquierda ya no tenía
sentido.
En el caso de Rancière, la política será la lógica que quiebra el ordenamiento y
las divisiones propuestas por el orden policial, a partir de la introducción de un
principio incompatible con este orden que desestructura la cuenta “normal” y “na-
tural” de los cuerpos y las divisiones entre los modos de hacer, ser y decir estableci-
dos por la policía: la parte del sin-parte, que politiza la comunidad a partir de la
introducción de la cuenta de las parte que no eran contadas con anterioridad. La
política será la actividad que desplaza a un cuerpo del lugar y el rol que le eran
asignados, permitiendo que su voz sea escuchada dentro del orden de lo que hasta
ese momento no veía en esa voz otra cosa que ruido.
Íntimamente vinculado a esta delimitación de la política, la democracia es aquel
modo de subjetivación mediante el cual se interrumpe la “normal” y “natural” dis-
tribución de los lugares y roles del orden policial. Ella desata la polémica de la no-
necesariedad de títulos para gobernar, es el gobierno fundado sobre la ausencia de
esos títulos. Devela, en otras palabras, la contingencia de todo ordenamiento social.
Y en Laclau, el antagonismo se constituye como el límite de toda objetividad,
obstáculo último que imposibilita al ordenamiento social cerrarse sobre sí mismo, a
la sociedad constituirse como plenitud. El antagonismo es el desborde traumático
de los marcos racionales de lo social, a través del cual todo ordenamiento social
experimenta su falla constitutiva. Es una manifestación ineradicable de todo acon-
tecer social.

La hegemonía será una forma de la política, un modo de construir el vínculo po-

lítico, en un campo atravesado por el antagonismo, por la experiencia imposible de
cierre de cualquier totalidad. La operatoria hegemónica involucra la competencia
por la que una particularidad dentro de un orden social trasciende su contenido
particular y se universaliza, comenzando a funcionar como la encarnación de la to-
talidad. Se constituye como la operación a partir de la cual un particular asume la
representación de un universal inconmensurable consigo mismo.
Ahora bien, las preguntas que inmediatamente surgen de la exposición de los
conceptos elaborados por Rancière y Laclau se refieren a las posibilidades políticas
que ambas apuestas permiten. Es a lo que las últimas líneas del trabajo se dedica-
ran.
Ambos autores son conscientes de que en la sociedad contemporánea se asiste a
una multiplicación de los antagonismos y de los procesos de identificación, en don-
de ha perdido capacidad explicativa la categoría de clase con la que el marxismo
pretendió comprender la totalidad social.A su vez, están de acuerdo en que el certi-
ficado de defunción otorgado a la política y la pretendida eliminación de los conflic-
tos, en favor de un futuro venturoso de diálogo y consenso, no significan otra cosa
que la intensificación violenta de los antagonismos.
Rancière y Laclau buscaron liberar las posibilidades prácticas del sujeto de lo
político, poniendo en tensión la pretendida complitud inherente del todo social, la
determinación del sistema económico y la dependencia política de la categoría de
clase, así como también el carácter político de la acometida muerte de la política y
el reinado del consenso. Es la emergencia del sujeto político, parte de los que ante-
riormente no-eran-partes, encarnación de la plenitud de la comunidad nunca al-
canzada/alcanzable. Con la estructura agujereada, las posibilidades para que la ocu-
rrencia de un sujeto estarían allanadas. Y este sujeto de la política no es otro que el
pueblo.
En el caso de Rancière, quizás, el concepto de pueblo esté másanticipado que
explicitado. El pueblo, como señala en su artículo XI tesis sobre la política [1997],
es el sujeto medular política y, por ello, de la democracia. No representa a un con-
junto determinado de miembros de una comunidad. No es una clase social o una
composición étnica. Es la parte excedente en la relación con cualquiera de las partes
contables, mediante la cual es posible identificar a los incontados con la totalidad
de la comunidad. El pueblo, en definitiva, no es otra cosa que una masa de hombres
sin propiedades que se identifica con la comunidad a partir del daño que las partes
naturales –las que tiene con riqueza o cualidades- le infringe. Su existencia igno-
miniosa hace que esta no-parte se identifique con la comunidad toda, communitas

atravesada por el litigio fundamental entre los que no son reconocidos como partes
–el demos- y las partes naturales –los aristoi y oligoi-.
En el marco de las teorías posdemocráticas, observará Rancière, la tarea fun-
damental del pensamiento sobre la política es mantener el vínculo entre la política,
la democracia y la constitución de un pueblo. Es mediante la intervención de éste
que se abre la posibilidad de conmover el orden de lo dado, los lugares establecidos
y las voces permitidas. El pueblo, esa parte no reconocida como parte legítima, vive
esta experiencia como el índice de la fractura de la comunidad. El pueblo promete
una superación de la divisoria entre las partes legítimas y las no partes litigantes.
Como sujeto de la política y de la democracia, augura una reunión ficticia, nunca
alcanzable pero necesaria, de la comunidad.
Y para Laclau, el pueblo constituye una relación real entre agentes sociales, a
través de la cual es construida la unidad de un grupo. El pueblo se constituye cuan-
do demandas aisladas –también llamadas democráticas10- de un grupo trascienden
su mera particularidad y, mediante su articulación con otras, se erigeunademanda
global –o popular-, que instituye fronteras políticas y construye discusivamente al
poder como la fuerza que antagoniza.
La erección del pueblo no es otra cosa que un modo específico de articulación
política, el cual privilegia la lógica equivalencial por sobre la diferencial, las deman-
das populares por sobre las democráticas. A partir de la frustración de una serie de
demandas, se experimenta la falta, una grieta en la continuidad armoniosa de lo
social. Hay una plenitud de la comunidad que está ausente. El pueblo es el intento
de dar nombre a esa plenitud que se encuentra ausente. Es, en otras palabras, un
modo específico de construir lo político, entendido éste como aquella instancia con-
flictiva que se pone en juego a través de relacionas antagónicas, luchas políticas y
poder.
Como puede apreciarse, tanto en Rancière como en Laclau el significante pue-
blo funciona como la encarnación de la imposibilidad de una comunidad armoniosa
como tal, libre de conflictos y divisiones. Para ambos, la política supone antagonis-
mos y lucha por el poder; supone que existe una porción –al menos- de la sociedad
que no es reconocida como legítima y que debe luchar por su reconocimiento. Esta
lucha supone, a sí mismo, la conmoción del orden de lo dado, de las sedimentacio-
nes, de los lugares y del sentido común.
Las apuestas por la eliminación del carácter conflictivo de la política no son otra
cosa que una dominación política por otros medios. Detrás de la negación de con-
10. Para profundizar el análisis laclausiano sobre las demandas democráticas y su contraposición a las
demandas populares, ver: Ernesto Laclau (2009b)

flicto no existe más que una disputa despiadada y sin cuartel. La reactivación del
lugar de la política que postulan ambos autores va contra ésta, se dirige a estrellarse
y hacerla añicos. Sin la política, no hay la democracia. Sin política, no existe manera
de subvertir el orden de lo dado. La política, a fin de cuentas, es la forma privilegia-
da a través de la cual un ordenamiento puede ser transformado. Olvidando eso, ne-
gándolo, es resignarse a que las cosas son así y no hay manera de transformarlas.
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Žižek, Slavoj (2001): El espinoso sujeto, Buenos Aires, Paídos

Sobre algunas articulaciones conceptuales de la democracia representativa ∙ JUAN PABLO GIORDANO
Sobre algunas articulaciones conceptuales de la

democracia representativa
JUAN PABLO GIORDANO

[email protected]
Centro de Estudios de los Discursos Sociales (CEDiS)-Facultad de Humanidades y Ciencias (FHuC)-
Resumen
Este trabajo se enmarca en una perspectiva de análisis basada en la historia intele c-
tual, quecontemple a la teoría política en tanto discurso conceptual; esta perspecti-
va habilita la indagacióncrítica acerca de los conceptos y nociones claves del pe n-
samiento político (trazando sustrayectorias, delineando la historia de sus sucesivas
definiciones y redefiniciones, tensiones internasy desplazamientos referenciales y
conceptuales), a través de la obra de diferentes autores endiferentes períodos hist ó-
ricos.
El modo de abordaje del objeto que propone la historia intelectual-conceptual per-
sigue lareconstrucción de lenguajes conceptuales como una lógica que articula cate-
gorías tomadas como“distintas entradas a una misma realidad, instancias a través
de las cuales rodear aquel núcleocomún que les subyace, pero que no puede pene-
trarse directamente sin transitar antes por losinfinitos meandros por los que se
despliega, incluidos los eventuales extravíos a los que todo usopúblico de los len-
guajes se encuentra inevitablemente sometido” (Palti, 2007: 17). Así, lasinterrel a-
ciones y desfases recíprocos del conjunto serán los que expliquen la naturaleza y el
sentidode las mutaciones conceptuales, por lo cual la historia conceptual de lo polí-
tico (Lefort, 1990) sepropone como meta “identificar los 'nudos históricos' en torno
de los cuales se organizan nuevasracionalidades políticas y sociales y se modifican
las representaciones de lo político en relacióncon las transformaciones de las insti-
tuciones, las técnicas de gestión y las formas de la relaciónsocial” (Rosanvallon,
2002: 129).
Estos planteos nos servirán para orientarnos entre losdiferentes intentos que se
hanpreocupado por repensar la legitimidad de la democracia representativa, en el
contexto de unaencrucijada histórica signada por la crisis capitalista mundial y el
retroceso de las instituciones ymétodos de integración social y participativa; una

perspectiva que parece encontrar resonancia enun amplio espectro de pensadores

contemporáneos.
Palabras claves: lenguajes conceptuales / democracia representativa / legitimidad /

lo político

(I).-
Quisiéramos enmarcar el espíritu de este trabajo en una perspectiva de aná-

lisis basada en la historia intelectual, que contemple a la teoría política en tanto
discurso conceptual; esta perspectiva habilitala indagación crítica acerca de los con-
ceptos y nociones claves del pensamiento político (trazando sus trayectorias, deli-
neando la historia de sus sucesivas definiciones y redefiniciones, tensiones internas
y desplazamientos referenciales y conceptuales), a través de la obra de diferentes
autores en diferentes períodos históricos (Palti, 2007; Rosanvallon, 2002 y 2006).
El modo de abordaje del objeto que propone la historia intelectual-
conceptual persigue la reconstrucción de lenguajes conceptuales, no como un con-
junto de ideas o conceptos (que refieren a objetos diversos y son comprensibles y
sistematizables a modo de un “diccionario”), sino como un modo característico de
producirlos, una lógica que articula categorías tomadas como
“distintas entradas a una misma realidad, instancias a través de las cuales rodear
aquel núcleo común que les subyace, pero que no puede penetrarse direct amente
sin transitar antes por los infinitos meandros por los que se despliega, incluidos los
eventuales extravíos a los que todo uso público de los lenguajes se encuentra inev i-
tablemente sometido” (Palti, 2007: 17).
Así, las interrelaciones y desfases recíprocos del conjunto serán los que ex-
pliquen la naturaleza y el sentido de las mutaciones conceptuales, por lo cual la his-
toria conceptual de lo político1 se propone como meta
“identificar los 'nudos históricos' en torno de los cuales se organizan nuevas racio-
nalidades políticas y sociales y se modifican las representaciones de lo político en
relación con las transformaciones de las instituciones, las técnicas de gestión y las
formas de la relación social”(Rosanvallon, 2002: 129).
Asumir este planteo nos lleva a reparar en algunos presupuestos epistemológicos

de base, que articulan esta perspectiva:
a) Los lenguajes conceptuales conforman horizontes (o visiones de mundo) con
una historicidad inherente: especialmente, porque estos horizontes no deben pensarse
1. El concepto de lo político como algo distinto de “la política” fue definido originalmente por Claude
Lefort (1990) y luego retomado por Pierre Rosanvallon (2002): lo político ya no designaría una práctica
determinada, sino que remite a los modos de institución de lo social.

como “órdenes paradigmáticos fijos y estables”, sino más bien como formaciones dis-
cursivas en equilibrio dinámico, precario y sensible a los puntos de indeterminación
(“anomalías”, “acontecimientos significativos”) que se generan “desde atrás y desde
adentro” del paradigma, revelando y confrontando al horizonte/visión de mundo con
sus propias premisas, en un movimiento recursivo de umbrales históricos críticos (te-
matización-problematización-rebasamiento), más allá de los cuales resulta imposible
una regresión a la situación histórico-conceptual precedente.
b) La naturaleza aporética de los fundamentos de los lenguajes conceptuales:
la quiebra de los horizontes conceptuales (de sentido) termina confrontando a las for-
maciones discursivas con aquellos fundamentos ideológicos que son, a un mismo tiem-
po, necesariamente fundantes de su punto de vista, e impensables/imposibles de abor-
dar desde dentro del horizonte de sentido del propio discurso (sin poner en riesgo la
economía significativa del mismo) (Palti, 2007).
Estos planteos nos servirán para orientarnos entre los diferentes intentos que,
de un tiempo a esta parte, se han preocupado por repensar la legitimidad de la demo-
cracia representativa, en el contexto de una encrucijada histórica signada por la crisis
capitalista mundial y el retroceso de las instituciones y métodos de integración social y
participativa (Quiroga, 2012: 57); una perspectiva que parece encontrar resonancia en
un amplio espectro de pensadores contemporáneos2.
Para nuestra observación, adoptaremos un punto de vistamoderno, que renun-
cia al lugar del meta-observador y sabe que todas sus afirmaciones sobre la sociedad
moderna dependen de la sociedad moderna para ser formuladas3. Así, entendemos que
la puesta en forma de lo político “es un problema que sólo puede formularse en la so-
ciedad, y que acerca de él sólo en la sociedad puede decidirse en una u otra manera”
(Luhmann, 1998: 156), y por ello, su tratamiento no puede ser escindido de las formas
de inclusión/exclusión propias de la sociedad (tardo)moderna.
2. En nuestra opinión, resultan sintomáticas de esta percepción de crisis las siguientes aseveraciones:
“El ideal democrático hoy no tiene rival, pero los regímenes que lo reivindican suscitan casi en todas
partes fuertes críticas. Éste es el gran problema político de nuestro tiempo.” (Rosanvallon, 2007: 21);
“Nos encontramos frente a una reformulación de lo pensable y de lo creíble social, que modifica el reper-
torio entero de discursos públicos y que cambia las condiciones de funcionamiento de la democracia, sus
horizontes, las expectativas de los actores, las modalidades de la vida pública.”(Gauchet, 2004: 262).
3. La Modernidad se nos presenta tanto como una ontología (una época caracterizada por el desarrollo
capitalista industrial, el despliegue de instituciones de control -tales como los Estados burocráticos y las
fuerzas armadas- y de los medios masivos de comunicación, todos ellos apoyados en señales simbólicas
y sistemas expertos que desanclan las relaciones co-presenciales; cf. Giddens, 1993) cuanto como una
epistemología (la Modernidad como oferta de sentido, de distinciones plurales que permiten elaborar
diferentes descripciones, referidas y apoyadas en el descubrimiento de la perspectiva o punto de vista).
En tanto época, la Modernidad ofrece por primera vez en la historia mundial una profusa capacidad se-
mántica para auto-describirse con relación al tiempo y al espacio, mediante una forma cognoscitiva
filosófica por la cual el mundo se expande como sentido -y el sentido se estructura como mundo-, sub-
virtiendo la división entre lo externo y lo interno, y su posibilidad concomitante de relación con “otros”
mundos, dimensiones o formas de vida (Marramao, 2006: 15-17).

(II).-
Advertimos que Marcel Gauchet (2004) elabora un amplio diagnóstico sobre el re-
basamiento del horizonte histórico-conceptual vigente hasta hace tres o cuatro décadas
atrás: sintéticamente, podríamos caracterizarlo como la reorientación y redefinición de
la democracia en torno a uno de sus elementos constitutivos, el derecho de los indivi-
duos, en desmedro de sus dimensiones política y social-histórica. Recordemos que,
para Gauchet,
“la historia de la modernidad es la historia del despliegue independiente de (...) tres

vectores como otros tantos ejes de concreción de la autonomía y la historia de su
composición”(255).
Dichos vectores, desplegados entre los siglos XVI y XIX, son: a) el Estado-nación
como forma que adquiere el vínculo político, en tanto agenciamiento autosuficiente de
la comunidad humana; b) la formulación jurídica del problema de la justificación y legi-
timación de un poder político (soberanía) concebido como construcción artificial, con
un origen ascensional procedente desde los individuos y sus derechos naturales4; c) lo
social-histórico como modo de concebir la constitución de la humanidad “a sí misma”
en la duración, a la vez como su motor y su sujeto colectivo. Así, las sociedades históri-
cas fracturan la unidad erigida por las sociedades religiosas pretéritas, lo cual plantea
interrogantes centrales en torno al sentido y las promesas de los antagonismos grupa-
les, las contradicciones de opinión y la desligación de los individuos (264)5.
Hacia fines del siglo XIX y principios del XX, Gauchet nos indica que asistimos a
una articulación de estos vectores que deriva en una síntesis democrática-liberal, en la
cual el “hombre de los derechos del hombre” permanece subordinado a la sociedad civil
4. Un planteo convergente con esta perspectiva puede encontrarse en Bobbio (1991), quien inscribe la
concepción individualista de la sociedad (en tanto regla esencial que atribuye a cada uno el derecho a
participar libremente en la toma de decisiones colectivas) entre las herencias de la Revolución Francesa.
5. Con el concepto de secularización se señala, generalmente, el proceso de separación entre las esferas
políticas y religiosas, lo cual “habría contribuido para hacer al poder temporal consciente de su propia
autonomía, es decir, de la irreductible 'secularidad' de la política y de los fundamentos intramundanos
(…) de la soberanía estatal” (Marramao, 1998: 25). Esto también comportaría un sentido anexo: el he-
cho de que las doctrinas y las representaciones religiosas comienzan a mostrarse insuficientes para
explicar el mundo y proveerlo de un sentido global, omnicomprensivo, frente a otros modos de observa-
ción que empiezan a trazarse en ámbitos intramundanos, ajenos a y separados de las instituciones reli-
giosas. Pero también la secularización se puede entender de un modo paradójico y no-teleológico: lo
sagrado abandona el “cielo” de las concepciones religiosas y se desplaza hacia otros ámbitos “de esta
tierra”, propiciando un intercambio simbólico o “juego de espejos” en el que otras esferas sociales (co-
menzando por el Estado) asumen prerrogativas eclesiásticas en torno a sacralizar sus propios procedi-
mientos (Marramao, 1998: 26).

y al Estado-nación6. Luego de la crisis de entreguerras, la emergencia y caída de los

totalitarismos, y tras la empresa de integración exitosa que a partir de 1945 desempe-
ñaran los Estados de Bienestar, en la década de 1980 se termina de consagrar
“un modo de cohesión que objetiva la unidad de los mecanismos políticos y sociales
del Estado-nación democrático, pacífico y social. (…) La unidad social (…) accede al
rango de evidencia sobre la que reposamos sin cuestionar. En este marco, el indiv i-
duo se despliega como el nuevo centro de gravedad, al mismo tiempo que el porve-
nir desaparece como polo problemático (…), y que la dinámica de las fuerzas soci a-
les pierde su preeminencia explicativa.”(265).
De esta manera, los derechos humanos se consolidan como fundamento de la polí-

tica contemporánea: el “derecho a tener derechos” (según la conocida frase de Claude
Lefort) es la base presupuesta de una ciudadanía indefinible en términos de un “agente
de la historia” concreto, y antagónica a un Estado capaz de limitar estos derechos en
nombre de una “unidad de lo social” encarnada en el Estado mismo (bajo la promesa de
realización plena del derecho en lo real, dinámica ésta inherente a la creciente burocra-
tización estatal y tendiente al totalitarismo). La democracia, en tanto “forma vacía” de
convivencia social que habilita sociabilidades múltiples no determinables ni totaliza-
bles, encuentra anclaje político en los derechos del hombre, ya que
“sólo desde el seno de la sociedad civil, bajo el signo de la exigencia indefinida de

un reconocimiento mutuo de las libertades, de una protección mutua de su ejerci-
cio, puede afirmarse un movimiento antagónico de aquel que precipita al poder e s-
tatal hacia su meta.” (Lefort, 1990: 31).
Si bien este argumento señala con toda justeza que los derechos humanos (en tanto
límites contra la arbitrariedad y la opresión estatal) no se pueden escindir de la política,
tampoco la agotan. Principalmente, porque de la noción de derechos humanos -
adscribibles a personas naturales portadoras de derechos subjetivos- como fundamento
incuestionable de la unidad social no se puede deducir directamente (o no sin proble-
6. “[Entre 1880 y 1914,] la consagración simultánea del Estado-nación (como soporte de la potencia
democrática de gobernarse) y de la sociedad civil (como matriz de la potencia liberal de inventarse)
desemboca en la articulación complicada entre democracia y liberalismo -articulación continúa definiendo
nuestros regímenes. (…) El hombre de los derechos del hombre no es olvidado en esta 'síntesis', él figu-
ra allí en un lugar expectante a partir de dos vertientes, ya sea como ciudadano del sufragio universal o
como actor privado de la sociedad civil liberal. Pero, al mismo tiempo, no deja de ser correcto afirmar
que él no es la preocupación primera; más bien es un componente subordinado de la síntesis” (Gauchet,
2004: 255).

mas) la noción de ciudadanía, la cual siempre designa un sistema de integración y per-

tenencia plena a una comunidad política. La inclusión por la vía de la extensión de
derechos individuales (fruto de la lucha histórica del liberalismo contra la concentra-
ción de poderes despóticos) enhebra una intrincada dialéctica de inclusión/exclusión
respecto a la noción de una ciudadanía poseedora de derechos a elegir, a ser elegida y a
participar en la elaboración de leyes vinculadas a los Estados modernos, que constitu-
yen el poder político en tanto orden jurídico fácticamente estatuido y coactivo.
Reencontramos aquí un nudo problemático que habíamos entrevisto más arri-
ba: ¿cómo se formula jurídicamente la soberanía de un poder político partiendo desde
los individuos y sus derechos naturales? Norberto Bobbio desarrolla claramente las
implicancias de la concepción individualista de la sociedad -surgida de la Revolución
Francesa- para las democracias modernas:
“La democracia moderna reposa sobre la soberanía no del pueblo, sino de los ciu-
dadanos. (…) En una democracia moderna quien toma las decisiones colectivas, d i-
recta o indirectamente, son siempre y solamente los ciudadanos utisinguli, en el
momento en que meten la papeleta en la urna. No es un cuerpo colectivo. (…) La
mayoría es el resultado de una suma aritmética donde aquello que se suma son los
votos de los individuos aislados, de aquellos que la ficción de un Estado de natura-
leza prepolítico ha permitido concebir como dotados de derechos originarios, entre
los cuales está el de determinar con su libre voluntad las leyes que les afe c-
tan.”(1991: 163-4).
En esta cita, se aprecia una indeterminación conceptual inherente al principio

mismo que caracteriza la democracia: vale decir, expresa sintomáticamente la búsque-
da de una trayectoria que transmute la “mayoría aritmética” en soberanía del pueblo, la
sumatoria de voluntades libres en Voluntad General capaz de transformar las leyes que
rigen a todos y cada uno de los Hombres7.
La búsqueda de un nexo interno entre derechos humanos y soberanía popular es
una empresa a la cual se aboca JürgenHabermas (2000). Para este autor, la soberanía
del pueblo y los derechos humanos coexisten como una doble respuesta a la cuestión de
la legitimidad democrática, en el contexto de la legitimación de órdenes estatales cons-
tituidos por medio del derecho positivo. Las comunidades jurídicas, localizadas en
7. “En efecto, sostiene Rosanvallon, el mundo moderno nace en la coincidencia de dos aspiraciones de
autonomía: la que sostiene la noción de autonomía individual y la que se nutre de la participación del
individuo autónomo en un proyecto colectivo del poder social. Desde el origen, la democracia represen-
tativa enfrenta la dificultad de expresar la soberanía popular y la de conciliar la aspiración a la autono-
mía individual con la de la participación en un proyecto colectivo.”(Roldán, 2002: 144).

tiempo y espacio, constituyen artificialmente a los portadores de derechos subjetivos y,

mediante estos derechos, les conceden ámbitos de acción legalmente definidos, ámbitos
de libertad desligados de obligaciones morales dentro de los cuales los titulares de de-
rechos pueden conducir su acción (de acuerdo a sus preferencias y sin obligación de
justificarse públicamente). Sin embargo, para Habermas la facticidad del derecho posi-
tivo impuesto por el Estado no puede agotar su legitimidad, sino que ésta debe emerger
de los procedimientos racionales con los cuales se producen las normas jurídicas, y que
son las que les confieren pretensiones de validez potencialmente universalizables:
“pueden pretender ser legítimas las reglamentaciones en las cuales todos los posi-
bles afectados pudieran estar de acuerdo como participantes en un discurso racio-
nal. En los discursos, los participantes buscan convencerse recíprocamente de algo
con argumentos con el fin de alcanzar una opinión común (…). Si tales discursos
(…) son el lugar en el que pueden formarse una voluntad política racional, la supo-
sición de que lleva a resultados legítimos, suposición que debe proporcionar un
fundamento al procedimiento democrático, debe apoyarse en última instancia en un
acuerdo comunicativo”(151).
Es por estas razones que el sociólogo alemán juzga imprescindible considerar como
equiprimordiales (igualmente esenciales en origen) a los derechos humanos y a la so-
beranía popular: mientras que los primeros garantizan a los ciudadanos la libre realiza-
ción de sus planes vitales (lo cual fundamenta por sí mismo la legitimidad de las leyes),
la segunda establece los derechos de comunicación y participación (procedimientos que
fundamentan la suposición de resultados legítimos):
“La conexión interna entre democracia y Estado de derecho consiste en que, por
una parte, los ciudadanos sólo pueden hacer un adecuado uso de su autonomía pú-
blica si gracias a una autonomía privada simétricamente asegurada son suficiente-
mente independientes y, por otra, en que sólo pueden alcanzar un equilibrado dis-
frute de su autonomía privada si, como ciudadanos, hacen un adecuado uso de su
autonomía política.”(152-3).
(III).-
Conviene aquí que nos detengamos en algunos indicios que aparecieran en el de-
curso de nuestra exposición; como enunciamos al inicio, si hemos de leer a la teoría

política como un discurso conceptual, debemos prestar atención a las articulaciones

que en el mismo se producen e interrelacionan sus diferentes nociones constitutivas, en
torno a nudos problemáticos de inteligibilidad.
Considerando los aportes de Lefort y Habermas que citamos arriba, encontramos
que el primero apela a la sociedad civil como fuente de afirmación de los derechos hu-
manos en su antagonismo fundamental contra el poder estatal arbitrario; mientras que
el segundo, en su apelación a la argumentación racional como procedimiento que per-
mite a los ciudadanos alcanzar la representación de una voluntad colectiva, remite a la
conformación de una esfera pública. Por ser presupuestos fuertes de los argumentos
precedentes, intentaremos una caracterización de sus trayectorias, en aras de esclarecer
las problemáticas que señalan en el seno de la democracia representativa.
La sociedad civil hace referencia al espacio social extrapolítico (no coaccionado),
ocupado y compuesto por el conjunto de redes relacionales (asociaciones libres forma-
das en función de la familia, la fe, el interés, la familia, etc.) y que, en un sentido fuerte,
permite que la sociedad actúe, genere o sostenga una determinada condición de con-
junto, prescindiendo de la mediación de las estructuras políticas y estatales (Taylor,
1997: 337; Walzer, 2010: 177). Tras esta noción se trasluce como filigrana el arquetipo
de la sociedad de mercado, el cual se afirma en el movimiento interior y necesario del
pensamiento moderno de los siglos XVII y XVIII; el concepto de mercado responde a
los problemas de la institución y regulación de lo social: según la formulación paradig-
mática de Adam Smith, la comprensión de la sociedad civil como un mercado (en la
cual el acceso de toda la sociedad a lo económico se revela como único modo posible de
realización de la armonía social) instaura y moldea un ideal de orden social autorregu-
lado separado del Estado, emergente de los intercambios libremente establecidos entre
iguales, en los que la prosecución de los intereses individuales redunda en beneficio
colectivo. Concomitante con esta ideología, se borra la distinción entre sociedad civil y
estado de naturaleza, y se impone la visión utópica de un mundo inmediato, de una
sociedad transparente que acaba por suprimir la política (Rosanvallon, 2006: 46-65).
Una sociedad civil, pues, regida por la “simpatía” que conduce las relaciones mu-
tuas entre individuos, enemiga de los monopolios tanto como de los despotismos que
interfieren en la distribución de la riqueza y de las capacidades, necesita lógicamente de
una opinión pública como esfera en y por la cual, mediante una discusión pública y
racional, alcanza la representación de sus intereses y la defensa de sus derechos por
fuera y frente al poder del Estado. Charles Taylor (1997) describe la esfera pública co-
mo

“un espacio común donde los miembros de la sociedad se encuentran, a través de

una cierta variedad de medios de comunicación (impresos, electrónicos) y también
en reuniones cara a cara, para discutir asuntos de interés común y, de este modo,
sercapaces de formar una opinión común sobre ellos.”(337).
En tanto asociación, la esfera pública es puramente secular, ya que su factor consti-

tuyente no es otro que la acción común que se lleva a cabo dentro de ella: llegar a una
opinión común, hasta donde sea posible, mediante el intercambio de ideas (348-9).
Cabe acotar que Taylor concibe a los medios de comunicación (periódicos, cadenas te-
levisivas, editoriales, etc.) como estructuras situadas, establecidas con anterioridad a la
acción común, que proporcionan canales dentro de los cuales la acción pública común
se produce; de allí que les conceda un rol crucial para controlar y limitar el poder esta-
tal, informar, ilustrar y conformar representaciones que tanto configuren una com-
prensión común de los asuntos públicos, cuanto que reflejen las posturas antagónicas y
las diferencias de intereses deliberantes en los espacios meta-locales del Estado-nación
e incluso internacional.
Si bien el modelo histórico de opinión pública proviene de la “República de las Le-
tras” (nombre con el que se autodesignaba la sociedad internacional de intelectuales
europeos a fines de siglo XVII, quienes se consideraban libres de sujeción para partici-
par de la discusión ilustrada común), las ideas de “opinión” y “publicidad” ya formaban
parte del discurso político del Antiguo Régimen: en éste, la opinión pública fungía co-
mo “tribunal” que aprobaba o censuraba las conductas individuales, garantizando la
rectitud moral de las mismas. De esta manera, hallamos delineado un modelo jurídico
de opinión pública, en el que ésta desempeña una suerte de tribunal neutral que, tras
evaluar la evidencia disponible y contrastar los diferentes argumentos en pugna, accede
idealmente a “la verdad del caso” (Palti, 2007: 162-3)8.
Finalmente, la estructura del lenguaje político moderno no puede comprenderse
sin hacer referencia a dos conceptos fundantes, que hemos entrevisto más arriba: los de
ciudadanía y representación. El funcionamiento y los problemas de las instituciones
8. La importancia de la cultura jurídica (responsable de instalar la noción de que todo asunto de interés
público o privado puede ser sujeto a debate) para la emergencia del concepto moderno de opinión públi-
ca, puede ser visto como un hilo de inetligibilidad de las investigaciones de JürgenHabermas, desde sus
tempranos trabajos sobre la transformación estructural de la esfera pública, hasta su más actual e im-
portante Facticidad y validez: en esta última, como hemos tenido oportunidad de apreciar más arriba (en
Habermas, 2000), la naturaleza dual de la Ley imperante en el Estado de derecho cumple una función
crucial en las sociedades postradicionales (seculares y complejas): ofrecer, desde su propia lógica sisté-
mica, el procedimiento que presuponga un principio de legitimidad discursiva (racional e igualitaria),
fijando así un medio a través del cual la acción comunicativa, y sus principios de validez, puedan ser
operativas en el contexto de sociedades altamente diferenciadas.

electorales-representativas propias de las experiencias democráticas ha sido objeto de

una extensa indagación por parte de Pierre Rosanvallon9. Los conceptos de ciudadanía
y representación introducen sendas rupturas intelectuales en la reflexión moderna so-
bre las instituciones electorales-representativas de la democracia: la primera, bajo lo
que Rosanvallon formula como “la consagración del ciudadano”, esto es, la introduc-
ción de la igualdad política en tanto equivalencia radical entre los hombres (reivindica-
ción ésta que, separando la igualdad de hecho de la de derecho, sólo puede elaborarse a
través de una visión individualista y abstracta del lazo social); esto genera una forma de
derecho original a través de los derechos políticos “constructivos”, dado que (a diferen-
cia de los derechos de protección individual, propios del liberalismo, y de los derechos
de distribución social) producen la sociedad en una suerte de identidad con la ciudada-
nía. La igualdad política se transmuta en la forma del sufragio universal, desplegada
como respuesta a la transformación del pueblo considerado como un cuerpo pasivo
(que otorga consentimiento colectivo a los gobernantes instituidos) en pueblo como
suma de individuos electores (que aspiran al autogobierno mediante la elección razo-
nada de candidatos). Así, la historia del sufragio universal se ubica en un movimiento
que implica la secularización (la auto-institución de lo político y social) a un mismo
tiempo que la subjetivización (el individuo se convierte en categoría organizadora de lo
social).
La segunda ruptura intelectual adviene con el debate que instala el problema de la
representación en el seno da la democracia, planteado desde el inicio del ciclo de revo-
luciones atlánticas: la idea democrática acarrea el problema del poder del pueblo, en un
sentido tanto político (dado que implica definir un régimen de autoridad, una unidad
abstracta del soberano: el “pueblo-principio”) cuanto sociológico (ya que también im-
plica definir al sujeto que, en sus diversas condiciones sociales, ejerce esa autoridad: el
“pueblo-sociedad”) (cf. Rosanvallon, 2007: 282-3). La distancia u oposición entre el
principio político y la realidad sociológica de la soberanía, al igual que la consagración
jurídica del individuo, requiere de un trabajo de la representación, de abstracciones
que produzcan la visibilidad del lazo social (en el momento en que la percepción del
pueblo concreto, retirados sus “cuerpos” de la escena política, se transforma en opaci-
dad y dificultad)10, por medio de convenciones que representen, que hagan visible y le
9. Nos referimos a su trilogía Le Sacre du citoyen (1992), Le Peupleintrouvable(1998) y La Démocra-

tieinacheveé (2000), tal como señala el mismo autor (Rosanvallon, 2007: 24, nota 3). Para una caracte-
rización de los aportes de estas investigaciones, nos guiaremos por la lectura que de las mismas realiza
Roldán (2002).
10. “Toda representación supone, de hecho, la ausencia de aquello que se encuentra representado; es
decir, si no hubiera una cierta distancia entre representante y representado, la representación no sería
necesaria, pero, en dicho caso, se quiebra el vínculo representativo. En definitiva, el trabajo de la repre-

den existencia, al sujeto que debe expresar su voluntad, bajo la forma de una ficción y
como una identidad en construcción (de allí que, para Rosanvallon, esta tarea sin fin
torne al pueblo “inhallable”).
La asociación entre democracia, representación y soberanía popular proviene,
pues, de la imposibilidad práctica de una democracia directa, razón por la cual la in-
determinación fundamental de la representación moderna toma la forma de una “difi-
cultad de figuración”: la democracia, inevitablemente representativa, debe “encarnar”,
definir, reconocer y dar existencia al poder del pueblo y, subsecuentemente, realizarlo
mediante instituciones y formas políticas. A mediados del siglo XIX, las reivindicacio-
nes de representación identitaria del mundo obrero inauguran una etapa de “democra-
cia de equilibrio”, como respuesta a las demandas de involucramiento y enraizamiento
de los mecanismos representativos en las diferencias sociales. En esta etapa, los parti-
dos políticos, los sindicatos y las instancias burocrático-administrativas adquieren im-
portancia representando intereses y “dando cuerpo” a lo social en el seno del Estado,
dándole cauces y soluciones a una democracia que pudo, parcialmente, “domesticar”
las dificultades generadas por la disociación entre su principio político y su principio
sociológico, al menos hasta los años '80 del siglo XX.
(IV).-
El despliegue de los conceptos que articulan el discurso político moderno nos ha

deparado una deriva hacia nuestro punto de partida: la crisis de la democracia repre-
sentativa -en tanto régimen e ideal político- hacia fines del siglo XX, y los intentos de
re-legitimación del Estado de derecho por vía de la centralidad de los derechos huma-
nos que amplíen y garanticen la autonomía individual de los ciudadanos (pública y pri-
vada) en el seno de la sociedad civil. En la revisión que hemos hecho de esta trayectoria,
pudimos contemplar que, en gran medida,
“las dificultades de la democracia se enraizan en un conjunto de indeterminaciones

conceptuales y filosóficas que pueden verse ya en acción en el momento de su irru p-
ción como ideal político y que se despliegan y constituyen su historia.”(Roldán,
2002: 137-8).
sentación se desprende, precisamente, a partir de la arista en que ésta se destruye.” (Palti, 2007: 210-
11).

Retomando nuestra perspectiva sobre el discurso conceptual de lo político, consi-

deramos necesario presentar estas dificultades como nudos histórico-conceptuales
problemáticos que atañen a las configuraciones de la democracia representativa actual.
Podemos contemplar estos nudos siguiendo el análisis de Hugo Quiroga (2010),
que conceptúa las vertientes por las cuales la legitimidad democrática es atribuida al
poder: el apoyo de los ciudadanos a los elencos gobernantes mediante el voto (legitimi-
dad electoral), las normas constitucionales que regulan el poder público y fijan sus
atribuciones (legitimidad de procedimiento), y la legitimidad formada en la esfera pú-
blica civil, a través de las movilizaciones callejeras, las asociaciones cívicas e informales,
los medios de comunicación masivos y electrónicos y las encuestas, todas aquellas ins-
tancias que impliquen un juicio permanente y un poder de control de los ciudadanos
sobre las políticas de los gobernantes (legitimidad de la opinión pública). El hincapié
puesto en los contrapoderes sociales aspira a que el intercambio y la confrontación de
opiniones (deliberación informal) contribuyan a construir argumentaciones públicas
que, junto con la deliberación institucional, resulten en mejores decisiones políticas, al
mismo tiempo que procura ampliar la experiencia de vida democrática a lo cotidiano,
un campo de acción política más allá de las formas representativas tradicionales 11. Sin
embargo, como bien señala este autor, la legitimidad de la opinión pública abre muchos
interrogantes y discusiones sobre la formación de la voluntad política común en las
democracias contemporáneas, especialmente porque la opinión pública, en tanto pro-
clamación pública anónima, carece de representantes convencionalmente instituidos,
pero aun así, se puede transformar en una fuerza política y tomar parte del juego polí-
tico (Quiroga, 2012: 72, 76 y 80). Cabe preguntarse, entonces, quiénes se arrogan la
representación de la opinión pública, y bajo qué modalidades.
El trabajo de larepresentación sobre la distancia insalvable entre gobernantes y
gobernados (que en la democracia moderna se conjuga en la apropiación del poder pú-
blico por parte de los integrantes del cuerpo político) encuentra hoy dificultades para
cumplir sus funciones desde los partidos y el parlamento (Quiroga, 2010: 174). Al mis-
11. Hallamos esta concepción solidaria con la que Rosanvallon (2007: 23-29) formula bajo el rótulo de
contrademocracia: una forma de democracia basada en poderes indirectos, diseminados en el cuerpo
social, que se organiza como contrafuerte frente a la democracia de legitimidad electoral. Su objetivo es
“velar por que el poder sea fiel a sus compromisos, buscar los medios que permitan mantener la exigen-
cia inicial de un servicio al bien común”(26), y se expresa en tres modalidades: los poderes de control,
las formas de obstrucción, y las puestas a prueba a través de juicios. En su dimensión propositiva, se
opone a la vía liberal de expresión de la desconfianza, caracterizada por la sospecha tanto hacia el poder
estatal (y su necesario debilitamiento mediante constituciones que lo limiten) cuanto hacia el poder
popular y el temor a los errores (y horrores) de los nuevos regímenes surgidos de la voluntad general.
Claude Lefort explica así la desconfianza (y el temor) del pensamiento liberal hacia el sufragio universal:
“El peligro delnúmero es algo más que un peligro de intervención de las masas en el escenario político;
la idea de número como tal se opone a la de sustancia de la sociedad. El número descompone la unidad,
liquida la identidad”(1990: 76).

mo tiempo, dicho trabajo se desplaza hacia el seno de la sociedad civil, trastocando sus
presupuestos históricos: en la visión clásica -como vimos arriba- emerge como espacio
extrapolítico “transparente” ante sí mismo, resultado espontáneo del movimiento de la
sociedad, de la interacción pública entre diferentes actores individuales y colectivos que
otorga realidad y racionalidad a los reclamos y demandas, y en donde la base del orde-
namiento legal reside en la enunciación de derechos por parte de los individuos12. Aho-
ra bien, el trabajo de representación en el seno de la sociedad civil introduce un índice
de “opacidad”, una suerte de desfasaje de la (ideal) sociedad civil consigo misma, que
puede albergar intereses tendientes no al bien común sino a una suerte de “despotis-
mos societales”:
“pueden aparecer en el espacio público fuerzas orientadas a inhibir el ejercicio de

los derechos y no por parte del Estado. Y ésas son las que tienden a establecer lo
que Habermas llama las relaciones de masificación contra la acción comunicativa o
(…) las acciones orientadas a hacer valer en primer lugar las acciones de fue r-
za”(Cheresky, 2006: 59).
Aun invocando principios antimayoritaristas -“uno no puede dar la respuesta del

voto popular para acallar reclamos de tal o cual grupo”(61)- y postulando una “regla de
oro” sobre las condiciones de convivencia pública -la capacidad de cualquier grupo de
ganar argumentativamente o persuasivamente en el espacio público-, Cheresky no deja
de advertir que el espacio público puede ser objeto de acciones (de cualquier grupo)
tendientes a forzar u obligar ciertas soluciones a partir de crear situaciones de fuerza,
dada por su capacidad de crear grandes problemas en el orden público, en la circula-
ción o en la provisión de bienes básicos (60).
Las “relaciones de masificación contra la acción comunicativa”, recién menciona-
das, hallarían anclaje en ciertas transformaciones de la esfera pública. Según Stefano
Rodotà (2000), la esfera pública ha sufrido cambios profundos en sus modalidades
constitutivas, principalmente, por la penetración de las lógicas de la actividad empresa-
rial, que diluyen las distinciones entre público y privado y entre política y economía,
subordinando la esfera pública a las lógicas de mercado. Esta transformación se evi-
dencia en los medios de comunicación, que en la visión clásica proporcionan los cana-
les (neutros) donde se produce la acción pública común, a través de las tareas de infor-
12. La primacía de la enunciación de derechos individuales (postulada por Cheresky en el marco de una
discusión sobre derecho y protesta) nos reenvía a una aporía consustancial a la noción moderna de ciu-
dadano: la de estar al mismo tiempo por encima y por debajo de la ley, de ser simultáneamente su
subjectum y su subjectus(cf. Palti, 2007).

mar e ilustrar a los ciudadanos y configurar proclamaciones públicas; bajo las nuevas
lógicas, los medios presentan la política en un universo audiovisual vertebrado por los
signos del consumo, en el que se ha borrado el límite entre información y entreteni-
miento, y que privilegia la comunicación “publicitaria” (compacta, simplificada, sin
dudas ni críticas) de la vida política13, con consecuencias paradójicas para la delibera-
ción democrática:
“Nos encontramos frente a una lógica invasora, que tiende ahora a asociarse a todos
los actos públicos de las organizaciones políticas. (…) Dado que la discusión, para
no hablar del contraste o del conflicto, es considerada como un factor negativo en la
comunicación con el público, los procesos reales de elaboración y de decisión que-
dan cada vez más relegados a lugares alejados de los ojos del público. Parece no ha-
ber ya contradicción entre el máximo de (aparente) transparencia y el máximo de
(sustancial) opacidad.”(Rodotà, 2000: 39).
Cuando los medios de comunicación adoptan una lógica empresarial de la esfera

pública, la categoría de “interés público” adquiere un sentido contextual, relativo a los
bienes políticos y económicos que puedan controlar, y los propietarios de medios masi-
vos se vuelven agentes decisorios en los campos con los cuales el medio se relaciona:
sectores político-partidarios, empresariales, etc. De esta manera, los medios
“se constituyen en instrumentos de acción, presión y posicionamiento de determ i-

nados agentes que luchan por acumulación de capital y postergan a un segundo
plano funciones prioritarias tales como la promoción de pautas de ejercicio de la
ciudadanía, desde la transparencia y voces plurales” (Arrueta, 2010: 221).
Otro tanto puede decirse de las encuestas de opinión, en tanto éstas se revelan co-
mo instrumentos de acción política, en un fenómeno llamado encuestocracia o go-
bierno de los sondeos (Rodotà, 2000: 84; Sartori; 1998: 73). Los sondeos de opinión no
son instrumentos de expresión de la vox populi, sino más bien del poder de los medios
de comunicación sobre los ciudadanos, al imponer la ilusión de que existe una opinión
pública como sumatoria puramente aditiva de opiniones individuales. Conminando a
las personas a responder a preguntas que no se han planteado, las encuestas modifican
y forman la opinión, imponiendo las agendas y problemáticas que interesan esencial-
13. El impacto de las imágenes televisivas, en su transparencia aparente, sustituyen el “acto de discu-
tir”, de abstraer realidades mediante discursos y explicaciones, por el “acto de ver”, en el que se cree lo
que se ve como real sin mediaciones (menoscabando a los líderes intermediarios de opinión), movilizan-
do sentimientos y emociones pre-reflexivos (Sartori, 1998).

mente a los detentadores del poder (que quieren estar informados sobre los medios de
organizar su acción política), mientras que otros individuos y grupos de la sociedad se
hallan menos capacitados para producir una contra-problemática (Bourdieu, 2000;
Rodotà, 2000: 89-90; Sartori, 1998: 76). La encuestocracia produce un máximo de arti-
ficiosidad en la individualización del soberano (resuelta por construcción estadística y
demoscópica), y altera los ritmos de una democracia representativa que, con sus verifi-
caciones electorales distanciadas en el tiempo, permite procesar las decisiones impopu-
lares y visibilizar las consecuencias de las políticas a largo plazo (Rodotà, 2000: 85-7).
Sin embargo, y aun teniendo en cuenta este panorama, los medios de comunicación
también pueden ser instrumentos para visibilizar los reclamos de los ciudadanos ex-
cluidos; éstos, para denunciar y canalizar demandas no resueltas por otros medios ins-
titucionales, se sirven de los “medios de comunicación” casi en sentido literal: medios
para comunicarse con el exterior de los espacios de relegación y estigmatización. La
relación instrumental con los medios, por parte de los vecinos de barrios populares, los
constituye en instituciones de la vida cotidiana en tanto canal potencial de acceso al
espacio público (Auyero y Grimson, 1997: 89-90).
Esto último nos sugiere otro aspecto problemático de la esfera pública como ideal
regulativo: las modalidades de agregación de intereses en contextos de heterogeneidad
y desigualdad socio-cultural14. En los últimos años del siglo XX, asistimos a diversas
luchas que exigían el reconocimiento de la diferencia: grupos que se movilizan bajo las
banderas de la nacionalidad, la etnia, la raza, el género y la sexualidad. En estos conflic-
tos,
“la identidad de grupo sustituye a los intereses de clase como mecanismo principal
de movilización política. La dominación cultural reemplaza a la explotación como
injusticia fundamental. Y el reconocimiento cultural desplaza a la redistribución so-
cioeconómica como remedio a la injusticia y objetivo de la lucha política” (Fraser,
1997: 17).
Estas luchas por el reconocimiento tienen lugar en un mundo de exageradas de-

sigualdades materiales, lo que motiva la formulación de proyectos que aspiran a com-
binar coherentemente la política cultural de la diferencia (reconocimiento) con la polí-
tica social de la igualdad (redistribución).
14. “En este punto encontramos una grave dificultad en el modelo liberal de la esfera pública burguesa:
en cuanto la suspensión de las desigualdades sociales durante la deliberación significa proceder como si
éstas no existieran, cuando en realidad existen, el modelo no promueve la paridad en la participación.
Por el contrario, dicha suspensión usualmente obra en ventaja de los grupos dominantes en la sociedad
y en desventaja de los subordinados”(Fraser, 1997: 110).

La pluralidad de demandas por justicia y de luchas por redistribución y reconoci-

miento se pueden enmarcar en un modelo de democracia deliberativa como el pro-
puesto por SeylaBenhabib (2006), cuya fuerza reside en enfocar la política siguiendo
dos vías: las instituciones formales de la democracia liberal (legislatura, poder judicial)
y las luchas multiculturales de los movimientos sociales en la esfera pública15. De esta
manera, concibe una interacción vital entre el trabajo de la cultura y el de la política
realizada dentro del marco de la ley, interacción por la cual el debate público redefine
constantemente sus límites, amplía el significado de derechos igualitarios e incorpora
nuevas cuestiones de interés colectivo (tradicionalmente consideradas como asuntos
privados).Para ello, Benhabib recurre a una concepción pluralista y descentrada de
esfera pública, vista como el entrelazamiento de múltiples formas de asociación y orga-
nización, redes formadoras de opinión y organismos de toma de decisiones mutuamen-
te superpuestos, en las que no podemos saber por adelantado qué razones y qué consi-
deraciones éticas serán consideradas públicas, universalizables, y cuáles no: la
deliberación pública no es sólo acerca de un bien común ya establecido, sino que tam-
bién lo constituye, definiendo intereses e identidades colectivas16.
(V).-
La historia conceptual de lo político es la historia del desenvolvimiento de una

problemática interna a este discurso, que en su despliegue intenta dar cuenta del fun-
damento conflictivo e inaprensible de lo político y lo democrático (Lefort, 1990: 76). Un
fundamento que encuentra su magma proteico en el imaginario social radical de la de-
mocracia, que en su dialéctica instituyente/instituido “empuja” los significantes iguali-
tarios de autoinstitución, autolimitación y autonomía humana, sin agotarlos en sus
concreciones históricas (Castoriadis, 1999: 147-8). Si pensamos la democracia como
imposibilidad de cierre, ¿cómo producir una sutura del sentido social, que otorgue uni-
15. “El modelo democrático deliberativo es un modelo de doble vía: en las disputas multiculturales acep-
ta la regulación y la intervención jurídica con métodos estatales directos e indirectos, y a su vez conside-
ra que la controversia y el diálogo normativos en la esfera pública civil son esenciales para un sistema
de gobierno democrático multicultural”(Benhabib, 2006: 194); “Sólo comprendemos los límites funda-
mentales de todas las reivindicaciones de derechos dentro de una tradición constitucional, así como la
validez de esa reivindicación más allá del contexto, cuando los nuevos grupos reivindican un derecho del
que inicialmente estaban excluidos” (íd.: 215).
16. También en ese sentido apunta Fraser: “Las esferas públicas no son sólo espacios para la formación
de la opinión discursiva; son también espacios para la formación y la concreción de las identidades so-
ciales. Esto significa que la participación no se limita sencillamente a poder afirmar contenidos preposi-
cionales neutros respecto de su forma de expresión. Más bien (...), la participación implica poder hablar
con "la propia voz", de manera que se construya y exprese simultáneamente la propia identidad cultural
a través del modismo y del estilo”(1997: 118-9).

dad a la pluralidad sin suprimirla? Pretender reducirla a un existente, fruto de las rela-
ciones de fuerza, acarrearía la caída de lo simbólico en lo real (tal como lo propiciara el
totalitarismo en el siglo XX); asimismo, contemplar su paradoja nos reconduce a las
consecuencias que comporta la centralidad de los derechos del hombre en el discurso
político actual, unos derechos indiscutibles (es decir, que formalmente no pueden ser
incluidos en la discusión racional sin poner en cuestión los fundamentos de la misma)
que imponen un nuevo entendimiento de la democracia, en el cual pierde sentido la
idea de “potencia de conjunto” (persistiendo sus componentes individuales), pero al
mismo tiempo reclama la necesidad de que esa potencia exista para proteger y afirmar
al individuo (Gauchet, 20: 284).Rosanvallon señala que
“históricamente, la democracia se ha manifestado siempre como una promesa y un

problema a la vez. Promesa de un régimen acorde con las necesidades fundada s o-
bre la realización de un doble imperativo de igualdad y autonomía. Problema de
una realidad que a menudo está muy lejos de haber satisfecho estos nobles ide a-
les.”(2007: 22).
En el espíritu de los desarrollos de este trabajo, la idea de la democracia-

promesa/problema nos ayuda a concluir (provisoriamente) que las problemáticas ac-
tuales en las que se halla inmerso el discurso político no obedecen tanto a un cuestio-
namiento “externo”17 a la síntesis liberal-democrática, sino que corresponden, más
bien, al despliegue de sus fundamentos aporéticos inherentes que, como señalamos al
inicio, si son asumidos en sus últimas consecuencias, implican alcanzar un umbral crí-
tico de problematización y rebasamiento del propio discurso. Parafraseando a Michael
Walzer (2010: 93), podemos decir que la crisis de la síntesis liberal-democrática devie-
ne del éxito que la misma ha tenido en imponer a la realidad su “arte de las separacio-
nes” (la demarcación de fronteras y ámbitos diferenciados en el mapa cognitivo socio-
político, cada uno de los cuales crea nuevas libertades y nuevos derechos), y en re-
articularlas en el discurso (dinámico, sensible a la indeterminación y a la historia) de la
democracia representativa.
17. Dicho cuestionamiento proviene, generalmente, de aquellas concepciones políticas que acentúan el
vector social-histórico de la composición democrática; de aquí que tiendan a representarse la articula-
ción democrática-liberal como una ideología proclive a universalizar intereses particulares frutos de la
sociedad burguesa, sean éstos materiales (originados en las desigualdades de clase) o etnocéntricos
(surgidos en el seno de Europa Occidental e impuestos al resto del mundo por la expansión imperialista
de las potencias centrales). En congruencia con esta crítica (para la cual el Hombre de los derechos del
hombre no sería otro que el individuo de la sociedad burguesa occidental), perciben la crisis de la sínte-
sis liberal-democrática como el desenmascaramiento de la dominación de clase o imperialista que encu-
briría. Para una crítica a estas posturas, cf. Habermas (2000: 154-6), Lefort (1990: 18-25) y Walzer
(2010: 99-100).

Excurso teórico sociológico: acerca de la semántica de la

individualización en la modernidad tardía.
Retomando y reelaborando el concepto de secularización esbozado por Marramao

(cf. arriba, nota 5), en el contexto de las sociedades tardo-modernas18las representa-
ciones societales comienzan a mostrarse insuficientes para explicar el mundo y pro-
veerlo de un sentido global, omnicomprensivo, frente a otros modos de observación
que empiezan a trazarse en ámbitos intersticiales, excéntricos o diferentes de las insti-
tuciones tardo-modernas. La distinción entre individuo y lazo social, la cual habría con-
tribuido para hacer a los agentes conscientes de su propia autonomía, asume un modo
paradójico: lo sagrado abandona el “espacio público” de las instituciones societales y
se desplaza hacia ámbitos “individuales”19, propiciando un intercambio simbólico o
“juego de espejos” en el que los individuos asumen prerrogativas soberanas (propias de
lo colectivo) que tienden a sacralizar sus propios procedimientos. Deberíamos remitir-
nos a un espectro o continuum semánticoque va de “el Estado soy yo” de Luis XIV (en
el que la persona del monarca absoluto encarna los atributos de una soberanía referida
a lo territorial y colectivo, sin contemplar la individualización, la enumeración y lo múl-
tiple) a “mi voluntad individual es destructora del Estado” de Max Stirner (para el cual
el individuo, paradójicamente único y múltiple, como soberano de sí mismo es fuente y
límite de toda soberanía entendida como totalidad externa, homogénea y emergente).
Este relevo semántico se comprende mejor si se lo contrasta con el diagnóstico sobre
las sociedades tardo-modernas, y con la pregunta sobre los modos posibles de inclu-
sión/exclusión que surge de las mismas, formuladas por perspectivas sociológicas con-
temporáneas.
18. La modernidad tardía o radicalizada -cuyas dimensiones institucionales señalamos anteriormente

(cf. arriba, nota 3)- es una etapa en la cual la integración sistémica alcanza un marco histórico-mundial
para la acción y la experiencia, a través del desarrollo de mecanismos de desanclaje que despegan las
relaciones sociales de sus contextos locales de interacción y las reestructuran en intervalos espacio-
temporales indefinidos; uno de estos mecanismos son las señales simbólicas (los medios de intercambio
que pueden pasarse de unos a otros sin considerar las características de individuos o grupos que even-
tualmente los manejan: es el caso de la legitimación política y, sobre todo, del dinero), y otro son los
sistemas expertos (sistemas de logros técnicos y de experiencias profesionales que organizan grandes
áreas del entorno material y social de la vida actual) (cf. Giddens, 1993: sección I).
19. “Podemos decir incluso que las decisiones sobre los estilos de vida están como 'deificadas'. Muchas
cuestiones que cayeron en desuso con la religión están reemergiendo en el centro de la vida. Algo así
como si la vida cotidiana estuviera siendo 'teologizada' posreligiosamente. Se puede trazar una línea
secular Dios-naturaleza-sistema social. Cada una de estas categorías y horizontes de significado sustitu-
ye hasta cierto punto a la anterior; representa un grupo concreto de presupuestos obvios y ofrece una
fuente de legitimación a la acción social(…). A medida que gana terreno la Modernidad, Dios, la naturale-
za, y el sistema social están siendo paulatinamente sustituidos, a grandes y pequeños pasos, por por el
individuo, un individuo confundido, despistado, indefenso y sin saber qué hacer ni a qué santo encomen-
darse.” (Beck , 2003: 47-8)

Anthony Giddens (1993) interpreta la construcción de las personas y las transfor-

maciones de la intimidad desde dimensiones interdependientes: individualización y
globalización pueden observarse como dos caras del mismo proceso de modernización.
Una vida social rutinizada, con modos regulares de actividad repetidos diariamente,
modelan las vidas de los agentes que, con sus conductas, contribuyen a reproducir ins-
tituciones mayores. En condiciones de modernidad radicalizada, las rutinas se hallan
integradas en sistemas abstractos (señales simbólicas y sistemas expertos) sobre los
cuales los agentes construyen la fiabilidad o seguridad ontológica de su cotidianeidad;
sin embargo en ellos, por una parte, no encuentran la reciprocidad e intimidad que
ofrecen las relaciones personales de confianza, y, por otra parte, la tradición (la manera
de orientar las prácticas hacia el pasado: el tiempo reversible y los rituales religiosos de
repetición como medios para organizar el futuro) se disuelve frente a la secularización:
el cálculo y la racionalización de los sistemas abstractos fundan un pensamiento contra-
fáctico, orientado hacia el futuro, como medio de conexión entre pasado y presente20.
En una sociedad en la que la tradición ha perdido vigencia como nunca antes, y donde
áreas enteras de la vida personal ya no están modeladas por hábitos preexistentes, el yo
se vuelve un proyecto reflexivo, una interrogación continua de pasado, presente y futu-
ro, inmersa en una profusión de recursos reflexivos: el individuo debe encontrar su
identidad entre las estrategias y opciones que le proveen los sistemas abstractos, obli-
gado a negociar opciones de estilos de vida (guarecido en contextos personalizados de
auto-descubrimiento, confiando en relaciones personales que permitan desplegar el
propio ser hacia el otro) en busca de una realización plena que no sólo consiste en una
defensa sobre un mundo externo incontrolable, sino que también aspira a una apropia-
ción positiva de las circunstancias que inciden en la vida cotidiana (cf. Giddens, 1993:
sección IV).
Para Ulrich Beck, desde la segunda mitad del siglo XX, se observa una democrati-
zación de los procesos de individuación estrechamente relacionado a condiciones bási-
cas de la sociedad que favorecen e imponen la individualización (el mercado de trabajo,
la necesidad de movilidad y de formación, la legislación laboral y social, etc.) (2003:
49). La liberación de los roles sociales (desincrustación) se combinan nuevas formas de
reintegración y de control (reincrustación): se produce una nueva estandarización me-
diante la dependencia del individuo del mercado laboral
20. En este sentido también se expresa Ulrich Beck: “La acción social necesita de rutinas en las que
actualizarse. (…) Es precisamente este nivel de 'habituaciones colectivas', de cosas dadas por desconta-
das, lo que se está desfragmentando en una nube de posibilidades, que se deben dilucidar y negociar a
cada paso. (…) Pensar, calcular, planificar, ajustar, negociar, definir, revocar (en un mundo donde todo
vuelve a empezar constantemente desde el principio): tales son los imperativos de las 'libertades preca-
rias' que se están imponiendo a la vida según avanza la modernidad.” (2003: 45)

“y, por ello mismo, dependiente de (…) la educación, el consumo, las ayudas del E s-
tado del bienestar; y, finalmente, de las posibilidades -y modas- de la atención mé-
dica, psicológica y pedagógica. La dependencia del mercado se extiende a todos los
ámbitos de la vida. Como señala Simmel, el dinero individualiza, estandariza y gl o-
baliza.” (Beck, 2003: 340-1).
De esta manera, nos hallamos en un paradójico régimen social de individualiza-

ción, una condición no alcanzable por libre decisión de los individuos sino como com-
pulsión a crear y modelar la propia biografía y los lazos y redes que la rodean, en cons-
tante adaptación a las condiciones cambiantes del mercado laboral, el sistema
educativo, el Estado de bienestar, etc. Las regulaciones deben ser suministradas por los
individuos mismos (importadas a sus biografías mediante sus propias acciones), desa-
rrollar su propia biografía y organizarla en relación con los demás: en la sociedad tradi-
cional, el individuo “nacía para” la adscripción estamental y sus imposiciones; en cam-
bio, en las sociedades modernas, además de “nacer”, debemos “hacer(nos)” en una
empresa activa de personificación21. Así, el individuo se convierte en la unidad de re-
producción de lo social en su propio mundo vital, y es él quien debe percibir, interpre-
tar y decidir (aún sin el debido fundamento) las oportunidades, los peligros y las incer-
tidumbres biográficas, asumiendo las consecuencias (2003: 42; 340).
Recuperando los aportes de Giddens y Beck, el ego, en tanto proyecto reflexivo y
biografía electiva de riesgo (conformado en el espejo de los sistemas abstractos y del
mercado laboral) emerge como insumo básico de la comunicación e inclusión social. La
exigencia de originalidad, singularidad y autenticidad que enfrenta el individuo mo-
derno, vuelve plausibles las relaciones temporales creadas por la sociedad 22. Tal vez
esta semántica del individuo como proyecto (aún bajo la paradoja de la coacción a dis-
tinguirse) aliente a observar perspectivas positivas en estos condicionamientos, cifradas
en las luchas de los individuos por modos de vidas viables, a través de formas de auto-
organización y vida experimental ajenas a, o en litigio con, la política estatal-partidaria
21. “La biografía normal se convierte, así, en 'biografía electiva', en 'biografía reflexiva', en 'biografía
hágalo usted mismo'. (…) es siempre una 'biografía de riesgo', por no decir incluso una 'biografía de la
cuerda floja', una situación de peligro permanente (en parte abierta y en parte oculta).” (Beck, 2003:
40).
22. “Una de las razones tal vez más importantes (…) del favoritismo moderno por el individuo, es que los
individuos pueden imaginarse como personas y, en esta forma, pueden simbolizar el carácter desconoci-
do del futuro. Puede conocerse a las personas aunque sin saber cómo actuarán. Esta integración peculiar
de pasado y futuro se institucionaliza en la forma semántica del individuo/persona y en la concesión
social de la libertad (…). La manera como las personas actúen dependerá de cómo otras personas lo
hagan. Las interdependencias sociales multiplican entonces la incertidumbre del futuro. Con ello la so-
ciedad confirma aquel acrecentamiento de la desconexión entre pasado y futuro que ella produce me-
diante la diferenciación de los sistemas -lo cual luego ella vuelve plausible con la forma-personas.”
(Luhmann, 2007: 807).

(lo que Beck denomina subpolítica e incluso antipolítica). En el centro de estos modos
de vida posibles está la idea de la calidad de vida, entendida como el control del tiempo
propio de una persona, más valorado que los ingresos o el éxito profesional23. Sin em-
bargo, si las demandas sub/anti-políticas pretenden lograr un sistema de integración y
pertenencia a una comunidad, deben seguir remitiendo invariablemente a la política
(aún sin las expectativas de que la organización estatal logre controlar la sociedad),
dado que sigue siendo el sistema en el que se tematizan y redefinen los vínculos entre
justicia/injusticia e igualdad/desigualdad, y en el que son contenidas, encauzadas y
representadas las demandas y protestas por mayor y mejor inclusión. Es desde la polí-
tica que las exclusiones sociales pueden relativizarse y abrirse a nuevos márgenes para
su aceptabilidad24.
La demanda de comunicación en sociedades tardomodernas, y la función de re-
presentación atribuida al sistema político, bien pueden retomar la personalización co-
mo exigencia de visibilidad de operaciones específicas altamente contingentes. Perso-
nas que encarnen los flujos de operaciones desanclados en tiempo y espacio, que den
forma a lo que no se puede observar25 (y que, por ello, corre riesgo de no producir sen-
tido); en fin, personas que representen una limitación individualmente atribuida de las
posibilidades de conducta, que disciplinen expectativas en un horizonte de vivencias
simultáneas y que, distinguiendo entre incluidos y excluidos, devuelvan a las concien-
cias una forma (abierta e incierta) del lazo social.
La teología hablaría del misterio de la encarnación. ¿O tal vez del chivo expia-
torio?
Bibliografía
23. “Así, por ejemplo, siempre y cuando existan seguridades básicas, la ausencia de trabajo asalariado
significa riqueza de tiempo. El tiempo es la llave que abre la puerta a los tesoros prometidos por la era
de la vida autodeterminada: diálogo, amistad, vivir a su aire, compasión, diversión, compromiso subpolí-
tico.” (Beck, 2003: 354).
24. “Los programas con que opera el código inclusión/exclusión en cada uno de los sistemas sociales
facilitan el que los planificadores, haciéndose eco del discurso público y de las necesidades de sus em-
pleadores [en eso también consiste el trabajo de representación, JPG], propongan medidas, por ejem-
plo, indicar las condiciones que se asocian con el aumento de las posibilidades de acumulación de exclu-
siones, para evitar o para limitar interdependencias no deseadas. (…) Así la política, a través de sus
organizaciones, recompone las situaciones más críticas desviando los déficits en direcciones más mane-
jables, por ejemplo con internaciones, subsidios, reubicaciones, represión, bonos, etc.” (Arnold, 2012:
40-1).
25. Hallaremos ejemplos de desfasajes entre operaciones y observaciones en Z. Bauman (2001): las
protestas ante funcionarios locales en tres ciudades del oeste de Inglaterra en 1998, contra la liberación
del pedófilo SidneyCooke (desconocido y de incierto paradero para los manifestantes): “Primero, Cooke
está catalogado: esta calificación lo convierte en un blanco tangible y lo extrae del conglomerado de
miedos ambientales, confiriéndole una realidad corporal que otros temores no poseen(...). Segundo (…)
Cooke ha sido puesto en el lugar en que se cruzan las preocupaciones privadas y los temas públicos(...).
Y en última instancia(...), la situación es un puente lo suficientemente ancho como para permitir que un
grupo -tal vez muy numeroso- encuentre una vía de escape” (18-9).

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Modelos económicos tradicionales∙ A. ARNAUDO, D. GATTI, E. GIUPPONI y M. VALENTINUZ
Modelos económicos tradicionales: antecedentes,

origen y evolución*
AGUSTÍN ARNAUDO, DAVID GATTI, EMILIANO GIUPPONI Y MARCOS VALENTINUZ**
Resumen
La economía tradicional hace uso de modelos para explicar y predecir el comport a-
miento de los mercados. Dichos modelos son presentados de manera atemporal. El
presente trabajo busca estudiar los modelos económicos en su origen y su evolución
histórica. Los resultados preliminares permiten pensar que el estudio histórico de
los modelos mejora la comprensión de los mismos.
Palabras clave: modelos económicos
* Trabajo preparado para la 3° Jornadas de Ciencia Política del Litoral de Universidad Nacional del Lito-
ral, 19 y 20 de Mayo del 2016, Santa Fe, Argentina. Área Temática: (3) Teoría, Filosofía e Historia Políti-
ca
** Todos los autores pertenecen a la cátedra Economía II de la carrera de Ciencia Política de la Facultad
de Humanidades y Ciencias de la Universidad Nacional del Litoral (FHUC UNL). Emiliano Giupponi es
investigador del Banco Central de la República Argentina (BCRA) y docente de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional del Litoral (FCE UNL) y de la Universidad de Buenos Aires (FCE
UBA).Correos electrónicos: [email protected], [email protected], marcosvalenti-
[email protected], [email protected]
25
I Introducción
Argentina presenta cambios en relación a su contexto de política económica. El

estudio de conceptos económicos como inflación, crecimiento, empleo, tipo de
cambio y déficit fiscal resultan herramientas relevantes a la hora de estudiar las
implicancias de los cambios ocurridos. La economía analiza dichos conceptos a par-
tir de modelos sistémicos de lógica causa-efecto.
La economía tradicional hace uso de modelos para explicar y predecir el com-
portamiento de los mercados. Los modelos permiten una aproximación al funcio-
namiento del sistema económico desde una perspectiva sistémica. El estudio de los
modelos económicos suele dejar de lado el contexto de producción de los mismos,
enfocándose principalmente en las características de desarrollo matemático del tipo
causa-efecto. Como indica el profesor Krugman1, los modelos son una representa-
ción simplificada de la realidad que se utilizan para entender mejor situaciones de
la vida real. En ese mismo sentido, el profesor Gregory Mankiw compara los mode-
los con juguetes: no son los objetos reales, pero se puede aprender mucho de ellos 2.
Los modelos económicos buscan poner en evidencia las relaciones fundamentales
entre las variables económicas. Los modelos tienen dos tipos de variables: exógenas
y endógenas. Las variables endógenas son las que el modelo trata de explicar. Las
variables exógenas se consideran como dadas. El fin de un modelo es mostrar cómo
afectan las variables exógenas a las endógenas. La búsqueda de simplicidad de los
modelos los hace útiles. Como indica el profesor Mankiw, cualquier modelo que se
elaborara con la pretensión de que fuera totalmente realista sería excesivamente
difícil de comprender. Sin embargo, los modelos llevan a extraer conclusiones inco-
rrectas si prescinden de características de la economía que son cruciales para la
cuestión analizada. La simplicidad puede llegar a generar falsas representaciones de
la realidad.
Para evitar errores en la elaboración interpretación de modelos (y en su elabo-
ración) es importante estudiar los modelos tradicionales en su contexto de origen y
en su evolución histórica. El presente documento tiene por objeto estudiar los mo-
delos económicos tradicionales a partir de su origen y evolución histórica. Se consi-
dera que dicho estudio posibilita una mejor comprensión de los modelos y de los
conceptos económicos a los cuáles hacen referencia.Como indica Joseph Schumpe-
ter en su justificación al estudio de la historia en economía, en su célebre Historia
1. Krugman, P. (2011). Introducción a la economía. Barcelona: Reverte.

2. Mankiw, N. Rabasco, E. (2014). Macroeconomía. Barcelona: Antoni Bosch.
26
del análisis económico: “Por muy correcto, original, riguroso y bien redactado que
sea un tratado moderno, si no contiene un mínimo de referencias históricas, no
podrá evitarse que se extienda entre los estudiantes la impresión de que carece de
dirección y de significado”. El autor indica que los conceptos actuales no pueden
ser expuestos en forma satisfactoria sin hacer referencia al trasfondo histórico del
cual surgen. Schumpeter considera que el estudio de la historia de los modelos evita
las incorrecciones que presentan las obras de síntesis como los modelos presenta-
dos en los libros de economía tradicional actuales. En el mismo apartado de su li-
bro, Schumpeter indica que: “(…) en la economía los problemas, los métodos y los
resultados modernos no pueden entenderse plenamente si no tenemos algún cono-
cimiento del proceso a través del cual los economistas han llegado a adherirse a
las formas razonamiento que actualmente utilizan”.
En el documento se estudian tres modelos económicos: teoría cuantitativa, mo-
delo IS-LM y modelo fondos prestables. La elección de los modelos se debe, en pri-
mer lugar, a un criterio operativo: dichos modelos forman parte de los contenidos
habituales de los manuales de macroeconomía tradicionales actuales3. En segundo
lugar, dichos modelos son elegidos porque representan, de manera general, dos
paradigmas fundamentales de la macroeconomía: la escuela clásica y la escuela
keynesiana de economía (y sus continuadoras). La teoría cuantitativa del dinero
surge en el marco de la escuela clásica de economía. Su primer representante puede
considerarse David Hume. La teoría toma un impulso diferente con Milton Fried-
man y la escuela monetarista. El modelo IS-LM es una interpretación sintética he-
cha por el profesor Hickssobre las ideas de Keynes. El modelo de fondos prestables
se estudia con el objeto de plantear similitudes y diferencias del enfoque clásico con
el enfoque keynesiano del sistema financiero.
Para poder logar el objetivo propuesto, en primer lugar, se estudian los modelos
tradicionales de economía en su versión sintética expuesta en los libros de texto
habituales de macroeconomía. En segundo lugar, se estudian los modelos en su
versión original según los autores que le dieron origen. Y, en tercer lugar, se estudia
el contexto económico, político y social en el cual dichos autores idearon el modelo4.
3. Ver, por ejemplo, el manual de macroeconomía del profesor Mankiw “Mankiw, G. (2014). Macroeco-
nomía (8a. ed.). Barcelona: Antoni Bosch.”
4. La metodología de investigación incluye actividades individuales y grupales. Dentro de las tareas
individuales, se incluye: el relevamiento de la literatura vigente, la lectura comprensiva de los dichos
documentos, la generación de fichas de lectura y su posterior organización lógica a partir de una serie de
categorías establecidas y, por último, la preparación de un documento que refleje los pasos anteriores
de la investigación. Dentro de las actividades grupales se incluye la evaluación conjunta de los avances y
el planteo de las dificultades que cada uno de los investigadores presente.
27
La estructura del documento es la siguiente: en primer lugar, se analiza la teoría

cuantitativa. En segundo lugar, se estudia el modelo IS-LM. En tercer lugar, se in-
vestiga el modelo de fondos prestables. Por último, se presentan los resultados pre-
liminares de la investigación.
II Teoría cuantitativa del dinero
El modelo de la Teoría cuantitativa del dinero es un modelo macroeconómico

que explica las relaciones causales existentes entre las cantidades de dinero de una
economía y su nivel general de precios. El modelo se sustenta en una serie de iden-
tidades matemáticas que dan cuenta de la influencia que la variación en la oferta
monetaria de una economía dada tiene sobre el nivel de precios de la misma. Debi-
do a que la inflación es un cambio en el nivel general de precios puede considerarse
a la Teoría cuantitativa del dinero, una teoría sobre la naturaleza y causas de los
fenómenos inflacionarios. Sin embargo, varios autores discrepan sobre esta última
afirmación, indicando que la principal función de la teoría es dar cuenta de la de-
manda efectiva de dinero.
La cantidad de dinero existente en una economía se conoce como oferta mone-
taria. El dinero es la cantidad de activos que se utilizan para realizar transacciones.
Ahora bien, si esto es así, no podemos considerar solo al efectivo dentro de la canti-
dad de dinero, porque existen otros tipos de activos que deben tenerse en cuenta.
De acuerdo, entonces el primer tipo de activo a considerar seria el efectivo, que es la
suma de los billetes y las monedas en circulación. El segundo tipo de activo que uti-
liza corrientemente para realizar transacciones son los depósitos a la vista, es decir,
los fondos de las cuentas corrientes. Ahora bien, al admitir los depósitos a la vista
como activos se les abre la puerta a muchos activos para ser contados como dinero,
de acuerdo a la facilidad con que pueden ser utilizados para realizar transacciones.
Por este motivo fondos como los de las cuentas de ahorro pueden ser considerados
activos.
Los Estado modernos cuentan con el monopolio de la impresión de dinero, es
decir, que sólo el Estado puede imprimir billetes y monedas que sean aceptado co-
mo tales en todo el territorio, y esto de acuerdo a un conjunto de leyes que estructu-
ran en cada Estado las reglas de impresión del dinero. Esta cuestión es de vital im-
portancia a la hora de pensar los procesos de estabilización monetaria que se llevan
adelante a partir de diversos programas de política económica, y que influyen en
todo el diagramado de agendas públicas de los Estados.
28
En la mayoría de los países esta facultad de impresión de moneda del Estado se

encuentra delegada en una institución independiente que tiene objetivos propios y
una estructura burocrática diversificada. Esta institución que se hace cargo de la
política monetaria, comúnmente es denominada banco central. Los bancos centra-
les son instituciones de carácter público y se afirma que son entidades autónomas.
Se dice habitualmente, que los bancos centrales tienen principalmente dos funcio-
nes; la primera es preservar el valor de la moneda; y la segunda es mantener la es-
tabilidad del sistema financiero.
Ahora bien, el banco central se hace cargo del control de la oferta monetaria por
medio de la compraventa de bonos del Estado, denominadas operaciones de mer-
cado abierto. Cuando el banco central quiera disminuir la oferta monetaria procede
a la venta de bonos del Estado en el mercado financiero, es así como saca de circu-
lación dinero e inyecta bonos en el mercado. Si el banco central desea aumentar la
oferta monetaria efectúa la compra de bonos del Estado a los tenedores privados de
los mismos, de esta manera eleva la cantidad de dinero en manos del público, es
decir el dinero circulante en la economía.
A partir del análisis previo respecto a ciertas características del dinero, es posi-
ble analizar como la dinámica del dinero afecta a otras variables de la economía.
Una de las teorías más difundidas y más aceptadas por los economistas es la teoría
cuantitativa del dinero.
La mayoría de los estudiosos de la historia económica encuentran el origen de
esta teoría en las ideas del filósofo David Hume, aunque según J. A. Schumpeter los
orígenes de esta teoría son variados y requieren de un análisis detallado.
No es posible referirse a la Teoría cuantitativa del dinero como un cuerpo ho-
mogéneo de ideas, sino que existen dentro de la misma varios enfoques diferentes
que comparten criterios, pero que se diferencian en la manera de plantear las rela-
ciones causales que ligan a la oferta monetaria y al nivel general de precios. Para
este trabajo hemos analizado tres variables de la Teoría cuantitativa, a saber: la
“Ecuación cuantitativa” de Irving Fisher; la “Ecuación de Cambridge” de Alfred
Marshall; y el “Monetarismo” de Milton Friedman.
A lo largo de este trabajo se abordan los principales aportes que cada uno de los
anteriores autores hizo al modelo en base a sus propios escritos académicos al res-
pecto, y se buscará lograr una mayor comprensión de la influencia que cada uno de
ellos tuvo en la conformación del modelo de la síntesis neoclásica imperante en la
actualidad.
29
La teoría cuantitativa en sentido general sostiene que en una economía dada el

nivel de precios es directamente proporcional a la cantidad de dinero que hay en
circulación, es decir, la oferta monetaria. Esta teoría parte de la idea de que las per-
sonas tienen dinero para adquirir bienes y servicios, y que cuanto más dinero nece-
site una persona para realizar transacciones, más dinero demandará. En este senti-
do, la cantidad de dinero que exista en una economía va a estar estrechamente
relacionada con la cantidad de dinero que se utilice en las transacciones.
De esta manera la teoría cuantitativa establece una relación entre las transac-
ciones y el dinero. Para representar esta relación de forma matemática se utiliza la
ecuación cuantitativa, la cual está constituida por dos miembros. El primer miem-
bro establece la cantidad de dinero en circulación de una economía que se utiliza
para realizar transacciones. Esto se establece a partir de la multiplicación de la can-
tidad de dinero (M) por la velocidad con la que este circula en la economía (V). La
velocidad indica el número de veces que cambia de manos un peso en un determi-
nado periodo de tiempo; El segundo miembro de la ecuación establece la relación
entre el total de transacciones de una economía (T) y el nivel de precios a que estas
transacciones se realizan (P). Este término es igual al número de pesos intercam-
biados en un año.
La ecuación cuantitativa antes planteada quedaría conformada de la siguiente

manera:
Oferta monetaria x Velocidad = Precio x Transacciones.
M x V = P x T.
La ecuación cuantitativa es una identidad matemática, es decir, que las defini-

ciones de las cuatro variables hacen que sea cierta. Necesariamente una variación
en cualquiera de las variables conlleva una modificación en alguna de las otras va-
riables para equilibrar la ecuación.
Ahora bien, medir el número de transacciones de una economía resulta extre-
madamente difícil, ya que no se puede saber cuántas veces cambia de manos un
bien a lo largo de su vida útil con exactitud. Por este motivo, los economistas utili-
zan, en vez del número de transacciones, la producción total de una economía para
conformar la ecuación cuantitativa. Esto debido a que se supone que la producción
y las transacciones están estrechamente relacionadas, puesto que cuanto más pro-
duce una economía tanto más bienes y servicios se compran y se venden.
Si reemplazamos las transacciones (T) por la producción (Y) en la ecuación
cuantitativa obtenemos:
30
Oferta monetaria x Velocidad = Precio x Producción.

M x V = P x Y.
Los teóricos de Cambridge realizan algunas consideraciones particulares sobre

la velocidad de circulación. La primera de estas aclaraciones tiene que ver con la
relación que la velocidad tiene con la función de demanda de dinero. Una función
de demanda de dinero es una ecuación que muestra qué determina la cantidad de
saldos monetarios reales que desea tener la gente. Los saldos monetarios reales mi-
den el poder adquisitivo del dinero, es decir, son la cantidad de dinero que la gente
posee expresados en productos. Cuanto mayor es la renta de una persona mayor es
su demanda de saldos monetarios reales. Ahora bien, decíamos que existe una rela-
ción entre esta demanda de dinero y la velocidad, esto se debe a que si la gente
quiere tener mucho dinero por cada peso de renta que perciba el dinero va a cam-
biar poco de manos, y el valor de la velocidad (V) va a ser bajo. Si, en cambio, la
gente quiere tener poco dinero por cada peso de renta que perciba el dinero va a
cambiar de manos más rápido y el valor de la velocidad va a ser más alto. Esta rela-
ción inversamente proporcional entre la demanda de dinero y la velocidad del dine-
ro puede ser expresada de la siguiente manera:
V = v (1/k)
Donde k es una constante que representa la relación entre la demanda de dine-
ro y la velocidad de circulación del dinero.
La segunda aclaración tiene que ver con el modelo propuesto por la teoría cuan-
titativa del dinero. En este modelo la velocidad se supone constante, es decir, que
esta variable no se ajusta para equilibrar la ecuación, las consecuencias de este su-
puesto son notables para el estudio de la influencia de la oferta monetaria en la
economía, ya que permite aislar la variable (M) como única variable de ajuste del
primer miembro de la ecuación y de esta manera transformarla en la variable expli-
cativa de la economía. La ecuación cuantitativa así planteada se representa de la
siguiente manera:
Oferta monetaria x Velocidad (constante) = Precio x Producción.

M x V = P x Y.
Si tenemos en cuenta que, P x Y es igual al PIB nominal de una economía, po-
demos ver que, en esta teoría, cualquier variación en la oferta monetaria debe pro-
vocar una variación proporcional en el PIB nominal (PY). Dada una velocidad cons-
31
tante la cantidad de dinero determina el valor monetario de la producción de la

economía.
Se estaría en condiciones de afirmar que la ecuación cuantitativa más utilizada
hoy por hoy es la elaborada por Irving Fisher (M x V = P x T), con una variante ex-
plicativa extraída de la “Ecuación de Cambridge” tendiente a solucionar el proble-
ma de la influencia de la demanda de dinero en su velocidad de circulación.
La importancia política que la Teoría cuantitativa posee reside en su capacidad
para, no sólo diagnosticar el problema de la suba general del nivel de precios de una
economía (inflación), sino también en la capacidad que la misma posee para ofrecer
una serie de soluciones al mencionado problema. De este modo, la misma en sus
diversas variantes se ha impuesto durante largos períodos de tiempo como el para-
digma económico imperante en las mentes de académicos, y sobre todo como guía
de la acción política de los responsables de la política económica mundial.
Desde la irrupción del monetarismo, y su adopción como paradigma ideó-
teórico por parte de los países centrales en las décadas del ´70-´80, no existe, qui-
zás, una variable más analizada, discutida y utilizada como argumento económico
que la inflación. La institucionalización del monetarismo como paradigma discursi-
vo dominante trajo consigo un cambio de enfoque respecto al cual sería el problema
central de la economía, en tanto ciencia, y en tanto política. Durante los periodos de
auge del keynesianismo el problema central de la economía fue la tasa de desem-
pleo. A partir del triunfo del monetarismo la inflación desplazó a la tasa de desem-
pleo como problema central de la economía.
Las implicancias del uso de la teoría cuantitativa son parte muy importante
dentro de los planes de acción económicos recomendados por las instituciones eco-
nómicas internacionales, como el FMI y el Banco Mundial. Y además, esta teoría
fue uno de los pilares que cimentaron la aplicación de políticas neoliberales llevadas
adelante en los años setentas y ochentas en los países centrales, y en la década del
´90 en las periferias.
Los modelos macroeconómicos permiten una aproximación al funcionamiento
del sistema económico desde una perspectiva sistémica. El presente trabajo ha te-
nido por objetivo interpretar las características propias de cada modelo e identificar
sus aspectos constitutivos.
III Modelo IS-LM
32
El modelo IS-LM es un modelo basado en los razonamientos del economista

John Maynard Keynes, plasmados, principalmente, en su Teoría general de la ocu-
pación, el interés y el dinero. Sin embargo, fue propiamente formulado posterior-
mente por J.R Hicks, cuyo artículo de 1937 titulado “Keynes y los clásicos: una po-
sible interpretación” tuvo el objetivo de reconciliar las ideas de los economistas
clásicos con los keynesianos. Además, Alvin Hansen colaboró en la creación del
modelo interpretando y desarrollando tanto los aportes de Keynes como de Hicks,
por lo que el modelo es conocido también como síntesis Hicks-Hansen.
La utilidad de este modelo macroeconómico reside en observar cómo y bajo la
influencia de que variables se determinan la renta nacional (Y) y la tasa de interés
(i) en el corto plazo. Está compuesto por la curva IS (inversión-ahorro) y LM (de-
manda y oferta de dinero). La curva IS comprende al consumo, la inversión y el gas-
to del Estado. Por otra parte, la curva LM comprende la oferta y demanda de dine-
ro. De esta manera, el Estado, a través del gasto público, de políticas destinadas a
fomentar el consumo o la inversión, o mediante la acción del Banco Central sobre la
oferta monetaria, puede desplazar estas curvas y provocar cambios en la renta na-
cional (que, en definitiva, determina el crecimiento económico de un país) y la tasa
de interés. Por tanto, a través de IS-LM se hace posible observar la interacción de
políticas fiscales con políticas monetarias llevadas a cabo por el Estado como actor
central. Éste último es un agente imprescindible para comprender el funcionamien-
to de la economía de acuerdo a la perspectiva keynesiana a la que responde este
modelo. Por tanto, estudiar el contexto histórico a partir del cual el Estado fue ad-
quiriendo protagonismo en el funcionamiento de las economías nacionales permiti-
ría entender su importancia para este modelo, así también como las transformacio-
nes en el mundo de la teoría económica que este proceso produjo.
John Maynard Keynes desarrolló sus principales ideas durante la recesión eco-
nómica denominada "Gran Depresión" en los años treinta. Iniciada por el crack
bursátil de 1929, esta crisis provocó el prolongado estancamiento de las principales
economías capitalistas como Estados Unidos o Inglaterra. Ante esta situación, los
esfuerzos de la ciencia económica en general y de Keynes en particular, estuvieron
orientados a hallar estrategias destinadas a elevar los niveles empleo y demanda
global en el corto plazo para reactivar la economía.
Con la misma motivación, el gobierno de F. D. Roosevelt, en Estados Unidos, se
vio obligado a buscar una solución a la crisis por fuera de la ortodoxia económica,
cuyas recomendaciones consistían en transitar la recesión y dejar que el mercado
operase automáticamente. En este sentido, el gobierno estadounidense optó por el
33
llamado New Deal (Nuevo trato), un paquete de medidas económicas destinadas a

incentivar el empleo, la inversión y el consumo. El plan tuvo el objetivo actuar tanto
en el terreno social a través de la asistencia a los desocupados, como en el económi-
co a través de la regulación de precios y la implementación de amplios programas
de obras públicas por parte del Estado.
La aplicación del New Deal implicó la creación del “Estado-Plan”; concepto que
comprende tanto aspectos productivos como el surgimiento del fordismo y taylo-
rismo, como el nuevo rol asignado al Estado dentro de la economía, propio de la
lógica keynesiana. El Estado-plan keynesiano se asentó sobre dos pilares funda-
mentales: la política del trabajo y del salario fordista, que a su vez se articulaban en
tres objetivos: la fijación de un marco jurídico-legal basado en una serie de reglas
sobre el trabajo (duración, salarios), la instauración de un salario indirecto (asigna-
ciones familiares, enfermedad, jubilación) y la estructuración de la asistencia a los
parados y accidentados. El Estado-Plan keynesiano aparece, entonces, como el
marco regulatorio necesario para las transformaciones productivas desarrolladas en
las primeras décadas del siglo XX, es el Estado para y por la producción en masa.
Tal como sostiene Coriat (2000, 89) “Keynes viene así a terminar el edificio. Tras la
teoría y la práctica de la producción en masa en el taller, la teoría y la práctica del
tipo de Estado y de regulación que le corresponden”.
Sin embargo, autores como Fishback, sostienen que en la década del treinta
nunca hubo un intento serio de aplicar una política keynesiana a nivel nacional e
internacional. Más bien, sostienen que programas como el New Deal, fueron formu-
lados de manera experimental y respondieron a improvisaciones para mejorar una
situación económica y social intolerable.
Sin embargo, más allá de la discusión del carácter keynesiano de los planes
económicos implementados en este periodo, es posible afirmar que a partir de en-
tonces el Estado adquiere un rol regulador en la economía, que posteriormente se
articularía con un modo de producción en masa y que, conjuntamente, sentarían las
bases para la expansión económica de los años cincuenta y sesenta con el auge del
Estado de bienestar. Durante “los años dorados” del capitalismo se produjo tanto
una reestructuración como una reforma sustancial de éste, que tuvo como producto
final el desarrollo de una economía mixta, basada en un conjunto de objetivos se-
guidos por los gobiernos, tales como el pleno empleo en primer lugar, así también
como el incentivo de la demanda y del consumo, además del compromiso con el
bienestar y la seguridad social.
La expansión de este modo de regulación keynesiano durante la segunda pos-
guerra se debe a una serie de causas de diversa índole. En primera instancia, la
34
memoria de la catastrófica Gran Depresión de los años treinta. La vuelta al laissez-

faire era inaceptable, no solo por razones económicas y políticas, sino también so-
ciales. A partir de la posguerra, fue necesario complementar la economía de merca-
do con la planificación y gestión pública por parte del Estado. Existían también
otros motivos – tales como la contención del comunismo, la modernización de eco-
nomías atrasadas – que hacían necesario el mantenimiento del Estado interventor.
Para generar las condiciones necesarias para un crecimiento sostenido y esta-
ble, fue necesario un acuerdo “social” entre empresarios, obreros y Estado. Los tra-
bajadores obtenían tanto por parte del empresariado como del Estado salarios y
beneficios que iban aumentando con regularidad y que eran cada vez más genero-
sos (salarios, seguridad social), y se comprometían a disminuir sus reclamos socia-
les. Por su parte, el empresariado obtenía, a cambio, altos márgenes de ganancias
basados en un mercado de consumo masivo, lo que le exigía a su vez una inversión
constante. Por último, los gobiernos obtenían la estabilidad política y social que
había estado ausente en el periodo de entreguerras, a la vez que le cerraba las vías a
la alternativa comunista.
El “circulo virtuoso del crecimiento”, tal como es denominado por Barciela
(2011: 367) estaba basado en un crecimiento interno y uno internacional. El interno
estaba compuesto por el enorme mercado de consumo masivo capaz de absorber
productividades en aumento, productividades que eran causadas por un margen de
beneficios crecientes. Así también, el consumo y la producción se vieron beneficia-
dos por un sistema crediticio de carácter expansivo, que facilitaba los procesos de
inversión y financiaba la compra de bienes de consumo. Por otra parte, el circulo
externo estaba anclado en el comercio exterior a través de un crecimiento basado en
la demanda externa de exportaciones.
De todas maneras, el funcionamiento de este “circulo virtuoso” varió de acuer-
do a las condiciones políticas, culturales y económicas de cada país. Las recetas
keynesianas que aplicaron los gobiernos socialdemócratas de Europa, así también
como los de Estados Unidos, fueron de diversa naturaleza. Lo que sí es posible ar-
gumentar es que estos Estados basaron su crecimiento en políticas que estimularon
el consumo, la inversión, y que requerían de enormes niveles de gasto público. La
prioridad política fue el desarrollo económico y la difusión de las ideas keynesianas
avalaron una serie de políticas fiscales, monetarias que permitieron a los gobiernos
intervenir en diversos aspectos de la economía. En cuanto al gasto público, Keynes
recomendaba a los gobiernos su utilización para incentivar la demanda efectiva y
favorecer el crecimiento de la economía en el corto plazo. Durante los años cincuen-
ta, sesenta y principios de los setenta el gasto publico creció extraordinariamente en
35
países como Estados Unidos, Reino Unido y Francia, y fue financiado por reformas
fiscales y monetarias que implicaron mayores presiones impositivas. Fueron im-
plementados impuestos de carácter progresivo, especialmente sobre la renta, que, a
la vez que tuvieron un efecto redistributivo positivo, dotaron de estabilidad al sis-
tema económico con una finalidad anticíclica. Por ejemplo, el seguro de desempleo
y el impuesto sobre la renta funcionaban como un estabilizador automático; en el
sentido de que lograban amortiguar las variaciones en la renta disponible (ya sean
aumentos o descensos), de la que dependía el consumo.
Por su parte, el mundo de la teoría económica experimento serios debates du-
rante el siglo XX. A partir de la llegada de Keynes y la expansión de su teoría como
principal corriente ideológica en los años treinta, el laissez faire se volvió una ideo-
logía sin demasiados partidarios; principalmente porque las recetas keynesianas
daban buenos resultados.
Uno de los debates más interesantes de la época fue el que sostuvieron Keynes y
Hayek, un economista liberal que creía fervientemente en la capacidad del mercado
como regulador de la economía. Este último gano popularidad cuando escribió Ca-
mino a la servidumbre, una crítica a las políticas llevadas a cabo en la URSS en ese
periodo. Hayek sostuvo que la intervención estatal era el primer paso al totalitaris-
mo, ya que otorgaba excesivo poder al Estado en la planificación económica y aca-
baba destruyendo la libertad de los hombres, que se veía reflejada principalmente
en el funcionamiento de un mercado sin restricciones. Sin embargo, mientras el
keynesianismo dio buenos resultados, Hayek fue el perdedor de la batalla ideológi-
ca. El punto de inflexión se produjo en los años setenta, con la crisis del petróleo y
la subsecuente crisis del Estado de bienestar. La combinación de la inflación con el
desempleo (estanflación); suceso imposible según los postulados keynesianos, de-
terminó que gobiernos tales como los de Margaret Thatcher en Inglaterra y Ronald
Reagan en Estados Unidos optaran por políticas de corte neoliberal, como la desre-
gulación de los mercados y la reducción del gasto público y del déficit fiscal. En este
periodo las ideas de Hayek y de Milton Friedman serian la nueva regla a seguir; y el
keynesianismo, por su parte, entraría en un periodo de revisión y reformulación
teórica.
A lo largo del siglo XX, el Estado fue adquiriendo protagonismo en el funcio-

namiento de las economías nacionales. Las turbulencias políticas, económicas y
sociales que atravesaron este siglo determinaron que el Estado se volviera el agente
responsable de regular las economías de mercado en función de las necesidades que
iban surgiendo. En este sentido, el crack bursátil y la posterior parálisis del sistema
36
económico en la década de 1930, favoreció la difusión y aplicación de las principales

ideas keynesianas y sentó las bases para su posterior expansión e implementación
en los llamados “años dorados del capitalismo” (1945 – 1973) a partir del desarrollo
del Estado de bienestar. El modelo IS-LM constituye un aporte proveniente del
mundo de la teoría económica que es producto de este proceso, y debe ser com-
prendido teniendo en cuenta esta perspectiva. Más allá de su valor pedagógico, re-
presenta una visión del Estado, y, por tanto, de la economía y de la política que es
propia del keynesianismo.
IV Modelo de fondos prestables
El modelo de fondos prestables es la teoría de determinación de tasa de interés

de la economía clásica. En este modelo, se considera que la tasa de interés surge de
la interacción entre ahorro (oferta) e inversión (demanda).
El modelo forma parte de otro modelo más general sobre determinación de la
renta nacional y las interacciones económicas: el modelo clásico de determinación
de la renta. En primer lugar, en ese modelo general se analiza que determina el ni-
vel de producción de las empresas (que se supone igual a la renta nacional del país).
La producción de bienes y servicios de una economía –su PIB– depende de (1) su
cantidad de factores de producción y de (2) su capacidad para transformar los fac-
tores en productos, representada por la función de producción. En segundo lugar, el
modelo estudia la distribución de los factores de producción, es decir, la distribu-
ción del ingreso nacional.
En tercer lugar, se analiza la demanda de los hogares, las empresas y el Estado.
Los hogares consumen parte de la producción de la economía; las empresas y los
hogares utilizan parte de la producción para invertir; y el Estado compra parte de la
producción con fines públicos. En cuarto lugar, el modelo analiza cómo la economía
puede llegar a un equilibrio entre oferta y demanda de bienes. En este apartado es
donde se estudia el modelo de fondos prestables, dado que la tasa de interés
desempeña un papel fundamental en el equilibrio de oferta y demanda. El modelo
propone que existen dos formas de analizar el papel que desempeña el tipo de inte-
rés en la economía. Se puede ver cómo afecta a la oferta y la demanda de bienes o
servicios o ver cómo afecta a la oferta y la demanda de fondos prestables. Estos dos
enfoques son simétricos.
Se suponemos que la economía sólo tiene un mercado financiero llamado mer-
cado de fondos prestables. Todos los ahorradores acuden a este mercado para de-
37
positar sus ahorros y todos los prestatarios acuden al mismo para obtener sus prés-
tamos. Por consiguiente, el término fondos prestables se refiere a todo el ingreso
que las personas han decidido ahorrar y prestar, en lugar de utilizarlo para su pro-
pio consumo y al monto que los inversionistas han determinado pedir prestado pa-
ra fondear nuevos proyectos de inversión. En el mercado de fondos prestables sólo
hay una tasa de interés, que es tanto el rendimiento del ahorro como el costo de
pedir prestado.
El mercado de la economía para fondos prestables, lo mismo que otros merca-
dos en la economía, está regulado por la oferta y la demanda. La oferta de los fon-
dos prestables proviene de las personas que tienen algún ingreso extra que quieren
ahorrar y prestar. Estos préstamos pueden ocurrir directamente, como cuando un
hogar compra un bono de una empresa, o pueden ocurrir indirectamente, como
cuando un hogar hace un depósito en un banco, que a su vez utiliza los fondos para
hacer préstamos. En ambos casos el ahorro es la fuente de la oferta de fondos pres-
tables.La demanda de fondos prestables proviene de los hogares y las empresas que
desean pedir prestado para hacer inversiones. Esta demanda incluye a familias que
solicitan hipotecas para comprar casas nuevas. También incluye a las empresas que
piden prestado para comprar nuevo equipo o construir fábricas. En ambos casos la
inversión es la fuente de la demanda de fondos prestables.
La tasa de interés es el precio de un préstamo. Representa la cantidad que los
prestatarios pagan por los préstamos y la cantidad que los prestadores reciben so-
bre su ahorro. Debido a que una tasa de interés alta hace que el préstamo sea más
costoso, la cantidad demandada de fondos prestables disminuye a medida que au-
menta la tasa de interés. De manera similar, debido a que una tasa de interés más
alta hace que el ahorro sea más atractivo, la cantidad ofrecida de fondos prestables
aumenta a medida que lo hace la tasa de interés. En otras palabras, la curva de de-
manda de fondos prestables tiene pendiente negativa y la curva de la oferta de fon-
dos prestables tiene pendiente positiva.
Se debe recordar que los economistas distinguen entre la tasa de interés real y
la tasa de interés nominal. La tasa de interés nominal es la tasa de interés que nor-
malmente se reporta, el rendimiento monetario para el ahorro y el costo monetario
de pedir prestado. La tasa de interés real es la tasa de interés nominal ajustada por
la inflación; es igual a la tasa de interés nominal menos la tasa de inflación. Debido
a que la inflación erosiona el valor del dinero en el tiempo, la tasa de interés real
refleja con mayor precisión el rendimiento real del ahorro y el costo real de pedir
prestado. Por consiguiente, la oferta y la demanda de fondos prestables dependen
de la tasa de interés real (más que de la nominal) y el equilibrio en la figura 1 se de-
38
bería interpretar como lo que determina la tasa de interés real en la economía. Para
el resto de este capítulo, cuando vea el término tasa de interés, debe recordar que
estamos hablando de la tasa de interés real.
Este modelo de la oferta y la demanda de fondos prestables muestran que los
mercados financieros operan en forma muy similar a la de otros mercados de la
economía. Por ejemplo, en el mercado de la leche, su precio se ajusta de manera
que la cantidad ofrecida de leche sea igual a la cantidad demandada de leche. De
esta manera, la mano invisible coordina el comportamiento de los granjeros y de los
consumidores de leche. Una vez que comprendemos que el ahorro representa la
oferta de fondos prestables y que la inversión representa la demanda, podemos ver
la forma en la cual la mano invisible coordina el ahorro y la inversión. Cuando la
tasa de interés se ajusta para equilibrar la oferta y la demanda en el mercado de
fondos prestables coordina el comportamiento de las personas que quieren ahorrar
(los proveedores de fondos prestables) y el comportamiento de las personas que
quieren invertir (quienes solicitan fondos prestables).
Cuando el gobierno gasta más de lo que recibe en ingresos fiscales, el déficit
presupuestal resultante reduce el ahorro nacional. La oferta de fondos prestables
disminuye y la tasa de interés de equilibrio aumenta. Por consiguiente, cuando el
gobierno pide prestado para financiar su déficit presupuestal, deja fuera a los hoga-
res y empresas que de otra manera hubieran pedido prestado para financiar una
inversión.
La reducción en la inversión debido al endeudamiento gubernamental se de-
nomina efecto de desplazamiento.
Algunos de los autores que dan configuración al modelo de fondos prestables

son Walras - a partir de su análisis sobre el equilibrio general en la economía-, Wi-
cksell, -como continuador de los análisis de Walras – y Fisher y Pigou- que combi-
nanelementos para para dar lugar al modelo de fondos prestables -.
Wicksell desarrolló sus investigaciones y modelos en un contexto histórico que
marcó sus trabajos y forma de pensar. Hizo frente a la crisis social que atravesó a
Suecia a finales del siglo XIX con un enfoque maltusiano -preocupado por el creci-
miento de la población como un freno a la mejora del bienestar general-, e impulsa-
ba el combate contra el alcoholismo y la prostitución, como así también el control
de la natalidad.
En el ámbito académico, fue en gran medida pionero del análisis macroeconó-
mico contemporáneo, desarrolló las teorías de la utilidad y de la productividad
marginal -de carácter microeconómico-, dentro de un marco walrasiano de equili-
39
brio general. Fue el precursor más importante de la teoría moderna de la elección

pública, con base en los siguientes fundamentos: individualismo metodológico, el
homo económicus y la política como intercambio. Se destaca su enunciado sobre la
distribución de la renta entre los factores de producción basada en la productividad
marginal de cada uno, a lo cual le añadió una valoración en términos de distribu-
ción y desigualdad, otorgándole en su momento a la Hacienda Pública sueca un
papel relevante en la distribución de la renta y la riqueza. Para él, el mecanismo
marginalista de retribución de los factores no era socialmente eficiente, de modo
que se mostró partidario de un sistema impositivo progresivo que gravara el capital,
lo cual, en conjunto, lo señalan como precursor del Estado de bienestar (principal-
mente en Suecia).
Entre 1870 y la primera guerra mundial, las principales economías se regían

por la aplicación del patrón oro que promovía la estabilidad de los precios. Por con-
siguiente, el dinero no desempeñaba un papel activo en la determinación de las va-
riables reales, sino que actuaba como lubricante de la maquinaria económica. A
finales del siglo XIX, los riesgos de deflación y estancamiento eran mayores que los
de una hipotética elevación sostenida de la inflación. Esto último podía darse úni-
camente bajo circunstancias excepcionales, en caso de relajación en la aplicación
del patrón oro, ya sea por las necesidades de financiación de alguna Administración
Pública en caso de guerra u otro motivo similar.
El análisis de Wicksell acerca de la interdependencia entre los movimientos del
tipo de interés y los de los precios fue una contribución innovadora y de gran im-
portancia. Fue él quien introdujo el concepto de “tasa natural de interés”, la cual ha
de igualar la demanda de capital prestable y la oferta de ahorro, lo cual funciona de
base para la constitución de su modelo económico de Fondos Prestables. Compara
la tasa natural con el tipo de interés de mercado de los préstamos bancarios, de
forma que la estabilidad de precios se alcanza cuando ambos coincidan. El tipo de
interés de mercado, era básicamente la tasa de interés del mercado de fondos pres-
tables; la tasa de natural de interés es la tasa de interés a la que la oferta y la de-
manda se equilibraban en el mercado de bienes reales, por lo que para determinar-
la, no se precisaba de la existencia del mercado de fondos prestables.
Si la tasa de interés natural no es igual a la de mercado, la demanda de inver-
sión y la cantidad de ahorro no se igualarían, y se producían entonces procesos de
acumulación. Por ejemplo, si la tasa de interés de mercado monetario disminuye
por debajo de la tasa natural, la demanda de dinero para invertir aumentará y los
40
ahorros disminuirán, incrementando el consumo, lo cual llevará a un crecimiento

de la economía motivada por una expansión del crédito bancario.
La idea de proceso acumulativo fue la teoría más aceptada para la explicación
de los ciclos económicos hasta la aparición de la Teoría General de la ocupación, el
interés y el dinero, de Keynes. Wicksell influiría en las ideas de Keynes acerca del
crecimiento económico y de las recesiones, y también la teoría de destrucción crea-
tiva, para la explicación de los ciclos económicos, de Schumpeter.
Nociones tales como crecimiento económico, empleo, maximización del bienes-
tar, tasa de interés como instrumento regulador de la política monetaria, el estable-
cimiento de objetivos de inflación y el uso de los tipos de interés como instrumento
de política monetaria adquieren central importancia en los aportes de Wicksell co-
mo así también en posteriores contribuciones de otros economistas, pero está en
nosotros indagar acerca de ellas, sus orígenes, y problematizar la aplicación de di-
chos modelos en la economía actual, objetivo que nos proponemos desde la cátedra.
Keynes critica ese modelo. Keynes sugiere que la tasa de interés se determina
por la oferta y demanda de dinero. El autor sostiene que la tasa de interés no de-
termina el ahorro de las familias, sino que el ahorro se determina como un residuo,
luego que las familias decidan la cantidad que pretenden consumir. Es decir, el aho-
rro depende de la propensión marginal a consumir.
Las implicancias teóricas y prácticas de adoptar uno u otro modelo son relevan-
tes. Para el caso clásico, el ahorro y la inversión siempre van a coincidir, debido a
que operan en un mercado donde la tasa de interés es el valor de equilibrio. Para el
caso keynesiano, por el contrario, ahorro e inversión no tienen por qué coincidir.
Esto traería como consecuencias importantes desequilibrios para la economía real.
V Resultados preliminares
La economía tradicional hace uso de modelos para explicar y predecir el com-

portamiento de los mercados. Los modelos permiten una aproximación al funcio-
namiento del sistema económico desde una perspectiva sistémica.
El estudio de los modelos económicos suele dejar de lado el contexto de pro-
ducción de los mismos, enfocándose principalmente en las características de desa-
rrollo matemático del tipo causa-efecto.
El presente trabajo ha tenido por objetivo estudiar los modelos económicos en
su origen y su evolución histórica.
41
Los resultados preliminares permiten pensar que el estudio histórico de los

modelos mejora la comprensión de los mismos, identificando las ventajas y desven-
tajas que cada modelo tiene a la hora de estudiar el comportamiento de las econo-
mías reales.
Referencias
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42
Hanna Arendt y el Mayflower Compact como caso ejemplar ∙ ELISA GOYENECHEA
Hannah Arendt y el Mayflower Compact como caso

ejemplar.
ELISA GOYENECHEA
[email protected]
UCA
Resumen
Hannah Arendt examina el Pacto de Mayflower en su obra OnRevolution, a propó-
sito de su indagación sobre la dos Revoluciones del siglo XVIII, la francesa y la e s-
tadounidense. Sostenemos que la pensadora eleva el MayflowerCompact a caso
ejemplar, por que encuentra allí un asidero histórico, que le permite fundamentar
su categoría de praxis, en general, y de praxis mancomunada, en particular. Asi-
mismo, el estilo de pacto puritano habilita a la pensadora a justificar teóricamente
el valor político de las promesas proferidas entre hombres libres e iguales. Ente n-
demos que las promesas, los pactos o las alianzas son la clave para comprender no
sólo el acontecimiento de la fundación, sino también la fuente de la legitimidad de
los cuerpos políticos. Mostraremos, además, que dicho pacto les permitió a los pri-
meros colonos americanos evadir las aporías teóricas de las mentes ilustradas y r e-
volucionarias del siglo XVIII, a saber, cómo eludir el círculo vicioso de poder insti-
tuyente y poder instituido. O, en otras palabras, ¿cómo dotar de legitimidad a los
nuevos poderes instituidos, cuando las antiguas autoridades no son vinculantes?
Palabras clave: Arendt-Pacto de Mayflower-praxis-promesas
43
Hannah Arendt examina el Pacto de Mayflower en su obra OnRevolution, a

propósito de su indagación sobre la dos Revoluciones del siglo XVIII, la francesa y
la estadounidense1. Sostenemos que la pensadora eleva el MayflowerCompact a
caso ejemplar, por que encuentra allí un asidero histórico, que le permite funda-
mentar su categoría de praxis, en general, y de praxis mancomunada, en particular.
Asimismo, el estilo de pacto puritano habilita a la pensadora a justificar teórica-
mente el valor político de las promesas proferidas entre hombres libres e iguales.
Entendemos que las promesas, los pactos o las alianzas son la clave para compren-
der no sólo el acontecimiento de la fundación, sino también la fuente de la legitimi-
dad de los cuerpos políticos. Mostraremos que dicho pacto les permitió a los prime-
ros colonos americanos evadir las perplejidades teóricas de las mentes ilustradas y
revolucionarias del siglo XVIII, a saber, cómo eludir el círculo vicioso de poder ins-
tituyente y poder instituido. O, en otras palabras, ¿cómo dotar de legitimidad a los
nuevos poderes instituidos, cuando las antiguas autoridades no son vinculantes?
Cuando Hannah Arendt teoriza sobre las revoluciones modernas, pone en ten-
sión el evento en Francia y en EEUU, y discrimina las bendiciones que rodearon la
revolución en América y las desgracias que sellaron la suerte y llevaron a su perdi-
ción a la francesa. La tesis central de On Revolution, es que el acontecimiento por el
que se fundó el cuerpo político de los Estados Unidos, fue una Revolución en la que
la violencia brilló por su ausencia. Somos conscientes que la posición de Arendt ha
suscitado controversias, pero para los propósitos de este análisis, la tesis será -por
el momento- asumida a-críticamente2. Entre las cualidades que la pensadora resalta
1. Para un esclarecedor examen del uso del concepto de Revolución en Arendt, véase AllbrechtWellmer,
“Hannah Arendt: On Revolution”, en Dana Villa (ed.), The Cambridge Companionto Hannah Arendt,
Cambridge University Press,Cambridge & New York, 2000; pp. 220-260.
2. Arendt dedica muchas páginas de su obra en distinguir entre gobierno limitado y república, entre
libertades civiles y libertad política o positiva, entre liberación y constitución de la libertad. En el caso de
los Estados Unidos, pondera la pensadora, el momento de liberación, el que más llama la atención por
su violencia y dramatismo y ha sido considerado –erróneamente- como la condición per quamde las
revoluciones, ha sido sucedido (sin hiato, sino con sólo con un “compás de espera”)por el momento
estrictamente revolucionario que la autora identifica con la “pasión constitucionalista” o la “fiebre consti-
tucional” en las trece colonias. (Las trece colonias que se involucraron en la lucha por la independencia
fueron, por el norte: Massachusetts [Nueva Inglaterra], Connecticut, New Hampshire, Rhode Island; en
el centro: New Jersey, New York, Delaware, Pensilvania; en el sur: Virginia, Maryland, Carolina del Nor-
te, Carolina del Sur y Georgia). Liberación o rebelión de o frente a un gobierno abusivo o colonial remite
a la necesidad de restaurar las libertades antiguas, es afín al reclamo por un gobierno limitado y no
tiene nada de revolucionario, sino que puede rastrearse a la carta magna y a los antiguos derechos feu-
dales, sostiene la autora. La idea de revolución a diferencia de la de restauración, contiene el elemento
del nuevo origen, la discusión por la mejor forma de gobierno y el establecimiento de un nuevo sistema
de poderes. En una palabra, la noción de Revolución no remite a la exención de los abusos o al control
de los órganos de poder, circunstancia que remite a las libertades negativas (incluso el derecho a la
representación para decidir sobre las cargas impositivas), sino a la libertad política o participación en los
44
en el suceso americano es que la guerra de la independencia, el proceso de libera-

ción o rebelión -consustancial a una revolución, pero no su condición suficiente- no
arrojó a los colonos a un estado de naturaleza, para decirlo en palabras de Hobbes,
sino que los encontró ya organizados en “sociedades políticas”3 o “cuerpos políticos
civiles”4. Tales asociaciones preliminares regulaban sus asuntos con relativa auto-
nomía y -lo que resalta Arendt- recibieron la sanción de las Cartas Reales con pos-
terioridad a su institución espontánea (no tutelado ni guiado por una autoridad
superior); fueron súbditos ingleses por casi 200 años hasta su independencia, por
lo que no estaban investidos de soberanía. Combinaban, entonces, libertad y no
soberanía.
“Estos cuerpos, estrictamente hablando, no eran concebidos como gobiernos; no

implicaban gobierno y la división entre gobernados y gobernantes. […] el pueblo así
constituido pudo seguir siendo súbdito real del gobierno de Inglaterra, por más de
ciento cincuenta años. Estos nuevos cuerpos políticos eran verdaderamente «socie-
dades políticas» y su gran importancia para el futuro yacía en la formación de un
dominio político, investido de poder y con la prerrogativa de reclamar derechos, sin
poseer soberanía” (On Revolution, op. cit.; cf. p. 159).
La guerra por la independencia, la desvinculación de la corona inglesa, a dife-

rencia de lo que sucedería en Francia, no barrió los privilegios de los antiguos esta-
mentos y ordenes, que -pertenecientes al antiguo régimen- constituían los patrones
de una organización obsoleta; la emancipación lo fue respecto de la corona inglesa,
pero no se sintieron eximidos de sus propios pactos coloniales y Órdenes Funda-
mentales5, en las que yacía su organización. En primer lugar, la suerte de los colo-
asuntos públicos (Hannah Arendt, On Revolution, (with an Introduction by Jonathan Schell), Penguin
Books, New York, 2006; véanse pp. 25, 141-145, 150-151.
3. Cf. idem, p. 167.
4. Cf. idem, pp. 158, 186.
5. Connectituc, hoy uno de los cincuenta Estados de los Estados Unidos, fue una de las trece colonias, en
origen dependientes del Reino Unido. La región, hoy llamada Connecticut, fue explorada en primer lugar
por colonos holandeses, que establecieron puestos comerciales, pero los primeros asentamientos per-
manentes se debieron a los ingleses puritanos de Massachusetts, a partir de 1633. La colonia de Con-
necticut, desde su origen, gozó de gran autonomía política y fue, en consecuencia, la primera en poseer
un Constitución escrita, llamada Fundamental Orders, o First Orders (Mandatos Fundamentales o Prime-
ras Órdenes). Fue adoptada el 14 de enero de 1639 y proclama un principio de gobierno democrático
basado en la voluntad del pueblo. Esta constitución colonial serviría de base para la redacción de la
Constitución estadounidense, por esa razón se llama a Connecticut “El Estado de la Constitución” (“The
Constitution State”). Para el documento de las Órdenes Fundamentales de Connecticut, véase Luis Grau,
Historia del constitucionalismo americano. Materiales para un curso de historia de las constituciones,
Madrid, Universidad Carlos III de Madrid, 2011, cf. pp. 32-35.
45
nos americanos estuvo predeterminada por su herencia no absolutista, le hacían

frente a un gobierno constitucional, la protección de los abusos potenciales de la
monarquía les estaba garantizada por el hecho de que gozaban de losderechos de
los ingleses6. El aspecto decisivo, pondera Arendt, es que la cuestión de la revolu-
ción y fundación de un nuevo cuerpo político nunca tuvo su centro en la enumera-
ción de derechos; es decir, en la salvaguarda de las libertades civiles, mediante ga-
rantías constitucionales. La cuestión esencial fue el establecimiento de un nuevo
sistema de poder, o -en palabras de la pensadora- la constitución de la libertad re-
cién conquistada (“ConstitutioLibertatis”, es el subtítulo del IV capítulo de On Re-
volution, titulado “Fundación I”7)8.
6. Nos referimos a la sentencia de Edmund Burke, que –contra la proclamación de la Revolución France-
sa- impugna los derechos naturales inalienables del Hombre y reivindica los derechos históricamente
emplazados y sancionados por la tradición. Edmund Burke sostiene que para teorizar o reflexionar sobre
la dimensión política de los hombres basta con “constatar o reflejar lo que aparece, dejando de lado la
función de penetrar tras las apariencias positivas, forzando su sentido, mediante la aplicación de princi-
pios no visibles, que son construcciones racionales”. El pensador irlandés, define la sociedad y la historia
según el modelo de la naturaleza, en la cual puede descubrirse cierta legalidad y constancia. Lo racional
en el plano social e histórico es lo que se ha comprobado como constante e inalterado, aquello que ha
resistido al transcurso del tiempo. Para Burke, en consecuencia, la racionalidad y naturaleza del orden
social se encuentra en “ciertas constancias inalteradas por el paso del tiempo, es decir, en la tradición”.
La tradición, entonces, es “el único principio legitimante del orden público”. Discute toda defensa de la
libertad que tenga por fundamento ideas abstractas sobre el hombre, o que se base en la naturaleza
humana y defiende la índole histórica y contingente de los principios. En este caso, “el carácter conven-
cional (no natural) de todo derecho y la sola legitimación de éstos como derechos históricos, como «he-
rencia del pueblo inglés»”. Véase, Tomás Molían, “Burke y las concepciones conservadoras de la demo-
cracia”, en Crítica & Utopía, Latinoamericana de Ciencias Sociales, número 1, Buenos Aires, septiembre,
1979. Se consultó la versión on line publicada por la Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de
América Latina y el Caribe de la Red Clacso:
www.bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/criticayutopia.htm Véanse especialmente pp. 1-3. Ed-
mund Burke argumenta sobre los derechos de los ingleses, es decir, los derechos y libertades que se
heredan por tradición en Reflections on the French Revolution. Véase,
http://oll.libertyfund.org/title/656Especialmente, pp. 76-77, 81. En estaúltimaleemos: “In the famous
law of the 3rd of Charles I. called the Petition of Right, the parliament says to the king, «Your subjects
have inherited this freedom», claiming their franchises, not on abstract principles as the «rights of
men», but as the rights of Englishment, and as patrimony derived from their forefathers”.
7. Cf. idem, pp.132-170.
8. La Constitución de los Estados Unidos fue redactada en la Convención Constitucional de Filadelfia, en
1787, ratificada en 1788 (The Federalist) y entró en vigencia en 1789. Es la Constitución de mayor anti-
güedad que se encuentra, aún hoy, vigente en el mundo. Sustituyó a los “Artículos de la Confederación y
Unión Perpetua”, que eran los estatutos originales de los Estados Unidos, vigentes desde 1781. Inicial-
mente, la Constitución definitiva de los Estados Unidos contenía un Preámbulo y siete artículos, en los
que se establece el sistema de distribución de poder, o el diseño de las instituciones, lo que Arendt de-
nomina “Constitutiolibertatis”. Así, consigna los principios básicos en los que se fundamenta el gobierno
federal de los Estados Unidos y los límites a los que tal gobierno está sometido. La mayor objeción que
se le hizo a la Constitución durante su proceso de ratificación fue la ausencia de una declaración de de-
rechos fundamentales. Inmediatamente después de ser distribuido el texto constitucional se publicaron
46
Arendt examina, también, la noción de pueblo a ambos lados del Atlántico, a la

que considera clave para comprender la diferencia entre ambas Revoluciones. Para
Rousseau, el gran teórico francés, se trata de un pueblo indiferenciado y desorgani-
zado; el vínculo dominante, por el que monopoliza la virtud cívica es la piedad por
el que sufre9. Se trata de una multitud no tocada por el vicio10 proveniente del lujo,
el comercio, la vagancia y la ociosidad11, cualidades ruinosas de quienes delegan la
custodia de los asuntos públicos y la depositan en expertos. Le peupleroussoniano
es el depositario de la principal virtud pública: la compasión y se lo caracteriza co-
mo un ente moral. En términos no roussonianos sino marxistas, Rousseau concep-
tualiza el pueblo en términos clasistas e identifica a los desposeídos, los oprimidos o
los pobres con los virtuosos; asume la premisa de la bondad natural del hombre
fuera de la sociedad e infiere, a partir de la desigualdad de la que es testigo, la má-
xima de que la sociedad o las instituciones lo pervierten. Si bien tanto los revolu-
cionarios franceses, como los norteamericanos son coincidentes en la premisa de
que poder reside en el pueblo, the peopley le peuple, aluden a realidades distintas:
muchos panfletos en su contra, bajo seudónimos como Cato o Brutus, resaltando sus defectos, en parti-
cular, su carácter centralista y absolutista (a este grupo se lo denominó anti-federalista). Lo que los
anti-federalistas exigieron en sus panfletos fue la necesidad de un Bill of Rights, e incluso especificaron
cuáles eran esos derechos sagrados. En respuesta a tales demandas, Alexander Hamilton publicó en los
periódicos de New York un artículo con el título de “The Federalist”, baja el seudónimo Publius. Allí, se
comprometía a resolver todas las inquietudes que suscitaba el texto de la Constitución. Para ello, recabó
la ayuda de James Madison y de John Jay. Entre octubre de 1787 y agosto de 1788, los autores publica-
ron en dos periódicos de New York, setenta y siete artículos con el mismo título y bajo el mismo seudó-
nimo. Éstos fueron publicados a fines de 1788 en dos volúmenes con el título “The Federalist. A Collec-
tion of Essays written in favor of the new Constitution, as agreed upon by the Federal Convention,
September 17, 1787”. Los ensayos más famosos son el número 10, en el que Madison trata de cómo
impedir la tiranía de la mayoría y la ventaja de un estado grande sobre varios pequeños. En el 39, Madi-
son describe el federalismo y en el 51 introduce la doctrina de los “checks and balances”. El 4 de marzo
de 1789, el Congreso de los Estados Unidos aprobó doce enmiendas a la Constitución y el 25 de sep-
tiembre fueron enviadas a todos los estados para su ratificación. Finalmente, el 15 de diciembre de 1791
diez de ellas se convirtieron en el Bill of Rights, o Carta de derechos, de la Constitución de los Estados
Unidos. Hasta ahora, la Constitución ha sido modificada con veintisiete enmiendas. Véase Luis Grau,
Historia del constitucionalismo americano. Materiales para una historia de las Constituciones, op. cit.; en
especial pp. 86- 98, 119-126.
9. Rousseau, J.-J., El contrato social. Discurso sobre las ciencias y las artes. Discurso sobre el origen y
los fundamentos de la desigualdad entre los hombres, Buenos Aires, Losada, 2003; cf. pp. 311-314.
10. Idem, cf. p. 313: “El hombre salvaje, carente de sabiduría y razón [...], se lo ve siempre entregarse
imprudentemente al primer sentimiento de humanidad. En las revueltas, en las peleas callejeras, el
populacho se reúne, el hombre prudente se aleja. Es la chusma, son las mujeres de les Halles quienes
separan a los que combaten e impiden a la buena gente degollarse una a la otra”.
11. Idem, cf. pp. 222-225, 231-233, 235.
47
“La imagen de Rousseau de una «multitud … unida en un solo cuerpo» y movida

por una voluntad era una descripción exacta de lo que realmente eran, porque los
urgía el reclamo por el pan, e implorar por pan siempre será manifestado en una s o-
la voz. En la medida en que todos necesitamos pan, verdaderamente somos todos lo
mismo [no iguales, sino homogéneamente lo mismo, como el homo laborans], y
bien puede unirnos en un solo cuerpo. De ningún modo es una mera cuestión teóri-
ca el hecho de que el concepto francés de le peuple siempre ha tenido, desde su ori-
gen, la connotación de un monstruo de muchas cabezas [a multiheadedmonster],
una masa que se mueve como un cuerpo y actúa como si estuviera poseído por una
voluntad; y si esta noción se ha esparcido por los cuatro rincones de la tierra, no es
por ninguna influencia de ideas abstractas, sino por su obvia verosimilitud bajo
condiciones de pobreza abyecta” (On Revolution, op. cit.; cf. p. 82).
Cuando Arendt piensa en el pueblo, evoca la riqueza de la experiencia colonial

americana. Alude siempre a un grupo de hombres organizado, que actúa en con-
cierto y que no responde a patrones de conducta, asimilados u obedecidos. Cuando
señala la sabiduría de los Padres Fundadores, no duda del arsenal teórico de Jeffer-
son, Madison, o John Adams (los tres más citados), pero lo que desea es poner de
manifiesto la riqueza oculta de la experiencia colonial y revolucionaria americana, y
tal riqueza se centra en las categorías de praxis y de poder plural o mancomunado.
La categoría de acción en el pensamiento de Arendt reviste las cualidades del ori-
gen, del inicio sustraído de causas y antecedentes, imposible de ser explicado con-
forme a patrones de conducta. La acción, imposible de ejercer en aislamiento,
siempre requiere de una pluralidad de hombres que actúan concertadamente y ge-
neran poder12, inclusive persiguiendo cada uno de ellos sus intereses mezquinos.
“La experiencia específicamente americana había enseñado a los hombres de la R e-

volución que la acción […] sólo puede ser cumplida por algún esfuerzo mancom u-
nado, en el que la motivación de los solos individuos –por ejemplo, si son o no una
«banda de indeseables» [Arendt alude a la tripulación del Mayflower]- ya no cuen-
ta, de manera que la homogeneidad de pasado y de origen […] ya no es requerida.
El esfuerzo conjunto iguala muy efectivamente tanto las diferencias del origen, co-
mo también las de calidad” (On Revolution, op. cit.; cf. p. 173).
12. Cf. Arendt, The Human Condition, The University of Chicago Press, Chicago & London, 1998; pp.
199-201.
48
The people alude, entonces, a una realidad actuante (“a working reality”)13, el
pueblo organizado, cuyo poder es ejercido conforme a leyes y limitado por ellas.
Para los revolucionarios norteamericanos, pueblo nunca tuvo el sentido de una
unión sagrada, ni de un todo colectivo guiado por una sola voluntad, ni de una enti-
dad indivisa cohesionada por una sola opinión.
“La palabra «pueblo» retenía para ellos el sentido de la diversidad, de la infinita v a-

riedad de una multitud cuya majestad reside en su misma pluralidad. Oponerse a la
opinión pública, es decir, a la potencial unanimidad de todos era, en consecuencia,
una de las muchas cosas sobre las que los hombres de la Revolución americana es-
taban completamente de acuerdo; sabían que el dominio público en una República
estaba constituido por el intercambio de opinión entre iguales, y que este dominio
simplemente desaparecería en el mismo instante en que el intercambio se volviera
superfluo si todos los iguales fueran de la misma opinión” (On Revolution, op. cit.;
cf. p. 83).
La posición de Arendt es que los teóricos franceses siguieron a Rousseau y con-

cibieron al pueblo como una ficción y un absoluto, la Nación (la unión sagrada), la
voluntad general, o el pueblo soberano; fueron fieles a su herencia absolutista y
trasladaron la soberanía y arbitrariedad temible del monarca al pueblo. En conse-
cuencia, lo posicionaron por encima de toda autoridad y absuelto de todas las leyes.
Su herencia absolutista les impidió concebir, no sólo un poder dividido y balancea-
do, sino dos fuentes independientes del poder, por un lado, y del derecho, por otro.
El intento teórico de romper el círculo vicioso del poder instituyente y el poder ins-
tituido, o de un poder instituyente que no es capaz de proveer solidez y estabilidad,
porque carece de la autoridad con el suficiente poder vinculante como para recibir
sanción, se mantuvo dentro del marco conceptual heredado del absolutismo. Con
las palabras de Arendt: “En términos teóricos, el problema de Rousseau se asemeja
al círculo vicioso de Sieyés: aquellos que se reúnen para constituir un nuevo go-
bierno son, ellos mismos, inconstitucionales, esto es, no tienen autoridad para ha-
cer lo que se propusieron lograr. El círculo vicioso en la legislación [está presente]
cuando se instituye la ley del país o Constitución, la cual, en adelante, se supone
que encarna la «ley superior», de la que, en última instancia, todas las leyes derivan
su autoridad”14. Este poder irrestricto –interpreta la autora- del que fue investido le
peuple, o la Nación, a la que se la concibió –también- como sede de la autoridad, no
13. Cf. Arendt, On Revolution, op. cit.; cf. p. 157.

14. Cf. Arendt, On Revolution, op. cit.; p. 176.
49
pudo instituir nada duradero y estable, precisamente porque carecía de autoridad.

En el caso de Francia, el poder instituyente fue infructuoso15.
Entendemos que Arendt pretende teorizar desde fuera de ese contexto, pues
dentro de tal marco de referencias, el problema es insoluble. Para ello, evoca la ex-
periencia colonial y revolucionaria americana e interpone su categoría de praxis,
con sus notas de comienzo y origen. Es decir, emplea una categoría clave de su pen-
samiento político para interpretar tal experiencia.Origen y comienzo no provienen
del yo quiero de la voluntad soberana, sino que descansan en el poder plural y el
valor del pacto. Tal origen, además, escapa la previsión y el control de los contra-
tantes, al punto tal que sólo los observadores futuros podrán calificar dicha praxis
mancomunada como origen. Estos ingredientes legitiman la praxis por sí misma
(sin necesitar la invocación de una autoridad de orden superior para el caso de la
“ley del país”) y –defiende Arendt- permitirían escapar del contexto del círculo vi-
cioso. Creemos que aun subrayando la necesidad ineludible de la autoridad en polí-
tica, Arendt no la ubica en lo alto –el derecho natural, que para ser vinculante nece-
sita de un autor y de un intérprete autorizado-16, sino en los comienzos terrenales e
históricos de una comunidad civil: el pacto.
Las Revoluciones del XVIII buscaron establecer un espacio público secular y
pretendieron ser independientes de la sanción religiosa. Aun así, tuvieron la nece-
sidad de recurrir –estratégicamente- a elementos pertenecientes a la esfera de la fe,
pero los consideraron como asequibles al lumen naturale. La aporía de la fundación
-el círculo cuadrado en la teoría política- fue resuelta por los revolucionarios del
15. El grado de conflicto e inestabilidad de los acontecimientos en Francia dan cuenta no de la ausencia
de poder instituyente –sostiene Arendt- sino de la falta de autoridad que diera sanción a los poderes
instituidos. Las cuatro Constituciones (1791,1793, 1795, 1799) que se sucedieron durante el convulsio-
nado período revolucionario francés manifiestan la falta de solidez de las instituciones que producía la
Revolución. En 1804, un senado-consulto proclamó el Primer Imperio y la extinción de la Primera Repú-
blica. Este suceso cerró el capítulo histórico de la Revolución francesa. (Michel Vovelle, Introducción a la
historia de la Revolución francesa, Barcelona, Crítica, 2000, cf. pp. 25-70).
16. En los siglos XVII y XVIII la ley natural ocupó el lugar de la divinidad. Este lugar, interpreta Arendt,
“es el que había sido ocupado por el Dios hebreo, que era un legislador porque él fue el Hacedor [Maker]
del universo, un lugar que más tarde ocupó Cristo, el representante visible y la encarnación de Dios
sobre la tierra, de quien luego, los vicarios de Cristo, los papas y obispos romanos como así también los
reyes que los sucedieron, habían derivado su autoridad. Hasta que, finalmente, los rebeldes protestantes
recurrieron a las leyes y alianzas hebreas y a la figura del mismo Cristo. Porque el problema con la ley
natural fue, precisamente, que no tenía autor […]. Para que fuera fuente de autoridad y pudiera san-
cionar la validez de las leyes hechas por el hombre, uno tenía que añadir a la «ley de la naturaleza»,
como hizo Jefferson: «y el Dios de la naturaleza». En este contexto, no es de gran relevancia si este
Dios interpelaba a sus creaturas a través de la voz de la conciencia o los iluminaba a través de la luz
natural de la razón, o a través de la revelación bíblica. Lo central de este asunto siempre ha sido que la
ley natural en sí misma necesita de la sanción divina para ser vinculante para los hombres”. Véase, On
Revolution, op. cit.; cf. p. 182.
50
siglo XVIII por el recurso al Legislador cuasi-divino (Rousseau), o a las Verdades

auto-evidentes contenidas en las leyes, que se suponen automáticamente vinculan-
tes (Jefferson, Adams, Franklin). Si bien Arendt admite la presencia de estos re-
fuerzos teóricos en la Declaración de la Independencia americana17, o en los escritos
de John Adams18, pondera la autora que fue más sabiduría política que fervor reli-
gioso, lo que condujo a los “Fundadores” a emplear un elemento coercitivo presente
en la religión tradicional como garante último de moralidad pública y sujeción.
En términos políticos, la acción fundacional, sostiene la pensadora, contiene en
sí misma su propio principium, cuya sede no yace en un Legislador Inmortal, o en
las verdades contenidas en el Derecho natural, sino en el poder del pacto que sujeta
y combina a muchos por medio de la prestación de promesas recíprocas y la firme
determinación de mantenerlas. Este es el origen presente en la fundación y la ga-
rantía de continuidad de los cuerpos políticos. ¿Podían prever los redactores de las
regulaciones, ordenanzas y disposiciones -las Órdenes Fundamentales de Connecti-
cut- de 1639, que su Constitución establecería el precedente que sería invocado por
los delegados de los estados para la redacción de la Constitución de los Estados
Unidos en 1787? ¿Podían anticipar los cuarenta y un cabeza de familia firmante del
Pacto del Mayflower que tal documento firmado a bordo, el 11 de noviembre de
1620, constituiría el precedente ejemplar de los siguientes pactos coloniales?
En palabras de la pensadora: “lo que salvó a la Revolución americana de su des-
tino [la pérdida de la sanción religiosa en la esfera política] no fue ni «el Dios de la
naturaleza», ni la verdad auto-evidente, sino el acto de la fundación en sí mismo”19.
John Adams dio testimonio de la riqueza contenida en la experiencia colonial nor-
teamericana, en un escrito publicado en 1774 en el Boston Gazette. Allí, escribe bajo
el seudónimo Novanglus, que significa nuevo inglés, una serie de ensayos previos al
17. Luis Grau, Historia del constitucionalismo americano. Materiales para una historia de las constitucio-
nes, op. cit.; cf. p. 100. El texto de la Declaración de la Independencia señala: “Mantenemos que las
siguientes verdades son evidentes en sí mismas: que todos los hombres han sido creados iguales; que
su creador les ha dotado con ciertos derechos inalienables; que entre estos derechos están la vida, la
libertad y la búsqueda de la felicidad; que los gobiernos se instituyen entre los hombres para asegurar
esos derechos y obtienen sus limitados poderes del consentimiento de los gobernados; que cuando cual-
quier forma de gobierno se convierte en dañino a esos fines, el pueblo tiene el derecho de modificarlo o
abolirlo e instituir un nuevo gobierno, colocando sus cimientos en dichos principios y organizando sus
poderes de la forma que consideren mejor para lograr su seguridad y felicidad”,
18. Véase, por ejemplo, el borrador escrito por John Adams de la Constitución de Massachusetts, en
http://oll.libertyfund.org/title/592 . En especial p. 251. Allí se afirmaque: “Good morals being necessary
to the preservation of civil society; and the knowledge and belief of the Being of God, His providential
government of the world, and of a future state of rewards and punishment, being the only true founda-
tion of morality […]”.
51
conflicto armado con Inglaterra. En este contexto, reconoce su lugar en una tradi-
ción, cuyo origen se remonta a “los ancestros”. Estos fueron fundadores, aunque no
tenían títulos de propiedad -“ni carta, ni patente”- sobre esas tierras, ni derivaban
su autoridad de la Metrópoli.
“Los primeros habitantes de Plymouth eran «nuestros ancestros» en estricto senti-

do. No tenían carta ni patente de la tierra de la que tomaron posesión; y no deriv a-
ban su autoridad para instituir su gobierno, ni del Parlamento ni de la Corona i n-
gleses. Buscaron la tierra de los indios e instituyeron un gobierno por sí mismos
[…]; continuaron ejerciendo todos los poderes de gobierno, legislativo, ejecutivo y
judicial, teniendo por fundamento un contrato original entre individuos indepe n-
dientes” (http://oll.libertyfund.org/title/2102. Véase p. 78).
El paradigma americano, enseña Arendt, provee un ejemplo de pacto que es ca-

paz de evadir la herencia del pasado absolutista; establecer fuentes diversas para el
poder y el Derecho; y, romper el círculo vicioso (o cuadrado, para Rousseau) en el
que quedan atrapadas las revoluciones del XVIII. Se trata, sostenemos, de un ejem-
plo de la concepción puritana de pacto20. Analicemos, brevemente, las reflexiones
de Arendt sobre el tema del pacto. En On Revolution, Hannah Arendt indica dos
tipos de pacto, que la tradición de la teoría política diferenció inicialmente y que,
luego, fueron vistos como aspectos de un mismo pacto. Para el pacto de asociación,
Arendt emplea la fórmula contrato mutuo (“mutual contract”) y para el de sujeción
o traslación, la de contrato social (“the so-called social contract”21). El primero con-
tiene in nuce tanto el principio republicano, como el federal (en el caso de los Esta-
dos Unidos); se basa en la mutualidad de las promesas. El segundo, involucra el
principio de dominio absoluto; requiere la cesión de la propia fuerza y derechos. El
primero reúne y vincula a los hombres, otrora aislados e impotentes, en una estruc-
tura superior de poder, sobre la base de la alianza (Recordemos que cuando Arendt
dice pacto piensa en la societasromana y en la capacidad de incluir nuevos foedus -
nuevos socios- al grupo siempre expansivo de los aliadosde Roma). El segundo deja
20. En la nota 58 del capítulo IV de On Revolution, titulado “Foundation I: Constitutio Libertatis”, Arendt
provee un ejemplo de la noción puritana de pacto. Se trata de un sermón del pastor John Winthrop,
escrito a bordo del Arabella, durante la travesíahacia América: “Thus stands the cause between God and
us, we are entered into Covenant with him for this work, we have taken out a Commission, the Lord
hath given us leave to draw our own Articles, we have professed to enterprise these actions upon these
and these ends, we have hereupon besought him of favor and blessing: Now if the Lord shall please to
hear us, and bring us in peace to the place we desire, then hath he ratified this Covenant and sealed our
Commission”. Cf. Arendt, On Revolution, op, cit.; p. 295.
21. Cf. idem, pp. 165, 169-170.
52
a los hombres tan impotentes y aislados como antes del pacto, porque entregan, no
su poder sino su fuerza y sus derechos que son monopolizados por otro, el cual,
porque sigue siendo un individuo aislado, aunque pueda monopolizar la fuerza de
muchos y disponer de medios de violencia, sigue siendo -en los términos de Arendt-
impotente22. Para la autora el poder es siempre una entidad plural que se desvanece
tan pronto como los hombres asociados dejan de actuar juntos: “de allí que, unir,
combinar y asociar son los medios por los que el poder se mantiene en existencia”23.
Asimismo, la segunda noción de pacto contiene el principio de la nación (“the na-
cional principle”) conforme al cual debe haber un representante de la nación consi-
derada como entidad colectiva, en la que el gobernante incorpora la voluntad de
todos los ciudadanos nativos (“the nationals”)24.
22. Creemos que el ensayo de Václav Havel de 1978, The Power of the Powerless, describe la energía
operativa, o la capacidad del poder, como praxis mancomunada exactamente como lo hace Arendt en
términos más teóricos. Havel denomina “living in truth” (como lo opuesto “living a lie”), lo que Arendt
entiende como la fuerza de la opinión. Ambos coinciden en que el poder se genera cuando muchos
acompañan la iniciativa de uno. Esta capacidad, sea o no fructuosa eventualmente, puede provocar un
vuelco intempestivo en una estructura de poder gubernamental opresivo, en apariencia imposible de
modificar. En el mencionado ensayo, el dramaturgo devenido último presidente de la antigua Checoslo-
vaquia y el primero de la República Checa, examina el fenómeno del disenso, y lo entiende como “un
espectro que se cierne sobre Europa del Este”. En términos similares a los de Arendt, describe a los
disidentes como aquellos que poseen “iniciativas independientes”, y se hallan fuera del marco del “poder
del establishment”. Se interroga sobre la posibilidad de que éstos “puedan realmente cambiar algo”. En
tal contexto inquiere la naturaleza del poder (“the potential”) de estos impotentes (“powerless”). Al igual
que Arendt, examina el poder de la ideología (la lógica de una idea), para edificar una serie lógicamente
inexpugnable de proposiciones, que terminan siendo un sucedáneo de la realidad (el relato). La ideolo-
gía, así, se presenta como una “fachada”, que inmuniza contra la verdadera experiencia y repele el po-
der inquisidor del pensamiento: “La ideología es una forma engañosa de relacionarse con el mundo.
Ofrece a los seres humanos una ilusión de identidad, de dignidad y de moralidad […]. Como repositorio
de algo supra-personal y objetivo, habilita a las personas a engañar sus conciencias y ocultar su verda-
dera posición y su modus vivendi infame, tanto del mundo como de sí mismos. […]. Es un velo, tras el
cual los seres humanos pueden ocultar su propia existencia caída, su trivialización y su adaptación al
status quo. […]. La primera función excusatoria de la ideología, por lo tanto, es la de proveer a la perso-
nas […] la ilusión de que el sistema está en armonía con el orden humano y con el orden del universo”.
El disidente –prosigue Havel- quiebra esa fachada y expone la mentira: “no ha cometido una ofensa
simple, individual y aislada en su propia unicidad, sino algo incomparablemente más serio. […] Él ha
hecho pedazos el mundo de apariencias, el pilar fundamental del sistema. Él ha trastornado la estructura
de poder desgarrando lo que lo mantenía cohesionado. Ha demostrado que vivir una mentira es vivir una
mentira. Ha quebrado la fachada del sistema y ha expuesto el fundamento real y perverso [base] de su
poder. Él ha dicho que el emperador está desnudo. Y porque el emperador está, de hecho, desnudo, algo
extremadamente peligroso ha acontecido: por su acción [el disidente] ha interpelado al mundo. Ha habi-
litado a todos a espiar tras la cortina. Le ha mostrado a todos que es posible vivir en la verdad, y por lo
tanto, todo el que pone un pie fuera de la línea, lo niega en sus principios y lo amenaza en su totalidad
[al sistema]”. Cf. Václav Havel, The Power of the Powerless. Se consultó la versión on line del ensayo:
https://s3.amazonaws.com/Random.../powerless.pdf Véanse en especial las pp. 1-2, 7, 18-19.
23. Cf. Arendt, Hannah, On Revolution, op. cit.; p. 174.
24. Cf. idem, p. 171.
53
Para comprender la posición de Arendt, es conveniente compararla con la de

Rousseau. El paralelo con el autor de El Contrato social no es inmediato y es nece-
sario hacer aclaraciones. Si el segundo pacto remite a Hobbes, que reúne los dos
pactos en uno y el mismo, por el que se crea un pueblo en el instante en que cada
uno cede sus derechos y su fuerza a cambio de protección, el primero remite, en
apariencia, a Rousseau (si bien el segundo le es afín porque contiene el principio
nacional y aglutinante de las múltiples voluntades). Si lo interpretamos a la luz del
contrato roussoniamo, el mutual contract consigna la institución del cuerpo políti-
co, que por la unión de una multitud de individuos inconexos, surge una entidad
colectiva, con vida y voluntad propia -el soberano- al que los individuos pactantes,
ceden su vida (“la vida es un don condicional del Estado”25), su persona y sus bie-
nes, precisamente para recuperarlos legítimamente, legitimar la propiedad y tener
derecho a protección26. El aspecto de la tesis de Rousseau que Arendt no comparte
es la fusión de los individuos en el todo de un “cuerpo sobrenatural”, inflamado de
“una irresistible y supra-humana voluntad general”27, que la pensadora identifica,
erróneamente, con un estado de ánimo(“a state of mind”28). Para Arendt una masa
imbuida de una sola voluntad, jamás actuará conforme a principios inspiradores,
opiniones razonadas y juicios sensatos. Estos no mueven a las masas, sino que
orientan la praxis de agentes, que –eventualmente- se unirán y se organizarán en
torno a una opinión calificada. Lo que mueve a las masas, como si se tratara de un
solo cuerpo inflamado de una sola voluntad, son los sentimientos y las pasiones,
que uniformizan a punto tal que pueden ser capitalizados por un solo hombre (el
25. Rousseau, El contrato social, op. cit.; cf. p.78.

26. Que los ciudadanos cedan su vida condicionalmente no deja claro cuál es y cómo se determina esa
condición, deja irresuelta la cuestión de la protección de las vidas de los individuos y de sus libertades
cuando la así llamada voluntad general es monopolizada por un solo individuo que se arroga a sí mismo
las decisiones soberanas (el “despotismo arbitrario” de la carta al Marqués de Mirabeau). Esta es la
preocupación de Arendt. En rigor, creemos que ha de entenderse así: que todos nos protegemos en vez
de tener que protegernos cada uno por sí mismo contra cada uno de los otros (la cuestión digna de
reflexión, insistimos, es la naturaleza de ese todos). A propósito de los temores de Arendt, véase el
artículo de Nelly Arenas, “Chávez. El mito de la comunidad total”, donde la autora analiza los discursos
del líder venezolano, quien pretende monopolizar las voluntades de los ciudadanos unificándolas en una
sola voluntad, la del pueblo soberano, encarnada en su persona. El artilugio para lograr esta unidad es la
identificación de un enemigo externo real o imaginario, cuya eliminación es el cometido que aglutina las
voluntades y opiniones. Cf. Nelly Arenas, “Chávez. El mito de la comunidad total”, en Perfiles Latinoame-
ricanos 30, julio-diciembre, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Universidad Autónoma del
Estado de México, México, 2007, pp. 153 - 184. Especialmente pp. 155-156, 160-165.
28. Véase, idem, p. 148. En el segundo capítulo de On Revolution, llamado “The Social Question”, en
cambio, Arendt dice que: “la Voluntad es cierta articulación automática del interés [the Will is some sort
of automatic articulation of the interest]”. Cf. idem, p. 68.
54
hombre fuerte), que se arroga a sí mismo ser el único representante de esa volun-
tad. Lo decisivo es que esta única fuente, la voluntad general, no pueden provenir
ambos, el poder y la autoridad (el Derecho). Al distinguir la fuente del poder y la
sede de la autoridad, Hannah Arendt atribuye la primera al pueblo, mientras que a
la segunda la sitúa en un documento o una institución. El primero permite el cam-
bio y la renovación, la segunda otorga estabilidad y tutela. El error de los revolucio-
narios franceses –enseña Arendt- fue unificar en la voluntad general, o en la unión
sagrada de la Nación, la fuente de la que ambos emanan. En este contexto, alude
Arendt a la voluntad general como un sentimiento o un estado de ánimo enardecido
y generalizado, inestable, lábil y fácilmente utilizable para fines políticos.
El aspecto organicistade la tesis de Rousseau por el cual se entiende el cuerpo
político a imagen y semejanza de un hombre empírico, eclipsa la multitud real; la
voluntad de todos, y al pueblo entendido como los muchos organizados. En el pacto
roussoniano los individuos contratan consigo mismo (anulan sus intereses priva-
dos, previendo que los demás harán lo mismo) y, por así decirlo, el éxito del contra-
to yace en la fusión de cada uno en la entidad colectiva y en la concomitante seguri-
dad de que el soberano “no tiene necesidad de ofrecer garantías a los súbditos,
porque es imposible que el cuerpo quiera perjudicar [...] a nadie en particular” 29 ; y
“la ley[no]puede ser injusta, puesto que nadie es injusto con respecto a símismo”30.
El pacto preconizado por Arendt descansa en la premisa de la permanencia del
individuo qua individuo y en la cualidad no poiética sino práctica del resultante: un
espacio público-político organizado, que contiene a los muchos y variados, los cua-
les actuando juntos, son capaces de generar el suficiente poder instituyente y fun-
dador de un cuerpo político, aunque sean“an undesirablelot”, como reza la fórmula
del MayflowertCompact. O sea, lo decisivo es que pacten y que honren la palabra
empeñada, no que sean la encarnación de la virtud patriótica.
El pacto del Mayflower es, en opinión de Hannah Arendt, el pacto en estado
ejemplar. Su elevación a la categoría de ejemplo señala precisamente que no es un
patrón a copiar, sino un caso particular, un referente, que puede iluminar la calidad
de las instituciones. La pensadora evade el momento normativo evitando teorizar
en abstracto o con un esquema de pacto universalmente válido y aplicable, y man-
teniéndose en el nivel de los hechos históricos comprobables. En este marco, enal-
tece la riqueza de la experiencia colonial norteamericana y el “tesoro revolucionario
perdido”, uno de cuyos casos son las “repúblicas elementales”, o los “cuerpos políti-
cos civiles”, previos a la Independencia. El caso del Mayflower, asevera Arendt, es
29. Rousseau, El contrato social, op. cit.; cf. p. 58.

30. Idem, véase p. 82.
55
paradigmático, porque aunque se trata de una experiencia no sólo pre-

revolucionaria, sino incluso pre-colonial, es un hecho documentado de la historia,
un ejemplo de pacto fundacional y de asociación que no se pierde en la niebla del
pasado mítico, ni responde a las ideas y reflexiones de la teoría política. El aspecto
fundamental del pacto de Mayflower31, yace en la sorprendente potencia de las
promesas prestadas, en presencia del prójimo, poniendo a Dios como testigo, y con
independencia de la sanción religiosa: “el acto de prestar promesas mutuas es reali-
zado, por definición, «en presencia del prójimo»; en principio, es independiente de
sanción religiosa”32. La recíproca prestación de promesas, que surten en el plano
interpersonal el mismo efecto que las alianzas en el plano fundacional y político,
son islas de predictibilidad, en el “océano de inseguridad” que es el futuro 33. Pactos
y promesas vinculan y obligan, incluso a un grupo de dudosa reputación, los reclu-
tados en Londres, que pactaron antes de desembarcar, o porque el mal tiempo les
impedía hacerlo en la jurisdicción de la Compañía de Virginia, de la que dependían,
o porque la banda de indeseables (the strangers34) amenazaban con actuar sin el
coto de la ley. El desierto inexplorado de las costas americanas y “la temeraria ca-
pacidad de iniciativa de unos hombres sin ley”35, son presentados en paralelo. La
temible amenaza de la acción sin restricciones, es sinónimo del state of nature, y el
temor ante el desierto inexplorado (la ilimitación, el aspecto ominoso de la acción)
es el temor de hombres civilizados.
Lo extraordinario, pondera Arendt, es que este temor iba acompañado, en la
mente de los contratantes, por una férrea confianza en su propio poder, garantizado
y confirmado por nadie (auto-legitimante), pero tampoco basado en medios violen-
tos; el poder (es decir, la capacidad de instituir, no la voluntad), para combinarse a
sí mismos en un cuerpo político civil, mantenido solamente mediante las promesas
mutuas, libres y sinceras, proferidas en la presencia de Dios y del prójimo36. Tal
“combinación” o alianza era lo suficientemente vigorosa como para constituir un
cuerpo, e instituir todas las leyes e instrumentos de gobierno. Además, este hecho
fundacional devino rápidamente un precedente al que se remitieron los subsiguien-
31. Cf. Arendt, On Revolution, op. cit.; cf. pp. 158-160.

32. Cf. idem, p.162.
33. Hannah Arendt, The Human Condition, op. cit.; cf. p. 244.
34. La embarcación de nombre Mayflower llevaba 102 pasajeros, de los cuales 41eran los Peregrinos, en
busca de una nueva tierra en donde pudieran orar a Dios a su manera y practicar su religión con liber-
tad. El resto de los pasajeros, a quienes los peregrinos llamaron the strangers, incluía aventureros, co-
merciantes, artesanos, trabajadores diestros en algún oficio, y algunos jóvenes huérfanos.
35. Cf. Hannah Arendt, On Revolution, op. cit.; p. 166.
36. Para el texto del Mayflower Compact, véase Luis Grau, Historia del constitucionalismo ameriano.
Materiales para un curso de historia de las constituciones, op. cit.; p. 31.
56
tes pactos coloniales. Los colonos que emigraron de Massachusetts a Connecticut

diseñaron sus propias Órdenes Fundamentales con autonomía en 1639, menos de
20 años después del Mayflower Compact. La carta real quesancionódichasórdenes
en 1662 fueadoptada en 1776, virtualmente sin cambioscomo“the Civil Constitution
of this State under the sole authority of the people thereof, independent of any
King and Prince whatever”37. Puesto que los pactos coloniales no contenían origi-
nariamente ninguna referencia a ningún rey, fue como si la Revolución reactivara y
liberara el poder del pacto y la acción constituyente, tal como se habían puesto de
manifiesto en los primeros días de la colonización. Así, por ejemplo, el documento
de la Declaración de la independencia establece que “nosotros, los representantes
de los Estados Unidos de América […], expresando al Juez supremo del mundo la
rectitud de nuestras intenciones, en el nombre y por la autoridad del buen pueblo
de estas colonias publicamos y declaramos solemnemente: que estas colonias son
[…] estados libres e independientes”. Como respaldo de dicha proclama se enuncia
el compromiso recíproco de los representantes (la combinación): “[…] confiando
plenamente en la protección de la Divina Providencia, comprometemos mutuamen-
te nuestras vidas, nuestras fortunas y nuestro sagrado honor”38.
“El mismo hecho de que los hombres de la Revolución americana se tuviesen a sí

mismos como «fundadores», indica hasta qué punto deben haber sabido que era el
acto de la fundación en sí mismo, más que un Legislador Inmortal o una verdad au-
to-evidente o cualquier otra fuente [source] trascendente y transmundana, lo que
eventualmente constituiría el origen [fountain] de la autoridad en el nuevo cuerpo
político. De esto se sigue que la búsqueda de un nuevo absoluto que rompa el círcu-
lo vicioso en el que, inevitablemente, queda apresado todo comienzo es fútil, porque
este «absoluto» yace en el mismo acto de comienzo” (On Revolution, op. cit.; cf. p.
205).
37. Cf. Arendt, On Revolution, op. cit, p. 167. Arendt transcribe un fragmento de la Constitución del
Estado de Connecticut de 1776. El texto hace referencia, también, a la Carta Real expedida por Carlos
II, que fue adoptada por los colonos y que ratificaba su organización. Este detalle no es mencionado por
Arendt. El párrafo completo reza: “Paragraph 1. Be it enacted and declared by the Governor, the Coun-
sil and the House of Representatives, in General Court assembled. That the ancient form of Civil Gov-
ernment, contained in the Charter from Charles de Second, King of England, and adopted by the People
of this State, shall be and remain the Civil Constitution of this State, under the sole authority of the
People thereof, independent of any King or Prince whatever. And that this Republic is, and shall forever
be and remain, a free, sovereign and independent State, by the Name of the State of Connecticut”. Cf.
James Brown Scott, The United States of America. A Study in International Organization, The Lawbook
Exchange, Ltd., Union, New Jersey, 2002, cf. p. 38.
38. Luis Grau, Historia del constitucionalismo americano. Materiales para una historia de las constitucio-
nes, op. cit.; véase p. 101.
57
En el fragmento antedicho, encontramos la posición de Hannah Arendt con

respecto a la cuestión de la búsqueda de un nuevo absoluto que tomara el lugar de
la soberanía, entendida como fuente unificada de autoridad y de poder, tal como la
autora interpreta el pensamiento de Rousseau y de los revolucionarios franceses.
Absoluta, absuelta de toda restricción, era una cualidad entendida a imagen y se-
mejanza de la omnipotencia divina e instauraba en la tierra un origen divino tanto
del poder, como de las leyes. El -así llamado- derecho divino de los príncipes, esta-
blecía una fuente unificada que hacía legítimo el poder y vinculante al derecho. Sin
embargo, la soberanía de los reyes absolutos no es autoridad, y, en los términos de
la teoría política, entiende Arendt, “no fueron sucesores, sino usurpadores”39. Se
trata de un poder absoluto en la tierra -legibussoluta- de donde procedían con legi-
timidad tanto la dynamis40 de la acción (la temible ilimitación de la praxis), como el
derecho o las leyes, que demarcan el campo y proveen las reglas de juego de la
misma acción; lo constituyente y lo constituido: el círculo cuadrado. Para Arendt, la
fórmula roussoniana, que quedó atrapada en el marco conceptual del que quería
abdicar, ha dado sobradas muestras de peligrosidad, y su ilegitimidad radica –
repetimos- en que cuando los monarcas absolutos se calzaron los zapatos pontifi-
cios, en términos políticos, “no fueron sucesores, sino usurpadores”. En el siglo
XVIII, “la Nación” –la unión sagrada- “se calzó los zapatos del príncipe”, preten-
diendo heredar sus prerrogativas, y demandó sujeción como si se tratara de una
Iglesia respecto de una comunidad de creyentes41.
La fórmula, que intenta dar cuenta del instante fundacional, identifica en una
sola entidad (la nación en sentido orgánico, el pueblo transido por una voluntad
compacta, el “cuerpo sobrenatural”42) el origen de la praxis conjunta (el poder) y la
39. Véase Arendt, On Revolution, op. cit., p. 151.

40. Arendt enseña la procedencia etimológica de dieMacht (el poder). Su carácter potencialidad proviene
de mögeny möglich(y no de machen), precisamente porque no tiene la misma entidad cuantificable ni
almacenable que los instrumentos de violencia, sino que depende enteramente del hecho de que muchos
se reúnan, generen poder para embarcarse en un emprendimiento o para cambiar un estado de cosas
indeseado (o sea, es constitutivamente potencial). Lo efímero y huidizo de la praxis es una cualidad que
el poder hereda y que pone de manifiesto en que éste desaparece en el momento en que esos mismos
hombres se desvinculan. Cf. Arendt, The Human Condition, op. cit., pp. 200-201.
41. Cf. Arendt, On Revolution, op. cit., p.146. Dice Arendt: “«La nación se calzó los zapatos del príncipe»
[…] pero no antes de que «el príncipe mismo se calzara los zapatos pontificios del Papa y los obispos», y
así para concluir que esta era la razón por la que «el estado moderno absoluto, aún sin un Príncipe,
podía hacer reclamaciones como si fuera una Iglesia»”. Arendt no documenta la procedencia de esta
imagen. Se halla en F. W. Maitland, “Moral Personality and Legal Personality”, en Selected Essays, Cam-
bridge, 1936; cf. p. 230. Le agradezco al Dr. Jorge Dotti esta indicación. Puede consultarse la version on
line del escrito de Maitland en http://oll.libertyfund.org/title/873, la imagen se halla en la p. 145.
42. Idem, cf. p. 50.
58
fuente del derecho. Precisamente a causa del aspecto sombrío y precipitado de la

acción, poder y derecho, praxis política y ley, requieren sedes diferenciadas. En los
términos de Madison, precisamente porque se trata de hombres y no de ángeles, es
inadmisible la acción sin el coto de la acción, siendo las fronteras de la acción la
organización suministrada por los pactos, el derecho, las constituciones, los estatu-
tos, los precedentes, y todo lo instituido, en general.
***
En el Mayflower Compact halla la pensadora un asidero histórico que justifica

su nociones de praxis, poder y fundación. La aporía de la fundación, es decir, la
pregunta por la procedencia de la autoridad que hace legítimos los poderes institui-
dos, es la cuestión que Arendt quiere responder por fuera del marco conceptual de
los teóricos modernos. Ese “nuevo absoluto”,es el origen, la capacidad de inicio, que
yace en la misma praxis y que Arendt halla en el tesoro de la experiencia fundacio-
nal americana. Los primeros colonos norteamericanos, agraciados por la contin-
gencia histórica de su carácter de exiliados, es decir, porque eran calvinistas que
huían de la persecución religiosa de Holanda y de Inglaterra, se sintieron exonera-
dos de toda obediencia a las Coronas, cuyas tierras que abandonaban. Por esa ra-
zón, su poder de pactar y de instituir, no sólo para ellos, sino también para las gene-
raciones futuras, no necesitó recurrir a ninguna autoridad por fuera de su
capacidad de combinarse a sí mismos por medio de promesas libres y sinceras.
La potencialidad inherente a las promesas y las alianzas yace en su elasticidad,
y en su operatividad hacia el futuro, de manera que no obliga sólo a los ahora con-
tratantes, sino que es virtualmente extensible a las generaciones futuras. Por esa
razón, encuentra Arendt en la capacidad de sellar pactos una facultad que erige
mundo, suministrando durabilidad y estabilidad, en una medida humana. La medi-
da humana de tal durabilidad, yace en una solidez relativa, no sólo porque las pro-
mesas pueden no ser sostenibles a perpetuidad, sino porque el embate de las nue-
vas generaciones que ingresan al mundo de lo público trae consigo gestos
inusitados de praxis y nuevos reclamos. Porque traen renovación, vulneran y ame-
nazan la estabilidad del mundo. En suma, mundo o espacio público es toda la esfera
de lo instituido, que emerge de acuerdos y convenios.
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60
Comunidad jurídica y Banda de ladrones ∙ ELINA IBARRA
“Comunidad jurídica” y “Banda de ladrones”
ELINA IBARRA1
[email protected]
Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires y Universidad Abierta Interamericana
Resumen:
Hans Kelsen, en Teoría Pura del Derecho establece una distinción entre los siguien-
tes términos: “Comunidad Jurídica” y “Banda de ladrones”, con lo que se inscribe
dentro de una extensa tradición de la teoría política que, comienza en la Antigua
Grecia con Platón, continúa en el Imperio Romano con Agustín, se reformula en la
Modernidad con Hobbes y Rousseau, en el Siglo XIX es retomado por el anarquis-
mo y, llega hasta nuestros días. Para la Teoría Política Tradicional, el problema pa-
rece radicar en que ambos conceptos suponen la administración del elemento “vio-
lencia” y, es a partir de este componente en común que, se vuelve necesario
establecer una distinción que permita indicar aquello que sea propio y distintivo del
Estado, ante la posibilidad de que no sea otra condición que la de ostentar la excl u-
sividad en el monopolio de la violencia.
Esta exploración está orientada a identificar la relación entre fuerza y derecho, ex-
presada como “Banda de ladrones” y “Comunidad jurídica” en la Teoría Política, y
poder señalar si, efectivamente, Kelsen logra distinguir estos elementos y, en caso
de que lo logre cuáles serían, acaso, los riesgos o el costo que esto implicaría para la
Teoría Pura del Derecho, como proyecto de consagrar el estudio del Derecho como
ciencia, delimitando su objeto de estudio a la especificidad del estudio al sistema
normativo.
Palabras clave: Kelsen - Estado - banda de ladrones - violencia
1. Profesora de Filosofía, Universidad de Buenos Aires, Prof. Adjunta de Ética e Investigadora de la

Universidad Abierta Interamericana, Prof. Adjunta de Teoría del Estado y Teoría General y Filosofía del
Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.
61
1. Platón
Ya desde los comienzos mismos del pensamiento político, en República, Platón

presenta el problema de la Justicia, como una tensión entre la Fuerza y el Derecho.
Esto ocurre en la discusión que Sócrates tiene con Trasímaco en el Libro Primero.2
Una de las primeras formulaciones de la Justicia es que “lo justo es lo que conviene
al más fuerte”, dando cuenta así de su relativismo moral y de su realismo político.
Las definiciones que Trasímaco ensaya y las respuestas de Sócrates son los siguien-
tes:
Trasímaco afirma que, lo que conviene al más fuerte es justo –primera definición
de inspiración moral, dentro del plano metaético que, busca responder a la pregu n-
ta por aquello en qué consiste la virtud de la Justicia, planteada por Sócrates, dando
una definición
Sócrates responde que, si al más fuerte le conviene comer carne de vaca, enton-
ces los que quieran ser justos deberán imitarlo incluso en esto. Trasímaco se enoja
porque Sócrates toma sus palabras en un sentido literal, haciendo énfasis en el ca-
rácter orgánico de la fuente de la fuerza y señalando su pertenencia a un orden, no
solo diferente al de la Justicia, sino también innoble.3 El contraargumento de Só-
crates es tan básico y elemental que espanta y hasta indigna a Trasímaco, quién
siente repugnancia ante la referencia a la carne. Creo que el ejemplo es desagrada-
ble, pero considero que es eficaz en mostrar que afirmar que la fuerza es la causa de
la Justicia, es un error ya que pertenecen a niveles ontológicos diferentes, por no
decir, antagónicos. Tanto que podríamos elegir al animal más fuerte y por ello decir
que sus acciones son justas, puesto que son la manifestación de la fuerza que busca
satisfacer su conveniencia.
Trasímaco sostiene que, justo es lo que le conviene al más fuerte –segunda defini-
ción de orden fáctica, con ella pretende mostrar que así es como efectivamente los
hombres que gobiernan se comportan, llamando justicia a la realización de su co n-
veniencia
2. Seguiré aquí las argumentaciones de Trasímaco en República, Platón (1980) Eudeba, Buenos Aires,
338d – 344c.
3. Sócrates hace referencia a Polidamas, el campeón de pancracio, el gran campeón olímpico de Atenas
en el 408 a.C. El renombre ganado por su destreza física, es utilizado como manera de mostrar un
ejemplo de la mera fuerza.
62
La Respuesta de Sócrates estará en el nivel de la ética gnoseológica, dado que

intentará mostrar que muchas veces quienes gobiernan no ordenan hacer a otros
aquello que resulta conveniente para sí mismos, porque pueden equivocarse. Lo
más importante de este argumento para nuestra tarea está en función de mostrar la
correlación entre fuerza y justicia. Tanto que la justicia aparece como el resultado
del acto de mayor fuerza, es decir, el resultado de la imposición, en este caso, de
quienes poseen el uso de la fuerza mayor.
Trasímaco dice que, justo es un bien ajeno cuando es conveniente para el más fuer-
te y el que gobierna, y un daño para el que obedece. Esta es su definición más pe-
simista en relación con su concepción antropológica, sino también su visión respe c-
to de la política. Como analogía a la relación entre gobernantes y gobernados en la
polis, señalará que son como los pastores que se benefician del bien del rebaño pero
sólo si este les es conveniente. Pero, finalmente, la conveniencia del pastor, como la
del gobernante, será un perjuicio para el rebaño, dado que es cuidado sólo para ser
devorado.
Sócrates responderá será muy efectista y sorprendente, dando lugar a la equi-

paración entre gobernantes o ejército, banda de piratas o de ladrones, o cualquier
asociación que se proponga un objetivo común mediante la injusticia –en términos
de Sócrates– no sólo no obedecer las leyes, sino utilizarlas para su propia conve-
niencia, haciendo uso de la fuerza. La equiparación tiene un solo elemento en co-
mún, todos utilizan la fuerza como medio para obtener el cumplimiento de sus ob-
jetivos.
El argumento socrático sostendrá que los integrantes de todos estas asociacio-
nes deberán al menos, comportarse justamente al interior de cada uno de sus gru-
pos, ya que de lo contrario, las injusticias realizadas entre ellos, los llevaría a disol-
ver su asociación. Así demuestra que los injustos son incapaces de cualquier causa
común, aunque no así los que son medianamente injustos, es decir, los que son in-
justos con quienes son sus víctimas.
Trasímaco, luego de responder al interrogatorio de Sócrates, harto ya de responder

sin lograr convencerlo de su postura, pregunta si es necesario apelar a la fuerza
para hacer entrar las razones en su alma, es decir, si debe recurrir a la fuerza para
convencerlo.
63
Este comentario, aparece como resultado del fastidio del interlocutor, frente al
embate dialógico de la mayéutica. Pero pareciera estar al servicio de mostrar, nue-
vamente, la impertinencia de la fuerza frente a la razón, al convencimiento en gene-
ral y en particular con tratar de deducir de ella, justificadamente, la justicia. Quizá
haya querido Platón mostrar con esta expresión, las acciones de gobierno intimida-
torias que, suponen convencimiento de los ciudadanos, por la acción exterior de la
obediencia, muchas veces inspirada, en el temor del castigo.
En todas las definiciones de Trasímaco está presente como la asociación entre
Fuerza y Justicia que, aparece indisociable, en tanto las acciones del que posee la
fuerza encuentran justificación de sus actos en ejercicio de ella misma. Y en el caso
de quienes gobiernan, dado que tienen a su cargo la administración de la fuerza
pública, todos sus actos aparecen revestidos de justicia.
Mientras que la argumentación de Sócrates gira en torno a su interés por soste-
ner la existencia de un orden moral superior a la contingencia de los hombres, una
justicia de validez universal y, nunca como resultado del arbitrio de los hombres.
2. Agustín
En La ciudad de dios, retoma la línea argumental platónica, dado que su idea

de gobierno no tendrá ninguna distinción con una banda de ladrones, si sus accio-
nes carecen de la virtud de la Justicia. Una banda de malhechores es una asociación
de hombres que tienen un jefe que da las órdenes, además cuentan con una regula-
ción que establece condiciones de procura y reparto de botín, basado en acuerdos
previos. Su poder, ejercido en un determinado territorio que, fuera extendiéndose
hasta ocupar las dimensiones de un país, en la que sometieran a su voluntad, me-
diante el uso de la fuerza a pueblo y ciudades, bien podrían recibir el nombre de
gobierno.
El criterio para distinguirlos, señala Agustín, no es sino una cuestión de canti-
dad o de volumen. Un corsario se dirigió a Alejandro Magno y le dijo respecto de la
diferencia entre uno y otro:
Más porque yo ejecuto mis piraterías con un pequeño bajel, me llaman ladrón, y a
ti, porque las haces con formidables ejércitos, te llaman rey.4
4. Agustín (1979) La ciudad de dios, Editorial Porrúa, México, IV, 4.
64
Si algo tienen en común, un reino y una pandilla, es el uso de la fuerza para im-
poner su voluntad a los ciudadanos. Y en la línea de razonamiento agustiniano, sólo
gobernar para el bien de los gobernados y no para el beneficio propio, puede dife-
renciar estos dos modos de sometimiento. No es que en el gobierno virtuoso, inspi-
rado en la justicia no haya sometimiento, lo habrá pero con fines más nobles, aso-
ciados a consignar la gracia de Dios en la tierra.
La descripción agustiniana sigue siendo desoladora, ya que el título de rey o go-
bernante no es asegurado por la renuncia a la codicia, sino más bien por la conquis-
ta de la impunidad que da el ejercicio de la fuerza, cuando de esta se pretende se
derive la justicia de los actos, por ser realizadas por los autorizados por la fuerza. La
circularidad es clave para mostrar la incongruencia del razonamiento.
3. Maquiavelo
La violencia asociada al Estado aparece descripta en su dinámica descarnada en

El príncipe. Dentro de las referencias a la obtención del mando, ya sea por herencia
o por adquisición, su mantenimiento supone necesariamente una economía de la
violencia. El texto parecería estar completando algún argumento de Trasímaco, en
su escepticismo moral y en su realismo político.
El orden político-jurídico no es otra cosa que la administración y ejercicio eficaz
de la fuerza, cuyo fin no es otro que el de continuar manteniendo el poder. Exami-
nando las implicancias de las propiedades de la clemencia y la crueldad en un go-
bernante, Maquiavelo se pregunta si es mejor ser amado que temido o viceversa. Se
responde que sería deseable lograr ambos sentimientos entre los gobernados, pero
son sentimientos muy difíciles de lograr juntos. Por ello, es mucho más seguro ser
temido que amado cuando se haya que renunciar a una de las dos pasiones. Porque
los hombres, por el pesimismo antropológico que está a la base de su análisis políti-
co, sostiene que los hombres pueden hacer más daño a quien se hace amar que a
quien se hace temer. El amor es una pasión frágil que puede romperse, siempre que
la utilidad de motivo para ello, mientras que el temor emana del miedo al castigo, el
cual jamás te abandona.5
Se puede acceder a gobernar un reino por la fuerza, se gobierna mediante ella, y
se considera un verdadero mal, perder ese gobierno. El mal a evitar mediante todos
los medios posibles, en una economía en el ejercicio de la fuerza, de la que su go-
5. Maquiavelo, Nicolo (1992) El príncipe, Editorial Alianza, Buenos Aires, Capítulo XVII, pág.88
65
bierno se arroga el monopolio, es la mantención del poder. Si se ha de procurar la

felicidad o la paz de los ciudadanos, no es por fines altruistas, sino porque de esa
manera se reasegura seguir ejerciendo el poder de mando.
5. Rousseau
En El Contrato Social, el planteo rousseauniano es mucho más profundo, y qui-

zá es uno de los primeros en echar luz sobre los elementos en tensión. Para Rous-
seau resulta una incoherencia o una falacia, deducir del ejercicio de la fuerza un
derecho. Un elemento no puede ser derivado del otro. La fuerza no puede ser causa
de derecho, sino que lo que se sigue, necesariamente de un acto de fuerza es un
efecto físico, determinista, que no puede ser desobedecido, sino sólo padecido o
resistido, así como una roca de la plaza, resiste el embate de las olas por su peso.
La fuerza de la que Hobbes –al igual que Trasímaco– pretende derivar el dere-
cho es un fenómeno de la naturaleza, que se halla sometido a la dinámica de una
cadena infinita de Causas y Efectos. A una causa en la fuerza, sólo puede seguirse
un hecho resultante de la potencia física y nunca un derecho. Esto inauguraría un
hecho inédito para la física, en el que el efecto cambia con la causa. Para Rousseau
pertenecen a dos órdenes diferentes: y por lo tanto no puede derivarse uno del otro
y, mucho menos, pretender justificar uno en el otro. Y de hacerlo, se caería en un
grave error de razonamiento.6
Fuerza Derecho
Naturaleza Sociedad
Física Moral
Causalidad Perfectibilidad
Necesidad Libertad
Determinismo Consenso
Causa  Efecto Si A  B
Si el más fuerte es el que hace el derecho, entonces se tratará de superar en

fuerza al más fuerte, para poder ser luego la fuente del derecho. En este caso, esta-
ríamos hablando de “derecho”, pero no sería sino en apariencia, porque en realidad,
vemos con claridad que, de un hecho de fuerza se sigue otro de fuerza, al que sólo se
6. Rousseau, Jean-Jacques (2001) El Contrato Social, Editorial El Ateneo, España, Libro I, Capítulo III.
66
podría reemplazar mediante el uso de una fuerza mayor, pero nunca haciendo uso
del derecho.
La expresión “el derecho del más fuerte” utilizada por Hobbes en el Leviathan,
no es más que la representación del dominio del fuerte sobre el débil, lo que implica
que es una relación de fuerza –de facto– y no de derecho –de iure. A la imposición
forzada se cede necesariamente por “utilidad” o de modo insoslayable; en cambio
ante el derecho, se cede por “voluntad” o bien puede ser desobedecido. La obedien-
cia de las leyes equivale a ser dueño de sí mismo. La relación mando-obediencia no
puede ser considerada un nexo físico, sino político. Confundir estos planos implica
no sólo un error metodológico, sino también un vicio ético.
Si un asaltante de caminos me sorprende en el bosque, puede obligarme por la
fuerza a darle el dinero, pero si de pronto yo pudiera desarmarlo ¿seguiría obligado
a darle el dinero? Si se obedece por la fuerza, cuando la fuerza desaparece, entonces
también desaparece la razón para obedecer, es decir, que no existe obligación. La
palabra derecho está aquí sólo para ocultar una relación de fuerza. Así también los
gobernantes someten a los pueblos, disfrazando la dominación por la fuerza, detrás
de la farsa del derecho.
6. Tucker
El pensamiento anarquista se ha caracterizado por su rechazo al Estado y a la

democracia representativa, como expresión de su búsqueda por eliminar toda ins-
tancia de dominio del hombre por el hombre. Es ese rasgo anti-autoritario que lo
hace anti-estatalista, ya que este representa el monopolio de la violencia ejercido
con la escusa de ser el garante del orden social. Pero para el anarquismo, el Estado
es el mal en sí mismo, ya que mediante su poder es el garante, la condición que hace
posible la explotación económica, en complicidad con los capitalistas privados, para
solventar sus propios intereses. Logra su fin, poniendo en marcha su aparato ex-
clusivamente coercitivo, toda su capacidad represiva, a través de las fuerzas policia-
les, juzgados y prisiones.7
El Estado representa la negación de la sociedad, es la imposición coactiva de
un falso orden, es decir, de un orden aparente, sostiene DÁuria.8 Es parte de esta
7. Por estas razones Johan Most lo ha llamado El Monstruo social, por su ferocidad y paranoia, que lo
lleva a atacar primero, con argumentos defensivos, y que obtiene su obediencia en base al temor que
provoca. Most, Johan (2014) La peste, la bestia,, el monstruo, Traducción y Estudio Introductorio por
Aníbal DÁuria, Utopía Libertaria, Buenos Aires
8. DÁuria, Aníbal (2012) Teoría y Crítica del Estado, Eudeba, Buenos Aires, Capítulo V, 1.
67
argumentación la identificación entre Estado y Orden Jurídico, donde la ley no es

sino la otra cara del monopolio de la violencia. Por ello, la ley será considerada co-
mo una estrategia del Estado y de los dueños de los medios de producción, para
mantener inalterable el orden económico y para reproducir la relación de domina-
ción en todos los aspectos de la vida social. Por eso este orden es falso o aparente: lo
único que hay detrás del poder del Estado y la obediencia que genera, no es más que
miedo al castigo. Este es el resultado del ejercicio de la fuerza que, hace posible que
quienes gobiernan el Estado y la economía, logren ser obedecidos.
Este será el marco teórico de los análisis de Benjamin Tucker afirmará que:
Los elementos comunes a la totalidad de las instituciones comúnmente designadas

con el término de Estado, se reducen a dos: la agresión y la posesión de autoridad
dentro de un territorio dado. 9
Es decir, la misma caracterización que hiciera Agustín, tanto para las pandillas
de ladrones como para los reinos, para quién, sólo podrían diferenciarse por su
propósito de causar justicia. En cambio para Tucker, el único propósito que tiene
esta asociación es la completa opresión de sus súbditos y la mayor extensión de sus
fronteras de poder. El primer elemento, el de la agresión ha sido y es la característi-
ca común a todos los Estados, ya que su esencia es la dominación. El origen del Es-
tado está en la agresión y a partir de ella mantiene su existencia. No hay fin noble
en él: la agresión es simplemente el otro nombre del gobierno.
Quienquiera logre dominar a otro es un gobernante, un agresor, un invasor y, la n a-

turaleza de tal invasión no cambia cuando es realizada por un hombre contra otro
hombre, a la manera de los delincuentes comunes, o por un hombre contra todos
los otros, como los monarcas absolutos, o por todos los hombres contra uno, tal la
democracia moderna.
Tucker sostiene que frente a esta estructura de mando y dominación sólo queda
resistir y convertirse en defensor, en un protector de sí mismo. La naturaleza de esa
resistencia es la misma cuando los hombres utilizan en el intentan por repeler un
ultraje criminal o cuando uno se niega a acatar una ley opresiva o contra los miem-
bros de una comunidad unidos voluntariamente para controlar a un criminal. Por
9. Tucker, Benjamin (1973) “La relación entre el Estado y el Individuo”, en El liberalismo de avanzada,
Editorial Proyección, Buenos Aires
68
lo tanto, hasta que el Estado desaparezca la relación con el individuo será de hosti-
lidad.
En respuesta al llamado a la puerta, el editor de Liberty la abre y es abordado por

un hombre al que nunca ha visto antes, pero que acredita ser Fenno.
Fenno.– “¿Vive aquí el señor Tucker?” 10
Editor de Liberty.– “Ese es mi nombre, señor.”
F.– “Vengo por el impuesto al sufragio.”
E. del L.– “Bien.”
F.– “Bien, vengo a cobrarlo.”
E. del L.– “¿Le debo algo?”
F.– “Bueno, sí”.
E. del L.– “¿Alguna vez consentí yo en pagarle algo?”
F.– “Bueno, no; pero usted estaba viviendo aquí el primer día de mayo del año
pasado, y la ciudad le ha impuesto un tributo de un dólar.”
E. del L.– “¡Ah! ¿Entonces no se trata de una cuestión de llegar a un acuerdo?”
F.– “No, se trata de una cuestión de coacción.”
E. del L.– “Pero, ¿no es esa una palabra un tanto suave? Yo lo llamo robo.”
F.– “Ah, bueno, usted conoce la ley: dice que todas las personas de veinte o más
años de edad que vivan en una ciudad al primer día del mes de mayo…”
E. del L.– “Sí, conozco lo que dice la ley, pero la ley es el mayor de todos los ladr o-
nes.”
F.– “Puede ser. De cualquier modo, quiero el dinero.”
E. del L. (mientras saca un dólar de su bolsillo y se lo entrega a Fenno)– “Muy bien.
Sé que usted es más fuerte que yo, porque usted tiene a un montón de otros ladro-
nes detrás suyo, y sé que usted será capaz de quitarme este dólar si yo me negara a
entregárselo. Si yo no supiera que usted es más fuerte que yo, tendría que empujar-
lo por los escalones. Pero dado que sé que es más fuerte, le entrego el dólar exacta-
mente del mismo modo en que se lo entregaría a cualquier otro ladrón de caminos.
Usted no posee más derecho a tomarlo, no obstante, que a ingresar a la casa y a t o-
mar cualquier cosa sobre la que pueda posar sus manos, y no veo por qué no lo ha-
ce.
F.– “¿Tiene usted su libreta de recibo de impuestos?”
E. del L.– “Nunca llevo un recibo por el dinero que se me roba.” 11
10. La inclusión de las comillas de apertura y de cierre para las partes dialogadas, en todo lo que sigue,
responde exclusivamente al respeto del estilo del autor, que las incluyó en el original. (N. del T.)
69
Al igual que Rousseau, sólo pueden sentirse obligados a cumplir las normas a
las que han dado consentimiento voluntario y, así serán consideradas auténticas
normas sociales, en el acuerdo, cuya ”perfección” excluye toda agresión, violación
de la libertad igualitaria o cualquier clase de invasión. La organización en sociedad
no puede estar sobre bases del uso de la fuerza y su monopolio, sobre todo conside-
rando que las acciones que el Estado se especializa en prevenir, controlar y repri-
mir, son el resultado de la interferencia de este en la producción y distribución de
bienes. Es decir que son el remedio al mismo mal que generan.
7. Kelsen
La Teoría Política Tradicional suele caracterizar al Estado como una entidad di-
ferente al Orden Jurídico. Se le adjudica caracteres de persona y de sujeto de dere-
chos y obligaciones, con existencia independiente del sistema jurídico. De este mo-
do, el Estado se aparece con una existencia anterior al derecho, cuya misión es
precisamente ser fuente creadora del mismo, para luego someterse a él. Su entidad
consistiría entonces en ser un ente meta-jurídico, condición del derecho y sujete de
éste. Para Kelsen, esta descripción sigue presa del dualismo jus-positivista. ¿Qué
otra cosa puede ser el Estado sino el resultado del cumplimiento de normas jurídi-
cas?
La estrategia encierra la pretensión de legitimar al Estado a partir del Derecho,
y de ese modo el Estado podría de ser considerado una manifestación del mero y
exclusivo uso de la fuerza, y ostentar el título de Estado de Derecho. Pero en reali-
dad hay, no sólo una co-implicación entre ambos, sino que se identifican. El Estado
es el Orden Jurídico. Así lo demuestra Kelsen al analizar los elementos tradicional-
mente atribuidos al Estado:
i. Población, compuesto por los individuos considerados habitantes de un Esta-
do, cuya conducta está regulada por el orden jurídico
ii. Territorio, es el ámbito donde el Estado puede aplicar sus normas jurídicas
iii. Poder, que en todas sus materializaciones, está dado por la Constitución
11. La traducción pertenece a Martín Rempel, a quién agradezco la gentileza de haberla compartido.
Publicación intitulada “A Seed Planted” extraida de: Tucker, Benjamin Ricketson, Instead of a Book. By
a Man Too Busy to Write One; A Fragmentary Exposition of Philosophical Anarchism, Benj. R. Tucker
Publisher, Second Edition, New York, 1897, p. 420-421
70
Una vez establecida esta identidad que, considera al Estado una personificación
metafórica del Orden jurídico, podemos abordar el problema de la distinción entre
Banda de Ladrones y Comunidad Jurídica, a sabiendas que estaremos hablando
también del Estado. En las primeras páginas de la Teoría pura del Derecho aparece
tematizada esta distinción, dentro del contexto de la caracterización del sistema
normativo, como un sistema coactivo monopolio de la comunidad jurídica. La ten-
dencia a centralizar el uso de la fuerza, aparece como una condición de la seguridad
social que, encuentra garantía de paz y orden en que el ejercicio de la fuerza quede
restringido a la comunidad jurídica. Es decir que la paz que el derecho garantiza es
sólo relativa, ya que no sólo no excluye el elemento fuerza de su orden, sino que lo
convierte en la causa del orden.
Pero la paz del derecho sólo es una paz relativa, no absoluta, puesto que el derecho
no excluye el recurso a la fuerza, es decir, la coacción física del hombre por el ho m-
bre. No se trata de un orden libre de coacción, como lo postula un anarquismo ut ó-
pico. El derecho es un orden de la coacción, y en cuanto orden coactivo y conforme
a su evolución, un sistema de seguridad y un orden de paz. 12
El Derecho es un sistema social, coactivo y jerárquico orientado a la conducta

humana. Las normas que lo componen ordenan una determinada conducta huma-
na, en cuanto enlazan a la conducta contrapuesta un acto coactivo, dirigido contra
quién así actúa. Esto es, faculta a un determinado individuo para dirigir contra otro
individuo un acto coactivo como sanción.
El acto coactivo adquiere el carácter de una sanción y la conducta humana con-
tra la cual se dirige, adopta el carácter de un comportamiento prohibido, antijurídi-
co, transgresión o delito. La conducta contraria la condición-antecedente de una
norma es la conducta lícita o no prohibida, la conducta obligatoria. La condición a
la cual se enlaza la sanción, no tiene que ser necesariamente una conducta determi-
nada de un hombre, sino que puede consistir en otra circunstancia de hecho, consi-
derada por alguna razón, como socialmente perjudicial o no preferible. Son actos de
coacción atribuibles al sistema normativo. Esto no quiere decir que en todos los
casos, la ejecución de la sanción implique el empleo de la fuerza física. Ello sucede
solamente cuando se opone resistencia a la ejecución, lo que normalmente no suce-
de, según Kelsen.13
12. Kelsen, Hans (2011) Teoría Pura del Derecho, Editorial Porrúa, México, 1. Derecho y Norma, 6, b- α,
β, γ
13. Kelsen, Hans (2011) Teoría Pura del Derecho, Editorial Porrúa, México, 1. Derecho y Norma, 6, a-c
71
Lo cierto es que el derecho como un orden coactivo obliga a determinada con-

ducta humana bajo “amenaza” de actos coercitivos, es decir, ciertos males como la
privación de la libertad o de la propiedad. La comunidad jurídica que, se expresa
mediante normas y una banda de tienen el mismo sentido subjetivo, pero sólo del
primero puede decirse que tiene ese mismo sentido objetivo. La diferencia radica en
que atribuimos objetividad –sentido de debido u obligatorio para todos– al conte-
nido de las normas, supeditando la objetividad a la intersubjetividad de los obser-
vadores participantes. Y ¿por qué la atribuimos? Aquí Kelsen introduce dos facto-
res. Uno teórico: el derecho se presenta como un sistema y no como una norma
aislada, que adquiere su validez por pertenecer a un sistema válido a su vez, y cuya
fuente es un presupuesto metodológico, llamado Grundnorm. Otro, fáctico: difícil-
mente consideraremos como sistema algo que tiene la fugacidad –y la particulari-
dad geográfica– de la orden del asaltante.
Este segundo factor es más objetivo, pero no considera los sistemas normativos
“delictivos” duraderos, como la mafia. Y ahora el Estado que, ejerce policía y cobra
impuestos en el territorio que domina, es claro que, visto desde el propio Estado,
sus normas están autorizadas por una Grundnorm y se aprecian como permanen-
tes. En este punto es donde Kelsen argumenta en torno a la Eficacia, la propiedad
de las normas y del sistema normativo que, consiste básicamente en cumplir con
dos requisitos: el de acatamiento y el de aplicación. En esta distinción permitiría
establecer que la Comunidad Jurídica se distinguirá de una banda de ladrones por
la eficacia de su sistema de normas, más estable y que cuenta con alto nivel de aca-
tamiento.
Tanto el derecho, como sistema de orden social coactivo, como –en particular–
la norma, son eficaces sólo si el orden jurídico es válido de una manera tal que, los
individuos a los que se dirige conforman sus conductas a evitar realizar la acción
que es antecedente en el condicional de la norma. Esta propiedad de la eficacia,
tiene dos requerimientos:
el primero de ellos es el del acatamiento, supone lo que suele conocerse como “obe-
diencia”, esto es no realizar la acción asociada a una sanción en el contexto de una
norma jurídica. Los motivos por los que esta discordancia sugerida se da, no están
dentro del marco del análisis del cientista del derecho, cuyo objeto de estudio se
haya dentro de los marcos del sistema normativo;
el segundo, consiste en la aplicación, y supone lo que suele llamarse “castigo” o
aplicación de la pena o sanción prevista en la norma. Esta instancia se activaría en
las circunstancias en las que se realizaran las acciones que son antecedente en el
condicional de la norma. No está dirigida a quienes realizan estas acciones, sino que
72
están dirigidas al sistema jurídico que es el encargado y responsable de sancionar,

puesto que se está dentro de un sistema normativo que monopoliza la coacción.
Nótese que la razón no reside sencillamente en la eficacia, sino en los efectos

que cierta forma de eficacia tiene sobre las decisiones metodológicas del observa-
dor. Pero esto no es sino contingente: no está dicho qué generalidad, en el tiempo y
en el espacio, debe tener una norma o un conjunto coherente de normas para “me-
recer” de nosotros la calificación de sistema. Durante una toma de rehenes que se
prolonga un par de días, por ejemplo, los afectados bien pueden verse motivados a
armar un sistema con las órdenes de los secuestradores. Pero hay más: la mafia.
Cuando la banda de ladrones está estructurada, se mantiene en el tiempo, logra
obediencia y compite a veces ventajosamente con el poder estatal, ¿en qué factores
empíricos puede apoyarse el kelseniano juicio de “objetividad”? La impresión que
tengo en este punto es que Kelsen ha buscado con cierta desesperación algún punto
de apoyo para confirmar su sentimiento de preferencia por el estado antes que por
la mafia, tratando de no caer en el mecanismo valorativo.
Estas condiciones traen aparejados el riesgo de la pérdida de pureza y de deli-
mitación del objeto de estudio, porque suscita otros problemas, como los relaciona-
dos con el recurso de la fuerza, ejercida de manera prevista por las normas, en la
forma de la coacción.
Los objetivos de la Teoría Pura del Derecho no se dirigen a intentar establecer

las razones de la obediencia, el acatamiento o la no-resistencia ante la inminencia
de la aplicación del acto coactivo y, por ello es comprensible que no profundice so-
bre ello. Pero a partir de lo dicho, podemos preguntarnos si la fuerza física es utili-
zada en la mayoría de los casos de aplicación de sanción, como respuesta a los in-
tentos por resistir la aplicación de la sanción, y es muy posible también que esta
resistencia sea desproporcionada en desventaja, en relación con la fuerza institu-
cionalizada. Además podríamos preguntarnos si esa supuesta no-resistencia a la se
refiere Kelsen, pueda deberse a sabiendas de lo inútil de cualquier intento por resis-
tir o bien, al temor de padecer una sanción mayor.
Considero que Kelsen pretende con su planteo mantenerse a salvo de justificar
la obediencia o la legitimidad a partir de la fuerza. El derecho debe poder ser legi-
timado, o justificado a partir del derecho mismo, su legitimación ha de ser inma-
nente y no trascendente, ni mucho menos estar relacionada o dependiente de ac-
ciones sometidas al orden de la fuerza. Y teniendo en cuenta las instancias
revolucionarias, en las que se opera un cambio de órdenes jurídicos que, requieren
73
para declararse vencedoras, un alto nivel de acatamiento, vemos la importancia de

la eficacia como condición para instalar la distinción entre aquellos a los que se
considera fuera o dentro de la ley. Y esto, sin entrar a discernir sobre la centralidad
del uso y monopolio de la fuerza en los procesos revolucionarios.
Así validez y eficacia expresan o traducen al interior del sistema de normas, del
sistema jurídico, las relaciones de fuerza que implica una relación de dominación,
de mando y obediencia. Dentro del lenguaje binario de lícito-ilícito, legal-ilegal,
prohibido-permitido, se encubre la simple administración monopólica de la fuerza.
La comunidad jurídica la igual que una banda de ladrones es un modo de organizar
la fuerza.
Pareciera que el costo que paga la teoría pura del derecho es la de poner en
riesgo la distinción entre naturaleza y sociedad, basándose en la distinción entre
causalidad e imputación –o atribución. La propiedad de la eficacia que reclama aca-
tamiento y aplicación de sanciones, está más acorde con el ámbito de las leyes físi-
cas determinando el movimiento de los cuerpos, más propio del ámbito de los fe-
nómenos y de la relación causa-efecto que impera en la naturaleza, mucho más que
al mundo de los hombres, al que llamamos sociedad.
Podemos concluir en que, la estrategia central de Kelsen será la recurrencia a la

Eficacia, es decir que, la diferencia entre los términos de “Comunidad Jurídica” y
“Banda de ladrones”, queda subordinada a una simple situación de hecho: el aca-
tamiento y la aplicación.
Sostengo que estas nociones de “acatamiento” y “aplicación” no son más que re-
formulaciones eufemísticas del elemento “violencia”, al que hiciera referencia la
Teoría Política tradicional, pero en una modalidad peculiar de su administración.
En este caso, el problema se revela evidente porque en ambos términos a definir,
tanto en la “Comunidad Jurídica”, como en la “Banda de Ladrones”, no puede ser el
elemento que tienen en común y al mismo tiempo ser también el elemento a partir
del cual se pretende fundamentar la distinción.#
74
Trabajo agradable: pasión y anarquismo ∙ JUAN CARLOS BALERDI
Trabajo agradable: pasión y anarquismo.
JUAN CARLOS BALERDI

[email protected]
Instituto Gioja - Facultad de Derecho - Universidad de Buenos Aires
Resumen:
La tradición judeo – cristiana ha consagrado un concepto de “trabajo” en virtud del
cual el trabajo es vivenciado por el hombre como una conducta disvaliosa, que lo
priva de la posibilidad de gozar eternamente de algo valioso, como el ocio. Ha sido
tal su influencia en nuestra cultura que, ni aun quienes –como Piotr Kropotkin o
Bertrand Russell- se animaron a esbozar la posibilidad del “trabajo agradable”, pu-
dieron escapar por completo al peso de la tradición, y debieron allanarse a jerarqu i-
zar el “trabajo socialmente necesario” para cubrir las necesidades materiales del
grupo por sobre el “trabajo placentero” para el individuo.
El derecho laboral, como fiel reflejo de la tradición bíblica, ha definido como trab a-
jo a aquella actividad que se presta a favor de otro a cambio de una remuneración,
priorizando el aspecto de subordinación y dejando de lado el goce, la libertad y la
creatividad.
En la presente ponencia intentaré demostrar, desde un “universal libertario” (“un i-
versal negativo” que, por no tener el carácter de una preferencia ético – política,
permite el ejercicio de una crítica que puede cuestionar recurrentemente la conti n-
gencia de lo fáctico-positivo sin tornarse “ideología” de un orden fáctico-positivo al-
ternativo), la historicidad y contingencia de ese concepto.
A la vez, y sin que ello signifique la acuñación de un concepto inmune a la crítica,
utilizaré herramientas teóricas aportadas por el anarquismo existencial de Max
Stirner, para ensayar la posibilidad de pensar un concepto de “trabajo agradable”
no subordinado que, sin renunciar al goce, la libertad y la creatividad del indivi-
duo, resulte compatible con el “trabajo socialmente necesario” para cubrir las nec e-
sidades materiales del grupo.
Palabras clave: trabajo agradable - trabajo necesario - anarquismo -
75
1.- Introducción
El origen etimológico de la palabra “trabajo” remite a la idea de castigo. Provie-

ne del vocablo del bajo latín del siglo Vl tripalium –tres palos–, con el que se de-
nominaba a una especie de cepo formado por tres maderos cruzados, al que eran
atados los reos, para inmovilizarlos, mientras se los azotaba.1
Pero tiempo atrás, antes de que el trabajo tuviera nombre, la misma clase de
actividad humana había sido presentada en términos similares en el libro del Géne-
sis. Había sido uno de los castigos impartidos por dios al hombre por haber pre-
tendido acceder al conocimiento, desobedeciendo sus órdenes. 2 “Con fatiga saca-
rás de él (del suelo) el alimento todos los días de tu vida” y “Ganarás el pan con el
sudor de tu frente” son algunas de las terribles amonestaciones que el creador diri-
gió a su criatura.
Tal ha sido el peso de la tradición judeo – cristiana en nuestra cultura que, por
lo menos desde entonces, el trabajo fue vivenciado por el hombre como una con-
ducta disvaliosa, que lo privaba de la posibilidad de gozar eternamente de algo va-
lioso (el ocio).3 En este orden de ideas, ni siquiera algunos de los más destacados
representantes de las corrientes avanzadas del pensamiento social lograron superar
–aun cuando lo intentaron- todo lo que conlleva este concepto canónico de “traba-
jo”.
1. De “tripalium” derivó inicialmente “tripaliare” (torturar) y posteriormente “trebajo” (esfuerzo, sufri-

miento, sacrificio). “Trebajo” evolucionó posteriormente hacia “trabajo”. Cf. Gómez de Silva, G., Breve
diccionario etimológico de la lengua española, Fondo de Cultura Económica, México, 1998.
2. Al alimentarse de los frutos del árbol de la ciencia del bien y del mal, incurriendo en el pecado origi-
nal.
3. Es por eso, también, que según el Nuevo Testamento, en el fin de los tiempos posterior al juicio
final, los hombres justos serán nuevamente recompensados con el ocio del que gozaban antes del pe-
cado original, mediante una vida eterna en la eterna contemplación y glorificación del creador. Giorgio
Agamben ve en este “premio” la constatación de que “...el ser y la libertad de las criaturas dependen
esencialmente del acto de glorificar y dar gracias”. Cf. Agamben, Giorgio, El Reino y la Gloria. Una
genealogía teológica de la economía y del gobierno, Adriana Hidalgo Editora, Buenos Aires, 2008, p.
375. Así fue en el origen de los tiempos y así será después del juicio final. Aplicando al objeto de estu-
dio de este artículo el análisis del autor italiano, entiendo que el trabajo tal como suele ser practicado
forma parte, en este esquema, del castigo, equiparable a la “pérdida de la libertad”, sufrido por el
hombre como consecuencia de haberse rebelado contra el creador. Pero si la “libertad” que el hombre
ha perdido y recuperará después del juicio final consiste en el ocio dedicado a la “glorificación” de dios,
no es auténtica libertad, sino libertad “para”, libertad dependiente y subordinada al mandato divino.
76
Piotr Kropotkin se refiere, en La conquista del pan, a las ventajas para el indi-
viduo y para la sociedad de una forma de actividad a la que denomina “trabajo
agradable”, consistente en el trabajo libre que, ocupando una pequeña parte de la
jornada (cuatro o cinco horas diarias), es realizado en condiciones óptimas de hi-
giene y salubridad.4
Según Leticia Vita,
Para Kropotkin el bienestar, entendido como la satisfacción de las necesidades físi-

cas, artísticas y morales, ha sido siempre el más poderoso estímulo para el trabajo.
Pero no todas las condiciones de trabajo hacen posible que éste sea agradable. Para
Kropotkin es el trabajador libre, en oposición al que llama “mercenario” (el que
vende su trabajo a cambio de un salario, es decir el asalariado), quien despliega i n-
finitamente más energía e inteligencia y obtiene productos de primer orden mucho
más abundantes con su trabajo. Pareciera entonces que para Kropotkin todo trab a-
jo sería por naturaleza agradable, dejando de serlo al ser vendido y por lo tanto
convertirse en trabajo explotado5
El problema es que para Kropotkin, que el trabajo sea libre, en el sentido de

“opuesto a ‘mercenario’ o ‘asalariado’”, no implica que sea libremente elegido. Esto
queda claro cuando Bertrand Russell retoma el concepto de “trabajo agradable” y
sostiene que la clase de trabajo que un hombre escogería voluntariamente sería
siempre excepcional, ya que la mayor parte del necesario es fatigoso, desagradable
y monótono.
Lo que hace agradable el trabajo, para Kropotkin y Russell, no es su contenido
sino las condiciones de su realización, entre las cuales se halla la posibilidad de que
la actividad no ocupe toda la jornada útil, sino sólo una parte, dejando tiempo li-
bre tanto para el descanso como para otras tareas, por ejemplo las intelectuales. 6
Sin embargo, incurren en contradicción al postular que un trabajo fatigoso, des-
agradable y monótono, puede ser a la vez agradable por naturaleza y proporcionar
4. Cf. Kropotkin, Piotr, “El trabajo agradable”, en La conquista del pan, Libros de Anarres, Buenos
Aires, 2005, p. 121. A continuación, presenta varios ejemplos empíricos (de los que no da ni nombre
ni localización), que le permiten argumentar sobre la factibilidad del trabajo realizado en esas condicio-
nes: algunos talleres fabriles, una fábrica dedicada a la industria bélica. Asimismo, se anima a profeti-
zar que hasta el trabajo en las minas podría convertirse en “trabajo agradable”.
5. Cf. Vita, Leticia J., “Trabajo y salario”, en Grupo de Estudios sobre el Anarquismo, El anarquismo
frente al derecho. Lecturas sobre Propiedad, Familia, Estado y Justicia, Libros de Anarres, Bs. As.,
2007, p.103
6. Cf. Russell, Bertrand, Los caminos de la libertad, Hyspamerica, Buenos Aires, pp. 105 y ss. Tam-
bién Bakunin sostenía la importancia del tiempo libre después del trabajo.
77
“bienestar” al individuo. La realidad es que, como para ellos lo “agradable por na-
turaleza” es lo que queda por fuera del trabajo, el mejoramiento de las condiciones
laborales facilitaría al hombre la posibilidad de dedicarse con tranquilidad al “no
trabajo”.
Si incurren en contradicción, es porque la definición de “trabajo agradable” que
proponen continúa prisionera de una tradición cultural que distingue entre “tiempo
para el trabajo” y “tiempo para la vida”, y entre “trabajo socialmente necesario” y
“ocio y actividades intelectuales”. Escapar de ellas, para establecer una noción de
“trabajo agradable” como sinónimo de “actividad que proporciona a quien trabaja
alegría, satisfacción y placer”, supone la necesidad de borrar esas líneas divisorias.
2.- Charles Fourier y el falansterio
Antes que Kropotkin, Charles Fourier había intentando una definición del con-
cepto de “trabajo agradable”, en el que éste aparecía como sinónimo de “trabajo
placentero”. Asimismo, había intentado compatibilizar “trabajo placentero” con
“trabajo socialmente necesario”. En su modelo de sociedad armónica –el “falanste-
rio”-, el derecho al trabajo cumple un papel fundamental, y la pasión debe ser el
motor que vuelve agradable el trabajo. El trabajo en el que Fourier piensa no es
individual y subordinado,7 sino que es llevado a cabo por grupos denominados “se-
ries pasionales”, cuyo buen funcionamiento se encuentra garantizado por la dis-
cordia entre egoístas con intereses contrapuestos, asociados para obtener mejores
resultados.
Pero Fourier se queda en las buenas intenciones, porque si bien sostiene que el
grupo armónico (la serie) “...es una reunión completamente libre y ligada por uno
o varios afectos comunes a los diversos individuos de que se compone el grupo”,8
afirma que esa serie se encuentra al servicio del grupo mayor (el falansterio), que
“Deberá tener, a lo menos, las siete octavas partes de sus miembros entre agri-
7. Que “...no procura sino el aburrimiento sin lucro”. Cf. Fourier, Charles, El falansterio, Editorial In-
termundo, Buenos Aires, 1946, p. 106.
8. Cf. Ibid, p. 93. Dice Fourier: “Los grupos regulares o armónicos (...) deben llenar los tres requisitos
siguientes:
1º Asociación espontánea sin vínculo obligado y sin otro compromiso que el de las conveniencias.
2º Pasión ardiente y ciega por una función industrial o de placer común a todos los congregados.
3º Abnegación sin límites a los intereses del grupo; disposición a sacrificarse para el sostenimiento de la
pasión común”. Cf. Ibid., pp. 94-95.
78
cultores y manufactureros; el otro octavo se compondrá de capitalistas, sabios y

artistas”.9
Así, la libertad que el trabajador gana al no depender más de un patrón que di-
rige su trabajo y le dice lo que debe hacer si quiere recibir su remuneración, la
pierde inmediatamente al verse obligado a poner su labor al servicio de un colecti-
vo que le dice qué tiene que hacer, cuándo y cómo. ¿Dónde queda la reunión libre
y espontánea, dónde la pasión, si el falansterio, en función de criterios de necesi-
dad social, impone la realización de determinadas actividades, en porcentajes
también obligatorios? La actividad humana, así concebida, carece –aunque se
afirme lo contrario- de libertad y de espontaneidad, pues lo que se hace forma par-
te de un plan previo sobre lo que se debe hacer. Se hace lo que se debe hacer, y lo
que se debe hacer es lo que Fourier considera necesario para el funcionamiento del
falansterio, pero también lo que Fourier sabe que será preferible y más agradable
para los individuos.10
Fourier predica que libertad y placer son elementos necesarios para que exista
trabajo agradable, pero no logra escapar a la tradición de la maldición bíblica:
Dios ha condenado al hombre a ganar su pan con el sudor de la frente; pero no nos
condenó a ser privados del trabajo de que depende nuestra subsistencia. Podemos,
pues, invocando los derechos del hombre, invitar a la Filosofía y a la Civilización a
no privarnos del recurso que Dios nos dejó a mal ir como castigo, y a que nos g a-
ranticen por lo menos el género de trabajo que más nos agrade como derecho 11
Como puede advertirse, su intento de compatibilizar “trabajo agradable” con

“trabajo socialmente necesario” naufraga porque no se le ocurre mejor idea que
subordinar al primero respecto del segundo, para lo cual opera una sutil transfor-
mación del concepto de “trabajo agradable” en el de “género de trabajo que más nos
9. Cf. Ibid., p. 70.

10. Por ejemplo, el falansterio debe reemplazar a la familia, a la que el autor francés desprecia, pues
como considera que “Toda obligación engendra la falsedad”, sostiene que “...no siendo ni libre ni soluble
el grupo de familia, no puede eximirse de la regla”. Cf. Ibid., Capítulo lV, nota 10, p. 95. Al respecto,
en la Nota 8 del capítulo lll expone la siguiente reflexión crítica: “Un padre de familia dice al leer esto:
‘Mi mayor gusto es el de comer con mi mujer y mis hijos, y suceda lo que quiera, conservaré esta cos-
tumbre que me agrada’. Es un error; le agrada hoy porque no tiene cosa mejor, pero cuando haya
gozado por dos días las costumbres de la Armonía y haya mordido el anzuelo de los atractivos e intrigas
de las series, querrá comer con sus compañeros y dejará de hacerlo con su mujer y sus hijos, quienes,
por su parte, no pedirán cosa más agradable para ellos que librarse de las tediosas comidas de familia”.
Cf. Ibid., p. 77 Fourier no sólo sabe lo que conviene para el buen funcionamiento del grupo social, sino
también lo que preferirán el padre de familia, su mujer y sus hijos.
11. Cf. Ibid., p. 146.
79
agrade”. La utilización de la palabra “género” sugiere claramente que Fourier ya no

se refiere a lo que hemos definido como “trabajo agradable”, esto es al trabajo es-
pecífico que libremente elegimos realizar porque nos apasiona, sino al trabajo por
el que optamos entre una serie genérica puesta a nuestra disposición por el falans-
terio: el “género de trabajo que más nos agrade” termina siendo, en síntesis, el
“trabajo que menos nos desagrada”.
Fourier fue criticado por muchos pensadores sociales posteriores, aunque no
por sus contradicciones y su autoritarismo. En este orden de ideas, Kropotkin es
uno de quienes manifiesta su horror y repudio por el modelo de organización social
fourieriano:
El falansterio repugna a millones de seres humanos. El hombre menos expansivo

experimenta ciertamente la necesidad de reunirse con sus semejantes para un tr a-
bajo común, tanto más atrayente cuanto mayor es la conciencia de formar parte de
un inmenso todo. Pero no sucede así con el tiempo libre dedicado al descanso y a la
intimidad. El falansterio, y aun el familisterio, no lo tienen en cuenta, o bien tratan
de responder a esta necesidad con agrupaciones artificiosas.
El falansterio, que no es en realidad sino un inmenso hotel, puede agradar a algu-
nos y aun a todos en ciertos momentos de su vida, pero la gran masa prefiere la vida
de familia (de la familia del porvenir por supuesto); prefiere la habitación aislada, y
los normandos y los anglosajones llegan hasta a preferir la pequeña casa de cuatro,
seis u ocho piezas, en la cual pueden vivir separadamente la familia o la aglomer a-
ción de amigos12
Pero Kropotkin –crítico de este modelo de organización social- sigue sin poder
concebir un concepto de “trabajo agradable” vinculado, pero no subordinado, al de
“trabajo socialmente necesario”. A tal punto no le parece criticable el modelo de
organización laboral propuesto por Fourier, que llega a señalar, entusiastamente,
que “...para la organización material, el sueño de Fourier no era simplemente
una utopía”.13
Dedicaré las siguientes líneas a intentar demostrar que es posible definir un
concepto de “trabajo agradable” que, sin entrar en contraposición con el de “traba-
jo socialmente necesario”, no termine identificándose con el de “género de trabajo
que menos nos desagrada”. En síntesis, que el “trabajo agradable”, sin dejar de ser
12. Cf. Kropotkin, Piotr, “El trabajo agradable”, en La conquista del pan, Libros de Anarres, Buenos
Aires, 2005, p. 124
13. Cf. Ibid., p. 123
80
agradable, puede desarrollarse simultáneamente con el “trabajo socialmente nece-

sario”.
3.- El concepto de “trabajo” en el derecho laboral
Para ello, es necesario profundizar, por sus proyecciones en el imaginario so-

cial, en un análisis crítico de las representaciones jurídicas del concepto de “traba-
jo”. Sin embargo, hacerlo no es tarea fácil, debido a la diversidad de las definicio-
nes ensayadas por las distintas legislaciones laborales y, en muchos casos, a la
ausencia de definición. No obstante ello, creemos que es posible intentar una sis-
tematización de los enfoques normativos observables en legislaciones actualmente
vigentes:
1. regulación de la actividad y de sus sujetos, sin definición del concepto
de “trabajo”. Es lo que hace la legislación española, que en el art. 1 de la
Ley del Estatuto de los Trabajadores establece que “Esta ley será de
aplicación a los trabajadores que voluntariamente presten sus servicios
retribuidos por cuenta ajena y dentro del ámbito de organización y di-
rección de otra persona, física o jurídica, denominada empleador o
empresario”
2. definición del concepto de “trabajo” en términos descriptivos. Es lo que
hace el Código de Trabajo chileno en su art. 7, cuando define al contrato
de trabajo individual como “...una convención por la cual el empleador
y el trabajador se obligan recíprocamente, éste a prestar servicios per-
sonales bajo dependencia y subordinación del primero, y aquél a pagar
por estos servicios una remuneración determinada”
3. definición del concepto de “trabajo” en términos descriptivos, a la que
se suma el encuadramiento de la actividad previamente descripta en el
marco de un sistema de valores. Es lo que se hace en el art. 4 de la ley
laboral argentina, donde se explicitan tanto el concepto como el sistema
de valores en cuyo marco supuestamente se lleva a cabo la actividad la-
boral
Al análisis de esta norma me abocaré ahora, pues entiendo que el sistema de
valores que torna transparente constituye un presupuesto que subyace también a
las legislaciones que se limitan a describir la actividad y a aquellas que la regulan
sin definir el concepto. Al respecto, en el primer párrafo del art. 4 de la ley de con-
trato de trabajo se establece: “Constituye trabajo (...) toda actividad lícita que se
81
preste en favor de quien tiene la facultad de dirigirla, mediante una remunera-

ción”, para agregar que “El contrato de trabajo tiene como principal objeto la ac-
tividad productiva y creadora del hombre en sí”, y que “Sólo después ha de enten-
derse que media entre las partes una relación de intercambio y un fin
económico...”.
En relación con este enunciado, Miguel Ángel Sardegna sostiene que “...la ley
es (...) expresión de una filosofía; lo que primero cuenta es la actividad productiva
y creadora del hombre, luego viene la idea de intercambio y el fin económico”,14
dando por sentado que entre los dos párrafos existe una armónica continuidad con-
ceptual. En esta línea de pensamiento, Jorge Rodriguez Mancini profundiza el ga-
limatías cuando dice que el art 4 no debe interpretarse como una simple declara-
ción principista (aunque asume que “lo es seguramente”), sino como una idea que
sienta las bases de lectura e interpretación del resto de la normativa. En este orden
de ideas, señala que la construcción jurídica (de este articulo) es objetivamente
inatacable,15 dado que
… el legislador ha asumido la obligación de declarar solemnemente que (…) esa re-

lación jurídica de cambio con finalidad económica en tanto es aprovechada por
otro para producir bienes y servicios no reconoce en esto su principal y
primer fin, sino que se lo relativiza (“sólo después”) [el destacado es nues-
tro] respecto de un fin principal cual es el de la “actividad productiva y creadora del
hombre “en sí”16
Antonio Vázquez Vialard sugiere que la actividad productiva y creadora no se

encuentra comprometida en el trabajo en relación de dependencia, porque el ser
humano “...compromete su responsabilidad psicológica que no puede ser dañada
con motivo de la ejecución del negocio”.17 Es decir que, aunque el trabajador reciba
14. Cf. Sardegna, Miguel Ángel, Ley de Contrato de Trabajo y sus reformas comentada – anotada –
concordada. Leyes de Empleo, PyMES, de flexibilidad y decretos reglamentarios, leyes de riesgos del
trabajo y de Concursos y Quiebras. Ley 25.013. Doctrina. Jurisprudencia de la Corte Suprema y tribu-
nales inferiores. Fallos plenarios. Legislación, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1999, pp. 65-66
15. Cf. Rodriguez Mancini Jorge, La ley de contrato de trabajo. Comentada, anotada y concordada, La
Ley, 1ª edición. Buenos Aires. 2007, p. 282.
16. Cf. Ibid.
17. Cf. Vázquez Vialard, Antonio (Director), y Raúl Ojeda (Coordinador), Ley de contrato de trabajo:
comentada y concordada: artículos 1 a 92 ter,. 1ª edición, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2005, p. 115
82
órdenes, siempre existe un fuero interno en el que mantiene su productividad y su

libertad creativa.18
Por su parte, Miguel Ángel Maza, al puntualizar que “A nuestro modo de ver,
aun cuando pueda discutirse el carácter dignificante del trabajo, sobre lo que no
es posible dudar es acerca de la dignidad del trabajo humano precisamente por
ser la labor de personas humanas”,19 pretende volver explícitos los presupuestos
que subyacen a la concepción filosófica a la que alude Sardegna: el hombre debe
trabajar, porque la labor humana es digna en sí misma. Sin embargo, lejos de cla-
rificar, su intento de definición resulta circular, porque no explica ni profundiza
qué entiende por dignidad, ni por qué la dignidad de la labor humana coincide con
el trabajo en relación de dependencia y no con cualquier otro tipo de actividad.
No obstante ello, tomando como punto de partida esa difusa noción de “digni-
dad del trabajo humano”, se anima a ensayar un argumento con el que busca justi-
ficar el concepto de “trabajo como actividad productiva y creadora del hombre”-:
“La civilización moderna ha superado la barbarie del trabajo esclavo, que no sólo
negaba toda dignidad al trabajo impuesto sino que, por añadidura, negaba la
dignidad humana al esclavo, al que el derecho romano - entre otros- sometía al
derecho real”.20
Llegados a este punto, podría sintetizarse de la siguiente manera el presupues-
to básico en el que se funda la aceptabilidad del trabajo, tal como se lo concibe en
la actualidad: “La dignidad de la prestación de servicios para otro (trabajo) se deri-
va de su reconocimiento como actividad productiva y creadora, que implica el re-
conocimiento del trabajador como persona, igual en tal carácter al empleador que
lo dirige”.
Este presupuesto sólo funciona socialmente si no se cuestiona la existencia de
diferencias cualitativamente significativas entre “trabajo como actividad productiva
y creadora” y “trabajo esclavo”. Para que ello no suceda, resulta fundamental la
caracterización de “trabajo” como actividad lícita que se presta en favor de quien
tiene la facultad de dirigirla, mediante una remuneración, pues en la remunera-
ción se cifra algo más que el mero pago al trabajador del valor de su trabajo.21 La
18. Esto resulta tan absurdo como si, en el ámbito del derecho constitucional, se postulara la posibili-
dad de ejercer la libertad de pensamiento sin reconocer al mismo tiempo la libertad de expresión.
19. Citado en Ojeda, Raúl Horacio, Ley de Contrato de trabajo comentada y concordada 2da edición,
Rubinzal - Culzoni., Santa Fe, 2011, pp. 78 - 79.
20. Cf. Ibid., p 79.
21. O, siguiendo la doctrina marxista clásica, la contraprestación recibida por éste por la venta de su
fuerza laboral al burgués, contraprestación que sólo le sirve para poder subsistir (según nota sin núme-
ro de Friedrich Engels a la edición inglesa de 1888 de Marx, Karl, y Friedrich Engels, Manifiesto del
partido comunista. Cf. Marx, Karl, y Friedrich Engels Manifiesto del partido comunista, Ediciones en
83
remuneración también representa para el trabajador un reconocimiento de parte de

su patrón por el esfuerzo realizado, pues a través de ella, el trabajador se siente
importante, valorado (y estimulado para continuar esforzándose) por ese otro que
es su patrón.
Como puede advertirse, la definición de “trabajo” ensayada por gran parte de
los doctrinarios del derecho laboral es evidentemente contradictoria, pues la re-
muneración opera como un velo que oculta la coerción que siempre ejerce el em-
pleador al dirigir el trabajo, suprimiendo de hecho la libertad para realizar la acti-
vidad productiva y creadora que se proclama como derecho del individuo y objeto
del contrato de trabajo. Eso sucede porque la función de reconocimiento que el
trabajador pretende, la remuneración sólo la cumple en apariencia. Alexander
Kojève, en su comentario a la Dialéctica del Amo y el Esclavo de Hegel, aporta
herramientas teóricas útiles para comprender el verdadero papel que asigno a la
remuneración en la relación de trabajo.
Kojève sostiene que “...todo Deseo humano, antropógeno, generador de la
Autoconciencia, de la realidad humana, se ejerce en función del deseo de ‘recono-
cimiento’”. Para él, la autoconciencia se adquiere en una lucha a muerte entre dos
contendientes por el “reconocimiento” del otro Sin embargo, en estas condiciones
no se alcanza un reconocimiento recíproco, sino que quien es vencido (el Esclavo)
se vuelve entidad reconocedora y quien vence (el Amo) entidad reconocida.
Toda vez que en la relación laboral se manifiesta esta dialéctica entre Amo y Es-
clavo, la remuneración no es en ella el “reconocimiento” por parte del
Amo/Empleador que el Esclavo/Trabajador pretende, sino una apariencia de “re-
conocimiento”, mediante cuyo otorgamiento el Empleador simula valorar el es-
fuerzo realizado por el Trabajador, impidiendo así que se vuelva consciente de su
condición y se rebele. Si se descorre ese velo, queda a la vista la verdad más cruda:
que el trabajador, a cambio de un precio, se ve obligado a acatar las directivas au-
toritarias que, para cumplir sus expectativas de lucro, le imparte el capitalista al
que se encuentra subordinado. En efecto, mal puede ser que, al tiempo que se pa-
ga una remuneración, el objeto del contrato de trabajo sea la actividad productiva
y creadora del hombre. No puede haber actividad productiva y creadora del
hombre si no hay libertad para la producción y la creación, y no puede haberla
mientras haya alguien con la facultad de dirigir y remunerar esa actividad. La di-
Lenguas Extranjeras, Beijing, 1987). Por supuesto que, en virtud de esta teoría, lo que se le paga al
trabajador es un valor monetario mucho menor al valor real de su fuerza de trabajo. Esa diferencia
entre el valor real de la fuerza de trabajo y lo que el burgués le paga al trabajador es lo que se conoce
como “plusvalía”, y es de lo que se apropia ilegítimamente el capitalista.
84
rección y la remuneración son contradictorias con la libertad, la producción y la

creación. La remuneración, en su doble rol de pago de un valor y aparente recono-
cimiento del esfuerzo realizado, no hace otra cosa que asegurar para el sistema el
trabajo de un trabajador al que ni se le ocurre que pueda preferir otra cosa.
En síntesis, es contradictorio postular la co – existencia armónica de “actividad
productiva y creadora”, “subordinación”, “intercambio” y “fin económico”. No
puede haber actividad productiva y creadora si el trabajador intercambia su activi-
dad a cambio de una remuneración y para un fin económico que no es el propio
sino el de su patrón.
Es lo que, con otras palabras, advierte también Mario Ackerman cuando sos-
tiene que “…la enorme mayoría de las personas que trabajan por cuenta ajena no
lo hacen con el objetivo de desenvolver su actividad productiva y creadora sino
que, mas sencillamente, solo buscan empleo para obtener dinero bajo la forma de
salario, ya que de ordinario ese dilatado colectivo humano sólo cuenta con ese
capital - su capacidad de prestar servicios bajo las ordenes de otro -
para insertarse en el sistema de reparto de los bienes económicos.” (el destacado
es nuestro).22
En otro orden de ideas, Sardegna, a pesar de reconocer que “...la norma exclu-
ye (...) el concepto de trabajo autónomo (...) también el que se presta gratuitamen-
te”,23 no advierte que el trabajo autónomo y algunas formas de trabajo gratuito
(prestaciones benévolas, familiares, de vecindad, amistosas), se adecuan mucho
más al sentido del segundo párrafo (El contrato de trabajo tiene como principal
objeto la actividad productiva y creadora del hombre en sí) que cualquier forma
de trabajo subordinada.24
En esta línea de razonamiento, y probablemente por no querer reconocer que
en la diferencia entre trabajo subordinado y trabajo autónomo se juega realmente
la posibilidad de llevar adelante una actividad productiva y creadora, Vázquez Via-
lard directamente desconoce la diferencia entre uno y otro, poniendo el acento no
22. Resulta desconcertante que Maza, después de no explicar nada de lo que pretende explicar, acuse a
Ackerman de efectuar una “lectura excesivamente lírica”, cuando lo que este autor hace no es otra cosa
que brindar una visión realista, que se pregunta por el auténtico carácter del “principal objeto” del con-
trato de trabajo (la actividad productiva y creadora del hombre), y llega a la conclusión de que la reali-
dad del concepto de “trabajo” que se acuña en la ley, es que se trata de una verdadera mercancía fun-
gible e intercambiable en el “mercado laboral”. Cf. Ibid., p. 81.
23. Cf. Sardegna, Miguel Ángel, Ley de Contrato de Trabajo y sus reformas comentada – anotada –
concordada. Leyes de Empleo, PyMES, de flexibilidad y decretos reglamentarios, leyes de riesgos del
trabajo y de Concursos y Quiebras. Ley 25.013. Doctrina. Jurisprudencia de la Corte Suprema y tribu-
nales inferiores. Fallos plenarios. Legislación, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1999, pp. 65-66.
24. Cf. Ibid.
85
en la libertad para dirigir la propia labor, sino en algo tan obvio como el aspecto
relacional presente en ambos. Así, sostiene que “… no existe en absoluto diferencia
entre ‘trabajo dependiente’ y ‘trabajo autónomo’...”, porque “...todo trabajo, por
definición, es a favor de otro a través de la alimentación del llamado sistema de
provisiones”,25 agregando luego que “…El trabajo que realiza una persona, con
prescindencia de la modalidad exterior con que se la ejecuta - por cuenta propia o
de un tercero que la dirige -, es siempre a favor de otro, de lo contrario no es tra-
bajo (sino juego)”.26
En este enunciado, que define “trabajo” en oposición a “juego”, Vázquez Via-
lard pone en evidencia su adscripción a la tradición bíblica segun la cual sólo puede
concebirse a la actividad laboral como algo disvalioso, que priva al hombre de algo
valioso como el ocio. No reconocer que el trabajo pueda vivirse como juego signifi-
ca negar la posibilidad de que se la pase bien trabajando, o sea la posibilidad del
trabajo agradable.
4.- Trabajo agradable: remuneración vs. pasión
Dicho marco jurídico, funcional al sistema económico capitalista, hace impo-

sible tan siquiera pensar un concepto de “trabajo agradable”. No puede haber tra-
bajo agradable si lo que queda para quien trabaja es la remuneración –en su doble
papel de recompensa y aparente reconocimiento-, pero la alegría, satisfacción y
placer derivados de la actividad queda en manos del que la dirige y se apodera de
los frutos de la labor ajena.
Pero este concepto sí puede ser pensado desde un “universal libertario”, presu-
puesto epistemológico que D’Auria caracteriza como un “universal negativo” que,
por no tener el carácter de una preferencia ético – política, permite el ejercicio de
una crítica que puede cuestionar la contingencia de lo fáctico-positivo sin traicio-
narse a sí misma tornándose “ideología” de un orden fáctico-positivo alternativo.27
Desde esta perspectiva, la crítica de los presupuestos en los que se funda ac-
tualmente el concepto de “trabajo” esbozada en los parágrafos 1 y 2, permite pensar
25. Cf. Vázquez Vialard, Antonio (Director), y Raúl Ojeda (Coordinador), Ley de contrato de trabajo:
comentada y concordada: artículos 1 a 92 ter,. 1ª edición, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2005, p. 106
26. Cf. Ibid
27. En este sentido, tal como señala DÀuria, la intuición anarquista (an-arquista), precisamente por
ser negativa y no postular ninguna forma afirmativa o apologética de gobierno o dominación, sino el
horizonte hipotético de una ausencia total de gobierno y dominación, encierra todo el potencial crítico
universalista que no puede contener ningún otro ideal social.
86
tal concepto como histórico y contingente. A partir de esta constatación, resulta

factible desarrollar una noción de “trabajo agradable” que, trazado un horizonte
hipotético de ausencia de gobierno y dominación, reconozca como ejes principales
de la voluntad creadora del trabajador a la libertad de desarrollo y acción sobre los
elementos de trabajo, así como a la libertad para elegirlos. Sin embargo, antes que
nada, se requiere un impulso, fundado en la pasión, susceptible de generar esa
voluntad creadora.
Pero como el problema con la palabra “pasión” es su connotación más bien ne-
gativa, ligada al sufrimiento o al padecimiento,28 es conveniente, antes de conti-
nuar, explicitar qué entendemos por “pasión”. A tales efectos, advertimos que la
definición de diccionario incluye otras acepciones más neutras, entre las cuales se
encuentran las de “pasión” como “inclinación o preferencia muy vivas de una per-
sona a otra” o “apetito o afición vehemente a una cosa.29 En este último sentido, el
término “pasión” parece designar simplemente a una emoción intensa, que entre
sus múltiples posibilidades puede englobar el entusiasmo o el deseo por algo.
En virtud de esta última acepción, que adoptaremos a partir de ahora, la pa-
sión aparece como consecuencia del placer que se siente, el placer que genera, ha-
cer “algo” que –porque entusiasma- se desea apasionadamente. Desde esta pers-
pectiva, el concepto de “trabajo agradable” no puede limitarse al “trabajo realizado
durante pocas horas” o al “trabajo realizado en condiciones óptimas de higiene y
salubridad”, pues se trata de caracterizaciones (sobre todo la primera) en las que
subyace la línea divisoria entre “trabajo” y “vida” que pretendemos borrar. 30 Por-
que no concebimos como necesaria esa línea divisoria, sostenemos que, para que
el trabajo sea realmente agradable, debe ser -en tanto parte (y no aparte) de la vi-
da-, apasionado.
Ello no puede suceder a menos que el trabajo sea libre, esto es elegido y dirigi-
do por el propio trabajador. De ahí que el placer -que se experimenta cuando se
vive y se trabaja apasionadamente- y la libertad –consistente en elegir y dirigir lo
28. En efecto, la palabra “pasión” viene del sustantivo latino “passio, - ionis”, que entre otras acepcio-
nes (probablemente la más difundida) significa “acción de padecer”. Este sentido de la palabra también
ha generado su reflejo en el imaginario popular. En este sentido, piénsese, por ejemplo, en la pasión
de Cristo en la cruz. Cf. Real Academia Española, Diccionario de la lengua española (vigésimo primera
edición) Tomo ll, Unigraf, Madrid, 1992, p. 1541.
29. Cf. Ibid.
30. La existencia de esta línea divisoria se advierte con claridad: si para que el trabajo sea agradable es
necesario que se trate de una actividad temporalmente limitada, ello quiere decir que en las horas que
no se dedican al trabajo, se halla el no-trabajo, o sea lo que se desea hacer realmente, o sea la vida.
En consecuencia, aun para esta concepción el trabajo sigue siendo la actividad que se hace por obliga-
ción, quitando tiempo para la vida. Podría decirse que, mientras se trabaja, se va perdiendo algo de
vida.
87
que se hace- son las variables de la ecuación que transforma a una actividad cual-
quiera en “trabajo agradable”, suponiendo la conversión de actos transitivos (a la
espera de un resultado o producto exterior a quien la realiza) en actos inmanen-
tes (que se extienden en el tiempo y se disfrutan por sí mismos, porque su perfec-
ción redunda en el propio sujeto que la ejecuta, como es el caso del sentir, el cono-
cer y el querer).31
Mientras en el “trabajo agradable” de Kropotkin y Russell se mantiene la línea
divisoria entre “trabajo” y “vida”, en virtud de la cual el trabajo continúa siendo un
acto transitivo que se realiza en función de un término final futuro (obtener una
remuneración que permita al trabajador hacer otras cosas), el “trabajo agradable”
es un acto inmanente, que no se orienta a un fin futuro, sino que se extiende en el
tiempo y se disfruta por sí mismo. Por eso, con el trabajo agradable desaparece la
remuneración, ya que nadie que realice una tarea cualquiera lo hará por la expecta-
tiva de una retribución monetaria, sino por el placer que experimente cuando se
desarrolle en la actividad que lo apasiona. Pensando en la doble función que hoy
cumple la remuneración, el placer será la retribución del trabajador, y el recono-
cimiento no tendrá nada que ver con la satisfacción del patrón: el trabajador lo ex-
perimentará al percibir la satisfacción propia y de sus semejantes por el trabajo
bien realizado.32
5.- Hedonismo libertario, pasión y razón
El trabajo agradable no puede prosperar en el contexto de una regulación labo-

ral que es producto de una contingencia histórica caracterizada por el predominio
de un pensamiento jerárquico, que obliga al trabajador a resignar su placer para
proporcionarlo al patrón a cambio de una remuneración. Tampoco podría hacerlo
si se hicieran realidad las promesas del anarquismo libertario y otras corrientes
socialistas, que intentaron superar esa contingencia priorizando el trabajo social-
31. Tomás de Aquino, siguiendo a Aristóteles, dice que los actos transitivos (construir una casa) tienen
sentido en su término final futuro, mientras que los inmanentes (pensar, amar, alegrarse) superan la
temporalidad física, porque no se orientan a un término futuro. Cf. Sanguineti Juan José, y Mario Cas-
tagnino, Tiempo y Universo: una visión filosófica y científica, Ed. Catálogos, Buenos Aires, 2006, p
46.
32. También el anarco - comunismo kropotkiniano aspira a suprimir por completo cualquier forma de
salario, y propone que sean comunes la tierra, los medios de producción y el producto. Sin embargo,
su postura se limita al aspecto material de la remuneración, pero nada dice acerca de la función del
salario en tanto reconocimiento por el trabajo bien realizado.
88
mente necesario por sobre el trabajo libre y voluntariamente elegido por quienes lo
realizan.
El concepto de “trabajo agradable” presupone la superación de la situación au-
toritaria y requiere también un cambio cultural profundo: en las actuales circuns-
tancias, en quien pensara en dedicarse a lo que lo apasiona, aflorarían sensaciones
de miedo y egoísmo, que le generarían desconfianza y lo conducirían a razonar to-
das y cada una de sus pasiones. Abandonaría la idea y se dedicaría a actividades
seguras y probadas. Terminaría haciendo cosas que no lo apasionan –y que mu-
chas veces le desagradan-, pero que supone adecuadas para mantenerse económi-
camente.
Para que esto no suceda, es necesario procurar que razón y pasión coincidan en
su objeto, garantizando la posibilidad de una vida plena y dedicada a los placeres,
de una vida hedonista en el sentido epicúreo del término. En este sentido, se trata
de utilizar la razón para examinar de forma serena y cuidadosa el beneficio o el da-
ño que se siguen de las apetencias y de las acciones que se llevan a cabo para poner-
las en práctica. Como se quiere siempre el bien propio, pero no siempre se sabe
donde está ese bien,33 es en su búsqueda donde debe ponerse el foco en el placer,
tomando al hacerlo conciencia sobre cuáles son los actos susceptibles de proporcio-
nar felicidad y disfrute.
A esta forma de comportarse la denomino “hedonismo libertario”.34
Al respecto, en el pensamiento de Max Stirner pueden encontrarse ideas útiles
para esbozar qué actitud existencial y qué clase de coincidencia entre pasión y razón
permitirían llevar a la práctica una actitud de “hedonismo libertario” consistente y
duradera. Cuando Stirner dice “He fundado mi causa en nada”, quiere significar
que los fundamentos para la acción no deben buscarse en ideas externas, sino: 35
que conscientemente soy mi propio creador, mi propia tarea y mi propia meta. Lo

que de ninguna manera significa que no pueda luchar por ningún ideal social: sim-
plemente significa que ese ideal que adopto no es mi amo, sino que yo nunca me
33. Cf. Arteta, Aurelio, “La piedad en Rousseau: de la pasión a la virtud”, en Isegoría, No 14, 1996, p
195.
34. Como consecuencia de la valoración racional de placeres y dolores, el epicureismo acabó recomen-
dando una vida de moderación en las pasiones (ataraxia), y los “placeres del alma” (como la conversa-
ción entre amigos), antes que los “placeres del cuerpo”. No comparto estas consecuencias: el hedonis-
mo libertario que propongo, si bien hunde sus raíces en las ideas de Epicuro, no prescribe la clase de
placeres que se deben preferir. En la medida que se sea capaz de utilizar la razón para examinar de
forma serena y cuidadosa el beneficio o el daño que puedan seguirse de las apetencias y las acciones,
cada uno es libre de elegir el placer que prefiera y hacer lo que quiera con su cuerpo y con su alma.
35. Cf. DÀuria, Aníbal A., “¿Qué significa “educación anarquista”? (artículo inédito)
89
agoto en él ni me inmolo por él, pues es mío y puedo desprenderme de él cuando

quiera36
Ser mi propio creador, mi propia tarea y mi propia meta quiere decir, ni más
ni menos, que lo que se tiene en mira cuando se hace cualquier cosa es el propio
bien, tarea en cuyo desempeño se busca sentir placer y se trata de evitar dolor. Es
este el punto de partida para que, tal como lo señala el propio Stirner, puedan
“...concluirse alianzas entre individuos, asociaciones egoístas, que tendrían por
efecto multiplicar los medios de acción de cada cual, afirmando sus propiedades,
constantemente amenazadas”.37 Individuos egoístas, pero inteligentes y raciona-
les en la búsqueda de placeres y en la evitación de dolores, que por ello, si en un
primer momento persiguen y logran sus objetivos sólo a título personal, luego per-
suaden a otros, a través de la acción comunicativa, sobre los beneficios individua-
les y colectivos de una asociación de hombres y mujeres libres que se relacionan
empáticamente entre sí porque sienten respeto y compasión por el dolor ajeno y
alivio por no sufrirlo.
Sin ideas fijas como las de dios, estado y trabajo, la vida en comunidad tendería
al hedonismo libertario: los hombres buscarían la felicidad, identificándola me-
diante el placer, y logrando la realización de cada uno consigo mismo y con los de-
más. Delimitada así la cuestión, elegirían libremente qué actividad realizar y cola-
borarían con sus semejantes para asegurar condiciones materiales que garantizaran
a todos el poder hacerlo. Nadie preferiría, en procura de seguridad, dedicarse a
algo que no le gusta pero le proporciona beneficio económico, antes que a algo que
lo apasiona. Desaparecería la idea de que hay quienes son “más felices”, porque la
felicidad sería la misma para todos: sería placer, que, como ya dije, es el sentido
de la pasión.
6.- Palabras finales
Creo haber demostrado que, una vez despojada la palabra “trabajo” de los pre-
conceptos y prejuicios –históricos y contingentes- actualmente sobreentendidos
para definirla, el “trabajo agradable” no tendrá por qué subordinarse al “trabajo
socialmente necesario “: será posible, bajo la guía de la pasión, dedicar la mayor
parte del tiempo al trabajo preferido, que en el mismo devenir de su reconocimien-
36. Cf. Ibid.

37. Cf. Stirner, Max, El único y su propiedad, Libros de Anarres, Buenos Aires, s/f
90
to y puesta en marcha para hacerlo el sentido de la propia vida, permitirá que aflo-
ren las capacidades y los talentos de cada miembro de la comunidad.
A la vez, cada miembro de la comunidad comprenderá, bajo la guía de la ra-
zón, que para que se reproduzcan las condiciones materiales indispensables para la
realización individual o colectiva del “trabajo agradable” por parte de todos, será
necesario ceder una parte menor del tiempo de cada uno para la producción indivi-
dual o colectiva de “trabajo socialmente necesario”.
En síntesis, los miembros de una comunidad que priorizan, desde la pasión y
el egoísmo, sus posibilidades de desarrollarse individualmente a través del trabajo
agradable, comprenden racionalmente que, para satisfacer sus deseos egoístas y
pasionales, deben ceder parte de su tiempo para generar y reproducir los recursos
materiales imprescindibles
Razón y pasión coincidirán en un mismo objeto –garantizar una vida plena-,
desarrollando una simbiosis entre ambas a la que denominaremos “pasión razona-
da o direccionada”. Dueño de una pasión razonada o direccionada, el hombre se
vuelve responsable de sus pasiones, tanto como de lo que decide hacer con ellas.
En palabras de Émile Armand:
Vivir la vida intensamente, con placer, no implica dejar rienda suelta a los apetitos
brutales y a la licencia irrazonable. Nada es más triste e incoloro que una vid ign o-
rante del flujo y reflujo de las pasiones y para el anarquista nada hay tan deprime n-
te e indigno como el abandono a las malas inclinaciones o hábitos inveterados,
pues esto supone una servidumbre y, donde no hay libertad, mal se puede gozar de
lo que no puede apreciarse y dosificarse a voluntad. El dominio de sí mismo es la
primera condición de una vida plena. Aquí también, el esfuerzo que varía de indi-
viduo a individuo, es necesario, porque al fin y al cabo el verdadero deleite vital se
resume en una cuestión de capacidad, de aptitud y de adaptación personal 38
Bibliografía
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gobierno, Adriana Hidalgo Editora, Buenos Aires, 2008
Armand, Émile, El anarquismo individualista, Terramar ediciones, 1° edición, Buenos
Aires, 2007
38. Cf. Armand, Émile, El anarquismo individualista, Terramar ediciones, 1° edición, Buenos Aires,
2007, p. 77.
91
Arteta, Aurelio, “La piedad en Rousseau: de la pasión a la virtud”, en Isegoría, No 14,

1996
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Russell, Bertrand, Los caminos de la libertad, Hyspamerica, Buenos Aires, 1983
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científica, Ed. Catálogos, Buenos Aires, 2006
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Vita, Leticia J., “Trabajo y salario”, en Grupo de Estudios sobre el Anarquismo, El
anarquismo frente al derecho. Lecturas sobre Propiedad, Familia, Estado y Justicia,
Libros de Anarres, Bs. As., 2007
92
Estado-Nación y Democracia: ¿es la política algo más que poder burocrático-administrativo? ∙ AQUILES KOBIALKA
Estado-Nación y Democracia: ¿es la política algo

más que poder burocrático-administrativo?
AQUILES KOBIALKA
[email protected]
Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER)
Resumen
La globalización - fenómeno económico mundial - ¿se contrapone a las gestiones
económicas regionales? A su favor habla el incremento de intercambios financieros
mundiales que, frente a los intercambios comerciales, se han multiplicado en los ú l-
timos años. Este proceso de modernización capitalista fue garantizado en su origen
por el sistema político que adoptó la forma de Estado-Nación.
Este en su origen fue la articulación de un doble proceso de diferenciación de la s o-
ciedad moderna, que debía responder a los desafíos de una economía-mundo al
tiempo que delimitaba un espacio de identidad regional fundado en el concepto de
soberanía. Si pensamos en los procesos que llevaron a la constitución de las socie-
dades democráticas modernas, el Estado como custodio predilecto de la política
aparecía como el garante del orden social compensando las disfunciones del merc a-
do y mediando en la esfera de representación ciudadana (espacio público).
Hoy no se sostiene la misma forma de relaciones funcionales del origen entre las
distintas esferas: la expansión de los mercados financieros mundiales, las crisis y
las organizaciones surgidas de los movimientos sociales hablan de ello. Sin embargo
esto no implica que el Estado ni la Política hayan desaparecido. En realidad el pro-
blema estructural de la sociedad capitalista es la compatibilización de dos lógicas
mutuamente excluyentes, por un lado, la que atiende a la diferenciación y privatiz a-
ción de la producción, y por otro, la referida a la socialización y la politiz ación. No
basta la retórica para desaparecer al Estado-Nación.
Ante el arco que va del Estado Mínimo al Estado Social la agenda de los intelectu a-
les se vuelve inabarcable. Ante ello las Teorías de la Acción Comunicativa de H a-
bermas (1990), y de Sistemas Sociales de Luhmann (1991) se constituyen en para-
digmas que posibilitan una reflexión más adecuada a los nuevos tiempos. Este
artículo intenta aportar en ese sentido.
Palabras claves: Democracia – Política – Estado/Nación – Poder
93
“... los procesos democráticos, articulados en términos de Estado

nacional, van irremediablemente a la zaga de una integración
económica efectuada en términos supranacionales”
Jürgen Habermas1
Introducción
Hoy es un hecho que la globalización es un fenómeno económico mundial, lo

que frecuentemente se asocia a la idea de la irrelevancia de las gestiones económi-
cas regionales, y a favor de lo cual habla el incremento de los intercambios financie-
ros mundiales que, frente a los intercambios comerciales, se han quintuplicado en
los últimos años. Este proceso de modernización capitalista fue garantizado en su
origen por un sistema político que adoptó la forma de Estado-Nación.
El Estado-Nación en su origen fue la bisagra de un doble proceso de diferencia-
ción de la sociedad moderna, que debía responder a los desafíos de una economía-
mundo (en los términos de Wallernstein2) al tiempo que delimitaba un espacio re-
gional e identitario fundado en el concepto de soberanía. Si pensamos en los proce-
sos que llevaron a la constitución de las sociedades democráticas modernas, el Es-
tado como depositario privilegiado de la política aparecía como el garante del orden
social compensando las disfunciones del mercado y mediando en la esfera pública
del espacio de representación ciudadana.
Obviamente nadie sostendría hoy la misma forma de relaciones funcionales en-
tre las distintas esferas, las ONGs; la expansión de los mercados financieros mun-
diales; la crisis griega habla a las claras de ello. Sin embargo esto no implica que el
Estado haya perecido ahogado en el mar de la globalización (ni tampoco la política).
Según Offe3 el problema estructural de la sociedad capitalista es la compatibiliza-
ción de dos lógicas mutuamente excluyentes, por un lado, la que atiende a la dife-
renciación y privatización de la producción, y por otro, la referida a la socialización
y la politización. Es por esto que no basta la simple retórica para despedirse del Es-
tado-Nación como "reliquia moderna".
Del Estado-mínimo de R. Nozick4 al Estado Social Inversor de A. Giddens5 la
agenda de politólogos; sociólogos; filósofos; etc. que se ocupan del margen de "go-
1. Facticidad y validez, p.619.

2. Agosto, P. Wallerstein La crisis del Estado-nación.
3. Offe, C La gestión política. Madrid, Ministerio de de trabajo y Seguridad Social
4. Nozick, R. Anarquía, Estado y Utopía
5. Giddens, A. La tercera vía.
94
bernancia" (término de Giddens) de los espacios políticos tradicionales, de su re-

emplazo o no por la "subpolítica" (Beck6) es realmente inabarcable.
La Teoría de la Acción Comunicativa de Jürgen Habermas (TAC), y la Teoría de
los Sistemas Sociales de Niklas Luhmann (TSS) construyen un paradigma que po-
sibilita una reflexión más productiva.
La construcción del paradigma comunicativo en las ciencias

sociales
José Alfredo Zavaleta Betancourt7, Catedrático de la Facultad de Sociología de

la Universidad Veracruzana afirma que varios acontecimientos discursivos que han
permitido el tránsito del paradigma de la conciencia al paradigma de la comunica-
ción.
El nuevo paradigma comunicativo ha sido construido mediante el abandono de
las reglas y los vocabularios del paradigma de la conciencia, caracterizado por el
monismo, el solipsismo y el logocentrismo. Ese ha sido precisamente el itinerario
seguido por un cierto número de discursos filosóficos y sociológicos hegemónicos
en el debate académico contemporáneo: los que interesan aquí: la teoría de siste-
mas de Niklas Luhmann y la teoría de la acción comunicativa de Jürgen Habermas.
Estos discursos han contribuido a la construcción del nuevo paradigma en dos
de sus dimensiones constitutivas, la epistemológica y la teórica. Para ello, han
adoptado posiciones con respecto al proceso de conocimiento, tanto como en torno
a las características de las acciones sociales que deben construirse como objetos
teóricos, sobre los cuales es preciso desarrollar investigaciones que dentro de la
comunidad de científicos consideremos imprescindibles.
En el primer caso la teoría de sistemas, asume una posición de realismo paradó-
jico y la teoría de la acción comunicativa, un realismo moderado.
A partir de ellas, conciben los componentes básicos de un proceso de conoci-
miento: el objeto, el método y las explicaciones científicas.
La teoría de sistemas ve al objeto como un incremento de la complejidad del
sistema y el entorno, al método como una doble observación y a la explicación co-
mo un medio de comunicación simbólicamente generalizado. La teoría de la acción
comunicativa asume al objeto como evolutivo, al método como diálogo racional y a
la explicación como un producto del consenso público.
6. Beck, U. Poder y Contra- poder en la era global.

7. Colección Pedagógica Universitaria, Nº 25-26, pág. 47-56.
95
En el segundo caso, la teoría de sistemas asume el neoconservadurismo y la teo-

ría de la acción comunicativa un liberalismo radical. Desde estas posiciones políti-
cas sugieren que las investigaciones filosóficas y humanísticas deberían partir de las
problemáticas sobre el individuo, los límites de lo privado y lo público y la repro-
ducción del sistema social.
Aquí la teoría de sistemas ve al individuo como entorno y a su conciencia como
sistema psíquico, prioriza lo público sobre lo privado, interesándose en la reducción
de la complejidad, defendiendo la autopoiesis del sistema.
Con estas posiciones epistemológicas y teóricas, han logrado, por un lado, una
nueva teoría del conocimiento, pluralista, intersubjetiva y pragmática, es decir,
nuevas reglas epistemológicas para la construcción del objeto tales como la discon-
tinuidad y la convencionalidad y han hecho posible un pensamiento postmetafísico
caracterizado por una crítica fuerte de la racionalidad especulativa, el trascendenta-
lismo conceptual, el dualismo cognoscitivo de sujeto y objeto y el primado de la teo-
ría sobre la práctica.
Por un lado, han vuelto a plantear el problema de la especificidad de las accio-
nes sociales, problematizando las relaciones entre las acciones colectivas y las es-
tructuras, estas últimas y los sujetos, asimismo, han desarrollado una ontología
histórica de nosotros mismos, amplia y restringida, y una secularización de la políti-
ca, aunque incompleta, porque a todos esos discursos subyace una dimensión utó-
pica.
Respecto a la actitud pragmática, estos discursos desarrollan sobre los supues-
tos anteriores, algunas propuestas para vivir una vida buena entendida como una
existencia feliz y justa desarrollada mediante ciertas virtudes privadas y públi-
cas. Por eso, ante los problemas estructurales de control de las sociedades moder-
nas, insisten en la necesidad de adoptar ciertos comportamientos individuales y
grupales, bajo común acuerdo de que es preciso construir una esfera pública acep-
table, creíble y transparente, de tal forma que nadie se sustraiga a la ética.
Al respecto, la teoría de sistemas reafirma el colectivismo universalista, en su
versión tecnocrática, y la teoría de la acción comunicativa en su versión ilustrada.
Por otra parte, la utopía tecnocrática de Niklas Luhmann propone cierres ope-
racionales de los subsistemas sociales y con ello, rechaza la alternativa habermasia-
na por romántica. Precisamente, esta postura es criticada por la teoría de la acción
comunicativa que considera necesaria la participación y la opinión de los ciudada-
nos para que mediante un control de las decisiones puedan concretarse algunos
valores universales legados por la ilustración tales como la libertad, la democracia y
la igualdad.
96
Pues bien, la esperanza de inmortalidad que subyace a la escritura de estos dis-

cursos filosóficos y humanísticos ha hecho que instituyan reglas para ciertos com-
portamientos y el uso de algunos vocabularios; pero la práctica de esas reglas y sa-
beres para construirnos como ciudadanos autónomos y solidarios, inteligentes y
responsables, no debe hacerse con base en decisiones absolutamente excluyentes,
puesto que en la vida diaria, tan sobrecargada de alternativas es preciso no elegir
una y para siempre, sino asumir actitudes abiertas según las situaciones específicas
de nuestra socialización y desarrollo cognoscitivo, en los marcos de nuestras comu-
nidades locales y nacionales.
Para Zavaleta Betancour no es imperativo asumir conclusiones y actitudes fijas
que nos imposibiliten discernir qué nos conviene ética y políticamente en una situa-
ción particular o específica; por el contrario, es preciso reconocer que podríamos
sobredeterminar estos instrumentos según exigencias prácticas, mediante un con-
textualismo fuerte que evite, a través de discusiones éticas y políticas, el relativismo
que en ciertas ocasiones, no siempre, pone en juego la voluntad general.
Por otra parte, la alternativa metateórica y metaética de comunicar posiciones
en principio inconmensurables ha sido ya ensayada, o por lo menos sugerida, con
resultados inesperados: la teoría de sistemas incluyó en sus desarrollos recientes a
la teoría de la acción comunicativa y se reconoció como otra manera de abordar las
relaciones entre la racionalidad y el poder. Con ello, se ha ampliado el arsenal de
herramientas útiles por las cuales optar en un sentido funcionalista y crítico. Preci-
semos ahora las dos posiciones en análisis en relación a los temas asumiendo las
críticas que siempre son bienvenidas organizado y explicado el aporte teórico de los
autores, focalizando en las propias categorías: lo Político, el Estado, los Sistemas y
ajustando el cuerpo del artículo con el título propuesto.
El aporte teórico de Jürgen Habermas y Niklas Luhmann:

Explicitación de sus categorías fundamentales en función de los
objetivos planteados
La Teoría de la Acción Comunicativa aplica para su constitución la Teoría de los

Actos de Habla orientado al entendimiento, donde la Acción Comunicativa difiere
de la Acción Estratégica.
La Teoría de la Sociedad que se puede inferir de la Teoría de la Acción Comuni-
cativa explica la Sociedad Moderna en dos niveles (construcciones teóricas), el nivel
del Mundo de la Vida y el nivel Sistémico.
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El Nivel del Mundo de la Vida evoluciona por reproducción simbólica -

reproducción cultural- (Cultura), integración social (Sociedad) y socialización de
sus miembros (Personalidad), que corresponden respectivamente a tres esferas de
valor autonomizadas (Ciencia, Derecho/Ética y Arte/Terapia). Este nivel se expresa
mediante Actos de Habla Comunicativos, que descargan sus expensas excesivas en
el Nivel Sistémico como “medios de control”. El citado nivel llega a esos medios por
razón de la reproducción material.
Los medios de control se constituyen por los subsistemas económico (medio
dinero) y político-jurídico (medio poder); y se expresan mediante Actos de Habla
Estratégicos.
El subsistema económico mediante imperativos sistémicos se retrotrae sobre la
reproducción simbólica generando patologías, colonizando – en los términos de
Habermas el nivel del mundo de la vida por el nivel sistémico. Así la Política, en vez
de resolverse por el debate libre de coerciones y la prevalencia de los mejores argu-
mentos, se zanja por intereses económicos y de poder.
La Teoría de Sistemas Sociales de Niklas Luhmann pretende una refundación y

reformulación de la teoría sociológica y de la comprensión sociológica de la socie-
dad y de la modernidad toda a partir de los conceptos de la teoría de sistemas. Es
así que se propone abandonar el debate de los clásicos y reabrirlo acerca de los fun-
damentos teóricos de la sociología. Entre todas las innovaciones conceptuales que
introduce Luhmann, la que le sirve como matriz teórica de todo su discurso es la
teoría de sistemas. Pero bajo una curiosa reformulación del concepto mismo de 'sis-
tema' que se nutre de aportes tan variados como la lógica matemática, la biología, y
la 'cibernética de segundo orden'. Al igual que suele ocurrir en el campo del psicoa-
nálisis como resultado de la intervención que en el mismo realizara el aporte de
Lacan, Luhmann fuerza a sus lectores a tener que familiarizarse con puntos de estos
enfoques innovadores, pero en general ajenos a nuestros intereses más inmediatos.
Es por esto que, para poder familiarizamos con su teoría sociológica antes tenemos
que realizar algún tipo de introducción a la teoría de sistemas de la que se sirve
Luhmann para ordenar su propuesta teórica. El propio Luhmann lo hace así en ca-
da uno de sus libros y artículos: la mayor parte de los mismos consiste en una fun-
damentación y explicación del herramental teórico propuesto para sostener sus
análisis sociales De hecho, una parte importante del proyecto luhmanniano consiste
en demostrar que los problemas fundamentales, así como los presupuestos mismos
de la teoría sociológica, pueden ser reformulados en el lenguaje de la teoría de sis-
temas.
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Según este autor, el provecho que obtendríamos con esto consiste en permiti-
mos poner en contacto y comunicación heurísticamente productiva a la sociología
con muchas otras disciplinas, tanto de las ciencias sociales como de las naturales,
de modo de poder aprovechar todos sus descubrimientos y nuevos modelos explica-
tivos, y a su vez realizar unaporte sociológico a las mismas
Algunas de las categorías sistémicas utilizadas por Luhmann en

su proyecto refundacional de la teoría sociológica
Comenzamos por la categoría de 'sistema'. Consecuente con su posición anti-

ontológica en el campo de las ciencias sociales, Luhmann adopta metodológicamen-
te un enfoque funcionalista. Aunque su definición, parte de la diferencia y no de la
identidad: sistema es la diferencia entre sistema y entorno. Más adelante aclarare-
mos esto.
A la categoría de sistema le antecede otra, que esta implicada en ella, y es la ca-
tegoría de 'complejidad'. De hecho, la teoría de Luhmann pretende inscribirse en un
paradigma que atraviese el campo de las ciencias -sobre todo, de las ciencias físico-
naturales, pero también de las ciencias formales y lógico-matemáticas. A fines del
siglo XX. La premisa ontológica es la complejidad del universo. Esto es la indeter-
minada multiplicidad de fenómenos posibles. Podríamos definir la complejidad
como una medida de la magnitud del carácter problemático de una situación, y, en
última instancia, del universo entero. Mas precisamente, consiste en la medida de
los sucesos y posibilidades, condicionada por las relaciones posibles entre los diver-
sos eventos y 'entes' del universo; por lo que la misma tiende a aumentar a medida
que crece el número de hechos, eventos y sucesos existentes. Como todo lo que
existe existe en el universo -porque es el conjunto de lo que hay, y no hay nada
fuera del universo-, eso significa que en el universo 'todo puede igualmente suceder
(pues si algo sucede, sucede en el universo). En términos de complejidad eso signi-
fica decir que el universo es infinitamente complejo -y todo lo que efectivamente
ocurre o existe posee una condición altamente contingente Esto es, podría haber
sido de otro modo que como es) y una bajísima probabilidad de haber existido u
ocurrido tal como existe u ocurrió)
La premisa es, pues, la complejidad del universo, su carácter problemático, in-
determinado y contingente, la premisa, en otros términos es el desorden Sin em-
bargo, si todo lo que existe es infinitamente contingente e improbable, y estadísti-
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camente es siempre mucho más probable que no sea así como es; a pesar de ello, y
si bien todo puede ser de otro modo.
La respuesta ya la hemos dado, que operan en el universo ciertos procesos o
mecanismos o fuerzas u operaciones que reducen complejidad esto es, aminoran el
desorden, reducen localmente el carácter contingente indeterminado y problemáti-
co del universo; estos procesos 'reductores de complejidad' los denominamos, se-
gún Luhmann sistemas.
Ahora bien reducción de complejidad es una expresión que se puede reducir a
una sola palabra, pues ella significa lo mismo que selección, si los sistemas 'reducen
complejidad', es porque seleccionan entre alternativas igualmente posibles; pero al
hacerlo estabilizan algunas posibilidades, y descartan o excluyen otras. Los siste-
mas seleccionan alternativas del universo; esto significa reducir complejidad. Pero
lo hacen de un modo muy específico y singular. Y esto nos permite finalmente arri-
bar a 'la' definición luhmanniana de sistema. Habíamos dicho que, para Luhmann,
un sistema no es 'una cosa', pero a esta cláusula negativa Luhmann añade otra posi-
tiva. Un sistema es una diferencia ¿Qué diferencia? La definición luhmanniana de
sistema que ya anticipamos dice que: un sistema es la diferencia entre sistema y
entorno. Este tipo de definiciones se llaman autológicas pues incluyen en la defini-
ción el término a definir. Se trata de definiciones paradójicas. Luhmann cree que la
paradoja no es una propiedad de las proposiciones o de la lógica, sino de la reali-
dad.
Sistema es la diferencia entre sistema y entorno. Esto es, la producción, la gene-
ración o creación, y sobre todo la estabilización de esa diferencia en el universo.
Hemos dicho que la función de los sistemas es 'reducir complejidad', o resolver de
algún modo el carácter abierto indeterminado y problemático del universo.
Pues bien, los sistemas hacen esto por medio de la implementación o el trazado,
de la diferencia entre dos 'zonas': un 'adentro' y un 'afuera', de tal modo que el
'adentro' es siempre menos complejo que el 'afuera', ya que es el resultado de la es-
tabilización del que surge un sistema: por medio de la producción de diferencia con
su propio entorno. Todo sistema posee un entorno, no hay sistema sin entorno y el
entorno es siempre (infinitamente) más complejo que el sistema.
Pero lo interesante de todo es que la diferencia entre sistema y entorno no es
'ontológica', sino 'operacional': es producida por el propio sistema en la operación
misma de estabilizar una selección, que produce una diferencia respecto de un ám-
bito de posibilidades indeterminadas Así un sistema no es una cosa, sino una dife-
rencia: la diferencia entre sistema y entorno, producida por la operación reductor a
de complejidad. Sin embargo, que los sistemas no sean 'cosas' no quiere decir que
100
no existan o que la palabra sistema sea tan sólo una categoría analítica (como la
entendía Parsons al describir su método teórico como 'realismo analítico').
Otra frase del libro Sistemas Sociales es aquella en la que Luhmann afirma 'hay
sistemas' con lo que se quiere recalcar que los sistemas son reales, existen en el
mundo y que dicha diferencia reductora de complejidad es algo que ocurre en el
mundo y precisamente por su intermedio es que el mundo aparece precariamente
ordenado, con ciertos islotes más o menos provisoriamente estabilizados en el mar
del desorden del universo, al menos mientras los sistemas continúan estabilizando
su diferencia de complejidad.
Los sistemas son reales, existen en el mundo, y de hecho todo aquello que la
ciencia estudia tiene para esta teoría la forma de un sistema. Hay sistemas astro-
nómicos -galaxias, sistemas solares-, hay sistemas físicos y químicos. Sistemas bio-
lógicos, modos en que las leyes de la química orgánica, operando sobre la materia,
consiguen resolver y estabilizar soluciones a los problemas de la materia viviente en
miles de múltiples y variadas formas; en suma, múltiples modos en que la materia
inorgánica y orgánica se ordena y organiza para resolver problemas de complejidad,
estabilizando ciertas soluciones no menos contingentes que aquellas que han que-
dado (quizás provisoriamente) descartadas
Ahora bien: el hombre -que según Luhmann y tal vez contrariando la posición
de Zavaleta Betancourt, 'no es un sistema' debe enfrentar diversos problemas de
complejidad en su existencia mundana. Pero cuenta para ello con un recurso único
y especial que lo distingue de los demás animales. Este recurso es el sentido. El
hombre, como es sabido, se sirve de él para mediar su relación con el mundo y re-
ducir complejidad.
Pero el criterio que distingue a los sistemas no es su 'medio' o 'recurso', sino la
operación que en base al mismo realicen, en el uso del sentido. Dice Luhmann que
los hombres se valen del mismo para realizar dos operaciones: con el sentido los
hombres pueden hacer dos cosas: 'pensar', y 'hablar'.
Luhmann habla de dos 'operaciones significativas': la conciencia, y la comuni-
cación. Estas dos operaciones se hallan, pues, en la base de los dos grandes siste-
mas significativos que por medio del sentido operan las reducciones de complejidad
- las operaciones resolutorias de problemas- del hombre.
Es en base a la operación que Luhmann denomina conciencia que surgen los
que él denomina 'sistemas psíquicos' -equivalentes a los 'sistemas de la personali-
dad' de Parsons, o a los 'sujetos' o 'individuos' de la lengua cotidiana.
En cambio, es en base a la comunicación que surge un determinado tipo de sis-
temas que Luhmann denomina sistemas sociales.
101
Lo social es comunicación. Todo lo social es, se origina, o pasa a través de la

comunicación; y todo lo que es comunicación (incluyendo aquello que para existir
tiene que asumir la forma de la comunicación) es social.
Este es finalmente, el núcleo de la teoría luhmanniana de los sistemas sociales.
Con esta afirmación Luhmann procura realizar un aporte de clarificación concep-
tual a una de las mayores deudas de la teoría sociológica.
Política y democracia según la TSS
La TSS introduce una nueva gramática que redefine la diferenciación de las dis-
tintas esferas sociales a través de un paradigma de análisis sociológico estructurado
a partir de la distinción sistema/entorno.
"Los sistemas están estructuralmente orientados al entorno, y sin él, no podrían

existir, por lo tanto no se trata de un contacto ocasional ni tampoco de una mera
adaptación. Los sistemas se constituyen y mantienen mediante la creación y la con-
servación de la diferencia con el entorno. Sin diferenciación con el entorno no h a-
bría autorreferencia ya que la diferenciación es la premisa para la función de todas
las operaciones autorreferenciales. En este sentido la conservación de los límites...
es... la conservación del sistema8"
La autorreferencia que Luhmann reemplaza por el concepto de autopoiesis,

atiende a un aspecto fundamental de la reproducción de los sistemas. Un sistema
social se reproduce mediante comunicaciones que dependen temporalmente de
comunicaciones anteriores del sistema e interiores al mismo; además son el presu-
puesto de desarrollos ulteriores.
Todos los sistemas autopoiéticos se caracterizan por una clausura operativa que
es la base de su autonomía y lo que le permite distinguirse del entorno, lo que im-
plica además que ningún sistema puede operar fuera de sus propios límites, pero a
la vez depende de la compatibilidad con su entorno a través del acoplamiento es-
tructural. Es así como el sistema síquico es entorno del sistema social, al tiempo
que una sociedad no podría reproducirse sin la participación de las conciencias.
Para la TSS la diferenciación funcional-estructural de la sociedad se desarrolla
en un continuo temporal y en un proceso histórico irreversible de complejidad cre-
8. Luhmann, N., op cit, p.40
102
ciente. La supervivencia de los sistemas sociales constituye un verdadero logro evo-

lutivo donde la complejidad aumenta no sólo al interior de los sistemas sino tam-
bién en el entorno.
La creciente complejidad de las sociedades contemporáneas impide otorgar
primacía a una función por necesaria que sea (y por extensión a ningún sistema en
particular); la sociedad no posee centro.
El esquema todo/partes es reemplazado por el de sistema/entorno que atiende
a las formas primarias de diferenciación, sustituye la teoría política clásica de las
sociedades, caracterizadas mediante sus formas de gobierno, por el análisis socioló-
gico.
Otra cuestión importante es que los sistemas no se reproducen simplemente
adaptándose al entorno, según una visión simplificada del esquema input-output;
no interrelacionan uno a uno eventos internos y externos, sino que lo hacen en el
tiempo y pueden desarrollar diferenciaciones internas que no responden a pertur-
baciones del exterior. Así el sistema político al reconocer a la sociedad como en-
torno interno instituye lo público para dar cuenta de la relevancia política de moti-
vos no políticos.
Los sistemas sociales se reproducen mediante operaciones que se realizan a tra-
vés de medios de comunicación simbólicamente generalizados:
“... junto al aspecto primariamente material de la diferenciación sistémica de

acuerdo con distintas funciones y al primariamente temporal de la evolución, surge
además... con igual rango, el aspecto específicamente social de las relaciones hu-
manas es decir, la cuestión relativa a cómo diversos sistemas selectivos entran en
relación unos con otros 9”
El poder es el medio que guía bajo el esquema gobierno/oposición la selectivi-

dad de las comunicaciones dentro del sistema político cuya función específica es
aportar para la sociedad la capacidad de decidir de una forma colectivamente vin-
culante. La diferenciación del sistema político como sistema autorreferente permite
la concentración de poder sin que la sociedad global dependa de aquél.
La distinción entre superiores (detentadores del poder) e inferiores (goberna-
dos) requiere para su aceptabilidad de un código secundario legal/ilegal aportado
por el derecho, sin el cual sería también imposible la recodificación go-
bierno/oposición (los inferiores pueden pasar a ser los superiores).
9. Luhmann, N. Complejidad y modernidad: de la unidad a la diferencia, p. l00
103
La diferenciación gobierno/oposición es indispensable para una sociedad de-

mocrática, la falta de oposición significa falta de democracia.
Dentro del sistema político las comunicaciones remiten a otras comunicaciones
del mismo tipo, aquél encuentra sus límites al relacionarse con otros medios de
comunicación como el dinero o la justicia pertenecientes a otros sistemas; Luh-
mann se pregunta:
“cómo puede aumentar entonces la capacidad de comunicación del sistema políti-

co, o se encuentra éste ante límites insuperables a causa de las peculiaridades de un
sistema autorreferente”
El Estado expansivo (de Bienestar) habla a las claras de cargas que superan la
dimensión política infectada por lo social y la necesidad de un Estado restrictivo.
Es necesario tener en cuenta todo esto al pensar en el futuro de la democracia.
Primero asumiendo lo que la democracia no es: no es el dominio del pueblo por el
pueblo, como tampoco un principio por el cual todas las decisiones deben tomarse
de modo participativo.
La democracia es la escisión de la cima, la diferenciación de un sistema político
según el esquema gobierno/oposición; lo que permite el acceso al propio código al
tiempo que se pierde la posibilidad de representación (no se puede representar al
todo en el todo).
La acción política debe desenvolverse en el mayor nivel de amoralidad posible,
el esquema gobierno/oposición no se corresponde con un esquema moral bue-
nos/malos si así se hiciera se podría tratar al oponente político como inelegible. Si
se acepta que estos son problemas estructurales de la democracia:
“... cómo es posible imaginar entonces que la democracia puede producir más
igualdad y más libertad, más autorrealización subjetiva y más paz, mejor balance
ecológico y una más justa distribución 10?".
La alternativa habermasiana
La TAC asume también la tensión entre dos lógicas contrapuestas en la evolu-

ción de las sociedades modernas, y en lo que nos interesa la función del derecho
moderno en los términos de Weber11, que Habermas llama proceso de juridización.
10. Luhmann, N. Op.cit, p.170

11. Habermas, J. Op.cit., p.396
104
Estas "hornadas" de juridización están estrechamente ligadas a la constitución del

Estado moderno, distinguiéndose cuatro etapas a las que corresponden el Estado
burgués; de Derecho; Democrático de Derecho, y Social. En todas es fundamental el
mundo de la vida como "única fuente de legitimación posible" en una sociedad es-
tructuralmente diferenciada.
“Desde la perspectiva de una teoría de la sociedad el sentido normativo de la demo-

cracia puede reducirse a la fórmula de que la sustitución de las necesidades funci o-
nales de la Economía y de la administración, esto es, de los ámbitos de acción int e-
grados sistémicamente, tiene que encontrar su límite en la integridad del mundo de
la vida, es decir, en las exigencias de los ámbitos de acción que dependen de la inte-
gración social”12 .
En TAC la dimensión política garantiza el orden democrático, a pesar de su cara

instrumental el sistema político no puede desprenderse por completo de las orien-
taciones conforme a valores de uso de los ciudadanos. En la sociedad de masas el
contenido político de la democracia es el Estado Social, que además debe realizar
ofertas de legitimación sujetas a falsación.
En las “Tanner Lectures13” de 1986, Habermas comienza a defender al Derecho
como esfera autónoma desde la cual hacer frente al problema de las tensiones cada
vez más apremiantes entre exigencias normativas y funcionales de las sociedades
complejas. Interpreta formalmente al derecho pero rechazando la postura weberia-
na que ve en la creciente moralización del derecho moderno un déficit de legitima-
ción de la dominación legal.
" ... no se ha confirmado la suposición de Max Weber de que la base de la fuerza le-
gitimadora de la legalidad sea una racionalidad autónoma ... exenta de moralidad,
inmanente al derecho como tal” 14.
Habermas defiende la imposibilidad de desconexión total entre derecho y mo-

ral, por un lado, y entre de aquél y la política. El peso de la argumentación descansa
en la idea de una institucionalización de normas morales a través de medios jurídi-
12. Haberrnas, J. Teoría de la acción comunicativa, T.II, op cit, p.481

13. Habermas J. Traducido por K. Baynes Universidad de Boston The Tanner
Lectures Valores Humanos entregado en Universidad Harvard octubre1y2. Derecho y moral
14. Habermas, J. Facticidad y validez, op. cit., p. 555
105
cos (complementación de la moral por un derecho coercitivo); mientras la política

mantiene una relación instrumental con el derecho.
Entre tanto Habermas se despide del Estado Social (como utopía agotada) y re-
conoce la imposibilidad actual de concebir la sociedad como asociación que influye
sobre sí misma a través de los medios poder y derecho. Y agrega:
“... de ningún modo son de naturaleza moral todas las cuestiones necesarias para la
definición institucional de la decisión a través de instancias políticas 15".
La balanza se inclina ahora hacia la relación derecho/política a través del Esta-

do de Derecho, diferenciando además "suficientemente" entre normas morales y
normas jurídicas, éstas continúan teniendo una referencia a la moral; pero
“... esta referencia... no debe llevamos a poner la moral por encima del derecho” 16
El Estado de derecho es ahora la única garantía de una democracia radical, el

lenguaje jurídico permite a la política
“... ocupar los huecos funcionales que se abren por sobrecarga de otros “mecanis-
mos de integración social17”
El derecho pasa a ser la nueva atalaya de resistencia a la colonización del mun-

do de la vida, ya que permite traducir los mensajes de éste al sistema administrativo
y a la esfera de la producción. En lo que nos interesa el derecho mantiene una cone-
xión interna con la política que resiste una reducción a poder administrativo ya que
aquella no puede disponer a voluntad de las condiciones que hacen posible la pro-
ducción de derecho legítimo. El Estado de derecho permite regular al sistema polí-
tico y coherentemente con TAC posibilita su conexión con la opinión pública y hace
emerger su dependencia de las fuentes de poder comunicativo localizadas en el
mundo de la vida.
Sin embargo el sistema político entendido en términos funcionales se encuentra
limitado por la eficacia del poder burocrático-administrativo que genera decisiones
colectivas vinculantes, esto tiene como consecuencia la "ambivalencia" del Estado
Social, el derecho materializado en él asegura, por un lado, la libertad; pero, por
15. Habermas, J., Historia y crítica de la opinión pública.

16. Habermas, J., Facticidad y validez, op.cit., p.171.
17. Habermas J., op.cit., p.396.
106
otro, la restringe. Tanto el paternalismo del Estado Social como el "dejar hacer" del
Estado liberal olvidan el nexo interno entre autonomía privada y pública, que es el
nexo interno entre Estado de derecho y democracia.
"En lugar de la disputa de si la autonomía de las personas jurídicas se asegura m e-

jor mediante las libertades subjetivas para la competitividad de las personas priva-
das o a través de las pretensiones de actuación, objetivamente garantizadas, en f a-
vor de los clientes por parte de las burocracias de los Estados de bienestar, surge
una concepción procedimental, según la cual, el proceso democrático asegura a la
vez la autonomía privada y la pública. La autonomía privada de los ciudadanos d e-
rechos iguales, sólo puede quedar asegurada si se activa su autonomía de ciudad a-
nos del Estado18"
Conclusiones
El Estado-nación que la TSS reduce a Anstalt19 sobrevive en la TAC, siempre y

cuando no entendamos la nación como identidad de rasgos comunes de tipo étnico
y cultural, sino como praxis de individuos que en cuanto ciudadanos ejercen inter-
subjetivamente derechos de participación y comunicación. Sólo el modelo de una
política deliberativa entendida como una red de comunicaciones institucionalizadas
y garantizadas por un Estado de Derecho puede presionar a la administración a
ligar sus decisiones a premisas racionales y a través de ella domesticar el mercado
sin mermar su propia lógica interna.
18. Habermas, J. El nexo interno entre Estado de Derecho y Democracia, en Gimbernat, José (ed.)"La
filosofía moral y política de Jürgen Habermas" p. ,34
19. El Anstalt, es una persona “moral” propia de Liechtenstein. No hay accionistas como tales, simple-
mente beneficiarios, más bien como una fundación o fideicomiso. Esta estructura se utiliza para la cele-
bración de las patentes o derechos de autor o de bienes raíces aunque no sólo para ello. Hoy, que el
tema de los paraísos fiscales está en todos los medios de comunicación y la boca de todos los ciudada-
nos puede decirse que el Anstalt es una Estructura Societaria Compleja. El Principado de Liechtenstein
ha desarrollado un sistema legal de constitución de sociedades que tiene sus propias peculiaridades. En
lo que se refiere al inversor extranjero, la mejor opción consiste en la creación de una sociedad domici-
liada en Liechtenstein que desarrolle su actividad en el exterior del Principado. En “Comentarios al re-
glamento de obligaciones de información respecto de participaciones preferentes y otros instrumentos de
deuda y de determinadas rentas obtenidos por personas físicas residentes en la unión europea” por
Francisco Delmas González, Inspector de Hacienda del Estado Dirección General de Tributos. Documen-
tos Nº 2/05
107
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108
La concepción de autonomía en Haberlas y su crítica del paternalismo político. ∙ MARÍA PAULA CARDELLA
La concepción de autonomía en Habermas y su

crítica del paternalismo político.
MARÍA PAULA CARDELLA

[email protected]
Instituto Gioja, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires (UBA)
Resúmen
Esta ponencia se propone explorar el concepto de autonomía que utiliza Habermas
en su versión de la teoría de la democracia deliberativa. En virtud del mismo, ad e-
más, intentaré determinar qué entiende este autor por paternalismo al momento de
criticar otras teorías de la democracia. Para ello, el trabajo contará con tres partes:
en la primera haré una introducción a la teoría de la democracia deliberativa; luego,
analizaré el concepto de autonomía que utiliza el mencionado autor en su libro
“Facticidad y Validez” (1992); y por último, al efecto contrastivo, trazaré los rasgos
generales de lo que se considera paternalismo político –cargo que imputa a las otras
versiones de la teoría de la democracia-.
Palabras clave: Habermas - democracia - autonomía - paternalismo político.
109
Teoría de la democracia deliberativa
Esta ponencia tiene como objetivo dar una primera aproximación al concepto
de autonomía que trabaja Jürgen Habermas en su teoría de la democracia. Para
comenzarla entonces, y como modo de introducción a este autor, es menester con-
ceptualizar a la democracia deliberativa. En Why deliberative democracy?, Amy
Gutmann y Dennis Thompson, puntualizan la democracia deliberativa como una
forma de gobierno en la cual ciudadanos libres e iguales toman las decisiones me-
diante un proceso por el cual deben darse entre sí razones mutuamente aceptables. 1
El propósito general es encontrar la razón más justificable dentro de los desacuer-
dos morales que encontramos en cuestiones políticas.
Entonces, la característica más importante de la democracia deliberativa es la
necesidad de fundar los argumentos. Las razones tienen que ser accesibles para
todos aquellos involucrados en el proceso. De esta manera, nadie podría darle a
otra persona razones que no pudiera ser capaz de comprender, ni tampoco razones
que no puedan ser accesibles al mundo terrenal, como justificaciones divinas. La
argumentación brinda a las decisiones colectivas legitimidad, al mismo tiempo que
favorece una formación de opinión de espíritu público a partir de la interacción.
Esto no quita que hay valores morales incompatibles en la sociedad, y la delibe-
ración difícilmente pueda volver compatible lo incompatible. No obstante, dar ra-
zones sirve para que unos y otros puedan comprender el mérito moral de los argu-
mentos de los otros. Esto aporta al respeto mutuo de los participantes. Además,
esta práctica deliberativa significa que quienes participan de las mismas no son ya
meros objetos de legislación sino sujetos que al intervenir, crean ellos mismos sus
propias normas. Esta idea de la autolegislación lleva implícito el respeto mutuo en-
tre los ciudadanos que toman entre sí esa gran responsabilidad, como también de
los representantes hacia ellos, quienes ya no pueden tomar sus decisiones sin expli-
car sus razones a los ciudadanos.
De todos modos, la técnica de la argumentación no se propone como un fin en
sí. Parafraseando a Gutmann y Thompson el proceso deliberativo no es un “talk
show” o un seminario académico. El proceso de justificar las razones sirve para in-
fluir en otros, mostrar puntos de vista, pero en algún momento debe tomarse una
decisión. Esta decisión será siempre temporal, ya que los participantes tienen siem-
pre la posibilidad de seguir deliberando al respecto. Y esta temporalidad invita a
1. Véase GUTMANN, A. y THOMPSON, D., “Why deliberative democracy?”, Princeton University Press,
Estados Unidos, 2004.
110
que quienes no están de acuerdo con lo decidido igual quieran someterse a la nor-
ma que están dándose, pues queda la posibilidad de seguir discutiéndola.
La teoría de la democracia deliberativa incluye además otro punto a favor. Éste
es, que el entendimiento incorrecto de los individuos o del colectivo social puede
corregirse con la práctica de la argumentación, por la ya nombrada dación de razo-
nes y puntos de vista. Esta construcción colectiva del conocimiento y de las normas
de acción -mediante la búsqueda cooperativa de la verdad y la rectitud-es lo que
caracteriza la teoría de Habermas, de la cual se encarga de estudiar también Carlos
Santiago Nino.
En The Constitution of deliberative democracy, Nino coloca a Habermas en la
línea del “constructivismo epistémico”, por estar la validez de los juicios morales
establecida en sus presupuestos y no en sus resultados. Otros autores lo incorporan
en la línea del “constructivismo ontológico” por sostener que la validez de los juicios
morales es el resultado de la discusión.2 Entonces parándose en la teoría epistémi-
ca, Nino se pregunta por la necesaria imparcialidad que Habermas propone que
debe seguirse al momento de la deliberación, y entiende que muchas veces la par-
cialidad no se debe a cuestiones egoístas sino de ignorancia sobre los intereses de
los otros. Ahí radica el valor epistémico de la deliberación, pues al someterse a dar
razones, los individuos no simplemente se someten ellos mismos bajo una regla de
moralidad sino que también se comprometen a escuchar y atender a las razones de
los otros. Esta asunción del punto de vista moral enriquece el proceso democrático
cualitativamente en cuanto importa la facultad intelectual de “ponerse en el zapato
del otro” al escuchar razones ajenas e intentar las propias.
Si ahora nos vamos hacia la línea del constructivismo ontológico, que podemos
encontrar en Conciencia moral y acción comunicativa, vemos que Habermas estu-
dia también la manera en que los científicos cognitivos (sobretodo Lawrence Kohl-
berg) reconstruyen la adquisición del juicio moral a lo largo de la vida de una per-
sona. Él asocia la forma ontogénica de adquirir autonomía (partiendo de la etapa
preconvencional a la posconvencional, es decir, cuando se pierde la fuerza normati-
va de lo fáctico a lo que estamos acostumbrados, para problematizar las acciones y
buscar validez en ellas desde el punto de vista de las razones éticas o morales) en
cierta medida a la forma en que una sociedad adquiere también su autonomía polí-
tica. Es decir, reconoce que órdenes jurídicos que previamente han estado funda-
mentados por concepciones idealistas o tradicionales hoy deben encontrar otras
razones para poder ser justificados. “A la heteronomía, esto es, a la dependencia de
2. Véase NINO, C.S., “The Constitution of deliberative democracy”, Yale University Press, Estados
Unidos, 1996.
111
las normas vigentes, se contrapone el hecho de que el actor ya no recurre a la vigen-

cia social de una norma como determinación de su acción, sino a su validez”.3
Por esto, el autor propone su principio de discurso (el cual, mediante la institu-
cionalización jurídica se convierte en principio democrático), que establece que:
“válidas son aquellas normas (y sólo aquellas normas) a las que todos los que pue-
dan verse afectados por ellas pudiesen prestar su asentimiento como participantes
en discursos racionales”.4
Habermas toma como criterio de legitimidad de las normas el que éstas sean
expresión de la auto-legislación de los sujetos sometidos a ellas. Realizar su propio
derecho supondría un paso de la heternomía a la autonomía. De hecho, en el nivel
postmetafísico de fundamentación, en una sociedad ya secularizada, el autor consi-
dera que un Estado de Derecho debe apoyarse en una democracia radical.
Justamente, su idea del derecho –en cuanto ordenamiento jurídico- es que “no
puede limitarse a cumplir los requisitos funcionales de una sociedad compleja, tie-
ne también que satisfacer a las precarias condiciones de una integración social que
en última instancia se efectúa a través de las operaciones de entendimiento inter-
subjetivo de sujetos que actúan comunicativamente, es decir, a través de la acepta-
bilidad de pretensiones de validez”
Estas operaciones de entendimiento intersubjetivo de sujetos que actúan co-
municativamente y se dan su propia legislación, es lo que da lugar a la autonomía
política que defiende el autor y explicaré a continuación.
El concepto de autonomía
En Facticidad y Validez - Sobre el derecho y el estado democrático de derecho

en términos de teoría del discurso, Habermas intenta una reconstrucción interna
del derecho y así es que deja establecido que para tal objetivo es preciso encontrar
fundamentaciones postradicionales -que no arrastren tradiciones religiosas ni me-
tafísicas-. En su análisis de la cuestión se encuentra con que no es casualidad que
los derechos del hombre y la soberanía popular sean las únicas ideas bajo las cuales
se intenta justificar el derecho en la modernidad, pues “la sustancia normativa fil-
trada discursivamente encuentra su acuñación en esas dos dimensiones que son la
autodeterminación y la autorrealización”5. Esto es, una vez que a través de la deli-
3. HABERMAS, J., “Conciencia moral y acción comunicativa”, Península, España, 1985. Pág. 191.
4. HABERMAS, J., “Facticidad y validez. Sobre el derecho y el estado democrático de derecho en
términos de teoría del discurso”, Editorial Trotta, Madrid, 1998. Pág. 172
5. Ib Idem. Pág. 164.
112
beración se encuentran razones cuyos motivos morales van más allá de fundamen-
taciones religiosas o metafísicas, queda siempre en pie la necesidad de respaldar
tanto la autonomía privada (los derechos fundamentales) como la autonomía públi-
ca (la soberanía popular).
Como previamente expliqué, subyace en Habermas la idea de que en la delibe-
ración - instancia donde los sujetos actúan comunicativamente orientados al enten-
dimiento- el conocimiento y las normas de acción se construyen. Es decir, la prácti-
ca de la democracia deliberativa no aporta simplemente legitimidad al proceso por
ser todas las razones tenidas en consideración sino porque además en ese inter-
cambio los puntos de vista morales van influenciándose unos a otros y logrando
normas más imparciales y justas. De hecho, es en el carácter ilocucionario -del uso
lenguaje orientado al entendimiento- del procedimiento democrático donde el au-
tor ancla su concepto de autonomía política, que es el que me gustaría dejar explici-
tado a partir del siguiente desarrollo.
Habermas se propone encontrar para el ordenamiento jurídico una fundamen-
tación que contenga y respete la autonomía privada y la autonomía pública. Y la
encuentra en su idea de la autonomía política, que es la capacidad que adquieren
los sujetos de crear su propia legislación a través de la deliberación pública. El uso
del lenguaje orientado al entendimiento es el nexo interno que el autor encuentra
entre los derechos del hombre y la soberanía popular para respaldar en la autono-
mía política la legitimidad del modelo que propone.
Por esta razón es que el autor para tratar el tema desarrolla las conceptualiza-
ciones que respecto de estas ideas han hecho Kant y Rousseau. Habermas reconoce
que si bien ambos intentaron unir de una manera armónica los conceptos de los
derechos del hombre y la soberanía popular siempre igual cayeron en errores como
en el de no encontrar la fuerza legitimatoria en el discurso que es, como expliqué, lo
que los une internamente.
Habermas entiende la autonomía privada como “la libertad negativa de aban-
donar la zona pública de obligaciones ilocucionarias recíprocas y retraerse a una
posición de observación mutua y de mutuo ejercicio de influencias empíricas. La
autonomía privada llega hasta allí donde el sujeto jurídico tiene que empezar a dar
cuenta y razón, hasta allí donde tiene que dar razones públicamente aceptables de
sus planes de acción”6
Kant entiende que todos tienen iguales libertades subjetivas, solamente en vir-
tud de su humanidad. Así, se regulan los derechos en las relaciones externas a par-
tir de su existencia interna, esto es, la facultad de hacer respetar ante otros los dere-
6. Ib Idem. Pág. 186.
113
chos subjetivos propios. Ya que la autonomía privada es previa a las leyes públicas e
incluso el hombre no podría renunciar a ella aunque quisiera, encontramos que en
su teoría la autonomía privada aparece con independencia de la autonomía política.
De esta manera, explica Habermas, la voluntad del legislador está ya previamente
restringida por estos derechos que protegen la autonomía privada del hombre, pues
nadie podría sancionar ni permitir que se sancione una norma que vulnere la auto-
nomía privada del hombre –pues cuenta con este derecho natural desde antes que
se cree cualquier norma-. Es de esta manera como establece el derecho a partir de la
moral, porque ésta es un límite para el legislador.
Ahora bien, Kant no interpreta la autonomía privada como una restricción a la
hora de legislar, justamente porque no sería posible que alguien acepte vulneracio-
nes al derecho natural. Por esta razón, Habermas sostiene que entonces desde esta
teoría debería establecerse una conexión interna entre la autonomía privada y la
soberanía popular. Sin embargo, observa que esto no ocurre debido a la forma gra-
dual en la cual Kant procede de moral a derecho, impidiendo que el contrato social
ocupe en su teoría una posición central.
Si comparamos las concepciones de ambos autores sobre autonomía privada
observamos a primera vista que en Habermas existe una conexión mucho más di-
recta entre lo privado y lo público, mientras que en Kant aún son necesarias las ex-
plicaciones metafísicas para entender esa relación que se construye entre estos dos
ámbitos, el paso desde la conciencia privada de un individuo hasta la norma que
rige a todos los sujetos. Es decir, no se explica de manera postradicional cómo pue-
de un sujeto obrando según su propia voluntad, coincidir con un plan universal de
legislación.
Es entonces, a partir de esta falta de respuestas y de la estricta importancia que
da Kant a la autonomía privada, que Habermas irá a rastrear en el pensamiento de
Rousseau cómo se actualiza esa relación entre soberanía popular y los derechos del
hombre. Este autor transita un camino contrario al del anterior, ya que desprende
desde la soberanía popular a los derechos del hombre. Al postular que la soberanía
popular se manifiesta en leyes abstractas y generales, supone en ella misma el reco-
nocimiento de los derechos subjetivos que postula Kant. Es por este motivo que
Rousseau entiende que la autonomía política no debe buscarse en el derecho natu-
ral, sino que más bien, la conexión entre los derechos del hombre y la soberanía
popular se encuentra en el modo de ejercitación de esta última (pues en Rousseau
la voluntad general excluye los intereses no susceptibles de universalización y por
eso siempre va a garantizar iguales libertades subjetivas).
114
Sin embargo, Habermas critica que Rousseau le da a la autolegislación una in-

terpretación más bien ética que moral,7 pues entiende la autonomía política como la
autorrealización de un pueblo en concreto. Habermas advierte que el sentido uni-
versalista del derecho se esfuma cuando la autolegislación se nutre de la substancia
ética de un pueblo pues se pierde de vista lo que es de interés para cada uno por
igual. El hecho de que las normas sean generales en un sentido gramatical no impli-
ca la validez de las mismas y una teoría que entiende que pueda existir una “subs-
tancia ética en un pueblo que está de antemano de acuerdo en sus orientaciones
valorativas”, además de no cumplir los requisitos del filtro de la fundamentación
postradicional, corre el riesgo de vulnerar la autonomía privada de quienes no están
así de antemano en sintonía con esos valores que vienen dados en el pueblo.
Como vemos, entonces, si bien Kant y Rousseau intentan armonizar ambas
ideas sin contraponerlas, Habermas encuentra en ellos el error de no poder justifi-
car plenamente sus teorías dejando de lado las razones metafísicas. Atribuye estos
equívocos a que la autodeterminación política quede ligada, en ambas teorías, a un
solo sujeto –el yo inteligible o el pueblo- y pierdan de vista la fuerza legitimatoria de
la formación discursiva de la opinión, que es lo que él propone. En sus palabras:
“yerran la fuerza legitimatoria que posee una formación discursiva de la opinión y
la voluntad políticas, en la que la capacidad ilocucionaria de establecer vínculos que
tiene el empleo de lenguaje orientado al entendimiento se emplee para aunar razón
y voluntad y para llegar a convicciones en las que todos los individuos puedan estar
de acuerdo sin coerciones”8.
Al perder de vista esta fuerza del discurso, a ambos autores se les escapa la ca-
racterística intersubjetiva de la creación de normas en una sociedad políticamente
autónoma, como también la capacidad del discurso de filtrar razones que no estén
debidamente fundamentadas de acuerdo a la moral postradicional. A la luz de esta
teoría, el autor sostiene la cooriginalidad de autonomía privada y pública, siendo
que ninguna prevalece sobre la otra.
Paternalismo político
7. Habermas entiende que las consideraciones éticas se orientan a un telos de una vida no fallida, mía o
nuestra; mientras que las morales se desligan del ego o etnocentrismo, exigiendo igual respeto y mira-
miento por los intereses de todos.
8. Ib Idem. Pág. 169
115
Analizando los legados de la Revolución Francesa –en “La soberanía popular

como procedimiento”-, Habermas especifica que la conciencia revolucionaria gene-
ra que la dominación política ya no pueda legitimarse, como venimos viendo, por
medio de la religión o en términos metafísicos. Es así que aparecen las teorías del
derecho natural racional, justificadas en adelante sólo a partir de la razón. Los de-
rechos del hombre quedaron entonces introducidos y guiados por los principios de
la razón práctica.
El autor impugna la santificación de la razón a que esto dio lugar. Critica que la
razón autoritaria, que se postula antecedente a un posible entendimiento intersub-
jetivo, es un mecanismo que inevitablemente provoca dominación de sus portavo-
ces intelectuales, pero disfrazada de un supuesto consenso.
Entiendo este dominio de la razón que actúa independientemente del entendi-
miento intersubjetivo como el paternalismo del “imperio de las leyes”, que postula
el autor. Esto implica que los sujetos pueden estar de acuerdo –es decir, pueden
ratificar la ley que les viene impuesta, a posteriori y privadamente- pero no por ese
acuerdo dejarían de estar heterónomamente normados.
Habermas postula que mientras la ley venga hecha por otros, mientras los suje-
tos en vez de ser tales sean objetos de legislación, entonces habrá dominación polí-
tica y paternalismo. Por eso, el autor siempre remarca la importancia del rol del
principio del discurso en una teoría de la democracia que busque conjugar autono-
mía privada con soberanía popular, mediante el ejercicio de su autonomía política.
En este sentido, cabe recordar que el principio del discurso importa que quienes
puedan estar afectados por determinadas normas estén en condiciones de prestar
su asentimiento mediante su participación en discursos racionales.
En este punto, creo interesante volver sobre el lado ontológico-constructivista
del autor, para relacionar la autonomía política de los sujetos de una sociedad con
la teoría del desarrollo moral que señala Kohlberg. Según este autor hay distintas
calidades morales - preconvencional, convencional y postconvencional- según la
etapa en que se encuentre una persona, siendo que sus actos primeramente están
regidos por controles externos de castigos y recompensas, luego pasan a ser regidos
por normas socialmente esperadas, y por último -en la etapa postconvencional, a la
que no todos llegan- se apela a una perspectiva superior a la de su propia comuni-
dad. Esto puede relacionarse a la búsqueda de la legitimidad del ordenamiento ju-
rídico en Habermas, siendo que el autor busca a través del intercambio de razones
morales una democracia que sea digna de una etapa postradicional. Es decir, un
ordenamiento jurídico que no se base en premios y castigos, ni tampoco en normas
que vengan impuestas por otros, sino en el intercambio discursivo que lleva a la
116
creación de normas racionalmente fundadas por todos aquellos a quienes se aplica-

rán.
La autonomía que se realiza en el medio que es el derecho, es decir la autono-
mía política, es la única que permite una comprensión correcta del orden jurídico,
que permite atender a sus normas en sus motivos racionales y obedecerlas por con-
vicción.
Conclusión
Considero que en el trabajo realicé una introducción a la teoría de la democra-

cia deliberativa, que sirvió para poder dar una primera aproximación al concepto de
autonomía que utiliza Habermas y esbozar sus críticas del paternalismo político.
En esta primera vista, su teoría de la democracia deliberativa parece muy acer-
tada para hacernos algunos cuestionamientos sobre los ordenamientos políticos de
la actualidad y también sobre las teorías filosóficas que subyacen a ellos.
Como indica Rainer Forst en Justificación y crítica: “con demasiada frecuencia
la filosofía política sigue viviendo en una edad predemocrática. Les asigna prioridad
a valores teleológicos que han de servir de base a un orden justo o bueno sin que en
este orden aparezcan quienes están sometidos a este orden como autores del mis-
mo. Exhorta a veces a volver a la práctica, pero no ve a los implicados primeramen-
te como los sujetos que determinan esta práctica sino que reconstruye lógicas pro-
pias o “puntos” de tales prácticas, como si estas tuvieran una validez propia”.9
Ahí el mérito de Habermas de pensar en los sujetos en tanto objetos o posibles
sujetos de legislación. A la luz de la teoría del discurso podemos entender que el
paternalismo político que implica teorías en donde las normas son pensadas y crea-
das por unos pocos, para aplicar a la sociedad toda, bajo pretextos teleológicos del
bien común, trae consigo necesariamente principios pre-democráticos que implican
que los sujetos no pueden darse a sí mismos sus propias reglas, e implica que las
normas puedan ser seguidas por razones que nada tienen que ver con la convicción.
Los aportes de Habermas parecen realmente útiles para pensar una democracia en
la cual los sujetos implicados puedan asumir su autonomía política al auto-
legislarse.
Sin irnos muy lejos, nuestra propia Constitución Nacional indica que “el pueblo
no delibera ni gobierna”. Parece imperioso entonces reflexionar y deliberar sobre
qué clase de ordenamiento queremos para nosotros.
9. FORST, R. “Justificación y crítica”, Katz Editores, Argentina, 2015. Págs. 18 y 19.
117
Bibliografía
FORST, Rainer “Justificación y crítica”, Katz Editores, Argentina, 2015.

GUTMANN, Amy y THOMPSON, Dennis F., “Why deliberative democracy?”, Prince-
ton University Press, Estados Unidos, 2004.
HABERMAS, Jürgen, “Conciencia moral y acción comunicativa”, Península, España,
1985.
HABERMAS, Jürgen, “Facticidad y validez. Sobre el derecho y el estado democráctico de
derecho en términos de teoría del discurso”, Editorial Trotta, Madrid, 1998.
NINO, Carlos S., “The Constitution of deliberative democracy”, Yale University Press,
Estados Unidos, 1996.
118
Posibilidades histórico-interpretativas y su entramado político…. ∙ GERMÁN ALEJANDRO MARIANI
Posibilidades histórico-interpretativas y su
entramado político: aportes de Foucault a la
historia conceptual como filosofía política1.
GERMÁN ALEJANDRO MARIANI

[email protected]
Institución de pertenencia: Miembro de CIFFRA, Coordinador del Área de Filosofía Política. Facultad
de Humanidades y Artes, Universidad Nacional de Rosario.
Resumen
Nuestra preocupación, en principio, se ubica en la modalidad de la relación entre
las fuentes históricas y el abordaje historiográfico. Esta relación, como afirma Kos e-
lleck en FuturoPasado, no es de ningún modo transparente. Por otro lado, el enfo-
que koselleckiano establece un acercamiento singular a la problemática sosteniendo
su particular modo de comprender la temporalidad, la historia, acechando la te n-
sión entre la historia social y la historia conceptual, prestando interés tanto a la s e-
mántica como a la pragmática histórica.
Por otro lado, Duso y Chignola impugnan este modo de llevar adelante el proceder
historiográfico de Koselleck cuando este último sostiene que la ruptura que se est a-
blece en la modernidad (Sattelzeit), es decir, el distanciamiento entre “espacio de
experiencia” y “horizonte de expectativa”, hace caer en desuso una historia cíclica y
ejemplar (historia natural) que se desarrollaba desde la Antigüedad posibilitando el
ingreso de la historia en sentido moderno. Los planteos de Duso y Chignola remiten
a la noción foucaultiana de archivo para hacer pie en la crítica a la formulación his-
tórico conceptual koselleckiana y para dar cuenta, tanto de los cuidados en los usos
que el historiador debe llevar a cabo al aplicar su instrumental conceptu al en el
análisis de las fuentes históricas, como de las implicancias de aquel instrumental en
el lenguaje político actual.
Para terminar, Foucault remite a la tarea filosófica de generar conceptos-artificio,
esto es, elaborar conceptos como cajas de herramientas que puedan utilizarse para
la práctica política. Para ello, las nociones de archivo, de prácticasdiscursivas, co-
mo la de genealogía, elaboradas para desconfigurar la trama de la causalidad histó-
rica y dar cuenta de los acontecimientos epistémico-políticos, nos sirven hoy para
1
Trabajo presentado en el panel: Lineamientos orientativos que ofrece la filosofía francesa con-
temporánea para analizar la co-pertenencia entre filosofía y política en nuestras investigacio-
nes: Foucault,Lacoue-Labarthe y Camus.
119
pensar de otro modo las relaciones entre la historia y la política con el propósito de
establecer nuevas construcciones configurativas de las posibilidades que somos.
Palabras claves:genealogía/ conceptos/ prácticas discursivas/ archivo.
120
1. Koselleck: el problema del tiempo histórico. Entre “contexto

de experiencia” y “horizonte de expectativa”.
La determinación del tiempo histórico se establece en la diferencia entre futuro

y pasado o, en términos antropológicos, entre experiencia y expectativa, como dirá
Koselleck en las primeras páginas de Futuro pasado2. A su vez, el tiempo histórico
se configura como la estructura trascendental tanto de la existencia histórica como
de la escritura de la historia. Las fuentes textuales abordan las situaciones históri-
cas concretas pero ninguna hace referencia a las condiciones por las cuales ellas
mismas se establecen. De este modo, el tiempo histórico es la plataforma desde
donde hablamos de las fuentes o desde la que actuamos, es una dimensión trascen-
dental a partir de la se constituyen la ciencia histórica y la historicidad.
Koselleck aborda el problema de la temporalidad desde el punto de vista histo-
riográfico. De antemano utiliza expresiones como “espacio de experiencia” y “hori-
zonte de expectativa” en tanto conceptos que no extrae de las fuentes. En este punto
Koselleck da cuenta que es necesario utilizar categorías ‘extratemporales’ con las
cuales el historiador se aboque a realizar su labor, sin perder de vista que tales cate-
gorías son también históricas, ya que dependen de las condiciones históricas que
influyen sobre el historiador mismo. Entonces, por un lado, se ubica en las condi-
ciones de posibilidad de historias posibles y, por otro, en la historia concreta, en
medio de la acción y del movimiento social o político. En palabras de Koselleck:
(…) nuestros dos conceptos no están sólo contenidos en la ejecución concreta de la

historia, ayudándole a avanzar. En tanto que categorías son las determinaciones
formales que explican esa ejecución, para nuestro conocimiento histórico. Remiten
a la temporalidad del hombre y, si se quiere, metahistóricamente a la temporalidad
de la historia3.
La aplicación histórica de las dos categorías proporcionó la clave para reconocer

el tiempo histórico y especialmente, nos dice Koselleck, el nacimiento de la moder-
nidad como diferenciada de los tiempos anteriores. Su tesis histórica manifestaba
que la diferencia entre experiencia y expectativa aumentaba más en la modernidad
o, que sólo se pudo concebir la modernidad como un tiempo nuevo desde que las
2. KOSELLECK, Reinhart: Futuro pasado. Para una semántica de los tiempos históricos, Barcelona, Pai-
dós, 1993.
3. KOSELLECK, Reinhart: op.cit., p.337.
121
expectativas aplazadas se han ido alejando cada vez más de las experiencias he-
chas4.
A su vez, Chignola nos dirá en Temporalizar la historia:
El tiempo histórico es ‘producido’ socialmente dentro de diversas articulaciones de

la relación entre experiencia y expectativa, entre acontecimiento y estructura. El
anclaje de la historia de los conceptos en la historia social se basa en la idea, muy
moderna del movimiento de la historia hacia un futuro abierto y no asignable al da-
to de una experiencia reiterable. (…) El tiempo histórico es vivido (…) y, al mismo
tiempo, es producido como extensión diacrónica retrospectiva respecto de un con-
texto de experiencia que registra que está siendo arrastrado hacia un futuro indes-
cifrable5.
La irrupción de la modernidad dependerá entonces, para Koselleck, de la dis-

tancia que se establezca entre las dos categorías trascendentales, “espacio de expe-
riencia” y “horizonte de expectativa”. Esa trascendentalización de la historia, kan-
tiana en su espíritu, y que en sus últimas investigaciones denominará Histórica, se
constituirá como un ajuste de cuentas con la hermenéutica gadameriana y la analí-
tica existenciariaheideggeriana. La preocupación por el tiempo de la historia tendrá
su lugar entre la ontología heideggeriana y la penuria lingüística gadameriana.
Para Koselleck, los tiempos de la historia no se pueden derivar de las modalida-
des existenciales del ser-ahí (Dasein)6, porque desde el principio están constituidos
por las relaciones entre los hombres y, por tanto, tienen que ver necesariamente
con la simultaneidad de lo que no es contemporáneo, con determinaciones que
muestran diferencias donde cada una de las cuales posee su propia finitud, no re-
ducible a un concepto unificador como el de existencia. Este planteo antropológico
4. KOSELLECK, Reinhart: op.cit., p.343.

5. CHIGNOLA, Sandro: “Temporalizar la historia. Sobre la Historik de ReinhartKoselleck”, en Duso y
Chignola: Historia de los conceptos y filosofía política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, p.296.
6. Respecto a los acercamientos y diferenciaciones en los planteos de Koselleck en relación a Heidegger
y Gadamer, ver nota 4 en Futuro pasado: Véanse los análisis de Agustín (…). Además los análisis de
Heidegger en SeinundZeit, especialmente en el capítulo 5 “ZeitlilichkeitundGeschichlichkeit”, donde la
constitución temporal de la existencia [Dasein] humana se revela como condición de la historia posible.
Por supuesto que ni Agustín ni Heidegger han extendido sus preguntas al tiempo de la historia. Queda
aquí como pregunta abierta si las estructuras temporales intersubjetivas de la historia se pueden en todo
caso deducir suficientemente del análisis de la existencia. A continuación se intentan usar las categorías
metahistóricas de experiencia y expectativa como indicadores de los cambios del tiempo histórico. La
implicación histórica de toda experiencia ha sido descubierta por Hans Georg Gadamer en Wah-
rheitundMethode. KOSELLECK, Reinhart: Futuro pasado, Barcelona, Paidós, 1993, p.338. Por otra parte,
siguiendo a Chignola en la relación que establece entre Koselleck y Heidegger: El ser de la historia, sus
modos y la cualidad específica de la temporalidad de la experiencia que escinde cronología natural e
historicidad, tales son los problemas que Koselleck retoma de Heidegger. CHIGNOLA, Sandro: “Historia
de los conceptos, historia constitucional, filosofía política. Sobre el problema del léxico político moderno”,
Res publica, 11-12, 2003, p.29.
122
koselleckiano, que finalmente queda atado a las deducciones de sus categorías de

experiencia de aceleración en la modernidad, será puesto en cuestión desde la ver-
tiente genealógica de la historia de los conceptos que realizan Duso-Chignola.
La tensión entre experiencia y expectativa provoca nuevas y diferentes situacio-
nes que empujan de distinto modo al tiempo histórico. En particular, esta forma
específica de la temporalización que se determina como desnaturalización de la ex-
periencia del tiempo, surgida con la modernidad, donde se produce la apertura de
nuevos horizontes de experiencia, como aceleración drástica e intensificación de la
posibilidad del futuro, se contrapone a aquella correspondiente a la larga periodiza-
ción que va desde la antigüedad hasta mediados del siglo XVIII, donde la historia se
establece bajo el modo de la repetición, de igual manera que la repetición de los
ciclos naturales.
El método de la historia conceptual, al modo de Koselleck, puede ser entendido
como una serie de transformaciones que conducen hasta el uso lingüístico actual,
en donde se puede verificar una línea de ruptura que divide dos concepciones de la
política y de la acción histórica: la de los antiguos y la de los modernos. En los pri-
meros prevalece una idea de repetición, donde la historia (Historie, maestra de vi-
da) admite la constancia de la naturaleza humana durante cerca de dos milenios 7;
en los segundos, la concepción de la política y de la acción histórica, se funda sobre
una temporalización de los órdenes conceptuales y sobre la exposición de una ac-
ción en medio de la incertidumbre de un futuro insondable que espera ser anticipa-
do por las predicciones de la teoría8.
7. La Historie puede enseñar a los contemporáneos o a generaciones posteriores a ser más inteligentes o
relativamente mejores, pero sólo si los presupuestos para ello son básicamente iguales, y mientras lo
sean. Hasta el siglo XVIII el uso de nuestra expresión sigue siendo un indicio infalible para la admitida
constancia de la naturaleza humana, cuyas historias son útiles como medios demostrativos repetibles en
doctrinas morales, teológicas, jurídicas o políticas. Pero, igualmente, la transmisibilidad de nuestro topos
se apoya sobre una constancia factual de aquellos datos previos que permitirían una similitud potencial
entre acontecimientos terrenos. Y cuando se efectuaba una transformación social era tan lento y a tan
largo plazo que seguía vigente la utilidad de los ejemplos pasados. La estructura temporal de la historia
pasada limitaba un espacio continuo de lo que es posible experimentar. KOSELLECK, Reinhart: Futuro
pasado. Para una semántica de los tiempos históricos, Barcelona, Paidós, 1993, p. 43.
8. Sin embargo, a partir del modo en que entienden esta transformación Duso y Chignola, puede atri-
buírsele a Koselleck el haber entendido mal el origen del cambio histórico en el que se produce el surgi-
miento de los conceptos modernos. En palabras de Chignola: (…) lo que me urge señalar es el malen-
tendido que le permite a Koselleck basar en la constancia y la aparente inmovilidad de las estructuras
sociales la vigencia de un topos. Ese carácter constante e inamovible se entiende, sin embargo, sobre el
registro de la ética y se piensa a partir de la naturaleza retórica del mismo topos. Por tanto, en el marco
de las ciencias prácticas de derivación aristotélica, y no en el de la moderna ciencia de la historia en el
que aquél habría ido progresivamente desapareciendo. En definitiva, el malentendido al que me refiero
es el que impide abordar de verdad los motivos de su disolución. CHIGNOLA, Sandro: “Sobre el concepto
de historia”, Ayer, núm.53, 2004, 94.
123
2. Los conceptos: entre historia conceptual, historia social y

filosofía.
Koselleck desarrolla una distinción que le permite establecer vínculos entre lo

lingüístico y lo extralingüístico. Se trata de la diferencia entre historia de los con-
ceptos e historia social. El punto de partida de Koselleck es que no hay historia sin
lenguaje, porque recién este fue el que permitió la escritura y esta, a su vez, es la
que ha hecho materialmente posible la existencia de una práctica como la historia 9.
De modo que para la historia no existen hechos en sí, sino fuentes lingüísticas que
nos hablan sobre hechos, con lo cual, la forma y la manera en que se interroguen
esas fuentes establecerá las condiciones respecto de lo que estas nos digan del pa-
sado. Finalmente, podríamos decir, que el acontecimiento histórico es algo que se
construye; es una realidad que está más allá del texto, sin embargo, sólo se puede
obtener una idea de ella a través del texto.
Como lo ha enunciado Koselleck en Futuro pasado, la historia conceptual es un
método para la crítica de las fuentes, que analiza las expresiones que tienen un con-
tenido social o político. Cuando lleva a cabo un análisis histórico de los conceptos
que se han usado, recala no sólo en el aspecto histórico-lingüístico, sino que apela a
los contenidos extralingüísticos (y este es un aspecto relevante que lo distancia de la
hermenéutica gadameriana). La investigación orientada por una semántica históri-
ca, desde el enfoque de Koselleck, se refiere y se vincula a la historia social 10. Este es
un punto, entre otros, que será puesto en cuestión por el enfoque de la historia con-
ceptual como filosofía política que llevarán adelante Duso y Chignola.
Para comprender mejor el contraste entre Koselleck y Gadamer haremos hinca-
pié en algunos de los aspectos teóricos correspondientes al segundo autor (que con-
ciernen a la relación historicidad y lenguaje), mencionando sumariamente otros
aspectos destacados y reconocidos de su investigación.
La perspectiva hermenéutica de Gadamer establece, principalmente, una crítica
a la consolidación del metodologismo que dominó, en la modernidad, el desarrollo
de la ciencia imponiendo su concepto de conocimiento y verdad. En Verdad y mé-
todo, este autor adopta el concepto de verdad de Heidegger en el cual manifiesta el
carácter derivado de conocimiento fundado en el control metódico. De allí que se
hable de una verdad a partir de la temporalidad del Dasein (ser-ahí), y de su com-
9. En palabras de Koselleck: La historia no es nunca idéntica a la comprensión lingüística y a su expe-

riencia formulada, como se condensa oralmente o por escrito, pero que tampoco es independiente de
estas articulaciones lingüísticas. KOSELLECK, Reinhart: op.cit., p. 210.
10. Ver KOSELLECK, Reinhart: Futuro pasado, Para una semántica de los tiempos históricos, Barcelona,
Paidós, 1993, p.112.
124
prensión a partir de nuestra posición en ella. En sintonía con Heidegger, acuerda en

que el lenguaje es el espacio a partir del cual se origina la verdad por intermedio de
la comprensión interpretativa. Y es a través del lenguaje que acontece la verdad, la
verdad no como correspondencia con la realidad, ni objetiva ni subjetiva, no se tra-
ta de una verdad como presencia, sino de una verdad que puede encontrarse en el
diálogo. La hermenéutica gadameriana otorga una importancia fundamental al diá-
logo, que sustituye el aspecto fundacional de la verdad por el de participación. En
este punto, podría abrirse una brecha política a partir de los análisis de Gadamer,
aunque este costado político no fue desarrollado por el autor.
Para este autor, aquello que constituye la esencia de la filosofía, en sus térmi-
nos, es su conceptualidad, y que a su vez establece su diferencia respecto de las
ciencias positivas. Ahora, cuando se pregunta acerca de cuál es la tarea de la histo-
ria conceptual en Historia del concepto como filosofía, nos dice que éstano busca
una labor complementaria de investigación en lahistoria de la filosofía, sino que
debe insertarse en la realización de la filosofía, realizarse como ‘filoso-
fía’11.Precisamente, al advertir que la filosofía se pregunta por el todo, incita a que
también debamos preguntarnos acerca del modo en que se establece esta pregunta,
determinando la conceptualidad en la que se mueve la filosofía. La historia concep-
tual como filosofía nos ofrece, entonces, en el reconocimiento de la historicidad de
nuestro herramental conceptual, sus posibilidades y limitaciones, como así también
encontramos la exhortación a una búsqueda lingüística para renovar el vigor del
pensamiento12. Sin embargo, a pesar de la apertura interdisciplinaria que sugiere la
perspectiva gadameriana de la historia conceptual, su compromiso con la conversa-
ción entre todos los que intervienen en el lenguaje no llega a incluir a discursos aje-
nos al ámbito de la filosofía o de la literatura ni, desde luego, a las realidades extra-
discursivas que determinan tanto a la historia como al discurso mismo.
Entonces, la respuesta a la pregunta acerca de cuál es la tarea de la historia con-
ceptual, desde Gadamer, se podrá realizar a partir de una búsqueda lingüística mo-
tivada por una insatisfacción ocasionada por un déficit en las posibilidades de ex-
11. GADAMER, Georg Hans: “La historia del concepto como filosofía”, en Verdad y método II, Salaman-
ca, Sígueme, 1998, p.84.
12. (…) si el verdadero carácter del sentido de la pregunta reside en las interrogaciones y en la concep-
tualidad que posibilita la formulación de una pregunta, entonces la relación del concepto con el lenguaje
no es sólo la relación de crítica lingüística, sino también un problema de búsqueda lingüística. (…) El
papel que desempeña la invención lingüísticaen filosofía es sin duda primordial. GADAMER, Georg
Hans: op.cit., p.87. Lo resaltado con negrita es nuestro. Y más adelante: No se trata sólo de ilustrar
históricamente algunos conceptos, sino de renovar el vigor delpensamiento que se manifiesta en los
puntos de fractura del lenguaje filosófico que delatan el esfuerzo del concepto. Esas “fracturas” en
las que se quiebra en cierto modo la relación entre palabra y concepto, y los vocablos cotidianos se re-
convierten artificialmente en nuevos términos conceptuales, constituyen la auténtica legitimación de la
historia del concepto como filosofía. GADAMER, Georg Hans: op.cit., p.92. Lo resaltado con negrita es
nuestro.
125
presión disponibles, por la penuria lingüística13. Sin embargo, ¿Se agotan las con-
diciones de posibilidad de una historia en el lenguaje y en los textos? ¿O hay con-
diciones extralingüísticas, prelingüísticas, aún cuando se busquen por vía lingüís-
tica?14, pregunta Koselleck en Histórica y hermenéutica, donde claramente desliga
su perspectiva histórica de las dependencias de la hermenéutica.
Si se atiende a los aspectos metodológicos manifestados por este autor en Futu-
ro pasado, la historia conceptual avanza, por un lado, mediante los análisis diacró-
nicos que liberan a los conceptos de su contexto situacional para observar cómo se
transforman en el tiempo y, por otro, mediante los análisis sincrónicos donde se
trabaja sobre un concepto en determinado contexto. Solamente cuando se realiza
un análisis diacrónico se encuentra propiamente en el terreno de la historia concep-
tual: Al liberar a los conceptos en el segundo paso de una investigación, de su con-
texto situacional, y al seguir sus significados a través del curso del tiempo para
coordinarlos, los análisis históricos particulares de un concepto se acumulan en
una historia del concepto15.
Los conceptos son registros de la realidad y, a la vez, factores de cambio de la
propia realidad. Con los conceptos se establece tanto el horizonte de experiencia
posible como los límites de ésta. Por eso la historia de los conceptos puede suminis-
trar conocimientos que no se pueden extraer del análisis de la propia situación fác-
tica. La dimensión de índice de un concepto es un vector divergente de su dimen-
sión de factor; el primero, refiere a la objetividad, el segundo, a la toma de posición
política. En este último punto, se destaca el aspecto pragmático como un excedente
de la semántica histórica. Como dice Koselleck:
Con todo esto queda claro que los conceptos abarcan, ciertamente contenidos soc ia-
les y políticos, pero que su función semántica, su capacidad de dirección, no es d e-
ducible solamente de los hechos sociales y políticos a los que refieren. Un concepto
no es sólo indicador de los conceptos que engloba, también es un factor suyo 16.
Desde el punto de vista historiográfico, el lenguaje de las fuentes no se super-

pone al lenguaje historiográfico, las fuentes no se explican a sí mismas, no son
transparentes, ya que hay una producción teórico-epistemológica vinculada a un
posicionamiento político que orienta la representación historiográfica. En este sen-
13. Ver GADAMER Georg Hans: “La historia del concepto como filosofía”, en Verdad y método II, Sala-
manca, Sígueme, 1998, p.88.
14. KOSELLECK, Reinhart, Histórica y hermenéutica, Barcelona, Paidós, 1997, p.69.
15. KOSELLECK, Reinhart: op.cit., p. 113.
16. KOSELLECK, Reinhart: op.cit., p. 118.
126
tido, cuando se produce el cruce teórico-político, de acontecimiento y estructura,

sincronía y diacronía, entre lo irrepetible y lo repetible, momento en que se produce
la simultaneidad de lo anacrónico, es cuando se establece el encuentro del concep-
to, referido a su actualidad, con la realidad histórica.
Si se ubica el énfasis en la dimensión pragmática de la semántica histórica, tal
como lo hace Villacañas17, se atiende al uso del concepto en un determinado contex-
to, definiéndose el sentido del concepto en relación a la actualidad de su utilidad.
Este costado semántico se apoya en el pragmático para definir el sentido del con-
cepto, y viceversa. Sólo en el contexto, entonces, se organiza un significado concre-
to. Con esta función fundamental del contexto en el ejercicio de la producción his-
tórica, la historicidad del sentido del concepto queda aferrada estrechamente a sus
relaciones concretas. Entonces, a partir de esta referencia al contexto, se puede
comprender la innovación semántica como proceso innovador, puesto que al estar
el contexto definido como un espacio en el que se condensan los diferentes signifi-
cados socio-políticos, se puede asociar el cambio semántico con el contexto prag-
mático-político.
En otras palabras, si sostenemos el acento en el carácter pragmático de la histo-
ria de los conceptos, y se la deja de ver como una propedéutica meramente episte-
mológica, puede decirse que, el hecho de anclar los conceptos en la historia social
hace que la historia conceptual pueda convertirse en una herramienta de compren-
sión filosófica para la actualidad. Por esto mismo, para Villacañas, la historia de los
conceptos no sólo permite comprender mejor la acción social, sino historificar las
variaciones estratégicas y comunicativas de la misma. (…) esta dimensión prag-
mática de la realidad histórica, el movimiento histórico mismo de los actores so-
ciales, se capta mejor en su individualidad mediante una historia de los conceptos,
con sus dimensiones semánticas y pragmáticas (…)18.
Para este autor resulta claro que Koselleck quiere hacerse cargo de la profunda
realidad y sentido de los diferentes sujetos históricos enfrentados en el tiempo con-
temporáneo19. Por esto mismo, dirá Villacañas que, a Koselleckle subyace una teo-
ría de la acción social, todavía no explicitada por el insigne autor20.
Si bien es cierto que los planteos koselleckianos de la historia conceptual resul-
tan mucho más poderosos e interesantes desde el momento en que se reconoce y se
17. VILLACAÑAS BERLANGA, José Luis: “Historia de los conceptos y responsabilidad política: un ensayo
de contextualización”, en Res publica, 1, 1998.
de contextualización”, en Res publica, 1, 1998, p.153.
19. VILLACAÑAS BERLANGA, José Luis: op.cit., p.155.
20. VILLACAÑAS BERLANGA, José Luis: “Introducción”, en KOSELLECK, Reinhart, Histórica y hermenéu-
tica, Barcelona, Paidós, 1997, p.20.
127
consolida sobre el carácter pragmático-histórico de la semántica, sin embargo, la

argumentación historiográfica resulta deficitaria. Su riqueza radica en lo que po-
dríamos llamar los ‘claroscuros' de su propuesta, dada principalmente por la ten-
sión, ajuste y desajuste (o reajuste) que marca el cruce entre concepto e historia,
entre las fuentes textuales y las categorías transhistóricas de análisis, entre concep-
tos como índices y factores, entre texto y contexto. Sin embargo, podemos decir que
su investigación constituye una incitación tanto para una filosofía política, como la
practican Duso y Chignola, como así también, para ser usada como instrumento
para la creación de una filosofía que sirva a la comprensión de la acción social del
presente.Si olvidamos esta complejidad teórico-práctica que nos ofrece el abordaje
metodológico de la historia conceptual, sin dudas nos enfrentaremos al peligro de
una reducción distorsionadora.
3. Desfases y autoajustes: perspectivas de la historia conceptual.
Situémonos en el siguiente pasaje de Futuro pasado:
No es necesario que la permanencia y el cambio de los significados de las palabras

se corresponda con la permanencia y el cambio de las estructuras que describen. El
método de la historia conceptual es una conditio sine quanon para las cuestiones de
la historia social, precisamente porque las palabras que se han mantenido no son,
tomadas en sí mismas, un indicio suficiente de estados de cosas que han permane-
cido también, y porque -inversamente- estados de cosas que se han modificado a
largo plazo se conciben desde expresiones diferentes 21.
Ahora bien, ubicados ya en la propuesta metodológica de Koselleck, podemos

observar el intento de Villacañas, en Historia de los conceptos y responsabilidad
política,por ajustar la estructura/contexto a los cambios semánticos (y viceversa):
En el fondo, la historia social y la historia de los conceptos se autoajustan

en el proceso de su relación recíproca. Esto es consecuencia de la tesis de que los
conceptos tienen un tiempo diferente de las estructuras. El de los primeros es in-
terno a una estructura. Las estructuras, por su parte, sólo cambian en relación con
otra estructura. Ahora bien, por eso mismo, los cambios y las mutaciones del sign i-
21. KOSELLECK, Reinhart: Futuro pasado. Para una semántica de los tiempos históricos, Barcelona,
Paidós, 1993, p.122.
128
ficado de los conceptos pueden ser un índice relevante para mostrar la continuidad,
el cambio o el devenir de las estructuras históricas 22.
De acuerdo al posicionamiento que se adopte con motivo a la relación entre

acontecimiento discursivo y contexto sociopolítico, entre la historia social e historia
conceptual, en definitiva, entre concepto e historia, podremos observar una actitud
diferente con respecto a los usos contemporáneos de los conceptos. Consideramos,
además, que las diferencias que se manifiestan constituyen un índice de las distan-
cias entre las opciones teóricas-políticas adoptadas por Duso y Chignola23, por un
lado y, Villacañas, por el otro, así como su originalidad con respecto a la historia
conceptual de Koselleck.
Uno de los aspectos que distinguen los modos en que se incursiona y se orienta
respecto de la historia social koselleckiana, tiene que ver con la distinta valoración y
status que se le brinda al período bisagra ubicado entre 1750-1850 (en adelante,
Sattelzeit), período en el que los conceptos comenzaron a acelerarse o, como men-
cionamos en el primer apartado de nuestro trabajo, cuando se comenzó a acrecen-
tar la brecha entre ‘experiencia’ y ‘expectativa’, originándose de esta manera la con-
ceptualidad moderna. Para Koselleck, fue en ese momento cuando nuevos sentidos
se acuñaron en conocidas palabras (que por su polisemia y carga sociopolítica tu-
vieron un devenir-concepto moderno), convirtiéndose en índices y factores de la
transformación de una sociedad que se proyectaba hacia un futuro incierto, aleján-
dose de la constancia y estabilidad que le precedía y se evidenciaba en la historia
pasada (Historie).
Los conceptos, que en aquel período, experimentaron un cuádruple proceso
metamórfico de democratización, temporalización, ideologización y politización,
hoy, siguiendo el análisis de Villacañas, se desvanecen como el eco lejano de un
contexto que ya no tiene vigencia. Con lo cual, la importancia de aquellos conceptos
para ‘nosotros’, según este autor, radica en el conocimiento que podamos obtener
de aquel período determinado y de aquella situación específica (la europea), para
tener clara conciencia de las tensiones ‘subterráneas’ que habitan en la sociedad. En
de contextualización”, en Res publica, 1, 1998, p.148. Lo resaltado en negrita es nuestro.
23. El desfase que describe Chignola, al cual Duso adscribe, respecto del surgimiento de los conceptos
modernos, se expresa en las siguientes palabras: Por otra parte, para Koselleck, el verdadero problema
consiste en autonomizar la historia de los conceptos del papel de auxiliar que ha mantenido respecto a la
historia social. «Separar» los conceptos de su contexto original –después de haber analizado el significa-
do particular que han asumido históricamente en el interior de ese mismo contexto-, para poder seguir
la sucesión de significados que han adoptado con el paso del tiempo y poder ligarlos entre sí, significa
para Koselleck elevar el método histórico-filológico al nivel de la historia conceptual y emancipar esta
última del papel a ella asignado, en cuanto simple instrumento de crítica de las fuentes, dentro del cua-
dro global de las ciencias históricas. CHIGNOLA, Sandro: “Aspectos de la Begriffsgeschichte en Italia”, en
Historia de conceptos y filosofía política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, p.122.
129
este sentido, la historia conceptual koselleckiana se manifiesta, según Villacañas,

como índice de un período de la historia europea (específicamente de la moderniza-
ción alemana), aunque ya no como un factor activo del espacio político presente.
De esta manera, la tarea de la historia conceptual, para este autor, se clarifica
en la siguiente expresión:
En todo caso, sólo en la medida en que comprendamos de una forma clara la estruc-
tura de la Sattelzeit, estaremos en condiciones de comprender el cambio de estru c-
tura discursiva que en este momento se está dando, y llegar así a una definición
precisa, históricamente fundada y políticamente relevante, de cuál sea nuestro pre-
sente. De esta forma, se abriría camino un uso discursivo políticamente responsable
de los conceptos políticos, que eliminaría la idealización y la sublimación de los
mismos a partir de la clara conciencia no sólo de su aporeticidad interna, sino del
cambio de escenario estructural en el que han de jugar 24.
Sin embargo, la Sattelzeit, para Chignola-Duso se configura como el devenir so-

cio-político de un antecedente lógico-teórico esbozado en la teoría del contrato
hobbesiana, la cual, para estos dos autores, es la que establece auténticamente el
corte con la tradición aristotélica.
Nos parecen sumamente esclarecedoras las palabras de Duso para indicar lo
que significa el desfase entre la emergencia de los conceptos (‘génesis’) y la realidad
histórica (‘difusión’) en relación con la Sattelzeit:
Koselleck tiene razón al proponer la Sattelzeit para la época moderna en la segunda

mitad del XVIII (…), si se refiere a los conceptos en relación con su difusión en la
vida social, cultural y política. No obstante, si concentramos la atención sobre
la génesis de los conceptos, (…), junto con el hecho de que se puede dar un des-
fase entre el nacimiento de los conceptos y la inmediata realidad histó-
rica, hay que concluir que la Trennung en relación con el modo milenario de en-
tender el mundo, el hombre y la política, nace antes de la segunda mitad del siglo
XVIII. Todos los conceptos que se difunden al final de este siglo, llegan a ser com u-
nes a él, están ya elaborados y determinados en la nueva ciencia política que tene-
mos con Hobbes a partir de la mitad del siglo XVII 25.
24. VILLACAÑAS, “Historia de los conceptos y responsabilidad política: un ensayo de contextualización”,

en Res publica, 1, 1998, p.167.
25. DUSO, Giuseppe: “Historia conceptual como filosofía política”, en Historia de los conceptos y filosofía
política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, p.181-182. Lo resaltado en negrita es nuestro.
130
La aproximación histórico-conceptual al problema político, en la propuesta que

Duso y Chignola nos ofrecen, tiene al menos dos lineamientos críticos fuertes: uno,
el aspecto teórico, que se basa en realidad sobre los conceptos históricamente de-
terminados, y; otro, el aspecto histórico, que implica a conceptos de los que es nece-
sario dar una razón. Estos aspectos críticos tienen, respectivamente, su punto de
apoyo en la dimensión foucaultiana del archivo y en la dimensión genealógica de la
conflictividad histórica. Duso explicita la cuestión del siguiente modo:
Ciertamente, el problema de cómo es posible, para quien está inevitablemente con-

dicionado por la conceptualidad moderna, comprender un pensamiento que es ra-
dicalmente otro de los conceptos que estructuran la política moderna, es de difícil
solución; se trata del problema con el cual se topa cada historiador, discutido tanto
en el ámbito de la Begriffgeschichte alemana como por el mismo Foucault, en el
momento en el cual se plantea la cuestión de la relación con una dimensión de pen-
samiento que excede la conceptualidad propia de nuestro archivo 26.
Para comprender el desmarque y la originalidad que introducen estos autores

italianos en lo que respecta a la historia conceptual es necesario que aclaremos el
sentido de estas nociones.
4. El balizaje foucaultiano en la historia conceptual como

filosofía política: archivo y enfoque genealógico.
a) El archivo. En La arqueología del saber, Foucault enuncia que de las rela-

ciones que se establecen entre los discursos son desechadas aquellas que remiten a
síntesis fabricadas y validan el tema de la continuidad, como ser las nociones de
‘tradición’, ‘desarrollo’, ‘evolución’, ‘mentalidad’, ‘espíritu’, etc. La renuncia a las
figuras de la continuidad como organizadores de la trama de las series discursivas
en el relato histórico es contemporáneo a la valorización del acontecimiento discur-
sivo. Éste resulta ser el emergente de ciertas condiciones materiales que engloban
una masa de saberes, prácticas, y enunciados de orden completamente distinto y
que hacen posible su aparición. Pero esta emergencia que teje una serie de relacio-
nes discursivas no sería posible si no fuera porque estas relaciones se configuran a
26. DUSO, Giuseppe: “La historia de la filosofía política: entre historia conceptual y filosofía”, en Historia
de los conceptos y filosofía política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, p. 329.
131
partir de un ‘juego de reglas’27. Nos referimos aquí, siguiendo a Foucault, a las re-
glas de formación discursiva que son las condiciones materiales de posibilidad del
acontecimiento discursivo, a partir de las cuales se pueden captar otras formas de
regularidad, otras conexiones y determinar las relaciones entre enunciados o gru-
pos de enunciados y acontecimientos de un orden completamente distinto (técnico,
económico, social, político).28
Foucault invita a pensar este acontecimiento discursivo como una yuxtaposi-
ción entre una ‘práctica discursiva’ y unas relaciones institucionales o estratégicas a
las cuales denomina ‘prácticas no discursivas’, conformando un tipo de pensamien-
to que se distancia de las concepciones históricas relacionadas con el humanismo y
el estructuralismo. La ‘práctica discursiva’ se ve remitida a un conjunto de reglas
anónimas, históricas, determinadas en el tiempo y en el espacio, que han definido y
establecido para una época dada las condiciones de ejercicio de una serie de rela-
ciones discursivas que otorgan su especificidad. Precisamente, a ese espacio en el
que se configuran las prácticas discursivas y donde se establece la emergencia de los
enunciados y de las cosas, Foucault propondrá denominar archivo: El archivo es en
primer lugar la ley de lo que puede ser dicho, el sistema que rige la aparición de
los enunciados como acontecimientos singulares29. Pero también es el espacio que
delimita lo que ya no podemos decir: (…) su umbral de existencia se halla instau-
rado por el corte que nos separa de lo que no podemos ya decir, y de lo que cae
fuera de nuestra práctica discursiva; comienza con el exterior de nuestro propio
lenguaje; su lugar es el margen de nuestras propias prácticas discursivas30.
La cuestión, planteada en La arqueología del saber, reside en tratar a los dis-
cursos como prácticas que forman los objetos de los cuales estos mismos discursos
hablan a partir de distintos tipos de relaciones que establecen en su interior (rela-
ciones entre enunciados, objetos, conceptos, etc.) y, a su vez, como prácticas que
tienen su carácter extradiscursivo (decisiones políticas, luchas sociales, prácticas
cotidianas, etc.). La tarea de la arqueología quedará definida por el autor del si-
guiente modo: La arqueología describe los discursos como prácticas especificadas
27. Foucault establece el orden a partir del cual se constituye el objeto locura, o mejor decir que, el
horizonte de objetividad dado por los discursos sobre la locura sería establecido por un juego de reglas:
sería el juego de las reglas que hacen posible durante un período determinado la aparición de objetos,
objetos recortados por medidas de discriminación y de represión, objetos que se diferencian en la
práctica cotidiana, en la jurisprudencia, en la casuística religiosa, en el diagnóstico de los médicos,
objetos que se manifiestan en descripciones patológicas, objetos que están como cercados por códigos o
recetas de medicación, de tratamiento de cuidados. FOUCAULT, Michel: La arqueología del saber, Bue-
nos Aires, Siglo XXI, 2005, p.53. Lo resaltado en negrita es nuestro.
28. FOUCAULT, Michel: La arqueología del saber, Buenos Aires, Siglo XXI, 2005, p.47.
29. Ibid., p.219.
30. Ibid., p.222.
132
en el elemento del archivo31. En los análisis posteriores del autor, como es sabido,
cobrará nuevas dimensiones el aspecto ahora denominado extradiscursivo.
Si hay una razón por la cual los autores italianos que llevan adelante la historia
conceptual como filosofía política reconocen la necesidad de retomar la noción fou-
caultiana de archivo, la misma tiene que ver con una postura crítica a la hispostati-
zación que se realiza en algunos abordajes de la historia conceptual (peligro que
atraviesa la referida historia conceptual koselleckiana). En este sentido dispara
Duso: La hipóstasis de los conceptos modernos que subrepticiamente se determi-
nan en estas “historias de los conceptos”, comporta el malentendido de las fuentes
y al mismo tiempo, como se verá, la aceptación a-crítica de los conceptos moder-
nos, como presupuestos de los cuales no se da razón32.
El obstáculo para la compresión de los contextos pasados es, en primera medi-
da, considerar que el instrumental conceptual que utilizamos no es de ninguna ma-
nera universal, sino que se halla condicionado por los conceptos modernos (sobe-
ranía, libertad, pueblo, sociedad, Estado, etc.). De allí que la tarea de problematizar
la historia requiera recalar en la moderna ciencia política de Hobbes y en la emer-
gencia de su conceptualidad. Precisamente, el cuestionamiento a esta falta de pro-
blematización que aparece en la denominada “historia de las ideas”, es aquello que
comparten nuestros autores: Duso y Chignola, Foucault y Koselleck. Sin embargo,
este último, en la crítica que le realizan Duso y Chignola, al contraponer la historia
antiguay la historia moderna, a partir del momento-umbral de transición y cambio
(Sattelzeit), y sobre la base del moderno concepto de Historia, corre el peligro de
reintroducir la continuidad sin rupturas entre ambas historias33.
El cuestionamientoteórico que realiza Duso, nos ubica en el siguiente planteo:
si reconducir los conceptos a su época significa insertarlos en el proceso histórico
que los haya generado, entonces, se pondrá en evidencia, por un lado, el desplaza-
miento del término ‘concepto’ en relación a su sentido, y, por el otro, el carácter
abstracto de la emergencia de los conceptos modernos. Esta denuncia queda mani-
fiesta del modo que sigue:
31. Ibid., p.223.

32. DUSO, Giuseppe: “Historia conceptual como filosofía política” en Historia de los conceptos y filosofía
política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, p.163.
33. Chignola lo expresará del siguiente modo: A Koselleck le interesa el modo a través del cual poder
representar de manera convincente y, quizá, paradójicamente lineal, sin lagunas ni umbrales de ruptura,
el proceso que implica la transformación general del léxico político occidental, legitimando, y reforzando
al mismo tiempo, el estatuto y la autonomía de las ciencias históricas. CHIGNOLA, Sandro: “Historia de
los conceptos y de la filosofía política. Sobre el debate el Alemania”, en Historia de los conceptos y filo-
sofía política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, p.62.
133
(…) en el momento en el que se opera un desplazamiento del umbral de época en el

que tiene lugar la ruptura con el pasado (la Sattelzeit) opera también una torsión en
relación al sentido que tiene el mismo término de concepto. Lo que se niega no es
tanto la definición koselleckiana de qué es el concepto y su relación con la palabra:
“una palabra se convierte en concepto cuando toda la riqueza de un contexto polít i-
co-social de significados y de experiencias, en el cual y para el cual se usa un tér-
mino concreto, entra, en su conjunto en esa misma y única palabra”. De ese modo,
los conceptos son entonces, “concentraciones” de muchos contenidos semánticos y,
en ellos, los significados y lo que significan se identifican, en cuanto que la multip li-
cidad de experiencia histórica se expresa a través del significado del concepto. Tal
definición indica la relación entre el concepto y la realidad social y política que, c o-
mo se ha dicho hace poco, hay que tener presente en un trabajo de historia conce p-
tual. Sin embargo, en el momento en el cual se desplaza la atención a la génesis te ó-
rica de los conceptos que se condensan en una realidad histórica, también el
término concepto asume un significado más abstracto y unívoco. (…) hay que tener
presente que, si bien es cierto que tales conceptos recaen en la realidad constitucio-
nal, sin embargo, cuando nacen en el ámbito de una nueva ciencia política, éstos no
se derivan de una realidad concreta; al contrario, nacen precisamente en oposición
a la experiencia histórica, mediante un acto de abstracción intelectual 34.
Ahora bien, con el nacimiento de la moderna ciencia política de Hobbes, se ori-

gina también la aparición de los conceptos fundamentales de la política. Se puede
decir que con el iusnaturalismo moderno se inaugura un nuevo modo de pensar la
política y la sociedad, que se plantea desde la negación de una tradición de filosofía
práctica (la aristotélica), y que condiciona el modo de entender la política en la ac-
tualidad. Las teorías del contrato social tienen su punto de partida en el problema
de la justicia y, al mismo tiempo, en la constatación de la diversidad de opiniones
sobre ella.
En este punto se habilitan las posibilidades genealógicas de análisis para des-
trabar la lógica del mecanismo conceptual del vocabulario político y social contem-
poráneo. En la Introducción, Duso y Chignola, manifiestan la necesidad de instru-
mentar el procedimiento genealógico foucaultiano, de linaje nietzscheano, para
asumir el condicionamiento de los conceptos, privilegiando la Historia Conceptual:
34. DUSO, Giuseppe: “El poder y el nacimiento de los conceptos políticos modernos”, en Historia de los
conceptos y filosofía política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, pp.199-200.
134
Los conceptos de la política (…) deben asumirse como históricamente condicion a-

dos. Como referidos, esto es, a lógicas y modalidades del discurso de las cuales pu e-
de trazarse la genealogía e identificarse las instancias fundamentales. Begriffsges-
chichte e “historiografía del discurso político” (…) comparten estas premisas gene-
generales. Lo que une los ensayos aquí recogidos es una elección de fondo común:
la de privilegiar la Begriffsgeschichte, radicalizando su propuesta e imponiéndole
una torsión decisiva35.
b)Enfoque genealógico. Este tipo de análisis, en Foucault, no se contrapone

al enfoque arqueológico al cual hicimos referencia con anterioridad. Ambas moda-
lidades del abordaje histórico se establecen como investigaciones que hacen epojé
de los operadores conceptuales que introducen la linealidad causal en la historia,
como así también colocan entre paréntesis a la instancia fundadora del sujeto. La
diferencia de énfasis que introduce la genealogía refiere al acento que se ubica aho-
ra en el nivel de las prácticas no discursivas (cuando antes se lo colocaba en las
prácticas discursivas)36. La situación de los saberes deberá enmarcarse, a partir de
este momento, en las luchas que posibilitan tales saberes. Las relaciones de poder
tomarán ahora el relevo cuando se lleve adelante el análisis interpretativo.
Foucault define esta actividad genealógica del siguiente modo:
En esta actividad, que se puede llamar entonces genealógica, no se trata de oponer a

la unidad abstracta de la teoría la multiplicidad concreta de los hechos o de descali-
ficar el elemento especulativo para oponerle, en la forma de un cientificismo banal,
el rigor de conocimientos bien establecidos. No es por cierto un empirismo lo que
atraviesa el proyecto genealógico, ni tampoco un positivismo en el sentido ordinario
del término. Se trata en realidad de hacer entrar en juego saberes locales, discont i-
nuos, descalificados, no legitimados, contra la instancia teórica unitaria que pr e-
tendería filtrarlos, jerarquizarlos, ordenarlos en nombre de un conocimiento verda-
dero y de los derechos de una ciencia que sería poseída por alguien. Las genealogías
no son, pues, vueltas positivistas a una forma de ciencia más atenta o más exacta.
Las genealogías son precisamente anti-ciencias37.
35. DUSO, Giuseppe; CHIGNOLA, Sandro: “Introducción”, en Historia de los conceptos y filosofía política,
p.34.
36. Este cambio de énfasis puede notarse claramente en el siguiente pasaje (cuando Foucault refiere al
modo de abordar un texto-fuente): Pero no quiero estudiar de ese modo el texto. No, por lo tanto, den-
tro de una arqueología del saber, sino en el linaje de una genealogía de las tecnologías de poder. Y creo
que así podríamos reconstruir el funcionamiento del texto no desde el punto de vista de las reglas de
formación de los conceptos, sino de los objetivos, las estrategias a las cuales obedece y los programas
de acción política que sugiere. FOUCAULT, Michel: Seguridad, territorio, población: curso en el Collegè
de Fance: 1977-1978, Bs.As, F.C.E., 2011, p.56.
37. FOUCAULT, Michel: Genealogía del racismo, La Plata, Ed. Altamira, 1996, p.19.
135
El método genealógico tal como se encuentra desplegado en los autores italia-

nos, apunta a enfrentar saberes y prácticas dejadas de lado, como el modo antiguo
de pensar y practicar la política, esbozando el momento mismo de la lucha en el
que se impuso elorden del discurso con la forma de la nueva ciencia política hobbe-
siana. Con el nacimiento de esta ciencia, que podemos decir introdujo la racionali-
dad formal en el conjunto de las relaciones entre los hombres, se reconfiguraron los
antiguos modos de considerar al hombre, la sociedad y lapolítica. Este planteo ge-
nealógico de la cuestión, permite no sólo dar cuenta de la derrota y posterior desca-
lificación de los modos antiguos de pensar y obrar por la triunfal estrategiahobbe-
siana, sino también, y en un sentido positivo, poner de manifiesto la contingencia
que nos ha hecho ser o que somos y ofrecernos la posibilidad de ya no serlo. Sin
embargo, este planteo no implica un intento de restauración de los modos antiguos
como venganza histórica frente a la maldad del olvido moderno.
La modalidad genealógica de la historia como la practican Duso y Chignola in-
tenta ser un ajuste de cuentas con la historia conceptual koselleckiana dado que
este último no ha realizado una ruptura radical entre los conceptos modernos y la
realidad del mundo precedente. De allí el cuestionamiento histórico de Duso a Ko-
selleck en relación al surgimiento de estos conceptos:
Para entender las transformaciones de los conceptos no es entonces suficiente o b-

servar algunas transformaciones económicas y sociales, sino que es preciso enten-
der el horizonte teórico general, el principio organizativo en el interior del cual los
conceptos tienen un significado preciso y concreto. Cuando cambia este horizonte
complejo, se asiste al nacimiento de nuevos conceptos, aunque persistan las viejas
palabras. (…) el principio organizativo es aquí una doctrina de la señoría o del g o-
bierno que se extiende a toda la realidad práctica: desde la vida del hombre singular
hasta la de la ciudad. Este principio organizador está ligado al concepto aristotélico
de organismo, muy diverso del moderno, y que tiene como trasfondo la ontología
griega y la idea de cosmos, con su realidad y su orden 38.
38. DUSO, Giuseppe: “Historia conceptual como filosofía política”, en Historia de los conceptos y filosofía
política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, p.179. Tanto Duso como Chignola coinciden en el planteo de
sus cuestionamientos, aunque este último lo hace en los siguientes términos: Todo el mecanismo de los
conceptos políticos modernos parte, a partir de Hobbes, de una progresiva cientifización de la ética y de
las leyes de la acción, que se produce como resultado necesario de la revolución de la igualdad. Dentro
de ese mecanismo, el dominio de sí del sabio es sustituido por la regularización de la acción impuesta
por los esquemas formales del derecho. El estatuto de la ética clásica –basado en la flexibilidad de la
acción prudente- se modifica con el replanteamiento del problema ético a partir de las leyes del movi-
miento de la mecánica. Regularizar y hacer previsible el comportamiento de los hombres; garantizar la
seguridad de los ciudadanos privados y no su felicidad, estos son los deberes de la nueva ciencia políti-
ca. CHIGNOLA, Sandro: “Los conceptos y la historia (sobre el concepto de historia)”, en Historia de los
conceptos y filosofía política, p. 275.
136
Finalmente, la tarea de la historia conceptual como filosofía política, en pala-

bras de Duso, consistirá en lo siguiente:
(…) indicar en qué dirección se podría precisar el sentido de una filosofía política
que no se proponga en la dimensión de la normatividad y del deber ser, ni en la de
construcción de modelos o de conceptos, sino más bien en la comprensión de lo real
y, al mismo tiempo, la orientación de lapraxis y de la acción común de los hom-
bres39.
A modo de conclusión.
La historia conceptual koselleckiana ha motivado (y motiva) interrogantes en

distintas direcciones, generando así, diferentes modos de hacerse cargo de ella.
Creemos que en su capacidad de inquietar podemos medir la dimensión de su ri-
queza. En nuestra breve investigación, de tono monográfico, hemos intentado po-
ner de manifiesto algunas preocupaciones. Por un lado, una inquietud historiográ-
fica. En este sentido, intentamos establecer un acercamiento a la ‘producción’ del
tiempo histórico, en lo que respecta a la no-superposición entre el lenguaje históri-
co de las fuentes y el lenguaje de la ciencia histórica a partir de las categorías ‘espa-
cio de experiencia’ y ‘horizonte de expectativa’. Intentamos, a su vez, mediante la
indicación del distanciamiento de la hermenéutica gadameriana, poner de mani-
fiesto el interés por el elemento extralingüístico en el enfoque de Koselleck.
De la inquietud filosófica por los límites y alcances del lenguaje, nos encami-
namos hacia las diferentes interpretaciones de las tensiones que exhiben sus plan-
teos: los ajustes, desajustes o reajustes entre la historia conceptual y la historia so-
cial, como así también, la relevancia pragmática de la semántica histórica en
Villacañas, o la necesidad de pensar de otro modo la política, en los planteos de
Duso y Chignola.
Finalmente, con la introducción del instrumental teórico-metodológico foucaul-
tiano bajo las formas propuestas de balizaje arqueológico-genealógico, en el marco
de las investigaciones histórico-conceptuales de Duso y Chignola, se ha intentado
dar cuenta de lo fructífero que resulta para el trabajo historiográfico las produccio-
nes tanto críticas como positivas de dicho instrumental. En este sentido, es posible
39. DUSO, Giuseppe: “Pensar la política más allá de los conceptos modernos: historia de los conceptos y
filosofía política”, en Historia de los conceptos y filosofía política, Madrid, Biblioteca Nueva, 2009, p.352.
137
hallar a la propuesta histórico-conceptual italiana en un cruce que podemos ubicar

entre un ajuste crítico con la historia conceptual al modo koselleckiano y una deriva
de genealogía foucaultiana.
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138
Resonancias bakuneanas/anarquistas en las críticas de Foucault…. ∙ MATÍAS BOERO
Resonancias bakuneanas/anarquistas en las

críticas de Foucault a la construcción del discurso
científico.
MATÍAS BOERO
[email protected]
Instituto Gioja - Facultad de Derecho - Universidad de Buenos Aires
Resumen:
Este breve trabajo se inscribe en el marco de un proyecto de investigación más am-
bicioso, consistente en la construcción de bases para realizar el esbozo de una crít i-
ca radical al derecho, dirigida no sólo a su aplicación práctica en la historia – como
orden jurídico- sino también a su fundamentación científica, propia del período
moderno. Aquí, me enfocaré en esto último, específicamente en lo que sería una cr í-
tica a la ciencia en general como paso previo a una crítica a la ciencia del derecho.
Si bien esta crítica radical encuentra su fundamento en diversas miradas en torno al
pensamiento cientificista y al desarrollo de la técnica, tales como las de Adorno y
Horkheimer, Heidegger y Foucault en el siglo XX, puede reconocerse como uno de
sus precursores en el siglo XlX al militante y teórico libertario Mijail Bakunin.
En un primer momento intentaré demostrar que si bien Bakunin reconocía la im-
portancia de la ciencia como actividad reflexiva y de reproducción mental de las l e-
yes naturales del mundo físico y social, éste ya planteaba su desconfianza hacia las
pretensiones de establecerse como figura de autoridad de aquellos sabios científ i-
cos, a quienes su conocimiento/saber les proporcionaba poder -anticipándose a la
teoría del poder y la dominación foucaultiana-. Como segundo momento, buscaré
problematizar la relación entre el pensamiento de Bakunin y el de Foucault, dif e-
renciando entre pensar el poder como algo que se posee y la propuesta foucaultiana
de pensar el poder como algo que se ejerce. Por último, profundizando en las posi-
bilidades insospechadas de ese diálogo entre pensadores, analizaré el punto de par-
tida de la propuesta de Foucault de realizar una genealogía, que enfocada en este
tema, servirá para combatir los efectos de poder propios del discurso científico, una
insurrección de los saberes sometidos, a la luz del desenmascaramiento de la cien-
cia.
Palabras clave: anarquismo - Bakunin - discurso científico – Foucault
139
Este breve trabajo se inscribe en el marco de un proyecto de investigación más

ambicioso, consistente en la construcción de bases para realizar el esbozo de una
crítica radical al derecho, dirigida no sólo a su aplicación práctica en la historia –
como orden jurídico- sino también a su fundamentación científica, propia del pe-
ríodo moderno. Aquí, me enfocaré en esto último, específicamente en lo que sería
una crítica a la ciencia en general como paso previo a una crítica a la ciencia del de-
recho.
Si bien esta crítica radical encuentra su fundamento en diversas miradas en
torno al pensamiento cientificista y al desarrollo de la técnica, tales como las de
Adorno y Horkheimer, Heidegger y Foucault en el siglo XX, puede reconocerse co-
mo uno de sus precursores en el siglo XlX al militante y teórico libertario Mijail
Bakunin.
Comenzaré el trabajo con una breve introducción a la noción de poder que Fou-
cault despliega y utiliza a lo largo de su obra, y analizaré sus orígenes marxistas.
En un segundo momento intentaré demostrar que si bien Bakunin reconocía la
importancia de la ciencia como actividad reflexiva y de reproducción mental de las
leyes naturales del mundo físico y social, ya planteaba su desconfianza hacia las
pretensiones de establecerse como figura de autoridad de aquellos sabios científi-
cos, a quienes su conocimiento/saber les proporcionaba poder -anticipándose a la
teoría del poder y la dominación foucaulteana-.
Como tercer momento, buscaré problematizar la relación entre el pensamiento
de Bakunin y el de Foucault, diferenciando entre pensar el poder como algo que se
posee y la propuesta foucaulteana de pensar el poder como algo que se ejerce.
Por último, profundizando en las posibilidades insospechadas de ese diálogo
entre pensadores, analizaré el punto de partida de la propuesta de Foucault de rea-
lizar una genealogía, que enfocada en este tema, servirá para combatir los efectos
de poder propios del discurso científico, una insurrección de los saberes sometidos,
a la luz del desenmascaramiento de la ciencia.
Introducción al poder y sus raíces marxistas
Como primer momento, es indispensable explicar brevemente la teoría del po-

der de Foucault, su concepción de la sociedad disciplinaria y los orígenes marxistas
de su pensamiento. Si bien Foucault ha aclarado varias veces que él no posee una
teoría uniforme o general sobre el poder; y si bien tampoco ha escrito un libro dedi-
cado únicamente a la cuestión del poder es este un eje central de su pensamiento, y
140
una gran herramienta para estudiar la sociedad y su historia. En este trabajo se en-
focará el poder, desde la óptica de su relación con el saber y la verdad.
Para lograr entender la idea de poder que es desarrollada por este autor, es ne-
cesario hacer un análisis de las raíces de su pensamiento y los conceptos que su filo-
sofía hereda del marxismo.1 Fue Marx quien concibió la relación de dominación
que se crea entre capital y trabajo, y por ende entre explotadores y explotados, a
partir de la noción de la dialéctica del amo y el esclavo hegeliana. Fue así como
Marx situó a la burguesía como una clase, que es dueña de los medios de produc-
ción y del capital, y que por ello se ha constituido como la clase dominante que po-
see y ejerce el poder. Esta burguesía, se sirve del estado y sus instituciones como
medios para instalar sus intereses de grupo, presentándolos como los de toda la
comunidad y normativizándolos, es decir, instaurando una hegemonía, y esto lo
hace a través del derecho y su coacción. Entiende Marx que todo el orden jurídico
forma parte de una superestructura, creada por la clase que detenta el poder, que se
encuentra por encima y depende de la estructura que son las relaciones de produc-
ción.
Lo que Foucault hace es abrir el juego aún más, y plantea de forma innovadora
que si bien entre capital - trabajo hay una relación de poder, ésta es tan sólo una de
las múltiples relaciones de poder que atraviesan y constituyen el cuerpo social, y
por dominación no se refiere a una dominación global de uno sobre los otros o un
grupo sobre otro sino a las múltiples formas de dominación que se ejercen en la
sociedad. El poder no es un fenómeno de dominación macizo y homogéneo como lo
es la dominación de un grupo sobre otros o de una clase sobre la otra, “no es algo
que se reparte entre quienes lo tienen y lo poseen en exclusividad y quienes no lo
tienen y lo sufren”.2 La cuestión del poder no puede ser reducida a la lógica del ca-
pital. Las relaciones de dominación no son solamente un invento de la burguesía
capitalista, son algo heredado, responden también a la transformación de la mecá-
nica o tecnología del poder en la historia, es decir, la sociedad disciplinaria de los
siglos XVII Y XVIII. El paso de un poder soberano a un poder disciplinario, surge
correlativamente a la sociedad burguesa y la introducción del capitalismo indus-
trial. Foucault nos dirá que no hay un único foco del que emanen todas esas rela-
ciones de poder sino que lo que hay es un entrelazamiento de éstas que hace posible
1. Si bien Foucault rivaliza fuertemente con el marxismo, su crítica más fuerte es dirigida a la escuela
marxista, sus pensadores contemporáneos y a esa pretensión de hacer de ésta una ciencia, lo cual,
según él, es simplemente una manifestación de ambición de poder y ansia de legitimidad.
2. Cf. Foucault, Michel, “Clase del 14 de enero de 1976”, en Defender la sociedad, Fondo de Cultura
Económica, Buenos Aires, 2014, p. 38.
141
la dominación de un grupo sobre otro o, en términos marxistas, de una clase sobre

otra.
Foucault plantea no analizar el poder en el plano de la intención y preguntarse
quién lo tiene, a lo que el marxismo respondería que lo posee la clase dominante,
sino enfocarse en dónde esta intención se inviste en las prácticas efectivas, dónde
está en relación directa con su objeto, es decir, dónde se implanta y produce sus
efectos reales. Otro rasgo característico del poder, es la resistencia. No es posible
pensar el poder como ilimitado u omnipotente, el poder sufre de una ineficacia
constitutiva, si no no se hubiesen manifestado en la historia tantos sistemas de
control y de vigilancia, el poder siempre ha sido y será impotente. Identificar la im-
portancia de las resistencias o posibilidades de resistencia, visualizar la dicotomía
elemental y constitutiva del poder y su ejercicio, es lo que hace que reconozcamos el
carácter relacional que posee el poder. Podemos preguntarnos, ¿no se encuentra ya
inscripta en la noción marxista de lucha de clases la relación entre poder y resisten-
cia? Creo que sí, es por ello que aquí traigo a colación las raíces que tiene su pensa-
miento en la obra de Marx.
Foucault se aparta de la concepción marxista general del poder sosteniendo que
el estudio del poder debe hacerse de forma ascendente, partiendo de los mecanis-
mos infinitesimales que poseen su propia historia, su propia técnica y táctica. Es así
como ha encarado el estudio en sus primeros libros, como lo es la Historia de la
locura en la época clásica, donde ha tratado los mecanismos de exclusión de la lo-
cura y cómo éstos funcionan hasta dentro de los ámbitos más cercanos e inmediatos
de la sociedad como lo es la familia. Es a la técnica y al procedimiento de la exclu-
sión a lo que apunta, y no a la exclusión en sí. Foucault nos advierte que hay que
analizar también cómo estos mecanismos con sus tecnologías propias se han ido
colonizando y transformando hacia unos mecanismos de mayor generalidad y de
dominación global, esto es la microeconomía del poder, y que históricamente ha
cumplido con una funcionalidad económica del poder a favor del propio sistema y
la clase dominante. ”… lo que necesitó la burguesía, aquello en lo cual el sistema
puso finalmente su interés, no fue que los locos fueran excluidos (…) sino, en cam-
bio, en la técnica y el procedimiento mismo de la exclusión. Los mecanismos de
exclusión”.3
142
Comparación de la concepción foucaulteana del poder con el

anarquismo bakuneano en las críticas al discurso científico
Mijail Bakunin fue uno de los teóricos más importantes del anarquismo. Con-
temporáneo de Karl Marx, su filosofía se basaba en una crítica hacia cualquier tipo
de autoridad absoluta. Para él, suponer una autoridad es suponer un poder estable-
cido y aquel que se establezca en el poder solo buscará perpetuarse en él y expandir-
lo. Fiel a su postura anarquista y su pensamiento libertario, este autor ateo y hasta
antiteísta, practica un escepticismo respecto a todo lo establecido y procura creer
solamente en el hombre y en el conocimiento que éste pueda alcanzar. Es decir, la
filosofía de este autor no parte de una concepción antropológica negativa como de
la que parten la mayoría de los grandes pensadores políticos tales como Hobbes o
Locke. Esto no necesariamente significa considerar al hombre como bueno por na-
turaleza, sino que también puede interpretarse como una postura antiesencialista
del hombre, así como lo concibe Rousseau, el hombre es perfectible, y es esa pasibi-
lidad y sujeción al cambio donde radican las posibilidades de alcanzar la libertad de
todos y la propia, a través del conocimiento. Es por ello que Bakunin reconoce la
autoridad de la ciencia como actividad reflexiva y de reproducción mental de las
leyes naturales del mundo físico y social. Sin embargo, a pesar de estos reconoci-
mientos, este autor planteaba en aquellos tiempos una sospecha, una desconfianza
hacia la ciencia y hacia aquellos sabios científicos debido a que este saber les gene-
raba un poder. ”Reconocemos la autoridad absoluta de la ciencia, pero rechaza-
mos la infalibilidad y la universalidad de los representantes de la ciencia”.4
En su libro Dios y el estado (1871) Bakunin explica que “La más grande inteli-
gencia no podría abarcar el todo. De donde resulta para la ciencia tanto como
para la industria, la necesidad de la división y de la asociación del trabajo. Cada
uno es autoridad dirigente y cada uno es dirigido a la vez. Por tanto no hay auto-
ridad fija y constante, sino un cambio continuo de autoridad y de subordinación
mutuas pasajeras y sobre todo voluntarias”.5 ¿No es esto muy similar a la concep-
ción foucaulteana de poder? En palabras de Foucault “El poder se ejerce en red y,
en ella, los individuos no sólo circulan, sino que están siempre en situación de su-
frirlo y también de ejercerlo”.6 Al hablar de un poder que no se localiza, que no
4. El principio de autoridad en Bakunin, Mijail, Dios y el estado, Terramar, Buenos, Aires, 2004, p. 35.
5. El principio de autoridad en Ibid. p. 34
Económica, Buenos Aires, 2014, p. 38
143
puede ser objeto de apropiación y del cual nadie tiene el gobierno, estamos hablan-
do de un poder anárquico.
Bakunin ha escrito sobre la autoridad absoluta de un solo sabio/científico o una
elite de sabios: “...esa misma razón me impide pues reconocer una autoridad fija,
constante y universal, porque no hay hombre universal que sea capaz de abarcar
en esa riqueza de detalles (…) todas las ciencias, todas las ramas de la vida social.
Y si una tal universalidad pudiera realizarse en un solo hombre, y quisiera preva-
lerse de ella para imponernos su autoridad, habría que expulsar a ese hombre de
la sociedad, porque su autoridad reduciría inevitablemente a todos los demás a la
esclavitud y a la imbecilidad”.7 En esta misma cita también podemos observar que
Bakunin marca otro de los principios de la filosofía de Foucault, que el saber genera
poder y por ello aquel sabio que tenga una sabiduría absoluta va a querer imponer-
se como autoridad y detentar el poder. Foucault nos ha explicado que el saber y el
poder están integrados. Es imposible que el poder se ejerza sin el saber, como a la
vez es imposible que el saber no engendre poder. El poder obliga a producir verdad,
necesita de ella para funcionar.
Es indudable que en la sociedad moderna la ciencia y sus instituciones han pa-
sado a ocupar la autoridad máxima como fundadores de la verdad y aparato ideo-
lógico, con respecto a esto Foucault advierte que toda gran maquinaria de poder se
encuentra acompañada por producciones ideológicas. Él las llamará tecnologías del
poder. Por esto se entiende que el poder ejercido en sus mecanismos finos y por sus
agentes reales dentro de cualquier relación, sería imposible sin la formación de apa-
ratos de poder, no hay poder sin un funcionamiento y acumulación de un discurso
verdadero, ”sólo podemos ejercer el poder por la producción de verdad”.8
Ya desde sus inicios, en la Historia de la locura en la época clásica (1961) Fou-
cault lo que busca es formular una crítica a la psiquiatría y por ello se aboca a estu-
diarla arqueológicamente. Pero, ¿por qué critica a la psiquiatría y no ataca a las
ciencias duras como la biología y la física? Esbozando una respuesta, podemos pen-
sar que es en la práctica psiquiátrica donde, para él, se patentizan de manera más
evidente e inmediata las relaciones de la ciencia con las estructuras políticas y eco-
nómicas y las regulaciones sociales. Esto mismo planteará en El nacimiento de la
clínica (1963) a propósito de la medicina, la cual posee una estructura científica
más fuerte aun que la de la psiquiatría. Allí estudiaría cómo la medicalización de la
7. El principio de autoridad en Bakunin, Mijail, Dios y el estado, Terramar, Buenos, Aires, 2004,
pp. 34-35.
144
sociedad traerá aparejada toda una tecnología de poder que se instaurará en la so-
ciedad. Este mismo tipo de análisis continuará luego en Vigilar y castigar (1975)
con respecto al derecho penal, su codificación y la instauración de la cárcel.
Como hemos estado viendo, la crítica al discurso científico es uno de los princi-
pales ejes de la filosofía de Foucault. Si bien sus estudios se dirigen a cuestiones
más minuciosas y específicas, debido a que el pensamiento de este autor está orien-
tado a la determinación de los comportamientos y los juegos de poder dentro de las
instituciones, su punto de partida es la cuestionabilidad de los saberes instituidos y
el juego de poder que en ellos se realiza y que determina el resto de los juegos de
poder. Como hemos dicho, es allí, en el juego de los saberes, donde se instituyen
las verdades, verdades que el poder necesita para desplegarse. Nos encontramos
así, con que la dinámica saber-verdad-poder del discurso científico, determina el
resto de los juegos de poder que se desplegarán desde estas verdades, hacia el resto
de los saberes, hacia el resto de las instituciones, hacia el resto de la sociedad, hacia
el resto de las relaciones. Pero lo curioso del poder, es que también se manifiesta
dentro del ámbito del discurso científico. A ello es a lo que se ha abocado Foucault
en sus libros Las palabras y las cosas (1966) y La arqueología del saber (1969)
donde advierte sobre los juegos de poder que se dan a nivel interno del discurso
científico y que se llevan a cabo al momento de fundar verdades, y que se eviden-
cian cuando se dan los cambios de paradigmas en las ciencias.
Foucault nos dirá, adoptando el lenguaje científico, que “...lo que está en juego,
es lo que rige los enunciados y la manera en que se rigen unos a otros para consti-
tuir un conjunto de proposiciones aceptables científicamente y en consecuencia
susceptibles de ser verificadas o invalidadas mediante procedimientos científi-
cos”.9 en suma , vemos como es ésta una cuestión de régimen o política del enun-
ciado científico y denota los efectos de poder que circulan entre estos enunciados,
en el interior del mismo discurso científico. Es la ciencia el ámbito de codificación y
reglamentación de los procedimientos que otorgan validez a un enunciado y que
hacen que ese enunciado sea pasible de ser tomado como verdadero.
Así es como Foucault desenmascara los efectos de poder centralizadores que es-
tán ligados a la ciencia y sus instituciones, y muestra que el discurso científico es
por excelencia donde el poder circula y crea las verdades que se insertan en la so-
ciedad. Así el discurso científico establece los normas en base a las cuales la cultu-
ra, los valores y criterios de verdad de esta sociedad se fundan, sirviendo así para
juzgar, clasificar y vivir de cierta manera. Es decir, es en base a estos discursos ver-
9. Cf. Foucault, Michel, “Verdad y poder”, en Microfísica del poder, Ediciones La Piqueta, Madrid, 1992
p. 188.
145
daderos que acarrean consigo los efectos de poder, que el poder mismo logra repro-
ducirse y retroalimentarse.
¿No podría entenderse a este desenmascaramiento que Foucault hace de la
ciencia como un pensamiento anárquico que busca terminar con la autoridad esta-
blecida del discurso científico? Es evidente que su filosofía comparte algunos prin-
cipios del pensamiento anarquista, no solo en cuanto a sus críticas a la autoridad
del discurso científico y a lo establecido por la norma sino también en su concep-
ción misma del poder.
Como hemos visto, hay un claro aire de familia entre el pensamiento anarquista
de Bakunin y el de Foucault, ya que las propuestas filosóficas de ambos reconocen
que en todas las relaciones existentes hay una relación de poder. Lo que diferencia a
Foucault de éste y también de Marx es que supo leer que el poder no como algo que
se posee sino como algo que se ejerce y se reproduce por sí mismo. El poder no se
posee ni se localiza, se lo tiene que analizar como algo que circula y se ejerce, por
ende los individuos están siempre en situación de ser ellos quienes lo sufren o quie-
nes lo ejercen. “Los mecanismos de poder nunca han sido muy estudiados en la
historia. Han sido estudiadas las personas que detentaban el poder”10 y en ese
error fue en el que han caído tanto el marxismo y el anarquismo, situando el poder
en manos de la clase dominante y viendo solo en el capitalismo, el estado, así como
también, y de manera muy marcada en el pensamiento de Bakunin, en la institu-
ción eclesiástica, el único foco de dominación. Lo que intento mostrar en esta rela-
ción de pensamientos e ideas que resuenan como ecos en una y otra filosofía, es que
puede entenderse a la concepción foucaulteana del poder como una continuación
de los planteamientos anarquistas. Entender que la crítica a la dominación y a lo
establecido se ha ido complejizando y profundizando, y que por ello el aporte de
Foucault de cambiar el modo de concebir al poder, es clave para poder comprehen-
der y tomar conciencia de cómo opera esta dominación a través de toda su amalga-
ma de mecanismos y tecnologías en nuestros tiempos y como lo ha hecho en el pa-
sado. Es así, desde una lectura que se sitúe desde el polo de la resistencia y sus
posibilidades en los juegos de poder, que podemos interpretar que Foucault hace el
mayor aporte del siglo XX al pensamiento libertario, brindado una herramienta útil
para poder identificar y resistir a estas dominaciones, y así poder seguir luchando
por el ideal libertario al cual Bakunin y muchos otros pensadores anarquistas y
marxistas han dedicado su vida tanto teórica como prácticamente. Desde esta mi-
rada, podemos ver en Foucault al continuador y complejizador de aquel primer
10. Cf. Foucault, Michel, “Entrevista sobre la prisión: el libro y su método”, en Ibid., p..101.
146
planteamiento anarquista de ¿por qué obedecemos? que realizó Etienne De La Boe-

tie allí por el año 1548, en su discurso de la servidumbre voluntaria. "Quisiera tan
solo entender cómo pueden tantos hombres, tantos pueblos, tantas ciudades, tan-
tas naciones soportar a veces a un solo tirano. ... ¿Acaso no es vergonzoso ver tan-
tas y tantas personas no tan solo obedecer, sino arrastrarse?"11
Genealogía
¿Qué hacer entonces contra los efectos de poder centralizadores que histórica-
mente han estado y están ligados a las instituciones y al funcionamiento de un dis-
curso científico organizado dentro de una sociedad como la nuestra? Foucault pro-
pone hacer una genealogía que combata los efectos de poder propios del discurso
científico, una insurrección de los saberes sometidos, “...poner en juego unos sabe-
res locales, discontinuos, descalificados, no legitimados, contra la instancia teóri-
ca unitaria que pretende filtrarlos, jerarquizarlos, ordenarlos en nombre de un
conocimiento verdadero”.12 Para lograr ésto hay que hacer un estudio de cómo
“...históricamente se producen los efectos de verdad en el interior de los discursos
que no son en sí mismo ni verdaderos ni falsos”,13 hay que desembarazarse del su-
jeto constituyente, buscando llegar a un nivel de análisis que permita visualizar la
constitución del sujeto mismo en la trama histórica, una forma de historia que dé
cuenta de los saberes. Al fin y al cabo la búsqueda no será cambiar la conciencia, ya
constituida por estas verdades, de las gentes, sino el régimen político, económico e
institucional de producción de verdad. No separar la verdad de todo sistema de po-
der ya que como hemos dicho eso es imposible, la idea es lograr separar el poder de
la verdad de las formas hegemónicas en las cuales se encuentra funcionando.
Se corre el riesgo de entender a la genealogía como un método, ello llevaría a
pensar que lo que Foucault desarrolla es una filosofía estructuralista, condición de
la cual él reniega y se desliga. A diferencia del estructuralismo, Foucault no es tan
pretencioso, no busca encontrar un método de una validez universalista para todos
los ámbitos o campos del conocimiento. La genealogía, es como una relectura, como
una herramienta de interpretación de la historia que arroje luz sobre lo oscurecido y
11. Cf. De La Boétie, Etienne, Discurso de la servidumbre voluntaria, Terramar, La Plata, 2009, pp.
45-46
13. Cf. Foucault, Michel, “Verdad y Poder”, en Microfísica del poder, Ediciones La Piqueta, Madrid,
1992, p..185
147
nos ayude a comprehender el presente y la composición de nuestra sociedad actual.

La genealogía, en tanto concepto que respeta su acuñación y herencia nietzscheana,
es un discurso que busca trastocar los valores, las polaridades y los presuntos equi-
librios que buscan imponerse.
Desde una perspectiva genealógica podemos pensar que en esta nuestra época,
es la ciencia la que ha instalado de manera hegemónica su interpretación, ha cons-
truido una verdad. Así, como ya lo había temido y anticipado Bakunin, se ha esta-
tuido como autoridad absoluta, como autoridad que regla los demás saberes, es a
ello a lo que llamará Foucault un disciplinamiento de los saberes. Es en el siglo
XVIII donde surge el saber tecnológico, momento donde los saberes múltiples em-
piezan a acumularse, los saberes pequeños y artesanales se anexan a saberes más
grandes y generales como lo eran los industriales. La genealogía nos permite enten-
der la lucha y conflicto entre los saberes múltiples y heterogéneos que se desarrolla-
ron en el proceso del saber tecnológico. El poder disciplinario es el que intervino en
estas luchas, imponiendo lo que Foucault identifica como cuatro operaciones, las
cuales son la selección, normalización, jerarquización y centralización. El discipli-
namiento de los saberes se ejerce a la vez en el interior de los campos de los mismos
saberes que lograron estatuirse. Como ya hemos explicitado antes, esto se da a tra-
vés de criterios que establecen lo falso y lo verdadero en los enunciados, y cuya ver-
dad y validez dependen más bien de la regularidad del discurso. Podríamos enten-
der que dentro del discurso científico hay una lógica de la verdad y de la creación de
verdades. Así entendida, la verdad pasa a ser entonces, aquel conjunto de procedi-
mientos reglados y pautados de antemano, que permiten pronunciar enunciados
que se considerarán verdaderos. Mientras que la historia de la ciencia se piensa
sobre el eje conocimiento/verdad, el eje que el pensar genealógico nos trae es el de
discurso/poder.
“Con la disciplinarización de los saberes aparecen ahora, en su singularidad
polimorfa, a la vez el hecho y la coacción que hoy forman una unidad con nuestra
cultura y se llaman la ciencia. Y creo que por una parte desaparece en ese momen-
to, por eso mismo, el papel a la vez fundamental y fundador de la filosofía”14 Ante
el surgimiento de la ciencia, en el siglo XVIII se tomó conciencia del cambio que se
desplegó en los saberes, pero se entendió ese cambio como un progreso de la razón.
Un gran ejemplo de este poder disciplinario es el surgimiento de la universidad na-
poleónica, ese ámbito que representa el gran aparato uniforme de los saberes. La
universidad en tanto que institución científica, responde a la lógica de dominación
14. Cf. Foucault, Michel, “Clase del 27 de febrero de 1976”, en Defender la sociedad, Fondo de Cultura
148
que intrínsecamente éstas llevan y es por ende un ámbito de normalización, una

institución que cumple la función de fijar a los individuos en un aparato de trans-
misión del saber-poder. Es ésta una disciplinariedad ya no de los cuerpos sino de
los saberes. Es a partir de esos saberes disciplinados, que se da el surgimiento de
una nueva relación entre saber y poder, Foucault nos dirá que apareció así en el
siglo XVII, una nueva coacción que no es la de la verdad sino la de la ciencia. Es el
discurso científico el que se ha apoderado de un sistema de reglas que no tiene un
significado esencial, es decir, como diría Horkheimer son medios sin fines. “En sí
mismas las reglas están vacías, son violentas, no tienen finalidad; están hechas
para servir a esto o aquello; pueden ser empleadas a voluntad de este o aquel. El
gran juego de la historia es quien se adueñará de las reglas ...”15
La genealogía exige una explicación por lo bajo, por aquello que se mantiene en
la oscuridad y a la sombra de la luz de la historia, aquello que se ha mantenido si-
lenciado, es decir, la dispersión, los accidentes, la confusión, la lucha y la violencia.
Sacando a relucir al máximo su influencia nietzscheana, Foucault llegará a identifi-
car la verdad con el error, dirá que la historia de la verdad es la historia de un error
ya que la verdad y su historia tienen su origen en la historia, o dicho con mayor cla-
ridad, la verdad y su historia son una construcción/interpretación del discurso his-
tórico. Interpretando la filosofía de la ciencia de Canguilhem, Foucault posicionará
este error como aquello que hace posible que entendamos las revoluciones científi-
cas, ya no como caminos desviados que se rectifican hacia la búsqueda de una ver-
dad que espera ser desvelada, sino a entender la ciencia como discontinua porque el
error es algo constitutivo de la vida al igual que lo es la verdad. “Si la historia de las
ciencias es discontinua, es decir, si no se la puede analizar más que como una serie
de correcciones, como una nueva distribución de lo verdadero y lo falso que jamás
libera de una vez y para siempre la verdad, es porque, también aquí, el error
constituye no el olvido o la demora de una verdad, sino la dimensión propia de la
vida de los hombres y del tiempo de la especie”.16
No existe verdad si no existe el error. Este enfoque que nos lleva a aceptar la di-
cotomía entre verdad y error, nos lleva a entender que el error es un elemento fun-
damental y constitutivo del pensamiento humano y por ende también intrínseco a
la vida misma. Es la genealogía en tanto historia de las interpretaciones e historia
de la dominación, la que nos permite vislumbrar estos errores constitutivos, y como
la historia de la ciencia ha intentado una y otra vez taparlos y ocultarlos, tratando
15. Cf. Foucault, Michel, Nietzsche la genealogía, la historia, Pre-textos, Valencia, p..18.
16. Cf. Foucault, Michel, “Introducción”, en El poder una bestia magnífica, Siglo XXl, Buenos Aires,
p. 249
149
de imponer la ficción de un equilibrio y una continuación hacia la verdad. Es la ge-

nealogía la que nos lleva a comprehender que existe una racionalidad basada en el
cálculo y la estrategia, “...una racionalidad, …, que a medida que ascendemos y se
desarrolla, va a ser en el fondo cada vez más abstracta a estar cada vez más liga-
da a la fragilidad y a la ilusión, y también a la artimaña y a la maldad de quienes,
tras haber conseguido por el momento la victoria y ocupar un lugar ventajoso en
la relación de dominación, están muy interesados en no ponerlas más en juego”17
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drid.
150
Unidad y división en el pensamiento político ateniense del siglo V. ∙ DIEGO ALEXANDER OLIVERA
Unidad y división en el pensamiento político

ateniense del siglo V.
DIEGO ALEXANDER OLIVERA

[email protected]
Conicet- Universidad Nacional del Litoral (UNL)
Resumen
Dos cuestiones atraviesan la teoría política clásica desde Aristóteles a Cicerón, la
unidad del cuerpo de ciudadanos y su división. La fragilidad del régimen democr á-
tico radicaba en la delgada línea que separaba a la comunidad como un todo, de los
intereses particulares que a menudo devenían en facciosos. Los discursos se hici e-
ron eco de todas esas tensiones y contradicciones de la ciudad y de la democracia.
Aquí nos interesa analizar dos tipos de discursos; el logos epitafios y la tragedia áti-
ca. En el primer caso, el del discurso fúnebre, se colocó el énfasis en la exaltación de
la colectividad y de aquellos que encontraron la muerte en defensa de la polis, e n-
tendida como una unidad. La tragedia, en cambio, identificó los conflictos que
conspiraban contra cualquier pretensión de unidad, los puso en escena y llamó la
atención sobre sus consecuencias. Unidad y división encuentran en los discursos y
en el espacio asignado a cada uno, cementerio y teatro, el lugar para constituirse
como problemas del pensamiento político ateniense del siglo V.
Palabras claves: Unidad, División, Democracia, Atenas
151
I. Introducción
Dos cuestiones atraviesan la teoría política clásica desde Aristóteles a Cicerón,

la unidad del cuerpo de ciudadanos y su división. Pero también ésta es una preocu-
pación del pensamiento político moderno, visible sobre todo a partir de la obra de
Carl Schmitt y el debate entre Republicanismo y Liberalismo que suscitó dicha obra
(López Barja, 2013). No podía ser de otra forma porque, por un lado, la política solo
es posible allí donde hay conflicto, por otro, su dignidad radica en la pretensión de
superar el conflicto. Es decir que unidad y división son intrínsecas a la praxis políti-
ca, la una como fin, la otra como origen.
La democracia ateniense representa un claro ejemplo de la preponderancia de
ambos fenómenos en la teoría política de la antigüedad. La fragilidad del régimen
radicaba en la delgada línea que separaba a la comunidad como un todo, de los in-
tereses particulares que a menudo devenían en facciosos. Jaques Rancierè observó
muy bien esta disyuntiva de la democracia antigua en su libro El desacuerdo, filoso-
fía y política (1995: 66-82):
“Como señaló Platón, la democracia no tiene arkhè, no tiene medida. La singulari-

dad del acto del dêmos – un krateîn en vez de un árkhein – depende de un desor-
den originario o una cuenta equivocada: el dêmos, o pueblo, es al mismo tiempo el
nombre de una comunidad y el nombre para su división, para el manejo de un equí-
voco.”
El pueblo es por un lado el cuerpo de ciudadanos en su totalidad, pero también

una parte, una facción. La voz griega para referirse al conflicto es stasis, una pala-
bra que puede significar desde subversión a contienda civil y se conecta con el verbo
hístemi (“colocar en pie”) en voz media (hístamai). Como la voz activa del verbo
hístamai, stasis significa “acción de colocar en pie” o bien “plantarse”, “ponerse en
pie firme” y de ahí su significado puede desplazarse hacía “posicionamiento” y “to-
ma de posición”. De aquí a significar “conflicto civil” solo hay un paso (López Eire,
1990: 90-91). Así pues, el término stasis supone la toma de posición de un grupo o
sector frente a otros y conlleva la fractura del colectivo de ciudadanos que integran
la polis.
La Atenas del siglo VI experimentó un periodo de conflicto civil a causa de la si-
tuación de esclavitud a la que eran degradados algunos campesinos endeudados
con propietarios más pudientes1. La lucha por revertir esa situación de esclavitud
1. Para un desarrollo histórico del siglo VI ateniense Cf. Domínguez Monedero (2001[1993]: 187-213)
152
que era percibida como injusta y contraria a los principios con los que se creo la
polis dio paso a la guerra civil2. Por lo general los griegos recurrían a dos mecanis-
mos para superar la stasis; los legisladores y los tiranos.
El primero era una solución claramente aristocrática, los eupatridas acordaban
depositar en manos de uno solo de ellos el poder para que hiciera explicitas las for-
mas que se concebían como las indicadas para el gobierno de la ciudad. En Atenas
el legislador por excelencia fue Solon que inició una reforma con el objetivo de abo-
lir la esclavitud con deuda y atenuar la situación de opresión que vivían los campe-
sinos pobres. Organizó la ciudad por clases censatarias, ubicando en la cúspide a
aquellos capaces de producir más de quinientos medimnos de trigo (pentakosiome-
dimnos), y distribuyó el acceso a las magistraturas en conformidad a las clases cen-
satarias.
Sin embargo, las reformas de Solon no solucionaron del todo el estado de con-
flicto civil y con el tiempo la guerra dividió a propia aristocracia. Del conflicto in-
terno entre aristócratas emergió triunfante Pisístrato que se hizo con la tiranía apo-
yándose en los sectores populares frente a sus enemigos aristocráticos. Como la
tiranía es en última instancia producto de la ruptura de la solidaridad de clase entre
los miembros de la aristocracia y no es de sorprender que sea ésta la que con más
ímpetu se enfrente a ella. En su conflicto con los tiranos, los eupatridas desarrolla-
ron dos eslóganes de trascendencia; la isonomía (igualdad de ley) y la eunomía
(buena ley o buen gobierno)3. Con ellos se quería significar la oposición entre una
idea personalista del poder (tiranía) y una colectiva (el gobierno de los aristócratas).
En todo caso el término eunomía apuntaba a representar los principios que debían
regir la polis para alcanzar la concordia, o mejor dicho la unidad.
Posiblemente al principio del período arcaico (siglos VIII o VII) fue configu-
rándose la unión entre el espacio urbano (ásty) y el rural (khóra) y con ella el sur-
gimiento de la polis. Los griegos llamaron a este proceso sinecismo, que no debe
confundirse con la relación que en el mundo moderno sostienen la ciudad y el cam-
po. La aldea no estaba subordinada al espacio urbano, era una unidad autónoma
que en un momento histórico puntual se articuló con aquel. Aristóteles lo explica
muy bien cuando describe las tres formas de asociación humana; familia, aldea y
polis. Es en la unión de las aldeas que se conforma la polis. De aquí que el estagirita
sostenga la tesis de que el todo es igual a las partes. De ahí en más toda la tradición
del pensamiento político griego girará en torno a la tensión entre el todo y las par-
tes.
2. Recordemos qué como señala Farrar (1995: 31) la polis nacía para no practicar la coacción y no estar
sometida a ella.
3. Una descripción de ambos eslóganes en Barceló & Hernández de la Fuente (2014: 139-142)
153
En Atenas las reformas de Clístenes en el 508 a.C., en un contexto de reciente

expulsión de la tiranía, supuso la politización del campo ático, “la incorporación de
la aldea al estado y del campesino a la comunidad cívica” (Meiksins wood, 2000:
238-276). Con ello se dio la particularidad de un Estado en que las jerarquías so-
ciales no constituían el principal punto de anclaje (Gallego, 2007: 49). Las prácticas
de sociabilidad aldeana contribuyeron fuertemente a la construcción del imaginario
igualitario de la polis, que al asimilarse a las nociones de isonomía e isegoría (igual-
dad en el uso de la palabra) de tradición aristocrática dieron forma a la idea de la
comunidad de ciudadanos como una comunidad de pares.
Otra tensión, no menor a la que existía entre espacio aldeano y espacio urbano,
se daba entre polis y oikos, el espacio público y el hogar. Un hombre de sexo mascu-
lino (ándres) en la intimidad de su casa gobernaba sobre sus esclavos, mujeres e
hijos y en ese contexto su autoridad era absoluta. Pero en la vida cívica era uno más
del colectivo de ciudadanos, su autoridad en tanto individuo era nula. En el hogar
un despostes, en la ciudad un polites. La contradicción se superaba a partir de una
ideología que articulaba lo privado y lo público de forma compleja. La comunidad
se percibía a si misma como un “nosotros” (Loraux, 2007a: 243-264), un colectivo
homogéneo que alejaba el fantasma de la división a través de la práctica efectiva del
ostracismo. Cuando un individuo sobresalía por sobre el resto y su liderazgo mili-
tar, así como su ascendiente político, se percibían como amenazantes, la solución
era la condena a diez años de exilio. De esa forma el demos se aseguraba que el co-
lectivo no se fracturara, la diferencia entre gobernados y gobernantes no tenía lugar
en la democracia (Meiksins Wood, 2011: 49)4.
Los discursos se hicieron eco de todas estas tensiones y contradicciones de la
ciudad y de la democracia. Pero sí, como veremos, el discurso fúnebre colocó el én-
fasis en la exaltación de la colectividad y de aquellos que encontraron la muerte en
defensa de la polis, entendida como una unidad, la tragedia identificó los conflictos
que conspiraban contra cualquier pretensión de unidad, los puso en escena y llamó
la atención sobre sus consecuencias. Unidad y división encuentran en los discursos
y en el espacio asignado a cada uno, cementerio y teatro, el lugar para constituirse
como problemas del pensamiento político ateniense.
II. El discurso de la unidad: el logos epitafios
4. En todo caso los gobernados eran los marginados del cuerpo cívico: esclavos, extranjeros y mujeres.
Cf. Paiaro (2011: 223-242)
154
En el comienzo de la guerra del Peloponeso (librada entre el 431 a.C. y el 404

a.C.), cuando el conflicto se ha tomado sus primeras victimas, los atenienses “si-
guiendo la costumbre tradicional” se aprestaron a celebrar las honras fúnebres de
los caídos. Los atenienses eran los únicos griegos que acostumbraban a repatriar las
cenizas de sus muertos en la guerra, para enterrarlos en el cementerio de El Cera-
mico ubicado “en el más hermoso barrio de la ciudad”, el resto los enterraba en el
mismo campo de batalla.
Nicole Loraux (2012) ha dedicado el más completo análisis, hasta el momento,
de la oración fúnebre ateniense. Ella destaca que los nombres de los muertos fuesen
inscriptos en una lista, hecho que reforzaba la percepción del “nosotros” toda vez
que la lista era encabezada por la fórmula Atenahíon hoíde aphétanon (de los ate-
nienses han muerto) e inmediatamente después del nombre del ciudadano se ins-
cribía el nombre de la tribu. El encabezado recuerda que ante todo los que han
muerto son atenienses, se borra cualquier sentido de individualidad y se exalta el
colectivo:
“Enterrando a sus muertos, la comunidad ateniense se los apropia así para siempre.
En el demósion séma5 se anulan todas las determinaciones, individuales o familia-
res, económicas y sociales que hubieran podido dividir hasta la tumba a los atenie n-
ses entre sí. A los ciudadanos valerosos la ciudad les promete una hermosa sepultu-
ra y un epigrama en verso, privilegio reservado otrora a una aristocracia.” (Loraux,
2012: 45)
Como institución de la polis democrática, las honras fúnebres tienden a exaltar

al individuo en tanto parte de la comunidad. La suya es una bella muerte (khalos
thánatos) porque ha muerto por la eternidad de la polis6. La idea de la bella muerte,
como observa Payen (2012: 83) tiene un sentido ético, apunta a construir modelos a
imitar por parte de los ciudadanos que aun viven. En todo caso, queda claro que la
finalidad de las honras fúnebres es exaltar a la ciudad a través de sus muertos, los
individuos desaparecen en el anonimato, solo queda su condición de ciudadanos,
definida por el nombre genérico: atenienses.
Uno de los momentos más importante del la ceremonia era aquel en que se ele-
gía a uno de entre los presentes para que diera un discurso (logos epitafios) en ho-
5. Cementerio Público
6. Vernant (2001) considera que la bella muerte como ideal heroico ya esta presente en la poesía homé-
rica. Sin embargo, Loraux (2012: 12-13) crítica está tesis, para ella en la Iliada hay “muerte hermosa”
de los héroes pero carece de un sentido de trascendencia para la comunidad. Payen (2012:83) cree que
la diferencia está en el carácter estético de la bella muerte homérica y en el carácter ético de la bella
muerte instituida por la polis clásica.
155
nor de las victimas. En la narración que nos ha legado Tucídides de aquellas honras
fúnebres celebradas en honor a los primeros caídos de la guerra del Peloponeso, la
elección recayó en Pericles, hijo de Jantipo, de la familia de los alcmeonidas y ca-
sualmente estratego de Atenas por aquellos años 7. A la luz de lo descrito con ante-
rioridad es de esperar que sí la ceremonia fúnebre buscaba ponderar a la comuni-
dad y diluir u omitir las individualidades que la conforman, el discurso fúnebre
como forma típica de oratoria para éste contexto, pretenda lo mismo.
Por eso la oración apenas guarda una mención al principio y otra al final sobre
los muertos y luego se centra en la ciudad y el régimen:
“Comenzaré por los antepasados, lo primero; pues es justo y al mismo tiempo co n-

veniente que en estos momento se les conceda a ellos esta honra de su recuerdo.
Pues habitaron siempre este país en la sucesión de las generaciones hasta hoy, y li-
bre nos lo entregaron gracias a su valor. Digno son de elogios aquellos y mucho más
lo son nuestros propios padres, pues adquiriendo no sin esfuerzo, además de lo que
recibieron, cuanto imperio tenemos, nos lo dejaron a nosotros los de hoy en día […]
y hemos convertido nuestra ciudad en la más autárquica, tanto en lo referente a la
guerra como a la paz.” 8
Para desarrollar su elogio, Pericles concentra primero sus esfuerzos en traer a la

memoria del espectador dos ideas muy poderosas, la autoctonía y la autarquía. Les
recuerda que los atenienses habitaron el ática desde siempre, clara referencia al
mito de Erecteo. Según este mito, Hefesto, el dios, violó a la diosa Palas Atenea y
ésta al limpiarse con un trozo de lana dejó caer el semen a la tierra, de esa tierra
nace Erecteo, el primer ateniense.
La historia mítica del origen de los atenienses los separa de los otros pueblos de
Grecia que han llegado a la región a través de migraciones. Pero su objetivo es dotar
a toda la comunidad de un antepasado común del linaje de Atenea. La costumbre de
atribuirse un linaje que se remontará hasta un dios o semidios era un atributo de la
nobleza. El mito de Erecteo permite al demos apropiarse de esta prerrogativa aris-
tocrática y hacerla extensible. “Un génos de las dimensiones de la ciudad, del que
todos los miembros heredan el mismo título de nobleza propio de las familias aris-
tocráticas.” (Loraux, 2007b: 34). Así pues, Pericles le recuerda al auditorio que por
pertenecer al mismo linaje y compartir un origen común son iguales entre ellos y
7. El cargo de estratego era un cargo de función militar, por lo que ha diferencia de los otros cargos de
la democracia no se elegía por sorteo y era reelegible indefinidamente, ya que se esperaba que quienes
lo ocuparan tuvieran experiencia militar.
8. Th., II, 36
156
mejores que los demás. Pero si los atenienses tienen un origen divino no menos
cabe para la democracia, pues los antepasados les han legado una tierra libre desde
el comienzo. Se inventa así una historia mítica de la democracia, si en ella los ciu-
dadanos son iguales es por que todos pertenecen al mismo linaje, la misma familia
de los erecteidas, y por tanto, si han sido iguales desde el origen, la democracia
existe desde el origen. Por otro lado, la ciudad puede jactarse de su autarquía en lo
relativo a la guerra y la paz, clara referencia al poder imperial que ejerce sobre sus
aliados de la liga de Delos9, pero también a la capacidad instituyente del demos.
Más adelante, Pericles se enfoca en diluir las tensiones existentes al interior de
la ciudad:
“A todo el mundo asiste, de acuerdo con nuestras leyes, la igualdad de derechos en

las disensiones particulares, mientras que según la reputación que cada cual tiene
en algo, no es estimado para las cosas en común más por turno que por su valía, ni
a su vez tampoco a causa de su pobreza […] Y al tratar los asuntos privados sin m o-
lestarnos, tampoco transgredimos los asuntos públicos, más que nada por miedo, y
por obediencia a los que en cada ocasión desempeñan cargos públicos y a las leyes,
y de entre ellas sobre todo a las que están dada en pro de los injustamente tratados,
y a cuantas por ser leyes no escritas comportan una vergüenza reconocida.” 10
Las desigualdades sociales son matizadas al exaltar el procedimiento de elec-

ción por sorteo que coloca en acento en la igualdad no en la idoneidad. De tal forma
los conflictos sociales desaparecen, no es la riqueza ni la pobreza, el merito o el lina-
je, lo que da acceso a las magistraturas. En su lugar es la sola pertenencia a la co-
munidad de ciudadanos lo que posibilita que un individuo tenga acceso a un lugar
en el consejo o en tribunales, por ejemplo. Ésta retórica de la igualdad oculta el lu-
gar que individuos como el propio Pericles, de origen noble, con recursos económi-
cos importantes, y responsable de una magistratura no elegible por sorteo, ocupa-
ban en la sociedad como líderes preeminentes.
La última parte llama la atención sobre la concordia que se daba entre el espa-
cio privado, el oikos, y el público, la polis. Al tratar los asuntos privados sin afectar
los de los demás ciudadanos se fortalece el espacio público, en tanto no se trasladan
las desigualdades del oikos a la vida pública. La tensión entre esos dos espacios no
se explicita. Al contrario, se dan por superados a partir del lugar que ocupan las
9. La Liga de Delos creada en 478/77 fue una alianza de ciudades griegas del Egeo con el fin de conti-
nuar la guerra contra los persas que habían invadido Grecia en 491 y 481. Rápidamente Atenas se erigió
en líder de la alianza y la convirtió en un imperio propio.
10. Th., II. 37
157
leyes ágrafas en la comunidad. Sin embargo, como veremos más adelante a propósi-
to de la tragedia Antígona, es por la existencia de esas leyes no escritas que la ten-
sión entre polis y oikos es constante. Pericles invierte la cuestión y hace de aquello
que opone a la tradición religiosa de la acción de gobierno la fuerza superadora de
esa tensión.
La ciudad va adquiriendo conforme avanza el discurso un status de heroicidad
que la convierte en un ideal estéticamente admirable:
“Y al habernos procurado un poderío con pruebas más que evidentes y no sin testi-
gos, daremos ocasión de ser admirados a los hombres de ahora y a los venideros,
sin necesitar para nada el elogio de Homero ni de ningún otro que nos deleitará de
momentos con palabras halagadoras, aunque la verdad irá a desmentir su conce p-
ción de los hechos; sino que tras haber obligado a todas las tierras y mares a ser ac-
cesible a nuestro arrojo, por todas partes hemos contribuido a fundar recuerdos
imperecederos para bien o para mal.” 11
La polis democrática e imperialista deviene en ejemplo de virtud aristocrática.

Kléos (fama) y timé (honor) dos de los valores propios de la aristocracia homérica
son atribuidos a la ciudad dueña del Egeo y con ello la polis toda se ennoblece. Si
Atenas, dirá Pericles, puede ser la escuela de Grecia es porque sus ciudadanos r e-
presentan el ejemplo mas acabado de areté (virtud). Entonces, por un lado tenemos
un colectivo de ciudadanos que se equipara por su linaje y valores a los héroes de
antaño, por otro, a una ciudad cuyos logros en política exterior e interior le perm i-
ten ennoblecerse, convertirse en un objeto de deseo:
“…contemplando de hecho cada día el poderío de la ciudad y enamorándoos de él, y

cuando os parezca que es inmenso, pensad que todo ello lo adquirieron unos hom-
bres osados y que conocían su deber, y que actuaron con pundonor en el momento
de la acción; y si fracasaban al intentar algo no se creían con derecho a privar a la
ciudad de su innata audacia, por lo que brindaron su más bello tributo: dieron en
efecto su vida por la comunidad…” 12
La ciudad y sus ciudadanos aparecen en el discurso como entrelazados por medio

de una relación de tipo erótica, que recuerda a las practicas existente en la misma so-
ciedad griega entre un ciudadano varón adulto (erastes) y uno joven (eromenos). En
11. Th., II, 41

12. Th., II, 43
158
efecto, esas prácticas homo eróticas se caracterizaban por su reciprocidad, tenían como
fin la educación ciudadana del joven (Monoson, 1994)13. Por tanto, si Pericles convierte
a la ciudad en objeto de deseo de los ciudadanos, no lo hace siguiendo la clásica repre-
sentación del sexo entre varones y mujeres donde prima la supremacía masculina. En el
juego erótico entre un erastes y un eromenos, por lo general se evitaba la penetración,
considerada denigrante, en su lugar se desplegaba una serie de cortejos destinados a
demostrar que un joven era digno de recibir la atención de un ciudadano reconocido y
viceversa. Se espera cierto comportamiento de uno y otro que permitan una relación
equilibrada y virtuosa. En síntesis, como señala atinadamente Domínguez Monedero
(2013: 27):
“No deja de ser interesante que el uso de este lenguaje “amoroso” esté al servicio de
la idea de la unión entre diferentes que los griegos atribuyen a Eros desde l os tiem-
pos más remotos y que, en este contexto, puede interpretarse desde la perspectiva
de la combinación entre lo individual y lo colectivo y lo público y lo privado que es
uno de los principales mensajes que quiere transmitir el discurso como ideal de l a
democracia ateniense a pesar de que en la realidad esas tensiones existen y, sobre
todo, estallarán con fuerza tras la muerte de Pericles.”
Así pues, el discurso fúnebre se consagra decididamente a transmitir una ima-

gen de la ciudad apasionadamente unida. Esto es así porque esa es su forma de legi-
timar el régimen democrático como aquel que ha logrado la concordia y la supera-
ción de la stásis. La tragedia, en cambio, por su naturaleza y las características de la
dinámica teatral, optará por mostrar otra escena de la ciudad: la división.
III. El discurso de la división: La tragedia.
La relación entre tragedia y política ha sido señalada por una variedad de auto-
res y enfoques diferentes14. En general se distinguen tres aportes esenciales que el
discurso trágico realiza a la cultura política democrática en la Atenas clásica: la ex-
hibición de los aspectos negativos de la hybris (Castoriadis, 1997 y Rosembloom,
2012), la puesta en escena del agón trágico, que en cierta forma representa el lugar
prominente que ocupa el debate en la vida política (Napoli, 2008) y el tratamiento
de un tema central en la práctica asamblearia; la toma de decisión (Gallego, 2003).
13. En Atenas un ejemplo de este tipo de relación fueron Socrates y Alcibiades.

14. La lista es extensa, a modo de ejemplo: Vernant (2002), Gallego (2003), Castoriadis (1997), Romilly
(1997), Rhodes (2003) Goldhill (1987) Rosenbloom (2012)
159
Sin embargo, la tendencia a identificar al teatro con el contexto democrático

ateniense del siglo V ha generado sendos debates. Por un lado, para Simon Goldhill
(1987) el contexto democrático es esencial para entender la función social del tea-
tro, por otro, Peter Rhodes (2003) cree que el teatro era una institución de la polis
griega en general, indiferentemente de cual sea su tipo de régimen y no solo de la
Atenas democrática. En ese sentido sería exagerar la importancia de la polis ática
en el mundo griego atribuirle a la tragedia un carácter exclusivamente democrático.
Aquí se va a sostener una postura intermedia entre las de Goldhill y Rhodes, acep-
tando que la tragedia es una institución de la polis pero que en el contexto de la
democracia, en Atenas, adquirió una fisonomía que se puede definir como demo-
crática.
Otro elemento contextual importante es el de las fiestas religiosas en las que las
obras teatrales eran presentadas; las Lenneas y, sobre todo, las Grandes Dionisias.
Las primeras tenían carácter regional, las segundas, en cambio, eran panhelénicas y
a ella asistían una proporción importante de extranjeros. Como Dionisos es un dios
relativamente nuevo, vinculado a la reproducción y la fertilidad, con fuerte anclaje
en el mundo rural, la irrupción de las fiestas y los concursos teatrales a partir de las
tiranías del siglo VI se vinculan al proceso de inserción del campesinado a la vida
cívica.
La importancia de la tragedia en el pensamiento político ateniense se relaciona
con la capacidad, licencia si se quiere, de representar en el escenario las tensiones,
conflictos y contradicciones que se suponen superadas por la eunomía democrática
(Lizarraga, 2007: 217-229). Antígona de Sófocles, presentada en 442 a.C., es un
claro ejemplo de la exhibición del conflicto que desgarra a una ciudad. La acción
transcurre en Tebas, escenario de otras tragedias importantes como Edipo Rey o
Los Siete contra Tebas de Esquilo. Froma Zeitlin (1990: 144-147) propuso una lec-
tura de Tebas en la tragedia como la anti-Atenas. Es decir, si Atenas se erige como
el ideal de ciudad unida y sin conflicto, la Tebas de las tragedias deviene en anti-
ciudad, una polis desgarrada por conflictos muchas veces irresolubles. Y si el teatro
es la “otra escena” de la ciudad, donde esta se auto representa, Tebas es en la trage-
dia “the “other scene” of the “other scene” that is the theater itself” (Zeitlin, 1990:
144). Por otro lado, “Thebes is the paradigmatic home of tyrants”, al contrario de
Atenas que en las obras siempre aparece gobernada, bien por un Rey democrático
(Teseo) o bien por el demos.
Así pues, la dialéctica entre unidad y división tiene en la tragedia su correlato
en la oposición entre la ciudad unida, Atenas, y la ciudad desgarrada, Tebas. Antí-
gona como es de esperarse entonces, nos trasmite una polis tebana envuelta en un
160
conflicto que amenaza su propia existencia como marco propicio para la vida en
comunidad. La trama se centra en el día después de la retirada del ejército argivo de
la ciudad. Los dos hijos de Edipo se encuentran ya sin vida y Creonte, tío de los di-
funtos y tirano a la vez, emite un decreto en que se ordena que solo los cadáveres de
aquellos que murieron por la defensa de la polis reciban sepultura. Por tanto, el
cadáver de Polinices, el hermano traidor que llevó a los argivos hasta las puertas de
Tebas, yace a la intemperie. Pero su hermana Antígona decide darle sepultura para
cumplir con las leyes religiosas que la obligan a hacerlo. De esa manera desafía el
decreto que emitió su tío y desencadena el conflicto.
En la figura de Creonte Sófocles pone en evidencia la tensión que existe entre
polis y oikos. En efecto, él es a un mismo tiempo el gobernante de la ciudad y el jefe
de la casa de los labdácidas a la que pertenecen Eteocles, Polinices, Ismene y Antí-
gona15. Él se ve desgarrado por su doble pertenencia, entre la lealtad a la polis y la
lealtad al oikos16. Antígona en cambio actúa en todo momento dentro del ámbito
que le compete al sexo femenino, el privado. Ella no duda en que las leyes religiosas
deben primar por sobre las cívicas, porque precisamente como mujer esas son las
leyes y tradiciones que debe guardar. Creonte, en cambio, entiende que como jefe
del oikos debe velar por esas mismas leyes, pero duda si al ponerlas por encima de
su voluntad como tirano no habilita a los demás a actuar de la misma forma, soca-
vando su propia autoridad.
Un momento crucial para comprender la actitud de ambos y lo que el poeta
quiere representar como núcleo de la problemática se da en los versos 449-459:
“Antígona: no fue Zeus el que los ha mandado publicar, ni la justicia que vive con
los dioses de abajo la que fijó tales leyes para los hombres. No pensaba que tus pro-
clamas tuvieran tanto poder como para que un mortal pudiera transgredir las leyes
no escritas e inquebrantables de los dioses. Estás no son de hoy o de ayer, sino de
siempre, y nadie sabe de donde surgieron. No iba a obtener castigo por ellas de par-
te de los dioses por miedo a la intención de hombre alguno”
El tema central de estos versos es el miedo que Antígona reconoce sentir por las
leyes divinas. La moral democrática se sustenta en la idea de que existen ciertas
emociones que son buenas para instituir un orden religioso y político adecuado.
Según Rosembloom (2012: 270-298) la tragedia y la comedia destacan esas emo-
ciones. En el caso de la tragedia se trata de la piedad y el miedo. Se espera que un
15. En realidad Creonte es el hermano de Yocasta la madre de los cuatro y esposa-madre de Edipo.
16. En su discusión con su hijo Hemón “Kreon first blurs distinctions between family and city by de-
manding from his son the obedience due to ruler from subject.” (Zeitlin, 1990: 151)
161
ciudadano sea piadoso, pero para eso se requiere tener miedo, pues el miedo es lo
único que le permite al hombre conocer sus límites. Si la identidad de la comunidad
democrática se construye en oposición a la hybris, el desenfreno, la importancia de
un colectivo con temor a caer presa de ella y de actuar de manera impiadosa es cen-
tral.
Como señala Meiksins Wood (2011: 73) el crimen de Creonte no es que insista
en la supremacía de la ley civil sino que insista en esa supremacía al punto de que-
brar el orden cívico. Al actuar así Creonte da la espalda a todas las leyes, las cívicas
y las religiosas:
“Creonte.- ¿Y la ciudad va a decirme lo que debo hacer? […]
Hemón.- No existe ciudad que sea de un solo hombre.
Creonte.- ¿No se considera que la ciudad es de quien gobierna?”17
De tal forma que presa de la arrogancia, Creonte, cae victima de la hybris, ya no

conoce límites a su accionar, que definitivamente a este punto es el de un tirano, y
por ende es incapaz de tener compasión, pues “A hubristês is not susceptible to pity
because he feels no fear” (Rosembloom, 2012: 276). En contraste Antígona se mue-
ve en todo momento con compasión por el destino del cadáver de su hermano y por
miedo a las leyes ágrafas. Entonces Sófocles coloca al espectador en una paradoja;
Antígona, mujer cuyo espacio natural es el privado, deviene en modelo ético de ciu-
dadano, en cambio, Creonte, varón cuyo espacio natural es el público, es un modelo
de mal ciudadano.
La paradoja tiene una razón de ser, llamar la atención sobre los peligros de una
articulación entre lo público y lo privado que no puede darse a partir de un solo cri-
terio de subordinación de uno a otro. Si el discurso fúnebre pasa por alto lo privado
y exalta en todo momento las virtudes de un orden cívico que garantiza la unidad, la
tragedia Antígona resalta la importancia que tiene para la unidad las formas en que
lo público se vincula con lo privado. Sin esa articulación se corre el peligro de caer
en la división.
Pericles mismo, según el testimonio que nos dejó Tucídides, se vio envuelto en
un episodio que tensionaba su lealtad entre la polis o las tradiciones nobiliarias:
“Mientras aún se reunían los peloponesios en el istmo y andaban en camino, antes

de invadir el ática, Pericles, el hijo de Jántipo, que era estratego de los atenienses a
más de otros nueves, supo que la invasión se iba a producir y sospecho que Arqu i-
damo (de quien daba la casualidad que era amigo) respetaría tal vez sus campos y
17. Ant., 734 y 739-740
162
no los arrasaría, queriendo hacerle de ese modo un favor particular, o bien que ello
ocurriera por que así lo dispusieran los lacedemonios buscando difamarle […] así
que declaró ante la asamblea de los atenienses que, en efecto, Arquidamo era amigo
suyo, pero que, por supuesto, no lo era para que resultara una desgracia a la ciudad .
Y que si los enemigos no arrasaban sus campos particulares y su casa igual que los
demás, él los ofrecía para que fueran propiedad pública, y así no hubiera por esta
causa motivo alguno de sospecha contra él.”18
En la tradición aristocrática las prácticas de hospitalidad son consideradas sa-

gradas y conllevan un ejercicio de reciprocidad. Aquel que ha sido huésped de otro
noble debe considerarse su amigo y por lo tanto en caso de conflicto, entre las polis
de ambos, debían abstenerse ellos y sus descendientes de combatir con el otro19.
Pericles entiende que en virtud de esa tradición que une a su familia con la del rey
espartano Arquidamo, este puede abstenerse de causar algún daño a sus propieda-
des como sí lo hace con la de los demás ciudadanos atenienses con propiedades en
el ática. Por tanto, puede recaer sobre él la sospecha de traición y colaboración con
el enemigo. Finalmente opta por ceder sus propiedades a la polis y de esa manera
salva la situación.
El accionar de Pericles no debe entenderse solo como una subordinación de lo
privado a lo público, sino, más bien, como un intento de conciliar sus intereses pri-
vados con los de la comunidad de una forma virtuosa. Eso es lo que la polis espera
de sus ciudadanos y es exactamente lo que no logra hacer Creonte. En la tragedia
las partes están constantemente erosionando la unidad del todo, de lo que surge el
conflicto trágico, que en el caso del ciclo tebano de los lábdacidas es irresoluble.
IV. Conclusión.
La doble acepción del termino demos en el vocabulario griego daba lugar a dos
posibilidades distintas de entender la democracia, como el gobierno de la totalidad
o el de una facción. Pero la misma ambigüedad se daba con el otro término que ha-
ciendo pareja con demos conforma la palabra democracia. En efecto, kratos refiere
18. Th., II, 13

19. En Il. VI. 119-236 Homero cuenta el encuentro en pleno campo de batalla entre Glauco, combatiente
licio del bando troyano, y Diomedes, caudillo argivo. Luego que Glauco le revela a Diomedes que es
descendiente del héroe Belerofonte, el aqueo se niega a combatir al recordar que Belerofonte fue hués-
ped de Eneo con quien se crió Diomedes tras la muerte de su padre. Ambos héroes abandonan la lucha e
intercambian armaduras para hacer visible ante troyanos y aqueos que ellos dos son amigos por la hos-
pitalidad brindada en el pasado por un miembro del oikos de Diomedes a uno del oikos de Glauco.
163
más bien a fuerza o superioridad, antes que a autoridad o gobierno. La tradición

política griega prefería el término arkhé para referirse a los tipos de gobiernos cuya
legitimidad se daba por descontada, como monarquía u oligarquía. Es posible que
como advirtiera Nicole Loraux (2007a) el término democracia fuera creado por los
enemigos del régimen que la percibían como el poder que ejercían los sectores po-
pulares a partir de la superioridad numérica que gozaban.
Así pues, en su interior la palabra conlleva la carga injuriosa de ser un régimen
que beneficia a una facción de la comunidad. Aristóteles en la Política clasifica los
regímenes según el sector que ostenta el poder, en la oligarquía la minoría y en la
democracia el pueblo entendido como la mayoría20. Esa identificación de un régi-
men con una facción hace de la división un peligro constante para la polis.
Los discursos serán una eficaz forma de hacer aprehensible para el colectivo la
siempre peligrosa realidad de la stásis y proyectar en el imaginario la aspiración
idílica de una comunidad indivisa. La tragedia al poner en escena las tensiones que
existen entre los espacios público y privado, la individualización del poder, el aban-
dono de las tradiciones arcaicas, el desenfreno y la arrogancia que emanan del ejer-
cicio del poder, etc., invita a la reflexión sobre la viabilidad de los postulados demo-
cráticas en vista de las transformaciones internas y externas que ha experimentado
Atenas; la ascensión política de los remeros, el imperio y la dependencia de las im-
portaciones de trigo, el esclavismo, la marginalidad política de los extranjeros, los
intereses nobiliarios, etc.
El discurso fúnebre, en cambio, busca conciliar los antiguos valores arcaicos,
aristocráticos y agrarios con la nueva coyuntura democrática, urbana y popular. De
la viabilidad de esa articulación discursiva dependerá la posibilidad de pensar la
democracia como el gobierno de la totalidad. Pero además la unidad es necesaria
para afrontar una política exterior agresiva y un orden interno donde los ciudada-
nos deben mantener su hegemonía política ante los esclavos y extranjeros. El régi-
men se representa como virtuoso, noble, como los caídos en combate que al defen-
der los principios de la democracia emulan a los héroes de antaño.
Es pues en la dialéctica entre unidad y división que el pensamiento político ate-
niense del siglo V afronta las contradicciones inherentes a la polis y al gobierno de-
mocrático. Los discursos al asumir esas contradicciones tienden a negarlos o expo-
nerlos pero siempre con la finalidad de ser superador de la división. El objetivo
pasa constantemente por lograr la eunomía, conseguir la concordia e instituir un
orden que, al menos en el mayor grado posible, incluya a la totalidad del cuerpo de
ciudadanos.
20. Pol. III, 6.2
164
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166
Vida, actividad y operosidaden la Política clásica:

Foucault y Agamben1.
PABLO ROJAS OLMEDO

[email protected]
Universidad Nacional de Rosario, CIFFRA.
Resumen:
Puede decirse que en la Filosofía Política clásica el concepto de vida se recubre de
una actividad particular, de una obra. La obra foucaultiana desarrolla un par de
conceptos que son útiles en la lectura de nuestros autores. El primero es el de vida
biológica, la vida como un concepto político, y el segundo, que plantea a la activi-
dad política como una vida práctica. Si bien Foucault desarrolló este último en un
análisis sobre los autores romanos, en perspectiva puede encontrarse explicita y
efectivamente en el De Republica de Cicerón. Ante esto, la comprensión de la vida
política como una vida activa, lo que se intentará exponer, siguiendo a Agamben, es
acerca de cuál es la actividad específicamente humana, su operosidad. En conse-
cuencia, los argumentos que se estudiarán son de la Filosofía práctica y de la Psic o-
logía aristotélica, además del tratado medieval De monarchia de Dante Alighieri;
donde se formula que la obra (érgon, operatio) propia de la vida política en comu-
nidad no es otra que el de la buena vida, la concreción de las perfecciones humanas.
Palabras claves: Política, Actividad, Operosidad, Foucault, Agamben.
1. Trabajo presentado en el panel: Lineamientos orientativos que ofrece la filosofía francesa contempo-
ránea para analizar la co-pertenencia entre filosofía y política en nuestras investigaciones: Foucault,
Lacoue-Labarthe y Camus.
167
1. Introducción
El concepto de «vida» en su matiz político conlleva en su puesta en juego me-

canismos que describen sus determinaciones. De este modo, pueden hilarse estas
caracterizaciones a lo largo del pensamiento político, decir con esto, aquello que
Foucault consideró en la política como una novedad de la modernidad, puede ser
interpretado como un elemento inherente a la política misma. Esto permitirá am-
pliar aquella periodización situando la introducción de la vida y sus determinacio-
nes dentro del desarrollo teórico de autores ubicados entre el período antiguo y
medieval. En consecuencia, el itinerario que se intentará proyectar será, describir el
matiz político del concepto de «vida», y verificar cuáles son sus determinaciones,
primeramente, en Cicerón, bajo el término foucaultiano de «actividad». Luego,
concentrar el análisis en Aristóteles y Dante Alighieri bajo el término de agambe-
niano de «operosidad»; para finalmente esbozar algún tipo de conclusión.
Del mismo modo que indica Saidel (2014: 84), Foucault utilizó el concepto de
«biopolítica» como término explicativo para analizar el modo en que la vida de las
poblaciones era incluida en los cálculos del poder político mediante formas admi-
nistrativas y gubernamentales. El período en que se trata sistemáticamente este
término puede localizarse desde 1974 con «El nacimiento de la medicina social»
hasta 1979 con el curso de «Nacimiento de la biopolítica».2 El nacimiento de la bio-
política se da simultáneamente con la episteme moderna. En «Las palabras y las
cosas» (2008: 126) Foucault hace mención de aquello quienes queriendo hacer una
historia de la biología cuando ni siquiera existía su objeto específico: la vida. Ahora
bien, la definición de «vida biológica» se constituye como una construcción históri-
ca que ha permitido en sus determinaciones poder gobernarla con mayor eficacia.
El análisis paradigmático que introduce a la vida en el centro de la investigación
política es la sexualidad, que se expone como punto de cruce entre la normalización
disciplinaria y la reproducción de la especie, así como las prácticas eugenésicas:
«Sobre este fondo puede comprenderse la importancia adquirida por el sexo como
‘reto’ del juego político. Se sitúa en el cruce de dos ejes, a lo largo de los cuales se
desarrolló toda la tecnología política de la vida. Por un lado, depende de las disci-
plinas del cuerpo: adiestramiento, intensificación y distribución de las fuerzas,
ajuste y economía de las energías. Por el otro, participa de la regulación de las p o-
2. Las correspondientes ediciones en español son: Para el «Nacimiento de la medicina social» Foucault
1999: 363-384; para el curso Foucault 2007.
168
blaciones, en razón de todos los efectos globales que induce.» Foucault 2014: 137 -
138.
En consecuencia, la analítica del poder expuesta por Foucault se caracterizó por

estudiar su funcionamiento concreto, las tecnologías y dispositivos de saber-poder
desplegados estratégicamente desde las inmanencias de las relaciones sociales.
Para Agamben, el concepto de «vida» se relaciona con el obrar humano en for-
ma general, y con la política en particular. Ya en el «L’uomosenzocontenuto» reali-
za una crítica sobre el predominio de la «praxis» y en particular el «trabajo» en la
modernidad cuyo presupuesto es la existencia biológica y los procesos corporales, lo
cual llevaría a una desaparición de la «poíesis». Esta crítica contra la operatividad
tiene como objeto cierta cercanía con las reflexiones acerca de la condición humana
de Arendt (2009) quien critica la centralidad de los procesos biológicos, del trabajo
y de la esfera de la necesidad en general, en la vida y la política modernas; y se dis-
tancia de la línea que predomina desde Aristóteles que asigna y determina una
«operosidad» específica al hombre, y, que simultáneamente le otorga humanidad.
En Homo Sacer Agamben (2002: 9) señala que los griegos tenían dos términos
para referirse a la vida: «zoé» y «bios». La primera era la vida natural, común a
todos los vivientes. La segunda era la vida cualificada política o culturalmente. Esta
distinción es paralela a aquella entre «phoné»y«logos»sobre cuya articulación dis-
yuntiva se funda, para Agamben, la máquina antropológica (ibíd. 2007 b: 69). En
ambos casos, la metafísica aristotélica no define la vida, ni la política, ni la condi-
ción humana sino siempre de modo indirecto, a través de otra cosa, y más precisa-
mente, mediante la exclusión inclusiva de uno de los términos que la conforman.
Así como la «phoné»queda incluida mediante exclusión por el «logos», la «zoé»
(que en la esfera humana encontraba su lugar en el «oikos») queda incluida en la
«polis»mediante su exclusión (cf. 2002: 16-21). Para Agamben la esfera política se
funda en la exclusión inclusiva de la «zoé», en una excepción (sacar fuera) que es
un mecanismo propio de la soberanía. Esta es siempre y biopolítica, porque se fun-
da sobre un producto suyo: la «nuda vida».En este contexto, la definición de la vi-
da, del mismo modo que la definición de humanidad y de animalidad, se presenta-
rían siempre como una decisión política en la que se cumple la tarea metafísica de
articular (y separar) el viviente y el «logos», la «zoé»y el «bíos» y, en el límite, la
vida que merece ser preservada de aquella que no merece ser vivida.29 En la mo-
dernidad se daría una progresiva desaparición del «bíos»enla esfera pública a favor
de la «zoé». El estado de excepción virtual en el que vivimos sería consecuencia de
que la «zoé»se coloca como el criterio últimode legitimidad del poder político.
169
2. Vida activa: Cicerón
Foucault (2011: 92) en su texto «La inquietud de si» analizará la relación entre
la estructura política y la vida de las ciudades, específicamente en el período hele-
nístico final y el advenimiento del pensamiento romano. Si bien el caimiento de las
ciudades-estado significó un retroceso general de la vida política allí donde las acti-
vidades cívicas habían significado un verdadero «officium» para los ciudadanos, y
puede ser analizada la época establecida para el análisis bajo los «términos negati-
vos de la decadencia» (ibíd. 2011: 93); el filósofo subraya, por el contrario, que la
actividad política local no fue sumergida en lo absoluto. La vida de las ciudades, así
como las reglas de las instituciones que la integraban, se siguieron desarrollando,
puesto que el «período helenista» es sin duda un movimiento de urbanidades: «un
abrigo contra la tempestad» (ibíd. 2011: 94). De este modo, no sería conveniente
pensar en una anulación de las actividades políticas en consecuencia de la centrali-
zación (y acaparamiento territorial) de un imperialismo que sigue su cometido ex-
pansionista, sino en una nueva relación compleja de las actividades políticas con su
entorno, que en este sentido no tiene a la ciudad-estado como su ámbito de elocu-
ción, más bien, ahora una sola gran ciudad. En síntesis, las transformaciones políti-
cas que son consecuencia de esta transformación social y geográfica en el mundo
helenístico y romano indujeron un «repliegue» de cierto tipo de conductas que re-
percutieron en la actividad política, caracterizándola como un tipo de actividad es-
pecífica, un ejercicio de poder, que se vincula con el actuar moral, y en adición, co-
mo un destino personal además de comunitario.
Foucault se va a detener en detalles en autores del estoicismo, sobre todo el ro-
mano: Séneca, Epicteto, Marco Aurelio, etc.; sumados autores como Plutarco y
Arístides. En este contexto, lo que propongo es que puede realizarse el mismo aná-
lisis foucaultiano en el De republica de Cicerón.3La misión del político en este tra-
tadose encuentra, al menos, en dos momentos. El primero ubicado en el prefacio
del libro I en el que se inicia una polémica en contra de la forma de vida contempla-
tiva o de la voluntad ociosa («voluptasotiumque») acusando principalmente a los
filósofos epicúreos. La forma del diálogo agiliza la polémica, puesto que consigue
polarizar las opiniones rápidamente. Cicerón comienza exponiendo acerca de la
superioridad de la actividad política sobre la meramente teorética, dirigiéndose,
posiblemente a su hermano Quinto. Su argumento refiere a la riqueza de los discur-
3. Para un desarrollo in extenso del tema cf. Rojas Olmedo 2015.
170
sos filosóficos, que conteniendo «manantiales riquísimos de virtud y de ciencia»,

aportaron más utilidad al deleite del«otium» que al «negotiumhumano». Esta po-
sición se va a mantener como eje de toda la obra, puesto que justifica el método
adoptado, y en ella consiste, además, la originalidad con respecto del modelo plató-
nico.4 Cicerón empieza por establecer de manera axiomática el siguiente razona-
miento: si el hombre existe para servir a los demás y perfeccionarse en la práctica
de la virtud, y esta virtud, en su forma más lograda, no es otra que la defensa de la
república. Entonces, la defensa de la república es la virtud más alta. De este modo el
otium, esa forma intelectual de percibir la política desde lo contemplativo, carecería
de dignidad sin la práctica debida. Así, la «voluptasotiumque» tiene como contra-
partida «la virtud de la fortaleza» que es expuesta en De Rep. I 1-4,dónde se explica
que el género humano tiene por naturaleza tanto el instinto de fortaleza, pero tam-
bién la apetencia por defender el bien común(cf. DeRep. I al final). Por lo tanto,
esta virtud de la fortaleza consiste enteramente en la práctica, y ésta no es otra que
el gobierno de la ciudad y su realización efectiva, no solamente de palabra sino la
realización de «todas aquellas cosas que se predican en la intimidad».
El segundo argumento se encuentra en el liber VI, dentro del SomniumScipio-
nis, donde se muestra por medio de un sueño a Escipión que los premios de esta
vida política no son terrenales, sino que se gozan en la bienaventuranza de la eter-
nidad y es para todos aquellos que hayan conservado la patria, puesto que el trabajo
de guardar por la felicidad de las agrupaciones de los hombres, la ciudad, es un ofi-
cio de carácter divino (cf. DeRep. VI 13.13). La prescripción que se hace para poder
alcanzar el premio, y con esto la liberación del alma de la cárcel del cuerpo, es vivir
«iustitiam cole et pietatem», es decir, vivir manteniendo la justicia y la piedad; sin
embargo, esto no sólo en el ámbito de la familia, sino y principalmente respecto a la
patria (cf. Tempest 2013). 5
Ante el decadentismo político de Roma, el ámbito que se va a exponer como el
necesario para el resurgimiento de la república es el de la «mos» o el comporta-
miento ético. Resulta muy revelador el liber V, al que se puede considerar como la
síntesis de toda la obra, puesto que en esta sección se hallan las recomendaciones
para llevar una vida virtuosa (cf. Lorca 2001). De este modo, la cita que se establece
como eje temático es la de los Anales de Enio: «Moribusantiquis res stant Romana
uirisque».6 La prescripción ciceroniana, en consecuencia, indica que la república
4. Para esta crítica a la filosofía, Cicerón recurre a asociarla con el egoísmo de los epicúreos, proponien-
do a éstos como antagonistas del ideal patriótico, de que vale la pena sacrificarse por la comunidad y
morir por la patria.
5. Sobre la estructura del sueño y sus consecuencias respecto a la virtud es muy interesante Stevens
2006.
6. «La república Romana se funda en la moralidad de sus hombres.»
171
Romana debe fundarse en la moralidad tradicional de sus hombres, en la moral de

los antiguos. El filósofo romano ve en este argumento la razón de la supervivencia
de la república. Desde tiempos inmemoriales, la moralidad patria disponía de tan
valiosos hombres y eran tan excelentes que conservaban la moral antigua y la tradi-
ción de los antepasados. Por el contrario, en el tiempo histórico en que se ubica el
diálogo, ni siquiera se cuidó de conservar su forma, ni su contorno.Sepreocuparon
más en los propios intereses que en el interés común. Lo que desapareció, cuando
la vieja «mos»romana fue abandonada, es la interpretación del derecho, que no se
ejercía sobre la base de la disputa sino sobre la declaración de la justicia por parte
del «rex». La obligación de la «interpretatio»recae directamente sobre el «rector
rerumpublicarum». Incluso, en la descripción del gobernante ideal está implícito
la «iuscognitio» y una buena ejecución de la lex. Para este fin, Cicerón, se sirve de
un cuerpo de analogías para delimitar la tarea. Así, el gobernante ideal (rector) se
dedicaría a conocer el derecho y las leyes («iuri et legibuscognoscendis»), indagan-
do a fondo su fuente, pero sin enredarse en las especulaciones teóricas, puesto que
su tarea principal es la administración de la república («dispensare rem publi-
cam») y, en cierto modo, llevarla como un capataz.
En consecuencia, el gobernante es el que debeasegurar una justa efectividad del
derecho para el buen ordenamiento de la comunidad, teniendo como su principal
objetivo el estar dirigido hacia la obtención del mayor bien, la vita beata, la vida
feliz.7 El orden de la ciudad, el estar bien constituida para el buen vivir («nec bene
vivi sine bona re publica»), es, una de las tareas fundamentales del «rector» y la
estrategia es construir el respeto hacia las formas sociales y fomentarlas con la
educación. Para que, de esta manera, el pudor y el honor, no menos que el temor,
hagan apartar a los ciudadanos de los delitos. La contrapartida de esta actitud es el
afrontar al disidente ante el sentimiento de vergüenza, esto se refiere a la pérdida
de la reputación (cf. DeRep. V 4.6). De esta forma, el ordenamiento de la vida del
ciudadano se conforma, al menos en dos grupos de precisiones, el primero vincula-
do con la moral y la legitimidad, el segundo con el religioso. Es decir, que, en el nú-
cleo del ordenamiento social, tanto el matrimonio conforme al derecho, para legi-
timidad de los hijos, en un claro intento de legitimación de la propiedad, como el
respeto por los lugares religiosos, como lugar común de convivencia, son las formas
indispensables (cf. De Rep. V 5.7).
7. Cf. DeRep. V 6.8 – Ap. VIII 4: «'Vtenimgubernatoricursussecundus, medicosalus, imperatori victoria,

sic huicmoderatorireipublicae beata civium vita propositaest, ut opibus firma, copiislocuples, gloria am-
pla, virtute honesta sit. huiusenimoperismaximi inter hominesatqueoptimiillumesseperfectoremvolo.'»
172
Así como Foucault (2011: 108) señala, la relación con uno mismo, es decir, las
identificaciones políticas y sociales no constituyen marcas auténticas de un modo
de ser. No obstante, en el desarrollo Ciceroniano, la moral cumple con el papel para
rescatar al pueblo romano de la decadencia. La relación entre la actividad política y
la moral, la forma en que el individuo debía formarse como un sujeto moral, se
atiene estrictamente a las actividades sociales, cívicas y políticas; determinando a
las actividades morales como obligatorias, en tanto se las establecía según la regu-
lación de a quien gobernaba según su conveniencia. De este modo, elaborar una
ética que permitiese constituirse a uno mismo como sujeto moral en relación de con
esas actividades sociales, cívicas y políticas, en las diferentes formas que podían
adoptar cualquiera que acepte tales normas como propio de la comunidad.
3. Operosidad: Aristóteles y Dante
En su intento de mostrar la forma en que se determinó la vida del hombre en la

política clásica, Agamben enfocará su análisis principalmente tratando de concep-
tualizar el itinerario de la operosidadpropia del hombre en dos autores: Aristóteles
y Dante Alighieri. En el caso aristotélico, el recorrido incluirá tanto la psicología,
así como se presenta en el De anima, y la filosofía ético-política en Ética Nicoma-
quea y Política. De este modo, la determinación de la vida del hombre se presenta
en el estagirita mostrando, primeramente, cuál es el tipo de vida que le corresponde
y, luego, cuál es su operatoria y fin específico.
Aristóteles divide a los vivientes(«τὰζῶντα πάντα»8) en el De animasiguiendo
las facultades específicas del alma («δυνάμεωντῆςψυχῆς»)en tres formas jerárqui-
cas que se complementa (cf. De. An. 414 a 30): «las facultades nutritivas, sensiti-
vas, desiderativa, motriz según el lugar (e)intelectiva».9 En consecuencia estas
facultades anímicas se corresponden con determinadas formas de vida; las del tipo
nutritivas se siguen las plantas, de las sensitivas, los animales, y, finalmente las de-
siderativas e intelectivas, el hombre. Agamben (2007: 469) caracteriza este conti-
nuum de cesuras de la vida como un «típico gesto aristotélico» en dónde se articula
el concepto de vida siguiendo una serie de funciones:
8. Es relevante el matiz de la traducción del término «ζῶντα» (cuyo infinitvo es «ζάω», vivir),Boeri
(2010: 70) lo traduce como «todos los seres vivos», sin embargo, la elección de Agamben, así mismo
por estar declinada en el participio plural presente, admite correctamente que se reemplace por «vivien-
tes».
9. De. An. 414 a 30:«Τῶνδὲδυνάμεωντῆςψυχῆς αἱ λεχθεῖσαι τοῖςμὲν ὑπάρχουσι πᾶσαι, καθάπερ εἴπομεν,
τοῖςδὲτινὲς αὐτῶν, ἐνίοιςδὲμία μόνη. δυνάμεις δ' εἴπομεν θρεπτικόν, αἰσθητικόν, ὀρεκτικόν, κινητικὸν
κατὰτόπον, διανοητικόν.»
173
«[…] lo animado se distingue de lo inanimado por vivir. Sin embargo, ‘vivir’ se dice
de muchas maneras, y sostenemos que algo vive únicamente si uno de estos [fact o-
res se da en ello]: intelecto, sensación, movimiento y reposo según el lugar, y ad e-
más el movimiento que se da en el proceso de alimentación, decaimiento y también
crecimiento. Es por eso que también todas las plantas parecen estar vivas, pues ev i-
dentemente tienen en sí mismas una facultad y un principio en virtud de los cuales
admiten no solo crecimiento sino también decaimiento […]. Es el caso de todo lo
que siempre se alimenta y vive de un modo continuo en tanto sea capaz de obtener
alimento. Este [tipo de vida] puede darse separadamente de los demás, pero los
demás, en el caso de los seres mortales, no pueden darse sin él. Esto es evidente en
las plantas, pues ellas no tienen ninguna facultad del alma. Vivir, por tanto, se da
en los animales debido a este principio, y el animal lo es prioritariamente a causa de
la sensación […]»De. An. 413 a 20- 413 b. (trad. Boeri). 10
La definición del término «vivir» no es dada por Aristóteles de forma clara en

este tratado, sólo se puede intentar una definición indirecta a partir de una herme-
néutica de las funciones. Con respecto al hombre, su caracterización es incluida
dentro de una minoría en la especie animal (τῶνζῴων) y que contiene en ella las
dos facultades anteriores (nutritiva y sensitiva). A diferencia de la especie que inte-
gra, el hombre posee el cálculo racional y el pensamiento(«[…]λογισμὸν
καὶδιάνοιαν»). Estas dos facultades se constituyen como las específicamente huma-
nas y serán incluidas en Ética Nicomaquea 1139 a 12-14en la división anímica del
hombre. El alma es separada por el filósofo en dos partes: una racio-
nal(«περὶ τοῦ λόγον») y otra irracional. La parte racional está dividida en dos sub-
partes: la científica(«ἐπιστημονικὸν») con la que conocemos a los entes cuya índole
es tal que sus principios no pueden ser de otra manera, decir con esto, no es necesa-
ria la deliberación con respecto de los entes; y la calculadora(«λογιστικόν»),que se
vincula con los entes que pueden ser de otra manera, es decir, que está relacionada
con la deliberación. Ante esto, Agamben (2007: 470) esbozará una definición de
hombre como el viviente que es determinado por la racionalidad (cf. Suñol 2013).
10. «λέγομενοὖν, ἀρχὴν λαβόντεςτῆςσκέψεως, διωρίσθαι τὸἔμψυχοντοῦἀψύχουτῷζῆν. πλεοναχῶς

δὲτοῦζῆνλεγομένου, κἂνἕντιτούτωνἐνυπάρχῃ μόνον, ζῆν αὐτό φαμεν, οἷοννοῦς, αἴσθησις, κίνησις καὶ
στάσις ἡ κατὰτόπον, ἔτικίνησις ἡ κατὰτροφὴν καὶ φθίσιςτε καὶ αὔξησις. διὸ καὶ τὰφυόμενα πάντα δοκεῖζῆν·
φαίνεται γὰρἐν αὑτοῖςἔχοντα δύναμιν καὶ ἀρχὴντοιαύτην, δι' ἧς αὔξησίντε καὶ φθίσιν λαμβάνουσι
κατὰτοὺςἐναντίους τόπους· οὐγὰρἄνωμὲν αὔξεται, κάτω δ' οὔ, ἀλλ' ὁμοίως ἐπ' ἄμφω καὶ πάντῃ, ὅσα
ἀεὶτρέφεταί τε καὶ ζῇδιὰτέλους, ἕωςἂνδύνηται λαμβάνειντροφήν.χωρίζεσθαι δὲτοῦτομὲντῶνἄλλωνδυνατόν,
τὰδ' ἄλλα τούτουἀδύνατον ἐντοῖςθνητοῖς. φανερὸν δ' ἐπὶτῶνφυομένων· οὐδεμία γὰρ αὐτοῖς
ὑπάρχειδύναμις ἄλληψυχῆς. τὸμὲνοὖνζῆνδιὰτὴνἀρχὴν ταύτην ὑπάρχειτοῖςζῶσι, τὸδὲζῷονδιὰτὴν αἴσθησιν
πρώτως· καὶ γὰρτὰμὴκινούμενα μηδ' ἀλλάττοντα τόπον, ἔχοντα δ' αἴσθησιν, ζῷα λέγομεν καὶ οὐζῆνμόνον.»
174
Aristóteles, además de establecer una especificidad de la vida (como tal) huma-

na, también marca sus operaciones propias y que, en adición, tendrán como fin un
bien supremo, la felicidad («εὐδαιμονία»).Alcanzar este bien altísimo consiste, para
el estagirita, en lograr entender cuál es la función propia de cada hom-
bre («εἰ ληφθείη τὸ ἔργοντοῦ ἀνθρώπου»). Aquí, el término fundamental es
«ἔργον» que, si bien puede traducirse como «función», el matiz que se adecua me-
jor semánticamente a su original es «trabajo», o en términos agambenianos
«obra». En consecuencia, el fin último del hombre es determinado por Aristóteles
identificando la operosidad propia del hombre. De este modo, para que el flautista
o el escultor alcancen su «εὐδαιμονία»es necesario que accionen su «ἔργον», el to-
car la flauta o el esculpir. Ahora bien, ¿esta obra es propia del artesano o específica
del hombre? ¿Se halla el hombre con una operación que le es intrínseca o se hallará
naturalmente destinado a la inoperosidad? («ἂν ἔργον»)? (cf. Eth.N. 1097 b 20-30).
Como se ha visto en el De anima, el vivir (sin más) no puede convertirse como la
obra específica puesto que es común a todo viviente (la vida nutritiva es común a
las plantas, y la sensitiva a los animales: caballos, etc.). La operación propiamente
humana corresponde a una forma de vida práctica de la parte racional del hombre,
y esto es porque por un lado el hombre obedece a la razón, y por el otro, porque
tiene razón y piensa: «λείπεται δὴ πρακτική τις τοῦ λόγον ἔχοντος: τούτουδὲ τὸ μὲν
ὡς ἐπιπειθὲς λόγῳ, τὸ δ᾽ ὡςἔχον καὶ διανοούμενον.» (Et. N. 1098 a). En síntesis,
definir la vida como actividad, implica la operosidad de la racionalidad.
El término «ἔργον» en el planteo agambeniano se complejiza al relacionarse
dentro del mismo sistema aristotélico con un par de conceptos claves. El tér-
mino«ἐνέργεια», el «ser puesto en acto»o, en este análisis, el «ser-puesto-en-
obra», que se opone a«δύναμις», potencia (cf. Met. IX 1045 b 25-1046 a 35), cobra-
rán sentido hermenéutico ante el hecho que Aristóteles en la Ética (1098 a 16)
afirmará que la felicidad, el bien humano («τὸ ἀνθρώπινον ἀγαθὸν») es una obra
del alma («ψυχῆςἐνέργεια») de acuerdo con la virtud («ἀρετήν»). Ante esta com-
plejización conceptual, puede admitirse que el sentido particular del «ser-puesto-
en-obra» no solamente corresponde a la realización de una obra por parte del suje-
to, sino un supuesto metafísico, el de la actualización propia de hombre, en el mis-
mo sentido que la «ἐνέργεια» pone en acto a la «δύναμις», actualizándola, convir-
tiéndola en un «siendo». Para Agamben (2007: 466) que Aristóteles introduzca esta
terminología dentro de su concepción ética corresponde a un «alcance estratégico
decisivo», puesto que asigna una naturaleza y una esencia al hombre, además de
determinar las características de «su felicidad y su política».
175
La relevancia teórica del análisis se hace presente en esta instancia, se hace im-
posible separar la obra propia del hombre, incluso independientemente de la figura
social que ocupa (flautista, escultor, etc.). Un viviente sin obra, se convierte en un
viviente privado de una naturaleza específica: «Si le faltara un ergo propio, el hom-
bre tampoco tendría enérgeia, un ser en acto que podría definir su esencia: es de-
cir, el hombre sería un ser de pura potencia, que ninguna identidad y ninguna
obra podrían agotar»(Ibíd.2007: 467). No obstante, en el pensamiento aristotélico
la «σχολή», la inoperosidadno contienen en si un sentido negativo, sino que se es-
tablece como la plataforma para la vida política (cf., Pol. 1333 b 35- 1334 a 10) y
para la vida contemplativa, la forma de vida más elevada que el hombre puede con-
quistar (cf. Eth. N. 1098 b 10). En Cicerón el matiz cambia, el libro I de Derepublica
se inicia con una polémica en contra de la forma de vida contemplativa o de la vo-
luntad ociosa (voluptasotiumque) acusando principalmente a los filósofos epicú-
reos: los discursos filosóficos conteniendo manantiales«riquísimos de virtud y de
ciencia», aportaron más utilidad al deleite del «otium» que al «negotium»humano
(DeRep. 1 e. cf.Lactancio, Inst. div.XIII 2). Del mismo modo sucede con los comen-
tadores cristianos de Aristóteles, así como es el caso de Tomás de Aquino:
«Multoautemmagisinconveniensquodsitotiosum et frustra id quodestsecundumn a-

turam, quodestordinatumrationedivina, quam id quodestsecundumartem, quode s-
tordinatumrationehumana. Cum igitur homo sitaliquidexistenssecundumnaturam,
impossibileest, quodsitnaturaliterotiosus, quasi non habenspropriamoperationem.
Estigituraliquaoperatiohominispropria, sicuteorumquaeeiaccidunt. Cuius causa est,
quiaunumquodque, velnaturalevelartificiale, est per aliquamformam, quaeestali-
cuiusoperationisprincipium. Undesicutunaquaeque res habetpropriumesse per
suamformam, itaetiametpropriamoperationem. »Sent. Eth. Lib. I, 10, n.4.
Para Tomás de Aquino, es inconveniente que el hombre sea por naturaleza

ocioso, sino, que, por orden de la razón divina, la razón humana se ordena de ma-
nera tal que posea una operación propia, ya sea una operación natural como artifi-
cial, y por lo tanto es imposible que exista un hombre inoperoso. Ante esto, Agam-
ben afirma que el nexo entre política y vida estuvo siempre presente en los
desarrollos teóricos a partir de los griegos y se consolida en el pensamiento cris-
tiano occidental.
En el mismo sentido que los autores políticos medievales actualizaron el corpus
teórico del Aristóteles político incluyéndolo dentro de sus desarrollos (cf. Bertelloni
2010), Dante inscribirá en su propuesta cierto grupos de tesis que le servirán de eje
176
argumentativo para su propósito de construir una Monarchia universal. La obra

dantesca si bien es harto conocida por su producción literaria que sobrevivió de
manera formidable hasta el presente, la Vita Nuova, la Divina Commedia, sus
poemas, etc. También posee una obra filosófica, cuyo movimiento va desde la ética
a la política, entre ellas (además del Vulgarieloquentia y la Quaestio de aquaet-
terra), los dos tratados de mayor relevancia son el Convivio y el De Monar-
chia(cf.Lafferty 1911).Pueden señalarse varias consecuencias de la repercusión de la
obra política dantesca, Agamben indica acerca de la importancia del De monarchia
cuando afirma que «la filosofía política moderna no comienza en el pensamiento
clásico (…) sino sólo con el averroísmo, es decir, con el pensamiento del único en-
tendimiento posible común a todos los hombres, y, significativamente, en el punto
en que Dante, en De Monarchia, afirma la inherencia de una ‘multitudo’en la mis-
ma potencia del pensar» (Agamben, 2001: 19).
El Convivio es un tratado filosófico redactado en lengua vulgar, escrito luego de
la condena de Dante al exilio en 1302 debido a su posicionamiento político,11 quizás
entre el 1304 y 1307, y que luego se complementará con el De vulgarieloquentia (cf.
Pérez Carrasco 2013: 157).12 Es significativo que la redacción de la obra esté reali-
zada en lengua vernácula, más aún cuando se reconoce que su contenido es esen-
cialmente filosófico. En el momento de su producción, el monopolio de la cultura
estaba monopolizado por el clero, los «litteratus», que tenían acceso a la lectura en
lengua latina, y, por lo tanto, a los grandes textos canónicos de la historia del pen-
samiento. El gesto dantesco, al direccionar la filosofía escrita en una lengua vulgar,
es legitimar el derecho de los laicos a dedicarse a la cultura, 13 decir con esto, pro-
veerles de acceso al conocimiento: al pan«que será luz nueva, nuevo sol, que surgi-
rá allí donde el usado se ponga, y dará luz a aquellos que se encuentran en tinie-
blas y en oscuridad»(C. I xiii 12).14 No obstante, como he indicado recientemente,
el De Monarchia es el texto esencialmente político y en el que se ponen en tensión
las aspiraciones hacia la unidad política de Europa y la cuestión de la relación entre
el poder espiritual y el temporal, que permanece como tópico en los autores medie-
11. Hamlin 2009: 60-72 muestra como la condena del exilio repercutió en la obra dante.
12. El De vulgarieloquentia también es un texto escrito en el exilio y junto al Convivio es considerado
una obra temprana que, además, también quedó inconclusa. El proyecto era construir un texto enciclo-
pédico que debía tratar acerca de todos los usos posibles del vulgar, para convencer al lector de la im-
portancia y la relevancia de la propia lengua.
13. Pérez Carrasco 2012: 208-218 sostiene la tesis de que la filosofía dantesca en el Convivio está fuer-
temente condicionada por la elección de la lengua vernácula; y se propone como una vulgarización (vol-
garizzazione), una popularización de ese mismo conocimiento que posibilita, ante un giro de la ética
elitista de los maîtres ésarts parisinos, que se alcance la felicidad por la trasmisión de esa misma ética,
pero una versión en lengua vernácula. Con respecto a este carácter de la primacía de lo ético dentro del
Convivio Cf. Gilson 1963: 99-112.
14. «Questosaráquellopaneorzato del quale si satollerannomigliaia, e a me nesoverachieranno le sporte-
piene. Questosará luce nuova, solenuovo, lo qualesurgeráládovel’usatotramonterá, e dará lume a coloro
che sono in tenebreed in oscuritade, per lo usatosole che a loro non luche.»
177
vales (cf. Rojas Olmedo 2016). El tratado fue redactado posteriormente al Convivio
y en lengua latina, su fecha específica de realización es debatida, pero es posible
ubicarla alrededor del 1312 (cf. Rolbiecki 1921:11-13. Bertelloni 1981:43 n. 23).
La tesis que hará cobrar impulso a la argumentación dantesca es la teoríade las
«κοινονιαι»de Aristóteles, convirtiéndose en la base teórica en la que construirá su
ontología imperial (cf. Pérez Carrasco 2010: 578), es decir, la necesidad de una Mo-
narquía universal en el mundo. Aristóteles desarrolla sus tesis en el libro primero
de la república, en el que anuncia el objetivo primordial de la comunidad:
«(…) toda ciudad es un tipo de comunidad y toda comunidad está constituida en

vista de algún bien (…), es evidente que todas las comunidades tienden hacía algún
bien, pero la que está por encima de todas las demás y a todas las incluye tenderá al
bien que está por encima de todos los bienes. Y a esta comunidad, que es la com u-
nidad política, se llama ciudad.» Pol. 1252 a(trad. Santa Cruz y Crespo). 15
El esquema de la«κοινονιαι» aristotélico se presenta en tres etapas graduales

(cf.Ibid. 1252 b 16-18) que contienen la forma política por excelencia, la «πόλις»,
que a su vez incluye a ciertas instancias incompletas o no autosuficientes, a saber, la
familia («οὶκος») y la aldea («κοµε»). Ambas dan con el origen de la ciudad, sin
embargo, no alcanzan el nivel de autarquía necesario, de esta forma puede conside-
rarse a las instancias incompletas como pre políticas (cf. Díaz y Soares 2005. Miller
2012). Dante recepciona este esquema ya tempranamente en el Convivio, no obs-
tante, su desarrollo pleno será logrado en el De Monarchía.
En Convivio IV iv Alighieri comienza recurriendo al esquema político aristotéli-
co. De este modo, se hace presente la clásica fórmula: «el hombre es un animal so-
ciable» (C. IV iv 1).16 Ningún hombre estando sólo puede dirigirse a su fin último, la
«vita felice», ni mucho menos hacerse de las cosas que necesita para satisfacerse.
Es solamente en la comunidad, en la «umanacivilitade», que el hombre puede al-
canzar su fin; sobre este argumento es que Dante apoya el «fondamentoradicale»
para dar con la necesidad de la Majestad Imperial. Al igual que en De MonarchiaI
iv, va establecer una consecución de diferentes grados de la comunidad humana,
que tiene como propósito representar cuál es la mejor forma para dar con el perfec-
cionamiento del fin último. El grado más pequeño o inferior está dado en el hombre
15. «ἐπειδὴ πᾶσαν πόλιν ὁρῶμεν κοινωνίαν τινὰ οὖσαν καὶ πᾶσανκοινωνίαν ἀγαθοῦ
τινος ἕνεκεν συνεστηκυῖαν(…) δῆλον ὡςπᾶσαι μὲν ἀγαθοῦ τινος στοχάζονται, μάλιστα δὲ καὶ τοῦκυριωτάτ
ου πάντων ἡ πασῶν κυριωτάτη καὶ πάσας περιέχουσα τὰςἄλλας. αὕτη δ᾽ ἐστὶν ἡ καλουμένη πόλις καὶ ἡ κοι
νωνία ἡ πολιτική.» Es muy interesante el planteo de Cázares Blanco 2010, acerca de las falacias que
comete Aristóteles al vincular la buena vida con sus tesis naturalistas.
16. «E peró dice lo Filosofo che l’uomo naturalmente é compagnevoleanimale.»
178
y de su necesidad por la compañía doméstica de la familia, que, a su vez, para satis-

facer sus necesidades, precisa del villoro («vicinanza»). Esta última también es una
forma incompleta que necesita de la ciudad («cittade»), que no pudiendo hacerse
de las artes propias y la defensa en su relación con las ciudades vecinas, necesita del
reino («regno»). Sin embargo, existe la posibilidad de conflicto entre reinos vecinos
causado por el deseo humano de seguir adquiriendo posesiones, es aquí en donde
se muestra el grado comunitario más alto y en el que confluyen todas las instancias
anteriores, la Monarquía universal. Un sólo príncipe y un solo principado que man-
tenga contento a los reyes en los límites de sus reinos y que «en este amor las casas
satisfagan todas sus necesidades, y, una vez satisfechas, el hombre pueda vivir
felizmente, pues éste es el fin para el que nació» (C. IV iv 4).17 En consecuencia,
para que la sociedad universal de la especie humana pueda alcanzar su perfección,
necesita de la majestad y poder del emperador que tenga el «officio di comandare»
universal y lo haga inexpugnablemente (Ibíd. iv 6). Se le atribuyen, al menos tres
características que presumen que la autoridad Imperial es la más alta de todas en la
comunidad humana: gobernante de todos los gobernantes, poseedor de todo vigor y
autoridad, y, por último, como el único que es capaz de dictar la ley («legge»). De
este modo, queda escuetamente argumentada la necesidad en el mundo de la fun-
ción del Imperio, no obstante, en este primer desarrollo teórico basta.El progreso
teórico que Dante presenta con respecto del gradualismo comunitario aristotélico
reside en que mientras Aristóteles presenta como punto culmine de la comunidad a
la «πόλις», Dante agrega un grado mayor que cubriría las necesidades para la vida,
el Imperio (Cf. Dante 2008, p. 181 n. 147).
En el De MonarchiaDante va a retomar el esquema político aristotélico comu-
nitario, sin embargo, va argumentar su desarrollo de otra manera. El fin de la co-
munidad humana ya no será la vida feliz, sino que esta misma concepción de la feli-
cidad se tornará intelectual. Decir con esto, que la originalidad del planteo dantesco
consistirá en la formulación de un entendimiento colectivo para todos los hombres,
de manera que el conocimiento se torne una tarea conjunta de la humanidad, evi-
denciando una dimensión política del entendimiento (cf. Sánchez Madrid 2014: 12).
En el desarrollo de esta argumentación resulta preciso comenzar por indagar acerca
de cuál es el fin de la naturaleza humana, es decir, en qué consiste la realización de
la naturaleza del hombre. Puesto que la sociedad del género humano existe y no hay
nada que no tenga su razón de ser, es decir, su fin, tiene que haber, por lo tanto, una
179
operación propia de toda la humanidad («operatiopropriauniversitatishuma-

nae»):
«Puesto que primero debe saberse que Dios y la naturaleza no hacen nada por ocio,
sino que todo lo que se produce es para alguna operación. No es la esencia creada el
último fin en la intención del que la crea, en cuanto crea, sino la propia operación
de la esencia: de lo que resulta que la operación propia no es para la esencia, sino
que es la razón por la que ésta recibió el ser.»DMI iv 18
El fin de la «operatio» humana, ahora bien, la perfección suprema («vis ulti-

ma») en el hombre no puede ser simplemente existir («ipumsimplicitersum-
ptum»), puesto que esta cualidad es común con los elementos, y tampoco la de te-
ner una complexión, dado que también se observa en las cosas naturales. Siguiendo
a Aristóteles, Dante entiende que el fin del hombre es una operación exclusivamen-
te propia; este fin es el conocimiento, la aprehensión por el intelecto posible,
«quodquidemessenulli ad homine alii competitvel supra vel infra» (Ibíd. I iv).19
Sólo el hombre posee la potencia o virtud intelectiva, pero esta potencia no puede
pasar al acto por la obra de un solo hombre o por un grupo, puesto que sólo el tra-
bajo del género humano entero puede reducir a acto toda la potencia del intelecto.
Dante vincula en De Monarchia la constitución de una comunidad humana, de una
«civitas», con el conocimiento, de suerte que el orden político sería un dispositivo
imprescindible para que el entendimiento humano, fundamento de la comunidad,
se realice en su naturaleza plenamente y alcance su fin (cf. De An. 415, 16-17).
Ante lo visto, existe una condición fundamental para la realización efectiva de
tal fin: la humanidad sólo puede alcanzar este fin libre y cómodamente si disfruta
de la paz, y no de una paz particular, es decir, dentro del hogar o del «regnum»,
sino de una universalispax, puesto que: «de donde se pone de manifiesto que la
paz universal es el mejor fin al que nuestra felicidad se ordena» (DM I V).20 Por lo
tanto, Dante expresa que la paz universal es la más excelente y el más inmediato de
los medios que conducen a la humanidad hacia su fin supremo. Y es totalmente
previsible que la realización de este fin tenga un correlato político que sostenga por
medio de un argumento analógico que el fin primordial de la «Monarchia»sea te-
ner a su cuidado que, en la tierra, la vida transcurra libremente en paz. Este es el
18. «Propter quod sciendum primo quod Deus etnatura nil otiosumfacit, sedquicquidprodit in esseestada-
liquamoperationem. Non enimessentiaullacreataultimus finis est in intentionecreantis, in quantum cre-
ans, sedpropriaessentieoperatio: undeest quod nonoperatiopropria propter essentiam, sedhec propter
illamhabetut sit»
19. «[…] lo que ni arriba, ni abajo, a nadie le corresponde fuera del hombre.»
20. «Undemanifestumestquodpaxuniversalisestoptimumeorum que ad nostrambeatitudinemordinantur.»
180
anclaje en el que Dante va a fundar su aparato argumental cuyo objetivo consiste en

dar con la necesidad de una monarquía universal para el bienestar del mundo. La
define del siguiente modo:Est ergo temporalisMonarchia, quamdicunt 'Imperium',
unicusprincipatus et super omnes in tempore velinhiis et superhiis que tempore
mensurantur(Ibíd. I ii).21Dante concibea la humana universitascomo la unidad que
contiene a la especie humana entera, y el punto de partida de toda su fundamenta-
ción es la esfera de la acción a la que pertenece la materia política. Hay que buscar,
por lo tanto, el fin universal de la sociedad del género humano, porque «si cada
sociedad tiene su fin, el conjunto de todas las sociedades ha de tener también su fin
único y común» (DM I ii).
En este correlato político, el término que vincula el posterior desarrollo del do-
minio imperial de la comunidad humana es la operatio propia del hombre. Así co-
mo afirma Agamben (2007: 476), es el equivalente latino de «ἔργον» que tanto
Tomás como Dante utilizan en resonancia del motivo aristotélico. Lo que se afirma
con su uso, siguiendo al filósofo italiano, es la superioridad del acto por sobre la
potencia.La determinación de esta «obra del género humano» implica la introduc-
ción de la figura de la multitud, trascendiendo el ámbito de las determinaciones
individuales, empezando a determinar la operación de la comunidad humana de
forma universal, el carácter de humanidad se define por el uso común del entendi-
miento. De este modo, las especificidades humanas expuestas por Aristóteles que-
dan superadas, puesto que la actividad racional como tal ya no basta para identifi-
car lo propio del hombre. Lo propio del hombre es la multitud, en cuanto el
individuo actualiza su potencia en este ámbito. La consecuencia directa de este
planteo ubica a la multitud como el sujeto del pensamiento político: «La multitud
es, entonces, la forma genérica de existencia de la potencia, que de este modo
siempre mantiene una proximidad esencial con el acto (sub actu, non in actu.»
(Ibíd. 2007: 479). Sólo en cuanto el intelecto posible, la potencia del intelecto se vea
actualizada en el conjunto de la comunidad es que llega a su fin último. Agamben,
interpreta que Dante quizás pensó una política que corresponde a la inoperosidad
del hombre, que no se determina solamente a partir de la puesta en obra de la ra-
cionalidad, sino que expone y contiene en si la posibilidad de la propia inoperosi-
dad. Del peligro que el individuo sea inoperoso, Dante deduciría la necesidad de
una comunidad universal (comunidad que excede a todas las comunidades) como
centro del pensamiento político, y, en consecuencia, el planteo de una Monarquía o
21. «La Monarquía temporal, llamada Imperio, es el Principado único, superior a todos los demás pode-
res en el tiempo y a los seres y cosas que por el tiempo se miden.»
181
Imperio que se presente como «principio regulador de este exceso» (Ibíd., 2007:
480).
4. Conclusión
Los casos presentados, por un lado,Cicerón como una opción al análisis fou-
caultiano, y, por el otro, Aristóteles y Alighieri como un comentario al desarrollo
agambeniano, sirven (quizás) para demostrar que, a pesar de la diferencia de marco
epistémico, la vida en su dimensión política se presentó siempre como una deter-
minación, primeramente, comunitaria y, luego, individual. Esta determinación con-
siente que la forma de la vida comunitaria siempre funcionó como un dispositivo
que la organiza y dispone en su sentido más íntimo.22En Foucault, la actividad de la
forma política incluye una ética que constituye un sujeto moral, que acomoda sus
actividades sociales, cívicas y políticas, decir con esto, los usos de sus placeres al
dominio de las normas comunitarias. Por otro lado, en Agamben, la importancia
que asume que la operosidad propiamente humana sea la racionalidad, determina
el carácter de integración de los individuos que la componen; al mismo tiempo que
se determina el principio rector o la tecnología de control y producción de formas
comunitarias aceptables: el estado. En conclusión, el análisis de la vida en cuanto
determinación de la forma ética, a pesar de haber nacido en el marco de la moder-
nidad, encuentra repercusiones a lo largo de la historia del pensamiento.
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Resucitando al “perro muerto”: Sobre la actualidad de Hegel… ∙ RUBEN ALEJANDRO PUCA VILTE
Resucitando al “perro muerto”: Sobre la actualidad

de Hegel y su Filosofía del Derecho.
RUBEN ALEJANDRO PUCA VILTE

[email protected]
Instituto Gioja – Facultad de Derecho – Universidad de Buenos Aires (UBA)
Resumen:
Ya desde el afamado Hegel und seine Zeit de Rudolf Haym es usual toparse con que
a Hegel se lo catalogue, sin más, como el “Filósofo oficial del Estado Prusiano” o,
peor, que se entienda su Filosofía del Derecho como una simple loa a la monarquía
prusiana. Esta interpretación aún hoy tiene asidero, y contra ella me propongo
reaccionar.
A tal efecto quisiera oponer a dicha perspectiva, primero, una aséptica lectura de la
obra hegeliana (en la medida de que ello sea posible), teniendo principalmente en
consideración el contexto histórico-filosófico-político en el que surge; y, luego, una
evaluación de su utilidad para contribuir en la construcción de respuestas a eve n-
tuales problemas iusfilosóficos que se presenten en la actualidad. Todo ello no i m-
plica otra cosa más que seguir el camino metodológico delineado por Dri en el que
respectivamente tenemos, por un lado, el análisis exegético y, por otro, el herm e-
néutico.
Entonces, de lo que se trata, en general, es de leer la Filosofía del Derecho hegelia-
na en su contexto (tanto en lo que respecta al aludido contexto histórico como a la
ubicación del propio texto dentro de la totalidad del sistema hegeliano) y, a partir
de dicha lectura, extraer los elementos pasibles de dar actualidad a dicha filosofía.
Además, siguiendo esa línea consideraré particularmente el “instrumento crítico”
que ella puede representar para el pensamiento de la realidad actual (en especial en
lo relativo a la tensión aún hoy existente entre los intereses individuales del ciud a-
dano particular y los intereses de la sociedad en su conjunto).
De todos modos (y en especial dados los límites inherentes a un trabajo de este t i-
po), lo aquí realizado constituye más bien una invitación a la lectura no sesgada de
un autor que considero aún tiene mucho para aportar al entendimiento del Dere-
cho. Considérese esto, por tanto, un aporte preliminar a un estudio que de por sí
precisa ser mucho más ambicioso.
186
Palabras clave: Hegel / Filosofía del Derecho / Actualidad
187
Presentación introductoria:
Han pasado ya 185 años desde la muerte de Hegel y, sin embargo, la lucha por
establecer quién es el legítimo heredero de su legado intelectual sigue librándose;
en rigor, esa batalla tiene lugar ya desde el año cero de la muerte del filósofo ale-
mán. Esta inmediatez así como la abundancia de pretendidos herederos (los hubo –
y hay– de izquierda, derecha, centro y todas las combinaciones imaginables entre
esas coordenadas ideológicas) da cuenta de la magnitud inconmensurable del pa-
trimonio en disputa.
Así, resultaría vano pretender cancelar tal disputa en estas escasas líneas. No es
eso, por tanto, lo que me propongo en este trabajo. Más bien quisiera hacer hinca-
pié en una cuestión fundamental que atraviesa todo el debate antes referido: aque-
lla que versa sobre si Hegel, con su Filosofía del Derecho, se congració o no con el
Estado Prusiano, es decir, si efectivamente actuó como el “Filósofo oficial del Esta-
do Prusiano”, independientemente de que en efecto haya ostentado circunstancial-
mente ese título.
A ello mi respuesta será negativa. Pero antes de adentrarnos en la argumenta-
ción que sustenta esa respuesta y los detalles relativos a esa temática vale pregun-
tarse qué sentido tiene realizar la tarea aquí propuesta si, a fin de cuentas, esto ya
ha sido llevado a cabo por otros autores de una forma mucho más extensa y acerta-
da que la que podría hacer quien escribe esta ponencia. Esta es ciertamente una
pregunta válida, pues si sólo se tratase de aclarar alguna duda respecto a Hegel bas-
taría para ello con recurrir a un especialista como, por citar un caso, Félix Duque.
Es por eso que los objetivos de este trabajo no se agotan en un mero parafraseo o
reproducción de lo que ya han dilucidado otros autores sino que además se preten-
de defender la actualidad del autor alemán y su Filosofía del Derecho, particular-
mente en lo relativo a su análisis de la tensión más propia de la sociedad burguesa:
la que existe entre los intereses de los individuos particulares y los intereses de la
sociedad en su conjunto.
Así queda delineado el programa a realizar. La primer parte cobra sentido en
tanto el desembarazarse de lo que yo consideraré un prejuicio respecto a Hegel y su
filosofía es un paso preliminar y necesario para luego adentrarse en un estudio no
sesgado de la obra del autor en cuestión, a fin de extraer de ella los elementos que
puedan darle la actualidad aludida1.
1. En esto sigo la metodología sugerida por Dri, quien distingue la labor exegética de la hermenéutica.
La primera es aquella que consiste en el análisis de un texto que sea todo lo aséptico posible, ubicándo-
lo, por tanto, en su contexto histórico como también dentro de la generalidad de la obra del autor del
que se trate (lo cual implica necesariamente tener en cuenta la intencionalidad del autor al escribir el
188
Hegel según Hegel:
Existe cierto consenso en que fue el Hegel und seine Zeit de Rudolf Haym el
que finalmente consolidó con éxito la opinión de que Hegel habría apoyado la reac-
ción restauradora y/o de que su Filosofía del Derecho constituyó una loa a la mo-
narquía prusiana2. Y si bien tal opinión ha sido ya certeramente refutada, sucede
que su expansión ha logrado que el prejuicio que ella encierra dentro de sí se repro-
duzca hasta nuestros días. Es por eso que, aun cuando tal reproducción sea tan solo
un efecto residual, considero adecuado realizar un somero repaso de los argumen-
tos que refutan el mentado prejuicio.
En varias ocasiones Hegel desestimó el valor que pudiera llegar a tener el pró-
logo a una obra filosófica. De hecho, aquel que precede a su primera obra de impor-
tancia, la Fenomenología del Espíritu, inicia con una severa crítica hacia los mis-
mos3; no obstante ello, especialmente por su contenido, dicho prólogo se ha
convertido en un escrito con valor filosófico propio. Lo mismo puede decirse del
prólogo a la Filosofía del Derecho, así que no parece desacertado empezar nuestro
análisis por allí.
Pues bien, aunque es cierto que la clave interpretativa con la que uno aborda un
texto puede tener las más diversas orientaciones ello no quita que cuando es el au-
tor mismo el que ofrece un criterio de interpretación para su propia obra es más
que aconsejable prestar especial atención a tal indicación. Esto es lo que sucede con
Hegel quien ni bien iniciada la exposición nos dice:
[E]n parte resultará evidente de suyo que el todo descansa, lo mismo que el des a-
rrollo de sus miembros, en el espíritu lógico. Yo quisiera que este tratado fuese en-
tendido y juzgado también especialmente por este aspecto. Pues de lo que en el
texto); se trata de una tarea que procura extraer y exponer lo más puro de la obra estudiada. Por otra
parte, la hermenéutica consiste en un abordaje que tiene como finalidad no ya desentrañar lo que
“realmente” quiso decir un autor determinado sino utilizar como herramienta la lectura de un texto para
la interpretación de la propia realidad que el lector vive, estando éste inmerso en la búsqueda de res-
puestas para los problemas de su propia época (Dri, Rubén, La odisea de la conciencia moderna. Her-
menéutica del capítulo VI de la Fenomenología del Espíritu, Editorial Biblos, Buenos Aires, 1999, págs.
12-13).
2. Véase: Duque, Félix, Historia de la Filosofía Moderna, La era de la crítica, Ediciones Akal, Madrid,
1998, pág. 829; Pérez Soto, Carlos, Sobre Hegel, Licencia Creative Commons, 2013, pág. 13 y ss.;
consultado en: https://www.cperezs.org/cps2/wp-content/uploads/2014/11/sobre_hegel.pdf
3. Hegel, Georg Wilhelm Friedrich, Fenomenología del Espíritu, Abada Editores, Madrid, 2010, pág. 55 y
ss.
189
mismo se trata es de la ciencia, y en la ciencia el contenido está unido esencialmen-

te a la forma.4
Al hablar de tal espíritu lógico se refiere específicamente a “la naturaleza del sa-
ber especulativo” que Hegel desarrollara en su Ciencia de la Lógica. Así, todo des-
pliegue anterior del sistema hegeliano se encuentra aquí presupuesto y, justamente
por las pretensiones sistémicas del autor5, es necesario entender la Filosofía del
Derecho como formando una unidad coherente con el resto del corpus teórico hege-
liano. Es decir, de aquí se desprende que no sólo tenemos que tener en considera-
ción la lógica hegeliana sino todo su sistema filosófico.
Ya con eso tenemos un buen punto de partida exegético, pero si continuamos la
lectura nos encontramos con que Hegel mismo ya no sólo nos dice dónde ubicar y
cómo entender este texto en particular sino que además nos ofrece una indicación
específica sobre el objetivo principal de la obra y, por ende, lo que ella no debe ser:
Así pues este tratado, en cuanto que contiene la ciencia política, no debe ser otra
cosa que el intento de comprender y exponer al Estado como algo racional en sí.
En su calidad de escrito filosófico debe estar lo más alejado de tener que construir
un Estado tal y como debe ser; la enseñanza que en dicho tratado deba contenerse
no puede encaminarse a enseñarle al Estado cómo debe ser él, sino más bien cómo
él, el universo ético, debe ser conocido.6
Entonces, no tenemos ante nosotros un programa que prescriba cómo debe ser
el Estado ni tampoco un diseño ideal o utópico de lo que sería un Estado perfecto;
tenemos, en cambio, un sesudo intento de desentrañar cuál es su naturaleza, es de-
cir, su razón de ser, en otras palabras, de explicar la necesidad del Estado. En este
sentido, Hegel es absolutamente coherente, pues varios años atrás ya había sosteni-
do que “la filosofía tiene que guardarse de querer ser edificante”7, esto es, de con-
vertirse en un recetario destinado a dar solución a los problemas de la sociedad.
Así, en palabras del alemán, el objeto de la Filosofía radica en “la comprensión de lo
actual y de lo real, y no la exposición de un allende que sabe Dios dónde habría de
4. Hegel, Georg Wilhelm Friedrich, Fundamentos de la Filosofía del Derecho, Libertarias/Prodhufi, Ma-
drid, 1993, pág. 46 (el primer resaltado es mío).
5. Al respecto véase: Hoffmann, Thomas Sören, Hegel. Una Propedéutica, Editorial Biblos, Buenos Aires,
2014, págs. 29-32.
6. Hegel, Fundamentos… op. cit., pág. 59.
7. Hegel, Fenomenología… op. cit., pág. 65.
190
estar, o del cual de hecho bien puede decirse dónde está, a saber, en el error de un
raciocinar vacío, unilateral”8.
Merece una mención en párrafo aparte la afamada frase que reza “Lo que es ra-
cional es real, y lo que es real es racional”9, pues de ella también se ha dicho que
expresa un congraciamiento del alemán para con la monarquía prusiana. En reali-
dad esta lectura es inexacta, ya que en el sistema filosófico del alemán el Estado en
cuanto tal no puede ser considerado como equivalente a la Razón sin más, en espe-
cial porque el ámbito de esta última es el del Espíritu Absoluto y aquí nos encon-
tramos aún en el del Espíritu Objetivo; en palabras de Duque: “El Estado es la pri-
mera manifestación de la racionalidad en el mundo. La primera, ciertamente; pero
no la más alta”10. Es más, no es casual que el propio Hegel al referirse a esta frase
aclare que la misma responde a su concepto lógico de “realidad efectiva” y que, por
ende, ocupa un lugar determinado dentro de su obra. Como él bien aclara, lo me-
ramente existente, lo que es y podría no ser, lo contingente, todo ello no cabe den-
tro de su concepto de realidad efectiva11 de lo que se desprende que tal frase no
puede ser tomada como un embellecimiento de lo dado, del statu quo.
Es cierto que, sin perjuicio de todo lo anterior, podría objetarse que, en los he-
chos, Hegel sí jugó un papel apologista respecto a la monarquía prusiana; esto, cla-
ro, independientemente de lo que el autor se propusiera tanto en este texto particu-
lar como en su obra general. Y si bien atender a esta objeción implica salirse del
marco estrictamente filosófico delineado por el propio autor (recordar que acá to-
mamos el método de Dri, conforme a Nota al pie Nº 1), vale la pena detenerse por
un momento en el aspecto histórico.
Ante todo, y aunque suene a una perogrullada, es preciso tener en considera-
ción que Hegel, como cualquier otro pensador, fue hijo de su tiempo y, por tanto,
toda aseveración respecto a él o su obra debe realizarse atendiendo siempre al con-
texto histórico en el que se encontraba inmerso. Con esto me refiero a que el juzgar
a un autor desde los valores o principios de un tiempo ajeno al suyo supone un serio
obstáculo epistemológico.
Teniendo eso en mente, la pregunta que surge es ¿en qué contexto histórico ve
la luz la Filosofía del Derecho hegeliana? Y, por otro lado, ¿contra quienes discute?

9. Ibíd.
10. Duque, Historia… op. cit., pág. 833.
11. Hegel, Georg Wilhelm Friedrich, Enciclopedia de las Ciencias Filosóficas, Alianza, Madrid, 2005, §6,
págs. 106-107.
191
Estos interrogantes podemos responderlos valiéndonos de los especialistas; sin

embargo, la primera pregunta será respondida más adelante cuando nos adentre-
mos específicamente en la cuestión del Estado en Hegel, es por ello que directa-
mente contestaremos el segundo. Así, Marcuse nos indica que, en líneas generales,
existen dos corrientes contra las que Hegel arremete: por una parte, la corriente
“democrática” y, por otra, la reaccionaria. El entrecomillado anterior toma sentido
en tanto que las consignas que aquél movimiento agitaba tenían un contenido cla-
ramente reaccionario, pues sus adeptos se ubicaban a sí mismos como estando más
allá del orden social y pregonaban una vuelta a “la unidad ‘natural’ del Volk”12. De
este modo, Hegel habría escrito la Filosofía del Derecho como una defensa ante la
amenaza que suponía al orden estatal una ideología de este tipo13. Por el lado de la
corriente reaccionaria propiamente dicha nos encontramos con las tendencias res-
tauradoras de Von Haller, quien veía en el Estado un “hecho natural” en el que
cumplía ningún rol la organización racional y, por ende, se oponía también a la con-
figuración que tomaba el mismo en su época14. Hegel se alzaría también contra ellos
pues “[t]anto la oposición democrática al Estado como la feudal estaban de acuerdo
para repudiar al Estado de derecho. Hegel sostenía, en contra de ambos, que el Es-
tado de derecho es la única forma política adecuada de la sociedad moderna”15.
No se puede negar que esta defensa circunstancialmente favoreció a las autori-
dades de la época, es decir, a la “reacción ya victoriosa”, pero esto no obsta al reco-
nocimiento de que el núcleo de su fundamentación serviría luego para limitar el
afán restaurador de tales autoridades “[p]ues el Estado que Hegel contemplaba era
un Estado gobernado por las normas de la razón crítica y por leyes universalmente
válidas. La racionalidad de la Ley, afirmaba, es el elemento vivo del Estado mo-
derno”16. A fin de cuentas, como puede apreciarse al final de la obra en cuestión, la
forma de gobierno que se correspondía con el desarrollo pleno del Espíritu objetivo
era no una monarquía a secas sino una monarquía constitucional, donde el imperio
de la ley racional sólo se veía matizado o condicionado por el poder de veto del mo-
narca. Volveremos a este punto más adelante.
Podría decirse también que un efecto colateral de esta acérrima defensa de la

organización estatal es la completa anulación del sujeto individual en cuanto tal,
subsumiéndolo así totalmente al Estado sin dejar ningún espacio para el desarrollo
12. Marcuse, Razón y Revolución, Alianza Editorial, Madrid, 2010, pág. 181.
13. Ibíd.
14. Ídem., pág. 182.
15. Ibíd.
16. Ídem., pág. 181.
192
de su autonomía. Puesto de otro modo, se trataría de eliminar la particularidad en

favor de una totalidad estatal omnipotente, resultando todo ello en un Estado tota-
lizante en un sentido no dialéctico, es decir, absolutamente unilateral. Sin embargo,
tal aseveración es incorrecta, pues justamente el mayor esfuerzo intelectual del
alemán consistió en lograr la unidad entre el principio del individuo (que otrora
había dado lugar al desmoronamiento de la universalidad griega) y el principio uni-
versal; esto es, puede discutirse si Hegel efectivamente logró o no sortear esta con-
tradicción y lograr su resolución sintética, pero lo que no puede decirse es que He-
gel no la tuvo en cuenta o, peor, que desestimó sin más aquél principio del
individuo. En este sentido, parafrasea Dri:
“La particularidad deviene verdadero ser-para-sí de la individualidad”, ser para sí o

autoconciencia que “confiere a la universalidad el contenido plenificador y su aut o-
determinación infinita”, de manera que “es ella misma en la eticidad como lib re
subjetividad existente para sí […]”. 17
El Estado hegeliano conjugaría ambos términos, de manera tal que la indivi-

dualidad no se pierda en la universalidad estatal pero que tampoco suceda a la in-
versa, quedando así lo universal diluido en lo particular. Acá no se realizaría otra
cosa más que el momento sintético propio de la dialéctica hegeliana, donde se re-
torna al primer momento universal pero conservando a su negación particular, lo-
grando lo que se ha dado en llamar un “universal concreto”, es decir, la unidad en-
tre los términos.
Ahora bien, aun aceptando que todo lo que afirmo sea cierto, es inevitable que
el lector cuestione cuál es la relación que tiene esta obra con nuestra realidad con-
temporánea y qué otro interés además del meramente erudito o enciclopédico po-
dría llegar a tener alguien al leerla. A eso me propongo responder en el siguiente
apartado.
Sobre las tensiones del ayer y hoy:
Dentro del acápite titulado “Sistema de las necesidades” en la sección segunda

de la Filosofía del Derecho, correspondiente a la dialéctica de la “Sociedad Civil”,
Hegel expone las determinaciones generales de la economía capitalista, estando él
17. Dri, Rubén, La rosa en la cruz. La filosofía política hegeliana, Editorial Biblos, Buenos Aires, 2009,
pág. 160.
193
situado ya en el tiempo de su incipiente consolidación. Aquí nos centraremos en

esta parte de la obra hegeliana, pues, como veremos, la generalidad de la misma
hace que sus elementos más importantes puedan ser aplicados al análisis de la
realidad actual.
En líneas generales, Hegel identifica dos principios propios de la sociedad civil.
Por una parte, tenemos la persona particular en tanto conjunción de necesidad y
arbitrio (por tanto, finalidad). Y, por otra parte, está la persona en tanto referida a
otra semejante y en la medida de que ésta es útil para la satisfacción de las necesi-
dades de aquella. En otras palabras, tenemos, por un lado, el individuo y, por el
otro, la sociedad18.
La idea –en esta su escisión– confiere a los momentos una existencia peculiar: a la
particularidad el derecho a desarrollarse y explayarse en todos los aspectos, y a la
universalidad el derecho a mostrarse como fundamento y forma necesaria de la par-
ticularidad, e igualmente como poder sobre ella y sobre su finalidad última. Es el
sistema de la eticidad perdida en sus extremos, lo cual constituye el momento abs-
tracto de la realidad de la idea, que aquí es sólo como la totalidad relativa y la ne-
cesidad interior en esta apariencia exterior.19
Todo el desarrollo posterior de la Filosofía del Derecho estará signado por la in-
tención de conciliar las contradicciones inherentes a estos dos principios, de reunir
ambos extremos del sistema de la eticidad en una síntesis dialéctica. El momento
concreto de la realidad de la idea, el Estado, es donde Hegel ubicará la unidad de
aquellos términos20.
Ahora bien, es posible afirmar que este tercer momento de la macro-dialéctica
de la Filosofía del Derecho no logra superar efectivamente las contradicciones plan-
teadas. En este sentido es interesante rescatar la observación que Marcuse hace
respecto a Hegel cuando habla de que existe un dejo de resignación en su obra 21. En
efecto, si las contradicciones propias del sistema de las necesidades eran para Hegel
irreconciliables por sí mismas y sólo podían ser “amansadas” por un Estado fuer-
te22, esto significa que, en rigor, no hay una superación dialéctica de dichas contra-
dicciones sino simplemente la realización de un apuntalamiento a un conjunto de
18. Hegel, Fundamentos… op. cit., §182, pág. 619.

19. Ídem., §184, pág. 620.
20. Ídem., §257-258, págs. 678-679.
21. Esta observación también la hace Dri, véase: Dri, La rosa… op. cit., pág. 161. Y más adelante sos-
tendría el autor referido que en realidad la postura de Hegel, la solución que él ofrece, se trataría más de
una evasión del problema que de una solución propiamente dicha (Ídem., pág. 172).
22. Marcuse, Razón… op. cit., pág. 165.
194
relaciones sociales que en ausencia de tal estructura de contención se aniquilarían a

sí mismas. La pregunta surge automáticamente: ¿por qué Hegel abandona el enfo-
que dialéctico y se conforma con el mero arbitraje de las contradicciones? Las razo-
nes se desprenden de su contexto histórico, y es que si bien la Revolución Francesa
fue la expresión más perfecta de los ideales y valores propios de la emergente bur-
guesía, sobre todo de la libertad, también el “Terror” que la sucedió constituyó una
muestra de las atrocidades que podían acontecer si tal libertad no era limitada:
Hegel elogiaba generalmente el empeño de configurar la realidad según el pens a-

miento. Esto constituía el más alto privilegio del hombre y la única manera de ma-
terializar la verdad. Pero cuando dicho intento amenaza la misma sociedad que or i-
ginalmente exaltaba esto como privilegio del hombre, Hegel prefería optar por el
mantenimiento del orden predominante.23
De este modo, la burguesía representaba para Hegel un peligro pues si bien

buscaba “preservar el orden burgués” como tal, lo hacía sólo porque con ello pre-
tendía inmediatamente preservar su propiedad privada (lo cual no tiene que ver con
una anemia moral, sino con la naturaleza de esta clase social –en tanto que para
reproducirse como tal precisa de reproducir su capital–). “Esta actitud puede ser
contrarrestada por una burocracia estable, alejada lo más posible de la competencia
económica y capaz, por lo tanto, de servir al Estado sin ninguna interferencia de los
negocios privados”24.
Así, el Estado se presenta como una necesidad para Hegel, como esa estructura
burocrática que procurará conciliar lo irreconciliable (aunque sea de forma preca-
ria) justamente por presentarse como externa a esas contradicciones y, por tanto,
no verse afectada por ellas. La expresión máxima de esta ajenidad a la esfera la so-
ciedad civil es el monarca, pues él se ubica absolutamente por fuera de ella: en el
ámbito de la naturaleza; es más, su individualidad la posee “en virtud de su existen-
cia natural y no en virtud de su existencia social”25. De allí que Hegel vea en la mo-
narquía constitucional la forma de gobierno ideal para el despliegue racional de la
libertad26. En palabras de Marcuse:
23. Ídem., pág. 178.

24. Ídem., pág. 176.
25. Ídem., pág. 216.
26. Sin perjuicio de ello, hay que destacar que para Hegel “el Estado está ligado por leyes, que son lo
contrario de los derechos autoritarios. El cuerpo de las leyes es ‘una obra universal’ que incorpora la
razón y la voluntad de hombres asociados” (Marcuse, Razón… op. cit., pág. 217), lo cual implica que, a
fin de cuentas, el monarca es sólo una ornamento pues su único poder decisorio se encuentra en el veto.
En el mismo sentido Duque dice: “De todas formas, bien se puede decir que el Monarca hegeliano reina
pero no gobierna. Sólo tiene derecho al veto, y no a la modificación positiva de las leyes. De manera que
en última instancia se reduce a poner el punto sobre la ‘i’. Más que de acomodación a las circunstancias,
195
El Estado crea un orden que a diferencia de la sociedad civil no depende para su

perpetuación de la ciega interrelación de las necesidades y realizaciones particul a-
res. El “sistema de necesidades” se convierte en un programa consciente de vida
controlado por las decisiones autónomas de los hombres en pro del interés común.
Por lo tanto, el Estado puede ser considerado como la “realización de la libertad”. 27
A fin de cuentas, con Marcuse, podríamos decir que Hegel “es culpable, no tan-
to por servilismo, sino por la traición a sus ideas filosóficas más altas. Su doctrina
política somete la sociedad a la naturaleza, la libertad a la necesidad, la razón al
capricho”28. El alemán, al encontrarse en un camino sin salida frente a las contra-
dicciones inmanentes a la sociedad civil, propone una vuelta hacia atrás abando-
nando todo lo que su pensamiento había desplegado hasta el momento. No pudo (y
quizás sería más justo decir que no podría haber hecho otra cosa) avistar una solu-
ción realmente superadora como, por dar un ejemplo, la que luego Marx propon-
dría. Me refiero a que, independientemente de que se considere que la solución
marxista sea practicable o no, lo cierto es que Marx en su pensamiento lleva a sus
últimas consecuencias las contradicciones inherentes al capitalismo desarrolladas
por Hegel. Puesto en términos hegelianos: el socialismo como síntesis dialéctica del
capitalismo “suprime” y “supera” esa organización social pero “conservando” la de-
terminación más esencial de la misma: el desarrollo de las fuerzas productivas, es
decir, el aumento exponencial de la productividad del trabajo; de hecho, tal deter-
minación precisa de tal superación para seguir desplegando su desarrollo, ya que la
forma capitalista de organizarse, aun cuando en un primer momento sirvió para
incentivar tal despliegue, agotó su capacidad de contención y se transformó más
bien en una traba para la continuación de tal proceso. También según Marcuse, en
esto coincidiría Hegel, pues para él:
[E]l Estado no tiene otra meta que la “asociación en cuanto tal”. En otras palabras,
no tiene ninguna si el orden económico y social constituye una “verdadera asoci a-
ción”. El proceso de crear una armonía entre lo individual y lo universal engendr a-
ría más bien un “marchitarse” que un fortalecimiento del Estado.29
se podría hablar de un profundo componente trágico en Hegel, presente en esta concepción, y en todos
los ‘finales’ de órdenes o esferas, donde reaparece con inusitada violencia la ‘naturaleza’, que creíamos
haber dejado atrás” (Duque, Historia… op. cit., pág. 839-340).
28. Ídem., pág. 217.
29. Ídem., pág. 213.
196
Como se puede apreciar de todo lo anterior, el interés máximo de Hegel estaba

centrado en lograr la reconciliación de estos términos contradictorios, de hecho, él
asimila ese interés al “interés de la idea”, el cual consiste en que “el individuo parti-
cular se eleve desde sus intereses particulares a lo universal” 30. Y, en ese contexto,
el Estado surge como la forma ideal de lograrlo. Sin embargo, ésta no es la única
forma ni tampoco la más deseable porque, como interpretaría Marcuse, “el proceso
de crear una armonía entre lo individual y lo universal engendraría más bien un
‘marchitarse’ que un fortalecimiento del Estado”; el Estado pierde su razón de ser si
ese “programa consciente de vida” se realiza por sí sólo en la esfera de la sociedad
civil, logrando así una “verdadera asociación”31.
¿Qué sentido tiene entonces hablar de la “actualidad” de Hegel en nuestro con-

texto? El diagnóstico que Hegel realiza en su Filosofía del Derecho respecto a cuál
es el problema fundamental a resolverse en la sociedad de su tiempo es acertado. El
desarrollo histórico posterior inmediato a su muerte lo demuestra, en especial si se
tiene en consideración la creciente agudización de los antagonismos entre las clases
sociales. Ahora bien ¿es posible hacer la misma afirmación al hablar de nuestro
tiempo? En principio podría objetarse, con algo de razón, que no es así, y ello por-
que nuestra sociedad es distinta a la de Hegel; pues, valga la perogrullada, toda so-
ciedad cambia a través del tiempo y la nuestra no puede ser la excepción. Sin em-
bargo, si centramos nuestra atención específicamente en lo esencial de la cuestión
es absolutamente plausible (y casi diría que inevitable) realizar aquella afirmación,
puesto que las relaciones sociales generales que gobiernan el modo en que se pro-
duce la vida social son las mismas que en aquélla época.
Y es que si bien las formas de manifestarse que han tomado estas relaciones
han ido modificándose es innegable que existe un denominador común. Esto se
puede comprobar cuando se le consulta a un intelectual adepto a cualquier ideolo-
gía política si estaría de acuerdo en caracterizar, así sea muy generalmente, a nues-
tro tiempo como "capitalismo". Es más, aun cuando todos puedan adjetivar de mo-
do distinto, lo cierto es que el eje en torno al cual gira la caracterización, el sujeto al
que se refiere el predicado en tales enunciados, es siempre el capitalismo: "neolibe-
ral" no es más que la versión moderna del padre (o, más bien, hijo) ideológico del
capitalismo; "posmodernidad" no puede entenderse si se omite la referencia a la
modernidad (otra hija del capitalismo), aun cuando ella sea negativa. Así vemos
que aun con todas las modificaciones que han tenido las relaciones sociales es reco-
30. Dri, La rosa… op. cit., pág. 158.

197
nocido, consciente o inconscientemente, que existe una constante que diferencia

tajantemente a nuestra sociedad de otras como, por ejemplo, la feudal.
Por otra parte, nadie puede negar que lo que decía Hegel hace unos años res-
pecto a la sociedad industrial y sus consecuencias puede ser dicho análogamente
sobre la realidad contemporánea:
Aquí se pone de relieve que, en medio del exceso de la riqueza, la sociedad civil no
es lo bastante rica, esto es, no posee bastante con el patrimonio que le es peculiar
como para subsumir el exceso de la pobreza y el surgimiento de la plebe.32
Se puede ver a partir de esta cita que la pobreza y el crecimiento de lo que Marx
denomina “población sobrante” son inherentes a la sociedad civil, en otras palabras,
al mercado, al capitalismo en su faceta económica. De hecho, en esto coincidiría
Hegel, pues él considera que el desarrollo de la industria termina tornando “super-
fluo al hombre”33 en la producción de los bienes que satisfacen las necesidades pero
a la vez se ve él mismo privado de su capacidad de compra de esos bienes, pues no
obtiene salario alguno ya que ha sido expulsado de dicha etapa de producción.
Afirmar que esto no tiene paralelo con nuestra realidad sería un sinsentido,
basta con remitirse a algún informe de UNICEF para apreciar la actualidad del pro-
blema de la desigual distribución de la riqueza o a algún diario de cualquier parte
del mundo para ver cómo afectan las crisis económicas en lo relativo a la desocupa-
ción y la posibilidad de satisfacer las necesidades básicas. En fin, es algo aceptado
casi de manera universal que existe pobreza y que ésta aumenta no obstante el au-
mento exacerbado de la riqueza mundial. Lo particular de Hegel está en que, por un
lado, expuso estas contradicciones en una época en la que recién se estaban confi-
gurando y, por otro, acertó en la descripción de las razones por las cuales tales con-
tradicciones se daban, es decir, expuso lo peculiar del capitalismo, su esencia. Eso
es la Sociedad Civil.
“Aquí está la rosa, baila aquí”. Una conclusión que no concluye:
La advertencia “de te fabula narratur” que Marx, en El Capital, le hiciera a sus

lectores alemanes34 también podría dirigirse a nosotros si es que sólo vemos en este
texto de Hegel la referencia a un estadio social ya superado y, por tanto, un diag-
32. Hegel, Fundamentos… op. cit., §245, pág. 669.

33. Duque, Historia… op. cit., pág. 827.
34. Marx, Karl, El Capital, Tomo I, Vol. 1, Siglo XXI, Buenos Aires, 2010, pág. 7.
198
nóstico que no puede ser aplicado a nuestra época. Pues, aquellas constantes a las
que nos referíamos anteriormente y que Hegel expone tan bien se presentan quizás
hoy en su máximo esplendor.
Con todo, hay que concederle a Hegel que, si bien la solución ofrecida por él no
pudo resolver las contradicciones propias de la sociedad burguesa, es cierto que el
Estado moderno se presenta hoy como el modo de organizarse por excelencia que
adopta la sociedad en general (esto sin perjuicio de que la monarquía constitucional
no sea hoy la forma predilecta de gobierno que asumen los Estados). De ello se des-
prende que, en efecto, la razón de existir del Estado se ha mantenido también como
una constante desde los tiempos de Hegel hasta hoy, y se ha mantenido como él la
desarrolló: como la forma de organización social que responde a la necesidad de
arbitrio que surge por el choque entre los intereses individuales y sociales, conflicto
propio de una sociedad capitalista. Pues es ese, en última instancia, “el interés de la
idea”:
Como ciudadanos de este Estado, los individuos son personas privadas que tienen
como finalidad su propio interés. Dado que éste se halla mediado por lo universal,
que de este modo a ellos les aparece como medio sólo puede ser alcanzado por ellos
en la medida en que ellos mismos determinen su saber, querer y hacer de forma
universal, y se transforme cada uno en un miembro de la cadena de este conjunto.
Aquí el interés de la idea –que no reside en la conciencia de estos miembros de la
sociedad civil como tales– es el proceso de elevar la individualidad y naturalidad de
los mismos a través de la necesidad natural así como a través del arbitrio de las n e-
cesidades a la libertad formal y a la formal universalidad del saber y del querer, de
educar la subjetividad en su particularidad.35
Marx, en el Epílogo a la segunda edición de El Capital, nos comenta que Hegel

ha sido tratado por los filósofos preeminentes de su época (entre los cuales se en-
cuentra, según el traductor de la edición que aquí se cita, el ya nombrado Rudolf
Haym) como un “perro muerto”36. Tanto entonces como ahora ese trato resulta in-
justificado pues, como hemos podido apreciar a lo largo de la exposición, el pensa-
miento hegeliano conserva actualidad si se atiende al conflicto entre el interés par-
ticular y universal; entendido el mismo, claro, como la raíz de los problemas
contemporáneos.

36. Marx, El Capital… op. cit., pág. 20.
199
Así, de todo el desarrollo anterior surge entonces la siguiente pregunta ¿cuál es

la utilidad concreta que finalmente tiene la Filosofía del Derecho para los proble-
mas de la actualidad? Luego de haber recorrido el camino que aquí se propuso, res-
ponder a ello se presenta como una tarea necesaria. Sin embargo, sitúo este inte-
rrogante al final del trabajo porque en esta ocasión no pretendí ni pretendo
desarrollar en extensión esta cuestión. Lo que se pretendió, en todo caso, fue tratar
de mostrar que efectivamente posee la actualidad aludida y que es interesante ex-
plorarla. Entonces, todo lo desarrollado sirve como base introductoria para una
investigación más profunda y concreta: analizar cómo se manifiestan en el derecho
actual las tensiones entre los distintos tipos de intereses antes desarrollados y cuá-
les son las estrategias que los Estados diseñan para arbitrar esos conflictos. Me re-
servo tal empresa para un futuro relativamente inmediato.
De todos modos, reivindico la tarea realizada en tanto significa dejar de lado al-
gunos malos entendidos o apariencias respecto al autor tratado e ir al quid de la
cuestión, abordando su obra, además, con una finalidad concreta: la de responder a
los problemas de la sociedad actual. Todo ello responde a una máxima que guía y
motiva los estudios del autor de esta ponencia:
“Toda ciencia sería superflua si la forma de manifestación y la esencia de las cosas

coincidiesen directamente”. 37
Bibliografía:
Dri, Rubén (1999): La odisea de la conciencia moderna. Hermenéutica del capítulo VI de

la Fenomenología del Espíritu, Buenos Aires, Editorial Biblos.
---- (2009): La rosa en la cruz. La filosofía política hegeliana, Buenos Aires, Editorial
Biblos.
Duque, Félix (1998): Historia de la Filosofía Moderna, La era de la crítica, Madrid, Edi-
ciones Akal.
Hegel, Georg Wilhelm Friedrich (2005): Enciclopedia de las Ciencias Filosóficas, Ma-
drid, Alianza.
--- (2010): Fenomenología del Espíritu, Madrid, Abada Editores.
--- (1993): Fundamentos de la Filosofía del Derecho, Madrid, Libertarias/Prodhufi.
Hoffmann, Thomas Sören (2014): Hegel. Una Propedéutica, Buenos Aires, Editorial
Biblos.
37. Marx, Karl, El Capital, Tomo III, Vol. 8, Siglo XXI, Buenos Aires, 2012, pág. 1041.
200
Marcuse, Herbert (2010): Razón y Revolución, Madrid, Alianza Editorial.

Marx, Karl (2010): El Capital, Tomo I, Vol. 1, Buenos Aires, Siglo XXI.
--- (2012): El Capital, Tomo III, Vol. 8, Buenos Aires, Siglo XXI.
Pérez Soto, Carlos (2013): Sobre Hegel, Licencia Creative Commons; consultado en:
https://www.cperezs.org/cps2/wp-content/uploads/2014/11/sobre_hegel.pdf
201
La problematización de las categorías política y Estado en las revistas argentinas… ∙ JORGE ANDRÉS RUESCAS
La problematización de las categorías política y

Estado en las revistas argentinas de ensayo y crítica
cultural publicadas durante el período 2009-2012.
JORGE ANDRÉS RUESCAS

[email protected]
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario – U.N.R.
Resumen
Las categorías de Estado y política ocuparon un lugar de centralidad en los debates
intelectuales argentinos recientes. Distintos textos publicados en diferentes revistas
de crítica cultural y ensayo entre los años 2009 y 2012 abordan dicha problemática
en un intento de bucear en la particularidad de su presente, en un contexto lati-
noamericano marcado por una recuperación del Estado por un conjunto de gobier-
nos que han ensayado desde allí el impulso y realización de diversas trasformacio-
nes sociales y políticas en Argentina y la región.
Veremos que los textos aquí en cuestión serán analizados junto a su “contexto” y la
“intencionalidad” de las intervenciones de los agentes en una situación determina-
da; además de focalizar en la estructura de los “textos en sí mismos”, detectando los
énfasis y recurrencias de determinado autor. Así, estudiando las categorías funda-
mentales del pensamiento de una época, es posible vislumbrar cómo ella se argu-
menta y conceptualiza a sí misma. Textos, contextos y agentes se vinculan para tr a-
zar el mapa conceptual existente en un momento histórico determinado. ¿Qué lugar
se le asigna a la política? ¿Cuáles son sus sujetos legítimos? ¿Qué relación aparece
entre política y Estado?
En este recorrido teórico quedará manifiesto como el sentido de los conceptos que
nos ocupan nunca es completo y definitivo, sino que la precariedad es su marca dis-
tintiva en tanto aquellos se encuentran atravesados por un politicidad que le es i n-
herente, solo pudiendo haber entonces fundaciones necesariamente contingentes de
los mismos.
Palabras clave: Estado / política / revista de ensayo.
202
Introducción.
Los años kirchneristas en Argentina se autoafirmaron como una época de

“reaparición de la política” (como otrora se había denominado a la segunda mitad
de los años ‘80 como de “transición a la democracia”) como producto de las deci-
siones tomadas por gobiernos que intentaron imponerse o, al menos, confrontar
con los intereses corporativos de las Fuerzas Armadas, de los grupos empresariales
y económicos, hechos que se traducían en una conflictividad que impregnaba la
vida pública nacional en tanto esas iniciativas y gestos provenientes “desde arriba”1
generaban voces disonantes acerca de lo genuino o no, lo transformador o no de
esas medidas de gobierno. Primero, el mandato de Néstor Kirchner con el escaso
porcentaje de votos con que llegó a la presidencia producto del abandono del ballo-
tage de parte de Carlos Menem, supo ganar adhesiones a partir de su capacidad de
interpretar e interpelar las demandas acumuladas e insatisfechas que en el 2001
habían sido expresadas como estallido social (demandas que se sintetizaban en los
movimientos sociales, piqueteros, movimientos de desocupados y de derechos hu-
manos que había desarrollado su acción durante los años ‘80 y ‘90 resistiendo las
políticas neoliberales). Ese clima de reverdecer de las discusiones públicas, de deba-
te de ideas en torno a la constitución de modelos de país y de nación, se pudo pal-
par en ocasiones como por ejemplo la realización del acto por el recordatorio del 24
de Marzo en la Escuela de Mecánica de la Armada (ESMA) en el 2004 cuando se
creaba en dicho predio el “Espacio Memoria y Derechos Humanos”, el que tuvo una
marcada importancia simbólica en lo que hace a la construcción de políticas de de-
rechos humanos que comenzaron a impulsarse desde entonces. Esos acontecimien-
tos reforzaban aun más la idea de que la época estaba marcada por una “vuelta” o
“reaparición” de la política.
Posteriormente -desde marzo del 2008 durante el gobierno de Cristina Fernán-
dez de Kirchner- con el desarrollo de un conflicto expresamente abierto con las pa-
tronales agrarias y de los medios de comunicación (principalmente los vinculados al
Grupo Clarín2) en torno a la Resolución Nº 125 (medida del gobierno que intentaba
1. Podemos mencionar temas sensibles como el problema de la deuda externa y el tratamiento brindado
a través de negociaciones con los tenedores de bonos privados que permitieron una considerable quita,
o bien la decisión de cancelar ante el FMI los pasivos acumulados, eliminando con esta medida condicio-
namientos para llevar adelante una política de gobierno autónoma. Otro tema sensible fue el de la de-
fensa de los Derechos Humanos con la derogación de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida y los
indultos presidenciales de 1990.
2. Dicho grupo es un conglomerado mediático de gran envergadura, conformado oficialmente como tal
en año 1999, que engloba entre otros medios a los diarios Clarín y La Razón, la empresa Artear (que
opera y comercializa el canal de aire El Trece de Buenos Aires) y la señal de cable Todo Noticias, la ope-
radora de televisión por cable Cablevisión, junto a otras empresas como editoriales, emisoras de radio,
televisión, productoras de televisión, proveedores de Internet, telecomunicaciones, imprentas gráficas,
correo tradicional y servicios de tercerización.
203
fijar alícuotas móviles en los derechos de exportación de soja), la afirmación de una

“vuelta de la política” -que se daba conjunto con una “vuelta del Estado” como actor
que se ubicaba en el centro de las decisiones que hacían a generar condiciones de
igualdad mediante la redistribución de la riqueza- tomó más fuerza.
Política y Estado aparecían como un binomio que posibilitaba volver a pensar
en horizontes igualitarios y de justicia social.
Del conflicto de la política a la conflictividad de los lenguajes y los pensamien-
tos, no se hicieron esperar las diferentes manifestaciones públicas que defendían la
postura del gobierno caracterizando la época como de apertura de los canales de lo
político a partir de la acción del gobierno nacional (Carta Abierta 1, 2008). A la vez,
otros actores prefirieron caracterizar a ese momento como de impasse en tanto no
habría ninguna vuelta ni reverdecer de las luchas por las transformación sino que se
trataría en realidad de un atascamiento de las otrora dinámicas más novedosas de
los movimientos sociales que habían puesto en crisis la legitimidad del neolibera-
lismo en nuestro país (Colectivo Situaciones, 2008).
A partir de entonces, hizo mella en el campo del pensamiento una convocatoria
a pensar ciertas categorías que aparecen primordiales, como ya lo dijimos: Estado y
política. Fueron las revistas de crítica cultural y ensayo las que dieron lugar al deba-
te en tanto ellas constituyen siempre los lentes a través de donde mirar la novedad
del momento. Por eso mismo nos interesaremos en revisar las publicaciones allí
reunidas focalizando los debates entre intelectuales como manera de indagar las
particularidades que asume una época a partir de los lenguajes con los que se pien-
sa a sí misma.
Primer momento.
Si quisiéramos destacar grandes momentos del debate será necesario reparar

principalmente en los trabajos de Diego Sztulwark y Verónica Gago. Así, es factible
de darle un comienzo a partir del dossier publicado en la revista de filosofía, cultura
y política El río sin orillas. En el 2009 (año posterior al “conflicto del campo” y el
gobierno anteriormente referido) aparecía un artículo de Diego Sztulwark (2009)
en el que éste se pronunciaba inclinándose rigurosamente a rechazar cualquier tipo
de pensamiento que reivindicara la vuelta de la política en la larga década kirch-
nerista. El principal argumento: su implícita matriz contractual. Es decir, si había
vuelta de la política en Argentina a partir del 2003 cuando el kirchnerismo accede
al gobierno desde el Estado, ello conllevaba una interpretación de los años neolibe-
204
rales (los ’90) como parte de “estado de naturaleza”, es decir, sin política. Conse-
cuentemente las luchas contra el neoliberalismo no eran estimados como luchas
con contenido político, lo que ahí ocurría era visto como mera “naturalidad”. De esa
manera, las prácticas que asumían los colectivos sociales resistentes en ese enton-
ces no contarían como políticas. Sztulwark abría de esa manera cierta productivi-
dad para pensar la política desde otro lugar en dicho contexto; distanciándose de
las matrices más “estadocéntricas” del pensamiento político, contribuyó a zanjar
una diferencia entre: la política entendida como momento de ruptura en un estado
de situación, de un orden social determinado y, por otro lado, las instituciones es-
tablecidas del Estado. Para profundizar este corte, esta escisión entre Estado y polí-
tica el autor hacía propias las aseveraciones que hacia 1963 expresaba Carl Schmitt
(2009) en el prólogo de a su libro El concepto de lo político cuando indicaba que la
época de la estatalidad estaba tocando su fin. Entonces, si lo estatal ya no poseía el
monopolio exclusivo sobre lo político, Sztulwark retomaba esas aseveraciones como
garantías que le permitirían afirmar que, la historia en general y la argentina en
particular, transitaba por un período de “disociación entre Estado y política”
(Sztulwark, Op. Cit.: 126).
Fue sobre esta brecha –esta apertura contingente que modificaba la relación
entre dos entidades y dos conceptos– sobre la que se asentaba el pensamiento de
Sztulwark con el deliberado propósito de continuar ensanchándola, para avanzar
desde ahí hacia una forma de pensamiento de la política desligado de la centralidad
estatal. Lo que era, un pensar la política en éxodo, sin monopolios sobre la misma.
Para dicho autor, esto último habilitaba a una imaginación política más allá de
un dispositivo de poder central-estatal que fuera dominante sobre lo social, una
imaginación que se encontraba lejos de postular la necesidad de la emergencia de
una instancia soberana que acapare el monopolio último de la decisión. Por ello la
política debería ser pensada sin monopolio, sin institución alguna que agote el sen-
tido de su ser.
Este momento comprende otro artículo del mismo autor, esta vez junto a Veró-
nica Gago, publicado en la revista Pensamiento de los Confines en el mismo 2009.
Aquí se postulaba una imagen de la política ligada a la producción del común de la
vida. Consecuente con ello, desde la revista Pampa Sztulwark (2010) sigue profun-
dizando la apuesta por una imagen de la política a distancia del Estado, más ligada
a la potencia de los movimientos sociales autónomos. Las ideas allí expuestas
abrían el interrogante para pensar cuándo una práctica es política ¿cuándo está
asociada a la lucha por obtener el poder del Estado? Enunciar que existe un proceso
de “politización” ¿es sólo factible a partir del involucramiento de los sujetos en las
205
agrupaciones o partidos que se denominan a sí mismas “políticos”? Este pensa-

miento en torno a la política no está centrado en la ideas tradicionales sobre la
misma en tanto aquella aparecía ligada a los procesos de resistencia contra las for-
mas de dominación del capital, procesos que emprenden sujetos que no necesaria-
mente se agrupan o identifican con líderes pertenecientes a la política institucional
y democrática. Ese primer momento intenta diferenciar claramente la imagen de
una praxis política vinculada al poder del Estado, al modelo de la soberanía. Consi-
dera además que el Estado que tenemos ya no es el mismo, ya no puede lo mismo,
ya no es la institución central que organiza el poder ni marca las subjetividades co-
mo tiempo atrás.
Ahí, podíamos leer que la política:
cada vez menos, refiere al mando del Estado y cada vez más a la institución del co-
mún; es decir, a esa instancia (…) donde se juega la constitución del ser social por
medio de la creación de lenguajes, afectos y modos de vida (…). La política se inicia
con las distinción entre forma-Estado y producción de una excedencia de lo común
(Gago y Sztulwark, 2009: 43).
Lo que aquí intentaban estos autores era la producción un pensamiento que

diera cuenta de, y a la vez, promoviera un desplazamiento espacial, adjudicando a la
política el lugar exclusivo de la producción de los lazos asociativos de una comuni-
dad. Esto la alejaría de la esfera propia del mando del Estado, por lo que el movi-
miento de circulación de aquella dejaba de ser desde “arriba” hacia “abajo”; ahora,
emergía desde el seno mismo de lo social, constituyendo su ser desde el interior
mismo de la vida en común. A partir de aquí, la práctica política que pensaban Gago
y Sztulwark no procedía ni mandaba desde una lugar trascendente, sino que acon-
tecía en la experiencia compartida de los hombres y las mujeres durante el trascur-
so mismo de sus vivencias. Su “momento” era el que producía la institución del co-
mún, de un ágora pública que se presentaba como un exceso respecto a las
instituciones ligadas a lo estatal. Este desacople que proponían dichos autores entre
la forma-Estado y la política del común intentaba mostrarse como un giro hacia una
perspectiva más horizontal de entender la política.3
3. Giovanni Sartori ya había mostrado cómo esa concepción horizontal de la política estaba presente en
ciertos pensadores medievales y renacentistas a partir de las categorías de la época como dominium
politicum la cual hacía referencia a una concepción de la política como “sociedad sin Estado”. Esa idea
remitiría más atrás al título griego de la famosa obra de Platón La República, que en su idioma era Poli-
téia, y que luego, en la traducción al latín, apareció como res pública, que quería decir cosa común, cosa
de la comunidad. Sartori observaba así que el dominio de lo político estaba asociado a expresiones que
daban cuenta de una dimensión horizontal que luego fue retomada por la tradición inglesa a partir de
conceptos como el de common weal o commonwealth, es decir, el “bien común”. A diferencia de esto, en
206
Comprendida desde esta clave de lectura, el conjunto de transformaciones

acontecidas en los países de Sudamérica, incluida Argentina, intentaron ser inter-
pretados por Gago y Sztulwark en estrecha relación con los procesos de “irrupción”
y “desacato social” antes que como producto de decisiones e iniciativas que partie-
ron de los nuevos “gobiernos progresistas”. Por eso, su propuesta para leer los cam-
bios ocurridos durante la última larga década argentina que da comienzo al nuevo
siglo, estaba relacionada con el ensayo de una mirada atenta al acontecimiento polí-
tico que se visibilizó en el año 2001, con sus asambleas populares, piquetes y re-
vueltas sociales. Ahí se encontraba la política, en los márgenes de las instituciones
de la democracia representativa. Luego, el kirchnerismo, en tanto fenómeno que se
inicia a partir de ser gobierno en el 2003, no era en realidad más que una forma de
administrar desde el Estado una posible consecuencia del despliegue de moviliza-
ciones y participación colectiva de las jornadas dosmiluneras que aparecían como
destituyentes (“que se vayan todos”) respecto a la instancia de representación polí-
tica.
Consecuente con eso, en otro artículo publicado en la revista Pampa Sztulwark
(2010) afirmaba que las luchas, las organizaciones militantes y sus prácticas no de-
bían necesariamente acceder a un control efectivo del Estado para desplegar un
proyecto emancipador para la sociedad. Los Estados ya no poseían ni el poder ni la
potencia que otrora detentaban. Habían perdido su cualidad de fundar una comu-
nidad homogénea en su interior. Por ello, resultaba un error creer que podría existir
algo como una vuelta de la soberanía del Estado para detentar el monopolio de la
decisión política sobre un territorio. Ante esto era válido pensar en una política que
surgiera desde los movimientos sociales, quienes intentaban impulsar formas de
autogobierno. Ello había requerido pensar más allá de la centralidad del Estado
nacional desfondada, que se sintetizó en el pensar sin Estado (Sztulwark y Scolnik,
2011).
Los movimientos piqueteros, los organismos de derechos humanos, las asam-
bleas dosmiluneras eran las formas de subjetividad en las que fue posible detectar
intentos de desbordar las formas pétreas de la ley que se cristalizaban en el Estado.
Segundo momento.
los tiempos que escribía Sartori –como él mismo observaba–, al identificarse la esfera política a la esfera
estatal se produjo un alejamiento de aquella concepción más originaria. De esa forma, el autor sostenía
que “hoy unimos la dimensión vertical a una palabra que denotaba, en cambio, la dimensión horizontal.
Como consecuencia de esta nueva sistematización, la dimensión horizontal pasa a ser asumida por la
sociología y, correlativamente, la esfera de la política se restringe en el sentido de que se reduce a una
actividad de gobierno, y en sustancia, a la esfera del Estado” (Sartori, 2002: 219).
207
Para cartografiar este segundo momento en este debate de ideas nos concentra-
remos en un conjunto de escritos que tuvo como principal protagonista a Eduardo
Rinesi. Este autor, en respuesta a los enunciados perteneciente al momento ante-
rior, se mostró enfáticamente partidario de reconocer que en la escena política ar-
gentina post crisis del 2001, pero sobre todo desde el año 2003, la posibilidad de
afirmar una “vuelta de la política”. De esta manera, desde la revista La Biblioteca,
Rinesi (2011b) comenzaba haciendo referencia a diferentes momentos de la historia
política argentina reciente. Entonces, en una primera instancia mencionaba al pro-
ceso de recuperación democrática durante la segunda mitad de los años ´80 en
donde el autor destacaba una fuerte marca de politicidad en la sociedad argentina
de entonces; es decir, que se le otorgaba allí a la política (como idea y como prácti-
ca) un valor positivo luego de los años de terror impuestos por la última dictadura
cívico-militar iniciada en 1976. En un segundo momento del mismo artículo apare-
cían los años ’90, tiempos de neoliberalismo, que habrían transcurrido bajo un des-
crédito de la actividad política y por ende de los políticos. Rinesi hacía allí énfasis
en mostrar que dicho proceso fue configurando un imaginario social predominante
donde toda actividad política y sus protagonistas en particular eran vistos como
incompetentes, inservibles y corruptos que obstaculizaban el avance del libre mer-
cado y sus “bondades”. Todo lo que provenía del reino de la política caía bajo sospe-
cha. Además de ello, lo que había acontecido durante el menemismo podía ser
nombrado como una colonización de la política por el lenguaje y la temporalidad
mediática. Esta cuestión fue advertida también desde la revista Pampa cuando sos-
tuvo que “eran los políticos los que iban a la televisión a representar ahí sus pape-
les, generalmente graciosos, de antropólogos del futuro o de alguna otra cosa más o
menos insólita” (Rinesi, 2012: 99).
En un tercer momento, destacaba el autor, esa política negada a través la co-
lonización recién referida irrumpió en forma de manifestación callejera con las jor-
nadas del 2001 argentino de la mano de los excluidos del sistema. Un último mo-
mento fue la aparición del kirchnerismo, que conjugó una práctica y un discurso
que tuvo como centro “la reivindicación de la política, la idea de derechos y del Es-
tado” (Rinesi, 2011b: 181).
A partir de este recorrido histórico este autor se distanciaba de aquellas mira-
das más escépticas como la Sztulwark y Gago. Rinesi propiciaba la posibilidad de
sostener el discurso de la “vuelta de la política” que encontraba al kirchnerismo
como su momento pleno por haber ejercido medidas que tuvieron como fundamen-
to, a través del Estado, la garantía de derechos para los ciudadanos. La política
208
“volvía” porque –como destacaba Rinesi– en otros tiempos (neoliberalismo, me-

nemismo) había sido colonizada. Esta colonización había comprendido, por un la-
do, el saber técnico, es decir, el saber económico de los expertos; por el otro otro, el
discurso, la temporalidad y la estética televisiva, mass-mediática, del set televisivo.
Por esto, la “vuelta” que refería Rinesi era la de una política con voluntad de produ-
cir efectos de transformación en el mundo.
Aquí aparecía, en referencia a la tradición republicana, un Estado que no era
vislumbrado como lo otro de la política, sino más bien acompañando la posibilidad
de la realización de la autonomía y la libertad para los ciudadanos.
Conjuntamente a este postulado de pensar en una vuelta de la política en Ar-
gentina emergía una conceptualización que dejaba atrás una tradición que conside-
raba al Estado en sus aspectos más represivos, disciplinadores, de bloqueo de las
experiencias de innovación política que surgiesen en el seno de la sociedad, para
empezar a considerar la posibilidad de pensarlo “del lado bueno de la historia”. Du-
rante el kirchnerismo efectivamente la política (entendida como tanto momento de
apertura y subversión del orden social) era factible, para Rinesi, de ser pensada co-
mo un impulso que en dicha coyuntura había de proceder –invirtiendo a Rancière
(2007)- “desde arriba”, es decir desde el Estado.
Durante los años kirchneristas, el Estado se ha convertido en el actor principal del

movimiento de promoción y afirmación de la igualdad en el que –como diría Ran-
cière– consiste la política, mientas que han surgido del seno de la sociedad (por su-
puesto: de los sectores más privilegiados de esa sociedad o cuyo compromiso con
ciertas situaciones de desigualdad es más importante) los movimientos más vivos
de rechazo a la ampliación de esta lógica igualitarista, democrática, de expansión de
derechos y universalización de la ciudadanía (Rinesi, 2011c: 167).
Ese Estado adoptaba, según algunos autores, decisiones que se encontraban a la

“izquierda” de los reclamos de la sociedad, tal como era señalado por Diego Tatián
(2010) desde las páginas de la revista El río sin orillas. El giro que realizaba princi-
palmente Rinesi hacía coincidir a la política con el espacio estatal y, a su vez, era el
Estado (definido como el motor de cambios progresivos) quien promovía desde el
poder establecido un cúmulo de derechos para el conjunto de los hombres y las mu-
jeres, que redundaba en mayores márgenes de libertad, fomentando así la igualdad.
Así entonces, la democracia no era un atributo de la organización “horizontal” de
los movimientos sociales, sino que aparecía como un adjetivo que podía utilizarse
209
para calificar dicho Estado (Rinesi, 2011a). Éste se confunde con la política. La polí-
tica no se distanciaba de aquél.
Con ello este autor venía a poner en tensión la idea que expresaba que toda po-
litización fuese consecuencia de un resultado de las luchas sociales que se gestaban
“desde abajo”, es decir, desde la movilización de la sociedad civil que reclama nue-
vos derechos y más reconocimientos para sí. Más bien al contrario: muchas con-
quistas habrían sido garantizadas por el Estado, que pasó de ser visto como un
agente de afirmación de lo ya dado, a ser pensado como un momento negativo de
subversión y dislocación de lo social (Rinesi, 2011c).
Tercer momento.
A partir de lo desarrollado hasta aquí, el tercer momento de este contrapunto

aparece como una crítica a los dos anteriores. Por ello, referir a las categorías de
política y Estado implicaba desde ahora detenerse en la complejidad que cada tér-
mino alojaba, para posteriormente intentar problematizar la tensa relación que se
producía entre uno y otro. Así, se pusieron entre paréntesis aquellas afirmaciones
que enfatizaban en querer que la política transitara siempre por un camino que se
separe rotundamente del Estado. Pero también se cuestionaba lo contrario, que era
postular que la política tenía como su principal promotor al Estado. Más bien, se
trataría de ver la co-pertenencia de estos conceptos, problematizando la conjunción
de política y Estado. Esto es, que no todo lo que comprende el Estado es pura esta-
talidad y que éste también podía alojar en su seno distintas potencialidades políti-
cas.
Estas reflexiones se sucedieron con mayor intensidad hacia el final del período
temporal que nos interesa estudiar. Cierta maduración de las posturas de los inte-
lectuales que publican en las revistas repararon en que era necesario no tomar par-
tido a priori en torno a una posición teórica y luego defender esa postura en el aná-
lisis de una coyuntura política determinada como la del kirchnerismo. Se
comenzaba así a reparar con más intensidad en las tensiones que aquellos concep-
tos portaban. Cómo la “realidad” podía interpelar sus usos habituales. Entonces, en
lugar de avanzar en profundizar el estudio de sus significados, se trataba de abrir-
los, mostrando cuáles eran sus límites para comprender lo fáctico de la política, las
nuevas circunstancias que los tiempos les presentaban.
Nos interesaba para ello, en primer lugar, un artículo de Gisella Catanzaro
(2012-2013) en el que se advertía explícitamente este problema que se estaba suce-
210
diendo en los debates intelectuales de la época. Desde la revista El ojo mocho otra
vez, la autora cuestionó las formas dicotómicas en las que el mundo filosófico había
pensado algunas problemáticas específicas. Por ejemplo, señaló cómo ciertas co-
rrientes recurrieron reiteradamente en la reproducción de las ideas del pensamien-
to posmarxista francés, donde uno de sus exponentes –como Badiou– postulaba
una divisoria tajante entre acontecimiento político y Estado (Badiou, 2010). A par-
tir de esta perspectiva, la política, como momento “fuerte” que ponía en cuestión un
estado de situación determinado, debía realizarse y pensarse por fuera del Estado.
El acontecimiento aparecía como aquello que rompía y producía “agujeros” sobre
esa situación dada. La política que estaba ligada al mismo, se distanciaba necesa-
riamente del Estado. Política y acontecimiento por un lado, Estado por el otro. Di-
chos conceptos no se contaminarían nunca. Esa fue una opción. Por otra parte, la
autora también sometía a crítica la postura contraria, es decir, la que proponía al
espacio estatal como lugar desde donde podía acontecer una política transformado-
ra. El problema era, según Catanzaro, que ambas ya habían tomado partido “por
una cierta política de la teoría” (2012-2013: 40); luego sólo quedaba encolumnarse
como soldados a quienes opten por una u otra forma de comprender la relación
política/Estado. Por ello, allí no había crítica desde el pensamiento.
Observaba la autora, que como consecuencia de ello ciertas corrientes de pen-
samiento en Argentina habían sostenido un conjunto de enunciados que privilegia-
ban el lugar de la sociedad civil, al sujeto de los movimientos sociales como el nú-
cleo por excelencia que impulsaba una política que fuese emancipatoria y que
forzase los márgenes de lo posible en un determinado orden social.
Tomando en cuanta los sucesos por los que había atravesado el país, la misma
autora se interrogaba de la siguiente manera:
¿Podemos decir en Argentina 2012 (como si fuera algo obvio) que el forzamiento de
lo posible se da, si más, por sustracción de la potencia del Estado después de la ley
de medios y de la actual defensa cívico-corporativa de la ‘libertad de expresión’;
después del 2001 –con la ruptura de la inercia estatal desde la sociedad– y del 2008
–donde la sociedad mostró como pocas veces cuánto de estatal había en ella-; des-
pués de la AUH y las expresiones de sorprendida indignación a propósito de la exis-
tencia de ‘pobres’ en el país manifestadas por diversos sectores de la sociedad civil;
después de la ley antiterrorista y de los innumerables pedidos de ‘seguridad’ por
parte de organizaciones de esa misma sociedad civil, etc., etc.? (Catanzaro, 2012-
2013: 40-41).
211
Quienes reaccionaban ante esta propuesta, invertían los términos y sostenían

entonces que era el Estado el que había impulsado las políticas que transformaban
a la sociedad “desde arriba”.
Sin embargo, el problema central radicaba en que ambas posturas mencionadas
“militarían” a favor de una polaridad entre los términos sociedad y Estado (Catan-
zaro, Op. Cit.). Ante ello, la autora intentaba mostrar que la tarea de la crítica era
poner en evidencia que las cosas no eran necesariamente así, de una forma o de
otra.
En cuanto a la primera corriente –que consideraba a la política distanciada-
mente del Estado, como si este último fuese siempre, en todo momento y circuns-
tancia, necesariamente un agente de bloqueo de las capacidades inventivas y de la
potencia proveniente del seno de la sociedad civil–, era conveniente según la autora
poder considerar que no todo en el seno del Estado era pura estatalidad. El Estado
no era necesariamente quien fijaba los sentidos, las percepciones, las sensibilida-
des, las relaciones sociales e ideologías para luego reproducirlas. Catanzaro, sospe-
chaba que, al considerarse por parte de la crítica la experiencia por la que atravesa-
ban muchos países de Latinoamérica, esta última cuestión aparecía contrariada; los
términos no aparecían de forma clara ni esquemática. Estos procesos de transfor-
mación que habían comenzado a transitar un conjunto de países desde comienzo
(aunque también antes) del siglo XXI, intentando marcar un quiebre con respecto a
las política neoliberales del período precedente, dejaban traslucir la idea de que la
producción de acontecimientos que produjeran un forzamiento de lo posible no
eran completamente ajenos al Estado.
El impedimento para ver esa complejidad provenía –según esta autora– de
proponer conceptos como si fueran esencias inmutables, siempre idénticos a sí
mismo, como si se pudiese definir de una vez y para siempre hasta dónde llega la
política y hasta dónde el Estado, dejando fuera de juego cualquier tipo de dialéctica
entre ambos términos, en tanto cada uno ya poseería lugares que les eran preesta-
blecidos con anterioridad al ejercicio de la tarea crítica.
Luego, la autora consideraba los otros enunciados –aquellos que interpretaban
los cambios y transformaciones ocurridos en la Argentina kirchnerista como el re-
sultado de un Estado que habría promovido los momentos de la política– ya sea
abriendo la posibilidad de lo imposible o interrumpiendo un estado de cosas
reinante. Aquí solo se invertían los lugares: el Estado pasaba a ser el promotor y no
el bloqueo de las fuerzas que intentaban transformar el statu quo. Pero ello no al-
canzaba porque sólo acontecía un reemplazo de un concepto por otro y se seguía
reproduciendo una “dicotomía simple” (Catanzaro, 2012-2013: 42).
212
El esquema no podía ser binario. Desde un extremo se consideraba que la ge-

nealogía de los cambios sociales y las transformaciones políticas debería leerse a
partir de observar el conjunto de luchas y resistencias previas a la instauración de
los gobiernos kirchneristas (y al resto de los gobiernos progresistas en la región).
Aquí aparecía una lectura del acontecimiento como productor de un quiebre o inte-
rrupción sobre el ordenamiento social; el mismo surgía desde las formas de auto-
nomía que se daban por fuera de la institucionalidad vigente, en sus márgenes:
desde la sociedad, contra el Estado. Desde otro bando, un conjunto de enunciados
se propuso demostrar que gracias al Estado (y por su iniciativa) había sido posible
desplegar el conjunto de intervenciones y políticas públicas que ampliaron derechos
y libertades, impulsando al conjunto de lo social hacia formas más igualitarias. La
política, en tanto apertura, cambio y transformación, surgiría desde los poderes del
Estado y se dirigía hacia la sociedad.
Catanzaro proponía una salida tanto de uno como de otro esquema de interpre-
taciones. Para ello, en lugar de establecer dicotomías entre conceptos, mejor era
abrir un espacio que posibilite abordar las tensiones que se establecen entre ellos,
realizando el esfuerzo de someterlos a una crítica que permita asumir las contradic-
ciones que los mismos encerraban.
Para ello era necesario salir de la dicotomía Estado/sociedad. Pasar de eso a
pensar al Estado como sociedad (Catanzaro, Op. Cit.). De esa manera, el Estado
dejaba de ser una entidad que se contraponía y sometía a la sociedad (burocracia,
instituciones y monopolios) y comenzaba a ser entendido como relación social y
como formas de subjetividades. El Estado, aquí, también “somos nosotros”, en tan-
to se encontraría conformado por un régimen de creencias, percepciones y sensibi-
lidades de las que la sociedad también forma parte. Es por eso que la cuestión no
radicaba en tratar, derribar o asaltar la máquina estatal para luego transformar la
sociedad. Más bien se trataba de un (auto)modificarse de la sociedad en tanto so-
ciedad estatal. Al haberse transformando las prácticas y las ideas que portan las
personas de una formación social determinada, cambiaban luego aquellos valores
que el Estado reproducía sobre las mismas.
El concepto de Estado aquí propuesto, rebalsaba su pura estatalidad. El mismo
era más que la pura administración y distribución de lo sensible. Podría pensarse
entonces que dicho término alojaba una escisión interna que no le permitiría coin-
cidir consigo mismo. A partir de ello, lo que otrora se denominaba sociedad –que
sería el lugar donde habitaban los movimientos sociales– para diferenciarse de
aquel, pasaba a ser entendida ya no como una exterioridad respecto al Estado, sino
como algo que lo habita tensionándolo desde su interior (Catanzaro, Op. Cit.).
213
En conclusión: ni sociedad contra el Estado, ni Estado como impulsor de lo im-

posible. No era válido salir de una dicotomía recayendo en otra.
Esa tensión conceptual ya había sido señalada por Tatián cuando en una de sus
tesis publicadas en Pensamiento de los confines consideraba la posibilidad de pen-
sar que “una política orientada hacia la producción de acontecimientos no es in-
compatible con la perspectiva que considera aún necesario pensar el Estado y ac-
tuar en sus instituciones” (2009: 19). Fue este autor quien vislumbró también la
complejidad que encerraban las experiencias políticas argentina y latinoamericana,
las que mostraban que el Estado era mucho más que una entidad en sí misma con-
servadora, que una máquina opresora por naturaleza que traba cualquier intento de
transformación social y política.
¿Había acaso alguna ley de la historia que condenaba al Estado a ser solo eso, es
decir, Estado de policía? ¿Se podía pensar en una forma de Estado que no esté re-
ducida a lo anterior, que aloje en sí formas de politicidad aunque sin querer reali-
zarla completamente?
Tatián (2012-2013) asumía entonces la opción por un pensamiento que adopta-
ra la forma de la conjunción de manera que, en lugar de excluir esto de aquello,
procurase concentrarse en el desafío de atravesar la y. De esa manera se podían
poner en tensión las identidades ya constituidas que toda concepto ostentaba, tal
era el caso de política y Estado. Al igual que Catanzaro, se trataba de escapar a las
formas de binarismo dicotómico entre los conceptos, ver sus posibilidades de ser y
de contaminarse uno a otro. Los conceptos podía ser otra cosa, y así intentaba re-
sumirlo desde la entrevista que le realizaran en El río sin orillas:
Simplemente creo que la actual experiencia latinoamericana ha conmovido la idea

de que el Estado es una entidad irremisiblemente conservadora que sólo administra
sin afectar intereses, perpetuándolos siempre. El Estado puede ser un contrapoder.
Y esto requiere liberar al pensamiento y la militancia de dicotomías demasiado
clausuradas en sí mismas, que han sido muchas veces desbordadas por los hechos
(Tatián, 2010: 297).
Visto de esta forma, el Estado no era lo otro de la política. Lo que había era Es-
tado y política, con el acento marcado sobre la y de esta relación.
La política de los movimientos sociales autónomos aparecía como causa inma-
nente del Estado y éste último era concebido como la instancia institucional que
potenciaba las prácticas políticas de aquellos (Tatián 2012-2013). La intención de
Tatián constaba en generar algún tipo de hospitalidad mutua entre las corrientes de
214
pensamiento autonomistas y las que ponía el énfasis en la figura estatal. Esto, a los
fines de que las primeras no renunciaran a establecer puntos de articulación (tanto
teórica como práctica) con el Estado; y que las segundas realizaran un esfuerzo que
evitase capturar completamente bajo la lógica estatal a los movimientos sociales
autónomos.
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216
La persistencia del Mito en la modernidad y la necesaria construcción… ∙ PACO SEMPERE
La persistencia del Mito en la modernidad y la

necesaria construcción (épica y ética) hacia una
nueva transición.
PACO SEMPERE
[email protected]
Universidad Nacional del Litoral
1. Resumen
Son muchas las evidencias que ponen de manifiesto la inviabilidad del modelo de
desarrollo económico tal y como éste ha sido entendido dentro de la lógica capita-
lista de acumulación incesante de capital. Sobre diferentes dimensiones y sobre dis-
tintos escenarios, se manifiestan los problemas que evidencian su agotamiento y la
situación de crisis global a la que nos ha conducido. Sin embargo, toda crisis estru c-
tural y sistémica, como es ésta en la que nos hayamos inmersos, presenta su epifa-
nía cultural en forma de mito que desde la modernidad articula y conduce hasta el
paroxismo nuestras vidas. Lo cual nos lleva hoy hacia una oportunidad ideal para
preguntarnos por alternativas y la necesaria construcción hacia una transición que
implique la práctica de nuevos proyectos, nuevos modelos que desde los planos p o-
lítico, económico, ecológico y social, puedan establecer relaciones distintas fund a-
mentadas sobre la armonía, la solidaridad, el equilibrio y la colaboración.
217
2. Introducción
Comenzamos preguntándonos, tal como lo hizo en su momento el gran his-

toriador de las religiones Mircea Eliade, ¿por qué, a medida que pasan los años, el
mundo tiende a desacralizarse ante nuestra mirada?. Un proceso cuyo comienzo él
fija en la modernidad, momento en el que se fractura la tajante escisión que las so-
ciedades tradicionales habían establecido entre el espacio/tiempo sagrado y pro-
fano (Eliade, 1965: 25-101). La desacralización de la que Eliade hace cuenta fue cer-
tificada oficialmente con el famoso epitafio nietzscheano del “Dios ha muerto” y que
a nadie se le oculta forma parte intrínseca de la Modernidad.
Es en este período en el que se abandona la creencia de que todo puede ser
explicado mediante la religión, y se procede a elaborar explicaciones científicas de
los fenómenos, es decir, se renuncia al Mito y se da paso a la Razón. En lo que Max
Weber llamaría “desencantamiento del mundo”. En la obra “La ciencia como voca-
ción” nos dice Weber que “la intelectualización y racionalización crecientes […] sig-
nifican que se sabe o se cree que en cualquier momento en que se quiera se puede
llegar a saber que, por tanto, no existen en torno a nuestra vida poderes ocultos o
imprevisibles, sino que, por el contrario, todo puede ser dominado mediante el
cálculo y la previsión” (Weber, 1919).
Esta lógica que surgió en Europa devino en una sociedad modernizada, bu-
rocratizada y secularizada que no tardaría en encontrar pequeñas sus fronteras ni
en imponerse al resto del mundo no sin catastróficas consecuencias. Simultánea-
mente a la conquista de las tierras ignotas por parte del europeo y de la aniquilación
de sus pobladores, sus modos de vida y su cultura se produjo el triunfo de la idea
del Progreso ilimitado.
Esta idea, convertida ya en mito en el siglo XIX, fue defendida en el siglo si-
guiente tanto por aquellos que creían que debía ser el mercado el que acercaría los
ansiados frutos del Progreso como aquellos que confiaban en la mano benefactora
del Estado. Ambos modelos económicos persiguieron el crecimiento sin límites
desatando una serie de fuerzas que terminaron de escapar al control del ser hu-
mano. Las sociedades postindustriales se enfrentan hoy día a una serie de incerti-
dumbres, inseguridad y riesgos sociales, políticos, económicos e industriales sin
precedentes, consecuencias todas ellas no deseadas de la modernización radicaliza-
da que escapan a las instituciones de control y protección diseñadas por el hombre.
Según Ulrich Beck, uno de los principales teóricos que mejor supo explicar la socie-
dad del riesgo global, la sociedad postmoderna asume una carga de riesgo que en-
cierra una peligrosa contradicción: la propia supervivencia de la especie.
218
Con la caída del muro de Berlín y el colapso de la U.R.S.S. se instala el pen-

samiento único, conjunto de ideas que defienden el capitalismo neoliberal y su sis-
tema de economía de mercado, considerado universalmente válido, inmodificable y
eterno, y que quedó como la única opción dándose por terminada la Guerra Fría e
incluso la misma Historia, cuya lógica se basa en que el Mercado es autosuficiente
para dar respuesta a todos los problemas de la economía, que rehuye el diálogo y
rechaza la discusión, conformándose en una especie de verdad revelada convencida
de la infalibilidad de sus planteamientos unidimensionales.
Ahora bien, la grave crisis ambiental que sufre la Humanidad actualmente
pone de manifiesto una contradicción con lo que Weber anunciaba apenas hace un
siglo. Es fácil constatar que el Pensamiento Único que se preconiza no es sólo eco-
nómico sino global y que por tanto penetra en centros académicos, universidades,
medios de comunicación, mandos estatales, grupos empresariales, dirigencias polí-
ticas y organismos internacionales. En nombre del Progreso y de la Razón se de-
fiende un modelo de desarrollo y unas estructuras socioeconómicas basado en un
proyecto capitalista de producción y consumo acumulativo, acrítico y sin límites,
que adquiere proporciones globales y que por estas mismas razones se inserta fuer-
temente dentro de nuestros patrones culturales. Como consecuencia de todo ello
nos encontramos en un mundo en el que nuestra forma de vida ya no es sustenta-
ble, las desigualdades escandalosas y criminales y en el que la democracia ha sido
menoscabada de tal forma que el Estado-Nación se demuestra inoperante para en-
frentar unos problemas que escapan a sus fronteras. Por todo ello consideramos
que nos encontramos con un problema de carácter civilizatorio en el que está en
juego nuestra propia supervivencia.
A diferencia de lo que pensaba Weber hace un siglo, pensamos que el Mito
persiste hoy en día en la creencia en un Progreso, selectivo con algunos cuantos; en
un crecimiento económico sin limites, olvidándonos que vivimos en un planeta con
recursos finitos; y en unas instituciones que reeditan una serie de poderes “ocultos
e imprevisibles” que dejan al hombre desamparado en su arrogancia por pensar que
“todo puede ser dominado mediante el cálculo y la previsión”.
3. La persistencia del Mito en la modernidad
Sin pretender suscitar un debate estéril acerca del nostálgico adagio de que
“cualquier tiempo pasado fue mejor” coincidimos con la conocida cita del escritor
británico Chesterton: “cuando se deja de creer en Dios, se cree en cualquier cosa”.
219
La Ilustración supuso el ocaso de la religión, la superstición y la tradición y si

bien lo consiguió parcialmente en virtud de ese “desencantamiento” weberiano al
que hacíamos referencia anteriormente, no fue un proceso aceptado de una vez ni
universalmente. El orgullo de la racionalidad moderna por desmantelar el universo
del mito va a encontrar una primera reacción histórica en el romanticismo. El ro-
manticismo reconocerá en el mito, oponiéndose a la fe en la ciencia y el progreso
modernos, una verdad ancestral revelada a la humanidad y sedimentada en la tra-
dición. Para los románticos, como posteriormente para los surrealistas, el mito
muestra que existe algo en la historia de la humanidad que se resiste a ser definiti-
vamente doblegado y superado en nombre de la razón.
En efecto a pesar de la afirmación de Weber su perspicacia le permite afir-
mar que la razón tecno-científica, a diferencia del mito o la religión, está incapaci-
tada para ofrecer una respuesta a la cuestión crucial que concierne a la existencia
humana, aquella relativa al qué debemos hacer y cómo debemos vivir. El hombre
está perdido y desolado en un mundo sin divinidad.
El pensador alemán y padre fundador de la sociología dejó un camino abier-
to que muchos otros recorrerían tras él. Max Horkheimer y Theodor Adorno re-
frendaron años más tarde sus ideas cuando afirman al comienzo de su emblemática
Dialéctica de la Ilustración: «El programa de la Ilustración era el desencantamien-
to. Pretendía disolver los mitos y derrocar la imaginación mediante la ciencia»
(Horkheimer y Adorno, 1994: 59).
De la misma opinión sería Heidegger cuando encuentra en la esencia de la
ciencia moderna y en la objetivización técnica del mundo la simiente que abona la
emergencia del nihilismo que profetizara Nietzsche a finales del siglo XIX. La épo-
ca moderna es, para Heidegger, la que lleva a cabo el ocultamiento de la divinidad,
de lo sagrado, del mito.
Sin embargo, y pese a la intensa labor de la Ilustración en ese proyecto de
ocultación, pensamos que durante el siglo XIX se produjo una de las batallas más
arduas dentro del pensamiento. Una lucha en la que no hubo un resultado claro, ni
vencedores o vencidos y cuyas consecuencias vivimos todavía en la actualidad. Se
enfrentan por un lado el pensamiento ilustrado, liberal, progresista, racionalista,
crítico, individualista, modernista, libertario y por el otro el pensamiento románti-
co, conservador, reaccionario, nacionalista, colectivista, feudal, arcaico, jerárquico,
autoritario.
Ilustrados y conservadores (aunque éstos últimos a regañadientes) van a
terminar poniéndose de acuerdo en algo: la Razón moderna y práctica nos traerá el
Progreso ilimitado y la Ciencia resolverá todos los males que acechan al ser hu-
220
mano. Por lo que en este proceso nos encontramos con que la razón moderna es, en
última instancia, también mítica, ya que posee, como el mito, un afán por ordenar
el mundo, por mantener a distancia la «angustia», aunque para ello recurra a la
aséptica objetividad del discurso científico.
Así nos encontramos que ese mito se consolida a lo largo de todo el siglo XX
pero que adquiere otro ritmo cuando a finales del mismo y de la mano de la globali-
zación se acelera hasta alcanzar los lugares más recónditos del planeta exportando
sus ideas, entre las cuales destaca la función pragmática del mito que implica que
éstos se conviertan en la base de ciertas estructuras sociales marcando una línea
genealógica para determinar quiénes pueden gobernar y quienes no. Por lo que
cumple una función legitimadora con sus creyentes y trata de herejes a aquellos que
se atreven a poner en duda sus dogmas.
4. Algunos indicadores sociales, culturales, económicos y

ecológicos de la actual crisis civilizatoria.
La crisis ambiental, que vivimos actualmente y cuyas evidencias son cada vez
más palmarias, está fuertemente ligada a los modelos de desarrollo y a sus estructu-
ras socioeconómicas, basadas en un proyecto de producción y consumo acumulati-
vo, acrítico y sin límites, que actualmente adquiere proporciones globales y que, por
tanto, por estas mismas razones se configura fuertemente dentro de nuestro patro-
nes culturales al punto de convertirse en un problema de carácter civilizatorio.
A la exigencia de satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas, presentes
(intrageneracionales) y futuras (intergeneracionales) con un planeta del que con-
sumimos o despilfarramos, según en qué parte de él nos encontremos, en 9 meses
lo que genera anualmente,se le suma el reto de mantener los sistemas biofísicos y
sociales sin los cuales la vida, entendida ésta como una convivencia armónica con la
naturaleza, es posible. Para ello es necesario una concepción diferente (re-
evaluación) de la vida del ser humano en tanto asunción de sus responsabilidades
cívicas en el marco de una democracia participativa que hoy por hoy no tiene unas
instituciones que posibiliten una acción global ante problemas de índole global.
Esta crisis ambiental evidencia también una carencia de herramientas político-
institucionales que impiden globalizar la política sumiendo a los sistemas políticos
democráticos en una crisis de gobernabilidad.
El planeta Tierra y la vida que en él se desarrolla tienen millones y millones de
años. La aparición de la especie humana es reciente (alrededor de 2 millones de
221
años). Antes de que existiera la especie humana, la Tierra tuvo muchos cambios
físicos, químicos y biológicos. Sin embargo, es a partir de la aparición del ser hu-
mano que, aunque insignificante, comienza a percibirse la huella que nuestra espe-
cie comienza a dejar en el espacio natural que habita, un espacio caracterizado por
la abundancia de unos recursos naturales que eran suficientes para satisfacer nues-
tras necesidades vitales. Adaptados a la naturaleza, supo aprovechar los beneficios
que ésta le proporcionaba. Recolectaba frutas, tubérculos y plantas silvestres, ade-
más de que en sus constantes migraciones pescaba y cazaba hasta satisfacer sus
necesidades alimenticias.
A partir del surgimiento de la agricultura, la domesticación de animales o el
perfeccionamiento de sus métodos de caza y pesca, el ser humano ha profundizado
la alteración de los procesos naturales, complejizándolos y acelerándolos. A la par
que iba creando las condiciones óptimas para la vida los cambios producidos fueron
más rápidos y graves, aunque los efectos negativos causados sobre la naturaleza
siguieran siendo intrascendentes.
En la medida en la que el hombre consiguió asegurar la sostenibilidad en el
tiempo de las distintas generaciones, se experimentó un desarrollo social que le
permitió una mejor organización, la formación de comunidades y la división del
trabajo. Ésto facilitó que la huella que el ser humano fue dejando, en un principio
casi imperceptible, comenzara a ser claramente visible en el entorno natural que
habitamos.
Asistimos por tanto a una relación dialéctica y contradictoria del ser humano
con el ambiente. Destruimos para sobrevivir por un lado, para crear vida, reprodu-
cirnos y tratar de vivir mejor por el otro.
Este impacto que el Hombre produce sobre el ambiente se “mundializa” en el
siglo XV con las aventuras colonizadoras de las potencias europeas sobre América
en primera instancia, para llegar a su consolidación sobre el resto de continentes en
el siglo XVIII y XIX con la instauración de los imperios coloniales. Teniendo como
consecuencia principal la conversión de todo el planeta en objeto de intereses de
una civilización, la occidental, que ha convertido en hegemónicos su modelo de
producción y consumo, mientras imponía las estructuras políticas y los patrones
culturales que lo legitiman (Meira Cartea, 2006).
En el aspecto cultural señalamos una primera consecuencia de cómo la Mo-
dernidad suprime otras formas de conocimiento, considerada por ella como de
marginales. El colonialismo europeo y norteamericano destruye los saberes propios
de los pueblos colonizados. Asistimos pues a un epistemicidio, concepto acuñado
primeramente por Boaventura de Souza Santos, entendido como la liquidación de
222
algunas formas de aprehender, crear y transmitir conocimientos-saberes comunita-

rios, ancestrales o los propios de ciertas culturas de naturaleza genuina especial-
mente tras el nacimiento y uso del método científico como único validador por par-
te de las clases dominantes convirtiéndose éste en una suerte de garante de la
objetividad que nos protege de la subjetividad, de lo irracional (Zeballos, 2015).
Con la Modernidad se desarrolla todo un corpus filosófico cuyas raíces son el
racionalismo y el pensamiento ilustrador del siglo XVIII, sintetizado en la propues-
ta de Descartes que consiste en que la naturaleza debe ser comprendida y dominada
para hacerla más disponible al hombre. En palabras de Grosfoguel el dios europeo
cristiano es antropocéntrico y androcéntrico. Es totalmente ajeno a la noción de las
energías cósmicas que en América toman la forma de la Pacha Mama y otras enti-
dades. El “pienso, luego existo” cartesiano está montado sobre la idea de un univer-
salismo: el conocimiento se produce más allá de cualquier particularidad y de cual-
quier situación específica. Y ésta es la base para descalificar e inferiorizar cualquier
otra forma de pensamiento “situado”. Es tradición de los hombres occidentales
(Grosfoguel, 2013).
Bajo estos parámetros, la ciencia y la técnica se convierten en los instrumentos
de los que nos servimos en los tiempos modernos para la realización de un proyecto
histórico específico: la experimentación, transformación y organización de la natu-
raleza. Esto hace que las ciencias y las técnicas se hallen definidas por criterios de
factibilidad y rentabilidad (Díaz, Martínez y Trujillo, 2011)
Con la Revolución Industrial y la generalización de las relaciones capitalistas la
relación del ser humano con la naturaleza sufrió modificaciones significativas en su
ritmo, amplitud, nivel, profundidad y grado de conciencia (Tommasino, Foladori,
Taks, 20XX).
Según estos autores, las modificaciones de ritmo se deben a que la producción
capitalista tiene al mercado como forma de organización social y éste está regido
por la competencia que te obliga a una producción constante. Las modificaciones de
amplitud ocurren cuando también por la producción capitalista y debido a las nece-
sidades de la competencia se expande por todo el planeta, con lo que el mayor ritmo
de extracción de recursos y generación de desechos se internacionaliza, profundi-
zándose al mismo tiempo la distancia entre el lugar donde los recursos fueron ex-
traídos y el lugar donde los desechos son lanzados. En tercer lugar tenemos las mo-
dificaciones de nivel, porque la utilización de la fuerza del vapor primero y de los
combustibles fósiles o la electricidad después permitieron un gran salto en las fuer-
zas productivas, con lo cual nuevos materiales y más distantes, tanto en extensión
como en profundidad, fueron posibles de ser apropiados por el ser humano. Las
223
modificaciones en la profundidad de transformación de la naturaleza se dieron con

la creación de productos no biodegradables, propiciado por la tercera revolución
industrial al comienzo de la década de los setenta del siglo XX. Para por último, y
también a partir de este momento, se vive una modificación en la conciencia hege-
mónica. La ideología dominante comenzó a preocuparse explícitamente por los
efectos degradantes de la acción humana sobre el ambiente. Ejemplo de ello es la
conciencia de que algunos de los recursos naturales para el proceso productivo pa-
recían agotarse o la contaminación del agua y el aire con los resultados perjudiciales
para la salud humana.
La fase actual de este proceso, la globalización, sería una forma de neo-
colonialismo más sutil y sofisticada que la denunciada en los años sesenta y setenta
del siglo pasado y que significa la profundización de los problemas ambientales que
enfrentamos hoy y que se conoce y padece como de una crisis ambiental global. En-
tendiéndose ésta como el deterioro progresivo y sostenido del funcionamiento del
sistema ambiente y que se evidencia y presenta cuando los límites físicos que sopor-
tan el sistema se exceden por algún motivo. A diferencia de otras crisis ambientales
a través de la cuales ha pasado el planeta a lo largo de su historia, la actual crisis
ambiental de carácter global tiene sus causas en los impactos ocasionados por los
seres humanos al presentarse la industrialización de los procesos de producción y
consumo de bienes y servicios.
Algunos indicadores ecológicos.
Para poder definir al planeta en estado de crisis ambiental existen ciertos indi-
cadores entre los cuales se encuentran:
- Deforestación de bosques: según un informe del Banco Mundial, cada
año, se pierde de 0.5 al 1% anual de la superficie forestal, y se estima que en los
próximos 50 años se perderán entre 10 al 40% de las especies por el proceso de ur-
banización, desarrollo industrial y agrícola.
- Erosión de los suelos: directamente ligada a la deforestación. Los suelos se
están agotando. Al erosionarse el suelo no retiene la humedad perdiendo nutrien-
tes. Con ello se producen menos frutos y en última instancia provoca una mayor
desertificación entendida ésta como la transformación de tierras usadas para culti-
vos o pastos en tierras desérticas o casi desérticas.
224
- Contaminación de agua: provocado por el manejo inadecuado del recurso.

Hasta ahora, los estados solo se preocupan de extraer y distribuir el agua, pero hace
muy poco para proteger las cuencas, los mantos acuíferos, los ríos y los lagos.
- Pérdida de la biodiversidad: La pérdida y deterioro de los hábitats es la
principal causa de pérdida de biodiversidad. Al transformar selvas, bosques, mato-
rrales, pastizales, manglares, lagunas, y arrecifes en campos agrícolas, ganaderos,
granjas camaroneras, presas, carreteras y zonas urbanas destruimos el hábitat de
miles de especies.
- En términos de contaminación del aire, además de la provocada por el
dióxido de carbono, está la infinidad de moléculas artificiales que el hombre ha li-
berado en el ambiente, cuya consecuencia más grave nos conduce al:
- Calentamiento global: este concepto engloba una serie de transformacio-
nes en el clima de la Tierra que impactan significativamente los ecosistemas, la vida
en general y la vida humana en particular y que acarrearía, entre otras cosas: el des-
congelamiento de los polos, la elevación de los mares y el cambio climático (Tom-
masino, Foladori y Taks, 20XX, Maldonado y Gonzáles, 2006) Las consecuencias
para el ser humano serán múltiples y catastróficas.
Gracias a estos indicadores, generados debido a los problemas ambientales en
el mundo, resulta evidente deducir que el mundo se encuentra en una crisis am-
biental global y que estos desastres se vuelven más recurrentes. Uno de los proble-
mas es hacer comprender que los desastres que ocurren y su incremento son debi-
dos a la acción entrópica del hombre que con sus pequeñas acciones o la omisión de
otras tantas y su efecto sobre el ambiente favorecen la creación de desastres.
En definitiva, la problemática ambiental contemporánea es un problema cultu-
ral, social, político, filosófico, ético, científico, técnico y económico de la civilización
actual. Una sociedad cuyo único criterio de racionalidad es la tasa de ganancia, el
crecimiento económico y la valorización de capital en la creencia de que continuar
esta alocada carrera nos lleva hacia el Progreso.
Existe un cierto acuerdo alrededor de la gravedad de los conflictos ambientales
en el planeta y de sus repercusiones sobre las generaciones futuras. Los impactos de
los conflictos a los que debe hacer frente la búsqueda de la sostenibilidad, como en
el pasado, incorporan y afectan a varias dimensiones: económicos, sociales, cultura-
les, medioambientales, institucionales, etc.
Los impactos sociales que la insostenibilidad del proyecto del modelo capitalis-
ta de producción y consumo ya se evidenciaban desde los primeros días de la fase
de industrialización. Por un lado, el colapso de las centenarias sociedades gremiales
y artesanales, por el otro, el brusco cambio de vida de las ingentes masas de campe-
225
sinos que se vieron forzadas a abandonar el campo y sus ancestrales formas de su-
pervivencia buscando en las fábricas “mejores” condiciones de trabajo, para termi-
nar encontrando su proletarización.
Esta noción de progreso ilimitado de la cultura industrial no sería cuestionada
seriamente hasta bien entrado el siglo XX, más concretamente a partir de la publi-
cación del informe “Los límites del crecimiento” de 1972 encargado por el Club de
Roma al MIT (Instituto Tecnológico de Massachussets).
Las principales conclusiones del informe fueron las siguientes:
- Primero, que los límites de crecimiento llegarían antes de un siglo, si no se
modificaban las tendencias de crecimiento de la población, la industria, la contami-
nación, la producción de alimentos y la explotación de los recursos naturales.
- Segundo, que se podían alterar estas tendencias de crecimiento con el fin de
establecer una estabilidad económica y ecológica capaz de ser sostenida en el futu-
ro.
- Tercero, que cuando antes se alteraran las tendencias, mayores serían las po-
sibilidades de éxito. Los autores exponen como una posible solución a este colapso
el "crecimiento cero" o "estado estacionario", deteniendo el crecimiento exponen-
cial de la economía y la población, de forma que el uso de los recursos naturales no
disminuyera por el crecimiento económico y de esta forma pudieran perdurar más
en el tiempo (Lobera, 2008)
Por otro lado existe otra dimensión que no puede ser ignorada. La dimensión
social que produce una creciente desigualdad social como otra manifestación de la
crisis ambiental. Desigualdad donde los «de abajo» son: pobres, enfermos, viven en
suelos erosionados, con recursos naturales depredados, con escasa agua potable,
obligados a migrar, y recibiendo la contaminación y desechos industriales de los
ricos. Concentración de riqueza y salud ambiental por un lado, y de pobreza y de-
gradación ambiental por otro, ambos fenómenos que corren de forma paralela.
En siguiente lugar es importante señalar que los métodos convencionales de
cálculo de rentabilidad económica no son adecuados para tener en cuenta la equi-
dad intergeneracional o intrageneracional, algo que es absolutamente imprescindi-
ble en un modelo de producción y consumo insostenible como el que vivimos ac-
tualmente y que evidencia las contradicciones de nuestra democracia. Por lo que es
urgente la búsqueda de un desarrollo sostenible el cual necesariamente implicaría
una gestión de los recursos naturales más equitativa con el futuro.
Algo que de tomarse en serio por parte de nuestras instituciones políticas con-
llevaría a un cambio de mirada respecto a los actuales patrones de producción y
consumo que irremediablemente conducirían a una paulatina equidad en el actual
226
reparto de ingresos y gasto que por último conduciría a una paulatina disminución
de las desigualdades sociales. Algo que de nuevo pone en tela de juicio las contra-
dicciones y el estado de nuestra democracia.
Todo ello sería el comienzo de una transición hacia una sociedad más ética en la
que nuestro estilo de vida hoy no ponga en peligro la vida de las generaciones futu-
ras. Una transición épica puesto que no se trata de cambiar tan sólo algunas de las
actuales características de nuestra forma de vivir, productivas o de consumo, sino
que se hace necesario desmontar las creencias que sustentan un mito que poco a
poco comienza a ser cuestionado ante el aluvión de evidencias ecológicas y sociales,
desastrosas e injustas todas ellas.
5. La necesaria construcción (épica y ética) hacia una nueva

transición.
Es por todos conocido las diferentes posturas que dentro del Sistema Interna-
cional se adoptan respecto a la crisis ambiental global. Estas distintas apreciacio-
nes, basadas en relaciones de poder asimétricas, son las que impiden la toma de
decisiones basadas en acuerdos comunes necesarios para mitigar los efectos que la
crisis está provocando con impactos cada vez más desastrosos. Ningún actor recha-
za la urgente necesidad de alcanzar acuerdos multilaterales para solucionar los dife-
rentes problemas que exigen rápida solución pero, la verdad sea dicha, al finalizar
cada una de las Cumbres la ausencia de consenso respecto a la toma de algún tipo
de pacto es manifiesta.
Desde la primera Conferencia Mundial sobre el Clima convocada por la ONU en
1979, pasando por la creación de la Comisión Mundial del Medio Ambiente y del
Desarrollo en 1983 o del Panel intergubernamental sobre Cambio Climático en
1988 que allanaron el camino para la celebración de la primera Cumbre de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible realizada en Río de Janeiro en 1992, pasando por
Kyoto cinco años más tarde o la más reciente Río +20, los fracasos han sido reitera-
dos prolongando así respecto de la posibilidad de alcanzar un acuerdo eficaz para
mitigar el calentamiento global (Estenssoro Saavedra, 2010)
Por lo que se manifiesta que más allá de las evidencias científicas nos encon-
tramos con una serie de problemas con causas sociales que requieren soluciones de
carácter político. Al respecto Beck ha señalado que "con el discurso ecológico se
experimenta todos los días el fin de la política exterior, el fin de los asuntos internos
de otro país, o sea, el fin de los llamados Estados nacionales" (citado en Estenssoro
227
Saavedra, 2010). Por lo que nos encontramos con problemas globales que sobrepa-
san las lógicas de resolución locales y la soberanía de los estado-nación.
Unos estados-nación que toman sus decisiones políticas bajo la lógica del corto
plazo marcadas por el ciclo electoral. Algo absolutamente ineficiente a la hora de
afrontar problemas del calado como al que nos enfrentamos como el cambio climá-
tico.
El nivel global del problema hace que esta reforma deba aplicarse en todos los
países para que sea efectiva, de esta forma se evita que algunos pongan en peligro la
sostenibilidad global. Unas políticas comunes a nivel global significan que debe ha-
ber una gobernanza común al mismo nivel. Estas políticas deben marcar la necesa-
ria unidad de acción global y para eso se debe disponer de un sistema de institucio-
nes que tenga un mandato claro y contabilizable. Es necesaria, consecuentemente,
más que nunca la creación de una institución supranacional que controle y gestione
el cumplimiento del requisito de sostenibilidad a escala global.
En todo caso, esta institución resultante ya sea bajo el marco de la Organización
de las Naciones Unidas o uno nuevo, debería tener su referente en los distintos paí-
ses y regiones, cuyas funciones serían las siguientes:
- Controlar las distintas variables relativas a la sostenibilidad: elaboración y
control de los indicadores físicos, biológicos, ecológicos, médicos, económicos u
otros relativos a la sostenibilidad.
- Actuar a favor de los derechos de las GGFF: debe vigilar que los agentes eco-
nómicos sigan prácticas de evaluación y gestión sostenibles.
- Incentivar y financiar el paso a prácticas sostenibles: la nueva institución debe
tener la capacidad de crear los incentivos necesarios para que se produzca el paso a
prácticas sostenibles (Padilla, 1999).
La gravedad de los problemas ambientales globales hace necesaria la adopción
urgente de compromisos internacionales en tal sentido. No obstante, la situación
actual dista notablemente del escenario recomendado. Y estos compromisos debe-
rían ser el comienzo de una transición hacia un modelo que todavía está por definir.
Es un camino desconocido del que apenas estamos empezando a vislumbrar algu-
nos pasos que deberían llevarnos hacia lo que algunos autores denominan como
una sociedad en decrecimiento, es decir, hacia la desconstrucción de la economía en
pos de un mundo sustentable. Sin embargo, el decrecimiento a pesar de ser necesa-
rio no es suficiente. Como ya advertimos anteriormente el mito del crecimiento y el
progreso sin fin está fuertemente instaurado en nuestras conciencias por lo que la
abstinencia o la frugalidad no van a resultar aceptables.
228
Podríamos decir, junto a Enrique Leff, que el decrecimiento es una toma de

conciencia sobre un proceso que se ha instaurado en el corazón del proceso civiliza-
torio que atenta contra la vida del planeta vivo y la calidad de la vida humana (Leff,
2008). Efectivamente el decrecimiento implica la desconstrucción de la economía,
de una economía que lleva inscrita en su ADN el impulso a la acumulación del capi-
tal, a las economías de escala, a la aglomeración urbana, a la globalización del mer-
cado y a la concentración de la riqueza, al tiempo que se construye una nueva racio-
nalidad productiva.
Pasar del decrecimiento a la desconstrucción de la economía insustentable va a
significar dar un paso más que sirva para cuestionar todo el entramado científico y
filosófico que la Modernidad instauró. Se trata de recorrer el camino desde una ra-
cionalidad económica hacia una ambiental, por lo que la tarea es doble. Al tiempo
que se deja atrás una racionalidad que nos está poniendo al borde de la debacle se
debe reconstruir una nueva racionalidad que impliqueprocesos de reapropiación de
la naturaleza y de reterritorialización de las culturas. Al mismo tiempo que se bus-
can acciones estratégicas para no quedarnos en el mero teoricismo.
En conclusión y parafraseando a Leff “la transición hacia esta bioeconomía sig-
nificaría un descenso de la tasa de crecimiento económico tal como se mide en la
actualidad y con el tiempo una tasa negativa, en tanto se construyen los indicadores
de una productividad ecotecnológica y neguentrópica sustentable y sostenible. En
este sentido, la nueva economía se funda en los potenciales ecológicos, en la inno-
vación tecnológica y en la creatividad cultural de los pueblos. De esta manera po-
dría empezar a diseñarse una sociedad post-crecimiento y una economía en equili-
brio con las condiciones de sustentabilidad del planeta.Empero, de la racionalidad
ambiental no sólo emerge un nuevo modo de producción, sino una nueva forma de
ser en elmundo: nuevos procesos de significación de la naturaleza y nuevos sentidos
existenciales en la construcción de un futuro sustentable” (Leff, 2008).
Ante el consenso general de que el modelo de desarrollo tradicional basado en
el crecimiento económico como fin en sí mismo del desarrollo ha resultado ser
inoperativo para el conjunto de la población y del planeta es más necesario que
nunca apelar a la creatividad y para ellos podemos y debemos contar con el aporte
de todos. Uno de estos aportes nos llega desde Ecuador y Bolivia, países que incor-
poraron en sus constituciones el concepto de sumak kawsay o suma qamaña que es
un concepto originario de la cosmovisión indígena de estos países y que se podría
traducir como el “Buen Vivir” que en síntesis sería el intento de establecer una rela-
ción de desarrollo más armoniosa entre los individuos y de éstos con la naturaleza.
229
En el “Buen Vivir” conceptos como solidaridad y reciprocidad son fundamenta-

les puesto que hay una gran diferencia entre vivir bien y vivir mejor. Esta distinción
léxica es importante. Vivir mejor significa que alguien vive peor. Y en el “Buen Vi-
vir” se trata de que todos vivamos bien, por ende la idea de armonía se cruza en este
relato como queriendo impregnarlo todo, de forma que se respeten y asuman las
diferencias junto con las complementariedades.
Entre las bases fundamentales de este nuevo enfoque resalta la concepción de la
naturaleza como sujeto de derecho lo cual rompe con la vieja tradición del pensa-
miento o la economía occidental, que ven a la naturaleza como un recurso. Ésta
ahora pasa a ser un sujeto y un actor del desarrollo. Este nuevo paradigma trata de
romper con el mito que se construyó a lo largo de la modernidad y enfatiza una se-
rie de posibles caminos transitables: una sociedad de pluralidad de vida y calidad
de vida; una sociedad de alta sinergia; una sociedad de baja entropía; una sociedad
de equilibrio; una sociedad ecosimbiótica con su espacio; una sociedad de redes y
flujos dinámicos; y una sociedad de democracias locales directas (Medina, 2001).
6. Conclusiones preliminares.
Una de las primeras conclusiones que se evidencian después de todo lo dicho

anteriormente es clara. La imperiosa necesidad de que hay que cambiar el modelo
de desarrollo actual que está basado en la explotación y el consumo desenfrenado
de los recursos naturales. El antiguo paradigma fundamentado en la idea del pro-
greso ilimitado es falso. La civilización que se fundamenta en una idea del progreso
ilimitado esta en crisis, puesto que el “soporte” que nos da cabida, el planeta Tierra
y todos sus recursos a nuestra disposición, son limitados. Algo que, como ya dijimos
anteriormente, ya se evidenció empíricamente en el Informe Meadows elaborado a
petición de los países miembros del Club de Roma en 1972, donde se mostraron los
“limites al crecimiento”. En este informe se dice claramente que el crecimiento ili-
mitado de los sistemas socioeconómicos pone en peligro la sostenibilidad ecológica
del planeta. Hay que cambiar radicalmente nuestra manera de relacionarnos con la
naturaleza.
Para terminar con la idea de desarrollo y progreso que explota sin medida al
planeta y promueve al mismo tiempo un consumismo sin limites tenemos que cam-
biar:
- Nuestras políticas económicas
- Nuestros patrones de consumo
230
- Nuestra cultura del despilfarro

- Las relaciones de poder entre los países del Norte y el Sur, las multinacionales
y la población, los hombres y las mujeres.
- Incremento en la eficiencia del consumo de energía
- Cambio de la matriz energética: del petroleo y el carbón a medios de transpor-
te ecológicos lo que conlleva un incremento en el uso y desarrollo de fuentes de
energía renovables.
Para todo esto se vuelve imprescindible cambiar nuestra mirada e incorporar la

concepción de que nuestro sistema de producción, nuestro entramado económico
productivo y de consumo se realiza dentro del ambiente que es el lugar en donde se
desarrollan todas las actividades humanas, descartando la obsoleta mirada de que
el ambiente es aquel lugar separado de nosotros al que recurrimos cuando necesi-
tamos extraer algo para nuestro diario funcionamiento.
Y si es fundamental que se produzca este cambio político-institucional, con
nuevas instituciones supranacionales, no es menos necesario la dimensión partici-
pativa de una ciudadanía activa y creativa y por tanto consciente, fundamentales
para el desarrollo de la sostenibilidad que implicaría la toma de decisiones, la orga-
nización de foros de debate, la búsqueda activa de información, la elaboración de
materiales, etc.
Lobera (2008), sobre las propuestas de Arnstein (1971) y Borge (2005) sobre la
escala de participación, propone la siguiente escala de participación adaptada a la
sostenibilidad activa:
- Información: la declaración de Río, en su principio décimo, contempla la im-
portancia del acceso a la información para poder participar en los cambios orienta-
dos a la sostenibilidad.
- Comunicación: la comunicación de la información, la libre "comunicación de
pensamientos y opiniones", el diálogo, es fundamental para la construcción colecti-
va del conocimiento y la organización para la sostenibilidad activa.
- Consulta: las consultas o el referéndum son formas de participación que pue-
den ofrecer los gobiernos, las administraciones y varias organizaciones por las que
los ciudadanos pueden acceder a expresar sus opiniones sobre un cierto tema.
- Deliberación: son procesos de comunicación que profundizan en la reflexión,
debate y discusión sobre las decisiones, opciones y valores que impregnan cualquier
tema o problema sociopolítico, generalmente en procesos de toma de decisiones,
examen o evaluación.
231
- Toma de decisiones: en este nivel se participa en las decisiones de llevar a ca-

bo acciones orientadas a la mejora o corrección de una situación de insostenibilidad
y en sus aspectos específicos. Se trata de la participación en procesos de toma de
decisiones, como elecciones o el planeamiento urbano, en los que el resultado pue-
de contribuir a la mejora de la sostenibilidad.
- Acción creativa: en este nivel el ciudadano toma parte activa de una acción de
transformación orientada a la sostenibilidad. Las acciones, organizadas en grupo o
individualmente, que se llevan a cabo de manera consciente, autónoma y creativa,
suelen ser parte de un proceso de reflexión-acción y, por lo tanto, habrán implicado
otros niveles de participación activa. En este nivel se incluyen los procesos de edu-
cación por la sostenibilidad.
Con estas medidas y el marco político-institucional adecuado para fomentarlas
se puede iniciar un camino que involucre de una forma activa a los ciudadanos. Al-
go que resultaría mucho más sencillo si ya desde las mismas instituciones educati-
vas se incentivara en esta dirección a los estudiantes en su faceta de ciudadanos
responsables, conscientes y dinámicos.
Para ello debemos tener en cuenta que cualquier planteamiento estratégico de
una educación enfocada en contra de las derivaciones perversas de la globalización
y, en especial, contra la creciente desigualdad en el reparto de recursos y cargas
ambientales, debe contemplar la dimensión ambiental y, por lo tanto, educativo–
ambiental como uno de sus ejes de acción. La mejora de la calidad de vida de una
comunidad depende tanto de la restauración de las capacidades sociales, económi-
cas, políticas y culturales para un desarrollo autónomo y endógeno, como de la
comprensión y manejo de las posibilidades y los límites que establece su entorno y
el ambiente global para la satisfacción adecuada de las necesidades básicas de su
población a largo plazo (Meira Cartea, 2006).
En la declaración de la Década de la Educación para el Desarrollo Sustentable
(2005–2014), bajo los auspicios de la UNESCO, se demanda, de nuevo, el diseño de
políticas y estrategias sectoriales específicas. Sin embargo, las soluciones estructu-
rales que se proponen en el mismo documento apuntan a un crecimiento sostenido,
aunque ambientalmente responsable, y más acelerado en los países subdesarrolla-
dos, y a medidas de control demográfico –principalmente en el Tercer Mundo–
para reducir la presión de la pobreza y de los pobres sobre los recursos, como ejes
estratégicos para conciliar la sociedad de mercado con los límites de la biosfera.
Es necesario proponer un cambio de valores y hacer de esos nuevos valores una
de las claves de un cambio social más profundo. En definitiva, no hemos de olvidar
que cualquier alternativa de futuro pasa por reformular el modelo de desarrollo
232
socio–económico para atender a una doble aspiración: la satisfacción universal y

suficiente de las necesidades humanas básicas y la perdurabilidad ecológica que
permita garantizar dicha satisfacción a largo plazo. No podemos ser menos ambi-
ciosos ante la problemática a la que nos enfrentamos.
El hecho de incurrir en severas contradicciones, fundamentalmente entre los
valores y los hábitos pro– ambientales que se pretenden inculcar y aquellos otros
que operan en el marco de la sociedad del consumo y del mercado global hace nece-
sario el que una educación orientada a la promoción de la defensa de los valores
ambientales, considerando todas sus dimensiones y en el mayor espectro posible,
responda estratégicamente a los retos de la era global tiene que ver con la cultura,
los estilos de vida y las formas de subjetividad que ésta potencia, sobre todo en el
seno protector y aparentemente seguro de las sociedades opulentas. Al decir de
Meira Cartea en pocos casos se cuestionan o problematizan el sentido, los fines o la
lógica subyacente del sistema, cuya bondad y racionalidad se da por supuesta y de-
finitiva.
Por lo que para concluir debemos decir que cualquier intento que las institucio-
nes educativas se propongan abarcar a la hora de acometer esta problemática am-
biental de carácter global y civilizatoria puede y debe de ser un vector de innovación
social, pero esto sólo puede suceder si se produce un cambio de modelo en la bús-
queda de un desarrollo verdaderamente humano.
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235
El mestizaje latinoamericano explicado desde el decadentismo… ∙ CARMINA SHAPIRO
El mestizaje latinoamericano explicado desde el

decadentismo de Carlos Octavio Bunge en su obra
Nuestra América (1918).
CARMINA SHAPIRO
[email protected]
Facultad de Humanidades y Artes – UNR
Resumen
El positivismo se caracterizó comúnmente por presentar una visión de progreso
ilimitado, consecuencia de la confianza en el desarrollo de la técnica, inspirada por
las revoluciones industriales. La eficacia de esta visión del mundo produjo una ex-
pansión simbólica que llevó a que se pretendieran explicar variadísimos fenómenos
haciendo uso de las mismas herramientas conceptuales, desde la físico-química de
los elementos hasta la psicología de los pueblos.
En este trabajo veremos cómo Carlos Octavio Bunge realiza un diagnóstico y explica
la idiosincrasia del hombre latinoamericano, desde su perspectiva tan inferior a los
ejemplares humanos europeos o norteamericanos. El planteo que hace C. O. Bunge
se puede encuadrar en el determinismo biológico, siendo un exponente particular
de aquellas visiones que encontraban en las condiciones climáticas y geográficas las
causas de las personalidades culturales. Para él clima y geografía son condicionan-
tes importantes, pero las diferencias fundamentales se dan en los cruces de “razas”.
Así, lo que diferencia a los hombres de Europa y Norteamérica de aquellos de Lati-
noamérica es su linaje genético. En los primeros el cruce genético dio por resultado
la excelencia, mientras que en los segundos dio por resultado la decadencia. De esta
manera, resultan fundamentales los conceptos de mestizaje, hibridación, atavismo,
y la idea de fatalismo geográfico y psíquico para comprender su planteo. El objeti-
vo de esta ponencia será mostrar algunos problemas argumentativos que surgen de
esta concepción, analizando como ejemplo las consecuencias que produce en el ám-
bito educativo.
Palabras claves: decadentismo / mestizaje / educación
236
Introducción
El proceso de desarrollo técnico-industrial que se inició en el siglo XVIII signi-

ficó que la humanidad conociera máquinas y aparatos imposibles de imaginar algu-
nos siglos antes. Sin embargo, es importante destacar que no se trató de “la huma-
nidad”, sino de una población determinada en un contexto determinado. No perder
de vista esto resulta fundamental para comprender la manera en que esta caracte-
rística cultural de Europa marcó las relaciones con otros grupos humanos. Esa pro-
ductividad era posible por cierto modo de pensar el tiempo y el conocimiento. Por
una parte, la consolidación del modo de producción capitalista implicó la encarna-
ción de un tiempo productivo, sólo valioso en tanto fuera capaz de generar utilida-
des o riquezas de algún tipo. Por otra parte, la ciencia sólo era hasta entonces “cien-
cia pura”, esto es, buscaba explicar los procesos naturales, investigaba causas,
regularidades, leyes, modelos matemáticos, pero no se preocupaba por la aplicabi-
lidad directa de esos resultados. Recién en 1776, en los inicios de la Revolución In-
dustrial, el filósofo Johann Beckmann establece un nombre para esta nueva área,
donde la ciencia interactúa con la técnica aplicada. Desde entonces, tenemos con
nosotros la “tecnología”.
La creciente capacidad de dominio del mundo natural posibilitó una mejora en
la calidad de vida como nunca antes se había visto, lo cual daba un aire de superio-
ridad a esos logros. A su vez, cuando estas culturas europeas entraron en contacto
con las culturas americanas, asiáticas y africanas, notaron como primer rasgo dife-
rencial la carencia en esos lugares de tecnologías tan elaboradas como las suyas.
Estos dos factores hicieron considerar a los pensadores de la época que el desarrollo
tecnológico era un indicador suficiente para conocer el “nivel de civilización” de
cada grupo humano. Es decir, sólo con saber el modo de organización social de un
grupo y su manejo positivo o deficiente del conocimiento científico, cada cultura
sería categorizada en una jerarquía cuya realización plena era la cultura europea.
Cuanto más lejos estuvieran de parecerse a la cultura europea, entonces menos civi-
lizados serían.
Es en este punto donde empieza a cobrar efectividad la metáfora que relaciona
a la historia del desarrollo de un individuo (ontogenia) con la historia del desarrollo
de la humanidad (filogenia). Tal como un bebé nace para convertirse en adulto,
como si ese fuera el sentido, el télos de su existencia, las sociedades humanas ha-
bían nacido alguna vez para convertirse en “civilizadas”. La Europa era pensada,
dentro de este esquema, como “la adultez”. Las culturas con menos desarrollo tec-
nológico y organizaciones sociales de menor complejidad eran colocadas en el pues-
237
to de “infancia”. Así, los exploradores europeos decidieron que hallaban en las “tri-
bus” americanas y africanas la niñez de su presente. En otras palabras, esas tribus
eran consideradas la versión primitiva de aquello que, una vez desplegada su si-
miente, se convertiría en el espíritu europeo, avanzado, civilizado, científico.
La visión de Carlos Octavio Bunge se inscribe en este esquema. Pero, antes de
analizar su planteo, es necesario abordar un elemento teórico más, en función de
comprender las premisas básicas que él mismo formula. Para eso estableceremos
un acuerdo muy general acerca de lo que consideraremos determinismo biológico.
La visión del mundo que surgió junto a la consolidación del modo de produc-
ción capitalista, estuvo fuertemente marcada por el mecanicismo. Pecando de caer
en una generalización algo inexacta, cabe afirmar que el mecanicismo se posiciona
en tensión con aquellas concepciones de la naturaleza atravesadas por la teología
tradicional. A grandes rasgos, la concepción mecanicista prescinde de toda acción
divina en las ocurrencias de los fenómenos físicos o naturales. Suele mencionarse a
este respecto una analogía que compara el funcionamiento de la naturaleza con el
de un reloj, en el que la activación de un mecanismo produce la activación de otro,
correlacionándose y funcionando autónomamente. Esta idea resultó muy fructífera
para investigar los fenómenos de la naturaleza en las incipientes matemáticas, as-
tronomía y física modernas. La confianza en el método científico, tan propia de la
época, significó que para una investigación fuera tomada por conocimiento científi-
co, debiera adecuarse a los supuestos metafísicos y metodológicos propios de aque-
llas ciencias que tanto habían crecido aplicándolos. Así fue como se pretendieron
explicar variadísimos fenómenos haciendo uso de las mismas herramientas teóri-
cas, desde la físico-química de los elementos hasta la psicología de los pueblos.
Se pretendió, entonces, establecer una relación fija, al modo de una ley univer-
sal, entre las condiciones climáticas y geográficas y el carácter de los pueblos, como
si las primeras fueran la causa mecánica y determinante de los rasgos culturales.
Desde este punto de vista sostendremos que el determinismo biológico afirma que
la carga genética, seleccionada y determinada por el medio ambiente, antecede,
condiciona y determina el perfil psicológico de los pueblos. Si bien en el momento
en que Bunge escribía, a principios del siglo XX, no se conocía el genoma humano,
es posible hablar de carga genética en la medida en que se reconocían y categoriza-
ban “razas” con ciertas características fenotípicas. Esas razas se suponían diferen-
ciadas por las condiciones ambientales. Y según esta interpretación determinista,
las razas también se pueden reconocer y clasificar por sus características psicológi-
cas. Es este el otro gran supuesto que sustenta la reflexión bungiana.
238
Los supuestos teóricos de Bunge
Bunge es un pensador que se inscribe en el marco teórico del positivismo, y sus

premisas de trabajo son las siguientes:
- Todas las manifestaciones de la vida de los pueblos, incluyendo su organiza-
ción política, son producto de su psicofisiología.
- Su psicofisiología es producto de la herencia étnica.
- La herencia étnica es producto del medio natural.
- El medio natural obra de dos formas, ya directamente sobre el organismo, es-
timulando por sí sus actividades, ya indirectamente, estimulándolas para la alimen-
tación. Cuando estimula por sí al organismo, lo hace en un orden puramente fisio-
lógico y psicológico; cuando lo estimula para la alimentación, en un orden doble, al
propio tiempo fisiológico y económico.
Al preguntarse Bunge dónde está el quid de la fatalidad, la causa causarum, el
primer principio de los hechos, el origen determinista de la historia, responde
queun fatalismo geográfico impone y determina un fatalismo psíquico, de tal ma-
nera que se pueden reconocer características fisiológicas y psicológicas propias de
cada pueblo según su ubicación geográfica.
“Su idiosincrasia es biológica, fisiológica, psicológica, económica, filosófica, religi o-

sa, sociológicamente; su idiosincrasia, su naturaleza es, digo, en parte hereditaria,
en parte de adquisición individual. Mas lo adquirido individualmente no llega a po-
seer importancia social mientras no tenga cierta intensidad suficiente; y cuando la
tiene, modifica, para lo futuro, la ancestral herencia... Por esto, si el medio es i m-
portante, lo es principalmente por cuanto modifica la herencia.”1
En el contexto de su pensamiento positivista, Bunge cree posibles las analogías

y las extrapolaciones conceptuales desde el ámbito de la naturaleza al ámbito de la
vida humana. Y dice, fundamentándose en Darwin, aunque no sea clara la división
de “razas” y “especies” humanas:
“la biología nos suministra dos o tres principios generales aplicables a todas las ca s-
tas, variedades y especies: el atavismo en el mestizaje, y la correlación de los carac-
teres somáticos y psíquicos. [...] Aplicado este criterio a las razas humanas, llega-
1. BUNGE, CARLOS OCTAVIO. Nuestra América. Ensayo de psicología social. Colección La Cultura Argen-
tina Ed. C. Vaccaro. Buenos Aires. 1918. Versión digitalizada. Pág. 76.
239
mos a la consecuencia de que el mestizo tiende a reproducir un tipo de hombre

primitivo, o, por lo menos, antiguo y precristiano. Y esto, naturalmente, de un m o-
do general y vago, lleno, como veremos, de paliativos y lógicas excepciones. Tal es el
principio del atavismo en el mestizaje humano. [...] no sólo existe una correlación
forzosa entre el orden físico y el psíquico; también hay caracteres físicos, aparent e-
mente independientes entre sí, que se conexionan y complementan. [...] En una pa-
labra, todo mestizo físico, cualesquiera que sean sus padres y hermanos, es un me s-
tizo moral.”2
Parece poder reconstruirse un supuesto muy significativo para dar forma a la

teoría bungiana. Como sustento, parece hallarse la teoría mendeliana de la herencia
genética, operando en una analogía. Esto es, así como los progenitores poseen ge-
nes dominantes y genes recesivos que determinan los fenotipos de la descendencia,
las razas o etnias humanas poseen rasgos psicofisiológicos dominantes o recesivos
que marcan su carácter y su adaptabilidad al progreso. En este punto es importante
comprender el papel que juega la idea de atavismo. Una mala combinación de ras-
gos psicofisiológicos recesivos, puede traer como consecuencia la desaparición de
una raza, o la falta de funcionalidad para no ser tan extremos. Si los rasgos psicofi-
siológicos resultan inarmónicos, los que se combinan serán los aspectos negativos,
produciendo una regresión o degeneración de la raza.
Claramente, todo esto es sostenido por Bunge desde una posición que valora el
modelo europeo de progreso. La hibridación y el atavismo aparecen como una re-
gresión a modelos humanos cuyo sentido existencial corresponde a otras épocas, y
por lo tanto resultan inadaptados. No es casualidad que Bunge diga “el mestizo
tiende a reproducir un tipo de hombre primitivo, o, por lo menos, antiguo y pre-
cristiano”. Lo “antiguo y precristiano” se ubica en la progresión valorativa propia
del positivismo en la parte más baja de la escala, lo primitivo, lo más cercano a la
animalidad.En el polo contrario se ubica la modernidad europea. Para él, ese es el
camino que debiera seguir la humanidad toda. Si la especie ha de sobrevivir y con-
tinuar su camino por esta Tierra, ha de ser resguardando y protegiendo -e imitando
en lo posible- esa psicofisiología evolucionada.
A continuación veremos cómo Bunge utiliza este esquema para elaborar un
diagnóstico de la realidad argentina.
Aplicación de su teoría al análisis de la situación argentina
2. Ibíd. Pág. 94-97.
240
Dado que su intención es brindar una explicación para el estado de cosas de la

Argentina de esos años, cerca del primer centenario, se dedica a analizar los oríge-
nes étnicos de nuestro país. Reconoce tres grandes afluentes en la formación del
carácter criollo: los españoles, los indios americanos y los negros. Para cada uno de
ellos, construye un relato histórico y característico, que recuerda un poco a los rela-
tos de los contractualistas modernos.
En el caso de los españoles,el rasgo psicológico que predomina es la arrogancia
por sobre cualquier otro. Desde los primeros tiempos de su conformación como
grupo social en la península, la arrogancia va adoptando diferentes formas. Bunge
sostiene que primitivamente la arrogancia española fue sólo espíritu guerrero. En
contacto con los romanos, conquistados por ellos, esa arrogancia se vertió en espíri-
tu filosófico y jurídico. Con el régimen feudal, tomó una impronta caballeresca. Con
la hegemonía católica, se volvió teológico. El absolutismo monárquico le da una
impronta conquistadora; la colonización de América la vuelve una arrogancia eco-
nómica. En esta enumeración, la arrogancia se plasma en valores positivos, que
contribuyen al progreso del espíritu. Sin embargo, con el paso del tiempo, no se
mantuvo con esa impronta positiva. En algún momento comenzó su decadencia y a
partir de allí degeneró en matonismo, fanfarronería y verbosidad.3
Esta arrogancia, sentimiento bélico por excelencia, deriva, así, en el desprecio
del trabajo: la arrogancia era la guerra; el trabajo, la paz. Afirma Bunge que es tam-
bién desprecio del trabajo manual, de los ministerios mecánicos, considerados “ofi-
cios viles”.Una fase poco observada de la ibérica arrogancia se marcó en la conquis-
ta de América: la avaricia adquisitiva. Pero además, este sentimiento se convierte
en su aparente opuesto: la prodigalidad, que se presenta como una avaricia negati-
va.
“Quien recoge el oro a manos llenas como un tributo que le debe la naturaleza, lu e-
go lo desparramará también a manos llenas para los hombres le rindan a su vez tri-
buto. De ahí que jamás fuera la codicia española espíritu práctico, comercial, pr o-
ductivo y ahorrativo, antes bien una prodigalidad invertida, una prodigalidad de
adquisición.”4
Según Bunge, la misma arrogancia que mueve a los españoles a llenarse de lujos
que los distinguen del vulgo, esa misma arrogancia los mueve a repartirlos para ser
3. Ibíd. Pág. 58.

4. Cf.ibíd. Pág. 40-41.
241
alabados. De este modo, la arrogancia que logra la riqueza trae como propio efecto
económico la miseria, de la cual la degeneración del pueblo representa el efecto an-
tropológico.
En cuanto a los indios americanos, Bunge sostiene que su inferioridad fue con-
vertida en condena al ser conquistados y pulverizados sus imperios, dando los colo-
nizadores comienzo a la magna tarea de explotar las incalculables riquezas de las
Indias Occidentales. El trabajo era considerado indigno del hombre libre por los
hidalgos españoles, quienes, en consecuencia, esclavizaron a los indios, cargándolos
de cadenas y obligándolos a explotar minas y cultivar la tierra para el solo provecho
de los conquistadores5.
Quedaron, así, los indios en condición de bestias, leños y piedras, y, en su trato,
los conquistadores conciliaron cómodamente los dictados de su conciencia con los
desmanes de su codicia y hasta de su lujuria. En este estado de cosas, no faltó un
espíritu noble que se condoliera por tantas maldades a los indios, como fray Barto-
lomé de las Casas, y se autorizó entonces, la trata de negros. Supuesto contrapunto
humanitario, esta nueva venta de carne humana, por violenta que fuera, pretendía
ser menos cruel, y, sobre todo, más eficaz que la caza de indios, por la mayor resis-
tencia física de los negros. Sin embargo, Bunge la considera una idea funesta, pues-
to que con ella se lega un mestizaje más para el futuro de Hispano América, sin si-
quiera representar una mejora material para los indios.
Asimismo, América ya se encontraba poblada por débiles y resignadas tribus
aborígenes, gente triste según Bunge. Agrega más adelante en su ensayo que la Ale-
gría es hija de la Libertad; y a su vez la Libertad es hija del Individualismo y la Dis-
ciplina6. Con estas reflexiones Bunge está indirectamente afirmando de los aboríge-
nes que son lisonjeros, son sometidos al grupo, no son libres ni pueden, por lo
tanto, poseer alegría. La Tristeza era así una condición general de las razas aboríge-
nes: un rasgoprincipalde su psicología, corolario de su Fatalismo y su Venganza.
La conquista no significó un cambio de este espíritu, puesto que no era tampoco
alegre la misma raza conquistadora. La vieja risa goda se había apagado para siem-
pre con las libertades comunales, con los últimos fuegos de las libertades hispáni-
cas, en los labios de Padilla y de Lanuza. El pueblo Inquisidor por excelencia, el del
Escorial, el que artillaba la Invencible Armada y los ejércitos del duque de Alba,
sostiene Bunge, no era un país sonriente. Un puñado de intrépidos aventureros so-
metió fácil y tranquilamente a los indios americanos porque representaba, para sus
melancólicas imaginaciones, la fatalidad. Dice Bunge al respecto:
5. Cf. ibíd. Pág. 86.

6. Nótese el uso de las mayúsculas por parte de Bunge: términos como ‘alegría’, ‘libertad’, ‘disciplina’,
‘individualismo’, las escribe con el espíritu de las pretensiones universalistas de la época.
242
“Pronto se advierte que la organización precolombiana de los dos grandes imperios

americanos, el azteca y el incaico, presenta notables semejanzas con la de los anti-
guos imperios asiáticos. ¿Cuál es el primer rasgo psicológico de estos últimos pue-
blos, a diferencia de los europeos? Sin duda la pasividad de las grandes masas de
hombres, la resignación con su destino... en una palabra, el fatalismo oriental. Pues
bien, el fatalismo oriental constituye la cualidad característica de mexicanos y pe-
ruanos, y esta cualidad explica, en parte, su fácil conquista y sometimiento.”7
De acuerdo al determinismo biológico y psicológico establecido por Bunge, los

criollos heredan la idea y el sentimiento de la arrogancia y la prodigalidad españo-
las, la tristeza y la melancolía de los indios americanos, y el servilismo y la infatua-
ción cacical de los negros. Estos factores psicofisiológicos resultan inarmónicos, por
lo que su mezcla puede considerarse una forma espiritual de hibridismo antropo-
lógico, cuya consecuencia es la falta de sentido moral. Es decir, la mezcla de estos
rasgos inarmónicos -como si fueran genes recesivos- produce la aparición de carac-
teres psicológicos negativos, que hacen de la combinación resultante un espécimen
en degeneración. Por este motivo, y según esta interpretación de Bunge, los criollos
deberían mezclarse con otras razas:
“Es que la sangre africana entronca admirablemente con la española, al menos con
la de los españoles del Sud, porque como he dicho, según enseñan los modernos a n-
tropólogos, los iberos primitivos fueron en parte inmigrados de África, fueron
afroeuropeos. De ahí ciertas afinidades que dan carácter a la mezcla. No así la de
hispanos e indios, pues éstos descienden de un tronco probablemente aislado desde
el período cuaternario. Por ello podría llamarse al cruce hispanonegro, simple mes-
tizaje; al hispanoindio o afroindio, verdadera hibridación. Y cuando intervienen los
tres elementos -indígena, español y negro-, el hibridismo es tal, que la degeneración
será casi siempre su consecuencia inmediata, hasta la disolución de la falsaespe-
cie...”8
El carácter europeo es caracterizado por Bunge como Modesto, lo que deriva en

una igualdad práctica que permite la práctica democrática verdadera; Alegre, que
recordemos devenía de la Disciplina, el Individualismo y la Libertad; y Diligente,
rasgo cardinal. De esta manera, se condensan en el carácter europeo todos los valo-
7. Cf. ibíd. Pág. 82.

8. Ibíd. Pág. 101.
243
res considerados positivos en la sociedad capitalista industrial. En contraposición,

el carácter criollo se caracteriza por la combinación de la Tristeza de los indios; de
los españoles, la Arrogancia; de los negros, la Pereza; siendo la Pereza el rasgo car-
dinal.
Esquema que brinda el mismo Bunge para explicar la dinámica de carácter, con algunos agregados para
favorecer la explicación
Lapereza criollaes definida por Bunge como consistente en una absolutayuni-

versal falta de actividad, física y psíquica. Una fase típica de la pereza criolla es la
mentira criolla, que se manifiestaen el uso del lenguaje, en los neologismos argen-
tinos de atorrar y macanear.
“Dos elementos la constituyen: la exageración imaginativa, tartarinesca, propia de

molleras andaluzas caldeadas por el sol del Mediodía, y el poco más o menos, el à-
peu-prèsde los pueblos decadentes, que no fijan sus ideas. [...] consiste, esencial-
mente en orillar todas las dificultades de la realidad inventando, a gusto de cada
uno, el mundo en que se vive. Es un continuo engaño de acomodamiento a una
inacción instintiva; el dejar hacer transformado en dejar fingir; un amable sistema
de disfrazar la vida para rehuir toda responsabilidad, todo trabajo... O sea una fase
ideológica y general del mal de raza, la pereza.”9
9. Ibíd. Pág. 125-126.
244
Este uso de la mentira se contrapone al uso europeo, cristiano, activo, del Ser.
Por tanto, se vuelve inseparable del carácter triste, ya que la melancolía y el suave
desgano consumen todas las energías, sin que quede ninguna para reír.
La arrogancia española, al trocarse en criolla, pierde los frenos medievales y re-
ligiosos que antes le morigeraban y contenían, y se hace una idea fuerza social de
incontrastable violencia: llega a generar una egolatría o autolatríadesesperada,
anárquica, disolvente. Según Bunge esto se traduce en que en las áreas rurales cada
cual se pone sobre la ley, no respetando normas ni autoridades; y en que en las ciu-
dades, suele hallarse un agudo donjuanismo, envidioso y difamador10.Es a su vez, la
atribución de una superioridad indeleble o innata, infusa, inspirada, obtenida por
obra y gracia del Espíritu Santo, sin esfuerzos, sin trabajo. Es el boato que da pres-
tigio a la psicología de los que, sin valer por sus propios méritos, se valen de los aje-
nos. El esquema cierra a la perfección cuando Bunge corola la descripción diciendo
que la Arrogancia es el orgullo de la pereza.
Sin embargo, el carácter argentino no se halla definido, siendo todavía una ne-
bulosa. El genio criollo tiene sobre el europeo la inaccesible superioridad de una
inocente ausencia de dolorosas pasiones tradicionales y de egoístas prejuicios. Bun-
ge sostiene que es “un río de metal en fusión”, y el escultor, construyendo sus mol-
des, puede darle todavía una suprema belleza que jamás vieron los siglos11.
Como veíamos más arriba, para Bunge las causas primeras de los rasgos psico-
fisiológicos se hallan en el medio ambiente de vida.Bunge presenta dos explicacio-
nes de la pereza, una económica y otra psicofisiológica, y a través de ellas llega a la
solución que propone. Expondremos a continuación un fragmento original que, a
pesar de estar reducido, es algo extenso. Creemos que se podrá apreciar el valor de
conservar la literalidad del autor.
“La económica: es la abundancia lo que da al hombre, en los países cálidos, el háb i-

to de la pereza. La fisiopsicológica: es el excesivo calor lo que causa en el organismo
la depresión de la pereza. ¿Qué resulta, por tanto, la pereza de los pueblos de clima
cálido? ¿Hábito voluntario o depresión involuntaria? [...] En rigor, el hábito y la
depresión coinciden... [...]Según la teoría ecléctica que adopto, según la genérica
solución biológica, es, al propio tiempo, hábito remediable e irremediable depre-
sión... [...]la pereza: en su fase fisiológica raya en lo inconsciente involuntario (la
pereza-depresión); en su fase económica, en lo consciente-voluntario (la pereza-
hábito). [...] Pues bien; el ‘realismo ingenuo’ de la práctica nos dice que dentro de
10. Cf. ibíd. Pág. 138.

11. Cf. ibíd. Pág. 148.
245
nosotros hay algo que quiere, que puede querer; y que este algo, ilusorio o verdade-
ro, ‘puede querer’ mejorarnos... [...] Ante todo, ¡trabajemos! Ante todo, sobre todo,
por todo, ¡trabajemos! Y no me objetéis que decir que trabaje a un indolente es co-
mo decir a un enfermo que tenga salud... [...] a un enfermo puede decírsele ‘que
tenga salud’, prescribiéndole un régimen adecuado de vida, una acertada terapéut i-
ca. [...] Uno de los primeros si no el primer índice de civilización es, hoy por hoy, la
riqueza... La civilización es la riqueza, la riqueza es el trabajo, el trabajo es el frío.
Luego, el frío, mientras no anonade como en Laponia, ¡es la civilización!... Con e s-
tas premisas, el mal, nuestro mal, ¿es curable? ¡No podemos cambiar el clima ni la
sangre!... [...] Y con todo, el mal, nuestro mal, ¡no debe ser incurable! [...] No hallo,
pues, sino un remedio, un solo remedio contra nuestras calamidades: la Cultura, al-
canzar la más alta cultura de los pueblos europeos... ¿Cómo? Por el Trabajo. [...]
Nunca nos será dado trocar nuestra sangre, ni nuestra historia, ni nuestro clima;
pero sí podemos europeizar nuestras ideas, sentimientos, pasiones... [...] Por tanto,
mi Fórmula de la Regeneración puede bien conceptuarse ésta: La Cultura por el
Trabajo, la división del trabajo por la Modestia, el estímulo del trabajo por la Ale-
gría.Sólo así nos haremos nuestro sitio en la civilización europea, en la civilización
universal...”12
Algunas implicancias que el determinismo biológico imprime a la

educación
Para abordar esta parte del análisis, tomaremos de referencia el artículo de

Kaplan y Ferrero, “Los ganadores y los perdedores. Un examen de la noción de ta-
lentos naturales asociada con el éxito o fracaso escolar” (2003).
Allí los autores sostienen la existencia de una “ideología del talento” o de los
“dones naturales” que fundamenta el desempeño escolar en características psicofi-
siológicas, escondiendo el verdadero origen de las desigualdades sociales y justifi-
cando las jerarquías y ordenamientos sociales13. En otras palabras:
“las desigualdades en las condiciones para aprender se transforman, por una suerte
de alquimia social, en déficits de inteligencia o aptitud.” 14
12. Ibíd. Pág. 158-161. Valga aclarar que los puntos suspensivos que no están entre corchetes son del
escrito original del autor.
13. Cf. Kaplan, Carina y Ferrero, Federico. (2003) “Los ganadores y los perdedores. Un examen de la
noción de talentos naturales asociada con el éxito o fracaso escolar” (págs. 121-136) en Educación,
Lenguaje y Sociedad, Vol. I N° 1. ISSN 1668-4753. Pág. 122-123.
14. Ibíd. Pág. 126.
246
Es un mecanismo de gran potencia aquel por el cual la herencia social es trata-

da como herencia natural. Así como Bunge sostiene que existe cierto determinismo
biológico que o bien sustenta o bien impide el progreso(económico), Kaplan y Fe-
rrero sostienen que ciertos discursos escolares establecen unas aptitudes individua-
les de origen innato -y probablemente de herencia familiar- que explicarían el buen
o mal desempeño escolar. De esta manera, se categoriza a las personas según unas
supuestas condiciones psicofisiológicas imposibles de transformar, estableciendo lo
que debe ser percibido como normal para cada cual, y lo que son las expectativas
normativas para cada individuo15.Por supuesto, estos análisis se realizan de manera
individual, sin tener en cuenta las dinámicas sociales, históricas y culturales que
generan esos horizontes de posibilidad. La descripción del éxito o el fracaso escolar
con estos términos, contribuye a la producción misma del fenómeno, reproducien-
do las diferencias de origen social como si fuesen una consecuencia de aquellas di-
ferencias psicofisiológicas individuales.
En estos sutiles mecanismos es fundamental el rol que juega el discurso cientí-
fico, ya que es el que brinda los elementospara legitimar aquellas sentencias sobre
el estudiantado (o sobre las razas en el caso de Bunge), perdiéndose de vista que el
discurso científico también es de origen social y está atravesado por intereses de
financiamiento.En ese proceso se justifica, al mismo tiempo, la toma de decisiones
políticas, económicas y sociales. La consecuencia es que se obstaculiza la posibili-
dad de cambio, porque se oculta el hecho de que, en el fondo, la explicación que se
brinde es una más entre algunas posturas posibles.
Cierre
Lo que nos interesa destacar en esto es cómo la creencia en un determinismo de

base biológica genera una naturalización del estado de cosas, que impide analizar e
interrogar tanto los procesos históricos e institucionales, como las relaciones de
poder que generaron y posibilitaron ese estado de cosas. En cierto sentido, este tipo
de determinismo se establece como un paralelo de la visión acumulativa de la histo-
ria de la ciencia, como si el desarrollo de las sociedades humanas fuera una mera
acumulación evolutiva de aspectos positivos. Esta concepción de la historia ha sido
fuertemente cuestionada durante el siglo XX, por lo que no nos extenderemos en
este punto.
15. Ibíd. Pág.124.
247
Bibliografía
Bunge, Carlos Octavio. (1918)Nuestra América. Ensayo de psicología social, Buenos

Aires, Ed. Vaccaro.
Curtis, Barnes, Schnek yMassarini (2008). "La diversidad de nuestra especie: ¿existen
las razas?" en Curtis Biologia 7.Buenos Aires, Ed. Médica Panamericana.
Fox Keller, Evelyn. (1996)“El lenguaje de la genética y su influencia en la investigación”
en:QuarkN° 4, julio-setiembre.
Gvirtz S. (2000) “Los usos políticos de las ciencias naturales en la escuela: Argentina,
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gentinos Manantial.
Kaplan, Carina y Ferrero, Federico. (2003) “Los ganadores y los perdedores. Un exa-
men de la noción de talentos naturales asociada con el éxito o fracaso escolar” (págs.
121-136) en Educación, Lenguaje y Sociedad, Vol. I N° 1. ISSN 1668-4753.
Massarini, Alicia. (2011) “La teoría evolutiva como hilo conductor en la enseñanza de la
biología. Su tardía incorporación a la educación básica y media en Argentina” en Dar-
win en el Sur, Ayer y hoy. Contribuciones de la I Reunión de Biología Evolutiva del
cono Sur. Buenos Aires, Ed. Libros del Rojas - UBA.
248
Crítica y genealogía: Aportes al campo de la filosofía del Derecho ∙ SOFÍA ANAHÍ AGUILAR
Crítica y genealogía: Aportes al campo de la

Filosofía del Derecho.
SOFÍA ANAHÍ AGUILAR1

[email protected]
Becaria UBACyT, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires
Resumen
En el presente trabajo exploraremos las posibles compatibilidades que pueden pre-
sentarse entre la crítica en sentido técnico filosófico y la genealogía en Michel Fou-
cault. Analizaremos como estos modos de investigación y reflexión pueden ser apl i-
cados al campo de la Filosofía del Derecho. Nos interesa sostener que ambos
conceptos se constituyen en herramientas fundamentales para un estudio situado
históricamente y consiente de los procesos políticos que rodean todo fenómeno s o-
cial, pero que es particularmente relevante al momento del análisis de los institutos
jurídicos. El trabajo tendrá una introducción a los conceptos de “genealogía” y “crí-
tica” y luego se enfocará en caracterizarlos, mostrando las compatibilidades y dif e-
rencias que hemos podido encontrar a partir de este estudio. Luego nos centrare-
mos en ensayar cómo podría realizarse un estudio de los institutos jurídicos desde
esta perspectiva y cuáles serían sus aportes para el campo de la filosofía del dere-
cho.
Palabras clave: Crítica- Genealogía-Filosofía del Derecho.
249
Introducción
A lo largo del trabajo realizaremos un recorrido que propone delimitar los con-
ceptos de “crítica” y “genealogía”. Para ello nos hemos centrado principalmente en
la tesis doctoral de Reinhart Koselleck “Crítica y Crisis. Un estudio sobre la patogé-
nesis del mundo burgués” publicada en 1959 y el texto “Nietzsche, la genealogía, la
historia” de Michel Foucault. Ciertamente siempre es posible realizar otros recortes,
sin embargo por la especificidad, claridad y seriedad de los mismos es que los he-
mos seleccionado para la elaboración de este trabajo, el cual por supuesto no agota
el tema sino que lo introduce para posibles estudios posteriores.
En un segundo momento del trabajo mostraremos posibles compatibilidades
entre la crítica y la genealogía y ensayaremos posibilidades en el uso de estas he-
rramientas para el estudio de la Filosofía del Derecho en relación al análisis de los
institutos jurídicos explicitando los posibles aportes que estas proveen.
Este trabajo ha sido realizado en el contexto de la beca UBACyT de Maestría
“Hacia una crítica de la "genealogía" y una genealogía de la "crítica".” que se enmar-
ca en el proyecto UBACyT 2015-2017 “Implicancias recíprocas de la crítica jurídica
y la teoría del Estado. Un aporte epistemológico desde el anarquismo.”
Crítica
Durante los siglos XVIII y XIX se desarrollaron las ciencias en su sentido ac-
tual, como un discurso pretendidamente a valorativo, fundado empíricamente y con
pretensiones explicativas generales. Este período se caracterizó por desarrollar una
conciencia histórica que se expresa de dos formas.1
Por un lado Koselleck entiende que desde la sociedad civil burguesa se generó
una filosofía del progreso. Esta filosofía entendía que la humanidad debía ser en-
caminada hacia un futuro mejor, de paz, cuyo epicentro era Europa.2
Por otro lado se sostiene que toda teoría es condicionada por su contexto histó-
rico, lo que realza lo contingente de todo proceso.
Estas dos ideas aparecen entrelazadas, tensionadas entre sí, entre lo universal
racional y el particularismo histórico.
Es posible afirmar que es a partir de este juego que surge la crítica en los térmi-
nos en los cuales hoy la entendemos.3
1. DÁuria, A. (2015:35) Teoría y Crítica del Estado. Eudeba. Ciudad de Buenos Aires.
2. Koselleck, R. (2007:25) Crítica y Crisis. Un estudio sobre la patogénesis del mundo burgués. En Co-
lección Estructuras y procesos. Serien Ciencias Sociales. Editorial Trotta. Madrid.
250
Para Koselleck el grupo de vocablos que se vincula al concepto de crítica se in-

corpora a Francia e Inglaterra alrededor del año 1600 y son tomados del latín.
La expresión de critique y de crztzcism (y también criticks) se extiende durante
el siglo XVII. Primeramente se entiende por este término “el arte de un enjuicia-
miento adecuado al objeto”, y refiere principalmente a textos antiguos, pero tam-
bién a obras de arte y de literatura, y el autor agregará también “así como al pueblo
y los hombres”. La palabra habría sido utilizada primeramente por los humanistas
y también se denominó crítica al método filológico aplicado a las Sagradas Escritu-
ras. 4
A lo largo de su tesis Koselleck sostendrá que inicialmente la Crítica se separa
del Estado, de modo aparentemente neutral para someter a este a su veredicto5.
En este sentido podemos indicar que esto es así con el Estado pero también con
el resto de las disciplinas científicas ya que la crítica no permaneció limitada al
campo histórico, estético o filológico, sino que “se convirtió de modo general en el
arte de obtener, mediante un pensar racional, conocimientos y resultados ciertos”. 6
Así el autor sostiene que la crítica se convirtió en la auténtica actividad de la razón.7
El concepto de Crítica implica llevar a cabo una escisión o división. Esta realiza
juicios a partir del conocimiento producido por la disciplina, a partir de interrogar
los contenidos objetivados previamente.
Hacer crítica implica separar lo auténtico de lo inauténtico, lo verdadero de lo
falso y también lo justo de lo injusto.8
El autor entiende que este actuar implica una relación originaria con la imagen
dualista del mundo dominante a la razón. 9
El método crítico en los campos del saber humano y de la historia, implica asi-
mismo un proceso infinito de relativización.10
En este proceso el crítico “cumple sucesivamente con el papel de un abogado
demandante, y de un abogado defensor” debido a la doble función de acusador y
defensor, que se funden en un mismo actor, el crítico, quien se posiciona en una
instancia superior y se convierte en el abogado de la razón. 11
4. Koselleck, R. (2007: 98) Crítica y Crisis. Un estudio sobre la patogénesis del mundo burgués. En Co-
lección Estructuras y procesos. Serien Ciencias Sociales. Editorial Trotta. Madrid.
5. Idem. Pg 93.
6. Idem. Pg. 174.
7. Idem. Pg. 99.
8. Koselleck, R. (2007: 158) Crítica y Crisis. Un estudio sobre la patogénesis del mundo burgués. En
Colección Estructuras y procesos. Serien Ciencias Sociales. Editorial Trotta. Madrid.
9. Idem. Pg. 97.
10. Idem. Pg. 99.
11. Idem. Pg. 100.
251
Koselleck señala que en este actuar cada vez que se desenmascara, surgen nue-
vas circustancias suceptibles de ser criticadas, y que entonces se inventan métodos
cada vez precisos que a su vez identificaran nuevos inconvenientes.
Los ilustrados en su función crítica desenmascaran y ponen en evidencia, sin
embargo el autor entiende que el ejercicio constante de este actuar disuelve el con-
tenido propio de lo desenmascarado.12
Progreso y crítica se encontrarían íntimamente relacionados, incluso en los ca-
sos en los que esta es entendida como un camino de destrucción o como decaden-
cia.13
Brevmente entonces el concepto de crítica puede ser delimitado como lo hace
DÁuria quien indica que en un sentido técnico filosófico designa un modo particu-
lar de reflexión o de investigación orientado a evidenciar los supuestos, condiciones
de posibilidad o prejuicios en que se apoya un determinado discurso, teoría, con-
cepción o modo de pensar; es decir: en términos filosóficos, hacer “crítica” es poner
en evidencia –demostrar- los condicionamientos históricos, sociales y contingentes
de un determinado modo de pensar, lo que implica relativizar su validez14.
Genealogía
En el texto “Nietzsche, la genealogía, la historia” de Michel Foucault, este para

explicar el concepto de genealogía contrapone la idea de “origen” a la de “proceden-
cia”.15
El autor indica que Nietzsche cuando remite a la genealogía rechaza la búsque-
da del origen (Ursprung)16. Esto es así porque la búsqueda del origen se concentra
en recoger esencias, identidades cuidadosamente replegadas sobre sí, las formas en
si de lo estudiado. Es la búsqueda de una primera identidad.
El inconveniente que se presenta es que al Buscar encontrar lo dado, lo que es
en sí mismo, olvida los intentos y fallidos que lo preceden.17
Por otro lado, la genealogía busca y permite mostrar algo que se distancia de las
identidades transhistóricas.
12. Idem. Pg. 109.

13. Idem. Pg. 101.
15. Esta distinción puede hallarse en Foucault, M. (2004), Nietzsche, la genealogía, la historia. Pre-
textos, Valencia.
16. Traducido como origen.
17. Foucault, M. (2004), Nietzsche, la genealogía, la historia. Pre-textos, Valencia.
252
Cuando recurrimos conceptualmente a la procedencia (Erfindung) es posible

advertir que detrás de las cosas existiría algo muy distinto al origen, un comienzo
inconfesable, resultados de cristalizaciones de luchas personales. Invenciones. F.
dirá que nos aproximamos a lo que se encuentra en el comienzo histórico de las
cosas, mostrando la discordia y el disparate fundantes.18
Y es que justamente a partir de la genealogía se intentaría no encontrar cons-
tantes sino disrupciones, manteniendo la imagen de los sucesos fiel a la dispersión
que le es propia:, percibiendo los accidentes que los instauran, las desviaciones su-
tiles, los errores y los malos cálculos que han producido existencias válidas para
nosotros. Se busca “descubrir que en la raíz de lo que conocemos y de lo que somos
no están en absoluto la verdad ni el ser, sino la exterioridad del accidente”.19
La procedencia implica siempre el surgimiento de prácticas en un contexto
temporalmente situado y por ende rastreable, mientras que el origen es mítico y por
lo tanto, insondable.
La genealogía se opone así a un despliegue meta histórico y por ende a la bús-
queda de un origen, en tanto que este implica siempre la búsqueda de la identida-
des, mientras que la genealogía, intenta dar cuenta de los procesos de configuración
de las relaciones de poder, siempre contingentes.
Es posible afirmar que la genealogía como modo de investigación perspectivista
buscaría liberarse de todo supuesto metafísico supra histórico, lo que implica libe-
rarse de una finalidad predeterminada de la historia, pero también de toda univer-
salidad discursiva.20
Incluso los conceptos de verdad y de racionalidad son pasibles de ser analizado
a través de la genealogía ya que Foucault los problematiza a lo largo de toda su obra
porque entiende que estos han tenido su historia en la historia, tienen una proce-
dencia y que es posible situarlos.21
D indica que F pareciera de esta forma buscar liberarse del juego dialéctico en-
tre particularidad y universalidad que es instalado por la ilustración y con ello de
toda noción de racionalidad universalista en la medida en que esta sería también
contingente. Para DÁuria22 no es posible renunciar a toda racionalidad, ya que si
así fuera no sería decir algo inteligible.
Si bien coincidimos con el autor y creemos que la crítica que realiza es suma-
mente aguda, también creemos que una vía por la cual sería posible salvar este in-
18. Idem.
19. Idem.
20. DÁuria, A. (2015) Teoría y Crítica del Estado. Eudeba. Ciudad de Buenos Aires.
21. Foucault, M. (2004), Nietzsche, la genealogía, la historia. Pre-textos, Valencia.
22. Idem.
253
conveniente sería asumir que Foucault no pretende en su obra renunciar a toda

racionalidad (incluso discursiva) para poder escribir y teorizar desde ese pretendido
no lugar. Entendemos que el autor es consciente de si como un sujeto históricamen-
te determinado, contingente, precario y sujeto de la racionalidad epocal que lo
constituye. Y que sin embargo, sabiéndose no neutral, sabiendo que lo que produce
es desde la racionalidad que le es irrenunciable por constitutiva, decide obrar igual,
pero dejando en claro, casi como precaución para el lector, que él es también (y por
ende toda su obra) un producto de su época. Con lo que refuerza su tesis del poder
saber, siendo este extensible a su propia obra. Sin embargo, no es posible conocer
con certeza la intención del autor, ni si esta ha quedado plasmada adecuadamente
en su obra, por lo que la crítica realizada entendemos que además de válida es acer-
tada.
Compatibilidades y diferencias
Si bien somos consientes de que existe una tensión entre “Crítica” y “Genealo-
gía” en tanto al igual que existe una tensión entre progreso y particularismo, cree-
mos que es posible encontrar diversos puntos que ambas perspectivas tienen en
común.
Ambos son modos de pensar y de observar lo que las disciplinas producen como
saber. Buscan poner en evidencia los puntos ciegos de las teorías, los implícitos, los
silencios que resultan funcionales al sostenimiento de las relaciones imperantes de
poder.
Las dos buscan desterrar los presupuestos metafísicos y la transhistoricidad e
universalidad tan sostenidas por algunas teorías, mostrando también la imposibili-
dad de la neutralidad en el saber. Y es que ambas posiciones revelan las relaciones
de saber-poder.
Si retomamos el último párrafo anterior a este apartado y sostenemos que esto
es así, tanto la crítica desde la perspectiva de Koselleck (la cual se pretende a políti-
ca, pero esto no sería más que una pretensión) como la genealogía coincidirían en
un punto central, es decir, en que si bien ambos son métodos científicos a su vez no
es posible que renuncien completamente a implicar una decisión política.
Por último como acertadamente ha indicado DÁuria, Michel Foucault en su
obra pretende poner en duda toda racionalidad, relativizándola, y teorizando en-
tonces sobre racionalidades. Entendemos que la genealogía como es utilizada por el
254
autor va en la misma dirección. No pareciera sin embargo que la Crítica tuviera esta
pretensión tan amplia, y en esto se distanciarían.
Conclusiones
Consideramos que resulta significativamente relevante para la Filosofía del De-

recho el uso de estos abordajes. Por un lado, la analítica tradicional permite conocer
la estructura lógica de los sistemas normativos y así obtener un conocimiento bas-
tante completo del funcionamiento técnico de estos. Sin embargo, desde nuestra
posición resulta relevante para las ciencias jurídicas, una vez delimitado su objeto
de estudio y producidos saberes al respecto, realizar una crítica de los mismos, que
permita continuar visibilizando puntos flojos, funcionales a determinados actores
que se encuentran en posiciones asimétricas respecto de otros, y una genealogía y
no nos conduzca a los inicios inconfesables de los procesos que plasmaron dichas
normas para así tener una mirada integral, más completa y más comprensiva del
fenómeno jurídico.
Bibliografía
DÁuria, A. (2015) Teoría y Crítica del Estado. Eudeba. Ciudad de Buenos Aires.
Foucault, M. (2004), Nietzsche, la genealogía, la historia. Pre-textos, Valencia.
Koselleck, R. (2007) Crítica y Crisis. Un estudio sobre la patogénesis del mundo burgués.
En Colección Estructuras y procesos. Serien Ciencias Sociales. Editorial Trotta. Madrid.
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------------------ (2005), La verdad y las formas jurídicas, Gedisa, Barcelona.
------------------ (2004), Nietzsche, la genealogía, la historia, Pre-textos, Valencia.
Habermas, J. (1999), Teoría de la acción comunicativa, dos tomos, Taurus, Madrid.
------------------- (1998), Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de
derecho en términos de teoría del discurso, Trotta, Valladolid.
255
Continuidad y discontinuidad del orden jurídico estatal… ∙ PABLO DARÍO TABOADA
Continuidad y discontinuidad del orden jurídico

estatal. Crítica a la Teoría Pura del Derecho de
Kelsen .
PABLO DARÍO TABOADA

[email protected]
Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires
Resumen:
La teoría pura del derecho de Kelsen ha subsumido el concepto de Estado en el de
orden jurídico, emparentando ambos entes desde el plano del conocimiento. Tal
construcción intelectual opera gnoseológicamente como un punto de partida para
abordar el objeto de estudio del derecho positivo. Para dotar de consistencia lógica
y coherencia explicativa a las premisas de la epistemología kelseniana era menester
sostener que la deposición de un orden jurídico por obra de un hecho revolucion a-
rio o golpe de gobierno, implicaba la creación de un nuevo orden jurídico que debe-
ría asimismo contener como supuesto cognitivo, otra norma fundante básica capaz
de comprender la unidad normativa del sistema legal. Este ensayo pretende demo s-
trar la relatividad de tal aseveración, puesto que las ideas de Kelsen en el particular
ponen en tela de juicio la identidad planteada por su propia teoría, entre Estado y
orden jurídico. Los momentos de crisis institucionales o de anormalidad plantean
un problema concerniente a determinar si existe o no una relación de continuidad o
discontinuidad estatal respecto de un orden jurídico perimido y otro novedoso. Los
problemas lógicos y concretos que surgen en virtud de los casos límites (guerra,
ocupación, revolución o golpe, interrupción temporal de la vigencia de la ley, sece-
sión, rupturas varias) en torno a la normalidad o desgracia de un orden constituido,
ponen en evidencia que la asimilación de los conceptos de Estado y derecho posit i-
vo, carece de la confiabilidad suficiente para encasillarla en los patrones de l as ver-
dades científicas e inconmovibles. El trabajo propone una perspectiva diferente p a-
ra captar el sentido de las contingencias entre Estado y orden normativo que no
depende de la teoría pura del derecho, sino del método de comprensión histórico de
tipo realista.
Palabras clave: discontinuidad - Estado - Derecho – Kelsen
256
I. Introducción y objeto de la ponencia
La presente ponencia no es más que el resultado de las reflexiones que me ins-

piraron las discusiones sobrevenidas en virtud de la celebración de un seminario
sobre la Teoría Pura del Derecho de Hans Kelsen, dirigido por Aníbal D’Auria en el
ámbito de un programa de investigación en el Instituto Gioja de la Facultad de De-
recho de la Universidad de Buenos Aires. Gran parte de los debates de aquella mesa
se traslucen hoy en este panel. Cada autor ha resaltado según sus pareceres e in-
quietudes lo más llamativo de aquellas reuniones y hoy exponen sus observaciones
en estas III Jornadas de Ciencia Política del Litoral en Santa Fe. Por mi parte, pro-
cederé a comentar una cuestión específica que motivó mi atención sobre un punto
central de la teoría pura de Kelsen que merece ser observado.
El ensayo tiene como objetivo poner bajo examen la presunta confiabilidad
científica-epistemológica del lema kelseniano de entender la identidad de los entes
“Estado” y “derecho” como premisa central de su teoría pura, en cuanto reducción a
unidad científica del objeto de estudio de la ciencia jurídica en desmedro del viejo
problema de la dualidad del orden jurídico y el aparato estatal planteada por otros
juristas. Esta investigación pretende endilgar algunas críticas1 hacia la posición de
Kelsen al respecto, desde la óptica de los casos límites que ponen en jaque la conti-
nuidad de los órdenes jurídicos. Aclaro que los ejemplos que traeré a colación para
estudiar el asunto no están extrapolados de la obra de Carl Schmitt, -quién solía
prestar especial atención al problema de los casos extremos del orden jurídico-,
sino de algunas aseveraciones que realizó el propio Kelsen en diversas ediciones de
su obra cumbre y que fueron mantenidas en su versión final de 1960 y que me han
parecido incongruentes.
Adelanto que solamente se torna posible determinar la veracidad del lema de la
identidad o dualidad de los entes “Estado” y “derecho”, desde las situaciones límites
que se presentan en la realidad jurídica y no desde la mera construcción epistemo-
lógica. Por ende, el problema concerniente a la continuidad o discontinuidad del
orden jurídico se convierte en el prisma ineludible que permite desentrañar el meo-
llo del problema. La resolución del pleito no debe basarse en una intelección cientí-
fica, sino que la ciencia - si entendemos por ella, la actividad que describe cierta
porción de la realidad-, debe verificar primero la situación del caso para luego cons-
truir su aparato explicativo y no a la inversa.
1. Entiéndase por críticas, algunas observaciones que marcarían algunas tensiones o incongruencias en
el pensamiento científico kelseniano sobre el tema de la unidad de la ciencia del derecho.
257
II. Breve descripción de las ideas de Kelsen sobre Estado y orden

jurídico
Sin perjuicio de los matices que envuelven toda la inmensa obra de Kelsen des-
de sus “Hauptprobleme2” de 1911 hasta su Teoría General de las Normas3, algunas
de sus ideas se han mantenido inconmovibles en el transcurso de su producción
intelectual. Entre las certezas que patentó como premisas lógico-epistemológicas
indispensables para precisar el objeto de estudio de la ciencia jurídica, a la sazón, el
derecho positivo entendido como sistema normativo, apoyó su construcción cogni-
tiva, no en la verificación de ciertos hechos dados en el plano de la realidad jurídica
o política, sino en ciertas ideaciones del conocimiento adoptadas de antemano por
el propio investigador.
La principal noción cognitiva propuesta, presupone la creación intelectual de
una norma básica fundante (“Grundnorm”), cuya función central reside en proyec-
tar desde la ciencia jurídica la identificación precisa de su objeto de estudio, a tra-
vés de la búsqueda de hallazgo de la validez de todo sistema normativo que podría
resumirse en la siguiente expresión emblemática: existe una norma básica fundante
(presupuesta como herramienta metodológica que abre el camino tanto a la unidad
del objeto de la ciencia legal y a la unidad del propio orden jurídico), que preconci-
be que debe suponerse y aceptarse como válida la primera constitución de un orde-
namiento jurídico o el dictado del primer legislador o el primer mandamiento de
dónde todos los demás se desprenden formalmente de manera jerárquica. Decía
Kelsen:
“Esta estructura jerárquica desemboca en una “norma fundamental” en la que se

basa la unidad del orden jurídico en su auto-movimiento. Esa norma constituye la
constitución en sentido lógico-jurídico, cuando instituye un órgano creador del de-
recho. Y la constitución en sentido jurídico-positivo surge como grado inmediata-
mente inferior en el momento que dicho legislador establece normas que regulan la
legislación misma. Sin embargo, la “constitución”, esto es, el hecho de constituir un
orden jurídico estatal, fundamentando su unidad, consiste en la norma fundame n-
tal hipotética no positiva, que es lo que hemos llamado constitución en sentido l ó-
2. “Hauptprobleme der staatsrechtslehre” de 1911, conocida en español como “Teorías capitales de la

doctrina del derecho político” o también como “Teorías fundamentales del derecho constitucional”.
3. Obra póstuma ordenada por su discípulo Rudolph Métall y publicada en 1979 por el Instituto Hans
Kelsen de Viena, que la editó en 1979 bajo el título alemán de “Allgemeine Theorie der Normen”. En
español se conoce la edición de “Teoría General de las normas”, Trillas, México, 1994.
258
gico-jurídico, pues sobre dicha norma se basa el primer acto legislativo no determ i-
nado por ninguna norma superior de derecho positivo. 4”
Quiere decir esto que ante la pregunta de por qué es válida una sentencia judi-
cial debe argüirse que dicha norma individual ha sido dictada conforme a derecho
en cumplimiento de otro mandato legal supra-ordenado, como una norma general
(una ley penal, por ejemplo) y que ésta a su vez fue dictada por orden del texto
constitucional, que a su vez, es producto de otra reforma constitucional realizada
por la manera dispuesta en la anterior constitución y así hasta una cadena de ante-
cedentes que desembocan en una hipótesis del conocimiento que reposa en la cons-
trucción cognitiva del jurista: debe suponerse hipotéticamente (y no demostrarse
empíricamente) la creación de una norma no positiva, sino lógica-formal, que justi-
fique toda la creación del orden jurídico positivo y el modo de producción de ese
derecho positivo, independientemente del contenido que tenga la legislación crea-
da5. De aquí que todo sistema normativo creado a la luz de las pautas de una pro-
ducción del derecho prefijada por el propio ordenamiento que se sustenta en la
Grundnorm, se convierte en derecho de manera inexorable al margen de su conte-
nido. El procedimiento de la producción jurídica conforme a lo normado es lo que
hace válido al sistema legal y no el contenido de la ley, que no puede desprenderse
de la gran norma, salvo para los ius-naturalistas.
En palabras del propio Kelsen se sigue que:
“La derivación de las normas de un orden jurídico, de la norma fundamental del

propio orden, se realiza mostrando cómo las normas particulares han sido creadas
4. KELSEN, HANS: “Teoría general del Estado”, Coyoacán, México, 2005, p. 325-326. La primera edición
alemana data del año 1925.
5. Se nota en el punto la influencia gnoseológica kantiana de la razón crítica. El propio Kelsen dijo: “La
norma básica fundante, tal como es representada por la ciencia del derecho, cabe recurrir per analogiam
a un concepto de la teoría kantiana del conocimiento, como la condición lógico-trascendental de esa
interpretación. Así como Kant se pregunta cómo es posible una interpretación, libre de toda metafísica
de los hechos dados a nuestros sentidos en las leyes naturales formuladas por la ciencia natural, la teo-
ría pura del derecho pregunta: ¿Cómo es posible una interpretación, que no eche mano de autoridades
meta-jurídicas, como dios o la naturaleza, del sentido subjetivo de ciertos hechos, como un sistema de
normas válidas objetivamente describibles en enunciados jurídicos? La respuesta gnoseológica de la
teoría pura del derecho es: bajo condición de que se proponga la norma básica fundante “Uno debe
comportarse como la constitución lo prescribe”. Kelsen, H. Teoría pura del derecho (1960), p. 209-210.
Sampay reprochaba tal actitud ya que pregonaba moralmente lo que Kelsen entendía como un sistema
normativo de validez estático y cerrado, basado en una última autoridad normativa (para Sampay, Dios)
que justifica toda creación (y a su vez, todo contenido) del derecho infra-ordenado. Para un ius-
naturalista como Sampay, la Grundnorm kelseniana además de una herejía teológica era una contradic-
ción lógica puesto que un sistema normativo (insisto que para Sampay la validez del sistema era cerra-
da), debe tener como última instancia de justificación una norma imperativa y no una norma supuesta
de carácter hipotética en sentido lógico-trascendental. Ver, SAMPAY, ARTURO: “Introducción a la teoría
del Estado”, Politeia, Bs. As., 1951, p. 136. Para una crítica epistemológica de las funciones de la norma
fundamental kelseniana y su comparación con las posibilidades ontológicas de la ciencia jurídica formal,
ver: VERNENGO, ROBERTO: “La función sistemática de la norma fundamental”, en Revista Jurídica de
Buenos Aires, Vol. I-II, Bs. As., 1960, p. 207-225.
259
de acuerdo con la norma básica. A la pregunta de por qué tiene carácter jurídico
cierto acto de coacción, por ejemplo: el hecho de que un individuo prive a otro de su
libertad metiéndolo en la cárcel, hay que contestar: porque tal acto ha sido pre s-
cripto por una norma individualizada, la sentencia judicial. A la pregunta de por
qué esta norma individualizada vale como parte de un determinado orden jurídico,
se contesta diciendo: porque ha sido creada de conformidad con la ley penal. Esta
ley, por último, deriva su validez de la Constitución, en cuanto ha sido establecida
por un órgano competente, en la forma prescripta por la misma Constitución. Si in-
quirimos por qué la constitución es válida, tal vez encontremos su fundamento de
validez en una constitución más antigua. Llegaremos finalmente a una constitución
que es históricamente la primera y que fue establecida por algún usurpador o por
alguna especie de asamblea. La validez de esta primera constitución es el supuesto
último, el postulado final de donde depende la validez de todas las normas de nue s-
tro sistema jurídico. Se prescribe que debe uno conducirse en la forma en que lo or-
denaron el individuo o los individuos que establecieron la primera Constitución.
Esta es la norma fundamental del orden jurídico en cuestión 6. El documento que
encierra la primera constitución es una constitución verdadera, una norma oblig a-
toria, sólo a condición de que la norma básica se suponga válida7.”
Desde estas premisas epistemológicas8, Kelsen dio marco a su teoría pura con la
intención de desterrar otros problemas que a su tenor abrigaba la ciencia jurídica
de entonces: las infiltraciones perjudiciales de la política, la religión y/o la metafí-
sica en el estudio del derecho y dos dualidades conceptuales perniciosas a su crite-
rio, que frenaban el avance científico de la disciplina: la dicotomía derecho positivo-
derecho natural y la diferenciación de los entes Estado y Derecho como entidades
distintas del conocimiento jurídico. Ambas construcciones para él, eran consecuen-
cia de las mismas filtraciones políticas o religiosas que teñían de contaminación la
epistemología jurídica que debía propender hacia un relativismo axiológico para
alcanzar el verdadero estatus de ciencia.
Las críticas de Kelsen hacia la doctrina del derecho natural son notoriamente
conocidas9. En este caso centraré mi indagación sobre el rechazo kelseniano hacia
6. Quede claro que no es la primera constitución la norma básica, sino la suposición de que esa primera
constitución debe ser válida. Siempre la construcción de la validez última del orden legal es una suposi-
ción lógica del sujeto cognoscente.
7. KELSEN, HANS: “Teoría general del derecho y del Estado”, Imprenta Universitaria, México, 1949. P.
118-119.
8. Postulados que introduce el sujeto cognoscente desde su actividad científica.
9. En toda su obra se manifiesta ese rechazo a la aceptación de las dos esferas del derecho: la natural y
la positiva. Para Kelsen el derecho natural no es científico, sino simplemente metafísica o ideología polí-
tica. Para Kelsen el único derecho científicamente abordable es el positivo y como tal, solo el derecho
positivo debe ser objeto del conocimiento para el jurista. Si bien en toda su obra se expresa una clara
260
la dualidad Estado-Derecho. Los expositores más destacados de la teoría del Estado

previa a Kelsen eran partidarios de presentar las realidades entre Estado y derecho
como la de dos entidades entrelazadas, pero distintas. Dicho aserto perfilaba otro
tipo de ciencia jurídica o ciencia del Estado. El principal destinatario de la crítica
kelseniana era Georg Jellinek10. Según éste doctrinario, el estudio del Estado se
bifurcaba en dos grandes corrientes que los juristas debían estudiar de manera pa-
ralela: por un lado, el Estado como entidad de la realidad social; y por otra parte, el
Estado en cuanto elemento jurídico. Por lo tanto, según esta nomenclatura de Je-
llinek, el Estado debía ser abordado por dos metodologías conjuntamente: la ver-
tiente sociológica (donde ingresan los estudios históricos, económicos y políticos
vinculados a la vida del Estado) por el método histórico-sociológico y la corriente
jurídica por el método jurídico-normativo. Jellinek reconocía que la ciencia jurídica
era una ciencia sobre normas, pero a su vez, dependía de un estudio omnicompren-
sivo sobre las ciencias del Estado que abarcaba ambas variantes. Por lo tanto el ju-
rista, para comprender plenamente el objeto de estudio de la ciencia del Estado
debía manejar el estudio causal del fenómeno social estatal como ser real dado en el
mundo causal de la naturaleza (más allá de que para ello debía recurrirse al estudio
de las ciencias sociales o del espíritu y no las naturales) y la ciencia normativa para
la comprensión de los principios y leyes que caracterizan el otro pilar del Estado, o
sea, el jurídico. Se desprende de esta concepción que la dualidad de Estado (fenó-
meno de la realidad social) y derecho (orden jurídico normativo) requiere de varia-
das herramientas metódicas-epistemológicas para abarcarla íntegramente.
Decía Jellinek:
“La doctrina general del Estado ha de investigar a éste en su plenitud y atendiendo

a dos órdenes principales de fenómenos que corresponde a los dos puntos de vista
política de lucha contra las corrientes iusnaturalistas, el planteo del problema que apareja la dualidad
derecho natural-derecho positivo es expresamente tratada en KELSEN, HANS, “Teoría general del dere-
cho y del Estado”, op. cit. p. 12-13. A mayor abundamiento: “La doctrina del derecho natural ante el
tribunal de la ciencia” en KELSEN, HANS: “Qué es justicia”, Planeta-Agostini, Bs. As., 1993, p. 64-112.
También puede leerse: KELSEN, HANS: “La idea del derecho natural y otros ensayos”, Losada, Bs. As.,
1946.
10. En su Teoría General del Estado de 1925 (para mí, su mejor obra en esa línea) Kelsen decía dirigir
su atención a la teoría tradicional predominante y citaba a Gerber, Bluntschli, Laband, Rehm, Otto Ma-
yer, Gierke, Fleiner, Hatschek, Richard Schmidt y principalmente Walter y sobre todo Georg Jellinek, a
quien le endilgaba el mote de: “mi inolvidable maestro”. Muy por el contrario, en su libro de memorias
mantuvo un recuerdo negativo de Jellinek, puesto que lo consideraba un pedante y hasta confesó arre-
pentirse de haber cursado sus estudios superiores de doctorado en el seminario de Jellinek- tutor de
tesis de Kelsen- y de no haber realizado sus estudios de posgrado en los seminarios que por esa época
dictaba en Heildelberg, Max Weber, a quien Kelsen admiraba. No obstante la influencia de Weber en
Kelsen, el jurista de Viena no vaciló en desterrar la idea de sociología comprensiva de la ciencia jurídica.
Inclusive tiene un escrito expreso inspirado en esa finalidad. KELSEN, HANS: “El concepto de Estado de
la sociología comprensiva”, en CORREAS, OSCAR (compilador): “El otro Kelsen”, UNAM, México, 1989; y
KELSEN, HANS: “Autobiografía”, Universidad Externado de Colombia, 2008.
261
básicos de esta ciencia: El Estado es, de un lado, una construcción social, y de otro,
una institución jurídica. Conforme a esto: divídase la doctrina del Estado en doctr i-
na social y doctrina jurídica del Estado. Por consiguiente, la doctrina general del
Estado abarca: la doctrina general sociológica del Estado (Allgemeine Sociallehre
des Staates) y la doctrina general del derecho público (Allgemeine Staatsrechtsle h-
re)…El derecho es sin duda uno de los más importantes aspectos de éste; no hay Es-
tado posible sin derecho; pero es falta grave, identificar la doctrina del Estado con
la doctrina jurídica del mismo… Una vez comprendida esta distinción y el enlace
general entre ambos ordenes de fenómenos cuyo conjunto constituye la doctrina
Estado, desaparece un error fecundo en consecuencias, a saber: que la única expli-
cación justa, exacta del Estado, es la sociológica, la histórica, la política, en una p a-
labra, la no jurídica: o la opinión opuesta; que sólo el jurista puede descifrar m e-
diante sus métodos, los enigmas que están enlazados con la vida del Estado. Para
investigar con fruto el problema jurídico del Estado es del mayor interés conocer el
enlace de la doctrina social con la doctrina jurídica. El fundamento de todo conoc i-
miento teórico del Estado lo forma una doctrina general del mismo, y cualquie r in-
vestigación que no descanse en este fundamento general habrá de llegar a resulta-
dos incompletos o inexactos11.
Jellinek admite la diferencia entre política y derecho, pero dada su actitud me-
todológica dualista y omnicomprensiva, agregaba:
“Política y derecho no pueden confundirse, es preciso que conserven sus límites

respectivos; pero no es posible hacer investigaciones eficaces de derecho público sin
un conocimiento de lo que es posible políticamente. De no tener en cuenta estas
consideraciones, el derecho público se desviaría por caminos peligrosos y se conver-
tiría en una disciplina escolástica, ajena a la vida y al conocimiento de lo real 12”.
La posición epistemológica13 de Kelsen partía del principio radicalmente opues-

to al de Jellinek:
11. JELLINEK, GEORG: “Teoría general del Estado”, FCE, México, 2000. P. 61-62.
12. JELLINEK, G: op. cit. p. 65.
13. Detrás de esta posición “metodológica o epistemológica”, también existe una decisión de instrumen-
tar la ciencia jurídica de modo tal, que no es difícil traducir una clara tendencia política en sus pretenso-
res. La presunta neutralidad científica marca una actitud política del investigador frente a la ciencia y
frente al resto de la comunidad científica y política. Dicha postura sirve sobre todo para adjudicarse la
última y reveladora palabra que claudica una discusión política en sí misma. Efectivamente, cuando uno
se auto-proclama científico y se auto-adjudica una verdad científica cual una revelación religiosa, pone
en otro canal de comunicación o niega de hecho la validez del interlocutor por no ser científico o por ser
meramente político. Esta crítica fue deslizada expresamente por Carl Schmitt contra Kelsen en su obra
“El concepto de lo político”.
262
“Una mirada sobre la ciencia jurídica tradicional, tal como se ha desenvuelto en el

curso de los siglos XIX y XX, muestra claramente cuan distante se halla de corre s-
ponder a la exigencia de pureza. En forma desprovista de todo espíritu crítico, se ha
mezclado la jurisprudencia con la psicología y la biología, la ética y la teología. Hoy
en día casi no hay ciencia especial en cuyo recinto el jurisperito se considere i n-
competente para penetrar. Desde luego, él cree poder realzar su prestigio científico
precisamente tomando en préstamo de otras disciplinas con lo que está perdida, la
verdadera ciencia jurídica 14”
En esa inteligencia, eliminando lógicamente la dualidad Estado-Derecho y re-

duciendo o subsumiendo al Estado en el concepto de orden jurídico, se sorteaba
toda la tendencia propuesta por los juristas que seguían la escuela de Jellinek. Si
Estado y derecho eran idénticos y el Estado no era más que la personificación del
orden jurídico, el objeto de estudio del jurista se reducía al derecho positivo y como
tal, alcanzaba para su comprensión la aplicación del método de análisis jurídico-
formal, pudiendo de esa manera borrar de un plumazo toda la vertiente sociológica-
política inserta en el derecho político y la teoría del Estado. De paso, también que-
daba cerrada la interpretación ética o teológica del derecho15.
“Cuando la teoría pura del derecho emprende la tarea de delimitar el conocimiento

del derecho frente a esas disciplinas, no lo hace, por cierto, por ignorancia o rech a-
zo de la relación, sino porque busca evitar un sincretismo metódico que oscurece la
esencia de la ciencia jurídica y borra los límites que le traza la naturaleza de su o b-
jeto16”
Por lo tanto, eliminando la dualidad Estado-Derecho, Kelsen afianzaba estraté-

gicamente buena parte de su postura metodológica. Sin perjuicio de algunos argu-
mentos no científicos de los que se valió Kelsen para justificar la reducción del obje-
14. KELSEN, HANS: “La teoría pura del derecho. Introducción a la problemática científica del derecho”,
Losada, 2° edición, Bs. As., 1946, p. 26.
15. Kelsen admite la discusión política o teológica, pero siempre desde esferas distintas a la de la ciencia
del derecho. En mi visión ius-filosófica del tema, creo que la discusión política o teológica es importante
para la propia ciencia jurídica. Con esto quiero decir que incluir la conexión de interferencias del conoci-
miento en un sincretismo cultural, que Kelsen siempre combatió, enriquece los estudios jurídicos. En
definitiva, la consecuencia de admitir si debe o no debe el jurista preocuparse por los temas conexos no
reside en establecer si debe o no debe tener su opinión política como ciudadano o su cosmovisión teoló-
gica como creyente o no creyente, sino que debe tenerla en cuanto jurista, en el ejercicio de su discipli-
na. O sea, definir si un jurista debe o no debe en medio de sus labores incluir el estudio de la teología o
de la política en sus asuntos, conlleva a la pregunta de decidir si esas discusiones deben formar parte de
la vida académica y de la currícula universitaria. Por ello, creo que es un tema central y para nada insig-
nificante para los estudiosos del derecho.
16. KELSEN, HANS: “Teoría pura del derecho (1960)”, UNAM, México, 1979, p. 15.
263
to dual a unidad jurídica, su proyecto dependía exclusivamente de ese recorte y

abiertamente entendía que la solución se enmarcaba en grado sumo en una mera
predilección epistemológica que suprimiera la dualidad para evitar el sincretismo
metodológico en boga17.
Ahora bien, la dualidad o unidad de los entes “Estado” y “derecho” ¿depende de
una preferencia metodológica o existe algún sustento de carácter ontológico que
permita vislumbrar si estamos o no estamos en presencia de una identidad o de una
dualidad de carácter óntica18?
En opinión de Kelsen:
“La esfera existencial del Estado posee validez normativa y no eficacia causal; que
aquella unidad específica que ponemos en el concepto de Estado no radica en el
reino de la realidad natural, sino en el de normas y valores; que el Estado es por n a-
turaleza un sistema de normas o expresión para designar la unidad de tal sistema.
El Estado como orden, no puede ser más que el orden jurídico. Pero si no se admite
que esa relación es identidad, débase ante todo a que no se reconoce que el Estado
mismo es un orden. La repulsa de esa identidad implica el dualismo de los sistemas,
de los cuales uno es el orden jurídico-positivo y el otro un complejo de normas éti-
co-políticas19…El Estado es la comunidad creada por un orden jurídico nacional (en
oposición al internacional). El Estado como persona jurídica es la personificación
de dicha comunidad o el orden jurídico nacional que la constituye. Desde un punto
de vista jurídico, el problema del Estado aparece pues como el problema del orden
jurídico nacional…Tal dualismo es teóricamente indefendible. El Estado, como c o-
munidad jurídica, no es algo separado de su orden jurídico, así como la persona co-
lectiva no es algo diverso del orden que la constituye 20”. Luego considera: “Comu-
17. Kelsen apelaba directamente a la solución de recorte epistemológico para dotar de unidad de sentido
a la ciencia que pretende abordar y con la clara finalidad de evitar la idea de duplicar métodos. No da
mayores explicaciones sobre esta preferencia en su obra de 1925. En otro capítulo de ese libro, obser-
vaba algunos problemas que deparaba la posición de Weber sobre el Estado sociológico. Conf. KELSEN,
HANS (1925), op. cit. p. 24-26 y 99-100.
18. Se podrá decir que cada autor define con su cuño el sentido que le quiere significar a cada concepto,
pero partimos de la discusión histórica en la teoría del Estado de un ente real, interpretado como fenó-
meno social dado en el plano de la historia que se designa con el nombre de Estado (como un momento
de hecho político de la organización humana) y otro reducido exclusivamente a su carácter meramente
normativo como orden jurídico positivo.
19. KELSEN, HANS (1925): op. cit. p. 21.
20. KELSEN, H: “Teoría general del derecho y del Estado”; op. cit. p. 191.193. Esta frase adolece de
varios problemas de difícil resolución. Depende de que se entienda por comunidad y como se admita que
se conforma tal comunidad, debería de allí y solo así poder colegirse si la comunidad social es previa a la
jurídica o la inversa o simultánea. La única manera de demostrar ello, al margen de la operatoria de
cualquier concepto previo de comunidad social y comunidad jurídica que se utilice es una cuestión que
escapa de la órbita lógico-formal, puede verificarse en el campo de lo que Jellinek llamaba doctrina so-
cial del Estado. En la obra citada, Kelsen trató de desarrollar una teoría contraria al Estado como unidad
sociológica, haciendo depender éste, del prisma del concepto de Estado jurídico. Todos los ataques de
Kelsen a las distintas posiciones sociológicas sobre el Estado fueron combatidas desde la lógica concep-
264
nidad social quiere decir unidad de una pluralidad de individuos o de acciones de

individuos. La aseveración de que el Estado no es solamente una entidad jurídica,
sino sociológica, una realidad social que existe independientemente de su orden j u-
rídico, solo puede ser probada haciendo ver cómo los individuos pertenecientes al
mismo Estado forman una unidad, y cómo dicha unidad no está constituida por el
orden jurídico, sino por un elemento que nada tiene que ver con el derecho. Sin
embargo, ese elemento constitutivo de la unidad en la pluralidad no puede ser de s-
cubierto21”.
Para Kelsen no hay Estado fuera del orden jurídico que lo crea. Inclusive para
Kelsen, es el orden jurídico, constitutivo de la identidad de una comunidad social.
El derecho francés no depende de la preexistencia del pueblo francés o del Estado
francés, sino que es el orden jurídico francés, quien personifica al Estado y a la co-
munidad que lo integra. En su Teoría General del derecho y del Estado, contradice
desde la lógica-conceptual las teorías sociológicas que dan independencia al Estado
y a la comunidad como entes diferenciados de su orden jurídico. Mientras que en
distintas versiones de su teoría del derecho plasmó una crítica de carácter ideológi-
ca contra la dualidad derecho-Estado en estos términos:
“La doctrina tradicional del Estado y del derecho no puede renunciar al dualismo
que en ella se manifiesta, pues cumple una función ideológica de significado extra-
ordinario. Es necesario representarse al Estado como una persona diferente del d e-
recho para que el derecho pueda justificar al Estado (que produce ese derecho y se
somete a él). Y el derecho sólo puede justificar al Estado si es contrapuesto como
orden esencialmente diferente del Estado –cuya naturaleza original es el poder- y es
por ello supuesto en algún sentido como orden recto o justo”.
Ambas respuestas me parecen insuficientes para anular la dualidad entre Esta-

do y derecho. Sin negar que una corriente considere altamente plausible entender al
tual. La afirmación de la que él hace depender todo lo demás es un postulado cognitivo, pero no feno-
ménico.
21. KELSEN, ídem: p. 193. Para Kelsen, solo el orden jurídico es el que dota de unidad a la pluralidad de
individuos que conforman una comunidad social aplicada a la población y al territorio. El problema reside
en el hecho de que Kelsen está encapsulado en una posición donde quiere hacer depender del derecho
positivo la exclusividad de una identidad social de tinte global. Craso error del jurista vienés, en la medi-
da que no todas las teorías sociológicas del Estado excluyen lo jurídico como signo de identidad. Lo im-
portante reside en conocer si esa identidad creada por el orden jurídico es exclusiva, universal u origina-
ria. Solamente en el estudio de la comunidad social puede comprobarse la aseveración kelseniana acerca
de si la distinción jurídica es primogénita y absoluta, o bien secundaria y relativa. Si la comunidad hace
al Estado y éste al derecho o al revés o si las relaciones entre comunidad, estado y derecho son disímiles
según las circunstancias de tiempos y lugares, como la propia historia del estado o de la sociología pre-
sentan, es cuestión que depende del estudio del fenómeno social y no del concepto lógico-formal.
265
derecho como justificación del poder (no solamente del poder estatal), la respuesta
que otorga Kelsen a la función ideológica supone más una concepción política sobre
el derecho que una mirada científica sobre el particular. También es criticable que
esa función ideológica cumpla un poder justificador sobre el Estado, puesto que la
teoría de la autolimitación puede asimismo ser vista como un freno a las ambicio-
nes del poder sobre la comunidad en su conjunto. Respecto de la crítica lógico-
conceptual contra las corrientes sociológicas del Estado, Kelsen adolece del error
común de gran parte de la comunidad científica de anteponer a un asunto fenomé-
nico, su propia construcción teórica. Esta actitud se asimila más a una posición po-
lítica sobre la ciencia que a un criterio de análisis científico puro22.
La manera concreta de establecer si efectivamente el Estado y el derecho son
idénticos o independientes no depende de una preferencia conceptual o metodoló-
gica, ni tampoco de una construcción cognitiva como la norma básica fundante, que
en el caso es válida en el sentido de tipología de comprensión, sino del estudio de la
realidad jurídica que hace que el orden normativo estatal sea o no sea válido. Inten-
taré demostrar como desde las propias ejemplificaciones de Kelsen sobre los casos
de ruptura del orden jurídico, los entes Estado y derecho se muestran diferentes.
Asimismo, trataré de explicar por qué dicha diferenciación puede comprobarse so-
lamente ante casos de anormalidad jurídica y no ante situaciones de normalidad
legal, donde la identidad podría suponerse válida.
III. Posición de Kelsen ante la ruptura del orden legal
La clave para desentrañar la legitimidad de la reducción kelseniana del dualis-

mo de Estado y derecho a la unidad de orden jurídico estatal puede resolverse ape-
lando al estudio de los casos de anormalidad jurídica. En el acápite siguiente, daré
los motivos que legitiman mi aseveración. Antes que ello, repasaré algunas tesis de
Kelsen sobre el asunto de marras.
22. El viejo lema confesaba que cuando la realidad arroja otra búsqueda a la presuntamente ansiada, el
científico tiene dos alternativas. O cambia su propio método de estudio y lo adapta a los resultados ob-
tenidos; o por el contrario, cambia o niega la realidad. El problema de Kelsen sobre este tema reside
precisamente en el hecho de que pretende con el prisma de la lógica conceptual resolver un problema
que sinceramente depende de verificación empírica. No niego la importancia de la conceptualización de
los entes comunidad, Estado y derecho, pero las relaciones entre dichas tipologías deben siempre estar
pendientes de su coordinación con los resultados sociológicos que permiten ver el grado de función o
graduación entre ellos. No quiero con esto reducir o hacer sinonimia entre la idea del concepto con la de
tipología (aunque la tipología es una manera de conceptualizar), pero la función del concepto kelseniano
de Estado como orden jurídico, no pude justificarse exclusivamente desde el planteo lógico-formal. La
definición kelseniana no elimina de por sí, la realidad de un estado social de hecho que puede ser previo
a la construcción jurídica.
266
Según el jurista de la teoría pura, para verificar la ruptura del orden legal debe
resolverse si prospera o no prospera el golpe de Estado o revolución contra el orden
constituido y sólo a partir de tal hecho puede afirmarse si se ha modificado o no el
molde jurídico y con tal, el Estado, su sinónimo. Si triunfa la revolución Kelsen
admite que debe suponerse como prisma del conocimiento, que una nueva norma
básica dice ahora: que debe ser válido todo el orden jurídico que constituya la nueva
constitución que impongan los revolucionarios vencedores. Pero si finalmente el
plan revolucionario fracasa, los rebeldes serán vistos como sediciosos y condenados
como tales por traidores a la patria, porque en definitiva, sigue vigente el orden ju-
rídico que no fue finalmente derrocado e impuesto todavía ese orden vigente, deben
aplicarse las normas que rigen su funcionamiento reposado en extremo en la norma
básica que permite conocer que la validez del orden no vencido sigue sin alteración
alguna.
La tensión entre validez y eficacia se muestra de manera impiadosa ante la
realidad más cruda de la imposición del orden jurídico por un acto decisor o de me-
ra fuerza. A Kelsen no le queda otra cosa que concederle cierta razón efectiva al pos-
tulado decisionista en este punto tal cual lo reconoce el párrafo precedente. Pero
como Kelsen es partidario de la gnoseología criticista kantiana, no hace depender el
punto de partida del conocimiento de un orden jurídico como sistema de normas
dinámico23 de un acto de fuerza o de un orden sobrenatural, y no admite en conse-
cuencia, que el prisma cognitivo que da unidad al sistema sea un hecho causal o
metafísico. En ese sentido, dirige su mirada a una entidad conceptual de tinte epis-
temológica como herramienta que abre el mundo jurídico. En definitiva, hace de-
pender toda la validez del orden normativo de esa construcción intelectual que a su
vez, permite dotar de unidad al objeto de la disciplina que se limitará a su vez a des-
cribir ese orden jurídico. Por lo tanto, la norma básica de Kelsen cumple una fun-
ción epistemológica como punto de reducción del objeto de conocimiento de la
ciencia jurídica, pero también cumple una función justificadora que otorga legiti-
midad al sistema normativo que se propone estudiar.
Cabe preguntarse entonces si alcanza la explicación brindada por Kelsen en el
acápite de marras para justificar científicamente la eliminación de la dualidad Esta-
do-derecho por imposición lógica-epistemológica; o si sus ataques contra la co-
rriente del Estado como entidad social son preclaros e indiscutidos. Decididamente
no. El mismo problema que plantea Kelsen entre la tensión de la validez y la efica-
cia como caso límite del que depende si cambia o no la “Grundnorm” validadora,
23. Un sistema normativo estático y cerrado sería el propuesto por ciertas corrientes ius-naturalistas que
desembocan de Dios todo el sistema tanto en su forma como en su contenido derivado sin manera de
poder reprobar el mandato conferido.
267
hace suponer que no todo orden jurídico hace cambiar la conformación del Estado,
por lo que se concluye que no siempre la continuidad o discontinuidad del orden
legal vigente coincide con la existencia o inexistencia de un Estado social de manera
paralela. Esta conclusión supone otra más amplia que vuelve al punto de partida: la
tensión entre eficacia y validez de un orden normativo, supone la existencia de un
Estado jurídico y de otro Estado como pluralidad social que pueden o no coincidir
en el transcurso histórico de la temporalidad. La falta de certeza en todos los casos
relativiza el aserto kelseniano que reduce la dualidad a unidad.
IV. Incongruencias y anormalidad
Sólo en la anormalidad jurídica puede descubrirse si subyacen otras unidades

por sobre las normadas por el orden legal, porque estas están precisamente caducas
en dichas circunstancias. Justamente cuando la validez de un orden cesa producto
de la ineficacia que la envilece, no tiene sentido ya analizar las relaciones derecho-
Estado desde el campo de la normatividad. Cuando se ingresa en un caso límite es
la eficacia la que está en juego y por lo tanto, el estudio de cómo se reorganiza el
Estado y el derecho en pos de ello, ingresa y depende de en un terreno meramente
causal y no lógico-trascendental. Sólo cuando la eficacia de un nuevo orden prospe-
re, podría revitalizarse la idea de Kelsen de entender la validez de tal orden a través
de su esquema lógico-formal normativo. Pero los casos extremos ponen en duda o
fuera de sí toda la teoría pura del derecho. No hay ante estos casos, normalidad ni
normatividad que valga.
Los casos extremos de tensión entre eficacia y validez generan cambios que
pueden resolverse en distintos sentidos de hecho:
a) Una contienda civil puede ser corta y puede resolverse de manera revo-
lucionaria o puede fenecer la intentona y reafirmarse el orden legal; o
bien, puede imponerse la revolución, como Kelsen sugería. A su vez, se-
gún este resultado causal, cambiaría la norma básica ante una nueva va-
lidez.
b) Pero una contienda civil puede ser larga o esa guerra civil puede conver-
tirse en guerra entre Estados y puede haber ocupaciones, anexiones te-
rritoriales, secesiones, cambio de autoridades, suspensiones de hecho
del orden legal vigente y todo ello es variable. Una fuerza puede impo-
nerse durante un tiempo determinado (corto o duradero), pero siempre
la cuestión de fuerzas puede cambiar y con ello cambian los ordena-
268
mientos jurídicos. Hay fuerzas que perviven y otras que perecen. Depen-
de siempre de cada caso y sus circunstancias.
c) Todas estas pujas que pelean por imponer un orden jurídico eficaz, traen
aparejadas indudables consecuencias y cambios totales o parciales en los
ordenamientos jurídicos. Inclusive en muchos casos, cuando no logra
imponerse un orden concreto de manera eficaz, sino de manera endeble
o difusa, no podría discernirse qué tipo de orden jurídico rige, si es que
rige alguno con claridad24.
Por ello es dable preguntarse qué pasa con el Estado cuando el orden jurídico se
encuentra suspendido de hecho25 o modificado por causalidades que pueden variar
de un momento a otro hasta imponerse una nueva validez. Y asimismo, es menester
remarcar que pasa con el Estado cuando una nueva validez logra imponerse con
eficacia. ¿Dejó de existir el Estado anterior con el nuevo orden jurídico que se im-
puso?
Un historiador de la vida nacional, que al igual que Kelsen reduce el objeto de
su ciencia a unidad: (ejemplos: Francia es siempre Francia pese a sus diversos or-
denes jurídicos), negará la afirmación de Kelsen de la identidad Estado-Derecho.
Para Kelsen el Estado deja de existir cuando deja de existir su orden jurídico 26. La
coherencia de su teoría lo obliga a defender esa tesis como corolario de una lógica
inmanente contra la dualidad hipostasiada según él, por la doctrina tradicional.
Pero, ¿puede afirmarse que ello es siempre así?
Como eso depende de la resolución causal de la imposición eficaz de un orden,
la respuesta debe ser necesariamente empírica y la experiencia dice que tal afirma-
ción es meramente relativa y como tal no puede ser sellada como indestructible.
Que un Estado cambie o no a la par del cambio de su orden jurídico es una cuestión
que depende de las circunstancias que rodean los hechos del caso crítico.
A primera vista nadie admitirá que Inglaterra o Francia son Estados diferentes
pese a sus múltiples cambios de ordenamientos jurídicos. Los revolucionarios fran-
ceses de 1789 pretendieron cambiar todo el orden constituido (de hecho lo hicieron
parcialmente), pero nadie discute que Francia es tanto el Estado monárquico de
Luis XIV, como el revolucionario de los jacobinos o el imperial de Napoleón Bona-
parte. Tampoco Francia dejó de ser un Estado en la ocupación alemana, ni reducido
24. Ejemplo actual de ello sería la guerra civil en Siria, el ISIS y otros grupos que intentan forzar un
orden eficaz.
25. No ingresa aquí el estado de sitio, ya que esta institución jurídica forma parte de los remedios ex-
cepcionales pero legales, que prevén los propios ordenamientos constitucionales.
26. “La existencia del Estado está limitada tanto territorial como temporalmente, dado que los Estados
surgen y desaparecen. Y así como la existencia temporal del Estado es el dominio territorial de su vali-
dez, la existencia temporal del Estado es el dominio temporal del validez del orden jurídico estatal”.
KELSEN, HANS (1960): op. cit. p. 293.
269
o dividido a dos gobiernos para volver luego a unificarse en un orden jurídico pro-
pio. Francia era tal, no por el desorden jurídico de sus casos críticos (revoluciones,
ocupaciones, guerras), sino por una unidad social de intereses (léase un estado so-
cial de hecho) que subyacía bajo la apariencia de un orden legal endeble como el de
la ocupación nazi, que le permitió reconstituirse una vez que logró imponer otra vez
un orden eficaz. Y ese Estado social es una situación de hecho que no puede ser sos-
layada. De lo contario, de no haber existido esa unidad social, no habría habido po-
sibilidad alguna de reinstaurar nuevamente un orden eficaz.
En Inglaterra, la propia estructura legal de sus costumbres y precedentes y su
organización constitucional, le permiten unir en un lapso de continuidad el antes y
el después de su etapa republicana y de sus rupturas sustanciales. O sea, a pesar de
un interregno jurídicamente no admitido por la tradición del Estado monárquico,
vencido en guerra civil y derrocado el orden republicano, hoy cualquier jurista in-
glés habla de la carta magna de 1215 o de la revolución gloriosa de 1688 como ante-
cedes y fuentes de su derecho vigente como continuidades históricas que llegan has-
ta hoy. Reviven ordenamientos que pudieron haber fenecido.
Alemania no es un tema menor para analizar. ¿Qué tienen en común la Alema-
nia unificada por Bismark, el II Reich, la República de Weimar, la etapa nacionalso-
cialista, las alemanias parceladas en cuatro zonas por los Aliados, las dos Alemanias
del muro de Berlín y el actual Estado alemán? ¿Hay o ha habido continuidad o dis-
continuidad del Estado alemán pese a los profundos cambios de sus órdenes jurídi-
cos desde fines del siglo XIX hasta ahora27? La cuestión es muy difícil de zanjar en
el caso germano si solamente nos referimos a la identidad orden jurídico-Estado.
Hay otras cuestiones del mundo real, concreto, que se explican a través del compor-
tamiento de las acciones humanas susceptibles de ser abordadas por disciplinas
27. Kelsen, sabedor de este problema, emite una justificación a mi criterio endeble: los cambios parcia-
les de ordenes jurídicos no atentarían contra la continuidad del Estado –lo que es muy forzado desde el
punto de vista lógico de su propia teoría, salvo que admita que la dualidad es inevitable, cosa que no
hizo nunca-, cuando es el derecho internacional el que valida la existencia de los estados nacionales y
sus órdenes jurídicos cambiantes. El ejemplo de las reparaciones de guerra y los reclamos internaciona-
les contra las potencias vencidas acaban de cuajo con la seriedad del pensamiento de Kelsen en la mate-
ria. ¿La República de Weimar pudo acaso ante el derecho internacional, excusarse de pagar las indemni-
zaciones de pos guerra alegando que su nuevo orden jurídico había extinguido el Estado anterior
responsable de los daños causados? Por una cuestión de realpolitik, jamás se admitirá eso en la política
internacional. Podría prosperar según los casos, alguna condonación de deudas o podrían habilitarse
préstamos internacionales de reconstrucción con grandes facilidades, pero nunca se podrá alegar que el
quiebre del orden jurídico representa asimismo el quiebre o la discontinuidad estatal, puesto que eso
sería una licencia lisa y llana al desconocimiento e irresponsabilidad internacional de las acciones del
Estado antecesor, que en los casos de guerra puede ser vista como potencia agresora. Mientras perma-
nezcan fuerzas vivas, como por ejemplo un pueblo con conciencia y decisión de tal, late un estado social.
El ejemplo de Alemania en el siglo XX es el más notorio para ejemplificar este asunto. El Estado de he-
cho en Alemania nunca desapareció luego de las dos posguerras pese a la destrucción de sus fases nor-
mativas. Cuando no hay fuerzas vivas, desaparecen tanto los Estados como sus órdenes jurídicos. Ejem-
plo de ello podrían ser la República Cisalpina en el siglo XIX o la de Saló en el XX. La historia jurídica de
Italia también arrojaría resultados muy diversos, según los casos que tomemos para analizar.
270
sociológicas. Alemania, pese a varias rupturas institucionales y no obstante, algunas

rupturas o discontinuidades parciales o totales de su orden normativo, mantiene en
términos jurídicos, además de sociales, cierto grado de continuidad estatal. ¿Po-
dríamos afirmar lo mismo de Rusia28? También la experiencia recomienda tipologi-
zar toda continuidad o discontinuidad del orden jurídico, de manera parcial o total.
Los efectos de los cambios nunca son iguales, como no son idénticas sus consecuen-
cias.
Nuestra historia jurídica tampoco puede ser explicada abiertamente con la re-
ducción de la unidad kelseniana. ¿Qué tienen en común la Confederación Argentina
del siglo XIX, la secesión porteña, su reincorporación posterior, la creación del Es-
tado Nacional en términos materiales, los golpes de gobierno de 1930, 1943, la
constitución peronista, la implantación de la vieja constitución de facto, distintos
golpes, el proceso de reorganización nacional, la democracia y la Argentina actual?
Nadie niega que ha habido cambios bruscos en los ordenamientos jurídicos que
regían y sin embargo, siempre hablamos de Estado Argentino como una continui-
dad histórico-institucional. ¿Qué es lo que ha cambiado? Ha cambiado sí, el Estado
en su elemento jurídico, como también el Estado social en su elemento material,
pero pese a ello, existe una continuidad tanto jurídica como social que permite se-
guir hablando de Estado Argentino. Éste no se ha extinguido con sus órdenes jurí-
dicos caducos o modificados. Pareciera inclusive, que no toda interrupción o dis-
continuidad jurídica que implica un cambio de ordenamiento, produce efectos
demoledores sobre el concepto de Estado social como fuerza viva. Admitida aún la
tesis de que cuando el nuevo orden impone su eficacia y reanuda su sentido de vali-
dez normativa, aún como decía Kelsen, incorporando imperativos del régimen de-
puesto29, el orden jurídico novedoso no confirma per se, la extinción del Estado an-
28. Podría mostrarse a la Rusia moscovita como un viejo estado zarista que una vez caído su orden
jurídico, fue reemplazado a su vez por otro orden jurídico nuevo que aparejó en paralelo un nuevo Esta-
do social bolchevique. Pero extender esta aseveración al resto de las repúblicas soviéticas es sumamente
temerario. El tema de las uniones transitorias de Estado y sus relaciones con los órdenes jurídicos par-
ciales es sumamente complejo como para generalizar una enseñanza definitiva. Inclusive, uno de los
mejores discípulos de Kelsen, Josef Kunz, sólo avalaba a su maestro en cuanto a la identidad de Estado
y orden jurídico en el plano del derecho nacional en situaciones de normalidad. Más cuando la anormali-
dad llegaba no aceptaba la explicación internacionalista, sino que abrigaba una posición experimental
relativa. Ponía como ejemplos de gran obviedad para un austríaco, de que su orden legal se correspon-
día a su Estado en 1920 y que no había Estado social en el engendro del caduco Imperio Austro-
Húngaro. Pero que no era igual en el caso de Rusia: La URSS es un orden jurídico diferente de la Rusia
de los zares, pero es evidente que en derecho internacional es un Estado idéntico a la Rusia zarista. El
Estado “Rusia” ha sobrevivido a la revolución bolchevique”. KUNZ. JOSPEH: “La teoría pura del derecho”,
Imprenta Universitaria, México, 1948, p. 105. Agregaba que la Corte de Estados Unidos decía en sus
fallos no reconocer al gobierno de la Unión Soviética, pero ese desconocimiento no se extendía al Estado
Ruso.
29. Por ejemplo, la recepción del derecho romano o de las viejas costumbres germanas por distintos
ordenamientos del derecho continental europeo. Aquí se da la paradoja de que existen como fuerzas
vivas, ordenamientos jurídicos vigentes cuyos Estados no existen más, tema que nunca notó Kelsen y
que también atenta contra su crítica contra la duplicación de los entes Estado-derecho.
271
terior, ni siquiera de manera parcial. Sin embargo, existen innumerables ejemplos

de Estados o entidades políticas que han desaparecido junto con sus órdenes jurídi-
cos enteros. Pero tal vez la explicación de la desaparición total de esas entidades se
deba a cuestiones ligadas a la imposibilidad concreta de imponer un orden eficaz
centralizado. El caso de la disolución de la URSS o de Yugoslavia y la imposición
tras casos de constantes guerras civiles, militares e independentistas serían prueba
de ello. No hay ni orden jurídico ni Estado yugoslavo. Hoy es válido un derecho es-
tatal esloveno, croata, serbio. Ahora bien, ¿la Serbia de hoy tiene relación de conti-
nuidad con la Serbia de 1914, anterior a su integración al orden jurídico de los re-
públicas yugoslavas?
Por lo tanto, la afirmación de Kelsen de que Estado y derecho son idénticos en
cuanto orden jurídico y que como tal, desaparecido éste, la validez temporal de ese
Estado desaparece con su orden jurídico, es una aseveración contingente, sujeta
siempre a la experiencia que tiene como constante, la variabilidad de circunstancias
y de respuestas. Por lo tanto, debería colegirse que las relaciones de continuidad o
discontinuidad del Estado no siempre están sujetas a la suerte de sus órdenes jurí-
dicos, sino a la adaptación que las fuerzas de un estado social, de hecho, pueda dis-
poner en torno a la decisión política por la imposición eficaz de un valor jurídico
concreto30.
V. Conclusión metodológica. Como resolver el problema de la

discontinuidad del orden estatal. Retorno a la teoría del Estado
de Jellinek.
En mérito a todo lo expuesto, considero que la afirmación de Kelsen de presen-

tar al Estado como idéntico a su orden jurídico y como tal, presuponer que extinta
la validez temporal de ese orden jurídico, el Estado desaparece junto a su orden
inherente, es meramente relativa, cuando no medianamente falsa. Su metodología
reduccionista no es una herramienta clara para desentrañar el entuerto del proble-
ma de la continuidad o discontinuidad del Estado, ya que estas situaciones críticas
del orden jurídico en donde se pone en tela de juicio su propia validez, no pueden
resolverse epistemológicamente, sino en el exclusivo campo del reconocimiento de
los problemas concretos de hecho y por ende, merecen explicación causal-empirista
que necesitan de una teoría del Estado exploradora y explicativa de tinte realista.
30. Extinta la posibilidad de hecho de imponer por fuerza decisora un orden jurídico, desaparece también
ese estado social latente.
272
Eso presupone inexorablemente que exista la posibilidad de que no toda cesación

de validez temporal de un orden jurídico hace discontinuar inmediatamente a su
Estado y por lo tanto, si eso es posible (o sea, que existan fuerzas del Estado que
pervivan de hecho y tengan continuidad histórica frente a la extinción de su orden
jurídico perimido, como alguna experiencia lo indica), no es justo reducir como ob-
jeto de estudio del derecho positivo al orden jurídico en cuanto tal, habida cuenta
de que esta conclusión obliga a sostener que la experiencia demuestra que la teoría
tradicional tenía motivos de sobra como para proponer como Jellinek o Heller, que
un acabado estudio de la realidad estatal, abarcara no solamente la línea jurídica-
normativa que Kelsen extremó de manera sobresaliente, sino también la vertiente
sociológica que trata de captar al Estado social como un hecho vital, que debe con-
formar y completar el objeto de estudio de la Teoría del Estado.
Igualmente es dable profesar lo que decía Ebenstein sobre Kelsen: “Una escuela
de pensamiento jurídico que puede motivar tormentas intelectuales desde Belgrado
a Tokio ha realizado ya una hazaña no despreciable31”.
Bibliografía
Ebestein, William, (1947): “La teoría pura del derecho”, FCE, México-Bs.As., 1947.
Jellinek, Georg (2000): “Teoría general del Estado”, FCE, México, 2000.
Kelsen, Hans (2008): “Autobiografía”, Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2008.
------------ “La idea del derecho natural y otros ensayos”, Losada, Bs. As., 1946.
------------ “La doctrina del derecho natural ante el tribunal de la ciencia”, en “Qué es justi-
cia”, Planeta-Agostini, Barcelona, 1993.
------------ “Teoría general del Estado”, Coyoacán, México, 2005.
------------ “Teoría general del derecho y del Estado”, Imprenta Universitaria, México, 1949.
------------ “Teoría Pura del derecho. Introducción a la problemática científica del derecho.
Losada, Bs. As., 1946.
------------ “Teoría pura del derecho”, UNAM, México, 1979.
Kunz, Josef (1948): “La teoría pura del derecho. Cuatro conferencias en la escuela nacio-
nal de jurisprudencia”. Imprenta Universitaria, México, 1948.
Sampay, Arturo E. (1951): “Introducción a la teoría del Estado”, Politeia, Bs. As., 1951.
Vernengo, Roberto (1960): “La función sistemática de la norma fundamental”, Revista
Jurídica de Bs. As., I-II, Bs. As., 1960.
31. EBENSTEIN, WILLIAM: “La teoría pura del derecho”, FCE, México-Bs.As., 1947, p. 11.
273
Una mirada crítica al concepto de ciudadanía… ∙ VALERIA ROXANA VENTICINQUE
Una mirada crítica al concepto de ciudadanía.

Logros y desafíos a la luz de la acción pública de las
organizaciones sociales.
VALERIA ROXANA VENTICINQUE

[email protected]
UNL/UNR
Resumen
Este trabajo propone un análisis de las organizaciones sociales argentinas en
relación a su accionar por despatriarcalizar el concepto de ciudadanía, hecho que
requiere volver a una concepción amplia que involucre no sólo el aspecto burocráti-
co, sino su dimensión legal, su papel en el desarrollo económico y social, y su reubi-
cación como referente simbólico. En este sentido, en el primer apartado desarro-
llamos los debates en torno al concepto de ciudadanía tradicional. Siguiendo
analizamos el accionar de dos Organizaciones Sociales, el Instituto de Género, De-
recho y Desarrollo (INSGENAR) y el Instituto de Estudios Jurídicos Sociales de la
Mujer (INDESO mujer), actores que interpelan la concepción tradicional de ciu-
dadanía. Así nos propusimos establecer la relación entre las acciones de las men-
cionadas organizaciones y el concepto de ciudadanía; los actores analizados, traba-
jan incansablemente por el reconocimiento de las inequidades que se inscriben en
el corazón de la tradicional concepción de ciudadanía. Este reconocimiento implica
hacer visible la subordinación a la que se ven sometidas las mujeres en el marco de
la poco cuestionada estructura patriarcal. Por último, analizamos los logros alcan-
zados por estas organizaciones en relación a una noción de ciudadanía transforma-
tiva.
Palabras claves: sociedad civil/ ciudadanías/ patriarcado/debates
274
1. Debates en torno a la noción de ciudadanía desde un enfoque

de género.
En este apartado invitamos a debatir, planteando la necesidad de pensar en una

ciudadanía transformativa que favorezca la equidad de género.
Qué debemos entender por ciudadanía?La respuesta inmediata nos conduce a
la formulación clásica de Thomas Marshall, la ciudadanía es aquel status que se
concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad, sus beneficiarios son
iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que implica. Aunque no existe un
principio universal que determine cuales son los derechos y obligaciones, las socie-
dades donde la ciudadanía es una institución en desarrollo crean la imagen de una
ciudadanía ideal que sirve para calcular el éxito y es objeto de las aspiraciones de la
mayoría.
Existen no pocas críticas con respecto a la teorización realizada por Marshall,
en primer lugar como señala Luciano Andrenacci (2003), resulta importante no
caer en el simplismo “marshallista” de asociar mecánicamente ciudadanía y dere-
chos humanos, haciendo de la primera una pirámide acumulativa de fueros conce-
didos de una vez y para siempre. Cada expansión de la capacidad política y cada
neutralización de las desigualdades socioeconómicas en las sociedades modernas es
fruto de un conflicto que la coagulación jurídica no cierra del todo.
En relación a esta conceptualización, tambiénCarole Pateman, problematiza
desde su perspectiva, la crítica a la idea liberal de ciudadanía que esta autora aporta
proviene de un enfoque de género, poniendo el acento en el antagonismo va-
rón/mujer que la noción solapa.
La ciudadanía es, de acuerdo a Pateman, una categoría patriarcal: quien es
“ciudadano”, que es lo que hace un ciudadano y cuál es el terreno dentro del cual
actúa son hechos construidos a partir de la imagen del varón.
Si bien las mujeres ya son consideradas ciudadanas en las democracias libera-
les, la ciudadanía formal ha sido ganada dentro de una estructura de poder patriar-
cal donde las tareas y las cualidades de las mujeres todavía están devaluadas, exigir
igualdad es aceptar la concepción patriarcal de ciudadanía, la cual implica que las
mujeres deben parecerse a los varones, mientras que insistir en que a los atributos,
las capacidades y actividades distintivos de las mujeres se les dé expresión y sean
valorados como forjadores de la ciudadanía es pedir lo imposible, puesto que tal
diferencia es precisamente lo que la ciudadanía patriarcal excluye.
Pateman aporta muchas ideas interesantes acerca del sesgo patriarcal de los
teóricos del contrato social, y de la forma en que el individuo liberal ha sido cons-
275
truido según la imagen masculina. Asimismo Chantal Mouffe adherirá a los críticos
categoría moderna de individuo, ya que considera que ha sido construida de tal
manera que postula un “público” universalista, homogéneo, y que relega toda parti-
cularidad y diferencia a lo “privado”; y también reconoce que esto trae consecuen-
cias muy negativas para las mujeres.
El liberalismo ha contribuido a la formulación de la ciudadanía universal, con
base en la afirmación de que todos los individuos nacen libres e iguales; pero tam-
bién ha reducido la ciudadanía a un status meramente legal, indicando casi exclusi-
vamente los derechos humanos que los individuos sostienen en contraposición con
las instituciones del Estado. La manera en que esos derechos humanos sean ejerci-
dos es irrelevante, mientras que quienes los ejercen no quebranten la ley ni interfie-
ran con los derechos del resto. Nociones como las de responsabilidad pública, acti-
vidad cívica y participación política en una comunidad de iguales son extrañas para
la mayoría de los pensadores liberales. En el mismo sentido, el ámbito público de la
ciudadanía moderna fue construido de una manera universal y racionalista que im-
pidió el reconocimiento de la división y el antagonismo, relegando a lo privado toda
particularidad y diferencia. La distinción público/privado, central como lo ha sido
para la afirmación de la libertad individual, actuó por consiguiente como un pode-
roso principio de exclusión, así “los problemas de las mujeres” históricamente for-
maron parte de la privacidad.
2. La acción pública de las organizaciones sociales,

contribuciones a la construcción de la agenda pública.
La propuesta de este apartado esdescribir y analizar la acción de las organiza-

ciones sociales en la construcción de una concepción de ciudadanía transformati-
va.En este sentido, coincidiendo conChantallMouffe, debemos señalar que cada
neutralización de las desigualdades en las sociedades modernas es fruto a conce-
sión o ampliación de un derecho que genera un conflicto que se traslada al campo
de su efectiva aplicación. Existen divergencias en relación a la acción pública de la
sociedad civil en defensa de la equidad de género, sin embargo las voces reclamis-
tasprovienen de distintos actores sociales, solicitando, entre otras cuestiones, ma-
yor intervención en el seguimiento, monitoreo y control de los derechos.
Los distintos actores sociales participan del ámbito público como una tercera
dimensión capaz de superar la “cuestionable” visión dicotómica que enfrenta de
manera absoluta lo público-estatal con lo privado, indudablemente, está vinculada
276
a la necesidad de asignar una proyección diferente alas relaciones entre las institu-
ciones del estado y la acción pública de los actores sociales. Así lo público viene a
constituir un ámbito específico distinto a la esfera estatal: es el lugar de la delibera-
ción colectiva de los ciudadanos y la instancia donde la preocupación porel orden
social puede actualizar lo político en la política.
En la construcción de esta conceptualización retomamos a Nancy Fraser quien
plantea un idealque probablemente no deberíamos dejar de anhelar para el logro de
una democracia real, señalando que los cambios pueden darse mediante políticas
de tipo afirmativo o transformativo, las denominadas de redistribución o afirmati-
vas se dan en el marco de las democracias liberales teniendo por función solucionar
las inequidades del contenido de los acuerdos sociales; en cambio las políticas
transformativas están dirigidas a corregir esos resultados, pero restructurando el
marco general que las ocasiona.
Así, siguiendo esta línea teórica, tomaremos dos casos de dos organizaciones
sociales que trabajan “para la promoción y concreción de los derechos humanos de
las mujeres” en la ciudad de Rosario, INGESNAR e INDESO, abocadas desde sus
inicios a trabajar desde un enfoque de género en el control y cumplimiento de los
mismos.
3. Logros y desafíos en el seguimiento y control de los derechos

humanos de ellas.
Finalizando describiremos y analizaremos los logros de los actores sociales para

la concreción de una ciudadanía transformativa en función de las influencias gene-
radas por INSGENAR e INDESO hacia las instituciones estatales para la generación
de una agenda pública con enfoque de género.
En el mismo sentido analizaremos los desafíos, “las cuentas pendientes”, que
las organizaciones sociales tienen en relación a despatriarcalizar el concepto de ciu-
dadanía, y en este sentido favorecer la concreción de los derechos humanos de las
mujeres.
Es fácilmente comprobable que la conquista de los derechos humanos de las
mujeres, así como el efectivo alcance de los mismos, no sólo no está asegurado, sino
que presentan serias limitaciones. La familia tradicional, basada en los ingresos de
un jefe de familia varón, ya no es la regla; las modalidades de vida están cambiando
y diversificándose; y la presencia y diversificación de actores sociales, ante este es-
277
cenario de tipo excluyente, resulta indispensable, a fin de volver a discutir el alcan-

ce efectivo de los derechos humanos en general y los de las mujeres en particular.
El gran desafío que le cabe a las instituciones del Estado, es articular políticas
de género,centradas en los seres humanos como sujetos de derechos, dirigidas a
disminuir los riesgos y las inseguridades del contexto económico político. Se trata
de crear marcos que promuevan la equidad de género y no políticas públicas dirigi-
das meramente a paliar situaciones de vulnerabilidad. Debe imperar la necesidad
de generar herramientastécnico-analítica, y esto implica que no se diseñen políti-
cas marginales o “para mujeres”, sino que deben atravesar todas las esferas institu-
cionales del estado. Los actores de la sociedad civil poseen un rol fundamental en
esta instancia que implica la concreción de una ciudadanía inclusiva y transforma-
dora en el marco de una agenda pública de género.
4. Principal contribución que se propone respecto a la literatura

existente.
Algunas investigaciones, durante más de una década, contribuyeron a la visión

apologética de la Sociedad Civil, considerada como polo de virtudes democratizan-
tes. Su acción pública y su poder de influencia frente al Estado constituiría el eje de
la construcción democrática, y concentrarían el peso explicativo de las característi-
cas que ésta asume (PNUD y BID, 2000; Cardarelli, 1998; Rosenfeld, 1998; Cunill
Grau y Bresser Pereira, 1998).
En los distintos análisis surgidos después del 2001, existen algunas investiga-
ciones que se remiten a indagar casos, si bien se han realizado interesantes análisis
sobre las interacciones entre la Sociedad Civil y las instituciones del Estado a partir
de políticas públicas (Rofman, 2002; Acuña, 2007), particularizando en las accio-
nes de la primera para la satisfacción de necesidades básicas.
Es notoria la ausencia de un análisis de la labor de las organizaciones sociales
para la concreción de una ciudadanía afirmativa o transformadora, si se encuen-
tran trabajos en relación a su intervención en la implementación de políticas públi-
cas que impliquen la afirmación en términos de redistribución y actores que han
colaborado en la misma. Los principales tipos de políticas anti-discriminatorias en
nuestro país y las estrategias de intervención tampoco poseen investigaciones ex-
haustivas en relación a su aplicación y actores participantes, mucho menos pensan-
do en un análisis que comprometa las relaciones de los actores sociales con los
agentes estatales para la generación de políticas con un enfoque de género.
278
Si bien las perspectivas de los trabajos mencionados son diferentes y abordan la

Sociedad Civil desde distintos actores, la mayoría se aboca a realizar un análisis de
las relaciones de estos sujetos de manera unidireccional, no entendiéndolas como
interacciones en continua reformulación y construcción con las instituciones del
Estado y del Mercado para la construcción de la agenda pública.
Hoy estamos ante la necesidad de revalorizar los actores sociales en tanto pro-
motoresde losderechos humanos de las mujeres, implicando reformulaciones en la
noción de ciudadanía.
Aquí se plantea una descripción y análisis de las organizaciones sociales en re-
lación a su accionar para concretar una ciudadanía transformativa que incluya a
todxs, esto requiere volver a una concepción amplia que involucre no sólo el aspecto
burocrático, sino su dimensión legal, su papel en el desarrollo económico y social, y
su reubicación como referente simbólico.
De lo expresado precedentemente, resulta que el interés especial de este trabajo
no es sólo la producción de nuevos conocimientos, sino comprender las reformula-
ciones en términos de concreción de derechos humanos de las mujeres, en un mo-
mento de diversificación de las instancias de representación.
En materia de género, la Argentina presenta muchas características propias de
una nación industrializada: un equilibrio en el nivel educativo alcanzado por varo-
nes y mujeres, niveles de fertilidad global y tasas de mortalidad materna relativa-
mente bajos, y una de las menores diferencias por género en la participación en la
fuerza laboral de América Latina.
La representación política de la mujer también se encuentra entre las más ele-
vadas del continente, pero la Argentina es también un país de contrastes: los índi-
ces de mortalidad materna, si bien comparativamente bajos, también varían según
la región y, mientras que la participación de la mujer en la fuerza de trabajo ha au-
mentado de manera significativa, la mayor parte de estos puestos de trabajo se han
dado en el sector informal de baja remuneración el que, si bien ofrece flexibilidad,
también se encuentra entre los menos estables y peor retribuidos; las diferencias
por género en los niveles salariales y el ascenso laboral subsisten. Por otra parte, si
bien la educación ha generado oportunidades en el mercado laboral para las muje-
res, sus contribuciones continúan percibiéndose como complementarias o secunda-
rias respecto de las de los hombres, y el trabajo doméstico sigue siendo, en su ma-
yor parte, una responsabilidad de la mujer.
Por ello, el accionar de las organizaciones es una forma indispensable de ejercer
la ciudadanía, y transformarla, esta conforma un bien en sí mismo, independiente-
mente de si se la ejerce o no. Se trata de lograr medidas y acciones de que promue-
279
van efectivamente la autonomía y las capacidades personales, y que también permi-

tan fortalecer el ejercicio de las libertades personales y democráticas.
Sintetizaremos la necesidad e importancia de este escrito con una cita sugerida
de François-Xavier Guerra:
“analizar al ciudadano es abordar de otra manera el problema de la democracia, no

como una cuestión institucional o sociológica en la que la historia no representa
más que un telón de fondo para dar colorido a la escena, sino como un elemento
esencial de inteligibilidad”. (Xavier Guerra en Andrenacci, 2002).
5. Bibliografía
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danía desde una perspectiva histórica”, Revista Sociohistórica Nº 13-14; UNDLP.
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<http://hdr.undp.org/en/media/libro_hdr_entero.pdf>.
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Terceras Jornadas de Ciencia Política del Litoral ∙ FHUC ∙ 2016

Departamento de Ciencia Política

Carrera de Ciencia Política

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