Reformas, crecimiento

políticas sociales en
Chile desde 1973

CEPAL
LOM PALABR A DE LA LE N G U A Y Á M A N A QUE S IG N IFIC A SOL

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Impreso en Santiago de Chile.

Ricardo Ffrench-Davis
Barbara Stallings
Editores

Reformas, crecimiento
políticas sociales en
Chile desde 1973
índice

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN
Ricardo Ffrench-Davis
Barbara Stallings

Capítulo 1
LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Y
EL DESEMPEÑO SOCIOECONÓMICO
Barbara Stallings

Capítulo 2
POLÍTICAS MACROECONÔMICAS Y LA CUENTA DE CAPITALES
Ricardo Ffrench-Davis
Heriberto Tapia

Capítulo 3
REFORMAS COMERCIALES, EXPORTACIONES Y CRECIMIENTO
Manuel Agosin

Capítulo 4
LIBERALIZACIÓN, CRISIS Y REFORMA DEL
SISTEMA BANCARIO: 1974-99
Günther Held
Luis Felipe Jiménez

Capítulo 5
PRIVATIZACIONES Y SU IMPACTO EN LA INVERSIÓN
Graciela Moguillansky
Capítulo 6
LA LEGISLACIÓN LABORAL Y EL
MERCADO DEL TRABAJO: 1975-2000
Alejandra Mizala
Pilar Romaguera

Capítulo 7
LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES Y
SU IMPACTO EN EL MERCADO DE CAPITALES
Andras Uthoff

Capítulo 8
LAS REFORMAS AL SISTEMA DE SALUD:
DESAFÍOS PENDIENTES
Daniel Titelman

Capítulo 9
DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS: 1958-2001
Osvaldo Larrafiaga

LOS AUTORES
Presentación

El impacto de las reformas económicas y sociales emprendi­

das por los países de América Latina y el Caribe en las últimas dos
décadas se encuentra en el centro del debate sobre las políticas pú­
blicas de la región. La apertura del comercio, la liberalización
financiera y la privatización han cambiado radicalmente las reglas
del juego con las cuales operan empresas y trabajadores. Los cam­
bios en las políticas macroeconômicas, que acompañaron o
precedieron a las reformas, reforzaron algunos objetivos de las mis­
mas, sobre todo el aumento de las exportaciones, pero a veces tuvieron
efectos en la dirección opuesta. Nuevas estructuras de mercado y
cambios en el desempeño microeconómico fueron el resultado de
esa combinación de factores. En paralelo, se han registrado cambios
sustanciales en la distribución del ingreso y de las oportunidades de
bienestar.
La evaluación de los efectos de las reformas en el crecimiento
económico, el empleo y la distribución del ingreso va mucho más allá
de los intereses de los economistas académicos. Los gobiernos, los
partidos políticos y los actores sociales demandan evaluaciones más a
fondo de los resultados, con el fin de formular o proponer políticas
que complementen las reformas o corrijan sus efectos no deseados.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
participa activamente en este proceso.
El nuevo libro que presentamos forma parte de un proyecto
llevado a cabo por la CEPAL, junto con investigadores de nueve
países, para estudiar el impacto de las reformas. Con la dirección
de Barbara Stallings, el proyecto produjo 14 libros y 70 documen­
tos de trabajo. La síntesis se presenta en el volumen titulado

9
Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de las reformas económicas
en América Latina y el Caribe, y se complementa con cuatro volúme­
nes temáticos, donde se analizan la inversión, el cambio tecnológico,
el empleo y la equidad. En otros ocho volúmenes nacionales se exa­
minan las características particulares de las reformas en Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Jamaica, México y Perú. Los
documentos de trabajo están disponibles en el sitio web de la CEPAL
(www.cepal.cl).
El presente libro, coordinado por Ricardo Ffrench-Davis y
Barbara Stallings, aborda el caso de Chile desde 1973. Contiene
nueve capítulos, divididos en tres secciones. La primera sección trata
sobre las reformas en sí y las políticas macroeconômicas, así como
sobre su impacto en el desempeño social y económico. En la segun­
da sección se examinan las reform as com erciales y el
comportamiento de las exportaciones, la supervisión bancaria y su
impacto sobre la estabilidad del sector financiero, y los efectos de
las privatizaciones sobre la inversión productiva. La tercera sec­
ción se concentra en las reformas sociales; se examinan las reformas
laborales, del sistema de pensiones y de salud, y se analiza la evo­
lución de la distribución del ingreso.
La intensidad de las reformas realizadas en Chile, los fuertes
altibajos registrados en la economía, especialmente en las décadas
de 1970 y 1980, y los profundos cambios operados en la distribución
del ingreso, ofrecen un terreno fecundo para extraer orientaciones
válidas para los países que están iniciando algunas de las reformas
socio-económicas y para la corrección de reformas ya realizadas, don­
de éstas exhiben fallas o resultados insatisfactorios.
La CEPAL no podría haber realizado un proyecto de esta mag­
nitud sin la cooperación de muchos particulares e instituciones.
Queremos agradecer a los miembros de la Comisión Asesora Exter­
na del proyecto, Nancy Birdsall, René Cortázar, Norman Hicks, Juan
Antonio Morales, Pitou van Dijck y Dorothea Werneck, así como a
las entidades que contribuyeron a su financiamiento. El Ministerio
de Cooperación para el Desarrollo de los Países Bajos proporcionó

10
la donación básica del proyecto, que se complementó con apoyo del
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID)
de Canadá, la Fundación Ford y de la Agencia de Cooperación In­
ternacional Sueca para el Desarrollo (ASDI).

José Antonio Ocampo

Secretario Ejecutivo, CEPAL
Octubre 2001

11
Introducción
Ricardo Ffrench-Davis
Barbara Stallings

La experiencia chilena es una fuente de lecciones muy valiosa

para los gobiernos de América Latina y el Caribe y aun para otras
regiones, respecto de la implementación de un modelo de economía
de libre mercado. La razón principal de por qué este caso particular
es tan importante reside en la profundidad de sus transformaciones y
el largo período transcurrido desde que Chile comenzó este proceso;
las primeras reformas se pusieron en marcha en 1973. Además, estas
casi tres décadas incluyen varios subperíodos con diferentes énfasis y
resultados económicos y sociales muy diversos. Mientras la mayoría
de las personas está familiarizada con el exitoso resultado registrado
durante gran parte de los noventa, los primeros años de gran volatilidad
y cambios abruptos también ameritan un análisis serio. Lecciones úti­
les pueden nacer tanto de los fracasos como del éxito obtenidos.
Mucho se ha escrito -tanto halagos como críticas- respecto de
estas tres décadas de la historia económica de Chile. Entonces, ¿por
qué otro libro más? Presentamos este análisis por tres razones princi­
pales. Primero, este texto es parte de un análisis comparativo del
proceso de reformas en nueve países de América Latina y el Caribe,
en todos los cuales se usó una metodología similar para tratar de en­
tender qué ha resultado y qué no. La experiencia chilena fue un
componente importante de este ejercicio comparativo.1 Segundo, a
pesar de la extensa bibliografía, hemos incluido nueva información
que no estaba disponible anteriormente, en especial sobre el análisis

1 L a síntesis del estudio com parativo es de Stallings y Peres (2 0 0 0 ). Tam bién se publicaron estudios de los
otros ocho países y cuatro libros com parativos de los casos nacionales focalizados en los tópicos de
inversión (M oguillansky y Bielschow sky, 2 0 0 0 ), tecnología (Katz, 2 0 0 0 ), em pleo (W eller, 2 0 0 0 ) y equidad
(M orley, 2 0 00).

13
sectorial en las áreas sociales. Tercero, el intento explícito de compa­
rar diferentes subperíodos dentro de la historia de treinta años de
reformas chilenas aporta nuevas luces para los países que están co­
menzando estos procesos, y quizás también para los lectores locales.
Pero, asimismo, puede orientar la corrección de reformas ya realiza­
das donde éstas exhiben fallas o resultados insatisfactorios.
Debido a que hay tanto material disponible para describir los
varios aspectos de la experiencia chilena, incluyendo el extenso e in­
teresante estudio publicado recientemente por el Centro de Estudios
Públicos2 y el nuevo libro de Ricardo Ffrench-Davis,3 hemos escogido
enfatizar ciertos puntos y relaciones entre políticas y resultados. No
pretendemos una cobertura completa, pero creemos que los tópicos
se han combinado de una manera que permite lograr nuevas ideas
sobre viejos temas.
El libro contiene nueve capítulos, divididos en tres secciones.
La primera sección trata sobre las reformas en sí y las políticas
macroeconômicas, àsí como analiza su impacto en el desempeño so­
cial y económico. En la segunda sección se examinan las reformas
comerciales y el desempeño exportador, la supervisión bancaria y su
impacto sobre la estabilidad del sector financiero, y el efecto de las
privatizaciones sobre la inversión productiva. La tercera sección se
concentra en las reformas sociales -laborales, pensiones, salud- y en
la distribución del ingreso.
El capítulo 1, de Barbara Stallings, plantea que un buen entendi­
miento del proceso de reformas requiere una división en subperíodos,
los cuales tienen características muy diferentes y exhiben desempeños
con resultados muy diversos. El primero (1973-81) se caracterizó por
una aplicación rígida e ideológica de un conjunto de reformas econó­
micas y políticas macroeconômicas que derivaron en un desempeño

2 V éase Larraín y Vergara (2 0 0 0 ). Por supuesto, más allá de variadas con cord an cias, m uchas veces
encontram os con clusion es diferentes, y nuestras interpretaciones analíticas difieren respecto de las
presentadas en diversos capítulos de ese volumen. Sin embargo, creem os firm em ente en el valor del
pluralismo y del intercam bio persistente de visiones entre investigadores con diversos enfoques analíticos,
especializaciones y objetivos.
3 V éase Ffrench-D avis (2 0 0 1 ), texto que se com plem enta con la colección presente.

14
altamente volátil, culminando en una grave crisis cambiaria y banca­
ria. El segundo (1982-84) consistió en la crisis propiamente tal y sus
repercusiones inmediatas, cuando numerosas políticas adoptadas ante­
riormente fueron revertidas con el fin de encarar las secuelas de la
crisis. En el tercero (1985-89) hubo un retomo a la idea central del pro­
ceso de reforma inicial, pero administrado de una manera más flexible.
El resultado fue un repunte del desempeño económico, aunque una
parte significativa del mejoramiento se debió a la recuperación de la
crisis, antes que al crecimiento de la capacidad productiva; de hecho,
recién en 1989 se recuperó el PIB por habitante registrado en 1981. El
cuarto (1990 hasta el presente) mostró un cambio de velocidad del pro­
ceso de reformas, puesto que gran parte de la agenda convencional ya
se había completado. En cambio, se efectuaron ajustes significativos,
especialmente en el ámbito regulatorio, en la prioridad y f mandamiento
de la política social y en el manejo macroeconômico, que se hizo más
activo y contracíclico. En general, este subperíodo mostró un sólido
desempeño económico y social, basado en la madurez de las reformas y
en una hábil gestión macroeconómica, a pesar de los problemas que
surgieron a partir de 1998 asociados a la crisis asiática. El resultado
neto fue un crecimiento económico promedio que, en los noventa, más
que duplicó el obtenido durante los setenta y ochenta.
El capítulo 2, de Ricardo Ffrench-Davis y Heriberto Tapia, toma
como punto de partida la notable intensidad de las crisis económicas
que ha sufrido Chile -en particular en 1975 y 1982-, la cual ha estado
asociada con fuertes shocks externos (de términos del intercambio y
financieros) y la gestión económica interna. Se analizan los principa­
les rasgos y efectos de las políticas macroeconômicas aplicadas en
Chile desde 1973, destacando al manejo de la cuenta de capitales y
del tipo de cambio como variables dominantes en la evolución de los
ciclos económicos experimentados en las últimas tres décadas. Sobre­
salen las diferencias de enfoque entre los años previos a la crisis de
1982 y durante los años previos a la crisis del tequila, en 1995. La
principal conclusión del capítulo es la necesidad de un enfoque activo
de políticas macroeconômicas prudenciales (dotadas de componen­
tes anticíclicos) y consistentes, para evitar que el logro de equilibrios
macroeconômicos claves -como la inflación y la estabilidad fiscal- sean

15
obtenidos a expensas de otros equilibrios no menos importantes, como
un déficit externo moderado, la utilización efectiva de la capacidad
productiva existente o el balance macrosocial.
El capítulo 3, de Manuel Agosin, aporta un análisis de las rela­
ciones entre las reformas comerciales, el desarrollo exportador y el
crecimiento económico en Chile. Éste evidencia que el notable auge
exportador experimentado desde 1974 no puede ser explicado sólo en
función de la liberalización de las importaciones y la política arance­
laria, sino que también ha sido muy sensible a la evolución del tipo de
cambio real, a la aplicación de políticas selectivas heterodoxas de in­
centivos a la producción y exportación a partir de los años ochenta, y
a la existencia de capacidad productiva subutilizada en los años se­
tenta y ochenta. También se constata que el proceso de expansión
dinámica y diversificación de las exportaciones (aunque está aún de­
masiado concentrado en recursos naturales tradicionales) estuvo
asociado con el crecimiento vigoroso del resto de la economía nacio­
nal sólo durante los noventa. Tasas similares de aumento de las
exportaciones en los tres decenios estuvieron acompañadas de creci­
mientos promedio del orden de 3% en los setenta y ochenta, y de más
de 6% en los noventa.
El capítulo 4, de Günther Held y Luis Felipe Jiménez, examina
la liberalización del sistema financiero chileno iniciada en 1974, la
cual estuvo acompañada por serias insuficiencias en la regulación y
supervisión bancaria y por un desconocimiento de las fallas caracte­
rísticas de los mercados financieros, generando en 1981-82 la más
severa crisis del sector en la historia reciente del país. El exagerado
boom crediticio, con elevados componentes de cartera falsa y créditos
relacionados de dudosa recuperación, fue causa y resultado a la vez
del exceso de gasto y endeudamiento externo que desembocó en di­
cha crisis. Luego de la masiva intervención de bancos en 1983, la
liquidación de buena parte de ellos y de un prolongado esfuerzo de
recuperación de la solvencia -con un costo cercano al 35% del PIB-,
se instauró a partir de 1986 un nuevo régimen de supervisión, con un
severo control a las colocaciones relacionadas y al endeudamiento
externo de los bancos. No obstante los períodos recesivos que afecta­
ron a la economía durante la década de los noventa, los indicadores

16
de solvencia del sistema financiero superan inclusive los criterios del
Comité de Basilea. El significativo incremento en la variabilidad de
los flujos financieros presenta hoy el desafío de avanzar en la supervi­
sión consolidada de conglomerados financieros y prevenir y/o cubrir
descalces entre estructuras de activos y pasivos que puedan originar
vulnerabilidades en la situación de solvencia.
El capítulo 5, de Graciela Moguillansky, muestra que la primera
etapa de privatizaciones no condujo a resultados positivos en términos
de inversión. Los empresarios relacionados con las empresas y bancos
privatizados prefirieron orientar sus recursos a la compra de activos y a
las ganancias de corto plazo, estimulados por el contexto institucional y
los incentivos macroeconômicos. En cambio, la segunda etapa de
privatizaciones -entre 1985 y 1989- se dio en un contexto muy diferen­
te, marcado por la generación de estímulos directos a la capitalización
en sectores procesadores de recursos naturales, a la orientación
exportadora y a la asignación de capital privado hacia sectores de ser­
vicios básicos de infraestructura. El resultado fue la recuperación de la
inversión en esos sectores desde los bajos niveles anteriores. Sin em­
bargo, es sólo hacia fines de los ochenta que pudo alcanzarse coeficientes
de inversión similares a los de los años sesenta (consistentes con tasas
de crecimiento del PIB del orden de 4%). En los noventa, la tasa de
inversión llegó a los niveles más altos en la historia del país, mientras
que en lo transcurrido del nuevo milenio, tanto la inversión y el creci­
miento se han desacelerado. Ello ha estado asociado a la brecha recesiva
registrada desde mediados de 1998. Las actividades productivas más
dinámicas tendieron a quedar concentradas en mercados que han per­
dido dinamismo en el comercio internacional. Según la autora, no ha
madurado una fase de exportaciones de productos o servicios de mayor
valor agregado e incorporación tecnológica, porque el país ha carecido
de una visión estratégica de largo plazo para impulsarla. Por otro lado,
el planteamiento de algunos observadores de privatizar las empresas
aún en poder del Estado no parece condición ni suficiente ni necesaria
para volver a encauzar la economía a la senda de crecimiento de los
noventa.
El capítulo 6, de Alejandra Mizala y Pilar Romaguera, tiene como
objetivo revisar la legislación laboral chilena de las últimas décadas y

17
analizar su impacto sobre el mercado laboral. Aunque el “Plan Labo­
ral” del régimen de Pinochet no fue introducido sino hasta 1979, ya en
los primeros años del gobierno militar hubo una reforma de facto por
la represión de los sindicatos; ésta tuvo como resultado un fuerte au­
mento del desempleo y una baja de los salarios. Fue sólo en los años
noventa, al restablecerse la democracia, que el sesgo anti-trabajador
fue cambiado. Las autoras argumentan que, a pesar de estas últimas
reformas, no se ha logrado en Chile una legislación laboral legitimada
socialmente. Sugieren que para ello sería necesario conjugar mayores
grados de flexibilidad de la demanda y también de la oferta laboral
con protección a los trabajadores, y establecer relaciones laborales de
cooperación entre trabajadores y empleadores, condición básica para
el funcionamiento eficaz de la empresa.
El capítulo 7, de Andras Uthoff, analiza la profunda reforma del
sistema de pensiones chileno que se llevó a cabo en 1981, cerrándose a
nuevos participantes el régimen de reparto anterior e introduciéndose
un sistema de capitalización, con cuentas individuales administradas por
agentes privados, y beneficios pensiónales vinculados a la acumulación
de fondos, como resultado de la capitalización de los aportes obligato­
rios. Uno de los aspectos de esta reforma que ha recibido mayor atención,
ha sido su eventual impacto sobre los niveles de ahorro interno, el
financiamiento de la inversión y la profundizadón financiera. Al respec­
to, la experiencia chilena señala que el gran incremento en las tasas de
ahorro nacional observado en la década de los ochenta se explica en pri­
mer lugar por el significativo esfuerzo de ahorro fiscal requerido para
cubrir el déficit derivado del cierre del sistema anterior, y por los incen­
tivos directos e indirectos al ahorro de las empresas. Sin embargo, el efecto
del ahorro previsional, como un todo, ha sido negativo, pues el creciente
déficit operativo del sistema antiguo y el derivado de la transición ha
superado al flujo directo de ahorro de los trabajadores en sus cuentas
individuales. Como lo demuestra el caso de Chile y la experiencia de
otros países de la región, la profundización financiera que potencialmen­
te conlleva el sistema de capitalización implica importantes esfuerzos de
ahorro fiscal y sacrificio de programas sociales de alta prioridad. Por otra
parte, la canalización de los fondos previsionales hacia la inversión real
es aún insuficiente, por cuanto supone desarrollar una compleja

18
institucionalidad, más completa y orientada a reducir, cubrir y absorber
los riesgos de proyectos de largo plazo. La lección de la experiencia chile­
na es que todos estos desarrollos resultan de una acción deliberada y no
son frutos automáticos de la introducción de un sistema de pensiones
privado basado en la capitalización. Finalmente, en el sistema vigente,
algo más de un tercio de la fuerza de trabajo no cotiza regularmente, y
una proporción significativa de los que cotizan no acumula fondos sufi­
cientes para cubrir una pensión mínima. Resolver estos dos problemas
constituye un gran desafío.
El capítulo 8, de Daniel Titelman, se focaliza en las reformas que
cambiaron profundamente la estructura y funcionamiento del sector sa­
lud, desde principios de los años ochenta. Entre los principales cambios
se encuentran la creación del Fondo Nacional de Salud, del Sistema Na­
cional de Servicios de Salud, de las Instituciones de Salud Previsional
ISAPRE, y el proceso de municipalización de la atención primaria. La
separación de funciones entre financiamiento y provisión de servicios es
un aspecto positivo de la reforma. Sin embargo, la mezcla público-priva­
da que se generó a raíz de la reforma es inequitativa e ineficiente. En
1989, el sector privado, que cubre aproximadamente el 24% de la pobla­
ción, gastaba cuatro veces más por beneficiario que el sector público que
cubre alrededor de dos tercios de la población. En 1999 esta diferencia
se redujo a dos veces. El autor plantea que para mejorar la equidad y la
eficiencia es necesario realizar cambios en el ámbito del financiamiento
y de la provisión, que mejoren la interacción entre los sectores público y
privado. En la esfera del financiamiento se plantea introducir un fondo
de solidaridad que permita captar y distribuir subsidios, con el fin de
mejorar el acceso de las personas con mayores carencias y riesgos y evi­
tar el proceso discriminatorio de selección de riesgos que realizan las
ISAPRE. Además, hay que avanzar hacia seguros universales e integra­
les, que cubran a las personas a lo largo del ciclo de vida. Este tipo de
seguros son compatibles con la existencia de aseguradoras o administra­
doras de riesgos de salud públicas y privadas. Para mejorar la eficiencia
hay que dotar al sector público de mayores grados de flexibilidad.
El capítulo 9, de Osvaldo Larrañaga, sobre la base de antece­
dentes de la Universidad de Chile para el Gran Santiago en el período
1958-2001, muestra que la economía chilena presenta -con altibajos-

19
niveles muy elevados y persistentes de desigualdad. Estos indicadores
de desigualdad presentan una fuerte inestabilidad como respuesta
tanto a las transformaciones estructurales que ha experimentado la
economía y las diversas coyunturas macroeconômicas del período, como
a cambios seculares en variables tales como la tasa de participación
de la mujer en el mercado laboral. El período de reformas económicas
iniciado en 1974 -que transformó estructuralmente la economía chi­
lena a través de la apertura externa, el uso extendido de mecanismos
de mercado en la asignación de los recursos, y la reducción del Estado
en la vida económica- estuvo asociado a un incremento secular en los
niveles de desigualdad, cuyo máximo histórico se alcanzó en 1987. Sin
embargo, la mayor desigualdad también puede relacionarse con las
políticas de estabilización y ajuste introducidas a mediados de los años
setenta y pos-crisis de la deuda de 1982, las cuales tuvieron un fuerte
componente recesivo; en efecto, los deterioros más intensos se obser­
van en 1976 y en 1982. A partir de 1988, se produce una trayectoria en
forma de U: la desigualdad descendió significativamente hasta 1992-
1994, luego experimentó un cambio de tendencia, deteriorándose en
particular hacia fines del período, con el ajuste asociado a la crisis
asiática en 1999-2001. No obstante este retroceso, el período concluye
con una distribución del ingreso más favorable que la observada en
los ochenta, aunque más regresiva que la registrada en los dos dece­
nios precedentes.
Muchas personas e instituciones contribuyeron a la elaboración
de este libro. Varios especialistas participaron en etapas anteriores del
libro, aunque no tienen capítulos aquí incluidos; de ellos, queremos
reconocer especialmente el apoyo de Osvaldo Rosales y Guillermo
García-Huidobro. Para la preparación del texto, recibimos la ayuda muy
valiosa y apreciada de Heriberto Tapia (en la revisión técnica de varios
capítulos), de Lenka Arriagada (en la preparación editorial del texto),
de María Eugenia Johnson y Ximena Sánchez (en tareas secretariales),
y de Nelson Soza (en la edición del manuscrito). Finalmente, queremos
agradecer a los colegas que escribieron los diversos capítulos, especial­
mente por su buena disposición a aceptar las muchas sugerencias
formuladas para la revisión de sus textos iniciales.

20
Referencias bibliográficas

Ffrench-Davis, R. (2001), Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad.

Tres décadas de política económica en Chile, DOLMEN, segunda
edición, Santiago.
Katz, J. (2000), Reformas estructurales, productividad y conducta tecnológica en
América Latina, CEPAL/Fondo de Cultura Económica, Santiago.

Larraín, F. y R. Vergara, eds. (2000), La transformación económica en Chile,

Centro de Estudios Públicos, Santiago.
Moguillansky, G. y R. Bielschowsky (2000), Inversión y reformas económicas en
América Latina, CEPAL/Fondo de Cultura Económica, Santiago.

Morley, S. (2000), La distribución del ingreso en América Latina y el Caribe,

CEPAL/Fondo de Cultura Económica, Santiago.
Stallings, B. y W. Peres (2000), Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de la
reformas económicas en América Latina y el Caribe, CEPAL/Fondo
de Cultura Económica, Santiago.
Weller, J. (2000), Reformas económicas, crecimiento y empleo: los mercados de
trabajo en América Latina y el Caribe, CEPAL/Fondo de Cultura
Económica, Santiago.

21
 C a p ít u l o 1

Las reformas estructurales y

el desempeño socioeconómico
Barbara Stallings*

Introducción
El proceso de reformas estructurales ocurrido en Chile resulta único
en América Latina por haber comenzado tempranamente y ofrecer, en
consecuencia, un dilatado marco temporal para evaluar su impacto. Tam­
bién quizás lo sea por haber logrado un crecimiento elevado y sostenible,
un auge de las exportaciones, un desempleo reducido e índices de pobre­
za declinantes. Aunque esta trayectoria se ha visto empañada en parte
por la desaceleración que comenzó a fines de los años noventa, el éxito
también le fue esquivo al proceso de reformas en sus primeros años. En
otras palabras, las casi tres décadas transcurridas desde que aquéllas
comenzaron en 1973 no constituyen un todo único: constituyen varios
subperíodos, con características muy distintas y resultados diferentes.
La secuencia cronológica de estos subperíodos es compleja, pues no to­
das las reformas comenzaron simultáneamente y el proceso no fue lineal.
En todo caso, se pueden identificar cuatro subperíodos principales:
• El primero (1973-81) comenzó apenas se produjo el Golpe de
Estado que instauró al gobierno militar. Su característica prin­
cipal fue la aplicación rígida e ideológica de un conjunto de
reformas estructurales y políticas macroeconômicas que deri­
varon en un desempeño altamente volátil, culminando en una
grave crisis cambiaria y bancaria.

* L a autora agradece los comentarios de Ricardo Ffrench-D avis, Felipe Jim énez, Alejandra M izala y Graciela
M oguillansky. Adem ás, aprecia la ayuda de Heriberto Tapia con los cuadros estadísticos.

23
 • El segundo subperíodo (1982-84) abarcó la crisis propiamente
tal y sus repercusiones inmediatas, cuando se revirtieron las
políticas adoptadas previamente a fin de encarar las secuelas
de la crisis, la más grave que había enfrentado Chile desde los
años treinta.
• En el tercer subperíodo (1985-89) hubo un retorno a la idea cen­
tral del proceso de reforma inicial, pero con una gestión más
flexible, especialmente con respecto a las variables de corto pla­
zo. El resultado fue un repunte del desempeño económico, si
bien parte importante del mejoramiento se debió a la recupera­
ción de la crisis.
• El cuarto subperíodo (1990 hasta el presente) mostró cambios de
distinta naturaleza frente a las reformas. Por una parte, éstos se
desaceleraron a comienzos de los años noventa, puesto que el
grueso de la agenda ya se había completado; no obstante, en el
segundo lustro de la década se emprendieron nuevas iniciativas,
entre ellas: una nueva rebaja de aranceles y una reanudación de
las privatizaciones (sobre todo mediante el uso de “ concesiones” ).
Por otra parte, si bien los nuevos gobiernos democráticos optaron
por mantener los lineamientos principales del modelo económi­
co pre-existente, le introdujeron ajustes importantes,
particularmente en los ámbitos regulador y social y en el manejo
macroeconômico. A pesar de los problemas surgidos a partir de
1998 en relación con la crisis asiática, este período exhibió un
sólido desempeño económico y social, basado en la madurez de
las reformas y una hábil gestión macroeconómica.
El presente capítulo analiza las reformas y su impacto en cuatro
secciones. La sección 1 reseña los antecedentes históricos del período
anterior a las reformas (años sesenta y comienzos de los setenta) y
caracteriza las condiciones iniciales en que éstas comenzaron a mate­
rializarse en 1973-74. La sección 2 examina el proceso de reformas per
se, concentrándose en siete áreas: liberalización de las importaciones,
liberalización financiera interna, apertura de la cuenta de capitales,
privatización, reforma laboral, reforma de pensiones y reforma del
sector salud; un análisis más exhaustivo al respecto se presenta en

24
otros capítulos de este libro. La sección 3 sintetiza el desempeño de
aquéllas en términos de crecimiento, inversión, ahorro, exportacio­
nes, empleo, salarios, pobreza, distribución del ingreso y gasto social.
Naturalmente, las reformas no son la única explicación de estos resul­
tados. Además del contexto internacional, otro conjunto
particularmente importante de variables está constituido por la polí­
tica macroeconómica. Dada su importancia, constituye el tema de un
capítulo aparte, que va a continuación de éste. Por último, la sección 4
sugiere algunas lecciones de política que otros países podrían extraer
de la experiencia chilena con las reformas estructurales.

1. El período pre-reforma y las condiciones iniciales

En el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, Chile
había estructurado una típica economía protegida, donde el Estado
desempeñaba un papel prominente, basado en lo que suele conocer­
se como industrialización mediante sustitución de importaciones
(ISI). De hecho, el caso chileno era un ejemplo más bien extremo de
ese modelo:1 los aranceles eran muy elevados, las cuotas aplicadas
al ingreso de bienes importados eran omnipresentes, los flujos de
capital extranjero estaban restringidos y el Estado controlaba -di­
recta o indirectamente- una parte considerable de la actividad
económica. Estas características cobraron mayor relieve durante los
gobiernos centristas del Presidente Eduardo Frei Montalva (1964-
70) e izquierdista del Presidente Salvador Allende Gossens (1970-73)
(Stallings, 1978). Pero fueron sustantivamente alteradas después del
golpe militar del 11 de setiembre de 1973.
El gobierno de Frei propició simultáneamente políticas
macroeconômicas estables y un papel activo del Estado en la economía.
Así, privilegió la estabilización e introdujo políticas innovadoras como
el tipo de cambio “ reptante” (Ffrench-Davis, 2001, cap.IV). Al mismo
tiempo, llevó a cabo la “ chilenización” del cobre e inició una amplia
reforma agraria. Estos objetivos -a veces contradictorios- llevaron a la

1 V éase Morley, M achado y Pettinato (1 9 9 9 ) para índices com parativos del grado de cierre económ ico y
dominio estatal de la econom ía en 19 países latinoam ericanos.

25
polarización política y, pese a un desempeño económico aceptable (véase
el cuadro 1.1), a la derrota del candidato del gobierno en la elección de
1970.
Cuadro 1.1 '
Condiciones iniciales antes de las reformas, 1965-1973
Variable 1965-1970 1971-1973
PIB
(porcentaje de variación) 4.0 1.2
Exportaciones
(porcentaje de variación) 2.3 -4.2
Precios al consumidor
(porcentaje de variación) 26.3 293.8
D esem pleo
(porcentaje de la fuerza laboral) 5.9 4.7
Salario real
(1970=100) 84.2 89.7
Inversión
(porcentaje del P IB ) 19.3 15.9
Balanza fiscal
(porcentaje del P IB ) -2.5 -11.5

Fuente: Fírcnch-D avis (2001: cuadro 1.2).

El gobierno de Allende mostraba contradicciones todavía ma­

yores. Comprometida a allanar el camino para la transición al
socialismo, la coalición de la Unidad Popular completó rápidamente
la nacionalización de la industria del cobre, intensificó la reforma agra­
ria y tomó el control de muchas de las grandes industrias y bancos del
país. Sin embargo, a diferencia de la administración Frei, no pudo
mantener el control macroeconómico. En parte, esto obedeció a las
actividades internas y externas de la oposición dirigidas a desestabi­
lizar el gobierno, pero también a que las propias políticas impulsadas
no eran viables. De este modo, la demanda doméstica se expandió
merced al enorme incremento del gasto público, que no podía finan­
ciarse; los incrementos salariales superaron la capacidad de las
empresas para solventarlos; y las exportaciones cayeron, a la vez que
el capital extranjero dejó de afluir. Si a todo ello se suma el deterioro
en los términos de intercambio ocurrido en este período, se obtiene
como resultado unos desequilibrios que no podían sostenerse.

26
 La polarización condujo esta vez a un golpe militar brutal ape­
nas transcurridos tres de los seis años de mandato del Presidente
Allende. Aunque al principio el nuevo régimen militar carecía de una
estrategia económica, a mediados de 1975 un grupo de economistas
de la Universidad Católica de Chile vinculado estrechamente a la
Universidad de Chicago (de ahí el apodo de los “ Chicago Boys” ) ad­
quirió supremacía en cuanto a la formulación de políticas. Su ingreso
al gobierno se sustentó en un conjunto de planes para crear una eco­
nomía de mercado de libro de texto, basada en un conjunto de reformas
estructurales y de políticas macroeconômicas que son motivo de aná­
lisis en este libro.
Las condiciones iniciales que este grupo de técnicos afrontó
fueron enormemente difíciles (véanse Larraín y Meller, 1991;
Ffrench-Davis, 2001, cap.I), pero también los remedios propuestos
a menudo crearon tantos problemas como aquéllos que soluciona­
ron. Como puede observarse en los cuadros 1.1 y 2.1, los
desequilibrios macroeconômicos en 1973 eran graves: la tasa me­
dia de crecimiento del PIB fue baja para el período 1971-73 en su
conjunto (y negativa en el año 1973); las exportaciones cayeron
durante todo el período; la inversión disminuyó a un 16% del PIB,
como un rechazo del sector privado a las nacionalizaciones; el défi­
cit fiscal subió a un promedio de 11.5% del PIB; el desempleo se
mantuvo artificialmente bajo, mientras los salarios reales cayeron
al dispararse los precios al consumidor a casi 300% promedio para
los tres años (606% en 1973). Estas condiciones macroeconômicas
se combinaron con distorsiones estructurales: un arancel medio de
casi 100%, un tipo de cambio muy sobrevaluado y controles
cambiarios estrictos, tasas de interés real negativas y control del
gobierno sobre un alto porcentaje de la producción. Los Chicago
Boys se propusieron cambiar todo esto.

2. Las reformas estructurales, 1973-2000

El nuevo equipo económico introdujo reformas tanto económi­
cas como sociales, pero es conveniente examinarlas por separado. No
sólo porque la índole de sus áreas temáticas es diferente, sino por sus

27
significativas distancias temporales en que fueron aplicadas. Así, las
reformas económicas comenzaron muy poco después de que el gobier­
no militar asumió el poder, mientras que cambiaron hacia un mayor
pragmatismo después de la crisis de los años ochenta. En cambio, las
reformas sociales comenzaron más tarde, poco antes de la crisis, y a
diferencia de aquéllas, no experimentaron grandes alteraciones sino
hasta después de que retornó el gobierno democrático en 1990.

a) Reformas económicas
Las cuatro reformas económicas que analizamos aquí -liberali­
zación de las importaciones, liberalización financiera interna, apertura
de la cuenta de capital y privatización- fueron los elementos princi­
pales del tránsito hacia una economía más abierta, dominada por el
sector privado. El cuadro 1.2 reseña los principales cambios de políti­
ca involucrados.

i) Reforma comercial
Entre las primeras reformas económicas realizadas por el go­
bierno militar estuvo la relacionada con el comercio internacional.2
Sus proponentes criticaron la protección existente, aduciendo que
reducía la eficiencia de las empresas, perjudicaba a los consumidores
y exportadores con precios elevados y fomentaba una conducta
captadora de rentas (rent-seeking behavior). Aunque algunos conside­
raban válido el argumento de apoyar la industria naciente, señalaron
la dificultad de eliminar la protección una vez implantada.
En función de tales argumentos, se eliminaron las barreras no-
arancelarias y el antiguo sistema arancelario -con tasas elevadas y
amplia dispersión-, reemplazándoselo por otro con tasas más bajas y
una estructura más uniforme. En una primera etapa hasta 1975, se hizo
hincapié en eliminar las cuotas, reducir los aranceles muy elevados hasta

2 Además del capítulo de Agosin (en este volumen), véanse las fuentes siguientes sobre liberalización
comercial: Ffrench-Davis (1980), Edwards y Cox Edwards (1987), de la Cuadra y Hachette (1992), Meller
(1996), C EPAL (1997), Hachette (2000), Ffrench-Davis (2001, cap.III).

28
 Cuadro 1.2
Resumen de las reformas económicas 1974-2000
R e fo rm a 1 9 7 4 -1 9 8 1 1 9 8 2 -1 9 8 4 1 9 8 5 -1 9 8 9 1 9 9 0 -2 0 0 0

Liberalización de las Eliminar las barreras no Elevar los aranceles a 35% ; Rebajar los aranceles a una tasa Rebajar los aranceles a una tasa
importaciones arancelarias; reducir las tasas imponer sobretasas a muchos uniforme de 15%; mantener las uniforme de 11% ; anunciar una
arancelarias de 94% en promedio productos. sobretasas en algunos casos. nueva rebaja a 6% para el 2003;
(con alta dispersión) a una tasa acuerdos de comercio
uniforme de 10%. preferencial introducen la
dispersión de tasas.

Liberalización Eliminar los topes a las tasas de Intervenir y liquidar los bancos Nueva Ley de Bancos (1986): Adoptar la razón capital-activos
financiera doméstica interés; eliminar las exigencias de insolventes; adquirir préstamos incrementar la transparencia del de 8% del B IS ; ampliar la
crédito dirigido; reducir el encaje no redituables; recapitalizar los riesgo crediticio; limitar los capacidad de los bancos para
de 80% a 10% (depósitos a la bancos; reprogramar los préstamos a prestatarios dedicarse a otras actividades,
vista); eliminar las restricciones a préstamos. ^ “relacionados” ; eliminar el incluidas las inversiones
los empréstitos externos; seguro de depósito (salvo para internacionales.
establecer seguro de depósitos; los pequeños depositantes y los
relajar la regulación y la depósitos a la vista); incrementar
supervisión. la razón capital-activos;
restringir la definición de
insolvencia.

Apertura de la cuenta Permitir que los individuos o Suspender temporalmente el Eliminar gradualmente los Aplicar el encaje de un año a
de capitales empresas traigan libremente pago de la deuda; restablecer los controles; otorgar autonomía al las entradas financieras en
capital al país, sujeto a las controles cambiarios; banco central, permitiendo todas épocas de abundancia, con un
limitaciones de montos y reintroducir otras medidas para las actividades que no estén 30% como tasa máxima;
vencimientos; relajar las regular la salida de fondos. prohibidas expresamente; inspeccionar las aplicaciones de
regulaciones sobre las establecer un plan de conversión la IED para impedir la evasión
operaciones cambiarías de las de deuda para ofrecer nuevos del encaje; a medida que
instituciones financieras; incentivos a la entrada de capital. disminuyan las entradas de
permitir que los bancos capital, reducir el encaje a 10%,
extranjeros establezcan y luego 0%.
sucursales; establecer trato igual
para los bancos extranjeros y
nacionales.

Privatización Devolver las empresas Intervenir 60% de los activos Reprívatizar las empresas Completar la privatización de
“intervenidas” a los propietarios bancarios privados, y muchas intervenidas; privatizar (total o algunas empresas, vender otras;
originales; vender las empresas empresas no financieras parcialmente) 27 de las empresas iniciar el proceso de incorporar
de propiedad estatal de los endeudadas con bancos más grandes que todavía estaban el capital privado en los
servicios industríales, financieros insolventes. en el sector público. sectores de infraestructura
y públicos, y del sector mediante “concesiones”.
transporte.

Fuente: Véase el texto.

a/Estas medidas se aplicaron durante el período 1981-1987.
un máximo de 220% y limitar la dispersion. Luego, entre 1975 y 1977,
las tasas máximas fueron disminuidas a un rango de 10-35%, con una
media que cayó a 20%. En una tercera etapa, a fines de 1977, se anun­
ció una tasa uniforme de 10% que entraría en vigor en junio de 1979.
El arancel uniforme de 10% sólo duró un poco más que la crisis
de balanza de pagos que aquél contribuyó a detonar en 1982. Así, en
marzo de 1983, como parte del intento para reactivar la economía, los
aranceles se elevaron a 20% y luego a 35%, en setiembre de 1984. Ade­
más, se impusieron sobretasas a un número importante de productos.
En 1985, a medida que remitían los efectos de la crisis, las tasas se
redujeron nuevamente a 30% en marzo y 20% en junio, y a 15% en
enero de 1988. La disposición a elevar los aranceles y utilizar sobretasas
para afrontar los problemas económicos, para luego reducirlos gradual­
mente, contrastó con el enfoque más rígido de los años setenta.
Sólo después que asumió el gobierno democrático hubo una
mayor liberalización del comercio. En 1991, se adoptó una tasa unifor­
me de 11% y, tras un amplio debate, se anunció en 1998 una declinación
gradual que llevaría la tasa a 6% en 2003. Al mismo tiempo, en un
proceso menos transparente, los diversos acuerdos comerciales
preferenciales que se negociaron en este período reestablecieron has­
ta cierto punto tasas arancelarias diferenciadas.
La idea original cuando se iniciaron las reformas comerciales fue
que la política cambiaría complementaría la liberalización de las impor­
taciones, a fin de compensar a los productores por la protección que
estaban perdiendo y ofrecer incentivos a los exportadores. Como se ob­
servará en el capítulo 2, esto funcionó en los primeros años, pero a fines
de los setenta, el tipo de cambio se estaba utilizando para otros objetivos.
El resultado fue un déficit comercial y en cuenta corriente abultado y
creciente, que contribuyó a la crisis de comienzos de los años ochenta.
En el segundo lustro de los años ochenta (y el primero de los noventa), el
tipo de cambio se volvió a utilizar activamente para promover la
competitividad comercial, pero la apreciación registrada a fines de la
última década -fomentada por un elevado ingreso de capitales- generó
una nueva asincronía con la reanudación de la apertura comercial. Este
proceso es uno de varios ejemplos de las contradicciones existentes en­
tre las reformas estructurales y las políticas macroeconômicas.

30
ii) Liberalización financiera interna
La liberalización financiera interna fue otra reforma temprana
del gobierno militar.3 En el período de la ISI, el sistema financiero
doméstico era un instrumento importante que utilizaba el gobierno
para controlar la economía. Las tasas de interés las establecía el go­
bierno (siendo a menudo negativas ex post), el encaje era elevado, una
parte sustancial del crédito se asignaba conforme a instrucciones ad­
ministrativas, y los bancos de propiedad del Estado alcanzaban una
alta participación del mercado. Aduciendo que estas características
conducían a un ahorro escaso, una baja monetización de la economía
y una asignación ineficiente de recursos ( “ represión financiera” ), a
fines de 1973 se inició la liberalización del mercado financiero.
Las reformas del período 1973-81 pueden agruparse en cuatro
categorías. Primero, se puso término a las restricciones a la
intermediación financiera: se levantaron las exigencias de crédito di­
rigido; se redujo el encaje; fueron limitadas las restricciones a los
préstamos externos, para después eliminarlas por completo, y se auto­
rizó la operación de “ financieras” (instituciones financieras no
reguladas). En segundo término, se procedió a liberalizar las tasas de
interés: a fines de 1975, los bancos quedaron en absoluta libertad para
fijar las tasas de préstamos y depósitos, debiendo sólo fijar un “ máxi­
mo convencional” a las primeras. Luego y como complemento de las
primeras dos medidas, se privatizó el sector bancario, entre cuyas prin­
cipales consecuencias figuró el fomentar el crecimiento de los “ grupos”
económicos. Sólo el Banco del Estado quedó en poder del sector pú­
blico. También como parte del proceso de privatización, las
instituciones extranjeras fueron autorizadas a operar en Chile. Por
último, se introdujo un sistema de garantía de depósitos.
Producto del mercado no regulado imperante, el crédito se ex­
pandió de manera espectacular, las tasas de interés se dispararon, se
desatendieron las normas prudenciales y muchos bancos se tornaron

3 Respecto de la liberalización financiera interna, véase el capítulo de Held y Jim énez (en este volumen).
V éanse, asim ismo, Arellano (1 9 8 3 ), Held y Szalachm an (1 9 8 9 ), V aldés-Prieto (1 9 9 4 ), Larraín (1 9 9 7 ),
Sanhueza (1 9 9 9 ), Reinstein y Rosende (2 0 0 0 ).

31
insolventes. Así, una grave crisis financiera se sumó a la de balanza de
pagos ya mencionada. A partir de 1981 (es decir, antes de la moratoria
mexicana de agosto de 1982), aquélla obligó a la Superintendencia de
Bancos a intervenir muchas instituciones financieras, incluidos los dos
bancos principales del país. Algunas instituciones fueron liquidadas y
otras rescatadas mediante diversos instrumentos. La transferencia de
préstamos incobrables al Banco Central, el acceso a las divisas a una
tasa preferencial, la recapitalización mediante la emisión de nuevas
acciones (subsidiadas) y la reprogramación de deudas elevaron los
costos directos del programa de rescate al equivalente del 35% del
PIB de la época (Sanhueza, 1999).
En el período que siguió a la crisis, surgió una nueva actitud con
respecto a la regulación y supervisión del sector bancario. La Ley
General de Bancos de 1986 -que pasó a ser un ejemplo para la región-
fortaleció las facultades de la Superintendencia; restringió los límites
a los créditos otorgados a partes “ relacionadas”; clasificó las carteras
por categoría de riesgo; estableció requisitos para las pérdidas previs­
tas por préstamos, liberando así el capital y las reservas para confrontar
acontecimientos imprevistos, y fortaleció la adecuación de capital.
Limitó también la garantía de los depósitos a fin de que los depositan­
tes se volvieran más vigilantes. Sin embargo, no sería sino hasta la
revisión de la Ley de Bancos en 1997 que Chile hizo suyo el coeficien­
te de capital de 8% exigido por el Banco de Pagos Internacionales. A
su vez, las actividades bancarias se extendieron a otras áreas, incluida
la inversión internacional.

iii) Apertura de la cuenta de capitales

La liberalización financiera internacional o la apertura de la
cuenta de capitales estuvo estrechamente relacionada con la liberali­
zación financiera interna.4 Los controles de capitales solían ser un
complemento del proteccionismo comercial y la represión financiera

4 Respecto de la apertura de la cuenta de capitales, véanse el capítulo de Ffrench-D avis y Tapia (en este
volum en) y también Ffrench-D avis y Arellano (1 9 8 1 ), Labán y Larraín (1 9 9 4 ), Valdés-Prieto (1 9 9 4 ), D e
G regorio, Edwards y Valdés (2 0 0 0 ), L e Fort y Lehmann (2 0 0 0 ), Ffrench-D avis (2 0 0 1 , caps. V, V II y IX ).

33
en el período pre-reforma. Permitían que los gobiernos regularan el
monto de divisas que podía sacarse del país y exigían que los
exportadores de productos tradicionales convirtieran los dólares en
moneda local a tasas inferiores a las del mercado. Había además otras
restricciones más concretas para determinados tipos de flujos de ca­
pital. La inversión extranjera directa constituía un ejemplo principal
de tales restricciones con límites impuestos a los sectores donde se
podía invertir y a la repatriación de capital y la remesa de utilidades.
En Chile como en otros países, los partidarios de las reformas soste­
nían que los controles de capital conducían al mercado negro de divisas,
quitándole al gobierno muchas funciones y generando un comporta­
miento captador de rentas. Se decía, asimismo, que limitaban el acceso
de las empresas locales al capital extranjero y a los recursos comple­
mentarios de tecnología y mercados.
Sin embargo, la apertura de la cuenta de capital fue más lenta y
gradual que la reforma comercial y la liberalización financiera inter­
na, no porque las autoridades no la favoreciesen; claramente era un
componente esencial del paquete de reformas globales que se estaba
implementando. El problema consistía en la percepción de que una
gran afluencia de capital podía socavar la política anti-inflacionaria,
que constituía una de las prioridades principales de entonces, según
lo explicado en el capítulo 2.
Así, la apertura de la cuenta de capitales antes de la crisis de
1982 ocurrió en dos etapas. La primera involucró a los actores extran­
jeros y nacionales no-bancarios. Desde 1974, los extranjeros fueron
autorizados a ingresar dinero a Chile sin restricciones y se modificó la
ley de inversión extranjera (Decreto 600), otorgando un trato igualita­
rio a extranjeros y nacionales chilenos y permitiendo el acceso al
mercado formal de divisas para la repatriación de capital (transcurri­
dos tres años) y la remesa de utilidades. Así, a partir de 1975 la cuenta
de capital quedó plenamente abierta para los extranjeros y agentes
nacionales no-bancarios (Valdés-Prieto, 1994, pp. 363-64). Tras el reti­
ro de Chile del Pacto Andino, en 1976, los bancos extranjeros fueron
autorizados a operar en el país.
El segundo paso en la apertura de la cuenta de capitales involucró
a los bancos chilenos: a fines de 1977, se les permitió intermediar los

33
créditos extranjeros, aunque con limitaciones, y en 1979 se estableció
un encaje no remunerado para los créditos inferiores a 66 meses plazo
(las tasas variaban según el vencimiento, con un encaje de 100% para
los créditos a menos de 24 meses). Sin embargo, esta medida no fue una
barrera efectiva contra el ingreso de capitales externos, pues el merca­
do principal estaba constituido por créditos con vencimiento superior
a 66 meses. Los dos últimos cambios del período para el sector bancario
se produjeron en abril de 1980, cuando los bancos nacionales fueron
autorizados a obtener empréstitos y otorgar préstamos en el exterior
en condiciones similares a las instituciones no-bancarias, y en 1981, al
autorizárselos para abrir sucursales en el exterior. Así, estas reformas
intensificaron la entrada de capital extranjero y contribuyeron a la cri­
sis de 1981-82.
El proceso de liberalización continuó incluso durante los prime­
ros meses de la crisis financiera, pues se redujo el encaje y se permitió
que los bancos tomaran posiciones de cambio con una concentración
crediticia máxima de 50% del capital más reservas. No obstante, en
setiembre de 1982 la situación cambió radicalmente: se reintrodujeron
los controles cambiarios, se reimpusieron las cuotas a las compras in­
dividuales de divisas y se redujo la proporción máxima de los ingresos
de exportación que podían retenerse en el exterior. Tras la suspensión
de la amortización de la deuda, en febrero de 1983, también se
reintrodujo un período mínimo para el pago de las importaciones.
A l amainar la crisis, las restricciones fueron levantadas gradual­
mente, pero no fue sino hasta 1989 que ocurrió otro cambio importante.
En ese año, se otorgó autonomía al Banco Central, y la regulación de
las operaciones cambiarias pasó de un sistema donde todas las opera­
ciones estaban prohibidas, a menos que se autorizaran explícitamente,
a otro en que todas estaban permitidas, salvo que fuesen prohibidas
explícitamente. Otra innovación del segundo lustro de los años ochen­
ta fue la introducción de un plan de conversión de deuda, mediante el
cual extranjeros y chilenos podían comprar deuda local a precios re­
bajados y cambiarla al equivalente de su valor nominal en pesos para
efectuar inversiones directas.
En los años noventa, continuó disminuyéndose las restricciones
a las salidas de capitales: los bancos comerciales, fondos de pensiones

34
y otros agentes fueron facultados para invertir cantidades crecientes
de sus recursos en el exterior, y los exportadores pudieron mantener
una mayor proporción de sus ingresos de divisas, en lugar de vender­
las al Banco Central. Sin embargo, simultáneamente con el incremento
de la afluencia de capitales a América Latina en general y a Chile en
particular, se utilizó varios mecanismos para limitar la entrada de di­
visas. Así, en junio de 1991, se introdujo un encaje no remunerado de
20% a los créditos externos (Ffrench-Davis, 2001, cap.IX), el cual de­
bía mantenerse en el Banco Central por un mínimo de noventa días y
un máximo de un año y el impuesto de 1.2% al crédito interno se hizo
extensivo a los créditos externos. Aunque ambos gravámenes tenían
un costo marginal nulo para los préstamos con vencimiento a más de
un año, eran muy onerosos para los flujos a corto plazo. Con el tiempo,
al seguir creciendo las entradas de capitales, recrudecieron las res­
tricciones. Entre otras medidas, se incrementó a 30% el encaje en
1992, pero con la escasez de fondos externos asociada a la crisis asiá­
tica, se redujo a 10% y luego a cero (sin embargo, las autoridades
anunciaron que la tasa podría elevarse nuevamente, si las circunstan­
cias lo exigían).

iv) Privatización
El cuarto elemento del proceso de reforma económica fue la
privatización.5La gran concentración del aparato productivo en manos
del gobierno a fines del período de Allende provocó críticas por el exce­
sivo poder del Estado frente al sector privado y el resto de la sociedad,
así como por la gestión ineficiente, los déficit que absorbían los recur­
sos públicos y la falta de competitividad de las empresas estatales.
Tras el golpe militar de 1973, uno de los primeros actos del nuevo
gobierno fue devolver a sus propietarios un grupo de empresas cuya
operación estaba bajo el control del Estado, pero cuya propiedad no se
había transferido legalmente (las empresas “ intervenidas” ); en esta
condición figuraban más de 300 empresas, principalmente del sector

5 R especto de la privatización, véanse M oguillansky (en este volum en) y M arcel (1 9 8 9 ), Hachette y Lüders
(1 9 9 2 ), M uñoz (1 9 9 3 ), Bitrán y Sáez (1 9 9 4 ), Larroulet (1 9 9 4 ), H achette (2 0 0 0 ).

35
industrial. El requisito principal para su restitución fue que los anti­
guos propietarios no entablaran ninguna acción judicial contra el
gobierno, aunque en algunos casos también involucraba otras condicio­
nes (empleo, inversión). También se devolvieron muchos predios
agrícolas.
Otro conjunto de privatizaciones en el período anterior a la cri­
sis de 1982 incluyó la venta de unas 200 empresas de los sectores
industrial, financiero y comercial, que en su mayoría habían sido ad­
quiridas durante el gobierno de Allende. En este caso, las dos
principales formas de privatización fueron las ventas directas (en es­
pecial, tratándose de la pequeña empresa) y las subastas públicas (para
la gran empresa). Estas últimas perseguían maximizar el precio abo­
nado por la venta de un paquete de acciones que garantizaba el control
de la entidad. Muchas empresas fueron adquiridas con créditos -ade­
más subsidiados- de instituciones gubernamentales, utilizando como
garantía los propios activos de aquéllas. El resultado fue acelerar la
formación de conglomerados y aumentar considerablemente la con­
centración de la propiedad. En múltiples casos, también los bancos
fueron adquiridos por los mismos grupos, creando así medios adicio­
nales para incrementar sus haberes.
Durante la grave crisis financiera de 1981-82, varias institucio­
nes financieras -incluidos los dos bancos más grandes del país-
quebraron y fueron intervenidas por el gobierno, con el resultado que
muchas empresas no financieras muy endeudadas volvieron también
al control estatal. Es posible que la concentración de los medios de
producción en manos estatales alcanzada en 1983 haya sido incluso
mayor que durante el período de Allende, lo que movió a algunos co­
mentaristas a referirse a ella como “la vía Chicago al socialismo” .
Siguiendo el mismo patrón verificado en otras reformas, tan
pronto como la crisis comenzó a atenuarse se llevó a cabo una segun­
da ronda de privatizaciones, en 1984-85, para retrotraer la economía
al modelo de sector privado que el gobierno se empeñaba en crear.
Las subastas públicas volvieron a ser un mecanismo importante en la
privatización de las empresas no financieras, pero esta vez el proceso
fue más cuidadoso: los compradores debían comprobar su solvencia y

36
las ventas se hacían en efectivo y no a crédito. En el caso de las em­
presas financieras, éstas se privatizaron mediante un proceso de
“ capitalismo popular” -ventas de pequeñas partidas de acciones-, con
la intención declarada de dispersar ampliamente su propiedad. En la
práctica, sin embargo, lo habitual era que esto no ocurriera.
Tras la reprivatización de las empresas absorbidas durante la
crisis, un cuarto conjunto fue vendido a fines de los años ochenta.
Este lo constituyeron algunas de las mayores empresas del país, que
habían pertenecido tradicionalmente al sector público y que éste ha­
bía conservado hasta entonces por razones de seguridad nacional. De
este modo, se privatizó total o parcialmente 27 empresas de sectores
que incluían los teléfonos (CTC), telecomunicaciones (ENTEL), ener­
gía (ENDESA), acero (CAP) y transporte aéreo (LAN). Para evitar
controversias, se mantuvo la idea de dispersar la propiedad. Los com­
pradores fueron particulares, incluidos los trabajadores de las
empresas respectivas; instituciones, entre ellas los fondos de pensio­
nes, y otras empresas. En algunos casos, participó también el capital
extranjero, utilizando para ello el mecanismo de conversión de deuda
para reducir el precio pagado.
Aunque en los años noventa los gobiernos democráticos realiza­
ron algunas privatizaciones menores -incluidos puertos e instalaciones
sanitarias- la mayoría de las grandes empresas ya estaba en manos
privadas. De todo el proceso privatizador, siempre fueron exceptua­
dos el cobre (CODELCO), el petróleo (ENAP) y el Banco del Estado,
en los cuales se mantuvo el control del Estado como parte de la políti­
ca económica global. En la última parte de la década, la necesidad de
incrementar la infraestructura y la falta de recursos fiscales para
materializarla llevó a la introducción de un sistema de “ concesiones” .
Este mecanismo entrañó la licitación por parte del gobierno de los
derechos para construir carreteras, túneles, puertos u otra estructura,
y cobrar por su uso hasta recuperar los costos y obtener una utilidad
convenida. Conseguidos estos objetivos, las obras volverían a ser pro­
piedad pública.

37
b) Reformas sociales
Las reformas aplicadas desde 1973 en los ámbitos laboral, de la
seguridad social y la salud constituyen un intento de extender la lógi­
ca que inspiraba las reformas económicas a las principales áreas
sociales. Es decir, se introdujo un enfoque orientado al mercado a la
vez que el gobierno se retiraba de muchas de sus funciones tradicio­
nales. Estas reformas estaban unidas entre sí por una lógica similar,
pero también había vínculos con respecto a su impacto sobre las refor­
mas económicas. Por ejemplo, la reforma laboral afectaba los costos
de las empresas e influía, por ende, en el éxito de las reformas comer­
ciales para incrementar la competitividad. La reforma de pensiones
estaba vinculada estrechamente con los resultados de la reforma fi­
nanciera. Las reformas sociales tuvieron una introducción más tardía
que sus contrapartes económicas y experimentaron modificaciones
mínimas hasta el retorno del gobierno democrático. En el cuadro 1.3
se presenta una síntesis de sus características.

i) Reforma laboral
Aunque la principal reforma laboral del régimen militar no se
implemento hasta 1979, el trato dado a los trabajadores cambió apenas
producido el Golpe de Estado.6 En particular, la represión de los sindica­
tos, la eüminación de la negociación colectiva y del derecho a huelga
representaron una reforma laboral de facto con respecto a la situación
previa. Como en la mayoría de los demás países latinoamericanos, el
Código Laboral chileno anterior a 1973 otorgaba a los trabajadores una
amplia protección, puesto que los despidos suponían costos elevados de
diversa especie, las huelgas podían ser indefinidas y se prohibía el reem­
plazo de los trabajadores durante aquéllas. Además, mediante la fijación
de los incrementos salariales del sector público y otras intervenciones, el
gobierno desempeñaba un papel importante en el proceso de negocia­
ción colectiva. Tales características eran claramente incompatibles con
las reformas económicas que se estaban implantando.

6 Respecto de la reform a laboral, véase M izala y Romaguera (en este volumen) y asim ism o, Jadresic ( 1990),
Cortázar (1 9 9 3 ), G onzález (1 9 9 6 ), M izala y Rom aguera (1 9 9 6 ), C olom a y R o ja s (2 0 0 0 ).

38
 Cuadro 1.3
Resumen de las reformas sociales, 1974-2000
R efo rm a 1974-1981 1982-1984 1985-1989 1990-2000

Reforma laboral 1974-1978: liberación de facto Eliminación de la indización La nueva ley laboral (1990)
mediante la represión de los obligatoria de los sueldos para el exige justificar los despidos;
sindicatos y prohibición de la sector privado. aumenta la indemnización;
negociación colectiva, 1979: el reduce los requisitos para formar
“Plan Laboral” desregula sindicatos; restablece el derecho
oficialmente los mercados a la huelga indefinida, pero con
laborales, restituye una versión derecho a reemplazar a los
limitada de negociación huelguistas
colectiva, pero con poca
participación del gobierno; se
faculta a las empresas para
despedir trabajadores sin
expresión de causa pero con el
pago de indemnización.

Reforma de las 1980: Establecimiento de un Quiebra de varias AFP, Reprivalización de las AFP Permiso para que las AFP
pensiones nuevo sistema de pensiones, intervención de otras por el intervenidas; entrada de inviertan en el exterior.
basado en las contribuciones gobierno como resultado (te la inversionistas extranjeros;
individuales en vez del “sistema crisis financiera. expansión de las opciones de
de reparto”; el gobierno sigue inversión de las AFP en
otorgando una pensión mínima, instrumentos del sector privado.
financia los costos de la
transición, supervisa las
administradoras de fondos de
pensiones (AFP) de propiedad
privada.

Reforma de la salud 1981: Permiso para que el sector Eliminación del acceso Creación de la Superintendencia
privado participe en el diferencial, focalización de los de las ISA PRE; afianzamiento
financiamiento y provisión de subsidios en los grupos de más de los reglamentos con respecto
atención de salud; división del bajos ingresos. a la información, los precios de
sistema en las ISA PRE privadas los servicios al adulto mayor, y
y el FONASA público; limitaciones a la manipulación
municipalización del sistema del de las condiciones existentes.
sector público.

Fuente: Véase el texto.

 Con el fin de tornar más “flexible” el mercado laboral, a fines
de los años setenta se introdujeron varias medidas legales, conocidas
como “ el Plan Laboral” . La más importante de ellas fue el estableci­
miento de la facultad de los empleadores para despedir trabajadores
sin expresión de causa, condicionada al pago de indemnización (un
mes de sueldo por año de servicio, más adelante reducida a un máxi­
mo de cinco años). También, se restableció el derecho de negociación
colectiva, pero en condiciones que debilitaban el poder de los sindica­
tos: fue mucho más difícil organizarlos, su afiliación pasó a ser
voluntaria, la negociación debía efectuarse a nivel de la empresa, las
huelgas se limitaron a 60 días y los trabajadores podían ser reempla­
zados. Si bien los decretos gubernamentales continuaron fijando los
incrementos salariales de los trabajadores del sector privado que no
negociaban colectivamente, el papel del gobierno en todo este proce­
so se tornó mucho más restringido.
Aunque durante los años ochenta la legislación laboral experi­
mentó algunas modificaciones y ajustes menores -entre ellas la
eliminación en 1982 del uso obligatorio del índice de inflación para
suscribir contratos-, los principales elementos del Plan Laboral conti­
nuaron rigiendo las relaciones laborales hasta el término del régimen
militar. Sólo con la asunción del primer gobierno democrático se in­
trodujeron cambios importantes en la legislación laboral de 1979,
tratando de corregir el deterioro sufrido por los trabajadores, pero sin
vulnerar el funcionamiento del mercado.
Así, en 1990 se implemento una serie de modificaciones, desta­
cando entre ellas: se reimplantó la exigencia a los empleadores de
justificar los despidos (aunque se mantuvo como causa posible de éstos
las “necesidades de la empresa” ); se aumentó de 5 a 11 el número máxi­
mo de años susceptibles de indemnización; se facilitó la formación de
sindicatos, si bien la afiliación siguió siendo voluntaria; se declaró que
la negociación colectiva podía efectuarse entre grupos de empresas, si
había un acuerdo voluntario; y se restableció la huelga indefinida, pero
con el reemplazo de trabajadores. La intervención del gobierno, sin
embargo, siguió siendo escasa. Por ejemplo, la política salarial sólo re­
gía para el sector público y para la fijación del salario mínimo.

40
 Ya en los años noventa, hubo varios intentos destinados a seguir
modificando la legislación para fortalecer la posición de los trabaja­
dores, en particular respecto del proceso de negociación colectiva y
los derechos de los sindicatos. Sin embargo, las iniciativas generaron
un conflicto de proporciones, sobre todo con respecto a la negociación
colectiva inter-empresas y el reemplazo de los trabajadores en huel­
ga. En septiembre de 2001 el Congreso aprobó una nueva ley, que no
ha logrado zanjar los disensos existentes.

ii) Reforma de pensiones

Aunque Chile fue un pionero en muchos ámbitos de las reformas
económicas y sociales, tal vez su mayor paradigma lo conforma la
privatización del sistema de pensiones.7 El nuevo sistema fue estableci­
do por ley en 1980 y buscó corregir lo que se consideraban graves defectos
del sistema antiguo. Las reformas perseguían aumentar las pensiones,
en función de los retornos del mercado; poner término a la concesión de
pensiones por antigüedad y eliminar las pensiones especiales para gru­
pos privilegiados; establecer contribuciones en función de las
remuneraciones reales durante toda la vida laboral del individuo, y no
sólo en función de los últimos años; establecer ajustes automáticos que
contemplaran los cambios demográficos, para mantener el sistema en
equilibrio; minimizar el influjo de las presiones políticas en el uso de los
fondos, e incrementar la eficiencia y reducir la burocracia.
De todas ellas, la innovación más relevante consistió en susti­
tuir el sistema “ de reparto” -donde los trabajadores activos financian
las pensiones de los jubilados- por un sistema de “ capitalización” , en
el cual cada trabajador contribuye a una cuenta obligatoria indivi­
dual, la que financiaría su pensión. Esta viga maestra del sistema fue
complementada por otras dos más tradicionales, financiadas con in­
gresos fiscales: pensiones para los discapacitados y adultos mayores
indigentes, y pensiones complementarias para aquéllos cuyas cuen­
tas individuales no alcanzaban a financiar la pensión mínima legal.

7 E n cuanto a la reform a de las pensiones, véanse Líthoff (en este volumen), A rellano (1 9 8 0 ), Piñera (1 9 9 1 ),
Arrau (1 994), Diamond y Valdés-Prieto (1 9 9 4 ), U thoff (1 995), Bustamante (1 9 9 8 ), Acuña e Iglesias (20 0 0 ),
M esa Lago (2 0 0 0 ).

41
 La gestion de las cuentas individuales se dejó en manos de las
administradoras de fondos de pensiones (AFP), de propiedad privada,
aunque el gobierno mantuvo un papel importante en su regulación y
supervisión, así como en gestionar y financiar las demás partes del
sistema global de pensiones. Además, éste desempeñó el papel crucial
de sufragar los enormes costos de la transición entre los sistemas an­
tiguo y nuevo; es decir, las contribuciones de cada trabajador pasaron
de inmediato a engrosar sus propias cuentas, dejando que los ingre­
sos fiscales financiaran el costo de las pensiones de los jubilados
actuales. Uno de los aspectos de esta reforma chilena que suele pasar­
se por alto fue la capacidad del gobierno para afrontar los grandes
déficit presupuestarios asociados al financiamiento de los costos de
la transición, estimados entre un 3.5% y un 4% anual del PIB durante
muchos años (Diamond y Valdés-Prieto, 1994, pp. 260-61).
Dado que el nuevo sistema de pensiones sólo se inició en 1980,
no resulta extraño que las AFP -todavía débiles- tropezaran con difi­
cultades producto de la crisis financiera de 1981-82. Cabe recordar
que muchas de ellas fueron intervenidas, junto con varios bancos. Tal
como ocurrió con éstos, las AFP viables también fueron reprivatizadas
a mediados de los años ochenta.
A pesar del gran número de modificaciones introducidas a las
leyes que rigen el sistema de pensiones, tanto durante el régimen
militar como en los gobiernos democráticos, aquéllas no han sido fun­
damentales. Entre las más importantes, figura la ampliación de la gama
de instrumentos en que pueden invertir las AFP; a este respecto, tie­
ne especial importancia el permiso que se les confirió para tomar
posiciones accionarias en las empresas locales, lo cual contribuyó a
profundizar los mercados de capital locales, según lo expuesto en el
capítulo 7. También, desde 1990, han sido autorizadas para invertir en
el extranjero. Otras innovaciones a esta normativa han sido la incor­
poración del concepto de riesgo en las decisiones de inversión, la
definición y el control de un posible conflicto de intereses entre las
administradoras de fondos, la regulación de beneficios y del traspaso
de los cotizantes en el sistema desde una AFP a otra, el monto de las
comisiones cobradas por las AFP y las barreras a la entrada en la in­
dustria (Acuña e Iglesias, 2000).
iii) Reforma de salud

La última reforma social a considerar es la de la salud.8 Antes

de las reformas, este sector era administrado principalmente por el
gobierno, que aportaba el financiamiento y otorgaba atención médica
a la gran mayoría de la población. El objetivo declarado de las refor­
mas fue incrementar la eficiencia y eficacia del sistema, y aumentar
la equidad, eliminando la provisión pública de atención de salud a la
parte más rica de la población. En términos más generales, se preten­
dió armonizar la atención de salud con el resto del modelo y, sobre
todo, con el nuevo sistema de pensiones.
Con este propósito, entre fines de los años setenta y comienzos
de los ochenta, se realizaron varios cambios administrativos, que in­
cluyeron la separación entre el financiamiento y la provisión de
atención de salud, así como la “ municipalización” de la atención pri­
maria de salud. Sin embargo, la reforma clave se produjo en 1981
cuando se facultó la participación del sector privado en ambas áreas:
el financiamiento y la prestación de atención médica. Esto condujo a
la creación de las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE), que
entraron a competir con el Fondo Nacional de Salud (FONASA), del
sector público, y la consiguiente división del sector en sendas ramas
paralelas -privada y pública- que todavía caracterizan al sistema.
A semejanza de lo ocurrido en materia de pensiones, los cambios
estructurales en el sistema de salud han sido relativamente pocos des­
de que éste asumiera su forma actual, en 1981. Quizás el de mayor
importancia ocurrió en los años noventa, cuando se creó la
Superintendencia de las ISAPRE para regular el sistema privado y pres­
tar servicios en el ámbito de solución de controversias entre aquéllas y
los usuarios. También se incrementó la transparencia de las ISAPRE,
aumentando y mejorando la calidad de la información disponible al
público. Un cambio de relevancia ocurrido desde 1981, en el plano ex­
tra-normativo, es el monto relativo y el tipo de recursos destinados a
ambos sistemas. A comienzos de los años ochenta, cuando se estableció

8 R especto de la reform a de la salud, véanse Titelm an (en este volum en) y Jim énez de la Ja ra (1 9 8 5 ),
G alleguillos y Oyarzo (1 9 9 5 ), M usgrove (1 9 9 5 ), Bitrán (1 9 9 7 ), Larrañaga (1 9 9 7 ), Aedo (2 0 0 0 ).

43
la figura de las ISAPRE, la participación fiscal correspondía al 38% de
los recursos destinados al conjunto del sistema de salud, y cayó rápida­
mente a sólo 21 % en 1989. Aunque la inversión pública en el sector casi
se duplicó durante los años noventa, el gasto por beneficiario en el sis­
tema privado sigue siendo casi el doble del registrado en el público
(Titelman, en este volumen). Es evidente que esto afecta la calidad de
la atención que prestan ambos sistemas.

3. Desempeño económico y social

La relación entre las reformas económicas y sociales examina­
das en la sección precedente y las variables relacionadas con el
desempeño económico y social es muy compleja. En el proyecto más
amplio del cual forma parte este libro (véase Stallings y Peres, 2000),
analizamos las variables de desempeño en materia de crecimiento,
empleo y equidad como el resultado de un gran número de factores,
como se indica en el gráfico 1.1.

Gráfico 1.1
Marco para analizar el vínculo entre las reformas y el desempeño

CON TEXTO
REFO RM A S
EXTERN O

I M A CRO -
P O L lT IC A S EMPLEO

1
CAMBIO
CO N D ICIO N ES
PO L ÍT IC A S TÉC N IC O
IN TERN AS
SO C IA LE S
IN IC IA L ES EQUIDAD

i
Fuente: Stallings y Peres (2000: Gráfico 1.1).

44
 Comenzamos por considerar las reformas como un conjunto de
señales incorporadas en las decisiones de política de un gobierno, las
cuales fueron esenciales para crear un nuevo entorno en donde el sector
privado pudiera operar de manera más dinámica. Pero dicho entorno se
vio influido también -tanto positiva como negativamente- por factores
internacionales, que escapaban generalmente al control de la mayoría
de los gobiernos latinoamericanos. En una economía descentralizada, la
recepción de las señales normativas a nivel microeconómico es decisiva:
¿saben los actores que las políticas han cambiado y qué es lo que el go­
bierno está tratando de señalar mediante sus decisiones normativas
(problema de información)?, ¿creen los actores lo que el gobierno mani­
fiesta en un momento dado, y confían en que las nuevas políticas seguirán
vigentes en el futuro previsible (problema de credibilidad)?
Para estudiar los procesos del señalamiento, la respuesta y el des­
empeño resultante, utilizamos el marco indicado en el gráfico 1.1. Este
comienza con el contexto externo. El desempeño previo de las varia­
bles internacionales sirvió para determinar las condiciones iniciales en
un país. Actualmente, el contexto externo tiene un fuerte impacto so­
bre las políticas del gobierno, lo que hace que ciertas opciones de política
sean más probables que otras. Aunque las condiciones iniciales en un
país están determinadas en su mayoría por acontecimientos internos,
también son inñuidas por factores externos. En lugar de explicarlas,
tomamos las condiciones iniciales como dadas, considerándolas cruciales
para determinar tanto las opciones de política como la respuesta.
Para averiguar qué era lo que determinaba la respuesta a las re­
formas en esos ámbitos, el estudio analizó la inversión y el cambio
técnico. A nivel agregado, la respuesta estaba relacionada con la
interacción de las reformas con la política macroeconómica y el contex­
to internacional. La incertidumbre creada por los cambios en las reglas
del juego y la volatilidad de las variables macroeconômicas indujeron
a menudo una respuesta tardía de la inversión y el cambio tecnológico.
A nivel sectorial, el proceso de inversión y la incorporación de nuevas
tecnologías operaron mediante cambios en la estructura de mercado, la
estrategia empresarial y el ingreso de nuevos actores a mercados espe­
cíficos. La inversión y el cambio tecnológico fueron los determinantes
principales de las tres variables dependientes del estudio más extenso

45
-crecimiento, empleo y equidad-, mismas que también constituyen la
motivación central de este libro.
Habida cuenta de la complejidad de las relaciones involucradas,
examinaremos el desempeño en el caso chileno, conforme a la perio­
dicidad presentada al comienzo del capítulo. A fin de destacar las
tendencias dentro de los cuatro períodos analizados, ello se comple­
mentará con referencias a datos de otros capítulos. Esto, porque los
promedios del período son datos útiles para efectuar comparaciones,
pero también ocultan información que es crucial para entender el
impacto de las reformas.

a) Desempeño económico
En el cuadro 1.4 se presentan algunas variables económicas im­
portantes correspondientes a los cuatro períodos que hemos venido
analizando: 1974-81,1982-84,1985-89 y 1990-2000. Además, se da una
cifra para el período combinado 1982-89, pues podría argüirse que el
notorio desempeño de algunas variables en el segundo lustro de la dé­
cada se debió a la recuperación de la crisis de los años precedentes.

Cuadro 1.4
Variables económicas seleccionadas, 1974-2000
Variable 1974-1981 1982-1984 1985-1989 1990-2000
P IB agregado
(variación porcentual) 3.3 -3.9 6.7 6.3
276
P IB per cápita
(variación porcentual) 1.7 -5.4 4.9 4.7
0.9
Exportaciones/PIB 20.7 26.0 29.6 37.2
28.3
Inversión/PIB 15.8 13.0 19.6 23.5
17.1
Ahorro nacional/PIB 12.6 3.1 16.5 21.8
1175
A h orro extemo/PIB 5.0 8.4 4.9 3.1
6.2

Fuente: Banco Ceniral de Chile. No incorpora correcciones de Marcel y Meller (1986), por lo que las cifras de PIB pueden diferir de
Ffrench-Davis y Thpia (en esle volumen). Cifras de PIB, PIB per cápiia y exportaciones/PIB son calculadas a precios constantes de
1986; cifras de inversión/PIB, ahorro nacional/PIB y ahorro exlemo/PIB son calculdas a precios corrientes.

46
 El crecimiento del PIB ofrece un buen ejemplo de esto último.
Así, el crecimiento agregado del PIB en los cuatro subperíodos fue en
promedio de 3.3%, -3.9%, 6.7% y 6.3%, respectivamente. Sin embar­
go, si tomamos todo el período 1982-89, la tasa resulta ser 2.6%, dado
lo cual la notoria expansión de los años noventa destaca como excep­
cional no sólo para los años posteriores a 1974, sino para la historia
chilena moderna en general. A su vez, el segundo lustro de los años
ochenta, con su mayor grado de pragmatismo, marcó un cambio con
respecto a los primeros tiempos del gobierno militar y creó el marco
para el desarrollo ulterior en los años noventa. Específicamente, el
enfoque cambió desde una condición de laissez-faire a otro donde el
gobierno prestó más apoyo al sector privado. Esta interpretación se
desarrolla en el capítulo 5 de este volumen; véase también
Moguillansky (1999).
En el cuadro 1.4 figuran también dos de los componentes prin­
cipales del crecimiento económico: las exportaciones y la inversión.
En Chile, las exportaciones habían constituido tradicionalmente una
proporción muy reducida del producto: 13% en los años sesenta, ca­
yendo a sólo 10% en 1971-73. De hecho, uno de los mayores éxitos del
gobierno militar fue estimular las exportaciones, las que se duplica­
ron a 20% del PIB en 1974-81 y continuaron aumentando a 28% en
1982-89 (26 y 30% en 1982-84 y 1985-89, respectivamente). En los años
noventa, la proporción volvió a subir, llegando a un promedio de 37%
del PIB durante la década.
La inversión siguió una trayectoria algo diferente. Tras caer de 19%
del PIB en los años sesenta a 16% en 1971-73, no mejoró en 1974-81, sino
que se mantuvo aproximadamente al mismo nivel. Durante la crisis, cayó
todavía más, a 13%, para repuntar a 19% en 1985-89. Sólo en los años
noventa, con un 23.5% de promedio, el coeficiente de inversión sobrepa­
só al de los sesenta. En otras palabras, tanto las exportaciones como la
inversión registraron máximos históricos en los años noventa.
Por último, el cuadro ofrece datos sobre el financiamiento de la
inversión, lo que da una idea de la sostenibilidad del modelo de creci­
miento. El ahorro nacional en 1974-81 fue de menos de 13% del PIB,
lo que significa que casi dos quintos de la inversión debieron finan­
ciarse con ahorro externo. Esta situación, de por sí precaria, se

47
deterioro mucho más durante la crisis. En este período, la inversión
cayó, pero el ahorro interno lo hizo aún más, a sólo 3% del PIB, con lo
cual el ahorro externo llegó a representar dos tercios del
financiamiento total. En el segundo lustro de los años ochenta, el aho­
rro interno se recuperó a 16.5% del PIB, pero incluso entonces un
cuarto del financiamiento provenía del exterior. No fue sino hasta los
años noventa que el ahorro interno comenzó a desempeñar el papel
característico en los países más desarrollados, financiando casi 90%
de la inversión.
¿Qué rol desempeñaron las reformas en el contexto de estas ten­
dencias económicas? Responder a esta pregunta no es lo mismo que
tratar de explicar las tendencias en sí, para lo cual habría que estu­
diar muchas otras variables, tal como lo refleja el gráfico 1.1. El capítulo
que sigue se enfoca en otro aspecto, la relación entre la política
macroeconómica y el desempeño socio-económico, y los otros capítu­
los del libro examinarán relaciones más específicas. Aquí simplemente
se trata de indicar -en tanto sea posible- los principales vínculos en­
tre las reformas y algunas variables económicas y sociales.
Cada una de las reformas puede vincularse con diversos aspec­
tos del desempeño económico, tanto positivos como negativos. En el
lado positivo, la liberalización del comercio explica en parte el noto­
rio crecimiento de las exportaciones durante todo el período 1974-2000,
ya que abarató el costo de los insumos y obligó a los productores a
incrementar su competitividad. A su vez, no cabe duda que perjudicó
a las industrias basadas en la sustitución de importaciones y, por tan­
to, fue un elemento que contuvo el crecimiento en los primeros años
de las reformas y contribuyó a la crisis de los años ochenta (véase el
capítulo 3).
De otro lado, la liberalización financiera doméstica, en su forma
extrema inicial, contribuyó a erosionar el ahorro nacional al sobre-esti­
mular el consumo y debilitar las instituciones financieras, agravando
también la crisis de los años ochenta. Asimismo, las altas tasas de interés
registradas en la primera fase de la liberalización financiera
desincentivaron la inversión y el crecimiento, especialmente de las em­
presas pequeñas y medianas. Pero, más adelante, una vez incrementadas

48
la regulación y supervision, la profundización financiera comenzó a ha­
cer una contribución positiva al crecimiento (véase el capítulo 4).
También, la apertura de la cuenta de capitales tuvo consecuen­
cias positivas y negativas. Por una parte, las entradas de capitales
contribuyeron a aliviar la restricción de divisas, tradicionalmente un
obstáculo al crecimiento en Chile y el resto de América Latina. Por
otra, allanaron el camino para el sobre-endeudamiento en los años
setenta y, por tanto, la crisis de los años ochenta. Asimismo, como se
examinará en el capítulo 2, el elevado ingreso de capitales contribuyó
a sobrevalorar el tipo de cambio en ciertos períodos (sobre todo a fi­
nes de los años setenta y fines de los noventa), lo cual impidió un
mayor crecimiento de las exportaciones.
Por último, las primeras rondas de privatizaciones constituye­
ron un gran impedimento a la inversión en los años setenta,
especialmente en el contexto de la incertidumbre macroeconómica.
En contraste, las nuevas rondas de privatizaciones en los ochenta (y
los flujos de inversión directa) favorecieron la inversión y el creci­
miento durante los años siguientes. En el capítulo 5 se analiza el
diferente impacto de las etapas de este proceso.
Como ya hemos dicho, la concentración del análisis en los pro­
medios por período tiene la consecuencia de ocultar información de
varias índoles. En el ámbito económico, la volatilidad es probable­
mente la información más importante que se omite. El gráfico 1.2
ofrece una visión al respecto para el crecimiento del PIB y la inver­
sión. Como puede observarse, la volatilidad en los años iniciales de
las reformas fue muy elevada, constatándose que las significativas
caídas del producto en 1975 y 1982 condujeron a las modestas tasas
de crecimiento medio del PIB entre 1974 y 1989. Lo mismo puede de­
cirse de la inversión.
Si bien parte de la volatilidad obedeció a factores externos,
especialmente los términos de intercambio, también tuvo que ver
con la manera cómo fueron implementadas las reformas, en parti­
cular durante el período antes de la crisis de 1982-84. Las
autoridades introdujeron los cambios con suma rapidez, sin pre­
ocuparse por la capacidad de respuesta de los agentes económicos.

49
Además, aplicaron políticas macroeconômicas inconsistentes con
las reformas, especialmente el tipo de cambio sobrevaluado, que
incentivó grandes desequilibrios externos. Fue sólo después de la
crisis que cambiaron el enfoque de la política económica e intenta­
ron impulsar la inversión del sector productivo.9

Gráfico 1.2
Volatilidad del crecimiento económico y la inversión, 1970-2000
(Variación porcentual anual sobre cifras en moneda de 1986)

M Crecimiento de! PIB ■ Inversión

Fuente: Banco Central de Chile.

b) Desempeño social
El cuadro 1.5 brinda un análisis paralelo del desempeño social,
comparándolo con los cuatro subperíodos ya mencionados. Los patro­
nes son algo diferentes de los encontrados en las variables económicas
y la relación con las reformas es más difícil de discernir.

9 Para una buena discusión de estas relaciones, véase Moguillansky (1999, cap. 1).

50
 Cuadro 1.5
Variables sociales seleccionadas, 1974-2000
Variable 1974-1981 1982-1984 1985-1989 1990-2000
Desem pleo
(porcentaje de la
fuerza laboral) 16 . 9 “ 27.4 “ 14.2*' 7 .6 “
Salario m edio
(1970=100) 75.7 90.1 86.7 115.8
N iv e l de pobreza
(porcentaje de la población) n.d. n.d. 45.1b/ 27.4
Distribución del ingreso
(Quintil 5 / quintil 1) 14.3 17.8 18.8 14.9tf
Gasto social
(1970=100) 78.3 97.2 86.4 115.6
Fuente: Ffrench-Davis y Tapia (en esle volumen: cuadros 2.1,2.5 y 2.6) para el desempleo, el salario medio, la distribución del ingreso
y elgasto social a partirde 1986; Cabezas (1988: cuadro 1) para elgasto social en 1974-1985; Ffrench-Davis (2001: cuadro Vin.3)para
la pobreza.
a/ Incluye los programas de empleo de emergencia en 1975-1988,1999-2000.
b/1987.
c/ 1990-1997.

El desempleo como proporción de la fuerza laboral era elevadísi-

mo en los años iniciales pos-reforma, incluso antes de que la crisis lo
elevara a niveles históricos. Tras presentar una tasa insosteniblemente
baja en 1971-73 (un promedio de 4.3%), el desempleo se disparó a un
promedio de 17% en 1974-81, antes de llegar a 27% en 1982-84. Cabe
precisar que estas dos últimas cifras incluyen los programas de empleo
de emergencia, sin los cuales las tasas habrían sido aún más elevadas.
En 1985-89, la desocupación disminuyó a 14%, pero sólo en los años
noventa recuperó un nivel más “ normal” : un promedio de 7.6%.
Utilizando un índice de 100 para 1970, cayó el salario medio a un
nivel de 76 en 1974-81. Aunque los salarios parecieron elevarse durante
la crisis, esta anomalía se dio porque, tras haber tocado fondo en 1975,
habían comenzado a recuperarse. Sin embargo, desde 1982 cayeron
sostenidamente hasta 1987. Es decir, a diferencia de las otras variables
expuestas, los salarios no mejoraron en el segundo lustro de los años
ochenta; más bien actuaron como un instrumento del programa de esta­
bilización de ese período. Por consiguiente, sólo en los años noventa el
índice logró superar el nivel de 1970, alcanzando un promedio de 116
(134 en 2000). Aunque esto representó una gran mejora con respecto a
los años 1974-89, los salarios de entonces sólo superaron en 16% el nivel

61
registrado tres décadas atrás. El gráfico 1.3 ilustra las variaciones anua­
les del desempleo y los salarios.

Gráfico 1.3

Fuente: Ffrench-Davis (2001, cap.VIII).

Respecto a la pobreza, sólo hay datos disponibles a contar de

1987, cuando el índice expresado como proporción de la población
total era de 45%. Incluso en ausencia de datos comparables, es evi­
dente que esa cifra representó un gran aumento durante el período
posterior a 1973, aunque es difícil precisar exactamente desde cuán­
do. La pobreza disminuyó de manera sustantiva en los años noventa,
alcanzando un promedio de 27% durante la década (21% en 2000).
En cuanto a la distribución del ingreso, medida como la razón
entre los quintiles superior e inferior de la población, existen datos
para todo el período correspondientes al Gran Santiago. De una razón
de 10.5 en 1973, la cifra saltó a 14.3 en 1974-81 y volvió a elevarse a
17.8 durante la crisis de 1982-84. En paralelo a la situación ya obser­
vada con las tendencias salariales, la distribución del ingreso siguió
deteriorándose en el segundo lustro de los años ochenta (una razón de

52
18.8), antes de mejorar en los años noventa (una razón de 15.0). Como
han mostrado varios estudios comparativos entre países y regiones
del mundo, esa razón sigue siendo muy alta, lo cual refleja que la des­
igualdad es un problema muy grave en Chile.
Por último, el cuadro muestra datos del gasto social per cápita
(1970=100). El índice general, que comprende educación, salud, vi­
vienda y seguridad social, revela que el gasto social disminuyó en los
años setenta, pero pareció volver a recuperarse durante la crisis. La
explicación es la misma que para las tendencias salariales: tras tocar
fondo en 1976, el gasto mejoró hasta 1982, y luego cayó sostenidamente
hasta alcanzar un nivel mínimo en 1987 (el promedio para el período
1985-89 fue 86). Sólo en 1993, el índice pudo sobrepasar el nivel regis­
trado en 1970, con un promedio de 116 para los años noventa. Cabe
señalar que el gasto público en salud fue el más afectado, disminu­
yendo hasta un índice de 61 en 1987.
Si bien algunos resultados sociales están claramente relaciona­
dos con las reformas ocurridas en este sector, también hay un vínculo
con las reformas económicas. De este modo, los orígenes de los
elevadísimos niveles de desempleo en los setenta y, especialmente, en
los ochenta se remontarían tanto a la reforma laboral de facto de los
primeros años del gobierno militar, como al Plan Laboral de 1979. No
obstante, las reformas económicas -al restringir el crecimiento- juga­
ron también un rol causal importante en el aumento del desempleo.
Asimismo, el crecimiento más elevado y los cambios de la legislación
laboral alcanzados en los noventa ayudan a explicar la declinación
del desempleo en la última década. Por otro lado, las tendencias del
empleo contribuyen a explicar lo que ocurrió con respecto a la pobre­
za y la distribución del ingreso, lo mismo que las tendencias salariales
son también un resultado de las políticas laborales.
La declinación notable del gasto público en salud en los setenta
y el segundo lustro de los ochenta estaría relacionada con la reforma
del sector, debido a la transferencia de una parte sustancial del gasto
en salud al sector privado. Dado que la proporción del gasto desviada al
sector privado fue mucho mayor que la proporción de la población afi­
liada a las ISAPRE, el monto disponible para el resto de la población se
redujo.

53
4. Conclusiones y lecciones de política
Conforme a lo mencionado tanto al comienzo del capítulo y como
a lo observado en el análisis de los distintos temas, Chile ha sido uno
de los países más exitosos de América Latina en los últimos años, a
pesar de la desaceleración económica ocurrida a partir de 1998. Ello
explica que países incluso de fuera de la región hayan estudiado el
“ modelo chileno” para sacar lecciones sobre cómo gestionar las refor­
mas económicas y sociales. La experiencia chilena tiene, efectivamente,
lecciones que ofrecer, pero antes de abordarlas, es preciso formular
algunas advertencias.
La primera se refiere a las características políticas del gobierno
que inició las reformas. El hecho de que fuese un régimen militar
autoritario permitió que los tecnócratas de los ministerios económi­
cos y sociales pudiesen implementar las políticas sin considerar a la
oposición. Ello, además, explica que se cometiesen graves errores sin
tener que pagar los costos normales en condiciones democráticas, las
mismas que ahora los países latinoamericanos se han comprometido a
mantener.
En segundo término, el “ modelo chileno” no tiene un signifi­
cado único. Incluye a parte de los años setenta y comienzos de los
ochenta, cuando la apertura económica se combinó con una gran
volatilidad, graves desequilibrios externos, represión laboral y un
fuerte aumento en pobreza y desigualdad. Comprende también a
los años noventa, época en que aquéllas se habían vuelto más prag­
máticas y la estabilidad macroeconómica estuvo acompañada de
tasas de crecimiento elevadas, salarios en ascenso y niveles de des­
empleo y pobreza en declinación. Considera, asimismo, años
intermedios que combinaron una ejecución pragmática de las polí­
ticas económicas y una recuperación del crecimiento, con unos
indicadores sociales que cayeron a sus más bajos niveles. La expe­
riencia chilena es, pues, todo eso.
Por último, pese al éxito manifiesto en los años noventa, subsis­
ten muchos desafíos, incluso suponiendo que el crecimiento se reanude
en breve plazo. En otros capítulos del libro se examinan algunos de
aquéllos, incluida la necesidad de mejorar la calidad de la toma de

54
decisiones macroeconômicas; atraer el tipo de capital extranjero que
venga a sumarse a la acumulación de capital; diversificar las exporta­
ciones para poner menos énfasis en las materias primas; contribuir a
que la pequeña y mediana empresa se desempeñe mejor; fortalecer
el sistema financiero; corregir las desigualdades en los sistemas de
salud y de pensiones; crear más y mejores ocupaciones, y reducir la
desigualdad.
Hechas estas advertencias, es posible mencionar algunas lec­
ciones que podría ofrecer la experiencia chilena a quienes se
embarquen en cualquier proceso de reforma. Éstas provienen en par­
te del propio caso chileno, pero también del estudio más amplio de las
reformas mencionado previamente (Stallings y Peres, 2000). Tal vez la
lección más importante sea que el pragmatismo y algo de humildad
resultan ingredientes esenciales para comenzar a introducir cambios
de gran envergadura en la economía. Estas cualidades son más sus­
ceptibles de hallarse en un sistema político democrático, puesto que
pueden hacerse oír muchas voces. Naturalmente, demasiadas opinio­
nes pueden llevar a la parálisis, pero la necesidad de lograr el consenso
haría que las reformas fueran más equilibradas y sostenibles.
Segundo, las reformas por sí solas no producen resultados, ya
sea positivos o negativos. Es esencial considerarlas en el contexto más
amplio de la economía internacional, así como de las políticas
macroeconômicas y sociales. Esto es la tarea del resto del libro. Ade­
más, debe haber consistencia entre las reformas y las políticas, o se
anularán mutuamente y eliminarán los beneficios potenciales, como
ocurrió en algunos momentos en Chile.
Tercero, los mercados por sí solos no pueden producir resulta­
dos óptimos, en el ámbito económico y menos en el social. Chile
aprendió esta lección al coste de errores cometidos durante una déca­
da de experimentos de “ libre mercado” . Los gobiernos deben regular
los mercados (especialmente el financiero, pero también los servicios
de utilidad pública) y difundir los beneficios de una mayor eficiencia
a toda la población .
Cuarto, las iniciativas gubernamentales de cualquier especie
son sólo una parte del relato en las economías descentralizadas

55
características de América Latina. Hay que prestar igual atención al
ámbito microeconómico, es decir, a cómo las empresas y los otros agen­
tes responderán a las reformas y demás políticas. Las empresas son
un grupo de actores muy heterogéneo. Lo que es válido para las em­
presas transnacionales o las grandes empresas nacionales, tiende a no
serlo en la pequeña y mediana empresa, y menos aún en las micro-
empresas.
Por último, la respuesta a las políticas plantea un problema de
tiempo. La gran incertidumbre creada por unas reformas que cambian
radicalmente las reglas del juego significa que no cabe esperar una
respuesta positiva en el corto plazo. En el caso chileno, debieron trans­
currir diez a quince años (según cómo se interpreten las tendencias de
fines de los años ochenta) antes de que surgieran resultados contun­
dentes y sostenibles. Tal vez este tiempo pudo haberse agilizado -y
reducido los costos- con un enfoque más pragmático, pero el proceso
tomará siempre un tiempo considerable. Si ello no es considerado, una
gran desilusión puede conspirar contra todo el proceso de cambio.

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60
 C a p ít u l o 2

Políticas macroeconômicas y
la cuenta de capitales*
Ricardo Ffrench-Davis
Heriberto Tapia

Introducción
En los años noventa, Chile fue la economía más dinámica de Amé­
rica Latina y, en muchos círculos internacionales, apareció como
referente de reformas económicas exitosas. No obstante, el examen
detallado de su experiencia muestra que es aventurado asociar el éxito
de los noventa principalmente a “ las reformas económicas” anteriores
y que Chile no es sólo un paradigma de políticas a imitar, sino también
un ejemplo de errores a evitar. En efecto, si bien en los noventa se
alcanzaronó tasas de crecimiento sostenibles y superiores al 6% anual,
el crecimiento registrado en los 16 años del gobierno militar -donde se
realizó la mayoría de las reformas estructurales- fue insatisfactorio, lle­
gando sólo al 3% anual. Podría argumentarse que el efecto de las
reformas debe medirse en un horizonte más largo y que en los años
noventa se capitalizó lo realizado en las décadas precedentes. Ello es
parcialmente cierto, pues muchas de las modernizaciones hechas du­
rante los setenta y ochenta son logros permanentes en la economía
nacional, pero cabría hacer al menos tres precisiones.
Primero, incluso si se toma el crecimiento de la capacidad pro­
ductiva para el período de 28 años 1974-2001, es decir, buenos y malos

* En este texto omitimos o resumimos temas cubiertos en otras publicaciones nuestras. En Ffrench-Davis y
Tapia (2001) se comparan tres períodos de ingresos masivos de capitales (1977-81; 1991-94; 1996-97) y
la gestión macroeconómica en cada caso. En Ffrench-Davis (2001b, caps. V, V I y I X ) se examinan en
detalle la cuenta de capitales, políticas y resultados, en los auges y contracciones de flujos y de actividad
económica.

61
años desde que comenzaron las reformas a fines de 1973, resulta una
tasa anual de sólo 4.1%, menor que la registrada durante la década
de los sesenta, que alcanzó al 4.5% anual. Segundo, el modelo econó­
mico aplicado se fue modificando a través del período: éste transitó
desde el monetañsmo extremo de los setenta a la reforma de las refor­
mas en los noventa, pasando por un período de corrección de errores
y pragmatismo en los ochenta. En tal sentido, nuestra hipótesis es
que el desempeño exitoso verificado en la mayoría de los años no­
venta estuvo fuertemente influido por las políticas aplicadas en este
decenio, caracterizado por la búsqueda activa de equilibrios
macroeconômicos sostenibles. Tercero, hay consideraciones de equi­
dad intergeneracional que cuestionan severamente la distribución
de los costos de un proceso de reformas como el desarrollado en Chile.
La constatación de estos hechos no implica una postura anti-re-
formas.Todo lo contrario: en el caso de Chile, era evidente la necesidad
de cambios profundos en la dimensión económica. Sólo se trata de eva­
luar constructivamente las políticas económicas aplicadas; hacer
rendición de cuentas, un ejercicio que ha estado más bien ausente de los
procesos de reforma, no sólo en Chile sino en América Latina en gene­
ral (Ffrench-Davis, 1999, cap. I). La evidencia empírica es clara: algo
anduvo mal cuando el crecimiento promedio del período 1974-89 fue
bajo y la distribución del ingreso y la pobreza empeoraron; por el con­
trario, en los noventa hubo cambios positivos que mejoraron el
desempeño en términos de crecimiento y reducción de la pobreza.
La apertura de la cuenta de capitales y su consistencia con el
resto de las dimensiones de política macroeconómica aparece como una
variable dominante durante las tres décadas examinadas. Los marca­
dos ciclos de la economía chilena respondieron a la crisis de balanza de
pagos de 1975 y el gran auge de créditos externos de fines de los seten­
ta (sección 1), a la gran recesión y ajuste como consecuencia de la crisis
de la deuda en la década del ochenta (sección 2), a la gestión exitosa
del auge en la primera parte de los noventa y a la crisis asiática de
finales de siglo (sección 3). Una síntesis de las implicancias de política
se presenta como conclusión de este capítulo (sección 4).
1. El experimento monétariste,: la llegada del neoliberalismo
a) Un marco de políticas de estabilización y reformas estructurales
En 1973, la economía chilena llegó a un punto crítico, luego de tres
años de experimento socialista. La economía había experimentado una
caída del PIB de 4% en respuesta a las fallidas políticas económicas del
Presidente Allende,1 que además se tradujeron en una inflación anual de
600% y un déficit fiscal que superaba el 10% del PIB.2La tasa de inversión
había caído 5 puntos respecto de 1970. Sin duda, el país requería un inten­
so esfuerzo de estabilización. En el cuadro 2.1 pueden observarse
estilizadamente los desequilibrios macroeconômicos existentes.

Cuadro 2.1
Crecimiento, equilibrios macroeconômicos y macrosociales, 1973-1981
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1974-1981
Indicadores de crecimiento
1 Crecimiento PIB efectivo (%) -4.0 5.5 -16.6 4.2 8.5 6.3 7.7 5.8 5.1 3.0
2 Crecimiento de
capacidad productiva (%) 0.9 0.8 2.6 1.8 1.1 1.4 1.9 2.4 3.2 1.9
3 Tasa de inversión (% del PIB) 15.6 18.4 16.7 13.8 15.2 16.5 17.7 20.9 23.2 17.8
4 Crecimiento de
exportaciones (%) 2.9 46.4 2.5 24.3 12.0 11.8 14.2 14.5 -9.0 13.6
Equilibrios macroeconômicos
5 Brecha Y/Y* 7.3 3.0 21.1 19.3 13.4 9.3 4.1 0.8 -1.0 8.8
6 Inflación (% ) 606.1 369.2 343.3 197.9 84.2 37.2 38.9 31.2 9.5 138.9
7 Balance cuenta corriente
(% del PIB) -2.8 -1.9 -6.8 1.5 -4.1 -7.1 -5.7 -7.1 -14.5 -5.7
8 Balance fiscal
(% del PIB) -10.5 -6.6 0.0 3.0 0.9 2.2 5.2 5.5 2.9 1.6
Equilibrios macrosociales
9 Salario promedio
(1970=100) 82.0 64.8 62.0 65.0 71.0 75.0 81.8 88.9 96.8 75.7
10 Desempleo
(% de fiterza de trabajo) 4.8 9.1 17.6 21.9 18.9 18.0 17.3 16.9 15.1 16.9
11 Distribución del
ingreso (Q5/Q1) 10.5 9.9 12.9 16.1 15.9 14.8 14.3 15.0 15.8 14.3
Shocks
12 Términos de intercambio
(% del PIB) n.d. n.d. -6.8 -0.2 -0.2 -0.9 1.8 -0.6 -2.2 -1.3
13 Entradas de capitales
(% del PIB) 3.3 0.7 3.9 1.3 5.0 11.7 10.8 11.7 14.7 7.5
Fuentes: (1): Marcel y Meller (1986) y Banco Central de Chile. (2)y (5):Ffrench-Davis (2001b, cap. I).(3) y (4):Banco Central de Chile,
cuernas nacionales a precios de 1986. (6): Cortázar y Marshall (1980) y Banco Central de Chile. (7) y (13): Banco Central de Chile,
balanza de pagos. (8): Larraín (1991) y DIPRES. (9) y (10): INK y Ffrench-Davis (2001b, cap. VIII). (11): Larrañaga (en este volumen).
(12): Cálculos del autor sobre cifras del Banco Central de Chile, en precios corrientes.

1 Para análisis sobre el régimen de la Unidad Popular, véanse Bitar (1979) y Ffrench-Davis (2001b, cap. I).
2 A qu í nos referimos al balance presupuestario del gobierno general (véase Larraín, 1991).

63
 El régimen militar, en septiembre de 1973, puso en marcha un
ambicioso proceso de transformaciones económicas (véase Stallings,
en este volumen). Durante su primer año, las nuevas autoridades apun­
taron sus esfuerzos a corregir las grandes distorsiones existentes en
una economía sobreintervenida y, especialmente, a controlar la agu­
da hiperinflación.
Una de las áreas más distorsionadas era el comercio exterior: el
arancel promedio llegaba a 94%, existían innumerables restricciones
cuantitativas a las importaciones y tipos de cambio múltiples. Ya a fines
de 1973, comenzó un proceso de liberalización que rápidamente redujo
la protección efectiva a los sustitutos de importaciones. También se nor­
malizó el mercado cambiario, primero reduciendo drásticamente el
número de tipos de cambio en 1973, y luego imponiendo una tasa única
en 1975 (véase Ffrench-Davis, 2001b, caps. HI y IV).
Dado que los déficit del sector público (y su financiamiento vía
emisión monetaria) habían sido la causa principal de la escalada
inflacionaria, se puso en marcha un plan integral para reducirlos. El
ajuste del gasto se llevó a cabo mediante recortes en la inversión gu­
bernamental y en las actividades destinadas a dar apoyo productivo
al sector privado. También se contrajo la planilla salarial, mediante
una disminución del empleo público y de los salarios reales. Por otra
parte, se realizó una masiva privatización de empresas públicas y una
reestructuración de aquéllas que quedaron en poder del Estado, im­
poniéndoles criterios de rentabilidad (Larraín y Vergara, 2000). Los
ingresos, a su vez, fueron elevados mediante una amplia reforma
tributaria que instituyó el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en reem­
plazo del impuesto a las ventas, eliminó los impuestos al patrimonio y
a las ganancias de capital, y derogó muchas exenciones por regímenes
especiales (Arellano y Marfán, 1987).
Los resultados en el campo fiscal fueron notables: en pocos años
se pasó de un déficit de dos dígitos a un superávit del gobierno gene­
ral (línea 8 del cuadro 2.1). La contracción del gasto fiscal, junto a un
manejo restrictivo de la política monetaria, fueron determinantes en
la reducción de la inflación de los primeros años del gobierno militar;
esto puede consignarse como un logro, aunque esta tasa se mantuvo
en niveles de tres dígitos hasta 1976 (línea 6).

64
 Sin embargo, aun cuando el Estado quedó en una posición finan­
ciera sólida y con ello contribuyó positivamente a la estabilidad de
precios, también se produjo una brusca disminución de sus funciones
sociales. Por una parte, las características de las reformas fiscales tu­
vieron un efecto negativo sobre el empleo y los salarios. Por otra, el
gasto social -si bien aumentó su participación porcentual dentro del
gasto público- experimentó una gran merma en su nivel por habitante.
Así, el ajuste del sector público tuvo un carácter notoriamente regresi­
vo (Ffrench-Davis, 2001b, cap. VIII), representando el caso típico de un
equilibrio macroeconômico conseguido a expensas de un desequilibrio
macrosocial, como puede apreciarse en las líneas 9,10 y 11.
Como parte de la política de privatizaciones, a partir de 1975 se
procedió a licitar a los agentes privados la mayoría de los bancos
estatizados durante el período de la Unidad Popular. Además, junto
con la liberalización de las tasas de interés entre 1974 y 1975, quedó
establecido un sistema de multibanca sujeto a muy pocas regulacio­
nes (Arellano, 1983; Held y Jiménez, en este volumen).
Fruto del “ orden” impuesto a la economía, fue posible aprove­
char la capacidad productiva disponible y comenzar cierta
recuperación en 1974, especialmente importante en el sector expor­
tador.3 Sin embargo, en 1975, Chile sufrió un fuerte empeoramiento
de sus términos de intercambio producto del shock internacional del
precio del petróleo y un deterioro considerable del precio del cobre,
generando problemas graves en la balanza de pagos. Esto, sumado al
proceso de ajustes productivos del sector privado y la contracción del
sector público, llevó a la economía a una severa recesión, con una caí­
da del PIB de 17%. Como consecuencia, se abrió una enorme brecha
entre el producto potencial y el efectivo, lo que dejó un espacio am­
plio para la recuperación en los años siguientes.
Como se aprecia en el cuadro 2.1, entre 1976 y 1981 el PIB efec­
tivo (línea 1) creció a tasas muy elevadas, siempre más rápido que el
PIB potencial (línea 2); la gran diferencia entre ambos se cubrió con

3 Otros factores que explican el salto de las exportaciones fueron el mejoramiento en los términos de
intercambio de 5% del PIB respecto de 1972 y una devaluación del tipo de cambio real superior al 50%.

65
un mayor uso de la capacidad productiva existente (línea 5). La confu­
sión entre recuperación y crecimiento del PIB potencial tuvo un papel
importante en el comportamiento del gobierno y los agentes priva­
dos, nacionales y extranjeros. Los factores que ayudaron a esta
recuperación fueron el dinamismo del sector exportador (línea 4) y la
gran liquidez que comenzó a disfrutar la economía chilena, por la mayor
disponibilidad de recursos externos (línea 7) asociada a la progresiva
apertura de la cuenta de capitales.

b) Apertura de la cuenta de capitales y política cambiaría

La apertura de la cuenta de capitales fue una de las metas ex­
plícitas de la política económica del gobierno militar. Desde 1974 se
autorizó a las personas naturales y a las empresas para ingresar libre­
mente capitales. Del mismo modo, se modificó la ley que regulaba la
inversión extranjera (Decreto Ley 600), asegurando un tratamiento
legal no discriminatorio y acceso al mercado cambiario formal para la
repatriación de utilidades.4 Así, ya en 1975 la cuenta de capitales lle­
gó a estar casi completamente abierta para los no residentes
(Valdés-Prieto, 1994).
La respuesta de los mercados financieros externos fue escasa
en un comienzo: la experiencia de la Unidad Popular había deteriora­
do la credibilidad internacional y, además, Chile debió afrontar la
severa crisis de 1975 con renegociaciones de la deuda externa (Ffrench-
Davis y Arellano, 1981). De este modo, recién desde 1977 los capitales
comenzaron a ingresar en montos significativos (línea 13).
Entre las autoridades en un comienzo primó el enfoque mone­
tario de economía cerrada, estimando que la cantidad de dinero era
la variable clave para controlar la inflación. Por ello, se aplicaron con­
troles cuantitativos a las entradas de capitales y prevaleció un
gradualismo en su apertura para residentes, como una forma de ate­
nuar la compra de reservas por parte del Banco Central y su
consiguiente impacto expansivo en la liquidez interna (Ffrench-Davis,

4 Sin embargo, la repatriación del capital estaba sujeta a un plazo mínimo de permanencia de tres años.

66
2001b, caps. II y IV). De hecho, la compra neta de divisas por p arte del
Banco Central constituyó desde 1975 la principal fuente de la emi­
sión; en el trienio 1978-80, estas operaciones representaron más del
100% de la emisión (Ffrench-Davis y Arellano, 1981, cuadro 13).
No obstante, hacia m ediados de 1976, las autoridades juzgaron
que la política m onetaria no era suficiente por sí sola para controlar
la inflación. Por ello, acudieron adem ás a la política cam biaría, como
una forma de anclar expectativas futuras sobre la variación del nivel
de precios. Así, entre junio de 1976 y junio de 1979, el objetivo explí­
cito d e la p o lític a c a m b ia ria fu e g e n e r a r e x p e c ta tiv a s
anti-inflacionarias; primero, m ediante revaluaciones abruptas segui­
das de devaluaciones diarias que debían com pensar por la inflación
del período pasado, y desde febrero de 1978, con un program a de
devaluaciones basado en la inflación esperada, conocido como la
tablita. Las políticas fueron efectivas en reducir la inflación, pero a
expensas de una m enor com petitividad del sector transable.5
Desde septiem bre de 1977, se perm itió a los bancos nacionales
interm ediar créditos externos, pero sujetos a cuotas que fueron rela­
jadas en abril de 1978. En abril de 1979, se estableció un encaje no
rem unerado para los créditos externos, con porcentajes variables se­
gún el plazo. Se mantuvo la prohibición para el ingreso de créditos
con una madurez promedio inferior a los 24 meses (requerían un en­
caje de 100%), aplicándose al resto una tasa decreciente según el plazo
de las operaciones. Los créditos que excedían el um bral de los 66 meses
de m adurez estaban exentos. (Ffrench-Davis y Arellano, 1981; Valdés-
Prieto, 1994). Sin embargo, estas restricciones no fueron eficaces, pues
el segmento más dinámico del m ercado era el de los créditos sindica­
dos entre 6 y 10 años (Ffrench-Davis, 1984, cuadro 11).
El program a de liberalización com ercial se com pletó en junio
de 1979, llevando el arancel uniform e a 10%. Junto con ello, las au­
toridades se trasladaron al enfoque m onetario de economía abierta,
fijando el tipo de cambio nominal. Juzgaron que, por el grado de

5 Con estas políticas, pasaron a un segundo plano las intenciones de compensar las rebajas arancelarias que
se siguieron realizando (véase Ffrench-Davis, 2001b, cap. III).

67
ap ertu ra de la economía, debía prim ar la “ley del precio único” y,
por tanto, la inflación nacional convergería rápidam ente a la exter­
na. Por otra p arte, la política m onetaria debía ser neutra, pues la
oferta m onetaria quedaba determ inada por los flujos de capitales, a
su vez determ inados por el sector privado. Por ello, en agosto de 1979
y en julio de 1980, fueron relajados los controles para los préstam os
de en tre 24 y 66 meses. Finalm ente, en abril de 1980, se levantaron
las restricciones específicas que aún afectaban a la banca, dejando
a los bancos en igualdad de condiciones que el resto de los agentes
para contraer créditos externos.

c) Generación de desequilibrios
La gran recesión de 1982-83 fue el resultado de una persistente
acumulación de desequilibrios ocurrida desde mediados de los años
setenta. Esto es, gran p arte de los logros macroeconômicos del perío­
do -tales como el retorno a la frontera productiva y el control de la
inflación- habían sido conseguidos a expensas de desequilibrios tan­
to del sector externo, reflejados en una gran vulnerabilidad ante shocks
financieros y comerciales, como de la estructura productiva interna,
lo que se tradujo en inversiones escasas.

i) Vulnerabilidad externa
Chile no sólo fue -ju n to a U ruguay- el país de A mérica Latina
más afectado por la crisis de la deuda, sino tam bién el que recibió una
mayor cantidad de recursos con relación a su tamaño en 1979-81, acu­
mulando la mayor deuda externa p er cápita (véase el cuadro 2.2). Hay
una obvia causalidad entre este alto grado de endeudam iento y la
posterior recesión.

68
 C u a d ro 2.2
Crisis de la deuda: vulnerabilidad externa de América Latina
Deuda extema por habitante, 1981 Entrada de capitales 1979-81 Crecimiento PIB 1982-83
(dólares corrientes) (% del PIB) (tasa anual)

Argentina 1 251 2.7 1.7

B o livia 485 4.6 -4.4
Brasil 578 3.4 -1.1
Chile 1 377 12.4 -7.3
C olom bia 293 3.1 1.5
M é x ico 1 083 4.5 -2.2
Uruguay 499 6.6 -9.3
A m érica Latina (19) 775 3.8 -1.6

Fuente: CEPAL y cuadro 2.1 para Chile.

U na característica interesante del caso chileno es que el alto

endeudam iento externo no preocupó a las autoridades de la época.
Por el contrario, señalaban que “el crecimiento de la deuda externa
es el reflejo de una economía que está sana, que está creciendo con
fuerza y en la cual existen muchos proyectos rentables por realizarse”
(De la Cuadra, 1981, pág. 1 025). Evidentem ente, había una visión
sesgada e idealizada del funcionam iento de los mercados de capital.
A dem ás, para m edir la exposición de la econom ía, se utilizaron
indicadores tradicionales de endeudam iento, que en los hechos sub­
estim aron el peso de los pasivos externos de la economía chilena.
El cuadro 2.3 recoge la evolución de un conjunto de indicadores
de vulnerabilidad externa. Puesto que el pensam iento oficial confia­
ba plenam ente en el com portam iento optim izador de los agentes
privados como medio asignador de recursos en todos los mercados, la
política del gobierno apuntó a la reducción de la deuda pública, m ien­
tras la apertura de la cuenta de capitales perm itía acceso progresivo a
los agentes privados. Producto de esta decisión, la deuda externa del
sector público pasó de representar el 85% del total en 1975 a sólo el
35% en 1981 (línea 3), lo que aparecía como un indicador tranquiliza­
dor para las autoridades; sin embargo, mientras tanto, la deuda privada
aum entaba a una tasa real anual de 41%, elevando la deuda total al
equivalente del 314% de las exportaciones de bienes y servicios.
Uno de los elementos más distorsionadores en la medición de los
pasivos externos es el tipo de cambio. La acumulación de pasivos tiende

69
 Cuadro 2.3
Indicadores de vulnerabilidad externa, 1975-1983
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Deuda extem a
1 Porcentaje de X 296.7 218.8 213.0 236.3 186.5 189.7 313.5 371.9 393.8
2 Porcentaje del P IB 73.3 53.1 42.0 45.5 41.8 41.1 48.1 70.9 91.7
Com posición (% )
3 Deuda extem a pública 85.1 81.7 77.1 72.1 60.5 45.8 35.1 38.6 57.4
4 Deuda extem a privada 14.9 18.3 22.9 27.9 39.5 54.2 64.9 61.4 42.6
D éficit en cuenta com ente
5 Porcentaje del P IB efec tiv o -6.8 1.5 -4.1 -7.1 -5.7 -7.1 -14.5 -9.5 -5.7
6 Porcentaje de
P IB de tendencia -5.1 1.4 -4.6 -7.2 -5.9 -8.6 -21.0 -12.2 -6.3
M adurez y liquidez
7 Plazos (años) 15 11 8 9 10 8 11 9 12
8 D C P sobre X (% ) 32.9 18.6 26.2 25.0 21.0 28.0 59.7 71.9 56.4
9 D C P + Servicio de
D M L P sobre X (% ) 64.1 58.1 70.1 69.5 62.2 68.2 123.8 136.3 105.1

Fuente: Banco Central de Chile y Banco Mundial, Global Development Finance (2001).
X: Exportaciones de bienes y servicios.
DCP: Deuda de corto plazo.
DMLP: Deuda de mediano y largo plazo.

a producir una apreciación cambiaría que, a su vez, hace caer el valor

nominal del stock de deuda medido en moneda nacional. En tanto que
esa apreciación obedece a un estado transitorio, lo más probable es que
el pago futuro de la deuda se realice con un tipo de cambio más alto, e
incluso por sobre su nivel de equilibrio permanente. En la línea 5 se
muestra el déficit en cuenta corriente medido a precios de cada año. Sin
duda, los niveles alcanzados a p artir de 1978 eran crecientem ente
preocupantes. En efecto, si el cálculo se hace con un tipo de cambio de
tendencia, las cifras son alarmantes (línea 6). Los déficit de 9% del PIB
en 1980 y de 21% del PIB en 1981 dan una idea más clara del peso ago­
biante que tendría la deuda externa para Chile en los años siguientes.
Otro de los aspectos destacados por el gobierno como señal de
fortaleza externa y liquidez fue el plazo promedio al que se contra­
taba la deuda, que superaba los 8 años (línea 7). Además, la deuda
de corto plazo rep resen tab a menos del 20% de la deuda total. Sin
embargo, el gran tam año de la deuda hacía que su servicio fuera una
pesada carga. La línea 8 m ide la im portancia del servicio anual de la
deuda de m ediano y largo plazo (am ortizaciones e intereses), más la
deuda de corto plazo como porcentaje de las exportaciones de cada

70
año; es decir, la solvencia de corto plazo de la economía. El hecho de
que este indicador se m antuviese en niveles altísim os durante todo
el período refleja la dependencia de financiam iento externo para
sostener el elevado ritm o de las im portaciones. Más aún, desde 1981,
el total de las exportaciones anuales de bienes y servicios eran insu­
ficientes para hacer fren te a los pagos com prom etidos d u ran te el
año. Si trasladam os esta realidad a un nivel microeconómico, el deu­
dor promedio debía contraer nuevos compromisos para servir la deuda
antigua, lo que a su vez generaba mayores obligaciones p ara el fu tu ­
ro; era una escalada evidentem ente insostenible, agravada por los
problem as del sector productivo que veremos más adelante. Aun en
ausencia de los shocks externos que golpearon a la econom ía chile­
na, se había entrado en una situación en sí misma insostenible, que
desem bocaría en insolvencia.

ii) ¿Por qué se aceptó una mayor vulnerabilidad?

El alto sobreendeudam iento de la economía chilena durante ese
período es prueba de problem as serios en la evaluación de riesgo rea­
lizada por la mayoría de los agentes involucrados: el gobierno, los
agentes privados nacionales y los acreedores extranjeros. En tal senti­
do, la pregunta es por qué no se reaccionó frente al desequilibrio,
para corregirlo oportunam ente.

• F a l l a s d e c o n t r o l in t e r n o

El exceso de endeudam iento de la economía tuvo im portantes

causas internas, vinculadas principalm ente a la aplicación ideologizada
de las reformas económicas, la cual impidió una oportuna corrección
de los desequilibrios que se iban generando. Las fallas de control estu­
vieron presentes tanto en el proceso de liberalización financiera externa,
como en la desregulación interna de los interm ediarios financieros.
Por una parte, las decisiones de apertura de la cuenta de capita­
les no consideraron los problem as de so b reen d eu d am ien to que
causarían, sino sólo sus beneficios potenciales. Dada la participación
predom inante de los agentes privados (deudores y acreedores) en la

71
contratación de créditos, se estimó que el proceso sería eficiente y
que, por lo tanto, la participación del Estado no era necesaria.6
Además, los flujos de capitales fueron funcionales a la obtención
de algunos de los equilibrios macroeconômicos. Tanto la reducción de la
inflación como la reactivación económica estuvieron estrecham ente
asociadas a la llegada de financiamiento externo. La falta de reacción de
las autoridades al problema pudo responder a una subestimación inge­
nua de los desequilibrios externos que se generaban en paralelo. Pero
también cabe la interpretación de un gobierno que veía lo que quería
ver, mientras aún era posible cosechar un poco más los dividendos de un
auge cada vez más insostenible y, por ende, más difícil de corregir.7
Muchos análisis atribuyen la crisis chilena a la liberalización fi­
n an ciera in te rn a . E fectiv am en te, el sistem a fin an ciero in te rn o
presentaba serias fallas de mercado: la expansión de las colocaciones
fue desproporcionada, la calidad de la cartera se deterioró y hubo nu­
merosos préstam os a p artes relacionadas, en tre otros problem as
(Harberger, 1985a; Held y Jiménez, en este volumen). Detrás de todo
ello, evidentem ente, estuvo la responsabilidad de un gobierno que con­
fió en la autorregulación entre privados.
Sin duda, el sobreendeudam iento bancario jugó un papel impor­
tan te en la generación de los desequilibrios que increm entaron la
vulnerabilidad externa de Chile y promovieron una ineficiente asigna­
ción de recursos. Pero atribuir la crisis sólo a la desregulación de los
bancos es una interpretación incompleta. Por una parte, durante los
setenta el endeudam iento bancario externo había sido más bien repri­
mido: sólo en abril de 1980 la banca local pudo contraer deuda externa
en igualdad de condiciones con el resto de los agentes nacionales. Por
otra, en 1978-82 casi la m itad de los créditos financieros ingresados no
fue interm ediada por los bancos. Ello indica que ni una eficaz supervi­
sión de la banca ni mayores restricciones al endeudam iento bancario
hubieran evitado la crisis, sino sólo reducido su severidad.

6 “ ¿Qué injerencia le cabe a la autoridad económica en estas condiciones de endeudamiento? La respuesta

es (. . . ) ninguna. Este es un problema exclusivamente entre privados: del que ofrece el crédito y del que lo
toma” (D e la Cuadra, 1981, p. 1 025).
7 Debe tenerse presente que en 1980 se sometió a plebiscito la nueva Constitución que, entre muchas
transformaciones estimadas claves por el régimen militar, incluía su institucionalización por al menos 9
aSos más.

72
• F a l l a s d e co ntro l e x t e r n o

¿Por qué los acreedores externos no detuvieron antes el proce­

so de endeudam iento excesivo de la economía chilena? La respuesta
está en que, tal como ocurre en el plano interno, los mercados in tern a­
cionales de cap ital son im perfectos (véase Díaz-Alejandro, 1985;
Ffrench-Davis y Ocampo, 2001). Así, la debilidad de las políticas de
supervisión prudencial aplicadas a los préstam os internacionales en
las economías desarrolladas perm itió el crecimiento excesivo de los
créditos hacia los países en desarrollo.
Una prueba de la deficiente evaluación del riesgo de la cartera
está en las señales de precios. U na evaluación eficiente debería llevar
a un encarecim iento del costo de los créditos proporcional a la exposi­
ción de la economía. En la práctica, sin embargo, ocurrió lo contrario:
predom inaron las presiones de la cuantiosa oferta de recursos exis­
tente en los mercados internacionales -originada en los excedentes
de los países petroleros- y la percepción de que Chile experim entaba
un verdadero “milagro económico”.8
Esto último es evidente al constatar que no sólo disminuyó el costo
real del endeudamiento externo, sino que también hubo una persistente
caída del riesgo país, medido como la diferencia (spread) entre las tasas
cobradas a créditos hacia Chile y la tasa internacional libre de riesgo
(LIBOR). El gráfico 2.1 muestra cómo, mientras el stock real de deuda
externa de Chile fue aumentando vigorosamente, y con ello la vulnerabi­
lidad de su economía ante shocks externos, el spread cayó sostenidamente
por varios años desde 1977. Este efecto, común en los mercados sobre-
optimistas, actuó como un resorte desestabilizador adicional, pues, a su
vez, las menores tasas de interés estimulaban la contratación de nuevos
créditos. A ello contribuyó también la apreciación cambiaria en Chile y
su efecto sobre la mayor capacidad de pago aparente.

8 Esta percepción se filtraba en los medios financieros internacionales: “ Cuando Washington termine con
sus sermones políticos al gobierno de Pinochet, tal vez como retribución por la restauración de relaciones
amistosas, Chile debería prestamos a su equipo económico. Economistas que pueden simultáneamente
reducir la inflación, los aranceles y el desempleo serían bienvenidos en Washington” , Wall Street Journal,
18 de enero de 1980, editorial. Citado por Foxley (1980).

73
 Gráfico 2.1
Deuda externa y spreads, 1976-1983
(Millones de dólares de 1977 y porcentajes)

Así, los mercados financieros internacionales premiaron los logros

en materia de crecimiento y reducción del déficit fiscal en Chile, pero
fueron displicentes con relación a sus desequilibrios externos y al in­
quietante desempeño de la inversión y ahorro nacionales. Con todo, su
acción fue m ás b ien indisciplinadora p a ra la econom ía chilena,
incentivando el mayor endeudamiento.
Sin embargo, no todo puede ser atribuido a un fenómeno de eufo­
ria irracional. Al examinar las características de la solución al problema
del endeudamiento de los países de América Latina, sobresalen dos ele­
mentos que avalarían la hipótesis de un proceso de riesgo moral a escala
global. Primero, al desencadenarse la crisis internacional, se constituyó
un prestamista internacional de última instancia para renegociar las deu­
das, constituido a instancia de los países del Grupo de los S iete
-encabezados por Estados Unidos- y los principales bancos prestamistas.
Segundo, tanto este prestamista de última instancia como las institucio­
nes financieras internacionales tuvieron amplias facultades para imponer

74
medidas de condicionalidad -en la forma de severos ajustes recesivos- a
los países deudores, asegurando así el servicio de la deuda. Este desequi­
librio de poderes para negociar implicó una distribución asimétrica de
los costos de un problema de origen compartido (Ffrench-Davis, 1999,
cap. IV). La percepción (si existió) por parte de una banca internacional
bien organizada de que gozaría de tales garantías, pudo actuar como un
incentivo adicional para subestimar los riesgos de su cartera.

iii) Flujos de capitales y asignación de recursos

El proceso de excesivo endeudamiento no sólo tuvo consecuencias
sobre la exposición de Chile frente a shocks externos: tam bién afectó los
fundamentos macroeconômicos internos y, en particular, al sector real
de la economía. El cuadro 2.4 muestra la evolución de los principales
precios de la economía durante el período 1976-82. Los efectos de las
reformas económicas se filtran a través de varios de ellos. En algunos
casos, la relación es directa, como sucede con el costo de importar, que
depende de los aranceles (líneas 4 y 5). En otros, es algo menos evidente,
como acontece con las altas tasas de interés del sistema financiero inter­
no (línea 1) resultantes de la privatización y desregulación del sector.9
Cuadro 2.4
Precios macroeconômicos claves, 1975-1982
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

1 Tasas de interés interna 121.0 51.2 39.4 35.1 16.9 12.2 38.8 35.2
2 Tasas de interés extem a n.d. -21.1 0.2 3.8 -0.9 -8.0 12.4 45.0
3 Com petitividad
exportadora (T C R ) 93.5 75.5 62.8 69.7 69.7 60.9 51.8 60.1
4 Costo de importar 139.6 102.4 78.1 80.0 78.1 67.1 57.0 66.2
5 Arancel prom edio 49.3 35.6 24.3 14.8 12.1 10.1 10.1 10.1
6 Spreads bancarios 67.1 20.7 30.9 15.5 9.2 5.9 8.7 11.0
7 Precios de acciones (1986==100) 8.0 20.0 41.1 76.3 86.1 159.5 127.8 97.1
8 Propiedades (1986=100) 116.4 121.0 115.8 125.1 156.2 158.8 203.7 110.9
Fuentes: (1) y (2): Arellano y Ffrench-Davis (1981). (3): Banco Central de Chile y Ffrench-Davis (2001b). (4): (3)*[l+(5)j (5): Banco
Central de Chile. (6): Arellano (1983). (7) y (8): Morandé (1992).

9 Uno de los mayores puzzles del caso chileno es la subsistencia de altas tasas de interés internas, entre 1975 y
1982, incluso luego de que se fijara el tipo de cambio y se abriera casi absolutamente la cuenta de capitales.
Entre las hipótesis más importantes está la existencia de una alta segmentación del mercado bancario (véanse
Held y Jiménez, en este volumen; Ffrench-Davis, 2001b, cap. V). Otra interpretación, complementaria, es que
las altas tasas reflejaban la oferta fa lsa p o r créditos , proveniente de empresas golpeadas por las reformas, que
pudieron usar la mayor disponibilidad de créditos para mantenerse funcionando (Hatberger, 1985b; Mizala,
1992).

75
 La apertura de la cuenta de capitales en Chile coincidió con un
período de fuerte expansion de la oferta internacional de crédito a los
países en desarrollo. El ingreso de capitales, en magnitudes considera­
bles respecto del tamaño de la economía, llegó a representar el 11%
del PIB en 1977-81. Estos no sólo financiaron los elevados déficit en
cuenta corriente, sino que tam bién incrementaron significativamente
el stock de reservas internacionales. La abundancia de dólares generó
una progresiva apreciación del tipo de cambio real (línea 3)10 -q u e al­
canzó un 48% entre abril de 1975 y junio de 1982- y redujo el costo del
crédito externo para los deudores nacionales, provocando incluso tasas
de interés reales negativas (línea 2). Esto, sumado a la sobrestimación
de la capacidad de pago ya descrita, retroalim entó el proceso, generan­
do aún más endeudamiento.
Los nuevos recursos permitieron la recuperación de la demanda
interna, severamente golpeada por la recesión de 1975. La gran capaci­
dad in stalad a subutilizada ex isten te posibilitó alcanzar tasas de
crecimiento del PIB efectivo muy altas, sin necesidad de elevar la inver­
sión. Esto conformó un ambiente de euforia11 que provocó un aumento
del consumo. En efecto, a pesar de las altas tasas de interés internas
(línea 1), predominó en los agentes el efecto riqueza asociado a expecta­
tivas sobre-optimistas sobre el ingreso futuro, alimentadas por el mayor
poder adquisitivo sobre los bienes importados (línea 4); el crecimiento
del valor de los activos físicos y financieros (líneas 7 y 8); las altas tasas
de crecimiento del PIB efectivo, y la expectativa -propiciada por la pro­
paganda oficial- de que estas tasas se mantendrían indefinidamente.
Así, para los agentes económicos el comportamiento óptimo habría sido
aum entar el consumo a cuenta de un supuesto mayor ingreso futuro
(Schmidt-Hebbel, 1988). Este ajuste intertemporal, a su vez, sólo fue po­
sible gracias a la relajación de las restricciones de liquidez resultante de
la liberalización financiera interna y a la amplitud de la oferta externa.

10 La causalidad entre apreciación cambiaría y masiva afluencia de capitales ha sido objeto de debate (véanse
los ensayos en Morandé y Schmidt-Hebbel, 1988). Efectivamente, hubo retroalimentación entre ambos
procesos, pero la variable dominante fueron los capitales que inundaron la economía nacional.
11 La euforia o triunfalismo ha sido documentada, entre otros, por Arellano y Cortázar (1982); Edwards y
Cox-Edwards (1987) y Schmidt-Hebbel (1988).

76
 El resultado natural del mayor consumo de los agentes privados
fue un menor ahorro nacional, aun cuando el sector público mantuvo
elevados niveles de ahorro. Como revela el gráfico 2.2, el ahorro exter­
no term inó desplazando al ahorro nacional privado: en 1981, por
ejemplo, el ahorro nacional privado alcanzó sólo a 2.7% del PIB. Como
las expectativas no se cum plieron ex post, este proceso de aju ste
intertem poral de consumo term inó siendo altam ente desestabilizador
(véase la sección 2).
G rá fic o 2.2
Ahorro externo y nacional privado, 1975-1982
(Porcentajes del PIB)

Uno de los mayores problem as durante el período 1976-82 fue

que las reformas económicas dieron señales equivocadas para el desa­
rrollo sostenible del sector productivo. En general, los principales
precios macroeconômicos estaban desalineados, debido a que respon­
dían a una notable abundancia transitoria de capitales externos. Prueba
de ello es que, a p artir de 1982, estos precios claves experim entaron
bruscos cambios de tendencia.

77
 La com petitividad del sector exportador se vio severam ente dis­
m inuida con el atraso cambiario. Como resultado, el gran dinamismo
mostrado por el volumen de las exportaciones desde 1974 se vio in te­
rrum pido en 1981, con una caída de 9%. N aturalm ente, este descenso
afectó la solvencia de la economía para hacer frente a sus compromi­
sos externos. Sin embargo, el sector más perjudicado fue el sustituidor
de importaciones. Parte del ajuste era necesario por la excesiva pro­
tección existente en muchos rubros, pero las trayectorias seguidas por
el tipo de cambio real y las tasas de interés desde 1975 term inaron
dañando el desempeño de productores que en condiciones normales
habrían sido eficientes. Este punto d eja en evidencia que, adem ás de
los problemas de endeudam iento provocados por la apertura finan­
ciera, hubo una desafortunada coincidencia con la reform a comercial
desarrollada en paralelo, que implicó un sesgo muy negativo contra el
sector transable (véanse Ffrench-Davis, 2001b, cap. n i; Edwards y Cox-
Edwards, 1987, cap. 7; Mizala, 1992).
En cambio, los sectores más favorecidos fueron aquéllos vincula­
dos a las á re a s de la econom ía que p re s e n ta b a n los m ayores
desequilibrios: la comercialización de importaciones y los servicios fi­
nancieros.12 De un lado, la caída del tipo de cambio real y la rebaja
arancelaria determ inaron que gran parte de los flujos de capitales se
usara para financiar mayores im portaciones (Ffrench-Davis y De
Gregorio, 1987). Esta expansión de las importaciones dio un gran im­
pulso a la actividad (no transable, por cierto) de comercializar en el
mercado nacional los productos importados. Como hemos visto, el en­
deudamiento para financiar las importaciones era insostenible y las
exportaciones habían comenzado a caer en 1981. De otro lado, las con­
diciones de in e ficie n cia en que o p erab a la in d u s tria b an ca ria,
caracterizada por altos spreads (línea 6), le perm itieron utilidades ele­
vadas durante varios años. El aumento descontrolado en cantidad y
calidad de las colocaciones -tam bién alim entadas por el endeudam ien­
to externo- derivó en una excesiva expansión sectorial (Held y Jiménez,
en este volumen). Así, el valor agregado de ambos sectores registró

12 También se registró un auge en la construcción, pero sólo en 1977-80, con un crecimiento de 16% anual.
Sin embargo, éste se explica por la depresión del sector en 1975-76; de hecho, su participación en el PIB
total en 1981 era la misma que en 1973 (Marcel y Meller, 1986).

78
una expansión anual de 13% entre 1974 y 1981 (Ffrench-Davis, 2001b,
cuadro II.l).
De este modo, se avanzó en contra de lo que debe ser un proceso
de endeudam iento sano, donde lo deseable es que los recursos sean
usados en actividades productivas y de preferencia vinculadas a la ge­
neración de divisas para hacer frente al pago de la deuda. Ninguna de
estas condiciones se cumplió en el caso chileno. En un entorno econó­
mico caracterizado por escaso ahorro nacional, macroprecios fuera de
línea y gran subutilización de la capacidad productiva, el resultado na­
tural fue una baja formación de capital fijo, que promedió sólo un 17.8%
en 1974-81.13 Además, los recursos se dirigieron predom inantem ente a
sectores no transables, debilitando la capacidad de pago.

2. La crisis de la deuda
a) El proceso de ajuste automático
En 1981, las autoridades parecían haber cumplido con los obje­
tivos de alto crecimiento y baja inflación, la que llegó a un dígito (líneas
1 y 6 del cuadro 2.1). Sin embargo, esto se consiguió sacrificando otros
equilibrios macroeconômicos, haciendo necesaria una corrección. Las
posibilidades de crecimiento sobre la base de capacidad instalada se
habían agotado (línea 5), y el alto endeudam iento y los niveles de
inversión bajos e ineficientes habían sembrado las condiciones de
vulnerabilidad externa y fragilidad productiva in tern a que som ete­
rían a Chile a una dura crisis.
En medio de esta posición de gran vulnerabilidad, la economía
chilena sufrió tres shocks externos negativos muy significativos, que
llevaron a una caída ab ru p ta de la dem anda agregada. El shock más
fuerte se relacionó con los flujos de capital. Si bien éstos se m antuvie­
ron en niveles significativos gracias a los créd ito s de en tid ad es
internacionales (línea 13 del cuadro 2.5), su sola disminución resultó

13 El sesgofinancierista del modelo hacía más rentable, por ejemplo, la especulación en la Bolsa de Comercio
que invertir en el sector productivo real. Con ello se fue creando una burbuja reflejada por las escasas
emisiones de nuevas acciones entre 1975 y 1980 (Edwards y Cox-Edwards, 1987, p. 58), mientras los
precios reales bursátiles crecieron más de 1 000%.

79
costosa para una economía en extremo dependiente de ellos para cu­
b rir sus compromisos (línea 7). El segundo shock correspondió al
aum ento de las rem esas de intereses, asociado tanto con el creciente
endeudam iento como con el espectacular salto que experim entaron
las tasas de interés ya desde fines de 1979. El tercer shock externo
correspondió a la caída en los térm inos de intercam bio, encabezada
por el precio del cobre (línea 12).

C u a d ro 2.5
Crecimiento, equilibrios macroeconômicos y macrosociales, 1981-1989
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1982-1989

Indicadores de crecimiento
1 Crecim iento P IB
efectivo (% ) 5.1 -13.8 -0.4 8.1 1.3 5.7 5.7 7.4 10.0 2.7
2 Crecim iento de
capacidad productiva (% ) 3.2 5.0 2.5 1.7 1.9 2.5 2.6 3.2 3.6 2.9
3 Tasa de inversión
(% del P IB ) 23.2 15.8 13.7 16.3 17.7 17.1 19.6 20.8 24.5 18.2
4 Crecim iento de
exportaciones (% ) -9.0 4.5 0.1 2.2 12.4 10.1 6.7 11.6 16.1 7.8

Equilibrios m acroeconôm icos

5 Brecha Y / Y * -1.0 17.0 19.4 14.3 14.8 12.1 9.5 5.8 0.0 11.6
6 Inflación (% ) 9.5 20.7 23.1 23.0 26.4 17.4 21.5 12.7 21.4 20.8
7 Balance cuenta
com en te (% del P IB ) -14.5 -9.5 -5.7 -11.0 -8.8 -6.7 -3.6 -1.0 -2.5 -6.1
8 Balance fiscal
(% del P IB ) 2.9 -2.3 -3.0 -3.5 -3.7 -0.8 1.9 1.0 1.5 -1.1

Equilibrios macrosociales
9 Salario prom edio
(1970=100) 96.8 97.1 86.5 86.7 83.2 84.6 84.3 89.8 91.6 88.0
10 Desem pleo
(% de fuerza de trabajo) 15.1 26.1 31.3 24.6 21.7 17.3 13.8 10.5 7.9 19.2
11 Distribución del
ingreso (Q5/Q1) 15.8 18.5 17.0 17.8 17.7 18.0 22.5 19.0 16.8 18.4

Shocks
12 Térm inos de
intercambio (% del P IB ) -1.8 0.1 -0.3 -1.9 2.8 2.5 -3.4 0.6 -3.0 0.2
13 Entradas de capitales
(% del P IB ) 14.7 4.7 2.9 11.1 8.2 5.4 3.8 4.0 4.1 5.5

Fuente: Véase cuadro 2.1.

Las autoridades decidieron hacer frente al desequilibrio median­

te un proceso de ajuste automático basado en la conservación del tipo

80
de cambio fijo. La idea era que, de cara a los shocks de balanza de pagos
existentes, habría una disminución de las reservas internacionales, con
la consiguiente contracción monetaria; ello frenaría el exceso de gasto
de la economía y las importaciones, equilibrando el sector externo. Estos
mecanismos funcionaron en la dirección esperada desde mediados de
1981, pero los resultados fueron desastrosos para el sector productivo.
Un ajuste autom ático como el realizado no discrim ina entre los
distintos com ponentes de la dem anda agregada, lo que dificulta la
reasignación de recursos. E n 1982, el gasto agregado cayó 24% y la
inversión se redujo 34%, m ientras que el desem pleo se em pinaba al
26% de la fuerza de trabajo y el PIB experim entaba una contracción
de 14%. A nte la gravedad de los efectos de la política neutral, las
autoridades decidieron cam biar de enfoque y aplicar una devalua­
ción. Esta m edida trajo aun mayores problemas a los agentes altam ente
endeudados en m oneda extranjera, golpeando duram ente al sector
financiero y profundizando la crisis.
Sin embargo, la devaluación era una corrección necesaria para
un tipo de cambio excesivamente apreciado, que había debilitado la
estructura exportadora. En ese sentido, el error no fue la devaluación
de 1982, sino la permisividad gubernam ental m ientras se acumulaban
los desequilibrios. La instauración de un tipo de cambio fijo durante el
auge, en 1979, y su conservación, actuaron retardando la corrección de
los desequilibrios externos, pero no fue la fuente de ellos: ante la cuan­
tiosa oferta de dólares, un régimen de tipo de cambio más flexible pudo
llevar incluso a una mayor apreciación (Edwards y Cox-Edwards, 1987;
Harberger, 1985a; Morandé, 1988, pág. 143). El problem a fue que la
cuantiosa e insostenible oferta de capitales impidió realizar oportuna­
m ente el aju ste en u n a econom ía cuyo desarrollo ex p o rtad o r ya
enfrentaba una crisis. Muchos analistas coinciden, ex post, en que esta
oferta de capitales debió regularse (Edwards y Cox-Edwards, 1987, pág.
22; Ffrench-Davis, 2001b, cap. V; Morandé, 1988, págs. 143-4).

b) La lenta recuperación
La gran paradoja de la experiencia chilena es que la severa cri­
sis de la deuda obligó a las autoridades a m odificar sus políticas

81
ortodoxas, recurriendo a un conjunto de m edidas más pragm áticas
que perm itieran en fren tar los desequilibrios existentes que, como se
aprecia en el cuadro 2.5, fueron generalizados. En el frente externo, la
cuenta corriente continuó con un déficit considerable, a pesar del su­
perávit comercial registrado desde 1982, producto del elevado pago
de intereses (línea 7). En el frente interno, la inflación volvió a elevar­
se, como consecuencia de la gran devaluación efectuada para equilibrar
las cuentas externas (línea 6). El gobierno, a su vez, vio disminuidos
sus ingresos y aum entadas sus dem andas por gastos, por lo que volvió
a registrar déficit (línea 8).
En la dimensión real, la profunda recesión de 14% significó el
resurgim iento de una gran brecha de utilización de la capacidad pro­
ductiva, que alcanzó a casi el 20% en 1983 (línea 5). En el campo social,
el desempleo se empinó a niveles sin precedentes, llegando al 31% de
la fuerza de trabajo en 1983, en un contexto de redes de seguridad
social débiles o incluso inexistentes para muchos chilenos (véase Mizala
y Romaguera, en este volumen). En medio de este am biente recesivo,
los salarios cayeron, produciéndose un increm ento de la pobreza y un
em peoramiento de la distribución del ingreso (líneas 9 a 11).
En este contexto, nuevam ente crítico, la prioridad fue corregir
el desequilibrio externo y conseguir un superávit comercial que per­
m itiera generar divisas para servir la deuda. Esto se im plem ento con
m edidas que rompieron la ortodoxia de los años previos: entre otras,
la elevación del arancel uniform e14 y la promoción de las exportacio­
nes por medio de una b atería de instrum entos que incluyó subsidios a
las exportaciones no tradicionales.
También se adoptó una política cambiaría que fue funcional para
aum entar la com petitividad externa de la economía chilena. E n efec­
to, se retornó a un régim en de tipo de cambio programado, aunque
esta vez con un sistem a de bandas sim étricas con respecto a un precio
de referencia -denom inado Tipo de Cambio Acuerdo-, que fueron pro­
gresivamente am pliadas desde ±0.5% en 1984 a ±5% en 1989. E l uso

14 El arancel uniforme aumentó en etapas sucesivas hasta 35% en septiembre de 1984. Desde marzo de
1985, cuando las restricciones extemas se comenzaron a relajar, el arancel se disminuyó gradualmente,
para llegar a 11% en 1991. Este proceso es conocido como la segunda reforma comercial.

82
de esta política se tradujo en una gran devaluación del tipo de cambio
real -d e 130% entre 1982 y 1988- lo cual fue facilitado por la aguda
escasez de financiam iento externo del período.
Al tornarse restringido el financiamiento externo, era fundam en­
tal un aum ento del ahorro nacional (que había descendido a un 2.1%
del PIB en 1982) para financiar una mayor inversión. Con tal propósito,
se efectuó en 1984 una reforma tributaria. El debilitamiento de las fi­
nanzas públicas15 se enfrentó im plem entando varias m edidas, entre
ellas, la fijación de reajustes salariales del sector público por debajo
de la inflación y la reducción del gasto público, incluyendo el social.
Como resultado, el déficit fiscal pasó desde un 3.5% del PIB a un supe­
rávit en 1987 (Larraín, 1991). Muchas de las intervenciones tuvieron un
intenso sesgo regresivo (Ffrench-Davis, 2001b, cap. VIA).
En el campo financiero, la consecuencia de la crisis fue la
estatización de parte de la banca que había sido privatizada la década
anterior (¡!). El Estado chileno salió al rescate de los bancos y deudores
locales, con un costo estimado equivalente al 35% de un PIB anual
(Sanhueza, 1999). El programa incluyó, entre otras medidas, un tipo de
cambio preferencial para deudores en dólares; líneas de crédito a tasas
subsidiadas para el sector financiero, y la compra por el Banco Central
de la cartera vencida de los bancos, con un compromiso de recompra
por parte de éstos. La dura experiencia de esta crisis llevó a las autori­
dades a fortalecer las atribuciones de la Superintendencia de Bancos y
a m aterializar una estricta supervisión prudencial del sistema.
Las políticas aplicadas fueron funcionales para im primir dina­
mismo al sector exportador, que se había estancado en 1981-82. El tipo
de cambio depreciado, el aumento de los aranceles y las políticas públi­
cas de apoyo a las exportaciones actuaron eficazmente en la reasignación
de recursos hacia el sector transable. Esto y los mejores términos de
intercambio observados durante el período 1987-89 perm itieron que
las exportaciones se expandieran a una tasa de 8% anual en 1982-89.
Sin embargo, el PIB no exportador creció sólo 1.1% en ese lapso.

15 Esto se debió tanto al elevado costo fiscal de la reforma a la seguridad social lanzada en 1981 (véase
Uthoff, en este volumen), como a una actividad económica deprimida.

83
 La fase final de la recuperación se vio favorecida por tres cam­
bios positivos en el sector externo en 1987-89: un precio notablem ente
alto del cobre, un acuerdo con los bancos acreedores que permitió una
relajación en las condiciones de pago, y el ahorro de divisas resultante
del proceso de conversión de deuda. Además, de cara al plebiscito de
1988 y la elección presidencial de 1989, el gobierno encontró espacio
para realizar una política fiscal expansiva (véase la caída en el superá­
vit fiscal desde 1987, en la línea 8, a pesar de los shocks positivos).
Así, este período term inó en un am biente de optimismo y altas
tasas de aum ento del PIB efectivo (línea 1). Estas, empero, respon­
dieron predom inantem ente a la recuperación en el uso de recursos
ya existentes, pues la generación de nueva capacidad productiva fue
débil (línea 2), con una tasa de inversión que prom edió sólo 18.2%
en 1982-89; el PIB p er cápita de 1981 recién fue superado en 1989.
Por otra parte, el costo social fue muy elevado: la com binación de
alto desempleo, m enores salarios y reducido gasto social implicó un
aum ento de la pobreza, que llegó al 45% de la población en 1987, y
un em peoram iento notable de la distribución del ingreso (líneas 9,
10 y 11; Ffrench-Davis, 2001b, cap. VIII; y L arrañaga, en este volu­
men).

3. El nuevo auge de los noventa y la reforma a las reformas

El prim er quinquenio de los noventa constituyó una experien­
cia genuina de auge bien m anejado, donde fue posible com patibilizar
una eficiente absorción de abundante financiamiento externo con gran
solidez en las cuentas externas. En la segunda m itad de la década, sin
embargo, la economía entró en una zona de vulnerabilidad, que quedó
en evidencia con la llegada de la crisis asiática.

a) Política económica y el retom o a la dem ocracia

Junto con el retorno a la democracia, en 1990, Chile enfrentó un
nuevo episodio de abundancia de capital extranjero hacia las econo­
m ías em ergentes. El buen desem peño económico de Chile en la

84
segunda m itad de los ochenta y el tranquilo proceso de transición de­
m ocrática lo situaron como uno de los destinos privilegiados.
Revelando el aprendizaje de la experiencia pasada, las autori­
dades aplicaron una política activa para m an ten er los equilibrios
macroeconômicos: introdujeron regulaciones prudenciales a la cuen­
ta de capitales y la política cam biaría (véase más abajo) y efectuaron
un continuo seguim iento de la dem anda agregada y su consistencia
con la capacidad productiva. Para ello se realizaron miniajustes (los
más im portantes se efectuaron en 1990 y 1993), a través del encareci­
m iento de los flujos de capital financiero y de aum entos de la tasa de
interés. Esto evitó la acumulación de desequilibrios reales significati­
vos y maxiajustes.

Cuadro 2.6
Crecimiento, equilibrios macroeconômicos y macrosociales, 1990-2000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1990-1995

Indicadores de crecimiento
1 Crecimiento PIB
efectivo (%) 3.7 8.0 12.3 7.0 5.7 10.6 7.4 7.4 3.9 -1.1 5.4 7.8
2 Crecimiento de
capacidad productiva (%) 7.9 8.5 7.5 7.0 8.1 8.0 6.7 6.9 7.3 5.9 4.2 7.8
3 Tasa de inversión
(% del PIB) 24.2 22.4 24.7 27.2 27.4 30.6 31.0 32.2 32.2 26.9 26.6 26.1
4 Crecimiento de
exportaciones (% ) 8.6 12.4 13.9 3.5 11.6 11.0 11.8 9.4 5.9 6.9 7.5 10.1
Equilibrios macroeconômicos
5 Brecha Y/Y* 3.9 4.4 0.2 0.1 2.4 0.0 -0.7 -1.2 2.0 8.5 7.5 1.8
6 Inflación (%) 27.3 18.7 12.7 12.2 8.9 8.2 6.6 6.0 4.7 2.3 4.5 14.7
7 Balance cuenta corriente
(% del PIB) -1.6 -0.3 -2.3 -5.7 -3.1 -2.1 -5.1 -5.7 -5.7 -0.1 -1.4 -2.5
8 Balance fiscal (% del PIB) 0.8 1.5 2.3 2.0 1.7 2.6 2.3 2.0 0.4 -1.5 0.1 1.8
Equilibrios macrosociales
9 Salario promedio
(1970=100) 93.3 97.8 102.2 105.9 110.7 118.3 123.2 126.1 129.5 132.6 134.4 104.7
10 Desempleo
(% de fuerza de trabajo) 7.8 8.2 6.6 6.5 7.8 7.3 6.4 6.1 6.2 10.5 10.0 7.4
11 Distribución del
ingreso (Q5/Q1) 17.5 17.4 12.9 13.0 14.5 13.8 14.9 15.6 n.d. n.d. n.d. 14.8
Shocks
12 Términos de
intercambio (% del PIB) -1.8 0.1 -0.3 -1.9 2.8 2.5 -3.4 0.6 -3.0 0.2 0.0 0.2
13 Entradas de capitales
(% del PIB) 9.4 3.9 8.3 7.0 9.4 3.7 6.8 9.2 2.8 -0.9 1.7 6.9

Fuente: Véase cuadro 2.1.

85
 El control de la inflación fue uno de los logros im portantes de la
política económica de los años noventa. La política del período se basó
en dos pilares claves: la ya com entada consistencia entre el gasto agre­
gado y la capacidad productiva, y la generación de expectativas de
control de la inflación m ediante un plan gradual de largo plazo basa­
do en la cred ib ilid ad de las au to rid ad es m onetarias. A unque la
apreciación cam biaría del período sin duda aportó al proceso, no fue
la variable en la que descansó el plan del gobierno.16
Durante este período, se perfeccionaron las regulaciones banca-
rías prudenciales introducidas después de la crisis de la deuda. Las
autoridades resistieron presiones para rebajar la supervisión de secto­
res que argum entaban que el sistem a ya estaba m aduro p ara una
autorregulación. Por el contrario, se intensificó la supervisión pruden­
cial (Held y Jiménez, en este volumen), lo cual dificultó que la entrada
de capitales desatara nuevam ente un boom crediticio por parte de los
bancos comerciales y facilitó -h asta 1995- la tarea de m antener el défi­
cit en cuenta corriente y el tipo de cambio dentro de límites sostenibles.
Uno de los mayores desafíos del nuevo gobierno democrático fue
consolidar una política fiscal responsable. Sectores amplios de la po­
blación dem andaban un papel más activo del Estado en la lucha contra
la pobreza y para revertir el deterioro acumulado en las condiciones de
vida de muchos chilenos, recogido en los indicadores macrosociales de
las secciones previas (véanse los cuadros 2.1 y 2.4); lo que se denominó
el pago de la deuda social. Conscientes de ello, las autoridades desarro­
llaron una política de acuerdos entre gobierno y oposición para aum entar
algunos impuestos y así financiar un salto en el gasto social, además de
una reforma laboral que equilibró en parte la relación entre em presa­
rios y trabajadores (véase Cortázar, 1995).
Los resultados fueron positivos, como puede observarse en las
líneas 9,10 y 11 del cuadro 2.6. Además, el porcentaje de la población
por debajo de la línea de la pobreza disminuyó desde 45% en 1987 a

16 Por el contrario, una crítica frecuente contra las autoridades en la primera mitad del decenio, era que se
estaban quedando atrás de M éxico al no reducir más rápidamente la inflación, aprovechando la abundante
oferta de fondos extemos y permitiendo una mayor apreciación del tipo de cambio (véase Ffrench-Davis,
1999, cap. VII1.C).

86
27.5% en 1994 y a 21% en el 2000. D etrás de estos avances significati­
vos en el campo social se encuentran dos factores. Primero, el esfuerzo
gubernam ental por m itigar la deuda social y, segundo, las tasas altas
y sostenidas de crecimiento económico, que perm itieron reducir el
desempleo, aum entar la productividad y los salarios. Se logró un cír­
culo virtuoso donde la responsabilidad fiscal, que se tradujo en un
superávit del gobierno general de 1.8% del PIB en 1990-95, cooperó
con el crecimiento de la economía, y éste, a su vez, fortaleció los ingre­
sos fiscales, haciendo posible un mayor gasto social.

b) A pertura selectiva de la cuenta de capitales y política cam biaría

El m anejo de la cuenta de capitales y de la política cam biaría
de la prim era m itad de los noventa tuvo como objetivos principales
sustentar el modelo de crecim iento basado en la expansión y diversi­
ficación de exportaciones y alcanzar un entorno de estabilidad real
sostenible, en una economía históricam ente propensa a los ciclos. Para
ello, se adoptó un enfoque de política activo que no descuidó ninguno
de los equilibrios macroeconômicos im portantes. Junto con la política
fiscal responsable del gobierno, el Banco C entral monitoreo perm a­
nentem ente la consistencia entre el producto potencial y el efectivo,
sus efectos inflacionarios y el equilibrio en las cuentas externas.17
En junio de 1991, en reacción a un entorno de creciente aumento
de la oferta de fondos y un precio del cobre favorable, considerados como
factores con un alto componente transitorio, se estableció un encaje no
remunerado de 20% sobre los créditos externos (que cubrió toda la gama,
desde los asociados con la IED hasta los créditos comerciales). Estos fon­
dos debían depositarse en el Banco Central por un mínimo de 90 días y
un máximo de un año, según el plazo de la operación. Al mismo tiempo,
un impuesto al crédito interno, a una tasa anual de 1.2% sobre las opera­
ciones de hasta un año plazo, fue aplicado tam bién a los préstamos
externos. El encaje y el impuesto a los créditos externos eran especial­
m ente onerosos para los flujos con vencimientos a corto plazo.

17 Aunque no se trató de una regla explícita, las autoridades del Banco Central actuaron considerando que el
déficit en cuenta corriente sostenible estaba en tomo al 2.5-3.5% del PIB.

87
 Como la entrada de capitales se hizo persistente, en mayo de
1992 la tasa del encaje se elevó a 30% y su cobertura se expandió a los
depósitos a plazo en m oneda extranjera y, en julio de 1995, a las com­
pras de acciones chilenas (“ADR secundarios”) por residentes en el
extranjero. Se amplió a un año el período durante el que debía m ante­
nerse el depósito, independientem ente del plazo de vencimiento del
préstamo. Luego, con el fin de elim inar un resquicio que perm itía eva­
dir el encaje por la vía de IED (la inversión en capital de riesgo estaba
exenta), las autoridades pasaron a analizar las solicitudes de IED: el
permiso para ingresar al país exenta de encaje era denegado cuando
se determ inaba que ella disfrazaba capital financiero.
La política cam biaría fue utilizada activam ente como un com­
plem ento de la apertu ra selectiva de la cuenta de capitales. En 1992,
luego de una am pliación de la banda cam biaría (a ±10%), se inició la
intervención intram arginal del Banco Central, con el propósito de in­
fluir directam ente en el mercado cambiario. Finalm ente, se estableció
una canasta de monedas (integrada por el dólar, el marco y el yen)
para determinar el tipo de cambio Acuerdo o centro de la banda. Con
esto se flexibilizaron los ajustes de corto plazo del tipo de cambio,
desestimulando los ingresos especulativos, al tiempo que los retornos
de la s e x p o rta c io n e s c h ile n a s - c a d a vez m ás d iv e rs ific a d a s
geográficam ente- ganaron estabilidad en promedio.

c) Solidez externa y absorción productiva

i) Control de la vulnerabilidad
El retorno de los capitales a Chile volvió a plan tear dilemas a
las autoridades, que enfrentaron el desafío de aprovechar las oportu­
nidades de mayor inversión asociadas a ellos y evitar el riesgo de entrar
a una zona de vulnerabilidad.18 Se optó entonces por un enfoque de
prudencia macroeconómica y la utilización de instrum entos como el
encaje para alterar la composición de los flujos de capitales, disminu­
y en d o de e s te m odo la s e n tra d a s e s p e c u la tiv a s y su e fe c to
desestabilizador (véase Ffrench-Davis, 2001b, cap. IX).

18 Para una definición de zona de vulnerabilidad, véase Ffrench-Davis y Ocampo (2001).

88
 La evidencia em pírica es contundente en señalar que los con­
troles de capitales aplicados en Chile modificaron la estructura de
madurez de las entradas de capitales, reduciendo la participación de
su com ponente de corto plazo (Agosin 1998; De Gregorio etal., 2000;
Edwards, 1999; Le Fort y Lehmann, 2000; Schmidt-Hebbel etal., 1999).
Ello resalta un rasgo muy positivo de este instrum ento, pues la proba­
b ilid ad de crisis y la gravedad de sus consecuencias se asocian
estrecham ente a una mayor liquidez de los pasivos externos.
Además, el encaje actuó reduciendo el flujo total de ingresos y
aten u an d o la ap reciació n cam b iaria (Le F ort y L ehm ann, 2000;
Schmidt-Hebbel et al., 1999).19 Un análisis cualitativo refuerza esta
conclusión: Chile enfrentó una oferta de financiam iento externo (en
relación con su PIB) mayor que la de otras naciones de América L ati­
na, debido a su m ejor desem peño económico y a su mayor estabilidad
política. Sin embargo, la apreciación del tipo de cambio y el déficit en
cuenta corriente (como proporción del PIB o de las exportaciones)
fueron en promedio menores respecto de otros grandes receptores de
capital extranjero de la región (véase Ffrench-Davis, 1999, cap. VIII.C).
U na prueba de la eficacia de las políticas preventivas utilizadas
por Chile la encontramos durante la crisis del Tequila en diciem bre de
1994 y su contagio hacia el resto de Am érica Latina: m ientras México
y A rgentina sufrieron fuertes recesiones con caídas del PIB de 6% y
3%, respectivam ente, Chile se mostró inm une a sus efectos, creciendo
más de 10% (Ffrench-Davis, 1999, cap. VIII.C).20

ii) Absorción eficiente de financiamiento externo

A diferencia de los seten ta, en este período los nuevos cap ita­
les sí contribuyeron eficientem ente al desarrollo productivo. Gracias
a la activa política m onetaria y a sus m iniajustes, la dem anda agre­
gada creció a niveles consistentes con la capacidad productiva. La

19 N o obstante, otros estudios cuestionan esta conclusión (véase Valdés-Prieto y Soto, 1998; De Gregorio et
al., 2000). Para una discusión, véase Ffrench-Davis y Tapia (2001).
20 También hubo algo de “buena suerte” , pues Chile enfrentó términos de intercambio muy favorables en
1995.

89
acum ulación de reservas del Banco C entral evitó el aum ento del dé­
ficit en cuenta corriente -q u e se mantuvo en niveles controlados-,
im pidiendo que una inundación de capital distorsionara los precios
macroeconômicos claves. A su vez, la buena regulación del sector
financiero contrarrestó una expansión descontrolada de las coloca­
ciones. Además, el ahorro nacional no sufrió un desplazam iento por
el aum ento del ahorro externo sino lo contrario, prom ediando 22%
en 1990-95. E sta com plem entariedad entre ahorro externo y nacio­
nal en Chile fue una excepción en América Latina durante la prim era
m itad de los años noventa (U thoff y Titelm an, 1998).
Otro de los rasgos del período es que desde fines de los ochenta
el tipo de cambio real se apreció persistentem ente. Sin embargo, este
movimiento fue más bien equilibrador durante la prim era m itad de los
noventa, pues representó el cambio desde el contexto de una econo­
mía muy endeudada y que enfrentaba una severa restricción externa
en los años ochenta, a otro donde la deuda perdía im portancia, la res­
tricción externa experim entaba una gran relajación y la economía
m ostraba una creciente productividad. Una prueba revelada de ello
es que esta apreciación real no causó desequilibrios en las cuentas
externas, lo cual se reflejó en un moderado déficit en cuenta corrien­
te, equivalente al 2.5% del PIB en 1990-95.
En el sector productivo, gracias a que la apreciación cam biaría
se mantuvo controlada, las exportaciones de bienes y servicios m an­
tuvieron un gran dinamismo, expandiéndose más de 10% por año.
Asimismo, el sector no transable enfrentó excelentes condiciones para
su d esarrollo, con u n a econom ía in te rn a que crecía vigorosa y
sostenidamente.
La composición de las entradas de capital fue un determ inante
clave de su eficiente absorción productiva. Como hemos visto, esta vez
los flujos correspondieron en una proporción predom inante a IED. No
todo ingreso de IED significa creación de capacidad productiva -tam­
bién los recursos p u ed en dirigirse a adquisiciones de activos ya
existentes- pero la probabilidad de que sí lo haga es más alta que
cuando se trata de los flujos especulativos de corto plazo o créditos
bancarios, que pueden filtrarse al consumo. Además, en 1990-95 el

90
75% de la IED b ru ta se d irigió a la ex p an sio n de activ id a d es
exportadoras, favoreciendo la generación futura de divisas y el equili­
brio externo de largo plazo.
Estas condiciones de elevado ahorro nacional y eficiente absor­
ción de los flujos de capitales externos, en un contexto de macroprecios
correctos, estabilidad y elevada utilización de la capacidad producti­
va, determ inaron que las tasas de inversión alcanzaran sus máximos
históricos hasta ese momento (cuadro 2.6, línea 3). La gran formación
bruta de capital fue la variable fuerte detrás del crecimiento sosteni­
do de los años noventa, el cual - a diferencia de los períodos 1977-81 y
1986-89- no se basó en el uso de recursos ociosos, sino en el desplaza­
m iento vigoroso de la frontera productiva.

d) El nuevo auge de 1996-97 y la crisis asiática

Pocos meses después de la crisis del Tequila, Chile y el resto de
América Latina enfrentaron un nuevo auge de capitales externos. Pero
a diferencia de lo ocurrido en 1990-95, las autoridades del Banco Cen­
tral reaccionaron pasivam ente, al m antener inalteradas las políticas
de control prudencial de capitales a pesar de la mayor m agnitud de
los flujos, lo que significó aceptar una mayor vulnerabilidad externa.
Esto obedeció a que se subestim aron los desequilibrios externos -con­
fiando en la inm unidad m ostrada por Chile en 1995- y a que se
privilegiaron m etas inflacionarias más ambiciosas.
De esta forma, si bien durante 1996-97 Chile presentó tasas de
inversión notablem ente elevadas, un alto crecimiento (líneas 3 y 1) y
la inflación se acercó a los niveles de países desarrollados (línea 6), el
tipo de cambio experim entó una apreciación real sustancial y el défi­
cit en cuenta corriente se empinó a 5.7% del PIB, más del doble del
registrado en 1990-95 (línea 7).
A fines de 1997, comenzaron a sentirse los efectos de la crisis
asiática, que llegaron tanto por el lado comercial como financiero. La
economía enfrentó fuertes ataques especulativos en 1998 por medio
de alzas en la tasa de interés real. Esta vez, las fugas de capitales -q u e
se extendieron hasta 1999- no sólo correspondieron a capital extran­
jero, sino tam bién a salidas de p arte de los fondos de pensiones y de

91
otros agentes nacionales.21 Como resultado del ajuste externo, Chile
experim entó una desaceleración en 1998 y una caída del PIB de 1%
en 1999 (línea 1). En consecuencia, se abrió nuevam ente una brecha
entre producción efectiva y PIB potencial (línea 5), provocando una
reducción significativa de la tasa de inversión y una inflexión en el
crecimiento de la capacidad productiva a p artir de 1999 (línea 2).

4. Conclusiones
La búsqueda de equilibrios macroeconômicos sostenibles es una
tarea que requiere de un enfoque pragmático, activo y, sobre todo,
integral. Por una parte, está la necesidad de una política fiscal res­
ponsable, una política m onetaria que vigile la dem anda agregada y
un sistem a financiero interno sólido, acompañado de una estricta su­
pervisión prudencial. Pero ello no es suficiente. Tam bién deben
c o n c u rrir una p o lític a c am b iaría q u e ev ite la acu m ulación de
desequilibrios y una gestión de la cuenta de capitales flexible y consis­
tente, que perm ita maximizar los beneficios y minimizar los riesgos
de acceso al financiam iento externo. No existe una receta única, pero
sí indicadores de desequilibrios que deben ser atendidos para aju star
las políticas públicas.
La experiencia histórica m uestra que la oferta internacional de
capitales responde a ciclos, caracterizados por períodos donde se con­
ta g ia el optim ism o de los auges y el pesim ism o de las caíd as
(Ffrench-Davis y Ocampo, 2001). Dada la escasa regulación del siste­
ma financiero a nivel global, las políticas nacionales de regulación
prudencial -dotadas de componentes contracíclicos- son muy impor­
tan tes para asegurar una o ferta consistente con la capacidad de
absorción de la economía, su solvencia de largo plazo y condiciones
que no pongan en juego la liquidez de corto plazo.
D urante este análisis hemos procurado vincular los aspectos
macroeconômicos con el desarrollo social, que es uno de los fines

21 Esto fue posible ya que a partir de 1995 se intensificó el proceso de apertura a las salidas de capitales,
ampliándose el porcentaje permitido de inversión extema de los fondos de pensiones (véase Ffrench-
Davis 2001b, cap. IX).

92
últim os de la política pública. Ambos son claves y deben ser mirados
en conjunto. La experiencia chilena m uestra las consecuencias nega­
tivas del experim ento socialista de la U nidad Popular, que propició
un m ejoram iento insostenible de las condiciones de vida de los trab a­
jadores, descuidando los equilibrios macroeconômicos. En contraste,
los planes de estabilización del gobierno m ilitar y, sobre todo, las cri­
sis a las que se expuso, determ inaron altas tasas de desempleo y un
deterioro social muy marcado. Finalm ente, en los prim eros años de
los noventa se demostró que ambos aspectos pueden mejorar simultá­
neamente, en la m edida que se logren altas tasas de inversión y se
su av icen los ciclos económ icos d el lad o r e a l de la econom ía,
compatibilizando crecimiento, empleo y equidad.

93
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97
 C apítu lo 3

Reformas comerciales,
exportaciones y crecimiento*
Manuel Agosin

Introducción
Justificadam ente o no, Chile ha llegado a identificarse en los
círculos académicos y de formulación de políticas como un ejemplo
señero del éxito que acom paña a los países lo suficientem ente auda­
ces como para poner en m archa y perseverar en reformas a favor de
las fuerzas del mercado. En el período 1974-79, el gobierno m ilitar
que derrocó al P residente Allende en 1973 em prendió un proceso a
fondo de liberalización comercial, liberó los mercados financieros in­
ternos y abrió la cuenta de capitales (véase Meller, 1996, capítulo 3;
Ffrench-Davis, Leiva y M adrid, 1993; Agosin y Ffrench-Davis, 2001).
Estas reformas tenían por objetivo b ajar el telón sobre el modelo de
industrialización por sustitución de im portaciones. E n cambio, esta­
ban orientadas por la idea de que, una vez asentado el im perio de las
fuerzas del mercado, los recursos serían reasignados (sin costo) a las
industrias de exportación en que el país tenía una ventaja com parati­
va, lo cual conduciría al rápido crecimiento, no sólo de las exportaciones
sino tam bién del producto global.
Por lo tanto, en cualquier evaluación de las reformas chilenas tie­
ne un especial interés estudiar el comportamiento de las exportaciones

* Basado en Agosin (1999). El autor agradece las valiosas sugerencias de Gustavo Crespi y la discusión con
Leonardo Letelier, así como los valiosos comentarios a versiones preliminares efectuados por Héctor
Assael, Gerry Helleiner, M ik io Kuwayama, Verónica Silva y Heriberto Tapia. Expresa también su
reconocimiento a Julio Cáceres y a Ernesto Pastén por su eficaz asistencia en la investigación.

99
y su relación con el crecimiento global de la economía. Las exportacio­
nes aum entaron rápidam ente después de 1974, y han seguido creciendo
hasta ahora. Sin embargo, el proceso de expansión y diversificación de
las exportaciones, aunque muy exitoso, ha sido un motor de crecimien­
to para el resto de la economía sólo en años recientes. H asta fines de los
años ochenta, el crecimiento vigoroso de las exportaciones no estuvo
apoyado por un alza significativa de la tasa de inversión o por una me­
jora concomitante del resultado económico global. Por el contrario, el
crecimiento económico durante el gobierno m ilitar fue mucho más len­
to que durante los años sesenta, mientras que las tasas de ahorro y de
inversión decayeron marcadamente. De hecho, el crecimiento basado
en las exportaciones es relativam ente reciente, y sigue pendiente el
juicio respecto de su sustentabilidad a largo plazo.
E ste artículo traza la evolución de las exportaciones y del pro­
ducto global en un período largo: 1960-95. In ten ta id en tificar las
tendencias principales en el crecimiento de las exportaciones y pro­
cura asignar responsabilidad a distintos factores que inciden en el
com portamiento de las exportaciones. Da respuesta a las preguntas
siguientes:
• ¿Fue la liberalización del comercio responsable del evidente
éxito exportador que Chile ha tenido desde m ediados de los
años setenta y que ha podido m antener hasta el presente?
• ¿Qué peso puede asignarse a otras políticas de gobierno que
alentaron las exportaciones en general y a políticas selecti­
vas a nivel sectorial?
• ¿Por qué la correlación entre el crecimiento de las exporta­
ciones y el desempeño económico global ha sido fuertem ente
positiva sólo en el decenio de 1990 y no antes?
• ¿Cuáles son las perspectivas de un crecimiento liderado por
las exportaciones en las próximas décadas?
La sección 1 plantea si la experiencia chilena puede describirse
como un ejemplo de “crecimiento inducido por las exportaciones” o de
“exportaciones inducidas por el crecimiento”. La sección 2 examina las
causas de la expansión y diversificación de las exportaciones, particu­
larm ente el nexo entre la liberalización del comercio y la política

100
cam biaria. A unque exitosa en estim ular el crecim iento de las expor­
taciones después de un largo rezago, la liberalización del comercio
de 1974-79 fue innecesariam ente costosa, porque una p arte im por­
ta n te de la capacidad m anufacturera in stalad a fue destru id a y no
reorientada gradualm ente hacia el sector exportador. Aunque no exis­
te una tesis contrafáctica verificable p ara evaluar el grado de éxito
de las reform as, un conjunto de políticas distinto (con un tipo de
cambio más depreciado y tasas de in terés reales más bajas) habría
ayudado a la readecuación del sector m anufacturero y resultado a la
postre más eficiente. En la sección 3 se p resen ta una estim ación
econom étrica de los d eterm inantes de las exportaciones y su compo­
sición.
En la sección 4 se exam inan las políticas sectoriales y otras po­
líticas que afectaron a las exportaciones, concluyéndose que no es
posible ignorar estas otras políticas y condiciones iniciales, pues a la
postre reforzaron la respuesta de la oferta y fueron muy im portantes
para explicar el éxito exportador a nivel sectorial.
La sección 5 resum e los resultados del estudio y proporciona
una visión panorám ica de los requisitos de política para asegurar la
sustentabilidad del modelo orientado a la exportación que Chile ha
estado aplicando por tres decenios. Sostenemos que la etap a “fácil”
del fomento de las exportaciones ya está agotada. H asta ahora, salvo
unas pocas intervenciones concretas (con un efecto muy im portante
en el crecim iento exportador), el papel principal del Estado ha sido
desm ontar el sistem a de incentivos que rigió durante el período de la
sustitución de im portaciones (1938 a 1973). La etapa siguiente del
desarrollo de las exportaciones debería involucrar la diversificación
hacia bienes y servicios más elaborados y satisfacer requisitos de po­
lítica mucho más complejos. También será indispensable una mayor
articulación entre los sectores privado y público.

1. ¿Crecimiento inducido por las exportaciones o

exportaciones inducidas por el crecimiento?
¿Se compadece la experiencia chilena con la tesis de que las
exportaciones han sido el sector líder de la economía, y su expansión,

101
la fuerza motriz que determ inó los altos índices de crecim iento logra­
dos desde mediados de los años ochenta? ¿O, por el contrario, fue el
crecimiento acelerado del producto el factor principal de la expan­
sión e x p o rta d o ra ? La p rim e ra visión d e s ta c a el p a p e l de las
exportaciones en la promoción del crecimiento global, m ientras quie­
nes defienden el paradigm a de las exportaciones inducidas por el
crecimiento subrayan la im portancia de la acumulación de capital y
del esfuerzo para erigir una capacidad tecnológica nacional como con­
diciones previas para el auge exportador.1
La mayoría de las teorías del desarrollo económico no distingue
entre las exportaciones y la producción no exportable. En casi todos
los modelos de crecimiento económico, sean de corte neoclásico (Solow,
1956), de inspiración keynesiana (Pasinetti, 1974) o de la corriente
del “crecimiento endógeno” (véase Barro y Sala-i-Martin, 1995), las
variables centrales que explican el crecimiento económico son la tasa
de inversión y el progreso tecnológico. Los que asignan un papel clave
a las exportaciones enfrentan un problem a de identificación: como
las exportaciones son una p arte del PIB -y a veces una grande-, los
aum entos rápidos de éstas tienen un impacto autom ático en la tasa
de crecimiento del PIB, sin que para ello exista una relación causal
determ inada.
¿Hay, sin embargo, algo especial respecto de las exportaciones?
En una economía pequeña y de industrialización rezagada, el creci­
miento y la diversificación de las exportaciones son im portantes por
dos razones. En prim er lugar, como los mercados internos son peque­
ños, su dem anda no puede apoyar un crecimiento sostenido del PIB:
cualquier impulso al desarrollo económico originado en la expansión
de la dem anda in tern a ten d erá a agotarse con cierta rapidez. Por el
contrario, los mercados de exportación son (casi) ilim itados para un

1 Rodrik (1995) y Akyüz y Gore (1996) dan gran importancia al aumento de la tasa de inversión como la
causa fundamental del elevado crecimiento de la República de Corea y de Taiwán. En la opinión de estos
autores, el alza de la tasa de inversión puede, por sí misma, explicar los altos índices de crecimiento de las
exportaciones en esas dos economías, sin necesidad de recurrir a políticas comerciales. Sobre la base de
estos análisis, cabe preguntarse si los evidentes aumentos de la inversión hubieran ocurrido, o se hubieran
tomado sostenibles, en ausencia de políticas comerciales activas que hicieron altamente rentable la
exportación de nuevos productos.

102
país pequeño y, por lo tanto, no presentan restricciones al crecimiento
por el lado de la dem anda.2 En segundo lugar, como los países peque­
ños en vías de d esarro llo no p ro d u cen m a q u in a ria , el cam bio
tecnológico proviene en buena p arte del extranjero, principalm ente
en la forma de bienes de capital. Aunque tales im portaciones pueden
ser financiadas, por un tiempo, con la entrada de capitales, la capaci­
dad de sustentación de las altas tasas de crecim iento económico
requiere norm alm ente un vigoroso impulso de las exportaciones. Así,
la expansión de las exportaciones proporciona la base para el desa­
rrollo económico general, asegurándose la estabilidad del proceso con
la diversificación de las exportaciones.3
Cada una de las dos concepciones excluyentes, cualquiera sea
la correcta, tiene consecuencias de política. Si la acumulación de ca­
p ital físico y hum ano y el cam bio técnico son las claves p ara el
crecimiento, no habría razón para em prender políticas de promoción
de las exportaciones. En cambio, si los hechos confirman el paradig­
ma del crecim iento liderado por las exportaciones, para lograr el
desarrollo económico habría que estim ular su aum ento y diversifica­
ción. Sería im portante apoyar el proceso de crecimiento con políticas
que corrijan las fallas del mercado que im piden la diversificación de
las exportaciones; así tam bién, como los países en desarrollo están
lejos de su frontera tecnológica, se necesitarían políticas para apoyar
a sectores exportadores “incipientes”.

2 Para que se sostenga el crecimiento inducido por las exportaciones por el lado de la demanda, el país
exportador debe seguir siendo “ pequeño” en los mercados mundiales, lo cual requiere la diversificación
continua de las exportaciones.
3 La diversificación de las exportaciones puede ser aconsejable también por otras razones: al ascender por
la “ escala tecnológica” con la diversificación de las exportaciones, una economía puede elevar sus sala­
rios reales, con lo cual estimula aún más el crecimiento y mejora la distribución del ingreso. Pero éste no
ha sido el caso de la economía chilena: aunque las exportaciones se han diversificado, con pocas excep­
ciones, su contenido tecnológico sigue siendo muy poco sofisticado y los salarios siguen siendo mucho
más bajos que los de países industrializados avanzados.

103
a) Las exportaciones y el crecimiento del PIB, 1960-95
El proceso de crecimiento económico de Chile puede ser com­
prendido m ejor en sus grandes rasgos si se divide el período posterior
a 1960 en cinco subperíodos, a saber: i) 1960-70, marcado por la susti­
tución de im portaciones y la dominación del cobre, que aportaba el
70% de los ingresos de exportación; ii) 1971-73, que corresponde al
experim ento socialista; iii) 1974-81, período en el cual el gobierno
m ilitar introdujo las principales reformas a favor del mercado libre,
incluida una profunda liberalización del comercio; iv) 1982-89, m arca­
do por cierto pragmatismo en la formulación de políticas; y, finalmente,
v) los años noventa, después de la vuelta a la democracia.
Desde 1974, el crecimiento de las exportaciones ha liderado el
del PIB (cuadro 3.1). En efecto, el grado de apertura de la economía
chilena ha aum entado significativamente desde entonces. Sin em bar­
go, sólo a partir de 1989 el crecimiento de las exportaciones ha sido
acompañado por un increm ento fuerte y sostenido del PIB y por una
tasa elevada de inversión. Así, en 1974-89 el PIB no sólo creció mucho
menos que las exportaciones, sino que las tasas de crecimiento y de
inversión fueron muy inferiores a las alcanzadas durante los años se­
senta.

Cuadro 3.1
Crecimiento del PIB y las exportaciones, 1960-1995
(Porcentajes)
Crecim iento de las exportaciones
Crecim iento del P IB Inversión bruta*' T o ta l" Excluido e l cobre
1960-70 4.2 25.1 5.6 4.6
1971-73 0.5 16.9 -4.4 -11.9
1974-81 3.7 22.2 12.0 20.9
1982-89 2.4 19.8 6.5 8.2
1990-95 6.7 28.5 9.0 9.8
Fuente: Cálculos del autor, basados en Banco Central de Chile (1989 y varios años),
a/ Como porcentaje del PIB a precios constantes de 1986.
b/ Sólo bienes.

En 1970, las exportaciones de bienes y servicios representaban

cerca de 15% del PIB (a precios corrientes), proporción que en 1995
había subido al 29%. En ese sentido, puede decirse que se ha alcanzado

104
uno de los objetivos de las políticas de liberalización comercial: la eco­
nomía ha evolucionado de una situación en la que su centro gravitacional
eran los sectores no transables o importables, a otra en donde su sector
principal son las exportaciones. Pero en el curso de este proceso des­
aparecieron grandes franjas del sector manufacturero (como los textiles
y el sector metalmecánico). A la postre surgieron otras, orientadas prin­
cipalmente hacia los mercados externos.
Desde 1974, el crecimiento de las exportaciones ha sido muy rápi­
do, y el de las exportaciones no-minerales, espectacular. Para propósitos
analíticos, las exportaciones de bienes se han dividido aquí en siete cate­
gorías: cobre, otros minerales, productos agrícolas (principalmente fruta
fresca y hortalizas), harina de pescado y productos pesqueros, madera y
productos de madera (incluyendo un pequeño pero creciente renglón de
muebles), papel y celulosa (sobre todo celulosa) y otras manufacturas.
Esta última categoría abarca cerca de 3 000 artículos de naturaleza muy
variada: confitería, zumos de fruta, alimentos preparados, pescados en
conserva y congelados, salmón de criadero, vino, piezas automotrices,
equipo sanitario y productos de metal, entre otros. Todos ellos se caracte­
rizan por el uso intensivo de recursos naturales o la aplicación de
tecnologías estandarizadas. Sus mercados principales están en otros paí­
ses latinoamericanos, pero son un componente cada vez mayor de las
exportaciones a los Estados Unidos y Europa.
También las exportaciones de servicios no factoriales se han ele­
vado significativamente. Aunque no ha sido posible desagregar las
exportaciones de servicios por categoría, la información cualitativa dis­
ponible indica que algunas nuevas industrias de servicio han comenzado
a exportar con éxito en años recientes (programas de computación y
servicios de ingeniería, por ejemplo). Estos son rubros en los que el
país ha sido capaz de adquirir ventajas comparativas con las políticas
de largo plazo de desarrollo de recursos humanos, que, dicho sea de
paso, sufrieron serios reveses durante el régimen militar.
De esta forma, las exportaciones no sólo han crecido, sino que
se han diversificado cada vez más. M ientras en 1971-73, la p articip a­
ción de los m inerales era de casi 90%, en la prim era m itad del decenio
de 1990 la del cobre cayó al 40% y la de todos los m inerales a menos
del 50%. Por otra p arte, la participación de “otras m anufacturas”

IOS
aum ento desde el 5% en 1971-73 a casi 30% hacia la prim era m itad
del decenio de 1990. Si agregamos papel y celulosa, h arin a de pesca­
do y p ro d u cto s de m a d era, las ex p o rta c io n e s m a n u fa c tu re ra s
representan más del 40% de los em barques totales en el período
más reciente, com parado con el 10% en 1971-73.
Para cada una de estas siete categorías de productos, se estim a­
ron índices de precios con los cuales derivar tasas de crecimiento de
los volúmenes de exportación por categoría.4 Los volúmenes de ex­
portación de no minerales han crecido rápidam ente desde 1974 (cuadro
3.2). Las tasas de crecimiento de los volúmenes de exportación duran­
te el prim er período del gobierno militar (1974-81) son particularm ente
im presionantes, pero esto se debe sobre todo a los niveles iniciales
pequeños (y artificialm ente deprimidos, en el caso de la m anufactu­
ra) existentes en 1973.
Asimismo, el crecim iento de las exportaciones de “otras m a­
nufacturas” -e n tre ellas artículos que se producen tan to p ara la
exportación como p ara los m ercados in tern o s- en gran p arte fue in­
ducido en este período por el enorm e exceso de capacidad creada
por las políticas anti-inflacionarias y de liberalización del comercio.
El ajuste para reducir un déficit fiscal que había crecido hasta re­
p resentar casi 20% del PIB, junto con tasas de in terés muy altas
(resultantes no sólo de políticas m onetarias contractivas, sino tam ­
bién de una liberalización fin an ciera con escaso o nulo control
bancario), contribuyeron a la depresión de la dem anda global y a la
contracción de 13% del PIB en 1975 (véase Ffrench-Davis, 2001, cap.
V). Para atenuar los efectos de esta crisis, los productores internos

4 N o se dispone en la estadística oficial chilena de series cronológicas laigas respecto de volúmenes y

precios de las exportaciones. Entre 1960 y 1989, utilizamos como los deflactores estadísticos de valor los
índices de precios de exportación calculados por Sáez (1991). Para el período 1990-95, hay estimaciones
del Banco Central sobre precios y volúmenes de exportación. Desafortunadamente, no hay datos para
empalmar ambos conjuntos de información. Por lo tanto, los índices de precios para 1990 fueron
pronosticados con los datos de Sáez (1991) usando un esquema autorregresivo con siete rezagos. Puesto
que tanto los índices de precios de manufacturas de Sáez como los del Banco Central incluían celulosa y
papel, harina de pescado y productos de madera, y deseábamos estimar precios y volúmenes de exportación
exceptuando estos artículos, procedimos a calcular un índice propio de precios de exportación de
manufacturas. Para esos tres artículos, se construyó un índice de precios usando promedios móviles anuales.

106
buscaron m ercados externos donde colocar los bienes que no podían
vender en el país (Ffrench-Davis, 1979), pese a lo cual el sector se
contrajo en térm inos absolutos y la producción m anufacturera no
recuperó sus niveles de 1972 sino h asta 1987; producto de ello, la
participación de las m anufacturas en el PIB cayó del 26.6% en 1972,
al 20.8% en 1987 (a precios de 1977).
Cuadro 3.2
Tasas medias anuales de crecimiento del volumen de
exportaciones, por tipo de bien, 1960-1995
(Porcentajes)
1960-1970 1971-1973 1974-1981 1982-1989 1990-1995
Cobre 6.2 -1.0 7.8 4.6 7.6
Otros minerales 1.6 -2.6 6.7 6.5 3.4
Productos agrícolas 2.4 -2.5 32.6 11.8 7.0
Harina de pescado y productos de la pesca 18.7 -31.1 45.8 11.1 3.0
M adera y productos de madera 15.9 -25.1 41.0 7.3 4.3
Celulosa y papel 16.7 -7.6 18.5 0.8 22.7
Otras manufacturas 7.1 -28.0 38.6 9.2 12.7

Total no cobre 4.6 -11.9 20.9 8.2 9.8

Total bienes 5.6 -4.4 12.0 6.5 9.0

Servicios 18.8 0.1 8.0

Fuente: Cálculos del autor basados en datos del Banco Central de Chile y en Sácz (1991).

El exceso de capacidad tam bién influyó en el auge de las expor­

taciones de m anufacturas en el período 1982-89. De nuevo hubo una
severa contracción económica en 1982-83, con una caída del PIB de cer­
ca del 15%. Sólo después de 1985 cabe hablar de un crecimiento inducido
por las exportaciones y de inversión n eta positiva en este sector. Por lo
tanto, es solamente desde mediados de los años ochenta que se asentó
el crecimiento inducido por las exportaciones, trasformándose los em­
barques no tradicionales en el componente más dinámico de la economía.
En los noventa, las tasas de inversión se increm entaron desde los
estándares latinoamericanos hacia los del Este asiático, y el crecimien­
to de la economía en su conjunto fue elevado y sostenido. Como entre
1989 y 1998, el PIB efectivo estuvo cerca del producto potencial, el ex­
ceso de capacidad en la m anufactura permaneció cerca de cero. Por lo

107
tanto, no puede atribuirse a este último factor el aumento de las expor­
taciones m anufactu reras. D ado lo an terio r, las exportaciones se
convirtieron en un motor del crecimiento sólo después de la recupera­
ción de la crisis de la deuda: en años anteriores a 1989, el exceso de
capacidad había evitado que ellas arrastraran al resto de la economía.

b) Evolución del crecim iento y las exportaciones, 1960-95: un análisis

de series de tiem po
Para contestar a la pregunta principal planteada al comienzo de
esta sección utilizamos un modelo de vectores autorregresivos (VAR) y
la técnica de estimación de Johansen.5 Esto se justifica porque en un
sistema que determ ina simultáneamente el PIB y las exportaciones, no
sabemos qué variable es exógena y cuál endógena. De hecho, el propó­
sito del ejercicio es determ inar la dirección de causalidad entre las
exportaciones y el PIB (véase Agosin, 1999, sección H.2 y apéndice 1).
Las exportaciones y la inversión resultan ser variables muy signi­
ficativas que explican el comportamiento de equilibrio de largo plazo
del PIB. El PIB es endógeno y la inversión fija, y las exportaciones son
débilm ente exógenas en el sistema. Las elasticidades obtenidas indi­
can que, en el largo plazo, un aumento de 3% de las exportaciones o de
la inversión se traduce en términos gruesos en un 1% de crecimiento
del PIB.
En resumen, las exportaciones aparecen como uno de los facto­
res causales prin cip ales del crecim iento económ ico chileno. Los
aum entos en la tasa de inversión han sido igualm ente im portantes.
T anto la inversión como las ex p o rtacio n es son a p a re n te m e n te
exógenas. Es decir, los aum entos en las exportaciones no influyeron
en la inversión, sino en el PIB. Al mismo tiempo, los aum entos en el
PIB no tuvieron un im pacto apreciable en las exportaciones ni en la
inversión.

5 Figueroa y Letelier (1994) obtienen resultados muy similares usando datos trimestrales para el período
1979-93.

108
2. Liberalización del comercio, política cambiaria
y tasas de interés: una cronología
Una de las prim eras m edidas del gobierno m ilitar después del
golpe de septiem bre de 1973 fue anunciar una reform a de la política
de im portaciones. De hecho, en aquella época la política comercial
podía describirse como caótica: el arancel medio (simple) era de 94%
en diciem bre de ese año; había 57 tasas arancelarias distintas, que
iban desde cero a 220% (más sobretasas en varios artículos); muchas
m edidas no arancelarias (depósitos previos de im portación, prohibi­
ciones, contingentes, etc.), y un sistem a de tipos de cambios m últiples
con ocho precios para el dólar, el mayor de los cuales era 10 veces más
alto que el más bajo. Este particular sistem a de protección no respon­
día a ningún objetivo de desarrollo. La desorganización del período
de Allende había conducido al estancam iento de la producción m anu­
facturera, a la desaparición del crecim iento económico y a una fuerte
contracción de un naciente sector de exportaciones no tradicionales
(que incluía varias manufacturas).
La liberalización comercial anunciada a fines de 1973 involucró
la elim inación de todas las barreras no arancelarias, la reducción
gradual de los aranceles aduaneros y su consolidación en tres nive­
les (con una tasa máxima de 60%), la unificación del tipo de cambio,
y una devaluación para compensar la reducción del arancel medio. En
efecto, el tipo de cambio real se depreció en térm inos reales durante
los dos años y medio que siguieron a la reform a. A falta de flujos de
capital, ello fue el resultado de las fuerzas del mercado: la ap ertu ra
de la econom ía trajo consigo una m arejada de im portaciones, for­
zando a que el tipo de cambio fuese depreciado agudam ente (gráfico
3.1).
Varios acontecim ientos influyeron para cam biar el rumbo de la
reforma. Por un lado, a m edida que progresaba, el programa de libera­
lización del comercio fue radicalizándose. En 1975, las autoridades
anunciaron un nuevo rango de tasas arancelarias, fluctuante en tre 10
y 35%, que se alcanzaría gradualm ente hacia 1978. A fines de 1977 se
fijó el objetivo de alcanzar -m ediante reducciones m ensuales- un aran­
cel de 10% para todas las im portaciones a m ediados de 1979.

109
 Además, las perspectivas de acceder a los m ercados financie­
ros in te rn a c io n a le s cam b iaro n fav o rab lem en te a m ediados del
decenio, perm itiendo que las autoridades asignaran a la política
cam biaria el objetivo de reducir la inflación (esencialm ente, por la
vía de apreciar el tipo de cambio real). Por consiguiente, las lim ita­
ciones a los movimientos internacionales de capital fueron eliminadas
sistem áticam ente, m ientras que los ajustes del tipo de cambio nomi­
nal se subordinaron a la política anti-inflacionaria. Finalm ente, el
tipo de cambio nom inal se fijó a m ediados de 1979. Como la infla­
ción cayó le n ta m e n te , en el p erío d o 1976-81 se acum uló u n a
considerable apreciación del peso, promovida por las grandes en tra­
das de capitales. Em pero, el efecto com binado de la apreciación
cam biaria real y la liberalización de las im portaciones afectó n eg ati­
vam ente al sector transable: en vez de acom eter la reconversión y la
orientación de su producción hacia los rubros transables, éstos se
contrajeron, m ientras los no transables se expandieron.
También la forma cómo fueron liberalizados los mercados finan­
cieros locales tuvo un gran influjo en los magros resultados iniciales
del programa de liberalización comercial. Antes del golpe militar, los
mercados financieros internos se caracterizaban por una represión fi­
nanciera extrema: los bancos habían sido nacionalizados; existían topes
a las tasas de interés, que además no guardaban relación con la infla­
ción interna, lo que había desembocado en tasas reales extremadamente
negativas y en la desinterm ediación financiera; las autoridades mone­
ta ria s in terv en ían con gran fuerza en la asignación del crédito,
proliferando líneas de préstam o especiales que no constituían nada
parecido a una política industrial. Las reformas de 1975 incluyeron la
privatización de los bancos, la eliminación de los topes máximos de las
tasas de interés, la reducción de las tasas de encaje bancario y la elimi­
nación de toda restricción al crédito. Al mismo tiempo, para promover
la competencia, se redujeron perceptiblem ente las barreras de entrada
a las actividades financieras: en los hechos, no hubo regulaciones pru­
denciales efectivas a las actividades de los bancos o de otras instituciones
financieras. Por consiguiente, el sector creció enormemente, las opera­
ciones financieras desplazaron a las inversiones reales, y las tasas de
interés pasaron desde muy negativas a ser extrem adam ente elevadas

110
en términos reales.6 En este escenario, la reestructuración de em pre­
sas que producían para el mercado interno, o su transformación en
exportadoras, resultaba casi imposible.
Al secarse las corrientes de capitales extranjeros y ante una cri­
sis interna que empeoraba rápidam ente, a mediados de 1983 el arancel
único subió a 20%, y a 35% en septiem bre de 1984 (el nivel máximo
consolidado por Chile en 1979 al concluir la Ronda Tokio de negociacio­
nes m ultilaterales del GATT). También se introdujeron sobretasas para
los automóviles y los artículos electrónicos de consumo. Cuando la cri­
sis menguó, el arancel único se redujo otra vez en forma gradual a partir
de 1985. En 1989, a fines del régim en militar, se había estabilizado en
15%, de donde en 1991 fue bajado a 11% por el gobierno democrático.
D urante los ochenta, se introdujeron políticas para favorecer la
expansión de las exportaciones: devolución de aranceles, un subsidio
para las nuevas exportaciones, y políticas de inversión extranjera di­
re c ta y conversión de la d eu d a e x te rn a que favorecieron a las
exportaciones no-minerales. Además, debido a la rigurosa nueva regu­
lación prudencial de las instituciones financieras y a “sugerencias”
de la autoridad, las tasas de interés reales se asentaron en niveles
razonables, favoreciendo la inversión y la adquisición de tecnología.
Por último, una persistente escasez de divisas se tradujo en una serie
de devaluaciones reales en el período 1982-88.

6 En su último artículo publicado, Díaz-Alejandro (1985) entrega una descripción magistral y una crítica
devastadora de la liberalización financiera chilena.
 Gráfico 3.1
Tipo de cambio real y arancel promedio, 1973-2000
(Tipo de cambio de 1986=100; aranceles en %)

El gráfico 3.1 aporta antecedentes sobre la evolución del tipo

de cambio real y el arancel medio.7 A grandes rasgos, en los primeros
años de la reforma arancelaria, la relación entre el tipo de cambio
real y el arancel promedio se comportó como podría esperarse: los
aranceles mucho más bajos desde 1973 fueron acompañados por un
tipo de cambio real más alto. Sin embargo, entre 1 9 7 6 y l9 8 1 las dra­
m áticas rebajas en los aranceles estuvieron asociadas con una aguda
apreciación del tipo de cambio real.
Durante los años noventa y hasta fines de 1997, la economía chi­
lena volvió a experim entar una gran abundancia de capital extranjero.

7 Se estima el tipo de cambio real como el precio nominal del dólar de los Estados Unidos, deflaetado por
el Indice de Precios al Consumidor y multiplicado por un índice de los precios externos relevantes a la
economía chilena calculado por el Banco Central. La serie del Banco Central se utilizó para el período
1986 en adelante. Para períodos anteriores, se utilizó el índice de precios extemos estimado por Ffrench-
Davis (1984 y 2001, cap. IV ). Las cifras para 1974-78 corrigen la subestimación oficial de la tasa de
inflación. En lo que concierne a aranceles es la tasa uniforme.

112
Pero esta vez el m anejo de la cuenta de capital fue más flexible que
en el episodio de abundancia de los años ochenta. Las autoridades
respondieron a la o ferta creciente de capital externo desalentando
la afluencia de capital de corto plazo y m anteniendo las puertas abier­
tas para la inversión ex tran jera d irecta (Agosin y Ffrench-Davis,
2001). A unque el sistem a logró en 1993-95 reducir los créditos y los
flujos de corto plazo, en 1996 y 1997 las entradas de capital fueron
muy grandes, esencialm ente por la evaluación muy positiva de Chile
en los m ercados financieros internacionales. En consecuencia, los
instrum entos de política usados con una intensidad inalterad a, a
p esar de la mayor o ferta ex tern a de fondos, no lograron evitar la
apreciación considerable del tipo de cambio, haciendo nuevam ente
peligrar la estrategia de desarrollo o rien tad a a las exportaciones.
En realidad, desde 1995 ha sido mucho más lento el crecim iento de
los volúm enes de exportaciones no m inerales.8 La lección de la ex­
periencia reciente es obvia: si se desea una mayor estabilidad del
tipo de cambio real, es esencial m an ejar más vigorosam ente los flu­
jos de capital.

3. La explicación del aumento de las exportaciones

manufactureras: un modelo econométrico
Quizás la característica más im portante de la historia del éxito
de las exportaciones chilenas es la aparición de un grupo diversificado
de m anufacturas para la exportación, que abarca una gran variedad
de productos, la mayoría de m anufactura ligera o de uso intensivo de
recursos naturales. Es este grupo de productos -su crecimiento poste­
rior y su diversificación continuada- el que proporciona una mayor
esperanza de crecimiento futuro de las exportaciones y de la econo­
mía en general. Por lo tanto, hay gran interés en conocer los factores
que explican su desempeño.
Nos referiremos a dos estudios econométricos sobre el comporta­
miento de las exportaciones chilenas en el pasado. M ediante un análisis

8 Esto es exactamente lo que se habría podido pronosticar con nuestro análisis econométrico de las
exportaciones manufactureras (véase la sección siguiente).

113
de ajuste parcial, De Gregorio (1984) estimó las funciones de oferta de
las e x p o rta c io n e s no -co b re y e n c o n tró e la stic id a d e s -p re c io
estadísticam ente significativas de la oferta de exportaciones. Con un
modelo de corrección de errores, Moguillansky y Titelman (1993) esti­
maron funciones de oferta para diversas categorías de exportaciones
no-cobre, concluyendo que las elasticidades-precio de largo plazo son
consistentem ente más elevadas que las elasticidades de corto plazo (y
ambas son estadísticam ente significativas). En sus funciones de la ofer­
ta para las exportaciones de manufacturas, los aranceles -incorporados
como una variable explicativa adicional- resultan estar asociados ne­
gativamente con dichas exportaciones. Aunque Moguillansky y Titelman
aplican una metodología econométrica más avanzada que De Gregorio,
no incluyen una variable de capacidad ociosa en un contexto donde la
brecha recesiva entre PIB efectivo y potencial a mediados de los seten­
ta desempeñó un papel dominante en el arranque inicial del crecimiento
exportador a mediados de los años setenta.
Como esos autores, analizamos -e n el marco de una función de
oferta- el papel de los distintos factores: reducción de aranceles, de­
preciación del tipo de cambio real y capacidad ociosa. Con el supuesto
de país pequeño, que en general (con ciertas excepciones) es apropia­
do en el caso de C hile, p u ed e p o stu larse con seg u rid ad que las
exportaciones m anufactureras de este país no afectan los precios de
esos bienes en el mercado mundial, desestim ando eventuales efectos
de retroalim entación de los volúmenes de exportación sobre los pre­
cios internacionales.
En este ejercicio, las exportaciones de manufacturas (XM) son
una función del precio real de las manufacturas para el mercado de
exportación (PM, definido como el índice de precios para manufacturas
en dólares multiplicado por el tipo de cambio nominal para el dólar y
deñactado por los salarios nominales en la manufactura); el arancel
medio simple (TR), y un índice de capacidad ociosa en la manufactura
(EX, definido como el porcentaje por el cual la producción m anufactu­
rera potencial, calculada uniendo linealm ente los peaks, excede la
producción observada). La idea básica del modelo es que hay dos gru­
pos de manufacturas: i) los productos para el mercado interno y que se
podrían exportar bajo ciertas circunstancias, cuyo precio relativo es la

114
tasa arancelaria, y ii) las mercancías producidas mayoritariamente para
los mercados de exportación debido a la estrechez de los mercados in­
ternos. El precio relativo de estas mercancías se expresa en términos
de no transables, aquí aproximados por la tasa de salario nominal. To­
das las variables, salvo la capacidad ociosa, se expresan en logaritmos.
De acuerdo con el estadígrafo de Dickey-Fuller aum entado
(ADF), el logaritmo de las exportaciones de m anufacturas (Zn XM) y
el logaritmo del arancel medio (Zn TR) resultaron ser variables esta­
cionarias con tendencias determ inísticas. El resto de las variables (Zn
EX, In P M ) son tam bién estacionarias, pero sin tendencia. Procedimos
así a explicar variaciones en Zn XM por el siguiente conjunto de varia­
bles: u n a te n d e n c ia cronológica (p a ra in c o rp o ra r la te n d e n c ia
determ inística en dos variables: Zn XM y Zn TR), In TR, In P M y ln EX.
Los resultados se m uestran en el cuadro 3.3. Presentam os dos
ecuaciones, una con la variable precio y otra sin ella. La prim era ecua­
ción, que incluye todas las variables de interés, tiene un problem a de
autocorrelación imposible de eliminar.

Cuadro 3.3
Explicación de las variaciones en las exportaciones de manufacturas, 1960-1995
(Variable dependiente: In XM)

Variable explicativa Ecuación (1 ) Ecuación (2 )

C oeficiente Valores t C oeficiente Valores t

Constante 1.268 1.07 5.191 5.84 "

Tendencia 0.041 3.04 " 0.077 5.98 "
In T R -0.298 -2.43" -0.476 -4.32 "
ln P M ( - l ) 0.375 3 .5 7 "
ln E X 0.028 2 .1 7 " 0.026 2 .2 0 "
ln X M (- l) 0.561 4.23 " 0.781 5 .8 5 "
ln X M (- 2 ) -0.577 -4.92 "
R 2 ajustado 0.976 0.981
Estadística F de
Breusch-Godfrey 0.019 [0 .0 1 9 ]" 0.108 [0.898]
Norm alidad (Jarque-Bera) 2.769 [0.250] 1.999 [0.368]
Heterocedasticidad ( X 2) 0.847 [0.591] 0.471 [0.892]
Heterocedasticidad (X .* X .) 0.841 [0.647] 1.031 [0.490]

a/ Significativamente distinto de cero al nivel de 1%.

b/ Significativamente distinto de cero al nivel de 5%.

115
 Por esta razón, tam bién incluimos la segunda, en la cual elimi­
nam os la variable precio y agregamos dos rezagos en la variable
d e p e n d ie n te . E sto e n tre g a u n a e c u a c ió n con re s id u o s b ie n
comportados. La razón por la que son necesarios los dos rezagos para
la variable dependiente es el alto grado de persistencia en el volumen
de las exportaciones de m anufacturas. Las dos ecuaciones nos dicen
que las reducciones en el arancel, los aum entos de los precios relati­
vos de las m anufactu ras p ara los m ercados de exportación y la
capacidad ociosa inducen cambios positivos en la función de oferta
de exportaciones m anufactureras, pero no afectan la tendencia en la
tasa de crecimiento de dichas exportaciones.
Las dos ecuaciones de largo plazo se obtienen igualando los va­
lores rezagados y contem poráneos de las variables.

In XM = 2.888 + 0.093t - 0.679 ln TR + 0.854 In PM_t + 0.064 In EX (1)

In XM = 6.52 + 0.097t - 0.598 ln TR + 0.032 ln EX (2)

Estas ecuaciones son razonablem ente similares. Utilizamos la

prim era para determ inar órdenes aproximados de m agnitud de los
efectos que los cambios en las variables explicativas (reducciones de
arancel, capacidad ociosa y depreciación cam biaria) tienen en el cre­
cimiento de las exportaciones m anufactureras. Los resultados, que se
deben considerar solam ente como ilustrativos, son los siguientes:
• Capacidad ociosa en los años setenta: entre 1973 y 1975, la ca­
pacidad ociosa se elevó del 8% al 46%. Esto agregó 8 puntos
porcentuales a la tasa anual de crecimiento de las exportacio­
nes m anufactureras y un total de 18% en todo el período.
• Exceso de capacidad en los años ochenta: entre 1981 y 1985, la
capacidad ociosa en las m anufacturas aum entó de cerca de cero
al 23%. Esto contribuyó en 7 puntos porcentuales a la tasa de
crecimiento anual de las exportaciones m anufactureras, totali­
zando un 34% para el período completo.
• Liberalización del comercio en 1974-79, con apreciación del tipo
de cambio en 1976-82: los aranceles declinaron desde cerca de
100% en 1974 a 10% a principios de 1979. Como resultado, por

116
 este solo efecto las exportaciones m anufactureras crecieron un
205% (25% anual). Sin embargo, este efecto positivo se revirtió
parcialm ente por el impacto adverso de la apreciación cambiaria:
entre 1976 y 1982, la relación entre precios de las exportaciones
de m anufacturas y salarios de la industria m anufacturera de­
creció 75%, lo que produjo una caída en el volumen de estas
exportaciones de 69% (cerca de 15% anual).
• Depreciación del tipo de cambio en 1982-88: el precio real en
pesos de las exportaciones m anufactureras subió 118% durante
este período, increm entándolas en un 96% (12% anual).

4. Otras políticas que influyen sobre el crecimiento

de las exportaciones
Aun si las señales de precio son favorables a la exportación, hay
restricciones im portantes para una respuesta rápida y potente de la
oferta. Algunas de ellas se asocian con la información. Los productores
locales no tienen información adecuada acerca de i) las tecnologías para
producir las mercancías o los servicios que podrían vender en merca­
dos extranjeros o que podrían ayudarlos a competir con los productores
extranjeros en el país; ii) los canales de distribución y comercialización
en los mercados externos, y iii) los gustos del consumidor y las necesi­
dades de los productores en los m ercados potenciales. Los países
exitosos, como los de Asia Oriental, han podido superar estos inconve­
nientes (véase Lall, 1994). Lo peculiar de la información es su alto costo
y su naturaleza de bien público: por un lado, es un bien no rival, en el
sentido de que su consumo por un agente no reduce su valor para otro;
por otro lado, es no excluyente -e s decir, a los agentes individuales se
les hace difícil evitar que otros lo usen.9 Por ello, las respectivas políti­
cas tienen un papel im portante en la exitosa apertura económica. Ellas

9 Estas características de la información tienden a ser ignoradas por la teoría estándar del comercio y las
recomendaciones de política comercial convencional, que suponen que toda la información relevante está
disponible sin costo para todos los agentes. L a consecuencia de flexibilizar este supuesto es que la
liberalización comercial será más costosa, ya que los agentes serán menos capaces de reasignar recursos
hacia actividades orientadas a la exportación. Por lo tanto, son imprescindibles políticas complementarias
que aseguren respuestas fuertes y oportunas de la oferta ante los cambios en los precios.

117
incluyen: i) subvenciones a la recopilación de información sobre tecno­
logías, mercados extranjeros y gustos foráneos; ii) subvenciones a la
creación de reputación de los productores locales (lo que en años re­
cientes se ha llamado “crear una imagen del país”), y iii) ayudas para
que las empresas existentes reorienten sus actividades hacia los merca­
dos externos y eleven su competitividad en ellos.
U n a fo rm a m en o s d ire c ta de o c u p a rse de e s te tip o de
externalidad evidente -y que utiliza al m ercado- es crear institucio­
nes o empresas para internalizarla. Por ejemplo, las asociaciones de
exportadores pueden encontrar rentable recopilar información sobre
mercados o tecnologías en representación de sus miembros.
Adicionalmente, en la mayoría de los países en desarrollo, los
m ercados de capitales son poco profundos o inexistentes. Como lo
destaca una abundante literatu ra (Stiglitz y Weiss, 1981), en cualquier
lugar del mundo hay asim etrías de información im portantes que pro­
vocan im perfecciones en los mercados de capitales, pero en los países
en vías de desarrollo éstas se magnifican (Stiglitz, 1994). Las respues­
tas de la oferta se insensibilizan si los em presarios potenciales no
tienen acceso adecuado a financiam iento de largo plazo para sus pro­
yectos de inversión. Por lo tanto, las políticas para profundizar los
mercados financieros internos y para m ejorar su operación (m edian­
te , p o r e je m p lo , u n a m e jo r re g u la c ió n y tr a n s f e r e n c ia ) son
com plem entarias a la liberalización del comercio. Incluso es poco pro­
bable que basten estas políticas: los mercados financieros formales,
por desarrollados que sean, tienden a discrim inar contra los produc­
tores y las em presas pequeñas sin reputación o que no disponen de
garantías. Será pues necesario suplir los mercados financieros priva­
dos con una acción pública apropiada.
Otros em botellam ientos por el lado de la oferta son los bajos
niveles de formación del capital humano y la carencia de infraestruc­
tu r a a d e c u a d a , á re a s d o n d e la p o lític a p ú b lic a es ta m b ié n
indispensable. Como la educación y la capacitación tienen fuertes
externalidades, el mercado privado tenderá a desatenderlas. Además,
la formación de capital humano es una inversión para la cual práctica­
m ente no existe financiam iento privado. Asimismo, el planeam iento,

118
el diseño y - a pesar de la moda actu al- la construcción de infraestruc­
tu ra continúan siendo tareas de prioridad para los gobiernos en los
esfuerzos por m ejorar las respuestas de oferta.
En este contexto, la liberalización eficiente del comercio adquie­
re un papel más limitado, pero aún im portante, en la puesta en marcha
del proceso de crecimiento orientado a las exportaciones. Pero como
ésta no propende en absoluto a corregir las fallas de mercado asocia­
das con los factores mencionados antes, es una herram ienta algo tosca
para promover entre los productores la creación de nuevas ventajas
com parativas.10
En Chile, a pesar de su sesgo libre-m ercadista, hubo algunos
casos de aplicación de una política industrial y de fomento a las ex­
portaciones después de 1974. Estas políticas se pueden clasificar en
dos grandes grupos: políticas generales que afectan a todas las expor­
taciones (políticas horizontales) y políticas y factores sectoriales.

a) Políticas horizontales
i) Reintegros
Desde m ediados de los años ochenta, han prevalecido dos siste­
mas de reintegro. Uno es un reintegro regular, por el cual se recuperan
los aranceles de im portación de insumos usados en las exportaciones,
después de que éstas se efectúan. E ste programa tien e algunas debili­
dades: dem anda papeleo y tiene un costo financiero para la em presa,
puesto que prim ero debe pagar el arancel, que luego recupera con un
retardo considerable. El otro sistem a es el de “reintegro simplifica­
do”, introducido en 1985. Para las exportaciones de m enos de 20
m illones de dólares, en un ren g ló n dado del aran cel, todos los
exportadores reciben un subsidio en efectivo de 3.5 o 10% (según el
valor de las exportaciones para la p artida arancelaria com pleta) so­
bre el valor de la exportación, en lugar de un reintegro regular. Aunque
se ha tratado de presentar el esquem a como un simplificador de los

10 De hecho, algunas economías, como la sudcoreana o la taiwanesa, promovieron procesos muy exitosos de
crecimiento orientado a las exportaciones, sin liberalizar el comercio (Wade, 1990; Amsden, 1993y 1994;
Rodrik, 1995).

119
trám ites para los exportadores pequeños, a quienes el reintegro regu­
lar les resulta costoso, este instrum ento contiene un elem ento de
subsidio, cuyo máximo estimado bordea el 6%, correspondiendo a la
tasa de reintegro de 10% (que se aplica a las exportaciones inferiores
a 10 millones de dólares para la respectiva partida arancelaria).11
El sistema de reintegro simplificado se tomó cada vez más impor­
tante como incentivo a la exportación: en 1994, el Estado pagó un total de
150 millones de dólares por este concepto y apenas 26 millones de dólares
por reintegro regular. Ese mismo año, aproximadamente un 13% del valor
de las exportaciones (y 70% del número de productos exportados) obtuvo
el reintegro simplificado (Ffrench-Davis y Sáez, 1995, pp. 79 y 89).
Aunque no ha habido estudios econométricos cuidadosos del
impacto del reintegro simplificado en la aparición de nuevas exporta­
ciones, no puede ser coincidencia que después de la introducción del
sistema tanto el número de productos manufactureros exportados como
sus valores crecieran rápidam ente. De hecho, esta clase de incentivo
está cerca del óptimo económico: las nuevas exportaciones ciertam ente
tienen externalidades fuertes relacionadas con el acopio de inform a­
ción; cuando las exportaciones de un artículo crecen, las externalidades
desaparecen. Así, la extinción autom ática del subsidio es una caracte­
rística particularm ente atractiva de este sistema.
Además, los im portadores de bienes de capital pagan aranceles
en plazos que alcanzan hasta los siete años, y los exportadores se exi­
men de esos pagos. Esto indudablem ente estim ula la inversión para
exportar. Tanto esta disposición como la del reintegro simplificado
son consideradas subsidios por la Organización M undial de Comercio
(OMC), y deberán ser elim inadas hacia el año 2002.

ii) Políticas de inversión extranjera directa

Las políticas de inversión extranjera directa (IED) han desem ­
peñado un papel directo e indirecto en el estímulo de las exportaciones.

11 Dado el arancel parejo de 11% en 1998, el 10% de “ reintegro simplificado” no constituiría un subsidio si
los insumos importados tuvieran una incidencia del 90% en el valor de las exportaciones. Sin embargo, es
probable que la participación real de aquéllos se sitúe en tomo a un tercio.

120
Aunque el régim en se liberalizó por completo en 1974 (véase Riveros,
V atter y Agosin, 1996), la inversión extranjera directa no aum entó sino
hasta 1987, pero desde entonces su crecimiento ha sido ininterrum pi­
do. Cerca de 60% de todas las nuevas inversiones efectuadas a través
del régim en regular ha ido al sector minero, en el cual Chile tiene
claras ventajas comparativas naturales.
En 1985, las autoridades instituyeron un programa de conver­
sión de deuda en capital cuyos objetivos eran dism inuir la carga de la
deuda externa y fom entar la IED. Pero este canal no tuvo la n eu trali­
dad y el automatismo del régim en de IED. Según lo observado por
Ffrench-Davis (2001, cap. VII), el programa de conversión de deuda
implicó un fu erte subsidio a la inversión extranjera en proyectos que
eran aprobados caso por caso, con prioridad para las nuevas exporta­
ciones no-mineras. Así, las autoridades hicieron de la necesidad una
virtud e im pulsaron una política industrial con otro rótulo. D urante
los años en que estuvo en operación (1985-91), cerca de 60% de las
inversiones efectuadas en virtud de este programa se orientó a las
m anufacturas y a los sectores forestal y de papel y celulosa.

iii) Información sobre mercados externos

Como ya se dijo, el acopio de inform ación sobre m ercados ex­
tranjeros es una actividad costosa en la cual la ren tab ilid ad social es
muy superior a la rentabilidad privada. El gobierno chileno ha h e­
cho una inversión significativa en esa actividad. Con la ayuda de 32
oficinas com erciales en el exterior, una división de promoción co­
m ercial del M inisterio de Relaciones Exteriores (ProChile) ha estado
dedicada a realizar estudios de m ercado y a recopilar inform ación
com ercial de in terés p ara los exportadores, lanzando recientem ente
una agresiva cam paña para crear una im agen positiva del país. Du­
ra n te el decen io de 1990 se in te n s ific a ro n las a c tiv id a d e s de
promoción com ercial subvencionadas por el fisco, estim ulándose a
grupos de em presas para que form en asociaciones a fin de promover
sus productos y realizar en conjunto actividades que perm itan un
m ejor conocimiento de los mercados. El financiam iento de las acti­
vidades en el ex tran jero y los costos de adm inistración de estas

121
asociaciones o Comités de E xportación son subvencionados en esca­
la decreciente por un período máximo de seis años.

iv) E l desarrollo tecnológico

El problem a del déficit de inversión en desarrollo tecnológico

se ha m anejado de una m anera ingeniosa. Fundación Chile -u n a insti­
tución cuyo capital es propiedad por partes iguales del Estado de Chile
y la ITT-12 ha desarrollado nuevas tecnologías apropiadas para los
productos de exportación y puesto en m archa nuevas em presas que
luego ha vendido al sector privado. Como cualquier em prendim iento
de capital de riesgo, ha tenido muchos fracasos, pero tam bién aciertos
notables, entre los cuales el más im portante es el desarrollo de la in­
dustria exportadora de salmón. El estímulo a la investigación aplicada
en el sentido más amplio (incluido el desarrollo de productos nuevos
para los mercados externos) es un componente im portante de un es­
fuerzo orgánico del fom ento a las ex p o rtacio n es. De hecho, el
crecimiento y la diversificación sostenidos de las exportaciones del
futuro requerirán una asignación de recursos mucho más grande para
la investigación aplicada, y de los esfuerzos combinados del sector
privado, el gobierno e instituciones como la Fundación Chile.

v) Desarrollo de infraestructura y de recursos humanos

Aunque la infraestructura de Chile en cuanto a caminos, puertos,
aeropuertos, túneles, etc., constituye actualm ente un cuello de botella
serio para intensificar su proceso de crecimiento liderado por las ex­
portaciones, la existencia a m ediados de los años seten ta de una
infraestructura adecuada (para su tiempo) fue ciertam ente un elem en­
to im portante que facilitó el despegue exportador. Sin la infraestructura
existente en esa época (varios puertos grandes, un aeropuerto interna­
cional recién inaugurado en 1967, u n a c a rre te ra de n o rte a sur

12 La génesis de Fundación Chile es interesante: cuando el gobierno militar tuvo que compensar a la IT T por
la nacionalización de la Compañía de Teléfonos de Chile, se acordó establecer la Fundación Chile, enterando
el gobierno el aporte de la ITT.

122
completada en los años sesenta), los meros cambios en las señales de
precios habrían producido una respuesta más débil de la oferta.
También los recursos humanos eran entonces adecuados para la
tarea de reorientar la economía hacia los mercados de exportación. A
principios de los años setenta, Chile contaba con una gran cantidad
de ingenieros y de gerentes formados en universidades públicas (o
apoyadas por el Estado) en las décadas anteriores. Además, el perío­
do de sustitución de im portaciones y el activo espíritu em prendedor
del Estado presente desde los años cuarenta habían dejado un legado
de profesionales industriales y de gestión que pudieron ponerse al
servicio del esfuerzo exportador. Las universidades habían comenza­
do a form ar ingenieros forestales en los años cincuenta, y en los sesenta
establecieron programas para crear capital humano específico en la
agricultura, que fueron esenciales para el desarrollo de la exporta­
ción de frutas y verduras. Así, en 1964 se creó con fondos públicos un
Instituto de Investigación Agrícola semiautónomo (INIA), y en 1965
se inició un programa de diez años entre la Universidad de Chile y la
Universidad de California para en tren ar a economistas agrícolas y a
agrónomos chilenos. Esta relación se convirtió en un mecanismo im­
portante para la transferencia de tecnología entre dos regiones con
clima y condiciones de suelo similares (Meller, 1994).

b) Políticas sectoriales
También la aplicación de políticas sectoriales im portantes y la
existencia de factores especiales han tenido un influjo directo en la
expansión de productos particulares de exportación. Algunos de éstos
se describen a continuación.

i) El conglomerado forestal
El conglomerado forestal ha contribuido de m anera im portante a
aum entar las exportaciones (rollizos, chips, madera elaborada, papel y
celulosa, y, recientemente, muebles). A precios de 1995, entre 1973 y 1995
las exportaciones de este grupo de industrias se multiplicaron por dieci­
siete, subiendo de 105 millones a 1 800 millones de dólares. A pesar de

123
las ventajas del recurso natural de Chile en este sector, era necesaria una
política de desarrollo productivo para darle el “gran em puje” que la con­
vertiría en una industria importante. Desde 1974, éste es quizás el único
caso de una política industrial en gran escala, y de gran éxito por cierto.
Esa política incluyó incentivos especiales para el desarrollo del sector y
un marco jurídico favorable a la empresa privada y las exportaciones,
que eliminaba las restricciones de liquidez a la inversión y favorecía la
acumulación de capital humano específico en el sector.
Los programas públicos de forestación y de reforestación datan
de los años sesenta. En 1974, se instituyó un subsidio de 75% del costo
de plantación de árboles (Decreto Ley 701). Al mismo tiempo, la tie­
rra privada p la n ta d a fue d eclarad a in ex p ro p iab le, se derogó la
prohibición de cortar árboles de menos de 18 años y se autorizaron las
exportaciones de m adera sin elaborar. Estos cambios legales hicieron
posible y muy provechosa la integración vertical (véase Rossi, 1995).
Además, entre 1975 y 1979, el Banco Central otorgó a los bancos co­
m erciales privados y al Banco del Estado (un banco comercial público
que abastece las necesidades de depositantes y em presas pequeños)
una línea de crédito especial para financiar proyectos de desarrollo
forestal, con condiciones particularm ente favorables para las perso­
nas naturales y las em presas pequeñas.
Desde hace mucho tiempo se sabía que Chile tenía una ventaja
comparativa en la silvicultura: las condiciones del clima y del suelo
aseguran el crecim iento rápido de ciertas especies, particularm ente
del pino radiata. D ada esta dotación del recurso natural, durante los
años cincuenta las Universidades de Chile y Católica (y luego otras)
comenzaron a ofrecer programas en ingeniería forestal; así, cuando el
sector empezó a desarrollarse, la industria contaba con un cuerpo sig­
nificativo de especialistas en la m ateria, p arte im portante de los cuales
devino en em presarios forestales y de la m adera al m ejorar las condi­
ciones del sector.

ii) La industria del salmón de cultivo

Las exportaciones de salmón de cultivo, insignificantes en 1986,
llegaron a unos 700 millones de dólares en 1998 (1% del PIB nacional).

124
Chile abastece hoy cerca del 15% del mercado m undial de salmones y
truchas cultivados, y es el segundo exportador del mundo detrás de
Noruega. La industria del salmón constituye una verdadera historia
de éxito donde la adaptación y el desarrollo tecnológicos desem peña­
ron un papel dominante.
Fundación Chile comenzó a experim entar con la tecnología del
salmón de cultivo en la segunda m itad de los años setenta. A princi­
pios del decenio de 1980 organizó una em presa para producir salmones
cultivados en el lago Llanquihue usando jaulas flotantes, tecnología
desarrollada en Noruega y Escocia y que se pensó podría adaptarse
muy bien a las condiciones naturales de la región chilena de los lagos.
La em presa, Salmones A ntártica, fue vendida más tard e a Nippon
Suisan, em presa japonesa que es una de las pesqueras más grandes
del mundo. El ejemplo de Salmones A ntártica atrajo muchas otras
inversiones de em p resario s locales y de com pañías ex tra n je ra s
(Achurra, 1995).
La industria del salmón es muy interesante por varias razones:
co m b in a el cam bio tecn o ló g ico in d u c id o p o r u n a in s titu c ió n
semipública con las ventajas naturales del país, sus exportaciones re­
presentan la explotación de un nicho de exportación y tiene muchos
eslabonam ientos positivos hacia atrás. H a impulsado las industrias
locales productoras de jaulas flotantes, alimentos, redes de pesca,
m ateriales de em balaje y servicios de transporte. Puesto que em plea
a p ro fesio n ales a lta m e n te calificad o s (in g en iero s, técn ico s en
acuicultura, biólogos), tam bién ha tenido un im pacto beneficioso en
la dem anda para la construcción, la educación y el comercio al por
m enor en la región.

iii) E l vino

Las exportaciones chilenas de vino han crecido meteóricam ente

durante los últimos años, de 10 millones de dólares en 1985 a alrededor
de 550 millones en 1998. Aunque la vinificación es una actividad econó­
mica tradicional que en Chile se rem onta a la época colonial, hasta
mediados de los ochenta los tipos de vino producidos por sus viñateros
no eran apetecidos por los consumidores de países desarrollados. Se

125
precisaba un cambio tecnológico en gran escala para que los vinos chi­
lenos se vendieran en el exterior, el cual incluía la introducción de cubas
de acero inoxidable; el uso de toneles nuevos, pequeños y de m adera
(en vez de los grandes usados para envejecer el vino), e inversiones en
equipo de refrigeración y en m aquinaria para prensar y triturar. Se sa­
bía que los vinos chilenos se podrían producir con mucha ventaja con
las nuevas tecnologías utilizadas en Europa y los Estados Unidos, pero
era necesario un efecto de demostración. Así, en 1981, la firm a españo­
la de Miguel Torres adquirió terrenos de gran tamaño en el valle central
(Curicó) y comenzó a producir vinos con la nueva tecnología. Su éxito
llevó a la rápida adopción de los nuevos métodos por las empresas chi­
lenas.
La apertura de la economía ayudó al proceso de im portar m a­
quinaria nueva. Además, muchos de los productores tradicionales de
vino son em presas grandes -com paradas con las europeas- y se des­
em peñan también en otros sectores de la exportación (particularm ente
la fruta). Por lo tanto, no enfrentan limitaciones de liquidez para in­
vertir. En años más recientes ha habido inversiones de otras em presas
grandes de Europa y de Estados Unidos (por ejemplo, Rothschild,
Larose Trintaudon, G rand M arnier, R oberto M ondavi y C hristian
Brothers). Asimismo, varios viñedos pequeños especializados están
fabricando productos nuevos para el mercado de exportación e inten­
tando colocar sus vinos con precios más altos y calidad superior que
los viñedos tradicionales. Estos productores, con menos capitales que
las viñas grandes y los inversionistas extranjeros, se apoyan en asocia­
ciones de nuevos fabricantes para colocar sus vinos en el exterior
(Bordeu, 1995). Los servicios de comercialización de ProChile y los
nuevos programas conjuntos de exportación antes mencionados tam ­
bién han sido aprovechados activam ente por los productores más
pequeños.

iv) La industria automotriz

Las piezas autom otrices han sido un com ponente pequeño pero
significativo de las exportaciones de m anufacturas por más de una
década. H an sido estim uladas por el único requisito de desempeño

126
que seguía vigente en la política chilena de inversión: un programa
especial (llamado “Estatuto Automotriz”) perm itía a los ensambladores
im portar sin arancel equipos CKD o SKD, m ientras dichas im portacio­
nes se compensasen con exportaciones de igual valor de componentes
de p ro d u c c ió n in te r n a . E l E s ta tu to ta m b ié n c o n c e d ía a los
ensam bladores un crédito tributario por los com ponentes que se pro­
ducen nacionalm ente o se exportan. Para o p tar a ese crédito, un
com ponente debía ten er por lo menos un 70% de valor agregado local
si es para uso interno, o un 50% si lo es para exportación. Estos incen­
tivos son incom patibles con el Acuerdo sobre m edidas en m ateria de
inversiones relacionadas con el comercio de la Organización M undial
de Comercio y debieron ser eliminados en 1999.

5. Mirando hacia adelante

La expansión y diversificación de las exportaciones, que comen­
zó a mediados de los años setenta pero cuyo papel determ inante en el
desarrollo se verificó desde mediados de los ochenta, ha sido uno de los
motores principales del crecimiento de la economía chilena. Sin embar­
go, la fase siguiente del desarrollo orientado a las exportaciones será
mucho más difícil. La etapa fácil de expansión se ha agotado, y es poco
probable que más de los mismos rubros puedan seguir m anteniendo los
altos índices de crecimiento logrados. En prim er lugar, Chile tendrá
que abandonar ciertos instrum entos de política que en el pasado le han
sido muy rentables (el reintegro simplificado, la importación sin aran­
celes de b ien es de c ap ital p ara los ex p o rtad o res, y el E sta tu to
Automotriz). En segundo lugar, llegar a ser internacionalm ente compe­
titivo en mercancías más sofisticadas tiene requisitos más complejos
que la exportación de productos primarios o similares: éstos suponen el
desarrollo de los recursos humanos y de la capacidad em presarial, la
adquisición de información, mayores esfuerzos de investigación aplica­
da por parte de las empresas locales y mejoras en la infraestructura de
puertos, caminos y túneles. Todo ello requerirá un Estado más activo
-y eficiente- que en el pasado.
Para profundizar el crecimiento orientado a las exportaciones
tam bién será necesario abandonar el apego dogmático a un arancel

127
parejo. No hay razón para m antener aranceles sobre los bienes de ca­
pital y la am plia gam a de bienes interm edios que no se producen en
el país. El crecimiento orientado a las exportaciones requiere un aran­
cel cero para estos bienes, especialm ente a la luz de las restricciones
que Chile deberá enfrentar dentro de poco para com pensar el sesgo
que provocan los aranceles a esas partidas.
Avanzar en el modelo de crecimiento orientado a las exporta­
ciones tam bién requiere un m ejor acceso a los mercados. El potencial
q ue el com ercio in tra -la tin o a m e ric a n o tie n e p a ra C hile, como
exportador de m anufacturas ligeras y bienes agroindustriales y como
im portador de alimentos, otorga al MERCOSUR una im portancia es­
tratégica como socio comercial.
La política de inversión extranjera directa se puede utilizar para
captar inversiones en sectores de mayor relevancia futura. Aun pre­
servando un enfoque liberal respecto de la inversión extranjera directa,
las autoridades chilenas deberán realizar un esfuerzo mayor por atraer
a em presas transnacionales con activos tecnológicos o de gestión de­
seables y con acceso a los mercados de manufacturas. En tal sentido,
la asociación con el MERCOSUR podría resu ltar im portante para
atraer tales em presas a las m anufacturas, donde hasta hoy se han des­
tacado por su ausencia.
Finalmente, Chile deberá reinventar el banco de desarrollo, cuya
misión sería conceder crédito de largo plazo a tasas de interés de
m ercado a em presas con buenos proyectos de exportación, pero que
generalm ente no tienen acceso a los mercados de capitales privados.
Asimismo, podría ser utilizado para canalizar fondos hacia préstam os
para la educación superior y técnica y para el financiam iento de gas­
tos en investigación aplicada. El banco de desarrollo no necesita
intervenir directam ente en la concesión de préstam os a las empresas
o a los individuos: puede funcionar como un banco de segundo piso
poniendo a disposición de instituciones financieras privadas líneas
de crédito para propósitos específicos. Puede tam bién ser un inter­
m ediario entre los mercados financieros internacionales y las firm as
pequeñas y m edianas cuyas actividades son congruentes con la estra­
tegia de desarrollo, pero no tienen acceso a tales recursos.

128
 Esta es la manera más eficiente de apoyar a la industria nacien­
te y, además, una que no está prohibida por las normas de la OMC. De
hecho, debería transformarse en el instrumento principal para pro­
mover sectores y actividades específicos. Carlos Díaz-Alejandro (1985,
pp. 20-21), en un preclaro artículo publicado en forma postuma, sos­
tiene que la experiencia latinoamericana, y por cierto la de Europa
continental durante el siglo pasado, nos inculca cierto escepticismo
ante la posibilidad de que los mercados privados por sí solos generen
corrientes de intermediación financiera suficientes como para apo­
yar una tasa de formación de capital que aproveche por completo las
altas rentabilidades sociales disponibles en inversiones a largo plazo.
Al proporcionar crédito a largo plazo a actividades nuevas, no tradi­
cionales, los bancos de fomento eliminarían uno de los argumentos
esgrimidos con frecuencia para otorgar una protección exagerada con­
tra las importaciones.

129
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132
 C a p ít u l o 4

Liberalización, crisis y reforma dei sistema

bancario: 1974-99
Giinther Held
Luis Felipe Jiménez

Introducción
Entre 1981 y 1986, Chile sufrió la peor crisis financiera de su
historia reciente, la que fue agravada por una reversión en los flujos
de capital externo y una profunda recesión económica entre 1982 y
1983. Precedieron a esa crisis tasas de crecimiento anormalmente al­
tas del crédito bancario y elevadas tasas de interés y de rentabilidad.
En 1998-99, como consecuencia de la secuela de la crisis financiera
asiática y de otros factores, la economía chilena experimentó nueva­
mente un importante ajuste recesivo. Sin embargo, esta vez el sistema
bancario no evidenció ninguno de los comportamientos que antece­
dieron a la eclosión de la crisis de los ochenta.
Los principales propósitos de este capítulo son analizar tanto
los factores involucrados en la crisis financiera de la primera mitad
de los ochenta como el buen desempeño del sistema bancario duran­
te la presente coyuntura. En la sección 1 se examinan los principales
rasgos del proceso de liberalización y privatización de la banca a
partir de 1974. La sección 2 efectúa un recuento de la crisis de 1981-
86, destacando la liberalización del sistema financiero en el contexto
de severas fallas en su regulación y supervisión. La sección 3 presen­
ta las principales medidas adoptadas para enfrentar la crisis y algunas
estimaciones de los recursos públicos comprometidos en recuperar
la solvencia de la banca y de los deudores. En la sección 4, se discu­
ten las reformas dirigidas a fortalecer el régimen de regulación y

133
supervisión, en el contexto de ampliaciones del giro bancario y de
facilidades para la formación de filiales de bancos. La sección 5 tra­
ta el desempeño pos-reformas del sistema bancario, principalmente
respecto de su solvencia. Finalmente, se destacan las conclusiones
más relevantes.

1. Principales rasgos de la liberalización financiera y

reprivatización de la banca en los setenta
A fines de 1973 se inició la liberalización financiera de un siste­
ma bancario que se encontraba fuertemente reprimido y donde la
mayoría de los bancos se había estatizado en los años precedentes.
Ese proceso fue acompañado desde 1975 por la privatización de ban­
cos y la reorganización del sistema, transitando desde una banca
especializada por tipos de créditos y plazos hacia una multibanca.

a) Liberación de las operaciones de intermediación

Los controles cuantitativos de diversa índole que regían el otor­
gamiento de créditos se derogaron en diciembre de 1973 al ponerse
término a toda disposición legal que obligara a los bancos a otorgar
préstamos en condiciones predeterminadas.1 Lo anterior se reforzó
en 1977 al limitarse las facultades del Banco Central para dictar nor­
mas relativas a controles crediticios y a la captación de fondos.2 No
obstante, éste retuvo facultades para imponer determinadas restric­
ciones a las operaciones de la banca, de acuerdo con las necesidades
de la política monetaria y crediticia.
A fines de 1975, prevalecían elevadas tasas de encaje que al­
canzaban a 80% para los depósitos a la vista (bancos); 9.2% para las
captaciones entre 30 días y un año (bancos, financieras y Asociacio­
nes de Ahorro y Préstamo, AAP), y 8% en el caso de los depósitos a
más de un año (bancos). Esas tasas se redujeron considerablemente
en los años siguientes, estabilizándose en diciembre de 1980 en 10% y

1 DL 231 de diciembre de 1973.

2 DL 1 818 de junio de 1977.

134
4% para depósitos a la vista y captaciones sobre 30 días, respectiva­
mente. Ello aumentó la capacidad del sistema financiero de otorgar
crédito a una velocidad mayor que la de los agregados monetarios
básicos (Banco Central de Chile, 1981).
Mientras a fines de 1973 el endeudamiento externo de los
bancos comerciales para financiar créditos liquidables en moneda
extranjera -principalmente ligados al comercio exterior- no podía
exceder de dos veces su capital y reservas, seis años más tarde este
límite terminó de eliminarse por completo. Por otra parte, el Artí­
culo 14 del Compendio de Normas Internacionales permitió a los
bancos otorgar créditos de libre disponibilidad, en moneda nacio­
nal pero documentados en moneda extranjera, con el producto de
la liquidación en el Banco Central de créditos externos (Ffrench-
Davis y Tapia, 2001). Las restricciones de stock y de flu jo
inicialmente impuestas a este endeudamiento fueron siendo levan­
tadas de manera gradual y extinguidas del todo hacia abril de 1980
(Banco Central de Chile, 1981), permitiendo a la banca un amplio
acceso al crédito externo.
Con la eliminación de las restricciones al endeudamiento ex­
terno, sólo quedaron vigentes los límites globales dados por las
relaciones deuda-capital, en el caso de los bancos, de uno a veinte;
en el de las sociedades financieras, esta relación -que venía
incrementándose desde 1976- se estabilizó en quince a uno en ene­
ro de 1989.

b) Liberación de las tasas de interés

En 1974 se liberaron las tasas de interés de captación y coloca­
ción para operaciones reajustables y no reajustables, estas últimas
bajo ciertas restricciones. Pero en diciembre de 1975 las tasas de inte­
rés quedaron enteramente libres, salvo topes de interés “ máximo
convencional” para colocaciones de crédito. Desde 1976 y hasta fines
de 1982, las tasas de interés se determinaron libremente en el merca­
do; a partir de entonces y como consecuencia de los problemas
financieros surgidos en 1981, se estableció un régimen de tasas “ suge­
ridas” para las captaciones no reajustables a 30 días. En 1987, una vez

135
superados los problemas de solvencia de la banca y habiéndose inicia­
do una reactivación económica, se levantó esta medida.
Hasta 1974, solamente el Banco del Estado, los bancos de fo­
mento y las AAP podían emitir instrumentos financieros con cláusula
de reajuste basadas en la Unidad de Fomento (UF), cuyo valor es
indizado según la variación del Indice de Precios al Consumidor. La
normativa de mayo de ese año permitió a todas las instituciones efec­
tuar colocaciones y captaciones reajustables, con un plazo mínimo de
un año,3 lapso que fue reducido a 90 días desde julio de 1976.

c) Reorganización del sistema bancario

En septiembre de 1975, la estatal Corporación de Fomento de la
Producción (CORFO) inició la licitación de paquetes de acciones de
los bancos de su propiedad, proceso que había concluido a fines de
1978, y que excluyó al Banco del Estado y a dos bancos privados, estos
últimos sujetos a problemas legales (Dahse, 1979).
Para difundir su propiedad, la política de privatización de la
banca estableció en un comienzo límites a la tenencia de acciones de
bancos, fijándolos en 1.5% y 3% respectivamente para las personas
naturales y jurídicas, como proporción del capital pagado y reservas.
Adicionalmente, se prohibió al sector público invertir en el sector
bancario.4
Sin embargo, los límites a la concentración de la propiedad
accionaria fueron ampliamente sobrepasados pues el proceso global
de privatizaciones -que involucraba la licitación de sustanciales pa­
quetes accionarios a precios subsidiados- incentivó la formación de
“grupos” o conjuntos de empresas relacionadas entre sí por el hecho
de tener los mismos propietarios (Baeza, 1981). La tendencia hacia la
concentración accionaria y la dificultad práctica de controlar los lími­
tes individuales a la tenencia de acciones bancarias condujeron a la

3 DL 455 de mayo de 1974.

4 DL 818 de diciembre de 1974 y DL 3 345 de abril de 1980.

136
derogación de éstos a comienzos de 1978, facilitando a esos conglome­
rados el control de un importante número de instituciones financieras
y el acceso al crédito para extender sus vínculos hacia las empresas
del sector productivo. Las complejas redes de interconexión estable­
cidas por aquéllos elevaron la participación de las colocaciones
“ relacionadas” dentro de las carteras totales de crédito.
La normativa de mayo de 1974 permitió a particulares realizar
operaciones de crédito en dinero y captaciones de depósitos no suje­
tos a ningún requisito ni supervisión.5 El consiguiente florecimiento
de sociedades financieras derivó en 1975-76 en un número de insol­
vencias de estas empresas, tanto formales como informales. A fines de
1976 se puso término a este experimento de banca libre y se incrementó
en siete veces el capital mínimo de las sociedades financieras sujetas
a la supervisión de la Superintendencia de Bancos.
Entre 1974 y 1981 se verificó un avance hacia un régimen de
multibanca, basado en la expansión y en la uniformización de las ope­
raciones que podían efectuar las instituciones financieras (en contraste
con el régimen de especialización existente hasta entonces), y en la
liberación de las condiciones de entrada impuestas a la banca. Tam­
bién durante el primero de esos años se levantó la restricción al
establecimiento de bancos extranjeros.
A fines de 1974 y comienzos de 1975 se autorizó nuevas opera­
ciones a las AA P con el fin de diversificar sus captaciones y
colocaciones de fondos, incluyendo la emisión de certificados de de­
pósito y el otorgamiento de préstamos a menos de un año a tasas de
interés libremente pactadas.6
Las AAP fueron afectadas en 1975 por problemas de liquidez y
descalces de plazos entre sus fondos activos largos y sus pasivos de cor­
to plazo, producto de alzas en las tasas de interés resultantes de una
política monetaria restrictiva, la cual también restringió la liquidez de
los principales instrumentos de captación de aquéllas. La consiguiente

5 Artículo 3 del DL 455.

6 DL 944 de marzo de 1975.

137
pérdida de confianza en las AAP y la competencia proveniente de los
bancos -que fueron autorizados a emitir letras hipotecarias- conduje­
ron a una rápida paralización del sistema. Tras de un proceso de fusiones
que condujo a una sola AAP a fines de 1978, en abril de 1980 ésta sus­
pendió el otorgamiento de nuevos préstamos para vivienda.
Las normativas de 1980 y 19817 eliminaron las diferencias en­
tre bancos comerciales, de fomento e hipotecarios, culminando así el
proceso de uniformización de la banca.
Todo este escenario explica que entre 1974 y 1981 el número de
bancos más que se duplicase -principalmente por la entrada de enti­
dades extranjeras-, mientras que el de nuevas sociedades financieras
compensó la virtual desaparición de las AAP. Al mismo tiempo, las
colocaciones crediticias tendieron a concentrarse en los bancos y so­
ciedades financieras privadas, en desmedro del Banco del Estado y de
las AAP (Held y Szalachman, 1989).

2. La crisis financiera de 1981-86

En 1981 irrumpió una crisis financiera de insospechada grave­
dad, que condujo a una masiva intervención por la Superintendencia
de Bancos de numerosas instituciones financieras nacionales entre
1981 y 1986, incluyendo en 1983 a los dos principales bancos privados
del país y al 56% del sistema: de los 26 bancos nacionales privados y
17 sociedades financieras en operación hacia 1981, entre este año y
1986 fueron intervenidos 14 bancos y 8 sociedades financieras. Ocho
de estos bancos y todas las sociedades financieras intervenidas fue­
ron finalmente liquidadas.

a) Anormal crecimiento del crédito

La liberalización del crédito dio pié a un incremento explosivo
de las colocaciones, como se ilustra en el cuadro 4.1. El crédito de la
banca se expandió muy rápidamente entre 1975 y 1981, al extremo que
en varias ocasiones sus tasas reales de crecimiento más que

7 DL 3 345 y Ley 18 022.

138
quintuplicaron las del PIB. Aun cuando desde 1981 las cifras excluyen a
las instituciones intervenidas y sujetas a liquidación, ese año las colo­
caciones fueron equivalentes al 50% del PIB -en comparación con menos
del 10% en 1975-, elevándose al 70% del PIB en 1982, si bien la signifi­
cativa contracción que sufrió el Producto este último año contribuyó a
magnificar esa proporción. La evidente sobre-expansión del crédito y
el severo problema de sobre-endeudamiento asociado quedan refleja­
dos en el hecho de que la relación colocaciones/PIB se multiplicó por
siete veces entre 1975-76 y 1982-83.
Cuadro 4.1
Crecimiento del sistema fianciero"', 1975-1986
1975 1977 1979 1981 1982 1984 1986
1. Tasas reales de variación
Colocaciones totales -13.2 76.0 31.9 17.8 20.7 12.4 0.9
Activo circulante -17.1 58.2 30.7 11.2 20.9 15.0 -1.6
Activos totales -15.3 50.4 29.6 11.3 22.6 19.0 -0.8
Depósitos, captaciones
y otras obligaciones -26.3 44.8 26.3 2.5 -0.1 14.1 9.3
Préstamos y otras obligaciones
contraídas en el país -39.8 141.1 19.5 -26.1 40.5 20.0 -14.4
Préstamos y otras obligaciones
contraídas en el exterior -26.5 30.6 53.3 56.8 72.5 27.4 -9.5
Pasivo circulante -27.7 49.9 29.9 11.6 24.7 19.8 -3.7
Provisiones totales 86.8 -3.9
Bonos subordinados 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Capital y reservas 20.9 -3.0 12.1 7.2 15.2 0.7 26.6
Producto (PIB) -12.9 9.9 8.3 5.5 -13.6 6.2 5.5
2. Proporciones del PIBb/
Colocaciones totales 0.08 0.16 0.28 0.50 0.73 0.74 0.73
Activos totales 0.19 0.27 0.39 0.64 0.93 1.19 1.31

Fuente: Elaborado sobre la base de cifras de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras,

a/ Incluye Bancos y Sociedades Financieras.
b/ Obtenidas a partir de los Promedios Geométricos de Fondos y cl PIB a precios corrientes.

8 Estas cifras no corresponden a tasas de “pizarra” , las que se refieren a flujos de colocaciones y captaciones.
En el caso de las tasas activas, se trata de rendimientos derivados a partir de estados de resultados y
balances, comparándose aquella parte registrada como intereses promedios, ganados y devengados (así
como otros ingresos financieros ligados a la operación), sin incluir reajustes e impuestos, con el stock
promedio real de activos. De un modo similar, para el caso de los pasivos y empleando las mismas fuentes,
se compara aquella parte registrada como intereses gastados y devengados, excluyendo reajustes, con el
stock real promedio de pasivos. Para un detalle de las fórmulas y definiciones empleadas, véase Held y
Szalachman (1989).

139
 b) Elevadas tasas reales de interés
No obstante que las captaciones de fondos de la banca se expandie­
ron a razón de un 40% promedio anual entre 1977 y 1980, las tasas reales
de interés se mantuvieron muy elevadas, estimulando particularmente las
obligaciones y préstamos con el exterior al cierre de este período.
El cuadro 4.2 presenta estimaciones de tasas de interés repre­
sentativas del rendimiento “ promedio” de los activos y de los pasivos;8
si bien fueron decreciendo en el período, las primeras equivalieron a
alrededor de dos y media veces -y las pasivas a dos veces- la tasa de
crecimiento del PIB entre 1977 y 1982.
Esta relación directa entre elevadas tasas reales de interés acti­
vas y rápido crecimiento de la cartera de créditos se explica en gran
medida por la capitalización de intereses y la renovación continua de
créditos de baja recuperación; se trataba, pues, de un fenómeno de
crecimiento con “ cartera falsa” (véanse el gráfico 4.1 y el cuadro 4.2).
Gráfico 4.1
Tasas de interés y crecimiento real de colocaciones, 1975-1986
(Porcentajes)

Fuente: Elaborado sobre la base de cifras de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.

140
 Cuadro 4.2
Tasas reales medias de interés de fondos (stock) del sistema financiero*', 1975-1998
(Porcentajes)
1975 1977 1979 1981 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
1 .Tasas activas
Activo total 26.3 24.0 18.8 19.3 21.6 10.0 8.0 7.3 11.6 8.2 8.9 8.8 9.9
Cartera de activos
(activo circulante) 29.5 26.7 19.8 20.1 22.7 10.5 8.5 7.8 12.3 8.6 9.3 9.1 10.3

2.Tasas pasivas
Pasivo total 11.6 13.3 11.6 13.3 16.9 8.7 5.6 4.7 8.2 5.3 5.3 5.3 6.2
Pasivo circulante
más bonos
subordinados 13.9 16.1 13.1 14.5 18.4 9.7 6.2 5.2 9.2 5.9 5.8 5.8 6.8

3.Colocaciones
vencidas/Colocaciones
totales 1.6 2.3 4.1 8.9 3.5 2.0 2.1 1.2 1.0 0.9 1.4

Fuente: Elaborado sobre la base de estadísticas de la Superintendencia de Bancos c Instituciones Financieras,

a/ Incluye Bancos y Sociedades Financieras.

c) Solvencia aparente
Para fortalecer su solvencia y elevar sus bases de capital (o “ ca­
pital de riesgo” ), en diversas ocasiones durante el período 1974-1981
se incrementaron los requisitos de capital mínimo exigible a los ban­
cos y las sociedades financieras. Estos se estabilizaron en septiembre
de 1980 en el equivalente de US$10 millones para los bancos comer­
ciales y US$5 millones para las sociedades financieras.
A pesar del aumento en el número de instituciones hasta el ad­
venimiento de la crisis bancaria, el mayor grado de competencia que
podría haberse suscitado no se tradujo en una reducción importante
ni en las tasas de interés activas o en los márgenes de intermediación,
ni en un acceso competitivo al crédito -como lo demuestra la eviden­
cia de discriminación crediticia en favor de los grupos (Foxley, 1984).
Por el contrario, la información disponible sobre márgenes de
intermediación y rentabilidad de la banca entre 1977-81 (véase cua­
dro 4.3) indica que aquéllos permanecieron elevados durante todo el
proceso de liberalización financiera y hasta la crisis bancaria. Inicial­
mente, los márgenes se explican en gran parte por los elevados encajes,
y cuando éstos fueron reducidos, por los gastos de gestión -que repre­
sentaban más del 50% de sus niveles totales. En cambio, los gastos de

141
cartera (variación en las provisiones y castigos) se mantuvieron rela­
tivamente bajos, dando la impresión de que el fuerte crecimiento de
la banca contenía principalmente cartera sana. En suma, una banca
en franco apogeo y sujeta a mayores requisitos de capital, que arroja­
ba una rentabilidad media anual cercana al 15%, parecía respaldar el
dinamismo sectorial y su aparente solvencia entre 1977 y 1981.

Cuadro 4.3
Márgenes de intermediación y resultados del sistema financiero"', 1975-1998
(Porcentajes)

1975 1979 1980 1981 1982 1986 1990 1994 1998

1. Márgenes como %
de los activos totales
Margen financiero 5.9 5.2 5.1 5.4 3.7 2.2 3.2 3.4 3.6
Margen de operación bruto 5.9 7.6 6.6 6.6 5.2 4.1 6.6 5.2 5.0
Gastos de cartera 2.6 1.3 1.2 1.7 2.8 0.9 1.4 0.7 1.2
Gastos de gestión o gastos
operacionales no financieros 3.8 3.8 3.6 3.9 3.0 1.8 2.8 3.3 3.0
Otros gastos netos de
ingresos no operacionales -1.9 0.4 0.1 0.2 -0.8 0.4 0.7 -0.3 -0.2
Resultado antes de impuestos 1.4 2.0 1.7 0.9 0.3 1.0 1.8 1.5 1.1
2. En relación con capital
y reservas
Activos totales /
capital y reservas 4.2 9.4 11.6 12.1 12.8 13.9 12.5 13.7 13.4
Resultado antes de
impuestos / capital y reservas 5.8 18.5 19.2 10.4 3.5 13.5 23.0 20.1 14.3
3. Como % del margen de
operación bruto
Gastos de cartera 44.7 17.4 19.0 25.3 53.5 20.9 20.7 13.0 23.3
Gastos de gestión o gastos
operacionales no financieros 64.5 50.9 55.0 58.6 57.0 44.9 41.6 63.8 59.4
Otros gastos netos de
ingresos no operacionales -32.3 5.8 0.8 3.0 -15.7 10.5 9.8 -5.1 -3.8
Resultado antes de impuestos 23.1 25.9 25.2 13.1 5.2 23.6 27.9 28.3 21.2

Fuente: Elaborado sobre la base de cifras de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras,

a/ Incluye Bancos y Sociedades Financieras.

d) Severas fallas en la regulación y supervisión de la banca

Las fallas en la regulación y supervisión fueron particularmente
visibles en la falta de limitación y control de los riesgos de pérdida y en
la insuficiente constitución de provisiones o reservas para enfrentarlos.

142
 La ausencia de procedimientos de evaluación rigurosa de los
riesgos posibilitó un anormal crecimiento de la cartera de créditos.
Entre los componentes de cartera riesgosa se destacan el otorgamien­
to de créditos relacionados y la renovación de créditos de alto riesgo,
incluyendo la capitalización de elevados intereses reales devengados,
pero no pagados efectivamente.

i) Desbordamiento y evasión de los límites establecidos a créditos

relacionados
La normativa vigente desde 1975 establecía que -sin garantías-
un banco no podía conceder, directa o indirectamente, créditos a una
persona natural o jurídica por un monto superior al 5% de su capital
pagado y reservas.9 Estos créditos podían llegar hasta el 25% del ca­
pital pagado y reservas, si el exceso sobre el 5% era cubierto con
garantías reales de un valor igual o superior a este límite.10
Cuando se trataba de créditos relacionados y para prevenir los
riesgos derivados de su concentración, esos límites se hacían más es­
trictos, reduciéndose a la mitad. Por “ relacionado” se entendía a un
beneficiario de crédito que era una sociedad en cuya propiedad parti­
cipaba el mismo banco, una persona natural dueña de más del 5% del
capital del banco o una persona jurídica poseedora de más del 10%
del mismo. Con idéntico propósito, el monto total de créditos otorga­
dos a los directores y empleados de un banco no podía exceder del
1.5% de su capital pagado y reservas.
Empero, los grupos económicos sobrepasaron y eludieron am­
pliamente todas estas disposiciones, dejando en evidencia fallas en
las normas internas de los propios bancos relativas a la limitación y el
control de los riesgos de crédito. Para ello, los conglomerados utiliza­
ron -entre otras- las siguientes prácticas: i) extensión de créditos a

9 Este límite llegaba al 20% si el total de créditos concedidos a una misma persona (o superiores al tope de
5% arriba señalado) se otorgaba en moneda extranjera, y su objetivo era facilitar las exportaciones y las
importaciones destinadas a la producción.
10 El límite individual podía llegar al 40%, tratándose de créditos en moneda extranjera destinados a finan­
ciar exportaciones o importaciones destinadas a la producción, siempre que el exceso sobre el 5 % estuviese
cubierto con garantías reales.

143
sociedades de inversion ( “ empresas de papel” ), una vez copados los
límites individuales de crédito de las empresas con patrimonio efecti­
vo ( “empresas con chimenea” ) pertenecientes a un grupo; ii) concesión
de créditos “ cruzados” a empresas y sociedades de inversión de otro
grupo económico, a cambio de créditos recíprocos, y iii) canalización
de créditos a través de instituciones off shore.
El cuadro 4.4 presenta estimaciones de la participación de los
créditos relacionados tanto respecto de las colocaciones totales, como
del capital y reservas. En 1982, aquéllos representaron en promedio
el 25% de todas las colocaciones de los bancos intervenidos, lo que
equivalía a más de tres veces su capital,11 buena parte de las cuales -
pos-crisis- resultó incobrable o de dudosa recuperabilidad. No resulta
aventurado afirmar que casi el 50% de las colocaciones traspasadas
al Banco Central con motivo de las medidas de saneamiento financie­
ro puestas en marcha desde 1982 se relacionaba con sus anteriores
propietarios (Held y Szalachman, 1989).

Cuadro 4.4
Colocaciones relacionadas de bancos intervenidos 1981-1983, pero no liquidados
_____________Colocaciones relacionadas como porcentaje de:_____________
Colocaciones totales Capital y reservas
Pie. 1982 Pie. 1985 Pie. 1982 Pie. 1985
Santiago 42.3 50.8 413.5 398.6
Hipotecario y
Fomento Nacional 18.5 18.1 335.0 369.2
Colocadora 23.8 25.9 321.2 365.3
Chile 18.6 9.3 300.3 109.5
Internacional 16.9 9.6 164.6 81.7
Concepción 12.2 1.9 146.7 26.3
Promedio 24.6 21.5 323.3 231.9
Fuente: Tagle (1988) y Superintendencia de Bancos c Instituciones Financieras (1982,1985).

ii) Inadecuado manejo de los riesgos crediticio y cambiario

En enero de 1978, la Superintendencia de Bancos fue facultada
para calificar y evaluar el valor real de los créditos y de los activos

11 E l c u a d r o 4 .4 e x c lu y e a lo s b a n c o s in te r v e n id o s y liq u id a d o s , p o r lo q u e e n r e a lid a d e s t a s c i f r a s s u b e s tim a n

la im p o r ta n c ia d e l a s c o lo c a c io n e s r e la c io n a d a s y d e l c o n s ig u ie n te c o m p r o m is o d e l c a p i t a l - q u e e n e l c a s o
d e l a s in stitu c io n e s liq u id a d a s f u e c o n s id e r a b le m e n te m a y o r.

144
financieros de los bancos y sociedades financieras, y para apreciar sus
situaciones de solvencia contraponiendo estos valores con sus pasivos
exigibles. A l mismo tiempo, se la autorizó para ordenar el registro
contable de las inversiones a sus valores reales y proporcionar infor­
mación de carácter general sobre estas materias al público.12
No obstante lo anterior, sólo en 1980 la Superintendencia de Ban­
cos introdujo un método de clasificación de las colocaciones según
categorías de riesgo, pero se abstuvo de informar al público sus estima­
ciones de riesgo de cartera. No cabe duda que las pérdidas esperadas
eran de tal magnitud, que comprometían la solvencia de la mayor parte
de la banca privada y de las sociedades financieras nacionales.
La dinámica de crecimiento de las colocaciones de crédito fue
acompañada de un significativo cambio en la composición de los pasi­
vos. Inicialmente, los depósitos y captaciones domésticos proveyeron
la mayor parte del financiamiento, pero fueron progresivamente re­
emplazados por recursos externos, merced al levantamiento de las
restricciones a su acceso: entre 1981- 82, éstos financiaron casi el 100%
de la expansión de los activos totales del sistema financiero chileno.13
Así, los fondos externos elevaron su participación en el financiamiento
de los activos totales desde 9.3% en 1977 a 28% en 1981 y a 40% en
1982 (gráfico 4.2). Es decir, ya antes de la devaluación de 1982, la
exposición de la cartera crediticia de la banca al riesgo cambiario se
había triplicado, incrementando al mismo tiempo el riesgo total de
crédito -el cual se hizo efectivo con la devaluación de 1982.14
El gráfico 4.2 también revela el significativo incremento de los
préstamos del Banco Central ( “ préstamos y otras obligaciones con­
traídas en el país” ) a partir de 1982, en respuesta a los apoyos a
instituciones con severos problemas de iliquidez e insolvencia. Sólo
desde 1986 y a medida que se normalizó la solvencia del sistema ban­
cario, pudo revertirse esta situación.

12 DL 2 099 de enero de 1978.

13 Las participaciones en la variación del total de activos se obtuvieron como la variación porcentual de cada
ítem de pasivos. Para una descripción más detallada de esta descomposición, véase Held y Szalachman
(1989).
14 Entre mayo y diciembre de 1982, el peso se devaluó en un 85.6%; véase Banco Central de Chile (1989).

148
 Gráfico 4.2
Participación de los principales pasivos en el financiamiento de los activos totales,
1975-1998

iii) Rezago en la constitución de provisiones

La carencia de información sobre los riesgos de cartera durante
la liberalización financiera mantuvo vigente un régimen tradicional de
provisiones: una provisión general o “ global” sobre las colocaciones de
crédito, para cubrir riesgos genéricos de pérdida, y provisiones especí­
ficas o “ individuales” sobre créditos calificados en cartera vencida, a
fin de enfrentar riesgos de pérdida prácticamente configurados. En otras
palabras, las provisiones sólo tenían un carácter genérico y ex-post, pero
no se relacionaban preventivamente con los riesgos esperados.
Según las normas existentes hasta 1979, las provisiones globales
debían equivaler al 2% del total de colocaciones de crédito, y las indi­
viduales, al 100% de las colocaciones ingresadas a cartera vencida
durante el primer semestre y al 50% para las ingresadas en el segun­
do semestre; esto último incentivó la renovación de créditos riesgosos

146
e impagos a su fecha de vencimiento durante el primer semestre de
cada año. Pese a ello, las dificultades enfrentadas por los bancos para
cumplir los requisitos de provisiones asociadas al acelerado crecimien­
to del crédito condujeron en 1979 a relajar significativamente esta
normativa: las provisiones globales se redujeron al 0.75% del total de
colocaciones, y las individuales sobre colocaciones vencidas se acota­
ron a aquella fracción no cubierta por garantías reales, otorgándose
además un plazo de 24 meses para constituirlas.
Asimismo, las normas vigentes hasta 1976 señalaban que al cabo
de 30 días desde su fecha de vencimiento los créditos impagos debían
incorporarse a cartera vencida, permitiéndose que éstos siguieran
devengando intereses. A partir de ese año, el plazo para registrar una
colocación como vencida se extendió a 90 días y se suspendió el devengo
de intereses cuando aquélla quedaba impaga a su fecha de vencimiento.
Calificada una colocación como vencida, la institución financie­
ra debía constituir una provisión “ individual” de cartera contra el
resultado del ejercicio, generando con ello un fuerte impacto margi­
nal en los resultados de su gestión. Ello indujo a las instituciones
financieras a eludir la normativa mediante la renovación de créditos
de baja calidad y la capitalización de una proporción sustancial de los
intereses devengados. Ante dudas respecto de su legalidad, esta últi­
ma práctica fue formalmente reconocida en la normativa de 1981.15

iv) Elevada rentabilidad y patrimonios aparentes

Las bajas cifras de cartera vencida registradas antes de 1981
fueron una expresión de la renuencia de la banca a reconocer la
incobrabilidad de determinados créditos y a realizar las pérdidas co­
rrespondientes. Así también, el rezago en la constitución de provisiones
tuvo importantes consecuencias, pues ni la cartera vencida -como in­
dicador de la calidad de la cartera total- ni los resultados y patrimonio
de los bancos reflejaban su verdadera situación de solvencia.
El porcentaje de colocaciones vencidas se mantuvo artificialmente
en niveles reducidos hasta 1981, para luego elevarse abruptamente tras

15 Ley 18 010, artículo 9.

147
el inicio de las intervenciones de bancos e instituciones financieras.
Pero las cifras de cartera vencida serían todavía más elevadas si se in­
cluyesen las carteras de las instituciones que fueron liquidadas y aquella
parte de las carteras que -por su incobrabilidad- fue traspasada al Ban­
co Central (véase el gráfico 4.3).
Gráfico 4.3
Colocaciones vencidas como proporción de colocaciones totales, 1978-1998

Sin embargo, la desinformación que contenían los indicadores

de cartera, de rentabilidad y patrimoniales no era un hecho nuevo:
ella ya se había hecho patente cuando la intervención del Banco
Osorno, a fines de 1976.
El carácter espurio de la rentabilidad y de los patrimonios en­
tregados por la contabilidad de los bancos quedó de manifiesto en su
brusco descenso a partir de la eclosión de la crisis financiera en 1981,
apreciándose pérdidas significativas para la banca en su conjunto, que
serían aún mayores si se incluyera a las instituciones intervenidas
desde ese año (véanse el gráfico 4.4 y el cuadro 4.3).

148
 Gráfico 4.4
Rentabilidad del sistema financiero, 1975-1998

Las situaciones financieras problemáticas de 1981-83 también

evidenciaron que las mayores dotaciones de capital exigidas durante
el curso de la liberalización financiera fueron completamente insufi­
cientes para enfrentar las pérdidas de cartera. Asimismo, resaltaron
las pocas alternativas de que disponía la autoridad para regularizar
una institución financiera con problemas de solvencia.

e) Garantías del Estado a los depósitos

La falta de información al público sobre el riesgo de cartera y la
situación patrimonial de las instituciones financieras abrió las puer­
tas a una garantía implícita del Estado a los depósitos y otros pasivos
exigibles. Además, en el curso de la liberalización financiera, se intro­
dujeron esquemas de garantía y seguros estatales a los depósitos y
obligaciones para proporcionar estabilidad a estos fondos y proteger

149
a los pequeños ahorrantes. Precisamente como consecuencia de la
intervención y rescate del Banco Osorno en 1976, la autoridad esta­
bleció en enero del año siguiente una garantía estatal a los depósitos
y captaciones en moneda nacional de las instituciones financieras hasta
por un monto de US$3 000 de la época.16 Dicha garantía se comple­
mentó en enero de 1981 con un seguro voluntario.
Sin embargo, la señal que dio la autoridad con el rescate del
Banco Osorno fue interpretada como una garantía total por parte de
los depositantes. En un ambiente caracterizado por cierta euforia re­
sultante de las elevadas tasas de crecimiento del crédito y la
rentabilidad aparente de los bancos, que no dejaba espacio para in­
quietudes por posibles quiebras o insolvencias, los depositantes se
comportaron como si contasen con el total respaldo del Estado: sólo
se preocuparon de obtener las más elevadas tasas de interés ofrecidas
por los bancos. A este respecto, es significativo que la propia autori­
dad haya señalado que el seguro voluntario resultó completamente
inoperante (Büchi, 1986).

f) Factores de la crisis financiera

Diversos factores intervienen usualmente en la incubación de una
crisis financiera, siendo difícil establecer la importancia relativa de cada
cual. Estos factores son de naturaleza microeconômica e institucional,
como también de carácter macroeconômico (Ffrench-Davis y Ocampo,
2000). Los primeros se refieren a falencias en las normas de regulación
de solvencia y liquidez establecidas por la autoridad -o “ externas” a la
banca-, acompañadas de deficientes prácticas “internas” de evaluación
y control de los riesgos. Los segundos están representados por fluctua­
ciones en la rentabilidad y los riesgos de las actividades productivas
que se desprenden del entorno macroeconômico.
La liberalización financiera de los setenta en Chile tuvo lugar
en presencia de severas fallas en las normas prudenciales tanto exter­
nas como internas a los bancos, y de una garantía implícita del Estado
a los depósitos. Por ello, ni las autoridades ni los depositantes, y en

16 DL 1 683 de enero de 1977.

150
buena medida tampoco los propios gestores de los bancos, dieron la
suficiente importancia a la limitación y al control de los riesgos.
Así, esa experiencia de liberalización financiera se caracterizó
por un “ descontrol” financiero expresado en el explosivo crecimiento
de los créditos bancarios -a elevadas tasas reales de interés-, que per­
sistía incluso cinco años después del inicio de la liberalización y cuando
la “ represión” financiera anterior ya no podía invocarse para explicar
ese auge. Pero tal incremento de las colocaciones contenía una impor­
tante proporción de “ cartera falsa” , esto es, de créditos con un elevado
riesgo de incobrabilidad que se mantuvieron vigentes entre los activos
(Harberger, 1984). La evidencia presentada en el cuadro 4 demuestra
que las colocaciones de crédito contenían i) significativos componen­
tes de colocaciones relacionadas, ii) un proceso autoalimentado de
renovación de colocaciones vencidas, iii) capitalización de intereses
devengados pero no pagados, y iv) colocaciones de alto riesgo.
Factores del entorno macroeconômico también afectaron la ca­
lidad de la cartera, al generar fuertes variaciones en los precios
relativos y en la rentabilidad y el riesgo de las actividades producti­
vas durante el desarrollo de la liberalización financiera. Esas
variaciones derivaron principalmente de las recesiones económicas
en 1975 y en 1982-83 -con caídas cercanas al 15% del PIB en ambos
episodios-, de la rápida apertura de una economía altamente protegi­
da y de importantes descensos en el tipo de cambio real.
La virtual eliminación del riesgo cambiario a partir de 1979 creó
una amplia brecha entre las tasas activas en moneda nacional y ex­
tranjera (ex-post, de 13% en 1980 y 40% en 1981) y estimuló un fuerte
endeudamiento bancario en el exterior. Fue este diferencial el que
mantuvo la dinámica de crecimiento del crédito interno a razón de un
40% real anual, posibilitó alzas del gasto interno superiores al 10%
real anual entre 1978 y 1981 y condujo a una reducción acumulada
del tipo de cambio real de 33% hacia mediados de 1982. Pero este
auge virtual concluyó con la devaluación en junio de 1982 y la poste­
rior flotación del tipo de cambio, desencadenados por la abrupta
interrupción de los flujos de capital externo luego de la moratoria
externa de México en agosto de ese año: el valor real del dólar se

151
incremento en un 70% hacia fines de 1983. Estos eventos desploma­
ron primero -entre 1979-82- la rentabilidad de los sectores transables,
y en el período 1982-83 la de los sectores no transables y acrecenta­
ron significativamente el riesgo de los créditos otorgados.
Aunque esas condiciones macroeconômicas son relevantes para
explicar la crisis financiera de 1981-86, ésta afloró sin embargo en
1981, al cabo de cinco años de crecimiento del PIB a tasas de 8%
promedio anual y antes del ajuste macroeconómico de 1982. Ello con­
firma que la crisis se configuró a partir de falencias en el control de
los riesgos de la cartera de créditos y del anormal crecimiento de las
colocaciones originados en los años precedentes. En definitiva, esta
secuencia de eventos señala que el mencionado crecimiento del cré­
dito y el concomitante exceso de gasto interno son factores básicos
en la crisis financiera que se desató en 1981, y que el ajuste
macroeconómico de 1982-83 sólo contribuyó a hacerla evidente y a
agravar sus efectos.
La hipótesis de descontrol financiero queda dramáticamente
ilustrada en primer lugar i) por la liquidación de 16 bancos y socie­
dades financieras, ii) por ventas de cartera que en promedio
representaron un 30% de las colocaciones de los bancos y socieda­
des financieras no liquidadas, y iii) porque los dos principales bancos
privados nacionales -propiedad de sendos grupos económicos- tras­
pasaron al Banco Central un 50% y un 60% de sus colocaciones, las
cuales en importante proporción consistían en créditos relacionados
(Sanhueza, 1999). En contraste, el Banco del Estado, cuyas coloca­
ciones crecieron menos que las del resto del sistema bancario pero
que en cambio mantuvo una política exigente de garantías para cu­
brir sus riesgos, no necesitó vender cartera al Banco Central.
En segundo lugar, el desplome del crecimiento de las coloca­
ciones y de las tasas reales de interés a partir de 1983 no puede
explicarse sólo por factores macroeconômicos: aquél se debió princi­
palmente a la descarga de cartera falsa (vencida y de alto riesgo)
inducida por las medidas de intervención, liquidación y saneamien­
to de la banca. Estas medidas desactivaron el crecim iento
autoalimentado de las colocaciones y la consiguiente presión sobre
las tasas de interés.

152
3. Saneamiento y recuperación de la solvencia
La crisis financiera de comienzos de los ochenta llevó a un pri­
mer plano de la política económica la necesidad de recuperar la
solvencia de la banca nacional y de reducir el sobre-endeudamiento
interno y externo. Sin embargo, la falta de información confiable so­
bre la calidad de la cartera y de la situación patrimonial de las
instituciones financieras condicionó en tres aspectos relevantes el
posterior proceso de recuperación de la solvencia de bancos y deudo­
res: i) en la incertidumbre respecto de cuáles instituciones serían
intervenidas y/o liquidadas, ii) en el número de años que tomó ese
proceso, que en definitiva se extendió entre 1981-87, y iii) en la adop­
ción de sucesivos programas de envergadura creciente, en la medida
que se aquilató la gravedad de los problemas financieros.
Entre 1981 y 1986, se liquidaron instituciones financieras y
materializaron diversos programas de traspaso de cartera mala al Banco
Central; hubo recapitalizaciones de instituciones financieras bajo di­
versas modalidades; varias reprogramaciones masivas de deudas, entre
1983 y 1985, además de programas de acceso a divisas a precios
preferenciales para deudores en moneda extranjera (Chamorro, 1985;
Ramírez, 1985; Olmos, 1985; Feller, 1987).
El cuadro 4.5 resume los costos de los diversos programas de
rescate de la banca y de los deudores, los que en conjunto
involucraron recursos públicos estimados en el equivalente al 35%
del PIB.

Cuadro 4.5
Costo de los programas de rescate de la banca
( Como porcentaje del PIB )
1. Liquidación de instituciones financieras 10.5
2. Programa de compra de cartera 6.0
3. Programa del dólar preferencial 14.7
4. Programas de reprogramación de deudores 1.6
5. Capitalismo popular 2.4

Total 35.2
Fuente: Sanhucza (1999).

153
 Los referidos costos constituyeron en realidad trasferencias de
riqueza o ingreso en favor de instituciones, empresas y personas a fin
de restablecerles su solvencia, y han representado una carga para
quienes aportaron los recursos correspondientes, o bien se han tradu­
cido en una merma del gasto público en inversiones sociales y otros
usos de alto valor alternativo.
La liquidación de 16 instituciones financieras -que a septiem­
bre de 1981 representaban el 20% de las colocaciones del sistema-
derivó en que el Estado asumiera sus pasivos e intereses, a través del
Banco Central en el caso de aquéllas que lo fueron entre 1981-82. Para
aquellas instituciones liquidadas en 1983, también se hicieron cargo
de los pasivos domésticos la Tesorería de la República y el Banco del
Estado; en este último caso se incluyó también a los pasivos externos.
Los recursos públicos involucrados en todo este proceso se han esti­
mado en el equivalente al 10.5% del PIB (véase el cuadro 4.5).
Para enfrentar el problema de insolvencia de bancos y socieda­
des financieras no liquidadas, hubo dos programas de venta de pasivos
al Banco Central, con compromiso de su posterior recompra a partir de
los excedentes que generaran esas instituciones. Las colocaciones en
poder del Banco Central originadas por este traspaso constituyen el
mejor indicador del nivel alcanzado por la cartera incobrable en poder
de las instituciones financieras no liquidadas: a fines de 1987, las colo­
caciones en poder del Banco Central representaban el 30% del total
del sistema, equivalían a casi tres veces sus capitales y reservas y al
25% del PIB. Ello, sin considerar los créditos malos de bancos y socie­
dades financieras nacionales que fueron liquidados. El costo de recursos
públicos involucrado en estas operaciones representó un 6% del PIB.
Para enfrentar los problemas de pago de los deudores en moneda
extranjera, principalmente derivados de la fuerte devaluación del peso
ocurrida en 1982, el Banco Central definió diferentes alternativas que
les permitieron acceder a un tipo de cambio inferior al de mercado. Los
costos de esta política fueron muy significativos, aproximándose al 14.7%
del PIB (Sanhueza, 1999; Eyzaguirre y Larrañaga, 1991).
Asimismo, con el propósito de capitalizar las instituciones in­
tervenidas, se introdujo el programa de “ capitalismo popular” , para

154
lo cual los bancos acogidos a éste emitieron nuevas acciones, esta­
bleciéndose estímulos tributarios y crediticios para su adquisición.
Su costo en términos de recursos públicos se ha estimado en el equi­
valente a un 2.4% del PIB. No obstante el nombre del programa, los
beneficios tributarios se concentraron en quienes tenían acceso a
recursos para adquirir las acciones, que en su mayoría no fueron
sectores de menores ingresos.
A todo lo anterior se sumaron diversos programas masivos de
reprogramación de deudas, que beneficiaron principalmente a em­
presas medianas y pequeñas y a los deudores hipotecarios. Los recursos
públicos comprometidos bordearon el equivalente a 1.6% del PIB.

4. Reformas a la regulación y supervisión prudencial

de la banca
Las modificaciones introducidas a la Ley General de Bancos en
1986 culminaron un proceso que se había iniciado en 1980 con la cla­
sificación, por parte de la Superintendencia de Bancos, de las carteras
de crédito según categorías de riesgo.17 En 1981 también se habían
ampliado sustancialmente las atribuciones del Superintendente, per­
mitiéndole imponer prohibiciones a las decisiones de manejo de
cartera por parte de aquellas instituciones que, a su juicio, presenta­
sen inestabilidad financiera o administración deficiente.18
Esta normativa buscó proporcionar trasparencia al riesgo y a la
situación patrimonial de los bancos y fortalecer su situación de solvencia
y liquidez. Así, los bancos y sociedades financieras debían tomar resguar­
dos anticipados para cubrir las pérdidas esperadas (principio de pleno
aprovisionamiento de los riesgos en los activos), liberando su capital y
reservas para enfrentar imprevistos. Al mismo tiempo, el Estado retiró su
garantía a los depósitos, exponiéndose a sus titulares al riesgo de pérdi­
das (principio de riesgo compartido) para que así vigilasen la solvencia

17 Ley 18 576.
18 Artículo 19 bis de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Bancos, introducido por la Ley 18 022 de
agosto de 1981.

155
de las instituciones financieras con que operaban. Bajo estas modifica­
ciones de banca “ bicontrolada”, la Superintendencia de Bancos y los
depositantes compartirían el control y seguimiento de la solvencia.

a) Trasparencia del riesgo en los activos y de la situación patrimonial

Inicialmente, los créditos fueron clasificados según el porcenta­
je de pérdidas esperadas: en tanto mayores los riesgos, mayores
también las provisiones requeridas para cubrirlos. En 1985, esta eva­
luación de los riesgos se extendió al total de los activos financieros.
De este modo, a fines de 1986 el 95% de los activos de la banca era
objeto explícito de evaluación y todos los riesgos se encontraban ple­
namente provisionados. El resultado de esta evaluación comienza a
ser informado al público desde 1987.
El gráfico 4.5 presenta la evolución promedio del riesgo de la
banca y de su coeficiente de cobertura patrimonial.19 A partir de la
publicación de estos indicadores en 1987, el riesgo (medido en el eje
izquierdo) comenzó a exhibir una sistemática y sustantiva reducción,
mientras que el coeficiente de cobertura patrimonial (medido en el
eje derecho y en porcentaje) evidencia que la banca dispuso de provi­
siones más que suficientes para cubrir sus riesgos esperados de
pérdida.

19 Para representar en forma sintética la situación patrimonial de un banco o sociedad financiera, se definió
su patrimonio neto como: (CyR +PROV+R-PE) (1)
en que: CyR = capital y reservas, PROV = provisiones, R = resultado, y PE = pérdidas esperadas en los
activos. Si ese patrimonio se divide por el capital y reservas contables, se obtiene el coeficiente de cober­
tura patrimonial: (cp) = (CyR +PROV+R-PE)/ CyR. (2)
En consecuencia, si cp<l, la institución tiene pérdidas esperadas no provisionadasy un compromiso
patrimonial equivalente a la diferencia con uno.

156
 Gráfico 4.5
Riesgo de cartera de crédito del sistema financiero y su cobertura, 1987-1998

b) Limitación del riesgo de créditos relacionados

La reforma bancaria de 1986 mantuvo los límites básicos de los
créditos que una institución financiera puede conceder a una deter­
minada empresa o persona, pero redujo la toma de riesgos en los
créditos relacionados i) al definir en forma más estricta a personas
naturales y jurídicas “ vinculadas” a la propiedad y a la gestión de una
institución financiera, y ii) al introducir diversas restricciones a la
concesión de tales créditos.20

20 Se definió como relacionadas a la propiedad a las personas naturales que posean más del 1% de las
acciones de una institución financiera o que integren una sociedad accionista de la institución con una
participación superior al 5% en el capital o utilidades de aquélla. Asimismo, está relacionado a la gestión
de una institución todo integrante de su directorio o de sus cuadros gerenciales, incluyendo a sus agentes
de oficina, que tenga una participación mayor al 5% en la propiedad de una empresa a la que la institución
financiera extiende créditos. El interés de las autoridades por continuar avanzando en el control de los
riesgos de la cartera relacionada se expresa en la reciente discusión en tomo a la supervisión consolidada
de conglomerados financieros. Véase, por ejemplo, Larraín (1997).

157
 A su vez, el otorgamiento de créditos relacionados quedó -entre
otras- sujeto a las siguientes normas: i) el total de créditos a personas
o empresas relacionadas con el banco no puede exceder su patrimo­
nio efectivo; ii) no pueden otorgarse créditos a entidades relacionadas
en condiciones más favorables que al resto de los deudores, y iii) la
Superintendencia puede enunciar presunciones de relación y califi­
car en forma discrecional como relacionada a una determinada
empresa o persona.
El gráfico 4.6 ilustra la sustantiva reducción de las colocaciones
relacionadas de la banca entre 1982 y 1998, tanto como proporción
del capital y reservas (eje izquierdo), como respecto de las colocacio­
nes e intereses por cobrar (eje derecho).

Gráfico 4.6
Colocaciones relacionadas del sistema financiero, 1982-1998
(Porcentajes)

180.0

160.0

1400

<§
t; 120.0
90
>,
100.0

1¿ 80.0
u
?
«
G
60.0

£%
40.0

20.0

0.0
Jun-82 Jun-81 Jul-84 Ort-85 Die-86 Oct-87 Ort-88 Oct-89 Ago-90 Oct-91 Ort-92 Oct.-91 Ort-94 Oct-95 Ott-96 Oct-97 Oct.-98

' ■ O ' ‘ Respecto Capital y Res. i» Respecto Colocac.s e Internen p Cobrír

Fuente: Elaborado sobre la base de cifras de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.

158
c) Retiro de la garantía del Estado a los depósitos
La nueva normativa bancaria retiró la garantía del Estado a los
depósitos a plazo con el argumento de que, por tratarse de inversiones
rentables, debían estar expuestos a riesgos de pérdida. Sin embargo,
para proteger a pequeños inversionistas, mantuvo una garantía a de­
pósitos a plazo y cuentas de ahorro de personas naturales hasta por
120 unidades de fomento21 -en una misma institución o en todo el
sistema financiero- en cada año calendario y con un tope de un 90%.
En cambio, se la amplió al 100% de los depósitos a la vista, dado que
constituyen medios de pago.

d) Adecuación del capital y presunciones sobre situaciones

financieras problemáticas
La reforma mantuvo los límites de endeudamiento de 20 y 15
veces el capital para los bancos y las sociedades financieras, respecti­
vamente, pero esta vez en relación al concepto de patrimonio neto.
Luego, en 1997, se adoptaron requerimientos más estrictos de capital
en función de los riesgos de los activos propuestos por el Comité de
Basilea, disponiéndose que el patrimonio efectivo no puede ser infe­
rior al 8% de los activos ponderados por riesgo.
Una de las características relevantes de la nueva normativa fue
su carácter preventivo, permitiendo que el supervisor pueda actuar so­
bre la base de presunciones respecto de la solvencia de una institución
financiera. Así, se definió dos situaciones problemáticas, que a su vez
originaron medidas progresivamente más enérgicas de intervención: la
inestabilidad financiera y los problemas severos de solvencia.
Se presume que un banco o sociedad financiera cae en situa­
ción de inestabilidad financiera y/o de administración deficiente
cuando i) exhibe tres o más estados financieros mensuales con pérdi­
das que superen el 10% del capital pagado y reservas en un mismo
año calendario; ii) recurre a créditos de urgencia del Banco Central
en tres o más meses del mismo año calendario y iii) otorga créditos a

21 Una unidad de fomento equivale a US$31 de 1999.

159
personas relacionadas en condiciones más favorables que a terceros, o
bien concentra créditos a dichas personas por un monto superior a su
capital pagado y reservas. Con la posterior adopción de los criterios
de capital del Comité de Basilea, la normativa complementó la defini­
ción de presunciones de inestabilidad financiera.22
Así, para superar cualesquiera de esas situaciones, los accionis­
tas quedan obligados a aportar nuevo capital en un plazo breve. Si
ello no ocurre o si la Superintendencia estimase insuficiente el apor­
te de capital, la institución no puede aumentar sus colocaciones -salvo
en instrumentos financieros del Banco Central.
La adopción de los criterios de capital del Comité de Basilea tam­
bién se tradujo en presunciones acerca de problemas severos de
solvencia y en la definición de las consiguientes medidas correctivas.
Se presume que un banco o sociedad financiera exhibe severos pro­
blemas cuando i) el capital y reservas, deducidas las pérdidas del
ejercicio, es inferior al 2% de los activos totales netos de provisiones
exigidas; ii) el patrimonio efectivo, deducidas las pérdidas, es inferior
al 5% de los activos netos de provisiones exigidas y ponderados por
riesgo, y iii) el banco mantiene con el Banco Central créditos de ur­
gencia vencidos cuya renovación es denegada.
En estos casos, el directorio del banco debe elaborar un conve­
nio con sus acreedores para capitalizar total o parcialmente los
depósitos u otras obligaciones; ampliar sus plazos; remitir parte de
las deudas y cualquier otro objeto lícito para su pago, cuya finalidad
sea recuperar la solvencia del banco.23 Si la Superintendencia de

22 También se configura una situación de inestabilidad financiera cuando i) el capital pagado y reservas, una
vez deducidas las pérdidas durante un ejercicio, sea inferior al 3% de los activos totales, netos de las
provisiones exigidas; (ii) el patrimonio efectivo, deducidas las pérdidas acumuladas, caiga por debajo del
8% de los activos netos de provisiones y ponderados por los riesgos; y (iii) por efecto de pérdidas en el
ejercicio se desprenda que, de mantenerse ese ritmo durante los siguientes seis meses, el banco quedará
incluido en una de las dos situaciones anteriores Se mantuvo la presunción de inestabilidad financiera
basada en el otorgamiento de créditos a personas relacionadas.
23 Los bancos en situación de inestabilidad financiera o con problemas de solvencia también pueden conve­
nir préstamos a dos años con otros bancos, los que se computarán como capital. Esta medida se orienta a
incentivar la participación del sistema bancario en la recuperación de la solvencia de una determinada
institución.

160
Bancos establece que lo anterior es insuficiente, las proposiciones
de convenio hubieran sido rechazadas o el banco no posee la solven­
cia para continuar operando, procederá a su liquidación forzosa
-previo acuerdo favorable del Banco Central.
Finalmente, la evidencia relativa al vínculo entre los incremen­
tos en la cartera de créditos riesgosos o incobrables y las presiones
sobre las tasas de interés pasivas (dado que aquélla no provee un flu­
jo de caja y por tanto requiere una constante demanda por fondos),
dio lugar a una presunción adicional de inestabilidad financiera. Se
suponen inestables aquellos bancos o sociedades financieras cuyas
tasas pasivas exceden en un quinto o más las tasas promedio pagadas
por instituciones de su mismo tipo durante tres meses o más de un
mismo año.24 En tal caso, rigen las mismas medidas correctivas aplica­
das a las instituciones financieras presuntamente inestables.

e) Ampliación del giro e internacionalización de la banca

Las modificaciones introducidas en 1997 a la Ley de Bancos
ampliaron el giro de estas entidades: mediante la constitución o parti­
cipación mayoritaria en sociedades filiales, pueden ofrecer servicios
de factoring, custodia y transporte de valores, cobranza de créditos,
bursatilización (securitización) de títulos y corretaje de seguros ex­
cluyendo a los previsionales. Y a través de sus agencias de valores o
corredores de bolsa, también están facultados para colocar acciones
de primera emisión de sociedades anónimas abiertas.
Las reformas también permitieron la internacionalización de
la banca, mediante créditos e inversiones financieras efectuadas di­
rectamente desde Chile, el establecimiento de sucursales u oficinas
de representación en el exterior y la adquisición directa de acciones
de bancos y sociedades complementarias al giro establecidas en el
extranjero.
Es aún prematuro evaluar los efectos de las nuevas disposicio­
nes orientadas a ampliar el giro de la banca y su internacionalización.

24 Ley Orgánica de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, artículo 19 bis.

161
Las sociedades filiales creadas por los bancos han optado primordial­
mente por el corretaje de seguros y en general los nuevos negocios no
se han expandido a los ritmos esperados, en parte debido a la menor
tasa de crecimiento de la economía chilena a partir de la crisis asiáti­
ca. En el ámbito externo, las colocaciones de sociedades filiales se
han focalizado en instrumentos con grado de inversión de países más
desarrollados, lo cual se explica parcialmente por las fluctuaciones
de las economías de la región, que han inhibido un mayor desarrollo
de las colocaciones transfronterizas.

5. Desempeño del sistema bancario en la década

de los noventa
Tras las reformas de 1986 al régimen de regulación y supervisión
de la banca y los esfuerzos desplegados en 1982-87 para recuperar su
solvencia, el sistema bancario chileno ha exhibido un encomiable des­
empeño tanto respecto de ese indicador como en su eficiencia.
Como se observa en los cuadros 4.1 y 4.6, las tasas reales de
crecimiento de las colocaciones de crédito se han mantenido en línea
con el ritmo de expansión del PIB desde comienzos de los noventa; los
créditos relacionados cayeron desde 1993 a un 1.5% de las colocacio­
nes y a un 14% del capital y reservas, y también desde entonces la
cartera vencida se sitúa en torno al 1% de las colocaciones. Por su
parte, el gráfico 4.5 señala una constante reducción del riesgo de la
cartera de crédito, el cual arrojó un promedio de 1.5% en 1994-98.
Según muestra el cuadro 4.2, las tasas reales medias de interés
sobre los activos y los pasivos cayeron a menos de la mitad desde 1986,
en comparación con las tasas existentes pre-crisis financiera, ubicán­
dose desde 1993 en torno a niveles del 9% y 6%, respectivamente.
Asimismo, las tasas de rentabilidad se aproximaron al 20% en­
tre 1986 y 1995, principalmente influidas por gastos de cartera que
sólo representaron el 1% de los activos (véase el cuadro 4.3). Por últi­
mo, el coeficiente de cobertura patrimonial se ha mantenido en el
rango 115-120 (medido en porcentajes), indicando que las provisiones
exceden con creces las pérdidas esperadas en los activos (cuadro 4.6).

162
 Cuadro 4.6
Evolución de indicadores de riesgo y solvencia de la banca, 1980-1998
(Porcentajes)
1980 1981 1982 1983-1985 1986-1989 1990-1992 1993-1995 1996-1998
Proporciones
1. Colocaciones relacionadas
- como proporción
de colocaciones totales 14.0 13.4 2.7 1.6 1.5 1.5
- como proporción
de capital y reservas 128.8 117.1 25.1 13.3 14.3 14.3

2. Cartera vencida como

proporción de
colocaciones 1.1 2.3 4.1 6.9 2.5 1.7 0.9 1.1

3. Porcentaje de riesgo promedio

en la cartera de crédito 5.2 3.8 1.6 1.3

4. Coeficiente de cobertura
patrimonial 120.7 117.9 120.1 114.7

Fuente: Elaborado sobre la base de estadísticas de la Superintendencia de Bancos c Instituciones Financieras.

Ese desempeño refleja no sólo el reforzamiento de la regula­

ción y supervisión prudencial: también ha sido resultado del
crecimiento promedio cercano al 7% del PIB chileno durante el perío­
do 1986-98 y del entorno macroeconômico estable y favorable para los
resultados de la banca.
Sin embargo, la contracción de la economía chilena desde media­
dos de 1998 y el posterior proceso de ajuste que redujo el crecimiento
del PIB a -0.1 en 1999 elevó los niveles de riesgo y de cartera vencida.
No obstante éstos se mantuvieron en bajos niveles, la regulación y su­
pervisión prudencial -referida tanto a normas externas como internas
a los bancos- motivó que las propias instituciones financieras
reclasificaran sus riesgos de cartera y aumentasen significativamente
sus provisiones requeridas y voluntarias.25 En medio de la recesión de
1999, todos los bancos cumplieron con los requerimientos de capital
mínimo equivalente al 8% de los activos ponderados por riesgo, e inclu­
so 26 de las 32 instituciones existentes, con un 75% de las colocaciones
totales de la banca, exhibían una razón que excedió al 10%.

25 Véase Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (1999).

163
6. Conclusión y reflexiones finales
El intenso proceso de liberalización de sistema financiero ini­
ciado en 1974 tuvo entre sus principales motivaciones eliminar el
régimen de represión financiera que hasta entonces lo caracterizaba.
En un contexto de acelerado crecimiento económico y altas tasas de
rentabilidad aparente de la banca, las autoridades carecieron de in­
formación necesaria para supervisar la solvencia de estas instituciones.
El proceso fue además desnaturalizado porque la reprivatización de
bancos, instituciones financieras y empresas productivas entre 1975-
1978 condujo a la formación de grupos económicos, permitiéndoles
adquirir esas empresas con crédito bancario. Los grupos emplearon el
control obtenido sobre los bancos para eludir ampliamente las nor­
mas atinentes a colocaciones relacionadas. Ello y las laxas prácticas
internas a bancos e instituciones financieras desembocó en un des­
mesurado proceso de expansión crediticia.
El control de la solvencia sectorial descansó en procedimientos
tradicionales, que no contemplaban una apropiada medición y aprovi­
sionamiento de los riesgos esperados, ni la entrega a los depositantes
de información sobre la calidad de la cartera. A l no divulgar apropia­
damente los riesgos de la cartera crediticia, el enfoque que inspiró la
liberalización financiera desconoció totalmente las características de
los sistemas financieros y la existencia de riesgos morales y de garan­
tías implícitas asumidas por el Estado chileno.
La precaria calidad de la cartera de créditos exhibida por la
banca a comienzos de los ochenta se evidencia en un traspaso de cré­
ditos incobrables al Banco Central, equivalente a entre un 20% y 30%
promedio de las colocaciones totales de bancos y sociedades financie­
ras durante 1982, y en la significativa participación que dentro de
aquéllas tuvieron las colocaciones relacionadas (estimada
conservadoramente en un 50%). Mediciones recientes señalan que los
dos mayores bancos privados nacionales, propiedad de grupos econó­
micos, traspasaron al Banco Central un 50% y un 60% de sus
colocaciones. En contraste, el Banco del Estado no necesitó hacerlo,
por cuanto estableció límites a su riesgo de crédito y recurrió a más
garantías crediticias.

164
 Estos antecedentes avalan la tesis de que las fallas en el control
de la calidad de la cartera y de la solvencia de la banca fueron deter­
minantes en la crisis financiera de comienzos de los ochenta. La banca
no fue, pues, meramente un receptáculo pasivo que recogió en crédi­
tos de alto riesgo las inconsistencias en las políticas macroeconômicas
y las distorsiones en el sistema de precios. Como resultado de esas
fallas de regulación y supervisión, los bancos pusieron en marcha una
dinámica propia o endógena de acelerado crecimiento con una carte­
ra de alto riesgo, cuyo efecto sobre el gasto agregado contribuyó a
elevados déficit en cuenta corriente; altas tasas reales de interés, y
significativas caídas en el tipo de cambio real.
Una de las principales lecciones que se desprenden de esta ex­
periencia es que la liberalización financiera debe ir acompañada de
un importante esfuerzo de fortalecimiento y modernización de la re­
gulación y supervisión de la solvencia. Ello contribuye a prevenir que
serios desequilibrios originados en el sistema financiero agudicen o
desencadenen otros desequilibrios macroeconômicos. Viceversa, los
avances en materia de regulación y supervisión inducidos pos-crisis
financiera han permitido a la banca superar sin obstáculos las fluc­
tuaciones macroeconômicas que afectaron a la economía chilena y
fortalecido su estabilidad.
Pese a ello, no ha estado exenta de costos esta capacidad de la
industria bancaria para enfrentar las consecuencias de las fluctuacio­
nes económicas y simultáneamente mantener unos indicadores de
solvencia que exceden las recomendaciones internacionales. Al hacer
trasparentes los riesgos de sus carteras de crédito y adoptar exigen­
cias de provisiones que obligan a los bancos a “ internalizar” los costos
de conductas riesgosas, también se ha introducido un componente
procíclico en la oferta de crédito, que afecta de un modo desigual a
los diferentes segmentos del mercado.
En efecto, durante los períodos de auge de la actividad económi­
ca, la percepción del riesgo es baja, lo cual posibilita aumentar el crédito
sin incrementos importantes en las provisiones, y contribuye a mante­
ner en bajos niveles su costo. Pero cuando cae el ritmo de crecimiento,
la percepción de riesgo se eleva, induciendo un aumento de las provi­
siones y del costo del crédito y, consecuentemente, una contracción de

165
su oferta; los segmentos cuyo riesgo percibido es más elevado (i.e. las
pequeñas empresas) enfrentan una mayor restricción crediticia. Este
comportamiento agudiza los ciclos económicos: las autoridades
reguladoras chilenas han anticipado correctamente el fenómeno, pero
no han podido evitar del todo sus consecuencias -como lo demuestra la
difícil situación que la pequeña empresa ha enfrentado durante la baja
actividad económica del período 1999 a 2001.
Esta conducta procíclica de la oferta crediticia también ha sido
advertida en los centros financieros más desarrollados, y hay propues­
tas orientadas a que los riesgos sean estimados con un horizonte de
más largo plazo. No obstante, las experiencias son demasiado recien­
tes como para evaluar sus resultados.
Esta situación también ha replanteado la necesidad de que el
rol de fomento de la banca pública de desarrollo recupere su
protagonismo -en el marco de las prácticas modernas de regulación y
supervisión. Es un hecho que la mayor exposición a fluctuaciones por
parte de las economías menos desarrolladas torna más sensible la dis­
ponibilidad de crédito para las empresas de menor tamaño, reduciendo
los niveles agregados de crecimiento y empleo, efectos que una banca
de desarrollo podría contribuir a aminorar.
Por otra parte, la globalización financiera ha impuesto de hecho
unas normas y prácticas de regulación que -aun representando un
importante avance para las tareas reguladoras y supervisoras en los
países avanzados- suponen desafíos de gran envergadura para autori­
dades y bancos de los países latinoamericanos. Así, el nuevo Acuerdo
de Capital publicado por el Comité de Basilea en enero de 2001, en
principio, se aplica sólo a los bancos con presencia internacional de
países pertenecientes al G-l 0, pero en la práctica se trasformará en la
norma según la cual se evaluará la calidad de los sistemas bancarios
de otros países.
El nuevo Acuerdo de Basilea impone nuevos desafíos en al me­
nos tres áreas:
• Intenta ligar de forma más estrecha los requerimientos de capi­
tal con el riesgo efectivo que enfrentan los bancos, superando la
práctica de establecer categorías genéricas de riesgo. Para ello,

166
 propone métodos sofisticados de estimación del riesgo de todos
los activos de la cartera, con una mayor desagregación de cate­
gorías, formas para tomar en cuenta las estrategias de cobertura
adoptadas por los bancos y provisiones para cubrir los riesgos
operacionales. De este modo, se obtendrían apreciaciones más
ajustadas del valor monetario del riesgo (en comparación con
su patrimonio) que enfrenta una determinada institución.26 La
adopción de esos criterios está sujeta a una intensa controver­
sia y supondrá un importante esfuerzo de readecuación de las
prácticas bancarias y de la supervisión.
• Amplía considerablemente el ámbito de la apreciación de los ries­
gos al proponer que ella se realice sobre una base consolidada, es
decir, considerando que la presencia de conglomerados financie­
ros conlleva mayores riesgos de contagio. Esta es un área donde la
regulación y la supervisión exhiben un escaso desarrollo -tanto en
Chile como en la región-, y ha sido abordada en la práctica me­
diante una cooperación directa, aunque informal, entre autoridades
supervisoras. La creciente integración de los mercados y mayor
presencia de conglomerados financieros hacen prever que ésta será
un área prioritaria de preocupación en los próximos años.
• Otorga un papel más relevante a las agencias clasificadoras, cuyo
rating de activos será parte de la estimación de los riesgos -tanto
soberanos como de instituciones bancarias nacionales-, afectan­
do los requisitos de capital exigidos a los proveedores de
financiamiento externo y el costo del crédito. Dadas las califica­
ciones actuales de los riesgos soberanos de la región, es poco
probable que en lo inmediato ocurran cambios sustantivos en estas
variables. Aun así, la propuesta referida al rol de las agencias
clasificadoras ha generado abundante controversia: existe escep­
ticismo en torno a si éstas efectivamente aportan nueva
información, o simplemente confirman ex-post expectativas
autocumplidas o, peor aún, sólo recogen el influjo de oleadas de
opinión; dado ello, su aporte a una regulación preventiva sería
dudoso.

26 En la literatura especializada, esto corresponde a la noción de value at risk.

167
 La dificultad de la tarea propuesta queda por lo demás de ma­
nifiesto en la experiencia reciente de los mercados mundiales, la cual
evidencia claras insuficiencias en las apreciaciones del riesgo sobera­
no efectuadas tanto por esas instituciones como por otras agencias.
En consecuencia, sería prematuro incluirlas como uno de los factores
para determinar los requisitos de capital. Si a pesar de todo ello esta
tendencia hacia un mayor protagonismo de las agencias clasificado­
ras se institucionaliza en la práctica regulatoria de los países más
desarrollados, las autoridades de América Latina deberán definir un
modo de interacción con aquéllas, que posibilite una apreciación más
objetiva pero también menos expuesta al contagio de los riesgos que
ofrece cada país.

168
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170
 C a p ít u l o 5

Privatizaciones y
su impacto en la inversión
Graciela Moguillansky

Introducción
El proceso de privatizaciones en Chile ha sido pionero en la
región, no sólo en el ámbito de las empresas productivas, sino tam­
bién en el de empresas de servicios básicos y en los sistemas de
pensiones y de salud. Tuvo una primera manifestación junto con el
resto de reformas económicas materializadas a mediados de los 70,
se detuvo con la crisis de 1982 y fue retomado desde 1986 como par­
te de las políticas tendientes a restaurar el liderazgo del sector
privado en la economía chilena.1 A partir de 1990, adoptó un nuevo
ritmo, consistente con un Estado democrático y con las decisiones
tomadas por el Parlamento y por los partidos políticos, caracteriza­
das estas últimas por la falta de consenso respecto de las ventajas
de encarar una nueva ronda de privatizaciones.
En este capítulo, analizaremos el proceso de privatizaciones
con una perspectiva histórica, insertándolo en el contexto económi­
co internacional y nacional en que éste ocurrió, enfatizando en su
impacto sobre la inversión, variable clave para el crecimiento futu­
ro. A diferencia de otros estudios -que restringen el análisis a las
bondades del proceso llevado a cabo entre 1986 y 1989-, nos interesa

1 Al respecto, véase Marcel (1989), Hachette y Liiders (1992), Budnevich (1993), Sáez (1993), Lahera
(1994), Larroulet (1994), Maqueira y Zurita (1996), Hachette (2000),

171
evaluarlo desde sus inicios. Para ello, formulamos diversas
interrogantes: ¿Por qué entre 1974 y 1982 la privatización no indujo
la inversión?, tema que es abordado en la sección 2. ¿Qué debe ocu­
rrir para que un proceso de privatizaciones genere economías
externas, más allá de aumentar la eficiencia micro y la rentabilidad
privada?, aspecto tratado en la sección 3. Le sigue el análisis de la
década de los 90, con la satisfactoria respuesta de los actores priva­
dos respecto de la acumulación de capital. Se examinan a
continuación las debilidades del modelo en que el crecimiento ha
estado inserto y, finalmente, se plantea la pregunta: ¿Podría generar
un efecto dinamizador la privatización de CODELCO, ENAP, ENAMI,
de los puertos y las empresas sanitarias?

1. Las privatizaciones y la falta de estímulo

a la inversión, 1974-82
El proceso de privatizaciones iniciado en 1974 tuvo como obje­
tivo central reconstituir la presencia del sector privado en la economía
chilena, y se caracterizó por la devolución a sus propietarios origina­
les de empresas requisadas o intervenidas por el gobierno del
Presidente Allende. Durante los tres años previos, el empresariado
chileno había estado expuesto a la conmoción ocasionada por las
transformaciones económicas y políticas introducidas por el gobier­
no de la Unidad Popular, el cual, para lograr los objetivos centrales
de desconcentrar la propiedad del capital y mejorar la distribución
del ingreso, promovió la estatización e intervención de las principa­
les empresas y la conformación del “ área social” de la economía. Los
grupos económicos fueron expropiados y unas 450 empresas pasa­
ron a ser administradas por el Estado.
Inmediatamente después del golpe militar, el nuevo gobierno
adoptó como una de sus primeras acciones la devolución de unas 250
empresas a sus antiguos propietarios. Otras 230 empresas -entre ellas
bancos y empresas manufactureras- fueron licitadas, vendidas o su
propiedad traspasada entre 1974 y 1978. Todo esto, en un momento
de fuerte caída en la liquidez, recesión interna y alto riesgo para los
inversionistas nacionales y aún más para los extranjeros (para un

172
análisis detallado de este proceso, véase Hachette y Lüders, 1987 y
1992).
En este inestable contexto macroeconômico, se explica que
la inversión en Chile no alcanzara a promediar las tasas observadas
en los anteriores 20 años (véase gráfico 5.1). Con una perspectiva
de más largo plazo y con similares experiencias en muchos otros
países, hoy sabemos que aquello fue una reacción “ normal” en una
primera fase de las reformas económicas, asociada -como lo seña­
lan Moguillansky y Bielschowsky (2000)- con la cautela en la toma
de decisiones de inversión por parte del sector privado. Este fenó­
meno se enmarca en la incertidumbre suscitada por el conjunto de
cambios institucionales y políticas puestas en práctica para reali­
zar la reforma estructural hacia la economía de libre mercado. Los
empresarios investigaron el ambiente económico, la sustentabilidad
de las reformas, el curso cambiante de los precios relativos, el com­
portamiento de los competidores internos y externos, todo lo cual
los indujo a observar pasivamente y a contener la inversión hasta
que el nuevo contexto se afianzase.
A este escenario se agregó una prolongada recesión entre 1975
y 1979, lo que suele constituir un fuerte desaliento para la forma­
ción de capital. También se ha observado que, antes de invertir, los
agentes tienden a racionalizar la empresa, despedir trabajadores e
introducir nuevas técnicas de gestión administrativa, como un pri­
mer movimiento defensivo para enfrentar la apertura y las
importaciones. Procesos de esta naturaleza se han verificado en el
sector industrial y en otros sectores productivos (energía, minería e
infraestructura) que fueron abiertos a la competencia de sus simila­
res extranjeros.
Mientras predominaron altas tasas internas de interés, sea
por la inmadurez, el grado de concentración o la falta de regula­
ción en el sector financiero, es posible entender que la pequeña y
mediana empresa viera obstaculizada la inversión, aun entre 1979
y 1981, lapso este último en que las condiciones macroeconômicos
le fueron más favorables producto de una tendencia decreciente
en la inflación y de la recuperación y el crecimiento acelerado de
la demanda interna.

173
 Gráfico 5.1
Evoludón histórica dei coeficiente de formación bruta de capital fijo, 1950-1984
(Porcentaje sobre el PIB )

Sin embargo, ello no explica que la gran empresa, cuyos activos

principalmente correspondían a los traspasados durante la primera fase
privatizadora, no reaccionara satisfactoriamente. En un contexto de
acelerada caída en la protección arancelaria, acceso al endeudamiento
externo y a tasas de interés real que hacia 1980 resultaban negativas, el
proceso de reformas podría haber desencadenado un rápido crecimien­
to de la inversión. Sin embargo, aunque a nivel global ella se recupera,
está lejos de promediar los valores históricos.2 Marcel (1989) y Hachette
y Liiders (1992) atribuyen el fenómeno a señales erradas por parte del
Estado: para promover la venta de las empresas, éste otorgó créditos
subsidiados por sus propias instituciones financieras y se despreocupó

2 En la década de 1950, el coeficiente promedio de inversión fue de 20.2%; en la década de 1960, fue de
21.3%; entre 1970 y 1973, había bajado a 17.8%, y entre 1977 y 1981 no alcanzó al 17%, aun cuando
mostró una tendencia en alza al interior del período. Véase Hofman (2000).

174
de la concentración de la propiedad. Como lo señalan diversos autores,
ello indujo a que agentes con bajo patrimonio controlaran parte impor­
tante de los activos del país.
La privatización de empresas y, especialmente, de bancos du­
rante los primeros años del régimen militar fue entonces el punto de
partida para la formación de los principales grupos económicos que
dominaron los mercados de bienes y financiero en este período. Du­
rante la década del 60, los grupos de Agustín Edwards, de la familia
Matte y del Banco Hipotecario -este último propiedad de Javier Vial,
Fernando Larraín y Ricardo Claro- eran los más importantes. El pro­
ceso de privatización de los 70 cambió el control patrimonial de los
distintos conglomerados: Agustín Edwards -que había marcado el
liderazgo- pasó a un séptimo lugar y fue desplazado por Cruzat-Larraín,
Vial, Matte y Angelini. Otros fueron perdiendo abiertamente su im­
portancia, sobre todo aquéllos ligados a actividades industriales, que
con la apertura de la economía perdieron mercados; ejemplos claros
de esto fueron las familias Yarur, Sumar e Hirmas, ligadas al sector
textil. Finalmente, nuevos grupos surgieron a la luz del crecimiento
del sistema financiero.
También la debilidad en la regulación y la supervisión financie­
ra, promovida por el alto grado de ideologización pro-mercado de la
época, permitió la adquisición de nuevas empresas - esta vez priva­
das-, mediante créditos otorgados por la banca relacionada con los
mismos grupos conformados en el proceso. Ello explica el alto grado
de concentración en la propiedad de los activos en este período (véa­
se al respecto Dahse, 1979) y el estímulo a desviar el capital hacia la
adquisición de activos existentes, en lugar de la inversión con fines de
modernización o de expansión productiva.
Midiendo por las razones contables de una muestra de empre­
sas privadas y privatizadas, Hachette y Liiders (1992) evalúan que el
efecto sobre la inversión de las privatizaciones de 1974-78 no fue posi­
tivo. La tasa de inversión total del conjunto de empresas privadas y
privatizadas aumentó significativamente respecto de sus promedios
de 1965-69 y 1970-74, pero debido al ítem “ otras inversiones” , que
incluyen los aumentos de valor de las acciones en su poder y de inver­
siones de empresas relacionadas.

175
 Este mismo comportamiento es observado a partir de un estu­
dio sobre los balances de una muestra de 190 sociedades anónimas
del sector manufacturero chileno durante el período 1977-82, equiva­
lentes al 56% de los activos totales de establecimientos de 50
empleados y más, con base en el Censo Industrial Manufacturero de
1979 (Mizala, 1992). Las cifras indican una caída importante en los
activos fijos -terrenos, construcción de edificios e instalaciones, ma­
quinarias y equipos-, en tanto que el aumento del activo total es
atribuible a inversiones en empresas relacionadas y activos financie­
ros (véase el cuadro 5.1).

Cuadro 5.1
Estructura de los activos en 190 sociedades anónimas industriales, 1977-1981
Año Activo total Activo fijo Activos financieros/ Activos en empresas
índice índice activo total relacionadas/
1977=100 1977=100 % Activo total
%

1977 100 100 18 9

1978 95 87 20 9
1979 112 91 26 18
1980 125 91 28 21
1981 118 91 26 24
Fuente: Mizala (1992, p, 169).

Los autores de estos dos estudios concluyen que las grandes fir­
mas contrarrestaron los malos resultados operacionales con la
rentabilidad otorgada por las altas tasas de interés sobre los activos
financieros y con las ganancias de capital obtenidas por la compra de
nuevas empresas a bajos precios. El cuadro 5.2 muestra que entre 1975
y 1980 las ganancias acumuladas de la inversión en la compra de ac­
ciones de empresas fueron del orden de 800% (primera fila del cuadro)
y de 500% en depósitos a corto plazo en el sistema bancario (segunda
fila). Ningún proyecto de inversión real en el sistema productivo po­
día obtener dichas tasas de rentabilidad. Ello explica que el resultado
de la liberalización fuese la descapit lización en una buena parte de
las actividades productivas.

176
 Cuadro 5.2
Rentabilidad de los activos, 1975-1981
(Valores acumulados)

1975 1977 1978 1979 1980 1981

Valor acumulado de 1 peso invertido a la
rentabilidad implícita del índice general
de Precios Reales de Acciones 1.00 2 468 4 092 5 721 8 233 5 672

Valor acumulado de 1 peso de deuda

capitalizada a la tasa de interés real
del peso en el corto plazo 1.00 2 609 3 708 4 384 4 969 6 936
Fuente: Hacbelte y Lüders (1992).

La primera etapa del proceso de reformas económicas culminó

en 1982, con la crisis de la deuda externa. La suspensión del flujo de
capitales y la brusca alza de la tasa de interés internacional gatillaron
una crisis que se venía gestando en un ambiente económico de extrema
vulnerabilidad: exceso de gasto interno, disminución del ahorro nacio­
nal y fuerte desequilibrio externo, todo lo cual se expresaba en un
endeudamiento de los agentes privados equivalente al 70% del PIB, un
35% del mismo contraído con acreedores externos (Arellano, 1983).
Los resultados de la primera etapa del proceso de privatizaciones
fueron así una respuesta clara tanto a la inmadurez del sector privado
nacional como al afán rentista prevaleciente entre los grupos econó­
micos en ese momento, en un período de transición hacia una economía
de libre mercado. Ni el proceso en sí mismo, ni el clima económico que
primó entre 1977 y 1981 -en términos de crecimiento en la demanda y
flujo de capitales externos, que se elevaron desde un 5% a un 15% del
PIB- fueron suficientes para incentivar una alta tasa de inversión.
Para intentar comprender estos resultados, cabe considerar el
hecho de que entre los empresarios pudo haber predominado la per­
cepción de vulnerabilidad de los derechos de propiedad a que habían
estado expuestos pocos años antes. Entonces, para minimizar el ries­
go, maximizaron la obtención de ganancias en el corto plazo. Su
comportamiento también fue alentado por la fragilidad institucional,
sobre todo en los mercados financiero y de capitales, permitiéndoles
obtener ganancias rápidas con la especulación de activos financieros

177
e inmuebles. Por último, ambos fenómenos se unieron a un inadecua­
do manejo de la política macroeconómica.
En este período, de fuerte impulso al libre mercado, resulta
también paradójico que el comportamiento de la empresa pública
fuera más eficiente que el de la empresa privada. El cambio en el
contexto institucional perm itió a la primera aumentar
significativamente su grado de eficiencia, maximizar utilidades,
autofinanciarse y modernizar su gestión administrativa (Hachette y
Lüders, 1992), enfrentando la crisis de 1982-83 sin problemas finan­
cieros. Por el contrario, los grupos económicos y bancos privatizados
optaron por ganancias de corto plazo y un manejo especulativo, de­
bilitando su posición financiera y su capacidad para enfrentar la crisis
internacional desatada en 1982. El Estado debió intervenirlos para
evitar su quiebra.
En síntesis, el liderazgo económico del sector privado en el perío­
do 1974-81 se cierra con una tasa de crecimiento promedio anual de
solo un 3%, un coeficiente de inversión más bajo que el histórico, una
caída del PIB de 14% en 1982, el colapso del ahorro nacional y una
exposición a quiebras generalizadas de las empresas privatizadas.

2. El dirigismo de Estado y la segunda etapa de

privatizaciones en Chile, 1986-89
Para fortalecer al sector privado y ayudarlo a retomar el liderazgo
en el proceso de crecimiento económico, el gobierno militar diseñó una
nueva estrategia a partir de 1985: modificó el modelo de libre mercado,
tal cual había sido materializado por las autoridades económicas precrisis
de la deuda externa. Surgió una conducta de mayor intervención, refleja­
da en un conjunto de incentivos destinados al sector privado, incluidos
aquéllos específicamente orientados a atraer capital a sectores de servi­
cios básicos de infraestructura y de exportación. A ello se sumó la
regulación y supervisión prudencial del sistema financiero y de las admi­
nistradoras de fondos de pensiones (AFP), un mayor control en el comercio
(se aumentaron temporalmente las tasas arancelarias) y en el mercado
de capitales. También el Estado recapitalizó el sector privado, haciéndo­
se cargo de sus deudas y otorgando subsidios; enormes cantidades de

178
recursos fueron así transferidos entre 1983 y 1987 (véase Arellano y
Marfán, 1986; Arellano, 1988). Finalmente, el Estado intervino directa­
mente en la acumulación de capital, a través de fuertes inversiones en
infraestructura.
Fue en este contexto que se concibió una nueva etapa de
privatizaciones (véase al respecto Marcel, 1989; Hachette y Lüders,
1992; Sáez, 1993), la que involucró el traspaso de propiedad de empre­
sas y bancos intervenidos durante la crisis de 1982 y 1983, y de
empresas de servicio público hasta ese momento monopolios estata­
les. De acuerdo con las estimaciones de Larroulet (1994), en 1985 el
tamaño del Estado llegó a ser uno de los más altos de la historia, sólo
comparable con el del período 1971-73 del gobierno de la Unidad Po­
pular. El valor agregado generado por este conjunto de empresas
correspondía a cerca de un 26% del PIB, concentrándose en los secto­
res de comunicaciones, minería, energía, financiero e industrial.
Desde el ángulo del proceso de acumulación, la política adopta­
da en este período permitió capitalizar las empresas, reestructurarlas y
asignarlas a nuevos dueños. A diferencia de la primera ronda de
privatizaciones de los años setenta, las empresas se traspasaron a tra­
vés de variados mecanismos, en el caso de las más importantes dirigidos
a obtener una mayor difusión de la propiedad.3 Marcel (1989) y Sáez
(1993) destacan entre éstos la venta a trabajadores -el llamado “ capita­
lismo laboral”- y las ventas de paquetes no controladores en la Bolsa
de Comercio, y su simple licitación, en el caso de las más pequeñas. En
los bancos de Chile y Santiago y en dos AFP, las mayores empresas
privadas en sus respectivos rubros, el mecanismo de privatización se
denominó “ capitalismo popular” (Hachette y Lüders, 1992). Este con­
sistió en la venta directa y preferencial de acciones -a su valor libro- a
pequeños inversionistas nacionales, funcionarios del sector público y
miembros de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, la falta de difusión del
mecanismo y de un claro y transparente marco institucional para en­
cauzar este proceso, permitió que autoridades cercanas a las decisiones
y las operaciones privatizadoras (incluyendo a oficiales del Ejército y

3 En este primer grupo se ubican ENDESA, CHILECTRA, SOQUIMICH y IANSA, por citar los casos más
paradigmáticos dominantes en sus respectivos sectores.

179
ejecutivos de empresas públicas) utilizaran información preferencial para
comprar paquetes mayoritarios de acciones y controlar estas empresas.
El proceso de privatización no fue un fenómeno aislado. Junto
con las políticas ya señaladas, fue acompañado por instrumentos de
estímulo a la acumulación de capital, destacando entre ellos: la refor­
ma tributaria de 1984, los incentivos a la inversión extranjera, la
autorización a las AFP para participar en la oferta pública de bonos y
acciones de empresas y una política de promoción de exportaciones.
En este contexto, el conjunto de políticas anexas al proceso de
privatizaciones fue indispensable para que la respuesta del
empresariado no tuviera el grado de fracaso de la etapa anterior
(Moguillansky, 1999).
Como una política específica para fomentar el ahorro de las
empresas y la inversión, en 1984 el gobierno efectuó una reforma
tributaria que contempló cambios en los impuestos que gravan las
rentas de personas naturales y jurídicas (Marfán, 1984). Respecto de
las empresas, fueron tres las modificaciones que condujeron a impor­
tantes incentivos a la reinversión de utilidades:
• Eliminación gradual del Impuesto Adicional de 40% que afec­
taba a las utilidades de las sociedades anónimas: 10 puntos
porcentuales en 1984,15 puntos en 1985 y los restantes en 1986.
• Exención a las sociedades de responsabilidad limitada de de­
clarar en el Impuesto Global Complementario sus utilidades
retenidas.
• Unificación del Impuesto de Primera Categoría (de 10% enton­
ces y 15% en la actualidad) con el Impuesto a la Renta.
Con la disminución del impuesto a las utilidades retenidas, el
gobierno pretendía incentivar el ahorro, y en general, con los menores
impuestos, hacer rentable un mayor número de proyectos de inver­
sión financiados con ahorros de las empresas.
Como el país atravesaba una etapa de escasa liquidez y una frac­
ción importante del ahorro interno era destinada al servicio de la deuda
externa, el gobierno militar creó instrumentos que incentivaron la par­
ticipación de capital extranjero en la propiedad de las empresas. El
más importante de ellos fue el programa de capitalización de deuda en

180
virtud del Capítulo XIX del Compendio de Normas de Cambios Inter­
nacionales. Con arreglo a éste, entre 1985 y fines de 1989 se habrían
transado pagarés equivalentes a 3 161 millones de dólares, equivalen­
tes al 80% de la inversión extranjera de entonces. De acuerdo con
Ffrench-Davis (1990), mediante este instrumento los acreedores o
inversionistas habrían obtenido una ganancia o renta económica de 870
millones de dólares en los cuatro años señalados.
Las inversiones de las AFP en acciones de empresas vendidas
por el Estado y en empresas públicas estratégicas desempeñaron un
muy importante papel en el proceso de acumulación de esta segunda
fase privatizadora. La venta de las empresas requería un enorme volu­
men de recursos, que estaban a disposición de las AFP, pudiendo además
con su participación respaldar la intervención de inversionistas extran­
jeros en la compra de las empresas. Para posibilitar este proceso, a partir
de 1986 los fondos de pensiones fueron autorizados a invertir en instru­
mentos de oferta pública de empresas (bonos y acciones), previamente
aprobados por la Comisión Clasificadora de Riesgos. Los requisitos
mínimos para ser clasificadas fueron: disponibilidad de estados finan­
cieros durante los últimos tres años, con resultados positivos en al menos
los dos últimos; nivel de cobertura de gastos financieros y una adecua­
da liquidez e inexistencia de cambios que pudieran provocar efectos
positivos o negativos en aspectos sustanciales de la empresa. La partici­
pación de las AFP en el mercado de capitales dio también un fuerte
impulso a la Bolsa de Comercio y contribuyó al financiamiento y la
viabilidad de grandes proyectos de inversión (Arrau, 1994).
Además, las autoridades económicas mantuvieron una clara
política cambiaría orientada a estimular el desarrollo exportador, fa­
cilitada por la gran escasez de financiamiento externo privado. El tipo
de cambio persistió alto entre 1985 y 1989 (véase al respecto CEPAL,
Estudio Económico para América Latina y el Caribe, números de 1982 a
1989), pero también se aplicaron diversos otros incentivos, algunos
generales para las exportaciones y otros más específicos para bienes
no tradicionales. Así, los montos otorgados por concepto del instru­
mento denominado “ Reintegro Simplificado de Impuestos a las
Exportaciones Menores” crecieron sistemáticamente desde 1985. Los
principales beneficiados por estos incentivos fueron las pequeñas y

181
medianas empresas interesadas en orientar su oferta hacia nichos de
exportación. En el caso del pago diferido de derechos de aduana y del
crédito fiscal para bienes de capital importados, el monto anual des­
embolsado fue en 1988 de 119 millones de dólares, y hacia 1991
-cuando se lo aplicó al 82.5% de las importaciones de aquéllos-, se
había elevado a 179 millones de dólares. A su vez, por concepto de
devolución de gravámenes aduaneros efectivamente pagados por
insumos importados, las empresas exportadoras recuperaron anual­
mente más de 30 millones de dólares (véase Moguillansky, 1999).
En este período se inició también el proceso de venta de las
grandes empresas de servicio público de los sectores de electricidad y
telecomunicaciones, que venían sufriendo transformaciones desde
1982, cuando las autoridades gubernamentales decidieron crear las
condiciones para su privatización.
La acción estatal para motivar una respuesta positiva de parte
de los agentes privados fue fundamental. En primer lugar, se adoptó
un nuevo criterio dé gestión de la empresa pública, el que fue orienta­
do a la maximización de utilidades y al autofinanciamiento, criterios
que históricamente habían sido subordinados a los de distribución de
ingresos o de estabilización, o a ambos. Además, se crearon incentivos
legales específicos para estimular la inversión privada, entre ellos una
rentabilidad mínima de 10% asegurada sobre la expansión de los acti­
vos fijos en las tarifas reguladas tanto del sector eléctrico como de
telecomunicaciones.
En segundo lugar, se procedió a formar los equipos técnicos que
consolidaron la administración de las empresas y que en algunos ca­
sos mantuvieron su continuidad aun después del traspaso de aquéllas
al sector privado. Finalmente, se establecieron criterios para dividir
las principales empresas estatales en sociedades más pequeñas en
función de las características del servicio y localidad geográfica en
que operaban, para diversificar su propiedad y crear competencia en
los mercados (véase Moguillansky, 1999).
Este conjunto de antecedentes es clave para entender la respues­
ta de los nuevos actores económicos durante la segunda etapa
privatizadora de empresas en Chile. Un primer resultado de relevancia

182
fue la conformación de los actuales grupos económicos, la mayoría de los
cuales surgió como tales precisamente a partir del proceso de
reprivatización. Otros fueron beneficiados por éste, al permitir su forta­
lecimiento en sectores relacionados con sus áreas de negocios. Finalmente,
están aquéllos creados al amparo de las privatizaciones de las empresas
monopólicas del Estado.
Los incentivos gubernamentales también fueron aprovecha­
dos por inversionistas extranjeros, quienes a través de filiales de
transnacionales (minería) o en alianzas con capitalistas nacionales
(resto de los sectores productivos) participaron entre 1986 y 1989
en las licitaciones de empresas, dando un importante impulso a su
expansión. Estas asociaciones se orientaron hacia sectores que lle­
garían a ser líderes en el crecimiento económico chileno y también
los más dinámicos en materia de inversión (agroindustria, papel y
celulosa, pesquero). Llegada la etapa de madurez, la alianza con
capitales transnacionales permitió a grupos económicos naciona­
les constituir filiales en grandes mercados, preferentemente
regionales.
A diferencia del resto de América Latina, tanto la propiedad
como la gestión de las empresas de servicios públicos fue principal­
mente controlada por accionistas nacionales, siendo el grupo
australiano Bond y posteriormente Telefónica de España el único caso
de participación extranjera mayoritaria desde un comienzo. Ello se
explica porque Chile fue pionero en América Latina en la privatización
de empresas de servicios básicos, estos mercados no eran atractivos
para los operadores internacionales en ese momento, y porque el pro­
ceso ocurrió durante un período de relativa iliquidez en el mercado
financiero internacional.
En esta etapa, la estrategia de crecimiento de los grupos econó­
micos estuvo dominada por la diversificación sectorial, y sólo en
algunos casos se estableció una articulación de mayor complejidad en
la producción de bienes a lo largo de cadenas industriales
(agroindustriales, pesqueras y forestales). Se privilegió el control de
nuevos sectores cuya alta rentabilidad -al menos en el mediano pla­
zo- estaba asegurada por los incentivos gubernamentales.

183
 Las principales áreas de negocios abarcaron: fabricación de pro­
ductos metálicos de cobre, hierro, acero y aluminio dentro de las
industrias metálicas básicas; vinos, cerveza, agua mineral, conservas,
frutas y hortalizas secas o congeladas, azúcar, jugos, en la agroindustria;
harina de pescado, congelados, conservas de pescados y mariscos en
las industrias pesqueras; bosques, aserraderos, fabricación de pane­
les y aglomerados de madera, industria de la celulosa, industrias de
papeles y cartones, envases impresos, entre las actividades relaciona­
das con el sector forestal.
La orientación de estos productos a los mercados externos fue
alentada por un tipo de cambio alto y por los instrumentos de promo­
ción de exportaciones, lo que incluso llevó a los grupos económicos a
participar tempranamente en el desarrollo y la gestión portuarias; de
este modo, la presencia privada en este sector se dio mucho antes de
iniciarse el estudio legislativo para la privatización de la Empresa
Portuaria del Estado.
Los incentivos otorgados durante la privatización de las empre­
sas eléctricas y de telecomunicaciones, sumados a las altas
rentabilidades generadas posteriormente por sus empresas, estimula­
ron también a los grupos económicos nacionales a participar en la
propiedad de esos sectores. En el área de la energía, éstos intervinie­
ron en la distribución de petróleo y gas, junto a su simultánea
participación como accionistas mayoritarios de bancos, compañías de
seguros y de leasing, sociedades de inversiones, fondos mutuos y AFP.
En el gráfico 5.2 se observa la formación bruta de capital fijo
desglosada en maquinarias y equipos, obras de ingeniería -construc­
ciones viales, de riego, diques y otras obras de infraestructura- y
construcción residencial.

184
 Gráfico 5.2
Formación bruta de capital fijo en maquinaria y equipos,
construcción residencial y obras de ingeniería, 1960-1999
(Porcentaje sobre el P IB US$ constantes de 1980)

Sin embargo, mientras la inversión habitacional guarda una es­

trecha correlación con el ciclo de crecimiento económico, el
movimiento de las otras dos series va más allá de las características
del ciclo. Tanto entre 1974-82 como desde 1986 a 1989 -período cu­
bierto por las dos etapas de privatizaciones- las obras de ingeniería
estuvieron a cargo del sector público, y sólo en la década de los 90 el
sector privado participó en éstas. En el caso específico de las centra­
les hidroeléctricas, las inversiones efectuadas entonces fueron
proyectadas por la empresa pública -aun cuando se estaba desarro­
llando el proceso de privatización-, y su financiamiento fue otorgado
por el Banco Mundial y obtenido por el Estado. Por lo tanto, parte
importante de la recuperación de la inversión en el segundo quinque­
nio de los años ochenta debe ser atribuido al Estado.

185
 Entre 1976 y 1981, se produce una recuperación y aceleración
de la inversión en maquinaria y equipos, inducida para la moderni­
zación productiva en actividades procesadoras de recursos naturales
y su inserción en nuevos mercados externos. Este proceso fue inte­
rrumpido por la crisis de la deuda externa y retomado desde 1986
bajo el impulso de las políticas destinadas al fortalecimiento del
sector privado.
En el segundo quinquenio de los 80, la institucionalidad finan­
ciera penalizó las ganancias de corto plazo y especulativas, mientras
que la política macroeconómica, la estabilización y los precios relati­
vos favorecieron la formación de capital, posibilitando que hacia 1989
ésta recuperase el valor promedio de los años sesenta. En este senti­
do, las privatizaciones de servicios básicos -tales como electricidad y
telecomunicaciones- ensancharon las oportunidades para mayores
inversiones futuras en áreas de infraestructura.

3. La década de los 90: consolidación de los actores

privados y debilidades del modelo de crecimiento
Durante los gobiernos de la Concertación, el modelo de cre­
cimiento basado en la producción y exportación de productos
procesados a partir de recursos naturales se consolida, pero, para­
dójicamente, en un ambiente que hasta finales de los años noventa
resulta cada vez más liberal. La incertidumbre generada en el am­
biente empresarial al asumir el primer gobierno democrático fue
aplacada por el Presidente Aylwin mediante su compromiso de
mantener la institucionalidad vigente y no modificar las princi­
pales reglas del juego materializadas durante el régimen militar.
Así, los consensos políticos también se transfirieron al plano eco­
nómico.
Ello permitió que los proyectos de inversión nacionales y ex­
tranjeros que venían estudiándose desde fines de los años ochenta
comenzaran a ser ejecutados, pese a que muchos de los incentivos
(transferencias de activos del sector público al privado, Capítulo XIX,
tipo de cambio elevado, créditos subsidiados, incentivos a las exporta­
ciones) fueron siendo eliminados. En el gráfico 5.3 es posible observar

186
el fuerte aumento verificado desde 1990 en la materialización de la
inversión extranjera en Chile, inicialmente concentrado en minería e
industria: el 57% de la inversión extranjera del primer quinquenio de
la década de 1990 se orientó al primer sector.
Secundariamente, también se expandió la inversión industrial,
donde capitales nacionales y extranjeros contribuyen a la moderniza­
ción y al posicionamiento de las empresas en los mercados interno e
internacional: un 16% de la inversión extranjera se orientó a los sec­
tores forestal, de papel y celulosa, alimentos, bebidas y pesca. Más
adelante, se desarrollan las inversiones en los sectores de telecomuni­
caciones y electricidad privatizados, cuyo elevado dinamismo fue
estimulado por una alta rentabilidad asegurada por el marco institu­
cional en que operan, por la competencia e incorporación de nuevos
agentes al mercado -sobre todo en telecomunicaciones- y por el fuer­
te crecimiento en el ingreso nacional registrado en este período.
Gráfico 5.3
Flujos de inversión extranjera directa, 1980-2000
(Millones de dólares)

Fuente: CEPAL, Centro de Información de la Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales de la División de Desarrollo
Productivo y Empresarial, sobre la base de información proporcionada por el Fondo Monetario Internacional.

187
 Consolidado el marco institucional poscrisis de la deuda exter­
na, la estrategia de crecimiento se concentró en mantener los
equilibrios internos y externos en el mediano plazo, esto es, reduc­
ción de la tasa de inflación en un contexto de relativamente alto
crecimiento y plena ocupación de los factores, con un déficit sosteni­
ble en la balanza externa (véase Zahler, 1998).
Para minimizar la volatilidad proveniente del contexto finan­
ciero internacional, se estableció una política expresa de control de
los flujos de capitales de corto plazo y regulación del mercado de divi­
sas, que pretendía evitar el desalineamiento del tipo de cambio real
respecto de su tendencia de mediano plazo. El instrumento utilizado
para ello fue el encaje no remunerado sobre los créditos externos. En
materia de política cambiaria, el gobierno continuó empleando la pa­
ridad móvil utilizada desde 1984, con una “ banda” que se ampliaba o
reducía en función del manejo de la política monetaria y cambiaría, y
se vinculaba a una “ canasta” de monedas y a la relación entre la infla­
ción interna y la internacional.
Después de crecer durante el segundo quinquenio de los años
ochenta a tasas superiores al 16% anual y retornar a fines de ese dece­
nio al ritmo de los sesenta, entre 1990 y 1995 continuó el crecimiento
del coeficiente de formación bruta en capital fijo (véase gráfico 5.4),
situándose en un nivel récord en la historia nacional. Así, cuando se
desencadenó la “ crisis del Tequila” -en contraposición con lo ocurrido
en 1982-, los balances macroeconômicos fundamentales se encontra­
ban en rangos sustentables, por lo que la reducción de los flujos de
capitales no indujo a un ajuste posterior del gasto. Hubo una reversión
temporal de los flujos de capitales externos de corto plazo, pero ésta no
incidió en la inversión: la de origen extranjero mantuvo su ritmo ascen­
dente, y no fue obstaculizado el financiamiento de los grandes proyectos.
Entre los factores microeconómicos, el aumento en la capaci­
dad de financiamiento de los grandes proyectos de inversión (en su
casi totalidad con una elevada participación de componente externo,
ya sea como aportes de capital o como endeudamiento)4 abarató el

4 Cabe destacar, no obstante, que el déficit en cuenta comente en 1990-95 promedió sólo 2.5% del PIB y la
tasa de ahorro nacional fue de 22%. Esto es, financió el 90% de la formación de capital (véase Ffrench-
Davis, 2001, cap. IX).

188
costo del capital; facilitó la incorporación de nuevas tecnologías; ayu­
dó en el desarrollo de la capacidad empresarial, y generó el acceso de
nuevos mercados y nuevas oportunidades de hacer negocios.
Sin embargo, la evolución de la economía chilena comenzó a
presentar signos de debilidad en el segundo quinquenio de la década,
evidentes al momento de enfrentar la crisis asiática. A diferencia del
shock del Tequila, esta vez la inversión cayó un 17% en 1999 y se es­
tancó el 2000. La contracción de la demanda en los países asiáticos
-importantes socios comerciales chilenos- y la caída en los precios de
los principales productos de exportación golpearon fuertemente a las
empresas ligadas a este sector. Pero también este episodio fue acom­
pañado de una política de ajuste en el gasto, seguida por una fuerte
recesión en el nivel de actividad económica. El impacto negativo de
este fenómeno sobre la inversión durante crisis anteriores ha sido com­
probado por Agosin (1998) para los períodos 1975-79 y 1982-85 en Chile,
y por Ffrench-Davis (1999, caps. H y VI) para el resto de la región.
Gráfico 5.4
Crecimiento de la formación bruta de capital fijo y del PIB, 1975-1999
(Variación porcentual anual)

189
 No obstante, en la más reciente crisis de la economía chilena
también actúo un fenómeno de carácter estructural, no asociado al
“ estancamiento de las reformas económicas” , sino a la orientación
estratégica del modelo de crecimiento y a la culminación de un proce­
so de inversión muy intenso en recursos naturales -insostenible con
igual fuerza desde este decenio.
En Chile -en mayor medida que en el resto de la región-, las
reformas económicas “ de primera generación” se han consolidado, y
en lo esencial sólo resta hacerles ajustes. Por ejemplo, algunos econo­
mistas demandan una mayor liberalización de la cuenta de capitales,
aspecto que es apoyado por las autoridades de gobierno, pero otros
defienden lo contrario en aras de una mayor y mejor estabilidad
macroeconómica (al respecto, véase Ffrench-Davis, 2001, caps. I y IX;
Le Fort y Lehman, 2000; y Zahler, 1998). También se critican orienta­
ciones reformistas en materia de legislación laboral, como el proyecto
que buscaba instaurar la negociación colectiva entre empresas, y
tributaria -caso de la iniciativa gubernamental para reducir la eva­
sión impositiva. Como en el resto de países latinoamericanos, también
quedan pendientes profundas reformas de carácter social -salud, edu­
cación, justicia, legislación indígena-, hacia las cuales debiera
evolucionar toda sociedad en desarrollo. Pero, en definitiva, las refor­
mas económicas de primera generación ya ocurrieron.
En cambio, no se ha realizado un esfuerzo orientado a adaptar
la estrategia de crecimiento a los cambios en los condicionantes ex­
ternos, frente a los cuales el modelo económico comenzó a evidenciar
importantes debilidades:
a) Las inversiones se concentraron en pocos sectores produc­
tivos de exportación: en pesca y fruticultura, en las cadenas
agroindustriales y forestales (en este último caso, papel y celulosa),
en minería (cuya inversión creció como en ningún otro país de la re­
gión) y en la producción de insumos destinados a la construcción (tanto
inmobiliaria como de infraestructura). La mayor debilidad de este
patrón de crecimiento se asocia al hecho de que, salvo algunas excep­
ciones, el desarrollo exportador chileno no pudo entrar en una etapa
de diversificación productiva y de incorporación de mayor valor agre­
gado (véase el cuadro 5.3), lo que en su momento se llamó “ la segunda

190
fase exportadora” . Así, una importante fracción de las exportaciones
(70% en 1999) se concentra en recursos naturales y en commodities,
expuestos a una fuerte volatilidad en los precios y a la saturación de
mercados externos.
b) En los países desarrollados y también en los asiáticos, el
permanente avance tecnológico y la creación y diversificación pro­
ductiva permiten reasignar el capital rápidamente hacia nuevos
negocios. En Chile, por el contrario, la adaptación tecnológica es len­
ta, y esto quedó demostrado en su escasa incorporación de tecnología
de la información. A pesar de un fuerte desarrollo en áreas de gestión
y de tecnología de procesos,5 el empresariado de estos sectores más
dinámicos no ha sido capaz de acceder a saltos tecnológicos, aplican­
do sistemas más complejos a nuevos productos, para retroalimentar
su estrategia de crecimiento futura.
c) Chile invierte apenas un 0.7% del PIB en Investigación y
Desarrollo, en tanto que los países asiáticos llegan al 2% y los desa­
rrollados al 3% del PIB. Mientras se ha promovido un papel subsidiario
del Estado en materia productiva, el sector privado no se ha esforzado
por revertir la participación del sector público en el financiamiento
de la ciencia, la innovación y el desarrollo tecnológico. De este modo,
cerca del 75% del financiamiento sigue proviniendo del Estado.
d) Producto de los avances en la gestión y de un intenso apro­
vechamiento de las oportunidades brindadas por el entorno regional
ya iniciada la década del 90, los empresarios chilenos trasladaron par­
te de su capital hacia mercados cuya inmadurez aseguraba grandes
ganancias con mejoras de gestión. Según estadísticas del Comité de
Inversiones Extranjeras, entre 1990 y 1997 se exportó capital por
13 636 millones de dólares6. Este proceso fue acompañado por una
expansión intraregional no solo en los sectores eléctrico y de teleco­
municaciones -donde los chilenos dominaban con su experiencia
gracias a las privatizaciones tempranas-, sino que también en el área

5 El caso que mejor ejemplifica ello es la exportación de fruta fresca.

6 Según la Cámara de Comercio de Santiago, la cifra habría bordeado los 20 000 millones de dólares. Ver al
respecto, Moguillansky (1999, cuadro anexo A-6).

191
financiera (AFP e ISAPRES) y en rubros como el forestal y el
agroindustrial. Esta expansión enfrentó la competencia de nuevos
actores (filiales de transnacionales estadounidenses, españolas y ja­
ponesas en sectores que se volvieron dinámicos a nivel regional y
mundial), proceso del cual salieron como perdedores, debiendo ven­
der las filia les creadas en Latinoam érica a las empresas
transnacionales.

4. Conclusiones y lecciones de política

Chile se enfrenta al nuevo milenio con una pérdida en el dina­
mismo del crecimiento. ¿Podría una nueva etapa de privatizaciones
contribuir a reactivar la acumulación de capital y a generar un nuevo
círculo virtuoso de crecimiento? Para encontrar una respuesta a esta
interrogante, se efectuó una revisión del contexto histórico en que se
desarrollaron las dos etapas de privatizaciones previas y de los resul­
tados obtenidos en éstas.
El estudio muestra que la primera etapa de privatizaciones no
condujo a resultados positivos en términos de inversión. Los empresa­
rios relacionados con las empresas y bancos privatizados prefirieron
orientar sus recursos a la compra de activos y a las ganancias de corto
plazo. Su respuesta se asoció a la incertidumbre suscitada por el con­
junto de cambios institucionales para hacer frente a la inestabilidad
económica y promover la economía de libre mercado. También incidió
el hecho de que los empresarios son sensibles a la historia, pudiendo
haber predominado en su memoria la vulnerabilidad de los derechos
de propiedad a la que pocos años antes habían estado expuestos. Su
comportamiento fue además alentado por la fragilidad institucional -
sobre todo en el mercado financiero-, lo que les permitió obtener
ganancias rápidas con la especulación de activos financieros y de
inmuebles. A todo lo anterior se unió un mal manejo de la política
macroeconómica, que generó un marco recesivo profundo entre 1974
y 1976, acompañado de altas tasas de interés, lo cual también contri­
buyó a desincentivar la formación bruta de capital. El dinámico
crecimiento exportador observado hasta 1979, decayó luego producto
del fuerte atraso cambiario, en una economía cada vez más endeuda­
da en divisas.

192
 Cuadro 5.3
Aspectos de su competitividad internacional en las importaciones mundiales, 1985-1998
1985 1990 1995 1998
I. Participación (%) en el mercado 0.23 0.29 0.32 0.32
Recursos naturales*' 0.41 0.76 1.03 1.06
M anufacturas basadas en recursos naturales" 0.61 0 .8 0 0.90 0.95
M anufacturas no basadas en recursos naturales" 0.02 0.03 0.05 0.04
- B a ja tecnología" 0.02 0.0 4 0 .0 6 0.06
- Tecnología mediana" 0.02 0.03 0.06 0.06
- A lta tecnología0 0.01 0.01 0.01 0.01
Otros8' 0.21 0.21 0.18 0.16

II. Estructura de las exportaciones 100.0 100.0 100.0 100.0

Recursos naturales" 41.3 42 .0 4 2 .4 4 1 .4
M anufacturas basadas en recursos naturales" 51.6 49.7 46.1 4 7 .4
M anufacturas no basadas en recursos naturales" 4.1 5.9 9.6 9.4
- B a ja tecnología" 1.0 2.3 3.0 3.3
- Tecnología mediana" 2.8 3.3 5.8 5.5
- A lta tecnología0 0.3 0.3 0.7 0.6
Otros8' 2.9 2 .4 1.9 1.8

III. 10 exportaciones principales

según contribución en 1998 " ¡/ 75.7 75.4 69.9 71.4
6 8 2 Cobre + 34.5 33.4 24.7 26.1
2 8 7 M inerales de m etales comunes
y sus concentrados + 11.3 10.0 12.7 11.7
0 5 7 Frutas y nueces (exc. nueces oleaginosas)
frescas o secas + 12.4 13.4 10.5 10.5
0 3 4 Pescado fresco (vivo o muerto)
refrigerado o congelado * + 1.5 4 .4 5.6 7.0
251 Pulpa y desperdicios de papel + 4.1 3.5 6.1 4.2
112 Bebidas alcohólicas + 0.3 0.7 1.6 3.3
081 Piensos para animales
(excepto cereales sin moles) - 5.8 4.1 3.7 2.8
2 4 8 M adera trabajada simplemente y
traviesas para vías férreas + 1.7 2.5 2.2 2.8
5 1 2 A lcoholes, fenoles, fenoles-alcoholes
y sus derivados + 0.1 0.9 1.2 1.5
281 M ineral de hierro y sus concentrados - 3.9 2.5 1.6 1.5
Fuente: Extraído de L a inversión extranjera en América Latina y el Caribe, Informe 2000, CEPAL, sobre la base del programa
computacional Análisis de la Competitividad de los Países (World 2000) de la CEPAL. Grupos de bienes basados en la Clasificación
Uniforme de Comercio Internacional (CUCI Rev.2).
a/ Contiene 45 productos básicos de procesamiento sencillo, incluye concentrados.
b/ Contiene 65 elementos: 35 grupos agropecuarios/forestales y 30 otras -mayormente metales (excepto acero-, productos petroleros,
cemento, vidrio, etc.).
d Contiene 120 grupos que representan la suma d e d + * + r .
d/Contiene 44 elementos: 20 grupos del cluster textilero-prcndas de vestir, mas 24 otros (productos de papel, vidrio y acero, joyas),
e/ Contiene 58 elementos: 5 grupos de la industria automotriz, 22 de la industria de procesamiento y 31 de la industria de ingeniería,
f/Contiene 18 elementos: 11 grupos del cluster electrónica mas 7 otros productos farmacéuticos, turbinas, aviones, instrumentos),
g/ Contiene 9 grupos no clasificados (mayormente de la sección 9).
h/Grupos que corresponden (*) a los 50 más dinámicos en las importaciones mundiales, 1985-1998.
i/ Grupos donde se gana (+) o se pierde (-) participación de mercado en las importaciones mundiales, 1985*1998.

193
 La segunda etapa de privatizaciones -entre 1985 y 1989- se dio
en un contexto de fuerte intervencionismo del Estado, caracterizado
por un claro apoyo al fortalecimiento del sector privado y por la gene­
ración de estímulos a la capitalización en sectores procesadores de
recursos naturales, a la orientación exportadora y a la asignación de
capital privado hacia sectores de servicios básicos de infraestructura.
Las privatizaciones fueron claves en la reestructuración de los grupos
económicos, en su fortalecimiento, en la modernización productiva y
en el incremento de la competitividad. La respuesta fue positiva, per­
mitiendo la consolidación del modelo a lo largo del primer quinquenio
de los noventa.
Sin embargo, simultáneamente al agotamiento del impulso ge­
nerado por el conjunto de políticas orientadas a hacer del sector
privado el líder del crecimiento, el entorno mundial y regional fue
cambiando. ¿Qué es lo que ha cambiado para Chile? En primer lugar,
se ha debilitado la fortaleza de los grupos económicos chilenos a nivel
externo y local: hacia fines de los 90, éstos fueron perdiendo el predo­
minio regional que parecían haber ganado y han continuado siendo
desplazados de las nuevas actividades donde incursionaron. Ello ha
creado un desánimo en el empresariado local, profundizado por la
recesión de 1999 y su lenta recuperación posterior.
También fue cambiando la orientación de los capitales
transnacionales en Chile, desde los sectores productivos -donde incor­
poraron tecnologías, capital y conocimientos- hacia los de servicios. El
balance de ello en términos de comercio exterior no es claro, porque en
general los servicios -eléctrico, sanitario, telecomunicaciones y conce­
siones viales- se han orientado al abastecimiento del mercado local.
Ciertamente, esta reorientación del capital transnacional contribuye a
elevar la competitividad, siempre y cuando nuevas actividades -aún no
desarrolladas en Chile- se orienten al mercado mundial.
Asimismo, respecto de lo que fue la década del 90, se ha modifica­
do el grado de liquidez del sistema financiero internacional, dificultando
la obtención de financiamiento para grandes proyectos de inversión. Fren­
te a ello, las autoridades gubernamentales han impulsado una mayor
liberalización del mercado de capitales, para hacerlo más atractivo al
capital de riesgo. Pero esto enfrenta la economía a dos problemas: al

194
impacto negativo de la volatilidad financiera sobre la inversion y el creci­
miento, y a la necesidad de que surjan nuevos proyectos de inversion.
Chile no ha desacelerado su crecimiento porque las reformas
económicas o las privatizaciones fueran insuficientes, sino porque los
empresarios y las autoridades gubernamentales no han sabido enfren­
tar las nuevas condiciones del mercado mundial. Las actividades
productivas quedaron concentradas en mercados que han perdido di­
namismo en el comercio internacional. El proceso de inversión y
exportaciones dejó de retroalimentarse porque no ha madurado una
fase de exportaciones de productos o servicios de mayor valor agrega­
do y mayor incorporación tecnológica, y porque el país ha carecido de
una visión estratégica de largo plazo para impulsarlo. Por parte del
Estado, prevalece el temor a diseñar nuevos incentivos que reorien­
ten a las inversiones, y por parte de los empresarios, a la diversificación
y a los avances tecnológicos.
Dado lo anterior, el contexto en que continuarán efectuándose
las privatizaciones de empresas públicas en Chile es totalmente dife­
rente al de los dos períodos precedentes. Su capacidad para
retroalimentar un proceso de inversión y crecimiento es también infe­
rior. Varias razones justifican esta afirmación.
En primer lugar, lo que queda por privatizar en Chile es muy
poco, aun cuando la participación del valor agregado generado por las
empresas públicas en el PIB sigue siendo bastante significativa (cerca
del 9% del Producto, según estimaciones de Hachette, 1999). Esta
participación corresponde básicamente a CODELCO, la mayor
exportadora mundial de cobre. Le siguen en importancia ENAP, que
posee algunos yacimientos a nivel local y regional de petróleo y gas,
pero cuyo negocio principal en Chile es la refinería de petróleo y su
papel es el de regulador del precio en el mercado nacional; ENAMI,
que posee refinerías de cobre y otros minerales metálicos y que pro­
cesa la producción de la pequeña minería, otorgando subsidios al
sector; y el Banco del Estado, la única empresa financiera del sector
público, aparte del Banco Central. El resto lo constituyen sociedades
pequeñas, las principales de ellas ligadas al sector de infraestructura:
empresas sanitarias, en pleno proceso de privatización después que
en 1997 se modificase su marco regulador (ver Moguillansky, 1999);

195
las concesiones portuarias, instauradas una vez que se reformó a la
Empresa Portuaria del Estado (EMPORCHI), dividiéndosela en va­
rias sociedades para permitir la competencia privada; las concesiones
viales, muy dinámicas hasta antes de la crisis asiática, y finalmente
las empresas de Correos y de Ferrocarriles del Estado.
En segundo lugar, en los sectores donde operan las principales
empresas públicas, como CODELCO, ENAP y Banco del Estado, la in­
versión extranjera y nacional fue muy importante hasta finales de los
90, pero su dinamismo futuro depende de la evolución determinada
por las características propias de los mercados respectivos.
CODELCO está inserta en un mercado donde ya antes de la cri­
sis asiática se pronosticaba una sobreoferta considerable en la
producción mundial, lo cual indujo a posponer los grandes proyectos
de inversión para mediados de la actual década, y una nueva ola de
megaproyectos no se espera sino hasta el segundo quinquenio de ésta.
Además, desde el punto de vista del crecimiento sectorial, la
privatización de los actuales yacimientos de CODELCO no es relevan­
te: cuenta con un plan de expansión y de inversiones que a lo largo de
los últimos diez años ha venido siendo ejecutado eficazmente.
La privatización tampoco está ligada hoy a la falta de inversio­
nes en el sector petrolero. A l igual que CODELCO, la ENAP ha
mantenido un plan anual de inversiones, incluso en la exploración y
explotación de yacimientos fuera del país y en alianza con capitales
transnacionales. Dado que más del 90% del consumo de petróleo es
importado, el Estado mantiene la propiedad de esta empresa porque
ello le permite regular el precio de los combustibles.
Tampoco el sector financiero en Chile requiere la privatización
del Banco del Estado para su mayor dinamismo y competitividad.
Por el contrario, se encuentra en una fase de reestructuración y ace­
lerado proceso de concentración controlado por la banca
internacional. En los últimos años, los bancos extranjeros -sobre todo
españoles- rompieron el liderazgo tradicionalmente mantenido por
la banca nacional, elevando la participación extranjera en las colo­
caciones del sistema desde un 14% en 1995 a 45% en el 2000; el
Banco Santander-Central Hispano ocupa hoy el primer lugar en el

196
ranking bancario. Por su parte, los grupos económicos nacionales no
han estado ajenos al proceso de adquisiciones. Ejemplo de ello ha
sido el control por el grupo Luksic del Banco de Chile desde este
año. En este contexto, la privatización del Banco del Estado sería
apetecida por capitales nacionales y extranjeros, pero ello no altera­
ría el ya significativo dinamismo -en cuanto a crecimiento y
capitalización- sectorial.
Pero debemos rescatar las lecciones -sin repetir las políticas- del
pasado. La clave para reactivar el círculo virtuoso de inversión y creci­
miento es una nueva alianza entre el Estado y el sector privado, pero
esta vez en función de una estrategia consensuada en tomo a la genera­
ción de nuevas oportunidades de negocios, de capacitación laboral, de
reforma educacional y del diseño de incentivos para el desarrollo tec­
nológico. En el marco de un mejor entorno macroeconômico real, ello
requiere fortalecer a la economía frente a los shocks externos, desarro­
llar el segmento de largo plazo del mercado de capitales y contrarrestar
la volatilidad financiera internacional. Por otro lado, fortalecer y po­
tenciar el dinamismo del sector exportador -permitiendo el ingreso de
nuevos agentes al mercado extemo- supone evitar la caída sostenida
del tipo de cambio real, como ocurrió en la segunda mitad de los 90,
durante el período de más fuerte ingreso de capitales internacionales.
Una inserción en el mercado internacional basada en una ma­
yor innovación requiere también de un compromiso de largo plazo
público/privado para inducir la incorporación de la tecnología de la
información en la producción y el desarrollo de nuevos servicios, di­
fundir la biogenética y la biotecnología en el procesamiento de recursos
naturales, y materializar profundos cambios institucionales, esta vez
orientados a estrechar los vínculos entre la educación, la capacitación
y la empresa.

197
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200
 C a p ít u l o 6

La legislación laboral y el mercado del

trabajo: 1975-2000
Alejandra Mizala
Pilar Romaguera'

Introducción
La discusión acerca de la legislación laboral cobra gran vigor a
partir de los años ochenta. Surge primero en Europa, motivada por las
mayores tasas de desempleo observadas en gran parte de los países
europeos respecto de los Estados Unidos, y por la preocupación aso­
ciada a su normativa laboral más rígida o proteccionista. El interés
en el tema se extiende luego a otras regiones, desarrollándose diver­
sos estudios comparativos sobre legislación laboral y su potencial efecto
sobre el funcionamiento del mercado laboral.1 En América Latina, el
interés por un mejor funcionamiento de los mercados laborales se
vincula inicialmente a los costos sociales de la crisis macroeconómica
de los años ochenta, y luego a su creciente integración a los mercados
internacionales y los efectos de la competencia en actividades tradi­
cionales e intensivas en mano de obra; ello se traduce en intentos de
reformas a las normativas laborales en muchos países de la región.
Chile no está ajeno a estos desafíos: su inserción en los merca­
dos internacionales requiere un mercado laboral con capacidad de
adaptación, que pueda reducir los efectos de los ciclos económicos
sobre los trabajadores y que favorezca el crecimiento de la productivi­
dad.

* Las autoras agradecen los comentarios de Ricardo Ffrench-Davis y Barbara Stallings.

1 Véase, por ejemplo, OECD (1985), Emerson (1988), Amadeo y Horton (1997) y, más recientemente,
Heckman y Pagés-Serra (2000).

201
 El objetivo de este capítulo es revisar la legislación laboral chi­
lena de las últimas décadas y analizar su impacto sobre el mercado
laboral. Este análisis permite concluir que aún no se ha logrado en
Chile una legislación laboral legitimada socialmente y que es necesa­
rio conjugar mayores grados de flexibilidad laboral con protección a
los trabajadores y establecer relaciones laborales de cooperación en­
tre trabajadores y empleadores, condición básica para el
funcionamiento eficaz de la empresa.
El capítulo está organizado en tres secciones: en la primera, se
revisan los cambios registrados en la legislación laboral chilena du­
rante el período 1975-2000; en la segunda, se analiza la evolución del
mercado laboral en el contexto de estos cambios en la normativa labo­
ral, y la tercera resume las principales conclusiones.

1. La legislación laboral chilena3

La legislación laboral ha experimentado importantes cambios
en las últimas décadas, pudiendo distinguirse cuatro períodos. El pri­
mero termina en 1973 y se caracteriza por una legislación laboral
proteccionista con numerosas normas especiales.3 El segundo perío­
do va desde 1973 a 1978, y corresponde a una normativa restrictiva o
anuladora de muchos derechos, entre cuyos rasgos centrales figuran
la suspensión y prohibición de la negociación colectiva y de la activi­
dad sindical; la facilitación de facto del despido, y la introducción de
reajustes de remuneraciones obligatorios para los sectores público y
privado, con indización parcial o total respecto de la inflación pasada.
Durante el tercer período (1979-89), se desregula el mercado laboral4
y se disminuye el poder sindical, tendencia que es profundizada con
la desindización de salarios en 1982. Finalmente, en el cuarto período

2 Esta sección está basada en Mizala ( 1998).

3 La legislación laboral proteccionista ve al trabajador como un ser débil frente al empleador y, por tanto,
postula que el rol de la legislación laboral es imponerse al mercado, para lo cual requiere un fuerte
intervencionismo del Estado.
4 A diferencia de los restantes mercados, el laboral no fue desregulado en el período inmediatamente poste­
rior al golpe militar de 1973.

202
-que comienza en 1990- se reforma la legislación laboral para amino­
rar el desequilibrio negociador de los trabajadores.
En las siguientes páginas se analizan en detalle estos cuatro mar­
cos regulatorios. En cada uno de ellos, la discusión gira en torno a las
disposiciones imperantes en materia de despidos y protección contra el
desempleo; organización sindical y negociación colectiva; mecanismos
de resolución de conflictos (huelga) y regulación salarial.

a) Legislación proteccionista: hasta 1973

Este período se caracteriza por ser proteccionista, dada la exis­
tencia de trabas para despedir trabajadores; elevadas indemnizaciones;
tarifados por rama para ciertas ocupaciones; restricciones de oferta a
través de la exigencia de carnés para desempeñar determinados tra­
bajos, y privilegios especiales para ciertos gremios.5 En 1966, se
introdujo la llamada “ ley de inamovilidad” (ley 16 455), que impedía
al empleador despedir sin una causa justificada.6
En relación a la afiliación sindical de los obreros, se requería la
aprobación de al menos el 55% de los trabajadores para formar un
sindicato, y tanto la afiliación como el pago de cuotas eran obligato­
rias. El sindicato profesional lo conformaban al menos 25 personas
que ejercieran una misma profesión o trabajos similares o conexos en
una misma industria o industrias.
Asimismo, se permitía la negociación colectiva por empresa para
todo tipo de sindicato, y por rama de actividad sólo para los sindicatos
profesionales. Dado que la afiliación era obligatoria, las cláusulas del
contrato colectivo se aplicaban a todos quienes se integraran con pos­
terioridad al sindicato. La regulación de la huelga -vigente desde 1932-
establecía el derecho a que ésta fuera indefinida y con prohibición de
reemplazo.

5 Alamos (1987) describe detalladamente los gremios cuya oferta estaba restringida por el uso obligatorio
de camés y de las normas legales que afectaban las condiciones de trabajo de determinados grupos de
trabajadores.
6 Antes de la promulgación de la “Ley de Inamovilidad”, el empleador podía despedir sin causa a través del
desahucio, debiendo pagar las indemnizaciones correspondientes.

203
 Por último, en el sector privado las remuneraciones se fijaban a
través de negociación colectiva o directamente con el empleador, su­
jeto además al respeto del salario mínimo. La indización era bastante
generalizada, pues el gobierno fijaba a través de decretos leyes los
reajustes de remuneraciones al sector público, los que garantizaban
un 100% de la inflación pasada y se hacían extensivos al ámbito priva­
do que no negociaba colectivamente.7

b) Desregulación de facto con legislación proteccionista:

período 1973-78
Este período puede ser caracterizado por la fuerte represión
política a la dirigencia sindical: sin modificar las normas concernien­
tes a sus organizaciones, en la práctica se limitó completamente su
accionar. Más aún, al prohibirse la negociación colectiva, no existió la
posibilidad de huelga legal.
Aunque durante el período se mantuvieron las normas protec­
cionistas que regulaban los contratos individuales de trabajo -en
particular la Ley de Inamovilidad-, el fuerte grado de represión de
la actividad sindical y una menor fiscalización de las normas vigen­
tes permiten hablar de desregulación de facto. Esta situación se
manifestó particularmente en aumentos masivos de los despidos,8
asociados a la facilidad con que se utilizan como causal de aquéllos
las “ necesidades de la empresa” y a la dificultad del trabajador para
entablar juicio y exigir el pago de indemnizaciones por despido
(González, 1996).
El gobierno intervenía directamente en la fijación de salarios,
decretando por ley los aumentos generales de remuneraciones para
los sectores público y privado. A partir de 1973, se uniforman las dis­
tintas definiciones de salarios mínimos existentes, y su monto y
reajustabilidad son determinados por el gobierno sin periodicidad
establecida. De este modo, al prohibirse la negociación colectiva en

7 Para mayores detalles véanse Sáez (1982) y Mizala y Romaguera (1991).

8 Durante el período, hay una sola modificación a las normas sobre despidos y protección contra el desem­
pleo: el decreto ley 930 de marzo 1975, que agrega nuevas causales de despido justificado.

204
1973, se rigidizó el comportamiento de los salarios, ya no determina­
dos por el libre juego de las fuerzas del mercado. En un contexto de
inflación descendente, la reajustabilidad salarial de acuerdo a la in­
flación pasada generó un fuerte incremento de los salarios reales entre
1975 y 1982, aunque a partir de un nivel muy deprimido. Esta deter­
minación institucional de los salarios podría explicar la coexistencia
de elevadas tasas de desempleo con salarios reales crecientes pos-
recesión de 1975.

c) Reformas y desregulación laboral: período 1978-89

En este período se desregula formalmente el mercado laboral,
modificándose la Ley de Inamovilidad, derogándose todos los carnés
que permitían el desempeño de determinadas actividades y limitan­
do sustantivamente el rol gubernamental en la determinación de los
salarios. Con el “ Plan Laboral” , desde 1979 se restablecen la negocia­
ción colectiva, la actividad sindical y la huelga, pero en condiciones
muy diferentes a las existentes hasta 1973.9
En relación a los despidos, el DL 2 200, referido a las relaciones
individuales de trabajo, reimplanta en 1978 el desahucio como una
forma de extinguir el contrato de trabajo, permitiendo al empleador
despedir sin expresión de causa ni posibilidad de reclamo, pero in­
demnizando al trabajador con un mes por año de servicio.10 Empero,
esta nueva legislación se aplicó sólo a los trabajadores contratados
con posterioridad a la fecha del decreto ley. En 1981, la ley 18618
modificó al DL 2 200, mantuvo el desahucio unilateral en los términos
existentes, pero redujo la indemnización a un mes por año de servicio
con un tope de 5 años, para los trabajadores contratados con posterio­
ridad a la fecha de la ley. Las causales de despido siguieron siendo las
mismas, pero desde diciembre de 1984 (ley 18 372) se eliminó como
tal las “necesidades de la empresa” .

9 Se conoce como “Plan Laboral” a las reformas al derecho colectivo del trabajo plasmadas en el D L 2 756
sobre organización sindical y el DL 2 758, sobre negociación colectiva, ambos de 1979.
10 Hasta 1966, antes de la promulgación de la “Ley de Inamovilidad”, el empleador podía despedir sin causa
a través del desahucio, debiendo pagar las indemnizaciones correspondientes.

205
 La nueva legislación sindical distingue cuatro tipos de sindica­
tos: i) de empresa, el que agrupa sólo a trabajadores empleados por
una misma unidad productiva; ii) interempresas, que reúne a trabaja­
dores de a lo menos tres empleadores distintos; iii) de trabajadores
independientes, para quienes no dependen de un empleador, y iv) de
trabajadores transitorios, que incluye a trabajadores cuyas activida­
des ocurren en períodos intermitentes (por ejemplo, los trabajadores
agrícolas y de la construcción).
A diferencia de la normativa anterior, ahora la afiliación sindi­
cal es voluntaria. Para constituir un sindicato en empresas de menos
de 25 trabajadores, se requiere de al menos ocho trabajadores; en las
empresas de entre 25 y 50 trabajadores, se requiere que al menos un
50% de los trabajadores esté de acuerdo con ello, y en las unidades
con más de 50 trabajadores, un quorum mínimo de 25 trabajadores,
que representen a lo menos un 10% de la dotación total. Además, in­
dependientemente del porcentaje del total de trabajadores que
representen, pueden constituir un sindicato 250 o más trabajadores
de una misma empresa. Los sindicatos se financian con las cuotas de
sus afiliados, las cuales pueden ser deducidas directamente de sus
salarios por el empleador si así se hubiese acordado por mayoría en
votación secreta o si el trabajador lo autoriza por escrito. La afiliación
a federaciones y confederaciones se permite para fines diferentes de
la negociación colectiva.
Las normas que rigen la negociación colectiva sólo permiten
negociar a un empleador con uno o más sindicatos de la respectiva
empresa, o a un empleador y grupos de trabajadores de la empresa
organizados específicamente para ello. En todos los casos, los acuer­
dos alcanzados regían nada más para los trabajadores que suscribían
los mismos. La duración mínima de un convenio colectivo se fijó en
dos años, no existiendo duración máxima.
La duración de la huelga fue limitada a 60 días, al cabo de los
cuales los contratos de trabajo caducaban automáticamente, perdien­
do el trabajador su derecho a indemnización por despido. Se permitió
el reemplazo temporal de los huelguistas, posibilitándose que una vez
transcurridos 30 días de iniciado el movimiento, los trabajadores que lo
abandonaran pudieran reintegrarse mediante la firma de un contrato

206
individual de trabajo. La declaración de cierre patronal (lock-out) re­
quiere que con anterioridad los trabajadores hubiesen declarado la
huelga, que ésta afecte a más del 50% del total de trabajadores o que
ésta ponga en riesgo actividades esenciales para la operación de la
empresa. El lock-out tiene una duración máxima de 30 días o el término
de la huelga.
Con la reinstauración de la negociación colectiva, la política de
remuneraciones cambió, dándose mayor espacio para que los meca­
nismos de mercado determinaran los salarios. No obstante, en un
primer momento (1979-82) se estableció un piso mínimo en las nego­
ciaciones colectivas equivalente a las cláusulas pactadas en el contrato
colectivo anterior, indizadas de acuerdo al 100% de la inflación pasa­
da. Los reajustes de salarios públicos decretados por el gobierno se
hicieron extensivos sólo al sector privado que no negociaba colectiva­
mente. Desde 1982, se eliminó la indización obligatoria de los contratos
colectivos privados y los reajustes de los salarios públicos dejaron de
ser forzosamente aplicables para el sector privado que no negocia co­
lectivamente.

d) Democracia, equilibrio y flexibilidad: 1990 en adelante

Si bien la legislación laboral vigente al término del régimen
militar posibilitaba la negociación colectiva y el derecho a huelga, el
poder de negociación de los trabajadores era bajo porque se permitía
el reemplazo temporal de los huelguistas, el “ descuelgue” de trabaja­
dores luego de 30 días -independiente de la última oferta de la
empresa-, y su despido sin derecho a indemnizaciones al cabo de 60
días. Además, los empleadores podían despedir sin expresión de cau­
sa y existía prohibición de formar sindicatos transitorios en algunas
actividades económicas.
Por ello, uno de los temas cruciales asumidos por el gobierno
del Presidente Aylwin fueron las relaciones Estado-empresarios-tra­
bajadores, lográndose un acuerdo para reformar la legislación laboral
y corregir la desventaja con que los trabajadores negociaban, sin afec­
tar negativamente la flexibilidad y el dinamismo del mercado laboral.
Con este fin, se modificaron algunas normas del contrato individual

207
de trabajo, de la negociación colectiva y del funcionamiento de las
organizaciones y centrales sindicales (Cortázar, 1993).
La ley 19 010 introdujo en 1990 varias modificaciones vigentes
hasta hoy. Así, se requiere que todo despido sea justificado, aunque el
restablecimiento de la causal “necesidades de la empresa” 11 otorga
gran flexibilidad a los empleadores para ajustar el número de traba­
jadores en situaciones de crisis. También se aumentó de 5 a 11 años el
tope de la indemnización por despido para los trabajadores contrata­
dos con posterioridad a 1981, manteniéndola sin tope de años para
aquéllos contratados antes de esa fecha. En caso de despido por faltas
graves del trabajador, no hay reincorporación y el contrato de trabajo
expira sin derecho a indemnización. Cabe precisar que el actual Códi­
go del Trabajo ofrece la posibilidad de optar por una indemnización a
todo evento -independiente de las causas de término del contrato-
una vez cumplidos 6 años en la empresa.12 Sin embargo, este mecanis­
mo no ha sido utilizado hasta la fecha, en parte porque muchas
empresas y trabajadores no lo conocen, o porque las empresas más
grandes tienen otro tipo de acuerdos de indemnizaciones a todo even­
to más atractivos para sus trabajadores.
La reforma de 1990 mantuvo los mismos tipos de sindicatos y la
afiliación voluntaria, pero amplió la posibilidad de constituir sindica­
tos eventuales o transitorios en cualquier área de actividad económica
y disminuyó el quorum para formar sindicatos en empresas con menos
de 50 trabajadores.13Tampoco alteró las fuentes de financiamiento sin­
dical, pero estableció que los trabajadores beneficiados de la negociación
colectiva deberán aportar al sindicato involucrado un 75% de la cotiza­
ción mensual ordinaria durante la vigencia del contrato; de este modo,

11 La cláusula de “necesidades de la empresa” incluye situaciones tales como racionalización o modernización

de ésta, bajas en productividad, cambios en las condiciones de mercado y falta de adecuación laboral o
técnica del trabajador.
12 También se estableció una indemnización a todo evento para trabajadores de casa particular, equivalente
a 15 días por año de servicio con un tope de 11 años.
13 En particular se suprime la prohibición de formar sindicatos transitorios en el sector agrícola y la norma
que impedía a éstos firmar convenios colectivos. Por otra parte, en las empresas de menos de 50 trabaja­
dores se requiere un mínimo de ocho para formar un sindicato, siempre que éstos representen más del
50% del total de personas empleadas.

208
se intento corregir el problema del free rider y mejorar la posición fi­
nanciera de los sindicatos. Finalmente, se aseguró la existencia de
centrales sindicales -cautelándose la libre afiliación a éstas- y fueron
fortalecidos los fueros sindicales.
La negociación colectiva puede ser por empresa o para un con­
junto de empresas, cuando las partes así lo acuerden voluntariamente;
este es un cambio significativo respecto de la legislación anterior, que
prohibía negociar más allá de la empresa individual.14A l igual que en
la normativa anterior, la negociación puede ser realizada por organi­
zaciones sindicales o por trabajadores que se unan para tal efecto
(grupos negociadores). Los acuerdos alcanzados son válidos tanto para
quienes los suscriben, como para los nuevos trabajadores -previo mu­
tuo consentimiento de las partes. La duración mínima de los convenios
colectivos se mantuvo en dos años: lejos de ver este piso en la dura­
ción de los convenios como un elemento rigidizador de las condiciones
laborales, las empresas lo valoran positivamente como un factor de
estabilidad en las relaciones laborales. Esto se comprueba al observar
que algunas grandes empresas entregan un bono a sus trabajadores
para extender el período de vigencia del acuerdo colectivo (González,
1996).
La reforma reinstauró la huelga indefinida, pero estableció desde
el primer día de huelga la posibilidad del reemplazo temporal de traba­
jadores, siempre que la última oferta del empleador asegure al menos
las condiciones pactadas en el contrato vigente, reajustadas según la
variación inflacionaria del período transcurrido. Si no se cumple esta
condición, el empleador podrá reemplazar sólo luego de 15 días de huel­
ga. Si se dan las condiciones para contratar reemplazantes a partir del
primer día de huelga, los trabajadores podrán reintegrarse individual­
mente a sus labores al cabo del decimoquinto día de huelga; en caso
contrario, el regreso individual a las faenas podrá ser recién desde el
trigésimo día de huelga. Tanto el acortamiento de los plazos para reem­
plazar trabajadores y para el descuelgue de trabajadores en huelga

14 La negociación más allá de la empresa se ha producido en pocas ocasiones y más bien por razones de
tradición histórica: es el caso de los panificadores y de las grandes empresas pesqueras.

209
-factores ambos supeditados a una oferta seria del empleador-, como la
eliminación del plazo definido para la huelga, permiten mejorar la efi­
ciencia, pues trabajadores y empleadores tienen incentivos para acercar
posiciones y evitar el conflicto.
En relación al cierre temporal de la empresa por parte del
empleador (lock-out), se mantienen las normas establecidas en el pe­
ríodo anterior.
La nueva normativa sobre negociación colectiva y resolución de
conflictos está diseñada para resolver éstos lo más rápidamente posi­
ble. Aparte de la huelga, la legislación introduce dos mecanismos de
resolución de conflictos: la mediación y el arbitraje. El mediador, de­
signado de común acuerdo, tiene un plazo de 10 días para realizar una
propuesta de solución. También las partes pueden someter la negocia­
ción a un arbitraje voluntario, en cuyo caso el árbitro elige la oferta
final de una de las partes y su resolución tiene carácter ejecutivo,
pero es apelable. El hecho de que el árbitro decida entre los últimos
planteamientos de las partes tiene la virtud de incentivar un acerca­
miento de posiciones. En el caso de empresas donde no puede
declararse la huelga, el arbitraje es obligatorio.
La política salarial se mantiene y, por lo tanto, las únicas regu­
laciones subsistentes son la fijación de los reajustes de remuneraciones
para el sector público y de los salarios mínimos.

2. Evolución del mercado laboral

Durante las últimas décadas, el mercado del trabajo en Chile
experimentó grandes ajustes y cambios producto de las reformas y las
crisis económicas de mediados de los años setenta y comienzos de los
ochenta, cuyas secuelas fueron elevadas tasas de desempleo y fluc­
tuaciones de los salarios reales. Los años noventa, por su parte, se
caracterizaron por el aumento de los salarios reales y la disminución
del desempleo a niveles históricos, tendencia esta última interrumpi­
da a fines de los noventa por un aumento del desempleo, que se
mantiene hasta la fecha.

210
a) Empleo y desempleo
Hasta mediados de los setenta, las tasas históricas de desocupa­
ción en la economía chilena bordearon el 5- 6%. Sin embargo, durante la
recesión de 1975 aquéllas se multiplicaron por tres y persistieron en ele­
vados niveles durante el resto de la década, pese a la recuperación del
Producto. Aun en 1981 -en el peak de la recuperación-, la tasa de desem­
pleo abierta era de 10.4%, y de 15.1% si se incluyen los programas de
empleo de emergencia, creados en 1975 (véase el cuadro 6.1). Con la
recesión de 1982, ambas tasas repuntaron a 19.6% y 26.1%, las más altas
que ha sufrido la economía chilena en toda su historia. A diferencia de la
recesión de 1975, en que el empleo público se redujo fuertemente,15 en
la de 1982 fue el empleo privado el que más se contrajo.
Tanto en los setenta como en los ochenta los programas de em­
pleo de emergencia fueron una de las principales políticas aplicadas
para disminuir el desempleo. Durante la crisis de mediados de los
setenta se introdujo además un mecanismo de subsidio a la contrata­
ción de mano de obra adicional.16
A partir de 1984, comienza la recuperación del Producto, la cual
desde 1986 se asocia a un significativo aumento del empleo, y hacia
1989, con un 7.9% de desempleo, la economía se acerca a las tasas
históricas de desempleo abierto.
La recuperación del empleo fue, por tanto, mucho más rápida
pos-crisis de 1982 que la de 1975. En parte ello se asocia a los diferen­
tes comportamientos de los salarios reales con posterioridad a ambas
crisis, lo cual estuvo estrechamente vinculado a la regulación salarial
vigente descrita en la sección previa de este trabajo. Así, en un con­
texto de inñación decreciente, durante la segunda mitad de los años
setenta, los salarios reales aumentan producto de sus reajustes basa­
dos en la inflación pasada; en cambio, luego de la crisis de 1982, los
salarios son desindizados, lo que genera una caída de salarios reales
(véase el cuadro 6.1).

15 El empleo público disminuyó en 31 mil personas entre 1980 y 1982, pero esta caída fue menor que la
ocurrida en la recesión de 1975, cuando se redujo en 62 mil puestos de trabajo.
16 En Mizala y Romaguera (1996c) se analizan detalladamente ambas políticas.

211
 Por otra parte, el desempleo surgido pos-crisis de 1982 fue fun­
damentalmente cíclico, en contraste con el desempleo más bien
estructural de 1975.17 Esta segunda explicación se relaciona al hecho
de que en la recesión de 1975 jugaron un rol negativo los cambios
estructurales que simultáneamente se estaban introduciendo, los cua­
les ya estaban consolidados en la recesión de 1982. Así, la reducción
del tamaño y del rol del Estado desde 1974 provocó una caída signifi­
cativa del empleo público, disminuyendo éste desde 12.1% del empleo
total en 1970 y 14% en 1973 a 8.1% en 1980, 7.8% en 1982 y 6.9% en
1985 (Velásquez,1988).18 Luego, el desempleo generado por la caída
del Producto en 1975 no se elimina cuando la economía recupera su
senda de crecimiento, pues numerosos trabajadores fueron desplaza­
dos porque su calificación no era la adecuada para una economía de
mercado abierta al resto del mundo.
A partir de 1989, la tasa de desempleo abierta continuó cayen­
do, situándose en alrededor de 6.5% entre 1992 y 1993 -con un leve
repunte en 1994 y 1995, en esencia vinculado a factores coyunturales-
y alcanzando un piso cercano al 6% en los años 1997-98. Esta tendencia
se quebró desde 1998, y en 1999-2000 el desempleo se empinó al 10%
(véase nuevamente el cuadro 6.1). En un primer momento, este au­
mento de la tasa de desempleo fue considerado sólo consecuencia del
efecto de la crisis asiática en la economía local (el PIB se redujo en
1.1% en 1999). Sin embargo, ésta se ha mantenido alta, debido a que
la economía está alrededor de un 8% por debajo de su frontera de
producción, en cuyo caso tanto la inversión como el empleo se con­
traen. Esta es precisamente una de las principales preocupaciones
actuales de las autoridades económicas.
Debido al elevado desempleo juvenil, que ha sido permanente­
mente más del doble del de los adultos,19 y al desplazamiento de
trabajadores de actividades en declinación, durante el gobierno del

17 Para un análisis sobre las diferentes características del desempleo en ambos períodos, véase Mizala y
Romaguera (1996a).
18 Los datos para 1980, 1982 y 1985 utilizan la cobertura del sector público no financiero, por lo que estas
cifras no son totalmente comparables con las de 1970 y 1973.
19 La tasa de empleo juvenil es mayor que la de los adultos en la mayoría de los países; ver Informe Laboral
OIT varios números.

212
Presidente Aylwin se diseñaron políticas laborales destinadas a facili­
tar la movilidad de los trabajadores y la integración de los jóvenes al
mercado laboral. Así, a los programas de capacitación existentes en la
época se agregaron uno de capacitación laboral para jóvenes de esca­
sos recursos y otro de reconversión laboral de trabajadores
desplazados.20 La alta tasa de desempleo juvenil también justifica la
necesidad de reformas profundas en el sistema educacional que faci­
liten la transición educación-trabajo.
La experiencia chilena demuestra que, en condiciones de crisis
económica, la respuesta inmediata ha sido un aumento de la desocu­
pación abierta. En este sentido, la facilidad de expulsión del mercado
formal de trabajo se ha dado casi con independencia de las disposicio­
nes existentes acerca del despido y la protección frente al desempleo;
el caso más claro de ello es lo ocurrido en el período 1973-78, cuando
hubo despidos masivos a pesar de que la legislación vigente era de
corte proteccionista. Esto demuestra que no sólo importa la letra de
la ley, sino la voluntad y capacidad de las autoridades para hacerla
cumplir.
Por otro lado, la información disponible permite conjeturar que
la participación del empleo informal es un factor estructural en la
economía chilena: de acuerdo a las encuestas de ocupación y desocu­
pación en el Gran Santiago elaboradas por la Universidad de Chile, la
participación del sector informal no asalariado21 en el empleo no agrí­
cola fluctuó entre 20% y 25% entre 1957-94. Asimismo, según las
encuestas de empleo y desempleo del INE, la participación del sector
informal no asalariado osciló entre 21.8% en 1977 y 25.2% en 1985.22
Estas cifras indican que, a diferencia de otros países latinoamerica­
nos, en el caso chileno el sector informal no parece haber jugado un
rol de “ colchón” (buffer) durante los episodios de elevado desempleo.

20 Para un análisis de estos programas de capacitación, véase Mizala y Romaguera (1996b).

21 El sector informal no asalariado incluye al grupo que mayoritariamente integra este segmento: los traba­
jadores por cuenta propia, descontados los profesionales independientes y los familiares no remunerados.
La ventaja de trabajar con este grupo es que hay cifras comparables para periodos largos, lo que permite
analizar la evolución del sector.
22 Véase Mizala y Romaguera (1996a) para mayores detalles sobre este punto.

213
Así, mientras en Chile las tasas de desempleo abierto recogen rápida­
mente el impacto de las crisis en el mercado laboral, en otros países
latinoamericanos (por ejemplo, Bolivia, Paraguay) los trabajadores
expulsados del sector formal son muy luego absorbidos por el sector
informal, no trasmitiéndose por completo la pérdida de empleos a una
mayor tasa de desempleo abierto.

Cuadro 6.1
Salarios, desempleo, crecimiento del producto, productividad e inflación, 1970-2000
Años Salarios reales Salario mínimo Desempleo C/ programas Tasa de Tasa crecimiento Inflación
real líquido abierto empleo crecimiento del productividad (%)
(%) emergencia (%) PIB laboral bruta
(%)

1970 100.0 100.0 5.9 5.9

1975 6 2 .0 n.d. 15.7 17.6 -12.9 -6.7 340.7
1976 6 5 .0 n.d. 16.6 2 1 .9 3.5 -1.1 174.3
1977 7 1 .0 113.6 13.3 18.9 9.9 2.1 63.5
1978 7 5 .0 134.1 13.8 18.0 8.2 4.2 30.3
1979 82.0 129.9 13.5 17.3 8.3 5.0 38.9
1980 88.9 130.0 11.7 16.9 7.8 1.9 31.2
1981 96.8 135.7 10.4 15.1 6.7 -0.9 9.5
1982 97.1 137.0 19.6 26.1 -13.4 -1.9 20.7
1983 86.5 107.1 18.7 31.3 -3.5 -4.8 23.1
1984 86.7 9 0 .9 16.3 2 4 .6 6.1 2.7 2 3 .0
1985 83.2 86.1 13.8 21.7 3.5 -2.9 26.4
1986 84.6 82.1 12.1 17.3 5.6 -0.1 17.4
1987 84.3 77.1 10.9 13.8 6.6 2.7 21.5
1988 89.8 82.3 9.7 10.5 7.3 1.4 12.7
1989 9 1 .6 91.8 7.9 7.9 10.6 4.7 21.4
1990 93.3 9 8 .0 7.8 7.8 3.7 1.4 27.3
1991 97.8 107.2 8.2 8.2 8.0 6.3 18.7
1992 102.2 112.2 6.6 6 .6 12.3 7.4 12.7
1993 105.9 117.7 6.5 6.5 7.0 1.2 12.2
1994 110.7 122.1 7.8 7.8 5.7 4.8 8.9
1995 118.3 127.5 7 .4 7 .4 10.6 9.3 8.2
1996 123.2 133.0 6 .5 6.5 7.4 5.6 6.6
1997 126.1 137.8 6.1 6.1 7.4 5.4 6.0
1998 129.5 146.2 6.2 6.2 3.9 2.1 4.7
1999 132.6 159.6 9.7 10.5 -1.1 1.1 2.3
2000 134.4 170.4 9.2 10.0 5.4 4.3 4.5

Fuente: Ffrench-Davis (2001, cap VIII); INE; Jadresic (1990); Cortázar y Marshall (1980); Banco Central de Chile.
Nota: Salarios reales, índice general de remuneraciones hasta abril de 1993, luego índice de salario por hora.

214
 En términos de la composición del empleo, las encuestas de Ca­
racterización Socioeconómica (CASEN) de 1990,1994 y 1998 muestran
que la población ocupada en el sector formal aumentó desde 53% en
1990 a alrededor de 58% en 1994 y 1998, mientras que la participa­
ción del empleo informal es muy estable, bordeando un 22% y 23% en
el período. El porcentaje de ocupados en el servicio doméstico ha dis­
minuido levemente, desde 6.3% a 5.5% entre 1990 y 1998, y otro tanto
ha ocurrido con la participación del sector agrícola, cuya población
ocupada en este sector disminuyó sistemáticamente de un 13.5% en
1990 a 12.7% en 1998 (véase el cuadro 6.2).
Cuadro 6.2
Composición de la población ocupada a nivel nacional, 1990,1994,1998
(Porcentajes)
Sector 1990 1994 1998
miles % miles % miles %
Formal 2 362 53.1 2 932 58.6 3 087 57.9
Informal 966 21.7 1 099 2 2 .0 1 2 27 2 3 .0
Servicio doméstico 280 6.3 286 5.7 294 5.5
Sector agrícola 738 16.6 674 13.5 6 76 12.7
Sin clasificar 101 2.3 14 0.3 49 0.9
Total 4 447 100.0 5 005 100.0 5 333 100.0
Fuente: Elaboración propia, basado en Encuestas CASEN 1990,1994 y 1998.
Sector Informal: trabajadores por cuenta propia descontados los profesionales, familiares no remunerados, trabajadores en empresas de
bienes con menos de 5 ocupados, trabajadores en empresas de comercio y servicios con menos de 5 ocupados sin contrato de trabajo.

b) Salarios
A diferencia de lo que ocurrió con el empleo, la evolución de los
salarios reales durante las crisis de 1975 y 1982 observó un disímil
comportamiento: mientras en la recesión de 1975 los salarios reales
aumentaron a partir de un nivel muy deprimido, pos-crisis de 1982 los
salarios reales caen significativamente hasta 1987, a pesar de que el
Producto se recuperó desde 1984. Este fenómeno tiene al menos tres
causas. En primer lugar, está la existencia de diferentes modelos de
determinación de salarios en cada período: hasta 1979 los salarios de
los sectores público y privado eran fijados mediante leyes de reajuste
generales de remuneraciones,23 y a partir de entonces se reinstaura la

23 Para mayores detalles sobre los reajustes dispuestos por el gobierno para los sectores público y privado,
véase Mizala y Romaguera (1991).

215
negociación colectiva, con lo cual en los salarios privados comienzan
a tener mayor influencia factores de mercado, lo que se advierte cla­
ramente en su evolución (Mizala y Romaguera, 1996a). En segundo
lugar, el hecho de que a partir de 1982 fuese eliminada la indización
de los salarios conforme al 100% de la inflación pasada,24 en condi­
ciones de inflación descendente generó un fuerte incremento de los
salarios reales durante el período 1973-82. En tercer lugar, la políti­
ca gubernamental se orientó específicamente desde 1982 a deprimir
los salarios públicos y el salario mínimo, los cuales cayeron en térmi­
nos reales entre 1982 y 1987.
Aunque la economía chilena muestra fuertes caídas y aumentos
de los salarios reales durante los años 70 y 80, no es claro que su evo­
lución haya sido concordante con las condiciones de mercado: aquéllos
han aumentado o disminuido por efectos de la inflación y de las re­
glas de indización, pero no necesariamente como una respuesta a las
condiciones de mercado. Así, en períodos de fuerte incremento de la
inflación, como lo fueron los años 1972-73, los salarios reales cayeron
significativamente, mientras que en el período 1976-81 éstos aumen­
taron producto de una inflación descendente y reglas de indización
compulsorias del 100% de la inflación pasada.25 Como los salarios
estaban determinados conforme a los reajustes decretados por el go­
bierno y no respondían al elevado desempleo existente, es posible
que el comportamiento de los salarios haya afectado la recuperación
del empleo en los años 1976-81. De este modo, cuando desde 1982
disminuye la regulación en el mercado laboral (se eliminan la
indización y los reajustes obligatorios para el sector privado), los sala­
rios reales caen respondiendo a las condiciones de mercado, esto es, a
la menor demanda agregada y el alto desempleo. Los salarios reales
sólo se recuperan hacia 1992, década en la cual crecen en forma im­
portante (véase el cuadro 6.1).

24 El Plan Laboral de julio de 1979 establece un piso mínimo en las negociaciones salariales, a través de una
indización obligatoria de un 100% respecto de la inflación pasada, la que se eliminó en 1982.
25 Este aumento se produce a pesar de que durante este periodo el IPC oficial subestimó la inflación efectiva;
ver Cortázar y Marshall (1980).

216
 La sistemática política de deprimir los salarios mínimos, aplica­
da durante los ochenta, generó una caída de 28% en términos reales
entre 1983 y 1987 (véase el cuadro 6.1), y explica que hacia 1990 aqué­
llos estuviesen en un nivel inferior que el existente en 1970. A partir
de 1990, esa política cambia significativamente: los aumentos de sala­
rios mínimos intentan recuperar los ingresos de los más pobres; de
hecho, su incremento durante la década de los noventa fue mayor que
el registrado en los salarios promedio de la economía (73.9% vs 44%
entre 1990 y 2000; véase el cuadro 6.1).

c) Oferta de trabajo
Si bien la tasa de desocupación respondió a los ciclos económi­
cos, la oferta laboral no mostró una respuesta significativa frente a
éstos. Tanto la participación total como por género tuvieron una res­
puesta muy moderada frente a la crisis de 1982, registrando sólo
pequeñas caídas. En este sentido, la respuesta de la oferta de trabajo
ha sido moderadamente procíclica, sin observarse una incorporación
significativa de otros miembros de la familia al mercado laboral para
paliar la baja de ingresos del hogar. Sólo cuando la economía se em­
pieza a recuperar, en particular después de 1984, las tasas de
participación aumentan tanto en el caso de los hombres como entre
las mujeres.
Las tasas de participación observadas en Chile corresponden
parcialmente a las tendencias que se dan a nivel internacional. Tal
como en la mayoría de los países, también acá las tasas de participa­
ción de los hombres son más altas que las de las mujeres, aunque éstas
incrementan su presencia en el mercado laboral a través del tiempo.
Sin embargo, a pesar de que en los últimos años la tasa de participa­
ción femenina ha aumentado desde alrededor de 29% en 1986 a casi
un 35% en 1998, sus niveles en Chile siguen siendo muy inferiores a
los existentes en los países desarrollados (Killingsworth y Heckman,
1986), e incluso a los de varios países latinoamericanos de similar ni­
vel de desarrollo. Weller (2000) analiza las tasas de participación
femenina por tramos de edad para distintos países de América Lati­
na, concluyendo que Chile tiene tasas de participación femenina

217
similares a las de Costa Rica y México, pero menores que en Argenti­
na, Brasil, Bolivia, Colombia y Jamaica.
Como una forma de investigar el grado potencial de respuesta
de las tasas de participación a cambios en las condiciones laborales,
el cuadro 6.3 presenta estimaciones de ecuaciones de oferta laboral
para 1996.
Cuadro 6.3
Comportamiento de la oferta laboral, 1996
Cambios en la oferta debidos a: Elasticidad salario
Entradas y salidas Horas trabajadas (no compensado)
(% ) (% )
Hombres 33.8 66 .2 1.70
M ujeres 74.8 25 .2 1.92
Fuente: Estimación propia basada en datos de encuesta CASEN 1996. L a descomposición de la oferta se basa en McDonald y Moffit
(1982).

Esta estimación nos permite concluir que la respuesta de las

mujeres a la oferta laboral se debe principalmente (74.8%) a cambios
en la tasa de participación y en menor medida (25.2%) a ajustes en el
horario de trabajo. Por el contrario, en el caso de los hombres, la res­
puesta se asocia más a cambios en las horas trabajadas que en la tasa
de participación (66.2% y 33.8%, respectivamente). Por otra parte, la
elasticidad-salario de la oferta laboral masculina es 1.70, mientras que
la elasticidad-salario de la oferta laboral femenina es de 1.92, resulta­
dos coincidentes con estudios internacionales según los cuales las
mujeres tienen una alta respuesta frente a cambios en el precio de su
tiempo.26
Conforme a lo observado en el último tiempo, parece pues exis­
tir gran ñexibilidad potencial del mercado laboral por el lado de la
oferta, en el sentido de que ésta responde al crecimiento económico.

d) Educación y capacitación de la fuerza de trabajo

El perfil educacional de la población ocupada chilena se pre­
senta en el cuadro 6.4. En 1990, sólo un 2.6% carecía de educación; un

26 Véase, por ejemplo, Connelly, DeGraff y Levison (1996).

218
39.3% de los ocupados tenía enseñanza básica; un 40%, estudios me­
dios (32% científico-humanista y 8% técnico-profesional), y un 17%
tenía educación superior. Hacia 1998, se observa un aumento de la
educación en la población ocupada: se mantiene el porcentaje de ocu­
pados sin educación, pero disminuyen aquéllos con sólo educación
básica y aumentan quienes tienen educación media (36% científico-
humanista y 11% técnico-profesional) y estudios superiores (de 17%
a 22%).27
Un resultado coincidente arroja el corte por edad: a menor edad
de los trabajadores, aumenta el porcentaje que tiene educación me­
dia y superior y disminuye el de aquéllos sin educación o con sólo
educación básica. Por otro lado, aunque ha aumentado la participa­
ción de la educación técnico-profesional (media y superior), la mayor
parte de los jóvenes que ingresan al mercado laboral proviene de la
enseñanza científico-humanista; ello constituye un desafío para este
tipo de educación, que debe ser capaz de preparar a los jóvenes para
desempeñarse con éxito en el mercado del trabajo.
A l relacionar la educación con los ingresos laborales, se apre­
cia un perfil de ingresos muy plano para quienes tienen educación
básica o media: éstos sólo comienzan a aumentar significativamente
para los trabajadores con educación superior, tanto más notorio cuan­
do se refiere a algunas categorías ocupacionales, como los
propietarios y los trabajadores por cuenta propia. Es decir, el pre­
mio por terminar la enseñanza media es extremadamente bajo en
Chile, lo cual incita la deserción escolar en los sectores de menores
ingresos y una cultura de descompromiso hacia el estudio.28 El com­
portamiento mostrado por la distribución del ingreso se explica en
parte por las significativas diferencias entre las tasas de retorno de
la educación básica y media en contraste con la generada por la edu­
cación superior, fundamentalmente la universitaria. Estimaciones de
Contreras et al (1998) indican que la tasa de retorno de la educación
básica y media era un 12% en 1997, mientras que en el caso de la

27 Weller (2000) presenta datos comparativos del nivel educacional de la fuerza de trabajo en distintos
países de América Latina.
28 De acuerdo a datos del MINEDUC, cerca de un 40% de los jóvenes no termina hoy su educación media.

219
educación superior alcanzaba al 25%. El gráfico 6.1 muestra los per­
files de ingreso del conjunto de los trabajadores, y según categorías
ocupacionales: propietarios, trabajadores por cuenta propia, emplea­
dos y obreros. Los datos corresponden a la encuesta CASEN 1998; el
ingreso utilizado es el ingreso laboral por hora.
Por otra parte, cifras sobre cobertura de la capacitación laboral
recogidas por la Encuesta CASEN muestran que en 1992 un 11.6% de
los ocupados declaraba haberla recibido en los últimos tres años. En
1998, a la pregunta de si había asistido a cursos de capacitación en los
últimos 12 meses, la misma encuesta arrojó un 19.8% de respuestas
afirmativas. Ello permite concluir que ha habido un aumento impor­
tante de capacitación en la población ocupada, con la consiguiente
mayor empleabilidad potencial de los trabajadores del país. Aunque
ésta es una medición indirecta que presenta problemas de
comparabilidad,29 la cifra sitúa a Chile en un nivel intermedio entre
los países industrializados.
La educación y la capacitación, tanto como la inversión en capi­
tal físico, son básicos para lograr aumentos sostenidos de la
productividad y mejorar la distribución del ingreso. Mantener un ele­
vado crecimiento de la productividad incrementa el ingreso per cápita
y mejora la capacidad de la economía para competir en los mercados
internacionales. La productividad en Chile experimentó un aumento
promedio cercano al 1.4% en el período 1984-89 y creció un 4.4% en­
tre 1990-2000. Parte importante de este incremento se explica por el
repunte de la tasa de inversión registrado desde comienzos de los no­
venta.30 Recientemente, se ha producido un aumento todavía más
importante de la productividad en el sector no transable de la econo­
mía, asociado a una mayor producción con reducción en el empleo.
Mantener un crecimiento alto de la productividad requiere pues una
elevada tasa de inversión, pero también mejorar la inversión en capi­
tal humano.

29 Para mayores detalles, véase Mizala y Romaguera (1996b).

30 Véase INE, Evolución de la Actividad Económica, varios números.
 Cuadro 6.4
Población ocupada según nivel de educación 1990 y 1998
(Porcentajes)
Nivel de educación 15 a 25 aflos 26 a 35 años 36 a 45 años 46 a 55 años 56 a 65 años 66 años v más Total
1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998

Ninguna1' 0.5 1.3 1.1 1.4 2.2 2 .0 5 .0 3.7 8.7 7.7 13.0 11.9 2.6 2.7
B ásica 33 .2 2 2 .4 3 0 .0 20.5 4 1 .0 27 .6 52.1 34.6 59 .6 43.3 55 .6 4 5 .0 39.3 27 .6
M edia CH 41.3 40 .8 37.8 37.3 29.1 36.8 22.8 33.9 17.7 30 .6 18.7 25 .4 32 .4 36.3
M edia T P 13.2 17.4 9.0 13.1 6.7 10.3 5.3 6.7 3.9 5.6 1.2 5.2 8.3 11.2
IP y C F T 7.9 10.2 7.6 12.2 3.9 7.3 2.6 4.3 2.3 2.5 1.8 1.6 5.6 8.2
Universitaria 3.9 7 .9 14.5 15.5 17.0 16.0 12.2 16.8 7 .9 10.3 9.7 11.0 11.8 13.9

Fuente: Elaboración propia, en base a encuestas C A SEN 1990 y 1998.

a/ L a clasificación ninguna incluye personas con educación prcescolar. Básica se entiende básica completa c incompleta, lo mismo el
resto de los niveles.

Gráfico 6.1
Ingreso por hora, según años de educación, 1998

Fuente: CA SEN 1998.

221
e) Sindicalización, negociación colectiva y conflictividad laboral
i) Sindicalización
Aunque la tasa de sindicalización aumenta en los primeros años de
democracia (sube desde 11.7% en 1989 a 15.5 % del total de ocupados en
1991), ésta vuelve a descender a partir de 1993; el fenómeno ocurre tanto a
nivel agregado, como en cada uno de los sectores económicos.31 Este menor
número de trabajadores sindicalizados pos-reformas laborales de 1990-91,
por tanto, no puede ser atribuido al gobierno militar, sino a cambios en la
estructura económica,32 en particular: i) el crecimiento de sectores menos
intensivos en mano de obra o intensivos en mano de obra temporal como,
por ejemplo, la fruticultura; ii) la menor importancia relativa de los sectores
más sindicalizados (industria, minería, servicios públicos y transporte); iii)
una mayor participación relativa de sectores menos sindicalizados (comer­
cio y servicios), y iv) la mayor participación femenina en la fuerza laboral.
También es posible que la capacidad del movimiento sindical para motivar
a los trabajadores, estructurar un discurso y una oferta atractiva sea hoy
menor que en el pasado.

ii) Negociación colectiva

El porcentaje del total de ocupados que negociaba colectiva­
mente alcanzaba al 13.4% entre 1965 y 1970, al 11.3% entre 1971 y
1973 y sólo al 3% entre 1980 y 1985 (Campero y Cortázar, 1988). En
1986, el 5.1% de la fuerza de trabajo ocupada negociaba colectiva­
mente, tasa que subió a 7.6% en 1992, a partir del cual comienza a
disminuir: en 1998, sólo un 4.3% de los ocupados lo hacía.33 La cober­
tura de la negociación colectiva se redujo pues fuertemente durante
el gobierno militar, y aunque ésta se recuperó luego del retorno a la
democracia, nunca alcanzó los niveles pre-1973. La baja cobertura de
la negociación colectiva es uno de los elementos presentes en la dis­
cusión actual sobre nuevas reformas a la legislación laboral.

31 Estos datos fueron obtenidos de la Dirección del Trabajo.

32 Véase García-Huidobro (1999) para un análisis de los principales cambios en la estructura del empleo
según ramas de actividad y categoría de ocupación.
33 Datos obtenidos de la Dirección del Trabajo.

222
iii) Conflictividad laboral

Si bien no se cuenta con información sobre huelgas durante el

período previo a 1990, a partir de 1992 ha tendido a disminuir tanto el
número de ellas como su duración, observándose también desde 1991
una caída importante tanto en la cantidad de trabajadores involucrados
como en los días-hombre perdidos producto de los conflictos. En Chi­
le, las huelgas son de corta duración: en los últimos años, su promedio
alcanza a los 10 días, lo que contribuye a que su costo sea bajo.34
En general, el grado de conflictividad es bajo en Chile, princi­
palmente porque los mecanismos de resolución de conflictos buscan
incentivar a que las partes alcancen una pronta solución de los con­
flictos (ver sección 1 de este trabajo).

3. Comentarios finales
La legislación laboral tiene significativos efectos sobre factores
del mercado laboral tales como empleo, salarios y conflictividad labo­
ral. En este capítulo se ha revisado la normativa laboral de las últimas
décadas, vinculándola a la evolución del mercado del trabajo.
Las reformas laborales de fines de los setenta y comienzos de
los ochenta permitieron avanzar hacia una regulación laboral con un
elevado grado de homogeneización, eliminándose las numerosas ex­
cepciones y tratos especiales que existían anteriormente. Estos
cambios flexibilizaron el mercado laboral. Sin embargo, tanto el con­
texto de restricción de la actividad política y sindical en que fue
aprobada la legislación, como la visión del gobierno militar respecto
de que la negociación colectiva y la actividad sindical equivalían a un
juego de suma negativa, crearon un marco normativo con importantes
desbalances entre trabajadores y empleadores. Su falta de legitimi­
dad social cuestionaba indudablemente su estabilidad en el tiempo.
Las reformas de comienzos de los noventa buscaron corregir ese
desequilibrio poniendo en un mismo nivel los objetivos de crecimien­
to, equidad e integración social, entendiendo que tanto trabajadores

34 Véase Observatorio Laboral N °l, Ministerio del Trabajo, mayo 2001.

223
como empresarios tienen un rol fundamental que cumplir en la deter­
minación del empleo y los salarios. Así, manteniendo todos los avances
de flexibilidad y modernización logrados en las reformas de fines de
los años setenta, fueron modificadas algunas normas del contrato in­
dividual de trabajo, de la negociación colectiva y del funcionamiento
de las organizaciones y centrales sindicales.
Sin embargo, estas reformas orientadas tanto a equilibrar el
poder relativo de trabajadores y empleadores, como a definir un nue­
vo marco en el cual debieran desenvolverse las relaciones laborales,
no han logrado despejar elementos de tensión subsistentes, como lo
ha evidenciado la discusión sobre nuevas reformas laborales.
El proyecto de ley que modificaba el Código del Trabajo, envia­
do al Parlamento durante el mandato del Presidente Eduardo Frei
Ruiz-Tagle, respondió a la preocupación compartida entre el gobierno
y las organizaciones de trabajadores respecto de los bajos niveles de
sindicalización y de negociación colectiva, sobre todo en empresas
pequeñas (menos de 50 trabajadores). Los principales objetivos de
estas nuevas reformas fueron perfeccionar las normas sobre negocia­
ción colectiva -extendiendo tanto el derecho como los contenidos de
la misma- y sobre organizaciones sindicales, y garantizar el acceso de
los trabajadores y sindicatos a información sobre la marcha de la em­
presa. La iniciativa generó una gran discusión debido a la fuerte
oposición ante dos de los cambios propuestos: la negociación inter-
empresas y la prohibición de contratar reemplazantes durante la
huelga. La iniciativa fue rechazada en el Congreso a fines del gobier­
no del Presidente Frei.
El gobierno del Presidente Lagos envió al Congreso un nuevo
proyecto de reformas laborales, intentando suavizar las dos propues­
tas más polémicas contenidas en el proyecto anterior. El argumento
central respecto de la negociación inter-empresas es que los trabaja­
dores de empresas pequeñas no pueden financiar las asesorías
requeridas para enfrentar adecuadamente una negociación laboral;
por ello, se autoriza a los trabajadores de varias empresas de un mis­
mo sector a compartir dichos gastos. Los empresarios rechazan esta
propuesta porque temen que termine facilitando una eventual nego­
ciación colectiva por rama e induciendo una eventual desvinculación

324
entre la remuneración acordada en la negociación y la capacidad de
pago y las condiciones productivas de cada empresa.35 Esta posibili­
dad se agrava cuando se comprueba que la mayoría de los
trabajadores para los que ha sido concebida esta política labora en
empresas medianas y pequeñas (PYME) afectas a problemas cróni­
cos; en este sentido, la negociación inter-empresas podría conducir a
una tasa de desempleo más elevada. Un ejemplo de los efectos de la
negociación por rama puede verificarse al analizar la negociación
entre el Colegio de Profesores y el Ministerio de Educación, la cual
genera desajustes entre la remuneración de los docentes, su desem­
peño y productividad y la capacidad de pago de los sostenedores de
cada establecimiento.
La otra medida propuesta que generó rechazo del empresariado
es la prohibición de reemplazo de los trabajadores en huelga. Como
ya se detalló en la sección 1 del trabajo, actualmente los empleadores
sólo pueden contratar reemplazantes si la última oferta antes de la
huelga equivale al contrato colectivo anterior reajustado al menos
por la variación del IPC; si el reajuste es inferior al IPC, el reempla­
zo sólo procede a partir del día 15 de la huelga. Prohibir los
reemplazos beneficia a los trabajadores -permitiéndoles obtener una
mayor capacidad de negociación-, pero también puede afectar el
empleo: empresas inmersas en actividades que no pueden ser para­
lizadas, frente a una huelga optarán por tecnologías más intensivas
en capital para minimizar ese riesgo. Se ha sugerido también que el
tema del reemplazo de trabajadores en huelga sea incluido dentro
de la negociación colectiva, lo cual permite atender las diferencias
entre sectores productivos: hay sectores donde es posible y no dema­
siado costoso acumular inventarios para hacer frente a una huelga
sin reemplazo, mientras en otros una huelga sin reemplazo puede
dañar seriamente a la empresa. En toda esta discusión es importan­
te no perder de vista el objetivo de fondo, que debiera ser mejorar la

35 Los aumentos de salarios debieran reflejar los aumentos de productividad de los trabajadores en la empresa.
Sin embargo, hay grandes variaciones en las tasas de crecimiento de la productividad entre plantas (o
establecimientos) de un mismo sector productivo. Por tanto, negociar a nivel de sector conducirá a considerar
la productividad media de éste, la que esconde una significativa heterogeneidad entre empresas.

225
eficiencia del mercado laboral entregando tanto a trabajadores como
a empleadores incentivos para acercar posiciones y evitar el conflicto.
El 11 de septiembre del año 2001, el Congreso aprobó finalmen­
te el proyecto de reformas laborales. Después de largos meses de
discusión, el proyecto sancionado no incluye la negociación inter-em-
presas y mantiene el carácter voluntario de la negociación que vaya
más allá del ámbito de la propia empresa, dando facilidades para que
el organismo de grado superior o inter-empresa asesore a sus afiliados
en la negociación que se dé en el ámbito de la propia unidad produc­
tiva. Asimismo, no innova respecto de la posibilidad de reemplazo de
trabajadores en huelga bajo las mismas condiciones imperantes, si
bien encarece la opción de contratar reemplazantes, al exigir a los
empleadores el pago de un bono por reemplazo de UF 4 a los trabaja­
dores en huelga. Otros contenidos del proyecto aprobado son el
reforzamiento de las organizaciones sindicales, el establecimiento del
contrato de jornada parcial y el teletrabajo, la rebaja de la jornada
ordinaria de trabajo de 48 a 45 horas semanales desde el año 2005 y
un aumento de 443 nuevos fiscalizadores de la Dirección del Trabajo.
Los desacuerdos que se han producido en el país acerca de la
necesidad y pertinencia de las reformas, evidencian que aún no se ha
alcanzado una legislación laboral plenamente legitimada a nivel social.
Esta tensión se genera, por tanto, por la demanda de mayor protección
proveniente de los trabajadores organizados -asociada a la existencia
de incumplimientos de la ley laboral en algunos sectores-, como por la
insistencia de mayor flexibilidad hecha por los empleadores.
Los resultados de los programas de fiscalización revelan niveles
de incumplimiento de 29% en el caso de las normas referidas al con­
trato de trabajo, de 24% en las normas sobre el registro de asistencia
y de 16% de las normas alusivas al descanso.36 Esta realidad genera
una constante presión para reformar la ley; sin embargo, más que cam­
biar la letra de la norma, lo que se requiere es fortalecer la fiscalización
de su cumplimiento.

36 Véase informe TASC N°93.

226
 El otro elemento importante a considerar es que la legislación
laboral tiende a establecer un estándar rígido para el conjunto del
sector productivo, sin considerar la heterogeneidad existente en su
interior y la necesidad de adaptarse rápidamente a situaciones que
son muy dinámicas. Los temas de flexibilidad laboral no fueron in­
cluidos en el proyecto recientemente aprobado. En este sentido, queda
pendiente avanzar permitiendo que aspectos tales como jornada la­
boral37 y modalidades de contratación38 fuesen pactados al interior
de la empresa como parte del proceso de negociación colectiva. Ello
permitiría conjugar mayores grados de flexibilidad laboral con pro­
tección a los trabajadores, legitimar las regulaciones más flexibles y
desarrollar una legislación mejor adaptada a las condiciones específi­
cas de cada empresa.
Tanto los objetivos de equilibrio social, como el grado de inte­
gración de la economía chilena hacen necesario plantearse la necesidad
de construir relaciones laborales de colaboración y no de confronta­
ción. El equilibrio social requiere no sólo de la existencia de pleno
empleo y la generación de buenos empleos, sino también un equili­
brio de poder entre trabajadores y empleadores. Esto dice relación
con el desarrollo de una capacidad de competir basada en aumentos
de productividad y aprovechamiento de mano de obra cada vez más
calificada, y no en salarios bajos: en los mercados mundiales la com­
petencia se basa hoy más en la calidad y diferenciación del producto,
que en la producción en masa de bajo costo. Es en este espíritu que
debe avanzar la legislación laboral.

37 González, Mizala y Romaguera (2000) realizan un análisis del impacto que tendría en la economía la
flexibilización de la jomada laboral.
38 Por ejemplo, promover contratos de tiempo parcial para las mujeres y contratos para jóvenes en que se
sustituyen las indemnizaciones por capacitación.

227
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230
 C a p ít u l o 7

La reforma del sistema de pensiones y

su impacto en el mercado de capitales
Andras Uthoff

Introducción
En 1980, con la publicación del Decreto Ley 3 500, se consolidó
en Chile una reforma definitiva a su sistema de pensiones. La reforma
intentó: i) poner fin a la concesión de pensiones por antigüedad; ii)
definir las prestaciones sobre la base de las remuneraciones reales
durante toda la vida del beneficiario, y no sólo sobre las correspon­
dientes a los últimos años de cotización; iii) promover mecanismos
automáticos de ajuste de sus parámetros a cambios demográficos y
económicos para mantenerlo en equilibrio actuarial; iv) minimizar la
posibilidad de presiones políticas sobre el uso de los fondos, y v) redu­
cir el sobrecargo de tareas administrativas.
La dictación del DL 3 500 dio pues inicio al fin de un sistema
basado en beneficios definidos, gestionado por múltiples Cajas de Pre­
visión, financiado mediante el mecanismo de reparto, administrado
mayoritariamente por el Estado y obligatorio para empleados y obre­
ros en relación de dependencia. Y comenzó a sustituirlo gradualmente
por otro de contribuciones definidas, gestionado por Administradoras
de Fondos de Pensiones (AFP) reguladas y supervisadas por el Estado,
financiado mediante la capitalización en cuentas individuales y obliga­
torio para los trabajadores en relación de dependencia.
Transcurridos dos decenios desde su puesta en operación, este
capítulo analiza los resultados de la reforma al sistema de pensiones
chileno. Se organiza a través de cuatro secciones. Después de la revi­
sión de unos antecedentes en la sección 1, la sección 2 examina la

231
operación del nuevo sistema, incluyendo el papel de las AFP (y el
problema de las comisiones), la rentabilidad y la cobertura. La sec­
ción 3 analiza el papel del sistema de pensiones en el desarrollo del
mercado de capitales y el ahorro, concluyendo en la 4 con algunos de
los desafíos pendientes.

1. Antecedentes de la reforma
La reforma al sistema de pensiones chileno adoptó la capitali­
zación como mecanismo de financiamiento. Su aplicación a nivel de
cada afiliado individual es uno de los tres pilares en que se organiza
el sistema reformado de pensiones, mediante el cual se ofrece a cada
afiliado un beneficio a partir de sus contribuciones, más lo que las
administradoras de sus fondos son capaces de obtener por su inver­
sión en el mercado de capitales. Los beneficios así logrados pueden
tomar la forma de un retiro programado de los fondos acumulados, de
una renta vitalicia comprada a una aseguradora por el valor del fondo
acumulado o una combinación de ambas (Acuña e Iglesias, 2000).
Sin embargo, el sistema de pensiones chileno no se limita a una
capitalización individual de los fondos a nivel de cada afiliado en cuen­
tas individuales y administrada por entidades privadas: contiene además
otros regímenes de prestaciones no contributivas, como las pensiones
asistenciales para ancianos e inválidos carentes de recursos y las garan­
tías para quienes, luego de cumplir ciertos requisitos, no logran acumular
un fondo suficiente para financiar una pensión mínima.
Al compararlas con las de otros sistemas reformados (Mesa-Lago,
1998), estas últimas prestaciones equivaldrían a las de un primer pilar
público, no contributivo, redistributivo y financiado con cargo al presu­
puesto fiscal, mientras los beneficios del régimen de capitalización
serían parte de un segundo pilar obligatorio administrado por empre­
sas privadas. Existe además un tercer pilar voluntario administrado por
estas entidades privadas que -sobre la base de incentivos tributarios-
estimula un mayor ahorro para incrementar las prestaciones del segun­
do pilar (Bustos, 1995). Sin embargo, a diferencia de otros modelos
organizados sobre tres pilares, el sistema chileno carece de contribucio­
nes que le permitan financiar el pilar básico, ni tampoco existe un

232
impuesto atado para hacerlo. Por ende, sus gastos asociados a este ítem
incrementan el déficit previsional, diferenciándose así de modelos mix­
tos, que contemplan cotizaciones para este pilar.
El pilar básico administrado y financiado por el Estado tam­
bién se ocupa de la transición desde el antiguo al nuevo sistema, cuya
participación es obligatoria para quienes recién se incorporan a la
fuerza de trabajo, pero voluntaria para el resto. Sin embargo, para
incentivar el traslado de éstos al nuevo sistema, la reforma les recono­
ce los aportes efectuados en el sistema antiguo, trasformándolos en
un bono de cargo fiscal representativo de la pensión que habrían ob­
tenido en el primero. Al mismo tiempo, el Estado asumió la obligación
de financiar las pensiones para quienes decidieron permanecer en el
régimen antiguo de reparto, administrándolo hasta su término.
Este pilar que se ocupa de la transición y de las garantías estata­
les, demoró en gestarse y fue objeto de un amplio debate interno. En
un primer intento, los asesores del gobierno militar propusieron un sis­
tema dual: un subsistema estatal que garantizase una pensión mínima
y otro de ahorro complementario mediante administraciones delega­
das de los fondos, las cuales podían ser cooperativas y reguladas por
una Unidad Central Coordinadora (De Castro y otros, 1992). Esta pro­
puesta fue mejorada con aportes de la entonces Oficina de Planificación
Nacional (ODEPLAN), perfeccionando las condiciones de elegibilidad
para las pensiones mínimas, las alternativas para el uso de excedentes
de ahorro por sobre ciertos mínimos, garantías para las rentabilidades
del Fondo y límites a las comisiones de las administradoras, permitien­
do además la participación de los afiliados en la elección de directorios
de las empresas administradoras (Kast, 1974).
Pero ésas y otras propuestas de ODEPLAN no fueron aprobadas
por la Junta Militar. La opción definitiva se gestó a través de un pro­
yecto del entonces ministro de Trabajo y Previsión Social José Piñera.
El Decreto Ley 3 500 optó por administradoras privadas de fondos de
pensiones (AFP) sin vínculo con los afiliados, eliminó la garantía ab­
soluta de rentabilidad y definió el rol subsidiario del Estado en materia
de pensiones. Excluyó a las Fuerzas Armadas del nuevo sistema, lo
hizo obligatorio sólo para los nuevos adhérentes a la fuerza de trabajo
y optativo para los afiliados al antiguo sistema y estableció una serie

233
de regulaciones destinadas a garantizar la fiscalización de los fondos
(Piñera, 1991).
La decisión de sustituir el antiguo sistema por el nuevo buscaba:
i) mejorar las pensiones contributivas utilizando como parámetros los
retomos generados por el mercado de capitales; ii) eliminar las pensio­
nes de privilegio y reducir el efecto de futuros cambios demográficos,
calculando los beneficios a partir de la capitalización de las contribu­
ciones durante toda la vida y la expectativa de vida al jubilarse; iii)
promover la libertad de elección y una mayor eficiencia en la adminis­
tración del sistema mediante la gestión privada de los fondos en un
mercado competitivo, y iv) homologar a los trabajadores y promover su
movilidad laboral definiendo sus derechos a partir de sus cotizaciones
individuales al sistema. Adicionalmente, se consideró que la reforma
podría consolidar mayores niveles de ahorro e inversión y contribuir al
desarrollo del mercado de capitales, al hacer disponible el ahorro
previsional para su intermediación financiera.
Tales ventajas fueron ponderadas desde sus inicios. Analistas de
la época advirtieron respecto de los importantes esfuerzos de las finan­
zas fiscales necesarios para transitar desde un sistema a otro y los efectos
que la fórmula diseñada podría tener sobre la concentración patrimo­
nial y del ingreso (Arellano, 1980); de hecho, varios de los resultados y
desafíos pendientes de la reforma apuntan en esa dirección. Tampoco
la reforma se tradujo en una contribución significativa a la elevación
de los niveles de ahorro e inversión nacionales, sino más bien ha exigi­
do disciplina y trasparencia al Estado para enfrentar su situación
financiera y actuarial; contribuido al desarrollo institucional del mer­
cado de capitales, y obtenido retornos reales históricos para el fondo
superiores al crecimiento de la masa de salarios reales.
Sin embargo, persisten desafíos importantes, muchos de ellos
no resueltos: la reforma genera una enorme presión de gasto fiscal
para financiar tanto la transición al nuevo sistema como las garantías
estatales; ha traspasado el riesgo financiero al contribuyente, además
de que los fondos de quienes están próximos a jubilar son extremada­
mente vulnerables a las fluctuaciones del mercado de capitales; los
costos cobrados al usuario por las administradoras de pensiones eran

234
excesivos, y su estructura de comisiones tenía componentes regresi­
vos; no se había regulado la participación de las AFP en conglomerados
financieros; la información entregada a los usuarios era limitada; el
sistema carecía de los incentivos apropiados para promover la afilia­
ción voluntaria de los trabajadores independientes, por lo que tenía
una baja cobertura dentro del total de la población económicamente
activa (Diamond, 1994; Uthoff, 1995; Holzman, 1997; Ruiz-Tagle, 2000).

2. Características del sistema reformado

a) Papel y operación de las AFP
La nueva industria de AFP creada por la reforma de pensiones
chilena tiene características muy definidas: cada AFP debe mantener
recursos propios en proporción al número de afiliados, capital que es
completamente independiente y está aislado del fondo de pensiones
que ella administra; está obligada a garantizar un rendimiento mínimo
para la inversión de los fondos de pensiones, el cual se estima según el
rendimiento medio obtenido por todas las AFP; si el afiliado lo decide
así al momento de jubilar, la administradora debe pagar pensiones con
arreglo a una alternativa de retiro mensual de fondos de la prestación
por jubilación, o bien transferir el fondo acumulado a una compañía de
seguros, seleccionada por aquél para la compra de una renta vitalicia.
Existe también la posibilidad de combinar ambas alternativas.
La reforma establece dos prestaciones por servicios principales
en función del pilar de capitalización: aquéllas pagadas por la jubila­
ción del afiliado y las debidas a invalidez y/o las entregadas a quienes
lo sobrevivan y dependan del cotizante. La pensión para el afiliado se
financia de cinco fuentes: i) las cotizaciones netas de comisiones; ii) los
rendimientos de la inversión en los fondos de pensiones; iii) el bono de
reconocimiento y su tasa real fija de rendimiento; iv) los ahorros volun­
tarios adicionales hechos por el afiliado, y v) el subsidio del gobierno
para cubrir, cuando corresponde, una pensión mínima fijada por ley.
En el caso de invalidez o de pagos a sobrevivientes, a esas cinco fuentes
se agrega un financiamiento adicional, proveniente de un seguro con­
tratado por la AFP a una compañía del ramo. Todas las primas y las
prestaciones son reglamentadas y supervisadas por el Estado.

235
 Para entregar estos servicios, las AFP están autorizadas a co­
brar una comisión por administración y además recaudan una prima
de seguro (adicional al 10% de la remuneración del trabajador apor­
tado por el afiliado al fondo). La comisión tiene componentes fijos y
proporcionales. La prima del seguro protege a los dependientes en
caso de invalidez o muerte del afiliado.
Aunque tanto para la comisión por administración como las pri­
mas de los seguros rigen criterios de mercado -con la esperanza de que
un entorno competitivo las reduzca significativamente-, un reciente
estudio (Mastrángelo, 1999) destaca la existencia de dos característi­
cas del mercado de las AFP que limitan la competencia entre ellas e
impiden que ésta se traduzca en mayor eficiencia económica.
La primera se relaciona con la demanda de los servicios presta­
dos por las AFP y se asocia al hecho de que las regulaciones dictadas
para proteger el fondo de propiedad de los trabajadores han impedi­
do que las AFP puedan diferenciar el producto entre sí. Como la
demanda por sus servicios no responde en forma sensible al monto de
las comisiones (por la baja elasticidad-precio de la demanda), la es­
trategia competitiva más rentable desarrollada por esta industria
consiste en utilizar su fuerza de ventas para mantener o aumentar su
participación en un mercado cautivo.
Una segunda limitante se vincula a la forma de cobrar las comi­
siones. Como éstas son proporcionales al salario y el costo medio de
producción del servicio es elevado, las AFP han optado por atraer a los
cotizantes de mayores salarios. Pero ni la reducción de precios ni la
diferenciación del producto son alternativas de competencia; por tan­
to, también en este ítem sólo pueden influir en la demanda mediante
su fuerza de ventas, cuyos costos impactan negativamente sobre los
gastos de comercialización y la eficiencia del sistema. El propósito es
alcanzar el máximo de traspasos para captar los beneficios de las eco­
nomías de escala de la industria, aunque esta operación genera una
tendencia a aumentar el precio del servicio antes que a disminuirlo.
El cuadro 7.1 refleja que el número de administradoras se
incrementó de 12 a 19 (incluidas las fusiones) entre 1981 y 1994, redu­
ciéndose a 8 en 1999. Hacia marzo de 2000, las tres mayores

236
administradoras cubrían al 78% de los afiliados, el 76% de los cotizantes
y el 70% de los activos del fondo. A su vez, el número de afiliados transfe­
rido entre administradoras se elevó enormemente, desde 135 mil al año
en 1984 a casi 1.6 millón en 1997, equivalentes al 7% y 28% de los afilia­
dos totales, respectivamente. Asimismo, entre ambos períodos el número
total de agentes de ventas se incrementó desde 2 300 a 17 500, pero los
costos administrativos no se redujeron -como hubiera sido el caso en
sectores medianamente competitivos. Recientes modificaciones a las re­
gulaciones sobre transferencias de afiliados desde una a otra AFP han
logrado quebrar esta tendencia: entre 1997 y 2000, el número de traspa­
sos cayó a 380 000, mientras el de los agentes de ventas descendió a
3 000.

Cuadro 7.1
Concentración de la industria y costos administrativos, 1982-2000
Años Concentración de la industria en Traspasos Vendedores Gasto Gasto Costo
3 mavores porcentajes (miles) (miles) comercial operacional previsional
No. Fondo Afiliados Cotizantes Xcotizante Xcotizante %delY
AFPs (1000 $96) (1000 $96) medio
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
1982 12 1.9 3.57
1983 12 14 1.2 0.8 3.1 4.87
1984 12 135 2.3 0.7 2.9 4.76
1985 11 211 2.4 0 .6 2.7 4.51
1986 12 177 2.2 0.5 2 .4 4.12
1987 12 67 63 66 183 2.3 0.5 2.3 3.98
1988 12 275 2.6 0 .6 2 .4 4.01
1989 13 282 2.6 0.5 2.5 3.54
1990 13 3 89 3.4 0.7 2.9 3.15
1991 13 59 67 69 505 4.1 0.8 3.1 3.10
1992 13 626 6.4 1.0 3.3 3.07
1993 17 54 68 68 880 10.6 1.3 3.9 3.07
1994 19 982 14.8 1.6 4.3 3.06
1995 16 54 69 67 1323 15.5 1.8 4.4 3.06
1996 13 1529 18.0 2.2 4.6 2.99
1997 13 55 69 65 1600 17.5 2.3 4.8 2.96
1998 9 63 74 72 750 6.3 1.5 4.7 2.62
1999 8 70 78 75 500 3.6 1.4 4.5 2.52
2000 8 70 78 76 380 3.0 n.d. n.d. 2.31

Fuente: Elaborado por cl aulor, a partir de los Boletines Estadísticos de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de
Pensiones.

237
 Para financiar los gastos de las AFP, el sistema autoriza el cobro
de una cotización adicional, que ha variado en el tiempo: alcanzó al
3.6% del ingreso imponible promedio de los cotizantes (incluyendo la
prima de seguro) en 1982, se incrementó a 4.9% en 1983 y, a marzo de
2001, representaba el 2.3%. En 1998, por concepto de comisiones de
gestión de las AFP se pagaron aproximadamente 203 mil millones de
pesos (0.6% del PIB) y 64 mil millones de pesos (0.2% del PIB) para la
compra de primas de seguros de invalidez y muerte.
La dificultad para bajar estas comisiones está relacionada con
su estructura y los altos costos de operación por contribuyente: éstos
se duplicaron entre 1988 y 1996, pasando de $2 400 a $4 600 pesos de
1996 (columna 8 del cuadro 7.1). La mayor presión sobre estos costos
la ejercen los elevados gastos de comercialización, los cuales en igual
período se cuadruplicaron producto de la fuerte competencia creada
por los traspasos de afiliados y la aparición de siete nuevas AFP entre
1988 y 1994. Prueba de ello es que la fuerza de vendedores se
incrementó en siete veces.
En definitiva, la reforma previsional chilena ha creado para las
AFP un contexto de insuficientes factores de competencia que contri­
buyan a la eficiencia del sistema, sea mediante la reducción del precio
o la diferenciación del producto. Además de las recientes regulacio­
nes en torno a los traspasos de afiliados, las propuestas para continuar
bajando los costos de administración incluyen i) controles de precios
similares a los existentes en las tarifas de servicios de utilidad públi­
ca, o ii) estimular la competencia de precios, posibilitando descuentos
(menores) por permanencia (más prolongada) en una AFP o el cobro
de comisiones proporcionales al fondo acumulado. Cabe destacar que
para los afiliados jóvenes o aquéllos que no han tenido una alta densi­
dad de cotización y han acumulado poco, el porcentaje de su fondo
acumulado es afecto a comisiones de administración muy superiores
al promedio. De este modo, se estima que los afiliados con menos de
15 años de cotizaciones han pagado comisiones superiores al 4% de su
fondo, y precios aún mayores aquéllos más jóvenes. Existe una pre­
ocupación adicional por las altas comisiones que las aseguradoras
cobran para proveer de una renta vitalicia, las cuales han sido objeto
de amplio debate entre los especialistas.

238
b) El rendimiento de las AFP

El crecimiento de los fondos de pensiones ha sido particular­

mente dinámico hasta mediados de los noventa producto de la juventud
del sistema -donde valores más altos son funcionales al creciente nú­
mero de cotizantes y a los escasos retiros- y de la apreciación de sus
activos, esta última asociada al hecho de que la normativa sectorial
ha permitido a los fondos de pensiones invertir en diferentes instru­
mentos a lo largo de las distintas etapas del desarrollo del emergente
mercado financiero chileno. En 2000, el valor de estos fondos alcanza­
ba al 47% del PIB (véase el cuadro 7.2).
La inversión del fondo se canaliza hacia instrumentos financie­
ros aprobados por la Comisión Nacional de Evaluación del Riesgo,
una organización independiente compuesta por los tres Superinten­
dentes del sector financiero (de la Banca, de Valores y Seguros y de
Fondos de Pensiones) y tres representantes de la Asociación de AFP.
Esta Comisión se encarga de la evaluación del riesgo, desagregada
según emisores e instrumentos financieros, y elabora reglamentacio­
nes muy estrictas respecto de la composición de las carteras de las
AFP para cada uno de ambos ítemes. La Comisión puede subcontratar
con compañías privadas la tarea de evaluación de riesgos, formulando
las necesarias recomendaciones. Asimismo, la gestión de los fondos
de pensiones por empresas privadas que compiten por afiliados ba­
sándose en los mayores rendimientos relativos de sus fondos se utiliza
para garantizar la protección de estos últimos contra la inflación y las
presiones políticas.
Los retornos anuales reales de los fondos de pensiones han sido
elevados en promedio, pero altamente volátiles: han variado dentro
de un rango del -2.5% hasta 29.7% anual (ver columna 5 del cuadro
7.2), pero salvo los años 1995 y 1998, siempre han sido positivos. La
volatilidad se explica por su alta exposición a las acciones y a los títu­
los del Banco Central, mercados que se han caracterizado en Chile
por fuertes oscilaciones durante este período.
El gráfico 7.1 muestra cómo ha cambiado la composición del por­
tafolio, tanto en respuesta a las normas regulatorias, como a las
decisiones de las AFP de maximizar los retornos de corto plazo para

239
 Cuadro 7.2
Valor y rentabilidad de los fondos de pensiones, 1981-2000
Valordel Fondo Crecimiento del PIB Rentabilidad
Años Billones % del PIB Total Per cápita Real del Cuenta individual
US$ fondo 10 UF 30 UF
1981 0.3 0.9 6.7 5.0 12.9 -5.2 3.2
1982 0.6 2.5 -1 3 .4 -15.1 28.5 15.8 23.6
1983 1.1 5.7 -3.5 -5.2 21.2 14.7 18.5
1984 1.2 6.5 6.1 4 .4 3.6 -0.1 1.9
1985 1.5 9.3 7 .5 1.8 13.4 10.1 11.3
1986 2.1 12.0 5.6 3.9 12.3 9.9 10.7
1987 2 .7 13.1 6 .6 4 .9 5.4 4 .0 4.4
1988 3.6 14.8 7.3 5.6 6.5 5.6 6.0
1989 4.5 16.2 10.6 8.9 6.9 6.3 6.6
1990 6.7 2 2 .0 3.7 2 .0 15.6 15.4 15.6
1991 10.1 29.1 8.0 6.3 29.7 23.5 23.9
1992 12.4 29.6 12.3 10.6 3.0 0.9 1.1
1993 15.9 35.1 7 .0 5.3 16.2 14.4 14.6
1994 2 2 .3 4 4 .9 5.7 4.1 18.2 11.2 11.5
1995 25 .4 42.9 10.6 9.1 -2.5 -4.4 -4.1
1996 2 7 .5 40.1 7.4 5.9 3.5 1.0 1.7
1997 30.9 4 0 .0 7 .4 5.9 4.7 1.7 2.6
1998 31.1 4 2 .0 3.9 2.4 -1.1 -3.5 -3.0
1999 34.5 45 .9 1.1 -2.6 16.3 15.0 15.1
2000 35.4 46.9 5.4 3.9 4.4 1.4 2.3

Acumulado
198 1 -0 0 4.8 3.3 10.6 6.6 8.1
198 2 -0 0 4.7 3.2 10.5 7.3 8.3
198 3 -0 0 -5.8 4 .3 9.6 6.8 7.6
198 4 -0 0 6 .4 4.8 8.9 6.4 6.9
198 5 -0 0 6 .4 4.9 9.2 6.8 7.3
198 6 -0 0 6.6 5.1 9.0 6.6 7.0
198 7 -0 0 6.7 5.2 8.7 6.3 6.7
198 8 -0 0 6.7 5.2 9.0 6.5 6.9
1989-00 6.7 5.2 9.2 6.6 7 .0
1990-00 6.3 4.8 9.4 6.6 7.0
199 1 -0 0 6.6 5.1 8.8 5.8 6.2
199 2 -0 0 6 .4 5 .0 6.7 4.0 4.4
199 3 -0 0 5.7 4.3 7.2 4.3 4.8
1994-00 5.6 4.1 6.0 3.0 3.5
199 5 -0 0 5.5 4.1 4.0 1.7 2.3
1996-00 4 .6 3.2 5.4 2.9 3.6
199 7 -0 0 3.9 2.5 5.9 3.4 4.0
199 8 -0 0 2.7 1.3 6.3 4.0 4.5
199 9 -0 0 2.1 0.7 10.2 8.0 8.5
Fuente: Elaborado por el autor sobre la base de estadísticas de la Superintendencia de AFP y el Banco Central de Chile.

240
mejorar su ubicación dentro del ranking que al respecto elabora perió­
dicamente la autoridad regulatoria. En una primera etapa, que coincidió
con la crisis de la deuda de los años ochenta, el portafolio estuvo com­
puesto mayoritariamente por instrumentos indizados (títulos del Banco
Central, letras hipotecarias, depósitos y pagarés). Posteriormente, y de
manera simultánea con la apertura a la Bolsa de las empresas privatiza­
das, se autorizó la inversión de las AFP en acciones y bonos de empresas,
y en fecha más reciente pudieron elevar el componente de instrumen­
tos extranjeros. Sin embargo, tampoco las carteras de los fondos de las
diferentes AFP se diferencian mucho entre sí: las cláusulas regulatorias
les permiten invertir entre diferentes títulos dentro de ciertos rangos
pre-establecidos, pero también son penalizadas si reportan retornos muy
diferentes a los del promedio del mercado.

Gráfico 7.1
Composición del portafolio de los fondos de pensiones, 1981-1999
(Por instrumentos)

1*81 1982 1983 1984 1985 1986 ?

198 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 199? 1998 1999

B Instrumentos Estatales B Dqróatos y Pagarés □ Lebas Hipotecauas

O Bonos y Àcàoiies List Financieras B Boncs de Empresas
B Cuotas de Fondos de Inversion B Activo Dispcrabk

Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. Boletín Estadístico, varios números.

241
 El cuadro 7.2 ilustra una importante tendencia: el rendimiento
medio anual real de la cuota del fondo durante toda la existencia del
sistema ha sido de un 10.6% -muy superior al rendimiento implícito en
el crecimiento del PIB-, pero su rentabilidad promedio alcanzó a sólo el
4.0% para quienes se incorporaron como cotizantes en 1995 -cifra infe­
rior tanto al crecimiento del PIB, como al PIB per cápita de este mismo
período.1
La convergencia en el tiempo entre los retornos del fondo de
pensiones y el crecimiento del PIB (como debería suceder en un siste­
ma de reparto bien diseñado) resulta ilustrativa. Los altos rendimientos
anuales de los fondos de pensiones observados en el pasado han sido
consecuencia de la compra de activos en períodos de excepcionales
bajos precios de bonos y/o de acciones, pero no hay garantías de que
esos períodos se repitan en el futuro. En cambio, es más probable es­
perar retornos reales medios similares o levemente superiores al
crecimiento del PIB, y más estrechamente relacionados con los retor­
nos obtenidos por el capital asignado eficientemente en la economía.
Pero el tema de la rentabilidad tiene otras dimensiones que es
necesario analizar: la distinción entre la rentabilidad de la cuota del
fondo y la correspondiente a la cuenta individual de cada contribuyen­
te. La diferencia entre ambas radica en que -para acceder al sistema y
beneficiarse de su rentabilidad-, cada afiliado debe pagar una comi­
sión; por ende, la rentabilidad debe calcularse neta de esos costos. Como
la comisión tiene componentes proporcionales y fijos, ella afecta
regresivamente a los de cotizantes de menores ingresos. El cuadro 7.2
en sus dos últimas columnas demuestra que la rentabilidad es bastante
menor en el caso de los contribuyentes de menores ingresos.

c) La cobertura del sistema

La evolución de la población cubierta por el pilar de la capitaliza­
ción (sistema privado de administradoras de pensiones) presenta
características que son preocupantes, y las cifras que al respecto figuran

1 Durante 1999, mientras el P IB se desaceleró como consecuencia del ajuste macroeconômico aplicado en
respuesta a la crisis asiática, el fondo rentó por sobre un 20% real en 12 meses, observándose un quiebre
en la tendencia resaltada en el texto, el cual, no obstante, no invalida la conclusión de largo plazo.

242
en los Boletines Estadísticos de la Superintendencia de Administradoras
de Fondos de Pensiones (SAFP) pueden ser engañosas (véase el cuadro
7.3, columnas 1 y 2). Todos los trabajadores asalariados están cubiertos
obligatoriamente en el nuevo sistema de pensiones. Pero no lo están los
trabajadores independientes -que sólo pueden afiliarse en forma volun­
taria-, tampoco las Fuerzas Armadas ni quienes permanecen en el sistema
antiguo. Llama pues la atención que el número de afiliados (personas
que han cotizado al menos una vez) se haya incrementado desde 1.4 mi­
llón en 1982 a 6.4 millones en enero de 2001: esto representaría una
cobertura superior al tamaño total de la población económicamente acti­
va por aquella fecha.
Cuadro 7.3
Cobertura poblacional del sistema, 1975-1999
(Porcentajes)
Años Cobertura ocupacional Cobertura efectiva
(Cotizantes / Ocupados) (Cotizantes /F. de trabajo)
A FP IN P Total A FP INP Total
1975 74.3 74.3 64.7 64.7
1976 68.9 68.9 60.1 60.1
1977 6 5 .4 6 5 .4 57.7 57.7
1978 59.8 59.8 51.2 51.2
1979 59.4 5 9 .4 51.3 51.3
1980 56 .4 56 .4 50.5 50.5
1981 3 3 .6 21.5 55.1 29.8 19.0 48.8
1982 3 6 .0 2 0 .0 56 .0 29.0 16.1 4 5 .0
1983 3 8 .2 18.0 56.2 33.5 15.8 49.3
1984 4 0 .6 16.7 57.3 35.0 14.4 49.3
1985 4 4 .0 15.7 59.7 38.8 13.8 52.6
1986 45 .9 14.2 60.1 41.1 12.7 53.9
1987 5 0 .6 13.5 64.1 45.7 12.2 58.0
1988 50.6 12.2 62.7 46.6 11.2 57.7
1989 5 0 .8 11.0 6 1 .8 47.2 10.2 5 7 .4
1990 5 0 .6 10.3 60 .9 46.8 9.6 56.4
1991 53.7 9.7 6 3 .4 49.9 9.0 58.9
1992 55.3 8.9 64 .2 51.8 8.4 60.2
1993 5 4 .6 8.0 6 2 .6 51.1 7.5 58.6
1994 5 6 .2 7.6 63.8 51.8 7.0 58.9
1995 57.2 7.6 64.8 53.5 7.1 60.6
1996 5 8 .9 7 .0 65.9 55.7 6.6 62.3
1997 61.3 6.4 6 7 .7 58.0 6.1 64.1
1998 5 8 .0 6.3 6 4 .2 53.8 5.8 59.6
1999 49.8 5.4 5 5 .2 45.4 4.9 50.3

Fuente: Elaborado sobre la base de estadísticas de la Superintendencia de AFP, INP y DIPRES y Arenas (1999). Incluye FFAAy
Carabineros.

243
 Para evitar malentendidos, es habitual referir la cobertura al
número de cotizantes, antes que al de afiliados. Se distingue entre co­
bertura ocupacional (cuando los cotizantes se relacionan con los
ocupados solamente) y cobertura efectiva (si la relación se hace con la
fuerza de trabajo). Comparada con cifras históricas, la cobertura en el
antiguo sistema de reparto superó el 74% de los ocupados en 1975 y
disminuyó a 59% en 1979 -año previo a la reforma. Considerando los
dos sistemas que operaban pos-reforma (el de las AFP y el del INP)2 e
incluyendo a las Fuerzas Armadas, se observa que la cobertura ocupa­
cional disminuyó (especialmente durante 1982, como consecuencia de
la profunda recesión), y luego fue aumentando hasta alcanzar un máxi­
mo de 68% en 1997. La cobertura efectiva tuvo un comportamiento
similar, siendo más acentuada su caída en 1982 por el mayor desem­
pleo, y también más notoria su recuperación posterior, alcanzando a un
máximo de 64% de la población económicamente activa en 1997.
A partir de los primeros impactos sobre Chile de la crisis asiáti­
ca -en 1997-, nuevamente disminuye de forma importante la cobertura
del sistema. Estudios de cobertura (Arenas, 2000) indican que el nú­
mero de cotizantes cayó desde un 64% de la fuerza de trabajo en 1997
a sólo un 50% en 1999. Aunque alta conforme a estándares de Améri­
ca Latina, la cobertura así medida está muy por debajo de lo que se
esperaba. Aún más sorprendente es la creciente diferencia entre
cotizantes activos y afiliados totales del sistema: la relación entre
ambos alcanzó su punto más alto superando ligeramente al 75% en
1983, para luego disminuir gradualmente y alcanzar un 44% en 1999.
De este modo, el número de los cotizantes efectivos sólo se ha
incrementado desde un millón en 1982 a 3.2 millones en enero de
2001 (véase el gráfico 7.2).
El hecho de que los afiliados tengan acceso a su fondo de pensio­
nes exclusivamente en casos de invalidez, jubilación y muerte (para los
sobrevivientes que dependan de ellos), y no puedan usarlo como un
seguro colateral o de desempleo, ha limitado una participación signifi-

2 El INP es el Instituto de Normalización Previsional, institución donde fueron agrupadas las antiguas
Cajas Previsionales y encargada de administrar el pilar público durante la transición.

244
 Gráfico 7.2
Afiliados y cotizantes, 1981-1999

Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. Boletín Estadístico, varios números.

cativa de los trabajadores autónomos (véase el cuadro 7.4). Prevalece

en este grupo de trabajadores una suerte de miopía, privilegiando una
mayor liquidez de sus activos para enfrentar las contingencias de sus
negocios, así como las de sus familias: antes que depositar el 10% de
sus ingresos en cuentas de ahorro para la vejez, prefieren destinar esos
recursos a otros usos. En la actualidad, cerca de 1.5 millón de trabaja­
dores independientes no está cubierto por el sistema previsional -la
mayoría de ellos presumiblemente vinculada al sector informal, pues
los profesionales independientes tienden a cotizar. El cuadro 7.4 ilus­
tra, a partir de la encuesta CASEN de 1996,3 el perfil de cotizantes en
relación a su categoría ocupacional, y el tamaño de la empresa en que
laboran. Este deja de manifiesto que la cotización es baja entre traba­
jadores por cuenta propia, del servicio doméstico (especialmente el
“ puertas afuera” ), no remunerados y ocupados en empresas de menos
de cinco trabajadores. Todos éstos conforman, a su vez, el grueso del

3 La encuesta CASEN es elaborada bianualmente por el MIDEPLAN, a partir de una muestra de carácter
nacional que mide los niveles de pobreza y de distribución del ingreso.

245
empleo en establecimientos de tamaño pequeño asimilados al sector
informal.
Cuadro 7.4
Estructura de la cobertura según categoría ocupacional y tamaño de empresa, 1996
(Porcentajes)

Porcentaje de Cotiza No cotiza No sabe

la P EA A FP INP
Categoría ocupacional
Patrón o empleador 3.7 45.1 5.8 47.4 1.7
Trabajador por cuenta propia 20.3 15.6 5.7 7 8 .4 0.3
Obrero / Empleado 67 .7 75.2 4.7 19.7 0.4
Servicio doméstico puertas adentro 1.3 59.5 16.3 23.0 1.2
Servicio doméstico puertas afuera 4 .4 30.0 7.9 61.8 0.4
Fam iliar no remunerado 1.3 3.7 1.9 93.8 0.6
Fuerzas Armadas 1.3 4 .0 94.4 1.3 0.3
No sabe 0 .0 44.8 2.6 39.3 13.3

Tamaño de empresa
0 -4 39.7 30.7 6.0 62.8 0.5
5 -9 11.4 65.6 4.7 2 9 .0 0.7
1 0 -4 9 23 .3 76.9 5.2 17.6 0.3
5 0 -1 9 9 12.4 81.0 6.2 12.5 0.3
2 0 0 y más 9.6 81.3 12.0 6.5 0.2
No sabe 3.7 67.5 7.9 22.5 2.1

Total 100.0 57.9 6.4 35.3 0.5

Fuente: Cálculos del autor a partir de estadísticas de frecuencias marginales de la CA SEN 1996.

La proporción de trabajadores independientes que cotiza en el

nuevo sistema es baja y ha ido disminuyendo: alcanzó al 4.8% del
total de este segmento en 1986 y descendió a 3.8% en 1998
(Bustamante, 1998). Su afiliación es voluntaria, sus ingresos son redu­
cidos y además inestables, enfrentan otras alternativas de inversión
para su pequeña capacidad de ahorro y siempre pueden recurrir en
ultima instancia a programas asistenciales de apoyo (pensiones
asistenciales, servicios de salud y asignaciones familiares).
Esta baja cobertura genera una creciente preocupación por sus
implicancias sobre las garantías estatales. La responsabilidad fiscal
puede llegar a ser muy elevada si el efecto combinado de aquélla y de
la baja densidad de cotizaciones incrementa el número de personas

246
elegibles para pensiones mínimas y asistenciales. La presión sobre el
gasto fiscal futuro podría ser aún mayor si se ensancha el diferencial
entre una pensión mínima elevada y un monto pequeño acumulado
en los 20 años de cotizaciones exigidos por el sistema para cada perso­
na elegible. Cálculos de Wagner (1991) y de Zurita (1994) indican que
el valor presente de estos compromisos no supera al 2.0% del PIB
según Wagner, y al 3 a 3.8% del PIB, según Zurita. Sin embargo, diver­
sos factores permiten suponer que el problema puede agravarse: la
pensión mínima se ubica hoy en alrededor de US$100 mensuales y
existen presiones para aumentarla; es cada vez mayor la diferencia
entre afiliados y cotizantes; la rentabilidad del sistema está bajando,
y hay evidencia de que un 30% de la población de menores ingresos
imponibles no alcanzaría a acumular el monto necesario para
autofinanciarse una pensión superior a la mínima (Mesa-Lago, 2000).

3. Efectos sobre el mercado de capitales y

el ahorro nacional
El traspaso de recursos financieros al mercado de capitales ha per­
mitido que la reforma fuese justificada por su potencial efecto sobre el
desarrollo de éste y su aporte al ahorro y el crecimiento. Pero cabe distin­
guir dos partes en este argumento. Primero, se sostiene que al cambiar la
naturaleza de las contribuciones desde un impuesto para adquirir un
derecho a un ahorro para adquirir un capital, la reforma tiene el mérito
de generar una fuente de capital de inversión y apoyo al desarrollo del
mercado de capitales, el cual -al ser administrado por entes privados-
debería garantizar una asignación eficiente de recursos entre las mejo­
res opciones de inversión. En segundo lugar, se afirma que la reforma
contribuye al crecimiento económico, al constituirse en un importante
factor para elevar el ahorro nacional (Guerard y Jenkins, 1993, cap. 1).

a) ¿Aumentan y se asignan eficientemente las fuentes de capital de

inversión?
Dado que hasta ahora hubo un creciente número de afiliados
que cotizan al sistema y muy pocos que se jubilan, los fondos de
pensiones han crecido hasta llegar a convertirse en una importante

247
fuente de profundidad del mercado financiero Las inversiones de
los fondos de pensiones aumentaron desde el equivalente al 0.9%
del PIB en 1981 al 47% del PIB en 2000 (35 mil millones de dólares),
constituyéndose en una de las más dinámicas fuentes de liquidez
para el desarrollo de los mercados de capitales (véase el cuadro 7.5).4
Sin embargo, su impacto directo sobre la inversión real no ha sido
del todo significativo: sus fondos se han canalizado en un alto por­
centaje a la compra de acciones de empresas (u otros instrumentos)
ya existentes, mientras que los altos rendimientos provienen de la
valoración de activos transitoriamente subvalorados y no necesaria­
mente de la creación directa de riqueza.

Cuadro 7.5
Importancia de los fondos de pensiones chilenos
en relación con los agregados monetarios privados, 1981-2000
( Como % del PIB)
Años Fondos de pensiones Agregados monetarios privados
(M7-M1)
1981 0.9 2 7 .4
1982 2.5 31.8
1983 5.7 29.8
1984 6.5 33.4
1985 9.3 37.4
1986 12.0 38.7
1987 13.1 41.9
1988 14.8 41.0
1989 16.2 48.6
1990 2 2 .0 5 7 .0
1991 29.1 58.6
1992 2 9 .6 59.7
1993 35.1 64.3
1994 44.9 64.2
1995 42.9 65.3
1996 40.1 72.1
1997 4 0 .0 77.3
1998 4 2 .0 80.1
1999 45 .9 86.6
2000 46 .9 87.5

Fuente: Elaborado por el autor sobre la base de estadísticas del Banco Central de Chile.

4 La comparación entre el Fondo de Pensiones y M7-M1 no es estrictamente válida, pues este último indicador
de agregados monetarios no incluye los activos financieros mantenidos en acciones y bonos de empresas
privadas; en cambio, los Fondos sí lo hacen.

248
 Los fondos de pensiones son una fuente potencial de capital de
inversión, y su apoyo para el desarrollo del mercado de valores no
habría sido posible si la totalidad de los costos de la reforma hubiese
sido pagada con nuevas emisiones de deuda pública. En ese caso, gran
parte del fondo habría sido demandada por el Tesoro Público, despla­
zando su inversión desde otros instrumentos y por ende limitando su
uso para desarrollar el mercado de capitales. Asimismo, los instru­
mentos estatales en que ha sido invertido parte del Fondo (véase el
gráfico 7.1) corresponden a títulos del Banco Central -los cuales han
contribuido a la política monetaria.
El hecho relevante, entonces, es que no hubo emisión de deuda
pública nueva para financiar las prestaciones que eran pagadas con
arreglo al sistema antiguo, con la sola excepción de aquélla implícita
en los “ bonos de reconocimiento” -a cuenta de cotizaciones anterio­
res-, y cuyo pago se hace efectivo al momento de pensionarse el afiliado
antiguo poseedor del bono. El gran mérito de la reforma ha sido, pues,
la capacidad de las autoridades fiscales para generar (mediante una
mezcla entre mayores impuestos, reducciones de gastos y recursos
provenientes de privatizaciones de empresas públicas) un superávit
fiscal destinado a pagar los costos de la reforma. Esta situación ha
llevado a algún analista a señalar que “ en lugar de que la privatización
del sistema de pensiones esté resultando en la solución a los recurren­
tes déficit previsionales, ha sido más bien el superávit fiscal el que ha
garantizado el éxito de esta privatización” (Diamond, 1994).5
Respecto de la gestión eficiente del fondo por un número cre­
ciente y diversificado de intermediarios financieros, la composición
de la cartera de los fondos de pensiones ha reflejado en gran medida
el comportamiento de AFP que buscan maximizar rentabilidades de
corto plazo para competir en una industria con economías de escala y
sujetas a una fuerte y cambiante regulación. Pero, a su vez, la compe­
tencia en una industria con grandes economías de escala reduce el
número de administradoras entre las cuales pueden optar los afilia­
dos. Otro tanto acontece producto de la regulación prudencial, que

5 Traducción hecha por el autor.

249
limita los instrumentos en los cuales pueden ser invertidos los fondos
y exige rentabilidades similares a la del promedio de la industria.
Tampoco esta industria parece haber contribuido en forma di­
recta a la inversión productiva: hacia fines de 2000, sólo el 18% del
fondo (14% en títulos con garantía hipotecaria y 4% en bonos de
empresas) tenía un impacto directo sobre la inversión real. El resto
correspondía a inversiones principalmente en instrumentos finan­
cieros, cuyo impacto sobre la inversión real es incierto e indirecto:
un 13% en acciones del mercado secundario, un 21% en depósitos
de ahorro (que se ajustan a la inflación en Chile), algo más del 36%
en deuda pública (principalmente por la acumulación de reservas
en el Banco Central) y un 12% en instrumentos extranjeros.
A la postre, la privatización de la seguridad social, más que esen­
cial para el reparto de los fondos entre intermediarios financieros
crecientemente diversificados, lo ha sido para el desarrollo de una cui­
dadosa regulación de los mercados financieros. Esto constituye un
beneficio significativo del proceso de la reforma. Sin embargo, el modo
en que este proceso está siendo garantizado en Chile -compitiendo por
los cotizantes en un mercado con elevadas economías de escala-, no
sólo ha limitado la existencia de opciones de inversión para el afiliado,
sino que también la ha encarecido. Quizás una combinación diferente
entre garantías y opciones a disposición de aquél sea necesaria para
futuras etapas de desarrollo del mercado financiero (Diamond, 1994).

b) ¿Incrementan estos fondos el ahorro nacional?

El ahorro nacional ha aumentado en forma importante después de
1981 -cuando se puso en marcha la reforma al sistema de pensiones en
Chile- pasando desde un 7.6% del PIB ese año, a un 23.8% en 1995 y
21.8% en 1999. Aunque el influjo de las reformas a los sistemas de pen­
siones sobre la tasa de ahorro nacional ha sido muy controvertido (Eatwell,
1999), sus promotores han utilizado el argumento de su impacto sobre el
crecimiento y el ahorro como un incentivo adicional para difundirla.
Para explicar cuánto pudo haber influido la reforma sobre ese
incremento del ahorro nacional es importante comprender la forma
cómo el Estado realizó el ajuste de su balance del Gobierno Central

250
-que incluye a las pensiones. La columna 4 del cuadro 7.6 indica
que, previo a la reforma, se generó un excedente en las cuentas co­
rrientes del gobierno cercano al 8.5% y 5.8% del PIB en 1980 y 1981,
respectivamente. A partir de 1982 (cuando el déficit previsional au­
menta de 3.8% a 6.4% del PIB), este superávit en la cuenta corriente
fiscal se trasformó primero en un déficit equivalente al 2.9% del
PIB, para luego volver a su condición inicial, manteniéndose como
tal durante años; en los noventa, este excedente alcanzó un prome­
dio de 4.6% del PIB.
Cuadro 7.6
Desagregación del ahorro nacional incluyendo excedente fiscal
necesario para financiar el costo de la transición, 1980-1999
( Como % del PIB)
Ahorro Ahorro del gobierno Ahorro privado
Nacional bruto Fondo Déficit Excedente Fondo Total SeguridadNo previsional Total
Años pensiones Seguridad corriente compensación social empresarial
social iao previsional cobre

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)=(2)-(3) (8)=(9)-(7) (9)=(l)-(6)

1980 13.9 1.7 8.5 0 .0 10.2 -1.7 5.4 3.7

1981 8.2 0.9 3.8 5.8 0.0 7.7 -2.9 3.4 0.5
1982 2.1 1.8 6 .4 -2.9 0 .0 3.5 -4.6 3.2 -1 .4
1983 4.4 1.7 7 .0 -2.3 0 .0 4.8 -5.4 5.0 -0 .4
1984 2.9 1.9 7.6 -1.2 0.0 6.4 -5.7 2.2 -3.5
1985 8.0 2.0 6.7 0 .4 0 .0 7.1 -4.7 5.6 0.9
1986 11.5 2.2 6.8 1.3 0 .0 8.0 -4.5 8.1 3.6
1987 17.3 2.3 6.0 3.0 0.5 9.5 -3.8 11.6 7.8
1988 22.3 2.7 5.3 2.3 3 .0 10.6 -2.7 14.4 11.7
1989 23.3 2.9 5.4 3.1 3.8 12.3 -2.5 13.5 11.0
1990 23 .2 3.0 5.4 2.5 2.3 10.2 -2.4 15.4 13.0
1991 22.3 2.8 5.4 3.6 0.7 9.7 -2.5 15.2 12.7
1992 21.5 3.3 5.2 5.0 0.3 10.5 -1.8 12.8 11.0
1993 20 .9 3.6 5.3 4.9 -0.2 10.0 -1.7 12.6 10.9
1994 21.1 3.9 5.2 4.9 0.2 10.3 -1.3 12.1 10.8
1995 23 .8 4 .4 4.9 5.4 1.1 11.4 -0.5 12.9 12.4
1996 20 .8 4.3 5.2 5.8 0.3 11.3 -0.9 10.4 9.5
1997 21 .6 n.d. 5.2 5.6 0.1 10.9 n.d. n.d. 10.7
1998 2 1 .2 n.d. 5.5 4.1 -0.5 9.1 n.d. n.d. 12.1
1999 2 1 .8 n.d. 5.9 3.9 0.5 10.3 n.d. n.d. 11.5

Prom 8 1-89 11.1 2 .0 6.1 1.1 0.8 8.0 -4.1 7.4 3.6
Prom 9 0 -9 9 21 .8 5.3 4 .6 0.5 10.4 -1.6"' 13.11' 11.3
Prom 8 1-99 16.7 2 .7 W 5.7 2.9 0.6 9.2 -3 .0 W 9.6W 7.6

Variación 10.1 1.6 -0.8 3.5 -0.3 2.4 2.5 5.7 7.7
81-89/90-99

Fuente: Elaborado por el autor sobre la base de estadísticas del Banco Central de Chile, Ministerio de Hacienda y Arenas (1999).
a/1990-1996.
b / 1981-1996.

251
 Tal esfuerzo de las cuentas fiscales resulta mucho más significati­
vo si se le agrega el financiamiento del déficit previsional (columna 3 del
cuadro 7.6). Estimado de esta forma, el ahorro público necesario para
generar el superávit en cuenta corriente y financiar el déficit previsional
promedió un 9.2% del PIB en 1981-99, y creció más de 2 puntos del PIB
entre los períodos 1981-89 y 1990-99. Tan enorme esfuerzo ha sido el que
permitió absorber por igual durante los ochenta los efectos de la crisis
financiera y del cambio del sistema de pensiones, manteniéndose en la
década siguiente en una magnitud que supera la reducción del déficit de
la seguridad social (Arrau, 1994; Marcel y Arenas, 1992; Arenas, 1999).
En el período 1981-99, la reforma al sistema de pensiones elevó
el déficit previsional a un promedio equivalente al 5.7% del PIB (co­
lumna 3), dos veces el flujo de ahorro de los trabajadores en los fondos
de pensiones -que alcanzó al 2.7% del PIB (columna 2). Ello provocó
una reducción neta promedio en el ahorro de un 3% del PIB (columna
7), particularmente importante entre 1981 y 1984 -cuando se elevó
desde 2.9 a 5.7% del PIB; a partir de entonces, ha disminuido paulati­
namente hasta alcanzar al 0.9% del PIB en 1996, estimándose que
pasará a ser positivo sólo el año 2000.6
De este modo, el ahorro nacional promedio de 16.7% del PIB en
el lapso 1981-99 (columna 1) ha sido fundamentalmente consecuencia
de dos factores: el ahorro del gobierno equivalente a 9.2% del PIB
(columna 6) y el del sector privado no previsional de 9.6% del PIB
(columna 8). Los 10.1 puntos porcentuales del PIB de mayor ahorro
durante las dos últimas décadas corresponden al aumento en 5.7%
del PIB del ahorro empresarial no previsional, y secundariamente al
del gobierno y a una reducción del desahorro previsional de las perso­
nas, ambos de 2.5% del PIB.
Ha sido, pues, la sistemática absorción del déficit previsional
mediante una severa disciplina fiscal una de las principales fuentes

6 Una vez que el ahorro de los trabajadores tienda a estabilizarse como proporción del P IB (cuando, entre
otros factores, la cobertura del nuevo sistema se estabilice), la evolución del déficit previsional pasará a
ser el determinante del ahorro neto del sistema. Esta evolución será altamente sensible a la capacidad del
sistema para proveer pensiones sin la necesidad de las garantías del Estado, sean éstas asistenciales y
mínimas o beneficios no financiados de las Fuerzas Armadas (Arenas, 1999).

252
del aumento del ahorro nacional en Chile. En cuanto al ahorro priva­
do no institucional (distinto al de la seguridad social), éste creció en
respuesta a incentivos fiscales para la reinversión de utilidades: la
reforma tributaria de 1984 redujo la tasa impositiva desde el 46% al
10% para las utilidades no distribuidas de sociedades con acciones de
emisión pública, también rebajó para éstas -uniformándolas para todo
el resto- las tasas de impuesto a las utilidades distribuidas desde un
43.3% a un 31.5%, y mantuvo una tasa de 31.5% para las empresas de
responsabilidad limitada (Marfán, 1984; Arrau, 1994; 1996).
Así, el efecto directo de la reforma del sistema de pensiones
sobre el ahorro nacional ha sido muy débil, y mucho mayor impacto
han tenido las políticas que en general buscan fortalecer la inver­
sión y el ahorro privados con independencia de la organización del
sistema de pensiones. Adicionalmente a la generación de solvencia
y ahorro del sector público y de incentivos fiscales ya comentados,
elementos claves para lograr ese objetivo son i) la adopción de polí­
ticas macroeconômicas que promuevan el crecimiento a niveles
próximos a su capacidad instalada, en un contexto de tipos de cam­
bio y tasas de interés alineadas con las condiciones de competitividad;
ii) los desarrollos institucionales en torno a la estabilidad política y
los derechos de propiedad; iii) la solvencia de los intermediarios fi­
nancieros; iv) los desarrollos productivos, y v) el contexto
internacional (Agosin, 1998; Ffrench-Davis y Reisen, 1998; Jadresic
y Zahler, 2000; CEPAL, 2000).

4. Conclusiones
La reforma del sistema de pensiones en Chile se orientó a me­
jorar los beneficios de los afiliados, superando las deficiencias del
sistema antiguo, optando por un sistema de contribuciones defini­
das y la capitalización individual como mecanismo de financiamiento.
El sistema ofrece la libertad de elección entre las AFP como meca­
nismo generador de eficiencia, en un mercado donde idealmente
debieran competir distintas empresas privadas por la administración
financiera de los fondos de pensiones. Es posible que sus beneficios
mejoren en el futuro si aumentan la densidad de las cotizaciones y

253
los rendimientos del fondo y bajan las comisiones de administra­
ción. Asimismo, al cambiar las cotizaciones desde un impuesto para
adquirir un beneficio definido de pensión a un ahorro obligatorio
para adquirir un capital y financiar una pensión, un resultado se­
cundario de la reforma ha sido la provisión de recursos para el
mercado financiero, posibilitando el desarrollo de éste.

a) Eficiencia y equidad del sistema de pensiones

Al pasar desde beneficios a contribuciones definidas, la reforma
redujo la injerencia política en el uso de los fondos del sistema de capi­
talización e impidió impulsar políticas redistributivas mediante los
aportes de sus afiliados. De este modo, los beneficios que otorga el sis­
tema reproducen las desigualdades propias del mercado de trabajo, pero
se consideran justos desde la perspectiva de cada persona en tanto pre­
mian los esfuerzos de ahorros individuales. Sin embargo, también éste
asume ahora todos los riesgos de gestión, financieros y laborales. Dado
este escenario, se configuran preocupantes tendencias:
• Los gastos administrativos (incluidas la compra de una prima
de seguro de invalidez y de sobrevivencia) representan un 24%
de la tasa legal de contribución incluso tras 20 años de opera­
ción del sistema, situación que responde a una fuerte guerra de
ventas y genera importantes costos comerciales.
• Los retornos a las inversiones de los fondos de pensiones han
sido altamente volátiles y muestran una tendencia decreciente
en el tiempo, derivando en retornos inferiores a los que hubie­
ran obtenido en un sistema de reparto bien administrado para
quienes han ingresado al sistema durante los últimos siete años.
• El papel subsidiario del Estado lo obligará a financiar el dife­
rencial requerido para una pensión mínima tanto en el caso de
los afiliados que no puedan ahorrar lo suficiente para alcanzar­
la, como en el de los indigentes que carecen de capacidad de
ahorro. La evidencia indica que una gran proporción de la fuer­
za de trabajo continúa empleada en actividades independientes,
en servicios domésticos o como asalariado en pequeñas empre­
sas, ocupaciones todas cuya cobertura de seguridad social es

254
 irregular. Además, los afiliados asalariados han visto reducidas
las densidades de sus cotizaciones producto del comportamien­
to cíclico y estructural que presentan el subempleo y desempleo
en la región. Es pues altamente probable que un importante
segmento de afiliados termine calificando para pensiones
asistenciales o mínimas, lo cual representará una enorme carga
para el Estado.
• La reforma ha hecho recaer sobre el presupuesto fiscal todo el
peso del financiamiento de las garantías estatales (pensiones
mínimas y asistenciales y déficit de las Fuerzas Armadas) y de
la deuda previsional civil que debió hacerse explícita. Al no exis­
tir un impuesto específico que cubriese este déficit (equivalente
durante más de 20 años al 5.7% del PIB), se ha requerido de
importantes ajustes fiscales.
Valorando la preocupación de las autoridades respecto de las
responsabilidades de gasto fiscal futuro asociado a la reforma, diver­
sas medidas pueden contribuir a mejorar la eficiencia y equidad del
sistema, varias de ellas ya consideradas por las autoridades:
• Aumentar la cobertura de afiliados incorporando al sistema a
trabajadores con capacidad de ahorro -independientemente de
su relación de dependencia-, por ejemplo, evitando la discrimi­
nación tributaria que afecta a los independientes y diseñando
cuidadosamente las garantías para soslayar incentivos perver­
sos respecto de la incorporación y permanencia en el sistema.
• Sanciones más drásticas al incumplimiento de las obligaciones
por parte de los empleadores.
• Mayores reducciones de costos para los afiliados, por ejemplo,
reduciendo las comisiones a cambio de compromisos de su per­
manencia en una AFP por un determinado período.

b) El mercado de capitales, la inversión real y el sistema de pensiones

La reforma se ha constituido en un instrumento para el desarro­
llo del mercado de capitales, dada su potencial contribución a la
superación de dos falencias históricas: la ausencia de ahorro financiero

255
de largo plazo y la aún insuficiente canalización de recursos hacia la
inversión real.
Si bien el aporte de los trabajadores constituye ahorro de largo
plazo, su disponibilidad para inversión en instrumentos financieros
distintos a los bonos para pagar la deuda previsional preexistente a la
reforma ha requerido de un importante esfuerzo de política pública.
En efecto, ha demandado niveles de ahorro público suficientes para
financiar la transición -permitiendo darle profundidad al sistema fi­
nanciero- y posibilitado que los fondos de pensiones se trasformen en
la principal fuente de inversión, representando hoy casi el 50% del
cuasi-dinero de la economía (M7-M1). Para que el pilar de capitaliza­
ción del sistema reformado pudiese generar flujos de ahorro financiero
superiores al 3.4% del PIB, desde 1981 el Estado ha debido hacerse
cargo de un déficit previsional anual promedio equivalente al 5.7%
del PIB. En cambio, hasta diciembre de 2000, sólo un 36% del fondo
de pensiones permanece invertido en instrumentos del Estado -en su
mayoría bonos del Banco Central- para contribuir a la estabilización
monetaria.
Para canalizar crecientemente los flujos de ahorro de largo pla­
zo de los fondos de pensiones hacia las necesidades de inversión real
en el país, es preciso continuar fortaleciendo el desarrollo financie­
ro. Esto impone crear instancias donde las AFP puedan actuar en
calidad de inversionistas financieros o como banca de segundo piso,
invirtiendo en instrumentos asociados a proyectos de creación de
riqueza, donde el riesgo sea cubierto mayoritariamente por la banca
o por el intermediario financiero de primer piso. Además de repre­
sentar las demandas de financiamiento de empresas y personas para
sus necesidades de inversión, tales instrumentos deben combinar
riesgo y rentabilidad, de manera que las clasificadoras privadas de
riesgo los califiquen como elegibles -conforme a las normas
regulatorias que rigen el portafolio de las AFP. Un ejemplo exitoso
al respecto han sido las letras hipotecarias: la existencia de una hi­
poteca a favor de los bancos cubre apropiadamente el riesgo y la
reajustabilidad de los pagos conforme varían los precios (expresa­
dos en unidades de fomento), al tiempo que garantiza una
rentabilidad real positiva a largo plazo. Este desarrollo ha permitido

256
que un amplio grupo de familias pudiese acceder a la vivienda con
financiamiento de los fondos de pensiones, pero la experiencia no se
ha repetido con igual éxito en otras áreas de inversión.
Se requiere asimismo promover o fortalecer la labor de las em­
presas privadas clasificadoras de riesgo para que -en forma objetiva y
reservada- puedan evaluar los riesgos de los proyectos de inversión a
partir de información provista por las empresas, conforme a normas y
condiciones de transparencia. Igualmente importante es la apertura
de las estructuras de propiedad del capital para facilitar su adquisi­
ción por fondos administrados a nombre de terceros; por ejemplo, la
transformación de empresas familiares en sociedades anónimas posi­
bilitaría que éstas sean transadas en la Bolsa. Otra alternativa es el
desarrollo de los fondos de inversión. En todos estos casos, sin embar­
go, es preciso asegurar la buena gobernabilidad corporativa para
proteger los derechos de los inversionistas minoritarios.
En definitiva, los fondos de pensiones han contribuido a supe­
rar una de sus principales falencias históricas al proveer de ahorro de
largo plazo, pero falta aún potenciar su contribución en la creación de
riqueza, tanto desarrollando el mercado financiero, como rompiendo
su segmentación para canalizar recursos en forma rentable hacia la
pequeña y mediana empresa, segmento que genera los mayores nive­
les de empleo en el país.

257
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261
 C a pítulo 8

Las reformas al sistema de salud:

desafíos pendientes
Daniel Titelman*

Introducción
Las reformas implementadas a inicios de los años ochenta cam­
biaron profundamente la estructura y funcionamiento del sector salud
en Chile. Entre las virtudes de las reformas destacan, por una parte,
la separación de funciones entre el financiamiento y la provisión de
servicios de salud y, por otra, los procesos de descentralización pues­
tos en marcha. Sin embargo, la estructura actual del sistema de salud
tiende a producir e incentivar serias inequidades e ineficiencias en la
gestión del sector.
Una de las principales características del sistema actual radica
en que las cotizaciones de salud pueden dirigirse alternativamente
hacia dos sistemas de seguros de salud que funcionan de manera pa­
ralela y con lógicas muy distintas. Esto es, los cotizantes pueden escoger
entre el seguro público de salud (FONASA) o los seguros privados de
salud ofrecidos por las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE).
En el ámbito del financiamiento, la función de reaseguro que rea­
liza el FONASA respecto a las ISAPRE ha implicado una serie de
subsidios implícitos desde el sector público hacia el privado. A nivel de
los proveedores, la segmentación de la oferta de servicios de salud ha

* El autor agradece los valiosos comentarios de Jorge Jiménez de la Jara, Andras Uthoff B., Ricardo Ffrench-
Davis, y Giotgio Solimano. Además agradezco a Rodrigo Morales por su eficiente apoyo estadístico.

263
generado incentivos incorrectos para el desarrollo de las instituciones
prestadoras. Esta segmentación ha dado origen a una inadecuada asig­
nación de recursos entre los sectores privado y público.
En lo que sigue se presenta una descripción del modelo de
financiamiento chileno. Se argumenta la necesidad de redefinir la
mezcla pública-privada, para permitir mayores grados de solidaridad
a nivel del financiamiento, reducir el problema de la selección de ries­
gos y permitir una mejor articulación entre el sector privado y el sector
público. Para ello es necesario avanzar hacia seguros de salud univer­
sales e integrales. En este contexto, se debe avanzar en la introducción
de mecanismos de solidaridad mediante la creación de un fondo soli­
dario, encargado de la captación de los recursos financieros. Este fondo
no es incompatible con la existencia de múltiples aseguradoras, priva­
das o públicas, que administren y gestionen los seguros de salud.

1. Antecedentes
Hasta antes de los años ochenta, el sector salud estaba adminis­
trado principalmente por el sector público. El financiamiento era
gestionado por el Estado, el que a su vez brindaba servicios de salud a
través de una red de centros de atención médica y hospitalaria pro­
pia. Alrededor del 90% de los egresos hospitalarios, y sobre el 85% de
las atenciones ambulatorias eran efectuados en la infraestructura es­
tatal. El sector se articulaba en torno al Ministerio de Salud, el Servicio
Nacional de Salud (SNS) creado en 1952, el Servicio Médico Nacional
de Empleados (SERMENA) creado en 1942, y el sector privado, que
cubría principalmente a particulares no adscritos a algún régimen
previsional, o a afiliados al SERMENA a través del sistema de libre
elección.
La población beneficiaria del SERMENA eran los empleados
activos o pasivos (y sus cargas) afiliados a las distintas cajas de previ­
sión públicas y privadas. Este financiaba las actividades de medicina
preventiva y las acciones de recuperación y rehabilitación de la salud
de sus afiliados. Estas últimas se desarrollaban en los establecimien­
tos del SNS o a través de proveedores privados mediante la modalidad
de libre elección creada en 1968. Esta permitía para la atención

264
ambulatoria, la libre elección de profesionales de la salud inscritos en
el colegio profesional correspondiente. En este caso, el beneficiario
debía realizar un copago por parte del valor de la prestación. Para la
atención intrahospitalaria, existían convenios entre el SERMENA, el
SNS, y clínicas e instituciones asistenciales privadas.
El SNS, por su parte, constituía una infraestructura física para
todo el país y se encargaba de las acciones de fomento y protección de
la salud para la población en general, incluyendo entre sus beneficia­
rios a obreros y trabajadores independientes, activos y pasivos, y sus
cargas, así como a la población en estado de indigencia.
La estructura de financiamiento del SERMENA la constituían
principalmente los aportes previsionales de los empleados y sus
empleadores, canalizados a través de las distintas cajas de previsión,
así como los pagos de bolsillo en que incurrían los beneficiarios. En
1979 estas fuentes aportaban el 97% de los recursos totales (67% y
30% respectivamente). El SNS recibía aportes fiscales directos finan­
ciados con cargo a impuestos generales, aportes previsionales
provenientes de los obreros (y sus empleadores), trabajadores inde­
pendientes y el pago de bolsillo que realizaran los usuarios. La mayor
parte de los ingresos estaba constituido por las transferencias
previsionales y los aportes fiscales, los cuales representaban en 1979
el 87% de los recursos (26% y 61%, respectivamente).1
Ambos sistemas cubrían aproximadamente un 90% de la pobla­
ción, abarcando prácticamente a la totalidad de los trabajadores activos
y pensionados y sus familias. Respecto a accidentes del trabajo y en­
fermedades profesionales, el sistema de salud chileno contaba (y aún
cuenta) con Mutuales de Seguridad, entidades privadas sin fines de
lucro creadas en 1958. Estas entidades fueron autorizadas para cap­
tar fondos y administrar un mecanismo de atención integral para los
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. La afiliación a
las Mutuales de Seguridad era voluntaria y pasó a ser obligatoria a

1 Hasta 1980 las fuentes básicas de financiamiento del SNS provenían del Servicio de Seguro Social, la Ley
de Accidentes del Trabajo. El Servicio de Seguro Social debía aportar el 3.74% de las remuneraciones
imponibles de sus afiliados. El Estado debía contribuir por ley a nombre del Servicio de Seguro Social
con el 4.58% de las remuneraciones imponibles.

265
partir de 1967, financiándose mediante aportes previsionales de los
empleadores con un mínimo de 0.8% de la renta imponible y adicio­
nales por riesgo. Son ellas mismas las administradoras del
financiamiento y entregan las prestaciones principalmente a través
de infraestructura propia.

2. Reformas a partir de los ochenta

Las reformas iniciadas a finales de los setenta y comienzos de
los ochenta cambiaron la estructura y funcionamiento del sector sa­
lud chileno. Entre las principales reformas se destacan: la creación
del Fondo Nacional de SalufllFÕNASÃ); la reestructuración deFSNS
hacia el Sistema Nacional de Servicios de Sa lu d (SNSS); la creación
de las Instituciones deS aJudPrevisional (ISAPRE); y la descentrali­
zación ÿ municipalización de la atención primaria.
El Decreto Ley N° 2 763 de 1979 fusiona el SNS con el SERMENA,
creando el Fondo Nacional de Salud, institución financiera destinada a
recaudar, administrar y distribuir los recursos estatales destinados a
salud, el SNSS, el Instituto de Salud Pública de Chile, y la Central de
Abastecimiento del SNSS. Esta reestructuración genera un importante
proceso de descentralización financiera y administrativa en las presta­
ciones de salud, al crear 27 servicios de salud de distinta complejidad a
lo largo del país. Esta tendencia a la descentralización se ve reforzada
por el proceso de municipalización de la atención primaria.
Esta reestructuración buscaba aumentar la eficiencia y eficacia
en la gestión de los recursos, radicando la responsabilidad del diseño
de la política de salud en el Ministerio de Salud, la gestión del
financiamiento en el FONASA, y la administración y ejecución de los
servicios de salud en el SNSS .2

2 Cabe señalar que la idea de unificar los servicios de salud para racionalizar y mejorar la gestión de los
recursos destinados al sector, estuvo presente en las gestiones de los gobiernos democráticos entre 1964 y
1973. La administración Frei (1964-70) creó el Consejo Nacional Consultivo de Salud, con la misión de
implementar el Sistema Nacional de Salud. El gobierno de Allende (1970-73) propuso el establecimiento
de un Servicio Unico de Salud mediante convenios entre el SERMENA y el SNS, buscando reducir el
costo de atención para el paciente y aumentar los ingresos del SNS.

266
 Coherentemente con el proceso de reforma previsional iniciado
en Chile en 1980, en relación a los fondos de pensiones, en febrero de
1981 se dictó el Decreto Ley 3 626 que permite la participación del
sector privado en la administración del financiamiento y en el desa­
rrollo de sistemas privados de atención médicaTJ
La ley permite que las ISAPRE operen directamente brindando
las prestaciones, o bien sólo actúen como agentes financiadores._Eri
esta primeraetapase desarrollanprincipalmentelSAPRE de tipo fi-
nançiew-que se especializan en mganizar. sistemas de reembolso de
gjístosjnédicqs.
Hacia 1980 se inició el proceso de municipalización de la aten­
ción primaria el cual culmina en 1987. Si bien los establecimientos siguen
siendo parte del SNSS, el control de la gestión así como el equipamiento,
inmuebles y personal del servicio quedan bajo la responsabilidad y tu­
tela de los municipios. El financiamiento opera a través del sistema de
facturación por atenciones médicas (FAPEM), por los fondos municipa­
les propios, y por el fondo común municipal (FCM).
Finalmente, en 1985 se dictó el Decreto Ley 18 469 el cual rige
el sistema de prestaciones de salud. La ley rige para todos los trabaja­
dores independientemente de su condición laboral o del régimen
previsional al que se hallen adscritos, y para las personas indigentes o
sin capacidad de pago.
Una de las principales características del sistema actual radica
en que las cotizaciones de salud pueden dirigirse alternativamente
hacia dos sistemas de seguros de salud que funcionan de manera pa­
ralela y con lógicas muy distintas. Esto es, los cotizantes pueden escoger
entre el seguro público de salud (FONASA) o los seguros privados de
salud ofrecidos por las ISAPRE. Si el pago de la cotización obligatoria
se destina al FONASA, el cotizante y sus dependientes quedan adscri­
tos al sistema público de salud. En caso de optar canalizar el pago
hacia el sistema ISAPRE, el cotizante pasa a formar parte del sistema
privado de salud.
Son beneficiarios del subsistema público, y por ende bajo la
responsabilidad financiera del FONASA, las personas clasificadas como
indigentes que no tienen capacidad de contribución, y los afiliados

267
cotizantes y sus cargas. Los beneficiarios indigentes reciben atención
gratuita en los consultorios de atención primaria de las municipalida­
des y, en caso de mayor complejidad, en los establecimientos
hospitalarios del sistema público (modalidad institucional). Los
cotizantes y sus cargas pueden atenderse en el sistema público de
salud (modalidad institucional), o recibir atención médica con pro­
veedores privados, mediante la modalidad de libre elección del
FONASA, para lo cual se debe efectuar un copago por los servicios
recibidos.3
La red de prestadores de la modalidad institucional está consti­
tuida por los servicios de salud pertenecientes al SNSS bajo
responsabilidad del Ministerio de Salud y los consultorios de aten­
ción primaria bajo la responsabilidad de los municipios. Actualmente
alrededor de un 75% de las camas hospitalarias con que cuenta el
país pertenecen al SSNS. En la modalidad de libre elección los bene­
ficiarios pueden acudir a proveedores privados debidamente inscritos
en el FONASA.
Los cotizantes del subsector ISAPRE quedan cubiertos por los
planes de salud que estas ofrecen. Los seguros de salud definen los
grados de cobertura y tipos de beneficios para el afiliado individual­
mente, o el afiliado y su grupo familiar (cónyuge, hijos u otras cargas).
La red de prestadores está compuesta principalmente por proveedo­
res privados independientes o adscritos a las ISAPRE.

3. Características del modelo

a) Cobertura y financiamiento del sistema de Salud
Las reformas llevaron a una creciente sustitución del aporte
fiscal por aportes provenientes de las cotizaciones laborales. La coti­
zación previsional obligatoria para salud subió de 4% al actual 7%

3 Los beneficiarios de FONASA clasificados en el grupo A como indigentes, al igual que los clasificados en
el grupo B , con ingresos menores o iguales al salario mínimo, reciben atención gratuita en la modalidad
institucional. Los que pertenecen al grupo C, ingresos que superan el salario mínimo en no más de 40%
realizan un copago de 10%, y finalmente los pertenecientes al grupo D de mayores ingresos están sujetos
a un copago equivalente al 20%.

268
de la renta imponible de los trabajadores entre 1981, año de la crea­
ción de las ISAPRE, y 1986. Entre 1984 y 1989 los recursos
provenientes de rentas generales redujeron su importancia relativa,
pasando de representar el 38% del total de recursos en 1984, al 21%
en 1989, mientras que las cotizaciones aumentan durante el mismo
período de 40% a 62%. A partir de 1990 el aporte fiscal tiende a
recuperarse, alcanzando en 1999 un 31%, mientras que los ingresos
por cotizaciones se sitúan en 57% (véase el cuadro 8.1).
Cuadro 8.1
Evolución fuentes de fínanciamiento sector salud consolidado, 1984-1999
(Porcentajes)
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Aporte fiscal 37.9 3 5 .2 29 .8 28.3 26.3 21.5 2 4 .0 26.2
Cotizaciones 4 0 .4 41.3 48 .9 53.9 55.0 6 1.6 62.1 60.2
Co-Pago 11.0 10.9 9.8 7 .0 7.3 5.7 4.9 4.3
Otros ¡Ingresos 10.6 12.7 11.5 10.7 11.4 11.1 9.0 9.3
Porcentaje del P IB
Aporte fiscal 1.2 1.0 0.9 0.8 0.8 0.7 0.9 1.0
Cotizaciones 1.3 1.2 1.5 1.5 1.6 2 .0 2.2 2.2
C o-Pago 0 .4 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2
Otros ingresos 0 .3 0 .4 0.3 0 .3 0 .3 0 .4 0.3 0.3

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Aporte fiscal 2 7 .6 2 9 .0 2 9 .8 30.1 3 0.4 31.1 30.3 30.6
Cotizaciones 58 .2 57.1 5 6 .4 5 7 .2 5 7 .0 56.5 57.8 56.8
Co-Pago 4.1 4.1 3.9 3.9 3.9 4.1 4.7 4.6
Otros ¡Ingresos 10.1 9.8 9.9 8.8 8.7 8.3 7.2 8.0

Porcentaje del P IB
Aporte fiscal 1.1 1.3 1.3 1.3 1.4 1.4 1.4 1.5
Cotizaciones 2.3 2.5 2.5 2.5 2.6 2.5 2.7 2.8
Co-Pago 0 .2 0 .2 0 .2 0 .2 0 .2 0 .2 0.2 0 .2
Otros ingresos 0 .4 0 .4 0 .4 0 .4 0 .4 0.4 0.3 0 .4
Fuente' Superintendencia de ISAPRE y Departamento de Comercialización, FONASA. Boletines Estadísticos, varios números.

En 1999 el sector público representaba aproximadamente 3% del

Producto Interno Bruto (PIB) mientras que el subsistema ISAPRE alcan­
zaba alrededor del 2%.4 En términos de cobertura poblacional en ese

4 En la medida que esta cifra no incluye los copagos efectuados en el sector privado, subestima el gasto
global en salud. Diferentes estimaciones sitúan el gasto total en salud entre 5 y 6 puntos del PIB.

269
mismo año, alrededor de un 64% de la población era beneficiaria del
FONASA y un 22% estaba afiliada a las ISAPRE (véase el cuadro 8.2b).5
Respecto al financiamiento del sector público, como ya se dijo,
la importancia relativa del aporte fiscal ha ido creciendo en el trans­
curso de los últimos años para llegar a representar en 1999 el 48% de
los ingresos correspondientes a FONASA. Las cotizaciones
previsionales para salud son la segunda fuente de financiamiento del
sector público. Si bien su importancia relativa ha disminuido leve­
mente en los noventa, en 1999 representaron el 33% de los ingresos.
El 18% restante obedece a los copagos que efectúan los beneficiarios
de FONASA y a la captación de otros ingresos (véase el cuadro 8.2a).
Cuadro 8.2a
Fuentes de financiamiento pública-privada, 1984-1999
(Porcentajes del total)
1984 1985 1986 1987
ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA
Aporte fiscal 4 2 .6 41.1 38.0 38.4
Cotizaciones 10 0 .0 3 3 .0 9 4 .4 32.3 9 4 .4 36.3 9 9 .0 37.9
Co-pago 12.4 12.7 12.5 9.5
Otros ingresos 12.0 5.8 13.8 5.6 13.2 1.0 14.1
1988 1989 1990 1991
ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA
Aporte fiscal 37.1 33.6 3.2 37.8 3.1 41.8
Cotizaciones 9 8 .7 37.2 9 4 .9 43.1 9 1 .2 42.9 9 1 .6 39.0
Co-pago 10.3 8.9 8.1 7.2
Otros ingresos 1.3 15.5 5.1 14.5 5 .6 11.2 5.2 12.0
1992 1993 1994 1995
ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA
Aporte fiscal 3.3 43.8 4.7 4 5 .7 4 .6 46.8 4.5 4 8 .0
Cotizaciones 9 1 .9 35.7 9 0 .6 34.2 9 1 .9 32.4 9 3 .6 31.8
Co-pago 6.9 6.9 6.5 6.6
Otros ingresos 4 .8 13.6 4.7 13.3 3.5 14.3 1.9 13.6
1996 1997 1998 1999
ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA
Aporte fiscal 3 .8 48.7 2.6 4 9 .4 2.3 49.1 1.8 48.2
Cotizaciones 9 3 .9 31.6 95.3 31.6 95.8 32.4 96.1 32.7
Co-pago 6.6 6.7 7.8 7.5
Otros ingresos 2 .3 13.1 2.1 12.3 2 .0 10.7 2.1 11.6
Fuente: Superintendencia de ISAPRE y Departamento de Comercialización, FONASA. Boletines Estadísticos, varios números.

5Los cálculos de cobertura se basan en los cotizantes contabilizados bajo la Ley 18 469, lo que en 1997 implicaba
unos 9.4 millones de personas beneficiarias del sistema público y unos 3.9 millones en el sistema ISAPRE, lo
que equivale al 90% de la población. El 10% restante incluye personas adscritas a otros sistemas de seguros,
tales como las Fuerzas Armadas, Carabineros, y aquellas personas que no cuentan con seguros de salud.

270
 Cuadro 8.2b
Cobertura pública-privada, 1984-1999
1984 1985 1986 1987
ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA
Gasto total en salud
(como % del PIB) 0.4 2.9 0.4 2.5 0.7 2.4 0.8 2.1
Gasto por beneficiario
(en pesos de 1997) 134 142 37 868 106 461 35 792 102104 36 714 109 909 35 918
Cotizaciones
promedio
(en pesos de 1997) 356 156 25 762 284 542 24 205 276 874 28129 272 006 29 886
Beneficiarios totales
(como % pobl. total) 3.1 83.4 4.5 82.0 7.5 79.0 9.6 78.7
1988 1989 1990 1991
ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA
Gasto total en salud
(como % del PIB) 0.9 2.1 1.2 2.1 1.4 2.1 1.5 2.2
Gasto por beneficiario
(en pesos de 1997) 118 058 40 882 128 617 43 193 129115 44 217 123139 50633
Cotizaciones promedio
(en pesos de 1997) 286 759 34 273 319 003 43 111 309 711 45144 288 455 48 480
Beneficiarios totales
(como % pobl. total) 11.4 77.6 13.5 76.0 16.0 73.9 19.2 71.2
1992 1993 1994 1995
ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA
Gasto tota] en salud
(como % del PIB) 1.6 2.4 1.8 2.6 1.8 2.7 1.8 2.5
Gasto por beneficiario
(en pesos de 1997) 122 338 61 561 123 607 71 075 124 824 78 974 133 617 80 690
Cotizaciones promedio
(en pesos de 1997) 284 212 54 697 282 194 62 502 287 187 67 534 309 998 71 850
Beneficiarios totales
(como % pobl. total) 22.1 67.5 24.8 64.8 26.2 63.3 26.5 65.1
1996 1997 1998 1999
ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA ISAPRE FONASA
Gasto total en salud
(como % del PIB) 1.8 2.7 1.7 2.7 1.9 2.8 1.8 3.0
Gasto por beneficiario
(en pesos de 1997) 142 669 86 956 142 858 92 842 163 685 94 515 177 633 99 308
Cotizaciones promedio
(en pesos de 1997) 322 934 78121 308 239 85 284 355 780 87 347 385 727 89 561
Beneficiarios totales
(como % pobl. total) 26.4 64.5 26.5 64.1 24.8 64.1 22.1 64.0
Fuente: Superintendencia de ISAPRE y Departamento de Comercialización, FONASA. Boletines Estadísticos, varios números.

En el subsistema IS APR E , la principal fuente de financiamien­

to son las cotizaciones previsionales, que representaron el 93% enl990
y e l 96% en 1999. E l resto de los ingresos se explica fundamentalmen­

271
te por la venta de planes voluntarios complementarios a los que se
adquieren con la cotización previsional (aproximadamente 4% de los
ingresos en promedio para 1990-99). E l aporte fiscal refleja subsidios
que reciben las IS A P R E entre los que se destacan el llamado subsidio
del 2% adicional (véase el cuadro 8.2a).6
E l gasto público prácticamente se duplicó en términos reales
entre 1990 y 1999; sin embargo, la diferencia en el nivel de gasto res­
pecto al sector privado sigue siendo importante. En 1989 el gasto por
beneficiario del sistema privado (sin considerar el copago) era 3 ve­
ces mayor que en el sistema público, diferencia que se redujo a 1.8
veces en 1999 (véase e l cuadro 8.2b).
Los niveles de contribución también presentan marcadas d ife­
rencias entre e l sector público y privado. En 1989 la cotización
promedio de las IS A P R E era siete veces mayor que la del FONASA.
En 1999 esta diferencia era de cuatro veces.
En los cuadros 8.3 y 8.4 se presenta la distribución de la pobla­
ción entre el subsector público y privado según ingresos y edad. Como
se aprecia en el cuadro 8.3, en los primeros cuatro quintiles de la dis­
tribución de ingresos la mayoría de las personas están afiliadas al
sistema público. Sólo en el quinto quintil (e l 20% más rico de la po­
blación) se aprecia una mayor participación en el sistema ISAPR E.
Esta tendencia ha sido consistente a lo largo de toda la década de los
noventa.
Cuando se observa la distribución por edades (véase el cuadro
8.4), se aprecia que a medida que se avanza en los tramos de edades,
las personas tienden a concentrarse mayoritariamente en el FONASA.
Aun en el segmento del quintil más rico de la población, a partir de
los cincuenta años, la mayoría de los afiliados se encuentra en el
FONASA.

6 Dentro de los subsidios que se otorgan a las personas adscritas al sistema Isapre se encuentra el 2%
adicional creado en 1986. Este es un subsidio que no puede superar el 2% del ingreso imponible y se
otorga como un complemento a las personas de bajos ingresos cuya contribución de 7% no les alcanza
para adquirir un seguro privado. Cabe señalar que este subsidio está siendo ampliamente cuestionado y
actualmente está en proceso de eliminación.

872
 Cuadro 8.3
Distribución de la población según previsión e ingreso, 1990-1998
(Porcentaje de cobertura)
Ouintil 1 Ouintil 2 Ouintil 3
Sist. púb. IS APRES Resto Sist. púb. ISAPRES Resto Sist. púb. ISAPRES Resto
1990 85.0 2.8 12.2 7 8 .6 6.5 14.9 69.6 11.3 19.1
1992 83.1 5 .2 11.7 7 3 .5 11.8 14.7 63.6 17.3 19.1
1994 85.1 6.3 8.6 7 6 .2 13.4 10.4 65.3 21.7 13.0
1996 84.3 5 .6 10.1 71.3 14.3 14.4 60.4 22.7 16.9
1998 86.2 4 .0 9.8 73.9 13.2 12.9 6 2 .4 21.3 16.3

Quintil 4 Quintil 5
Sist. púb. ISAPRES Resto Sist. púb. ISAPRES Resto
1990 5 7 .6 21 .6 20 .8 3 6 .8 41 .2 2 2 .0
1992 5 0 .4 28.7 20 .9 30.3 4 6 .3 23.4
1994 4 9 .6 33.5 16.9 2 9 .5 52.9 17.6
1996 4 4 .8 34.9 20.3 25.3 55.9 18.8
1998 47.1 33.0 19.9 2 6 .0 5 5 .4 18.6
Fuente: Encuesta C A SEN 1990-1998.
Nota: Rcsto=EFAA, particulares, otros sistemas y no sabe.

Cuadro 8 .4
Distribución de la población según previsión, edad e ingreso, 1996
(Porcentaje de cobertura)
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3
Sist. púb. ISAPRES Resto Sist. púb. ISAPRES Resto Sist. púb. ISAPRES Resto
0 0 -2 0 85 .4 5.5 9.1 69 .9 16.6 13.5 5 4.4 2 8 .0 17.6
2 1 -5 0 8 1 .8 6.1 12.1 67 .6 16.4 16.1 54.4 26.6 19.1
5 1 -6 4 87.3 2.9 9 .8 81.8 6 .0 12.3 7 2 .4 12.1 15.5
6 5 y más 89.5 0.8 9 .7 91.1 1.1 7.8 8 9.4 1.6 9.0
Total 8 4 .2 5.4 10.4 7 1 .2 14.6 14.2 59.5 2 3 .3 17.3

Quintil 4 Quintil 5
Sist. púb. ISAPRES Resto Sist. púb. ISAPRES Resto
0 0 -2 0 3 6 .6 4 2 .7 20.7 19.1 66.1 14.8
2 1 -5 0 37.9 4 0 .4 21.7 21.8 60.1 18.1
5 1 -6 4 59.6 20.3 20.1 37.1 39.8 2 3.2
65 y más 7 9 .4 5.9 14.8 55.5 21.8 22.7
Total 44.3 3 5 .2 2 0 .5 26 .5 5 5 .2 18.3
Fuente: Encuesta CA SEN 1996.
Nota: Rcslo=FI*'AA, particulares, otros sistemas y no sabe.

En la medida que las personas de mayor edad reflejen mayores

riesgos médicos, la lógica de los seguros privados tenderá a hacer que
las compañías de seguros discriminen contra este tipo de asegurados

273
ya sea vía precios o reduciendo los niveles de cobertura. Este fenóm e­
no se conoce en la literatura económica como selección de riesgos o
“ cream skimming” . La discriminación de riesgos no sólo se da hacia
las personas de tercera edad sino también hacia cualquiera que pre­
sente mayores probabilidades de enfermedad, lo que acontece tanto
con los de mayor edad como con los enfermos crónicos, y las personas
de menores ingresos. Este tipo de personas representa desde la óptica
de los seguros privados “ malos riesgos” . En este sentido, las ISAPR E,
al actuar como agencias aseguradoras de riesgo en un mercado alta­
mente desregulado, tienden a mostrar un comportamiento que favorece
la selección de riesgo.
I La existencia de un seguro solidario como el FONASA, que actúa
como prestamista de última instancia unido a la capacidad de las
ISAPR E para discriminar riesgos, han llevado a que en el modelo chile­
no el acceso a los servicios de salud esté determinado por los niveles de
ingreso y probabilidad de enfermedad de las personas. En este contex­
to, el FO NASA tiende a concentrar a las personas de menores ingresos
y de mayores riesgos médicos, mientras las ISAPR E atraen a las perso­
nas de altos ingresos y bajos riesgos. Esta segmentación de la población,
que se produce por el funcionamiento de la mezcla pública-privada vi­
gente en Chile, impacta negativamente la equidad del sistema))
D el total de las atenciones prestadas en 1998, el 70% de los
controles y consultas, y el 72% de los días de hospitalización fueron
provistos a personas afiliadas al sistema público (véase el cuadro 8.5).
Los beneficiarios del sistema IS A P R E recibieron el 21% de los con­
troles y consultas, y el 15% de los días de hospitalización. Esta situación
es muy similar a la observada en 1990.
Cabe señalar que a pesar de que la mayoría de las atenciones
otorgadas en los establecimientos públicos de salud son recibidas por
los beneficiarios del sistema público, los afiliados al sistema ISAPR E
demandan una proporción significativa de estos servicios. Es así como
en 1998 un 11% de las cirugías realizadas en hospitales públicos, un
9% de los partos, y un 4.5% de los días de hospitalización correspondie­
ron a beneficiarios de las ISAPRE. Entre 1990 y 1998, exceptuando
cirugías, se observa un aumento en todas las atenciones brindadas por
el sector público a los afiliados a las ISAPR E (véase el cuadro 8.6).

274
 Cuadro 8.5
Distribución de las atenciones por sistema previsional de salud, según tipo de
atención, 1990 y 1998
(Porcentajes)
Tipo de atención Público ISAPRE ¡ Particular Total
1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998
Controles y consultas 72.7 69.7 14.8 20.8 6.7 5.3 100.0 100.0
Atención dental 52.3 49.2 29.0 37.5 13.1 7.3 100.0 100.0
Laboratorio 71.2 65.3 15.7 24.2 7.5 4.4 100.0 100.0
Rayos o ecografía 65.5 58.6 19.2 29.6 7.7 5.5 100.0 100.0
Cirugías 61.8 57.1 26.4 33.6 6.0 3.9 100.0 100.0
Hospitalización 80.9 71.5 8.6 15.1 3.7 4.0 100.0 100.0
Atención parto 75.8 67.7 14.5 23.8 5.7 5.4 100.0 100.0
Fuente: MIDEPLAN, resultados Encuesta C A SEN 1998. Documento No. 4, Situación de la Salud cu Chile.

Cuadro 8.6
Distribución de las atenciones en establecimiento público por sistema
previsional de salud, según tipo de atención, 1990 y 1998
(Porcentajes)
Tipo de atención Público ISAPRE Particular Total
1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998
Controles y consultas 86.8 87.0 4.1 6.7 5.8 4.5 100.0 100.0
Atención dental 83.9 89.0 5.2 5.9 7.8 3.9 100.0 100.0
Laboratorio 88.8 90.3 3.8 4.5 5.3 3.5 100.0 100.0
Rayos o ecografía 87.8 82.9 4.0 6.1 5.5 7.9 100.0 100.0
Cirugías 77.4 82.7 13.6 10.7 5.7 4.3 100.0 100.0
Hospitalización 89.2 88.3 3.5 4.5 3.8 4.7 100.0 100.0
Atención parto 87.4 82.7 5.9 8.8 4.5 6.4 100.0 100.0
Fuente: MIDEPLAN, resultados Encuesta CA SEN 1998. Documento No. 4, Situación de la Salud en Chile.

b ) E l sector público

En el ámbito del financiamiento, e l FO N A S A cumple una doble

función. Por una parte, actúa como caja que recolecta, administra y
asigna los recursos públicos provenientes de cotizaciones y aporte fis­
cal, y por otra, como un seguro público que representa a los cotizantes
y sus cargas. En su papel de seguro funciona como un seguro social
tradicional, en la medida que no vincula los beneficios obtenidos a las
contribuciones realizadas. Cada beneficiario tiene, en principio, acce­
so al mismo paquete de beneficios, independientem ente del nivel de
su contribución. En este sentido, el FO N A S A incorpora mecanismos

275
financieros de redistribución de ingresos desde las personas de mayo­
res ingresos hacia las de menores ingresos. Junto con la redistribución
de ingresos, también opera la solidaridad típica de un sistema de se­
guros de salud que va desde los sanos hacia los enfermos.
A pesar del incremento de los aportes fiscales observados en los
noventa, aún persisten severos déficits en la capacidad que tiene el
sector público de brindar servicios de salud a la población. Esto está
asociado además a importantes problemas en la gestión de los recur­
sos, lo que ha implicado severas dificultades para lograr una eficien te
asignación de recursos al interior del sector público.
Como se aprecia en el cuadro 8.7, la principal partida del gasto
público se destina al pago de remuneraciones, el que en 1999 alcanzó
un 36% del gasto total. Lam entablemente bajo las normas vigentes
los sueldos y salarios de los funcionarios públicos no están directa­
mente ligados a criterios de productividad y desempeño, sino más bien
a otros criterios, por ejem plo, períodos de antigüedad, lo que im plica
que los aumentos en las remuneraciones no necesariamente reflejan
mejoras en los servicios de salud. Cabe destacar el incremento del
gasto en inversión, que pasó de representar el 3.6% del gasto en 1989,
a 8% promedio en 1991-99. Si bien éste es un gasto imprescindible, y
dadas las condiciones de los servicios de salud del SNSS a finales de
los ochenta ineludible, no todo el gasto que se realiza en infraestruc­
tura se traslada de manera automática a mejoras en los servicios.
A pesar de las dificultades mencionadas, se han generado avan­
ces importantes en la capacidad de brindar servicios de salud por parte
de la red pública. En el cuadro 8.8 se aprecia que, según encuestas de
opinión, entre el 60 y 70% de los encuestados percibe mejoras en la
infraestructura, equipamiento y calidad del servicio.

276
 Cuadro 8.7
Gasto público en salud, 1980-1999
(Porcentajes del total)
Año Remuneración Bienes Servicios Inversiones Transferencias. Prest. Prcv. Otros Gastos
Consumo Corrientes Previsión
1980 35 .0 19.9 3.6 6.0 25.9 9.6
1981 35.8 18.2 2 .6 6.7 28.9 7.8
1982 34.3 20.3 2.3 8.0 29.7 5.4
1983 34.2 22.3 0.8 6.2 2 8 .0 8.5
1984 3 5 .0 2 2 .6 1.7 8.2 25.9 6.6
1985 35 .4 2 3 .0 2.3 7.2 26.3 5.9
1986 35.8 2 2 .6 1.6 6.7 25.9 7.4
1987 36.1 25.3 2.1 9.3 20.1 7.1
1988 3 4 .6 2 7 .5 3 .0 6.6 21.3 7.1
1989 33.3 2 6 .0 3.5 12.3 19.0 5.8
1990 32.1 2 6 .7 2 .6 12.1 17.5 9.0
1991 3 3 .4 2 8 .0 2.9 12.2 16.4 7.1
1992 33.5 2 6 .2 9.4 11.4 15.5 4.0
1993 37 .0 2 4 .5 8.0 10.6 15.0 4.8
1994 37.7 24.1 8.8 9.2 14.5 5.7
1995 39 .2 2 5 .2 8.0 9.3 14.7 3.5
1996 39.3 2 5 .6 7 .4 9.5 15.1 3.1
1997 39.9 2 4 .9 6.5 8.9 15.6 4.3
1998 36.9 25.7 6 .0 7.3 15.5 8.7
1999 36 .4 16.2 4.7 19.4 17.3 6.0

Fuente: Departamento de Comercialización, FONASA.

Nota: Transferencias Corrientes = Programa Nacional Alimentación Complementaria + Fondo Único Prestaciones Familiares.
Prestaciones Provisionales = Subsidios + Medicina Curativa + Déficit CCAF + Indemnizaciones.

Cuadro 8.8
Percepción de mejorías en establecimientos públicos, según
quintil de ingreso autónomo per per del hogar, 1998
(Porcentajes)
Quintil de Infraestructura Equipamiento Higiene Baños Sala de Espera Trato del Personal
ingreso
I 69.5 65.7 59.3 6 8.5 59.5
II 70 .4 6 5 .4 58.6 69.7 59.5
III 68 .0 63.9 55.2 66.6 61.3
IV 65.3 61.1 52.8 62.6 59.3
V 60.6 55.6 4 5 .0 54.9 55.5

Total 67 .8 6 3 .4 55.7 6 6 .0 59.4

Fuente: MIDEPLAN, resultados Encuesta CA SEN 1998. Documento No. 4, Situación de la Salud en Chile.

277
 En contextos de escasez crónica de recursos financieros, como es
el caso del sector salud, mejoras en la asignación de los recursos son
cruciales para enfrentar las crecientes demandas por servicios de sa­
lud. Las políticas de descentralización y los cambios implementados en
los mecanismos de pagos y de presupuestación de los hospitales y cen­
tros de atención primaria han apuntado en esta dirección. A las reformas
iniciadas en los ochenta se sumó, en 1994, la ley sobre el Estatuto del
Personal de la Salud Municipalizada. Esta ley, junto con intentar m ejo­
rar la situación laboral de los trabajadores, buscaba establecer
compromisos de gestión relativos a los niveles de cobertura de las ac­
ciones de salud, entre los servicios de salud y las municipalidades.
Tradicionalmente las transferencias de recursos del FO N A SA
hacia los establecimientos públicos de salud (que cubren alrededor del
90% de las necesidades de financiamiento de estos establecimientos)
se realizaban, por una parte, en base a presupuestos históricos destina­
dos principalmente a cubrir los requerimientos salariales, y por otra,
mediante un sistema de facturación por atención prestada (FA P), im­
plementado en 1978, el cual estaba destinado a cubrir los gastos en
bienes y servicios. Los recursos para inversión se asignan desde el nivel
central en base a criterios discrecionales y poco transparentes.
Esta forma de asignar recursos tiende a incentivar importantes
ineficiencias en la asignación y gestión del gasto. En la medida que la
inercia presupuestaria premia un mayor gasto y castiga el ahorro (m e­
diante futuros recortes presupuestarios), los incentivos a aumentar
gastos independientem ente de la calidad y pertinencia de éstos se
acrecientan. E l sistema de pagos y presupuestación tiene incidencia
sobre la calidad y costos de los servicios.
Los cambios en los mecanismos de transferencia de recursos
financieros han buscado vincular la transferencia de recursos a crite­
rios de desempeño. A nivel de los establecimientos pertenecientes al
SNSS se han iniciado experiencias para m odificar el sistema F A P
mediante la introducción de sistemas de pago prospectivos o pagos
asociados a resultados. Actualm ente se están implementando expe­
riencias con instrumentos de Pagos Asociados a Diagnósticos (PAD )
conjuntamente con Pagos Prospectivos por Prestaciones (P P P ).

278
 E l PAD se aplica en establecimientos de atención secundaria y
terciaria en alrededor de 17 de los 27 servicios pertenecientes al SNSS.
Este sistema implica pagar un valor predeterminado por diagnóstico,
y actualmente incluye un conjunto de 26 prestaciones que suelen rea­
lizarse con mayor frecuencia. Para aquellas prestaciones que no
cuentan con un valor preestablecido o PAD se utiliza el criterio P P P
de atención efectivam ente realizada. Esto incluye prestaciones de
menor frecuencia, y aquellos casos donde un diagnóstico de ingreso
deriva en otros tipos de prestaciones.
A pesar de los esfuerzos por incorporar mecanismos como el
PAD y el PPP, los sistemas de asignación de los recursos públicos si­
guen funcionando con una ló gica burocrática y altos grados de
rigideces. Esto se debe principalmente a que entre un 70 y 80% de los
recursos aún se asignan en función de presupuestos históricos y van
principalmente destinados a financiar sueldos y salarios en contextos
laborales poco flexibles.
En relación al financiamiento de la atención primaria, se ha
propuesto reemplazar el FA PE M (facturación de atenciones presta­
das en municipalidades) por un mecanismo de pagos per cápita. El
F A PE M vigente desde 1981 funciona de manera similar al FAP. Los
pagos se realizan sobre la base de un listado de prestaciones de la
salud municipalizada. Dados los volúmenes de facturación que se ge­
neraban por parte de los municipios, se instauró un techo máximo
para los montos FA PE M según las regiones. E l techo regional queda a
disposición de cada intendente regional y éste está facultado para
definir techos comunales para las municipalidades bajo su jurisdic­
ción.
Se ha planteado sustituir el FA PE M por un sistema basado en
pagos capitados prospectivos. La transferencia de recursos por bene­
ficiario sería función de la condición urbano-rural del municipio y de
los niveles de pobreza. Este esquema, que actualmente funciona en
310 comunas, perm ite vincular más nítidamente la transferencia de
recursos financieros con el volumen de atenciones y condiciones
socioeconómicas de la municipalidad, lo que tendría un impacto posi­
tivo sobre la equidad.

279
c) El sector privado
Las IS A PR E se han desarrollado bajo distintas modalidades:
abiertas, cerradas, con y sin fines de lucro. Las abiertas ofrecen pla­
nes de salud a los cuales puede tener acceso, en principio, cualquier
trabajador que esté en condiciones de pagar el costo del plan. Sin
embargo, la IS A P R E está en libertad para decidir si acepta o no la
incorporación de los trabajadores, pudiendo establecer de este modo
m ecanism os de sele cc ió n en base a, p or una p arte, con d ición
socioeconómica del trabajador, y por otra, a una evaluación del riesgo
médico del trabajador y su grupo familiar. Los contratos tienen la ló­
gica de un seguro individual donde los beneficios ofrecidos varían
según la cotización y el riesgo médico del asegurado.7
Las IS A P R E cerradas canalizan los aportes previsionales a sa­
lud de los trabajadores de una misma empresa y se organizan para
otorgarles prestaciones de salud. En general éstas se establecen al
interior de grandes empresas.
Los planes ofrecidos por las IS A P R E deben incorporar todas las
prestaciones de salud ofrecidas por el FO NASA. Lo que diferencia un
contrato de seguro de otro es el grado de cobertura financiera de las
atenciones (e l copago que debe hacer el asegurado), así como la incor­
poración de prestaciones suplem entarias a las ofrecidas por el
FONASA. Los niveles de cobertura financiera se determinan en fun­
ción de aranceles fijados por las IS APR E , los que no necesariamente
reflejan el valor de mercado de las prestaciones. En la medida que
aumenta el diferencial de precios entre los fijados por las agencias
aseguradoras y los cobrados por los prestadores, se incrementa la car­
ga financiera al usuario o copago.
Los planes contratados tienen vigencia de un año, después del
cual las IS A P R E tienen la facultad de cambiar las condiciones de co­
bertura y costo del plan.8 Se calcula que actualmente existen más de

7 De acuerdo a la ley las ISA PR E sólo pueden usar factores de género y edad para ajustar las primas de los
seguros.
8 En caso de discrepancia, la Superintendencia de ISAPRE tiene la facultad de actuar como arbitrador de
las diferencias entre las ISA PR E y sus afiliados. Por supuesto, la capacidad de la Superintendencia esta
restringida por las atribuciones que le otorga la ley.

280
8 000 planes de salud disponibles en el mercado (Celedón y Oyarzo,
1998).9 Esto responde a que la contribución obligatoria del 7% deter­
mina los precios de las pólizas exógenamente al mercado de seguros y
las agencias deben configurar los seguros ofrecidos en función de un
precio dado y distintas probabilidades de riesgo médico. Obviamente,
como se verá más adelante, esta multiplicidad de planes tiene impor­
tantes efectos sobre la capacidad de los usuarios para elegir planes
de salud adecuados, y por ende impacta negativam ente en la eficien ­
cia para la asignación de los recursos.
Las IS A P R E han establecido una serie de restricciones al acce­
so por parte de los usuarios a los beneficios contemplados en los
distintos planes de aseguramiento. Carencias, son períodos en los cua­
les e l otorgam iento de los b en eficios tien e niveles de cobertura
inferiores a los contemplados en el plan contratado, o bien no se brin­
da cobertura. Enfermedades preexistentes que han sido diagnosticadas
con anterioridad a la contratación del plan reciben habitualmente
niveles de reembolsos menores a los acordados en el plan o se le apli­
can carencias. Exclusiones de ciertas patologías para las cuales las
IS A P R E no brindan cobertura. Topes de reembolso, en los que a cada
contrato se le asigna un nivel de gasto máximo. Una vez excedido este
monto sólo se otorgan los beneficios mínimos establecidos por la ley.
Existen diversos mecanismos para e l otorgam iento de los b e­
neficios. En e l sistema de lib re elección o reem bolso, el asegurado
escoge lib rem en te al proveedor y cancela e l 100% del costo del
servicio. Lu ego la IS A P R E le reem bolsa de acuerdo al plan contra­
tado. En e l sistema de bonos o convenios de atención, la IS A P R E
establece convenios de atención con profesionales y centros de aten­
ción en los cuales pacta los honorarios. E l asegurado cancela con
un bono em itido por la IS A P R E , cancelando a ésta la d iferencia
entre e l costo real del servicio y e l costo cubierto por e l plan. Por
ultimo, un tercer mecanismo es que la IS A P R E brinda servicios de

9 Existen planes de carácter individual, los cuales definen el nivel de financiamiento de las atenciones
médicas, planes colectivos que se adecúan en función de las características del grupo de trabajadores
considerado, y planes de administración donde la ISAPRE administra las cotizaciones de un grupo de
trabajadores por lo general de una misma empresa.

281
salud en instalaciones propias (centros médicos, clínicas), y los a fi­
liados cancelan aquella parte de los costos no cubierta por e l plan.
Desde su creación en 1981, la cobertura poblacional del sistema
IS A P R E ha mostrado tasas de crecimiento positivas. E l crecimiento
durante la década de los ochenta refleja de manera importante, por
una parte, los efectos del aumento de la cotización obligatoria de 4 a
7% entre 1981 y 1986, y la liberalización del subsidio pre y post natal
a las IS APR E , pasando éste a ser cubierto, a partir de 1985-86, por un
Fondo Unico de Prestaciones Familiares financiado con impuestos
generales, y por otra, al hecho de que el estado financia todas las ac­
cion es de fo m en to y p ro te c c ió n de la salud de las personas
independientem ente de si pertenecen o no al sistema privado.
Como se aprecia en el cuadro 8.9, en la década de los ochenta el
crecimiento del subsistema IS A P R E fue muy fuerte. Este crecimiento
estuvo determinado por la evolución de las IS A P R E abiertas. En la
primera mitad de los noventa, las tasas de crecimiento son muy positi­
vas y se moderan en los años siguientes, para ser negativos en 1998-99.10
En términos de la población el sistema IS A P R E pasa de cubrir un 8%
en 1986 a alrededor de un 22% en 1999, captando en ese mismo año
un 64% de las cotizaciones previsionales en salud equivalentes a cer­
ca de 2% del PEB (véase el cuadro 8.2).
Cuadro 8.9
Beneficiarios vigentes del sistema ISAPRE, 1982-1999
(En miles)
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
IS A P R E abiertas 126.0 128.4 212.1 35 5 .4 5 9 3 .0 93 7 .6 1 182.4 1 41 1 .4 1 726.1
IS A P R E cerradas 38.3 101.5 153.1 190.2 328.3 2 6 7 .4 267.8 344.7 3 8 2 .2
Total sistema 164.3 22 9 .8 36 5 .3 54 5 .6 92 1 .3 1 20 5 .0 1 4 5 0 .2 1 7 5 6 .2 2 108.3

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

IS A P R E abiertas 2 125.4 2 5 8 4 .9 3 0 1 8 .0 3 38 8 .2 3 5 2 3 .4 3 597.4 3 68 3 .9 3 6 4 4 .0 3 29 1 .8
IS A P R E cerradas 44 0 .7 4 1 5 .2 4 1 3 .6 2 8 1 .7 2 4 0 .2 21 6 .0 198.7 35.8 31.5
Total sistema 2 566.1 3 000.1 3 43 1 .5 3 66 9 .9 3 7 6 3 .6 3 813.4 3 882.6 3 67 9 .8 3 323.4

Fuente: Superintendencia de ISAPRE.

10 En 1998, por primera vez desde su creación, la tasa de crecimiento de la cartera de las ISA PRE fue
negativa. El número de beneficiarios cayó 14% entre 1997 y 1999.
 L a renta imponible real promedio en las IS A P R E abiertas ha
caído en un 19% entre 1984 y 1999, pasando de $474 151 (en pesos de
diciembre de 1997) a $ 384 912, asociada a la mayor cobertura de po­
blación con ingresos menores.
Tal como se ha señalado, las IS A P R E actúan como compañías
de seguros de riesgo individual. En este sentido, a diferencia del
FO NASA, las reglas de contribución o compras de seguros no inclu­
yen mecanismos de solidaridad a nivel del financiamiento. Lo anterior
re fle ja el hecho de que la equidad no es uno de sus objetivos. Los
argumentos para la creación de las IS A P R E descansaban en la bús­
q u ed a de e fic ie n c ia . En e ste sen tid o, se argu m en taba qu e la
introducción de mecanismos de mercado, tanto a nivel de la provisión
como financiamiento, que facilitaran y estimularan la capacidad de
elección por parte del usuario, inducirían a ganancias de eficiencia
en la asignación de recursos en el sector, quedando en manos del sec­
tor público los desafíos de equidad y solidaridad.
La experiencia internacional, al igual que la chilena, muestra
que, dadas las im perfecciones que se observan en el mercado de la
salud, las ganancias de eficiencia no están aseguradas por el libre
juego de la oferta y la demanda.11 Un tema central al problema de la
eficiencia (y por supuesto al tema de la equidad) son los incentivos a
la selección de riesgos que se producen en los mercados de seguros.
En la medida que las utilidades de las agencias aseguradoras estén
altamente correlacionadas con la discriminación de riesgos, es poco
probable que éstas tengan incentivos para promover importantes ga­
nancias de eficiencia. En este caso, los incentivos van más dirigidos a
evitar la afiliación de personas de alto riesgo que a promover mejoras
en la gestión de los recursos.

11 Entre las fallas de mercado se destacan las asimetrías de información entre proveedores y usuarios, los
problemas de riesgo moral, selección adversa, y discriminación de riesgos. A nivel de los seguros públicos,
está el problema del polizonte (“free rider”).

283
 Cuadro 8.10
Evoludón de la renta imponible real promedio, 1984-1999
(Pesos de diciembre de 1999)
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
IS A P R E abiertas 4 7 4 151 3 6 0 329 366 200 327 747 3 4 2 461 333 797 321 885 3 07 341
IS A P R E cerradas 5 3 0 537 462 482 5 3 8 588 4 8 8 928 4 8 8 356 5 09 655 5 1 0 401 5 2 0 442
Total sistema 484 664 3 7 5 056 390249 3 4 4 669 3 56 373 3 49 306 337 106 321 798

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

ISA P R E abiertas 301 7 0 6 2 9 4 608 2 9 2 130 3 1 5 100 3 3 0 344 343 423 359 314 3 8 4 912
IS A P R E cerradas 5 3 7 365 543 296 5 4 0 936 5 5 0 559 5 72 503 5 57 775 5 67 312 5 6 4 081
Total sistema 315 123 306 524 302 450 3 2 4 054 3 39 506 351147 3 6 6 9 10 391 9 86
Fuente: Superintendencia de ISAPRE. Boletín Estadístico, 1984-1999.

En el caso chileno, la mezcla pública-privada existente, unida a

un mercado altamente desregulado, han incentivado y perm itido la
discriminación de riesgos. Otro problema asociado a los mercados de
seguros individuales se refiere a los altos costos de administración y
ventas. Estos últimos se originan por la necesidad de competir por
asegurados, en un mercado de productos altamente homogéneos de
difícil diferenciación. En el caso chileno la proporción de gastos de
administración y ventas, si bien ha mostrado una tendencia hacia la
baja, se mantiene alta. En el cuadro 8.11 se aprecia que, en los últi­
mos años, los gastos en administración y ventas se han estabilizado
alrededor del 19%.
Para efectos de introducir una mayor regulación y fiscalización
en el sistema IS A PR E , se creó en 1990 la Superintendencia de Institu­
ciones de Salud P revision al. Esta institución d ebe vela r por e l
cumplimiento de las normas que rigen los contratos de salud entre las
IS A P R E y los usuarios, reglamentados por la Ley 18 933. Además esta
Ley establece procedimientos de arbitraje para el tratamiento y reso­
lución de desacuerdos que surjan entre las IS A P R E y los cotizantes y/
o beneficiarios.
A l respecto, en 1995 se introdujeron m odificaciones a esta
L e y m ediante la L e y 19 381. Éstas estaban orientadas, p rin cipal­
m ente, a m ejorar la capacidad reguladora de la Superintendencia
a la vez que establecían mayores grados de protección a los usua­
rios. D en tro de las m o d ific a c io n e s con tem p lad as destacan la

284
 Cuadro 8.11
Estructura del gasto en salud de las ISAPRE, 1984-1999
(Millones de pesos de cada año)

Sistema ISAPRE 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Costos de
Explotación 4710 8 092 16 023 27 686 42181 66 329 98 902 142206 192 272 247737 297 947 353 219 414 332 449 168 513430 518316

Bonificaciones 3 077 5177 10 914 19 362 30 551 46 759 69 790 102812 142784 187 708 224614 267326 311 399
Prestaciones directas 210 691 1138 2059 1426 1897 2423 4167 5773 6624 6793 6746 7 359
Examen preventivo 34 71 260 92 118 127 415 359 491 591 753 1017 1082
Total prestaciones 3321 5939 12312 21513 32 095 48784 72 628 107338 149048 194 924 232 160 275 089 319 840 342 946 397486 403 243
Subsidios
incapacidad laboral 1099 1467 3190 5473 8764 15 138 22 076 31777 39144 47 927 58563 68715 82975 92 868 105801 104234
Otros costos 290 686 521 700 1322 2408 4199 3091 4081 4886 7223 9415 11517 13354 8496 10839

Gastos de adm.
y ventas 2394 2916 5277 8262 11115 15 959 26 089 34495 44 622 60888 73497 88127 98276 105490 119684 122896

Publicidad 158 139 280 270 357 579 939 1276 1659 1958 2376 2 601 3184 3 068 2642 2805
Remuneraciones 944 937 1965 3 047 4 669 6 020 9 843 13010 16 779 23 609 29117 33 739 36805 38894 45417 44 357
Comisiones
por ventas 470 576 984 1695 1844 3354 5105 6522 7748 10808 13835 17 791 22175 27334 30105 30 796
Otros Gastos 822 1264 2047 3 250 4245 6 006 10 202 13 687 18436 24 513 28169 33996 36111 36194 41520 44 938

Gasto total 7104 11008 21300 35 948 53296 82288 124 991 176701 236 895 308625 371444 441 346 512608 554 658 633 114 641212

Costos explotación
(% Gto. total) 66.3% 73.5% 75.2% 77.0% 79.1% 80.6% 79.1% 80.5% 81.2% 80.3% 80.2% 80.0% 80.8% 81.0% 81.1% 80.8%

Gtos. de adrey ventas

( * Gto. total) 33.7% 26.5% 24.8% 23.0% 20.9% 19.4% 20.9% 19.5% 18.8% 19.7% 19.8% 20.0% 19.2% 19.0% 18.9% 19.2%

Fuente: Superintendencia de ISAPRE. Boletín Estadístico , 1984-1999.

285
regulación y norm alización de la inform ación que deben proveer
las IS A P R E y la Superintendencia a los usuarios, se regula el siste­
ma de precios para la tercera edad, se regulan las exclusiones en
los contratos esta b lecien d o normas para e l tratam ien to de las
preexistencias, se regula el m anejo de los excedentes de las cotiza­
ciones m ediante cuentas de ahorro individuales p erten ecien tes a
los trabajadores, se establece un listado referen cia l de prestacio­
nes basado en las prestaciones F O N A S A (C eled ón y Oyarzo, 1998).
Luego, en 1997, se creó la denom inada cartilla, que es un instru­
mento que busca fa c ilita r la com paración entre distintos planes de
salud.
En general, todas estas medidas han estado dirigidas a buscar
mayor transparencia en los planes de seguros ofrecidos en el sistema
IS A P R E pero no presentan una solución al problema de la discrimina­
ción de riesgos.

d ) Consideraciones fiscales

Una motivación importante de las reformas del sector salud se

relaciona con consideraciones de carácter fiscal. La incorporación del
sector privado no sólo pretende m ejorar la eficiencia en la gestión del
sector, sino además perm itir un traspaso de los gastos que tradicional­
mente realiza el sector público hacia el sector privado. En este sentido,
el sector privado debe ser capaz de financiar y brindar servicios de
salud a parte de la población que históricamente dependía de la segu­
ridad social y el sector público.
Para que lo anterior ocurra, las reformas deben ser capaces de
desplazar junto al financiamiento, también la demanda por servicios
de salud hacia proveedores privados. D e lo contrario, el Estado se ve
enfrentado a los mismos gastos en salud pero con menores niveles de
ingresos. Traspasos significativos de demanda desde el sector público
hacia el privado se ven limitados por la interacción de dos factores: i)
los bajos ingresos que caracterizan a una parte importante de la po­
blación, lo que contrasta con la tendencia alcista en los costos y
com plejidad de la atención en salud, y ii) la práctica de discrimina­
ción de riesgos.

286
 Diseños de la mezcla pública-privada que no desplazan la de­
manda al sector privado, fuerzan al sector público a incurrir en
importantes gastos al tener que cubrir a la población de mayores ries­
gos y menores ingresos. Esto contrasta con el hecho de que, producto
de las reformas, parte importante de los recursos captados a través de
las cotizaciones para la seguridad social en salud tienden a canalizarse
hacia el sector privado.
L a reforma chilena implementada desde inicios de los ochenta,
perm ite extraer útiles lecciones relativas a este efecto de la mezcla
pública-privada. Luego de la reform a se observa que los montos de
recursos financieros que reciben el sector público y el privado son
similares. Sin embargo, este último sólo cubre alrededor del 26% de
~Ta población, mientras que el público se responsabiliza por el 60%.
Además, el sector público, al quedar a cargo de una población carac­
terizada por mayores riesgos de enferm edad y menores ingresos, no
ha visto disminuida la demanda de servicios de salud que debe en­
fre n ta r p ero sí ha v is to d ism in u idos los recursos fin a n c ie ro s
provenientes de las cotizaciones previsionales destinadas a salud.
La desigual distribución de la cartera de riesgo entre el sector
privado y el sector público como consecuencia de una inadecuada
mezcla pública-privada no es la única fuente de presiones hacia el
presupuesto público. U n m al diseño d el m arco in stitu cio n al y
regulatorio puede presentar problemas de subsidios cruzados, los cua­
les se originan como consecuencia del uso de consultorios y hospitales
públicos por parte de quienes son beneficiarios del sector privado, sin
que éste pague al sector público el total de las atenciones prestadas.
En el caso chileno, el subsidio cruzado se ha estimado en un monto
aproximado de $15 mil millones anuales, cifra cercana a un 4% del
gasto público en salud.

4. Desafíos
L a actu al estructu ra d el secto r salud tie n d e a p ro d u cir
inequidades en el acceso y calidad de los servicios así como proble­
mas de eficiencia y gestión de los recursos tanto a nivel público como
privado. En este sentido, uno de los principales desafíos del sistema

287
chileno es el de transformar la mezcla pública-privada vigente. Para
ello deben reestructurarse tanto los esquemas de financiamiento como
de provisión de servicios de salud.
En la esfera del financiamiento, el hecho que FONASA actúe como
un seguro de salud no discriminatorio, solidario, y esté obligado a recibir
a todas las personas que quieran afiliarse, permite a las ISAPRE realizar
prácticas de selección de riesgos, traspasando al FO NASA sus afiliados
de más alto riesgo: enfermos crónicos, personas de tercera edad, y en
general a las personas que requieren tratamientos de alta complejidad.
Esto ha llevado a la existencia de un mecanismo de reaseguro implícito
entre el FONASA y el sistema ISAPRE, con altos costos para los afiliados
al FONASA, los cuales aportan para la solidaridad intrageneracional, de
ingresos y entre sanos y enfermos, mientras los afiliados a las ISAPRE
sólo la reciben cuando se cambian al sector público. En este esquema las
ISAPRE no funcionan como verdaderos seguros de salud sino como ase­
guradoras donde los afiliados son cubiertos mientras puedan solventar
sus gastos mediante las cotizaciones y los copagos.
Una forma de enfrentar el problema de reaseguro por parte del
sector público, es evitando las prácticas de selección de riesgos. Para
ello se debe avanzar hacia seguros integrales de salud en los cuales
las agencias aseguradoras, sean públicas o privadas, deben brindar
seguros de salud a lo largo del ciclo de vida de las personas. Esto es, se
requiere cambiar la naturaleza cortoplacista de los seguros que ac­
tualmente ofrece el sistema ISAPRE.
L o anterior lleva a la necesidad de generar mecanismos de soli­
daridad en el financiamiento que abarquen a todos los beneficiarios y
no sólo a los cubiertos por el FONASA. La necesidad de mantener la
solidaridad a nivel del financiamiento en esquemas competitivos ha
sido una preocupación de muchas reformas a los sistemas de salud.12
E l desafío que se plantea es cómo conciliar la existencia de se­
guros de rie s g o con m ecan ism os de s o lid a r id a d a n iv e l d e l

12 En el contexto latinoamericano destaca la experiencia colombiana, mientras que en el contexto europeo,

la de Holanda. Estas experiencias se enmarcan en esquemas organizativos denominados de competencia
regulada o administrada (“managed competition”). Propuestas en esta línea para el caso chileno se han
desarrollado en Aedo (1997).

288
financiamiento. Esto es, cómo hacer que las cotizaciones previsionales
en salud que pagan las personas no estén determinadas por los ries­
gos médicos de éstas, a la vez que los ingresos que perciben las
compañías aseguradoras estén ajustados según la cartera de riesgos
que éstas manejan, reduciendo así el incentivo a concentrarse en la
población de bajos riesgos.
Para ello, el financiamiento debe organizarse en torno a la crea­
ción de un fondo de solidaridad encargado de distribuir subsidios que
compensen los diferentes riesgos individuales, de modo tal que cada
individuo contribuye en función de su ingreso y la compañía asegura­
dora recibe pagos en función de su cartera de riesgos. E l fondo de
solidaridad es el organismo encargado de compensar a las agencias
aseguradoras por las diferencias que puedan existir en sus carteras
de riesgos. E ste fo n d o d eb e r e c o le c ta r tan to las cotiza cio n es
previsionales destinadas a salud, como los aportes fiscales provenien­
tes de impuestos generales.
Este esquema es coherente con el avanzar hacia un seguro univer­
sal de salud al cual tiene acceso toda la población, independientemente
de su inserción laboral. Se trata de un seguro mandatario para todos, al
cual tienen derecho todos los ciudadanos independientemente de su ca­
pacidad de contribución. Aquéllos que no pueden contribuir, o sólo pueden
hacerlo parcialmente, deben ser subsidiados mediante el fondo de soli­
daridad. Este fondo no debe administrar el seguro universal sino asegurar
su financiamiento. L a administración y gestión del seguro debe ser reali­
zada por aseguradoras públicas y/o privadas.
La implementación de un seguro universal requiere que la so­
ciedad defina cuáles son los derechos y grados de cobertura al que
todo ciudadano debe tener acceso. Esto es, la definición de paquetes
básicos de salud, la regulación de los precios de las primas y, en gene­
ral, una sólida supervisión y regulación por parte de la autoridad. Por
ejem plo, es importante avanzar hacia una mayor transparencia de los
planes de salud que ofrecen las IS A P R E .13 E l objetivo de un paquete

13 Es importante que estos instrumentos se enmarquen dentro de un esquema de regulación que promueva la
competencia. Esto es, no son instancias regulatorias diseñadas para evitar la competencia, sino que buscan
superar las fallas de mercado propias del sector salud en un contexto competitivo.

289
básico o integrado no es reducir los niveles de cobertura de las perso­
nas sino asegurar un n ive l de cob ertu ra de servicios de salud
independientemente de las contribuciones. Además, es un instrumento
útil para homogeneizar los planes de seguros y ayuda a determ inar el
conjunto de precios de las prestaciones.14
E l sistema de salud chileno, al igual que los sistemas de la ma­
yoría de los países, se verá sujeto a aumentos de los costos unitarios
de las prestaciones de salud producto de la transición epidem iológica
y demográfica, y de los avances tecnológicos. E llo impone severos de­
safíos a la capacidad de financiar los servicios de salud, en la medida
que aumenta la importancia relativa de los problemas de las personas
de tercera edad, y enfermos crónicos. Por ello, lograr incrementos de
eficiencia, mediante mejoras en la asignación y gestión de los recur­
sos es fundamental para la solvencia futura de los sistemas de salud.
Tal como se ha señalado, la configuración pública-privada v i­
gente en Chile genera problemas de eficiencia y mala gestión de los
recursos no sólo a nivel del financiamiento sino también de la provi­
sión. En este ú ltim o ám bito, la escasa in te rre la c ió n en tre los
proveedores públicos y privados ha implicado ineficiencias en la asig­
nación global de los recursos. Se requiere de una mayor profundización
de la competencia a nivel de la provisión de servicios entre el sector
público y privado. Esto es, la capacidad que tiene el sector público
para brindar atención a los beneficiarios del sector privado y, a su vez,
cuando se requiera, subcontratar servicios en el sector privado.

5. Conclusiones
L a reforma iniciada a principios de los ochenta ha modificado
significativam ente la estructura del sector salud, combinando una
mezcla de instancias públicas y privadas en su financiamiento y pro­
visión.
Entre las virtudes de las reformas destacan, por una parte, la
separación de funciones entre el financiam iento y la provisión de

14 Esto independientemente de que las personas puedan adquirir mayores coberturas, ya sea de prestaciones
u hotelería, mediante la compra de planes voluntarios de seguros.

290
servid os de salud y, por otra, los procesos de descentralización pues­
tos en marcha. Sin embargo, la estructura actual del sector salud
tiende a producir e incentivar serias inequidades e ineficiencias en
la gestión del sector.
En el ámbito del financiamiento, la función de reaseguro que
realiza el FO N A S A respecto a las IS A PR E , ha perm itido que éstas
puedan seleccionar a sus afiliados según su capacidad de cotización y
los potenciales gastos que puedan producir. La capacidad que tienen
las IS A P R E para seleccionar riesgos ha implicado una serie de subsi­
dios implícitos desde e l sector público hacia el privado, y que el sistema
de salud no sea solidario ni equitativo entre los beneficiarios de am­
bos subsectores. E l peso de financiar la solidaridad y los subsidios ha
recaído, junto con los aportes fiscales, en los afiliados al FONASA.
Para elim inar el problema de la selección de riesgos es necesa­
rio avanzar hacia seguros universales e integrales. Universales en el
sentido de que todos los ciudadanos deben estar cubiertos, e integra­
les en que deben proteger a las personas a lo largo del ciclo de vida y
no tener una óptica de corto plazo. En este contexto, se debe avanzar
en la introducción de mecanismos de solidaridad mediante la crea­
ción de un fondo solidario, encargado de la captación de los recursos
financieros. Este fondo es compatible con la existencia de múltiples
aseguradoras, privadas o públicas, que administren y gestionen los
seguros de salud.
Como complemento de lo anterior, hay que defin ir un paquete
integral de cobertura de servicios de salud o lo que se ha llamado
“ una carta de derechos ciudadanos en salud” , junto con el fortaleci­
miento del marco institucional y regulatorio.
A nivel de la provisión de servicios de salud, al no permitirse
una interrelación fluida y transparente entre las entidades prestata­
rias -públicas y privadas-, se ha segmentado el mercado de proveedores
generando incentivos incorrectos para el desarrollo de las institucio­
nes prestadoras. Esta segmentación ha dado origen a una inadecuada
asignación de recursos entre el sector privado y público.
Para promover una mayor integración en la prestación de servi­
cios de salud es necesario, por un lado, dotar al sector público de

291
mejores instrumentos de gestión y administración, y por otro m ejorar
la dotación de recursos y la infraestructura física del SNSS.
Por último, un tema crucial para las reformas a los sistemas de
salud es el relativo al consenso político que éstas requieren. En el
caso chileno, independientem ente de los diagnósticos que se hagan
sobre la dinámica del sector salud, no se ha logrado establecer un
consenso político que perm ita impulsar las reformas sustantivas que
el sistema de salud requiere. Dada la com plejidad técnica y valórica
del sector salud, este consenso es importante no sólo para iniciar el
proceso de reforma sino para asegurar su consistencia en el tiempo.
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294
 C a p ít u l o 9

Distribución de ingresos: 1958-2001

Osvaldo Larrañaga

Introducción
Este trabajo estudia la distribución de ingresos de los hogares y
de sus determinantes inmediatos en la economía chilena durante el
período 1958-2001. E l análisis de la variable distributiva está basado
en dos fuentes de información. En prim er término, se utiliza la En­
cuesta de Ocupación del Departamento de Economía de la Universidad
de Chile para la ciudad de Santiago, la cual representa una fuente
consistente y única de estadísticas distributivas para todo el lapso
examinado. En segundo término, respecto del período 1987-98, se re­
curre a datos con cobertura nacional provistos por la Encuesta de
Caracterización Socioeconómica Nacional (C ASE N ), una muestra de
hogares de gran escala y que ha servido como fuente de las estadísti­
cas oficiales de pobreza en Chile desde 1987 en adelante.
L a distribución de ingresos transita por distintas fases a lo lar­
go del período analizado. Entre los años 1958 y 1966, la desigualdad
de los ingresos se mantiene estable y en un nivel relativamente bajo
respecto de las etapas siguientes. A partir de 1967, los indicadores de
desigualdad presentan una fuerte inestabilidad como respuesta a las
transformaciones estructurales que experimentará la economía, las
diversas coyunturas macroeconômicas y a los cambios seculares en
variables tales como la tasa de participación de la m ujer en el merca­
do laboral. Como consecuencia de estos factores, la desigualdad de
ingresos crece a partir del año 1967, para luego caer entre 1970-74,

295
cuando alcanza los niveles mínimos registrados en esas cuatro déca­
das. D esde m ediados de los setenta, la desigualdad presenta un
marcado aumento que llega a su máximo histórico en el año 1987. A
partir de entonces, se produce una trayectoria en forma de U: la des­
ig u a ld a d d e s c ie n d e h asta 1992, lu e g o cam b ia d e te n d e n cia ,
deteriorándose en particular hacia fines del período; no obstante, ter­
mina el período con una distribución más favorable que la observada
en los ochenta.
E l estudio identifica los determinantes próximos de las tenden­
cias seguidas por la variable distributiva durante el período bajo
consideración. Para la serie de largo plazo, se realiza un análisis de
regresión que sistematiza la relación existente entre los cambios en la
distribución de ingresos de los hogares y las fluctuaciones en varia­
bles tales como la tasa de desocupación, la participación laboral de la
mujer y los salarios relativos entre trabajadores de distinta califica­
ción. El gran volumen de información contenido en la encuesta CASEN
hace posible indagar con mayor detalle los determinantes inmedia­
tos que subyacen detrás de la trayectoria de la variable distributiva
en el período 1987-98.
Este trabajo no intenta proveer una explicación estructural de
la distribución de los ingresos, lo cual requeriría formular un modelo
de sus determinantes últimos, para luego proceder a su estimación.
Tal empresa excede por lejos los lím ites de la presente investigación.
E l trabajo se estructura en tres partes. La primera presenta y
analiza las estadísticas de distribución del ingreso de largo plazo so­
bre la base de la encuesta de empleo de la Universidad de Chile. La
segunda examina con mayor d etalle la trayectoria de la variable
distributiva durante la década de rápido crecimiento económico 1987-
98, para lo cual se dispone de cifras de cobertura nacional. Las
conclusiones del trabajo se presentan en la última sección.

1. La distribución de ingresos en el largo plazo, 1958-2001

La Universidad de Chile a través de su Encuesta de Ocupación
ofrece la única fuente de información homogénea para la distribución de

296
ingresos en el largo plazo. Se trata de datos anuales de ingresos para una
muestra rotatoria de hogares en el Gran Santiago, cuya consistencia es
provista por la utilización de un cuestionario y metodología de medición
que se han mantenido básicamente inalterados desde el año 1958.
Dos estudios recientes han desarrollado un trabajo sistemático
de la distribución de ingresos sobre la base de esa fuente de informa­
ción. En primer lugar, el estudio de Ruiz-Tagle (1999) trata la distribución
del ingreso de los hogares después de realizar un cuidadoso procedi­
miento de limpieza y consistencia de los datos existentes. Este trabajo
provee series de largo plazo para diversas medidas del ingreso del ho­
gar -total, per cápita y ajustado por escalas de equivalencia- y establece
bandas de confianza estadísticas para las series de desigualdad. Por
otro lado, el estudio de Bravo y Marinovic (1998) analiza la desigualdad
salarial durante los 40 años que median en el período 1957-1996, para
lo cual desagrega la información disponible según las variables de gé­
nero, educación y experiencia laboral. Este trabajo busca identificar la
presencia de factores de oferta o demanda de trabajo detrás de la evo­
lución de la desigualdad del ingreso salarial.
Existen distintas alternativas para presentar las estadísticas de
distribución de ingresos: la unidad de análisis puede ser a nivel de
hogares, personas o factores productivos; la variable ingreso puede
d iferir respecto de su temporalidad y de sus componentes; además,
existe una diversidad de parámetros susceptibles de ser utilizados para
representar la distribución de los ingresos.
En este trabajo se utiliza e l ingreso per cápita de los hogares,
considerando como unidad relevante a las personas antes que a los
hogares. Puesto de otra manera, se evalúa la distribución del ingreso
de las personas de acuerdo al ingreso per cápita de sus hogares. Esta
es una modalidad recomendada por los expertos (véase, por ejem plo,
Deaton 1997), pues perm ite controlar los efectos que cambios en la
estructura de los hogares tienen sobre la distribución de los ingresos.
Respecto de la calidad de los datos de ingreso considerados,
caben dos tipos de consideraciones:
• Las encuestas de hogares - y en particular la encuesta de em­
p leo aquí u tiliza d a - recogen de m e jo r form a los ingresos

297
 provenientes del trabajo que aquellos originados en la propie­
dad del capital.
• La subdeclaración de ingresos es un problema presente en todas
las encuestas de hogares. Existen distintas opciones para tratar
este problema: en este caso, se prefirió imputar a los hogares que
no declaran ingresos el monto promedio de ingreso que percibe
el resto de los hogares del mismo estrato geográfico.1

a) Las tendencias de largo plazo

Las tendencias de largo plazo de la distribución de ingresos se

presentan a través de un conjunto de gráficos que ilustran la evolu­
ción de la variable distributiva en el período 1958-2001.
En el gráfico 9.1 se presenta el coeficiente de Gini para el ingre­
so per capita de los hogares en el Gran Santiago durante el período
1958-2001.2 Este indicador es elevado, comparado con los estándares
internacionales, fluctuando ampliamente entre 0.46 y 0.60 puntos. Por
otra parte, las estadísticas de desigualdad posteriores a 1974 se si­
túan en un nivel promedio más alto respecto del período precedente.
E l gráfico 9.2 expone la trayectoria de la razón de quintiles; esto
es, la participación en el ingreso del quintil más rico de hogares res­
pecto del quintil más pobre. Esta medida es más robusta al tipo de
corrección por no declaración realizado a los datos de ingresos puesto
que “ replicar” hogares según información de grupos equivalentes es
más consistente con medidas que evalúan brechas de ingreso, como
es el caso de la razón de quintiles. Las tendencias que presenta la
razón de quintiles son semejantes a las descritas para el caso del co­
eficiente de Gini, y como en éste, los resultados presentan un amplio
rango de variación: el 20% de mayor ingreso tiene una participación

1 En rigor, la única corrección efectuada a los datos es imputar el ingreso promedio del estrato geográfico a
los hogares que no declaran ingresos. Esta es una extensión del método utilizado por Ruiz-Tagle (1999).
La relativa homogeneidad socioeconómica en el estrato justifica el procedimiento utilizado.
2 En el gráfico se presentan promedios móviles de dos años, privilegiando los movimientos de tendencia
por sobre la variación de muy corto plazo (anual). El mismo procedimiento se aplica a los demás gráficos
relacionados con desigualdad de ingresos (gráficos 9.2 y 9.4).

298
que, según el año considerado, supera entre 12 a 24 veces a la que
presenta el 20% más pobre.
E l gráfico 9.3 muestra la evolución de la tasa de desocupación,
variable que debiera estar relacionada con la desigualdad de ingresos
de los hogares, pues en los períodos de alto desempleo un conjunto de
los perceptores de ingresos reduce sus entradas en forma discreta. Ello
es particularmente cierto en un país -como Chile- que prácticamente
no ha poseído subsidios de desempleo, salvo los programas especiales
de empleo introducidos durante la crisis de los años ochenta.
E l gráfico 9.4 presenta la evolución del salario relativo entre
trabajadores de distinto nivel de calificación (escolaridad). L a varia­
ble se m ide como el salario promedio de los trabajadores con más de
doce años de educación respecto de aquéllos que tienen ocho o menos
años de escolaridad. Tal como sucede con la tasa de desocupación, los
salarios relativos presentan una clara relación estadística con los
indicadores de desigualdad, como se puede apreciar cuando se com­
paran los gráficos correspondientes.
Los gráficos 9.5 y 9.6 exhiben la evolución de dos variables rela­
cionadas con la tendencia secular del mercado del trabajo, ambas
estrechamente relacionadas con la desigualdad de los ingresos
En el gráfico 9.5 se expone la tasa de participación laboral de la
mujer, que presenta una sostenida tendencia al alza desde mediados
de la década de los ochenta.3 La incorporación de la m ujer al merca­
do del trabajo puede tener importantes efectos sobre la distribución
del ingreso de los hogares, en particular si se trata de una fuente adi­
cional a los ingresos ya existentes. E l resultado será una mayor o menor
desigualdad final, dependiendo de qué tipo de hogares esté experi­
mentando el cambio.
Finalmente, el gráfico 9.6 muestra la escolaridad promedio de la
fuerza de trabajo, la cual revela un sustantivo aumento a lo largo del
período bajo estudio, desde un nivel de 6.5 años en 1958 hasta alrede­
dor de doce años a mediados de los noventa. Un cambio en la codificación

3 En cambio, la tasa de participación de los hombres es estable y bastante pareja por estrato de ingreso. Por
tal motivo, el análisis se circunscribe al caso de la participación laboral de la mujer.

299
de esta variable torna no comparable las estadísticas posteriores al año
1997; sin embargo, la información presentada es suficientemente infor­
mativa de las tendencias seguidas por esta variable.

Gráfico 9.1
Distribución de ingresos en el Gran Santiago, 1958-2001: Coeficiente de Gini
(Ingreso per cápita de los hogares, promedio móvil de dos años)

300
 Gráfico 9.2
Distribución de ingresos en el Gran Santiago, 1958-2001: Razón de quintiles
(Ingreso per cápita de los hogares, promedio móvil de dos años)

Gráfico 9.3
Tasa de Desocupación en el Gran Santiago, 1957-2001

Fuente: Encuesta de ocupación del Departamento de Economía, Universidad de Chile.

301
 Gráfico 9.4
Salarios relativos en el Gran Santiago, 1961-2001
(Más de 12 años vs. 8 o menos años de escolaridad, promedio móvil de dos años)

Gráfico 9.5
Participación laboral de la mujer en el Gran Santiago, 1957-2001

302
 Gráfico 9.6
Años promedio de escolaridad de la fuerza de trabajo en el
Gran Santiago, 1957-1997

Fuente: Encuesta de ocupación (tel Departamento de Economía, Universidad de Chile.

b ) Los regímenes económicos, 1958-2001

L a información presentada en los series temporales de largo

plazo puede ser sistematizada en un conjunto de subperíodos defini­
dos sobre la b ase de los diversos re g ím e n es econ óm icos que
caracterizan a ios años 1958-2001 (véase e l cuadro 9.1).
Así, el prim er intervalo transcurre entre 1958 y 1963 y corres­
ponde al gobierno conservador del Presidente Jorge Alessandri, el
cual -comparado con las fases siguientes- presenta un nivel de des­
igualdad de ingreso estable y relativamente bajo en los dos indicadores
analizados: e l coeficien te de Gini y la razón de ingresos entre los
quintiles quinto y primero. A sí también, el nivel de la tasa de desem­
pleo aparece en un nivel que podría ser caracterizado como friccionai
o desprovisto de elementos cíclicos.
Durante el subperíodo del gobierno reformista del Presidente
Eduardo Frei Montalva (1964-70) se observa un aumento en los niveles
de desigualdad, pese a la introducción de diversos cambios de carácter

303
redistributivo, tales como la sindicalización masiva de la fuerza de tra­
bajo urbana y rural, la reforma agraria y el incremento en el gasto social.
Esta fase se caracteriza también por un incremento en la razón de sala­
rios relativos, cercanamente asociada al crecimiento de la desigualdad.
Luego está la experiencia de transición al socialismo liderada
por el Presidente Salvador Allende (1970-73), durante la cual se verifi­
ca una caída de los niveles de desigualdad vinculada a las políticas de
expansión de la demanda agregada y de redistribución del ingreso agre­
sivamente impulsadas en la época. Los datos son claros para reflejar
tanto un descenso en los indicadores de desigualdad, como la reduc­
ción de la tasa de desocupación por debajo del promedio histórico.
E l cuarto subperíodo (1974-81) se asocia a la introducción del
conjunto de reformas estructurales que cambiaron e l patrón de desa­
rrollo del país, desde una estrategia basada en la sustitución de
importaciones y predominancia del Estado a la actual modalidad cu­
yos ejes fueron la apertura al comercio de bienes, el rol subsidiario
del Estado y la utilización de mecanismos de mercado para la asigna­
ción de recursos. Esta fase también se caracterizó por una política de
estabilización del nivel de precios con consecuencias recesivas (1974-
75) y un aumento del PIB basado en la utilización de la capacidad
instalada subutilizada y en la acumulación de deuda externa (1977-
81), la cual probó ser no sostenible en el tiempo.
La distribución de ingresos en este período presenta una clara
tendencia hacia una mayor desigualdad, reflejada en un incremento
del indicador de Gini en 10 puntos porcentuales entre 1974 y 1980.
Aun cuando no es posible realizar aquí un análisis detallado de las
causas subyacentes a este fenómeno, diversos factores pudieron inci­
dir en este cambio del patrón distributivo:4 mayor desempleo asociado
a la reducción del sector público y a la apertura al exterior sobre la
industria que sustituye importaciones, el impacto recesivo de la esta­
bilización del nivel de precios y el debilitamiento de los sindicatos y
demás organizaciones sociales.

4 Un estudio específico del efecto de cada una de las reformas económicas sobre la distribución de ingresos
no es técnicamente viable, tanto por sus demandas de información como por el estado del conocimiento
en materia de modelación de la variable distributiva.

304
 Cuadro 9.1
Estadísticas de distribución y empleo, Gran Santiago, 1958-2001
Período Indice de Gini (1) Quintil 5 /Quintil l* Tasa de Salario relativo1’' Tasa participación
Desocupación mujeres
1958-1963 0 .4 7 6 12.10 6.75 5.36 34.1
1 964 -1 9 6 9 0.4 9 8 13.52 6.31 5.66 33.9
1 970-1973 0.4 6 7 12.24 3 .92 4 .0 6 33.6
1 974-1981 0.5 1 3 14.93 12.96 4.62 32.6
1 982 -1 9 8 6 0.5 5 7 19.45 19.19 5.50 34.6
1 9 8 7 -1 9 9 0 0 .5 7 0 19.93 10.91 6.43 37.5
1 991 -1 9 9 8 0.5 2 5 15.26 6.65 5.09 39.9
1999-2001 0.553 17.48 14.96 4.89 43.3

Promedio 0 .5 1 7 15.32 9.89 5 .2 0 35.6

Desv. Estándar 0 .0 3 7 9 3.1 0 4.96 0.84 3.45
Fuente: Archivos magnéticos, Encuesta de ocupación, Universidad de Chile,
a/ Ingreso per capita de hogares corregido por subdeclaración.
b/ Salario relativo educación terciaria respecto de educación básica.

Durante el subperíodo 1982-86, la desigualdad alcanza los nive­

les más elevados de los 44 años analizados. Esta etapa corresponde al
ajuste pos-crisis de la deuda externa, caracterizado por una aguda
elevación de la tasa de desempleo, la caída vertical de los niveles de
ingresos y actividad, y la reducción sustantiva del gasto social, even­
tos todos que p roveen un marco consistente con la trayectoria
presentada por los indicadores de desigualdad.
E l siguiente subperíodo corresponde a los años 1987-90 y se
caracteriza por la recuperación de la economía y de los niveles de
em pleo, a pesar de lo cual la desigualdad de ingresos perm anece
muy elevada.
Ya restablecida la dem ocracia en Chile, durante los años 1991-
98 la econom ía atraviesa por una fase de elevado crecim iento del
PIB y del gasto social, cuyo o b jetivo es lograr la equidad social ju n ­
to a l c recim ien to econ óm ico. C abe aclarar qu e, exclu yen d o e l
com ponente previsional -q u e no tien e carácter red istrib u tivo- la
mayor parte del gasto social en Chile se concentra en la entrega de
servicios sociales de educación, atención de salud y acceso a v i­
viendas subsidiadas. Se trata de áreas que resultan esenciales para
la calidad de vida la población, pero no incorporadas en la m edi­
ción tradicional de la distribución de los ingresos. Por tanto, las

308
estadísticas de desigualdad no re fle ja n el im pacto positivo de este
tipo de p olítica redistributiva.5
En este subperíodo, la desigualdad de ingresos sigue una forma
de U, puesto que decrece en forma importante hasta los años 1992-93,
para luego volver a ascender, en particular en el subperíodo 1999-
2001. Este últim o lapso se caracteriza por la caída d el ritm o de
crecimiento de la economía y un brusco aumento del desempleo, ori­
gin ados en la crisis asiática de 1998, las p o lítica s de m a n ejo
macroeconômico que se introducen y el posterior quiebre de las ex­
pectativas sobre empleo e ingresos por parte de los agentes económicos.
Durante este último subperíodo, aun cuando la desigualdad de ingre­
sos se deterioró, aún se situaba en niveles algo más favorables que a
fines de la década de los ochenta (véase el cuadro 9.1).

2. Análisis econométrico
Un análisis más formal de la distribución de ingresos en el período
1958-2001 se realiza a través de regresiones para las dos medidas de des­
igualdad consideradas. En cada caso se utilizan la tasa de desocupación,
el salario relativo y la tasa de participación laboral de la mujer como
variables del lado derecho de las regresiones. Aquéllas son determinan­
tes inmediatas de la distribución de los ingresos, por lo cual deben
distinguirse de los factores estructurales, que en última instancia deter­
minan tanto la distribución de los ingresos como esas mismas variables.
El cuadro 9.2a presenta las regresiones para el índice de Gini, mien­
tras que el cuadro 9.2b muestra los resultados que se obtienen cuando se
utiliza la razón de quintiles como indicador de la desigualdad.
L a primera columna de resultados corresponde en ambos casos
a estimaciones que incluyen como regresores sólo a las variables con­
sideradas determinantes próximos de la distribución de ingresos: la
tasa de desocupación, el salario relativo y la tasa de participación la­
b o ra l de la m u jer. L os c o e fic ie n te s e stim a d o s son cla ro s y

5 La incorporación de los programas sociales a la distribución de ingresos se trata en Bravo, Contreras y

Millán (2000), mientras que su inclusión en la medición de pobreza es tratada en Larrañaga (2000). Véase
también Banco Mundial (2000) y Contreras et. al (2001).

306
estadísticamente significativos para mostrar que las tres variables consi­
deradas impactan positivamente sobre la desigualdad del ingreso de los
hogares. Así, mientras mayor sea la tasa de desocupación, la participa­
ción laboral de la mujer o la brecha salarial entre trabajadores calificados
y menos calificados, más elevada es la desigualdad de ingreso de los ho­
gares, medida por el coeficiente de Gini o por la razón de quintiles.
E l impacto de los salarios relativos sobre la mayor desigualdad
de ingresos tiene una interpretación relativamente obvia: su incre­
mento aumenta la brecha entre los ingresos situados en la mitad
superior e in ferior de la distribución. En cambio, el impacto de la tasa
de desocupación y de la participación de la mujer requiere de alguna
calificación adicional.
Para que la mayor tasa de desocupación induzca un incremento
de la desigualdad, se requiere que sean los hogares de ingresos ya
situados en la mitad in ferior de la distribución quienes concentren a
los desempleados. Si, por el contrario, la desocupación afectara pre­
dominantemente a los hogares de altos ingresos, podría ocurrir una
correlación negativa entre desem pleo y desigualdad.6 L a mayor tasa
de desocupación que presentan las personas de educación básica res­
pecto de aquéllos con educación terciaria, o la de los obreros respecto
de los empleados, prueba la relevancia del primer caso.
Por su parte, una correlación positiva entre la tasa de participa­
ción de la m ujer y la desigualdad de ingresos requiere que sean los
hogares situados en la parte superior de la distribución quienes alber­
guen con mayor probabilidad a las mujeres que se están incorporando
al mercado del trabajo. Una señal indirecta de que esto efectivam en­
te ocurriría, es provista por la variable educación: las mujeres que
participan en el mercado del trabajo poseen mayor escolaridad res­
pecto de quienes no lo hacen.
Un rasgo a destacar en las regresiones es el elevado nivel del
coeficiente de determinación (R 2), el cual sitúa en un rango entre 70%
y 75% la proporción del cambio de la desigualdad asociado a las varia­
ciones de los salarios relativos y de las tasas de desocupación y de

6 El análisis es grueso y sólo posee carácter ilustrativo. Los patrones de cambio de la desigualdad pueden
ser más complejos y dependen en última instancia del parámetro utilizado para representar la variable.

307
participación. Sin embargo, se requiere calificar esta afirmación, pues­
to que se está trabajando con formas reducidas; detrás de las variables
arriba explicitadas existe un variado conjunto de factores subyacentes.
Los gráficos 9.1 y 9.2 mostraban que la desigualdad del ingreso
experimentó un considerable deterioro a partir de 1974, de manera
simultánea al inicio de las reformas estructurales y la política de esta­
bilización efectuada durante esos años. Durante el posterior período
de ajuste a la crisis de la deuda externa (mediados de los ochenta), la
desigualdad alcanza un nivel máximo, lo mismo que la tasa de desocu­
pación. Pero quizás el punto más significativo es que la desigualdad
se mantuvo en niveles elevados, en relación a los históricos, una vez
superadas las referidas contingencias macroeconômicas.
Para examinar si existe un posible quiebre estructural en la
desigualdad de ingresos, se procedió a adicionar una variable muda
que separa el período analizado en los subperíodos previo y posterior
al año 1974. La segunda columna de los cuadros 9.2a y 9.2b presenta
los resultados de las regresiones que incluyen la citada variable muda,
en adición a las variables antes consideradas.
Los resultados muestran que existe un aumento de alrededor de
3.6 puntos del coeficiente de Gini en el período posterior al año 1974,
no atribuible a cambios en el desempleo, la participación femenina ni
en los salarios relativos. Otro tanto ocurre con la razón de quintiles, que
se incrementa en 2.3 puntos a partir de 1974 después de controlar por
las citadas variables. De esta manera, el fuerte incremento exhibido
por la desigualdad de ingresos desde 1974 es explicado tanto por alzas
del desempleo, la participación femenina y los salarios relativos, como
por cambios en otros factores que no se reflejan en esas variables.
Una pregunta interesante es si los factores que subyacen al in­
cremento en los niveles de desigualdad desaparecen con la política de
crecimiento con equidad materializada desde el año 1990. Para tal efecto,
se procedió a quebrar la variable muda pos-1974 en dos categorías: los
subperíodos 1974-89 y 1990-2001. Estas dos nuevas variables mudas se
incorporaron como regresores en las ecuaciones bajo análisis.
Los resultados, en la tercera columna de los cuadros 9.2a y 9.2b,
constatan la existencia de cierta diferen cia estadística entre los

308
parámetros que acompañan a ambas variables mudas (ver resultados
del test F en la última línea del cuadro). Así, el incremento no explica­
do en la desigualdad es mayor en el período 1974-89 respecto del
período subsiguiente. Sin embargo, cuando se excluye del análisis el
año 1987, que es un outlier en materia de desigualdad, no se producen
diferencias entre los períodos previo y posterior a 1990.

C u a d ro 9 .2 a
Regresiones distribución del ingreso en el largo plazo
índice de Gini (1) (2) (3)
Tasa de Desocupación 38.7 18.3 12.9
(6 .1 2 ) (2.77) (1.77)
Salarios relativos 1.89 2.29 2.04
(4 .8 9 ) (7.07) (6.20)
Tasa participación m ujer 4 6 .3 2 5 .4 42.9
(5 .0 7 ) (2.99) (3.11)
Dummy 1974-2001 3.61
(4.77)
Dummy 1974 -1 9 8 9 4.24
(5 .0 3 )
Dummy 1990-2001 2 .3 6
(2.18)
Constante 2 1 .5 26.9 2 2.2
(6.11) (8.93) (5.33)
R 2 ajustado 0 .7 2 2 0.825 0.8 3 2
No. de observaciones 41 41 41
Test F
Dummy 1 = Dummy 2 2 .5 3 (0 .1 2 3 )

C u a d ro 9 .2 b
Regresiones distribución del ingreso en el largo plazo
Quintil 5/quintil 1 (1) (2) (3)
T asa de D esocupación 3 7 .2 2 4 .2 18.5
(7 .5 1 ) (4.25) (3.01)
Salarios relativos 1.68 1.89 1.70
(5 .56) (6.97) (6.09)
Tasa participación mujer 2 5 .9 12.6 31.1
(3 .6 3 ) (1.73) (2.67)
Dummy 1974-2001 2.29
(3.51)
Dummy 1974-89 2.97
(4.15)
Dummy 1990-2001 0.97
(1.06)
Constante -6.38 -2.94 -7.89
(2 .32) (1.03) (2.23)
R 2 ajustado 0 .7 4 8 0.8 0 7 0.821
No. de observaciones 41 41 41
Test F
Dummy 1 = Dummy 2 3.93 (0 .0 5 5 6 )

309
 La introducción de variables mudas disminuye tanto los coefi­
cientes como la significancia estadística de las variables consideradas
determinantes próximos de la desigualdad de ingresos. E llo puede
refleja r la presencia de correlación entre ambos tipos de variables
(mudas y determinantes próximos), puesto que hay correspondencia
entre los subperíodos y las variables de desempleo, participación fe ­
menina y salarios relativos.
A l respecto, resulta de interés regresionar las medidas de des­
igualdad contra un conjunto de variables mudas correspondientes a
los subperíodos definidos en el cuadro 9.1 y que representan las dis­
tintas fases de la economía chilena en e l período 1958-2001. Los
resultados obtenidos de este procedimiento se presentan en el cuadro
9.3. Interesa aquí destacar el elevado coeficiente de determinación
(70% ), del cual se desprende que la partición realizada en términos
de los referidos subperíodos, aproxima de buena manera los cambios
que presenta la desigualdad de los ingresos.

Cuadro 9.3
Desigualdad explicada según subperíodos, Gran Santiago, 1958-2001
Gini Razón de quintiles
1 958 -1 9 6 3 0 .8 9 -0.14
(0 .6 1 ) (0.12)
1 964 -1 9 6 9 3.11 1.28
(2 .0 8 ) (1.05)
1974-1981 4.63 2.63
(3 .2 4 ) (2.31)
1982-1986 9.03 7.22
(5.86) (5.76)
1987 -1 9 9 0 10.30 7 .6 8
(6 .3 9 ) (5 .8 6 )
1991-1998 5.97 3.07
(4 .1 8 ) (2.59)
1999-2001 8.67 5.23
(5 .0 3 ) (3.73)
Constante 46.7 12.24
(3 8 .3 ) (12.03)
R 2 ajustado 0 .6 9 0 0.693
No. de observaciones 44 44

Fuente: Véase texto.

Nota: 1970-73 es el período base para las demás variables mudas.

310
 Cabe, finalmente, discutir la naturaleza de los cambios experi­
mentados por la distribución de ingresos durante e l período analizado.
Una primera aproximación en la materia es provista por el cambio en
los indicadores de desigualdad relacionado con las variaciones en la
tasa de desempleo, dado que ésta reflejaría el impacto de factores cícli­
cos sobre la desigualdad. En cambio, las variaciones en la razón de
salarios estarían más asociados a determinantes de oferta y demanda
del mercado del trabajo, mientras que los cambios en la tasa de partici­
pación de la mujer incluirían elementos de tendencia más secular. Sin
embargo, la citada separación entre componentes cíclicos y estructura­
les no debe ser sobre-enfatizada, puesto que las fluctuaciones del
desempleo también podrían reflejar la acción de factores estructura­
les, en tanto que parte del cambio en la razón de salario y de la tasa de
participación estarían influidas por elementos del ciclo económico.
E l cuadro 9.4 presenta e l resultado principal en la materia. La
primera columna presenta a modo de referencia el índice efectivo. La
segunda columna muestra el indicador de Gini neto del efecto de la
tasa de desempleo, para lo cual se restó del índice original el compo­
nente atribuible al desempleo sobre la base de la ecuación de regresión
presentada en el cuadro 9.2a. Las columnas tercera y cuarta repiten
el procedim iento para las variables salario relativo y tasa de partici­
pación de la mujer, respectivamente.
Los resultados muestran que la tasa de desempleo tendría un
efecto menor sobre el índice de Gini, mientras que el salario relativo
y la tasa de participación de la mujer tienen un impacto más impor­
tante sobre ese coeficiente. Considérese, a modo de ilustración, que el
nivel promedio del Gini efectivo alcanzó a 0.517 durante el período
1958-2001, mientras que e l Gini neto de desempleo promedió 0.478
puntos. De esta manera, la tasa de desempleo “ explicaría” 0.039 pun­
tos del Gini efectivo promedio, mientras que el impacto de la tasa de
participación se aproxima a 0.166 puntos y el efecto del salario relati­
vo promedia 0.096 puntos.
El gráfico 9.7 expone la serie del Gini efectivo y del Gini neto del
impacto de cada una de las tres variables consideradas determinantes
próximos de la desigualdad. Ésta es una aproximación alternativa para

311
conocer el impacto que variaciones en los determinantes próximos de
la desigualdad tienen sobre los cambios que experimenta esta variable.
Así, se puede apreciar que la tasa de desocupación tiene un fuerte im­
pacto sobre la distribución durante los años ochenta, puesto que la
desigualdad neta del impacto del desempleo hubiese sido más baja
durante estos años que lo efectivamente ocurrido.
Por otra parte, el incremento de la desigualdad desde mediados
de los noventa es “ explicado” por la mayor tasa de participación de la
mujer, antes que por los salarios relativos o por efecto del desempleo
(salvo en los tres últimos años del período examinado). A l respecto,
nótese que el Gini neto del efecto de la participación de la m ujer se
estabilizó en los años noventa en niveles sustancialmente inferiores a
los de inicio de la década.

Cuadro 9.4
índice de Gini, Gran Santiago, 1958-2001
Período Serie original Neto de ciclo Neto de Neta de participación
(desempleo) salario relativo mujer
1958-1963 0 .4 7 6 0.4 4 9 0.371 0.317
1964-1969 0.4 9 8 0.473 0 .3 9 0 0.3 4 0
1970-1973 0.4 6 7 0.451 0.3 9 0 0.311
1974-1981 0.5 1 3 0.463 0.4 2 6 0 .3 6 2
1982-1986 0.5 5 7 0.4 8 2 0.453 0.397
1987 -1 9 9 0 0 .5 7 0 0.5 2 7 0.4 4 8 0.3 9 6
1991-1998 0 .5 2 6 0.505 0 .4 3 0 0.3 4 2
1999-2001 0.5 5 3 0.495 0.451 0.353

Promedio 0.5 1 7 0.4 7 8 0.421 0.351

Desv. estándar 0 .0 3 8 0.031 0.031 0.0 3 2
Fuente: Véase texto.

312
 Gráfico 9.7
Gini efectivo vs. Gini neto de desempleo (panel 1), salario relativo (panel 2)
y participación de la mujer (panel 3)

313
3. Distribución de ingresos en el período 1987-98: datos
nacionales de la CASEN
Esta sección analiza con mayor detalle la situación de la distri­
bución de ingresos en el período 1987-98, para el cual se cuenta con
información provista por la encuesta CASEN, representativa de todas
las regiones del país y disponible en base prácticamente bianual a
partir de 1987. Las estadísticas oficiales de pobreza provienen de esta
encuesta; asimismo, se las utiliza para m edir la distribución de ingre­
sos, aun cuando su propósito o rigin al fu e evaluar la in cidencia
distributiva de los programas de gasto social.
E l período 1987-98 tiene interés en sí mismo. En prim er térm i­
no, se trata de una fase de alto crecimiento de la economía donde la
expansión del PIB alcanzó una tasa promedio anual de 7.6% (6.1% en
términos per cápita), lo cual perm ite estudiar la relación entre creci­
miento y distribución de ingresos. Por otra parte, después de 17 años
de régim en autoritario, se restablece en 1990 un gobierno democráti­
co que postula como e je central de su estrategia lograr crecimiento
con equidad m ediante la expansión del gasto social. Resulta pues de
interés evaluar los resultados de esta nueva política, aun cuando esos
programas no debieran provocar cambios importantes en la distribu­
ción de los ingresos en el corto plazo.

a) Distribución de ingresos en e l período 1987-98

El cuadro 9.5 presenta los principales resultados distributivos para

la economía chilena, según la CASEN, durante el período 1987-98. El
primer panel expone los datos de la distribución personal del ingreso
per cápita de los hogares, mientras que los dos paneles restantes mues­
tran la evolución de la distribución de los ingresos del trabajo para el
conjunto de los ocupados y los asalariados, respectivamente. En este
caso, se considera a quienes trabajan 30 o más horas semanales, puesto
que de otro modo los resultados reflejarían diferencias en las horas
trabajadas antes que en los ingresos percibidos propiamente tales.7 La
información de horas trabajadas no se dispone para el año 1987.

7 Por otra parte, la calidad de la información sobre horas trabajadas no es lo suficientemente buena como
para utilizar directamente el salario por hora.

314
 Las estadísticas del cuadro 9.5 refrendan en términos gruesos
la conclusión que mostraban para este período las cifras del Gran San­
tiago: la desigualdad del ingreso per cápita del hogar sigue una forma
de U durante el período 1987-98, esto es, desciende hasta el año 1992,
para volver a subir y situarse a fines del período en niveles semejan­
tes a los iniciales (gráfico 9.8).
Todos los parámetros de distribución del ingreso per cápita de los
hogares que se presentan en el cuadro 9.5 expresan la misma tendencia
de U, aun cuando los indicadores de distancia -razón de quintiles y de
percentiles 90/10- la reflejan con mayor nitidez.También lo hace el coefi­
ciente de Gini, pero de manera más opaca que los demás indicadores.
Por otra parte, la distribución de los ingresos del trabajo no pre­
senta una tendencia definida durante los años 1990-98, para los cuales
se dispone de información comparable. D e este modo, la tendencia
exhibida por las estadísticas de distribución del ingreso per cápita
del hogar reflejaría cambios a nivel de la estructura del ingreso del
hogar, antes que en los ingresos individuales del trabajo.
Cuadro 9.5
Estadísticas de distribución de ingresos, Chile, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998
Ingreso per cápita del hogar"
Gini 55.4 54.6 54.3 55.1 55.2 55.4
90/10 11.9 10.8 9.9 10.8 11.0 11.6
90/50 4.1 3.8 3.6 3.7 3.8 3.9
10/50 0.35 0.35 0.37 0.35 0.34 0.33
75/25 3.5 3.3 3.2 3.4 3.4 3.5
Quintil 5 / Quintil 1 17.7 16.8 15.8 17.0 17.2 17.9

Ingreso del trabajo1"

Gini n.d. 52.1 54.0 53.5 53.1 52.6
90/10 n.d. 6.6 6.8 7.4 6.8 7.1
90/50 n.d. 3.3 3.5 3.5 3.4 3.4
10/50 n.d. 0.50 0.52 0.47 0.50 0.47
75/25 n.d. 2.6 2.7 2.6 2.6 2.9

Salarios1"
Gini n.d. 45.0 45.4 44.6 44.7 45.1
90/10 n.d. 5.0 6.0 5.7 5.3 5.7
90/50 n.d. 2.9 3.0 3.1 2.8 3.1
10/50 n.d. 0.57 0.50 0.55 0.52 0.54

Fuente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos.

a/ Para ocupados que trabajan 30 o m ás horas a la semana. No se dispone de las horas trabajadas para el año 1987.
b/ Se refiere a la distribución personal del ingreso per cápita del hogar.

315
 Gráfico 9.8
Razón de quintiles del ingreso per capita del hogar, 1987-1998

Fuente: Cuadro 9.5.

b ) M idiendo la desigualdad como la razón de quintiles

E l análisis que sigue considera la razón de quintiles como la

variable focal, un procedim iento que combina información y sim plici­
dad para las tendencias de la variable distributiva. Por lo demás, se
trata de una elección robusta, puesto que la razón de quintiles descri­
be la evolución de la desigualdad en términos semejantes a los demás
indicadores (cuadro 9.5).
Para estudiar los determinantes próximos de la distribución de
ingresos se examinarán variables tales como el número de integran­
tes del hogar, el número de personas ocupadas por hogar y otras que
tienen al hogar como unidad de análisis. Por tal motivo, y sin que ello
implique pérdida de generalidad, los datos de distribución de ingre­
sos consideran desde ahora al hogar como unidad básica.

316
 La razón de ingresos entre los quintiles quinto y primero es una
variable que resume la distancia existente entre los quintiles adya­
centes; esto es:

Q5 Q5 Q4 Q3 Q2

Q1 Q4 Q3 Q2 Q1

Los cuadros 9.6a y 9.6b presentan la inform ación detallada de

los ingresos promedios de cada quintil, en moneda constante del año
1998 y como índice real con base 1987=100, respectivam ente. E l pri­
m ero de estos cuadros m uestra en form a e x p re siv a la fu e rte
desigualdad de ingresos existente en el país; así, el año 1998, e l in­
greso per cápita del quintil quinto alcanzaba a $469 400, cifra 19.2
veces más alta que el ingreso per cápita del prim er quintil ($24 400).
E l segundo cuadro ilustra con mayor nitidez la trayectoria de los in­
gresos en el período bajo consideración. Este re fle ja el elevado ritmo
de crecim iento de la economía durante estos años, lo cual hizo posi­
b le que el ingreso per cápita más que se duplicara en este lapso. El
resultado de la “ carrera” seguida por los distintos quintiles es bas­
tante parejo: parten con un valor de 100 el año 1987 y terminan en
un rango estrecho entre 214 y 221 puntos e l año 1998, aunque el
resultado a mitad de la “ carrera” (1992) daba como ganadores rela­
tivos a los ingresos de los quintiles inferiores.
E l cuadro 9.6a muestra tam bién las respectivas razones de
quintiles a lo largo del período considerado. Hay dos resultados de par­
ticular interés en estas cifras. Primero, la mayor distancia entre grupos
adyacentes se produce entre los quintiles quinto y cuarto -alrededor
de 3.3 veces- hecho que resulta consistente con la característica distin­
tiva que presenta la desigualdad en Am érica Latina, incluyendo a Chile:
la brecha de ingresos existente entre el segmento superior de ingresos
y el resto de la distribución (véase BID, 1999). En segundo término, y
más atingente a los fines del presente trabajo, la tendencia en forma de
U exhibida por la desigualdad durante este período se origina en la
distancia entre los quintiles quinto y cuarto, así como entre éste y el

317
tercero. De modo que son movimientos en la mitad superior de la distri­
bución los responsables de la trayectoria seguida por la desigualdad de
ingresos en el período 1987-98. Ello, por supuesto, tiene implicancias
en las distancias relativas entre los quintiles extremos, tal como lo se­
ñala la fórmula arriba descrita.8

C u a d ro 9.6a
Ingreso per cápita de los hogares por quintiles, 1987-1998
(Pesos de noviembre de 1998)
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 215.0 295.9 344.8 360.5 423.8 469.0

Quintil 4 63.8 90.3 104.2 112.2 126.2 138.8
Quintil 3 37.1 54.5 63.4 67.8 74.6 81.8
Quintil 2 23.0 34.0 39.7 42.0 46.5 50.8
Quintil 1 11.4 16.8 20.5 20.6 22.9 24.4

Prom edio 70.0 98.3 114.5 120.6 138.8 153.0

Q5/Q4 3.37 3.29 3.31 3.22 3.36 3.37

Q4/Q3 1.72 1.66 1.64 1.64 1.69 1.70
Q3/Q2 1.61 1.60 1.60 1.61 1.60 1.61
Q2/Q1 2.01 2.02 1.94 2.04 2.03 2.01

Q5/Q1 18.9 17.6 16.8 17.5 18.5 19.2

F uente: Procesamiento encuestas C A S E N , años respectivos.

C u a d ro 9.6b
índice del ingreso per cápita de ios hogares por quintiles, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 100.0 137.7 160.4 167.7 197.1 218.1

Quintil 4 100.0 141.6 163.4 176.0 197.9 217.7
Quintil 3 100.0 146.8 170.6 182.5 200.9 220.2
Quintil 2 100.0 148.0 172.8 182.5 201.9 220.6
Quintil 1 100.0 147.8 180.3 181.2 201.2 214.5

Fuente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos.

8 La última fila del cuadro 9.6a expone la razón de ingreso entre los quintiles quinto y primero considerando
el hogar como unidad de análisis. En el cuadro 9.5 se presentaba igual indicador, pero considerando a las
personas como unidad de análisis. Entre ambos indicadores existen diferencias de nivel, no así de tendencia.

318
c) Determinantes próximos de la distribución de ingresos
A continuación, se presenta un análisis descriptivo de los deter­
minantes próximos de la distribución del ingreso per cápita de los
hogares, cuyo objetivo es identificar los factores que subyacen detrás
de la tendencia presentada por la variable distributiva durante el
período 1987-98.
Los determinantes inmediatos del ingreso per cápita del hogar son
los ingresos obtenidos en el mercado del trabajo, los que a su vez depen­
den de variables tales como la tasa de participación laboral, la tasa de
ocupación y los ingresos medios del trabajo, los ingresos provenientes de
otras fuentes y el tamaño del hogar. La distribución que sigan estas va­
riables determinará la distribución de los ingresos per cápita del hogar.
En prim er término, se presenta la información respecto del ta­
maño del hogar. E l cuadro 9.7 muestra el comportamiento de esta
variable al nivel de quintiles para cada uno de los años del período
examinado. En el panel in ferior figura la evolución de esta variable
en términos de la relación existente entre quintiles adyacentes y
quintiles extremos.
E l tamaño promedio del hogar revela una tendencia descenden­
te hasta el año 1994, para estabilizarse a partir de esa fecha en valores
cercanos a 3.9 personas por hogar. Desde una perspectiva de desigual­
dad, la pregunta relevante es si existe un comportamiento diferenciado
de esa variable entre los distintos estratos de ingreso. Así por ejemplo,
si la caída de personas por hogar se concentrara en los quintiles supe­
riores de ingreso, la distribución debiera haber empeorado producto de
un alza en el “ cápita” de los hogares de mayores ingresos, con el consi­
guiente aumento de la brecha del ingreso per cápita entre los quintiles,
todos los demás factores considerados constantes.
Sin embargo, la tendencia que sigue la variable “ tamaño del
hogar” es compartida por los diversos quintiles de ingreso. En parti­
cular, el tamaño relativo del hogar entre los quintiles quinto y primero
fluctúa en forma estable en torno a 0.70. D e esta manera, aun cuando
hubo una reducción importante del tamaño promedio de los hogares
en el período 1987-98, ello tuvo un impacto neutro sobre la distribu­
ción de ingresos entre los quintiles.

319
 Cuadro 9.7
Tamaño del hogar por quintiles de ingreso, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 3.53 3.38 3.24 3.24 3.24 3.16

Quintil 4 3.86 3.61 3.54 3.45 3.56 3.51
Quintil 3 4.21 4.02 3.89 3.81 3.92 3.77
Quintil 2 4.61 4.41 4.34 4.22 4.37 4.24
Quintil 1 5.10 4.78 4.69 4.61 4.67 4.67

Prom edio 4.26 4.04 3.94 3.87 3.95 3.88

Q5/Q4 0.91 0.94 0.92 0.94 0.91 0.90

Q4/Q3 0.92 0.90 0.91 0.91 0.91 0.93
Q3/Q2 0.91 0.91 0.90 0.90 0.90 0.89
Q2/Q 1 0.90 0.92 0.93 0.92 0.94 0.91

Q5/Q1 0.69 0.71 0.69 0.70 0.69 0.68

Fuente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos.

En materia de variables laborales, destaca el fuerte incremento

experimentado por la tasa de participación laboral de la mujer, la cual
crece en alrededor de 10 puntos en el período 1987-98 (cuadro 9.8).
Esta es una variable que oscila fuertemente según el estrato de ingre­
so, alcanzando una diferencia de cuatro veces entre los quintiles quinto
y primero a inicios del período. E llo implica que es un factor importan­
te para explicar las desigualdades de ingreso existentes entre los hogares.
La trayectoria de la variable sigue, sin embargo, un patrón in ­
verso al que presentan las estadísticas de desigualdad. Así, la razón de
la participación fem enina entre los quintiles quinto y primero alcan­
za un peak el año 1992, para luego descender a valores inferiores a los
de inicio de período. E llo habría contribuido en una primera fase a
profundizar la desigualdad de ingreso entre los referidos quintiles,
para luego operar en el sentido contrario.

320
 Cuadro 9.8
Tasa de participación laboral de la mujer por quintiles de ingreso, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 48.6 51.1 52.8 55.6 59.7 61.4

Quintil 4 35.6 38.8 42.7 45.0 48.5 48.9
Quintil 3 29.5 30.7 33.0 33.6 39.0 39.9
Quintil 2 18.6 18.9 21.9 22.6 28.4 29.2
Quintil 1 12.3 12.1 12.5 14.1 18.2 18.3

Prom edio 28.9 30.3 32.6 34.2 38.8 39.5

Q5/Q4 1.37 1.32 1.24 1.24 1.23 1.26

Q4/Q3 1.21 1.26 1.29 1.34 1.24 1.23
Q3/Q2 1.59 1.62 1.51 1.49 1.37 1.37
Q2/Q1 1.51 1.56 1.75 1.60 1.56 1.60

Q5/Q1 3.95 4.22 4.22 3.94 3.28 3.36

Fuente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos.

Cuadro 9.9
Tasa de desempleo por quintiles de ingreso, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 1.3 1.9 1.4 1.7 1.2 2.1

Quintil 4 3.7 3.7 2.6 3.3 2.6 4.6
Quintil 3 5.0 5.7 3.9 4.5 3.9 6.6
Quintil 2 6.5 8.9 5.3 6.5 5.6 9.2
Quintil 1 15.8 17.9 10.8 13.4 12.9 24.2

Prom edio 6.5 7.6 4.8 5.9 5.2 9.3

Q5/Q4 0.35 0.51 0.54 0.52 0.46 0.46

Q4/Q3 0.74 0.65 0.67 0.73 0.67 0.70
Q3/Q2 0.77 0.64 0.74 0.69 0.70 0.72
Q2/Q1 0.41 0.50 0.49 0.49 0.43 0.38

Q5/Q1 0.08 0.11 0.13 0.13 0.09 0.09

Fuente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos.

En términos relativos, la participación de la mujer se incrementa

proporcionalmente más en los quintiles inferiores de ingreso, los cua­
les crecen en alrededor de 50% entre inicios y fines del período. Sin
embargo, la brecha inicial es lo suficientemente importante como para
que ese aumento relativo apenas tenga un impacto marginal sobre la
reducción de las diferencias de nivel.

321
 El cuadro 9.9 presenta el comportamiento de la tasa de desem­
pleo por quintil de ingreso, variable que varía fuertem ente por estrato
de ingreso, sugiriendo la presencia de causalidad en ambas direccio­
nes: las personas de hogares precarios tienen una mayor probabilidad
de estar desempleados, a la vez que la condición de desempleo dete­
riora el nivel de ingresos del hogar.
L a trayectoria de la tasa de desempleo es coincidente con la
exhibida por la desigualdad de los ingresos: la tasa de desocupación
del quintil más pobre alcanza el nivel mínimo el año 1992, para luego
ascender hasta un 24% el año 1998.
L a tasa de participación femenina y la tasa de desocupación
contribuyen a determ inar los ingresos del hogar, pero la variable que
en definitiva resume el impacto de éstas y otras relacionadas es el
número de ocupados por hogar, información que se presenta en el cua­
dro 9.10. Respecto de esta última, existen diferencias importantes
según estrato de ingreso, en un rango que fluctúa entre alrededor de
1.4 trabajadores como promedio de los hogares del quintil quinto, hasta
0.7 ocupados promedio en los hogares del quintil primero.
E l comportamiento de esta variable ayuda a explicar las esta­
dísticas de desigualdad de ingresos, pues la razón de ocupados entre
los quintiles quinto y primero desciende desde 1.90 en 1987 a un nivel
mínimo de 1.71 el año 1992, se estabiliza en los años siguientes en
torno a este valor, para luego ascender y situarse en un máximo de
2.07 en 1998.
Resulta de particular importancia el fuerte incremento regis­
trado por el número promedio de ocupados en los quintiles inferiores
durante la primera mitad del período, que luego se estanca y final­
mente cae en forma abrupta el año 1998. De esta manera, la dinámica
del empleo aparece como una variable que contribuye en forma im­
portante a disminuir la desigualdad en la primera mitad del período
bajo análisis, y a elevarla hacia fines del mismo.
La información complementaria provista en el cuadro 9.11 mues­
tra la fracción de hogares que presentan ingresos derivados de la
ocupación, esto es, hogares que obtienen (a l menos parte) de sus in­
gresos en el mercado del trabajo. Otras fuentes de ingresos son las

322
jubilaciones y pensiones, los subsidios monetarios, las donaciones y
transferencias, el autoconsumo, los ingresos del capital y la imputa­
ción de la renta, en el caso de quienes son propietarios de la vivienda
donde habitan.

Cuadro 9.10
Número de ocupados promedio por hogar, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 1.39 1.40 1.42 1.43 1.48 1.45

Quintil 4 1.15 1.17 1.30 1.27 1.31 1.33
Quintil 3 1.08 1.15 1.20 1.18 1.25 1.17
Quintil 2 0.95 0.99 1.10 1.05 1.13 1.04
Quintil 1 0.73 0.77 0.83 0.83 0.84 0.70

Prom edio 1.06 1.10 1.17 1.15 1.20 1.14

Q5/Q4 1.21 1.20 1.09 1.13 1.13 1.09

Q4/Q3 1.06 1.02 1.08 1.08 1.05 1.14
Q3/Q2 1.14 1.16 1.09 1.12 1.11 1.13
Q2/Q 1 1.30 1.29 1.33 1.27 1.35 1.49

Q5/Q1 1.90 1.82 1.71 1.72 1.76 2.07

Fuente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos.

C u a d ro 9.11
Porcentaje de hogares con ingresos del trabajo, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 76.2 77.0 77.6 77.4 81.2 80.4

Quintil 4 66.6 67.8 72.5 71.1 72.0 74.7
Quintil 3 63.6 67.7 70.7 69.7 70.0 69.3
Quintil 2 65.9 70.6 73.6 71.6 72.3 69.0
Quintil 1 60.9 65.4 72.3 68.8 67.6 58.4

Prom edio 66.6 69.7 73.3 71.7 72.6 70.4

Q5/Q4 1.14 1.14 1.07 1.09 1.13 1.08

Q4/Q3 1.05 1.00 1.03 1.02 1.03 1.08
Q3/Q2 0.97 0.96 0.96 0.97 0.97 1.00
Q2/Q 1 1.08 1.08 1.02 1.04 1.07 1.18

Q5/Q 1 1.25 1.18 1.07 1.13 1.20 1.38

Fuente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos.

323
 L a fracción de hogares que obtiene ingresos del trabajo fluctúa
en un rango de 60% a 80%, dependiendo del estrato de ingreso y año
de referencia. La obtención de ingresos del trabajo está positivamen­
te correlacionada con el nivel de ingreso per cápita del hogar, de modo
que el porcentaje de hogares con ingresos del trabajo representa un
promedio de un 78% en el quintil quinto y de un 65% en el quintil
primero.
L a trayectoria de esta variable es ampliamente consistente con
la seguida por la desigualdad de ingresos entre quintiles. Así, la razón
de hogares con ingresos del trabajo entre los quintiles quinto y primero
desciende desde 1.25 en 1987 a un nivel mínimo de 1.07 el año 1992,
para luego ascender y situarse en un máximo de 1.38 el año 1998.
El cuadro 9.12 exhibe los montos de ingreso que obtienen las
personas ocupadas. L a información recoge los ingresos promedios del
trabajo por hogar, considerando sólo el universo de hogares con personas
ocupadas.
L a variable “ ingreso medio del trabajo por hogar” es distinta a
los ingresos medios de los ocupados, pues en este caso sólo interesa
conocer el monto de ingreso que aporta cada persona ocupada en un
hogar, para luego derivar promedios por quintiles considerando el
hogar como unidad de análisis. También se observa una brecha apre-
ciable -cercana a un promedio de casi 8 veces en el período- del ingreso
medio por ocupado entre los quintiles quinto y primero, reflejando la
presencia de fuertes diferenciales de productividad en la fuerza de
trabajo. Aun así, se trata de diferenciales situados bastante por deba­
jo de la brecha presentada por el ingreso per cápita de los hogares
(alrededor de 18 veces entre los quintiles quinto y primero).
Los ingresos medios de la ocupación acumulan un crecimiento
real de 66.3% durante e l período 1987-98. Nuevamente, durante la
primera mitad del período se produce una ganancia relativa de los
ingresos de los hogares de los quintiles inferiores, que luego se revier­
te para mostrar ya en 1996 un deterioro de la razón entre los quintiles
quinto y primero respecto del año inicial. Durante 1998 ocurre un leve
repunte de los ingresos de los quintiles inferiores, pero tal hecho pue­
de re fle ja r un e fe cto composición, debido a que e l aumento del

324
desempleo durante ese año redujo el número de hogares con ingresos
del trabajo (ver cuadro anterior).

Cuadro 9.12
Ingreso medio del trabajo (ocupación principal) por bogar, 1987-1998
(Miles de pesos de 1998Y
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 444.8 476.8 557.0 577.1 679.8 737.4

Quintil 4 157.3 167.0 189.4 201.6 231.4 251.1
Quintil 3 103.9 116.4 134.1 141.7 158.9 171.6
Quintil 2 77.3 94.1 103.7 110.7 120.7 130.5
Quintil 1 52.1 63.2 71.6 72.0 77.8 87.9

Prom edio 177.9 191.5 216.3 227.7 267.3 295.9

Q5/Q4 2.83 2.86 2.94 2.86 2.94 2.94

Q4/Q3 1.51 1.43 1.41 1.42 1.46 1.46
Q3/Q2 1.34 1.24 1.29 1.28 1.32 1.31
Q2/Q1 1.48 1.49 1.45 1.54 1.55 1.48

Q5/Q1 8.54 7.54 7.78 8.02 8.74 8.39

Fuente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos,

a/ Considera sólo hogares donde hay personas ocupadas.

Finalmente, el cuadro 9.13 presenta información respecto de

los ingresos del hogar adicionales a los obtenidos en el mercado del
trabajo (ocupación principal). En esta ocasión, se considera el conjun­
to de los hogares, obtengan o no ingresos de estas fuentes adicionales.
A l respecto, cabe precisar que alrededor del 65% del ingreso total de
los hogares es obtenido en el mercado del trabajo (ocupación princi­
pal), mientras que e l 35% restante corresponde a otros ingresos,
incluyendo aquéllos provenientes de otra segunda ocupación (alrede­
dor de 4% de los ingresos totales del hogar).
Nuevamente aquí se constata una fuerte brecha de ingresos entre
los quintiles quinto y primero, equivalente a casi 16 veces y cercana a
la exhibida por el conjunto de los ingresos (ingreso per cápita de los
hogares, cuadro 9.5). Las brechas de ingresos entre los quintiles adya­
centes presentan también un comportamiento similar, de modo que la
distribución de los “ otros ingresos” expresa una distribución seme­
jante a los ingresos del trabajo.

325
 Cuadro 9.13
Ingresos per cápita adicionales a la ocupación (principal), 1987-1998
(Miles de pesos de 1998)
1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 80.8 103.9 109.7 113.6 123.6 139.8

Quintil 4 29.1 35.6 36.5 41.0 42.4 46.7
Quintil 3 16.7 20.3 22.0 24.4 25.4 29.1
Quintil 2 9.8 11.9 12.9 13.9 14.7 17.4
Quintil 1 5.1 6.1 6.7 6.8 7.8 9.9

Prom edio 28.4 35.6 37.6 39.9 42.8 48.6

Q5/Q4 2.8 2.9 3.0 2.8 2.9 3.0

Q4/Q3 1.7 1.8 1.7 1.7 1.7 1.6
Q3/Q2 1.7 1.7 1.7 1.8 1.7 1.7
Q2/Q 1 1.9 2.0 1.9 2.1 1.9 1.8

Q5/Q1 15.9 17.1 16.4 16.8 15.9 14.1

Puente: Procesamiento encuestas CASEN, años respectivos.

4. Conclusiones
Los datos de distribución de ingresos de largo plazo muestran
que la economía chilena presenta niveles elevados de desigualdad que
persisten en el tiempo y recogen el efecto de factores estructurales de
larga data. De esta manera, el piso de la desigualdad del ingreso per
cápita de los hogares en el Gran Santiago durante un período de 44
años que se inicia en 1958 alcanza un nivel de 0.41 en el indicador de
Gini, valor que es alto según los estándares internacionales.
L a distribución de ingresos transita por distintas fases a lo lar­
go del período analizado. Entre los años 1958 y 1966, la desigualdad
de los ingresos se mantiene estable y en un nivel relativamente bajo
respecto de los períodos siguientes. A partir de 1967, los indicadores
de desigualdad presentan una fuerte inestabilidad como respuesta a
las transformaciones estructurales que experimenta la economía, las
diversas coyunturas macroeconômicas del período y a cambios secu­
lares en variables como la tasa de participación de la mujer en el
mercado laboral.
E l período de reformas económicas iniciado en 1974 y que trans­
forma estructuralmente la economía chilena a través de la apertura

326
externa, el uso extendido de mecanismos de mercado en la asigna­
ción de los recursos y la reducción del Estado en la vida económica,
está asociado a un incremento secular en los niveles de desigualdad
que alcanza su expresión máxima hacia mediados de los ochenta. Sin
embargo, la mayor desigualdad también puede relacionarse con las
políticas de estabilización y ajuste introducidas a mediados de los años
setenta y pos-crisis de la deuda de 1982, las cuales tuvieron un fuerte
componente recesivo. Empero, restricciones tanto en la información
como en el instrumental técnico disponible no hacen viable un estu­
dio que vincule cada una de las reformas estructurales y de las políticas
de ajuste con la evolución de la variable distributiva.
Es posible relacionar estadísticamente los cambios en la distri­
bución de ingresos de los hogares con variaciones experimentadas en
variables tales como la tasa de desocupación, la tasa de participación
laboral de la mujer y el salario relativo entre trabajadores calificados
y no calificados. Todas ellas actúan como determinantes próximos de
la distribución de los ingresos y en la dirección de incrementar la des­
igualdad: mientras mayor es la tasa de desocupación, la participación
laboral de la m ujer o la citada brecha salarial, más elevada es tam­
bién la desigualdad de ingreso de los hogares. Estas variables, sin
embargo, reflejan la acción de determinantes de carácter más estruc­
tural subyacentes detrás de las fluctuaciones que presentan tanto la
distribución de los ingresos como estos mismos factores.
El período 1987-98 amerita particular atención, pues se dispone
de datos de cobertura nacional que señalan que la desigualdad sigue
una trayectoria de U: desciende entre 1987 y 1992, para luego revertir
tal tendencia y terminar el período con niveles de desigualdad simila­
res a su inicio. Se trata de un resultado inquietante, considerando que
la estrategia de los gobiernos democráticos inaugurados en 1990 ha
sido conciliar el crecimiento económico con mayores grados de equi­
dad. N o obstante, cabe precisar que los programas sociales que
concentran la acción redistributiva en el caso chileno no están diseña­
dos para modificar la distribución de ingresos en el corto plazo.
La conclusión anterior es específica a los datos de la encuesta
CASEN y a la modalidad de medición aquí utilizada: ingreso per cápita
del hogar para las personas. Otras fuentes de datos, como la propia

327
encuesta de em pleo de la Universidad de Chile y las encuestas de
presupuestos fam iliares del INE, concluyen que la desigualdad de fi­
nes de los noventa es in ferior a la alcanzada hacia el término de la
década anterior.
La trayectoria de la distribución del ingreso en este último pe­
ríodo está relacionada con la interfase entre el crecim iento de la
economía y la dinámica del mercado del trabajo. Así, la disminución
de la desigualdad entre 1987 y 1992 se asocia con fuertes ganancias
en términos de empleo e ingresos medios del trabajo para los quintiles
inferiores de la distribución, fenómeno coincidente con la fase de re­
cuperación de la economía. En cambio, desde 1994 las ganancias de
ocupación e ingreso medio del trabajo favorecen relativam ente más a
los quintiles superiores, lo cual podría estar relacionado con los cam­
bios tecnológicos y de entorno internacional que subyacen detrás del
incremento que presenta la desigualdad en diversos países. La irrup­
ción del desempleo en 1998 contribuye al aumento de la desigualdad
y agrega incertidumbre a los desarrollos futuros.

328
Referencias bibliográficas

BED (1999), “América Latina frente a la desigualdad” , Banco Interamericano

de Desarrollo, Washington, D.C.
Banco Mundial (2000), “ Chile: Poverty and Income Distribution in a High-
Growth Economy, 1987-1998” , Washington, D.C.
Bravo, D. y A. Marinovic (1998), “ 40 años de desigualdad salarial en Chile” ,
mimeo, Departamento de Economía, Universidad de Chile.
_____________ , D. Contreras e I. Millán (2000), “ The Distributional Impact of
Social Expenditures: Chile, 1990-1998” , mimeo, Departamento
de Economía, Universidad de Chile.
Beyer, H. (1997), “ Distribución del ingreso: antecedentes para la discusión” ,
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CEPAL (1995), “ La medición de los ingresos en la perspectiva de los estudios
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Contreras, D., O. Larrañaga, J. Litchfield y A. Valdes (2001), “ Poverty and
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nos de Economía.
Deaton, A. (1997), The Analysis of Household Surveys. A Microeconometric
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Baltimore.
Larrañaga, O. (2000), “ Incorporating Social Services in the Measurement of
Poverty” , mimeo, Departamento de Economía, Universidad de
Chile.
Ruiz-Tagle V., J. (1999), “ Chile: 40 años de desigualdad de ingresos” , Tesis
para optar al grado de Magister en Economía, Departamento de
Economía, Universidad de Chile, Santiago.

329
Los autores

M anuel R. Agosin
Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. Doctor en Economía
de la Universidad de Columbia.
Profesor, Departamento de Economía de la Universidad de Chile y
Asesor Económico R egional del Banco Interamericano de Desarrollo.

Ricardo Ffrench-Davis
Ingeniero Comercial de la Universidad Católica de Chile. M agister y
Doctor en Economía de la Universidad de Chicago.
Asesor R egional Principal de la C EPAL y Profesor de la Universidad
de Chile.

Günther H eld
Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. D. Phil, Universidad
de Oxford.
Director de Estudios Superintendencia de Bancos e Instituciones F i­
nancieras.

Luis Felipe Jiménez

Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. M .A. y Doctor en
Economía (c ) de la Universidad de Boston.
Experto, Unidad de Estudios Especiales, Secretaría Ejecutiva, CEPAL.

331
Osvaldo Larrañaga
Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. M. A y Doctor en Eco­
nomía de la Universidad de Pennsylvania.
Director, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Económi­
cas y Administrativas de la Universidad de Chile.

Alejandra M izala
Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. Doctor en Economía
de la Universidad de California, Berkeley.
Directora del M agister en Gestión y Políticas Públicas, Universidad
de Chile.

Graciela Moguillansky
Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. M .A. en Estadística
Matemática, CIENES.
Economista, División de Desarrollo Económico CEPAL.

P ilar Romaguera
Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. Doctor en Economía
de la Universidad de Boston.
Investigadora y Docente del Departamento de Ingeniería Industrial,
Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile.

Barbara Stallings
Doctor en Economía de la Universidad de Cambridge. Doctor en Cien­
cia Política de la Universidad de Stanford.
Directora, División de Desarrollo Económico, CEPAL.

Heriberto Tapia
Ingeniero Comercial y M agister en Economía (c ) de la Universidad de
Chile.
Economista, CEPAL.

33S