1

A nuestros padres por otorgarnos

su apoyo incondicional y a nuestros
docentes por otorgarnos lo mejor de su
tiempo y conocimientos

2
NDICE

3
 INTRODUCCIN

El Estado, reconocido como la organizacin poltica de una poblacin para establecer

reglas de convivencia y oportunidades para el desarrollo de la persona humana y la sociedad.
En consecuencia la finalidad del Estado es lograr condiciones adecuadas de vida y bienestar
para la poblacin.
La bsqueda de aquel bienestar conlleva a su poblacin a determinar un esquema de
convivencia social acorde en funcin a intereses mutuos y buscar en tal sentido, la identidad
representativa.

Si a ello aadimos que un elemento constitutivo del Estado es el poder que se ejerce
a travs de un gobierno, quien acta y acciona mediante un conjunto de instituciones que ha
originado el mismo Estado, en las cuales se sustenta, entonces surge la pregunta, de qu se
sirven las instituciones estatales, conducidos por un gobierno en la representacin del Estado,
para actuar en funcin de los intereses de la poblacin, qu hace que su actuacin sea
ordenada, eficaz o no, y produzca resultados para los ciudadanos.

Esta representatividad institucional que se genera debe brindar la posibilidad a cada

poblacin de aquel espacio definido un desarrollo con justas medidas que logren beneficios
equitativos para todos.

Por lo tanto el desempeo del Estado depende de la calidad y eficiencia de las polticas
y el desempeo de la gestin pblica. Sin polticas pblicas responsables y sostenidas, o una
gestin pblica moderna, la estabilidad macroeconmica y el desarrollo social terminan
afectadas, haciendo poco tiles los restantes esfuerzos para el desarrollo de la competitividad,
el bienestar colectivo y la reduccin de la pobreza.

El Estado es la organizacin poltica de una nacin, es decir, la estructura de poder

que se asienta sobre un determinado territorio y poblacin. Poder, territorio y pueblo o nacin
son, por consiguiente, los elementos que conforman el concepto de Estado, de tal manera
que ste se identifica indistintamente con cada uno de ellos.

El poder puede definirse como la capacidad que tiene el aparato institucional para
imponer a la sociedad el cumplimiento y la aceptacin de las decisiones del gobierno u rgano
ejecutivo del Estado. El territorio es espacio donde residen los pobladores de un estado,
provisto de los recursos tangibles, como son los recursos naturales.

4
 CAPTULO I
ESTADO PERUANO SITUACIN GENERAL

1.1 SITUACIN GENERAL

En los ltimos diez aos, el Per logr una de las tasas ms altas de
crecimiento econmico de la regin. El Ingreso Nacional Bruto por persona casi se
triplic1, y las tasas de pobreza se redujeron a la mitad. Desde 2010, el Per se ubica
en el grupo de pases de ingresos medio alto. Este crecimiento econmico fue
acompaado por un crecimiento parecido de los ingresos del Estado. Desde 2005, la
recaudacin fiscal se increment en 13% por ao2, y el presupuesto pblico del ao
fiscal 2013 se proyecta en ms del doble del presupuesto de apertura del ao 2006,
incrementndose de S/.53,929 millones a S/.108,419 millones.
Sin embargo, este fuerte crecimiento econmico y presupuestal no fue
acompaado por un crecimiento similar de la capacidad del Estado de gastar bien lo
que recauda y de generar las condiciones para un crecimiento sostenible que conlleve
a un desarrollo econmico y social. Si bien en aos recientes el Per ha escalado seis
posiciones en el ndice Global de Competitividad 2012-2013 elaborado por el Foro
Econmico Mundial, avanzando 31 posiciones en la variable de estabilidad
macroeconmica, an mantiene un desempeo deficiente en pilares claves como
innovacin (puesto 117 sobre 144), instituciones (puesto 105), educacin primaria y
salud (puesto 91). En lo que respecta a las instituciones, resalta el bajo desempeo
mostrado en aspectos como confianza en los polticos (127) y carga de la regulacin
gubernamental (128), por mencionar slo algunos de los ms relevantes.

1 El INB per cpita (anteriormente PIB per cpita) es el ingreso nacional bruto convertido a dlares de los
Estados Unidos mediante el mtodo Atlas del Banco Mundial, dividido por la poblacin a mitad de ao. Creci de
2050 USD en 2002 a 5500 USD en 2011. Banco Mundial,
http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GNP.PCAP.CD .
2 Segn cifras de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Pblica (SUNAT).

5
 El bajo desempeo del Estado se refleja en la poca confianza de la poblacin
en el Estado y bajos niveles de satisfaccin ciudadana. Segn el Latinobarmetro
1995-2011, los niveles de satisfaccin con la democracia en el Per se encuentran por
debajo del promedio de la regin (31% en el Per versus 39% en promedio en Amrica
Latina). Adems, an persisten marcadas desigualdades sociales y territoriales; segn
el mismo Latinobarmetro, apenas el 14% de los peruanos considera que la
distribucin de la riqueza en el pas es justa, lo que se refleja en un grado alto de
insatisfaccin con el sistema poltico y econmico, y altos niveles de conflictividad
social que afectan la gobernabilidad democrtica. As, a septiembre 3 Segn cifras del
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

1.2 ANTECEDENTES
El proceso de modernizacin del Estado peruano, tiene su antecedente ms
reciente en el Decreto Legislativo N 834 originado en la Octava Disposicin Transitoria
y Final de la Ley N 26553, Ley de Presupuesto para el Sector Pblico 1996, la que
deleg en el Poder Ejecutivo la facultad de realizar un proceso de modernizacin
integral en la organizacin de las entidades que lo conforman; sin embargo, debido a
diversos intereses polticos y a la corrupcin de aquel entonces, este proceso se
trunc.

1.3 EL CONGRESO Y EL PROCESO DE MODERNIZACIN

El Congreso de la Repblica al instalarse, en Julio del 2001, consider .corno
un paso importante la creacin e instalacin de una comisin que tratara directa y
especialmente el tema de Modernizacin de la Gestin del Estado, la que viene
trabajando arduamente con la participacin conjunta de especialistas, el Poder
Ejecutivo y congresistas de diferentes bancadas, respondiendo al gran inters del
pueblo peruano y sus representantes en llevar adelante el anhelado cambio que
significa instalar un proceso de modernizacin real en la administracin pblica, sin
embargo, consideramos que luego de un inicio muy auspicioso ste se ha detenido un
poco.
Dentro de esta poltica, en base al dictamen elaborado por la Comisin de
Modernizacin de la Gestin del Estado en enero de 2002, se dio la Ley No. 27658,
Ley Marco de la Modernizacin del Estado. Ley que ha tenido una gran aplicacin
prctica que ha permitido realizar acciones en bsqueda de un Estado ms eficiente
aplicando las herramientas que la Ley otorg al Poder Ejecutivo como es el caos de la
Fusiones.

6
 As, tenemos los casos de PROINVERSIN (DS 027-2002-PCM), fusin de:
FOPRI, COPRI, CONITE y PROMPERU 25 de Abril de 2002, Programas Nutricionales
para la Infancia (DS 034-2002-PCM), fusin de : PROMARIN, PANFAR, PACFO,
Programa de Desayunos Familiares, PANTBC, 14 de mayo de 2002, funcin en el
Ministerio de Agricultura de componentes de carcter agrcola, pecuario y forestal de
los Proyectos Especiales del INADE (D S N 037-2002-PCM) 25 de mayo de 2002, el
Consejo Nacional de Competitividad (DS 024-2002-PCM) 23 de abril de 2002,
incorporacin al FONCODES por fusin de PR0NAMACHS-JBICPE-P1 7, JBICPE-
P23-JBICPE-P27 (Programas sociales de alivio a la pobreza a cargo del Poder
Ejecutivo)(DS 036-2002-PCM) 23 de mayo de 2002. Todas estas acciones demuestran
una aplicacin inmediata de las herramientas y principios establecidos en la Ley Marco
de Modernizacin de la Gestin del Estado, iniciando el camino para lograr un Estado
ms eficiente.

1.4 EL ESTADO ACTUAL

Segn informacin proporcionada por la Presidencia del Consejo de Ministros
y el INEI, actualmente el Estado peruano cuenta con:
142 pliegos presupuestarios
557 unidades ejecutoras
1 6 ministerios
63 organismos pblicos descentralizados
28 universidades pblicas
25 gobiernos regionales
11 organismos reguladores/recaudatorios
120 empresas pblicas
1,818 concejos distritales y
1 89 concejos provinciales
Formando un intrincado sistema, que perjudica la gestin estatal; esto es lo que
debemos modernizar, reformar y mejorar con el fin de lograr un Estado eficiente, al
servicio de las personas.

1.5 UN ESTADO MODERNO

Un Estado moderno y eficiente significa aprovechar al mximo posible cada sol
que se recaude, es decir, obtener el mximo de resultados con escasos recursos.
Definir claramente cules son las funciones que le competen al Estado dentro
de los parmetros impuestos por la Constitucin.

7
 Indicar qu se hace, quin lo hace, cmo se hace definiendo su propia
organizacin para poder cumplir sus funciones (precisar competencias generales y
especficas, distinguiendo entre el mbito de la formulacin de polticas de la ejecucin
de las mismas)
De acuerdo a nuestra realidad social y a las mltiples transformaciones sociales
y econmicas, que vivimos, hoy debemos ir hacia un Estado :
De dimensiones moderadas, pero eficiente.
Capaz de brindar la suficiente seguridad para proteger los derechos de sus
administrados
Que delegue algunas de sus funciones, tradicionalmente a cargo del Estado pero
sin dejar de tener la titularidad del servicio,
Abocado a tareas de atencin de necesidades bsicas, como salud y educacin
Plenamente responsable por aquello que ejecuten los posibles concesionarios de
un servicio pblico.
Menos ocupado por realizar y ms preparado para fiscalizar y controlar, y;
Que cuente con las herramientas adecuadas para cumplir con esas labores.

1.6 LOS FINES DEL PROCESO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN DEL

ESTADO
Los fines que se deben de perseguir en el actual proceso de modernizacin,
son los siguientes:
Construir un Estado eficiente, democrtico, descentralizado al servicio del
ciudadano.
Modernizar, reformar y mejorar la gestin pblica.
Priorizar y optimizar el uso de los recursos pblicos.
Instaurar la transparencia en la gestin.
Contar con servidores pblicos calificados y adecuadamente remunerados.
Establecer canales efectivos de participacin ciudadana, de manera
descentralizada y desconcentrada, y;
Mantener un Estado fiscalmente equilibrado.
Brindar un nuevo enfoque a la Administracin Pblica de nuestro pas.
Establecer principios y herramientas para dicho fin.
Establecer las bases de un Estado eficiente, ordenado y transparente.
Cubrir las expectativas anheladas por la poblacin en su relacin con la
administracin pblica.
No generar gasto adicional alguno.

8
 Contribuir al desarrollo econmico-social de la sociedad en su conjunto.

1.7 EN BSQUEDA DEL ESTADO IDEAL

La relacin del Estado con la ciudadana, el proceso incluye la promocin de
mecanismos de democracia participativa y de control civil a la gestin pblica.
La modernizacin del Estado tambin significa dar poder a los ciudadanos para
que fiscalicen al Estado y cambiar al Estado en su lado externo para ser ms
competitivo como pas.
Ley Marco no es slo una declaracin de buenas intenciones, sino establece
acciones concretas y plazos para que estas se lleven a cabo, como son los
mecanismos a ser utilizados por el Estado y el plazo dentro del cual el Poder Ejecutivo
debe remitir importantes proyectos-de ley y el plazo para que se informe de lo
avanzado, lamentablemente stos no se han cumplido. La labor de modernizar y
reformar al Estado es una labor coordinada entre los Poderes del Estado, as la Ley
Marco establece que las acciones que debe ejecutar el Ejecutivo se deben dar
mediante un control, con plazos fijos, por parte del Congreso, en forma adicional a la
facultad de fiscalizar la labor del Ejecutivo, con que cuenta el Congreso. La Ley Marco
debe ser la base sobre la cual se van a desarrollar las dems acciones de la gestin
del Estado, pero debe de definirse una nueva estructura del Estado, partiendo de un
debate con la participacin de toda la sociedad sobre qu Estado queremos, que tipo
de funciones debe realizar, plasmar ello claramente en un modelo de Estado en la
Constitucin y dictar las normas para establecer esa nueva estructura, ello significa
que Ministerios deben existir y cual debe ser la dimensin de los mismos, las funciones
que deben de tener y por lo tanto recin a partir de ah, definir el nmero de personas
con que debe contar cada entidad estatal, regularizando las situaciones de
informalidad que se tiene actualmente como es el caso de los contratos por locacin
de servicios, pasando todos los trabajadores, en forma gradual a un rgimen nico.

1.8 EL TEMA PENDIENTE

Existe hoy un amplio consenso a nivel internacional y regional sobre la
necesidad de mejorar la calidad del gobierno como condicin indispensable para
asegurar el crecimiento econmico y la estabilidad democrtica (Banco Mundial 1997).
Tambin hay un claro acuerdo sobre la importancia de contar con funcionarios pblicos
ms eficientes, honestos y responsables para alcanzar dicho objetivo (BID 1994;
Rauch y Evans, 1997). En donde hay menos acuerdo y menos claridad, sin embargo,
es en cmo lograrlo. En el caso de Amrica Latina, algunos piensan que el mayor
obstculo para un mejor gobierno es fundamentalmente de orden cultural (Ozlak

9
2001). Otros enfatizan problemas de carcter tcnico (Reid y Scott 1994 ). El
diagnstico importa, pues condiciona el tipo de estrategias a utilizar para maximizar
las posibilidades del cambio. As, si lo que se subraya es lo cultural, ello llevar -al
menos en el corto plazo- a adoptar acciones que se centren en alterar las orientaciones
valorativas de los funcionarios a travs de campaas de comunicacin y cursos de
motivacin, por ejemplo. Si se considera, en cambio, que el problema es tcnico, el
esfuerzo tender concentrarse en la investigacin y l anlisis sobre modelos
ptimos y mejores prcticas, en materia de administracin de recursos humanos del
sector pblico.
Por lo anteriormente expuesto consideramos que dentro del proceso de
reforma y modernizacin del Estado, Iniciado por este gobierno, con la dacin de la
Ley No. 27658, Ley Marco de la Modernizacin del Estado y como una forma de
acercarse a lo planteado en los prrafos previos, el tema de la carrera pblica se
presenta como un punto fundamental, para poder alcanzar el Estado que la norma
establece. Es necesario que el Estado peruano cuente con una administracin pblica
slida tica y profesional, que permita llevar a cabo en forma coherente y continua la
aplicacin de polticas pblicas que aseguren el desarrollo del Estado.
En nuestro pas, el rgimen de carrera pblica se ha visto fuertemente
debilitado, no existiendo un verdadero rgimen de servicio civil que sirva de base slida
para la labor que realiza el Estado, algo con lo cual cuenta todo Estado moderno. En
la actualidad existen diversos regmenes de contratacin del personal que labora para
el Estado, con condiciones y remuneraciones diversas, sin criterios uniformes para el
ingreso y salida de personal. Actualmente en el gobierno central coexisten
principalmente tres regmenes de contratacin de personal: el de los nombrados y
contratados bajo el rgimen laboral pblico (Decreto Legislativo No. 276), los
contratados bajo el rgimen laboral privado (Decreto Legislativo No. 728) y los
contratados mediante servicios no personales. Estos regmenes se sujetan a
principios, criterios y normas dismiles entre s: el rgimen pblico, de naturaleza
estatutaria, est regido por el derecho administrativo; el rgimen privado, de naturaleza
contractual, se regula por el derecho laboral; a los contratos de servicios no personales
no corresponde ninguna regulacin legal especfica, cuyo contenido no est regulado
legislativamente. Se debe formular un nuevo rgimen de carrera administrativa para
los funcionarios y profesionales en la que se mantengan los requisitos de ingreso por
concurso pblico de oposicin, que ponga el debido nfasis en la profesionalizacin y
se otorguen garantas de permanencia, pero adecuando las normas remunerativas y
sancionatorias a un esquema ms acorde con sistemas ms modernos de relaciones
laborales.

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 CAPTULO II
LA MODERNIZACIN EN EL PER

2.1 PER EN UN ESTADO MODERNO

La cada del Muro de Berln, el colapso econmico y poltico de la Unin
Sovitica y el fracaso de las economas centralmente planificadas eliminaron uno de
los dos grandes caminos que se ofrecan como alternativa a los pases pobres. Al
mismo tiempo, la desaparicin del modelo sovitico de desarrollo permiti apreciar
ms claramente las diferencias que existen en el funcionamiento de las diversas
economas de mercado. Por ejemplo, la versin americana del capitalismo pone
nfasis en la competencia individual, el rendimiento financiero a corto plazo en las
empresas y limita la gama de servicios sociales brindados por el Estado. En contraste,
las versiones alemana y japonesa ponen nfasis en el consenso y en la accin
colectiva, y en el desempeo empresarial a largo plazo, y contemplan, adems, una
gama ms amplia de intervenciones estatales en el suministro de bienes pblicos.
Una de las tareas centrales para responder creativamente a los desafos del
desarrollo en los inicios del siglo xxi consiste en definir adecuadamente el papel que
debe jugar el Estado, particularmente en el contexto del nuevo orden global fracturado
que est afianzndose en la actualidad.
Durante las ltimas dcadas, los estados han venido perdiendo la capacidad
de controlar cualquiera de los fenmenos polticos, econmicos, sociales,
ambientales, culturales o tecnolgicos que se presentan ahora en el mundo. La
preeminencia de los estados est siendo erosionada en muchos aspectos de la poltica
exterior, tal como lo demuestran la renovada importancia de las organizaciones
regionales e internacionales en asuntos tales como la prevencin y solucin de
conflictos.
Algo similar sucede con la soberana estatal en la poltica econmica debido,
entre otras razones, a la capacidad de las instituciones financieras internacionales de
establecer condiciones para el acceso a los recursos bajo su control, a la proliferacin

11
de acuerdos comerciales en todas las regiones del mundo, y al creciente poder
econmico de las corporaciones transnacionales y los inversionistas privados.
Adems, la influencia que han adquirido las organizaciones internacionales, incluso
las no gubernamentales, en campos tales como los derechos humanos y la proteccin
del medio ambiente, condiciona el ejercicio irrestricto de la soberana nacional.
Al mismo tiempo, la necesidad de mejorar la eficiencia de la gestin
gubernamental, el deseo de extender y profundizar las prcticas democrticas, la
voluntad de reafirmar identidades culturales y la proliferacin de conflictos tnicos y
religiosos empujan a los estados hacia la cesin de autonoma y la transferencia de
competencias a una amplia gama de entidades subnacionales de gobierno (distritos,
provincias, autonomas, estados, autoridades metropolitanas, consejos territoriales).
Se est generalizando la delegacin de responsabilidades para la
administracin de la educacin y la salud pblicas, para el mantenimiento de la
infraestructura fsica, y para muchos otros programas gubernamentales.
Adems, la descentralizacin fiscal y la recaudacin de impuestos locales han
permitido a estas circunscripciones contar con recursos financieros propios para
reforzar su autonoma. En casos extremos de conflictos violentos, esto ha llevado a la
escisin de varios estados, sobre todo en Europa Oriental, Asia Central y en el frica
al sur del Sahara.
El Estado-nacin una de las ms importantes innovaciones institucionales de
los ltimos tres siglos est siendo sometido desde hace varios decenios a enormes
tensiones que se originan tanto dentro como fuera de su territorio. Al sobrepasar la
capacidad de procesamiento y respuesta de las agencias gubernamentales a travs
de las cuales actan los estados, estas nuevas demandas han generado
incertidumbre, inestabilidad, turbulencia y una crisis global de gobernabilidad. Para
enfrentar esta crisis y crear un entorno internacional ms estable y favorable a los
esfuerzos de desarrollo ser necesario complementar la accin de los estados,
involucrando al sector privado y a las organizaciones de la sociedad en muchas tareas
que antes eran consideradas como mbito exclusivo para la accin estatal.
No obstante, el Estado est an muy lejos de desaparecer o de volverse
obsoleto. Pese a las presiones que enfrenta desde arriba y desde abajo, y a la
diversidad de agentes que intervienen para configurar el orden global fracturado,
durante los prximos decenios, los estados continuarn siendo los actores principales
en el escenario internacional. Han mostrado una gran capacidad para adaptarse a las
cambiantes circunstancias, particularmente considerando el papel ms activo que
juegan el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de
desarrollo al iniciarse el siglo xxi. Adems, no se avizoran entidades capaces de

12
reemplazar al Estado en sus funciones de garantizar la seguridad interna y externa,
regular los mercados, promover la igualdad de oportunidades, proteger el medio
ambiente y proveer infraestructura fsica, entre otras funciones orientadas hacia lograr
el bien comn.
La toma de conciencia acerca del papel central que seguir jugando el Estado
durante los primeros decenios del siglo xxi ha sido resultado de un amplio debate que
tuvo lugar durante los ltimos 25 aos. La preeminencia que asignaron al Estado las
teoras y estrategias de desarrollo desde fines de los aos cuarenta empez a ser
cuestionada en crculos acadmicos y polticos a partir de mediados de la dcada del
setenta y se cristaliz a fines de la dcada del ochenta en el llamado Consenso de
Washington, sobre polticas econmicas. Este consenso articul el sentido comn
prevaleciente en la comunidad acadmica y las instituciones financieras
internacionales, y su principal contribucin fue el reconocer la importancia de los
mercados y las limitaciones de la intervencin estatal.
Sin embargo, muchos funcionarios de organismos internacionales y an ms
importantes, funcionarios gubernamentales responsables de las polticas econmicas
en Amrica Latina interpretaron el Consenso de Washington en forma sesgada e
inflexible. Esto los llev a justificar e imponer medidas extremas de liberalizacin
comercial, desregulacin financiera, privatizaciones apresuradas y recortes del gasto
pblico, sin establecer prioridades, sin tomar en cuenta costos de oportunidad, sin
considerar sus efectos secundarios y sin discusin pblica.
Diez aos ms tarde, una revisin de este consenso por quienes lo formularon
llev a moderar varias de sus recomendaciones poltico-econmicas, y tambin a
incorporar las reformas de segunda generacin, para mejorar el desempeo del Poder
Judicial, las agencias reguladoras, el sistema educativo y el funcionamiento de todo
tipo de instituciones.
Por su parte, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Fondo Monetario Internacional han adoptado en los ltimos aos interpretaciones ms
balanceadas de las polticas del Consenso de Washington, complementndolas con
medidas para reformar las instituciones pblicas, eliminar la corrupcin, promover el
respeto a los derechos humanos y reforzar tanto la participacin ciudadana como la
gobernabilidad democrtica.
Estos cambios y vaivenes sugieren que no es fcil ubicar la accin de las
fuerzas de mercado en su dimensin correcta. Para lograrlo es preciso reconocer que
el mercado es una construccin social, una creacin humana y no una ley de la
naturaleza. Como toda construccin social, requiere de intervenciones activas para
funcionar en forma adecuada y eficiente. Adems, el mercado no abarca concepciones

13
 ticas ni morales, ni tiene por qu hacerlo: es un instrumento ciego, cuya descarnada
operacin permite asignar los recursos eficientemente, tanto en el consumo como en
la produccin de bienes y servicios, en funcin de la satisfaccin y de la rentabilidad
anticipada.
Ni el Estado ni las organizaciones de la sociedad civil deben ser simplemente
espectadores pasivos de la operacin del mercado; por el contrario, debe participar
activamente en crear las condiciones para su buen funcionamiento.
Por ejemplo, en el Per hemos experimentado el predominio de las utopas
estatista y caudillista con el gobierno militar presidido por Juan Velasco Alvarado a
fines de la dcada del sesenta y principios de la dcada del setenta; asimismo, hemos
presenciado la pugna entre la visin estatista y la utopa basista durante el gobierno
de Alan Garca en la segunda mitad de la dcada del ochenta; y el predominio de la
utopa de mercado, matizada con una importante participacin de la fuerza armada,
en la ltima dcada del siglo xx, durante los dos gobiernos de Alberto Fujimori.

2.2 EL PROCESO PERUANO

Durante las ltimas cuatro dcadas, el Per ha experimentado varias reformas
del Estado y, en particular, del Poder Ejecutivo. Bajo la influencia de las ideas de la
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), de las Naciones Unidas y del
Centro de Altos Estudios Militares (CAEM), el gobierno militar de 1962 a 1963 inici
con la creacin del Instituto Nacional de Planificacin (INP) lo que puede
considerarse como la primera modernizacin del aparato estatal peruano del perodo
de la posguerra. Bajo la direccin tcnica del coronel Jos Bailetti, esta institucin se
convirti en el principal centro de estudios y anlisis de la realidad peruana an no
existan el Instituto de Estudios Peruanos, GRADE, el Centro de Investigaciones de la
Universidad del Pacfico, y otros centros de estudio estaban ms dedicados a las
actividades de promocin del desarrollo que a la investigacin y el INP fue el
semillero de funcionarios pblicos y empresarios privados de destacada trayectoria.
Las reformas del primer gobierno del ex presidente Fernando Belande
empezaron a darle una mayor capacidad operativa a la administracin pblica. Se cre
el Banco de la Nacin a partir de la antigua Caja de Depsitos y Consignaciones, se
fortalecieron varios ministerios, se unificaron el Seguro Social del Obrero y del
Empleado, y las elecciones municipales reforzaron a los gobiernos locales. Tambin
se trat de mejorar la eficiencia de algunas dependencias y empresas pblicas, tales
como la Empresa Petrolera Fiscal y la Corporacin Nacional de Fertilizantes. Casi al
finalizar el gobierno del ex presidente Belande, el Primer Ministro Manuel Ulloa intent

14
introducir una reforma tributaria, cuya ejecucin fue interrumpida por el golpe militar de
1968.
Entre 1968 y 1975, durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado, no
solo se transform completamente el modelo de desarrollo, sino tambin la estructura
del Poder Ejecutivo. Se increment el nmero de ministerios y de entidades con rango
ministerial (recordemos, entre otras entidades, al Ministerio de Alimentacin, el de
Comercio, la Oficina Nacional de Integracin y el Sistema Nacional de Apoyo a la
Movilizacin Social). Se crearon, adems, una serie de agencias gubernamentales
autnomas adscritas a los diferentes sectores de la administracin pblica, tales como
la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE), el Consejo Nacional de
Investigacin, que ms tarde se transformara en Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa, y varios institutos tecnolgicos sectoriales. Por otra parte, las
nacionalizaciones y la quiebra de algunas empresas privadas que fueron absorbidas
por el Estado aumentaron el nmero de empresas pblicas. Por ejemplo, con la
quiebra del Banco Popular el Estado se hizo dueo de una serie de empresas que
dependan de este (incluyendo el cine Coln en la plaza San Martn que ya se
especializaba en pelculas pornogrficas). De esta manera el Estado se convirti en el
principal protagonista de los procesos econmicos y sociales.
La crisis econmica de 1976, con el primer gran paquetazo del ministro Luis
Bara, forz un ajuste fiscal y una cierta racionalizacin del gasto pblico. En 1979,
cuando Javier Silva Ruete era Ministro de Economa y Finanzas, se ejecut uno de los
primeros programas de reduccin de personal del Estado, otorgando un ao de sueldo
como incentivo para que los funcionarios pblicos renunciaran en forma voluntaria.
Una evaluacin realizada aos ms tarde indic que los funcionarios ms
capaces, quienes tenan mejores posibilidades de obtener trabajo en la empresa
privada, en los organismos internacionales y en las instituciones de enseanza
superior fueron los que dejaron el sector pblico. Esto redujo la planilla gubernamental,
pero a cambio aument el nmero de pensionistas y disminuy significativamente la
capacidad operativa de las entidades estatales.
En su segundo gobierno el ex presidente Belande empez a adecuar la
administracin pblica a las nuevas exigencias de las estrategias de desarrollo y el
contexto internacional. En 1982 y 1983 se lanz un programa de modernizacin
administrativa del Estado con un prstamo de 10 millones de dlares otorgados por el
Banco Mundial. Se cre un fondo para apoyar la contratacin de funcionarios de alto
nivel, se hizo un esfuerzo por mejorar el sistema de formulacin y ejecucin del
Presupuesto Nacional y se disearon sistemas para la gestin pblica, tales como un
programa computarizado para el registro y seguimiento de las operaciones de

15
endeudamiento del Estado. Adems, dos instituciones educativas, la Escuela Superior
de Administracin de Negocios (ESAN) y la Universidad del Pacfico, recibieron parte
de los recursos del prstamo para realizar estudios sobre la reforma del Estado y
preparar materiales para entrenamiento en gestin pblica. Sin embargo, nada de esto
lleg a ponerse en prctica y la mayor parte de este prstamo se destin a la
contratacin de consultores externos cuyo conocimiento del pas era bastante limitado.
Como consecuencia, el impacto de este programa de modernizacin administrativa fue
muy escaso.
Pese a algunos intentos, bastante tmidos, de introducir orden en el aparato
estatal durante los dos primeros aos del gobierno Presidente Alan Garca por
ejemplo, a travs del refuerzo del CONADE, el holding de empresas pblicas se
mantuvo el aparato estatal prcticamente intacto, se aadieron numerosos
funcionarios pblicos a las planillas del Estado, se intent nacionalizar la banca privada
y se crearon los gobiernos regionales, algunos de los cuales se poblaron de una
frondosa burocracia.
Para los aos 1989 y 1990, el aparato del Estado colaps por su propio peso:
en 1990, las 177 empresas pblicas existentes perdieron ms de 530 millones de
dlares. Adems, la hiperinflacin y la crisis econmica redujeron la recaudacin fiscal
a menos del 5% del PBI en 1989, una de las proporciones ms bajas del mundo. Esto
llev a lo que Richard Webb Duarte ha llamado una privatizacin de facto del aparato
estatal, que perdi su capacidad de cumplir con sus funciones ms elementales,
incluyendo la de garantizar la seguridad pblica.
Hacia fines de la dcada del noventa se volvi a tocar el tema de la reforma del
Poder Ejecutivo, esta vez en el contexto de una crisis de crecimiento econmico, una
disminucin significativa en la recaudacin fiscal, y llamados del empresariado para
reducir el gasto pblico. Luego de todos los intentos de reforma en que se embarc
fallidamente el gobierno durante la dcada del noventa, la respuesta del Presidente de
la Repblica fue pedir a la CONFIEP, el principal gremio empresarial del Per, que
presente sugerencias sobre cmo reformar el Poder Ejecutivo.
La necesidad de modernizacin del Estado se sustenta en un diagnstico que
se perfila de una forma casi comn para todos los pases en desarrollo.
La limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del
ciudadano frente a la gestin gubernamental.
La interaccin que se genera entre la poblacin y el gobierno por las funciones
que este ltimo desarrolla, es de naturaleza diversa y configura, por lo mismo,
situaciones y problemas diferentes entre s. Entre estos problemas se distingue la
compleja integracin de atribuciones en las dependencias y la concentracin de

16
 actividades econmicas en algunas entidades que ha propiciado, en las primeras,
lentitud en sus procedimientos y una restringida capacidad de respuesta frente a la
sociedad y, en las segundas, acaparamiento del mercado de diversos bienes o
servicios poco eficientes, en detrimento de los consumidores.
Por otro lado, la falta de verdaderos mecanismos que, a favor de los
particulares, propicie respuestas y atencin eficaz e inmediata a demandas o quejas
de los ciudadanos, as como la carencia de definicin y amplia difusin de los
estndares mnimos de calidad de los servicios al pblico, o la ausencia de criterios
claros y especficos en la aplicacin de normas, dan cabida al abuso, a la
discrecionalidad y a la corrupcin.
El proceso de rendicin de cuentas ha sido incapaz de satisfacer a plenitud las
expectativas de cuentas de informacin que necesita la opinin pblica para formular
juicios objetivos, ya que se realizan en los ms de los casos por medio de documentos
que se presentan e a rganos de gobierno, o a las unidades administrativas de
jerarqua superior, o son de circulacin relativamente restringida. Carencia de una
administracin adecuada para la dignificacin y profesionalizacin de los servicios
pblicos. En el desarrollo administrativo del sector pblico, el objetivo central para la
transformacin son los recursos humanos. En estos reside el mayor potencial para
promover el cambio y el sentido del mismo. De acuerdo a la Carta de Intencin firmada
con el Fondo Monetario Internacional en 1995, el Per asumi el compromiso de
generar supervit fiscal primario (no incluye ingresos por privatizaciones ni pago de
deuda) hasta 1,998. De modo que la poltica fiscal ajusta la economa, hecho que
reflej en un menor crecimiento del PBI real en 1,996 en 2.5%.
La necesidad de recaudar origin la creacin de una serie de tributos
considerados antitcnicos. Como el impuesto mnimo a la renta 2% de los activos.
Evidentemente la creacin de mayores impuestos no necesariamente implican
mayor recaudacin, pero su aparicin impacta de modo adverso en la inversin y en
el crecimiento. La reforma integral tributaria permite elevar la recaudacin y minimizar
las consecuencias negativas de los impuestos, la modernizacin y reduccin del sector
pblico se convierten en elementos fundamentales para hacer compatibles los gastos
con las necesidades de crecimiento y la funcin de redistribucin del gobierno.

2.3 LA GESTIN PBLICA

La relacin entre poder y funcin marca la esencia de la administracin
pblica, donde a travs de sta se pone en prctica el ejercicio del poder,
mediante un gobierno en beneficio de la sociedad.

17
 El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus
funciones, del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones,
tareas para actuar: jurdica, poltica y tcnicamente.
Se entiende por administracin pblica, en su enfoque procedimental, a
todas las instituciones y organismos pblicos y privados que prestan servicios
pblicos. La gestin pblica lo define, como el conjunto de acciones mediante
las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que
estn enmarcados por las polticas gubernamentales establecidas por el Poder
Ejecutivo.
En consecuencia podemos decir que la gestin pblica est configurada
por los espacios institucionales y los procesos a travs de los cules el Estado
disea e implementa polticas, suministra bienes y servicios y aplica
regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.
Las transformaciones de la economa mundial, caracterizada hoy por la
crisis econmica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo,
recesin, etc., y el avance de la globalizacin, producen procesos complejos y
dinmicos, que ponen a la vista paradigmas emergentes en la gestin pblica,
para orientar mejor las polticas sociales y econmicas para atender la difcil y
compleja demanda social.
Otro factor importante que exige ms eficiencia en la gestin es la
competitividad nacional, es decir la eficiencia que no slo debe ser efectiva por
la empresa privada sino tambin por las instituciones pblicas y el compromiso
social de sus ciudadanos.
Es decir estamos comprometiendo los diversos factores que ahora debe
abarcar la gestin pblica.
En los ltimos 25 aos del siglo pasado, las ciencias de
la administracin han transitado de la administracin a la gerencia, y de la
gerencia a la gobernanza. Los modelos alternativos de gestin pblica
describen un cambio permanente en el enfoque de la ciencias gerenciales,
desde el modelo burocrtico de gestin basado en la fragmentacin de tareas
y la subordinacin jerrquica, hasta la nueva gestin pblica que introduce
nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperacin y
de capacidades especficas orientadas a la gestin por resultados.

18
2.4 EL MODELO BUROCRTICO Y EL MODELO POST BUROCRTICO

El paradigma post-burocrtico genera conocimientos basados en la

prctica. De all nace el concepto de la nueva gestin pblica (NGP) que implica
un giro sustancial en el ejercicio del gobierno y la gestin pblica.

2.5 EL MODELO DE LA NUEVA GESTIN PBLICA (NGP)

La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a travs de
una gestin pblica eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo
el desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de
control que permitan transparencia en los procesos de eleccin de planes y
resultados, as como en los de participacin ciudadana, la NGP es el paradigma
donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organizacin y
gestin de las administraciones pblicas.
Es un enfoque que intenta incorporar algunos elementos de la lgica
privada a las organizaciones pblicas.

19
 Es decir que la NGP es un bsqueda de lograr una mayor productividad
en eficiencia colectiva, porque no slo se espera el cumplimiento de metas por
parte de la responsabilidad de liderazgo de quienes la dirigen sino y
fundamentalmente es cunto hemos comprometido al ciudadano en aquel
xito.
En sntesis la Nueva Gestin Pblica est fundamentada sobre:
a) La formulacin estratgica de polticas de desarrollo y gestin.
b) La gradual eliminacin del modelo burocrtico hacia una GESTIN POR
RESULTADOS.
c) La creacin del valor pblico.
d) El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado.
e) El mejoramiento de las conquistas macroeconmicas y la equidad social.
La OCDE (1995: 28 y 1997: 37-50) considera que esta nueva forma de
gestin de la Administracin Pblica se caracteriza por las lneas maestras que
se exponen a continuacin:
Desregulacin. Este planteamiento busca la disminucin de reglas
y normas en el Sector Pblico, intentando a la vez que las que existan
permitan un planteamiento estratgico de la gestin a travs de la
flexibilidad en su aplicacin.
Descentralizacin de los poderes de la gestin. La idea
de descentralizacin supone la creacin de unidades (entidades, agencias,
etc.) ms reducidas, con flexibilidad en las normas a aplicar y abandonadas
a merced del mercado.
nfasis en las responsabilidades de los gestores y motivacin para la
mejora.
El reforzamiento de las capacidades estratgicas del centro, junto con la
reorganizacin e implantacin de la funcin pblica en la gestin y las
reformas.
Gestin ms orientada hacia el cliente.
La introduccin de la competencia y el mercado.
Utilizacin de mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin aplicadas en el
mbito empresarial.

20
 Fuente: Adaptado de Montesinos Julve(1998)

2.6 REFORMAR PARA CRECER

Uno de los retos ms importantes en la administracin pblica consiste en
disear e implementar polticas pblicas, que busquen transformaciones profundas y
permitan integrar y dar coherencia a las acciones del Estado orientadas a atender de
manera ptima las necesidades de los ciudadanos.Es necesario adoptar medidas que
ayuden a acelerar la reforma del Estado y para ello se requiere impulsar un proceso
modernizacin que apunte a alcanzar una gestin pblica orientada a resultados que
impacten en el bienestar de los ciudadanos, que genere igualdad de oportunidades y
asegure el acceso a servicios pblicos de calidad.
Estos retos imponen al Estado Peruano la necesidad de implementar
mecanismos que le permitan cumplir sus funciones de manera eficiente, gil y al
servicio de la ciudadana. La Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del
Consejo de Ministros tiene a su cargo el proceso de modernizacin de la gestin del
Estado, y en esa lgica viene impulsando acciones que apuntan a alcanzar una gestin
pblica orientada a resultados que impacten en el bienestar de los ciudadanos.

21
2.7 ESTRATEGIA PARA LA ACCIN
En tanto rector del Sistema de Modernizacin del Estado la Presidencia del
Consejo de Ministros viene impulsando un proceso de reforma que apunta a alcanzar
una gestin pblica orientada a resultados que impacten en el bienestar de los
ciudadanos.
Para ello la Secretara de Gestin Pblica ha elaborado una Poltica Nacional
de Modernizacin de la Gestin Pblica y un Plan de implementacin que define las
metas a alcanzar en el perodo de este Gobierno. La Poltica constituye el principal
instrumento orientador de la modernizacin de la gestin pblica en el Per, busca ser
la hoja de ruta que permita establecer la visin, los principios y lineamientos del
proceso de modernizacin.
En este marco contempla la implementacin de una agenda de reformas en
diversas materias que buscan la simplificacin de los procedimientos y procesos
internos de las entidades pblicas; la mejor atencin va los trmites y servicios, una
mayor transparencia y acceso a la informacin para un Estado al servicio del
Ciudadano.

22
 CONCLUSIONES

La reforma del Estado es polticamente distinta a la modernizacin de la administracin

pblica, puesto que la modernizacin busca mejorar la capacidad de infraestructura para
atender las demandas de los ciudadanos y agilizar los procedimientos para que la
respuesta a la sociedad sea ms pronta, adems de mejorar la estructura y gestin
pblica incrementando de esa manera las condiciones de gobernabilidad.
La reforma del Estado significa realizar modificaciones polticas, econmicas y sociales
en la estructura del Estado, a fin de mejorar dichas estructuras y fortalecer el sistema
institucional. Si los objetivos de la reforma realizada se cumplen, la modernizacin del
Estado ser un xito. Para ello, en nuestro pas se han dictado reformas en todos los
sectores.
Para realizar una correcta reforma es prioritario identificar los factores que dificultan la
gestin pblica, lo cual significa examinar el marco normativo de cada institucin, para
evaluar los aspectos que estn cojeando y los que necesitan reformarse, puesto que los
problemas de organizacin son diferentes. Otro aspecto que retrasa la modernizacin es
la corrupcin y la burocracia, que genera lentitud en los procedimientos.
Lo ms importante del proceso de modernizacin es que los servidores de la gestin
pblica adopten el principio del ciudadano, cliente o usuario y se le respete ms, y el
Gobierno tome el perfil de administrador, ejecutivo o gerente pblico, guiado por la
bsqueda de resultados y evaluando en base a la rendicin de cuentas y a la
competencia. Porque si bien es cierto que en la mayora de instituciones se han
simplificado los procedimientos administrativos, en otras sucede lo contrario, puesto que
para realizar una gestin se necesita una serie de documentos. El ex Presidente Aln
Garca entr al gobierno con un plan de accin inmediata que le falt completar en los
primeros 180 das de su mandato, postergando la reforma de todo el aparato estatal.
Otra medida adoptada fue reducir a la mitad el sueldo de los parlamentarios, ministros,
autoridades regionales y alcaldes, ocasionado de esa forma la migracin de capital
humano a la actividad privada, dejando desprovista a la administracin pblica de
profesionales idneos.
En medio de esta poltica demaggica, nadie advirti que la reduccin de sueldos era solo
uno de los puntos de su plan inmediato de reforma del Estado que plante en su
campaa.
Pas desapercibida la reforma constitucional ofrecida por Garca en el sentido de incluir
en la agenda poltica del pas la discusin del retorno a la Constitucin de 1979 y la
conveniencia de reinstalar el sistema bicameral en el parlamento.

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 BIBLIOGRAFA

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24
ANEXOS

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