Weir y Skocpol (1993)

EL NUEVO
INSTITUCIONALISMO
James G. March
Johan P. Olsen
Gabriel A. Almond
Scott C. Flanagan
Robert J Mundt
Margaret Weir
Theda Skocpol
Roger fedland
RObert R Alford
1
. 9 7784'02 102691
72 ZONA ABIERTA 63/64 (1993) Las estructuras
~uerzo por regresar a un enfoque sinttico_ se centre en la
experiencia de las transiciones a la democracia en una amplia
gama de casos histricos y contemporneos.
del Estado:
La aplicacin de este enfoque a la democratizacin debera
no slo hacer progresar nuestra comprensin de ese proceso,
una respuesta
sino tambin aguzar y refinar nuestro marco de anlisis, permi-
tindonos una mejor especificacin de nuestra definicin de un
episodio de desarrollo. Los elementos definidores sern ahora
<<keynesiana>> a la
.las rupturas democrticas, el punto de decisin que define el
caso y se convierte en foco del anlisis: por qu sucedieron y si
t_uvieron o no xito. En nuestro estudio original el centro de
Gran Depresin
tendn se sitl!aba fundamentalmente en la explicacin y la ~om
p<;lracin entre los casos, Sin embargo, dado el diseo de nues-
Margaret Weir
tro marco analtico, el _momento decisivo del proyecto debera y Theda Skocpol
haber sido el de las comparaciones cruzadas entre ellos. No
fuimos tan lejos como era de esperar en esa tarea debido a que
nuestros casos eran excesivamente disimilares (casos extrema-
damente diversos con naciones en diferentes niveles de desarro-
llo y con distintos tipos de problemas). Si en esta ocasin co-
menzamos por el marco de anlisis y por una serie de estudios Cuando la Gran Depresin de los aos treinta se extendi por
de casos que se centran todos ellos en un nico fenmeno que las democracias industriales occidentales, socav las teoras or-
ocurre tpicamente en pases con niveles de desarrollo especifi- toaoxas liberales clsicas de las finanzas pblicas. La crisis eco-
cados, la ganancia derivada de la comparacin entre los casos nmica puso en cuestin la conviccin predominante de que el
deber ser mucho mayor. El rendimiento terico no tiene por gobierno deba equilibrar su presupuesto, mantener el patrn
qu ceirse a un captulo de conclusiones extradas de las com-
paraciones. Ms bien, el autor de cada estudio concreto com- State Structures and the Possibilities for "Keynesian" Responses to the Great
parte el mismo enfoque terico, y tratar de explicar aquellas Depression in Sweden, Britain and the United States, en P. Evans, D. Rues-
condiciones que facilitan o impiden la transicin a la democra- chemeyer y Th. Skocpol~s.), Bringing the State Rack l!J, Cambridge: Cam-
cia. Identificando con precisin las condiciones clave y los tipos bridge University Press,~p. 107-163. Traduccin de Fernando Aguiar.
Este captulo surgi de un artculo previo sobre Suecia y los EE UU, publi-
de acontecimientos y decisiones operativas en un caso dado, cado en la /nternational Journal of Comparative Sociology, 24 (1-2), 1983, pp.
cada investigador puede contribuir al desarrollo de la teora ge- 4-29. Nos hemos beneficiado de las reacciones hacia aquel artculo y hacia el
neral. borrador de este ensayo, presentado en la sesin titulada Comparative Social
and Economic Policy, que tuvo lugar en el encuentro anual de la American
Political Science Association, Chicago, 2 de septiembre de 1983. Los comenta-
rios y las crticas procedieron de Douglas Ashford, Barry Eichengreen, Peter
Gourevitch, Barbara Haskel, Hugh Heclo, Albert Hirschman, Peter Lange, Axe!
Leijhonufvud, Stephen Krasner, Charles Sabe!, Philippe Schmitter, Bill Skocpol
y Davis Starck. Tambin nos beneficiamos de estimulantes discusiones cuando
se presentaron estas ideas en el Centro de la Universidad de Chicago para el
Estudio de las Sociedades Industriales, y en el Seminario Luncheon de Ciencias
Sociales en el Instituto de Estudios Avanzados de Princeton, y en una confe-
rencia en la Universidad de Duke.
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oro y dejar que las empresas se reequilibraran por s solas du- rl""~~i:anto en Suecia como en los EE UU se desarrolla-
rante la recesin econmica. Por parte de los trabajadores in- ron ar mento econmicos coherentes para justificar el asto
dustriales, de los agricultores y de otros grupos desafortunados p 'blico no slo n los malos tiem os como res ues~a huma?i-
se oyeron voces que exigan acciones extraordinarias del gobier- taria de emergencia, sino tambin como una estrategia apropia-
no .. Las coaliciones polticas establecidas se deshicieron y se da de administracin macroeconmica nacional en el capitalis-
?nero? nuevas oportunidades para polticos y partidos que pu- mo avanzado. Al pnncipio estos argumentos no fueron completa
dieran idear respuestas atractivas a las exigencias de la dcada. o explcitamente keynesianos, pero se centraron en las formas
Uno de los mayores dilemas fue cmo hacer frente a un volu- en que la financiacin con dficit del gobierno podra estimular
men sin precedentes de desempleo en unas economas que se la demanda del consumidor, las inversiones privadas y el em-
haban contrado repentina y gravemente. pleo 3 . Estos argumentos econmicos se adopt~ron ~~cho ~s
De los traumas de los aos treinta surgieron nuevas formas rpida y globalmente en Suecia como estrategia pohtica nacio-
de entender, poltica y tericamente, el papel mucho ms activo nal para hacer frente a la depresin. Slo a finales de los aos
que el Estado podra desempear, en lo sucesivo, para mante- treinta se ide en los EE UU una estrategia deliberada de re-
?er el ~recimiento y el empleo en las democracias capitalistas cuperacin mediante financiacin con dficit, y no se puso en
mdustnales avanzadas. As naci ~r~ kej'nesiana, como se marcha completamente durante el New Deal 4
la denomin retrospectivamente en 1lo0ralaiptura que en-
carn, en la teora econmica, el libro de 1936 de John Maynard
Key~es, The General Theory of Employment, Interest and Money. especialmente Arndt, Economic Lesson, op. cit., caps. 2 y 8; Bertil Ohlin
~mbargo, las reacciones nacionales a la crisis de la De- (comp.), Social Problems and Politics in Sweden, una coleccin de artculos
12.resin vanaron ampliamente 1 . En muchos casos prevalel el en Annals of the American Political and Social Sciences, 197, mayo de 1938;
Harrison Clark, Swedish Unemployment Policy: 1914 to 1940, Washington DC:
e~tado de cosas conservadOr o se dio un giro hacia el autorita- American Council on Public Affairs, 1941, caps. 5-12; Herbert Stein, The Fiscal
nsmo. Entre los pases que evitaron la quiebra de las institucio- Revolution in America, Chicago: University of Chicago Press, 1969, caps. 3-7,
nes demo,crticas, S~ y lo~ EE UU fueron los lugares en los y Albert U. Romasco, The Politics of Recovery: Roosevelt's New Deal, Nueva
que los lideres poht1cos refo~ dieron las respuestas ms York: Oxford University Press, 1983.
3
Hay importantes y continuas controversias sobre lo que se debera consi-
a~daces. Apoyado electoralmente por los trabajadores indus-
derar como un autntico argumento keynesiano, tanto en trminos tericos
tnales Y por los agricultores, el New Deal americano y el new como orientados hacia la polf . qm no inamos a aceptar el argumento
deal sueco (como lo denomin Bjarne Braatoy en 1939) se de Don Patinkin de que el m ' o centr de la economa keynesiana
e!!!._barcaron en .programas de financiacin con dficit del gobie;-" no aparece hasta el libro de Keynes e La teora general del inters, el
ill? p~ra proporcionar ayuda de emergencia, crear puestos de empleo y el dinero. Vase de Don Patinkin Multiple Discoveries and the Cen- AJ S
tral Messa e Journal o Sociology, 89 (2), 1983, pp. 306-323; Y
t.mbao en proyectos pblicos y poner en marcha una seguridad tambin su Anticipations of the General Theory?, hicago: Umversity of Chica-
social popular 2 . -
go Press, 1982. Sin embargo, mucho antes de 19~6, Keyn~s. mismo en Gran
Aflre\ Bretaa, y diversos economista all y en otras naciones, ant1~1par?n ~artes del
1 ~ mensaje terico keynesiano y, especialmente, muchas de sus 1mphcac1ones con
Para un repaso de las variaciones nacionales vase H. W. Arndt, The Eco- "relevancia poltica. Ms tarde disc~tirem?s eje~plos. destacados. Por ahora ap~n
nomic Lesson of the 1930s, Londres: Oxford University Press, 1944; W. Arthur taremos que, a falta de una termmologa meior, emplearemos ~~ia
Lewis, Economic Survey, Londres: Allen and Unwin, 1960, y Bradford Lee, _!!!smo para referirnos a esas anticipacion~s an~eriores a 193? Desp~~s e 1936
Budget Balancing in an Historical Perspective: National Priorities in Britain
France and the United States (artculo presentado en el Centro Woodrow Wil~
._ ueS el trmino keynesianismo result apropiado mcluso para ideas teonca~ y po-
e$~ lticas que se pudieran haber desarrollado de forma paralela. a los escntos de
son, Washington DC, junio de 1981).
2 Keynes o separada de ellos, precisamente porque su mensaie central r~pre-
La etiqueta de new deah> para las reformas suecas de los aos treinta sent y simboliz rpidamente una revolucin transnacional en el pensamiento
procede de Bjarne Braatoy, The New Sweden, Londres: Nelson, 1939, cap. l. econmico.
Para un repaso de las polticas sueca y de los EE UU en los aos treinta vase ' 4 Vase Stein, Fiscal Revolution, op. cit., caps. 5-7, y Dean L. May, From
76 ZONA ABIERTA 63/64 (1993) ZO~A ABIERTA 63/64 (1993) 77
De hecho, el tipo de ruptura econmica keynesiana que a la ni el bienestar social ni las intervenciones industriales del go-
larga Se'.AfiSitucionaliz en estas dos naciones fue muy distinto. bierno federal se coordinaron efectivamente con la administra~.
Desde 1936 n ~d~lante,~ se propuso convertirse -lgrn- cin macroeconmica 8 ~
dolo c ran ex1to- en una economa de pleno empleo con A pesar de los resultados diferentes a la larga, tanto Sueci ,f'
altos niveles de distribucin del ingreso pblico para el bieneswr como EE UU experimentaron respuestas reformistas a la Gran 14
social. Asimismo, Suecia sintetiz la macroeconoma keynesiana Depresin notablemente similares. Sorprendentemente, los
y el gasto en bienestar con intervenciones en el mercado de acontecimientos se sucedieron de manera muy diferente en Gran 6' B
trabajo para facilitar la movilidad laboral 5 . Mientras tanto, de Bretaa. sta habra podido muy bien ser la primera nacin qu;
1938 a 1946, los EE UU pusieron en prctica no el keynesia- ~a en marcha con mayor xito un new deal, empleando
nismo social al estiro sueco sino lo que se ha denominado acer- estrategias econmicas keynesianas para consolidar un Estado
tadamente keynesianismo comercial 6 . Esto significa que el de bienestar con pleno empleo. Despus de todo, Gran Bretaa
gobierno federal empleo'recortes de impuestos y ajuste auto- fue la pionera, entre los pases capitalistas liberales, en estable-
mtico (ms que discrecional) del gasto pblico para manejar cer proteccin social global para su clase obrera. Antes de la
la economa, poniendo mayor nfasis en controlar la inflacin primera guerra mundial los lderes britnicos instituyeron com-
q~e en eliminar el desempleo 7 Ciertamente~dclgo pensaciones laborales, pensiones de vejez. seguros sanitarios y,
b1erno de los EE UU en la economa y la sociedad se hizo lo mas extraordinario de todo, el primer programa del mundo
mayor de lo que lo haba sido antes de los aos treinta, pero el de seguro obligatorio de desempleo, que se extendi prctica-
gasto pblico de los EE UU se mantuvo a niveles modestos, y mente a toda la clase obrera industrial al final de la guerra 9
El desempleo persistente y a gran escala fue un problema
New Deal to New Economics: The American Liberal Response to the Recession pblicamente reconocido en Gran Bretaa a lo largo de los aos
of 1937, Nueva York: Garland, 1981, caps. 6 y 7.
5
veinte y los artidos Laborista, Conservador y Liberal contesta-
Sobre.las polticas suecas de los aos treinta vase Gosta Esping-Andersen ron del mismo modo a las elecc10nes e , es o es, o ndo
Y !loger F~1~dland, Class Coalitions in the Making of West European Econo- plataformas con las que prometan hacer frente al desempreo 10
m1es, Polltzcal Power and Social Theory, 3, 1982, pp. 17-25; Assar Llndbeck,
Swedish Economic Policy, Berkeley: University of California Press 1974 An-
drew Martn, The Dynamics of Change in a Keynesian System>;, en Coln
Crou~~ (comp.), The State, Capital and Liberal Democracy, Nueva York: St. 8
Sobre las dificultades para coordinar las intervenciones econmicas keyne-
Martm s Press, 1979, pp. 88-121, y William Snavely, Macroeconomic Institu- sianas con un seguro de desempleo en los EE UU vase Edward J. Harpham,
tional Innovation: sorne Observations from the Swedish Experience Journal Federalism, Keynesianism and the Transformation of Unemployment Insuran-
of Economic lssues, 6, 1972, pp. 27-60. ' ce in the United States, en Douglas E. Ashford y E. W. Kelly (comps.),
6
Keynesianismo social es un trmino nuestro. Keynesianismo comercial Nationalizing Social Security, Greenwich: JAI Press~xima aparicin.
procede de Robert Leckachman, The Ages of Keynes, Nueva york: McGraw- 9
Sobre las polticas sociales britnicas previas ~anse especialmente
Hill, 1966, p. 287. Bentley V. Gilbert, The Evolution of National Insurance in Great Britain: the
Sob~e las, polticas macroeconmicas de los EE UU desde la segunda gue-
7
Origins of the Welfare States, Londres: Michael Joseph, 1966; Bentley V. Gil-
rra 1?1undial vease Lekachman, Age of Keynes, op. cit., caps. 8-11; Robert M. bert, British Social Policy (1914-1939), Londres: Batsford, 1970, caps. 1-3; Peter
Co~lms,. The Bussines Response to Keynes (1929-1964), Nueva York: Columbia Flora y Jens Alber, Modernization, Democratization and the Development of
Umvers1ty Pres~, 1981, caps. 6 y 7, y Stein, Fiscal Revolution, op. cit., caps. Welfare States in Western Europe, en Peter Flora y Arnold J. Heidenheimer
9-17. En el penodo de posguerra, los EE UU y Suecia gravitaron hacia polos (comps.), The Development of Welfare States in Europe and America, New Bruns-
opuestos tanto en trminos de los niveles de gasto pblico como en trminos wick: Transactions Books, 1981, especialmente la figura 2.4, p. 55, que resume
del equilibrio entre desempleo e inflacin. Vase Andrew Martn The Politics ' la cobertura programtica y de la fuerza de trabajo de las polticas sociales
of Economic Policy in the United States: a Tentative View from a' Comparative comparadas con las de otras naciones europeas.
P_~rspective: Beverly Hills, Calif.: Sage, 1973, pp. 5-20, y Douglas Hibbs, Po- 10
El siguiente resumen se apoya especialmente en Robert Skidelsky, Poli-
ht1cal Part1es and Macroeconomic Policy, American Political Sci!!nce Review, ticians and the Slump: the Labour Government of 1929-1931, Londres: Macmi-
71, 1977: 1472. llan, 1967.
78 63/64 (1993) 63/64 (1993)
ZONA ABIERTA ZONA ABIERTA 79
L_a plataforma liberal, apoyada de forma elocuente por el pro-
JT1
~10 K~ynes, exi?a un p~o?rama a gran escala de obras pblicas EXPLICACIN DE LA VARIEDAD DE RESPUESTAS NACIONALES
fmanciado mediante cred1tos. Podemos conquistar el desem- A LA DEPRESIN
pleo>:, declaraban los liberales. Tras la victoria laborista en las
elecciones de 1929 y la formacin de un gobierno en minora Por qu idearon Suecia y los EE UU respuestas polticas enor-
a an o comienzo la Gran epres1on, los memente similares a la crisis econmica de la Gran Depresin?
eynes rec1eron a artt o e a clase o rera Por qu a pesar de las similitudes en sus respuestas reformis- lio_f),.._1...
_ us n . arlamentario e intelectual para llevar a cabo tas, desemboc Suecia en un keynesianismo social, mientras que ;T-i
_ese program~. Esa fue precisamente la clase de respuesta al los EE UU institucionalizaron un keynesianismo comercial? Y ~
ae~empleo y a la depresin econmica nacional que, unos aos por qu dej Gran Bretaa de hacer frente a la Depresin de
mas tarde, entre 1932 y 1934, pondra en marcha Suecia para una manera innovadora comparable a la de los new deals
logra~ un Esta~o del bienestar con pleno empleo, lo que le pro- sueco y estadounidense?
curana a la socialde?1ocracia sueca una larga hegemona poltica. En este ensayo se plantean estas preguntas histricas. Sin
{J.pp, . ~ En Gran Bretana no aconteci nada tan renovador. El go- embargo, nuestra argumentacin tiene tambin un propsito cla-
~..J! b1erno lab?~1sta de 1929 vacil durante dos a~s atroces, hasta ramente terico. Su objetivo es demostrar la fertilidad de una
rr_ erw,r)- que se retiro _en agosto de 1931, tras intentar imponer recortes clase (caracterstica) de aproximacin explicativa, subrayando
""'tfA.. . ?el gasto social_ sobre s_u propia base poltica y fracasar en el ls rasgos estructurales de los estados@las herencias preceden- 8.i~
m_t~nto. ~ partir de ah1 el Partido Laborista se dividi y peri- tes en las polticas pblicas. En concreto, analizaremos la forma~0
/ clito pre~1p~ta~~men~e, y los liberales se contrajeron de nuevo en que distintas estructuras de Estado y distintas herencias po-
J hast~ la ms1gmf1cancia. Un gobierno nacional multipartidista, lticas en Suecia, Gran Bretaa y EE UU .ftfn influyeron en las
dommado, de hecho poi:_ los conservadores, lleg al poder en orientaciones polticas y en la capacidad de.)<(s grupos y partidos
1931. Saco a Gran Bretana oel patrn oro, impuso algunos aran- activos en las luchas polticas sobre la forma en que los gobier-
celes: Y se ~poltron complacido en la poltica nacional durante nos deban hacer frente a las circunstancias de la Depresin, y
los anos tremta, a medida que Gran Bretaa consegua gradual- @fectaron al proceso de innovacin intelectual y al acceso de
mente una fuerte recuperacin econmica agregada si bien el expertos a los centros de gestin poltica, a travs de los cuales
desemp~eo segua siendo elevado 11 Gran Bretaa n~ adoptara las ideas econmicas entraban (o no) en la formulacin de estra-
estrate ta econmicas ke nesia~en tegias gubernamentales para hacer frente a la crisis econmica.
to de la ~e.gunda guerra mundial, y no reformara ni exten era Sin embargo, antes de empezar permtasenos introducir dis-
los bene~c1os sociales ublicos en un Estado del bienestar com~ tintas perspectivas analticas que se han empleado para explicar
prehens1vo hasta despus del final de aquella horrible guerra los modelos sueco, britnico y estadounidense 13 Tras explicar
11
Sobre la recuperacin britnica de los aos treinta vase Arndt Economic The Case far the Welfare State, Bloomington: Indiana University Press, 1979,
Lessons' .op c11., cap. 4 , que pr~senta un cuadro bastante optimista.'
12 pp. 104-109.
Existe d~sa~uerdo sob~e s1 Gran Bretaa puso en marcha siquiera polti- 13
Slo nos ocupamos de argumentos explcitamente comparativos que com-
c~~~acroeconom1cas ~lenamente k~~esianas, aunque parte del problema de- piten directamente con los nuestros. Sin embargo, en la literatura histrica sobre
p de lo que se entienda por pohtlcas keynesianas. Vase Jim Tomlinson cada uno de los pases se acentan a menudo las personalidades y las actitudes
~::? Was Th:re Nevera "Keynesian Revolution" in Economic Policy?, Eco~
Ke :e a_nd Society, _10 (1)~ 1_981, pp. 72-87, y Kerry Schott, The Rise and of
Y s1an Econom1cs: Bntam, 1940-1964, Economy and Society, 11 (3) 1982
de los lderes nacionales clave. Los analistas comparativos pueden recurrir a
explicaciones ad hoc en esa lnea cuando fallan los argumentos econmicos
deterministas o los de la eleccin racional. Vase, por ejemplo, el tratamiento
PP 29~-316. Sobre las reformas Beveridge en el Estado de bienestar brltnic~ de Peter Gourevitch al caso britnico en Breaking with Ortodoxy: The Politics
despues de la segunda guerra mundial vase Norman Furniss y Timothy Tilton, of Economic Policy Responses to the Depression of the 1930s, International
por qu consideramos inadecuadas estas perspectivas, delinea- FIGURA l. PRODUCCIN NACIONAL EN SUECIA, GRAN BRETAA
Y ESTADOS UNIDOS
remos el marco terico de referencia para nuestro posterior an-
lisis histrico comparativo.
~ Condiciones econmicas y respuestas nacionales

"'~ 2.0
Para empezar podemos dejar a un lado una clase de argumento
economicodete'fiiiiiSfu que podra parecer, a pnmera vista, "'~"'
::
que proporciona una explicacin de sentido comn de los acon- ~

tecimientos polticos de los aos treinta. llna Qerspectiva e:ira- ,,"
~
mente funcionalista y materialista podra intentar derivar el al- g
cance ae las polticas reformistas de estos anos de la Severidad "'-
,0 con ue la Oe resin ol e a los pases, sugmendo que se
>;
:S I.0
\ : esarrollaron respuestas ms innova . oras para acer rente a t
se
; r.O~'tl\\JP"ios problemas ms graves. Sin embargo, como revela. n las figu- o..
7!~t4 ras 1 y 2, de entre nuesffos tres casos los EE UU fueron los ms
! duramente golpeados por la Depresin, mientras que tanto Sue-
/ ca como Gran Bretaa, a pesar de sus respuestas polticas opues-
tas, experimentaron recuperaciones anteriores y ms estables
que los EE UU. La recuperacin sueca se prolong hasta fina-
les de los aos treinta con ms suavidad que la recuperacin 1920 1930 1940
britnica y, en especial, que la americana. Nota. o-o-o, Suecia: rm; --,Gran Bretaa: PIB; - - , EE UU: PIB
Fuentes: Departamento de Comercio de los EE UU, Historical Statistics of the Umted Sta-
tes: Colonial Times to 1970, part I, Washington oc, 1975, p. 224; B. R. Mitchell, Euro-
Organization, 38 (1), 1984, pp. 121-122, y Dennis Kavanagh, Crisis Manage- pean Historical Statistics (1750-1970), Nueva York, Columbia University Press, 1976,
ment and Incremental Adaptation in British Politics: the 1932 Crisis of the pp .. 789-790.
British Party System, en Gabriel A. Almond, Scott C. Flanagan y Robert J.
Mundt (comps.), Crisis, Choice, and Change: Historical Studies of Poltica[ De-
velopment, Boston: Little Brown, 1973, pp. 194-195. Es difcil atribuirles a estos tres pases fases de recuperacin
Irnicamente, se ha apelado a personalidades y actitl!des similares de lide- econmica o de contratiempos relacionadas directamente con
razgo para explicar diferentes resultados en los tres casos que estudiamos ..En los efectos de las acciones (o ausencia de acciones) gubernamen-
concreto, los lderes del Partido Laborista britnico de 1929-1931 han sido cri-
ticados por su excesiva voluntad de transigencia en nombre de la unidad nacio-
tales. No diremos nada sobre la eficacia real de las polticas de
nal y por combinar el idealismo con el pragmatismo, mientras que los lderes financiacin con dficit comparadas con otras polticas o circuns-
socialdemcratas suecos y los partidarios del New Deal en Amrica han sido tancias econmicas 14 Los historiadores econmicos no se po-
alabados por cualidades similares, que supuestamente explican sus iniciativas
reformistas! En nuestra opinin, los objetivos reales, las actitudes y los ideales
14 Por ejemplo, es dificil valorar los efectos concretos en la~ polticas nac~o
normativos de los lderes y grupos se tienen que considerar seriamente, pero de
una manera histricamente fundada. No se deberan tratar como esencias fijas nales y en las circunstancias econmicas internas de las fluctuaciones mone~anas
constrnidas sobre las personalidades o las ideologas de partido, sino que se y comerciales, que ejercan poderosas infl\1encias. en el curso de las_reces1~nes
deberan analizar ms bien en estrecha relacin con el contexto institucional econmicas nacionales y de las recuperaciones en la. Gran Depresin. Vease
global, el marco de la cultura poltica y las coyunturas de conflicto poltico e11 Arndt, Economic Lessons, op. cit., y los argumentos sobre Suecia citados en la
las que operan los lderes y los grupos a lo largo del tiempo. nota 86.
FmuRA2. TASA DE DESEMPLEO EN SUECIA, GRAN BRETAA Y ESTADOS
UNIDOS (1920-1950)
zlLa aproximacin a los estados del bienestar en trminos
1de la fuerza de la clase obrera
30
Quiz los argumentos ms influyentes hoy en da sobre las va-
riaciones polticas de las democracias capitalistas industriales
avanzadas se centren en la fuerza de las organizaciones obreras
. 20
~
en la lucha poltica de cla~e. Las variaciones en el aumento de
~ las intervenciones socioeconmicas pblicas durante todo el si-
~ glo XX se explican en trminos de la capacidad de la clase obre-

:; JO ra industrial para luchar por sus intereses frente a los intereses
de las clases capitalistas 15 En una audaz versin de este argu-
mento, propuesta por John Stephens, los sujetos agentes del
origen y continuo desarroll6 del Estado del Bienestar (en ltima
1930 1940 1950
1920 instancia el Estado del bienestar keynesiano con pleno empleo)
Now o-o-o, Suecia: acogidos a los fondos smd1cales para el desempleo; --, Gran se supone que son los sindicatos industriales coordinados de
Bretaa: desempleo en los smd1catos entre 1920 y 1923, medias mensuales de parados manera centralizada que trabajan con un partido poltico de
registrados con seguro entre 1924 y 1950; - - , EE UU: tasa de desempleo de la 16
fuerza laboral civil de 14 aos o ms, medias anuales.
base obrera El partido llega al poder mediante polticas elec-
Fuentes: Departamento de Comercio de los EE UU, Histoncal Statistics of the Umted torales y emplea entonces la autoridad gubernamental para po-
States: p. 224; B. R. Mitchell, European Historical Statistics (1750-1970), op. cll, ner en marcha polticas orientadas hacia el bienestar. Se podra
pp 789'790.
atraer los intereses empresariales para que apoyen esas pol-
ticas, pero fundamentalmente -<:ontina la argumentacin- las
polticas son el producto de una clase obrera que es ms fuerte
nen de acuerdo sobre estos asuntos para nuestros casos nacio-
que la clase capitalista, en especial porque los obreros estn
nales u otros en los aos treinta. Adems, gran parte de la
mejor organizados y se movilizan mejor para aprovecharse com-
evidencia contempornea e histrica hace pensar que las 12oltj- pletamente de la democracia electoral.
cas gubernamentales no tienen or qu ser econmicamente efi-
En apariencia, este modelo da buena cuenta de la ruptura
caces para tener xito polt~o. Durante _los aos tr~i~ta los_ . de la socialdemocracia sueca de los aos treinta, que condujo
biernos y las polticas en el poder obtuvieron benef1c10 pohtico
al empleo de niveles elevados de gasto pblico para promover
cuando cada nacin comenz, por las razones que fueran, a
recuperarse de las profundidades del descenso econ~ico, en
especial si esos gobiernos y sus polticas parecan haber mtenta- 15
Entre los que proponen distintos tipos de argumentos basados en la fuerza
do resolver activamente las dificultades econmicas. Pero esto de la clase obrera se incluyen Francis G. Castles (comp.), The Impact of Parties,
slo nos estimula para comprender por qu el gobierno laborista Beverly"Hills: Sage, 1982; Esping-Andersen y Friedland, Class Coalition, art.
cit.; Walter Korpi, The Democratic Class Struggle, Londres: Routledge and Ke-
britnico vacil hasta que lleg al callejn sin salida que le obli- gan Paul, 1978; Martn, Politics of Economic Policy, op. cit., y John Stepheps,
g a resignarse prematuramente, antes de que la recuperacin The Transition from Capitalism to Socialism, Londres: Macmillan, 1979. Una
britnica comenzara en 1932. revisin excelente de este enfoque del desarrollo del Estado del bienestar occi-
dental se puede encontrar en Michael Shalev, The Social Democratic Model
and Beyond: Two Generations of Comparative Research of Welfare State,
Comparative Social Research, 6, 1983, pp. 87-148.
16
Stephens, Transitions to Socialism, op. cit.
el bienestar social y el pleno empleo 17 . Aparentemente, tam- norteamericana a medida que el reformismo del New Deal lle-
bin puede dar cuenta del fracaso del New Deal americano a gaba a su fin. Tampoco se puede atribuir directamente a la
la hora de dar como resultado una completa ruptura social key- : preeminencia poltica de los capitalistas americanos el fracaso
nesiana, apuntando a las debilidades a largo plazo de los sindica- definitivo de las tendencias keynesianas sociales y democrticas
tos industriales norteamericanos, en contraste con los sindicatos que surgieron del New Deal. Desde mediados hasta finales de
suecos, y a la adaptativa y duradera fuerza poltica empresarial los aos treinta, la influencia poltica de los grupos empresaria-
americana 18 Sin embargo, en nuestra opinin los contrastes les americanos se hallaban en su punto ms bajo 20 As, la
entre Suecia y los EE UU slo se pueden atribuir a la fuerza recuperacin de la influencia empresarial sobre la elaboracin
del trabajo frente a la empresarial si se est en disposicin de la poltica pblica, incluyendo aplicaciones de ideas keyne-
de aceptar una visin excesivamente de suma cero y enorme- sianas, se ha de atribuir tanto a las vacilantes fuerzas polticas
mente teleolgica de los fluidos sucesos de los aos treinta. alternativas como a la fuerza e iniciativa de los actores empre-
Y cuando se in@duce el desarrollo britnico de los aos treinta sariales mismos.
en el cuadro comparativo, el argumento se derrumba por com- En cualquier caso, r~sultara completamente errneo suponer
peto. que los ru os em resariales bien or anizados olticamente
-Pues considerados los EE UU en comparacin con Suecia, in u entes se o onen de raz a programas ke nesianos ue in-
una aproximacin en trminos de la fuerza de la clase obrera corporen niveles elevados e gasto pblico para el bienestar
lee los resultados histricos finales como causas originales. Aun- social. Toda estrategia keynesrnna se onenta hacia la economa
que los trabajadores industriales suecos estaban mucho ms or- nac10nal como un todo. y trata de evitar conflictos entre grupos
ganizados -en sindicatos industriales y en un partido poltico-- y clases, expandiendo la economa en beneficio de todos 21 . De
que los trabajadores americanos a comienzos de los aos trein- hecho, los capitalistas suecos llevan mucho tiempo organizados
ta, los trabajadores estadounidenses obtuvieron beneficios orga- sobre una base nacional centralizada y, aunque no crearon el
nizativos muy importantes durante los aos treinta y cuarenta. Estado de bienestar sueco con pleno empleo, fueron parte del
Surgieron como hongos sindicatos industriales, y la influencia proceso de negociacin poltica que lo institucionaliz de mane-
del trabajo organizado cobr importancia en el Partido Dem- ra firme desde finales de los aos treinta en adelante 22
crata 19 . Tal mpetu se estanc posteriormente en ambos mbi- Las polticas pblicas en la era de la depresin incrementa-
tos de la fuerza de trabajo; sin embargo, esto fue, seguramente, ron enormemente el poder organizativo y la solidaridad del tra-
resultado y causa del giro conservador de la poltica pblica bajo, aumentando as la fuerza de los sindicatos y del Partido
Socialdemcrata 23 ; mas de nuevo es importante no entender
17
Cada uno de Jos trabajos citados en la nota 15 se centra en el caso sueco,
especialmente desde Jos aos treinta. De hecho, el modelo de Ja fuerza de Ja 2
Collins, Bussines Response to Keynes,op. cit., cap. 2.
clase obrera es un intento de derivar una teora relevante para distintas naciones 21 Este argumento ha sido especialmente destacado por Adam Przeworski.
de cierta comprensin del ascenso de Ja socialdemocracia sueca. Vase su Social Democracy as a Historical Phenomenon, New Left Review,
18
Martn, Economic Policy in the United States, op. cit., y Stephens, Tran- 122, 1980, pp. 27-58.
sitions to Socialism, op. cit., pp. 149-156, discute el desarrollo de Jos EE UU 22 Stephens, Transitions to Socialism, op. cit., pp. 130-131; Korpi, Working
en estos trminos. Class in Welfare Capitalism, op. cit., p. 86, y Sven Anders Soderpalm, The
19
David Brody, The Emergence of Mass Production Unionism, en J. Brae- Crisis Agreement and the Social Democratic Road to Power, en Steven Ko-
man, R. Bremner y E. Walters (comps.), Change and Continuity in Twentieth blick (comp.), Sweden's Development from Poverty to Affiuence, 1750-1970,
Century America, Colurnbus: Ohio State University Press, 1964, pp. 221-262; Minapolis: University of Minnesota Press, 1975, p. 277.
Milton Derber y E. Young, Growth and Expansions, en M. Derber y E. 23 Vase especialmente Korpi, Working Class in Welfare Capitalism. Tam-
Young (comps.), Labor and the New Deal, Nueva York: DaCapo Press, 1972, bin Ja discusin de John Stephens de Jos efectos de retroalimentacin (feed-
pp. 1-44, y J. Davis Greenstone, Labor in American Politics, Nueva York: back effects) que tuvo Ja implicacin de la socialdemocracia en la fuerza sin-
Knopf, 1969, cap. 2. dical sueca en Class Formation and Class Conciousness: a Theoretical and
estos resultados como causas. Al comienzo de los aos treinta, claramente despus de 1930, durante los aos veinte los dos
no era cierto en absoluto que el Partido Socialdemcrata sueco partidos experimentaron situaciones paralelas en aspectos clave
lo hiciera tan bien. Si otros partidos hubieran tomado la inicia- y, all donde sus circunstancias fueron diferentes, obtuvieron
tiva o se hubiera producido un punto de equilibrio en torno a balances de ventajas y desventajas que se contrarrestan 26 . Tan-
polticas ms conservadoras, como en Gran Bretaa, la fuerza to el Partido Laborista britnico como el Partido Socialdem-
organizativa de los trabajadores industriales suecos y la fuerza crata sueco se hallaban enraizados en movimientos sindicales
electoral del Partido Socialdemcrata hubiera sido socavada, casi relativamente fuertes, y gozaron de un apoyo electoral compa-
con toda certeza, ms que reforzada por la crisis de la Depre- rable (principalmente de la clase obrera) 27 . El Partido Social-
sin y sus secuelas polticas. demcrata fue, efectivamente, el primer partido parlamentario
Hubo algo muy especial en la habilidad y voluntad de los que surgi en Suecia y el ms fuerte de los cuatro partidos
lderes socialdemcratas suecos para formular una estrategia r- suecos durante los aos veinte, mientras que el Partido Labo-
formista de gasto pblico a comienzos de los aos treinta 24 rista britnico, el ltimo que entr en la poltica parlamentaria,
. Que ese algo especial no fue resultado solamente de la base no lo hizo hasta 1929, tras los conservadores 28 . Sin embargo,
c;lasista del partido resulta notablemente manifiesto por la con- ningn partido socialdemcrata pudo formar gobiernos mayori-
flucta opuesta clel Partido Laborista britnico.25 Una compara: tarios, y ambos tuvieron que hacer frente a una resuelta oposi-
c!n de estos dos partidos en torno a 1930 resulta ciertamente cin por parte de fuerzas polticas ms conservadoras a lo largo
!lpropiada. Aunque sus destinos estaban condenados a separarse de los aos veinte y a comienzos de los treinta.
Adems, en trminos parlamentarios, el Partido Laborista
britnico goz de mayor espacio de maniobra para emprender
Emprica! Analysis with Reference to Britain and Sweden, British Journal of
Sociology, 30 (4), 1979, pp. 389-414, especialmente pp. 406-407.
24 26
Hablando estrictamente, tres partidos socialdemcratas escandinavos per- Segn nuestra interpretacin, Stephens, en Transuwns to Socialism, op.
siguieron estrategias reformistas de gasto pblico en los aos treinta: el dans cit., p. 145, est de acuerdo con este argumento, pero no parece darse cuenta
(desde 1929), el noruego (desde 1935) y el sueco (desde 1932). Los socialde- de que la comparacin entre la fuerza de la clase obrera britnica y sueca en
mcratas y los expertos econmicos suecos desempearon un papel dirigente a Jos aos veinte, plantea cuestiones bsicas sobre el uso de esa fuerza para ex-
la hora de forjar una estrategia de recuperacin econmicamente racionalizada, plicar el agudo contraste de las respuestas a la crisis producida por la Depresin
pero el Partido Socialdemcrata dans fue el primero en llegar al poder y poner de los laboristas frente a la de los socialdemcratas. Estas divergencias eran a
en marcha esa estrategia. Durante los aos veinte, los socialdemcratas daneses su vez, como sostiene Stephens, la causa prncipal de los distintos destinos de
formaron una alianza con el Partido Radical que representaba a los pequeos los dos movimientos obreros socialdemcratas despus de que comenzara la
agricultores en un sector agrario que estaba ms diferenciado socioeconmica- dcada de los treinta.
27
mente que en Suecia y Noruega. Vase Francis G. Castles, The Social Demo- En Transition to Socialism, op. cit., pp. 115-116, Stephens proporciona
cratic Image of Society, Londres: Routledge and Kegan Paul, 1978, pp. 22-23 unos interesantes cuadros de la sindicalizacin sueca y britnica; la militancia
y 113. Adems, el Estado dans, como el britnico, fue pionero entre los pases despus de la primera guerra mundial fue mucho mayor, en su momento ms
liberales en poner en marcha programas de beneficios sociales. Sin embargo, el lgido, en Gran Bretaa que en Suecia; a partir de entonces la tendencia favo-
seguro dans de desempleo adquiri la forma de subsidios pblicos para planes reci a Suecia, aunque las divergencias ms agudas slo se dieron a principios
voluntarios desarrollados sindicalmente, no de beneficios obligatorios (con fon- de los aos treinta. En 1930, el 23 % de la fuerza laboral britnica estaba
dos procedentes de las contribuciones y pblicos) para prcticamente toda la sindicada; en Suecia el 20 %. En 1930-1931, si se toma como base a los jorna-
clase obrera industrial, como en Gran Bretaa. leros no agrcolas y a los trabajadores asalariados, Suecia contaba con un 35 %
25
Como el Partido Laborista britnico, el Partido Socialdemcrata alemn de sindicados frente al 31 % de Gran Bretaa. Segn Castles, Social Democratic
tampoco consigui poner en marcha polticas innovadoras contra el desempleo, Jmage, op. cit., tabla 1.1, p. 6, el Partido Laborista britnico obtuvo una media
a pesar del apoyo de los lderes sindicales clave a las ideas del estmulo de la de un 33 % de los votos durante los aos veinte, mientras que el Partido So-
demanda. Vase la discusin en el artculo de Gourevitch, Breaking without cialdemcrata sueco obtuvo una media del 36 % . Obviamente, todos estos por-
Ortodoxy, art. cit., p. 108; Martn, Economic Policy in the United States, op. centajes estn muy cercanos entre s.
cit., pp. 45-46, y Vladimir Woytinski, Stormy Passage, Nueva York: Vanguard, 28 Hugh Hedo, Modern Social Politics in Britain and Sweden, New Haven:
1961, pp. 458-472. Yale University Press, 1974, pp. 38-41.
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una estrategia de recuperacin econmica de financiacin con
dficit nada ms llegar al poder en 1929. Por supuesto, los l- ~ Coaliciones sectoriales y relaciones con la economa
deres sindicales y la clase obrera, que haban apoyado electo- '/ internacional
ralmente a ambos partidos, les instaban a tomar medidas auda-
ces contra el paro. Pero tras formar en 1932 un gobierno mino- La insatisfa , con las amplias categoras de los modelos ba-
ritario, el Partido Socialdemcrata sueco tuvo que negociar un sados en la clase ha conducido, recientemente, hacia esfuerzos
delicado (y, desde su punto de vista, imperfecto) compromiso ms efina os ms determinados! ara unir- resultados
con el Partido Agrario -que representaba a los agricultores- polticos con los intereses socioeconmicos de los actores. Los
antes de que pudieran seguir adelante con sus iniciativas de analistas que se dedican os como la apro-
trabajo pblico dirigidas contra el desempleo 29 Por el contra- ximacin en trminos alicin econmica buscan alianzas
rio, el Partido Laborista britnico pudo haber gozado en 1929 de intereses diri idas se esempfesa- es, unidos quiz
(y posteriormente) de apoyo completo por parte de los liberales a sectores agrcolas, <lis uestos arse mza con os tra a-
para atacar el desempleo mediante obras pblicas financiadas ja ores mdustriales organizados . Los intereses se sitan iden-
con prstamos 30 . El Partido Laborista no tuvo que hacer con- tificando las posiciones de las industrias y las empresas en rela-
cesiones a los intereses agrarios, porque los agricultores conta- cin con los costes laborales y la tecnologa y, lo que es ms
ban con una dbil presencia social y poltica en la muy indus- importante, en relacin con los mercados nacionales e interna~
trializada y urbanizada Gran Bretaa 31 . De hecho, dado el enor- cionales. Se afirma que las alianzas sectoriales favorecen y apo-
me e inusual peso de la clase obrera en la estructura social yan las polticas econmicas del gobierno alternativas, de acuer-
britmca, as1 como el desarrollo prev10 de los beneflc1os sociales do con la orientacin de las industrias y las empresas hacia el
ms extendidos del mundo antes de 1930, se podra haber pre- comercio internacional abierto, y tambin de acuerdo con la
dicho, de las premisas de los modelos de la fuerza de !a clase tolerancia que las diferentes facciones empresariales otorguen a
obrera, que Gran Bretaa, y no Suecia, debena de haber sido la concesin de beneficios salariales y pblicos para el trabajo.
el lugar en el que se diera la respuesta keynesiana social ms Peter Gou Thomas Ferguson han aplicado el enfo-
temprana y com e a a a ran De resin. El primer stado que de coaliciones a s ava ares e os a os rem a. ergu-
el p1enestar con pleno empleo tendra que haber surgidoen son, un i nfundib critor perteneciente a la pecu mr tradi-
Gran Bretaa, si estos modelos explicaran adecuadamente el cin americana beardasiana que atribuye los sucesos polticos
desa~ollo de la poltica paliea.- . . , - a la influencia empresarial entre bastidores, acenta mucho la
explicacin del segundo New Deal norteamericano basada en
la influencia de lderes procedentes de sectores empresariales
32
Aparte de los que citemos y discutamos ms tarde, los trabajos ms im-
portantes de entre los que emplean el enfoque de la coalicin econmica
29
incluyen a Alexander Gerschenkron, Bread and Democracy in Germany, Nueva
Soderpalm, Crisis Agreement, art. cit. York: Howard Fertig, E)66 [!943]; James Kurth, The Political Consequences
30
Skidelsky, Politicians {lnd the Slump, op. cit. of the Productivity Cycle: Industrial History and Political Outcomes, Interna-
31
Hedo, Modern Social Politics, op. cit., figura 3, p. 23, muestra el dife- tional Organization, 33, 1979, pp. 1-34, y Peter Gourevitch, International Tra-
rente equilibrio entre manufactura y agricultura en la economa britnica frente de, Domestic Coalitions and Liberty: Comparattve Rsponses to the Crisis of
a la sueca. En 1930 el 36 % de la fuerza de trabajo sueca estaba empleada en 1873-1895, Journal of Interdisciplinary History, 8, 1977, pp. 281-313. En The
la agricultura (incluyendo silvicultura y pesquera), frente a tan slo el 6 % de Collapse of the Weimar Republic (Princeton University Press, 1981), David Abra-
la fuerza laboral britnica. La informacin procede de B. R. Mitchell, European ham emplea este enfoque para ilustrar un cambio de rgimen as como una
Historical Statistics, op. cit., pp. 162-163. transformacin de los diseos polticos.
internacionalistas y favorables a los bajos costes laborales 33 . bienestar antes de la primera guerra mundial, habiendo sido
Gou itch am la mucho ms el cam o, y atribuye menos po- capaces, sin embargo, de cortar el gasto social y de bloquear
deres m icos a los lderes em resariales. n en a hallar coali- las obras pblicas financiadas con dficit en 1929-1930? La res-
ci~nes similares de empresarios, granjeros y tra J ore en dis- puesta no puede residir 11ida't:1ente en la orientacin interna-
tii!tas naciou,es (Suecia, EE UU y Alemania)' 34 . A pesar de los cionalista de la economa britnica, que era igualmente podero-
diferentes contextos existentes en la dbil democracia de Wei- sa en ambos perodos. Nosotras sostendremos que la fuerza
mar y del triunfo del autoritarismo nazi en Alemania frente a variable de los controles del Tesoro sobre las polticas sociales
la conti?uidad de la democracia liberal en Suecia y los EE UU, britnicas proceda de cambios en la~nis
<?01;1revitch parece sostener que en las tres naciones surgieron tra,ein-bti~!l!<::iU!!isma, no de las cambiantes circunstancias eco-
similares coaliciones socioeconmicas que apoyaron polticas de nmicas exteriores al Estado.
financiacin con dficit. Para el caso de Gran Bretaa, que con- Los analistas de las coaliciones pueden desestimar, asimis-
trasta con los otros, seala que muchos sectores econmicos mo, el carcter mudable de los intereses y de las alianzas de los
tenan inters en mantener el patrn oro y una economa inter- grupos. Las alianzas alternativas son casi siempre posibles para ~
nacional abierta. Sobre todo, sostiene que los financieros de grup~s dados, y sus <~i~tereses mismos. se pueden redefinir de- ~
Londres eran hegemnicos en la poltica britnica. pendiendo de las pohticas que se desphe an en cada situacin. ~
AOY~,. El enfo ue de las coaliciones
.. ejora los modelos de lucha Los diseos existentes de intervencin estatal y las imciativas e
~- - ck._ ~~as~ d~stacan o e caracter de suma posit~as los lderes polticos activan a menudo los intereses y las coali-
. pohticas sociales modernas. Y lo que es ms, permitiendo que ci~nes concretos en un mbito de alternativas posibles. Y las
~ se realicen distincio?:s ms refinadas de los grupos sociales, el estructuras institucionales de los estados desempean un papel
enfoque de las coaliciones puede foncretar las influencias eco- crtico en la determinacin del acceso y del peso de los distintos
nmicas en la poltica pblica, que quiz se le escapen a los intereses y coahc10nes. Demostraremos estos puntos en nudtra
tericos que acentan tanto la fuerza organizativa de los traba- discusin de las distintas influencias que los intereses agrcolas
j~dor~s industriales. Sin embargo, el enfoque de las coaliciones llegaron a tener en los new deals sueco y norteamericano.
tiene importantes lagunas. Por un lado, no puede dar cuenta
con facilidad de l'lfs"Vaaciones, a lo largo del tiempo, de la
e~icacia poltica de intereses sectoriales dados: por qu, por ~) El papel e la teora ge eral de Keynes
e1emplo, los intereses financieros de la City no fueron capaces
de prevenir en Gran Bretaa las innovaciones del Estado del Una ltima lnea de argumentacin sobre las polticas de recu- ~ ~
peracin nacional de los aos treinta nos conduce en direq~in Cb
opuesta a lo.. anjli~ g_upos...spciales que acabamos de dis-
33
Thomas Ferguson, From Normalcy to New Deal: Industrial Structure ~ Una perspectiva intelectual determinista sostiene que los ~&~s ...
Party Competition and American Public Policy in the Great Depression Jn~ gobiernos slo podan idear estrategias de financiacin con d-
ternational Org~nization, 38 (1), 1984, pp. 41-93. A pesar del ttulo, Ferg~son ficit despus de que John Maynard Keynes publicara la apro-
realmente no dice mucho sobre qu polticas se adoptaron y cmo exactamente piada teora econmica nueva en su libro de'l936, The General
en especi~J, tras el pri~er New Deal de 1932-1934. Aparentemente, confund~
la regulac1on del trabajo y las reformas sobre Jos seguros sociales de 1935-1936 Theory of Employment, Interest and Money. Esta clase de ar-
con el keynesiani~~ Asimismo, parece adoptar supuestos muy estrictos, no gumentos se ha invocado a veces para explicar por qu los eje-
demostrados empmcamente en este artculo, sobre el papel del Partido Dem- cutores federales de la poltica de los EE UU planearon delibe-
crata como tal en la configuracin de las selecciones de polticas. radamente dficit como estrategia de recuperacin a finales de
4
~ Peter Gourevitch, Breaking with Ortodoxy: The Politics of Economic
Pohcy Responses to the Depression of the 1930s, Jnternational Organization,
los aos treinta y no durante el primer New Deal de 1933-1935.
38 (1), 1984, pp. 95-129. El prefacio y las pginas finales de La teora general de Keynes
92
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 93 ~hl"\
pr?po:cio~an el mo?elo del proceso por el cual los tericos po- cia intelectual indirecta podra llevar veinticinco o treinta aos,
t:.:t\I''
dnan mflmr en las mnovaciones polticas. El poder de los in-
pero en medio_ de una crisis podra funcionar con mayor ra-
tereses creados, escribi Keynes es enormemente exagerado 37
en comparacin con el gradual \~J~~ de las ideas [ ... J, las ideas pidez . . .
Como ha escrito Kerry Shott: En escenanos de este tlpo la
de los economistas y de los filsofos polticos, tanto cuando
poltica econmica prctica sigue sencillamente ~os desarrollos
estn en lo cierto como cuando estn equivocados, son ms
tericos con cierto tiempo de retraso. La premisa subyacente
poderosas de lo que por lo comn se cree. De hecho el mundo
est gobernando por poco ms 35 . [... ] es la [... ] noc~~ de que el E_stado es algo ms_ que ~i1
simple receptor activo de los conse1os de sus econoi;i1stas , .
Ke_ynes tena razn verdaderamente sobre la exagerada in-
Otra premisa igualmente importante es que las teona~ e~ono
fluencia que se le atribuye, demasiado a menudo, a los intere-
micas se desarrollan por s mismas en los crculos econom1cos y
ses creados; afirmar, sin embargo, que las ideas son poderosas
entonces ejercen influencia en la elaboracin poltica. Sin embar-
n? su one re~elar _cmo surgen las ideas polticas relevaAfes y go, por seductor que pueda parecer este modelo, especialmente
col!!_~ pueden mflmr e maneras iversas. En la experiencia del
a los acadmicos universitarios, no puede dar cuenta de los pa-
propio Keynes, los trabajos que tuvieron influencia intelectual .
trones britnicos, suecos y amencanos en 1os anos
- t rema
. t 39
sobre poltica pblica slo se entendieron de manera indirecta
Eg Gran Bretaa los gobiernos britnicos no pudieron P?~r
una vez lograda la credibilidad acadmica. Antes de escribir L~
en marcha ninguna respuesta keynesiana a la_ Gran Dep!:fs1on
:e~ra general, Keynes pas muchos aos intentando, con poco ni antes ni despus de La teora general. N1 la presencia de
ex1to, presentar nuevos programas prcticos a los polticos b-
36 Keynes como hombre pblico y consejero poltico, ni los logros
truucos . El libro mismo represent un nuevo rumbo para Key-
de Keynes como gran terico acadmico bastaron para persu~-
~
nes como hombre pblico: pximero, una teora nueya enorme-
dir a su patria del empleo de sus ideas para id_ear un~ estr~tegrn
~ v m~nte abstracta tendra ue persuadir a los economistas ~-
de recuperacin. En los EE UU, la influencia de cierta mter-
' micos, superando sus profundas ivergencias de opinin [... J
~J>.~ e\ que po: el moi;ie?to casi ha? des:ruido la influencia prctica de pretacin acadmica de los pnnc1p1os de La teora general se
filtro en la elaoorac1on de la polmca nacional desde finales de
l .ft-1~ la teona econom1ca, y contmuara destruyndola, hasta que se
los aos treinta en adelante, conducida especialmente ~r eco-
v. \jt resuelva. Despus... tras cierto intervalo, la nueva teora aca-
nomistas de Harvard reclutados para la Adi,uii:1.istracin Q...Como
d~micamen~e ac~ptada influira poderosamente en los polticos, asesores blicos. Sin emb go, como veremos, las primeras ra-
~n 2_os func1onanos e incluso en los agitadores. Keynes con- zones fundamentales e as polticas de recuperacin de fman-
sideraba que en bempos normales seme1ante proceso de influen- ciac1on con dficit no vinieron ni de Ke n crculos
~
35 aca em1cos. Y, consiguientemente, las prescripciones polticas
John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest and
Money, Nueva York: Harcourt Brace Jovanovitch, 1964 (1936], p. 383. [Teora
de la versin del keynesianismo que inicialmente obtuvieron
general
36
del empleo, el inters y el dinero, Mxico: FCE.] prestigio y apoyo acadmico en los EE_ UU no, f~eron las que
Algu~as refle:~ones tiles sobre los pocos xitos de Keynes a corto plazo tuvieron mayor xito poltico. En Suecia, por ultimo, los e~o- ~
<:?illO conse1uo pohtico en los aos de entreguerra aparecen en la discusin del nomistas y sus ideas fueron cruciales para las reformas social-
profesor Donald Muggeridge del artculo de lo an Eco-
demcratas cle los aiios ti:einta, pero La teora general de Key-
nomic Advisor, en A. P. Thirwall (comp. Ke ne ' afie Advisor Lon-
dres: Macmillan, 1982, pp. 28-33. Otras visiones de la caracterstica mezcla de nes no fue, ciertamente, la fuente de inspiracin de la pol!!ica
Keynes de intereses cientficos y polticos aparece en Elisabeth S. Johnson, The
Shadow ?f Keynes, Chicago: Chicago University Press, 1978., caps. 2 y 6, y en
John V~1zy, Keynes y Cambridge, en Robert Skidelsky (comp.), The End of
37
Keynes, General Theory, op. cit., pp. vi y 383-384.
38
Keynesian Era, Londres: Macmillan, 1977, pp. 20-24. [El fin de la era keynesia- Schott, Rise of Keynesian Economics, p. 292. ,
na, Barcelona, Laia, 1982.J ~ 3
9
Las afirmaciones del prrafo siguiente se elaboran y docum_entan mas
; r p ; n e1 momentoz:rzn;/e;u;:s:z;:~~ ~
~{&,,~)~el fiA c~j(eyn~ e..~
~f~Jt~ . (~~,,J;,,~ _pq~~~
sueca en 1932-1934. El o so de influencia intelectual que Desarrollos - - - ,.. Ideas que los expertos - - - - ,.. Polticas
apuntal estas refo as fue comple y no se e ndi simple- intelectuales proporcionan a los gubernamenta-
mente desde los tros acadmico ~ hacia los lderes guber- de peso ~ funcionarios les
namentales de los p .
El a~nto planteado por_el breve excursus de Keynes en La Estado de la opinin pblica
teora general, sobre la sociologa del conocimiento polticamen-
te influyente, es e ec o importante, ero a e ser acompa- A pesar de sus considerables diferencias, ambas perspectivas
aoo por un anahsis ue reste' mayor atencin (que la que le no consiguen darle a los estados peso significativo alguno como
han prestado Keynes y otros mue os es e e]J1:onces a as es- lugares de accin potencialmente autnoma de los fuiicion~rio~,
t[!lcturas dentro OeI Estado y en torno al Estado que disea las o como un complejo de polticas preexistentes y acuerdos mstI-
interacciones mutuamente influyentes de expertos y polticoS: tucionales. La poltica se considera bien como un campo de
Pres ~remos mucha atencin a tales estructuras, a ie que batalla socioeconmico, bien como una conversacin intelectual
exammaremos los desarrollos intelectuales y polticos de Suecia, entre gente ue mtenta comprender la snuacion y decidir q
Gran Bretaa y los EE UU. se podra (o debera) hacer. ada una e estas ormas de con-
Slderar la poltica es muy recomendabJe. Sin embargo, am.,bas
U!Wi:ae~enug~~~ann~~~nte tomndose en serio a los
o/ Las estructuras del Estado y los desarrollos de polticas es structur s.
, os estados a tan a los posibles resultados polticos de dos
De entre las perspectivas sobre las polticas de los aos treinta maneras principal~ En primer lugar, lo~ est~dos pueden .ser r:!J
q~e acabamos de revisar, dos de ellas -l~tr los lugares de accion autnoma de los funcionanos, no reducible
m os de la fu a de la clase obrera y la aproximacin en trmi- a ningn grupo de presin social o de preferencias. Esto. ~s
nos de coaliciones- consideran la poltic~eso cierto porgue tanto los funcionarios nombrados como los el~gi
m~os resultados polticos estn determinads por dos tienen intereses organizativos y de carrera propios, y ellos
idean y trabajan en favor de aquellas polticas que promuevan
e res10nes relativamente mmediatas de demandas socialmente
arraigadas: esos intereses o que al menos no los daen'. Naturalmente, los
~
funcionarios ~legidos o nombrados sern sensibles de distintas
maneras a las preferencias sociales y al contexto econmico en
Demandas Grupos o partidos Polticas que haya de operar el Estado. Sin embargo, polticos y funcio-
. d --.... ----..
arraiga as que las proponen gubernamentales narios tambin se ven envueltos en luchas entre ellos. Y deben"
socialmente
proceder de acuerdo con esas luchas, junto ,con cualquier i?~
ciativa que tornen en relacin con la economia o con la movI11-7"'\
Desde esta perspectiva la poltica se convierte en un campo zacin de apoyo social, empleando o teniendo en cuenta las \V
de batalla entre clases o grupos de inters, y el gobierno es el ca acidade coactivas urdicas, fiscales y administrativas de la
sujeto agente del consenso, compromiso o equilibrio de poder est ctura de stado entro e la cua se hallan situados. Si
que surge de esa lucha poltica socialmente enraizada. Las des- una estr ura estatal dada no proporciona los instrumentos
viaciones polticas nuevas, especialmente en un perodo de crisis jurdicos existentes o los prev prontamente, para poner en
econmica o de transformaciones estructurales, han de enten- marcha una lnea de accin dada, no es probable que los fun-
derse, pues, como el resultado del equilibrio cambiante del po- cionarios del gobierno los busquen, y los polticos que aspiran
der de clase o de las cambiantes coaliciones de intereses socio- a un cargo no es probable que los propongan. Al contrari~, es
econmicos.
bastante probable que los funcionarios del gobierno (y los po-
96 ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 97
ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
lticos aspirantes) adopten iniciativas nuevas, posiblemente a la Innovaciones

cabeza de las demandas sociales, si se pueden adaptar fcilmen- intelectuales
te las. capacidades del Estado para hacer cosas que les aportan / polticamente relevantes
ventajas en sus luchas con fuerza"'s polticas competidoras. Las Estructuras
estructur or anizativas de los estados, de igual importcia de Estado - -......,~Actividades de polticos _ _ _..,,~Polticas
para_ lo~ problemas histricos abor ados en este ensayo,~ y herencia y funcionarios de gobierno
~n mduectamente en las polticas Era todos los grupos de la poltica
~c1edad . ~st? ocurre de distintas maneras; los cientficos pol- "--- Demandas de grupos
ticos saBen bien que las organizaciones y las tcticas mediante ---..... sociales expresadas
las que los grupos sociales situados socialmente de manera di- polticamente
vers~ pueden (o no pueden) influir en los procesos polticos, se
configuran parcialmente mediante las estructuras de gobierno Inevitablemente, los diagramas como ste tienen un carcter
en las que operan los grupos. An ms, los acuerdos adminis- esttico y ahistrico. Subrayemos, por ello, que tomamos de
trativos, fiscales, coactivos, jurdicos de los estados dados, as ~gh Hsglo la concepcin bsica de que la. elaboracin poltic
como las polticas que los Estados persiguen de hecho influyen es un proceso inherentemente histrico --esto es, a lo largo de
en las concepciones ue los grupos, o sus representan~, desa- tiempo- en el que todos los actores construyen conscientemen
rrol an so re o que es dese . 1 e enera en 1 m- te so5re los esfuerzos gubernamentales previos o reaccionan con-
bitode la accin gubernamental. As1 las estructuras del Estado tra ellos por el hecho de tratar con los mismos (o parecid9s)
sirven de inspiracin a las demanda~ misma~ que s~ p~rsiguen problemas 40 Esto significa que los objetivos de los grupos ac-
a travs de la poltica. hvos polticamente, los intelectuales polticos y los polticos nun-
Para los intelectuales confundidos sobre los fenmenos poca se pueden leer fuera de sus posiciones estructurales (sin
lticos potencialmente relevantes, las estructuras de los Estados que importe cmo se definen las estructuras). En lugar de
son sencillamente tan importantes como para las clases y los ello, los investigadores tienen que tener en cuenta las reacciones
\~rupos ~e i~ters. 1:.?s estados modernos y las ciencias soci~s significativas a las polticas previas. Tales reacciones ilumfoan
l1 han crecido 1untQ_s_, no slo porque los estados mismos controlan los intereses e ideales mismos que los actores implicados polti-
las realidades sociaies e idean teoras sobre ellas, sino tambin camente definen para ellos en cualquier momento dado.
p~rque_el _crecimiento de las intervenciones del Estado para cum- En lo que resta de este ensayo, nos centraremos en los su-
phr objetivos econmicos y de bienestar social ha estimulado cesos de la depresin y en los que la rodearon en la dcada de
irecta e indirectamente la investigacin y la teorizacin en cien- los aos treinta, empleando comparaciones entre Suecia, Gran
c~as. sociales. Dadas estas realidades, podemos suponer que las Bretaa y los EE UU para desarrollar una explicacin de la
d~tmtas estructuras especficas de los estados marcan la forma variacin de las respuestas polticas ideadas por los gobiernos
en que los expertos sus ideas entran en la elaboracin de la nacionales para hacer frente a las crisis econmicas. Nuestra
P? i 1ca pu 1ca en momentos dad?s. A su vez, el acceso e que explicacin se centra en la forma en que las estructuras estatales
d1s~ri:tan los expert~s a los centros de elaboracin y ejecucin suecas, britnicas y estadounidenses, y su herencia polticlil, afec-
pohtica, o la ausencia de tal acceso, influye por derecho propio taron a las posibilidades de formular y aplicar nuevas ideas eco-
en el desarrollo de teoras e investigaciones sociales. nmicas para innovar las polticas gubernamentales(e)influir en
Las complej~s relaciones esbozadas en los prrafos previos las orientaciones y capacidades polticas de los parti'cfus en con-
se pue?~~ resumir en un modelo de interrelaciones causales que, ~ flictol!Jde las coaliciones de grupos sociales. Damos, para ello,
en ?ahs1s. gl~bal, tendran que ser exp ora os u~<? con las /
relac10nes md1cadas en los diagramas ofrecidos antenormente:
los dos siguientes pasos. Primero, analizamos las distintas res- que su pas ya haba abandonado el patrn oro y se haba apar-
puestas iniciales de Suecia y Gran Bretaa a la crisis de la De- tado poco a poco y temporalmente del comercio internacional
presin. Introduciremos entonces en el cuadro a los EE UU difcilmente explica cmo y por qu tomaron iniciativas macro~
examinando las caractersticas relevantes del New Deal y su~ econmicas nuevas.
consecuencias, poniendo especial nfasis en las comparaciones No tiene sentido reducir las elecciones polticas a los dicta-
con los desarrollos suecos. dos de las circunstancias econmicas, pues las circunstancias eco-
nmicas no se imponen de manera no ambigua, ni si uiera en
momen os e cns1s extraordinaria. Nuestra aproximacin para
SUECIA Y GRAN BRETAA EN LOS PRIMEROS AOS DE LA DEPRESIN: explicar las distintas elecciones del gobierno laborista britnico
LOS GOBIERNOS LABORISTAS AFRONTAN LOS DILEMAS DEL DESEMPLEO
MASIVO y de su equivalente socialdemcrata sueco se centra e~s
gos de sus respectivos Estados:@i sus enfo ues ol -
Por qu los socialdemcratas suecos, tras acceder al poder en !SieCclos para dirigirse a los problemas del desempleo li los
1932, estaban preparados para hacer frente a obras pbicas fi- mecanismos institucionales que les proporcionan para permitir
nanciadas con dficit como estrategia explcita tanto para la re- a los expertos econmicos participar en la elaboracin de la
cuperacin de la economa como para remediar el desempleo, poltica pblica. Como estamos a punto de ver, en ambas di-
mientras que el Partido Laborista britnico rehus tomar esta mensiones aparecen claros contrastes entre Gran Bretaa y Sue-
va durante su breve perodo en el poder entre 1929 y 1931? cia, y considerando estos contrastes juntos podemos entender
De los enfoques existentes que resumimos anteriormente, por . ' s conducidos ue se basaban
slo el enfoque de las coaliciones, con su nfasis en los lazos pro r de l clase obrer dieron asos
econmicos internacionales, apuntaba a un factor causal que tan diferentes frente a la cada vez ms
poda ser suficiente para responder a esta sencilla pregunta. En mica a comienzos de la Depresin.
el momento en que los socialdemcratas suecos llegaron al po-
der en 1932, su pas, enormemente implicado por lo comn en
el comercio internacional, haba abandonado el patrn oro, Herencias en poltica social y orientaciones de los partidos
abriendo as el camino para una activa estrategia nacional ma-
croeconmica. En cambio, Gran Bretaa no se separ del oro Incluso cuando una desorganizacin tan grande como la produ-
hasta finales de 1931, y el gobierno laborista de 1929-1931 no cida por la Gran Depresin crea demandas polticas y abre nue-
pudo disfrutar del espacio de maniobra del que disponan los vas posibilidades para las innovaciones polticas, Jas respuestas
socialdemcratas suecos (a menos que los laboristas mismos hu- polticas siguen estando poderosamente influidas por modelos
bieran estado preparados para sacar a Gran Bretaa del patrqn previos de actividad gubernamental. Las polticas existentes in-
oro). El caso es que podan haberlo hecho. Ciertas voces de fluyen en las demandas de los ru os artidos contrincantes
qu e men sus opc10nes en res uesta a las ' '
todo el espectro poltico abogaron por dar este paso en 1930 y
en 1931, como preludio bien del proteccionismo bien del acti- Las intervenciones previas configuran tambi s nociones os-
vismo fiscal, y los liberales estaban dispuestos a apoyar al go- tenidas por los administradores y polticos so re o que es po-
bierno laborista en cualquier medida necesaria para instituir sible, pues la capacidad admmistranva que se configura en un
obras pblicas financiadas con prstamos 41 . Adems, afirmar area no se ' r un conjunto
que los socialdemcratas suecos se beneficiaron del hecho de nuevo de polticas. tiempo re ueridos para~ ~
crear capac1 a es n . n . cam po 1 icos radi- Q. ~ &q
cales, en especia, posiblemente, en tiempos de c;ns1s econmi- ~
41
Skidelsky, Politicians and the Slump, passim. . lt d --. , .d
Ca, cuan do se pnman los resu a os rap1 os.
E.n esta seccin
. \'IJ\CVe'mfi\ -
l')IY\.f)
veremos que los polticos laboristas britnicos enzarzados du- minoritario se concentr en liberalizar los subsidios de desem-
rante largo tiempo en luchas sobre los subsidios de desempleo, pleo y propuso slo realizar un esfuerzo menor en obras pbli-
continuaron centrando su atencin en esta forma de actividad cas (aunque tambin introdujo un programa de subsidios de
gubernamental, mientras que los socialdemcratas suecos for- viviendas con implicaciones tanto para el bienestar como para
mularon sus respuestas a la Depresin en el contexto de las el empleo) 45 Este gobierno cay slo nueve meses despus de
luchas continuas en torno a las obras pblicas supervisadas na- su formacin, y a partir de entonces el Partido Laborista abog
cionalmente por una Comisin de Desempleo conservadora . por liberalizaciones en los trminos y en la cantidad del subsidio
'
.
1
~oduccin del ~ro... de desei;:r~eo en Gran Bretaa
en ~e debi sobre todo a los es erzos de los polticos
reformistas liberales y a los funcionarios del Ministerio de Co-
mercio; y las extensiones inmediatas de posguerra del programa
de desempleo. La advertencia de William Beveridge de que el
seguro de desempleo podra desmoralizar al gobierno de turno
y moverlo a renunciar a la bsqueda de remedios fue muy
acertada en relacin con el Partido Laborista, incluso cuando se
para cubrir a la mayora de la clase industrial procedan de las encontr fuera del poder 46 .
iniciativas del nuevo Ministerio de Trabajo 42 . En 1911 se anim Despus de que el segundo gobierno laborista hubo llegado
a los sindicatos para que apoyaran el seguro de desempleo, y al poder en 1929, de nuevo centr sus energas reformistas en
los principales esfuerzos de stos desde entonces se siguieron los subsidios de desempleo ms que en las obras pblicas 47 El
dirigiendo (sin xito) hacia la abolicin de la contribucin exi- problema del paro domin las elecciones de mayo de 1929, y
gida a los trabajadores con empleo. Sin embargo, el Partido pronto se convirti tras la crisis de la Depresin en lo que Bent-
Laborista britnico creci rpidamente con la democratizacin ley Gilbert ha denominado apropiadamente la explosin del
del sufragio tras la primera guerra mundial, y pronto se consi- desempleo 48 Enfrentado fina de los aos treinta con una
deraron como cuestin central los subsidios de desempleo que tasa de paro que ascenda ct::~~"f.'-..w;'-1!.l.W!lL~~~~~~:
la clase obrera organizada haba saludado originalmente con un guradas 49 , el nuevo gobierno orista encontr la extensin de
apoyo muy cauteloso 43 . Durante los aos veinte, los laboristas os beneficios para el desempleo como una va ms obvia para
se convirtieron tanto en los principales promotores de la exten- amortiguar el golpe a los obreros que descubrir nuevas direc-
sin y liberalizacin de los subsidios de desempleo, como en los ciones para las que no tendra apoyo en el seno de la burocracia
( ms importantes baluartes parlamentarios contra los esfuerzos

conservadores para limitar la elegibilidad y recortar las pagas a
los parados.
Todos los partidos britnicos, incluyendo el Partido Laboris-
ta, estaban preocupados por el elevado desempleo britnico a
gubernamental. En ausencia de una amplia experiencia con gas-
tos en obras pblicas a gran escala o gestionadas centralmente,
las dificultades administrativas para poner en marcha cualquier
tentativa nueva semejante parecan formidables. Los lderes del
gobierno laborista discutan con los portavoces liberales sobre
lo largo de los aos veinte 44 Durante la campaa electoral de la posibilidad de sobrellevar nuevas obras pblicas lo suficien-
1'9"24, los lderes del:O que se convertira en el primer gobierno temente rpido como para que tuvieran algn efecto sobre el
laborista prometieron un programa radical de obras pblicas para
aliviar el paro. Mas, una vez en el poder, el gobierno laborista 45
Sobre las promesas electorales de los laboristas vase Hedo, Modern So-
cial Politics, op. cit., p. 114. Sobre sus logros vase C. L. Mowat, Britain Bet-
ween the Wars, 1918-1940, Chicago: Chicago University Press, 1955, pp. 174-178.
42 46
Hedo, Modern Social Politics, op. cit., pp. 78-90 y 105-110; vase tambin Citado por Hedo, Modern Social Politics, op. cit., p. 115.
Jos Harris, Unemployment and Crisis: a Study of in English Social Policy 47
Este prrafo se apoya ampliamente en Skidelsky, Politicians and the
(1886-1914), Oxford: Oxford University Press, 1972. Slump, op. cit., caps. 3-7.
43 48
Kavanagh, Crisis Management and Incremental Adaptation, art. cit., Bentley V. Gilbert, British Social Policy (1914-1939), Londres: Bratsford,
pp. 175 y 181-183, y Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., cap. 2. 1970, p. 162.
44 49
Vase figura 2 para las tasas britnicas de desempleo de los aos veinte. lbidem.
desempleo, y repetidamente rechazaron las propuestas liberales ricos de la economa tan innovadores como Keynes. De hecho,
de cooperacin en torno a un programa global que incluyera la caracterstica ms distintiva del gobierno nacional fue la de
esta aproximacin para combatir el desempleo y la cada econ- evitar, despus de 1931, cualquier nueva inicitiva poltica arries-
mica. gada durante los nueve aos que (en palabras de C. W. Mowat)
Al no haberse elegido la va de las obras pblicas, los b~e Se arrastr por un camino poco imaginativo hasta su cada en
ficios procedentes del seguro de empleo y el subsidio ~uple 1940 si.
mentario proporcionaban a los trabajadores britnicos el ~ico Si se contempla de nuevo toda la experiencia britnica con
baluarte contra los estragos de la Depresin. Desconectados, sin el nacimiento y crecimiento temprano de un Estado del bienes-
embargo, de cualquier programa factTule de recuperacin eco- tar moderno, pqdemos ver que los primeros pasos de Gran Bre-
nmica, estos beneficios proporcionaban una frgil defensa (si taa hicieron ms difcil el progreso posterior hacia una combi-
no para aquellos trabajadores que resultaban elegidos para ob- nacion de intervenciones sociales y econmicas en forma de
tener la mayor ayuda, s ciertamente para el Partido Laborista obras pblicas financiadas con dficit. Antes de la Gran Depre-
mismo, pues el gobierno laborista se vio cogido en las contra- sin, la adopcin pionera por parte de Gran Bretaa del seguro
dicciones inherentes a un modelo de seguro de desempleo me- de desempleo y la expansin de su programa en un sistema de
diante autofinanciacin en tiempos de Depresin) 50 Por un ayuda masiva para la mayora de la clase trabajadora pusieron
lado, los diputados del partido y el Congreso de Sindicatos pre- al pas en la vanguardia mundial en lo referente a la aportacin
sionaban al gobierno para extender y liberalizar la cobertura de estatal de ayuda para los parados. Sin embargo, este primer
desempleo, de forma que se cubrieran las necesidades humanas logro tambin canaliz los esfuerzos del partido laborista lejos
en tiempos de crisis. Por otro lado, los funcionarios del Tesoro de esfuerzos alternativos para proporcionar empleo como tal,
realizaron advertencias ttcmendas sobre las cunseettcscias de~ un dilema del que se hizo eco jocosamente una vieta poltica
sastrosas, para la mestal5le hbra, del prestamo desenfrenado del de 1929 (fig. 3).
gobierno para reestablecer el agotado fondo del seguro. Rea- Aparentemente, los desarrollos hacia Estados del bienestar
cio a cortar estos beneficios, el primer ministro Ramsey McDo- con pleno empleo no evolucionan tan suavemente como supo-
nald sinti, sin embargo, que no tena justificacin econmica nen muchas teoras sociales. Las naciones que parten primero
para repetir los prstamos del gobierno. o ms rpidamente puede que no sean las que llegan ms pron-
La decisin del primer ministro en agosto de 1931 de recor- to. Esta conclusin se refuerza al volver ahora a la historia de
tar los beneficios para el desempleo atendiendo a las treme~as los esfuerzos suecos para hacer frente al desempleo desde la
advertencias sobre los dficit del presupuesto del Infor~e de la primera guerra mundial hasta el nzo de los an einta.
Comisin de Mayo desgarraron al Partido Laborista y precipi- Durante los aos veinte, s socialdemcratas suecos n se
taron la dimis10n de su gobierno. Esto paviment el camino vieron envueltos en luchas so esempleo.
haCfa el gobierno nacional, dominado por los conservadores, Antes de que cayeran del poder en 1914, los liberales suecos se
que permaneci en el poder hasta el final de los aos treinta, haban acercado a Gran Bretaa, pero no consiguieron igualar
y que se benefici de la recuperacin econmica que comenz los logros de sus colegas britnicos poniendo en marcha un se-
despus de que Gran Bretaa se separara del patrn oro. Por guro de desempleo 52 . As, cuando el final de la guerra produjo
supuesto, al devaluar la libra y establecer aranceles el gobierno
nacional se apart de la ortodoxia del laissez faire en sus estra-
51
tegias de recuperacin, pero sus polticas no fueron las de te- Mowat, Britain between the Wars, op. cit., p. 413.
52
Este prrafo se apoya en Hedo, Modern Social Politics, op. cit., pp. 74-78
y 92-97. Vase tambin Douglas Verney, The Foundations of Mo.dern Sweden:
50
!bid., pp. 162-175, y Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., caps. the Swift Rise and Fall of Swedish Liberalism, Political Studies, 22 (1), 1972,
11-13. pp. 42-59.
FIGURA 3. EL CARRO DELANTE DEL CABALLO. TOMADA DE THE desempleo concentrado, la com1s1on misma pona en marcha
LONDON EXPRESS programas especiales de desempleo. Los programas de trabajo
de la Comisin de Desempleo, al pagar muy por debajo de la
tasa de mercado, proporcionaron el marco pua hacer frente al
desempleo crnico de Suecia durante los aos veinte. Paso a
paso, la comisin fue extendiendo sus actividades, estrechando
su control sobre los proyectos locales, y, como muchos cuerpos
administrativos suecos, estableciendo polticas da a da de ma-
nera bastante independiente de los gobiernos que vinieron y se
fueron durante los polticamente inestables aos veinte.
Comprensiblemente, los socialdemcratas suecos formularon
muchas de sus propias demandas e ideas sobre cmo hacer fren-
te al paro reaccionando contra las actividades de la Comisin
de Desempleo. Al igual que el Partido Laborista britnico, los
socialdemcratas tuvieron graves contiendas polticas nacionales
en favor de la instauracin del sufragio universal durante la
primera guerra mundial. Tambin estaban preocupados, como
sus colegas britnicos, por el paro, y encontraron ms prctico
intentar modificar los programas estatales existentes que iniciar
Fuente: Robert Sk1delsky, Politicians and the Slump. The Labour Government of 1929 to aJrox1maciones alternativas. De esta forma, aunque los social-
1931. Londres, Macmillan, 1967. demcratas suecos presionaron sin xito para conseguir fondos
de desempleo administrados por los sindicatos, cuando ellos mis-
el aumento vertiginoso del paro, como ocurri en Gran Bretaa, mos se encontraron en la administracin, emplearon muchas de
Suecia no haba establecido un programa de seguro de desem- sus energas respondiendo a las quejas de los sindicatos sobre
pleo que pudiera extender. Como en Gran Bretaa, la aproxi- la Comisin de Desempleo. Sin embargo, al principio no fueron
macin del Estado sueco al paro de posguerra sigui los canales capaces de modificar las prcticas de la Comisin. En 1923 y de
administrativos y polticos existentes, pero en el caso sueco esto nuevo en 1926, los gobiernos minoritarios socialdemcratas se
signific trabajos de ayuda administrados por una Comisin Na- vieron envueltos en disputas con la Comisin 54
cional de Desempleo 53 Con un desempleo pertinaz como preocupacin continua de
Establecida por primera vez en 1914 como un consejo de los trabajadores y los sindicatos suecos a lo largo de los aos
investigacin y de asesora, la Comisin de Desempleo pronto veinte, los socialdemcratas tuvieron que hacer frente al reto de
se vio implicada en garantizar ayuda a las vctimas de los de- cmo relacionarse con un Estado nacional activo ya en lo refe-
sastres econmicos de la guerra. Puesto que tal ayuda no estaba rente a este problema, mas de una manera que el partido y sus
ligada a ningn principio de subsidio, se fortalecan las locali- seguidores consideraban inadecuada. Tras la derrota en 1928 de
dades para pedir trabajo a cambio de ayuda, y, en las zonas de unulataforma adherida a un impuesto radical sobre el patri-
monio, los socialdemcratas comenzaron a esbozar un programa
53
Sobre la Comisin de Desempleo vase Harrison Clark, Swedish Unem-
54
ployment Policy, Washington, DC: American Council of Public Affairs, 1941, Clark, Swedish Unemployment Policy, op. cit., pp. 49-50, y Herbert Tings-
caps. 2 y 3, y Gustav Moller, The Unemployment Policy, Annals, 197, 1938, ten, The Swedish Social Democrats, Totowa: Bedminster Press, 1973 [1941],
pp. 47-48. pp. 261 y 430.
poltico nuevo destinado a estimular su atractivo electoral y a en otros muchos pases, era ms fcil, e igualmente importante,
liberarlos de la impotencia que atorment a los primeros go- para la gente polticamente activa llegar a darse razones para
biernos socialdemcratas 55 . Durante este proceso, un lder cla- financiar obras pblicas tiles mediante dficit pblico duran-
ve del partido, Ernst Wigfu~, abog con xito en favor de te la crisis econmica nacional. As, tuvo mucha importancia
planes de obras pblicas en las que se pagasen salarios corrien- que los socialdemcratas suecos, obrando en el terreno de una
tes. Estos planes respondan directamente a la preocupacin de poltica sin seguros de desempleo, estuvieran mucho ms abier-
los sindicatos sobre las tasas de salarios inferiores a las del mer- tos a las obras pblicas, como va para tratar con el desempleo,
cado en los proyectos de ayuda existentes. Las frustraciones a de lo que lo estaban sus colegas britnicos.
las que los socialdemcratas se haban enfrentado durante sus
breves perodos de gobierno, se canalizaran hacia el reemplazo
de la Comisin de Desempleo por una agencia nueva y perma- Estructuras del Estado, expertos econmicos e innovaciones
nente para planificar las obras pblicas locaies-y nacionales. de las polticas
De esta forma, las propuestas que llegaran a ser centrales,
a su debido momento, para la estrategia socialdemcrata frente Si bien los socialdemcratas suecos estaban preparados para re-
a la Depresin sur ieron antes de la crisis principal misma, me- formar las obras pblicas cuando llegaron al poder, an queda
diante un dilogo crtico con os me 10s rea e ado sueco por ver, sin embargo,. por qu pudieron incorporarlas reforma-
para atender las necesidades de los parados. Las similitudes y das en una estrategia combinada defecuperacin econmica na-
diferencias con el caso britnico son chocantes. En el caso bri- cional y ayuda al desempleo. Despus de todo, los dficit del
tnico, el Partido Laborista se centr, en los aos veinte, en las gobierno para financiar la expansin de obras pblicas eran un
luchas sobre los subsidios para los parados, mientras que, en el anatema tanto para los lderes de opinin conservadores en Sue-
caso sueco, los frustrados socialdemcratas se centraron en un cia como en Gran Bretaa a comienzos de la Depresin, por lo
cuerpo nacional que administraba las obras pblicas para los que debemos, adems, investigar con mayor profundidad que
parados. AJ!lbos partidos simplemente reaccionaron contra los hasta ahora por qu los socialdemcratas eligieron ese camino.
medios existentes que sus estados posean para hacer frenteal Ciertos rinci os liberales sobre el papel a ro iado del o-
desempleo y sus efectgs. - bierno en el capitalismo seguan sien o polticamente influyentes
Sm embargo, las luchas del Partido Laborista sobre las obras en Occidente en los aos veinte. La concepcin predominante
pblicas ofrecan un puente mejor para poner en prctica estra- era que los gobiernos deban hacer muy poco para modificar los
tegias macroeconmicas protokeynesianas que las luchas previas trabajos autoequilibrantes del mercado nacional, y que de-
sobre los trminos en los que los individuos deban recibir los ban brirse al comercio internacional apoyndose en una mo-
subsidios de desempleo. Esto no era as slo por el hecho de ne a e table basada en el patrn oro. Sin embargo, a pesar
que resultaba ms fcil justificar y conceptualizar las obras p- e xias olticas, germinaron nuevas e im o~s
blicas en trminos colectivos nacionales. Tambin en Suecia, y ideas pol ticas d e los aos veinte en los crculos intelectua-
es de e onomistas 56 . Los estudiosos de los ciclos de negocios
55
Castles, Social Democratic Image, op. cit., pp. 24-25; Donald Winch, The
Keynesian Revolution in Sweden, Journal of Poltica! Economy, 74 (2), 1966, 56 Entre los tratamientos ms importantes de las tendencias en el pensa-
pp. 170-171; Timothy Tilton, A Swedish Road to Socialism: Ernst Wigforss miento econmico polticamente relevante en los aos veinte y comienzos de
and the ldeological Foundations of Swedish Social Democracy, American Po- los treinta se incluyen Stein, Fiscal Revolution, op. cit., pp. 131-162; J. Ronnie
ltica! Science Review, 73, 1979, p. 508, y C. G. Uhr, Economist and Policy- Davis, The New Economics and the Old Economists, Ames: Iowa State Univer-
making, 1930-1936: Sweden's Experience, History of Poltica! Economy, 9 (1), sity Press, 1971; Keith Hancock, Unemployment ani'.1 the Economists in the
1977, p. 91, nota 4. 1920s, Economica, nueva poca, 27, 1960, pp. 305-321; Brinley Thomas, Swe-
s?~tenan que el gasto pblico poda desempear un papel po- Keynes ocuparon el centro de los debates polticos con la pu-
sitivo a la hora de suavizar las fluctuaciones econmicas o in- blicacin del Yellow Book de los liberales, titulado Britain's
cluso acelerar las recuperaciones de los descensos econmicos. Industrial Future. Las ideas poco ortodoxas de Keynes, adopta-
Y s~irgieron concepciones nuevas sobre el activo papel de los das por Lloyd George en el programa de su campaa de 1929,
gobiernos a la hora de manejar las monedas y las tasas de in- fueron presentadas de nuevo en el panfleto liberal We can Con-
t~rs. A finales de l?s aos veinte, las sugerencias protokeyne-
quer Unemployment, que provoc bastante revuelo pblico 58 .
sianas sobre las func10nes econmicas de los gobiernos naciona- Los argumentos en favor de emplear el gasto pblico para com-
les -ideas no sistematizadas todava en una teora coherente- batir el desempleo no slo gozaron del partidario ms elocuente
comenzaron a ser desarrolladas por algunos economistas occi- y del temprano apoyo de un partido poltico en Gran Bretaa,
dentales bastante respetables, incluyendo, por supuesto, al pro- sino que a la larga atrajeron el apoyo de algunos polticos la-
pio John Maynard Keynes. boristas. El ms destacado de ellos fue Oswald Mosley, que,
IJ!!a valorar por qu y cmo las nuevas ideas econmicas como miembro del Comit de Desempleo del gobierno laborista
protokeynesanas llegaron a ser crebles o no para los dirigentes de 1929-1930, redact una memoria para el primer ministro Mac-
gubernamentales y polticos cuya posicin les permita actuar Donald dando su aprobacin a un programa de gasto para com-
sobre ellas, no hemos de preguntarnos sobre la presencia de batir el desempleo, junto con un programa a largo plazo de
pers~nas .concretas o de ideas en abstracto, sino gor el hecho
racionalizacin industrial 59 .
de si entidades estatales clave estaban abiertas o cerradas al A pesar de ello, el peso y la unanimidad de Ja oposicifm
desarrollo o empleo de perspectivas innovadoras. En efecfo, te- burocrtica a las ideas econmicas innovadoras fue el primer
nemos que investigar cmo sirvieron los mecanismos normales factor, 1unto con la fijacin del Partido Laborista en los subsi-
dios del paro, que desalent al gobierno laborista a la hora de
~mpleado.s p~r .los g~biernos. para incorporar expertos que faci-
litaran o impidieran mnovaciones en la poltica econmica. adoptar iniciativas arriesgadas para hacer frente a la Depresin.
. Si las idea~ econmicas nuevas y polticamente visibles pu- La clave de la inercia burocrtica en los aos veinte y treinta
se puede hall ne io organizativo e intelectual ue un
~ieran haber sido decisivas por s mismas, Gra:n Bretaa habria
sido, entonces, la primera nacin en adoptar nuevas estrategias Ministerio, e Tesoro, ba obtenido sobre todos los dems
macroeconmicas para hacer frente al paro. En fecha tan tem- departamento o no en la administracin britnica.
prana como 1924, Keynes comenz a ela1ro"rar argumentos sobre Antes de la primera guerra mundial el Departamento de
el desempleo que apuntaban muy lejos de los remedios tradi- Trabajo del Ministerio de Comercio funcionaba como un centro
cionales, los cuales implicabn bajada de salarios y economizar de innovacin poltica en cuestiones relacionadas con el trabajo,
60
por parte del gobierno 57 . Cuatro aos ms tarde, las ideas de incluyendo regulaciones salariales y seguro social . Especial-
apareci en The Nation, el 24 de mayo d Q A ste le siguieron regular-

mente nuevos artculos y conferencias pb~
dish Monetary Policy since Wicksell, Monetary Policy and Crisis: a Study of
Swe~ish Exper~enc~, Londres: Routledge, 1936, cap. 3, y Everett J. Burtt, Jr.,
58 Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., pp. 51-57.
Social Perspect1ves zn the History of Economic Theory, Nueva York: St. Martin's
59 !bid., cap. 8.
Press, 1972, pp. 233-237 (sobre la propia evolucin de Keynes desde 1924 a
60 Este prrafo se apoya en Roger Davidson, Llewellen Smith and the
~933). Todos estos trabajos acentan la forma en que las modificaciones de las
Labour Department, en Gilian Sutherland (comp.), Studies in Growth of Ni-
ideas econmicas neoclsicas condujeron hacia modelos y prescripciones polti-
cas plenamente keynesianos. neteenth Century Government, Londres: Routledge and Kegan Paul, 1972,
pp. 227-262; Roger Davidson, Board of Trade and Industrial Relations, His-
Roy Harrod, The ~ife of John Maynard Keynes, Nueva York: Norton,
57
torical Journal, 21 (3), 1978, pp. 571-591; J. A. M. Cadwell, The Genesis of
1951, pp. 3~5-38~. [La vida de John Maynard Keynes, Mxico, FCE, l.' ed.,
the Ministry of Labour, Public Administration, 37 (4), 1959, pp. 367-391, y
1~58.] El pnmer mforme importante de Keynes sobre las obras pblicas finan-
especialmente, R. Davidson y R. Lowe, Burocratic and Innovation in British
ciadas con dficit fue Does Unemployment Need a Drastic Remedy?, que
mente entre 1906 y 1911, los funcionarios del Departamento de rreras de los funcionarios antiguos en todos los departamentos
Trabajo consiguieron que el gabinete liberal les atendiera, con- del Gobierno. Las regulaciones especiales que permitan el re-
trarrestando las perpetuas exigencias del Tesoro para restringir clutamiento indirecto de funcionarios de alto rango tambin se
las nuevas medidas que requeran gastos del gobierno o expan- eliminaron en 1919, asegurndose as que la plantilla de funcio-
siones de la Administracin. Entre los recursos de este notable narios cambiara mucho ms lentamente. El control del Tesoro
departamento para sentar muchas de las bases del Estado del sobre los gastos de la Administracin y de personal en todos los
bienestar britnico, figuraban una capacidad estadstica bien d~ dems departamentos se estrech ms, y despus de 1924 cual-
_arrollada y unas organizaciones de inspectores de trabajo re- quier propuesta poltica de los departamentos que exigiera un
cin extendidas a todos los campos. Y lo que quiz sea mclSO aumento de los gastos del gobierno tena que ser escudriada
ms importante, el Departamento de Trabajo se aprovech re- por el Tesoro antes de que pudiera ir al gabinete del da. Con
petidamente de una brecha especial en las regulaciones de la estos cambios organizativos en marcha, las propuestas oficiales
Administracin britnica para reclutar indirectamente expertos tentativas en favor de un nuevo uso de los poderes, o los gastos
con , Otras ersonas con experiencia ~n administrativos del gobierno para aplicarse a los problemas so-
~s. Las nuevas perspectivas so re os proble- ciales y econmicos, eran obstaculizados en los primeros pasos
mas sociales que estos reclutamientos de alto nivel llevaron con- de su formulacin y no sola ser propuesta ms por los funcio-
sigo a los servicios del gobierno, proporcion al Departamento narios que saban que las perspectivas de sus carreras <lepen-
'
de Trabajo un dinamismo sobre los asuntos de poltica social dan de contar con el favor del Tesoro 62 . Un profundo sesgo
que contrastaba agudamente con el pesado conservadurismo de contra las innovaciones polticas que contravenan la ortodoxia
los departamentos ms viejos, tales como el Consejo del Go- econmica se extendi a lo largo de todo el aparato de Estado
bierno Local, que confiaba en reclutar funcionarios directamen- britnico.
te de Cambridge y Oxford, y promoverlos por antigedad a lo Por ello, cuando el gobierno laborista lleg al poder en 1919,
largo de los aos. su primer ministro y los ministros del Gabinete, todos relativa-
L'! autonoma y el estatus del Departamento de Trabajo in- mente nuevos en el gobierno, no escuchaban sino avisos buro-
crement aparentemente cuando se estableci en diciembre de cticos unnimes contra un presupuesto no equilibrado, contra
1916 un Ministerio de Trabajo. Pero, de hecho, la organizacin nuevos gastos sociales y contra esquemas innovadores para la
administrativa de posguerra, que afect a la Administracin p- recuperacin econmica nacional. Durante el breve perodo del
blica como un todo, min fundamentalmente las primitivas con- gobierno laborista en la Administracin, la nica va posible
diciones que favorecan las innovaciones polticas y as anul para la inyeccin de ideas polticas alternativas en el pensamien-
cualquier venta el ministerio hubiera podido obtener so- to estratgico de los lderes la:boristas era a travs del Consejo
bre su pr 1tivo depart m to 61 . En 1919 el secretario perma- Asesor Econmico que estableci el primer ministro MacDo-
nente de soro onvirti en la cabeza visible de toda la nald en enero de 1930. Por supuesto este cuerpo fue creado
Administrac1on, colocndose as en posicin de controlar las ca- exclusivamente ad hoc, y comenz a deliberar muy tarde sobre
el asunto para lo que necesitaba el preocupado gobierno labo-
Welfare Policy: 1870-1945, en W. J. Mommsen (comp.), The Emergence of the rista. Adems, el Consejo era muy difcil de manejar. Siguiendo
Welfare State in Britain and Germany, Londres: Croom Helm, 19.Sl, pp. 264-277
(sobre el perodo anterior a 1916).
61 62 Davidson y Lowe, Burocracy and Innovation, art. cit., pp. 283-284, y
Vase Davidson y Lowe, Burocracy and Innovation, art. cit., especial-
mente pp. 227-291; Rodney Lowe, The Ministry of Labour, 1916-1924: a Gra- Lowe, Erosion of State Intervention, art. cit., pp. 279-282, discuten ejemplos
veyard of Reform?>>, Public Administration, 52, 1974, pp. 415-438, y Rodney eficaces de funcionarios individuales en el seno del Ministerio de Trabajo que
Lowe, The Eros1on of State Intervention in Britain: 1917-1924 Economic ascendieron con las ideas o propuestas protokeynesianas, con el fin de tenerlos
History Review, segunda poca, 31 (2), 1978, pp. 270-286. ' apartados de forma rastreable por los controles organizativos del Tesoro.
los modelos del siglo XX de las Comisiones Pblicas britnicas, de entrada en el gobierno britnico 66 Irnicamente, parece que
inclua ministerios junto con una serie de figuras extraguberna- tras esta experiencia frustrante Keynes consider que se nece-
mentales: industriales, sindicalistas y economistas profesionales. sitara una nueva gran smtesis teonca para superar la perma-
Los funcionarios, sin embargo, no estaban incluidos 63 nerrrta de la ortodoxia econmica. j Sin la impermeafhdatl de , \
No era probable que de tal mezcla de puntos de vista con- la poltica britnica para especificar nuevas recomendaciones de \
trarios surgieran consejos coherentes, lo que promovi el pos- poltica econmica, La teora general quiz no se habra escri-
terior encuentro (impulsado por Keynes) de un pequeo comit to! 67.
de economistas. Kej'.!les y A. C. Pigou eran l~ lderes. Durante En suma, aho adas desde dentro del Estado or el control
los aos treinta los miembros del grupo avanzaran gradualmen- del esoro y rechazadas por el ensimismado funcionamiento nor-
te en la modificacin de las opiniones del Tesoro sobre las po- mal del obierno britnico, las nuevas ideas econmicas sobre
lticas econmicas posibles para Gran Bretaa 64 ; pero en las polticas pblicas, en especia aquellas que exigian obras p-
1930-1931 incluso este conjunto ms asequible de expertos eco- blicas y dficit presupuestario, no odan encontrar a o o en
nmicos poco poda hacer para superar con rapidez la impoten- los programas patrocma os o icialmente. Slo un Partido Labo-
cia prctica de las comisiones ad hoc en el sistema de elabora- sta resuelto y perspicaz sobre su pr0pia necesidad poltica de
cin de polticas britnico. Ni poda establecer de inmediato la iniciativas arriesgadas patrocinadas por el Estado contra el de-
idea de que los funcionarios y polticos deberan tomarse en sempleo y la decadencia econmica poda haber sorteado al apa-
serio a los expertos econmicos exteriores. El Consejo Asesor rato de Estado britnico y a las cacofnicas opiniones debatidas
Econmico y su comit de economistas sigui aislado de la ma- pblicamente para poner en marcha las nuevas ideas keynesia-
quinaria de gobierno responsable de tratar con el desempleo, y nas. Pero ya hemos visto por qu la orientacin del Partido
era considerado por el canciller del Tesoro, Philip Snowden, Laborista hacia los problemas del desempleo lo situaron en un
como una amenaza potencial a su control sobre la poltica fi- marco poltico de referencia distinto. En conjunto, la herencia
nanciera 65 . As, las recomendaciones cautelosas en favor de un en poltica social que el Estado britnico llev consigo a la De-
programa modesto que incluyera inversiones pblicas naciona- p.r.esin, y la impermeabilidad del aparato de Estado para las
les, reforma del seguro de desempleo y una tarifa general no ideas innovadoras a finales de los aos veinte y a comienzos de
hallaban entidad favorable alguna que les sirviera como punto l~ tremta, parece una explicacin suficiente de por qu el
desafortl:Hl1do gobierno laborista de 1929-1931 perdi su principal
63
oportunidad de combinar el proceso social y una estrategia para
Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., pp. 134-136 y 142-145. Con- la recuperacin de la economa nacional en la poca de la De-
sltense los tiles comentarios de Hedo sobre las comisiones britnicas, espe-
cialmente en comparacin con las suecas, en Modern Social Politics, op. cit., _presin britnica.
pp. 44-46. Al volver de nue o
64
Skidelsky, Politicians and the Slump, op. cit., pp. 202-215. El impacto a der algunos aspectos i-;::m;;::;;:;:;:;~~es~del Estado sueco y su relacin
ms largo plazo de este cuerpo (que en 1932 se convirti en el Comit de con los expertos econmicos a travs de la visin de Brinley
Informacin Econmica) es rastreado en Susan Howson y Donald Winch, The
( Economic Advisory Council (1930-1939): a Study in Economic Advice during
Thomas, profesor adjunto en el departamento de comercio de
Depression and Recovery, Cambridge: Cambridge University Press, 1977. En la London School of Economics, que visit Suecia entre
Keynes and the Treasury View: the Case for and Against Unemployment Po- 1933-1935 y convers extensamente con economistas, funciona-
licy, en W. J. Mommsen (comp.), The Emergence of the Modern Welfare State
in Britain and Germany, Londres: Croom Helm, 1982, pp. 184-187; Skidelsky
66
introduce unos toques de precaucin sobre algunas de las conclusiones de How- /bid., p. 125.
67
son y Winch relativas a la influencia de Keynes en el pensamiento del Tesoro La ortodoxia que Keynes atribuye (bastante injustamente) a su compa-
a mediados de los aos treinta. ero A. C. Pigou se entiende mejor como ..!'.la opinin del Tesoro, a la que
65
Skidelsky, Politicans and the Slump, op. cit., pp. 145 y 204. Keynes estuvo enfrentado polticamente mucho tiempo. -
rios y lderes polticos. En 1936, Thomas public Monetary Po- les, acusadas de realizar una vigilancia gubernamental mediante
licy and Crises: A Study of :Swedish Experience. Hoy por hoy funcionarios regionales nombrados por el poder real, fueron es-
los anlisis econmicos de Thomas han sido superados, pero tablecidas en el siglo XVIII por el rey Gustavo Adolfo II y su
algunas de sus observaciones ms sociolgicas siguen siendo agu- canciller Axel Oxenstierna. Por ello, l~ elaboracin de polticas
das. Thomas acentu el hecho de que el Estado sueco tena 1m_a estaba enormemente influida por el dominio de las Juntas Ad-
capacidad espe_cial para conseguir polticas monetarias y presu- ministrativas centrales 72 Estas Juntas fueron separadas de los
puestarias coordinadas, porque el Banco de Suecia es de pro- departamentos implicados en la ejecucin de polticas y as pu-
piedad pblica y es el responsable del Comit Bancario Cfel Riks- dieron desempear un importante papel en la planificacin a
dag 68 . Estaba especialmente impresionado de que largo plazo. Adems, las comisiones investigadoras reales pen-
saban con frecuencia en nuevas polticas nacionales, incluyendo
en Suecia se respeta mucho al economista profesional. ste goza de un a funcionarios de Estado, as como a los representantes de los
lugar de honor en el esquema de cosas, en marcado contraste con el principales grupos sociales. Los Comits parlamentarios perma-
escepticismo o la indiferencia educada con la que se le trata en este nentes --<:on representantes de todos los estados, o de ambas
pas [es decir, Gran Bretaa] o en los Estados Unidos [... ]. El hecho cmaras del Riksdag despus de que un sistema de representa-
curioso es que aunque [los economistas suecos ... ] a menudo toman
cin bicameral reemplazara a los cuatro estados en 1866-- tam-
parte en la alborotada vida poltica, la autoridad que va ligada a sus
opiniones no se debilita por ello 69 .
En su prefacio al libro de Thomas, el profesor Hugh Dalton,

de la London School of Economics, sealaba una explicacin
bin cooperaron regularmente con los funcionarios del rey para
elaborar compromisos y aceptar las medidas propuestas.
Suecia pas de ser, con gran rapidez (entre 1880 y 1920),
una burocracia monrquica agraria a una democracia parlamen-
taria industrial capitalista 73 . En los aos previos a la primera
1
para esto: Los economistas en este pas [Suecia] tienen, y lo
,han tenido durante mucho tiem o, un contacto ms rxini'o guerra mundial, una serie de luchas polticas agudas pero no
c n os asuntos prac icos que os economistas de otros ases, revolucionarias, centradas en una alianza del trabajo entre los
lo que es a ene icia o an o a e los como a la poltica pbli- socialdemcratas y los liberales, condujeron paso a paso hacia
ca 70 De hecho buena parte de las respuestas de por qu los el sufragio universal y hacia un gobierno parlamentario comple-
socialdemcratas suecos pusieron en marcha en 1932-1934 una tamente responsable. A pesar de estos cambios fundamentales,
estrategia de recuperacin financiada con dficit reside en la las iniciativas en el mbito de la elaboracin de polticas pbli-
historia del Estado sueco desde la poca preindustrial, y en sus
mecanismos establecidos desde hace mucho tiempo para unir a niente feudal, vase Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, Londres:
ex ertos burcratas y representantes polticos en apoyo de los New Left Books, 1974, cap. 7 [El Estado absolutista, Madrid: Siglo XXI, 1979];
plnes de polticas pu ic . Hans Brems, Sweden; from Great Power to Welfare State, Journal of Eco-
Aparte de breves intervalos en que los parlamentos contro- nomic Issues, 4 (2-3), 1970, pp. 1-17; Eli F. Heckscher, An Economic History
of Sweden, Cambridge: Harvard University Press, 1954, pp. 117-128; Nils Her-
laban el poder real, S.!!,ecia fue un rgimen monrquico buro- litz, Sweden: a Modern Democracy on Ancient Foundations, Minapolis: Uni-
crticamente centralizado 71 Las Juntas Administrativas centra- versity of Minnesota Press, 1939, pp. 3-21, y Stephen Kelman, Regulating Ame-
rica, Regulating Sweden, Cambridge: MIT Press, 1981, pp. 119-120.
72
Heclo, Modern Social Politics, op. cit., pp. 41-43, y Hans Meijer, Bu-
68 rocracy and Policy Formulation in Sweden, Scandinavian Political Studies, 4,
Brinley Thomas, Monetary Policy and Crises: a Study of Swedish Expe-
rience, Londres: Routledge, 1936, p. xviii. 1969, pp. 103-116.
69 73
/bid., pp. xix-xx. Timothy Tilton, The Social Origins of Liberal Democracy: the Swedish
70 Case, American Political Science Review, 68 (2), 1974, pp. 651-571, y Dankwart
/bid., p. ix.
71 Rustow, The Politics of Compromise: a Study of Parties and Cabinet Govern-
Para una revisin histrica que revela cmo se reforz la monarqua sue-
ca, junto con campesinos independientes, a expensas de la aristocracia terrate- ment in Sweden, Princeton: Princeton University Press, 1955, cap. 2.
cas no se correspondieron con las negociaciones parlamentarias. mistas , Jvenes asociados con e seran conocidos ms tar-
Antes bien, los lderes del Partido Socialdemcrata y del Parti- de com la escuela de Estocolmo 77
do Liberal, especialmente aquellos elegidos para el Riksdag, Los orgenes e as np uras con la economa neoclsica or-
fueron absorbidos, junto con los lderes de los grupos econmi- todoxa en Suecia han sido objeto de enrgicos debates entre
cos de inters, por una versin modernizada del sistema sueco, historiadores del pensamiento econmico 78 Una de las posi-
profundamene enraizado, de elaboracin poltica deliberada, ciones sostiene que los economistas suecos adquirieron una nue-
consultiva y centrada en el Estado 74 Las com~~e inves- va comprensin analtica sobre las posibilidades de tomar me-
tigacin y los mits arla ntario ermtleii:es drigictOspor didas financieras activas, y de usar los dficit del gobierno como
funci rios de a Administracin continuaron en el nuevo go- herramienta de recuperacin, apoyndose sobre la propia tradi-
bierno democrtico. Estos cuerpos incorporaron cada vez ms cin terica sueca establecida por Knut Wicksell. Esta argumen-
1
a los expertos en ciencias sociales, mediante la participacin tacin sugiere que los jvenes economistas muyeron en el pen-
directa de profesores, estudiantes graduados y otros investiga- samiento de Ernst Wigforss. Una interpretacin alternativa es
dores en sus trabajos sobre polticas. que Wigforss se inspir principalmente en los liberales ingleses
En contraste con estas bases, podemos entender cmo un y en Keynes, y que l a su vez influy en las teoras de los
poltico socialdemcrata clave, Ernst Wigforss, llev a cabo, jun- nuevos economistas de la escuela de Estocolmo. Sin embargo,
to con jvenes economistas suecos, reflexiones polticas relevan- sean cuales fueren las lneas precisas de influencia es obvio que,
tes sobre problemas de desempleo a finales de los aos veinte. bajo la tutela de las investig s y las discusiones dirigidas
Durante uno de sus breves intervalos en el poder, en 1926, los por el Comit establecido e 1926, desarrollaron importantes
socialdemcratas nombraron un Co de Investigacin sobre ideas econmicas de relevanc oltica. Es bastante probable
el Desempleo para investigar las causas de esem leo y buscar
soluciones para el mismo 75 Ernst Wigforss trabaj para esa
comisin investigadora, junto con el destacado economista con- 77
Segn Donald Winch, The Keynesian Revolution in Swedem>, Journal
servador Gosta Bagge. Durante los aos en los que la comisin of Po/mea/ Economy, 74 (2), 1966, p. 169, el apelativo de e~cuela de Estocol-
oper de m~usada, Wigforss formul las nuevas propues- mo no se acu hasta 1937, cuando Bertl Ohlin ntent explicar las caracte-
rsticas diferenciadoras del anlisis macroeconmico sueco y del keynesianismo.
tas socialdemcratas en favor de obras pblicas que se remune-
De Ohlin consltese Sorne Notes on the Stockholm Theory of Savings and
rarn con los salarios usuales. Mientras tanto, la comisin tom Investment, Economc Journal, 47, marzo/junio de 1937, pp. 53-69 y 221-250.
a su servicio las energas investigadoras de prcticamente todos En Economists and Policymaking, art. cit., p. 89, nota 1, Uhr aporta una
los jvenes economistas suecos, incluyendo a D_Bg Hammarsk- definicin generacional de la escuela de Estocolmo en su creacin a finales
jold, AlfjQhansson, Gunnar Myrdal y Bertil Ohlin 76 Bajo los de los aos veinte y principios de los treinta.
78
Este debate -que trata fundamentalmente sobre problemas de prioridad
auspicios de las investi~oficiales se completaron una se- terica ms que de asuntos de mayor amplitud sobre las innovaciones intelec-
rie de importantes monografas de investigacin, y los econo- tuales polticamente influyentes que ms nos interesan aqu- est resumido
hbilmente en Bo Gustafsson, Review Article -A Perennial of Doctrinal His-
tory: Keynes and the "Stokholm School", Economy and History, 16, 1973, pp.
114-128. La contribucin ms importante es la de Karl-Gustav Landgren en
74
Den'nya economien'i Sveriege: J. M. Keynes, E. Wigforss, B. Ohlin och utveck-
Meijer, Bureaucracy and Policy Formulatiom>, y Thomas J. Anton, Po- lingr (1927-1939), Estocolmo: Almqvist and Wiksell, 1960. Ms recientemente,
licy-Making and Political Cultures in Sweden, Scandinavian Political Studies, se han extrado conclusiones diferentes del trabajo de Landgren en Otto Steiger,
4, 1969, pp. 88-102. Studien zur Entstehung der Neuen Wirtschaftlehre in Sweden. Eine Anti-Kritik,
75
C. G. Uhr, Economist and Policymaking, 1930-1936: Sweden's Expe- Berln: Duncker and Humblot, 1971. El argumento de Steiger es discutido em-
rience, History of Political Economy, 9 (1), 1977, p. 92; Thomas, Monetary pticamente por C. G. Uhr en The Emergence of the "New Economics" in
Policy and Crises, op. cit., pp. xv-xvi. Sweden: a Review of a Study by Otto Steiger, History of Political Economy,
76
Uhr, Economists and Policymaking, art. cit., p. 92. 6, 1973, pp. 243-260. Vase tambin la mencin a Don Patinkin en la nota 3.
118 ZONA ABIERTA 63/64 (1993) 63/64 (1993)
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que tanto Wigforss como los jvenes economistas se vieran in- llones de dlares en prstamos agrcolas junto con el apoyo a los
fluidos por la participacin en los esfuerzos pblicos de investi- precios de la agricultura 82 . Para solucionar el desempleo indus-
gacin. trial, se aprobaron grandes ayudas para obras pblicas 83 . Por
La Depresin mundial envolvi a Suecia en 1931, y la vic- el momento, se permiti que la antigua Comisin de Desempleo
toria electoral de la socialdemocracia al ao siguiente propor- siguiera operando, pero los salarios que establecan sus proyec-
cion el contexto ideal para la continuacin y la continuidad tos fueron elevados a la tasa de mercado usual para los traba-
prctica de la cooperacin continua entre los lderes de los par- jadores no cualificados 84 . Los nuevos proyectos pblicos admi-
tidos y los economistas suecos innovadores. El colapso financie- nistrados separadamente fueron para pagar las tasas sindicales.
ro internacional abri el camino hacia nuevas polticas del banco Irnicamente, una prolongada huelga de los trabajadores de la
Central para amortiguar la deflacin nacional 79 Con casi una construccin entre 1933-1934 retras la puesta en marcha com-
cuarta parte de la fuerza laboral sindicada en paro 80 , el desem- pleta de la propuesta de obras pblicas, pero despus de 1934
pleo fue un problema ms apremiante que nunca para los so- se puso un gran nfasis en las nuevas obras pblicas, que se
cialdemcratas; por ello, el Riksdag nombr una nueva Comi- financiaron con ms ge11erosidad que las actividades de la Co-
sin de Desempleo, con los lderes de la pujante escuela de misin de Desempleo 85 .
Estocolmo -Myrdal, Ohlin y Hammarskjold- como directo- Hoy en da, la mayora de los analistas estn de acuerdo en
res. Inspirndose en los estudios e ideas acumulados, este equi- que la temprana resurreccin de las ex ortaciones suecas en los
po de economistas cooper estrechamente con Wigforss, ahora aos treinta fue la causa rimera de la relativamente rpi a
ministro de finanzas, para formular la estrategia socialdemcra- recuP.eracin del pas de la Depresin, ms que e programa
ta de recuperacin econmica 81 . En el seno de la estrategia socialdemcrata de financiacin con dficit 86 . Sin embargo, se
socialdemcrata haba propuestas, racionalizadas simultnea- puede argir que el programa socialdemrata asegur las con-
mente en trminos econmicos humanitarios y de estmulo de diciones nacionales necesarias para sostener una recuperacin
la demanda, que exigan obras pblicas, financiadas con crdi- guiada por las exportaciones 87 La produccin nacional sueca
tos, que emplearan a trabajadores a tasa's de salarios sindicales. alcanz los niveles previos a la Depresin en 1935-1936, y el
La preocupacin a largo plazo del partido por reformar los pro- crecimiento sigui siendo rpido despus (aunque persistiera en
yectos de obras pblicas en inters de los trabajadores en paro Suecia, como en otros sitios, un desempleo residual) 88 . En cual-
se uni con las ideas de los economistas sobre las medidas fis- quier caso, el significado principal de la estrategia de recupera-
cales posibles para estimular la recuperacin que permitiera sa- cin socialdemcrata a comienzos de los aos treinta, no reside
lir de la Depresin. en sus dificultades para concretar resultados econmicos, sino
Despus de seis meses de negociaciones en el Riksdag, se en la estable base que proporcion para que los socialdemcra-
acept una versin del programa propuesto por los socialdem- tas siguieran gobernando. Adems, la alianza socialdemcrata
cratas. En ltima instancia, el compromiso alcanzado fue cono- con los expertos, que se sigui apoyando en comisiones nom-
cido como el cow deal entre los socialdemcratas y el Partido
Agrario (ms tarde discutiremos cmo facilit la estructura del 82
Estado sueco ste y otros compromisos de los trabajadores agra- Sonderpalrn, Crisis Agreernent, art. cit., p. 270.
83
Moller, Unernployrnent Policy, art. cit., p. 51.
rios). Para ayudar a los agricultores, el cow <leal pidi 10 mi- 84
Clark, Swedish Unemployment Policy, op. cit., cap. 6.
85
!bid., pp. 95 y 154.
86
79 Assar Lindbeck, Swedish Economic Policy, Berkeley: University of Cali-
Thomas, Monetary Policy and Crises, op. cit., pp. 178-205. fornia Press, 1974, p. 23.; Gustaffson, Perennial of Doctrinal History, art.
80
El dato sobre el paro procede de la Cmara de Comercio Sueca, Swedish cit., p. 128; Uhr, Econornist and Policyrnaking, art. cit., pp. 116-119.
Econom1c Review, l, 1936, p. 14. 87
Moller, Unernployrnent Policy, art. cit., pp. 57-62.
81
Uhr, Ernergence of the "New Econornics", art. cit., pp. 249-250. 88
Uhr, Econornic Policyrnaking, art. cit., pp. 110-115.
bradas por el gobierno, expandira a partir de entonces regular- pales, que analizaremos en las subsecciones que siguen 90 El
mente las funciones econmicas y de bienestar del Estado primer New Deal ersi ui una poltica de facto de dficit~
sueco 89 nera corriente para financiar obras pb teas y ayu a e emer-
En suma, las polticas y las estructuras del Estado sueco en gencia, pero no puso en marcha un programa explcito de recu-
los aos veinte proporcionaron la clave de la notable estrategia peracin econmica nacional en esa lnea. Slo a finales de los
\ socialdemcrata de recuperacin protokeynesiana de 1933. aos treinta, en 1938-1939. acept por fin Roosevelt un razona-
\ Reac~ionando con los medios establecidos por el Estado para miento econmico de corte keynesiano ara ustificar astosp-
! mane1ar los problemas del paro, el Partido Socialdemcrata bus- blicos para mes socia es. En ese momento, el New Deal liberal
\c continuamente vas para reformar la puesta en marcha de fue reconceptualizado en trminos de un ke ne ismo social
\obras pblicas. Y el nico mecanismo institucional de la comi- que seme1a a a los objetivos de la socialdemocracia sueca. Sin
\sin investigadora apoyada por el Estado permiti a los exper- embargo, a pesar de las muchas condiciones gue favorecan esa
fs econmicos, a los polticos socialdemcr.atas y a los funcio- culminacin de las reformas del New Deal, los EE UU fueron
~arios reflexionar juntos -muchos aos antes de la Depresin- a parar ms bien a un keynesianismo comercia}.
obre cmo podra ser posible poltica y administrativamente, e En la medida en que analizamos estas fases sucesivas del
i telectualmente justificable, idear polticas para combatir el New Deal norteamericano, hemos de tener presente que la po-
p ro masivo. Por supuesto, en las respuestas que se idearon se ca de la Depresin en los EE UU no slo gener una serie de
v eron implicados elementos irreductibles de creatividad indivi- debates sobre cmo emplear las capacidades existentes del go-
d al, pero es difcil imaginarse una matriz estructural mejor para bierno para tratar con los problemas sociales y econmicos, sino
1 cristalizacin de estrategias econmicas keynesianas bastan- que tambin desencaden una serie de luchas sobre iniciativas
te aos antes de la aparicin de La teora general. sin precedentes por parte del gobierno federal y del ejecutivo.
Una estructura de gobierno bastante descentralizada previamen-
te, con la elaboracin de la poltica nacional ms coordinada a
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO DE LOS EE UU Y LOS LMITES travs de los congresistas que de iniciativas presidenciales, su-
DEL NEW DEAL AMERICANO fri cambios bsicos durante el New Deal. Sean cuales fueren
los papeles (considerables) que quedaran para la administracin
Si los socialdemcratas suecos se beneficiaron electoralmente de local en Gran Bretaa y Suecia, se haban establecido ya bas-
la embestida de la Gran Depresin, tambin se benefici el
Partido Demcrata en los EE UU y su ala del New Deal,
tante antes de los aos treinta, en ambos pases, autnticos es- -4:
tados y polticas nacionales. Pero ~l New Deal americano re-
dirigida por Franklin Delano Roosevelt, de Nueva York. Cuan- present un perodo de construccin del Estado central y de
do Roosevelt y los demcratas llegaron al poder en 1932-1933~-
una crisis econmica especialmente devastadora, segtin criterios
internacionales, les empuj a realizar arriesgadas acciones de 90 Por lo comn, la literatura histrica ha solido dividir el New Deal, en
Estado -incluyendo un gasto pblico a una escala sin prece- torno a 1935, en una primera y una segunda etapa. Aqu nos nos apoya-
remos excesivamente en esta divisin, porque los intentos de conseguir un pre-
dentes- para ayudar a los agricultores, socorrer a los parados supuesto federal equilibrado (incluso tras el giro de 1935 en favor de regulacio-
y promover la recuperacin nacional. nes laborales y seguro social) sigue siendo caracterstico del pensamiento de la
En respuesta a la severa y prolongada crisis econmica y a administracin Roosevelt sobre el papel del gobierno en la recuperacin eco-
las apremiantes demandas polticas que generaba continuamen- nmica nacional hasta la recesin Roosevelt de 1936, y sus consecuencias
te, el New Deal se movi a travs de una serie de fases princi- crearon posibilidades aparentes de virar hacia un keynesianismo combinado con
un creciente gasto social. Las periodizaciones del New Deal no deberah ser
petrificadas, sino que se deberan para objetivos analticos tiles de distintas
89
/bid., p. 119; vase tambin la nota 138. maneras segn los estudios.
nacionalizacin de la poltica (y en una poca de conflictos so- creciente en obras pblicas como mtodo
bre hasta dnde podran llegar esos violentos procesos) 91 . y contrarrestar la cada de los negocios. (
zadores, William Trufant Foster y Wadde gs, publica-
ron un libro muy ledo, The Road to Plenty, en el que sostenan
La estrategia de la doble va y el primer New Deal que el gasto del Gobierno en obras pblicas era necesario para
regular el equilibrio entre ahorro e inversin 93 Foster mismo
El primer New Deal en los EE UU llev al poder a un activo testific ante el Senado en 1932, recomendando que el gasto
presidente y a un Partido Demcrata ansioso de expandir las fuera fomentado para toda clase de obras pblicas y que se
iniciativas federales para hacer frente a una Depresin de m- incrementara la deuda interna tanto como fuera necesario para
bito, profundidad y duracin sin precedentes entre 1932-1933. restaurar el empleo y la produccin 94 Los economistas aca-
La situacin que encaraban los partidarios norteamericanos del dmicos no recomendaron unnimemente, como a menudo se
New Deal tiene un parecido ms prximo a las circunstancias supone, la va ortodoxa de recortar los salarios y equilibrar
suecas que a las britnicas. Como en Suecia, la agricultura se- el presupuesto del gobierno. Como han demostrado suficiente-
gua siendo importante econmicamente, y los agricultores y mente las investigaciones de J. Ronnie Davies, hubo docenas
trabajadores apoyaron en 1932 a las fuerzas de la reforma po- de economistas acadmicos respetables, especialmente en Chi-
92
ltica Tambin como en Suecia, los EE UU carecan de be- cago, Columbia y muchas universidades estatales, que recomen-
neficios pblicos para amortiguar el paro o como para que fue- dar.on en el Congreso, al presidente Hoover y al presidente Roo-
ran motivo de preocupacin del Partido Demcrata, por lo que sevelt, que se realizaran obras pblicas financiadas con dficit 95
las obras pblicas fueron el medio reconocido para hacer frente Esto no es sorprendente, porque las investigaciones sobre los
al creciente desempleo. ciclos de negocios haban convertido en una posibilidad bien
De hecho desde }gs aos vejote, tanto los vnlgarizadores.Jie conocida, en los aos veinte, la nocin de gastos de distribucin
la economa como un gran conjunto de economistas acadmi- de obras pblicas con objetivos contracclicos o preventivos, y
cos, recomenda6arr-qae el gobierno federal empleara un gasto en el alejamiento de los supuestos neoclsicos del equilibrio fue
promovido desde distintos frentes empricos y tericos 96
Ciertamente, las obras pblicas en los EE UU antes de los
91
Sobre el significado nacionalizador del New Deal vase Samuel H Beer
Liberalism and the National Idea, en Robert A. Goldwin (comp.), Lef;, Righ;
93
and Center: Essays on Liberalism and Conservatism in the United States Chica- William T. Foster y Waddwill Catchings, The Road to Plenty, Cambridge,
go: Rand McNally, 1965, pp. 142-169. ' Mass.: Riverside Press, 1928.
92 94
El 21,8 % de la fuerza de trabajo de los EE UU en 1930 segua traba- Citado por Arthur M. Schlesinger, Jr., The Crisis of the Old Order,
jando en la agricultura (incluyendo la pesca, pero no la silvii:ultura. Departa- 1919-1933, Boston: Houghton Miffln, 1957, p. 187.
95
mento de Comercio de los EE UU, Historical Statistic of the United States: Davis, The New Economics.
Colonial Times to 1970, Washington DC: Government Printing Office, 1975, 96
lbid., caps. 3 y 4, y Dean L. May, From New Deal to New Economics:
p. 139, parte 1). El dato se puede contraponer a los que se ofrecieron en la The American Liberal Response to the Recession of 1937, Nueva York: Garland,
nota 31. En 1932, Roosevelt lanz su campaa reformista apelando ms a los 1981, pp. 67-76. Muchas innovaciones importantes tcnicas y tericamente se
agricultores que a los trabajadores urbanos. El apoyo del sur y del oeste era apoyaron, y reaccionaron crticamente, en los pioneros trabajos macroeconmi-
decisivo para su denominacin como candidato demcrata, y en las elecciones cos sobre los ciclos de negocios de Wesley Clair Mitchell y la Oficina Nacional
generales recibi un gran apoyo de las zonas agrcolas, especialmente del sur y de Investigacin Econmica. Vase John Maurice Clark, Contribution to the
d: otras. zonas con agricultores y arrendatarios ms pobres. A medida que los Theory of Business Cycles y otros ensayos en Wesley Clair Mitchell: the Eco-
anos tremta fueron avanzando, Roosevelt y los demcratas obtuvieron el apoyo nomic Scientist, Nueva York: National Bureau of Economic Research, 1952. La
de los trabajadores urbanos e industriales y perdieron respaldo entre los agri- discusin de Davis (pp. 47-60) del importante libro de 1935 del economista de
cultores acomodados. Vase John M. Allswang, The New Deal and American Chicago Pa~. Douglas,Controllmg Depressions, acenta su dilogo crtico con
Politics, Nueva York: Wiley, 1978, cap. 2. - la obra de 1tchell Business Cycles, de 1913.
63/64 (1993) 63/64 (1993) 125
124 ZONA ABIERTA ZONA ABIERTA
aos treinta fueron ante todo responsabilidad local y estatal, procesos agrcolas 100 . Y el Acta de la Seguridad Social se for-
igual que la beneficencia para los empobrecidos y la ayuda para mul y aprob estrictamente entre 1934 y 1935 sobre lo que
los parados 97 Roosevelt denomin una base fiscal firme, asignando la re-
Sin embargo, en 1932 los gobiernos locales y estatales co- caudacin de impuestos de los trabajadores, mucho antes de su
menzaron a pedirle al gobierno federal que se ocupara de la elegibilidad, para beneficio de parados y para seguros de tercera
carga que supona tratar con los problemas de sus electores ms edad 101 .
desamparados. Los polticos demcratas tenan la misma dispo- Mientras tanto, el dficit federal fue creciendo rpidamente,
sicin. Con las finanzas locales como punto de ruptura y con el desde el comienzo del N ew Deal, para pagar obras pblicas y
102
partido en el poder por primera vez despus de doce aos, el esfuerzos de ayuda en una escala sin precedentes . Mas estos
dinero y la proteccin federales tenan un gran atractivo 98 La gastos se destinaban estrictamente a fines humanitarios, y e.ran
docilidad inusual del poder poltico de base local, que prevaleca cuidadosamente separados en un presupuesto de emergencia,
en los EE UU en 1932-1934, ofreca as al gobierno nacional la al tiempo que Roosevelt y sus consejeros fmam~ieros se esfor- -::f=
posibilidad de forjar un nuevo papel para s mismo mucho ms zaban por mantener equilibrado el presupuesto regular. Ade-
amplio. ms, el objetivo de un presupuesto equilibrado se m~ntuvo
Sin embargo, Roosevelt no se decidi a poner en marcha como medida para el xito del New Deal. Roosevelt babia pro-
~ una e~t~a~e i~ ~e recuperaeirr nac~onal basada en fin~n~iacin metido que tan pronto como lo permitieran las exigencias de la
hl -\'u~ con defic1t pubhco uran e este pnmer New Deal (m siquiera economa, todos los gastos federales se equilibraran frente a los
. 10....otdurante el segundo 'Ncw Deai de 19JS-1936). Antes bien, du- .
mgresos fisca
l1 es0 3 .
t,~ '1 1 rante muchos aos el New Deal sigui dos vas no coordinadas Para explicar por qu el New Deal evit tan tenazmen~e una
\)oot\ . explcitamente entre s. En una de las vas, la ms visible ofi- estrategia de recuperacin de financiacin con dficit, hemos de
cialmente, los esfuerzos regulativos y las intervenciones de auto- examinar la formacin histrica de la estructura estatal norte-
financiacin se ofrecan en la primera estrategia de recuperacin americana. En el siglo XIX, los EE UU contaban con un Es~a
nacional del New Deal, y tambin en el primer paso que se daba do de cortes y partidos. Esta forma de organizacin pol~t1ca
para crear un Estado del bienestar permanente en los EE UU. floreci en ausencia de una burocracia poltica y de partidos
La Administracin para la Recuperacin Nacional [National Re- polticos programticos; esta herencia limit las capacidades del
covery Administration] (NRA) de 1933-1935 acentu la regula- - trem
gobierno federal en 1os anos tl04
a .
cin empresarial 99 La primera Administracin de Ajuste Agr-
cola [Agricultural Adjustment Administration] (AAA) de 100 Chandler, America's Greatest Depression, op. cit., pp. 136-138 y 189-207.
1933-1935 se autofinanciaba mediante un impuesto sobre los 101 Theda Skocpol y John Ikenberry, The Political Formation of ~he Am_e-
rican Welfare State in Historical Comparative Perspective, Comparatzve Soeza[
Research, 6, 1983, pp. 124-135, y Mark H. Leff, Taxing the "Forgotten M~n":
the Politics of Social Security Finance in the New Deal, Journal of American
97 History, 70 (2), 1983, pp. 359-381.
Vase Stein, Fiscal Revolution, op. cit., pp. 12-14; Leah Hannah Feder,
Unemployment Relief in Periods of Depression: a Study of Measures Adopted in 102 Chandler, America's Greatest Depression, op. cit., pp. 136-138 Y 189-207.
Certain American Cities, 1857 through 1922, Nueva York: Russell Sage Founda- 103 Stein, Fiscal Revolution, op. cit., pp. 49-73. . .
tion, 1936, y Lester V. Chandler, America's Greatest Depression, 1929-1941, 104 La etiqueta de cortes y partidos es de Stephen S_k~wro~ek, Buzl~zng
Nueva York: Harper and Row, 1970, pp. 31-33. a New American State: the Expansion of National Admznzstrallve ~
98
Chandler, America's Greatest Depression, op. cit., pp. 48-51, y James T. (1877-1920), Cambridge: Cambridge University Press, 1982, c~p. 2:-'Va~
Patterson, Congressional Conservatism and the New Deal, Lexington: University bin Morton Keller, Affairs of State: Public Lfe in Late Nzneteenth Centu?
of Kentucky Press, 1967, pp. 10-lL America, Cambridge: Cambridge University Press, 1977, caps. 7, 8 y 14, Y Ri-
99
Ellis W. Hawley, The New Deal and the Problem of Monopoly, Princeton: chard. L. McCormick, The Party Period and Public Policy: an Exploratory
Princeton University Press, 1966, parte l. Hypotesys, Journal of American History, 66, 1979, pp. 279-298.
126 63/64 (1993)
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) ZONA ABIERTA 127
A ~iferencia de Gran Bretaa y Suecia, y de la mayora de orientados hacia el patronazgo en lo referente a la elabora<d_n
las nac1~n~s europeas, los EE UU experimentaron el temprano poltica y abrir paso a las agencias administrativas dominadas
establec1m1ento del sufragio masculino (hombres blancos), antes 'por expertos en los gobiernos mumc1pales, estatales y feCie'Ta-
de que formara Estado burocrtico nacional alguno 105 A pesar les 106 . Sin embargo, los reformistas progresistas no intentaro;"
de, que ~os trabajadores americanos votaron pronto y de manera pc;;lo comn, crear burocracias nacionales cuya autoridad pe-
mas umversal que los trabajadores europeos --de hecho, en netrara en las localidades, y se oponan completamente a una
buena parte porque lo hicieron stos- sus intereses colectivos gran expansin del poder de gasto del gobierno. Una parte esen-
como clase no llegaron a ser representados directamente en la cial de su lucha se dirigi contra la <~rrupciF> derrochadora
poltica nacional. Puesto que no haba Estado burocrtico cuan- que crean que caracterizaba a los partidos polticos orientados
do se logr la democracia popular para blancos de 1820 a 1840 hacia el patronazgo, cuya preeminencia en la elaboracin de la
lo~ partidos ??lticos ?rien~ados hacia el patronazgo [patronage~ poltica pblica intentaban quebrar 107 Adems, los xitos de
onented politlcal partlesj (Junto con las cortes) dominaron bue- los reformadores progresistas de la Administracin eran difusos
na parte de la poltica desde el inicio de la industrializacin. Los e incompletos, y su xito parcial se combin con la debilitacin
partidos rivales competan por los votos de los trabajadores en de la competencia entre partidos en los EE UU de principios
el seno de comunidades locales, basndose en las confusas iden- del siglo xx, lo que acentu las tendencias hacia la dispersin
tid~des etnorreligiosas que dividan a los trabajadores entre s, de la autoridad poltica en la estructura de Estado americana
umend?, con todo, a algn subconjunto de ellos con conjuntos como un todo. Aumentaron los conflictos entre coaliciones de
de agricultores y hombres de negocios. Ciertamente existan presidentes y congresistas, y los distintos niveles de gobierno en
~m.ch~s _beneficios para los trabajadores, especialmedte en las el sistema federal se volvieron ms desacoplados entre s 108 .
Jurisd1cc10n~s, locales en las que formaban una slida mayora; Conflictos de soberana, reformas administrativas fragmen-
~as no su~g1? en los EE UU ningn gran partido poltico labo- tarias y descentralizacin federal afectaron, a la vez, a las rela-
rista o soc1~hsta que se dedicara a los intereses prosindicales o ciones de los nuevos profesionales de las ciencias sociales con
de, l?s traba~adores especficamente mediante exigencias progra- la poltica pblica de los EE UU. Ciertamente, el acceso de
mat1cas nac10nales. expertos a la elaboracin de la goltica pblica fue logrado en
La estruc ra d d EE UU en el siglo XIX cam- primer lugar por los reformistas de la Era Progresista, muchos
bi de manera importante antes de la le a a e New Deal. de los cuales eran cientficos sociales, y aumentaron desde en-
Los reformistas ro resistas buscaron a comienzos tonces por la movilizacin en tiemgos de guerra de expextos
la form ecortar la preem1 e os partI acadmicos para el servicio _!_ederal 109 . Tambin Herbert Hoo-
ver tuvo predilecc10n, durante los aos veint s conferen- .
105
, Para los model?s britnico y sueco en el contexto global europeo con- cias y comisiones asesoras dominadas p expertos 11 Sin em-
sultes.e l~ obra de Remhard Bendix, Nation-Building and Citizenship, Nueva ~
York. W1ley, 1964, cap. 3; Ira Katznelson, Bringing the State Back /n, op. cit.,
cap. 8, Y Donald ~ Blake, Swedish Trade Unions and the Social Democratic
Party: the Formatlon Years, Scandinavian Economic History Review 8 (1) 106
Skowronek, BIJi]ding a New American State, op. cit., y Martin J. Schiesl,
1960, pp. 19-44. La discusin del caso de los EE UU en Jo que resta de 'prraf~ The Politics of Efficiency: Municipal Administration and Reform in America
se apoya en Ira ~atznelson, City Trenches: Urban Politics and the Patterning of (1880-1920), Berkeley: University of California Press, 1977.
Class. m the Umted States, _Nueva York: Pantheon Press, 1981, caps. 1-4, y 107
Skocpol e Ikenberry, Political Formation of the Welfare State, art.
M.artm S~ef~er, Trade ~mons and Political Machines: the Organization and cit., pp. 98-119.
D1sorgamzat1on of Amencan Working Class in the Late Nineteenth Century 108
Skowronek, Building a New American State, op. cit., parte 2.
en Ira Katznelson y Aristide Zolberg (comps.), Working Class Formation: Ni'. 109
Caro! S. Gruber, Mars and Minerva: World War I and the Uses of Higher
ne~eenth Cent~ry f!atterns in Western Europe and the United States, Princeton: Learning in America, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1975.
Prmceton Umvers1ty Press (en prensa).
11
Carolin Grin, The Unemployment Conference of 1921: an Experiment
bargo, los elaborados informes y las recomendaciones polticas economistas del USDA daran forma al apoyo a los precios agr-
de esas conferencias y comisiones eran ignorados con frecuen- colas del New Deal y a los consiguientes esfuerzos de planifica-
. , agnco
c10n , 1a 114 . M as no h u b o un grupo simi
. 1 ar en posicin de
c~a, es~eci_alment~ cuando exigan gasto federal 111 . Los congre-
sistas sigmeron siendo preeminentes en los aos veinte, y Her- configurar estrategias de recuperacin econmica como tales.
bert Hoover no recomend intervenciones directas del gobierno a histrica e a estructura
federal 112 d Estad -del caracterstico com le o americano de una Ad-
En ausencia de un acceso a los centros nacionales de elabo- mimstracin nac10na e i , de una autoridad pblica dividida. y
ra~in y ejecucin polticas, como el que disfrutaban los econo- fragmentada y de unos partidos polticos no ro ramticos- es
mistas suecos a travs de su participacin en comisiones investi- fci comprender por gu e pnmer New Deal de 1932-19M
gadoras ancladas en la Administracin del pas, los economistas pr0Clu10 unas iniciativas federales confusas en respuesta a los
de los EE 1:fU difcil_mente podan establecer la base estratgi- problemas de la Depresin, poniendo a la NRA y la AAA en ei
ca de unas mtervenciones macroeconmicas coherentes en res- centro'de sus esfuerzos en lugar de elaborar una estrategia co-
puesta a la Depresin. Y tampoco podan reunir a una escue- herente de financiacin con dficit pblico. A diferencia de la
la de pensamiento que desafiara los supuestos ortodoxos con situacin sueca, no pudo darse una sntesis entre iniciativas de
ideas alternativas bien razonadas y que se reforzaran mutuamen- un EstadQ..admmistrativo centralizado y de un partido parlamen-
te, como hicieron los jvenes economistas suecos, pu~s a me- tario nacional dedicado a la consecucin de los intereses colec-
nu~o se. encontraban aislados de la elaboracin poltica prctica tivos de la clase obrera en el pleno empleo. Ni el Estado admi-
y d1semmados a lo largo del enorme y competitivo sistema de nistrativo ni el partido programtico existan. En lugar de ello,
universidades del pas. Slo dos grupos de economistas de los el pnmer New Deal cons1gm un amplio apoyo popular -que
EE UU parecan haber tratado de unir durante los aos veinte logr canalizando un gasto temporal para ayudas y obras
'Consideraciones prcticas politicoadministrativas con innovacio- pblicas a travs de congresistas con races locales y polticos
n~s tericas al estilo de la pajaute escuela de Estocolmo. Estos demcratas- con un coste muy bajo y una extensin de la nor-
grupos fueron la escuela de Commons Cle'-economistas de las mativa federal de estilo progresista en inters nacional. Sin te-
in~tituciones, de Wisconsin, y una red de economistas agrarios ner que elaborar ningn programa poltico que reconociera ex-
onentados hacia las actividades del Departamento Americano plcitamente los intereses de clase, los partidarios del New Deal
de Agricultura [United States Department of Agriculture] pudieron ofrecer algo a los individuos y grupos de todas las
(USDA) y su Servicio de Extensin. A mediados de los aos clases. Le dieron al gobierno federal el papel de rbitro activo
treinta, cada uno de estos grupos realizara un programa que que asegurara los esfuerzos comunes para la recuperacin na-
tendr~a xit? en el_ seno del New Deal como un todo. El grupo cional, mediante la regulacin contra los elementos no coope-
de Wisconsm configurara el Acta de Seguridad Social 113 y los rativos de los grupos.
Adems, todo ello se pudo hacer sin planificar explcitamen-
in National Cooperative Planning and Social Science Research: Mr. Hoover's

Ex~~~ts: Perspecti~es in American History, 3, 1969, pp. 347-409.
Vease, por e1emplo, Grin, Unemployment Conference, y Williarn Che- Paire, Corvallis: Oregon: Oregon State University Press, 1962; Daniel Nelson,
ney11;<Un~mployment ad Washington, Survey, 37, 1921, p. 21. Unemployment Insurance: The American Experience (1915-135), Madison: Wis-
. . Elhs W Hawley, Herbert Hoover: the Commerce Secretariat and the consin University Press, 1969, caps. 6 y 9; Theron F. Schlabach, Edwin E. Witte:
V1s10n of an "Associativ~ State", Journal of American History, 61, l974, pp. Cautios Reformer, Madison: State Historical Society of Wisconsin, 1969.
114
1~6-140, Y Joan Hoff Wilson, Herbert Hoover: Forgotten Progressive, Boston: Theda Skocpol y Kenneth Finegold, State Capacity and Economic In-
L1ttle Brown, 1975. tervention in the Early New Deal, Political Science Quarterly, 97, 1982, pp.
~ S?bre la escuela de Cornmons en relacin con el Acta de Seguridad
13 268-278, y Richard S. Kirkendall, Social Scientist and Farm Politics in the Age
Social vease Layfayette G. Harter, John R. Commons: His Assualt on Laissez- of Roosevelt, Columbia.: Missouri University Press, 1966.
1
te una expansin permanente del gasto federal, no tocando el rrollos de 1934 a 1936, volvemos al ltimo New Deal, cuando
dficit presupuestario. Para Roosevelt y los dems polticos re- se produjeron una serie de cambios a un tiempo, de forma tal
formistas que pusieron en marcha el New Deal, no slo pareca que pudieron haber facilitado la apertura de los EE UU hacia
econmicamente prudente, sino tambin moralmente importan- un keynesianismo social.
te, evitar las expansiones fiscales permanentes. Para entender De hecho, la ltima parte del New Deal proporciona una
por qu, tenemos que recordar que Roosevelt mismo, junto con comparacin ms destacable con la socialdemocracia sueca que
la mayora de los funcionarios clave que se llev consigo a Was- el primer New Deal. Entre 1936 y 1939 se dio en todo _mo~ento
hington (especialmente de los estados de Nueva York y Wis- en los EE UU una poltica de clase. El poder orgamzatlvo de
consin), se haba hecho mayor polticamente durante la poca los trabajadores industriales se ampli hasta un grado sin pre-
progresista. Para estos veteranos de las luchas contra la corrup- cedentes, y cobraron forma las alianzas programticas de sindi-
cin poltica, un presu uesto del gobierno equilibrado sim- ,
catos y d emocratas 1 era1es 116 .
lb
bolizaba en s mismo un gobierno honesto s1, a 1storia En este contexto general, una serie de elementos apuntan
temprana de los esfuerzos para superar la democracia de patro- muy especficamente hacia la adopcin de un programa keyne-
nazgo [patronage democracy] y crear en Amrica cierta clase de siano social para la recuperacin econmica nacional, que ha-
Estado regulativo -pero no manirroto-- hizo muy improbable bra de ser seguido por un matrimonio a largo plazo de gasto
que los polticos reformistas maduros que llegaron a Washing- pblico social y administracin macroeconmica. .
ton para hacer frente a la Depresin encontraran nociones atrac- En 1937 existan, por un lado, diversos programas y agencias
tivas de financiacin con dficit deliberada. federales a travs de los cuales se podan efectuar fcilmente
aumentos del gasto 117 . Adems, la Administracin para el Pro-
greso de las Obras [Works Progress Administration] (WPA) en
Posibilidades de un keynesianismo social en el ltimo concreto haba establecido un programa opcional de obras pbli-
New Deal cas que poda servir como base para posteriores intervenciones
federales. Aunque los proyectos de la WPA se iniciaran local-
En contraste con el Partido Laborista britnico, los demcratas mente, Washington aprobaba todas las propuestas. La administra-
americanos del New Deal siguieron en el poder y gozaron de cin central estableca cuotas de empleo y programas de presu-
espacio para maniobrar a lo largo de los aos treinta. Las re- puesto mensuales para cada Estado. Los funcionarios re~ionales
formas humanitarias activistas del primer New Deal permitieron informaban al administrador jefe, controlaban y aconsejaban a
que aumentara la mayora demcrata en 1934 y en 1936. A las administraciones del Estado y del distrito para asegurarse de
diferencia de la estrategia socialdemcrata en Suecia, el progra- , las lmeas
que se segman , maestras y 1as mtenc1ones
. . f e d era1es 118 .
ma inicial del New Deal para la recuperacin econmica nacio- El movimiento hacia un mayor control centra1 aument cada
nal no se vio confirmado, sin embargo, por una recuperacin ao de existencia del programa, desde 1935 en adelante.
rpida de la produccin econmica o del empleo a los niveles Aunque la WPA proporcionaba un marco a travs del cual se
previos a la Depresin. La estrategia de recuperacin centrada podan poner en marcha polticas flexibles de gast~ cent~a!, ni
en la NRA se colaps incluso antes de que fuera declarada in- ste ni otro programa federal de gasto fue concebido ongmal-
constitucional en 1935. Sin pararnos a discutir todos los <lesa-
116
115
Vase nota 19.
May, From New Deal to New Economics, cap. 2, es especialmente pe- 117 Stein, Fiscal Revolution, op. cit., p. 106.
netrante en lo referente a la base politicomoral de las opiniones sobre el equi- 118 Arthur M. MacMahon, John D. Millet y Gladis Ogden, The Adminis-
librio presupuestario del secretario de Roosevelt y del Tesoro Henry Morgen- tration of Federal Work Relief, Chicago: Public Administration Service, 1941,
thau, Jr. pp. 200-220.
mente como parte de una estrategia explcitamente anticclica. trabajando desde dentro del poder ejecutivo del New Deal, Ec-
Con todo, en el seno del ejecutivo federal haba aumentado cles y C raron gradualmente para los EE UU algo simi-
durante algunos aos el apoyo a una estrategia exactamente lar a l ec mico con polticas
como sta. Es interesante el hecho de que el arquitecto clave concre ' factibles ue las de las Comisiones Investigadoras
de la poltica protokeynesiana original, aquel que la introdujo logra as en Suecia a finales de los aos veinte y principios de
en el Estado de los EE UU, no fuera un economista preparado los treinta.
en la Universidad. Se trataba de Marriner Eccles, un banquero Junto con estos desarrollos administrativos e intelectuales, la
y hombre de negocios de Utha cuya educacin slo era de nivel configuracin de poder en el Congreso sugera que aquellos que
medio 119 . trabajaban en favor de los intereses de los agricultores y de los
A comienzos de los aos treinta, Eccles estaba convencido trabajadores industriales podran cooperar en torno a un gasto
de que la financiacin con dficit por parte del gobierno poda pblico sostenido. Antes de que fuera declarada inconstit~c~o
producir la recuperacin de la Depresin, e introdujo sus opi- nal la primera AAA en 1936, se haban pagado los subs1d1os
niones idiosincrsicas en el Consejo de la Reserva Federal cuan- agrcolas mediante un impuesto sobre el proceso. Una vez que
do lleg a ser su presidente en 1934. Eccles reclut como ayu- el impuesto fue ilegal, los agricultores dependieron de los equi-
dante suyo a un antiguo instructor de Harvard, Lauchlin Currie, librios en el Congreso para asegurarse las apropiaciones anuales
cuyas habilidades diplomticas suavizaron las relaciones de Ec- de los pagos paritarios a los que ahora estaban acostumbrados.
cles con otros funcionarios, y cuyas habilidades tcnicas condu- Que ningn liberal se ocupe de ms asuntos, recomendaba el
jeron en 1935 al desarrollo de nuevas tcnicas cruciales para lder de la Oficina Agrcola Americana, Edward O'Neal, a los
calcular, sobre una base mensual, los gastos netos producidos trabajadores y agricultores para que abofetearan juntos a los
por los ingresos del gobierno federal 120 . Eccles y Currie cons- chicos de la economa, que amenazaban los programas desea-
truyeron juntos, paso a paso, una red de aliados afines prepa- dos por cada grupo 122 .
rados para presionar al presidente, sobre bases econmicas y Por ltimo, en una coyuntura crtica, un Franklin Roosevelt
humanitarias, con el fin de que aumentara el gasto social 121 . preocupado por el presupuesto se convirti a la financiacin con
La red inclua a algunos funcionarios del gabinete, especialmen- dficit como solucin a la continua depresin de la economa
te Harry Hopkins de la WPA y Henry Wallace de agricultura, americana. Cuando la aguda cada econmica de 1937. recort
junto con varios economistas jvenes preparados acadmicamen- un tercio la produccin industrial, el New Deal se hundi en
te que ocupaban puestos en el mbito ejecutivo. En resumen, una severa crisis poltica e intelectual 123 . Los defensores de los
remedios de financiacin con dficit, pertenecientes al ejecuti-
119
May, From New Deal to New Economics, op. cit., pp. 40-52, esboza la
vo, recomendaron al presidente desatender los consejos del se-
biografa de Eccles. Vase tambin Sidney Hyman, Marriner S. Eccles: Prvate cretario del Tesoro, Henry Morgenthau, preocupado por el pre-
Enterpreneur and Public Servant, Stanford: Graduate School of Bussines, Stan- supuesto. La vieta del Washington Star de la figura 4 muestra
ford University, 1976. quin gan este argumento crucial. Tras una prolongada inde-
120
Sobre Currie vase Stein, Fiscal Revolution, op. cit., pp. 165-167; Alan cisin, Roosevelt hizo caso al consejo de los que estaban a favor
Sweezy, The Keynesian and Government Policy: 1933-1939, American Eco-
nomic Review, 62, 1972, pp. 117-118, y John Kenneth Galbraith, How Keynes del gasto. y en abril de 1938 anunci un programa para liberar
Carne to America, en Andrea D. Williams (comp.), Economics, Peace and
Laugther, Boston: Houghton Mifflin, 1971, pp. 47-48.
121 122 Christina McFadyen Campbell, The Farm Bureau and the New Deal:
Las ideas econmicas de Eccles y los contactos que construy antes de
1937 se describen en May, From New Deal to New Economics, pp. 53-66. Tanto a Study of the Making of National Farm Policy, 1933-1940, Urbana: University
May como Stein, Fiscal Revolution, cap. 7, acentan el hecho de que Keynes of Illinois Press, 1962, pp. 190-191.
123 Chandler, America's Greatest Depression, op. cit., p. 130, Y May, From
(ya en persona, ya mediante sus escritos) tuvo poca influencia directa en el
presidente o en los funcionarios de la Administracin antes de 1937. New Deal to New Economics, op. cit., cap. l.
FIGURA4. LA NOTA AGRIA. VIETA DE C. K. BERRYMAN EN EL y los partidarios liberales del New Deal siguieron creyendo en
WASHINGTON STAR. 4 DICIEMBRE DE 1938
el gasto del gobierno como medio de combinar polticas econ-
micas y sociales, de fusionar, en resumen, lo que haban sido
las dos vas separadas del primer New Deal 125 . El presupuesto
de Roosevelt de 1939, y los mensajes anuales, atribuyeron la
recuperacin de 1938 a los incrementos planificados del gasto
federal, y abogaron por seguir empleando los estmulos fiscales
para aumentar los ingresos. Entonces, la administracin Roose-
velt propuso un gran Proyecto de Ley para la Financiacin de
Obras, justificado como estmulo necesario para la economa,
que se haba nivelado tras recuperarse de la recesin de 1937.
Ese proyecto de ley de gasto exiga que se estableciera un
fondo mvil de 306.000 millones de dlares para liquidar pro-
yectos pblicos 126 .
Esos desarrollos en la orientacin oficial del New Deal tu-
vieron lugar, adems, justo cuando la nueva teora econmica
de Keynes encontr su ambiente natural, en una prestigiosa Uni-
versidad, entre economistas acadmicos americanos. Es intere-
sante sealar el hecho de que, en su interpretacin americana,
la economa keynesiana adopt inicialmente un aspecto ms so-
cialdemcrata que los propios escritos de Keynes. Y lo que es
ms, los keynesianos americanos a finales de los aos treinta
Fuente: Dean L. May, From New Dea/ to New /:.conomzcs. The Amerzcan Liberal Response eran a menudo abiertamente crticos con las prerrogativas de
to the Recesswn of 1937, Nueva York: Garland Publishmg, 1981.
los negocios privados, e irnicamente, esto ocurra al mismo
tiempo que los socialdemcratas suecos, bien establecidos pol-
6.?00 millones de dlares en fondos federales, algo ms de 2.000 ticamente, se acercaban a los capitalistas 127 .
mtllones en medidas monetarias, 1.500 millones en prstamos Tal y como lo ha planteado correctamente John Kenneth
para la Re~onstruccin de la Corporacin de Finanzas, y cerca Galbraith, la trompeta [... ] que sonaba en Cambridge, Ingla-
de 3.000 millones para lo que aprobara el Congreso, la mayora terra, se oy ms claramente en am ssachusetts. Har-
para la WPA y para la Administracin de Obras Pblicas. Aun- vard fue la avenida principal por la ea
que hubo algunos int~nt~s por parte del Congreso de restringir entraron en 'Tos Estados Unidos 12 Alvin Hans
esos fondos, tales objeciones fueron superadas en vista de la a Harvard en 1938 desde la Universi __ ._...,~==.....---
c~da econm~ca. De hecho, con las elecciones al Congreso a
siete meses vista, el proyecto final realmente distribuy ms
125
fondos de los que Roosevelt haba requerido, gracias a los re- May, From New Deal to New Economics, op. cit., pp. 152-156. En el
cambio hacia opiniones keynesianas posterior a la recesin de 1937, May pone
presentantes rurales que se aferraron a un pago paritario 124.
ms de parte de Roosevelt que Stein.
A resultas de esta lnea divisoria poltica en 1938, Roosevelt 126
Robert Collins, The Business Response to Keynes (1929-1964), Nueva
York: Columbia University Press, 1981, p. 46.
127
124 Vase nota 22.
Patterson, Congressional Conservatism, pp. 234-241. 128
Galbraith, How Keynes Carne to America, art. cit., p . .48.
,
1
justo cuando haba dejado de ser intelectualmente un escptico sociation 132 . Sin embargo, su compromiso terico y humanita-
para convertirse en un discpulo de la teora de Keynes 129 Una rio con el aumento del gasto social pblico fue ms claro y se
vez en Harvard, Hansen galvaniz a un grupo preexistente de acentu ms cuando aumentaron sus lazos y los de sus estudian-
133
estudiantes graduados y jvenes acadmicos, que se convertira tes con los liberales de la administracin Roosevelt , pues el
en la escuela del estancamiento [stagnationist school] del pen- keynesianismo del estancamiento en los EE UU no fue un sim-
samiento de Keynes. Esta orientacin sostena que la inversin ple fenmeno de torre de marfil. Hansen ense en la nueva
privada en los EE UU probablemente no habra alcanzado ni Littauer School of Public Administration de Harvard, as como
mantenido una economa en crecimiento con pleno empleo sin en el Departamento de Economa, y de 1939 en adelante sus
inyecciones permanentes de gasto pblico 130 En el panfleto de estudiantes y seguidores ocuparon un considerable nmero de
134
1938 An Economic Program for American Democracy, un grupo puestos importantes en el ejecutivo . Hansen mismo, ~freci
de jvenes economistas de Harvard y de Tufts desarrollaron una un clebre testimonio ante el Congreso en 1939 y ocupo impor-
versin popularizada de esas ideas ara lebrar el New Deal tantes puestos de consejero.
liberal y su respuesta a la recesin e 1937 1 1 . Un irreprochable Por ello, en 1949 dos corrientes de la nueva economa
tono antiempresarial tea este tratado, que exiga el aumento llegaill juntas a los EE O U: los partidarios ~e la financiac~n
del gasto pblico en combinacin con reformas estructurales de con dficit de Eccles-Currie, que haban trabajado muchos anos
la economa de los EE UU y redistribuciones en la estructura en el e1ecutivo federal, se envalentonaron gracias al nuevo fey-
de ingresos. nesiamsmo del estancamiento de los acadmicos de Cambndge
Hansen fue ms prudente, como lo demuestra su discurso y st:. inspiraron en ellos 135 . Por su parte, los acadmicos ~ab.'.:n
presidencial de diciembre de 1938 a la American Economic As- descubierto en el transcurso del New Deal -desde comienzos
de los aos treinta hasta la respuesta a la recesin de 1937 me-
diante el gasto- una justificacin real para sn particular lect11-ra
129
Nuestra informacin sobre Avin Hansen y su influencia procede de Gal-
braith, How Keynes Carne to America, art. cit.; de Stein, Fiscal Revolution,
op. cit., pp. 163-168, y especialmente de Ja coleccin de artculos sobre Hansen
132 Alvin H. Hansen, Economic Progress and Declining Population
que se encuentran en Quarterly Journal of Economics, 90, 1976, pp. 1-37. Al
principio, Hansen se mostr muy escptico sobre la Teora general de Keynes. Growth American Economic Review, 29, 1939, pp. 1-15.
133 E~ 1941 se Je pidi a Hansen una "poltica expansionista realmente
En Alvin Hansen as a Creative Economic Theorist, Quarterly Journal of Eco-
nomics, 90, 1976, p. 29, Paul Samuelson, irnicamente, ha aventurado que positiva" que reemplazara el tibio "piograma de salva~in" del ~ew Deal.
Hansen fue llamado a Harvard por error. No saban lo que estaban haciendo. Aqu, Business Responses to Keynes, .op. cit., p. 11, la cita de Collms procede
Ni l tampoco. La ltima observacin se refiere al hecho de que Hansen era del libro de Hansen, Fiscal Policy and Business Cycles, Nueva York: Norton,
profesor creativo e implicado, que fue influido por Jos jvenes keynesianos ya 1941, p. 84. Vase tambin de Hansen, Social Planning for Tomorrow, en
en Cambridge, al igual que l posteriormente les influira y Jos apadrinara. Alvin H. Hansen, F. F. Hill, Louis Hollander, Walter D. Fuller, Herbert W.
130
Una buena discusin de Jos apuntos de vista del estancamiento aparece Briggs y George O. Stodard (comps.), The United States after the War, Ithaca:
en Collins, Business Response to Keynes, op. cit., pp. 10-121 y 151. Desde el Comell University Press, 1945, pp. 15-34, y After the War -Full Employi:ze.nt,
principio, escribe Collins, el anlisis del estancamiento se compuso de una National Resources Planning Board, Washington DC: Govemment Prmtmg
compleja mezcla de ideas econmicas y preferencias polticas. Explicaba Ja na- Office, 1942.
134 Stein, Fiscal Revolution, op. cit., p. 168; James Tobin, Hansen and
turaleza del moderno capitalismo americano y proporcionaba, simultneamente,
un conjunto de programas para transformar el sistema. Pero tambin, e igual- Public Policy, Quarterly Journal of Economics, 90, 1976, pp. 32-37; Walter S.
mente importante, se convirti en una toma de postura, en un conjunto de Salant, Alvin Hansen and the Fiscal Policy Seminar, Quarterly Jour~al ?f
actitudes, en una visin del futuro que asuma que el progreso econmico y Jos Economics, 90, 1976, pp. 21-22, y Byrd L. Jones, The Role of Ke~esia~ m
cambios sociales radicales no eran antitticos, p. 11. Wartime Policy and Postwar Planning: 1940-1946, American Econom1c Review,
131 62, 1972, pp. 125-133. .
Richard V. Gilbert, George H. Hildebrandt, Jr., Arthur W. Stuart, Ma-
135 May, From New Deal to New Economics, op. cit., pp. 146-150, Y Stem,
xine Yaple Sweezy, Paul M. Sweezy, Lorie Tarshis y John D. Wilson, An Eco-
nomic Program for A~ocracy, Nueva York: Vanguard Press, 1938. Fiscal Revolution, op. cit., pp. 165-168.
138 63/64 (1993)
ZONA ABIERTA 63/64 (1993) ZONA ABIERTA 139
de !'-eynes y de las conclusiones polticas que queran extraer el Riksdag fue armonizado para trabajar cooperativamente con
de el 136 . los lderes del gobierno y los administradores, result relativa-
mente fcil reorganizar los planes presupuestarios suecos en
1936-1938. Y los socialdemcratas pudieron usar una y otra vez
Los obstculos al keynesianismo social en los EE UU el mecanismo de la comisin pblica, deteriorado por el tiempo,
para planificar nuevas formas de gasto social, de intervenciones
Si~ embargo, por muy propicia que pareciera la situacin pos- en el mercado laboral y para p l amf1car l a macroeconomia
, 138 .
terior a 1938, acarreara algo ms que votaciones concretas del- La rpida adaptabilidad de los acuerdos administrativos y de
C:~ngreso y la conversin de los funcionarios de la administra- partido suecos para poner en marcha obras pblicas, y la rela-
c10n Roosevelt -algo ms que una lectura socialdemcrata de tiva facilidad con la que se podan hacer compatibles nuevas
Keynes por parte de prestigiosos economistas de los EE UU- modificaciones de las operaciones del gobierno con la amplia-
con el ~in de institucionalizar la administracin macroeconmica cin de los esfuerzos del Estado del bienestar, contrasta clara-
keynesrnna, combinndola con un elevado nivel de gasto social mente con los cambios principales, y polticamente controverti-
~~ los EE UU. <;iei:tos contrastes con la forma en que las po- dos, en la administracin federal y en el papel del ejecutivo que
hticas del keynesiamsmo social se institucionalizaron en Suecia se necesitaban en los EE UU para que objetivos polticos com-
dura?te los aos treinta nos pueden ayudar a comprender los parables se pudieran perseguir consistentemente. Debido a que
obstaculos de un logro comparable en los EE UU. el rpido crecimiento del gobierno federal durante el New Deal
En Suecia, la larga tradicin de gobierno administrativo cen- haba tenido lugar de una manera dispar y descontrolada, una
tral_ Y la discipli~~ programtica de los partidos parlamentarios gran cantidad de agencias continuaron de una manera ms o
nac10n~les perm1t10 .a los socialdemcratas poner en marcha y menos independiente entre s. Antes de que ninguna estrategia
constrmr su estrategia de gasto social con poca controversia una macroeconmica coherente basada en el gasto pblico pudiera
v~z ?ue se adopt? el cow <leal de 1933. Los programas de obras ponerse en marcha, eran necesarios un control y una coordina-
pu~hcas en Suecia se podan planificar centralmente, aunque se cin mejores. Los que proponan un programa radical de reor-
pusieran en marcha localmente, porque los gobiernos locales ganizacin ejecutiva, que Roosevelt intent obtener a travs del
e~~aban ~costumbrados a trabajar con consejos de administra- Congreso en 1937-1938 comprendan esto. Su objetivo era crear
c1on nac10nales. Con notable facilidad, el Estado sueco fue ca- una poderosa presidencia equipada con el personal, los planes
paz de centralizar las antiguas funciones locales en el transcurso y el control fiscal necesarios para poner en marcha [su]... pro-
de los aos treinta. Por ejemplo, las reformas socialdemcratas grama social 139 .
de_ 1934 se comprometieron a reorientar el intercambio de tra- A la luz de Ja wsistente rivalidad en el siglo XX entre los
ba10 local con el mercado laboral nacional incrementando el presidentes y el Congreso para controlar.. los mbitos del gasto
control central, estimulando los subsidios estatales y ampliando de la administracin federal, no resulta nada sorprendente que
el campo de operaciones 137. Adems, en un contexto en el que
136 138 En Bureaucracy and Policy Formation in Sweden, Scandinavian Poli-

Lfud .,
a . n amenta~1on de los argumentos tericos del estancamiento que se tical Studies, 4, 1969, p. 109, Hans Meijer presenta estadsticas que muestran
apoyan en mterpretac~ones de la historia concreta del New Deal resulta clara que cerca de 750 comisiones por dcada trabajan durante l~s tres prime~as
tanto en la obra ~e Gilbert et al., An Economic Program f or American Demo- dcadas de poder socialdemcrata, a partir de las 450 para arnba que trabajan
cracy, Y en la pnmera exposicin completamente keynesiana de Hansen Ful! a comienzos de siglo.
Recovery or Stagnation?, Nueva York: Norton 1938 ' 139 Richard Polenberg, Reorganizing Roosevelt's Government: the Contro-
131 H . ,
1:1son Cla~k, Swedish Unemployment Policy, Washington ne Ameri- versy over Executive Reorganization, Cambridge: Harvard University Press, 1966,
can Council on Pubhc Affairs, 1941, p. 118. '
p. 26.
141
140 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
te fueron los cambios sociales previos en la base del Partido
s~ int~rpre~aran las propuestas de Roosevelt para reorganizar el Agrario los que lo hicieron posible,. tan~o, como la -~e_r~esin
e1~cuttvo, mcluso por muchos de sus seguidores liberales ms misma si bien la alianza tambin cnstahzo y se sohdif1co me-
asiduos, como una apropiacin de poder que poda despojar al diante' el trabajo sobre la estructura de Estado y el sistema de
Congreso de. su autoridad e interrumpir las relaciones, cuidado-
sa~ente, cultivadas, entre los comits del Congreso, los grupos
partidos sueco. . . ,
Desde su formacin en 1917, el Partido Agrano se babia
de mteres y las agencias administrativas federales 14. As, las alineado con partidos de la derecha, debido a su oposicin ~ la
propuestas de reorganizacin fueron destripadas por el Congre- postura del Partido Socialdemcrata en favor del mer~ado hbre
s~. L~ derrota de los rasgos ms audaces de la reorganizacin de los consumidores, y debido a su temor de que pudieran ele-
ejecutiva eran una mala seal, desde finales de los aos treinta var los salarios en el campo 141 . Los obstculos a una nueva
hast~ _los -~as c~~renta, par~ el. e~fuerzo de llevar a cabo una alianza se pusieron de relieve a finales de los aos veint~, de-
planificacion pohtica o un e1ercic10 de coordinacin fiscal de bido a la influencia de una serie de lderes orientados hacia los
f?rma q~e. facilitaran la administracin macroeconmica ke~ne intereses de un creciente nmero de pequeos agricultores del
sian~ e _hicieran ms crebles los programas permanentes de gas- Partido Agrario y a travs de grandes agricultores en el Partido
to p_ub~1co para el pleno empleo y el bienestar social. El fracaso Conservador 142 Cuando el colapso de los mercados britnicos
de10 bten claro que, a pesar de que todas las fuerzas empujaban y alemn anunci el desastre para los pequeos _productores
ap~r~ntemente a los EE UU hacia un keynesianismo social en
suecos stos se volvieron hacia el gobierno para pedIT un progra
el ultimo New Deal, los canales institucionales establecidos para ma ac;ivo de apoyo a los precios (sin controles de producci~n)
la elaboracin poltica, que se centraban en el Congreso mos- que los partidos burgueses no estaban dispuestos a proporcio-
t~aron ser ?bstculos inamovibles para las reformas admi~istra nar 143 . En este momento los agrarios an estaban preocupados
tivas esenciales. por los salarios reales, y los socialdemcratas, por su part~, eran
Los contrastes en las capacidades del Estado para introducir reacios a apoyar polticas que aumentaran el coste, d~ vida de
Y controlar los programas de gasto pblico no fueron los nicos los trabajadores 144 . As pues, no hubo nada eco,n?m1camen1:_e
fat~res que empuj~ron a los New Deals de Suecia y los EE UU inevitable en el Cow Deal. Sin embargo, fue pohtica Y econo~
hacia resultados diferentes. Existieron tambin contrastes im- micamente posible. Los socialdemcratas no po?an ~~nseguir
portantes en los intereses y en las capacidades polticas de los que pasara su programa sin apoyo parlamentano adic10nal, Y
sectores de la_ agricu~tura que entraron en coaliciones polticas
dura~te los, a~os tremta en las dos naciones. Estos contrastes
estuvieron mttmamente ligados con la forma en que las estruc-
141 Sven Ander Sonderpalm, The Crisis Agrement and the Social Demo-
turas d~~ Es!a~o y las polticas de comienzos de la poca de la cratic Road to Power, en Steven Koblik (comp.), Sweden's De~elopmentfrom
Depresion hm1taban las posibles alianzas polticas alternativas Poverty to Affluence (1750-1970), Minapolis: University of Mmnesota Press,
que afectaban a los agricultores en Suecia y los EE UU. 1975, p. 262. . .
En_ Suecia, la alianza entre los socialdemcratas y el Partido 142 Svenska Handelsbanken, Government Measures for the Rehef of Agn-
A~rano, en~~r~a~~ por el cow deal de 1933, fue esencial para culture in Sweden since 1930, supl. a Jndex 14 de Svenka Handelsbanken,
marzo de 1939, p. 5, y Kurt Samuelsson, Sweden: from Great Power to Welfare
la mtroduccion m1cial de la estrategia de financiacin con dficit
State, Londres: Allen and Unwin, 1968, pp. 140-141. .
par~ hacer frente a la depresin. Esta alianza fue un punto de 143 Jean Jusissant La structure conomique de la Swede et de la Belgzque,
partida bastante nuevo en la historia poltica de Suecia. En par- Bruselas: Colletion d~ l'cole des Sciences Politiques et Sociales de l'Universit
de Louvain, 1938, y Svenska Handelsbanken, Government Measures, PP
140
!bid.; Patterson, Congressional Conservatism, op. cit., pp. 214-220 y 24-25.
144 Ernst Wigforss, The Financia! Policy during the Depression and Boom,
J?seph Huthmacher, Senator Robert E. Wagner and the Rise of Urban Lib;ra-
Annals, 197, 1938, p. 31.
llsm, Nueva York: Atheneum, 1968, pp. 243-245.
~~~~~~~ ----~__j--....._~~~~------------------------------..........
142
r
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los sitiados agricultores suecos encontraron atractiva una expan-
sin del consumo y de los subsidios del gobierno. bajadores industriales y los intereses agrcolas demo_str se~ mu-
La estructura centralizada de la negociacin poltica sueca cho menos duradera en el Partido Demcrata. amen~ano, mclu-
-que implicaba a representantes de grupos sociales y a exper- so a pesar de que, al igual que el Partido Socialdemocrat~, am-
tos econmicos, los cuales elaboraban argumentos desde lo que pli su base electoral en 1936. El Q!Oblema reside en las ahanz~s
se podra llamar el punto de vista del Estado- ayud a su vez de grupo que el New Deal acentu a la la~a. En luga~ de umr
a la potencial alianza de los agricultores con el trabajo en un de forma duradera a los trabajadores con aquellos ag~icultores
acuerdo real y duradero. Los argumentos de los economistas qtte se beneficiaran ms de un aumento del consumo mterno
o~ici~Iment~. influyentes sobre los efectos beneficiosos del gasto de as mtervenc10nes el Estado en la agricultura, el New Deal
pubhco fac1htaron el acuerdo inicial de 1933 subrayando los in- termin uniendo a grandes productores de algodn del Sur, co-
tereses comunes, y de suma distinta de cero, que los trabajado- mercialmente bien establecidos y orientados hacia las exe?rt~
res y los agricultores podan tener en una economa estimulada ciones con los me1ores agncultores de maz y triga del. Mecho
por, ~I gobierno .. Y puesto que los partidos parlamentarios y la Oeste,' orientados hacia los mercados internos e internac1ona~es.
pohtica en Suecia estaban organizados nacionalmente, el nico Esta ahanza mterreg1onal, que cobr forma a partlr de los anos
canal si~nificativo abierto a los agricultores que buscaban ayuda treinta fue encarnada por la American Farm Bureau Federa-
tion (FBF), una organizacin que se hizo m~y i~fluyente e~ ~l
para sahr de la Depresin consista en pelear una negociacin
~oltica pro?r~mtica en el campo del gobierno central. As pues, Congreso debido a su presencia en muchos distntos locale~ . 4
esta fue la umca manera para el Partido Agrario de extender su La AFBF se opuso crecientemente a las reformas del go?ierno
influencia. federal que pudieran comprometer en for.ma alguna los mter~
Esto sigui siendo cierto despus de 1933, especialmente en ses de los productores agrcolas establecidos,. y s_e concentro,
~a _medida en q~~ la alianza cobr mpetu poltico gracias al ms bien, en asegurar subvenciones a los precio~ ligadas a ~on
ex1to de sus pohticas. Aunque el gobierno socialdemcrata ca- troles de produccin favorables a los grand~s agncultores. miem-
yera,. momentneamente, en 1936 debido a una disputa con los bros, dejando a un lado su orientaci~n hac~a el mercado mterno
agranos sobre la defensa y las pensiones, el Partido Socialde- 0 al internacional. A finales de los anos tremta y en los cua~enta
mcrata obtuvo una victoria sustantiva en las elecciones de ese la AFBF cooper frecuentemente en el Congre~o con la alianza
ao, reformndose la coalicin con los agrarios (y durando mu- conservadora de demcratas del Sur y republ~canos para opo-
chas dcadas a partir de entonces a travs de distintos cam- nerse a muchas iniciativas de los demcratas liberales ~rbanos.
b .os) 145 L Id ' En las primeras etapas del New Deal. no estaba n~ mucho
1 . os socia emocratas s1gmeron apoyando a los agri-
cultores seg_n. ~as lneas del acuerdo de 1933; y entre 1937 y menos prefijado que esta coalicin co~creta e~tre agncultores
193_9, la_ coahc1on elabor un amplio programa de legislacin serla dominante. Una coalicin alternativa podna haber aunado
~oc~a~, mcluyendo mejoras en las prestaciones para ancianos e a los trabajadores ya los consumidores con p_roductores de le-
m~ahdos.' le_Yes ~~borales ms fuertes, cuidados maternales gra- che, pequeos productores de grano del Medi~ Oeste Y arr~n
tmtos, d1stnbuc1on de rentas para grandes familias e higiene dtarios deTSr. El Smdicato Nacional de Agncultores [~atio
dental subvencionada para todos los suecos 146. nal Farmers' Union] encarn, de hecho, una en~eble version de
La cooperacin entre los representantes polticos de los tra- esta alianza, y sus polticas demostraron consistentemente su
145
146 Sonderpalm, Crisis Agreement, art. cit., pp. 275-277. 141 Vase Richard s. Kinkerdall, The New Deal and A~riculture, en John
Dankwart Rustow, The Politics of Compromise: a Study of Parties and Bremmer y David Brody (comps.), The New Deal: The Natwnal Leve[, ~ol~~~
bus: Ohio State University Press, 1975, pp. 83-109; Grant McConne ~
7 16
Cabinet Government in Sweden, Princeton: Princeton University Press, 1955,
p. 109.
Decline of Agrarian Democracy, Nueva York: A~heneum, 1969, caps. , Y
Campbell, Farm Bureau and the New Deal, op. ctt., caps. 8 Y 9.
~---~-~.~--~-----------------------
144 63/64 (1993) 145
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simpata por las continuas reformas federales y una estrategia en el celosamente guardado territorio local. Muchos represen-
de gasto interno 148 . Sin embargo, irnicamente, el programa tantes del Sur en el Congreso tenan estrechos lazos con los
agrcola del New Deal inicial -en concreto los controles de terratenientes que haca medio siglo que dominaban la vida
produccin puestos en marcha a travs de la primera AAA y del poltica y econmica de la regin. Est~ gente se resista inc?n-
servicio de Extensin Federal- tuvo el imprevisto e indeseado dicionalmente a las propuestas de amphar el alcance del gobier-
efecto de refQrzar organizativamente los lazos de la AFF con no federal o de transferir . func10nes
. 1oca1es a was h'mgt on 150
los grandes agricultores del Sur y del Medio Oeste. La conse- En especial, cuando se extendi la sacudida en las relaciones
cuencia ms significativa de las r~laciones entre el AFBF y el industriales las elites del Sur buscaron la forma de protegerse
Servicio de Extensin fue la expansin de la AFBF en el Sur, por s mism'as de la admini~tr~cin Roosevelt, ~ l~ que consid.e-
que tradicionalmente era su rea de operaciones ms dbil 149 . raban responsable del crec1m1ento del poder smdical. Del mis-
Alentando a los miembros del AFBF en el Sur para facilitar la mo modo, las pequeas aperturas hacia los n~gros por i:iarte ?e
administracin de los controles federales de la produccin, la la administracin Roosevelt amenazaban con mterrumpir el sis-
AAA ciment los lazos entre grandes agricultores comerciales en tema de castas de las relaciones entre razas, tan fundamental
los EE UU mediante una organizacin de presin que trabaja- para el control del trabajo y para la poltica electoral antidemo-
ra, despus de 1935, para obstaculizar muchos de los programas crtica del Sur.
de planificacin agrcola iniciados por la AAA, as como los es- Incluso aunque los representantes de los distritos agrcolas
fuerzos del New Deal liberal para ayudar a los agricultores ms no fueran mayora en el Congreso, el proceso de legisla~in y
pobres y a los arrendatarios. el control que el sistema de antigedad le otorgaba al presidente
Aunque la alianza del algodn y el grano encarnada en la del comit rural y del Sur, proporcion a los intereses agrcolas
AFBF era menos favorable al aumento del gasto social en los mejor organizados fuerza suficient~ para resistir ~ualquier ~om
EE UU de lo que lo hubiera sido una alianza alternativa de promiso permanente con el ala hbe~al de! Part~~o Democra-
agricultores, su oposicin a las iniciativas liberales del New Deal ta 151 . Los agricultores suecos no teman mas opcion que entr~r
despus de mediados los aos treinta (para entonces los agri- directamente a comienzos de los aos treinta, en un compromi-
cultores ya se haban recuperado de la crisis) no proceda de so negociado centralmente con los trabajadores industriales y
desgana alguna para tomar los subsidios federales como tales. con los socialdemcratas, o bien ser excluidos completamente
Antes bien, fueron los controles gubernamentales que podan del poder. Sin embargo, en los EE UU los agricultores, espe-
acompaar a los gastos federales lo que provoc la intensa opo- cialmente los ms ricos que consolidaron su alianza con el AFBF,
sicin agrcola, especialmente por parte de los terratenientes se beneficiaron econmicamente de los programas agrcolas es-
del Sur. Muchos de los programas del New Deal introduci- peciales del primer New Deal y por ello no tenan incentivo
dos despus de 1935, especialmente el WPA y la Farm Secu- alguno para lograr en el Congreso un acuerdo dura~ero con los
rity Administration, suponan la intrusin del gobierno federal trabajadores y con los liberales urbanos. Esto fue cierto a pesar
148
Sobre el Sindicato Agrcola y sus polticas vase McConnell, Decline of 150 McConnell Decline of Agrarian Democracy, op. cit. caps. 8-10; Sidney
Agrarian Democracy, op. cit., pp. 37-39, 68-69, 108, 137 y 146, y Campbell, Baldwin, Poverty ~nd Politics: the Rise and Decline of the Farm Security Admi-
Farm Bureau and the New Deal, op. cit., pp. 169-171. Sobre organizaciones nistration, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1968, y Pau~ E.
reformistas radicales relacionadas con sta, vase tambin John L. Shover, Corn- Mertz, New Deal Policy and Southern Rural Poverty, Batan Rouge: Lousrnna
belt Rebellion: the Farmers' Holiday Association, Urbana: University of Illinois State University Press, 1978. .
Press, 1965, y Donald H. Grubbs, Cry from the Cotton: the Southern Tenants 151 Murray Edelman, New Deal Sensitivity to Labor Interest, en Milton
Farmers' Union and the New Deal, Chapel Hill: North Carolina University Press Derber y Edwin Young (comps.), Labor and the New Deal, Nueva Y~rk: Da-
1971. , Capo Press, 1972, pp. 185-186, y Patterson, Congressional Conservat1sm, op.
149
Campbell, Farm Bureau and the New Deal, op. cit., cap. 6. cit., pp. 334-335 SS.
del hecho de que la invalidacin por parte de la Corte Suprema rabies al gasto pblico para planificar y realizar compromisos,
en 1936 del impuesto sobre el proceso, que haba financiado la los keynesianos americanos de finales de los aos treinta no
primera AAA, hizo a los agricultores dependientes de los votos pudieron igualar los logros en poltica pblica de los economis-
del Congreso para obtener subsidios constantes para la cosecha. tas suecos, aunque las esperanzas programticas de muchos de
Ni siquiera con este elevado potencial de intercambio urbano- ellos fueran bastante similares.
rural en el Congreso, se consigui una alianza programtica du- La movilizacin para la segunda guerra mundial puso fin a
radera. Los representantes preocupados por los inter,eses agr- las batallas polticas que parahzaron al ltimo New Deal, aun-
colas podan establecer tratos ad hoc con los liberales sobre que los confhctos solo se pospusieran temporalmente. Se sigui
paquetes particulares de legislacin, y oponerse a ellos, sin em- apoyando en el Congreso el gasto interno social y las reformas
bargo, en otros, mientras se seguan buscando las bases para la patrocinadas federalmente, mas ello fue as con una creciente
cooperacin con otros intereses. oposicin conservadora a expansin alguna ms del gobierno.
Los conservadores del Congreso no se opusieron al principio Durante la guerra, el Comit Nacional para la Planificacin de
a los acuerdos de gasto como tales, sino que, ms bien, traba- los Recursos [National Resources Planning Board] (NRPB), es-
~aban par_a res~rvar fondos y fijar otras restricciones que redu- tablecido bajo los auspicios de la subrepticia versin del Acta
jeran la d1screc1n federal. Sin embargo, despus de que hubiera de Reorganizacin aprobada en 1939, se convirti en un imn
disminuido el apoyo a Roosevelt en el Congreso tras las elec- para planificadores y keynesianos sociales 153 . El informe prin-
ciones de 1938, fue derrotado su proyecto de ley de gasto y cipal del NRPB, Security, Work and Relief Policies, publicado en
152
prstamo . Esta derrota marc la primera ocasin en que el 1942, presentaba una muestra omnicomprensiva de todas las po-
Congreso rechazaba un importante paquete de gasto del New lticas de ayuda, y reflexionaba acerca de la necesidad de una
Deal apoyado fervorosamente por el presidente. Los keynesia- mayor coordinacin, as como de una planificacin previa del
nos consideraron esta medida poco adecuada, y sus esperanzas gasto social federal. El trato que el Congreso dio al Comit
de continuar con la perspectiva de gasto para la recuperacin dejaba ver la lucha en torno al pleno empleo que se desenca-
econmica se comenz a frustrar debido a este revs. denara tres aos ms tarde. En cada uno de los aos de exis-
En suma, la fuerza de las b.ases locales de poder y la deter- tencia del NRPB, el Congreso atac crecientemente las estipula-
IIli.nacin del Congreso de bloquear la institucionalizacin de ciones restrictivas sobre sus operaciones y, por ltimo, despus
co.ntroles ejecutiyos federales ms fuertes, foemn las ba~ras de que su principal informe fuera editado, el Congreso cort las
esenciales para la construccin de un sistema permanente de asignaciones para el NRBP, asegurando la defuncin de la agen-
ga~to pblico, coordmado en un mbito nacional, a finales de cia 154.
los anos tremta. El resultado fue que las contribuciones poten- A pesar de la falta de apoyo para los planificadores sociales
~es debidas al creciente nmero de expertos keynesianc";s keynesianos en el Congreso, la discusin de medidas para ase-
fueron desacreditadas. Aunque los defensores de Keynes se ex- gurar oportunidades de empleo adecuadas despus de la guerra
tendieron por todo el ejecutivo federal despus de 1938 su efec- absorba a los economistas profesionales y al pblico en general,
tividad dependa de que consiguieran el apoyo de Roo~evelt en reflejando el extendido temor a una mayor recesin de posgue-
----
competencia con otros funcionarios del poder ejecutivo, y con- rra. A principios de 1945 se introdujo en el Congreso el pro-
t~ban con poca fuerza en los muchos centros de poder legisla- yecto de ley de Pleno Empleo 155 . Basndose en la teora key-
tivo del Congreso. Sin partidos poJUicos programticos y sin un
Estado administrativo fuerte cpaz de aunar a coaliciones favo- 153
Collins, Busines Response to Keynes, op. cit., pp. 13-14.
154
152
Marion Clawson, New Deal Planning: the National Resources Planning
Patterson, Congressional Conservatism, op. cit., pp. 318-322, y Collins, Board, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1981, pp. 225-232.
Business Response to Keynes, op. cit., pp. 46-47. 155
Stephen Kemp Bailey, Congress Makes a Law: the Story Behind the
z.M-~fll.~~~~~~
~
~--------~ ----
d J CA.iA/ri ~d-i'v,~ ... .....111.__________________________
fapd____________
nesiana del estancamiento y en las expectativas existentes, el estructura del Estado americano.les impidi producir una snte-
proyecto propona que el gasto del gobierno cubriera cualquier siscomparable de gasto social y administracin macroeconmi-
dficit entre la inversin privada y el pleno empleo. Otorgaba ca. A su vez, los diferentes destinos de los New Deals en Suecia
un papel sustancial y permanente para el gobierno federal en la y Amrica tuvieron consecuencias mayores y duraderas para la
economa, y recibi un gran apoyo de los representantes libe- forma en que las empresas se reintegraron en la elaboracin de
rales del Congreso y del movimiento obrero y sus aliados. Su polticas pblicas una vez superada la Depresin.
destino fue presagiar la forma de la implicacin federal en la En Suecia, el dominio de los socialdemcratas, reconfirmado
economa para buena parte del perodo de posguerra. por la victoria electoral de 1936, movi a las empresas a negociar
Como en el ltimo New Deal y en la lucha en torno al NRPB, con los sindicatos suecos y con el naciente Estado de bienestar.
los conservadores del Sur y rurales tenan el equilibrio del poder La Confederacin Sueca de Organizaciones de Empresarios,
en el Congreso. La oposicin al proyecto de ley por parte de la conciliada con la continuacin de los socialdemcratas en el go-
AFBF y de la Cmara de Comercio y otras organizaciones em- bierno, cerr un pacto con los sindicatos destinado a asegurar
presariales acentuaron los intereses compartidos por agriculto- una creciente estabilidad en las relaciones industriales y a pro-
res y empresarios en frenar el crecimiento del gobierno federal. teger las negociaciones salariales de la regulacin directa del
Conservadores estratgicamente situados en la Cmara, especial- Estado 158 Aunque este sistema corporatista privado de ne-
mente el representante de Misisip William Whittington -que gociaciones salariales centralizadas, sancionado en el Acuerdo
trabajaba estrechamente con economistas de la Cmara de Co- de Saltsjobaden de 1938, limitaba el alcance directo del Estado
mercio--- eran empleados instrumentalmente para sustituir y sueco, fue establecido en el contexto de un elevado gasto p-
aprobar una versin aguada del proyecto de ley de desem- blico, lo que facilit la futura elaboracin de polticas pblicas
156
pleo La nueva Acta de Desempleo de 1946 no comprometa \ para una economa internacionalmente eficiente y para un bien-
al gobierno federal a gastar para asegurar el pleno empleo. Sen- estar social generoso, estableciendo procedimientos uniformes y
cillamente autorizaba al presidente a controlar la economa y a regulares para negociar aumentos de salarios igualados nacio-
remitir al Congreso los proyectos eonmicos. El nuevo meca- nalmente. En resumen, las empresas suecas hicieron las paces
nismo que estableca era el Consejo de Asesores Econmicos, con el keynesianismo social, del cual, de hecho, se beneficiaran
cuya autoridad consista simplemente en aconsejar al presiden- considerablemente las empresas ms grandes y eficientes en el
te, no en preparar nada tan omnicomprensivo como el Presu- perodo de posguerra 159 . Por contra, en los EE UU, despus
puesto Anual de Produccin Nacional y Empleo propuesto por de que fueran bloqueados los que apoyaban el proyecto de ley
el proyecto de ley original de Pleno Empleo 157 de Pleno Empleo de 1945 por una alianza congresista de agri-
La batalla durante 1945-1946 en torno al proyecto de ley de cultores del AFBF y de empresarios de la Cmara de Comercio,
Pleno Empleo en los EE: UU marc el desenlace del drama que pudieron recoger sus piezas los defensores de un keynesianismo
haba comenzado cuando Roosevelt asumi la presidencia en comercial en el Comit para el Desarrollo Econmico (CDE)
1932. Una serie de tendencias similares a las que haba produ- formado por grandes empresas 160 . La CDE cooper con econo-
cido la respuesta keynesiana social sueca a la Depresin reunie- mistas moderados en el nuevo Consejo de Asesores Econmi-
-----
ron fuerzas durante los aos treinta en los EE UU, pero la cos. Su pensamiento econmico se apoyaba en el trabajo que
venan realizando desde hace tiempo economistas de Chicago
Employment Act of 1946, Nueva York: Columbia University Press, 1950,
caps. 1-3. 158
Vase nota 22.
156 159
/bid., pp. 150-178 y 202-205, y Collins, Business Responses to Keynes, Esping-Andersen and Friedland, Class Coalitions, art. cit., p .. 20.
op. cit., pp. 102~109.
157

16 Collins, Business Response to Keynes, op. cit., caps. 5 y 6; Stein, Fiscal
Bailey, Congress Makes a Law, op. cit., pp. 220-234 y 243-248. Revolution, op. cit., caps. 8 y 9.
que haban anticipado algunas de las prescripciones polticas de En el mbito nacional, la administracin macroeconmica se-
Keynes antes de que apareciera la Teora general, y que nunca gua estando divorciada de los esfuerzos en favor del bienestar
se haban convertido a la interpretacin del estancamiento, di- pblico, y la-entusiasta bsqueda del pleno empleo -definida
rigida desde Harvan;l, de la economa de los EE UU, ni al papel como puestos de trabajo para todos los que quisieran trabajar-
que en ella desempeaba el gasto pblico 161 La CDE y sus segua estando ms all del alcance de la poltica pblica de los
economistas aliados moderados fueron capaces, al aceptar las EEUU.
caractersticas menos objetables del keynesianismo (presupues-
tos equilibrados a lo largo de varios aos en vez de anualmen-
te), de institucionalizar polticas anticclicas que se apoyaban CONCLUSIN
en estabilizadores automticos, no en el aumento del gasto del
gobierno, ni en el poder discrecional y el fuerte Estado del La Gran Depresin socav los dogmas previos sobre las finan-
bienestar que le acompaara. zas pblicas y abri nuevas posibilidades para que el Estado se
El poder de compra de los consumidores en los EE UU de convirtiera, en las democracias liberales capitalistas, en un agen-
posguerra se sostuvo parcialmente mediante esos estabilizadores te activo del bienestar social mediante una sntesis de gasto so-
federales automticos, pero dependiendo tambin enormemente cial y administracin macroeconmica. La realizacin de esas
de lo que conseguan regularmente los sindicatos en las nego- posibilidades dependa del surgimiento de nuevas ideas sobre la
ciaciones salariales privadas 162 . Estos logros se obtuvieron me- administracin de las economas nacionales, de cambios en el
diante un conflicto industrial mucho mayor que el que tuvo lu- poder poltico que hacan al trabajo organizado cada vez ms
gar en Suecia 163 . Los desembolsos militares para la guerra de fuerte, y de co"'aliciones socialmen~nraizadas polticamente dis-
Corea y sus consecuencias se convirtieron en otro importante puestas a apoyar polticas de fmanciacin con dficit y capaces
apoyo para la economa, que tambin se benefici del liderazgo de hacerlo. Sin embargo, como hemos sostenido, esos factores
econmico internacional de Amrica, mientras que Europa y no eran suficientes para dar cuenta de las distintas elecciones
Japn se recuperaban de los desastres de la guerra. Mientras de poltica nacional. Antes bien, hemos analizado la herencia
tanto, la autoridad sobre programas distintos y descoordinados en Eoltica sociaJ@las estructuras de los estados para dar cuenta
de gasto federal interno en los EE UU segua centrada en el das estrategias de recuperacin seguidas por Suecia, Gran
Congreso, pudiendo gozar los muchos grupos locales y de inte- Bretaa y los EE UU en respuesta a la crisis de la Depresin.
rs que lo constituan de recursos pblicos sin control federal. No hemos puesto el acento principalmente en los estados
como lugares de accin oficial directa. Hemos explorado, antes
161
Sobre los economistas de Chicago en relacin con el Consejo de Desa- bien, relaciones ms sutiles a menudo olvidadas entre los esta-
rrollo Econmico y el impulso de las ideas del keynesianismo comercial vase dos y las sociedades; relaciones que afectaron profundamente a
Collins, Business Response to Keynes, op. cit., pp. 71-72 y 83-84, y Davis, New las capacidades de los estados y los lderes polticos en Suecia,
Economics and Old Economists, op. cit., cap. 3 sobre la escuela de Chicago. Gran Bretaa y Amrica para concebir y poner en marcha es-
Est claro que el hecho de que el sistema universitario de los EE UU sea muy
grande y no est centralizado posibilit, mejor que el sistema acadmico cen- trategias pblicas. Hemos descubierto que los partidos polticos,
tralizado europeo, el surgimiento de corrientes de pensamiento macroeconmi- incluso aquellos histricamente formados como sujetos agentes
cas distintas que se desarrollaron a la vez que la escuela keynesiana del estan- programticos de los intereses de la clase obrera, definan sus
camiento, centrada en Harvard. objetivos en los aos treinta en estrecha relacin con las polti-
162
Vase la til discusin de la estabilizacin macroeconmica en los
EE UU de posguerra en Michael J. Piore y Charles Sable, The Industrial Divi-
cas existentes y las capacidades de los estados con los que tra-
de, Nueva York: Basic Books, 1984, cap. 4. taban. Hemos hallado, adems, que las coaliciones polticas de
163
Walter Korpi y Michael Shalev, Strides, Power and Conflict in the Wes- grupos sociales dispuestos a apoyar programas de financiacin
tern Nations: 1900-1976, Poltica[ Power y Social Theory, 1, 1980, pp. 309-316. con dficit slo obtuvieron fuerza mediante las estructuras del
153
152 ZONA ABIERTA 63/64 (1993)
en la teora y la investigacin econmicas, y en los debates po~
Estado, y se unieron --0 separaron- parcialmente en respuesta lticos y sobre polticas pblicas en el perodo de posg~erra, s1
a la sucesin y efectos de las polticas mismas del Estado. Tam- no se hubieran creado estos paradigmas y escuela~? Y s1. el k~_t
bin hemos examinado la forma en que las estructuras del Es- nesianismo no se hubiera forjado como un l:nguaJe d: d1scus1on
tado suecas, britnicas y de los EE UU diseaban la formula- transnacional sobr~ economa pblica, ~orno habna~os con-
cin y aplicacin con xito de ideas econmicas nuevas y pol- ceptualizado nosotras y los socilogos polttcos comparativos c?n
ticamente relevantes, y aqu podemos apuntar, para no reafir- los que debatimos, nuestras preguntas ~ectoras sobre Suecia,
mar tanto las conclusiones, cuntas observaciones comparativas Gran Bretaa, los EE UU y otras naciones avanzadas desde
merece la pena cuestionarse en una exploracin nueva. 1930 hasta hoy? Quiz, de hecho, todos nosotros le de?a~os
Los <<nuevos economistas suecos lograron el xito poltico ms de lo que imaginamos siquiera a la estructura orgamzattva
keynesiano ms temprano y completo y, consiguientemente, del Estado britnico de los aos veinte!
obtuvieron fructferas recompensas en sus carreras acadmicas
y en su reputacin intelectual internacional. Sin embargo, los
economistas suecos lograron su impacto poltico sin forjar pri-
mero una nueva teora sorprendente, como hizo Keynes en Gran
Bretaa, y sin revestir sus prescripciones econmicas en forma
de prescripciones polticamente partidistas y conflictivas, como
hizo la escuela del estancamiento en los EE UU. Nuestro an-
lisis ha sugerido que el acceso rpido y continuo a centros ad-
ministrativamente estratgicos de la poltica pblica, permiti a
los economistas suecos elaborar justificaciones intelectuales efec-
tivas, en favor de reformas patrocinadas por el Estado, de esta
manera relativamente aterica y no conflictiva. Se daban regu-
larmente condiciones anlogas en las contribuciones cientifico-
sociales a las reformas pblicas (y otros tipos de polticas) en
las democracias capitalistas? Bajo qu condiciones alternativas
demostraban ser ms efectivas, directa o indirectamente, las
principales teoras acadmicas o las presentaciones conflictivas
de teoras, en el complejo proceso que conduce a las transfor-
maciones en polticas pblicas?
Y lo que es an ms intrigante, qu efecto sobre los pro-
cesos de innovacin intelectual, y sobre la reflexin intelectual
misma, ejercen los xitos y los contratiempos polticos de los
expertos? Se habra molestado John Maynard en forjar la gran
teora que da nombre a una poca -y que inspir a tal cantidad
de seguidores y polticas a lo largo del panorama poltico e in-
telectual- si hubiera gozado de acceso inmediato a los centros
de elaboracin de poltica pblica en la Gran Bretaa de entre-
guerras? Si el keynesianismo, a su vez, no hubiera nacido, se
habran molestado acaso los economistas suecos en declararse
miembros de la escuela de Estocolmo? Qu habra cambiado

Weir y Skocpol (1993)

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EL NUEVO

L_a plataforma liberal, apoyada de forma elocuente por el pro-

~ Condiciones econmicas y respuestas nacionales

1961, pp. 458-472. Yale University Press, 1974, pp. 38-41.

lticos aspirantes) adopten iniciativas nuevas, posiblemente a la Innovaciones

( ms importantes baluartes parlamentarios contra los esfuerzos

apareci en The Nation, el 24 de mayo d Q A ste le siguieron regular-

En su prefacio al libro de Thomas, el profesor Hugh Dalton,

in National Cooperative Planning and Social Science Research: Mr. Hoover's

136 138 En Bureaucracy and Policy Formation in Sweden, Scandinavian Poli-

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