SLO PARA PARTICIPANTES

Fecha: 31 de octubre y 1o de noviembre de 2002

ORIGINAL: ESPAOL
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - CEPAL

Reunin de Expertos: El impacto de la reforma de pensiones en Colombia sobre la

equidad de gnero

Bogot, 31 de octubre y 1o de noviembre de 2002

Las polticas sociales en la perspectiva de los

derechos y la justicia.

_____________________________
Este documento ha sido preparado Adriana Delgado Gutirrez, Decana Acadmica de la
Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad
Javeriana. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin
editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de
la Organizacin.
LAS POLTICAS SOCIALES EN LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS Y LA
JUSTICIA. 1

Adriana Delgado Gutirrez 2

Los fines y los medios de la poltica social

En una perspectiva de derechos, la poltica social se define como el conjunto de

objetivos, regulaciones, sistemas y entidades por medio de las cuales el Estado se
dirige a crear oportunidades y fortalecer instrumentos en trminos de la equidad y
la integracin social. La poltica social, por tanto, debe expresar el contenido
especfico de los servicios, prestaciones y protecciones sociales; la financiacin
para garantizar el acceso de quienes carecen de recursos; el aseguramiento de
individuos, familias y grupos contra determinados riesgos; y la proteccin a
quienes se encuentran en situaciones de vulnerabilidad especficas (Rico de
Alonso y Delgado, 2002).

El contenido de la poltica social es el conjunto de transferencias en la forma de

recursos financieros, medidas reguladoras, distributivas y redistributivas de
servicios en las reas de salud, educacin, seguridad social, vivienda, proteccin
laboral y asistencia a las familias. Por ello, las polticas pblicas sociales, se
ubican crecientemente en funcin de derechos, adscripciones legales y polticas
de accin positiva, respecto de ciertas categoras de individuos (Rosanvallon,
1995), y/o grupos poblacionales que por diversas condiciones econmicas,
sociales y polticas, se encuentran expuestas a riesgos y contingencias y, por lo
tanto, sujetos de regulacin pblica, transferencias o servicios. 3

Tres dimensiones de la naturaleza poltica de la poltica social, han evolucionado

en el tiempo y de acuerdo con los cambios sustanciales del contexto: a)
crecimiento significativo en cuanto a categoras de riesgo y necesidad de los
individuos y las familias; b) sucesivo reconocimiento e inclusin de ms grupos
sociales; y c) equiparacin hacia arriba de los niveles de beneficio (Offe, 1999:86).

1
El presente documento recoge los principales aspectos contenidos en la contextualizacin terico
conceptual que fundamenta el diseo de una metodologa para la formulacin participativa de
polticas sociales en Bogot. Ver, Informe Final del Proyecto, Universidad Javeriana/Departamento
Administrativo de Bienestar Social del Distrito Capital, Captulo I, julio de 2002.
2
Politloga. Investigadora y docente universitaria. Decana Acadmica de la Facultad de Ciencias
Polticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, Bogot.
3
El objetivo de proveer seguridad no est limitado al modelo tpico de Estado de Bienestar. El
Estado Liberal clsico postul, desde una importante corriente de la filosofa poltica, la bsqueda
de la seguridad de los individuos en la sociedad. Ver, Claus Offe, en Diseo no productivista para
las polticas sociales, en Rubn Lo Vuolo y Otros/as. Contra la Exclusin. La propuesta del ingreso
ciudadano, Buenos Aires, Ciepp, 1999, p. 83.

1
 La definicin segn la cual, la poltica social es una intervencin deliberada del
Estado para redistribuir recursos entre sus ciudadanos con el propsito de
alcanzar un objetivo de bienestar. (Baldock y otros/as: p.xxi), se ampla a partir de
ms complejos desafos. En efecto, la poltica social no slo busca la
redistribucin sino que se ha convertido en un mecanismo para:

a) materializar explcitamente los derechos sociales y econmicos de los

ciudadanos, tales como salud, educacin, vivienda, pues es claro que para poder
ser un/a ciudadano/a activo/a, en ejercicio de los derechos civiles y polticos, se
requiere de unos presupuestos bsicos para la accin que son estos derechos
sociales y econmicos.

b) reducir los niveles de exclusin, las condiciones de vulnerabilidad y riesgo

social al que estn expuestos grupos particulares de la poblacin.

La poltica social enfrenta cambios paradigmticos en cuanto que las luchas por el
reconocimiento, estn movilizando formas alternativas e innovadoras entorno a
condiciones como la nacionalidad, la etnia, la raza, el gnero y la sexualidad, de
manera que la identidad de grupo sustituye los intereses de clase como
mecanismo principal de movilizacin poltica. La dominacin cultural reemplaza a
la explotacin como injusticia fundamental (...), desde luego, las luchas por el
reconocimiento tienen lugar en un mundo de exageradas desigualdades
materiales. (Fraser, 1997:17). En otras palabras, la poltica social adquiere hoy en
da, adems de su funcin distributiva o de intervencin para contrarrestar las
fallas de mercado, (Plant R, 1998) una funcin integradora de los derechos del
bienestar (sociales, econmicos y culturales.) Y para cumplir esta segunda
funcin, el Estado debe buscar tambin a travs de su poltica social, superar las
restricciones de la democracia que impiden el ejercicio real de los derechos del
bienestar, aquellas fallas del sistema que excluyen a los grupos ms
desfavorecidos de la poltica y de lo pblico.4

A su vez, los ejes de la poltica social desde una perspectiva de la justicia, tienen
que ver con la superacin combinada de las desigualdades socioeconmicas y
culturales, por lo que la llamada nueva cuestin social se ubica en los problemas
de la redistribucin y el reconocimiento.

Es por esto que la poltica social participa de una doble dinmica. Por un lado, se
espera que intervenga para materializar los derechos del bienestar mejorando la
calidad de vida, y as construyendo una ciudadana activa, una mejor democracia
pues es sabido que las desigualdades del bienestar determinan y refuerzan las
desigualdades en el ejercicio de la democracia. Pero al mismo tiempo interviene
directamente en la generacin de reglas de juego, de instituciones, que permitan
el ejercicio de los derechos civiles y polticos para aquellos que son excluidos de la
toma de decisiones, puesto que la realizacin de los derechos civiles y polticos es

4
Falla de la Democracia para evitar la exclusin de los desaventajados Iris Young, op cit.

2
inseparable de los avances en materia de derechos econmicos, sociales y
culturales.5

De acuerdo con este abordaje de fines y medios polticos de la poltica social, se

sita una tendencia conceptual segn la cual y desde el concepto de ciudadana,
opone a la dominante poltica social asistencial-clientelista, supuestamente
compensadora de los ajustes econmicos y altamente sensible al ciclo
electoral, una poltica social que desde la centralidad de los derechos, la
solidaridad y por sobre todo, la construccin de formas ms inclusivas de
organizacin social supere la desigualdad en la distribucin del ingreso y la
riqueza como punto central de la agenda econmica y social de Amrica Latina.
(Bustelo y Minujin, 1997: 9-10)

Una poltica social definida a partir de sus fines resultara en la produccin de las
condiciones que aseguren la existencia de la sociedad como tal, lo propio de la
poltica social es producir sociedad, que en trminos operativos significa igualdad
socio-econmica, calidad de vida diversificada culturalmente, ciudadana y actores
sociales fuertes y autnomos capaces de negociar su representacin en las
esferas polticas y estatales. (Garretn, 2001, p. 187).

En la perspectiva de la justicia, la justificacin tico-poltica del derecho a recibir

transferencias y servicios es la ciudadana y no la clase, el estatus ocupacional, el
empleo o los ingresos, por lo que, a su vez, la fundamentacin moral de las
demandas de beneficios son las actividades tiles, incluyendo aquellas que se
realizan fuera del mercado de trabajo.

El criterio de justicia en poltica social, por lo tanto, no es la proteccin del estatus

relativo, ni la contraprestacin a un determinado mrito, sino la cobertura de
necesidades bsicas, por cuanto el valor clave no es la seguridad absoluta, sino
un nivel sustentable de riesgo y la posibilidad de opciones autnomas con
respecto a la conducta responsable de los/as ciudadanos/as sobre sus vidas.

Aunque en este planteamiento convergen la mayor parte de los abordajes

conceptuales acerca de los extensos cometidos de la poltica social, sigue sin
resolverse el debate que enfrenta los medios estrategias- de la poltica social en
trminos de la universalidad y la focalizacin.

La tensin poltica entre universalidad y focalizacin

La universalidad es uno de los principios fundamentales de la poltica social e

implica la responsabilidad que tiene el Estado con todas las personas de
garantizarles el suministro adecuado de bienes meritorios, es decir, de aquellos
5
Esta doble dinmica es bien explicada por Iris Young cuando manifiesta No tengo nada en
contra del valor de la igualdad social y econmica, pero creo que su consecucin depende
del incremento de la igualdad poltica tanto como el logro de la igualdad poltica depende
del incremento de la igualdad social y econmica. Op. cit p. 108

3
bienes y servicios que son esenciales para el bienestar y participacin en la vida
democrtica. (Ocampo, 1995, p. 25-38). La focalizacin es a su vez, la decisin
del Estado de concentrar su accin y sus recursos en la atencin a grupos
particulares de la poblacin, por ejemplo, los ms pobres, los excluidos, las
personas en situaciones de vulnerabilidad y riesgo social. 6

Algunos autores han visto una contradiccin entre la decisin focalizadora y la

universalizacin que debe buscar el Estado a travs de la poltica social. Se
argumenta que la concentracin del gasto social, por ejemplo, en los ms pobres,
niega la universalizacin de los derechos de todos los ciudadanos (Cardarelly y
Rosenfeld, 1998). Esta crtica emerge principalmente de aquellos autores que ven
a la focalizacin como una decisin poltica de los gobiernos de corte neoliberal
para justificar el recorte del gasto social, concentrndose simblicamente en los
ms pobres.

En palabras de Carlos Vilas, el detalle de cualquier esquema neoliberal en la

presentacin de las medidas econmicas no tiene correlato en materia de poltica
social; en el mejor de los casos se presenta una enumeracin de programas y
acciones orientadas a compensar o mitigar el impacto de la reforma de la
economa y del Estado. Lo social es un aditamento de la reforma de la economa y
del Estado. Lo social es un aditamento de lo econmico; se reduce
fundamentalmente a la cuestin de la pobreza extrema, y la pobreza extrema es
en definitiva un producto de ineficiencias intervencionistas anteriores y se reducir
por el efecto de derrame generado indefectible y autnomamente por el mercado o
incluso por una adecuada redefinicin de los criterios de medicin. 7

La focalizacin no slo ha sido criticada por reir con el principio de la

universalizacin. Tambin ha sido cuestionada porque puede generar cuatro
peligros desde el punto de vista social: la legitimacin e institucionalizacin de la
exclusin de los grupos seleccionados (Lamas, 1997); el desconocimiento de la
multicausalidad del fenmeno de la pobreza, pues la poltica focalizada tiende a
ignorar la necesidad de tomar medidas en el campo de la poltica econmica y del
mercado (Cardarelly y Rosenfeld, 1998); la desestimulacin de la participacin,
pues los beneficiarios pueden terminar asumiendo el papel pasivo de simplemente
ser atendidos en su carencia; y la desintegracin de la trama social pues con la
focalizacin se corre el riesgo de evitarle a la sociedad en general, verse reflejada

6
Para una ampliacin en torno a la focalizacin, ver Alicia Esperanza Lamas, La pobreza en
tiempos de la globalizacin: mitos y desafos de la poltica social, Revista Javeriana, 636,
julio de 1997, p. 30.
7
Carlos M. Vilas. Despus del ajuste: la poltica social entre el Estado y el mercado, en
Carlos M. Vilas (coordinador). Estado y Polticas Sociales despus del ajuste: debates y
alternativas, Venezuela, Editorial Nueva Sociedad, 1995, p. 20. Alicia Esperanza Lamas
explica este abandono del paradigma universalista como consecuencia de las exigencias
de la nueva ingeniera social concentrada en la planificacin, administracin y evaluacin de
los programas sociales.

4
en los grupos seleccionados, perdindose por lo tanto el apoyo pblico que se
deriva del clculo de probabilidad del inters propio de cada uno. 8

Sin embargo, la focalizacin tambin puede entenderse como un complemento de

la universalizacin, cuestin asumida por otros/as estudiosos/as de la poltica
social. Tal es el caso de quienes de manera expresa afirman que la focalizacin es
un instrumento que permite poner en prctica los principios tericos de una
justicia equitativa que favorece a los pobres y que si se quiere lograr la
universalizacin de un servicio bsico, no se trata de descalificar la focalizacin
sino de dedicar esfuerzos para buscar la mejor forma de hacerlo y conseguir que
los procesos y procedimientos prcticos sean coherentes con los enunciados
filosficos. 9

Esta concepcin corresponde a un anlisis poltico de la poltica social que se

basa en la necesidad del estado moderno de hacer ms equitativas las relaciones
entre sus miembros, asegurando condiciones para ello. Igualmente se sustenta en
la necesidad de construir polticas reguladoras y redistributivas de servicios
sociales, de reconocer los derechos universales y a la vez las diferencias
coexistentes a pesar del ideal de igualdad que ha postulado la nocin de
ciudadana universal.

Este marco analtico ofrece as mismo la posibilidad de estructurar la poltica social

de manera integral, reconociendo la necesidad de construir sinergias en el sentido
de la necesaria articulacin entre desarrollo econmico y desarrollo social, en un
marco de pleno respeto de los derechos humanos. Y, en el mismo sentido, la
oportunidad de establecer lneas estratgicas de poltica social desde la
perspectiva de los grupos de poblacin en situacin de vulnerabilidad y riesgo
social.

La vulnerabilidad y el riesgo social en la poltica social

En la actualidad, la nocin de vulnerabilidad est siendo usada profusamente por

cientficos/as sociales de diferentes disciplinas. Como ejercicio pionero de este
concepto, encontramos los estudios de Caroline Moser y su grupo en el Banco
Mundial, los que se sintetizaron en el denominado asset/vulnerability framework
(Moser, 1998); subrayando que la debilidad objetiva de los pobres para enfrentar
la sobrevivencia cotidiana o, con mayor razn, las crisis econmicas, poda ser la
contrarrestada con una adecuada gestin de los activos que tienen con
independencia de sus escasos ingresos.

8
Claus Offe, La abolicin del control del mercado y el problema de legitimidad, en
Capitalismo y Estado, Madrid, Revolucin, 1985, citado en Graciela Cardarelly y Mnica
Rosenfeld, Op.cit., p. 86.
9
En este artculo los autores sugieren una justificacin filosfica de la focalizacin y su
relacin con la equidad y la justicia social a la luz de las teoras de John Rawls y Amartia
Sen. Ver, Alfredo Sarmiento y Leticia Arteaga, Focalizar o Universalizar: Un falso dilema,
en Cuadernos de Economa, 29, 1998, p. 202 y 208.

5
Desde esta perspectiva, la vulnerabilidad es una exposicin permanente al riesgo,
derivada de la situacin de precariedad. De acuerdo con Moser, la vulnerabilidad
se refiere a los resultados negativos del ambiente exterior sobre los individuos y
los hogares y est asociada con la posesin de activos de forma directa. Hay
activos como la vivienda, la mano de obra, que pueden transformarse en ingresos.
Otros, como el capital humano, las relaciones familiares y el capital social, no
pueden enajenarse y su potenciacin no necesariamente se traduce en un mayor
ingreso monetario.10

A partir de estos elementos, la vulnerabilidad est asociada con la cantidad y

calidad de los recursos o activos que controlan los individuos y las familias en
situaciones de cambio, as como con la posibilidad de utilizarlos en nuevas
circunstancias econmicas, sociales, polticas y culturales. En este sentido, se
refiere a los recursos cuya movilizacin permite el aprovechamiento de las
estructuras de oportunidades existentes en un momento dado, ya sea para elevar
el nivel de bienestar o para mantenerlo ante situaciones que lo amenazan.11

En sentido amplio, la nocin de vulnerabilidad alude a la probabilidad (riesgo), de

que los individuos, hogares o comunidades puedan verse afectados
negativamente tanto por modificaciones de su entorno como a raz de las
limitaciones que les son propias. Esta vulnerabilidad constituye la expresin de la
desigualdad e injusticia social. La apertura de los mercados y el repliegue social
del Estado, han incrementado el riesgo de vastos grupos de individuos y familias,
particularmente aquellos que residen en las reas urbanas con insercin precaria
en los procesos de desarrollo.

La relacin de la vulnerabilidad con la pobreza, radica en que mientras la primera

pone nfasis en el impacto provocado por el cambio en la modalidad de desarrollo
sobre los recursos de las personas y familias, la pobreza da cuenta de la escasez
de ingresos para cubrir las necesidades bsicas de los hogares. Desde luego,
vulnerabilidad y pobreza tienen naturales puntos de encuentro, puesto que el
conjunto de recursos que tienen los individuos y las familias, son los que pueden
generar mayores o menores ingresos dependiendo del marco de oportunidades y
las posibilidades de insertarse en ellas.

Un flanco emergente de vulnerabilidad social (Hopenhayn, 2001), se relaciona con

las asimetras existentes entre la realizacin de derechos civiles y polticos, y la
enorme deuda en derechos sociales y econmicos. Vulnerabilidad distinta a la de
las pobrezas clsicas, y exacerbada por estas nuevas asimetras. Lo que tendra
que ver con lo que la sociologa clsica vinculaba al concepto de anomia como
descompensacin entre capacidades y oportunidades, entre aspiraciones y logros,

10
Autores varios. Insercin precaria, desigualdad y eleccin social, CINEP, Ediciones
Antropos Ltda, 2000.
11
Entre los diversos estudios que incorporan esta conceptualizacin, vase Roberto
Pizarro, La vulnerabilidad social y sus desafos. Una mirada desde Amrica Latina,
Santiago de Chile, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, CEPAL, 1999.

6
entre altos ritmos de transformacin social y canales poco claros de promocin y
movilidad social.

Bajo ciertas condiciones socioeconmicas, ambientales y culturales, las mujeres,

los nios y las nias, y los/as adultos/as mayores, constituyen los grupos de
poblacin sobre los cuales es ms gravoso el impacto de los cambios en el
contexto; se hallan ms expuestos al riesgo social y sus consecuencias en
trminos de acceso a dotaciones bsicas, desarrollo de capacidades y
oportunidades. Y, puesto que las relaciones familiares tambin constituyen un
activo, especialmente para los sectores pobres, como estrategia de sobrevivencia
se incorpora a otros miembros parientes o no- que aporten ingresos adicionales o
que cooperen con el trabajo domstico. La realidad econmica y social actual est
ocasionando incrementos en la vulnerabilidad de los hogares, debido a la mayor
inestabilidad de las uniones que terminan en rupturas, incremento de familias
extensas por adicin de miembros que requieren cuidado especial y carecen de
medios.

Puesto que se trata de una cuestin central para las polticas pblicas sociales,
tngase en cuenta la diferencia entre vulnerabilidad y exclusin. Esta ltima no es
un problema social de surgimiento reciente, aunque haya adquirido mayor
relevancia terica y poltica en la ltima dcada. Lo que se define como exclusin
(Rosanvallon, 1995), es una forma de reconocer y definir ciertos problemas
sociales y asignar unas especficas categoras de poblaciones a tales problemas.
En todo caso y de modos diversos, la exclusin social es una de las expresiones
mas extremas de la diferencia y de las dificultades para que los individuos se
inserten en el conglomerado social.

Por cierto, esta condicin explica el hecho que los excluidos sean
irrepresentables, en cuanto que no constituyen una clase, un cuerpo o un orden
que pueda ser representado por la agregacin de intereses en una forma de
organizacin determinada. La dificultad para representar a los excluidos tambin
implica dificultad para movilizar sus reivindicaciones, por lo que, desde una
perspectiva poltica de la poltica social, deben ser comprendidas y afectadas las
trayectorias que generan condiciones de precariedad y vulnerabilidad, las cuales
constituyen los principales factores de riesgo en trminos del incremento de
individuos y colectivos excluidos o dbilmente insertos en el conglomerado
econmico, social y poltico. 12

Es en este sentido que Young enfatiza en el desarrollo de la concepcin de

universalidad de la ciudadana en trminos de la participacin y la inclusin, y
anota que para ello se requiere de la articulacin de derechos especiales
orientados a atender las diferencias de grupo con el objeto de socavar la opresin
y la desventaja.

12
Para una ampliacin de la relacin entre exclusin y vulnerabilidad, ver,
Rosanvallon, P. La nueva cuestin social. Repensar el Estado providencia. Ediciones
Manantial, Argentina, 1995.

7
Formulacin de polticas sociales y agenda pblica

La diversidad, extensin y complejidad de los contenidos temticos de la poltica

social, en un contexto de cambios en las estrategias de desarrollo econmico, y de
crecientes demandas ciudadanas, viene introduciendo al proceso de formulacin
de polticas pblicas sociales un mbito de convergencia de mltiples intereses y
expectativas, as como de posible articulacin de la institucionalidad pblica y
privada.

Aunque, en estricto sentido, la formulacin de la poltica se ubica en instancias

constitucionales y legales concretas de decisin poltica, en las cuales el
componente tcnico ha venido adquiriendo una significativa importancia, la
formulacin de la poltica social se enmarca en un espacio pblico que trasciende
las competencias circunscritas de las agencias del Estado, espacio en el cual se
expresan los profundos antagonismos, las diversas percepciones, valores e
intereses; y la heterogeneidad de las pretensiones sociales, polticas y sectoriales.

Se trata del lugar en el cual se configura, de manera espontnea y

generalmente fragmentada, la agenda pblica problemas relevantes, definicin
de los mismos y soluciones-, en funcin de la formulacin de polticas pblicas. La
agenda pblica o sistmica, no necesariamente precede la formulacin,
especialmente cuando sta sigue un procedimiento tradicional que excluye la
participacin o provee dbilmente los mecanismos institucionales para que sta
se exprese.

La agenda pblica y su relacin con la agenda gubernamental, se entiende mejor

cuando se considera a la luz de la nocin de las polticas pblicas. Estas se
definen como el conjunto de decisiones que se traducen en acciones
estratgicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme
a una jerarqua de preferencias de los interesados), su dimensin es pblica por el
agregado social sobre el cual inciden, pero sobre todo por su carcter imperativo,
siendo este revestido de autoridad legtima y soberana del poder pblico. (Dos
Gracas Rua, ....). En el mismo sentido y de manera mas acotada, (Nioche, ....)
sostiene que las polticas son acciones que conducen (o se traducen) en una
respuesta mas o menos institucionalizada a una situacin juzgada como
problemtica.

El proceso que lleva a la formulacin de una poltica pblica se inicia, por decirlo
as, en la formacin de la agenda gubernamental, como el proceso por medio del
cual, ciertos problemas logran llamar la atencin activa del gobierno como posibles
cuestiones de poltica pblica. Dos aspectos resultan cruciales para entender la
importancia de este proceso. Uno, la capacidad de la agenda es limitada en
tiempo y recursos, y son mltiples los intereses y problemas que se disputan la
atencin gubernamental. Dos, los problemas materia de polticas pblicas no son
solo hechos sobre los cuales hay que desplegar acciones, son tambin

8
definiciones, creencias y valores. Los problemas de polticas son construcciones
sociales que reflejan concepciones especficas de la realidad. Y como siempre es
posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que
est en juego en el proceso de formacin de la agenda no es slo la seleccin de
los problemas sino tambin su definicin. Las definiciones sirven, a la vez, para
encuadrar las elecciones polticas posteriores y para afirmar una concepcin
particular de la realidad. (Elder y Cobb, 1993: 77-78).

Una distincin es necesaria para entender la complejidad de la construccin de la

agenda gubernamental, particularmente en poltica social. Diversos problemas o
cuestiones pueden haber alcanzado un importante grado de inters y visibilidad
para un sector o grupo de poblacin, al punto de considerar que stos merecen la
atencin del gobierno, ya sea por tratarse de obligaciones constitucionales o de
materias propias de su competencia y, sin embargo, tales cuestiones no logran
introducirse en la agenda gubernamental o institucional, la que suele ser ms
convencional, especfica y concreta. La agenda pblica tiende a ser general,
abstracta y polticamente discrepante.

Esta caracterstica de ciertos problemas sociales que intentan constituirse en

materia de polticas pblicas, y cuya base es controversial, substantivamente
conflictiva por las implicaciones en distribucin de posiciones o recursos, tiene que
ver con la complejidad poltica y tcnica de los temas, as como con el hecho de
que las cuestiones definidas genrica y sencillamente, que presentan aspectos
nuevos y de significacin duradera para grandes nmeros de poblacin, son las
que tienen mayor probabilidad de expandirse al gran pblico y de involucrarlo.
(Aguilar, 1993: 35).

El proceso que sigue un problema social en la agenda pblica, antes de ocupar un

lugar en la agenda gubernamental, empieza con la aceptacin de un colectivo
social y poltico acerca de su notoriedad e importancia y sobre la competencia y
obligatoriedad del gobierno en su solucin. Es comn que se comparta una
definicin genrica del problema y lneas gruesas de accin, pero, son difciles los
acuerdos en cuanto a sus causas y la manera de superarlos. 13

No obstante, un aspecto crtico del tema radica en que si la definicin de un

problema no comporta una solucin factible, tampoco suscita una atencin seria
como problema de poltica pblica (...) Un problema ser tomado seriamente en
consideracin slo si los costos anticipados de su solucin son realistas y
aceptables, dentro del contexto de los recursos pblicos previsibles y actualmente
disponibles. (Elder y Cobb, 1993:94).

Puesto que los problemas y las prioridades de la agenda pblica se construyen

socialmente, aunque el control de la agenda formal compete a las autoridades,

13
El anlisis de estos procesos lleva a concluir que, en general, se difunde el problema ms
que la solucin, aunque la construccin colectiva de la definicin del problema, prefigura
la respuesta.

9
quienes participan en su formacin se constituyen en un factor decisivo. Sin
embargo, participar en la agenda de las instituciones tiende a ser algo circunscrito
y suele inclinarse a favor de algunos grupos y cuestiones, con exclusin de otras
agrupaciones y asuntos. Aunque en una democracia la agenda formal del
gobierno debera reflejar los problemas, las prioridades y las preocupaciones de la
comunidad en general lo que hemos llamado la agenda sistmica-, ciertos
grupos e intereses casi siempre carecen de representacin en el proceso de
creacin de la agenda. (Elder y Cobb, 1993: 83).

De ah la importancia que ha venido adquiriendo el tema de la representacin

poltica de intereses en la formacin de la agenda pblica y la formulacin de
polticas sociales, principalmente en contextos institucionales proclives a promover
la participacin ciudadana.

De hecho, si se entiende la democracia poltica como un simple agregado de

intereses, la regla de la mayora se impone y, generalmente, a favor de los
intereses dominantes. De lo que se trata en cambio, es de activar dinmicas
polticas (Bustelo, 1998), que integren sectores excluidos por lo que se denomina
acumulacin de desventajas en lo econmico, social y poltico, o marginalidad
como inclusin parcial en cualquiera de las esferas del desarrollo y del bienestar.
14

La desigualdad en la participacin se expresa principalmente alrededor de las

variables, educacin, ingresos y edad. Cuando se miden otras formas de
participacin distintas de la accin de votar, las mayores tasas se ubican en los
ciudadanos mejor informados, con mayores ingresos y en los rangos de edad 30-
44 y 45-60 aos. La intensidad de la participacin es crucial porque quienes estn
mejor informados y tienen mayores oportunidades de contacto con la actividad
pblica, tambin tienen ms posibilidades de que sus intereses y preferencias
incidan en las decisiones polticas. 15

A propsito, Fraser (1997), sostiene que en las sociedades estratificadas no es

posible aislar espacios discursivos especiales de los efectos de las desigualdades
sociales, y que all donde persiste la desigualdad social, los procesos deliberantes
en las esferas pblicas tendern a operar a favor de los grupos dominantes y en
desventaja de los subordinados.16

Una ciudadana democrtica, por lo tanto, depende de los avances en la

realizacin de los derechos al desarrollo y del fortalecimiento de la cultura poltica
y, es sabido, que sta se realiza, de manera genrica, a travs de la adquisicin
de informacin y conocimiento poltico y, de manera especfica, por la apertura de

14
Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (Editores). Todos Entran. Propuesta para sociedades incluyentes.
Bogot, Editorial Santillana-UNICEF, 1998.
15
Con base en mediciones retomadas por el Banco Interamericano de Desarrollo, Informe
2000, Op.cit., p. 190-191.
16
Nancy Fraser. Iustitia Interrupta. Reflexiones crticas desde la posicin postsocialista. Bogot,
Siglo del Hombre Editores-Universidad de los Andes, 1997, p.114.

10
nuevos mecanismos que permiten a las sociedades y a sectores especficos de
las mismas, participar activamente en la prctica de la poltica e incidir en sus
acciones. 17

As como en poltica social una de las cuestiones ms importantes es decidir el

cunto, a quin, cmo y a expensas de quin, se desarrolla el principio del
compromiso del Estado en la sociedad; la perspectiva poltica de la poltica social
implica la cuestin acerca de quin debera participar, en qu y cmo. En la base
de esta cuestin encontramos mltiples interpretaciones y posturas sobre los
principios democrticos de igualdad y de libertad; y, ms recientemente, Held
(1997), el debate acerca de qu significa ser ciudadano y qu implica la
participacin en la comunidad. 18

El debate se ha enriquecido gracias a la teora crtica de las concepciones

republicana y liberal sobre la materia. Mouffe (1999), por ejemplo, introduce un
giro importante en la concepcin de lo pblico cuando plantea: Lo que se requiere
para pertenecer a la comunidad poltica es aceptar un lenguaje especfico de
intercambio civil, la respblica. Esta forma moderna de comunidad poltica no se
mantiene unida por una idea sustancial del bien comn, sino por un vnculo
comn, una preocupacin pblica. 19

Qu pasa, se pregunta Mouffe, con la idea de ciudadana en esta perspectiva?, y

contina, si entendemos la ciudadana como la identidad poltica que se crea a
travs de la identificacin con la respblica, se hace posible un nuevo concepto
de ciudadano. En primer lugar, estamos tratando con un tipo de identidad poltica,
una forma de identificacin, ya no simplemente con un estatus legal. El ciudadano
no es, como en el liberalismo, el receptor pasivo de derechos especficos y que
goza de la proteccin de la ley. (...) Es una identidad poltica comn de personas
que podran comprometerse en muchas empresas diferentes de finalidad y que
mantengan distintas concepciones del bien, pero que en la bsqueda de sus
satisfacciones y en la promocin de sus acciones aceptan el sometimiento a las

17
Tngase en cuenta, sin embargo, que la eliminacin de las restricciones formales a la participacin
en la esfera pblica no basta para asegurar la inclusin en la prctica. (...) Incluso despus de que las
mujeres, las personas de color y los trabajadores han sido autorizados formalmente para participar, su
participacin puede ser obstaculizada por concepciones de la privacidad econmica y domstica que
delimitan el alcance del debate. Estas nociones son, por consiguiente, vehculos a travs de los cuales
las desventajas relacionadas con el gnero, la raza y la clase pueden continuar operando informal y
subtextualmente, incluso despus de que se han anulado las restricciones formales explcitas.
Fraser, Ibdem, p. 127.
18
A partir de estos criterios, el ciudadano se definira como la persona que es capaz, en
cooperacin con otros, de crear o transformar el orden social que ella misma quiere vivir,
cumplir y proteger, para la dignidad de todos. Es la capacidad de crear organizacin o de
pertenecer con sentido a una organizacin, lo que convierte a los individuos en ciudadanos,
es decir, en actores de su propio destino. En, Toro (2000).
19
Chantal Mouffe. El Retorno de lo Poltico. Comunidad, ciudadana, pluralismo, democracia radical.
Ediciones Paids, Barcelona, 1999, p. 98.

11
reglas que prescribe la respblica. Lo que los mantiene unidos es el
reconocimiento comn de un conjunto de valores tico-polticos.20

En estos planteamientos coexisten dos interpretaciones de la ciudadana:

ciudadana como estatus legal y ciudadana como prctica. Y, es precisamente a
partir de este abordaje poltico como surge el concepto de ciudadana
diferenciada. Esta vertiente terica sostiene que el concepto de ciudadana debe
tener en cuenta las diferencias entre los individuos, grupos y sectores presentes
en la sociedad. El concepto tiene una significacin poltica importante, puesto que,
desde el punto de vista clsico, la ciudadana es, por definicin, una manera de
tratar a la gente como individuos dotados de derechos iguales ante la ley.21

Tngase en cuenta que los derechos de ciudadana diferenciada son el resultado

de la accin poltica de los movimientos sociales en procura de expandir o
defender la definicin de la pertenencia social,22 en trminos de lo que Turner
(1986), denomina las fronteras que definen la ciudadana y que delimitan en ltima
instancia la pertenencia a un grupo social o una colectividad. El problema se
instala cuando el desplazamiento de las clases, diversos movimientos sociales se
movilizan en torno a ejes de diferencia que se entrecruzan. Al enfrentarse a un
amplio rango de injusticias, sus exigencias se sobreponen y algunas veces entran
en conflicto. Las exigencias de cambio cultural se mezclan con las exigencias de
cambio econmico, tanto dentro de los movimientos como entre ellos. (Fraser,
1997: 20).

A propsito y cuando alude a la negociacin y la autoridad en las democracias

modernas, Rgis de Castro Andrade (1990), describe la sociedad moderna a partir
de una pluralidad de sujetos con pretensiones diversas y conflictivas sobre bienes
disponibles.23 La democracia es un rgimen de disenso, en el cual los partidos y
otras organizaciones se confrontan a propsito de distintas opciones polticas, de
la distribucin de bienes materiales y sobre el sentido de la existencia social.

Sin embargo, las sociedades latinoamericanas se caracterizan por un ejercicio de

la ciudadana de baja intensidad. Este es el caso que describe una situacin en
donde en la base de la institucionalidad y de las polticas pblicas hay una
20
Ibdem, p.101. Al respecto, Fraser (1997, p.114), insistir en la apreciacin segn la cual, los
acuerdos que incluyen la confrontacin entre una pluralidad de pblicos en competencia, sirven mejor
al propsito de la paridad en la participacin que un pblico nico, comprehensivo y abarcante.
21
Desde esta perspectiva, los miembros de ciertos grupos sociales seran incorporados a la
comunidad poltica no solo como individuos sino tambin a travs del grupo, y sus derechos
dependeran de su pertenencia a l.
22
Si la ciudadana implica la intervencin de la gente en los asuntos de inters para la comunidad en
que vive, consideremos el hecho histrico recordado por Held (1997, p. 53), de que a las personas se
les neg la ciudadana en funcin de criterios de gnero, raciales y de edad, entre muchos otros. En
este sentido, la ciudadana diferenciada es la expresin de un acumulado histrico de exclusin social
y poltica.
23
Siguiendo al autor, los sujetos sern individuales o colectivos, pblicos o privados; los
bienes sern materiales o inmateriales, actuales o futuros. Ver, Rgis de Castro Andrade.
Pacto democrtico, negociacin y autoridad. En Revista Foro N 11, enero de 1990,
Ediciones Foro Nacional por Colombia, Bogot, 1990, p. 56.

12
precaria participacin ciudadana y, como consecuencia, una escasa deliberacin
pblica. Las esferas que identificamos como espacios en los cuales los
ciudadanos deliberan sobre asuntos que les interesan, se muestran estrechos o
francamente dbiles.

El desarrollo y progreso colectivo que conlleva la participacin cuando le permite

al ciudadano/a desarrollar sus habilidades de razonamiento, discusin,
socializacin y preocuparse por los temas de justicia (Young:101).24 Si bien la
participacin ha evolucionado de una postura ideolgica reivindicativa
y antiopresora hacia un valor socialmente deseable para la construccin de una
sociedad ms justa, es verdad tambin que la participacin para muchos sectores
de la poblacin es la oportunidad de desarrollo y de construccin de un sujeto
social activo y autnomo, capaz de aportar y decidir sobre su desarrollo colectivo,
trascendiendo hacia los mbitos de decisin poltica e instrumental - de la accin-

Tambin est la razn prctica de legitimacin del sistema, pues los trminos del
consenso poltico pasan por el reconocimiento de que la exclusin y la creciente
percepcin de injusticia social plantean, adems de dilemas ticos, serios
cuestionamientos al desarrollo y la estabilidad poltica. Lo que se ha denominado
desafo de la equidad no se reduce a la superacin de la pobreza, sino tambin a
la igualdad de oportunidades y la distribucin del ingreso.(Alonso A, Delgado A,
2002)

Para que el Estado cumpla con las dos funciones de la poltica social requiere del
empleo de instrumentos adecuados, entre los cuales estn las metodologas que
permiten la formulacin participativa de las polticas sociales para grupos
poblacionales en situaciones de vulnerabilidad, exclusin o riesgo. Estas
metodologas buscan la participacin tanto de los beneficiarios de las polticas
pblicas como de aquellos, pblicos o no, que de alguna manera toman parte en
su formulacin, implementacin y evaluacin.25

24
Arendt ayuda a justificar el ideal de la participacin cuando dice, los hombres no nacen
iguales, sino que se hacen iguales como miembros de una colectividad en virtud de
decisiones que garantizan a todos igualdad de derechos. Este tornarse iguales implica, que
se lleve a cabo una transposicin de la concepcin de ciudadana pasiva y privada hacia
una concepcin de ciudadana activa y pblica (Turner 1990). Adems de esto, se relaciona
con la prctica democrtica, con la posibilidad de superar divisiones y diferencias a travs
del reconocimiento de la legitimidad de los conflictos y de la accin pblica, de
organizaciones de la sociedad, en la lucha por hacer efectivos los derechos existentes o por
la creacin de nuevos derechos. (Citado en Araujo, 2001, p232)
25
Aunque Young no se refiere a las metodologas, enuncia los siguientes instrumentos que
bien pueden incorporase a su diseo: 1) la autorganizacin de los miembros/as del grupo
para que obtengan un apoderamiento colectivo y una compresin reflexiva de sus intereses
y experiencia colectiva en el contexto de la sociedad; 2) expresar un anlisis de grupo de
cmo les afectan las propuestas de polticas sociales, en contextos institucionalizados en
que los decisores estn obligados a mostrar que han tenido en cuenta dichas perspectivas;
3) tener poder de veto respecto de polticas especficas que afecten directamente al grupo,
por ejemplo, los derechos reproductivos para las mujeres o el uso de reservas para los
indgenas estadounidenses Op.cit., p. 111.

13
Sin embargo, la mayor parte de las experiencias participativas en polticas
pblicas encuentran dificultades para disminuir razonablemente el riesgo de que
las organizaciones econmicas, sociales o polticas dominantes, se beneficien en
la asignacin de los recursos, o que las minoras sean licuadas a lo largo del
proceso y que incluso los expertos elaboren soluciones a espaldas de las
verdaderas necesidades de los beneficiarios/as.26

Las principales limitaciones que enfrenta la participacin ciudadana en los

mbitos decisorios, siguen estando centradas en la poca apertura y flexibilidad
de la institucionalidad pblica para asumir esta participacin y su injerencia, y en
hechos y condiciones que muestran la dificultad de incluir y asumir la voz de
los grupos desaventajados, quienes por su condicin de exclusin, por su
precario acceso a los servicios y su poca insercin, siguen estando al margen
de la accin y la decisin poltica.

Si bien el ejercicio corriente de la participacin en el marco de la formulacin de

las polticas, se ha mantenido en un esquema tradicional y en actores
preestablecidos, y que se ah han resultado distorsiones indeseables, es tambin
cierto que la construccin de una ciudadana activa que ejerza la participacin
directa en los espacios polticos, ha puesto en evidencia limitaciones frente al
alcance de su participacin y a la capacidad de injerencia significativa en las
decisiones.

En un estudio realizado en la municipalidad de Nueva Inglaterra ( citado por Young

1996) donde se analizaban las asambleas y reuniones del gobierno municipal se
identific que las mujeres, las personas de raza negra, los trabajadores y los ms
pobres tendan a participar menos en estos espacios, razn por la cual sus
intereses eran puestos de manifiesto o estaban poco representados frente las
personas de raza blanca, de la clase media y los hombres. La autora anota que
an cuando todos los ciudadanos/nas tengan el derecho a participar, por diversos
motivos esta participacin es diferente, queriendo explicar esta situacin afirma
que para los grupos sociales ms articulados al ambiente poltico y social la
participacin es ms fcil porque tienen mas prctica de argumentacin y dilogo
persuasivo, o porque por aos se han sentido y sabido sujetos de derechos y por
ello los ejercen con mayor facilidad.

Igualmente la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre en Brasil

seala al interior de su iniciativa estas mismas inquietudes. En ella se anota que
participan -mayoritariamente grupos de clase media, lderes individuales con

26
. Como lo ha dicho Young, tenemos un sistema en donde se ve la naturaleza fragmentada
y privatizada de los procesos polticos, lo que facilita, por aadidura, el dominio de los
intereses de los ms poderosos. Ms adelante Young, citando a Gutmann, agrega que las
estructuras democrticas tienden a silenciar a los grupos desaventajados ( Young, 2001,
p. 108) A este problema lo llama Young la paradoja de la democracia mediante la cual el
poder social hace a algunos ciudadano/as ms iguales que otros y, por otro lado, la
igualdad de ciudadana convierte a algunas personas en ciudadanos/as ms poderosos. ( p
108)

14
intereses polticos, polticos formales y organizaciones comunitarias. No
demuestran mayor inters por participar las clases altas y los grupos en
situaciones de mayor pobreza.

Parece que el tema cobra una importancia singular tanto desde la prctica
particular como desde los planteamientos que hace Iris Marion Young cuando
habla de la necesidad de considerar en la formulacin de polticas la ciudadana
diferenciada como representacin de grupo, haciendo una crtica importante al
ideal de universalidad de la ciudadana vista como mayora. La autora, como ya
se plante anteriormente enfatiza en la importancia de formular polticas pblicas
que tomen en cuenta esta diferencia existente priorizando la atencin y el esfuerzo
hacia los grupos que an siguen en condiciones de desventaja, grupos que a su
vez constituyen un amplio margen de la poblacin.

Manuel Antonio Garretn al preguntarse sobre qu se debe redistribuir en una

sociedad desde los fines de la poltica social, comparte la siguiente visin: a nivel
individual se debe redistribuir las capacidades de pararse ante la vida, lo cual se
entrelaza con un concepto amplio de educacin, que tambin incluye las
dimensiones expresivas y afectivas hacia la construccin de capital social y
cultural. A nivel colectivo o de los actores sociales, se debe redistribuir la
capacidad de accin colectiva y eso se llama organizacin, instituciones y
reforzamiento de las nuevas dimensiones de ciudadana hacia la construccin de
capital social y poltico.

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