00006-2017-Sentencia TC - Ley Antitransfuguismo

UNAL CONSTITUCIONAL
Expediente 0006-2017-PI 2
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 das del mes de agosto de 2017, el Tribunal Constitucional, en

sesin del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Miranda Canales,
presidente; Ledesma Narvez, vicepresidenta; Urviola Hani, Blume Fortini; Ramos
Nez; Sardn de Taboada; y, Espinosa-Saldaa Barrera, pronuncia la siguiente
sentencia, con los votos singulares de los magistrados Blume Fortini y Sardn de
Taboada, y los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma Narvez y Espinosa-
Saldaa Barrera.
l. ANTECEDENTES
A. PETITORIO
Con fecha 25 de abril de 2017, ms del veinticinco por ciento (25%) del nmero legal
de congresistas interponen demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 22.d y
37.4 del Reglamento del Congreso, modificados por el artculo 1 de la Resolucin
Legislativa 007-2016-2017-CR, y contra el artculo 37.5 del mismo reglamento,
}
incorporado por el artculo de la referida resolucin legislativa por contravenir los
artculos 2.2, 2.3, 2.13, 2.17, 2.24.d., 93 y 95 de la Constitucin. Con base en ello, los
demandantes plantean la siguiente pretensin:
- Se declare la inconstitucionalidad de los artculos 22.d y 37.4 del Reglamento del

Congreso, modificados por el artculo 1 de la Resolucin Legislativa 007-2016-
2017-CR.
- Se declare la inconstitucionalidad del artculo 37.5 del Reglamento del Congreso,
incorporado por el artculo 2 de la Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR.
de la constitucionalidad de la resolucin legislativa objetada, con fecha 17

.. - i - . , . - ,
de 201 7, el Congreso de la Repblica contesta la demanda negndola y
contr indola en todos sus extremos, por lo que solicita que la misma sea declarada
dada.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Los demandantes y el demandado postulan una serie de razones o argumentos sobre la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones jurdicas objetadas que, a
manera de resumen, se presentan a continuacin.
B-1. DEMANDA
La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
- El artculo 22.d del Reglamento del Congreso, modificado por el artculo 1 de la

Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR es inconstitucional porque contraviene el
principio-derecho de igualdad (artculo 2.2 de la Constitucin), toda vez que regula
un tratamiento diferenciado al establecer que los congresistas que no tienen grupo
parlamentario no pueden postular a cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de
las comisiones o ser designado miembro de la Comisin Permanente o del Consejo
Directivo, a diferencia de los congresistas que s pertenecen a un grupo
parlamentario. quienes s pueden postular a tales cargos. Asimismo, el artculo 22.d
del referido Reglamento es inconstitucional porque contraviene el segundo prrafo
del artculo 95 de la Constitucin, toda vez que limita de manera definitiva el libre
accionar parlamentario de los congresistas que no tienen grupo parlamentario y que,
e s hechos, constituye una sancin encubierta, lo cual vulnera al carcter
mporal de las sanciones parlamentarias.
El artculo 37.4 del Reglamento del Congreso, modificado por el artculo 1 de la

Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR es inconstitucional porque contraviene la
prohibicin de mandato imperativo (artculo 93, primer prrafo, de la Constitucin).
As pues, de un lado, se sostiene que el reglamento de una bancada parlamentaria, a
diferencia del Reglamento del Congreso, no es una norma jurdica y, por lo tanto,
carece del ius imperium de las normas jurdicas para obligar o vincular a los
congresistas. Y de otro lado, se sostiene que el reglamento interno de una bancada
parlamentaria, a diferencia del Reglamento del Congreso, no puede obligar o limitar
la accin poltica y labor parlamentaria de un congresista que se encuentra inmune a
los mandatos imperativos. Si se introduce en el Reglamento del Congreso una norma
que haga vinculantes a los reglamentos de los grupos parlamentarios, esta norma
resulta manifiestamente inconstitucional.
- El artculo 37.5 del Reglamento del Congreso, incorporado por el artculo 2 de la
Resol Legislativa 007-2016-2017-CR es inconstitucional porque contraviene
art os 2.3, 2.13, 2.17, 2.24.d y 93, primer prrafo, de la Constitucin. As, se
st e que: i) catalogar como trnsfuga y sancionar al congresista que cambia de
cada por razones polticas o ideolgicas vulnera el derecho a la libertad de
conciencia (artculo 2.3), ii) obligar a los parlamentarios de un partido poltico y una
bancada parlamentaria a permanecer en ella contra su voluntad, con el agravante de
la prohibicin de formar o pertenecer a otro grupo parlamentario, vulnera el derecho
de libre asociacin (artculo 2.13), iii) impedir participar en otro grupo parlamentario
por el hecho de haber renunciado o haberse retirado de un grupo parlamentario,
partido poltico o alianza poltica sin considerar las motivaciones para la decisin
vulnera el derecho a la participacin en la vida poltica de la nacin (artculo 2.17);
.-
L CONSTITUCIONAL
y, iv) limitar o recortar los derechos congresales, sin tipificar o definir previamente
la conducta reprochable (transfuguismo) en el Reglamento del Congreso, da lugar a
que se sancione de manera indiscriminada cualquier acto de disidencia, lo cual
vulnera el principio de legalidad en su dimensin de taxatividad (articulo 2.24.d.).
- Asimismo, el referido artculo 37.5 del Reglamento en cuestin es inconstitucional
porque contraviene el primer prrafo del artculo 93 de la Constitucin, toda vez que
impone la permanencia en un grupo parlamentario, limita la libertad de accin
poltica y la labor parlamentaria del congresista como representante de la Nacin, lo
cual vulnera la prohibicin del mandato imperativo.
B-2. CONTESTACIN DE LA DEMANDA

La contestacin de la demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
- El artculo 22.d del Reglamento del Congreso no vulnera el derecho de igualdad
(artculo 2.2. de la Constitucin), toda vez que no se han previsto consecuencias
jurdicas distintas a supuestos de hecho iguales, por lo que la medida impugnada
supera el test de igualdad. Asimismo, no se vulnera el segundo prrafo del artculo
95 por cuanto no suspende en sus funciones a los congresistas que no integran un
grupo parlamentario.
- El sometimiento de los congresistas al reglamento interno que apruebe cada grupo
parlamentario (artculo 37.4 del Reglamento del Congreso) no vulnera la garanta de
la prohibicin del mandato imperativo (artculo 93 de la Constitucin), toda vez que
la importancia del fortalecimiento de los partidos polticos reconfigura la autonoma
del congresista en funcin de la estabilidad institucional, que es soporte de una
verdadera democracia representativa
- La incorporacin del artculo 37.5 al Reglamento del Congreso, que limita la

libertad de constituir un nuevo grupo parlamentario o de incorporarse a uno nuevo a
los congresistas que no formen parte de una bancada por retiro, renuncia, separacin
p sin: i) no vulnera el derecho de libertad de conciencia, toda vez que la

restrictiva no es excesiva o desproporciona!, ya que el grado de satisfaccin
s principios de democracia representativa y de representacin proporcional es
mayor al grado de afectacin de dicho derecho, ii) no vulnera el derecho de
asociacin, toda vez que el derecho de asociacin con fines polticos comprende la
libertad de constituir, incorporarse y renunciar a una organizacin poltica, lo cual
no aplica para los grupos parlamentarios, iii) no vulnera el derecho de participacin
poltica, que tiene una doble dimensin: positiva, que abarca la posibilidad de
constituir y afiliarse a organizaciones polticas; y una negativa, que faculta a negarse
a formar parte o retirarse de una organizacin poltica, lo cual no aplica para grupos
parlamentarios; y, iv) no se vulnera el principio de legalidad, toda vez que la
Constitucin exige que sea una ley la que establezca la restriccin a la libertad
AL CONSTITUCIONAL
/
general, y en este caso, el Reglamento del Congreso tiene fuerza y rango de ley,
adems de naturaleza orgnica.
- Si bien el artculo 37.5 del Reglamento del Congreso establece limitaciones a los
congresistas, estas medidas son idneas para optimizar el principio de democracia
representativa; por lo tanto, no contravienen la prohibicin del mandato imperativo.
C. CONSIDERACION PREVIA
1 Tribunal advierte que, aunque las disposiciones impugnadas propiamente no se

refieren al trmino "transfuguismo", es posible advertir que los argumentos expuestos
por las partes a lo largo de este proceso se refieren a esta prctica parlamentaria. As, en
el escrito de demanda (fojas 5), en el de contestacin de la demanda (pgina 20 del
escrito) y en la audiencia pblica, las partes se han referido de manera constante a este
fenmeno poltico.
Es por ello que, sin perJmc10 de introducir las prec1s10nes conceptuales

correspondientes, este Tribunal, en lo sucesivo enfocar sus fundamentos en relacin
con la adopcin de medidas que han sido adoptadas por el Congreso de la Repblica
para combatir esta conducta.
11. FUNDAMENTOS
A. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
1. La idea de democracia representativa es el principio que articula la relacin entre

gobernantes y gobernados, entre representantes y representados. Este Tribunal, en
el fundamento 7 de la STC 0030-2005-PI/TC, ha afirmado que, "son notas
distintivas de la democracia representativa, de un lado, que los representantes no
son meros portavoces de sus representados, sino conformantes de un rgano con
capacidad autnoma e independiente de decisin, previa deliberacin; y de otro,
que lo son no de simples intereses particulares (policys), sino generales (poltics)".
L democracia representativa rige nuestro sistema constitucional, y se encuentra

ista en el artculo 45 de la Constitucin, el cual, en la parte pertinente,
establece que "[ e]l poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo
hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes
establecen". Tambin se encuentra recogida en diversos artculos constitucionales,
como el 43 (nuestro gobierno "es representativo"), el 93 ("[l]os congresistas
representan a la Nacin"), los artculos 110 y 111 (el Presidente de la Repblica
personifica a la Nacin y es elegido por sufragio directo), los artculos 191 y 194
(eleccin por sufragio directo de los gobiernos regionales y locales), entre otros.
ji
TR B NAL CONSTITUCIONAL
La democracia representativa, que se presenta en un contexto de pluralismo,

contrasta con la nocin del liberalismo decimonnico, el cual enfatiza la
dimensin homognea de las sociedades. Este pluralismo ideolgico, social,
cultural y econmico, que es la suma de intereses particulares, debe ser traducido
en planteamientos polticos y jurdicos que puedan reflejarse en actuaciones
estatales, a fin de hacerlos compatibles con los valores constitucionales. Para ello,
es necesario un proceso de deliberacin que permita tomar en cuenta esta mixtura
de ideas y su compatibilidad con la Constitucin.
4. Uno de los espacios idneos y predominantes para materializar dicho proceso de

deliberacin es el Congreso. En efecto, este es un autntico rgano deliberante. Es
el espacio donde se resuelven las tensiones y desacuerdos que surgen de la propia
realidad plural que determina y enmarca las relaciones jurdicas y polticas. No
obstante, el proceso deliberativo no debe ser confundido con las actividades que
pretenden dar apariencia de deliberacin. Y es que aquellos procesos en los que
solo se enfatice el proceso de contabilizar votos distan mucho de ser procesos
deliberativos. La cuantificacin de votos ha de ser, en todo caso, el resultado de
las deliberaciones, en donde sean las razones de peso las que precedan al conteo
de votos, de manera que dicho elemento no sea el determinante, sino las razones
que se encuentran detrs de los mismos. Esta clase de deliberaciones, y no los
votos en s, son los que brindan legitimidad a una decisin y a la entidad que las
emite.
Ahora bien, el proceso de deliberacin sirve para el intercambio de informacin,

as como colabora en la toma de decisiones. Sin embargo, ello no supone que
mediante la deliberacin se alcance necesariamente un contexto de certidumbre,
pues en ocasiones las decisiones polticas son tomadas con diferentes grados de
discrecionalidad. De este modo, la deliberacin se erige como un proceso
indispensable para poder enriquecer el debate no solo en cuanto a lo referido a la
informacin que se pueda brindar, sino tambin en cuanto a perspectivas y
enfoques. Y es que es la calidad del proceso deliberativo la que legitima la
funcin legislativa, de ah que se afirme que una norma jurdica se legitima como
resultado de la deliberacin general y no de la voluntad general.
e te el contexto que determina la necesidad de garantizar la libertad e

ependencia del congresista para concurrir en el proceso deliberativo, a travs
del mandato representativo. Y es que, "[ ... ] si la esencia de la poltica
parlamentaria es la deliberacin, y habida cuenta de que la deliberacin no es
posible bajo la forma de mandato imperativo, el mandato representativo
constituye una exigencia ineludible del sistema" [De Vega Garca, Pedro.
Democracia, representacin y partidos polticos. En: Pensamiento Constitucional
N 2, 1995, p. 17].
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AL CONSTITUCIONAL
B. REPRESENTACIN POLTICA Y MANDATO PARLAMENTARIO
El artculo 93 de la Constitucin establece que los congresistas representan a la

Nacin. De ello se desprende que la razn de ser del Congreso es asegurar la
soberana representativa del pueblo, o, lo que es lo mismo, representar la voluntad
popular. En general, la representacin puede ser entendida como aquella relacin
que determina el reemplazo de un sujeto (representado) por otro (representante).
En el plano poltico, la representacin es la forma de expresin hacia afuera del
poder poltico y, por tanto, es el elemento formal de su legitimidad.
8. Ahora bien, la idea de representacin resulta inseparable de los conceptos de

"soberana" y "nacin", los cuales se vinculan al gobierno representativo. As, la
Nacin es la titular de la soberana y delega el ejercicio de su poder en los
distintos rganos del Estado. Las acciones de dichos rganos (actos de gobierno,
leyes, sentencias, etc.) solo son legtimas si, a travs de ellas, acta la voluntad de
la Nacin a travs de un proceso deliberativo, por lo que esta representacin las
legitima. De ah que se afirme que la representacin poltica es la garanta formal
de la existencia de la soberana impersonalizada.
Ahora bien, la representacin poltica puede tener dos dimensiones: a) una formal,
entendida como la simbolizacin-autorizacin generadora de una estructura estatal
externa, basada jurdicamente sobre los principios de autonoma orgnica y
competencia, y; b) otra material, definida como el proceso poltico-ideal que
posibilita que la voluntad popular se exprese y se actualice en la accin de los
rganos dirigentes, legitimados democrticamente ante el pueblo y polticamente
responsables ante ste.
1O. De lo anterior, se deduce que el "mandato parlamentario" es un instrumento

institucionalizado para la representacin poltica; un dispositivo tcnico jurdico
par la participacin indirecta de los ciudadanos en los asuntos pblicos que
pe ite la conversin de la voluntad popular en voluntad del Estado. De all que,
representacin poltica es un compromiso entre estatalidad y democracia, el
mandato parlamentario es el instrumento poltico constitucional al servicio de la
representacin misma.
11. Al respecto, nuestra Constitucin ha optado por reconocer el mandato no

imperativo de los congresistas, el cual se sustenta en la confianza depositada en un
representante que, ms all de los intereses particulares o grupales que tuvo al
asumir el cargo, debe pensar en nuevas e imprevisibles situaciones respecto del
bienestar general de la colectividad. De esta forma, aunque existe ciertamente un
importante nivel de compromiso con su elector, los congresistas tambin deben
atender al bienestar general de la nacin, pues han dejado de ser simples
integrantes de algn movimiento o partido para pasar a representarla. Esta idea de
L CONSTITUCIONAL
la labor del parlamentario se ve plasmada en lo que, en algn momento, expres

Edmund Burke sobre la funcin de los representantes:
"[ e]n algunos temas sociales y econmicos representar vuestros intereses

porque los conozco; en algunos otros temas representar los intereses del pas
porque hay temas que van ms all de mi colegio electoral; y hay otros temas,
que en este momento no puedo ni siquiera prever, sobre los que me vais a
permitir que exprese mi posicin personal en ciencia y en conciencia" [citado
en: Pasquino, Gianfranco. Democracia Elecciones y Partidos. Artculo
contenido en el libro colectivo editado por Michelangelo Bovero y Valentina
Paz (2014): la democracia en nueve lecciones, Madrid: Editorial Trotta, pgs.
38 y 39].
12. En este mismo sentido, una revisin de lo que puede denominarse como nuestra
Constitucin histrica confirma esta forma de entender la democracia. As, la
Constitucin de 1823, que fue la primera que se adopt en la era republicana,
reconoca que el gobierno peruano era de carcter popular y representativo (art.
27), precisando que es el Congreso del Per en quien reside exclusivamente el
ejercicio del poder legislativo, y que est compuesto por todos los representantes
de la nacin (art. 51 ). Este reconocimiento se deriv, a su vez, de lo dispuesto en
las Bases de la Constitucin Poltica de la Repblica Peruana de 1822, las cuales
reconocan que el gobierno era popular y representativo (artculo 4), y que a la
nacin tocaba hacer su Constitucin y leyes por medio de sus representantes (art.
6). De hecho, la emblemtica Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y
del ciudadano de 1789, que ejerci un importante influjo en las Bases de 1822 y
en la Constitucin de 1823, empieza su articulado haciendo referencia a que son
los "representantes del pueblo francs" los que han decidido exponer los derechos
naturales de la persona, lo cual no hace sino acreditar el importante enraizamiento
que la democracia representativa ha tenido en nuestra vida republicana.
B-1. MODELOS DE REPRESENTACIN POLTICA

mprensin jurdico-constitucional de la representacin poltica, as como de
espuestas normativas adoptadas a los problemas que ella presenta, no puede
a un lado la cultura poltica de cada pas, o su propia experiencia histrica.
La representacin poltica presenta sus races histricas en la poca medieval, en

la que las asambleas parlamentarias feudales eran rganos de representacin de
los intereses de los diversos estamentos de la poca. Estas se caracterizaban por
responder nicamente al mandato previsto en los cuadernos de instrucciones o
cahiers d' instructions, y si excedan los mismos deban asumir distintos niveles
de responsabilidades. Es por ello que este tipo de representacin medieval se
vincula con el contrato privado de mandato. De ah que se afirme que, en estricto,
la naturaleza de estas asambleas no son subsumibles en el concepto poltico de
AL CONSTITUCIONAL /
..---,-- Expediente 0006-2017-PI 9
representacin, dado que solo cuando el poder poltico se vuelve en impersonal, la

representacin se institucionaliza en tanto elemento funcional/existencial del
Estado.
15. Los parlamentos modernos nacidos luego de la Revolucin Francesa -salvo el

Parlamento ingls- se erigieron como rganos de control frente al Ejecutivo, e
independientes respecto al pueblo -vinculados con estos solo al momento de la
eleccin-, configurando una relacin de legitimidad representativa de carcter
institucional. As, son dos los rasgos caractersticos de este nuevo modelo: i) el
representante ya no traduce de manera directa la voluntad concreta del
representado, sino que expresa la voluntad de todo el pueblo o nacin, sin que
quepa la formacin de grupos intermedios o partidos en la asamblea, a fin de
evitar la instauracin de cuerpos aristocrticos; ii) debido a que la nacin no tiene
voluntad por s misma, son los representantes los que construyen libremente esa
voluntad que antes no exista, suprimindose el sistema de mandato imperativo,
propio del periodo anterior.
16. Con la aparicin de los partidos de masas nacidos en el periodo de entreguerras -

dotados de un aparato organizativo autnomo y permanente, basados adems en el
concepto de militancia y disciplina interna- sobrevino lo que cierto sector de la
doctrina ha denominado un "Estado de partidos", que contrasta con el esquema
representativo liberal anterior: son los partidos polticos los agentes encargados de
concretizar la voluntad popular. Esto implic, primero, el cambio de un modelo de
sufragio restringido a uno universal, as como su posterior reconocimiento como
derecho fundamental. De esta forma, es el representante quien manifiesta la
voluntad del elector, articulada en torno a los partidos polticos y, a partir de ello,
se advierten dos nuevos tipos de relacin representativa: i) la del elector-partido,
en el que la ciudadana confa su voto en una opcin poltica determinada y no ya
(o no al menos nicamente) en un representante individualmente considerado, y;
ii) la del congresista-partido, en el que se advierte una disciplina que debe ser
respetada por el representante electo hacia el grupo poltico a travs del cual pudo
acceder al cargo poltico.
PRESENTACIN POLTICA EN LA CONSTITUCIN DE 1993
artculo 93 de la Constitucin establece que los congresistas representan a la

cin. As, la representatividad va ms all de factores como el mbito territorial
de eleccin, la cantidad de votos obtenidos o la afiliacin poltica del congresista,
el cual no representa nicamente a los electores de su circunscripcin, sino a toda
la ciudadana, idealmente configurada. El representante parlamentario electo
cumple sus funciones en nombre de todos los peruanos. Otras fuentes de
representatividad del parlamentario en el mbito poltico lo constituyen el derecho
a participar en la vida poltica de la Nacin (artculo 2.17 de la Constitucin), as
AL CONSTITUCIONAL
Expediente 0006-2017-PJ 1O
como el de poder elegir libremente a sus representantes (artculo 31 de la

Constitucin).
Si bien los congresistas tienen amplia libertad e independencia en el ejercicio de

su labor, lo que se complementa con el reconocimiento de diversas prerrogativas
propias de un modelo liberal (prohibicin del mandato imperativo, inviolabilidad
del voto y opiniones, inmunidad parlamentaria, previstas en el artculo 93 de la
Constitucin), tambin lo es que, dentro del esquema del mandato representativo
que la Constitucin atribuye a los congresistas, tambin adquieren especial
relevancia los partidos o las organizaciones polticas que facilitaron su eleccin.
Esta afirmacin se deriva de lo estipulado en el artculo 35 de la Constitucin, el
cual seala que los ciudadanos pueden ejercer sus derechos de manera individual
o a travs de organizaciones polticas como partidos, movimientos o alianzas, que
concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular.
19. Es importante recordar que, al ser casi imposible la materializacin de la

participacin constante de la ciudadana en el diseo e implementacin de las
polticas pblicas, los partidos polticos suelen presentar propuestas ideolgicas
para que ella pueda verse representada en alguna de ellas. Por ello, muchas veces
la integridad ideolgica acta como un importante filtro para identificar si la labor
del representante se condice con la lnea de pensamiento que mostr antes del
proceso electoral [cfr. Snchez Cuenca, Ignacio. Ms democracia, menos
liberalismo (2010). Buenos Aires: Katz Ediciones, pg. 91]. Sin embargo, tambin
nota este Tribunal que, en no pocas oportunidades, los partidos polticos deben
enfrentar situaciones o cuestiones no previstas en su propio ideario, por lo que
resulta importante que se reconozca un considerable margen de maniobra para que
el representante, con una visin de Estado, pueda optar por la solucin que estime
ms pertinente. Ya no son, pues, los clsicos "cahiers dinstructions", propios del
derecho medieval. En la actualidad, el dinamismo de las sociedades modernas
invita a considerar la posibilidad de que el representante cuente con un respetable
espacio de decisin. De ello no se deduce, sin embargo, que esta delegacin haga
las veces de un cheque en blanco a su favor.
partidos polticos, en ese sentido, no son incompatibles con la idea del

togobierno. Sin embargo, se requiere que la ciudadana asuma un importante
el de responsabilidad en la toma de decisiones. En ese sentido, la democracia
para el electorado no puede agotarse con la cita en las urnas. Se trata, como ya lo
ha precisado este Tribunal, de un plebiscito de todos los das [STC 00015-2001-PI
y acumulados, fundamento 13]. Esta labor diaria de la ciudadana se debe plasmar,
tambin, en los mecanismos de rendicin de cuentas y a travs de la exigencia de
responsabilidades [Bockenforde, Ernst (2000). Estudios sobre el Estado de
Derecho y la democracia. Madrid: Editorial Trotta, pg. 144]. La clusula de
mandato no imperativo no es incompatible con los mecanismos de
responsabilidad poltica que, por lo dems, se reconocen en la misma

Constitucin. Es as que, aunque puede haber representacin poltica sin
democracia, es en la prctica inconcebible la democracia sin representacin,
particularmente en sociedades como la nuestra. Lo que, en todo caso, ha sido
objeto de un constante debate ha sido el aspecto vinculado con el grado de
vinculacin del representante con su elector.
Dado que los congresistas de la Repblica representan a la Nacin, entendida esta

como a la ciudadana en su conjunto, y que puede ejercer su voluntad a travs de
organizaciones polticas constituidas para tal efecto, en realidad, nuestro sistema
adopta un modelo mixto de representacin poltica, que busca un equilibrio entre
la independencia en el ejercicio del mandato parlamentario y la importancia de las
organizaciones polticas como soporte para el buen ejercicio de dicho mandato,
con el fin esencial de garantizar que se concretice la voluntad popular. A partir de
este equilibrio se debe buscar que el compromiso del representante con el elector
se articule necesariamente en el seno de una candidatura, de un partido y de un
grupo parlamentario.
C. ALTERACIONES DEL MANDATO PARLAMENTARIO
C-1. E L TRANSFUGUISMO
22. De acuerdo a la Real Academia Espaola de la Lengua, la palabra "trnsfuga"

tiene 3 acepciones: i) persona que pasa de una ideologa o colectividad a otra; ii)
persona que, con un cargo pblico, lo abandona al separarse del partido que lo
present como candidato y; iii) militar que cambia de bando en tiempo de
conflicto (http://dle.rae.es/?id=aJozdBN, consultado el 11 de agosto de 2017). Si
bien la doctrina no suscribe un concepto unvoco del trmino, en tanto se
advierten discrepancias en tomo a la connotacin peyorativa que correspondera
atrib irle o no, bien puede asumirse, con fines explicativos, una concepcin
P, a del mismo. As, por transfuguismo se alude a aqul fenmeno en virtud del
c 1 un funcionario, que ostenta un cargo de representacin popular, decide,
entro del perodo institucional respectivo, retirarse del grupo poltico que aval
su candidatura y adherirse a otro.
Sus manifestaciones pueden ser de las ms diversas. En esa lgica, la doctrina ha

identificado ciertas clases de transfuguismo sobre la base de criterios especficos:
a) Por el momento en que se produce, se puede distinguir entre:
- Transfuguismo inicial: cuando los parlamentarios electos deciden inscribirse

desde el inicio de su cargo parlamentario en un grupo distinto a aquel que lo
respald electoralmente.
L CONSTITUCIONAL
/ Expediente 0006-2017-PI 12
- Transfuguismo sobrevenido: implica el cambio del congresista de un grupo

parlamentario a otro, luego de iniciada la legislatura.
. b) Por su forma de expresin, se debe distinguir entre:
- Transfuguismo propio, en el que el representante, luego de haber sido

elegido en las listas de un determinado partido, se pasa a otro por voluntad
propia o por expulsin. Con el traspaso del congresista de un grupo a otro las
fuerzas en el parlamento varan.
- Transfuguismo impropio, en el que el representante popular rompe la

disciplina de grupo en las acciones acordadas en bloque por una agrupacin
poltica, sin implicar una renuncia de la bancada (votacin disonante,
abstencin injustificada).
e) Por su motivacin, se distingue entre:
- Transfuguismo legtimo, en el que se entiende que el cambio de un grupo

poltico a otro se realiza de manera justificada, en razn a supuestos tales
como: i) el cambio de orientacin ideolgica de los partidos, que implica que
el representante mantiene su integridad ideolgica, y ms bien son los partidos
quienes, de manera material, evidencian un cambio en sus lneas polticas, ii)
la mutacin ideolgica personal, donde el representante, en el ejercicio del
derecho fundamental a la libertad de conciencia (artculo 2.3 de la
Constitucin), puede variar su ideario ideolgico y, por ende, justificar su
salida de un partido poltico para ingresar posteriormente a otro ms afn a su
nueva lnea de pensamiento, iii) desaparicin o crisis de partidos, en el que el
proceso de fragmentacin o descomposicin de un grupo parlamentario puede
producir la salida de miembros de este, iv) discrepancias con la direccin del
parti o o grupo parlamentario, que se origina a raz de desencuentros entre el
sentante poltico y la direccin del partido, por diversas razones, ya sea
e rcter organizacional (excesiva disciplina interna, deficiente democracia
mtema, etc.) como de carcter personal.
- Transfuguismo ilegtimo, donde el cambio de grupo poltico del funcionario

responde a mviles reprochables ticamente, tales como: i) el oportunismo o
la bsqueda de mejores posiciones polticas, donde el funcionario trnsfuga
pretende mejorar su carrera poltica en otro grupo parlamentario, dejando de
lado sus convicciones ideolgicas iniciales, ii) la compensacin econmica
(transfuguismo retribuido), es la modalidad ms reprochable y que implica el
cambio ideolgico en razn a ventajas de carcter pecuniario o de cualquier
otra ndole, que puede colindar con acciones de carcter delictivo.
C-2. NECESIDAD DE LA REGULACIN Y POLTICAS DE DESINCENTIVO DEL

TRANSFUGUISMO EN EL MARCO DEL FORTALECIMIENTO DE NUESTRO SISTEMA DE
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
24. La figura del transfuguismo es un fenmeno universal. Surge con la aparicin de

los partidos polticos a principios del siglo XIX. Inicialmente, la afiliacin a un
partido poltico se justifica en el inters o la costumbre -sin tomar en cuenta la
doctrina o ideologa- por lo que no era extrao el cambio de un partido a otro.
Estos cambios fueron menos frecuentes con la aparicin, a principios del siglo
XX, de los partidos de masas, como son los partidos socialistas, comunistas o
demcrata-cristianos, en los que sola haber un fuerte contenido ideolgico. No
obstante, a partir de la ltima dcada del siglo XX, se ha mostrado una preferencia
por una democracia pluralista, radical y reaccionaria frente al sistema hegemnico
de partidos polticos, lo que ha sido calificado por la doctrina como "democracia
sin partidos", que pretende mayor proximidad y cercana entre los representantes
y los electores.
C-2.a. Antecedentes de una problemtica constante en nuestra Democracia

Representativa
25. En el caso del Per se han identificado varios casos de transfuguismo en el siglo
pasado. As, se afirma que durante el periodo 1956-1962, correspondiente al
gobierno del Presidente Manuel Prado Ugarteche, fueron conocidos los casos de
los ex diputados por el partido Democracia Cristiana, Jorge Bolaos Ramrez, por
Arequipa, y Efran Ruiz Caro, por Cusco, quienes abandonaron el partido con el
que llegaron a la Cmara de Diputados y se ubicaron en el grupo de izquierda de
es ismo periodo (Delgado Guembes, Csar. Fragilidad partidaria y racionalidad
de Transfuguismo en Latinoamrica (2009). En: Santolaya Machetti, Pablo y
orona Ferrero, Jess (directores). Transfuguimo poltico: escenarios y
spuestas. Pamplona: Civitas-Thomson Reuters, pgs. 223].
Asimismo, se afirma que durante los aos 1985-1990, en el primer gobierno del
Presidente Alan Garca Prez, se dieron los casos de Alfredo Barnechea y de
Aurelio Loret de Mola Bohme, que llegaron a la Cmara de Diputados con el
partido aprista pero concluyeron como independientes; algo similar ocurri con
Fernando Olivera Vega, que se incorpor como integrante del Partido Popular
Cristiano en la Alianza Convergencia Democrtica (CODE) y luego funda el
Frente Independiente Moralizador (FIM).
27. En el periodo 2000-2001, la situacin cobra una intensidad inusitada, ya que el

nmero de congresistas trnsfugas lleg a 52; mientras que en el periodo 2001-
2006 se dieron poco menos de 40 casos [Delgado Guembes, Csar. Fragilidad
e
;;
l
AL CONSTITUCION.AL
partidaria y racionalidad del Transfuguismo en Latinoamrica, ob.cit., pg. 224].

Por su parte, en el periodo legislativo 2006-2011, el Congreso inici con 7 grupos
parlamentarios y, al finalizar el mismo -julio 2011- contaba con 12 grupos; algo
similar ocurri durante el periodo 2011-2016, en el que el nmero de grupos
parlamentarios inicial fue de 6 y culmin con 1O grupos y 3 congresistas no
agrupados [Congreso de la Repblica. Dictamen de la Comisin de Constitucin y
Reglamento del Congreso. Dictamen recado en los proyectos de ley N 76/2016-
CR y 229/2016-CR que proponen modificar el Reglamento del Congreso, con la
finalidad de desincentivar la fragmentacin de grupos parlamentarios y promover
su fortalecimiento, pgs. 15-16].
Si bien todos los casos de transfuguismo se materializaron con el traspaso de

congresistas de un grupo parlamentario a otro, los factores que motivaron dicha
movilizacin fueron diferentes. As por ejemplo, se sostiene que las razones de las
conductas trnsfugas entre los aos 2000 al 2001, no se comparan con aquellas
que se presentaron en el periodo 2001-2006, en donde los representantes polticos
pretenden desmarcarse de cualquier relacin o vnculo con alguna situacin o
hecho corrupto que caracteriz a regmenes anteriores.
- El transfuguismo en el ao 2000
29. Mencin especial merecen los casos de transfuguismo ocurridos entre el ao 2000
y 2001. En este perodo, como se dijo supra, el nmero de acto de transfuguismo
lleg a 52. Y uno de los casos ms emblemticos, por su exposicin meditica, lo
constituy, sin duda, el del ex-congresista Alberto Kouri Buchamar que, luego de
ser elegido con el apoyo del partido Per Posible pas a las filas del partido
oficialista Per 2000.
30. En efecto, el 14 de setiembre del 2000 se revel pblicamente que el ex-asesor

presidencial Vladimiro Montesino ofreci 15 mil dlares al ex-congresista Luis
Al Kouri Bumachar, a cambio de pasar a las filas de la agrupacin poltica
er OO. As, de acuerdo al video propalado, dicho ofrecimiento se produjo en
la stalaciones del Servicio de Inteligencia Nacional el 5 de mayo de dicho ao,
tuvo como propsito fortalecer al entonces Partido Per 2000, que - a diferencia
de los periodos anteriores- no haba obtenido la mayora parlamentaria en las
urnas.
31. Sin embargo, conviene anotar que antes de la propalacin del referido video se
produjo una gran cantidad de traspasos a las filas de Per 2000. En efecto, entre
mayo y julio del ao 2000 se produjo el traspaso de doce congresistas: Alberto
Kouri Buchamar, Edilberto Canales Pillaca, Antonio Palomo Orefife y Mario
Gonzles Inga, de Per Posible; Eduardo Fara Hayn, Jorge Polack Mere! y
Enrique Mendoza del Solar, de Solidaridad Nacional; Luis Cceres Velsquez y
L CONSTITUCIONAL
Roger Cceres Prez, del FREPAP; Jos Luis Elas valos, de Avancemos;
Gregorio Ticona Gmez, de Somos Per; y Rudy Rodrguez Aguilar, del Partido
Aprista [Delgado Guembes, Csar. Transfuguismo y crisis postelectoral en el
proceso de reinstitucionalizacin democrtica. En: Revista Derecho PUCP, Nm.
53, Ao 2000, pg. 97].
2. En otro grupo se ubican siete congresistas que no se pasan a Per 2000, pero dejan
a las agrupaciones polticas con las que salen elegidos para posteriormente pasar a
ser independientes: Csar Acua Peralta y Jos Luna Glvez, de Solidaridad
Nacional; Jos Villena Vela, Carlos Burgos Montenegro, talo Marsano Chumbez
y Daniel Nez Castillo, de Per Posible; y Waldo Ros Salcedo, del Frente
Independiente Moralizador [Delgado Guembes, Csar. Transfuguismo y crisis
postelectoral. .. , ob. cit., pgs. 97-98].
33. Luego de la difusin del video del caso Kouri-Montesinos, entre el 14 y 27 de

setiembre del ao 2000, diversos congresistas dejaron el partido oficialista Per
2000: Eduardo Farah Hayn, Cecilia Martnez del Solar, Luis Ormeo Malone,
Fernn Altuve-Febres Lores, Jorge Polack Merel, Moiss Wolfenson Woloch,
Gregario Ticona Gmez, y Mario Gonzales Inga. De estos ocho congresistas, hay
cuatro a los que se design como "retrnsfugas", debido a que abandonaron Per
2000 luego de haber llegado a dicha agrupacin como trnsfugas de otra
agrupacin poltica. Son los congresistas Farah Hayn y Polack Merel (ex
Solidaridad Nacional), Ticona Gmez (ex Somos Per) y Gonzales Inga (ex Per
Posible) [Delgado Guembes, Csar. Transfuguismo y crisis postelectoral. .. , ob.
cit., pg. 98].
34. Posteriormente, los congresistas Francisco Tudela van Breugel-Douglas y Carlos

Blanco Oropeza tambin renunciaron a Per 2000, lo que llam la atencin por el
liderazgo representativo que ambos tenan en dicho partido. Ahora bien, el aspecto
que caracteriza al transfuguismo acaecido en el ao 2000 es que la gran mayora
cambi de grupo an antes de haberse instalado el Congreso. Dicha situacin se
------- expli ra sobre la base de lo siguiente: i) o hubo una razn privada en todos los
ca s, ajena al desarrollo de la actividad poltica de unos grupos aun no
stituidos en el Congreso, o ii) hubo algn acontecimiento poltico serio durante
la etapa propiamente electoral que aparta a algunos miembros del grupo por
desavenencias insalvables [Delgado Guembes, Csar. Transfuguismo y crisis
postelectoral. .. , ob. cit., pgs. 98-100, 105].
- El juzgamiento penal por casos de transfuguismo
35. El acto de transfuguismo, en ocasiones, puede ser sancionado a nivel penal

cuando la conducta comporte la violacin o la puesta en peligro de bienes
jurdicos de relevancia penal. Ese es el caso del entonces congresista Alberto
Kouri Bouchamar quien, como se dijo supra, recibi dinero de parte del ex-asesor
presidencial Vladimiro Montesinos para su pase a las filas del partido oficialista
Per 2000. En efecto, adems de la inhabilitacin poltica que recibi por parte del
Congreso de la Repblica por un periodo de 10 aos, el ex-parlamentario Kouri
Bouchamar fue condenado por la Sala Penal Especial de la Corte Suprema de
Justicia de la Repblica mediante sentencia de fecha 12 de febrero de 2003
(confirmada mediante ejecutoria suprema de fecha 22 de mayo de 2003) a 6 aos
de pena privativa de libertad, por los delitos de cohecho pasivo propio y
enriquecimiento ilcito, en agravio del Estado. Entre otras razones, dicha sentencia
establece lo siguiente:
( ... )
QUINTO.- Que al conocer los resultados de este proceso electoral y a fin de

restarle votos a las agrupaciones polticas de oposicin, en especial a la de ""Per
Posible" que como segunda fuerza poltica haba obtenido veintinueve escaos, el
Asesor Presidencial Vladimiro Montesinos Torres, a cargo del Servicio de
Inteligencia Nacional que dependa de la Presidencia del Poder Ejecutivo, inici
una campaa de "reclutamiento" entre los congresistas recientemente electos,
convenciendo a unos para que renuncien pblicamente a las agrupaciones en que
haban sido elegidos y se adhieran al partido "oficialista", por cuya razn se les
ha dado en llamar "Congresistas Trnsfugas"; y a otros de los electos,
convencindolos para que sin renunciar a sus "tiendas" polticas originales, se
constituyan en "infiltrados" de sus respectivas agrupaciones, proporcionando
informacin de los acuerdos que adoptasen en oposicin a la poltica del
oficialismo, por cuya razn se les conoce como "Congresistas Topos".
SEXTO.- Que para conseguir tales objetivos, el referido asesor presidencial

Montesinos Torres, valindose de la informacin confidencial que dispona
respecto a todos los congresistas en su condicin de Asesor del Servicio de
lnteli enca Nacional, logr acceder a ellos por diferentes medios, ofrecindoles
venta s econmicas, ubicaciones en cargos de importancia u otros beneficios
q , en el caso del ahora procesado Kouri Bumachar, se concret a un "soborno"
uince mil dlares americanos en forma adicional a su sueldo mensual.
SETIMO.- Que para el caso de este procesado, el referido asesor Montesinos

Torres se vali de la colaboracin del publicista Osear Dufuor Cataneo y del
empresario Jos Francisco Crousillat Carrea, accionista del Canal Cuatro de
"Amrica Televisin", quienes le sirvieron de nexo para concurrir en forma
conjunta a las oficinas del Servicio de Inteligencia Nacional, que se ubican dentro
de las instalaciones militares del Ejrcito Peruano en el distrito limeo de
Chorrillos, el da cinco de mayo del ao dos mil y en la que el ahora procesado
Kouri Bumachar, en su calidad de congresista electo, recibi la suma de quince
mil dlares americanos, a cambio de su firma en el llamado "Documento de
Adhesin" a la agrupacin oficialista "Per Dos Mil".

'o\)CAOEl
,o
--
L CONSTITUCIONAL
OCTAVO.- Que en cumplimiento a es ilegal y secreto "acuerdo", entre dicho

asesor en nombre de la agrupacin oficialista y el congresista Kouri Bumachar
recientemente elegido, ste hizo pblica la renuncia a su original grupo "Per
Posible", as como su adhesin al oficialista "Per Dos Mil", ocupando un escao
entre sus integrantes, participando en las posteriores reuniones de coordinacin
con su nueva agrupacin poltica, y percibiendo las mismas cantidades de dinero
con fechas tres de junio, diecinueve de julio y siete de agosto del ao dos mil;
cantidades que sumadas ascienden a sesenta mil dlares americanos, y cuya
percepcin ha sido plenamente acreditada por el expreso reconocimiento del
ahora acusado, en el transcurso de la audiencia del da tres del presente mes, en
la que expresando "su total arrepentimiento", reconoci haber recibido estos
"sobornos"( ... ).
DCIMO SEGUNDO.-( ... ) se ha llegado a tener conocimiento de los actos de

corrupcin generalizada que el gobierno de turno haba impuesto a fin de
intervenir y controlar a todas las instituciones pblicas que le asegurasen su
permanencia en el poder, constituyendo este primer "video Kouri - Montesinos",
la pblica evidencia de los actos de corrupcin y de manipulacin de conciencias,
con los que se ha pretendido seguir gobernando en el pas, por lo que a la
responsabilidad penal que le corresponde a los actores de estos actos ilcitos, se
debe sumar tambin el grave dao moral ocasionado en la poblacin,
tergiversando la escalas de valores humanos y morales como son el respeto a la
vida, al honor, la honradez, lealtad, veracidad, honorabilidad, responsabilidad y
dems comportamientos que deben regir el sistema de vida organizada dentro de
una sociedad( ... ).
DCIMO NOVENO.- Que por lo tanto, estando al mrito de todas las pruebas
glosadas, ha quedado acreditada en autos tanto la comisin de los delitos de
cohecho pasivo propio y enriquecimiento ilcito, as como la responsabilidad
penal del encausado que opt por comportarse como un "Congresistas
Trnsfuga"( ... ).
Tambin fueron condenados otros ex-congresistas por actos de similar naturaleza.

se e el caso de Gregario Ticona Gmez, Roger Luis Cceres Prez y Antonio
Pa mo Orefice, quienes fueron condenados por la Sala Penal Especial de la Corte
rema de Justicia de la Repblica mediante sentencia de fecha 3 de junio de
2008 a 4 aos de pena privativa de libertad, suspendida en su ejecucin por 3 aos
de periodo de prueba por los delitos de cohecho pasivo impropio y receptacin.
Dicha condena fue confirmada por la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte
Suprema de Justicia de la Repblica, mediante ejecutoria suprema del 4 de mayo
de 2009 (R.N. N 05-02-2008).
37. En esta ltima resolucin, la Sala Penal Suprema resume los cargos imputados a
los procesados y da cuenta que los ex-congresistas sentenciados fueron captados
debido a que el partido oficialista "Per Dos Mil" no logr obtener mayora
parlamentaria. As pues, se afirma que:
( ... ) TERCERO: ( ... ) se plane y ejecut la operac1on denominada

"Reclutamiento de Congresistas" que consisti en la "compra" de un grupo de
Congresistas electos, quienes a cambio de recibir sumas de dinero, provenientes
del erario nacional, concretamente de los fondos del Servicio de Inteligencia
Nacional y de la desviacin de los fondos del Ministerio de Defensa, del Interior
y de los Institutos Armados, comprometieron su apoyo con su voto al partido
oficialista; no obstante, que debieron presumir que el dinero que reciban de
manos de Montesinos Torres, por un lado, tena procedencia ilcita ya que
provena del manejo ilegal de los fondos pblicos que realizaba sin ningn
control y por otro lado, se haba dado un delito anterior, pues el dinero que
manejaba Montesinos Torres provena del erario nacional, coligindose que el
objetivo se cumpli, no solamente porque subsisten como elementos de prueba
los documentos denominados: a) Carta de renuncia a su partido de origen; b)
Carta de afiliacin o sujecin al partido de gobierno o carta de compromiso para
apoyar al rgimen de Fujimori Fujimori; y c) Un recibo por el dinero entregado;
sino tambin porque la Mesa Directiva del Congreso fue elegida con setenta
votos a favor, pese a que el partido de gobierno solo obtuvo cincuenta y seis
escaos, alterndose de esta forma ilcitamente la conformacin de las fuerzas
polticas.
38. Como se aprecia de lo expuesto supra, la consolidacin del sistema de democracia

representativa, reconocido en el artculo 43 de la Constitucin, exige que nuestro
sistema jurdico regule, con el propsito de desincentivar, el fenmeno del
transfuguismo. Esto se torna aun ms necesario en la medida que se trata de un
proceder recurrente en nuestra clase poltica.
39. Asimismo, y teniendo en cuenta los sucesos antes mencionados, resulta preciso
que se elabore un informe en el que se d cuenta de todos los actos de
transfuguismo ocurrido en el perodo comprendido entre los aos 1980 y 2016,
toda vez que la Nacin tiene el derecho de conocer sobre los actos de
transfuguismo y los motivos que dieron lugar a los mismos. Ello contribuir a que
se conozcan las verdaderas dimensiones y consecuencias que este fenmeno ha
ado en el funcionamiento del Congreso y, en general, en el mismo Estado.
e sentido, este Tribunal exhorta al Congreso de la Repblica para que
e dicho informe en el marco de sus competencias y atribuciones reconocidas
en la Constitucin.
Factores institucionales que contribuyen a la manifestacin del

transfuguismo en nuestra Democracia Representativa
40. Las razones que promueven la ocurrencia de conductas trnsfugas son diversas.
Entre otras, se considera el modelo de organizacin interna de las agrupaciones
polticas, as como el tipo de liderazgo que tienen, la debilidad institucional y
estructural de los partidos polticos; la personalidad del trnsfuga; la ausencia de
lealtad poltica en el mbito pblico; la poca o nula fiscalizacin por parte de la

'o\,,\CAOt.
,o
AL CONSTITUCIONAL
ciudadana; la insuficiente defensa de pautas ticas en la competicin poltica; la

falta de liderazgo slido; la sobreexposicin de las decisiones polticas a intereses
y presiones de carcter econmico. De manera tal que no solo la motivacin del
representante explica la aparicin de conductas trnsfugas, sino que tambin
influyen otros factores relacionados ms bien con la estructura misma del sistema
poltico y partidista vigente.
Inclusive se ha sealado que tanto la previsin del voto preferencial como la

eleccin por distrito electoral mltiple, mecanismos previstos en el artculo 21 de
la Ley 26859, Orgnica de Elecciones constituyen factores que posibilitan
posteriormente conductas trnsfugas. En el primer caso, la regulacin del voto
preferencial, si bien inicialmente se pens como medida para contrarrestar la
voluntad de las dirigencias de la agrupacin poltica, en realidad favorecera la
individualizacin del representante, opacando la presencia de los partidos
polticos y restndole mritos en la eleccin [Delgado Guembes, Csar.
Transfuguismo y crisis postelectoral.. ., ob. cit., pg. 108], lo que se agravara en
aquellos partidos que presentan debilidad institucional. En el segundo caso, el tipo
de eleccin a travs de un distrito electoral de menor extensin tambin constituye
un factor que promueve el transfuguismo, porque permite vincular directamente al
candidato con la poblacin de su circunscripcin que lo eligi, dejando de lado al
partido poltico al que se encuentra adscrito [Delgado Guembes, Csar. Fragilidad
partidaria y racionalidad del Transfuguismo en Latinoamrica, ob.cit., pg. 236].
42. Por ello, resulta imperioso que la adopcin de medidas contra el transfuguismo
sea abordada desde una perspectiva integral, actuando contra los factores que
promueve su comisin. El objetivo debera ser establecer un sistema institucional
y un sistema de desincentivos del transfuguismo que permita alinear los intereses
particulares de los actores polticos con los fines de los partidos y grupos polticos
a fin de evitar el traspaso de parlamentarios. Complementariamente, los propios
partidos polticos deben establecer mecanismos y filtros eficaces que permitan
- ,..,,.,,. a candidatos idneos para la postulacin al Congreso, que muestren un
nivel e compromiso importante con el ideario del partido, a fin de garantizar que
s mpla con la voluntad popular. En este ltimo caso, no debe olvidarse que la
conducta del trnsfuga no solo constituye una crtica al sistema sino tambin al
partido afectado y, en general, al sistema de partidos polticos por permitir que se
produzca dicha situacin. Evidentemente, todo ello pasa no solo por la
modificacin al Reglamento del Congreso, sino que tambin comporta
importantes modificaciones a la Ley de Partidos Polticos, o, de ser el caso, a la
propia Constitucin. El Congreso de la Repblica es el primer llamado a ejercer
esta labor.
;
C-2.c. Consecuencias nefastas de este fenmeno
El transfuguismo en el Congreso de la Repblica puede presentar las siguientes

consecuencias: i) falseamiento de la representacin poltica, puesto que los
congresistas que fueron elegidos en la lista de un partido posteriormente se pasan
a otro, variando el equilibrio de las fuerzas polticas obtenida en las urnas; ii)
debilitamiento del sistema de partidos, el traspaso de miembros de un grupo a otro
debilitan a los partidos polticos, pero adems denotan la existencia de estructuras
partidarias frgiles, sin vocacin de permanencia; iii) perjudica la gobernabilidad,
a partir del cambio de congresistas se produce un reacomodamiento de las fuerzas
polticas existentes en el Congreso, lo que puede desestabilizar no solo la gestin
de los gobiernos de turno, sino tambin la fuerza de los grupos opositores; iv)
favorece la corrupcin, la ausencia de medidas contra el transfuguismo permite
generar incentivos para la compra de votos y obtener poder en el Congreso; v)
deteriora la cultura poltica democrtica, la ciudadana se desanima al ver que
casos de transfuguismo no reciben las sanciones correspondientes, lo que redunda
finalmente en la falta de credibilidad de la clase poltica, etc.
C-2.d. Algunos instrumentos institucionales que evidencian la necesidad de su

regulacin
44. Nuestro sistema de Democracia Representativa no ha sido ajeno al embate del

transfuguismo y sus efectos. En ese sentido, se han elaborado dos documentos
institucionales en los que se da cuenta de la preocupacin, presente tanto en el
Estado como en algunos sectores de la sociedad civil, respecto a la imperiosa
necesidad de la regulacin del transfuguismo en nuestro pas.
45. As, en la Poltica 2 del Acuerdo Nacional, referida a la democratizacin de la

vida poltica y fortalecimiento del sistema de partidos, se asumi el siguiente
compromiso: "[ ... ] promover la participacin ciudadana para la toma de
d cisiones pblicas, mediante los mecanismos constitucionales de participacin y
las rganizaciones de la sociedad civil, con especial nfasis en la funcin que
c plen los partidos polticos". Para tal fin, se acord que el Estado: "(a)
p amover normas que garanticen el pleno respeto y la vigencia de los derechos
polticos; (b) asegurar la vigencia del sistema de partidos polticos
mediante normas que afiancen su democracia interna, su transparencia
financiera y la difusin de programas y doctrinas polticas; (c) garantizar la
celebracin de elecciones libres y transparentes; (d) mantendr la representacin
plena de los ciudadanos y el respeto a las minoras en las instancias constituidas
por votacin popular; y (e) favorecer la participacin de la ciudadana para la
toma de decisiones pblicas a travs de los mecanismos constitucionales y legales,
de los partidos polticos y de las dems organizaciones representativas de la
sociedad".
S s , \_\ C A O <l ,o 1'
<
"
o ;
;
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(
Por su parte, el Departamento de Investigacin y Documentacin Parlamentaria, a

travs del rea de Servicio de Investigacin, ha publicado el Informe Temtico
18/2015-2016, denominado "Transfuguismo poltico en pases de Iberoamrica",
donde se concluye, entre otros puntos, que "[n]uestro marco normativo no prev
regulacin alguna en relacin al transfuguismo poltico o parlamentario. Sin
embargo, la revisin de las iniciativas de ley presentadas ante el Congreso de la
Repblica desde el ao 2001 evidencia el inters por tipificar y normar esta figura,
sobre todo al interior del parlamento".
7. En los ltimos aos, la separacin de congresistas y la creacin de nuevos grupos

parlamentarios ha sido una situacin constante. En los siguientes cuadros se puede
apreciar cmo ha variado la composicin de los grupos parlamentarios en los
ltimos tres perodos parlamentarios:
Perodo parlamentario 2001-2006
Nmero de Nmero de
Grupo Parlamentario Congresistas en Congresistas en
el ao 2001 el ao 2006
Per Posible 47 35
Partido Aprista Peruano 28 28
Unidad Nacional 17 12
Unidad Parlamentaria Descentralista 13 12
Frente Independiente Moralizador 11 7
_Q.P Democrtico Independiente 1 o o
(- / PerAhora' o o
IC / roncertacin Parlamentaria o 6
Alianza Nacional o 7
No agrupado 4 13
-
1
El Grupo Parlamentario tuvo 7 integrantes entre el 2003 y 2005, y O integrantes en el ao 2006.
2
El Grupo Parlamentario tuvo 6 integrantes en el 2001, y O integrantes en el ao 2006.
;;;
Nmero de Nmero de
el ao 2006 el ao 2011
Nacionalista- Unin por el Per 42 Fragmentado
Partido Aprista Peruano 36 36
Unidad Nacional 17 13
Alianza por el Futuro 13 12
Alianza Parlamentaria 9 6
Nacionalista - 25
Unin por el Per - 7
Bloque Popular - Compromiso - 6
Democrtico
Alianza Nacional 11
No agrupado 3 4
Nmero de Nmero de
el ao 2011 el ao 2016
Nacionalista Gana Per 47 26
Fujimorista 37 -
4fJ
r-7
/
Fuerza Popular
_ Alianza Parlamentaria
-
20
36
-
V Alianza por el Gran Cambio 12 -
Dignidad y Democracia - 12
-
/ 1
Per Posible
Concertacin Parlamentaria 6
11
9
Accin Popular - Frente Amplio - 8
PPC-APP - 7
Solidaridad Nacional 8 7
Alianza Solidaridad Nacional j - -
Unin Regional - 6
3
El Grupo Parlamentario tuvo 9 integrantes en el ao 2013.
jj
L CONSTITUCIONAL
No agrupado 10
Al respecto, el Tribunal advierte que la problemtica respecto del traslado de

partidos o grupos parlamentarios ha sido un mal persistente que ha debilitado la
democracia representativa en nuestro pas. De hecho, en el seno del propio
Congreso de la Repblica se han propuesto distintas iniciativas para combatirlo, y
todas ellas han abordado de diversa forma y con mltiples soluciones esta
problemtica, lo cual no hace sino reforzar la idea de la complejidad que implica
enfrentarlo. Entre las iniciativas recientes se encuentran las siguientes:
1) Proyecto de ley 00076-2016-CR, el cual propone modificar los artculos 37 y
76 del Reglamento del Congreso, a fin de desincentivar el transfuguismo
parlamentario, a efectos que aquellos Congresistas, que dejen de integrar,
renuncien o se aparten de los partidos polticos por el cual fueron elegidos no
puedan conformar o constituir Grupos Parlamentarios.
2) Proyecto de Ley 00229-2016-CR, el cual propone modificar los artculos 37 y
76 relativos a las reglas de constitucin de Grupos Parlamentarios y
presentacin de proyectos de ley.
3) Proyecto de Ley 00257-2016-CR, el cual propone modificar los artculos 22,
23 y 37 del Reglamento del Congreso, busca fortalecer la institucionalidad de
los grupos parlamentarios y de las organizaciones polticas, a travs de la
implementacin de mecanismos que desincentiven el transfuguismo.
4) Proyecto de Ley 00173/2011-CR, ley que previene el transfuguismo y
modifica La Ley de Partidos Polticos, la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades.
5) Proyecto de Ley 00221/2011-CR, resolucin legislativa que modifica los
artculos 37 y 76 del Reglamento del Congreso de la Repblica que evite el
transfuguismo.
e o de Ley 01560/2012-CR, proyecto de Ley que reforma el artculo 95
a Constitucin Poltica del Estado sancionando el transfuguismo
Proyecto de Ley 03334/2013-CR, propone incorporar al Cdigo Penal el

artculo 395 con el objeto de reprimir el transfuguismo de los Congresistas de
la Repblica
8) Proyecto de Ley 04412/2014-CR, propone incorporar el Ttulo VII a la Ley
28094, Ley de Partidos Polticos, por medio del cual se previene y sanciona el
transfuguismo
;;;
L CONSTITUCIONAL
9) Proyecto de ley 04786/2015-CR, propone modificar el artculo 37 del

Reglamento del Congreso, promueve la cohesin partidaria en el Parlamento
de la Repblica y previene el transfuguismo
1O) Proyectos de Ley Nms. 459/2006-CR, 479/2006-CR, 662-2006-CR y
2683/2008-CR, por los que propone prevenir y sancionar el transfuguismo en
las organizaciones polticas.
11) Proyecto de Ley N 04 77 5, que modifica el Reglamento del Congreso,
sancionando el "transfuguismo" como incumplimiento de deberes de los
congresistas de la Repblica.
12) Proyecto de Ley N 04625, que previene el transfuguismo y consolida los
grupos parlamentarios modificando los artculos 25, 37 y 76 del Reglamento
del Congreso de la Repblica.
13) Proyecto de Ley N 03442, que propone modificar los artculos 95, 113, 115,
117 y 134 de la Constitucin, en el sentido de permitir la revocatoria
ciudadana del Presidente de la Repblica y de los parlamentarios, evitar el
transfuguismo y la prescripcin de los delitos de corrupcin cometidos por
dichos altos funcionarios.
14) Proyecto de Ley N 00662, Ley contra el transfuguismo en la representacin
poltica.
15) Proyecto de Ley N 00479, que propone incorporar el Captulo I al Ttulo
XVII del Libro II, el Captulo IV al Ttulo XV del Libro II y el Captulo I-A al
Ttulo XVI del Libro II al Cdigo Penal, referente a delitos de traicin a la
voluntad popular (transfuguismo), menosprecio a la Nacin y atentado contra
los Poderes de Estado y Organismos Constitucionales Autnomos, (Proyecto
actualizado por acuerdo del Consejo Directivo nmero anterior 1146/2001-
CR).
16) Proyecto de Ley N 00459, Ley que tipifica el delito de transfuguismo
arlamentario incorporndose el artculo 359-A en el Cdigo Penal.
) xpediente del Proyecto de Ley N 00204, Ley que reprime el transfuguismo.
Propone incorporar el artculo 360-A al Cdigo Penal, referente al delito de
transfuguismo.
18) Proyecto de Ley 00840/2001-CR, ley que tipifica el delito de transfuguismo
parlamentario incorporndose el artculo 359-A en el Cdigo Penal.
19) Proyecto de Ley 02376/2002-CR, proyecto de reforma constitucional.
20) Proyecto de ley 08571/2003-CR, reforma constitucional que modifica los
artculos 95, 191 y 194 de la Constitucin Poltica del Per.
21) Proyecto de Ley 08599/2003-CR, Resolucin Legislativa que modifica el
artculo 15 del Reglamento del Congreso de la Repblica.
22) Proyecto de Ley 08600/2003-CR, Ley que modifica el artculo 30 de la Ley
Orgnica de Regiones N 27867.
L CONSTITUCIONAL
23) Proyecto de Ley 08601/2003-CR, ley que modifica el artculo 22 de la Ley

Orgnica de municipalidades N 27972.
24) Proyecto de Ley 08651/2003-CR, ley contra el transfuguismo en la
representacin poltica.
25) Proyecto de Ley 08688/2003-CR, Ley que garantiza la fidelidad al voto
ciudadano y sanciona el transfuguismo partidario.
26) Proyecto de Ley 08839/2003-CR, ley que configura el delito del contra el
transfuguismo en la representacin poltica.
27) Proyecto de Ley 09051/2003-CR, ley que modifica varios artculos de la Ley
28094, Ley de Partidos Polticos.
28) Proyecto de Ley 1O165/2004-CR, Ley que Sanciona el Transfuguismo.
29) Proyecto de Ley 12015/2004-CR, Resolucin Legislativa que modifica el
primer prrafo del artculo 25 del Reglamento del Congreso, incorporando la
causal de revocatoria por transfuguismo.
30) Proyecto de Ley 12016/2004-CR, ley que modifica el primer prrafo del
artculo 95 de la Constitucin Poltica del Per, para incorporar la revocatoria
en caso de transfuguismo.
31) Proyecto de Ley 13366/2004-CR, Ley que incorpora al Cdigo Penal el
Decreto Legislativo 635 el artculo 3530.A que tipifica el delito de
transfuguismo.
49. El Tribunal nota que las propuestas de reforma que se han presentado para
combatir el transfuguismo han abarcado distintos frentes. En efecto, de la revisin
de las propuestas legislativas se advierte que el desincentivo de esta prctica ha
implicado posibles reformas al Reglamento del Congreso, a la Ley de Partidos
Polticos, a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, al Cdigo Penal e incluso a
la misma Constitucin. Es, pues, sintomtico que el Congreso de la Repblica
haya advertido que la proteccin de la democracia representativa abarca no
olam te una posible enmienda al Reglamento del Congreso, sino que tambin
supo , para una reforma integral del sistema, la modificacin de las distintas
mas que desarrollan la forma en que los congresistas y distintos funcionarios
aeben desarrollar su labor.
De esta forma, el Tribunal considera que la adecuada proteccin de la democracia

representativa implica una reforma de carcter integral, por lo que las
modificaciones parciales, y que son visibles solo al corto plazo, no terminan de
resolver los malos endmicos que afectan nuestro sistema poltico. Las posibles
reformas al Reglamento del Congreso son pertinentes pero no suficientes para
consolidar, al mismo tiempo, a los partidos polticos y a la ciudadana. Si bien es
cierto, como se ha expuesto supra, nuestra Constitucin hace referencia al
mandato no imperativo -y, consecuentemente, a un modelo en que la
responsabilidad del representante con su elector no es tan ms acentuada-, ello de
ninguna manera impide que el legislador adopte las medidas pertinentes para
fortalecer el funcionamiento de los partidos polticos, los cuales se constituyen, las
ms de las veces, como los rganos que recepcionan, canalizan y transmiten la
voluntad popular. Tambin son un importante factor que permite contrarrestar el
fenmeno de las facciones que unen a los individuos en funcin de sus propios
intereses [cfr. Nino, Carlos Santiago (2003). La constitucin de la democracia
deliberativa. Barcelona: Gedisa, pg. 238]. En efecto, cuando el proceso de
negociacin que emprenden estos representantes solamente persigue los intereses
de grupos privados, y desatiende por ello a la nacin, se presenta una seria
amenaza contra el proceso democrtico, el cual debe atender los problemas que,
en principio, afectan a todo el colectivo y a ciertos grupos en situacin de
vulnerabilidad.
51. Ahora bien, independientemente de los mecanismos que se implementen a nivel

legislativo o constitucional para combatir el retiro injustificado de un partido
poltico o un grupo parlamentario, la ciudadana debe mantener importantes
niveles de fiscalizacin a travs, por ejemplo, del ejercicio del derecho de sufragio
para cuestionar el accionar de los funcionarios que alguna vez fueron electos, en
caso no se sientan representados o identificados con sus decisiones. Es as que la
democracia representativa puede ser o un mal necesario o una adecuada y
contempornea forma de comprender la manera en que la ciudadana interviene y
participa en poltica. De ella depender la eleccin por la que se opte.
52. En ese sentido, Jos Luis Martn ha precisado que "[ sJi pasado el plazo del
mandato representativo subsiste un desacuerdo entre las opiniones de los
representantes y las del pueblo, deberemos presumir que son los primeros los que
se equivocan" [Mart, Jos Luis. La repblica deliberativa. Madrid: Marcial Pons,
pg. 229]. Sin embargo, el Tribunal estima que la frmula contraria tambin sera
nce ble: los problemas de la representacin tambin pueden obedecer a un
elec rado que no ha asumido con compromiso y conviccin su rol ciudadano
to en las urnas como en la fiscalizacin del poder poltico. De este modo, para
que la idea de autogobierno tenga un autntico sentido, se requiere de "ciudadanos
polticamente activos y que acten comprometidos con la suerte de la comunidad,
para defenderla frente a amenazas externas, y, sobre todo, para evitar que unos
pocos acumulen un poder poltico excesivo que termine redundando en
dominacin" [Ibdem, pg. 24 7].
53. En alguna oportunidad, Charles Louis de Secondat, Seor de la Brede y Barn

de Montesquieu, en su obra "Del Espritu de las leyes", sostuvo que "todos los
hombres son iguales en el Gobierno republicano, as como en el desptico: en el
primero porque lo son todo, en el segundo porque no son nada" [Montesquieu
(1822). Del Espritu de las Leyes. Madrid: Imprenta Nacional. Segunda Edicin,
pg. 126]. En efecto, una primera conquista de las revoluciones atlnticas fue la
AL CONSTITUCIONAL
desaparicin del hamo hierarchicus, lo cual permiti la supresin de los antiguos

estamentos y, con ello, el trazo de un camino hacia el reconocimiento de la
igualdad de las personas. Este ideal, plasmado en lo que sera la posterior igualdad
en el reconocimiento de derechos y de participacin poltica, carece de sustrato si
es que la colectividad no asume cierto grado de compromiso y responsabilidad
con el manejo de la res publica. Como expone Alan Touraine,
Qu significa la libre eleccin de los gobernantes si los gobernados no

se interesan en el gobierno, si no sienten que pertenecen a una sociedad
poltica sino nicamente a una familia, una aldea, una categora
profesional, una etnia, una confesin religiosa? [Touraine, Alan
(1995). Qu es la democracia? Mxico D.F: Fondo de Cultura
Econmica, pgs. 43 y 44].
54. La democracia requiere, as, no solo de congresistas que, en lo posible,

representen la voluntad popular; sino que tambin demanda la presencia de
ciudadanos polticamente activos y responsables que fiscalicen el ejercicio de esa
labor.
55. Por ello, este Tribunal insta al Congreso a continuar con un proceso de reforma
integral que permita, al mismo tiempo, el fortalecimiento de los partidos polticos
y la proteccin de la voluntad popular.
C-3. TRANSFUGUISMO EN SENTIDO ESTRICTO (TRANSFUGUISMO ILEGTIMO)
56. En este escenario, el transfuguismo es concebido como un acto desleal, en la

medida que hace prevalecer intereses personales por sobre la voluntad popular,
falseando lo expresado en las urnas y poniendo de manifiesto una contradiccin
entre las expectativas de los sujetos representados (la ciudadana) -que actan a
------tr_a,, -0e los partidos polticos- con la actuacin de los sujetos representantes (los
parla entarios). En ese sentido, se ha sealado que el transfuguismo tiene carcter
bi sional, en la medida que afecta directamente a la soberana popular y a los
partidos polticos.
Es por ello que debe distinguirse claramente la motivacin que conlleva a que el
representante popular abandone su grupo poltico, porque nicamente en cierto
grupo de casos es que cabe valorar negativamente el comportamiento descrito. A
una conclusin similar llega la Corte Constitucional de Colombia cuando sostiene
que el rechazo que produce la prctica del transfuguismo poltico no puede ser
entendido en trminos absolutos, en el sentido de que igualmente resulte
reprochable el comportamiento de quien, movido por sus ntimas convicciones
ideolgicas decida abandonar una agrupacin poltica y vincularse a otra
[fundamento 18.4 de la C-334/14], lo que se ha denominado "transfuguismo
legtimo". De todo ello se infiere entonces que los motivos que pueden llevar a un
representante elegido por el pueblo a rechazar la directrices del grupo poltico que
lo llev al Congreso, o a abandonarlo son diversos por lo que no pueden ni deben
recibir la misma respuesta jurdica.
Ahora bien, conviene anotar que el transfuguismo ilegtimo constituye una grave
vulneracin de la voluntad popular en el proceso de eleccin (artculo 176 de la
Constitucin), de la proporcionalidad en la representacin parlamentaria (artculo
187 de la Constitucin) e incluso, en ciertos casos, del mandato constitucional de
lucha contra toda forma de corrupcin derivada de los artculos 39 y 41 de la
Constitucin [fundamento 11 del ATC 0006-2006-CC/TC; fundamento 16 de la
STC 0017-2011-AI/TC].
59. Asimismo, un acto de transfuguismo ilegtimo, especialmente aquel que supone

un beneficio de carcter econmico, tambin puede implicar la afectacin de
bienes jurdicos penales, como el "correcto funcionamiento de la administracin
pblica", lo que finalmente puede generar la imputacin de determinados tipos
penales (delitos de cohecho pasivo propio, enriquecimiento ilcito, etc.). Ello se
justificara en el hecho de que el congresista "vende" su pertenencia a un partido
poltico y a sus ideales para alinearse a otro grupo (ya sea de manera indirecta a
travs del voto uniforme, ya sea de manera directa con el traspaso de congresista a
otro grupo que conlleva a una "compra global" del voto), lo que supone la
vulneracin de sus deberes funcionales relacionados con el libre ejercicio del
mandato parlamentario que garantiza la Constitucin.
D. EL EQUILIBRIO ENTRE MANDATO REPRESENTATIVO Y MANDATO

IDEOLGICO
Como dijimos supra, el modelo de representacin poltica que adopta nuestro

sistema constitucional es uno de tipo mixto, en el que coexisten instituciones
ntes del modelo liberal con el reconocimiento constitucional de los
os polticos.
-1. E L MANDA TO REPRESENTATIVO
61. Este Tribunal, en una oportunidad anterior, ha expresado que nuestra

Constitucin consagra un modelo de democracia representativa. Ella rige
nuestro Estado social y democrtico de derecho, encontrndose reconocida en
el artculo 45 de la Constitucin, en cuanto seala que "[ e]l poder del Estado
emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y
responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen".
62. En la medida que el proceso deliberativo exige la independencia y libertad del

congresista, ello solo puede ser garantizado a travs del mandato representativo,

:_:,'?>\)CA DEt.
,o
L CONSTITUCIONAL
proscribindose as cualquier forma de mandato imperativo. Esta conclusin se

ratifica con lo establecido en el artculo 93 de la Constitucin, que establece que
los congresistas no estn sujetos a mandato imperativo ni a interpelacin. De all
que se entienda que los parlamentarios representan por s mismos a la Nacin y no
a los electores que los han elegido, adems de tener la libertad para la formulacin
de sus votos y opiniones, sin estar sujetos a vigilancia o responsabilidad alguna
por sus actos.
-2. E L MANDATO IDEOLGICO
El artculo 35 de la Constitucin establece lo siguiente: "[l]os ciudadanos pueden

ejercer sus derechos individualmente o a travs de organizaciones polticas como
partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren
a la formacin y manifestacin de la voluntad popular. Su inscripcin en el
registro correspondiente les concede personalidad jurdica. La ley establece
normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrtico de los partidos
polticos, y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos econmicos y el
acceso gratuito a los medios de comunicacin social de propiedad del Estado en
forma proporcional al ltimo resultado electoral general".
Esta disposicin constitucional reconoce la importancia de los partidos como

agentes que facilitan el ejercicio de los derechos polticos de la ciudadana para
concretizar la voluntad popular, y adems garantizar el modelo de democracia
representativa adoptado por el Constituyente, ello en la medida que representan el
trnsito de una concepcin individualista a una idea comunitaria y social de la
representacin, como expresin del pluralismo poltico y democrtico organizado
[fundamento 30 de la STC 0003-2006-AI/TC].
A juicio de este Tribunal dicho rol de agente intermediario en la expresin de la

voluntad de la ciudadana adquiere enorme relevancia. Y ello es as, porque "los
partidos polticos, tienen por funcin, entre otras, evitar que la legtima pero
atomiz tia existencia de intereses, al interior de la sociedad, se proyecte en igual
gr e fragmentacin al interior Congreso de la Repblica, pues, si ello ocurre,
resultar minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar
oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas
polticos, sociales y econmicos del pas" [fundamento 30 de la STC 0003-2006-
AI/TC].
66. Del mismo modo, constituye un requisito fundamental para acceder al cargo de
congresista la necesaria vinculacin a una agrupacin poltica. Al respecto, este
Tribunal ha precisado que
"las condiciones previstas en la propia Constitucin para ocupar un escao

en el Congreso no se agotan en aquellas previstas en los artculos 90 y 93 .
AL CONSTITUCIONAL
En efecto, considerando que la eleccin al Congreso es pluripersonal -

adems de una de las manifestaciones vitales como se institucionaliza la
democracia representativa-, el acceso al cargo se encuentra condicionado,
tambin, por el principio de representacin proporcional, previsto en el
artculo 187 de la Constitucin, y por la necesaria pertenencia a un partido o
movimiento poltico para poder participar en la contienda electoral (artculo
35 ), pues - t a l como se mencion- slo por va de la pertenencia a estas
organizaciones polticas es posible institucionalizar la fragmentaria
configuracin de los intereses al interior de la sociedad" [fundamento 27 de
la STC 0030-2005-AI/TC].
7. A partir de la importante labor que realizan los partidos polticos para operativizar
la vida poltica del Estado -lo que ha llevado a su reconocimiento constitucional-,
se ha afirmado que los representantes parlamentarios tambin estn sujetos a un
mandato ideolgico o mandato de partido, referido a la conviccin poltica que
representa en la sociedad, como parte de su afiliacin a un partido poltico [De
Esteban, Jorge. El fenmeno espaol del transfuguismo poltico y la
jurisprudencia constitucional. En: Revista de Estudios Polticos (Nueva poca).
Nm. 70, 1990, pg. 20]. Conviene anotar que este mandato se manifiesta,
adems, en el hecho que el congresista llega a la funcin pblica con el apoyo de
una agrupacin poltica y con un especfico programa electoral que ha obtenido
previamente un registro electoral sobre la base de su acreditacin ante el Jurado
Nacional de Elecciones.
68. De hecho, el artculo 2 del Cdigo de tica Parlamentaria concretiza este mandato
ideolgico cuando seala que "[e]l Congresista realiza su labor conforme a los
principios de independencia, transparencia, homadez, veracidad, respeto,
tolerancia, responsabilidad, democracia, bien comn, integridad, objetividad y
justicia. El principio de la independencia debe entenderse dentro de la lealtad al
grupo poltico a que pertenezca".
D-3. MANDATO REPRESENTATIVO VS. MANDATO IDEOLGICO
De acuerdo al "mandato representativo", la representacin nace a partir de la

__...,..,...,cin del pueblo, sin que exista un vnculo posterior o algn tipo de mandato
erativo que supedite la actuacin del parlamentario, en la medida que ste
esenta a la Nacin. Por su parte, el "mandato ideolgico", considera que los
parlamentarios han sido seleccionados por pertenecer a un partido y, por tanto,
deben ser consecuentes con esta afiliacin.
70. Afirmar la prevalencia del "mandato representativo" en la funcin congresal,

desconociendo el "mandato ideolgico", permitira justificar cualquier cambio
de agrupacin poltica, ya que solo importara que el parlamentario ejerza
funciones en tanto representante de la Nacin sin estar sujeto a mandato
L CONSTITUCIONAL
imperativo alguno, en detrimento del sistema de partidos polticos que

garantiza la Constitucin y especialmente de la voluntad popular; por el
contrario, conceder prevalencia al "mandato ideolgico" sobre el "mandato
representativo", implicara un menoscabo en las atribuciones del congresista,
en la medida que su funcin estara direccionada de antemano a las decisiones
que adopte el partido, que puede ir inclusive ms all de su lnea ideolgica,
sin reconocer espacio a la crtica o a la disidencia, como manifestaciones del
ejercicio legtimo de derechos fundamentales como son el derecho a la libertad
de conciencia y el derecho a la libertad de expresin.
71. A juicio de este Tribunal, el normal desempeo de la funcin congresal supone

un equilibrio entre el mandato representativo y el mandato ideolgico. Y es
que "si bien el congresista es independiente y autnomo en sus decisiones, su
actuacin no puede desligarse temeraria e irreflexivamente del partido poltico
del cual provino o lo acogi [... ]", por lo cual, "el punto medio entre la
independencia y la pertenencia de los parlamentarios a los partidos polticos es
condicin sine qua non para desterrar las prcticas de transfuguismo que tanto
afectaron el normal funcionamiento del Congreso de la Repblica, mxime si
con tal acontecimiento se trunca la voluntad popular, puesto que, segn el
artculo 176 de la Constitucin, el Estado debe asegurar que las votaciones
traduzcan la expresin autntica, libre y espontnea de los ciudadanos"
[fundamento 8 de la STC 0026-2006-AI/TC].
D-4. ATRIBUCIONES INHERENTES AL EJERCICIO PARLAMENTARIO Y DERECHOS

VINCULADOS A LA PERTENENCIA A UNA AGRUPACIN POLTICA
72. Este Tribunal considera necesario distinguir entre las atribuciones que le
corresponde uti singuli a un congresista, inherentes a la funcin parlamentaria y
que estn previstas en la Constitucin, de aquellas atribuciones que posee uti
sociu, en razn a su afiliacin a un partido poltico, vinculadas ms que todo a la
organizacin administrativa y funcionamiento del Congreso, a travs de los
de dos grupos parlamentarios.
ues, este Tribunal considera que est dentro de lo constitucionalmente

sario que el legislador establezca un estatuto de derechos y atribuciones a los
, parlamentarios que permita cumplir con las funciones en el Congreso. La labor
congresal comprende diversas facultades y atribuciones tal y como est
reconocida en la Constitucin (artculos 97, 101, 102 y 104), y que han sido
desarrolladas en artculos 4, 5, y 6 del Reglamento del Congreso. En ese sentido,
se identifican 3 funciones esenciales:
a) legislativa, referida al debate y la aprobacin de reformas de la Constitucin,

de leyes y resoluciones legislativas, as como su interpretacin, modificacin y
derogacin;
b) control poltico, que comprende la investidura del Consejo de Ministros, el

debate, la realizacin de actos e investigaciones y la aprobacin de acuerdos
sobre la conducta poltica del Gobierno, los actos de la administracin y de las
autoridades del Estado, el ejercicio de la delegacin de facultades legislativas,
el dictado de decretos de urgencia y la fiscalizacin sobre el uso y la
disposicin de bienes y recursos pblicos, el cumplimiento por el Presidente
de la Repblica del mensaje anual al Congreso de la Repblica y el antejuicio
poltico, cuidando que la Constitucin Poltica y las leyes se cumplan y
disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los
infractores); y
c) especiales, referida a designar al Contralor General de la Repblica, elegir al

Defensor del Pueblo, as como a los miembros del Tribunal Constitucional, al
Directorio del Banco Central de Reserva y ratificar al Presidente del Banco
Central de Reserva y al Superintendente de Banca y Seguros; as como la
remocin de dichas autoridades, en los casos previstos en la Constitucin.
74. Para el ejercicio de dichas funciones, el artculo 22 del Reglamento del Congreso
consagra las atribuciones que les corresponden a los congresistas, como son: a) a
participar con voz y voto en las sesiones del Pleno y cuando sean miembros, en
las de la Comisin Permanente, de las Comisiones, del Consejo Directivo, de la
Junta de Portavoces y de la Mesa Directiva, de acuerdo con las normas
reglamentarias; b) a pedir los informes que estimen necesarios a los rganos del
Gobierno y de la Administracin en general y obtener respuesta oportuna de ellos;
c) a presentar proposiciones de ley; etc.
Asimismo, se encuentra dentro del mbito de lo constitucionalmente posible que

el 1 dor, en la bsqueda del equilibrio entre el "mandato representativo" y
'mand o ideolgico" pueda: a) adoptar medidas para fortalecer el sistema de
a os polticos, garantizado por el artculo 35 de la Constitucin; b) establecer
cciones a aquellos congresistas que no forman parte de ningn grupo
parlamentario o que, habiendo sido parte de un grupo, ya no lo sean,
particularmente en el supuesto de que el congresista se aparte de manera ilegtima
de su agrupacin poltica.
76. Bajo esta misma perspectiva, resulta vlido que el legislador adopte medidas para
sancionar las conductas ms reprochables de transfuguismo, as como desalentar
inclusive aquellas disidencias polticas realizadas al amparo del ejercicio de
derechos fundamentales (libertad de conciencia, libertad de expresin, etc.). Ello
con la finalidad de garantizar el pluralismo poltico que el sufragio democrtico y
el sistema electoral buscan obtener en una eleccin democrtica.
;-
L CONSTITUCIONAL
Tales medidas disuasorias de transfuguismo tendran por finalidad fortalecer las

atribuciones de los grupos parlamentarios, entre las que se puede resaltar las
siguientes: la imposibilidad del trnsfuga de gozar de ciertas facultades y
atribuciones sino slo a travs de su grupo parlamentario, para formular
iniciativas distintas a las legislativas, integrar la Junta Directiva del Congreso,
presidir comisiones, y, finalmente, establecer como causal de inelegibilidad
parlamentaria el haber sido un trnsfuga ilegtimo declarado en sede del
parlamento y/o en mrito de una condena judicial que lo inhabilite en sus derechos
polticos.
78. Sin embargo, se encuentra constitucionalmente prohibido que el legislador

establezca restricciones para los congresistas que no formen parte de un grupo
parlamentario por haberse apartado de su respectiva agrupacin por motivos
atendibles, y que ellas deriven en un directo menoscabo de las funciones
parlamentarias atribuidas directamente por la Constitucin. Ello, claro est, en el
supuesto que su separacin de la agrupacin poltica hubiera obedecido a motivos
legtimos, tal y como fuera expuesto supra. En los otros casos, el Tribunal resalta
que el Congreso tiene un amplio margen de apreciacin para imponer las
sanciones respectivas a los congresistas que, por motivos estrictamente
econmicos o egostas, desconozcan la voluntad popular y las perspectiva del
partido o agrupacin con la que fue electo.
79. De modo similar, en la experiencia constitucional comparada, por ejemplo, el

Tribunal Constitucional espaol en el fundamento 2 de la Sentencia 64/2002, ha
establecido lo siguiente:
( ... ) En este sentido ha de recordarse que compete a la Ley, y en determinadas materias a

los Reglamentos parlamentarios, fijar y ordenar esos derechos y facultades que
corresponden a los distintos cargos y funciones pblicos, los cuales, una vez creados,
quedan integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrn
sus tit ares, al amparo del art. 23.2 CE, defender ante los rganos judiciales y en ltimo
ext mo ante este Tribunal el ius in officium que consideren ilegtimamente constreido o
ado por los actos del poder pblico, incluidos los provenientes del propio rgano en
el que se integren los titulares del cargo. Sin embargo, hemos precisado que no
cualquier acto del rgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium
resulta lesivo del derecho fundamental, pues slo poseen relevancia constitucional a
estos efectos los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al
ncleo de su funcin representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el
ejercicio de la funcin legislativa o de control de la accin del Gobierno, siendo
vulnerado el art. 23 .2 CE si los propios rganos de la Asamblea impiden o coartan su
prctica o adoptan decisiones que contraren la naturaleza de la representacin o la
igualdad de representantes. Las circunstancias expuestas, concluye la doctrina
constitucional que venimos reseando, imponen a los rganos parlamentarios una
interpretacin restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitacin al
ejercicio de aquellos derechos o facultades que integran el status constitucionalmente
relevante del representante pblico y a motivar las razones de su aplicacin so pena, no
slo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su

AL CONSTITUCIONAL
cargo (art. 23.2 CE), sino tambin de infringir el de stos a participar en los asuntos
pblicos.
E. PROHIBICIN DE CREACIN DE NUEVO GRUPO PARLAMENTARIO O

ADHESIN A OTRO
80. Los demandantes solicitan la inconstitucionalidad del inciso 5 del artculo 37 del
Reglamento del Congreso, incorporado por el artculo 2 de la Resolucin
Legislativa 007-2016-2017-CR, cuyo texto normativo es el siguiente:
Artculo 37. Los Grupos Parlamentarios son conjuntos de Congresistas que comparten
ideas o intereses comunes o afines y se conforman de acuerdo a las siguientes reglas:
( ... )
5. No pueden constituir nuevo Grupo Parlamentario ni adherirse a otro los Congresistas

que se retiren, renuncien, sean separados o hayan sido expulsados del Grupo
Parlamentario, pmtido poltico o alianza electoral por el que fueron elegidos, salvo el
caso de alianzas electorales conforme a ley, que hayan decidido disolverse, en cuyo caso
podrn conformar Grupo Parlamentario conforme al numeral 1.
81. La inconstitucionalidad de esta disposicin normativa, segn los demandantes, se

encuentra materializa con la violacin de los derechos a la libertad de conciencia,
a la libertad de asociacin, a la participacin poltica, al principio de legalidad y a
la prohibicin del mandato imperativo previstos en el artculo 2, incisos 3, 13, 17
y 24, literal d., de la Constitucin y el artculo 93, primer prrafo, de la
Constitucin). Por lo que este Tribunal proceder al anlisis de cada uno de ellos
-1. EL DERECHO A LA LIBERTAD DE CONCIENCIA
82. Los congresistas manifiestan que el inciso 5 del artculo 37 del Reglamento del
Congreso es inconstitucional porque vulnera el derecho a la libertad de conciencia
al establecer de forma genrica, sin especificar causal alguna, la prohibicin de
onsti ir un nuevo Grupo Parlamentario ni adherirse a otro al congresista que
cie o sea expulsado de su grupo parlamentario, partido poltico o alianza
oral por el que fue elegido. Es decir, dicha regulacin restringe el derecho de
los representantes polticos de actuar con criterio de conciencia y al margen de
toda presin o manipulacin. Asimismo, aaden que, en ejercicio de la libertad de
conciencia, es legtimo que un congresista pueda cambiar de partido y/o bancada
parlamentaria, ya sea por razones polticas o ideolgicas, como el cambio de
orientacin del representante o de su partido o lder, o por el cambio de programa
de gobierno.
83. El Congreso de la Repblica sostiene que, en efecto, la medida cuestionada

interviene en el derecho a la libertad de conciencia de los congresistas; pero esta
intervencin se encuentra justificada de acuerdo al test de proporcionalidad, dado

que: i) tiene como fin constitucional garantizar los principios de democracia
representativa y representacin proporcional; ii) la medida es idnea para
conseguir el objetivo propuesto, que es que los grupos parlamentarios solo sean
constituidos por los partidos polticos y alianzas electorales que lograron
representacin en el Congreso; y que, a la vez, los congresistas solo integren el
grupo parlamentario constituido por el partido poltico o alianza electoral por el
que fueron electos, evitando la fragmentacin en la representacin congresal tal
como se ha producido durante los aos 2001 al 2016; iii) no existe otra medida
alternativa que busque el fin constitucional indicado y que sea menos lesiva para
el derecho a la libertad de conciencia, y iv) el grado de afectacin a la libertad de
conciencia es menor que el grado de satisfaccin de los principios de democracia
representativa y de representacin proporcional
Al respecto, este Tribunal ha establecido que el derecho a la libertad de conciencia

"supone el derecho de toda persona de formarse libremente la propia conciencia,
de manera tal que aquella formacin se vea exenta de intromisiones de cualquier
tipo. El libre desarrollo de la personalidad del individuo implica que en el
transcurrir de la vida la persona vaya formndose en valores o principios que den
lugar a la generacin de un propio cmulo de criterios e ideas. El Estado
Constitucional de Derecho resguarda que el forjamiento de la propia conciencia
no conlleve perturbacin o imposicin de ningn orden, ni siquiera de aquellos
postulados ticos o morales que cuenten con el ms contundente y mayoritario
apoyo social, pues justamente, una condicin intrnseca al ideal democrtico lo
constituye el garantizar el respeto de los valores e ideas de la minora"
"Tffr""mento De la STC 0895-2001-AA/TC). En el escenario poltico el derecho a
la ertad de conciencia tiene diversas manifestaciones entre ellas se encuentra,
or ejemplo, garantizar un voto libre de la ciudadana (fundamento 64 e la STC
0030-2005-AI/TC).
85. El artculo 93 de la Constitucin en la parte pertinente seala que los congresistas

"no son responsables ante autoridad ni rgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones". De modo similar el
artculo 17 del Reglamento del Congreso seala que "los Congresistas no son
responsables ante autoridad ni rgano jurisdiccional alguno por las opiniones y
votos que emitan en el ejercicio de sus funciones". Este diseo constitucional y
legal permite que los representantes legislativos acten con libertad de conciencia
en el ejercicio de sus funciones, esto es, en la emisin de sus opiniones y votos, ya
que esa es la razn de ser del cargo que ostentan. De all que no podran sufrir
ningn tipo de represalia en razn a las opiniones y votos que ejerzan durante su
labor parlamentaria en el seno del Congreso.
86. Al respecto, este Tribunal ha dicho que "la inviolabilidad es la nica prerrogativa
inherente a la funcin parlamentaria pues, sin exencin de responsabilidad por sus

opiniones, el Diputado carecera de libertad para expresarse sin restricciones, con
lo que no podra ejercitar adecuadamente su mandato y el debate real dejara de
existir". Por tanto, "( ... ) la inviolabilidad de votos y opiniones de los congresistas,
slo ser amparada constitucionalmente cuando se haga, como lo seala el
artculo 93 , 'en el ejercicio de (sus) funciones'. No podrn tener amparo las
declaraciones ante los medios de comunicacin respecto a temas de la realidad
nacional, proclamacin que inclusive pueda ser realizada dentro del recinto
parlamentario. La proteccin se restringe a las expresiones hechas en el ejercicio
de la funcin parlamentaria" (fundamentos 11 y 12 de la STC 0026-2006-AI/TC).
87. Ahora bien, la disposicin cuestionada prohbe que los congresistas que: i) se
retiren, ii) renuncien, iii) sean separados o iv) hayan sido expulsados del grupo
parlamentario, partido poltico o alianza electoral por el que fueron elegidos
conformen un nuevo grupo parlamentario, o se adhieran a uno ya existente. Se
advierte entonces que existen 4 supuestos a los cuales se les asigna la misma
consecuencia, a pesar de ser distintos entre s: mientras que en los dos primeros
(retiro, renuncia) el representante parlamentario decide a motu propio salir del
Grupo Parlamentario, en los dos siguientes supuestos (separacin, expulsin), es
el grupo parlamentario el que decide la salida del congresista, como consecuencia
de un procedimiento disciplinario interno
88. Este Tribunal considera que la disposicin legal impugnada s afecta el derecho a
la libertad de conciencia y la garanta de la inviolabilidad de votos y opiniones de
los representantes parlamentarios (artculo 93 de la Constitucin), toda vez que la
restriccin normativa de conformar nuevos grupos parlamentarios o de adherirse a
uno formado se aplica de manera mecnica o automtica a cualquier congresista
_:l.>"-""I. retire, renuncie, sea separado o sea expulsado de su grupo parlamentario de
orig , sin atender a la motivacin que pueda existir por parte del representante
n ""'...,.."'nlleve finalmente a su retiro, renuncia, separacin o expulsin. As pues,
11
c n esta medida se pretendera reprimir el "transfuguismo" atendiendo nicamente

a su elemento objetivo (la separacin de un congresista de su grupo
parlamentario), dejando de lado el elemento subjetivo (el mvil o la motivacin
que justific dicha separacin), lo que incluira el supuesto denominado
"transfuguismo legtimo".
89. En efecto, a partir de la disposicin objetada se pueden plantear algunos supuestos

que lesionan el derecho a la libertad de conciencia: i) un congresista que, en el
ejercicio de su libertad de conciencia y al amparo de lo dispuesto en el artculo 93
de la Constitucin, ejercita un voto o realiza acciones en contra de lo acordado en
su bancada, lo que puede acarrearle la medida de separacin y/o la sancin de
expulsin; ii) un congresista que, en el ejercicio de su libertad de conciencia y al
amparo de lo dispuesto en el artculo 93 de la Constitucin, decide retirarse o
renunciar a la bancada poltica de la que forma parte, al encontrarse en desacuerdo

con la lnea poltica asumida con posterioridad a su eleccin, que no es la misma
que se adopt originalmente al momento de las elecciones. En estos casos, en los
que se advierte el ejercicio legtimo de un derecho fundamental, la consecuencia
aplicable sera la de prohibir el ejercicio de determinados derecho funcionales (la
conformacin de un grupo parlamentario o la adhesin a uno ya existente y el
ejercicio de las funciones correspondientes como tal), lo que implicara la
adopcin de una represalia, en contra de lo garantizado por el artculo 93 de la
Constitucin.
90. De acuerdo al Dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento del

Congreso, recado en los proyectos de ley 76/2016-CR y 229/2016-CR, que
constituyen el antecedente de la Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR, la
adopcin de medidas genricas contra el transfuguismo, sin atender a la
motivacin que pudiese tener el congresista, se justifica por el hecho que:
1. Se pretende evitar la creacin de nuevos grupos parlamentarios o el aumento o

reduccin del nmero de integrantes de otros grupos existentes, lo que afecta
la voluntad popular y la estabilidad institucional del Parlamento, "( ... ) puesto
que el Congreso estar expuesto a tener que organizarse en funcin de los
grupos parlamentarios que se sigan creando de manera permanente, lo que
genera desorden, falta de predictibilidad e inestabilidad en el funcionamiento
de los rganos de la organizacin parlamentaria" [Congreso de la Repblica.
Dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso, ob.
cit., p. 28].
retender evitar que los congresistas sigan priorizando sus intereses o

iciones personales. En ese sentido, limitar la restriccin de creacin de
os grupos parlamentarios o la adhesin a grupos ya existentes a
congresistas que se hayan retirado o renunciando, o sean separados o
expulsados, nicamente si media una motivacin ilegtima, como puede ser un
mvil econmico o la bsqueda de beneficios para s o para otro (denominado
"transfuguismo ilegtimo"), permitira que los congresistas puedan justificar
su salida o renuncia exponiendo cualquier otro tipo de motivacin, "( ... )
mxime si consideramos que es muy difcil lograr demostrar que la
motivacin de su salida se sustent en cuestiones econmicas u otros
beneficios para s o para otro". [Congreso de la Repblica. Dictamen de la
Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso, ob. cit., pg. 29].
91. Este Tribunal considera que las razones expuestas no son atendibles para justificar
la vulneracin del derecho a la libertad de conciencia, toda vez que no se aprecia
una explicacin vlida de por qu no se distinguen los diversos supuestos de
transfuguismo, a los que adems no se les debe asignar la misma consecuencia
jurdica, en la medida que no presentan el mismo grado de reproche. En trminos

similares, la Corte Constitucional de Colombia ha sealado que "( ... ) el rechazo
que produce la prctica del transfuguismo poltico no puede ser entendido en
trminos absolutos, en el sentido de que igualmente resulte reprochable el
comportamiento de quien, movido por sus ntimas convicciones ideolgicas
decida abandonar una agrupacin poltica y vincularse a otra" [fundamento 18.4
de la Sentencia C-334/14]. En esa medida, a los casos de transfuguismo legtimo e
ilegtimo no les corresponde la adopcin de las mismas medidas.
9 . Tampoco se puede justificar la restriccin del derecho a la libertad de conciencia

de los representantes parlamentarios apelando a la dificultad en la probanza del
mvil que tuvo el congresista para renunciar a su grupo parlamentario, toda vez
que desconoce la importancia del derecho a la libertad de conciencia en el
ejercicio de la funcin congresal. La dificultad de probanza de la motivacin
ilcita es una problemtica distinta a la analizada, que exige la adopcin de
medidas especiales pero que, bajo ningn escenario, pueden supeditar el respeto y
goce de un derecho fundamental. En otras experiencias constitucionales se ha
propuesto la creacin de comisiones de investigacin especiales para investigar
situaciones de transfuguismo ilcitas, que permitan adoptar adems la suspensin
del parlamentario investigado en funcin a la gravedad de los hechos.
93. Del texto normativo del artculo 37 inciso 5 del Reglamento del Congreso se
aprecia que esta disposicin busca garantizar, ms que la lucha contra el
transfuguismo, la disciplina de los grupos parlamentarios. En efecto, en la medida
que la prohibicin de conformar grupos parlamentarios o adscribirse a uno
constituido impuesta a los congresistas que se retiren o renuncien, sean separados
o "'=......."'""dos de sus grupos parlamentarios originarios (aspecto objetivo), no toma
en con cteracin la motivacin presentada por el congresista que explica dicha
se n (aspecto subjetivo), puede constituir un mecanismo para sancionar
lo tipo de disidencia o crtica al interior del grupo parlamentario, inclusive en
aquellos temas en los que se requiere un voto u opinin a conciencia del
funcionario pblico, lo que vaciara de contenido la garanta de inviolabilidad de
votos y opiniones, prevista en el artculo 93 de la Constitucin.
94. Tal situacin se visibiliza especialmente en los supuestos de separac1on y

expulsin, en la medida que los partidos polticos gozan de un amplio margen de
libertad para regular en sus respectivos estatutos las causas de expulsin. El que
los partidos tengan de forma exclusiva esta potestad podra generar, de manera
encubierta, situaciones de 'purgas polticas'. A partir de ello, se entiende entonces
que la nica posibilidad de regular el transfuguismo es objetivarla lo ms posible
sin dejar margen al partido para apreciar discrecionalmente la lealtad o deslealtad
del funcionario pblico.

En esa medida, la disposicin etada rompe el equilibrio que se debe garantizar

entre el "mandato representativo' el "mandato ideolgico", para favorecer
claramente a ste ltimo, lo que podra roducirse inclusive a costa de la voluntad
' popular, en aquellos casos en los que los grupos parlamentarios decidan variar el
programa poltico que adoptaron antes de las elecciones y que constituy uno de
los motivos para obtener la preferencia del electorado. En este escenario, la
actitud del congresista que decide desacatar la disciplina bancada para respetar la
promesa poltica realizada a la ciudadana no tendra, bajo ninguna circunstancia,
ninguna carga peyorativa o negativa y, en consecuencia, no debera ser pasible de
una limitacin tan severa como estar impedido o prohibido de conformar grupos
parlamentarios o adscribirse a uno ya existente
96. El Congreso en la contestacin de la demanda ha sealado que la prohibicin de

conformar nuevos grupos parlamentarios o adherirse a grupos ya existentes para
aquellos congresistas que se retiran, renuncian son separados o expulsados de sus
grupos parlamentarios, partidos polticos o alianzas polticas tienen como objetivo
impedir la fragmentacin de los grupos parlamentarios al interior del Congreso.
Asimismo, agrega que si bien es cierto que la medida incide en el derecho a la
libertad de conciencia de los congresistas, de acuerdo al test de proporcionalidad,
constituye una medida constitucional, por cuanto:
1. tiene como fin constitucional garantizar los pnnc1p10s de democracia

representativa y representacin proporcional;
11. la medida es idnea para conseguir el objetivo propuesto, que es que los
grupos parlamentarios solo sean constituidos por los partidos polticos y
alianzas electorales que lograron representacin en el Congreso; y que, a la
v , los congresistas solo integren el grupo parlamentario constituido por el
pa do poltico o alianza electoral por el que fueron electos, evitando la
ragmentacin en la representacin congresal tal como se ha producido
durante los aos 2001 al 2016;
m. no existe otra medida alternativa que busque el fin constitucional indicado y

que sea menos lesiva para el derecho a la libertad de conciencia, y
1v. el grado de afectacin a la libertad de conciencia es menor que el grado de

satisfaccin de los prmc1p10s de democracia representativa y de
representacin proporcional
97. Este Tribunal no comparte el anlisis del test de proporcionalidad realizado por la
parte demandada, por los siguientes argumentos:
a) La prohibicin de conformar nuevos grupos parlamentarios o adherirse a

grupos ya existentes, para aquellos congresistas que se retiran, renuncian, son
separados o expulsados d sus grupos parlamentarios originales, en efecto,

tiene como fin garantizar los principios de democracia representativa y
- representacin proporcional, al buscar que los grupos parlamentarios
originales -creados al inicio de la legislatura- mantengan su nivel de
representatividad inicial, que es adems aquel que se expres en las urnas por
la ciudadana. Por tanto, la situacin objetiva que se busca con la medida
cuestionada es evitar que los congresistas renuncien o sean expulsados de sus
grupos parlamentarios, mantenindose en los mismos. De esta forma, la
medida cuestionada s tendra un fin constitucional y cumplira, en principio,
con el subprincipio de idoneidad. Sin embargo, aunque de un anlisis ex ante
de esta disposicin se extrae que ella fomentaba en cierto grado la proteccin
de la democracia representativa y la representacin proporcional, este Tribunal
no puede dejar de advertir que, con posterioridad a su aprobacin, se han
seguido presentando casos de separaciones de los grupos parlamentarios, lo
que permitira colegir que, en la prctica, la disposicin impugnada no habra
cumplido con la finalidad pretendida. Sin embargo, es preciso recordar que el
subprincipio de idoneidad no implica que el fin perseguido sea alcanzado de
manera efectiva o en cualquier caso en particular [cfr. Clrico, Laura (2009).
El examen de proporcionalidad en el derecho constitucional. Buenos Aires:
Universidad de Buenos Aires, pg. 66]. Basta, entonces, con la posibilidad
abstracta de alcanzar el fin, por lo que se continuar con el anlisis del test de
proporcionalidad.
b) No obstante, no cumplira con el subprincipio de necesidad, toda vez que

existen otras medidas alternativas que pueden reemplazar la prohibicin
cuestionada, a fin de evitar la fragmentacin de los grupos parlamentarios
originales sin incidir en el derecho a la libertad de conciencia. As, por
ejemplo, los grupos parlamentarios podran brindar a los congresistas la

para que, en determinados casos sensibles stos puedan votar de
ac r o a un criterio de conciencia; mientras que en otros temas s se exigira
a votacin de acuerdo con las decisiones adoptadas de manera mayoritaria
en una bancada, con lo cual se mantendra la unidad del grupo parlamentario
original. O tambin se podra haber establecido que aquellos congresistas que
fueron separados por diferencias con la postura poltica del grupo
parlamentario (se entiende que es un supuesto distinto a la expulsin) puedan
retornar al mismo luego de un periodo determinado cuando haya nuevamente
coincidencia de intereses.
c) Finalmente, la prohibicin cuestionada tampoco cumplira con el subprincipio

de proporcionalidad en sentido estricto, en la medida que -en contra de lo
sealado por el demandado- la limitacin del derecho a la libertad de
conciencia es grave con respecto al grado de satisfaccin de los principios de
democracia representativa y representacin proporcional. De hecho, como se
V Expediente 0006-2017-PI 41
indic anteriormente, a t s de esta prohibicin se podra afectar el normal

ejercicio del mandato parlamentario, ya que los congresistas estaran
- impedidos de poder ejercitar su voto a conciencia por temor a represalias por
parte de los grupos parlamentarios a los que estn adscritos, que no solo les
llevara a salir de sus grupos parlamentarios originales sino que,
adicionalmente, tampoco podran formar nuevos grupos parlamentarios o
adherirse a otros ya existentes. Sin lugar a dudas, a partir de esta medida se
podra legitimar un "mandato imperativo" de los partidos hacia los
congresistas, con lo cual las garantas de prohibicin de mandato imperativo y
de inviolabilidad de votos y opiniones, previstas en el artculo 93 de la
Constitucin, se vaciaran de contenido
98. En efecto, en el presente caso la disposicin cuestionada prohbe que los

congresistas que: i) se retiren, ii) renuncien, iii) sean separados o iv) hayan sido
expulsados del grupo parlamentario, partido poltico o alianza electoral por el que
fueron elegidos, conformen un nuevo grupo parlamentario, o se adhieran a uno ya
existente. Se advierte entonces cuatro supuestos a los cuales se les asigna la
misma consecuencia, a pesar de ser distintos entre s: mientras que en los dos
primeros (retiro, renuncia) el representante parlamentario decide motu propio salir
del Grupo Parlamentario, partido poltico o alianza electoral, en los dos siguientes
supuestos (separacin, expulsin), es el grupo parlamentario, partido poltico o
alianza electoral, el que decide la salida del congresista, como consecuencia de un
procedimiento disciplinario interno.
De ello se desprende, adems, que, en trminos generales, el mbito de accin de

, _____
1
__ tl.A1' impugnada abarca tanto los supuestos de lo que la doctrina ha entendido
ransfuguismo legtimo e ilegtimo. Es decir, aplica una restriccin de la
a intensidad a los derechos y atribuciones funcionales de los Congresistas, al
margen de las posibles causas legtimas que estos puedan alegar en cada uno de
tales escenarios.
1OO. En ese sentido, este Tribunal no advierte alguna justificacin razonable para que
el inciso 5 del artculo 37 del Reglamento del Congreso de la Repblica
(modificado por el artculo 1 de la Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR)
simplemente omita una distincin entre los motivos legtimos o ilegtimos que
dieron lugar al retiro, renuncia, separacin o expulsin de los representantes
parlamentarios. Tal omisin, por el contrario, conlleva a que se disponga una
misma intensidad de afectacin en los derechos de los Congresistas, sin tener en
cuenta la legitimidad o no de las razones que sustentaron tales conductas.
1O1. Es decir, la omisin en la que incurre la disposicin cuestionada da lugar a un

supuesto de discriminacin por indiferenciacin, toda vez que habilita un trato
igual a dos categoras sustancialmente desiguales, pues queda claro que la
intensidad en la afectacin los derechos o atribuciones funcionales del

Congresista no puede ser la misma si ste invoca alguna causa legtima (como
- pueden ser el cambio de orientacin ideolgica del partido, la mutacin ideolgica
personal, desaparicin o crisis del partido, discrepancias con la direccin del
partido o grupo parlamentario), que si concurre una causa ilegtima (como, el
oportunismo o la bsqueda de mejores posiciones polticas o la compensacin
econmica). En el primer supuesto bien puede el legislador aplicar una poltica de
desincentivos al transfuguismo legtimo, a travs de restricciones razonables y
proporcionales a las atribuciones de los Congresistas; mientras que en el segundo,
le corresponde sancionar este tipo de conductas, pudindose valer para tal efecto
de intervenciones de mayor intensidad en tales derechos o atribuciones.
102. Por todo lo anterior, este Tribunal considera que el artculo 37 inciso 5 del
Reglamento del Congreso, incorporado por el artculo 2 de la Resolucin
Legislativa 007-2016-2017-CR, es inconstitucional por afectar el derecho a la
libertad de conciencia de los congresistas (artculo 2.3 de la Constitucin) y la
garanta de inviolabilidad de votos y opiniones (artculo 93 de la Constitucin), en
la medida que: i) no distingue aquellos casos de retiro, renuncia, separacin o
expulsin de un partido poltico en razn a convicciones polticas o ideolgicas,
como manifestaciones el derecho fundamental a la libertad de conciencia; ii) no
supera el test de proporcionalidad, por lo que demanda en este extremo debe ser
declarada fundada.
103. Lo antes expuesto, sin embargo, no quiere decir que este Tribunal cuestione la
necesidad de adoptar medidas para desincentivar conductas trnsfugas. Antes
bien, y como dijimos supra, el fortalecimiento de los partidos polticos constituye
un imperativo derivado del artculo 35 de la Constitucin, lo que autoriza no solo
al legislador sino especialmente a los partidos polticos a implementar medidas y
acciones dirigidas a evitar el traspase de parlamentarios durante el ejercicio de una
legislatura. En realidad lo que se exige es que se adopten medidas adecuadas,
diferenciadas y proporcionadas que correspondan a los diversos supuestos de
hecho que pueden presentarse, en los que es vital atender a la motivacin
esgrimida por el parlamentario.
E-2. EL DERECHO A LA LIBERTAD DE ASOCIACIN
emandantes sostienen que el artculo 37 numeral 5 del Reglamento del

reso es inconstitucional porque vulnera el derecho a la libertad de asociacin
1culo 2.13 de la Constitucin) en la medida que obliga a los miembros
parlamentarios de un partido poltico y una bancada parlamentaria a permanecer
en ella contra su voluntad, a pesar que tienen el derecho de separarse libremente
cuando lo consideren oportuno. Dicha situacin se agrava, ya que, de separarse
por renuncia o expulsin, los congresistas estn impedidos de formar o pertenecer

CONSTITUCIONAL
a otro grupo parlamentario.
Por su parte, el Congreso de la Repblica sostiene que tanto este Tribunal como la
Corte Interamericana de Derechos Humanos han establecido que la libertad de
asociacin comprende el derecho de formar asociaciones, as como la posibilidad
de pertenecer libremente a las ya constituidas. Por tanto, el derecho de asociacin
con fines polticos comprende la libertad de constituir una organizacin poltica,
de incorporarse a aquellas ya constituidas y de renunciar a las mismas. De all que
la disposicin cuestionada no vulnera el derecho de asociacin, por cuanto sta
limita la libertad de constituir un grupo parlamentario y de incorporarse a uno ya
constituido.
106. El artculo 2 inciso 13 de la Constitucin reconoce el derecho de toda persona a

"asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organizacin jurdica
sin fines de lucro, sin autorizacin previa y con arreglo a ley". Este Tribunal ha
sealado que el contenido esencial del derecho a la libertad de asociacin est
constituido por el derecho de asociarse, entendiendo por tal la libertad de la
persona para constituir asociaciones, as como la posibilidad de pertenecer
libremente a aquellas ya constituidas, desarrollando las actividades necesarias en
orden al logro de los fines propios de las mismas; por el derecho de no asociarse,
que se concibe como el hecho de que nadie sea obligado a formar parte de una
asociacin o a dejar de pertenecer a ella; y por la facultad de autoorganizacin, es
decir, la posibilidad de que la asociacin se dote de su propia organizacin
[fundamento 2 de la STC 2498-2008-AA/TC].
107. El artculo 94 de la Constitucin seala que: "el Congreso elabora y aprueba su

Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisin
Permanente y en las dems comisiones; establece la organizacin y las
atribuciones de los grupos parlamentarios; gobierna su economa; sanciona su
presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y les otorga los
beneficios que les corresponden de acuerdo a ley". En el marco de dicho mandato,
el artculo 37 del Reglamento del Congreso de la Repblica regula el estatuto
bsico de los grupos parlamentarios en los siguientes trminos:
os grupos parlamentarios se definen como conjuntos de Congresistas que

comparten ideas o intereses comunes o afines.
Los partidos o alianzas de partidos que logren representacin al Congreso de

la Repblica, constituyen Grupo Parlamentario siempre que cuenten con un
nmero mnimo de cinco Congresistas. Si no lograran llegar a ese nmero,
sern considerados como Grupo Parlamentario Especial slo para los efectos
de presentacin de proyectos de ley.
111. No pueden constituir Grupo Parlamentario separado los Congresistas que

pertenezcan a un mismo partido.
Cada Grupo Parlamentario aprueba su reglamento interno, que contiene los

derechos y deberes de sus integrantes.
v. Son registrados en la Oficiala Mayor y tienen derecho a contar con personal,

recursos y ambientes para el desarrollo de sus funciones, en proporcin al
nmero de sus miembros.
v1. Cada Grupo Parlamentario elegir a sus representantes, titulares y suplentes,

ante los rganos directivos que establezca el Reglamento. Tambin
propondrn a sus candidatos a los cargos de la Mesa Directiva y para
conformar las com1s10nes y canalizarn la presentacin de propuestas
legislativas.
108. Entonces se puede definir a los grupos parlamentarios como las clulas polticas
de la dinmica parlamentaria que manifiestan la voluntad poltica de los partidos
al interior del Congreso, conglomerando los intereses individuales de los
congresistas. En efecto, tal como lo seal este Tribunal en el fundamento STC
0003-2008-AI/TC "( ... ) la creacin del grupo parlamentario evita que se plasmen
los intereses individuales de los congresistas (... )" para lo cual se establecen
determinados requisitos para su conformacin, como son un nmero mnimo de
miembros, que pertenezcan a un mismo partido y que cuenten con personal,
recursos y ambientes propios. Estas estructuras se fundamentan en dos criterios
bsicos: "i) la racionalizacin y organizacin del trabajo parlamentario y ii) la
proyeccin en los rganos del Congreso de las fuerzas polticas que han obtenido
representacin en las urnas".
109. Sobre la base de lo anterior, este Tribunal considera que el derecho a la libertad de
asociacin no guarda cobertura el supuesto referido a "grupos parlamentarios", en
la medida que:
El ercicio del derecho a la libertad de asociacin, tal como est reconocido

la Constitucin y ha sido desarrollado en la jurisprudencia constitucional,
tiene por objetivo la obtencin de metas particulares, a partir de la
concurrencia de voluntades comunes, que pueden ser de distinto tipo:
"culturales, deportivas, econormcas, ideolgicas, laborales, polticas,
religiosas, sociales o de cualquier otra ndole que las personas, tanto naturales
como jurdicas, realizan en sociedad" [fundamento 3 del ATC 2243-2010-
AA/TC]. No ocurre lo mismo en el caso de los grupos parlamentarios en los
que, si bien se advierte la concurrencia de voluntades entre los congresistas
que deciden conformarlo (a partir de la existencia de intereses e ideas
comunes, conforme lo destaca el artculo 37 del Reglamento del Congreso), a
travs de dichas organizaciones los congresistas cumplen las funciones
parlamentarias establecidas en la Constitucin, lo que da cuenta de la

importancia de los objetivos que desarrolla el Poder Legislativo.
b) En el caso de los partidos polticos s es posible ejercitar plenamente el

derecho a la libertad de asociacin, toda vez que de acuerdo a la Ley 28094,
de Partidos Polticos constituyen asociaciones de ciudadanos que constituyen
personas jurdicas de derecho privado cuyo objeto es participar por medios
lcitos, democrticamente, en los asuntos pblicos del pas (artculo 1), por lo
que su constitucin y adherencia se realiza de manera libre y espontnea para
participar en la vida poltica del pas, con la salvedad de cumplir los requisitos
exigidos por ley.
No ocurre lo mismo con los grupos parlamentarios, ya que su conformacin

solo se produce con los representantes miembros de las fuerzas polticas que
obtuvieron representacin en el Congreso a partir del voto popular, tomando
en cuenta adems que, tras la conformacin de estos grupos parlamentarios
subyace la exigencia de fortalecer los mismos al interior del Congreso para
una mejor tomar de decisiones poltica, evitando, por el contrario, atomizar la
voluntad popular y dificultar la adopcin de acuerdos colegiados con la
creacin de ms grupos
11 O. Ahora bien, con relacin a la prohibicin de conformar grupos parlamentarios o

adherirse a otros ya existentes en los casos de retiro o renuncia de un congresista a
un "partido poltico" o una "alianza electoral" este Tribunal estima que s vulnera
el derecho a la libertad de asociacin, en la medida que: i) como se seal supra,
la naturaleza de los grupos parlamentarios es distinta a la de los partidos polticos
1--"T"""-----..---,.
alianzas electorales, teniendo estas ltimas el tratamiento de personas jurdicas
derecho privado; ii) la libre afiliacin o renuncia a un partido poltico -y, por
ende, a una alianza electoral-, como manifestaciones del derecho a la libertad de
asociacin, se encuentran contempladas expresamente en el artculo 18 de la Ley
28094, de Partidos Polticos; iii) la postulacin como candidato por otro partido
poltico tambin se encuentra permitida, aunque la ley establece requisitos (que la
renuncia se haya realizado con un ao de anticipacin o se cuente con la
autorizacin del partido poltico original).
111. De tal suerte que, el retiro, renuncia, separacin o expulsin de un congresista del
partido poltico o alianza electoral de la que forme parte no puede conllevar
automticamente la prohibicin de conformar nuevos grupos parlamentarios o la
adhesin a otros ya existentes, por cuanto se estara limitando el derecho a la libre
desafiliacin de dichas organizaciones polticas, lo que s est garantizando por la
Constitucin. Asimismo cabe anotar que, la creacin, afiliacin o desafiliacin de
una persona a un partido poltico o alianza electoral involucra adems el ejercicio
de otros derechos de carcter fundamental, como es el ejercicio del derecho a la
libertad de conciencia (en la medida que es a partir de la concurrencia de ideas y

voluntades polticas e ideolgicas que las personas deciden conformar un partido
poltico), as como el derecho a participar de la vida poltica de la Nacin, entre
. otros. En ello radica la importancia de garantizar la libre afiliacin o desafiliacin
de un partido u organizacin poltica.
1 2. Evidentemente, este Tribunal no desconoce que los grupos parlamentarios se

conforman a partir de los partidos polticos o alianzas electorales que han
obtenido representacin en el Congreso que, adems, as est reconocido en el
artculo 37 .1 del Reglamento del Congreso de la Repblica, que seala que "los
partidos o alianzas de partidos que logren representacin al Congreso de la
Repblica, constituyen Grupo Parlamentario siempre que cuenten con un nmero
mnimo de cinco Congresistas". Sin embargo, desde un punto de vista jurdico, s
cabe distinguir entre los grupos parlamentarios y las organizaciones de las cuales
derivan, a partir de la distinta regulacin que las rige (en el caso de los grupos
parlamentarios es aplicable el Reglamento del Congreso de la Repblica, mientras
que para los partidos polticos y alianzas electorales es aplicable la Ley 28094, de
Partidos Polticos). Y es que como se recuerda "la naturaleza jurdico-poltica de
los grupos parlamentarios es esencialmente compleja, debiendo separarse
debidamente lo que es la naturaleza jurdica de lo que es naturaleza poltica, y
sobre todo, en lo que sta respecta, las relaciones polticas entre los grupos y los
partidos, sin que deban confundirse lo que ambos aspectos suponen" [Sanz Prez,
ngel. La naturaleza jurdica de los grupos parlamentarios. Una aproximacin al
ceso de juridificacin de los grupos parlamentarios. Corts. Anuario de Derecho
amentario Nm. 10, 2001, pp. 335-336].
Otro aspecto cuestionable del texto normativo del artculo 37.5 del Reglamento
del Congreso es que la medida adoptada ante el alejamiento de un congresista de
su partido poltico o alianza electoral -que, si bien son organizaciones que
cumplen fines pblicos, tienen personera jurdica privada- es la restriccin de sus
derechos funcionales en el seno del Parlamento, a travs de la prohibicin de
conformar grupos parlamentarios o adherirse a grupos ya existentes; a pesar que el
mbito de accin de un partido poltico o alianza electoral es distinto del que tiene
un grupo parlamentario, lo que puede ser calificado de irrazonable y
desproporcionado.
114. Por las consideraciones expuestas este Tribunal considera que el artculo 37.5 del
Reglamento del Congreso, incorporado por la 007-2016-2017-CR: i) no vulnera el
derecho a la libertad de asociacin respecto a la prohibicin de crear un nuevo
grupo parlamentario o adherirse a uno ya formado, al congresista que se retira o
renuncia de un grupo parlamentario, por lo que este extremo de la demanda debe
ser declarada infundada; ii) vulnera el derecho a la libertad de asociacin respecto
a la prohibicin de crear un nuevo grupo parlamentario o adherirse a uno ya
formado, al congresista que se retira o renuncia de un partido poltico o alianza

electoral, y por lo tanto, resulta inconstitucional, por lo que este extremo de la
, demanda debe ser declarada fundada
3. E L DERECHO A LA PARTICIPACIN POLTICA
Los demandantes sostienen que el artculo 37, inciso 5, del Reglamento del
Congreso resulta inconstitucional por cuanto contraviene el derecho a participar
en la vida poltica de la Nacin, porque impide que los congresistas que renuncien
o sean expulsados de un grupo parlamentario, partido poltico o alianza poltica
puedan participar en otro grupo parlamentario, sin tomar en cuenta los motivos
que pudo tener el congresista para alejarse de su grupo parlamentario original,
adems de impedirles asumir cargos directivos en el Congreso o ser designados
miembros de la Comisin Permanente o del Consejo Directivo.
116. El Congreso sostiene que el derecho a participar de manera asociada en la vida

poltica tiene una doble dimensin, una positiva que abarca la facultad de
constituir organizaciones polticas, de afiliarse a las existentes y de permanecer
afiliado mientras no se incumplan las normas estatutarias; as como una negativa,
que comprende la facultad de negarse a formar parte de una determinada
organizacin poltica, a no ser obligado a integrarla, a no ser afiliado contra su
voluntad o retirarse de la misma cuando lo desee. En ese sentido, seala que el
artculo 37.5 del Reglamento del Congreso cuestionado no vulnera el derecho a la
participacin poltica, por cuanto la limitacin prevista en aquel artculo se refiere
la libertad de constituir un grupo parlamentario y de incorporarse a uno ya
El artculo 2 inciso 17 de la Constitucin seala que toda persona tiene derecho "a
participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y
cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de
eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de
referndum".
118. Al respecto, este Tribunal en el fundamento 3 de la STC 5741-2006-AA/TC ha

sealado que
"el derecho a la participacin en la vida poltica, econmica, social y cultural

de la nacin, reconocido en el artculo 2 , inciso 17, de la Constitucin,
constituye un derecho fundamental cuyo mbito de proteccin es la libre
intervencin en los procesos y la toma de decisiones en el mbito poltico,
econmico, social y cultural. La participacin poltica constituye un derecho
de contenido amplio e implica la intervencin de la persona, en todo proceso
de decisin, en los diversos niveles de organizacin de la sociedad. De ah
que ste no se proyecta de manera restrictiva sobre la participacin de la

?'
q,\J<u\..\CA Dl '<S
CONSTITUCIONAL
persona en el Estado-aparato o, si se prefiere, en el Estado-institucin, sino

que se extiende a su participacin en el Estado-sociedad, es decir, en los
diversos niveles de organizacin, pblico y privado. Tal es el caso, por
ejemplo, de la participacin de las personas en la variedad de asociaciones,
con diversa finalidad, o la participacin en todo tipo de cargos; la
caracterstica comn de todos ellos es que su origen es un proceso de
eleccin por un colectivo de personas[ ... ]".
19. Como se advierte, el contenido de este derecho fundamental es complejo porque

se vincula con los diversos espacios de actuacin que puede ejercitar una persona
en el desarrollo de su vida en sociedad, tanto en la esfera pblica como privada.
Asimismo, la proteccin de este derecho no se restringe a un mbito individual,
sino que tambin posibilita y tutela una actuacin plural que facilite y permita una
actuacin adecuada de la persona. En razn a ello, este atributo esencial est
estrictamente relacionado con otros derechos fundamentales como es el derecho al
libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de asociacin, entre otros.
120. En el plano poltico, la participacin de la ciudadana tiene por objetivo influir en

la toma de decisiones de carcter pblico. Como lo seal la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso Yatama vs. Nicaragua:
196. La paiticipacin poltica puede incluir amplias y diversas actividades que las
personas realizan individualmente u organizados, con el propsito de intervenir en la
designacin de quienes gobernarn un Estado o se encargarn de la direccin de los
asuntos pblicos, as como influir en la formacin de la poltica estatal a travs de
mecanismos de participacin directa.
121. Asimismo, cabe precisar que esta participacin en la vida poltica de la Nacin
puede ser de carcter directo o indirecto, tal como lo ha sealado este Tribunal en
el fundamento 23 de la STC 0030-2005-AI/TC,
el principio democrtico se materializa a travs de la participacin directa,

ndividual o colectiva, de la persona como titular de una suma de derechos
de dimensin tanto subjetiva como institucional (derecho de voto,
eferndum, iniciativa legislativa, remocin, o revocacin de autoridades,
demanda de rendicin de cuentas, expresin, reunin, etc.), as como en su
participacin asociada, a travs de organizaciones orientadas a canalizar el
pluralismo poltico. Tales organizaciones son los partidos y movimientos
polticos, reconocidos en el artculo 35 de la Constitucin. Asimismo, el
referido principio se materializa en la participacin poltica indirecta de la
ciudadana; es decir, a travs de sus representantes libremente elegidos. La
democracia representativa es --como qued d i c h o - el rasgo prevalente en
nuestra Constitucin.
122. En ese sentido, la postulacin a cargos de Estado relevantes y su ejercicio tambin

constituyen una forma de participacin indirecta en la vida poltica del pas y, por
ende, esta dimensin tambin se cuentra comprendida dentro del contenido

esencial del derecho a la participacin poltica. As tambin lo entiende la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso Yatama vs. Nicaragua cuando
seala que:
198. Los ciudadanos tienen el derecho de participar en la direccin de los asuntos

pblicos por medio de representantes libremente elegidos. El derecho al voto es uno de
los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que
los ciudadanos ejercen el derecho a la participacin poltica. Este derecho implica que los
ciudadanos puedan elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los
representarn.
199. La participacin mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los
ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan
ocupar los cargos pblicos sujetos a eleccin si logran obtener la cantidad de votos
necesarios para ello".
123. Entonces, el derecho a la participacin en la vida poltica de la Nacin (artculo 2

inciso 17 de la Constitucin contempla como una de sus manifestaciones al
derecho a postular, ser elegido y ejercer un cargo popular de representacin
popular, por lo que se vincula directamente con el artculo 31 de la Constitucin,
que seala que: "los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos
pblicos mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin de
autoridades y demanda de rendicin de cuentas. Tienen tambin el derecho de ser
elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las
condiciones y procedimientos determinados por ley orgnica"
El derecho a la participacin poltica de los congresistas concordado con el

artculo 31 de la Constitucin exige tambin que puedan desempear los
importantes mandatos establecidos en la Constitucin de manera plena y
adecuada, para lo cual es necesario que cuenten con un estatuto especial. Este
estatuto se encuentra regulado en el artculo 22 del Reglamento del Congreso, en
tanto norma de desarrollo constitucional, y consagra los 'derechos funcionales'
que les asiste a los congresistas de manera individual, por razn del cargo que
ostentan. Queda claro que estos derechos de configuracin legal estn diseados,
mo o puede ser de otro modo, para que el representante parlamentario pueda
cu lir con las funciones asignadas en la Constitucin al Congreso de la
pblica.
En el presente caso, el artculo 37 inciso 5 del Reglamento del Congreso

cuestionado prohbe la conformacin de grupos parlamentarios, o la adhesin a
grupos ya existentes, de congresistas que se retiran, renuncian, son separados o
expulsados de un grupo parlamentario, partido poltico o alianza electoral. Este
Tribunal considera que dicha restriccin es irrazonable y desproporcionada, toda
vez que el correcto ejercicio de la funcin parlamentaria est supeditada casi en su
..
totalidad a la participacin en un grupo parlamentario. En ese sentido, basta

recordar las diversas funciones pblicas relevantes que cumplen los congresistas a
travs de los grupos parlamentarios en el Congreso de la Repblica:
a) Presentan la lista de candidatos para la Mesa Directiva y respaldan dichas

postulaciones.
b) Respaldan postulaciones para cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de

las Comisiones o para miembros de la Comisin Permanente o del Consejo
Directivo.
c) Presentan propuestas detallando los temas o proyectos de ley que consideren

necesario debatir y aprobar al inicio del periodo anual de sesiones.
d) Designan representantes en diversos rganos del Congreso como son el

Consejo Directivo; Junta de Portavoces; comisiones de trabajo; Comisin
Permanente.
e) Establecen a los voceros que participarn en los diversos debates en el Pleno,

as como la dinmica a desarrollar.
f) Respaldan la presentacin de proyectos de ley por parte de los congresistas
g) Acuerdan a travs de acuerdos polticos la designacin de importantes

autoridades (Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo, Banco Central de
Reserva, entre otros).
126. Ello permite sealar que, la conformacin de un grupo parlamentario constituye

un atributo esencial inherente a la funcin parlamentaria, en la medida que a
travs del mismo se cumplen con los mandatos previstos para el Congreso de la
Repblica por la Constitucin.
127. En trminos similares, el Tribunal Constitucional espaol ha sealado que
no cabe duda alguna de que la facultad de constituir Grupo Parlamentario, en

la forma y con los requisitos que el mismo Reglamento establece,
corresponde a los Diputados, y que dicha facultad, de conformidad con la
doctrina constitucional antes expuesta, pertenece al ncleo de su funcin
representativa parlamentaria, pues, dada la configuracin de los Grupos
Parlamentarios en los actuales Parlamentos, y, en concreto, en el Congreso
de los Diputados, como entes imprescindibles y principales en la
organizacin y funcionamiento de la Cmara, as como en el desempeo de
las funciones parlamentarias y los beneficios que conlleva la adquisicin de
tal status, aquella facultad constituye una manifestacin constitucionalmente
relevante del ius in officium del representante" [fundamento 3 de la STC
CONSTITUCIONAL
64/2002].
La imposibilidad de conformar grupos parlamentarios o la adhesin a grupos ya

conformados constituye tambin un impedimento para cumplir otras funciones
inherentes al mandato representativo como es la participacin en las comisiones
del Congreso con voz y voto (que permiten el ejercicio de un voto informado
sobre los diversos proyectos de ley y temas de inters que se debatan en el pleno).
Y es que, de acuerdo al artculo 34 del Reglamento del Congreso, los grupos
parlamentarios presentan a la Presidencia del Congreso la propuesta de miembros
titulares y accesitarios para la conformacin de las diversas comisiones de trabajo
del Congreso; para que, posteriormente, dicha propuesta, con el aval de la
Presidencia y el Consejo Directivo, sea aprobada por el Pleno del Congreso.
Asimismo, dicha norma exige que en la conformacin de las comisiones procure
aplicarse los principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la
materia. El efecto, el artculo 37.5 del Reglamento del Congreso bajo anlisis
impide tambin que los congresistas renunciantes o expulsados de su grupo
parlamentario puedan conformar otro grupo o integrarse a uno ya existente, lo que
determina adems a que no puedan formar parte de las comisiones de trabajo
mencionadas
En el presente caso, la disposicin cuestionada prohbe de manera absoluta la

constitucin de un nuevo grupo parlamentario para los congresistas que se retiren,
renuncien, sean separados o expulsados de sus grupos parlamentarios de origen.
La justificacin que se ha sealado para dicha medida -de acuerdo al Dictamen de
la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso recado en los proyectos
de ley 76/2016-CR y 229/2016-CR antecedente de la Resolucin Legislativa 007-
2016-2017-CR impugnada-, es diversa: i) se pretende combatir las conductas de
transfuguismo, cualquiera sea el mvil que explique la misma; ii) se busca
fortalecer a los grupos parlamentarios que ya estn conformados en el Congreso, y
-r,r,:reacin de nuevos grupos para as evitar la atomizacin de la voluntad
; iii) se busca evitar mayores gastos al erario pblico en la instalacin de
upos parlamentarios.
Al respecto, este Tribunal considera que ninguna de las justificaciones expuestas

ameritan la adopcin de la medida cuestionada, en razn a que:
a) La adopcin de medidas contra el transfuguismo requiere no solo implementar

acciones a nivel congresal, sino tambin al interior de los propios partidos
polticos. Asimismo, las medidas adoptadas para luchar contra el
transfuguismo, y que han sido materia de cuestionamiento, no diferencian
aquellas situaciones donde se evidencia claramente la prevalencia de un
inters particular por sobre el bienestar pblico, ya sea o no con un beneficio
econmico de por medio o de cualquier otra ndole (transfuguismo ilegtimo);
de aquellas situaciones donde el alejamiento de un congresista de su grupo

parlamentario obedece ms bien a convicciones polticas e ideolgicas.
b) El fortalecimiento de los grupos parlamentarios constituye un fin legtimo, en

la medida que busca preservar el mandato popular recibido en las urnas y
facilitar la toma de decisiones polticas. No obstante, la medida adoptada no
solo impide la conformacin de grupos parlamentarios a los congresistas
defenestrados, sino tambin su adhesin a otros grupos ya conformados, a
pesar que en este ltimo caso tambin se cumplira con el objetivo de
fortalecer a los grupos parlamentarios ya instalados en el Congreso.
c) El objetivo de evitar mayores gastos de recursos pblicos no constituye un

argumento suficiente, toda vez que la creacin de grupos parlamentarios tiene
por objetivo que los congresistas puedan cumplir con los mandatos
establecidos en la Constitucin, y de esta forma hacer efectivo el derecho
fundamental a la participacin poltica de la ciudadana. Por tanto, la
utilizacin de los recursos no est direccionada a fines privados o particulares,
sino al cumplimiento de objetivos pblicos que inciden en los derechos
fundamentales de la poblacin.
131. No obstante, este Tribunal comparte el objetivo de adoptar medidas para combatir
el transfuguismo y fortalecer la presencia de los grupos parlamentarios al interior
del Congreso. Sin embargo, la justificacin invocada no es de recibo para que se
adopten medidas que restringen de manera irrazonable y desproporcionada las
funciones que cumplen los congresistas, que son inherentes adems a su mandato
parlamentario.
132. En atencin a ello, es necesario que se analicen e implementen otras medidas para
aquellos casos de congresistas que se alejen de su grupo parlamentario original,
tomando en cuenta la situacin concreta que motiv dicho alejamiento. En ese
sentido:
Ante casos de transfuguismo ilegtimo, donde se verifique la venta del voto a

io de un beneficio econmico o de otra ndole, las medidas aplicables
ran ser de carcter sancionatorio, no solo a travs del Cdigo de tica del
ongreso, sino tambin a travs de los procedimientos de carcter poltico que
prev la Constitucin (juicio por infraccin constitucional) e inclusive, de ser
el caso, desde el mbito penal (delito de cohecho pasivo, enriquecimiento
ilcito, etc.).
b) Ante casos de disidencia poltica donde no se verifique la existencia de un

mvil reprochable, se pueden establecer medidas como la creacin de un
grupo mixto, en donde se regule claramente sus atribuciones, las que pueden
ser menores en comparacin con los grupos parlamentarios originales respecto
de aquellas funciones y competencias en los que s sea necesario atender a la

cuota proporcionalidad de representatividad que tiene el grupo parlamentario
(por ejemplo, en la eleccin de cargos en la Mesa Directa, Junta de
Portavoces, presidencias de comisiones, etc.)
Por las consideraciones expuestas, este Tribunal considera que el artculo 37

inciso 5 del Reglamento del Congreso es inconstitucional, por vulnerar el derecho
a la participacin poltica de los congresistas. En consecuencia, la demanda en
este extremo tambin debe ser declarada fundada.
E-4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

134. Los demandantes tambin solicitan la inconstitucionalidad del literal d) del
artculo 22 y el numeral 5 del artculo 37 del Reglamento del Congreso de la
Repblica, cuyo texto literal es el siguiente:
Artculo 22. Los congresistas tienen derecho:
( ... )
d) A elegir y postular, en este ltimo caso como miembro de un Grupo Parlamentario, a

los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de las Comisiones o ser designado
miembro de la Comisin Permanente o del Consejo Directivo
( ... )
( ... )
pueden constituir nuevo Grupo Parlamentario ni adherirse a otro los Congresistas

se retiren, renuncien, sean separados o hayan sido expulsados del Grupo
/1-'s=mentario, partido poltico o alianza electoral por el que fueron elegidos, salvo el
caso de alianzas electorales conforme a ley, que hayan decidido disolverse, en cuyo caso
podrn conformar Grupo Parlamentario conforme al numeral 1.
Los demandantes sostienen que el literal d) del artculo 22, y el numeral 5 del
artculo 37 del Reglamento del Congreso de la Repblica, vulneran el principio de
legalidad y taxatividad, ya que recortan derechos de los congresistas sin sealar
las causas correspondientes. Agregan que no se define adecuadamente lo que
configura el transfuguismo, regulndolo ms bien de manera genrica, lo que
podra ser malinterpretado y manipulado de manera poltica para sancionar todo
acto de disidencia que no constituya en esencia transfuguismo. Asimismo, indican
que las sanciones impuestas al transfuguismo son desproporcionadas.
136. El Congreso de la Repblica por su parte sostiene que el principio de legalidad,

exige que sea una ley la que establezca cualquier restriccin a la libertad general
de actuacin. En ese sentido, sostiene que en el presente caso no se vulnera el
principio mencionado, toda vez las dos normas cuestionadas se encuentran
previstas en el Reglamento del Congreso, que tiene fuerza y rango de ley
orgnica, segn lo sealado por el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia.
Este Tribunal, en los fundamentos 44 y 45 de la STC 0010-2002-AI/TC tiene

dicho que el principio de legalidad penal exige no slo que por ley se establezcan
los delitos o faltas, sino tambin que las conductas prohibidas estn claramente
delimitadas en la ley. Esto es lo que se conoce como el mandato de determinacin,
que prohbe la promulgacin de leyes penales indeterminadas, y constituye una
exigencia expresa en nuestro texto constitucional al requerir el literal "d" del
inciso 24) del artculo 2 de la Constitucin que la tipificacin previa de la ilicitud
penal sea "expresa e inequvoca" (Lex certa).
138. Asimismo, este Tribunal en el fundamento 11 de la STC 0156-2012-AA/TC tiene

dicho que el artculo 43 de la Constitucin consagra los principios de separacin
de poderes, la forma republicana de gobierno y el carcter inderogable de los
derechos humanos. Estos principios, que constituyen el ncleo esencial de nuestra
Constitucin y fundamento poltico de las relaciones entre gobernantes y
gobernados, inspiran tambin como componente obligatorio, las relaciones entre
quienes segn los procedimientos establecidos en la Constitucin, son los
llamados a gobernar. En esa perspectiva, no slo la actuacin de los rganos que
ejercen funcin jurisdiccional debe estar ajustada a derecho, sino tambin las de
aquellos que llevan a cabo funcin poltica como administrativa. Es el
sometimiento de todos al Derecho y la interdiccin de la arbitrariedad lo que
distingue a un Estado constitucional de uno que no lo es. Por consiguiente, los
controles polticos y las sanciones polticas estn tambin tasadas y reguladas por
la Constitucin y la ley. De ah que el principio de legalidad y el subprincipio de
taxatividad recorren y determinan el contenido y la dimensin del poder
sancionatorio del Parlamento (sede poltica), como del Poder Ejecutivo (sede
m1 istrativa).
esa base, las infracciones y sanciones establecidas a nivel parlamentario, de

acuerdo con el principio de legalidad y su dimensin de taxatividad, tambin
deben estar previamente tipificadas y determinadas. Este Tribunal no comparte la
afirmacin de los demandantes, respecto a que se habra vulnerado el principio de
legalidad en su dimensin de !ex certa, por cuanto la prohibicin impuesta a los
congresistas que se retiran, renuncian, son separados o expulsados de sus grupos
parlamentarios, partidos polticos o alianzas parlamentarias originales, de formar
nuevos grupos parlamentarios (artculo 37. 5 Reglamento del Congreso) no
constituye una manifestacin de la potestad sancionadora del Congreso de la
Repblica, sino de la potestad de autoorganizacin de este Poder del Estado que a
la definicin, constitucin y registro de los Grupos Parlamentarios.
Dicho en otros trminos, la regulacin impugnada a juicio de este Tribunal no

vulnera el principio de legalidad en la medida que no constituye una infraccin o
sancin tipificada en virtud a la potestad sancionadora del Parlamento, sino ms
bien un requisito establecido por el legislador para el acceso a un cargo directivo
parlamentario, como parte de la potestad de autoorganizacin del Congreso; de
manera tal que no queda dudas que la exigencia consiste en formar parte de un
Grupo Parlamentario para postular a cargos directivos y a la Comisin
Permanente del Congreso.
141. Por estas consideraciones, este Tribunal considera que el literal d) del artculo 22,
y el numeral 5 del artculo 37 del Reglamento del Congreso de la Repblica no
vulneran el principio de legalidad, por tanto, no son inconstitucionales, por lo que
la demanda en este extremo tambin debe ser declarada infundada.
E-5. PRINCIPIO DE PROHIBICIN DE MANDATO IMPERATIVO
142. Los demandantes manifiestan que el literal d) del artculo 22, y el numeral 5 del
artculo 37 del Reglamento del Congreso de la Repblica son inconstitucionales
por cuanto vulneran la garanta constitucional de la prohibicin del mandato
imperativo, al imponer la permanencia en un grupo parlamentario y al limitar la
libertad de accin poltica y de labor parlamentaria del congresista.
143. El Congreso sostiene que los artculos 22.d y 37.5 del Reglamento del Congreso
no vulneran el principio de prohibicin del mandato imperativo. Agregan que si
bien establecen limitaciones a los congresistas que no forman parte de un grupo
parlamentario, se acredita que ambas resultan idneas para optimizar el principio
de democracia representativa.
144. El artculo 93 de la Constitucin en la parte pertinente establece que los

congresistas "No estn sujetos a mandato imperativo ni a interpelacin". La
1 icin del mandato imperativo es garanta que faculta al parlamentario, en
representante de la nacin, a no recibir instrucciones vinculantes acerca de
--rR,.r'l"J7ejercer su mandato por parte de quienes le han elegido. O lo que es lo
mismo, dicha garanta permite que el congresista pase a representar al conjunto de
la Nacin y no solo a una parte de ella, adems de dejar de estar sujetos a
instruccin alguna.
145. El artculo 37.5 del Reglamento del Congreso restringe a todo congresista que se
retira, renuncia, es separado o expulsado de su grupo parlamentario, partido
poltico o alianza electoral a formar nuevo grupo parlamentario o adhcl-irse a uno
nuevo. Esta regulacin es muy genrica y establece consecuencias que, a criterio
de este Tribunal, inciden directamente en la prerrogativa de prohibicin de
mandato imperativo:
a) En el caso de retiro y renuncia del congresista a su grupo parlamentario, no se

toma en cuenta los casos en los que estas acciones responden al ejercicio del
derecho a la libertad de conciencia, al considerar que no existe compatibilidad
entre su lnea poltica y la que detenta su grupo parlamentario.
b) En el caso de separacin y expulsin, se otorga mucha discrecionalidad a los

grupos parlamentarios, en la medida que son stos quienes podrn establecer
las infracciones que motiven la adopcin de dichas medidas contra los
congresistas. En esa lnea, esta discrecionalidad amplia puede llevar a
sancionar cualquier acto de indisciplina del congresista contra las decisiones
adoptadas por el grupo parlamentario, incluyendo los votos de conciencia que
pudiese tener.
146. Lo sealado no quiere decir que no se tome en consideracin el reconocimiento

constitucional de los partidos polticos, como elementos propios de un Estado
democrtico, y su lgica vinculacin con el ejercicio del mandato representativo.
Ello implica aceptar el hecho que los congresistas deban respetar los acuerdos y
decisiones que se adopten en el seno de una bancada para afrontar las actividades
propias del quehacer parlamentario, facilitando una gil toma de decisiones
polticas y, de no hacerlo, estar sometido a las medidas y sanciones que imponga
el grupo parlamentario. No obstante, lo cuestionable de la disposicin analizada es
que no establezca distinciones en las decisiones que puede llevar a que un
congresista tenga diferencias con su grupo parlamentario, que incluye aquellas
que implican un ejercicio de la libertad de conciencia en pro de la ciudadana,
aspecto que, sin duda alguna, constituye un mbito protegido por la prerrogativa
de prohibicin de mandato imperativo.
14 7. As, el hecho de que la norma no haga distinciones puede generar situaciones en

las que la disciplina del partido se torne en un autntico "mandato imperativo" del
grupo parlamentario, despersonalizando la figura del parlamentario para, a
___,.,....,, 10, fortalecer de manera desmedida la voluntad colectiva, sin permitir la
d. id cia en aquellos temas en los que vlidamente la Constitucin autoriza un
Lo sealado tampoco desconoce el hecho que el alejamiento de un congresista de

su grupo parlamentario, partido poltico o alianza parlamentaria original, incide en
el ejercicio del mandato representativo, toda vez que el congresista obtiene un
escao no solo por su propio mrito sino tambin por el hecho de que forma parte
de una agrupacin poltica, con un programa electoral determinado. Tal como lo
ha sealado la Corte Constitucional de Colombia, "( ... ) la obtencin de la
investidura en la corporacin pblica se deriva de la voluntad democrtica que los
..
Q;;,<o'-'CADE,
,o
'<'
L CONSTITUCIONAL
electores han expresado a una lista en particular, a la que pertenece el candidato

elegido, lista que al ser nica, est inserta en la dinmica de la disciplina de
partidos. El poltico que cambia de partido o movimiento poltico no solo
defrauda a elector, sino que cuestiona la legitimidad democrtica de su mandato
representativo, por la simple razn que el partido o movimiento de acogida no lo
tuvo en su lista nica al momento de la eleccin y por ende, los ciudadanos no
tuvieron oportunidad de apoyarlo, en tanto integrante de esa agremiacin poltica"
(fundamento 18.5 de la Sentencia C-303/201 O).
49. A s pues, este Tribunal considera que el legislador adopte medidas diferenciadas
ante el retiro, renuncia, separacin o expulsin de un parlamentario de su grupo
poltico, tomando en cuenta las razones o mviles que explican dicho alejamiento.
En ese sentido: i) en el supuesto de transfuguismo que se base en razones egostas
o particulares en contra del inters comn, ya sea que exista o no un beneficio
econmico o de otra ndole (ilegtimo), se deben implementar todas las medidas
necesarias para sancionar dicha accin, incluyendo de ser el caso el mbito penal;
ii) en el supuesto de renuncia o separacin por razones fundadas en el ejercicio de
la libertad de conciencia, las medidas a adoptar deben respetar las funciones
inherentes al cargo parlamentario que ostenta el funcionario (creacin de grupos
parlamentarios, presentacin de proyectos de ley, etc.), aunque s podran limitar
aquellas funciones y derechos vinculados con su pertenencia a una agrupacin
poltica (postulacin a cargos directivos al interior del Congreso).
150. Bajo esta perspectiva, este Tribunal considera que el artculo 37.5 del Reglamento
del Congreso es inconstitucional por cuanto vulnera el principio de interdiccin de
mandato imperativo, previsto en el artculo 93 de la Constitucin, al establecer
una normativa que favorece de manera amplia y genrica la vigencia de la
disciplina partidaria por sobre la actuacin independiente del congresista, que
incluye aquellas situaciones en las que se requiere la adopcin de un voto de
conciencia. En consecuencia, este extremo de la demanda debe ser declarada
fundada.
e otr lado, el literal d) del artculo 22 del Reglamento del Congreso establece,
requisito para postular a los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de
omisiones o ser designado miembro de la Comisin Permanente o del
Consejo Directivo del Congreso, ser miembro de un grupo parlamentario. En
opinin de este Tribunal, el artculo citado aade un requisito para acceder a
cargos directivos en el parlamento que no tiene implicancia directa ni indirecta en
la garanta de prohibicin de mandato imperativo, ya que no se refiere
directamente a las funciones que realiza un congresista o al ejercicio de la libertad
de conciencia, sino que incide en la expectativa que tiene ste para postular a un
cargo directivo al interior del Congreso. No ocurre lo mismo con la disposicin
prevista en el artculo 37 inciso 5 del Reglamento del Congreso, analizada
anteriormente, referida a la prohibicin de conformar grupos parlamentarios, ya

que en este supuesto s existe una vinculacin directa entre la prohibicin de
conformar grupos parlamentarios o adherirse a grupos ya existentes y el libre
ejercicio del mandato parlamentario en conciencia.
Por lo expuesto, este Tribunal considera que el literal d) del artculo 22 del
Reglamento del Congreso no es inconstitucional por cuanto no contraviene la
garanta de prohibicin de mandato imperativo previsto en el artculo 93 de la
Constitucin, por lo que este extremo de la demanda tambin deber ser declarada
infundada
F. EL CARCTER VINCULANTE DE LOS REGLAMENTOS INTERNOS DE

LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
15 3. Los demandantes tambin solicitan la inconstitucionalidad del inciso 4 del artculo

37 del Reglamento del Congreso de la Repblica (modificado por el artculo 1 de
la Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR), cuyo texto literal es el siguiente:
(... )
4. Cada Grupo Parlamentario aprueba su reglamento interno, el que deber respetar las
garantas del debido procedimiento y contener los derechos y deberes de sus integrantes.
Este reglamento es aprobado por mayora de sus miembros y obliga a todos ellos. El
Congresista que considere que ha sido sancionado de manera irregular podr accionar
ante las instancias correspondientes. Si la sancin es suspendida, revocada o anulada,
podr optar por regresar a su Grupo Parlamentario o solicitar al Consejo Directivo que
apruebe su incorporacin a un Grupo Parlamentario ya conformado, para lo cual se
requerir contar previamente con acuerdo expreso del mismo.
154. Los demandantes sostienen que la disposicin impugnada (artculo 37, inciso 4)
que seala que el reglamento de una bancada parlamentaria obliga a los miembros
de dicho grupo, vulnera el principio de prohibicin de mandato imperativo. En ese
senti , afirman que el reglamento de una bancada parlamentaria no es una norma
le , jurdica o de orden pblico, por lo que carece del ius imperium de las
s expedidas por el Estado para "obligar" o vincular a la investidura
parlamentaria; a diferencia de lo que ocurre con el Reglamento del Congreso, que
s es vinculante puesto que constituye una norma con rango de ley.
15 5. El Congreso de la Repblica sostiene que si bien los congresistas son autnomos e

independientes en el ejercicio de sus funciones su actuacin no puede desligarse
irreflexivamente del partido poltico del cual provino o lo acogi. De esta manera,
la importancia del fortalecimiento de los partidos polticos en un Estado social y
democrtico de derecho reconfigura la autonoma del congresista, por lo que no
..
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
resulta inconstitucional que cada grupo parlamentario apruebe un reglamento

interno que obligue a sus integrantes.
Conviene anotar que la invocada obligatoriedad de los reglamentos de los grupos

parlamentarios no es una condicin que se haya establecido recientemente con la
.. modificacin realizada por la Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR, como
aducen los demandantes. El inciso 4 del artculo 37 del Reglamento del Congreso
ya haba sido modificado anteriormente por la Resolucin Legislativa 0025-2005-
CR del ao 2006, que sealaba que "cada Grupo Parlamentario aprueba su
reglamento interno que obliga a todos sus integrantes".
Ahora bien, como dijimos, los grupos parlamentarios constituyen organizaciones

de congresistas con intereses e ideas comunes, que se forman a partir de las
fuerzas polticas que han logrado representacin en el Congreso de la Repblica.
Tienen por objetivo canalizar el trabajo de los congresistas individualmente
considerados, y lograr consensos con mayor facilidad entre las distintas
agrupaciones, a fin de poder cumplir con mayor eficiencia los mandatos
establecidos para el Congreso en la Constitucin. Sin la presencia de estos grupos
parlamentarios simplemente no se podra desarrollar la labor parlamentaria.
158. La dinmica parlamentaria requiere de la toma gil de decisiones, lo que exige

que entre los congresistas y los diversos grupos parlamentarios existan acuerdos:
i) en el primer caso, como miembros integrantes de un grupo poltico, en la
medida que deben buscar presentar una posicin uniforme, lo que supone la
existencia de un debate interno y la adopcin de una postura en bloque, que ser
llevada a discusin o consideracin a los otros grupos en el pleno o a los rganos
directivos del Congreso como ocurre con la presentacin de candidatos para la
Mesa Directa del Congreso (artculo 12 del Reglamento del Congreso); ii) en el
segundo caso, ya entre los propios grupos parlamentarios, al momento de la
discusin y adopcin de acuerdos y decisiones relevantes como Parlamento. Dicha
situacin no hace sino confirmar la vigencia del principio democrtico en la
actuacin parlamentaria.
mplir con las actividades mencionadas es que el artculo 37 inciso 4 del

ento del Congreso de la Repblica seala que cada Grupo Parlamentario
aprueba su reglamento interno, el que deber respetar las garantas del debido
procedimiento y contener los derechos y deberes de sus integrantes. Esta
disposicin, sin duda, reconoce la libertad de autoorganizacin que tienen los
grupos parlamentarios para que puedan adoptar los instrumentos de gestin
interna que les permita facilitar la toma de decisiones a dicho nivel.
160. Los demandantes cuestionan dicha disposicin en el extremo que se refiere a que
los reglamentos de los grupos parlamentarios "obligan" a los congresistas
jj
L CONSTITUCIONAL
integrantes de los mismos, ya que segn sostienen dicha disposicin vulnera el

principio de prohibicin de mandato imperativo inherente a la funcin congresal.
A juicio de este Tribunal, tal situacin es la lgica consecuencia de la naturaleza
de los grupos parlamentarios ya que, en su potestad de autoorganizacin,
requieren establecer regulaciones que permitan ordenar la actuacin de los
congresistas miembros, su relacin con el partido poltico o alianzas de las que se
originan, la relacin con la ciudadana y los medios de comunicacin e, inclusive,
la adopcin de un rgimen de infracciones y sanciones ante determinados
supuestos que impliquen la vulneracin de los acuerdos adoptados a nivel de
bancada, entendida como la "disciplina partidaria". Por tanto, es razonable que los
reglamentos de los grupos parlamentarios establezcan directrices que puedan
ordenar el trabajo de los miembros que lo conforman, lo que redundar en una
toma de decisiones ms gil y eficiente.
161. Sin embargo, este Tribunal considera que bajo la idea de tutelar la "disciplina
partidaria" existe el riesgo de que los grupos parlamentarios adopten reglamentos
que regulen e inclusive sancionen el ejercicio de votos en conciencia, lo que s
atentara contra la garanta de interdiccin de mandato imperativo, que mantiene
plena vigencia, incluso contra los propios partidos. As pues, se ha afirmado que
"para que el Estado de partidos igualitario-radical no desemboque necesariamente
en un Estado totalitario, es necesario conservar un ltimo reducto que permite
seguir afirmando la presencia del principio de representacin en la democracia de
masas: la prohibicin del mandato imperativo, que muy lejos de convertirse "en
un fsil de la edad de piedra de la historia constitucional", en palabras de
Morstein-Marx, se convierte en la garanta de la independencia del diputado y en
el freno al monopolio de la formacin de la voluntad del Estado por el partido, en
garanta de la libertad del parlamentario y del elector frente al principio de
igualdad expresado por los partidos" [Portero Molina, Jos. Sobre la
representacin poltica. Revista del Centro de Estudios Constitucionales. Nm.
10. 1991, p. 102].
De manera similar, la Corte Constitucional de Colombia ha sealado que
el funcionamiento del rgano legislativo mediante el sistema de bancadas

_____ uivale simple y llanamente a cambiar los protagonistas del juego poltico.
adelante, no sern los congresistas individualmente considerados, sino
ue los actores principales sern los partidos polticos mediante sus
representantes en el Congreso de la Repblica. De igual manera, parte del
supuesto que los partidos polticos cuenten con una organizacin interna, que
desarrolla un determinado proyecto poltico, y para tales fines disponen de
algunos instrumentos encaminados a mantener la disciplina interna, de tal
forma que las directrices de las autoridades partidistas sean cumplidas por
todos los integrantes de la bancada, con excepcin de aquellos asuntos que
sean considerados de conciencia [fundamento 4 de la Sentencia C-342/06].
As pues, este Tribunal considera que el inciso 4 del artculo 37 de la Constitucin

no resulta inconstitucional, siempre y cuando se interprete que la obligatoriedad
de los reglamentos internos, tal como seala la norma, se refiere en estricto a
aquellas disposiciones vinculadas nicamente a la organizacin del grupo
- parlamentario, su funcionamiento, as como los derechos y deberes de sus
miembros -que incluye el rgimen sancionador-; dejando de lado aspectos
vinculados al ejercicio del voto y opiniones en conciencia, mbito tutelado por el
derecho fundamental a la libertad de conciencia y garantizado por el principio de
prohibicin de mandato imperativo, que no pueden ser regulados en el reglamento
interno de un grupo parlamentario.
4. Por lo dems, este Tribunal llama la atencin que instrumentos tan importantes
como son los reglamentos de los grupos parlamentarios del Congreso -toda vez
que establecen las reglas de juego aplicables a los congresistas de las diversas
bancadas, as como su vnculo con los partidos polticos y alianzas electorales que
los originan y con la ciudadana-, no sean de conocimiento pblico ni estn al
alcance de la ciudadana, especialmente si se toma en cuenta que los congresistas
son los representantes de la Nacin y cumplen una funcin pblica. Y es que, a
partir de una revisin bsica de la pgina web del Congreso de la Repblica
[http://www.congreso.gob.pe/index. php?K= 40&File= %2FDocs%2Fspa%2Forg_g
ruposparla2016-2021.html], si bien se seala a los grupos parlamentarios vigentes
en este periodo, no se publicita a los reglamentos que los rigen. En atencin a ello,
este Tribunal considera imperioso que el Congreso adopte mecanismos para
garantizar la transparencia y acceso pblico de los reglamentos de los grupos
parlamentarios.
G. EL CARCTER TEMPORAL DE LAS SANCIONES CONGRESALES
165. Los demandantes solicitan la inconstitucionalidad del artculo 22 literal d) del

Reglamento del Congreso, modificado por la Resolucin Legislativa 007-2016-
2017-CR por vulnerar el artculo 95 de la Constitucin. El contenido normativo de
cin es la siguiente:
(... )

miembro de la Comisin Permanente o del Consejo Directivo.
166. Los demandantes afirman que la exigencia de que un congresista forme parte de
L CONSTITUCIONAL
un grupo parlamentario para postular a los cargos de la Mesa Directiva del

Congreso o de las comisiones o ser designado miembro de la Comisin
., Permanente o del Consejo Directivo, constituye una sancin encubierta, toda vez
que condiciona el ejercicio de los derechos funcionales de los congresistas a su
pertenencia a un grupo parlamentario, limitando el libre accionar parlamentario de
manera definitiva de aquellos congresistas que no tienen grupo parlamentario. En
ese sentido, atenta contra el artculo 95 de la Constitucin porque constituye, a su
juicio, una sancin indeterminada.
67. El Congreso de la Repblica sostiene que tal vulneracin no existe debido a que la
disposicin impugnada solo establece que los congresistas que no integran un
grupo parlamentario no pueden postular a los cargos de la Mesa Directiva, del
Congreso o de las Comisiones, ni ser designados miembros de la Comisin
Permanente o del Consejo Directivo, mas no los suspenden en sus funciones.
168. El artculo 95 de la Constitucin en la parte pertinente establece que las sanciones

disciplinarias que impone el Congreso a los representantes y que implican
suspensin de funciones no pueden exceder de ciento veinte das de legislatura.
Los demandantes afirman que la exigencia de pertenecer a un grupo parlamentario
para postular a cargos directivos constituye una sancin encubierta de carcter
permanente para aquellos congresistas disidentes que renuncien o sean expulsados
de sus grupos parlamentarios. Esta situacin se explica por lo siguiente:
a) De acuerdo al artculo 37.5 del Reglamento del Congreso de la Repblica, los

congresistas que se retiren, renuncien, sean separados o expulsados de sus
grupos parlamentarios, partidos polticos o alianzas parlamentarias no podrn
conformar nuevos grupos parlamentarios o adherirse a grupos ya existentes.
Como consecuencia de lo anterior, tampoco pueden postular a los cargos de la

esa Directiva del Congreso o de las Comisiones o ser designado miembro de
la Comisin Permanente o del Consejo Directivo, ya que para ello requieren
formar parte de un Grupo Parlamentario, conforme lo expresa el artculo 22
literal d del Reglamento del Congreso.
La exigencia de pertenecer a un grupo parlamentario para que los congresistas

puedan ejercer el derecho a postular a un cargo directivo dentro del Congreso -
prevista en el artculo 22 literal d) del Reglamento del Congreso- constituye la
consecuencia lgica de la prohibicin que tienen los congresistas disidentes o
expulsados de sus grupos parlamentarios originales de conformar nuevos grupos o
adherirse a otros ya existentes -contemplada en el artculo 37.5 del Reglamento-.
En esa medida, existe pues una relacin de conexidad entre el artculo 22. d y el
artculo 37.5 del Reglamento del Congreso.
170. La doctrina seala que dicha limitacin a la potestad sancionadora del Congreso
CONSTITUCIONAL
/
lo que busca es evitar que la mayora imponga sanciones de suspensin de tal

duracin que, en la prctica configure una inhabilitacin, lo que determinara una
alteracin en el balance de las fuerzas polticas. Asimismo, a travs de la duracin
excesiva de sanciones parlamentarias se podra privar del mandato a congresistas
opositores desde el punto de vista poltico. Es por ello que la Constitucin fija un
plazo mximo de 120 das para las sanciones disciplinarias, luego de lo cual el
parlamentario sancionado retoma sus funciones, con plena habilitacin de sus
derechos funcionales.
1. Con base en ello, este Tribunal entiende que el requisito de pertenecer a un grupo
parlamentario para postular a un cargo congresal no es una manifestacin de la
potestad sancionadora del Congreso de la Repblica, por tanto, no constituye una
sancin disciplinaria emitida por el Parlamento. Antes bien, dicho requisito recoge
los derechos funcionales de los congresistas en tanto funcionarios pblicos que
representan a la Nacin y estn al servicio de esta. En ese sentido, el artculo 22
literal d) establece la necesidad de que los parlamentarios que aspiren a ocupar
puestos de direccin en el Congreso (en el caso de la Mesa Directiva y comisiones
de trabajo) o a pertenecer como miembro a determinados rganos legislativos (en
el caso de la Comisin Permanente y Consejo Directivo) formen parte de un grupo
parlamentario; lo que resulta razonable, puesto que los rganos y espacios
mencionados requieren expresar en su conformacin a las fuerzas polticas que
tienen presencia en el Parlamento, de manera proporcional a los escaos obtenidos
en las urnas.
172. Inclusive, como dijimos supra, es posible que el legislador, de acuerdo a su

margen de discrecionalidad, contemple la posibilidad de establecer restricciones
en el ejercicio de los derechos funcionales de aquellos congresistas que se separen
de sus grupos parlamentarios, siempre y cuando el derecho funcional est
vinculado directamente con su pertenencia a un grupo parlamentario. Ello
deter que existan: i) un grupo de derechos inherentes a la funcin congresal,
ue n pueden ser restringidos porque desnaturalizara el mandato parlamentario;
,/U.u.-.c""upo de derechos funcionales vinculados con la pertenencia a una fuerza
' ca con una representacin proporcional en el Congreso, que s podra ser
_,,,.,,-1-1v..au
. --modulado.
173. Ahora bien, este Tribunal ha sealado que la existencia de una barrera electoral
para el acceso al cargo de congresista constituye una variante del sistema de
representacin proporcional (artculo 187 de la Constitucin), toda vez que: i)
evita el acceso al Congreso de la Repblica de agrupaciones polticas cuya
mnima o nula representatividad impida el cumplimiento de la finalidad que la
Constitucin les encomienda en su artculo 35; es decir, "concurrir a la formacin
y manifestacin de la voluntad popular", institucionalizando la representacin de
intereses que en los hechos aparecen atomizados a nivel social; ii) consigue que
todos los partidos y mov1m1entos polticos gocen siquiera de la mm1ma

representatividad que viabilice su trascendencia institucional en la vida poltica
del pas, de modo tal que se establezcan las bases para la configuracin de un
verdadero sistema de partidos; iii) evita una fragmentacin en la representatividad
- congresal que obstaculice la gobemabilidad, al exigir el consenso entre las
mayoras y minoras, y la toma de decisiones oportunas y trascendentes en la vida
poltica, social y econmica del pas; e iv) impide que, como consecuencia de la
referida fragmentacin, una mayora simple pueda resultar sustancialmente
beneficiada por la ausencia de contrapesos significativos en el Congreso
(fundamento 36 de la STC 0030-2005-AI/TC].
Pero el sistema de representacin proporcional no solo tiene implicancias en el

acceso a la funcin pblica congresal, sino que constituye el criterio fundamental
que gua la organizacin de trabajo en el Poder Legislativo. De all que existan
mayoras y minoras parlamentarias cuyo peso a la hora de la toma de decisiones
polticas se fundamente en su grado de representatividad proporcional obtenida en
las urnas, lo que implica adems la vigencia del principio de democracia
representativa en dicho mbito. En esa lnea de razonamiento, es posible que la
respuesta ante el transfuguismo pueda implicar la adopcin de restricciones al
ejercicio de los derechos funcionales de los congresistas, toda vez que dicho
fenmeno implica ciertamente variar de manera unilateral la proporcionalidad de
las fuerzas polticas que tienen presencia en el Parlamento, con el traspaso de un
congresista de un grupo a otro.
175. Por las razones expuestas, este Tribunal concluye que el artculo 22 literal d) del
Reglamento del Congreso, modificado por la Resolucin Legislativa 007-2016-
2017-CR no contraviene el artculo 95 de la Constitucin, no es inconstitucional,
por lo que este extremo de la demanda debe ser declarada infundada.
H. NMERO DE CONGRESISTAS PARA PRESENTAR PROYECTOS DE LEY
DO PARA LA PRESENTACIN DE PROYECTOS DE LEY
s1mismo, este Tribunal considera pertinente emitir pronunciamiento sobre

determinadas disposiciones que no han sido cuestionadas en la demanda pero que
tienen relacin con la limitacin o prohibicin para constituir o formar parte de
grupos parlamentarios para aquellos congresistas que se retiran, renuncian, son
separados o expulsados de sus grupos parlamentarios, prevista en el artculo 37.5
del Reglamento del Congreso; y que ha sido declarada inconstitucional por este
Tribunal.
177. La Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR impugnada incorpora el inciso 2.3

al artculo 76 del Reglamento del Congreso, que se refiere a los requisitos

-;:
"
i61,_.\CADf1.
;:,
..
NAL CONSTITUCIONAL
especiales para la presentacin de proyectos de ley por parte de los congresistas.

El artculo en mencin presenta el siguiente texto normativo:
Artculo 76. La presentacin de las proposiciones de ley y de resolucin legislativa est
J sujeta, adems de lo sealado en el artculo precedente, a los siguientes requisitos
especiales:
( ... )
2.3. De un nmero mnimo de cinco (5) Congresistas, para el caso de los que incurran en
alguno de los supuestos del numeral 5 del artculo 37.
8. Con esta incorporacin normativa el inciso 2 del artculo 76 del Reglamento del
Congreso que se refiere al nmero de congresistas que deben respaldar para la
presentacin de las proposiciones de ley o de resolucin legislativa queda
redactado de la siguiente manera:
Artculo 76. La presentacin de las proposiciones de ley y de resolucin legislativa est
sujeta, adems de lo sealado en el artculo precedente, a los siguientes requisitos
especiales:
( ... )
2. Las proposiciones de ley o de resolucin legislativa que presentan los Congresistas lo

sern a travs del Grupo Parlamentario y requieren del respaldo:
2.1 De la mayora de sus miembros, en el caso del Grupo Parlamentario conformado por
cinco (5) Congresistas, o
2.2 De no menos de seis (6) Congresistas en el caso de los Grupos Parlamentarios

conformados por un nmero de integrantes superior a seis (6) parlamentarios.
2.3. De un nmero mnimo de cinco (5) Congresistas, para el caso de los que incurran en
alguno de los supuestos del numeral 5 del artculo 37
De la lectura de la disposicin antes mencionada se desprende que la presentacin

de proyectos de ley por parte de congresistas se encuentra sujetada a las siguientes
----..,r.vi,,,s: i) ara grupos parlamentarios con ms de 6 miembros, se requiere de 6
c o gr stas como mnimo, ii) para grupos parlamentarios con 5 miembros, se
, , ..,u..e,1.ruu;;,i, nicamente la mayora, que seran 3 congresistas, y iii) para aquellos
ongresistas que han renunciado o han sido expulsados de sus grupos
parlamentarios, solo podran presentar un proyecto de ley si obtienen el respaldo
como mnimo de 5 congresistas.
180. De manera tal que si no se logra el respaldo de un mnimo de 5 congresistas, los

congresistas renunciantes o expulsados de sus grupos parlamentarios no podran
presentar proyectos de ley, a diferencia de los grupos parlamentarios con 5
miembros donde bastara que 3 de ellos (la mayora) estuvieran de acuerdo para
presentar un proyecto de ley. En ese contexto, la limitacin a la presentacin de
proyectos de ley para aquellos congresistas que no pueden conformar grupos
parlamentarios o adherirse a grupos ya existentes resulta irrazonable e incide
directamente en una funcin inherente al mandato parlamentario.
181. Ahora bien, dado que se ha sealado que la prohibicin de conformar grupos
parlamentarios constituye una medida que es inconstitucional por vulnerar el
derecho a la participacin poltica (artculo 2, inciso 17 de la Constitucin), el
inciso 2.3 del artculo 76 en mencin en tanto que limita el derecho a presentar
proyectos de ley a los congresistas que se ven impedidos de conformar grupos
parlamentarios o adherirse a grupos ya existentes tambin es inconstitucional por
conexidad, toda vez que contraviene el derecho a la participacin poltica.
H-2. GRUPOS PARLAMENTARIOS ESPECIALES
182. El artculo 37 inciso 2 del Reglamento del Congreso, modificado por el artculo 1
de la Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR, establece que los grupos
parlamentarios que no estn conformados con 5 congresistas como mnimo sern
considerados grupos parlamentarios especiales, slo para efectos de presentar
proyectos de ley. El texto normativo es el siguiente:
(... )
2. Si no lograran llegar al nmero de representantes a que se refiere el inciso anterior,

sern considerados como Grupo Parlamentario Especial slo para los efectos de
presentacin de proyectos de ley.
183. De la lectura de la disposicin legal antes mencionada se advierte lo siguiente:
El Grupo Parlamentario Especial tiene menos atribuciones que un Grupo

ame tario Ordinario, dado que el primero solo tendra facultades para la
prese acin de proyectos de ley; sin embargo, ambos estn conformados por
co istas que representan diversos intereses de la sociedad, y que han
canzado representacin poltica en el Parlamento, de acuerdo a las
exigencias establecidas en la Constitucin y en la ley. Es por ello que se debe
entender que la conformacin de los grupos parlamentarios especiales debe
constituir la excepcin y no la regla, dado que limita el ejercicio de los
derechos funcionales de los congresistas que vlidamente han ingresado a la
funcin pblica congresal.
d) La redaccin de este inciso, antes de la modificacin, permita que los grupos

parlamentarios especiales (conformados por menos de 5 congresistas) puedan

variar su condicin a Grupo Parlamentario Ordinario si lograban juntarse con
otras agrupaciones representadas en el Congreso, situacin que adems
guardaba concordancia con la propia naturaleza de los Grupos Parlamentarios,
en tanto "conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes
o afines" (artculo 37 del Reglamento del Congreso).
e) La vigente regulacin impide que los grupos parlamentarios especiales, con

menos de 5 congresistas, puedan conformar un grupo parlamentario ordinario
o se adhieran a otro ya conformado. Llama la atencin esta modificacin, por
cuanto: i) no responde como consecuencia de una previa situacin de
transfuguismo, a diferencia de lo previsto en el artculo 76 inciso 2.3. del
Reglamento del Congreso, sino que se aplica con independencia de dicha
situacin; es decir, un grupo parlamentario especial de 4 congresistas, por el
solo hecho de tener dicha cantidad, tiene menos atribuciones que los dems
grupos parlamentarios, sin que haya existido previamente una situacin de
transfuguismo o traslado de un grupo parlamentario a otro, y sin que exista la
posibilidad de variar su situacin a la de grupo parlamentario ordinario; ii) es
ajena a los fines que propugna la Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR,
de fortalecer los grupos parlamentarios en el Congreso, ya que esta
disposicin impide la fusin de grupos y ms bien atomiza la voluntad
popular.
184. A juicio de este Tribunal, la modificacin realizada al artculo 37 inciso 2 del

Reglamento del Congreso, en la medida que limita el derecho a la participacin
poltica de los congresistas (al impedir que los grupos parlamentarios especiales
con menos de 4 congresistas puedan fusionarse con otros para conformar un grupo
parlamentario ordinario) tambin es inconstitucional por conexidad con el artculo
37.5 del Reglamento del Congreso.
l. EL PRINCIPIO-DERECHO DE IGUALDAD
ndantes sostiene que el artculo 22 literal d) del Reglamento del

n , modificado por el artculo 1 de la Resolucin Legislativa 007-2016-
-CR, es inconstitucional por cuanto vulnera el derecho-principio de igualdad
al establecer que, para ejercer los derechos funcionales previstos en dicho literal
(postular a los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de las Comisiones, o
ser designado miembro de la Comisin Permanente o del Consejo Directivo), se
requiere ser miembro de un Grupo Parlamentario, evidenciando un claro trato
diferenciado respecto de aquellos congresistas que no tienen un grupo
parlamentario.
86. Asimismo, sostiene que la renuncia o separacin de un congresista de su grupo

parlamentario puede obedecer a razones legtimas pero que, en virtud al artculo

37.5 del Reglamento del Congreso, se encuentran impedidos de constituir un
nuevo grupo parlamentario o adherirse a uno ya existente, por lo que en este caso
la vulneracin del derecho-principio de igualdad de los congresistas sin grupo
parlamentario es de intensidad grave, sin que adems sea proporcional con el
objetivo que pretende la modificacin, que es el de evitar la fragmentacin de los
grupos parlamentarios del Congreso.
87. El Congreso de la Repblica sostiene que no se ha vulnerado dicho derecho, por

cuanto no existe una diferenciacin jurdica relevante en la medida que no se ha
previsto consecuencias jurdicas distintas a supuestos iguales, dado que no existe
identidad entre la situacin de los congresistas que son miembros de un Grupo
Parlamentario y la de aquellos que no forman parte. Seala tambin que la medida
cuestionada no guarda relacin alguna con una diferenciacin de intensidad grave
o media, debido a que no se sustenta en ninguno de los motivos proscritos por el
artculo 2.2 de la Constitucin, y/o impide el ejercicio o goce de un derecho
fundamental o constitucional.
188. Asimismo, argumenta que el objetivo del tratamiento diferenciado -referido a que
solo los congresistas adscritos a un Grupo Parlamentario postulen a determinados
cargos en el Congreso- es el de lograr que la Mesa Directiva del Congreso, las
Comisiones, la Comisin Permanente y el Consejo Directivo sean rganos que
solo estn integrados por Congresistas que, a travs de sus respectivos Grupos
Parlamentarios, representen a los partidos polticos o alianzas electorales que
lograron presencia en el Congreso; mientras que la finalidad que se persigue es la
de garantizar el principio de democracia representativa. Finalmente, indica que la
medida cuestionada: i) es idnea para garantizar el principio de democracia
representativa; ii) no existe un medio alternativo hipottico que genere una menor
intervencin en la igualdad y que satisfaga el objetivo pretendido con la medida,
y; iii) el grado de realizacin u optimizacin del fin constitucional -principio de
democracia representativa- no es menor que la intensidad en la intervencin o
afectacin de la igualdad.
La Constitucin establece que "[t]oda persona tiene derecho: (... ) A la igualdad

ante 1 Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma,
1gin, pinin, condicin econmica o de cualquiera otra ndole" (artculo 2.2).
Este bunal en diversas oportunidades ha recordado que el principio de igualdad
supone necesariamente un tratamiento homogneo pues es constitucionalmente
lcito el trato diferenciado cuando ste se encuentra justificado, precisndose que
existir una discriminacin cuando para supuestos iguales se hayan previsto
consecuencias jurdicas distintas, o cuando se haya realizado un trato semejante a
situaciones desiguales y siempre que, para cualquiera de los dos casos, se carezca
de justificacin [fundamento 10 de la STC 0007-2003-AI/TC; fundamento 43 de
-
CONSTITUCIONAL
la STC 0015-2011-PI/TC, entre otras].
Asimismo, al desarrollar la estructura del test de proporcionalidad aplicado al

principio de igualdad, este Tribunal ha dejado sentado que dicha evaluacin ha de
realizarse analizando los siguientes presupuestos: (a) la determinacin del
tratamiento legislativo diferente (la intervencin en la prohibicin de
discriminacin); (b) la determinacin de la 'intensidad' de la intervencin en la
igualdad; (c) la determinacin de la finalidad del tratamiento diferente (objetivo y
fin); (d) el examen de idoneidad; (e) el examen de necesidad; y, (f) el examen de
proporcionalidad en sentido estricto o ponderacin.
1. As, la primera labor del Tribunal consiste en determinar si el tratamiento distinto

establecido en la disposicin legal impugnada se considera una intervencin en el
derecho a la igualdad. Al respecto, se ha dicho que "la intervencin consiste en
una restriccin o limitacin de derechos subjetivos orientada a la consecucin de
un fin del poder pblico. En tanto supone una relacin finalista, la intervencin
del legislador aparece como opcin legislativa, un medio del que aqul se sirve
para la obtencin de un fin. La intervencin en la igualdad consiste en la
introduccin de un trato diferenciado a los destinatarios de la norma que, en
cuanto medio, est orientada a la consecucin de un fin y que, prima facie,
aparece como contraria a la prohibicin de discriminacin" (fundamento 34 de la
STC 0045-2004-AI/TC).
192. Para determinar la existencia de una diferenciacin jurdicamente relevante debe

constatarse que se aplica diferente trato a quienes se encuentran en condiciones
iguales o un trato homogneo a quienes se encuentran en diferente condicin. En
otras palabras, la identificacin del tratamiento diferenciado debe realizarse
mediante la comparacin entre el objeto, el sujeto, la situacin o la relacin que se
esti a y otro identificable desde el punto de vista fctico o jurdico pero al que
asigna diferente consecuencia, que viene a constituir lo que se denomina
ino de comparacin (tertium comparationis).
Este trmino de comparacin debe presentar una situacin jurdica o fctica que
comparta una esencial identidad, en sus propiedades relevantes, con el trato que se
denuncia. Al respecto, este Tribunal en anteriores oportunidades ha dejado
establecido que "entre lo que se compara y aquello con lo cual ste es comparado,
han de existir cualidades, caracteres, rasgos o atributos comunes. La inexistencia
de caracteres comunes entre el trato que se cuestiona y la situacin que se ha
propuesto como trmino de comparacin, impide que se pueda determinar una
intervencin sobre el principio-derecho de igualdad ( ... ). Por ello, es tarea de
quien cuestiona una infraccin a dicho derecho proceder con su identificacin, as
como con la aportacin de razones y argumentos por las que ste debera
considerarse como un tertium comparationis vlido e idneo( ... ). Y puesto que de
L CONSTITUCIONAL
la validez e idoneidad del trmino de comparacin depende la determinacin (o

no) de una intervencin al mandato de prohibicin de discriminacin, su anlisis
se presenta como un prius a la determinacin de su lesividad" (fundamento 32 de
la STC 0035-2010-PI/TC).
El artculo 22 literal d) del Reglamento del Congreso, modificado por la

Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR, seala lo siguiente:
Artculo 22. Los Congresistas tienen derecho:
( ... )

miembro de la Comisin Permanente o del Consejo Directivo.
195. Pues bien, de la lectura de la disposicin legal antes mencionada se distinguen dos
situaciones jurdicas diferenciadas:
a) Los congresistas que forman parte de un grupo parlamentario y que, por ende,
pueden ejercer los derechos funcionales previstos en el artculo 22 literal d del
Reglamento del Congreso (postular a los cargos de la Mesa Directiva del
Congreso o de las Comisiones, o ser designado miembro de la Comisin
Permanente o del Consejo Directivo).
b) Los congresistas que, luego de renunciar o ser expulsados de sus grupos

parlamentarios, estn impedidos de conformar nuevos grupos parlamentarios o
adherirse a grupos ya existentes; encontrndose impedidos adems de ejercer
los derechos funcionales previstos en el artculo 22 literal d del Reglamento
del Congreso.
L-tl""Tn--,,....-r-respec , este Tribunal considera que el trmino de comparacin propuesto por

s de ndantes es invlido, por las siguientes razones:
Como se seal precedentemente, el reconocimiento constitucional de los

partidos polticos (artculo 35 de la Constitucin) implic darles un estatus
especial, en tanto organizaciones que permiten el ejercicio de los derechos
polticos de la ciudadana, canalizando la voluntad popular y expresndola en
el seno del Poder Legislativo.
b) Los grupos parlamentarios se constituyen a partir de los partidos polticos o

alianzas polticas que han obtenido representacin en el Congreso (artculo
37.1 del Reglamento del Congreso). De all que la adherencia de un
congresista a un grupo parlamentario expresa la filiacin de este hacia un
determinada ideologa y/o proyecto poltico, que adems tuvo la preferencia
fe ONSTITUCIONAL
Expediente 0006-2017-Pl 71
del electorado. Asimismo, existen tantos grupos como programas polticos

ganadores de la simpata de un sector representativo de la poblacin, que se
concentran finalmente en el Congreso y atienden a un criterio de
representacin proporcional (artculo 187 de la Constitucin) .
..
c) Un congresista que acta bajo el respaldo de un grupo parlamentario, lo hace
partiendo de una cuota de legitimidad que detenta dicho grupo, y que se
refiere al apoyo ciudadano expresado en las urnas. Ciertamente, como lo
expresa el demandado, esta situacin es una manifestacin del principio de
democracia representativa.
d) Es vlido en trminos constitucionales que el princ1p10 de democracia

representativa tenga vigencia no solo en la conformacin del Parlamento en
tanto Poder del Estado, sino tambin en la organizacin del mismo, as como
en la conformacin de sus rganos directivos. La propia Constitucin
reconoce dicho criterio, al sealar en su artculo 1O1 que el nmero de los
miembros de la Comisin Permanente del Congreso "tiende a ser proporcional
al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del
veinticinco por ciento del nmero total de congresistas". Por su parte, el
Reglamento del Congreso desarrolla en extenso la organizacin del trabajo al
interior del Congreso, donde prima el criterio de representatividad
proporcional.
e) Lo mismo no ocurre en el caso de los congresistas que no se encuentran en un

grupo parlamentario. Ms all de los cuestionamientos a dicha prohibicin
(que se han desarrollado supra), los congresistas que se separen de sus grupos
parlamentarios y que no puedan conformar uno nuevo o adherirse a uno ya
existente, no tienen el mismo respaldo popular que aquellos que s pertenecen
a un grupo parlamentario.
sta lnea argumentativa, siendo distinta la situacin jurdica de los

resistas que forman parte de un grupo parlamentario de aquellos que no, el
no puede servir como trmino de comparacin para analizar la correccin del
trato que recibe el otro. Por tanto, siendo no idneo el trmino de comparacin
propuesto, la demanda tambin debe ser desestimada en este extremo al no afectar
el derecho-principio de igualdad.
EFECTOS DE LA SENTENCIA
198. El Tribunal ha determinado que la falta de distincin de supuestos legtimos para

el apartamiento del partido poltico, alianza electoral o grupo parlamentario
vulnera el derecho a la libertad de conciencia y, en determinados supuestos, el
derecho a la libertad de asociacin y de participacin poltica.
..
L CONSTITUCIONAL
De este modo, con la publicacin de esta sentencia se permitir que los

congresistas que se hubiesen apartado o se aparten de sus respectivos partidos
polticos, alianzas electorales o grupos parlamentarios puedan conformar
agrupaciones o incorporarse a las ya existentes. Ello con el propsito de ejercer en
condiciones de igualdad sus funciones como congresistas. Entre dichas funciones
destaca la de participar en una nueva deliberacin que pueda fortalecer tanto a los
partidos como al sistema poltico en su conjunto. Mientras que el Congreso no
asuma estas tareas, respetando escrupulosamente los parmetros constitucionales
explicitados en este fallo, la habilitacin dada por la presente sentencia a la
conformacin de nuevos grupos parlamentarios o a la incorporacin a grupos ya
existentes cuenta con plena vigencia.
En ese sentido, a fin de robustecer el debate y el intercambio de ideas, y en tanto

no se ad ten las reformas necesarias para delimitar, con claridad, los supuestos
1 1mo de separacin de la agrupacin poltica, se debe permitir la
acin de grupos parlamentarios para los congresistas que se aparten o se
hu sen apartado de sus respectivos grupos parlamentarios, alianzas electorales o
artidos polticos, o la incorporacin de dichos congresistas a grupos
parlamentarios ya existentes. La posibilidad de permitir la participacin de este
grupo de representantes es an ms evidente si se advierte que, a la fecha, no se ha
configurado un procedimiento al interior del Congreso con el propsito de que el
congresista pueda exponer o argir las razones de su separacin. Por ello, resulta
indispensable que, mientras no se aprueben las reformas respectivas, pueda
participar a travs de grupos parlamentarios.
201. Evidentemente, con la posterior implementacin de estas reformas, el Congreso

tiene un amplio margen de configuracin y apreciacin para decidir la situacin
respecto de los trnsfugas ilegtimos, tal y como se ha expuesto en esta sentencia.
Lo que no se encuentra dentro de lo constitucionalmente posible es el despojo de
las atribuciones de los congresistas que, en ejercicio de los derechos que la
Constitucin reconoce, se aparten o se hubiesen apartado de sus agrupaciones
polticas.
202. El Tribunal recuerda que incluso las prcticas de lo que aqu se ha denominado
como "transfuguismo legtimo" pueden ameritar la adopcin de medidas de
desincentivo por parte del Congreso, siempre y cuando ellas no incidan en las
atribuciones fundamentales del parlamentario. En efecto, el propsito de fortalecer
los partidos polticos es recomendable e incluso exigible en el marco de una
democracia representativa. Sin embargo, ellas no pueden devenir en la
vulneracin de los derechos y atribuciones fundamentales de los congresistas, los
cuales requieren de un importante margen de maniobra para desempear las
funciones que la nacin les ha encargado. No ocurre lo mismo en el caso del
transfuguismo ilegtimo, el cual amerita todo el reproche y la implementacin de
las medidas que correspondan para sancionar a un congresista que, por motivos
absolutamente banales egostas -los cuales pueden lindar incluso con lo

delictivo-, se han apartado completamente de la finalidad de fomentar el bienestar
general de la sociedad que les brind el trascendental encargo de representarla.
Es por ello que, en aras de promover un proceso de reforma del sistema poltico-
electoral que enfrente de manera integral el transfuguismo y fortalezca, de este
modo, el funcionamiento de los partidos, el Congreso debe impulsar la
implementacin de medidas en contra de este fenmeno dentro de un contexto de
respeto a los principios, valores y derechos constitucionales.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA EN PARTE la demanda de inconstitucionalidad de autos; en

consecuencia,
a) INCONSTITUCIONAL el artculo 37, inciso 5) del Reglamento del

Congreso, por vulnerar los derechos a la libertad de conciencia, a la
participacin poltica y al principio de interdiccin de mandato imperativo.
b) INCONSTITUCIONAL el artculo 37, inciso 5) del Reglamento del

Congreso, por vulnerar el derecho a la asociacin nicamente respecto de las
expresiones ''partidos polticos" y "alianzas electorales".
CONSTITUCIONAL por conexidad los artculos 37, inciso 2) y 76, inciso

2.3) del Reglamento del Congreso
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el

artculo 37, inciso 4 del Reglamento del Congreso, debindose interpretar que la
expresin "obligatoriedad" de los reglamentos de los Grupos Parlamentarios no se
aplica para el ejercicio del voto en conciencia de parte de los congresistas.
3. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el

artculo, 22 literal d) del Reglamento del Congreso.
Publquese y notifquese.
SS.
-
MIRANDA CANALES
LEDESMA NARV EZ
URVIOLA HANI
RAMOSNEZ
ESPINOSA-SALDAA BA.-. --
l.,
y
EXPEDIENTE 00006-2017-PI/TC
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL LIMA
41 CONGRESISTAS DE LA
REPBLICA
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARV EZ
Impedir la fragmentacin de los partidos

polticos es una tarea necesaria pero
siempre con opciones democrticas que no
disminuyan o anulen la deliberacin y la
tolerancia
Este es uno de los casos ms emblemticos sobre el control constitucional de la

actividad congresal en nuestro ordenamiento jurdico. Si bien en el debate, ante el Pleno
del Tribunal, los seores magistrados han expuesto importantes argumentos a favor y en
contra de la posicin mayoritaria que con conviccin suscribo, estimo necesario
expresar algunas consideraciones sobre la importancia del principio democrtico al
interior de los partidos polticos y sobre la necesidad de reformas legislativas integrales,
en materia electoral, de partidos polticos, de transfuguismo poltico y de desarrollo de
los derechos y deberes polticos de los ciudadanos, entre otras, y no de reformas
parciales, aisladas y poco efectivas. Quienes pierden ms con la falta de tales reformas
legislativas integrales son los ciudadanos de a pie, en especial aquellos a los que an no
llega el Estado.
E n el proceso de inconstitucionalidad incoado por un grupo de parlamentarios con el

objeto de cuestionar la resolucin legislativa que modifica el Reglamento del Congreso,
en el entendido de reforzar la disciplina al interior de las bancadas y, en especial,
sancionar el fenmeno comnmente conocido como transfuguismo sin establecer
distinciones respecto a sus eventuales causas en cada caso concreto, el Tribunal
Constitucional solo puede y debe garantizar la supremaca constitucional, en especial,
os lmites a los poderes pblicos y la vigencia efectiva de los derechos fundamentales.
ero el hacerlo, como de ello da cuenta la expedicin de la presente sentencia, no
gnifica evidentemente que se agote todo el esfuerzo de reflexin que un caso como el
esente requiere.
Siendo ello as, lo que resulta exigible a los jueces constitucionales cuando interpretan
la Constitucin es la realizacin de un proceso de concretizacin de sus disposiciones. 1
Para ello, es necesario que los jueces constitucionales determinen los contenidos de las
normas constitucionales a partir de una lectura atenta y honesta de la realidad y de su
devenir, y no a espaldas de estos y de su carcter eminentemente dinmico, que plantea
tanto cambios como continuidades. Y es que, como seala Hesse, "la voluntad del
constituyente histrico no puede fundamentar la vigencia real de la Constitucin y,
desde luego, no puede mantenerla". 2
1
HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1992, p. 40.
2
d., p. 16.
REPBLICA
As, la problemtica del transfuguismo en el Per demanda a la justicia constitucional,

en un caso como el presente, aproximarse adems a la realidad de los partidos polticos,
que entrelazan a la ciudadana con la poltica institucionalizada3 a travs de los poderes
instituidos, como es el caso del Poder Legislativo. Cabe recordar que los partidos
polticos cumplen una funcin constitucional toda vez que, de acuerdo al artculo 35 de
la Constitucin, concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular (STC
0030-2005-PI/TC, FJ 12). Pero el reconocer dicha funcin constitucional, que expresa
un ncleo duro recogido por el constituyente, no exime de intentar avizorar la situacin
por la que actualmente atraviesan los partidos polticos en nuestro pas desde una
perspectiva omnicomprensiva.
Es claro, y adems necesario, fortalecer los partidos polticos, pero, como lo advertimos
antes, mediante reformas legislativas integrales. Cualquier ciudadano que pretenda
formar parte de un partido poltico debe saber desde un inicio cules son las reglas de
juego de ese partido poltico (ideologa, mecanismos de formacin poltica, sistema
democrtico de eleccin de representantes partidarios, conductas que estn prohibidas y
mecanismos de sancin, formas de apartarse del partido, prohibiciones como la de doble
militancia, etc.), pero tambin las reglas de juego del proceso electoral (mecanismos
"' ptimos para garantizar el respeto a la voluntad popular, el financiamiento y la
fiscalizacin de los aportes a las campaas electorales, las formas ms efectivas de
conocer las hojas de vida y trayectoria poltica de los candidatos polticos, etc.), y las
reglas de juego de la actuacin del grupo parlamentario en el caso de que su partido
poltico logre llegar al Parlamento (mecanismos internos de deliberacin y adopcin de
decisiones, lmites de la direccin del partido poltico respecto de la direccin de la
bancada parlamentaria, derechos, prohibiciones y obligaciones de los congresistas de la
bancada, rgimen de sanciones), entre otras. Todas estas reglas de juego, desde un
inicio, deben ser pblicas y deben regular tanto los derechos como las obligaciones del
ciudadano que pretende participar en poltica.
Los partidos polticos son indispensables en el sistema democrtico, representando

puntos de vista legtimos de determinados sectores de la sociedad y proponiendo
diferentes opciones de gobierno que promuevan una sociedad justa y orientada por el
bien comn. Los partidos polticos no son, o no deben ser, grupos de inters particular
preocupados en llegar, de cualquier forma, al poder, como si fueran empresas
electorales de recoleccin de votos integradas por militantes "disciplinados".
Es la persuasin, deliberacin y respeto por la opinin contraria, adems del

compromiso con los ideales legtimos del partido poltico, lo que genera la adhesin de
los ciudadanos que militan en ellos. Esta adhesin se logra mediante procesos
permanentes de incorporacin, formacin, integracin e identificacin partidaria de los
3
LARA AMA T Y LEN, Joan. "Transfuguismo parlamentario y democracia incompleta: la tarea
pendiente de democratizar los partidos polticos", 2017 (en curso de publicacin).
REPBLICA
militantes de cada partido poltico, los cuales no cambian con cada proceso electoral o
variacin de poder, sino mediante mecanismos institucionales de cada partido. Solo con
reglas claras de juego expedidas incluso antes de participar en poltica es vlido
sancionar la renuncia ilegtima de un militante.
No deber pasar desapercibida la exigencia constitucional de regular la democracia

interna de los partidos polticos. As, el artculo 35 de la Constitucin establece que
"( ... ) La ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrtico de
los partidos polticos ( ... )". Tales instituciones, por tanto, no constituyen grupos de
intereses privados, sino organizaciones a las que se les exige practicas de democracia
interna, adems del respeto de determinados derechos fundamentales de sus integrantes,
como los de libertad e igualdad de oportunidades, as como garantas mnimas del
debido proceso, como los derechos de defensa, a la motivacin de las sanciones y a la
proporcionalidad de estas, entre otros. Los partidos polticos expresan el pluralismo
imperante en nuestra sociedad mediante propuestas legtimas y democrticas de
participacin en los asuntos pblicos. Si no hay democracia interna para los militantes
de un partido poltico, no se puede esperar actuacin democrtica de tales militantes
cuando el partido llegue al poder. Tambin en poltica se debe predicar con el ejemplo.
: ARVEZ :::,
EXPED !ENTE 00006-2017-PI/TC

LIMA
REPBLICA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAA

BARRERA
1.- Los alcances de la labor interpretativa del juez(a) constitucional le llevan a, desde
diferentes tareas (como las de constitucionalizacin del Derecho;
constitucionalizacin de la poltica, convencionalizacin del Derecho, impulso a la
integracin social, en sus diversos aspectos (cohesin, inclusin, reconciliacin,
prevencin), o mediacin jurdica frente a los ms relevantes problemas sociales,
econmicos o polticos), efectuar una interpretacin, as como labores de control
conforme con la Constitucin de toda actuacin de otras entidades del Estado, y las
de los particulares. Esta asignacin de funciones al juez(a) constitucional, no le hace
superior jerrquico de aquel a quien tenga que controlar, sino intrprete de cierre de la
Constitucin y la constitucionalidad. Eso no siempre es fcil de aceptar, pero es hoy,
indudablemente, un elemento central para la misma viabilidad del Estado
Constitucional. Es ms, y ya a modo de ejemplo, este Tribunal ya se ha pronunciado
en varios casos sobre la constitucionalidad de diversos preceptos del Reglamento del
Congreso de la Repblica (ver al respecto los casos "Toledo", "Lajo" o "Anaya"), sin
que ello se entienda como interferencia o menoscabo en la competencia de cada
institucin.
2.- Ahora bien, conviene anotar como lo expuesto hasta ahora, no obsta para que el
ejercicio de las funciones del juez(a) constitucional pueda ser sometido a crticas.
Esta posibilidad de criticar es, en primer lugar, un derecho de todo ciudadano,
siempre que sea ejercido dentro de ciertos parmetros de respeto a los derechos
fundamentales de quienes resulten involucrados en lo resuelto, o a las competencias
de los jueces y juezas constitucionales. Y es que la crtica, sin duda necesaria, no
puede confundirse, por ejemplo, con el quehacer de quienes errneamente creen que
la inmunidad parlamentaria es patente de corso para pronunciarse con impunidad
recurriendo al insulto o a la mentira sobre quien piensa distinto. Tampoco esa
capacidad crtica puede confundirse con la actitud de quienes solamente estn
dispuestos a cumplir con lo resuelto por un juez(a) constitucional cuando sea
favorable a sus expectativas. Menos an debe entenderse que esa capacidad de
criticar pueda ser confundida con el discurso de aquellos que alegan que el ejercicio
de sus competencias no puede ser controlado. Y es que la capacidad de ser pasible de
LIMA
REPBLICA
un control razonable y dentro de parmetros constitucionales es expresin de uno de

los principios bsicos del Estado Constitucional, como es el de la limitacin del poder
o, dicho de otra manera, el de la inexistencia de cualquier actividad exenta de un
eventual control de constitucionalidad.
3.- Debe entonces tenerse claro que la principal materializacin de las labores de un
juez(a) constitucional, la emisin de sentencias u otras resoluciones que dan fin a las
controversias puestas en su conocimiento, tiene como resultado pronunciamientos
cuyos efectos son de obligatorio cumplimiento para todas las otras entidades pblicas,
as como para los particulares. Y es que si lo resuelto por quien se le ha conferido las
labores de interpretacin de cierre de la Constitucin y control de constitucionalidad
no es respetado, se genera un lamentable vaco en la concretizacin y cumplimiento
de los parmetros constitucionales, y con ello, casi se despoja de contenido a lo que
implica la supremaca de la Constitucin, elemento sin duda central dentro de un
Estado Constitucional.
4.- En ese escenario, no debe preocupar que la labor de interpretacin y control del
juez(a) constitucional se haga con celeridad. Es ms, esa celeridad debiera ser la
pauta a seguir, para as evitar aumentar la intensidad de los posibles efectos que
generara una cada vez ms tarda eventual declaracin de inconstitucionalidad sobre
las situaciones y relaciones jurdicas producidas durante la vigencia de la norma
finalmente declarada inconstitucional. Y de la mano con esto, es significativo tener
presente la existencia de plazos para resolver, plazos que, en puridad, siempre
debieran ser cumplidos.
5.- Ahora bien, y frente a lo ya expuesto, justo es reconocer que los jueces y juezas
constitucionales no son infalibles. Es ms, quien emite este voto ha reconocido cmo
excepcionalmente pueden encontrarse supuestos de declaracin de nulidad de una
sentencia de un Tribunal Constitucional. Sin embargo, como ya esta misma
composicin de nuestro Tribunal ha explicado con detalle desde el caso "Cardoza",
una eventual declaracin de nulidad es, repito, una situacin excepcional que
solamente se presenta cuando se producen vicios graves e insubsanables en la
configuracin de lo resuelto.
6.- Nadie hoy discute que la garanta de la irreversibilidad de las decisiones con
autoridad de cosa juzgada prevista en la Constitucin no es una materia que pueda
interpretarse de modo aislado respecto a lo dispuesto en las otras disposiciones
LIMA
REPBLICA
contenidas en esa misma Constitucin. Como ya se ha explicado en diversos fallos

emitidos por este Tribunal, no sera una interpretacin constitucionalmente correcta
aquella que considere que la garanta de inmutabilidad de la cosa juzgada alcanza y
tutela a resoluciones rritas, arbitrarias, fraudulentas o carentes de motivacin. En
tales casos, nos encontramos ante la denominada cosa juzgada aparente, falsa o
fraudulenta.
7.- En principio, el contenido de una sentencia del Tribunal Constitucional que se

pronuncia sobre el fondo del asunto constituye cosa juzgada y es inmutable e
inmodificable, siempre y cuando no incluya graves irregularidades (vicios graves e
insubsanables) o incurra en supuestos de manifiesta arbitrariedad que terminen
vulnerando derechos fundamentales, bienes constitucionalmente protegidos o
principios constitucionales. No resulta admisible entonces, por ejemplo, ofrecer
consideraciones meramente formales con la finalidad de sostener la validez de
decisiones que resulten materialmente injustas. De hecho, conviene tener presente
cmo actualmente se entiende que el principio de legalidad se va transformando y
entendiendo como un principio de juridicidad en sentido amplio. Por ende, la validez
de normas y actos jurdicos no depende nicamente de lo regulado a travs de
disposiciones legales, sino tambin del conjunto de bienes materiales relevantes
existentes, y en especial, los valores, principios y derechos constitucionales.
8.- Los jueces y juezas de este Tribunal Constitucional, tal como los dems jueces y
juezas de la Repblica, tienen entonces una potestad nulificante, indesligable de sus
funciones. Ello en la medida que tienen el deber de impartir justicia conforme a la
Constitucin y las leyes (artculos 51 y 138 de la Constitucin); y a que toda decisin
judicial debe estar basada en Derecho (artculo 139, inciso 5 de la Constitucin),
aunque la ley sea defectuosa o incompleta (artculo 139, inciso 8 de la Constitucin).
Esto implica que los jueces tienen el deber de resolver conforme a Derecho, inclusive
dejando sin efectos sentencias emitidas en ltima y definitiva instancia o grado, si es
que dichas sentencias contienen vicios graves e insubsanables. En este escenario,
resulta por lo menos contraproducente que se le pretenda privar al Tribunal
Constitucional de su competencia implcita para enderezar resoluciones rritas en
nombre de un supuesto vaco del Cdigo Procesal Constitucional o de una
comprensin literal a una referencia al carcter inimpugnable de las sentencias de este
Tribunal, cuando la nulidad aqu claramente no modifica la prohibicin legal de
apelar lo ya resuelto.
LIMA
REPBLICA
9.- Por el contrario, cualquier referencia a un supuesto carcter inimpugnable de algunas

resoluciones debe leerse de manera compatible con la Constitucin, la cual exige que
toda resolucin judicial debe encontrarse ajustada a Derecho y conforme con la
Norma Fundamental. Efectivamente, si el propio Tribunal ha sido capaz de cuestionar
una lectura literal de la Constitucin, la cual errneamente parecera consignar el
carcter inimpugnable de algunas resoluciones como las del Jurado Nacional de
Elecciones, en atencin a los criterios de fuerza normativa y de unidad de la
Constitucin, no se entiende cmo una disposicin recogida en una ley tambin, si se
lee literalmente, que parecera consagrar supuestos de irrevisibilidad (el Cdigo
Procesal Constitucional), no ha sido interpretada en similar sentido, ignorando lo
antes sealado.
10.- Ya en mltiples pronunciamientos de este Tribunal, siguiendo en buena medida lo

hecho en experiencias comparadas como la de la Corte Constitucional colombiana, se
han anotado cules son los vicios graves e insubsanables que pueden justificar una
excepcional declaratoria de nulidad de una sentencia del Tribunal Constitucional.
Estos vicios son a saber los siguientes:
a. Graves vicios de procedimiento, en relacin tanto con el cumplimiento de las

formalidades consideradas como necesarias y constitutivas de una resolucin vlida,
como en funcin a la existencia de vicios en el procedimiento seguido en esta sede
que vulnere de modo manifiesto el derecho de defensa.
b. Existan vicios o errores graves de motivacin, los cuales enunciativamente pueden

estar referidos a: vicios o errores graves de conocimiento probatorio; vicios o errores
graves de coherencia narrativa, consistencia normativa o congruencia con el objeto de
discusin; y errores de mandato, los cuales incluyen supuestos en los que, segn sea
el caso se dispongan mandatos imposibles de ser cumplidos, mandatos que
transgredan competencias constitucional o legalmente estatuidas, mandatos
destinados a sujetos que no intervinieron en el proceso, etc.;
c. Existan vicios "sustantivos" contra el orden jurdico-constitucional (en sentido

lato), en alusin a, por ejemplo, resoluciones emitidas contraviniendo arbitrariamente
precedentes constitucionales o incuestionable doctrina jurisprudencia! de este
Tribunal; o cuando se transgreda de modo manifiesto o injustificado bienes,
competencias o atribuciones reconocidos constitucionalmente.
LIMA
REPBLICA
11.- Yendo entonces a situaciones concretas, e independientemente de coincidir o no con

lo resuelto, debe quedar claro que si una causa es votada por aquellos magistrados
que participaron en la audiencia correspondiente, no se incurre en vicio de nulidad.
De otro lado, si un juez o jueza de un Tribunal Constitucional rechaza ejercer su
derecho a ratificarse en aquello que ya resolvi (ya ejerci su derecho y deber de
votar), o lo hace en una forma genrica, eso no invalida su voto, ni lo vicia de
nulidad. Si, incluso, se produce una lamentable e indignante filtracin de parte del
debate realizado para configurar una decisin, aquello no invalida el resultado al cual
se llegue ni constituye vicio de nulidad de lo resuelto. Este desafortunado ltimo
supuesto aqu descrito deber, a tal caso, implicar la sancin de la persona o personas
que sean debidamente determinadas como responsables de ese injustificable
incumplimiento del deber de reserva con el cual tiene que manejarse la conformacin
del quehacer jurisdiccional. En sntesis, y en mrito a lo aqu reseado, y ya pasando
a la situacin concreta a analizar en este caso en particular no encuentro elementos
que justifiquen una excepcional declaracin de nulidad del pronunciamiento aqu
emitido. Conviene anotar como ese pedido de nulidad curiosamente hoy ha sido
solicitado por quienes hasta hace poco tiempo muy enfticamente descartaban el
ejercicio de esa potestad nulificante.
12.- Es ms, y dicho con todo respeto, aqu se produce una errnea comprensin de ciertas
instituciones recogidas en la normatividad aplicable a este Tribunal. Adems, se
proporcionan alcances similares a coyunturas diferentes que ha debido enfrentar
nuestro Tribunal.
13.- Me explico: y es que, en primer trmino, y de acuerdo con nuestra normativa los
magistrados votan sus causas, y luego tienen el derecho a emitir votos singulares
(discrepantes del mayoritario) o fundamentos de votos (coincidentes con el sentido
del mayoritario, aunque con fundamentaciones que pueden ser diferentes). Ante la
posibilidad de que se formulen estos votos singulares o esos fundamentos de voto,
queda abierta la oportunidad de que cada magistrado ejerza el derecho de ratificar o
rectificar el voto que ya ha emitido. En el caso peruano no se fija un momento nico
para el ejercicio de ese derecho a ratificarse (en caso haya voluntad de explicitar esa
ratificacin). Solamente se establece un plazo mximo para poder ejercer ese derecho
antes de la publicacin de la sentencia.
EXPEDIENTE 00006-2017-PI/fC
LIMA
REPBLICA
14.- Por ende, y tal como se encuentra redactada la actual normativa, alguien puede no
ejercer el derecho a ratificarse, mantenindose en lo ya decidido en su voto;
ratificarse en el criterio ya asumido en el mismo momento que vot, aclarando con
ello que no est dispuesto a discutir lo ya votado, mxime si ya en el debate ha
conocido todas las posiciones existentes al respecto; o a ratificarse luego de conocer
nuevamente la opinin de los dems, opinin que ya conoce desde el debate previo a
la votacin. Esto ltimo puede aparecer como lo ms recomendable, pero nada vicia
de nulidad a las otras dos alternativas aqu esbozadas, pues la parte central de la
deliberacin (el debate y la emisin del voto) ya fue formulada, y existe una
manifestacin de voluntad de cada magistrado, la cual debe ser tutelada. Confirma
esta comprensin de lo previsto normativamente el hecho que, si vence el plazo para
entregar votos singulares, fundamentos de voto o ratificaciones de voto sin que el
magistrado (a) involucrado (a) quiera ejercer estos derechos, la resolucin se notifica
y publica con los votos de los magistrados que expresamente la hayan suscrito, sin
incorporar aquellos aspectos que por derecho propio esos magistrados no quisieron
explicitar. Un excesivo formalismo no puede sustituir o invalidar la voluntad de un
magistrado del Tribunal Constitucional expresada en su voto.
15.- Se aleg adems, que en algn momento dentro de la historia de este Tribunal se
reprogramaron todas las causas que quedaron sin votar o a mitad de trmite de
votacin por una composicin anterior, y que esa posicin no habra sido la misma
que se estara siguiendo en la actualidad. Respetuosamente entiendo que con esa
afirmacin se ha incurrido en una equivocacin, pues se asimila como si fuesen
iguales dos situaciones distintas, y por ende, no comparables. Y es que, cuando el
actual colegiado asumi funciones, el entonces presidente del Tribunal Constitucional
nos comunic que nuestros antecesores optaron por no culminar con los procesos en
los cuales incluso ya haban votado, mas no haban consignado sus firmas. Ello
oblig a una reprogramacin de centenares de causas, las cuales no podan quedar en
el limbo de una falta de pronunciamiento. Cosa distinta es lo que ocurre ahora, donde
un magistrado ha terminado sus funciones dejando firmadas las causas donde
particip y vot. En este ltimo caso, por cierto, tampoco se incurre en vicio grave e
insubsanable que justifique una eventual declaratoria de nulidad.
16.- Luego de haber precisado, siquiera genricamente, qu es lo que puede hacer un juez
o jueza constitucional, para luego aadir cmo incluso las labores de interpretacin y
control de estos jueces estn sujetas a lmites (racionalidad, razonabilidad, deber de
EXPEDIENTE 00006-2017-Pl/TC
LIMA
REPBLICA
motivacin, correcc10n funcional, apuesta por un control que no se quede en

consideraciones de calidad u oportunidad, respeto a interpretacin convencionalizada
del Derecho y los derechos, reconocimiento de la especificidad del conocimiento y de
conceptos dados por otras disciplinas distintas a las ciencias jurdicas, reconocimiento
de casos difciles" y hasta "trgicos"), conviene aqu tener claro que nos encontramos
en el escenario de un proceso de control abstracto donde se discute la
constitucionalidad de varias disposiciones dentro del reglamento del Congreso, norma
con rango de ley, Ley en sentido material.
17.- Y es que no debe perderse de vista que aqu este Tribunal Constitucional no se
pronuncia a favor o en contra de una reforma integral en materia electoral, ms all
de que la ponencia haya realizado algunas valoraciones respecto de mecanismos
como el voto preferencial o la eleccin por distrito electoral mltiple contemplados
en la Ley 26859, Orgnica de Elecciones, que, a mi entender, resultan opinables.
Tampoco toca en este caso, como errneamente alguna persona ha dicho por all, que
el Tribunal aqu deba definir cul es en su opinin el mejor modelo para desincentivar
la fragmentacin de la representacin parlamentaria (y, por qu no decirlo, de la
mano con ello, desincentivar la fragmentacin de la clase poltica contempornea
nacional); o que deba determinar cul es la mejor manera de tratar la alegada crisis de
los partidos polticos en el Per.
18.- El objeto del presente proceso de inconstitucionalidad, donde se pide

pronunciamiento a este Tribunal, es el de si las medidas, con fuerza y rango de Ley,
incluidas en el actual Reglamento del Congreso, consiguen el objetivo que se
proponen (evitar la fragmentacin de la representacin parlamentaria), sin que
aquello involucre una violacin (o afectacin con incidencia negativa, directa,
concreta y sin justificacin razonable) del contenido constitucionalmente protegido
de algn derecho fundamental, o, en su caso, una limitacin irrazonable de los
elementos centrales de algn bien jurdico constitucionalmente protegido.
19 .- La labor encomendada a este Tribunal en el presente proceso es pues doble. De un

lado, implica tener claro cul es el margen de accin con que cuenta el legislador(a)
para determinar cmo desincentiva la fragmentacin de la representacin
parlamentaria sin que aquello violente o amenace valores, principios o disposiciones
constitucionales. Eso hace indispensable precisar cul es el marco de lo
constitucionalmente necesario, lo constitucionalmente posible y lo
EXPED !ENTE 00006-2017-PI/TC

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constitucionalmente prohibido en este caso. Involucra adems, como algo aqu ya se

adelant, determinar si las medidas que se plantean no violan o amenazan el
contenido constitucionalmente protegido de diversos derechos fundamentales o los
alcances bsicos de algn(os) bien(es) constitucionalmente protegido(s).
20.- Tener claro lo recientemente expuesto cuenta entonces con una relevancia capital. No
se est aqu en contra de las afirmaciones e incluso de las acciones tomadas por una
anterior composicin de este Tribunal en favor de reconocer la importancia de los
partidos polticos y la representacin poltica de la ciudadana. Se coincide as en
lneas generales, con lo sealado en la sentencia sobre "valla electoral". Tampoco
aqu se busca promover conductas como la del transfuguismo (transfuguismo
"ilegtimo" como opuesto a la disidencia o transfuguismo "legtimo"). Lo que en este
caso toca evaluar es si se encuentran dentro de lo constitucionalmente necesario (o
por lo menos, entre lo constitucionalmente posible) aquellos lmites impuestos por el
actual texto del Reglamento del Congreso a aquel(la) congresista que deja su grupo
parlamentario para, segn sea el caso, formar otro o incorporarse a uno de los ya
existentes.
21.- Para responder a esta sin duda compleja pregunta, corresponde, en primer trmino,
especificar dentro de qu marco constitucional nos desenvolvemos. Dicho con otras
palabras, corresponde responder a la pregunta sobre cul es el orden marco
constitucional vigente en nuestro pas referido a la representacin parlamentaria.
22.- Ello obliga a ser muy claros: quien es congresista en el Per ejerce su labor a nombre
de la Nacin y no se encuentra sometido a mandato imperativo. En ese sentido se
encuentra lo prescrito en el artculo 93 de la Carta hoy vigente. Lo recientemente
sealado incluso se predica de las fuerzas o partidos polticos que facilitaron su
postulacin y eleccin como congresistas. Nos encontramos entonces frente a un
modelo mixto de representacin poltica, donde se busca establecer un cierto
equilibrio entre la independencia en el ejercicio del mandato parlamentario y el
reconocimiento de las organizaciones que operan como soporte para el buen ejercicio
de dicho mandato, con el fin de garantizar se concretice la voluntad personal de los
congresistas. Es en ese contexto dentro del cual los congresistas deben ejercer las
funciones propias de sus altas responsabilidades: representar, ejercer control poltico,
legislar, proporcionar "direccionalidad" u orientacin poltica institucional en
LIMA
REPBLICA
aspectos centrales del quehacer nacional; participar directamente en la configuracin

del presupuesto nacional y en sus eventuales modificaciones; y un largo etctera.
23.- No parece entonces apuntarse, desde el marco constitucional peruano actualmente

vigente, a una representacin parlamentaria nicamente ejercida por los partidos
polticos. Ello nos lleva a entender a la representacin parlamentaria como aquella
que se enmarca dentro de un modelo de representacin poltica mixto, el cual busca,
repito, un equilibrio entre la independencia de los congresistas en el ejercicio del
mandato imperativo y el rol de los partidos polticos como organizaciones
canalizadoras de la voluntad popular. Se dificulta pues aplicar en el Per frmulas
como la de la "silla vaca", utilizada en Colombia, la cual parecera constituir un
lmite irrazonable a lo recogido dentro del modelo constitucional peruano, sin
perjuicio de las loables razones que hubieren motivado su incorporacin en otros
Estados. Ahora bien, ello no quiere decir que el transfuguismo (ilegtimo) deba ser
promovido. Todo lo contrario: lo que implica es que las frmulas a materializarse
para impedirlo no pueden, irrazonablemente y, por ende, fuera del orden
constitucional vigente en el Per, despojar de sus competencias centrales a un
congresista o a un grupo de congresistas, desnaturalizando el quehacer de dicho(s)
congresista(s) y privando al Estado peruano de aspectos que son capitales dentro de
todo Estado Constitucional que se precie de serlo.
24.- Bien puede decirse entonces que limitar el quehacer de un congresista o un grupo de
congresistas se encuentra dentro de, por lo menos, lo constitucionalmente posible.
Ahora bien, lo que deviene en constitucionalmente prohibido es que, aun
argumentando muy encomiables objetivos, se establezcan tales restricciones en el
quehacer de algn(os) congresista(s) que, en los hechos, despoje a ese(os) alto(s)
funcionario(s) de aquellas competencias que son su razn de ser dentro de un Estado
Constitucional.
25.- La preocupacin por evitar el transfuguismo, a lo que algunos y la misma sentencia

denominan "transfuguismo ilegtimo", es sin duda vlida. Sin embargo, y adems de
especificar mejor qu entendemos por transfuguismo (y si, como hace la sentencia, le
diferenciamos de la disidencia o "transfuguismo legtimo"), conviene tener presente
que el uso de medios que aqu llamar inadecuados tambin puede ser incompatible
con el parmetro constitucional vigente y, por ende, pasar a la declaracin de una
propuesta o una norma como inconstitucional.
EXPEDIENTE 00006-2017-Pl/TC
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REPBLICA
26.- Los mltiples esfuerzos por tratar el transfuguismo a nivel legislativo, citados en el
texto de la sentencia, en parte demuestran que la forma de comprender la
representacin en el Per requiere una mirada integral de los problemas que
involucra. En ese sentido, si bien pueden tomarse medidas inmediatas de corte
sancionador ante determinados supuestos, deben tambin tomarse en cuenta
incentivos y reformas estructurales que permitan llegar a los objetivos que plantea el
propio Congreso, elementos relevantes para un juicio de proporcionalidad. Un
ejemplo de esto puede plantearse en torno a la necesidad de promover estndares de
democracia interna y coordinacin parlamentaria que permitan reducir los casos de
transfuguismo, mediante el procesamiento interno de eventuales diferencias.
27.- La sentencia apuesta entonces por distinguir entre lo que sera una disidencia (o
transfuguismo ilegtimo) y la actuacin de un(a) trnsfuga propiamente dicho. Justo
es anotar que no siempre es fcil efectuar esa distincin en situaciones concretas,
aunque tambin es necesario resaltar cmo esta misma sentencia recoge un buen
esfuerzo por establecer lo que seran supuestos de cambio motivado, disidencia o
"transfuguismo legtimo" (aun cuando la pertinencia de esta ltima denominacin es,
para algunos, por lo menos opinable). As, por ejemplo, el cambio de ideologa del
partido por el cual se eligi al congresista, o el descubrimiento de graves casos de
corrupcin que hagan ticamente insostenible el sostenimiento de algn(a)
congresista en su bancada original, son dos de varias posibilidades a tomar en cuenta.
Estamos pues ante supuestos razonables de apartamiento, por cierto no equiparables
con aquellos impulsados por el clculo mezquino o por mviles delictivos.
28.- Y es que cosa distinta es pues lo que en puridad se entiende por transfuguismo (o
transfuguismo ilegtimo). All nos encontramos ante casos de apartamiento en
funcin a la obtencin de beneficios indebidos (pago de dinero, recepcin de
prebendas polticas, incurrir en supuestos de trficos de influencias, etctera). En
estos casos, en puridad, lo que amerita, segn sea lo que impulsa la actuacin
irregular, es recurrir, por lo menos en el Per, a la Comisin de tica o a la
Subcomisin de Acusaciones Constitucionales del Congreso de la Repblica.
29.- Adems de lo referido a los supuestos de transfuguismo "ilegtimo", debo mencionar

que la idea de transfuguismo "legtimo" puede tener relacin, como se enfatiza en la
sentencia, con actos que sean expresin de la libertad de conciencia, pero aado que
no solo se encuentran relacionados con ello, sino que se relaciona tambin con el
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ejercicio de otros derechos fundamentales y prerrogativas de carcter constitucional,

y en especial con los llamados "derechos funcionales" as como la prohibicin del
mandato imperativo. De esta forma, y sin perjuicio de la regulacin en especfico que
le corresponder establecer al Congreso, existen contenidos mnimos relacionados
con los supuestos de transfuguismo y disidencia, los cuales no pueden ser obviados.
Lo anterior puede implicar ciertas restricciones o sanciones para los congresistas,
pero en ningn caso una sancin o restriccin para los casos de transfuguismo
"legtimo".
30.- La intencin del legislador en estos preceptos cuya constitucionalidad se discute era,
por lo menos formalmente, acabar con la fragmentacin parlamentaria. En el
escenario de la situacin descrita en el presente caso, yo aqu ya aprecio una primera
equivocacin en la norma cuestionada, en tanto y en cuanto el Congreso no parece
distinguir con claridad entre situaciones diferentes, y, errneamente, le da el mismo
tratamiento a quienes se encuentren en contextos distintos. Adems de ello, y como
bien seala la sentencia, la mera aplicacin de un juicio de proporcionalidad en varios
casos nos demuestra como con esta modificacin del Reglamento del Congreso
lamentablemente aqu se despoja de sentido y contenido a algunos bienes (los que el
Reglamento del Congreso denominar derechos funcionales, pero que otros pueden no
entender necesariamente como derechos, sino como aspectos con una naturaleza
jurdica diferente), y a la par de ello, se desnaturaliza la labor parlamentaria, a la cual
se priva de elementos centrales para el cabal ejercicio de aquellas funciones que son
claves para que los congresistas cumplan su labor en un Estado Constitucional,
respetando los parmetros de ese mismo Estado Constitucional.
31.- Oportuno es anotar que lo planteado en la propuesta, con la cual coincido en trminos
generales, bien podra requerir algn ajuste en su redaccin que admita una
compresin clara de lo previsto en ciertos aspectos (como ocurre en lo referido a qu
se puede regular y cmo puede hacerse a nivel de los Estatutos internos de los
diferentes partidos). Lo cierto, en cualquier caso, es que los efectos perniciosos del
transfuguismo ilegtimo deben intentar ser revertidos, o por lo menos, mediatizados.
Ello involucra tomar una serie de medidas a abordarse desde una perspectiva integral,
enfrentando factores que lo promueven aquel transfuguismo ilegtimo. En ese
escenario, se busca que el legislador regule el funcionamiento de los partidos
polticos, siempre y cuando se realice esa regulacin respetando ciertos parmetros.
LIMA
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32.- Finalmente, debe tenerse presente que, sea cual fuese el pronunciamiento emitido por
este Tribunal, esos pronunciamientos deben ser cumplidos en sus propios trminos.
Las acciones que deban materializarse necesariamente tendrn que configurarse de
acuerdo con la comprensin que se desprende de las mismas disposiciones
constitucionales, y de la interpretacin vinculante de dicha Constitucin por el(la)
juez(a) constitucional.
s.
ESPINOSA-SALDAA BARRERA
EXPEDIENTEN 0006-2017-PI/TC
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI,

EMITIDO EN EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDO
CONTRA LOS ARTCULOS 22.D, 37.4 Y 37.5 DEL REGLAMENTO DEL
CONGRESO, OPINANDO POR DECLARAR INFUNDADA LA DEMANDA Y,
POR LO TANTO, CONSTITUCIONALES DICHOS ARTCULOS
Con el debido respeto a mis distinguidos colegas Magistrados y dentro del plazo
perentorio establecido en el Acuerdo de Pleno N 06 del Tribunal Constitucional,
adoptado con fecha 14 de julio de 2015, concordante con las normas pertinentes de su
Reglamento Normativo, emito el presente voto singular, por el que expreso y
fundamento mi discrepancia con la sentencia de mayora, por la que se declaran
inconstitucionales los artculos 37, incisos 2 y 5, y 76, inciso 2.3, del Reglamento del
Congreso de la Repblica; as como que respecto al artculo 37, inciso 4, del mismo
reglamento, debe interpretarse que la expresin "obligatoriedad" de los reglamentos de
los Grupos Parlamentarios no se aplica para el ejercicio del voto en conciencia de parte
de los congresistas; y se exhorta al Congreso de la Repblica para que elabore un
informe sobre los actos del llamado transfuguismo ocurridos en el Per, que permita la
conformacin de grupos parlamentarios luego de su publicacin y promueva un proceso
de reforma integral del sistema electoral.
Mi radical disentimiento con la aludida sentencia se fundamenta en que los artculos

impugnados no adolecen de vicio alguno de inconstitucionalidad ni violan los derechos
fundamentales alegados por los demandantes ni ningn otro derecho fundamental, ya
que no incurren en ninguna infraccin constitucional, sea de forma, de fondo, parcial,
total, directa o indirecta de la Constitucin y, por lo tanto, son plenamente concordantes
con ella, por lo que la demanda debi declararse infundada en todas sus partes.
La sentencia de mayora, en cuanto a su concepcin, desarrollo, contenido y parte

resolutiva, responde a una posicin que se aparta radicalmente de la Carta Fundamental
de la Repblica, toda vez que:
a. No se condice con la lgica y filosofa que, en esencia, inspira a la Constitucin

de 1993, como se desprende de una lectura integral de la misma, y, en especial,
del contenido normativo de sus artculos 31, 35, 43 y 187, que establecen que el
Per es una repblica democrtica, social, independiente y soberana, asentada en
la democracia representativa como sistema de gobierno, la cual se da a travs de
organizaciones polticas, como lo son por antonomasia los partidos polticos, y
tambin los movimientos y las alianzas polticas, que concurren a la formacin y
manifestacin de la voluntad popular por medio de las elecciones, el ejercicio de
los derechos de elegir y ser elegido y la representacin proporcional. Al respecto
cabe recordar, parafraseando al gran jurista Hans Kelsen en su clebre obra
"Esencia y Valor de la Democracia", que:
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"Solo por ofuscacin o dolo puede sostenerse la posibilidad de la

democracia sin partidos polticos. La democracia, necesaria e
inevitablemente, requiere un Estado de partidos " 1
b. Minimiza que el fortalecimiento de la democracia se da a travs de los partidos

polticos, que, como lo apunta la doctrina, son organizaciones creadas para
alcanzar el poder poltico, que deben tener como elementos bsicos:
Un pensamiento, doctrina o ideologa que inspire su accionar;
Una organizacin, debidamente estructurada y armnica, adecuadamente

reglamentada, con niveles organizativos y responsabilidades dirigenciales
especficas, que garantice a sus militantes el ejercicio democrtico de sus
derechos al interior de los mismos; y
Un plan o programa de gobierno, que debe estar estructurado en base a un

diagnostico real y objetivo de la problemtica coyuntural que se presenta
como objeto de cambio de arribar al ejercicio del poder poltico, y un
inventario de posibilidades de solucin.
Todo ello en el marco de la Constitucin y de las ideas, principios y valores que

inspiran a dichas colectividades polticas, los cuales deben darse dentro de los
cnones y patrones sentados por la Norma Suprema.
c. Parte de la errada premisa de considerar que las facultades derivadas del

Reglamento del Congreso de la Repblica, representan en todos los casos lo
mismo que los derechos fundamentales; premisa equvoca desde el punto de
vista conceptual y jurisprudencia!, por cuanto lo que la Constitucin pondera de
manera superlativa son los atributos esenciales de la persona, como eje central o
finalidad esencial en torno de la cual se orienta todo el sistema constitucional; no
las prerrogativas congresales; y ha sido la jurisprudencia de este propio Tribunal
Constitucional, la que desde hace mucho tiempo ha dejado claramente
establecido que no es lo mismo el rgimen constitucional existente para los
derechos de la persona que el correspondiente a las facultades de los
funcionarios estatales o de quienes actan a nombre del Estado.
d. Hace una distincin equivocada entre "transfuguismo legtimo" y

"transfuguismo ilegtimo", como si hubiera un transfuguismo bueno, que hay
que defender, y uno malo, que hay que repudiar y atacar, sin tener en
consideracin que el transfuguismo no es malo o bueno segn las circunstancias
o los contextos en los que nos encontremos. Simplemente es transfuguismo y
como tal representa un fenmeno que desnaturaliza la esencia misma de la
democracia representativa y el esquema de partidos que propugna la
Constitucin; permitiendo la legitimacin de posturas individualistas, en clara
1
KELSEN, Hans. "Esencia y valor de la democracia" (Traduccin de la segunda edicin alemana
realizada por Rafael Luengo Tapia y Luis Legaz Lacambra). Coleccin Labor. Biblioteca de iniciacin
cultural. Seccin IX, Poltica, N 349, Editorial Labor S.A., Barcelona -Buenos Aires, 1934, p. 37.
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vulneracin de los objetivos que presupone la participacin poltica y la propia

voluntad popular que se expres a favor de opciones polticas y no de intereses o
posiciones eminentemente particulares.
En tal sentido, omite considerar el derecho poltico del elector que vot por una
opcin poltica, representada por un partido o movimiento poltico o por una
alianza de partidos o movimientos polticos; opcin que se traduce en una
representacin proporcional, que queda desvirtuada cuando uno de los
integrantes y representantes de tal opcin la abandona y pretende continuar
detentando un cupo parlamentario que, en puridad, pertenece a la organizacin
que lo postul. Sobre este particular, no hay que obviar la consideracin que el
elector, al momento de emitir su voto marca primero el smbolo y optativamente
por una o dos opciones preferenciales, as como que el cmputo del smbolo es
el que determina el nmero de emules.
No en vano, hace ocho dcadas el mismo Kelsen apuntaba:
"En cuanto a la irresponsabilidad de los diputados ante los

electores, se trata de un principio quebrantado ya por algunas de
las Constituciones modernas, cuyos preceptos disponen que el
diputado no est obligado a seguir las instrucciones de sus
electores, pero pierde su mandato al separarse o ser expulsado
del partido por el cual fue designado. Tales disposiciones
resultan por consecuencia natural en los casos de sistema
electoral por listas, pues en ellos los electores no designan al
diputado por su persona, sino que su voto ms bien significa un
acto de adhesin a un partido determinado, de manera que el
candidato obtiene su representacin slo en virtud de su filiacin
al partido del elector, siendo lgico que el diputado pierda su
mandato tan pronto deje de pertenecer al partido que le ha
enviado al Parlamento ".2
En tal sentido, a la luz de la tesis de Kelsen los congresistas que se retiren,

renuncien, sean separados o hayan sido expulsados del Grupo Parlamentario,
partido poltico o alianza electoral por el que fueron elegidos, deberan perder su
curul, la cual pertenece al partido por el que postularon, a los efectos que el
accesitario asuma su funcin.
e. Sobrepasa el mbito de lo que debe contener una sentencia constitucional

dictada por el mximo intrprete de la Constitucin al ejercer el control
concentrado de la constitucionalidad de las leyes, a travs del proceso de
inconstitucionalidad; sentencia que debe limitarse a efectuar un examen de la
constitucionalidad de la ley cuestionada comparndola con los dispositivos,
postulados, principios y valores contenidos en la Constitucin. Es decir, a
realizar un anlisis de pleno derecho a fin de determinar si la ley sometida a
juicio es armnica o no con la Norma Suprema del Estado.
2
KELSEN, Hans. "Esencia y valor de la democracia". Op. Cit. p. 69.
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Al margen de si es necesario o no, el Tribunal Constitucional no tiene

atribuciones para ordenar al Congreso que elabore un informe detallado que d
cuenta de todos los actos de transfuguismo acontecidos entre los aos 1980 y
2016.
En la misma lnea, encuentro tambin innecesario efectuar precisiones como las

contenidas en los fundamentos 198 a 203 de la sentencia sobre la situacin de
los Congresistas que actualmente se encuentran sancionados o separados de sus
respectivos partidos o agrupaciones polticas, pues, recalco, el presente proceso
constitucional es nicamente de control abstracto y, por consiguiente, los
alcances de la sentencia solo deben limitarse a definir si las normas impugnadas
contravienen o no la Constitucin en cualquiera de sus formas.
f. En resumen, impone una lgica inconstitucional, que prioriza el inters personal

de los integrantes de una agrupacin poltica, frente al inters colectivo de dicha
agrupacin, a despecho del derecho poltico de los electores que la eligieron y
mediante su voto le dieron un nmero de representantes en el Congreso de la
Repblica. Es decir, una democracia de individualidades y no de partidos.
La fundamentacin del presente voto singular se efectuar de acuerdo al siguiente

esquema:
1. Precisiones previas
2. El proceso de inconstitucionalidad
3. La constitucionalidad
4. Conceptuacin de la figura del anlisis de constitucionalidad
5. La relacin de normas impugnadas
6. Mi posicin puntual respecto a las normas impugnadas y las normas declaradas
inconstitucionales por conexidad
7. El estatuto de los Congresistas no implica derechos fundamentales sino facultades
o prerrogativas funcionales
8. Hay un transfuguismo bueno?
9. Puede el Tribunal Constitucional en un proceso de inconstitucionalidad exhortar
al Congreso para que elabore informes ajenos a la materia de controversia, en
cuanto esta implica un anlisis de puro derecho?
1O. Es oportuno que el Tribunal Constitucional, en el marco del anlisis de
constitucionalidad, se involucre en la situacin de los actuales Congresistas que
han sido sancionados o separados de las filas de sus respectivos partidos polticos?
11. El sentido de mi voto
A continuacin desarrollo dicho esquema, siguiendo la misma numeracin temtica:
l. Precisiones previas
Antes de desarrollar las razones que fundamentan la posicin que asumo en el

presente voto singular, respondiendo al dictado de mi conciencia, debo formular
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las siguientes precisiones previas, que explican desde mi punto de vista, en gran
medida, la posicin contenida en la sentencia de mayora:
1.1 En primer lugar, dejar constancia que observo con preocupacin que en
numerosos casos que hemos resuelto y en los cuales he tenido una posicin
discrepante, se han presentado dos situaciones que, a mi parecer, no se
condicen con la imparticin de una Justicia Constitucional garantista y
finalista, que es la que debe llevar a cabo nuestro Tribunal Constitucional.
Tales situaciones, que percibo distorsionantes de la ms alta judicatura

constitucional nacional, las describo as:
Primera distorsin: variacin del eje de preocupacin que corresponde

asumir al Juez Constitucional cuando resuelve una controversia
constitucional; y
Segunda distorsin: variacin del ngulo de observacin desde el que el

Juez Constitucional debe analizar la problemtica materia de examen en
el proceso constitucional en que intervenga.
1.2 La primera situacin de distorsin consiste en que, en muchos casos, el eje

de preocupacin no ha sido garantizar la vigencia efectiva del derecho
fundamental que se invoca en la demanda como amenazado o violado -
cuando se trata de los procesos de hbeas corpus, amparo, hbeas data y
cumplimiento- o garantizar la primaca de la Constitucin que se alega
afectada por infracciones normativas infraconstitucionales o por violaciones
al cuadro de asignacin competencia! establecido por el Legislador
Constituyente -cuando se trata de los procesos de inconstitucionalidad o
competencia!-; sino que han sido otros ejes, tales como, por ejemplo, el
equilibrio presupuesta!, el ordenamiento en la contratacin pblica, la lucha
anticorrupcin, los alcances mediticos de la decisin o los efectos
producidos en el terreno fctico, entre otros, los cuales si bien son
importantes, no deben constituirse en la preocupacin primordial del Juez
Constitucional y, menos an, determinante para orientar su veredicto, ya que
en puridad escapan a sus competencias y distraen, obstaculizan y
distorsionan el enfoque que le corresponde asumir en armona con los fines
esenciales de los procesos constitucionales regulados en los artculos 200 y
202 de la Carta Fundamental de la Repblica; fines que, con claridad y
contundencia, desarrolla el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional en los trminos siguientes: "Son fines esenciales de
los procesos constitucionales garantizar la primaca de la Constitucin y la
vigencia efectiva de los derechos constitucionales."
1.3 La segunda situacin de distorsin consiste en que el ngulo de observacin

no se ha dado a partir de la Constitucin y de los valores, principios,
instituciones, derechos, normas y dems aspectos que ella encierra -es
decir, de la voluntad y expresin normativa del Poder Constituyente-, lo
cual significa que el Juez Constitucional, asido (lase cogido o sostenido) de
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EXPEDIENTEN 0006-2017-Pl/TC
un enfoque constitucionalizado y recogiendo el telas constitucional -la

inspiracin, la filosofa, la lgica y la racionalidad del Constituyente- debe
realizar el anlisis de la materia controvertida, para lograr los acotados fines
esenciales de los procesos constitucionales -garantizar la primaca
normativa de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales-, a travs de un accionar consecuente con el carcter de
supremo intrprete de la Constitucin y de toda la normativa conformante
del sistema jurdico nacional, que detenta el colegiado que integra; sino que,
por el contrario, el ngulo de observacin se ha dado bsicamente a partir
de la ley -es decir, de la voluntad y expresin normativa del Poder
Constituido-.
1.4 Esta segunda distorsin conlleva, lamentablemente, que el Poder

Constituido termine primando sobre el Poder Constituyente y que el
Tribunal Constitucional, que es el rgano autnomo e independiente
encargado de la defensa de la Constitucin, de la expresin normativa del
Poder Constituyente, termine defendiendo al Poder Constituido y
desnaturalizando su funcin con una visin llanamente legalista y hurfana
de un enfoque constitucional. Y, en otros casos, inspirada en enfoques,
inquietudes o dimensiones ajenos a lo estrictamente constitucional.
2. El proceso de inconstitucionalidad
Efectuadas las precisiones previas que anteceden, a continuacin y a manera de

enmarque doctrinario que permita fijar adecuadamente la posicin que
corresponde asumir a la Judicatura Constitucional al intervenir en un proceso de
inconstitucionalidad, considero necesario hacer una breve referencia a dicho
proceso y a los conceptos de constitucionalidad y de anlisis de
constitucionalidad; este ltimo en cuanto instrumento bsico para determinar la
presencia o no de infraccin constitucional.
2.1 El Proceso de Inconstitucionalidad o, ms propiamente denominado Proceso

Directo de Control Concentrado de la Constitucionalidad, es el proceso
paradigma entre los procesos de control de la constitucionalidad en tanto
constituye la canalizacin de la frmula de heterocomposicin ms
completa y eficaz para anular la normativa infraconstitucional afectada de
alguna causal de inconstitucionalidad. Es decir, la normativa incursa en
infraccin constitucional. Sea esta infraccin de forma, de fondo, directa,
indirecta, parcial o total, y, en consecuencia, incompatible con la
Constitucin. Es un proceso de aseguramiento de la primaca de la
Constitucin, en cuanto norma suprema y expresin de la voluntad
normativa del Poder Constituyente.
2.2 De acuerdo al diseo procedimental ideado por Hans Kelsen, el Proceso

Directo de Control Concentrado de la Constitucionalidad tiene como
caractersticas principales el ser un proceso constitucional de instancia
nica, de carcter cognoscitivo, de enjuiciamiento de la produccin
normativa del legislador infraconstitucional de primer rango y de carcter
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hiperpblico; que, por consiguiente, escapa a las clasificaciones conocidas y

se yergue como un proceso especialsimo, atpico y sui generis.
2.3 As, es especialsimo, por cuanto es un proceso ad hoc y nico para el

control concentrado de la constitucionalidad, como corresponde a la materia
de hiperinters pblico que a travs de l se controvierte y que canaliza una
frmula de heterocomposicin peculiar, frente a un conflicto tambin
peculiar y de marcado inters pblico, nacido a raz del cuestionamiento de
una norma imputada de inconstitucionalidad. Atpico, en razn de que no se
encuadra dentro de la clsica tipologa de procesos consagrados en el
Derecho Procesal y, adems, diferente a los otros procesos constitucionales.
Sui generis, en razn que combina el inters de la parte accionante con un
inters de carcter general, consistente en la fiscalizacin de la produccin
normativa infraconstitucional de primer rango para asegurar la supremaca
normativa de la Constitucin.
2.4 El objeto del Proceso Directo del Control Concentrado de la

Constitucionalidad es una pretensin procesal de constitucionalidad; esto es,
la solicitud de verificar la constitucionalidad de una norma imputada de
inconstitucionalidad. As, esta peticin centra la actividad del Tribunal
Constitucional en un juicio de constitucionalidad, de tal forma que la
cuestionada inconstitucionalidad de la norma recurrida se convierte en
reqms1to procesal de admisibilidad del recurso y cuestin de
inconstitucionalidad, y configura lgicamente la cuestin de fondo del
proceso que no puede entenderse resuelto con una decisin sobre el fondo
ms que cuando el Tribunal dilucida la constitucionalidad, o no, de la norma
en cuestin.
2.5 Por consiguiente, debe quedar aclarado que en el Proceso de

Inconstitucionalidad el tema de fondo es determinar si la disposicin
imputada de inconstitucionalidad infringe o no la normativa constitucional.
Es decir, si es compatible con la parte dispositiva propiamente dicha de ella
y, adems, con los principios, valores, institutos, derechos y dems aspectos
que le son inherentes.
3. La constitucionalidad
En esa lnea, lo que debe determinarse es si la disposicin infraconstitucional

cuestionada est impregnada o no de constitucionalidad, por lo que resulta
necesario formular su conceptuacin.
Al respecto, afirmo que la constitucionalidad es un vnculo de armona y

concordancia plena entre la Constitucin y las dems normas que conforman el
sistema jurdico que aquella disea; tanto en cuanto al fondo como a la forma. Es
una suerte de cordn umbilical que conecta o une los postulados constitucionales
con sus respectivos correlatos normativos, en sus diversos niveles de
especificidad; siendo consustancial al proceso de implementacin constitucional e
imprescindible para la compatibilidad y coherencia del sistema jurdico
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4. Conceptuacin de la figura del anlisis de constitucionalidad
Asumido ya un concepto de constitucionalidad, toca hacer referencia al

denominado anlisis de constitucionalidad, respecto del cual es menester
puntualizar lo siguiente:
4.1 Todo anlisis de constitucionalidad presupone un proceso de cotejo o de

comparacin abstracta entre la norma o conjunto de normas objetadas como
inconstitucionales y lo dispuesto de modo expreso por la norma
constitucional. Por consiguiente, lo que corresponde hacer al Juez
Constitucional en el Proceso de Inconstitucionalidad es comparar, desde el
punto de vista estrictamente normativo, si la disposicin impugnada
colisiona o no con la Constitucin; o, en todo caso, si la desborda,
desnaturaliza, desmantela, transgrede o entra en pugna con ella. Esa y no
otra es la labor del Juez Constitucional en este tipo de procesos. Se trata, lo
enfatizo, de garantizar la primaca normativa de la Norma Suprema.
4.2 A tales efectos y con la finalidad de detectar si una norma resulta o no

contraria con la Constitucin, nuestro Cdigo Procesal Constitucional,
establece ciertas clases de infracciones, las que en buena cuenta nos
permiten distinguir entre inconstitucionalidad por el fondo o por la forma,
inconstitucionalidad total o parcial, e inconstitucionalidad directa e
indirecta.
4.3 En lo que respecta al primer grupo de infracciones, conviene precisar que lo

que se denomina como inconstitucionalidad por el fondo, se presenta
cuando la contraposicin entre lo que determina la Constitucin y lo que
establece la ley, resulta frontal o evidente. Es decir, el mensaje normativo
entre norma suprema y norma de inferior jerarqua es opuesto y por tanto la
inconstitucionalidad es manifiesta por donde quiera que se le mire.
4.4 La inconstitucionalidad en cambio, es por la forma, cuando la norma objeto

de impugnacin, independientemente de su compatibilidad con el contenido
material de la Constitucin, ha sido elaborada prescindiendo de las pautas
procedimentales o del modo de produccin normativa establecido en la
Constitucin. Se trata en otras palabras de una inconstitucionalidad que no
repara en los contenidos de la norma sino en su proceso de elaboracin y la
compatibilidad o no del mismo con lo establecido en la Norma
Fundamental.
4.5 En lo que atae al segundo grupo de infracciones, cabe afirmar que la

llamada inconstitucionalidad total es aquella que se presenta cuando todos
los contenidos de la norma impugnada infringen a la Constitucin y, por
tanto, deben ser expectorados del orden jurdico.
4.6 La inconstitucionalidad es parcial, cuando, examinados los diversos

contenidos de la norma impugnada, se detecta, que solo algunos se
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encuentran viciados de inconstitucionalidad. La determinacin de esos

contenidos, sin embargo puede variar en intensidad. A veces puede tratarse
de una buena parte del mensaje normativo, en ocasiones solo de una frase o,
en otras, solo de una palabra.
4. 7 El tercer grupo de infracciones, referidas a la inconstitucionalidad directa e

indirecta, responde a una clasificacin relativamente novedosa, y an
embrionariamente trabajada por nuestra jurisprudencia, para cuyo
entendimiento es necesario echar mano del moderno concepto de bloque de
constitucionalidad, el cual hace referencia al parmetro jurdico constituido
por la Constitucin como norma suprema del Estado y por las normas
jurdicas que le otorgan desarrollo inmediato (leyes orgnicas, leyes de
desarrollo de los derechos fundamentales, tratados internacionales de
derechos humanos, etc.). Dicho parmetro resulta particularmente
importante en ordenamientos donde la determinacin de lo que es o no
constitucional, no se agota en la norma formalmente constitucional, sino que
se proyecta sobre aquel entramado normativo donde es posible encontrar
desarrollos constitucionales extensivos.
4.8 En tal sentido la inconstitucionalidad directa es aquella donde la

determinacin de la colisin normativa se verifica en el contraste producido
entre la Constitucin y la norma objeto de impugnacin. Se trata pues, de un
choque frontal entre dos normas con mensajes de suyo distintos.
4.9 En cambio en la inconstitucionalidad indirecta la colisin se verifica entre la

norma objeto de impugnacin y los contenidos de una tpica norma de
desarrollo constitucional. Lo inconstitucional, no se determina pues a la luz
de lo que la norma constitucional directamente establece sino en el contexto
de lo que una de sus normas de desarrollo representa.
S. La relacin de normas impugnadas
Ingresando propiamente al anlisis de constitucionalidad, debo referirme las

normas impugnadas.
Los congresistas demandantes han interpuesto demanda de inconstitucionalidad

contra los artculos 22.d y 37.4 del Reglamento del Congreso, modificados por el
artculo 1 de la Resolucin Legislativa 007-2016-2017-CR, y contra el artculo
37.5 del mismo reglamento, incorporado por el artculo 2 de la referida resolucin
legislativa, por contravenir los artculos 2.2, 2.3, 2.13, 2.17, 2.24.d, 93, primer
prrafo y 95, segundo prrafo, de la Constitucin.
El texto de tales artculos es el siguiente:
- Artculo 22.d
"Artculo 22. Los congresistas tienen derecho:

( ... )
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&i
d) A elegir y postular, en este ltimo caso como miembro de un Grupo

Parlamentario, a los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de las
Comisiones o ser designado miembro de la Comisin Permanente o del
Consejo Directivo.
( ... )"
- Artculo 37.4
"Artculo 37. Los Grupos Parlamentarios son conjuntos de Congresistas

que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman de
acuerdo a las siguientes reglas:
( ... )
4. Cada Grupo Parlamentario aprueba su reglamento interno, el que
deber respetar las garantas del debido procedimiento y contener los
derechos y deberes de sus integrantes. Este reglamento es aprobado por
mayora de sus miembros y obliga a todos ellos.
El Congresista que considere que ha sido sancionado de manera irregular
podr accionar ante las instancias correspondientes. Si la sancin es
suspendida, revocada o anulada, podr optar por regresar a su Grupo
Parlamentario o solicitar al Consejo Directivo que apruebe su
incorporacin a un Grupo Parlamentario ya conformado, para lo cual se
requerir contar previamente con acuerdo expreso del mismo".
- Artculo 37.5

que comparten ideas e intereses comunes o afines y se conforman de
( ... )
5. No pueden constituir nuevo Grupo Parlamentario ni adherirse a otro
los Congresistas que se retiren, renuncien, sean separados o hayan sido
expulsados del Grupo Parlamentario, partido poltico o alianza electoral
por el que fueron elegidos, salvo el caso de alianzas electorales conforme
a ley, que hayan decidido disolverse, en cuyo caso podrn conformar
Grupo Parlamentario conforme al numeral 1.
( ... )"
Finalmente, si bien no han sido impugnados en la demanda, corresponde

mencionar los artculos 37, incido 2 y 76, inciso 2.3, del Reglamento del
Congreso, modificado tambin por el artculo 2 de la precitada Resolucin
Legislativa 007-2016-2017-CR, ya que estos han sido declarados
inconstitucionales por conexidad.
- Artculo 37 .2

que comparten ideas e intereses comunes o afines y se conforman de
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( ... )
2. Si no lograrn llegar al nmero de representantes a que se refiere el
inciso anterior, sern considerados como Grupo Parlamentario Especial
slo para los efectos de presentacin de proyectos de ley".
- Artculo 76.2.3
"Artculo 76. La presentacin de las proposiciones de ley y de resolucin

legislativa est sujeta, adems de lo sealado en el artculo precedente, a
los siguientes requisitos especiales:
( ... )
2.3. De un nmero mnimo de cinco (5) Congresistas, para el caso de los
que incurran en alguno de los supuestos del numeral 5 del artculo 37".
6. Mi posicin puntual respecto a las normas impugnadas y las normas

declaradas inconstitucionales por conexidad
Las normas citadas, han modificado e incorporado algunos numerales al

Reglamento del Congreso con la finalidad de fortalecer a los denominados Grupos
Parlamentarios, impidiendo que los Congresistas que se retiren, renuncien, sean
separados o hayan sido expulsados del Grupo Parlamentario, partido poltico o
alianza electoral por el que fueron elegidos, constituyan un nuevo Grupo
Parlamentario o se adhieran a otros Congresistas. Ello, con la finalidad de impedir
el transfuguismo y, por consiguiente, el debilitamiento de los partidos polticos en
nuestro pas.
Se busca entonces con tales dispositivos evitar atomizar el Congreso de la

Repblica a fin de fortalecer la democracia representativa en nuestro pas, por lo
que, a mi juicio, tales normas se enmarcan dentro de lo constitucionalmente
posible de ser regulado por el legislador ordinario y, evidentemente, dentro la
lgica del legislador constituyente de la Carta de 1993, que ha buscado fortalecer
a los partidos polticos como elementos imprescindibles para el funcionamiento
democrtico del pas, en tanto concurren a la formacin y manifestacin de la
voluntad popular, conforme lo dispone el artculo 35 de la misma Carta
Fundamental de la Repblica.
En tal sentido, tanto las normas que han sido cuestionadas en la demanda como
las declaradas indebidamente inconstitucionales por la sentencia de mayora, son
totalmente compatibles con la Constitucin y se encuentran en plena armona con
la intencin que tuvo el legislador constituyente de la Constitucin de 1993 de
garantizar la democracia representativa, a travs del fortalecimiento de los
partidos polticos. Por lo tanto, la demanda incoada es completamente infundada.
Por lo dems, debe precisarse, como veremos a continuacin, que las facultades o
prerrogativas que tienen los Congresistas de la Repblica se ejercen como
consecuencia de pertenecer a un Partido Poltico, en virtud al cual fueron elegidos
y no son de ningn modo parte del contenido esencial o constitucionalmente
protegido de algn derecho poltico.
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EXPEDIENTEN 0006-2017-Pl/TC
7. El estatuto de los Congresistas no implica derechos fundamentales sino

facultades o prerrogativas funcionales
Considero un error conceptual y ajeno a la jurisprudencia considerar que el

estatuto de los Congresistas de la Repblica y las facultades que de l derivan,
representan lo mismo que los derechos fundamentales.
En cuanto a lo primero resulta errneo por cuanto lo que la Constitucin se

esfuerza en preservar de manera superlativa son los atributos esenciales de la
persona como eje central o finalidad esencial, en tomo de la cual se orienta todo el
sistema constitucional tal y cual se proclama en su artculo 1. Las potestades o
facultades derivadas de la especial condicin en la que se encuentran quienes
representan al Estado (por ostentar un cargo o alguna forma de representacin)
son sin duda importantes empero sometidas a una lgica distinta, donde las
potestades regulativas del legislador puede incidir de una manera mucho ms
directa o frontal, en aras de preservar diversos bienes o valores jurdicos.
En cuanto a lo segundo, es tambin errneo pues ha sido nuestra propia

jurisprudencia la que desde hace mucho dej claramente establecido que no es lo
mismo el rgimen constitucional existente para los derechos de la persona que el
correspondiente a las facultades de los funcionarios estatales o de quienes actan a
nombre del Estado. En efecto:
"La diferencia entre las facultades o prerrogativas (incluso las

potestades) y los derechos o libertades, es que mientras las
primeras le corresponden al Estado o en particular a sus
funcionarios o autoridades, los segundos le pertenecen a las
personas naturales o jurdicas, segn sea el caso. Un ejemplo de
una potestad estatal puede ser y es de hecho la expropiacin, un
ejemplo de una prerrogativa, el veto presidencial a las leyes, o la
amnista por parte del Congreso. El Estado y sus funcionarios y
autoridades, no gozan pues, desde esta perspectiva, de derechos
fundamentales en el sentido estricto del trmino, sino ms bien de
atribuciones como las descritas, las mismas que ciertamente son
importantes para el funcionamiento del Estado y sus
instituciones, pero no tienen la trascendencia e implicancia que,
por el contrario, si tienen, primariamente, los derechos o
libertades esenciales. Es, en todo caso, la persona (desde una
perspectiva ms amplia, el ser humano), quien nicamente puede
reclamar para s derechos como la vida, la libertad fisica o la
intimidad, por poner tres casos especficos, lo que incluso
armoniza con la lgica personalista proclamada desde el artculo
1 de la Constitucin Poltica del Estado" (Cfr. Exp. N 0007-
2003-AI/TC, Fundamento 4).
Lo dicho termina siendo gravitante para la presente causa, pues no se ha reparado

en que el debate constitucional planteado gira en tomo al rgimen jurdico de los
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representantes a Congreso y la necesaria potestad que tiene este ltimo en cuanto

rgano constitucional, de regular de la forma ms adecuada el elenco de
restricciones que puedan eventualmente recaer sobre los Congresistas.
Un fenmeno tan nocivo como lo es sin duda el transfuguismo, no puede ser

encarado de la manera tan superficial como entrelneas parece sugerirlo la
posicin asumida por mis colegas.
8. Hay un transfuguismo bueno?
La posicin en mayora se esfuerza por teorizar sobre la problemtica del

transfuguismo para luego concluir en que existira un "transfuguismo ilegtimo" y
otro "perfectamente legtimo". En otras palabras, habra un "transfuguismo malo",
negativo y pernicioso, al que efectivamente habra que combatir y por ende
proscribir, pero tambin existira un "transfuguismo bueno", positivo y
perfectamente justificado, al que por el contrario, habra que auspiciar y casi
aplaudir, porque a nombre del mismo, se estaran garantizando supuestos derechos
en el Congresista que lo prctica.
Definitivamente no comparto esta postura pues el transfuguismo no es malo o

bueno segn las circunstancias o los contextos en los que nos encontremos,
simplemente es transfuguismo y como tal representa un fenmeno que
desnaturaliza el esquema de partidos en la manera como lo propugna la
Constitucin, permitiendo la legitimacin de posturas individualistas en clara
vulneracin de los objetivos que presupone la participacin poltica y la propia
voluntad popular que se expreso a favor de opciones polticas y no de intereses o
posiciones eminentemente particulares.
Que el Congresista pueda invocar argumentos de conciencia en su condicin de

persona o de ciudadano no es por supuesto imposible y habra que dejarlo en
claro, pero si las reglas de su participacin poltica se dieron dentro de un marco
de condiciones tanto de acceso como de ejercicio funcional una vez ostentado el
cargo, no puede pretenderse que las mismas dependan a la larga de su libre
albedro, pues ello implicara desvirtuar las razones que precisamente le dieron la
representacin.
Nuestro modelo constitucional, no es uno donde propugne la atomizacin de las

voluntades polticas en tantas conciencias como representaciones puedan existir,
sino uno donde se apunta hacia la participacin poltica fundamentalmente por
conducto de los partidos y dems organizaciones polticas. Es ese el mensaje
inobjetable del artculo 35 de la Constitucin Poltica del Estado, donde si bien se
contempla la participacin del ciudadano en forma individual o asociada en la
vida poltica de la nacin, no se propugna en modo alguno la participacin va los
partidos u organizaciones similares, para luego optar por la independizacin
absoluta del representante, cual si fueran los partidos polticos un simple
instrumento de acceso plenamente desechable segn las circunstancias.
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Las argumentaciones que la sentencia utiliza para tratar de justificar que a nombre
de la conciencia sera plausible una desvinculacin de los partidos polticos sin
consecuencia alguna, resultan absolutamente gaseosas o indeterminadas pues con
tal lgica todo quedara reducido al fuero interno del trnsfuga dando pie a todo
tipo de acuerdos bajo la mesa, permitiendo la grosera manipulacin de la voluntad
popular que vera totalmente traicionada su decisin a favor de unos partidos o
movimientos y no en provecho de otros totalmente distintos.
En suma, y lejos de considerar inconstitucional o arbitrario el tratamiento jurdico

dispensado por las normas impugnadas en relacin con el Congresista que ha sido
separado o sancionado por su condicin de trnsfuga, lo entiendo como
perfectamente ajustado a las finalidades constitucionales y al propio modelo de
participacin poltica en el que se adscribe.
9. Puede el Tribunal Constitucional en un proceso de inconstitucionalidad

exhortar al Congreso para que elabore informes ajenos a la materia de
controversia, en cuanto esta implica un anlisis de puro derecho?
No comparto lo sealado en el fundamento 39, no porque no sea conveniente

propugnar una investigacin acerca del transfuguismo como fenmeno poltico y
de la manera como se ha venido presentando en los ltimos aos, sino porque no
encuentro habilitacin constitucional expresa, dentro de un proceso de
inconstitucionalidad, para que el Tribunal Constitucional exhorte al Congreso que
elabore un informe detallado que d cuenta de todos los actos de transfuguismo
acontecidos entre los aos 1980 y 2016.
La legtima aspiracin que como sociedad democrtica y bien informada debemos

tener, no nos puede llevar a dar rdenes que desbordan nuestras atribuciones
como jueces constitucionales a la par que a imponerle al Congreso de la
Repblica obligaciones que tampoco tiene contradas.
En buena hora que se investigue y profundice documentalmente sobre el tema del

transfuguismo pero dicha tarea, sin duda importante, corresponde a la academia,
no a un rgano del Estado cuyas atribuciones debemos respetar al igual como
reclamamos que las nuestras tambin tengan que ser respetadas.
10. Es oportuno que el Tribunal Constitucional, en el marco del anlisis de

constitucionalidad, se involucre en la situacin de los actuales Congresistas
que han sido sancionados o separados de las filas de sus respectivos partidos
polticos?
En la misma lnea de lo anterior, encuentro tambin innecesario efectuar

precisiones como las contenidas de los fundamentos 198 a 203 de la sentencia,
sobre la situacin de los Congresistas que actualmente se encuentran sancionados
o separados de sus respectivos partidos o agrupaciones polticas, pues el presente
proceso constitucional es nicamente de control abstracto y por consiguiente, los
alcances de la sentencia solo deben limitarse a definir si las normas impugnadas
contravienen o no la Constitucin en cualquiera de sus formas. No se trata de
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EXPEDfENTE N 0006-2017-PVTC
ninguna manera y hay que aclararlo, de un proceso de tutela de derechos en el que

tengamos que definir la situacin jurdica de tales o cuales representantes a
Congreso.
11. El sentido de mi voto
Por las razones anteriormente expuestas estimo que la demanda de

inconstitucionalidad contra los artculos 22.d y 37.4 del Reglamento del
Congreso, modificados por el artculo 1 de la Resolucin Legislativa 007-2016-
2017-CR, y contra el artculo 37.5 del mismo reglamento, incorporado por el
artculo 2 de la referida resolucin legislativa, debe declararse infundada en todos
sus extremos.
s.
LUMEFOR
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llllllllllllllll!IIIIIIIIIII
EXP. N. 00006-2017-PI/TC
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CONGRESISTAS DE LA REPBLICA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDN DE TABOADA
Como seal en el voto singular que acompaa el AUTO 4 - NULIDAD, considero que
debe declararse NULO todo lo actuado en el presente proceso a partir de la juramenta-
cin del nuevo magistrado Ferrero Costa, debiendo el Pleno disponer su abocamiento.
Sin embargo, dado el carcter minoritario de mi posicin, expongo mi opinin sobre el

fondo de la controversia.
La sentencia en mayora declara fundada la demanda porque, segn afirma, las normas
impugnadas afectan tres derechos fundamentales:
1. Libertad de conciencia;
2. Prohibicin de mandato imperativo; y,
3. Libertad de accin poltica.
Discrepo de ello por las diez razones siguientes:
l. Las normas impugnadas no vulneran el derecho a la libertad de conciencia
El derecho a la libertad de conciencia est establecido en nuestra Constitucin junto al

derecho a la libertad de religin. Se refiere, por tanto, a la libertad de ser ateo o agns-
tico. Si se revisa las actas de los debates constitucionales, se encontrar que eso es lo
que se quiso proteger.
La reforma del Reglamento del Congreso objeto de este proceso de inconstitucionalidad

establece, en esencia, que los congresistas que dejan su grupo parlamentario original no
pueden conformar uno nuevo ni ingresar a otro ya existente. Por tanto, no pueden inte-
grar comisiones parlamentarias ni la Mesa Directiva del Congreso.
Evidentemente, estas normas no afectan, de manera alguna, la libertad de conciencia.

El congresista que deja su grupo parlamentario original puede no tener ninguna creencia
religiosa. No hay manera de que una norma reglamentaria congresal se inmiscuya en
ello.
La jurisprudencia constitucional comparada ha expandido el alcance de la libertad de

conciencia a la proteccin de convicciones ideolgicas no religiosas, pero nunca ha se-
alado que stas incluyen a las convicciones ideolgicas polticas. Esto implicara ase-
mejar la poltica a la religin, lo que resulta repugnante en una perspectiva constitucio-
nal.
1 de 12
IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII
EXP. N. 00006-2017-Pl/TC
La proteccin a la libertad de conciencia no puede ser una coartada para el oportunismo

poltico. Dada la naturaleza eminentemente social de la actividad poltica, no cabe ex-
trapolar a este mbito la proteccin a la ms individual de las libertades. No hay ningn
asidero constitucional para hacerlo.
2. Las normas impugnadas no vulneran la prohibicin de mandato imperativo
La prohibicin de mandato imperativo se refiere a que nadie puede decirle a los congre-
sistas cmo votar. Las normas impugnadas no fuerzan a los congresistas a votar de una
manera o de otra. Aunque abandonen su grupo parlamentario original, igual ellos retie-
nen este derecho. No tiene nada que ver una cosa con la otra.
3. Las normas impugnadas no vulneran derechos fundamentales
Ciertamente, las normas impugnadas -introducidas por la Resolucin Legislativa 007-

2016-2017-CR- restringen el derecho a la participacin en la vida poltica de los con-
gresistas que dejan su grupo parlamentario original. Sin embargo, la base normativa de
dicha libertad era la versin previa del Reglamento del Congreso, no la Constitucin.
La versin previa del Reglamento del Congreso no prohiba el transfuguismo; por tanto,
lo permita. El Reglamento asignaba recursos humanos y logsticos a los grupos parla-
mentarios, incentivando as su multiplicacin. Muchos parlamentarios preferan enton-
ces ser cabeza de ratn a cola de len.
La Constitucin no tiene ningn artculo que establezca que un congresista puede pasar-
se de un grupo parlamentario a otro durante su mandato; que, al hacerlo, retenga el de-
recho a integrar comisiones, la Comisin Permanente o la Mesa Directiva del Congreso;
o, que puedan presentar proyectos de ley con menos de cinco firmas.
Desde que la base normativa de estas libertades era una norma con rango de ley, no
constitucional, no puede sostenerse que, al restringirlas, se ha afectado algn derecho
fundamental. Solo se han afectado derechos derivados, vinculados a la organizacin del
trabajo interno del Congreso.
4. Las normas impugnadas tienen un fin de relevancia constitucional
Incluso si dichas libertades fueran un derecho fundamental, este Tribunal Constitucional

ha sealado muchas veces que no toda norma que restringe derechos es necesariamente
inconstitucional. Para determinar la constitucionalidad de una norma que restringe de-
rechos, se debe efectuar un test de proporcionalidad.
2 de 12
1111111111rn11111111111111111
EXP. N. 0 00006-2017-Pl/TC
Esto implica analizar, en primer lugar, si el fin que persigue la norma tiene relevancia
constitucional. Adicionalmente, debe analizarse
si existen medios alternativos al optado que no sean gravosos o, al menos, que lo sean en
menor intensidad (Expediente 00045-2004-Pl/TC, entre otros).
El fin que persiguen las normas impugnadas es reducir la fragmentacin legislativa, y

as asegurar la gobernabilidad y estabilidad del proceso democrtico. En la sentencia
emitida en el Expediente 00030-2005-PI/TC, caso Barrera Electoral, este Tribunal dijo
que tal fin tiene gran relevancia constitucional.
Sobre la base de los artculos 35 y 43 de la Constitucin - q u e establecen que el Per es

una repblica democrtica y su gobierno representativo, y que el derecho a la participa-
cin poltica de los ciudadanos se canaliza a travs de partidos polticos- el Tribunal
Constitucional explic entonces por qu no debe haber fragmentacin legislativa.
Paladinamente, el apartado C del fundamento 36 de esta sentencia seal que se debe
evitar una fragmentacin en la representatividad congresal que obstaculice la gobemabili-

dad.
La fragmentacin legislativa dificulta que el Congreso pueda tomar decisiones oportu-

namente - e n t r e ellas, elegir a tiempo a los magistrados del Tribunal Constitucional.
Segn la Constitucin, esto debe hacerse cada cinco aos. En promedio, sin embargo,
se ha hecho cada siete aos.
Ms grave todava, la poltica comparada sugiere que la fragmentacin lleva a la polari-

zacin de los partidos, por su necesidad de diferenciarse y posicionarse frente al elector.
S. La barrera electoral no ha podido impedir la fragmentacin legislativa
La barrera electoral busca impedir la fragmentacin legislativa en el momento de las

elecciones. Gracias a ella, a cada uno de los ltimos tres Congresos (2006-2011, 2011-
2016 y 2016-2021) llegaron solo seis partidos. En los tres previos, este nmero fue
siempre de dos dgitos: 13 (1995-2000), 10 (2000-2001) y 11 (2001-2006).
No obstante ello, la barrera electoral no ha podido impedir la fragmentacin legislativa

sobreviniente a las elecciones. Al instalarse el Congreso 2006-2011, se conformaron
cinco grupos parlamentarios, pero terminaron siendo ocho, sin contar a los cinco con-
gresistas no agrupados:
3 de 12
11111111111[11111111111111
EXP. N. 00006-2017-PI/TC
dos anua 1es d e sesiones 2006 -2011

.. de 1a compos1c1on por peno
G rupos p ar 1amentanos: EVO1UCion
Perodo Anual de Sesiones Final Perodo
Grupos
N Parlam.
Parlamentarios
2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2006-2011
1 Nacionalista - UPP 42
2 Partido Aprista Peruano 36 36 36 36 36 35
3 Unidad Nacional 17 15 13 13 13 13
4 Alianza por el Futuro 13 13 13 13 12 12
5 Alianza Parlamentaria 9 9 7 7 6 6
6 Nacionalista 23 23 22 25 25
7 UPP 19 8 8 7 7
8 Bloque Popular 8 7 6 6
9 Alianza Nacional 6 8 11 11
10 No Agrupados 3 5 6 6 4 5
Total de Congresistas 120 120 120 120 120 120
Fuente: Oficina de Gestin de la Informacin y Estadsticas del Congreso de la Repblica. con ajustes propios
Peor an, al instalarse el Congreso 2011-2016, se conformaron seis grupos parlamenta-

rios, pero terminaron siendo nueve, sin contar a los diez congresistas no agrupados:
. d os anua es d e sesiones 2011 -2016

G rupos par 1amentanos: E VOIUCI..On de Ia compos1c1on por peno
Perodo Anual de Sesiones Final Perodo
Grupos
N Parlam.
Parlamentarios
2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2011-2016
1 Gana Per 47 43 43 36 31 26
2 Fuerza Popular 37 36 36 36 36 34
3 Alianza Parlamentaria 20 15
Alianza por el Gran

4 12 12
Cambio
5 Dignidad y Democracia 7 12 12
4 de 12
1111111111111111111111111111
EXP. N. 00006-2017-PI/TC
6 Per Posible 10 11 11 11
Concertacin
7 6 6 6 9 9 9
Parlamentaria
Accin Popular - Frente
8 10 10 9 8 8
Amplio
9 PPC-APP 7 7 7 7
10 Solidaridad Nacional 8 8 9 7 7 7
11 Unin Regional 8 6 6 6
12 No Agrupados 1 2 3 10
Total de Congresistas 130 130 130 130 130 130
Fuente: Oficina de Gestin de la Informacin y Estadsticas del Congreso de la Repblica, con ajustes propios
En el Congreso 2011-2016, la fragmentacin legislativa afect profundamente tanto al

gobierno como a la oposicin. El grupo oficialista empez ocupando 47 escaos, pero
termin con apenas 26. Asimismo, hubo grupos parlamentarios enteros de la oposicin
que se desintegraron totalmente.
Desde que se est esbozando una tendencia hacia una cada vez mayor fragmentacin
legislativa, la reforma del Reglamento del Congreso ---que apunta a reducir sta des-
pus de las elecciones- es ms relevante ahora que el 2006, cuando este Tribunal
Constitucional reconoci la necesidad de reducirla.
Dicha sentencia, por dems, consider que la fragmentacin legislativa y el transfu-

guismo son dos caras de la misma moneda, un solo fenmeno visto desde dos perspec-
tivas distintas. El entonces Presidente del Tribunal Constitucional Javier Alva Orlandi-
ni emiti un fundamento de voto en el que dijo:
Los trnsfugas( ... ) atentan contra la moral pblica y crean la desesperanza y la indignacin
de los ciudadanos.
6. Las normas impugnadas son proporcionales al fin que persiguen
No se puede negar la relevancia constitucional del fin que persiguen las normas impug-
nadas. La cuestin a dilucidarse es solo si son proporcionales a dicho fin. Para deter-
minarlo, no basta recurrir a simples silogismos conceptuales o a informacin histrica
desordenada sino a la poltica y el derecho comparados.
5 de 12
1111111111111111111111111111
EXP. N. 00006-2017-Pl/TC
En pases donde la fragmentacin legislativa es relativamente baja, no hay porqu limi-

tar la libertad de los congresistas para cambiar de partido o formar uno nuevo durante su
mandato, ya que el transfuguismo no compromete all la gobemabilidad. No obstante,
en trminos comparativos, la fragmentacin legislativa en el Per es muy alta.
En el siguiente cuadro, elaborado con informacin de la ltima edicin del Database o f

Poltica! Institutions, se presenta la sobrefragmentacin - - e s decir, el alejamiento de la
fragmentacin legislativa respecto a 0.5, donde la mitad de los asientos congresales es
de un partido y la otra mitad de o t r o - de una muestra selectiva a criterio de seis pases:
so bre fragmen tac1on . Iaf1va 2001 -2015

. . 1eg1s
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 PROM
Chile 0.32 O.O! 0.01 0.01 0.01 0.01 O.O! O.O! O.O! 0.04 0.04 0.04 0.04 0.03 0.03 0.04
Colombia 0.20 0.20 0.36 0.36 0.36 0.36 0.38 0.38 0.38 0.38 0.32 0.32 0.32 0.32 0.35 0.33
Espaa O.JO O.JO O.JO O.JO O.JO O.JO 0.10 O. 10 0.07 0.07 0.07 0.12 0.12 0.12 0.12 0.10
Estados Unidos O.O! O.O! 0.00 0.00 0.00 0.00 -0.00 -0.00 -0.02 -0.02 -0.01 -0.01 -0.00 -0.00 -O.O! -0.00
Per 0.25 0.28 0.28 0.28 0.28 0.28 0.24 0.24 0.24 0.24 0.24 0.25 0.25 0.25 0.25 0.26
Reino Unido 0.03 0.04 0.04 0.04 0.04 0.09 0.09 0.09 0.09 0.09 0.12 0.12 0.12 0.12 0.12 0.08
Como se aprecia, Chile tiene cuatro veces la sobrefragmentacin legislativa de Estados

Unidos, pero la mitad de la del Reino Unido; Espaa, por su parte, tiene 20% ms que la
del Reino Unido. La sobrefragmentacin del Per es mucho mayor: dos veces la de Es-
paa, cuatro la del Reino Unido, cinco la de Chile y 26 veces la de Estados Unidos.
El siguiente grfico presenta la gran diferencia que existe entre el nivel de sobrefrag-
mentacin legislativa del Per con el de los otros cuatro pases mencionados:
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Per y 4 referentes relevantes

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Ao
--- Peru --- EEUU
--- Reino Unido --- Espaa
--- Chile
De los pases comprendidos en la muestra, en realidad, solo Colombia tiene una sobre-
fragmentacin legislativa mayor que la del Per, como lo muestra el grfico siguiente:
Per y Colombia
o

Ao
--- Peru --- Colombia
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7. Las normas impugnadas responden a la representacin proporcional
La relativa similitud de la fragmentacin legislativa del Per con las de Espaa y Co-
lombia refleja la semejanza de las reglas empleadas por estos pases para convertir los
votos en escaos. Los tres tienen sistemas proporcionales, a diferencia del Reino Unido
y Estados Unidos, que tienen sistemas de mayoras.
Durante el perodo comprendido en la muestra, Chile tuvo un sistema binominal sui ge-
neris semejante a un sistema de mayoras. Ello se reflejaba en su baja fragmentacin
legislativa. A partir de las prximas elecciones, sin embargo, Chile utilizar un sistema
proporcional.
El prximo retomo de Chile a un sistema proporcional prueba cun profundamente

arraigado est en la historia y el derecho de Iberoamrica y buena parte de Europa. De
hecho, en el Per, el artculo 187 de la Constitucin - e l nico que ella dedica a la cues-
tin fundamental del sistema de representacin- establece que:
En las elecciones pluripersonales hay representacin proporcional, conforme al sistema que

establece la ley.
Ahora bien, al revs de lo que ocurre en el sistema de mayoras, en el sistema propor-

cional el voto es, fundamentalmente, por un partido. En el caso peruano, secundaria-
mente, puede ser tambin por una o dos personas, si el elector decide hacer uso del voto
preferencial. Este matiza pero no elimina el carcter partidista del voto en tal sistema.
En este contexto, el transfuguismo supone una traicin a la lgica del sistema, ya que el
escao no corresponde tanto a una persona como a un partido. El transfuguismo es un
robo o una estafa al elector. No debiera tolerarse bajo ningn argumento, pretexto o
coartada.
8. Espaa y Colombia tienen normas restrictivas similares
Espaa y Colombia - l o s pases ms parecidos al Per en fragmentacin legislativa,

hacia abajo y hacia a r r i b a - regulan la tensin entre la libertad de accin de los congre-
sistas, de un lado, y la necesidad de evitar la fragmentacin legislativa, de otro, de ma-
nera muy parecida a lo establecido por la reforma del Reglamento del Congreso.
En Espaa, los artculos 23 y 27 del Reglamento del Congreso establecen que quien se
retira de un grupo parlamentario no puede formar uno nuevo. Puede pasarse a uno ya
existente, pero solo en los cinco primeros das de cada legislatura. Es una diferencia
menor con lo establecido en la reforma del Reglamento del Congreso peruano.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CONGRESISTAS DE L A REPBLICA
En Colombia, el artculo 2 de la Ley 1475 de 2011 establece:
Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movi-
miento poltico, debern pertenecer al que los inscribi mientras ostenten la investidura o
cargo( . . . ).
Asimismo, el artculo 4 de la Ley 974 de 2005, cuya constitucionalidad fue confirmada

por su Corte Constitucional, seala:
El retiro voluntario de un miembro( ... ) del partido o movimiento poltico o ciudadano en

cuyo nombre se eligi, implica el incumplimiento del deber de constituir bancada, y como
tal podr sancionarse como una violacin al Rgimen de Bancada en los trminos de la
Constitucin y la ley.
No se permite, pues, que quien renuncia a su grupo parlamentario original pueda ingre-
sar a otro o constituir uno nuevo. No solo ello: se exige que quien es elegido por un
partido sea militante del mismo, y contine sindolo hasta que termine su mandato.
Quien quiera dejar su partido durante su mandato, deber dejar tambin el Congreso.
Acaso como respuesta a su mayor fragmentacin legislativa, Colombia tiene normas

ms restrictivas de la libertad de accin poltica de los congresistas que las introducidas
por la reforma del Reglamento del Congreso en el Per.
9. La alternativa que propone la sentencia en mayora no es idnea
La sentencia en mayora propone distinguir entre trnsfugas legtimos e ilegtimos, y

restringir solo los derechos de estos ltimos. Empero, las motivaciones de las personas
son subjetivas. Las intenciones de las personas se revelan a travs de sus acciones, pero
esto ocurre en el tiempo.
Suele tomar mucho tiempo descubrir las verdaderas intenciones o motivaciones que tie-
ne una persona para actuar de una manera u otra. Hay expertos en encubrir o disfrazar
sus intenciones. Casualmente, algunas de ellas actan en el mbito de la poltica o la
administracin de justicia.
La conducta poltica est motivada, particularmente, por el afn de predominio y figura-

cin personales. Vctor Andrs Belaunde deca que la voluntad de poder es el pecado
inherente a la poltica. Por su propia naturaleza, esta voluntad de poder permanece
oculta; si se revelara, desaparecera.
En consecuencia, la alternativa propuesta por la sentencia en mayora equivale a no te-

ner ninguna restriccin para la fragmentacin legislativa y el transfuguismo. Es una
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renuncia irresponsable al deber constitucional de apuntalar la gobemabilidad y la estabi-

lidad democrtica.
10. El anlisis de constitucionalidad debe hacerse sub specie aeternitatis
Ciertamente, la coyuntura poltica actual es atpica. En las elecciones de 2016, un solo

partido consigui la mayora absoluta de los asientos del Congreso. Empero, el que esta
situacin sea atpica no hace que la reciente reforma del Reglamento del Congreso sea
inconstitucional.
En los ltimos aos, como reconoce la sentencia en mayora, han existido muchos pro-
yectos de ley con propuestas similares a las contenidas en las normas impugnadas. Fue-
ra del Congreso, destaca la de la Asociacin Civil Transparencia, idntica a stas. A
nadie se le ocurri, entonces, distinguir entre transfuguismo legtimo e ilegtimo.
Finalmente, cabe recordar que el artculo 200.4 de la Constitucin establece que este
Tribunal Constitucional puede controlar la constitucionalidad del Reglamento del Con-
greso, pero el artculo 94 seala que el Congreso puede normarse a s mismo, aprobando
dicho Reglamento.
La autonoma del Congreso de la Repblica requiere una especial prudencia por parte
del Tribunal Constitucional. Este solo debe tachar como inconstitucional una norma de
Reglamento del Congreso que lesiona de manera indubitable una disposicin constitu-
cional. No es este el caso.
Las reglas fundamentales de organizacin de una sociedad deben establecerse sub spe-
cie aeternitatis. Hacerlo considerando solo la correlacin de fuerzas polticas existente
en el Congreso en una coyuntura determinada es traicionar el noble sueo de alcanzar
una visin de futuro compartido.
Procedimiento irregular de emisin de la sentencia
Por dems, considero que el procedimiento de resolucin del presente caso no ha respe-
tado el carcter colegiado del Tribunal Constitucional. La mayora ha aceptado que el
magistrado Urviola Hani ratifique su voto antes de que los votos singulares sean entre-
gados.
Se ha interpretado que la ratificacin es una prerrogativa de la que puede disponer li-

bremente un magistrado. No lo es. El trmite de ratificacin es una etapa del procedi-
miento de emisin de una sentencia que involucra dos partes: de un lado, los magistra-
dos que emiten el voto singular; y, de otro, los magistrados que conforman la mayora.
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Los segundos tienen derecho a ratificar - o reconsiderar- su voto, pero teniendo a la

vista los votos singulares de los primeros. Los magistrados deben interactuar colegia-
damente, no actuar cada uno por su cuenta. Al resolver el Expediente 02282-2013-
AAJTC, este Tribunal Constitucional seal:
la Ley Orgnica de la AMAG establece el carcter colegiado de su Consejo Directivo, ello

significa que sus decisiones sean adoptadas previa deliberacin e intercambio de ideas entre
sus miembros. La posibilidad de plantear puntos de vista alternativos y de debatirlos am-
pliamente, ponderando las consecuencias de los diferentes cursos de accin que se pueden
tomar antes de adoptar una decisin es consustancial a la idea de pluralismo y democracia.
La votacin de la sentencia debi ser anulada cuando ya no poda completarse su deli-

beracin. La votacin se realiz el 29 de agosto; por tanto, los votos singulares podan
ser emitidos dentro de los siete das hbiles siguientes, es decir, hasta el 8 de setiembre.
Luego, en los tres das posteriores, deba efectuarse el trmite de ratificacin.
Estos dos plazos fueron establecidos por acuerdos de Pleno de 14 de julio de 2015. El
acuerdo 6 dice lo siguiente:
Se acord modificar, por unanimidad, el segundo prrafo del artculo 44 del Reglamento
Normativo, a fin de que el plazo para la emisin de fundamentos de voto o de votos singu-
lares sea de siete (7) das hbiles y ya no de 48 horas; y que dicho plazo se compute desde
el da siguiente de la fecha de votacin de la causa (que consta en la ficha de votacin)
(cursivas aadidas).
El acuerdo 7, por su parte, dice lo siguiente:
Se acord establecer el plazo de tres (3) das hbiles para que un Magistrado suscriptor de
una ponencia ratifique su voto, o reconsidere su posicin, cuando se expida un voto singu-
lar por parte de algn Magistrado (cursivas aadidas).
El magistrado Ferrero Costa asumi sus funciones en este Tribunal Constitucional el 4

de setiembre, cuando an no se haba vencido el plazo para entregar los votos singulares
- y , en efecto, estos no haban sido entregados. Debi entonces anularse la votacin,
pues ya no poda completarse la deliberacin.
El 2014 - c u a n d o asumimos la alta responsabilidad de ser magistrados mis colegas Mi-

randa Canales, Blume Fortini, Ramos Nez, Ledesma Narvez, Espinosa-Saldaa Ba-
rrera y el suscrito, bajo la Presidencia de Urviola H a n i - , reprogramamos 600 casos de
Pleno en los que no se haba completado la deliberacin.
El acuerdo 3 de Pleno de 10 de julio de 2014 dice:
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En cuanto a las causas en que los magistrados cesantes hayan sido ponentes y hubiesen vo-
tado, o que se hayan sumado a una ponencia y posteriormente otros magistrados participan-
tes hayan formulado discrepancias, variaciones de voto o votos discordantes con la ponen-
cia, deber dejarse sin efecto la vista de las causas, as como la votacin efectuada, puesto
que los magistrados cesantes no podrn intervenir en las deliberaciones conducentes a la
resolucin de dichas causas (cursivas aadidas).
Este acuerdo fue ratificado por el Pleno el 15 de julio de 2014, hecho pblico el 23 de
julio de 2014
(http://www.tc.gob.pe/tc/publiclinstitucionlnotaprensa/nota/institucion/not-
ebfbbd686de 10229bde4828cf75 J 3 7e6) y aplicado en resoluciones jurisdiccionales, in-
cluso a casos que tenan ya proyectos de resolucin con hasta cinco firmas.
La sentencia recada en el Expediente 03360-2012-PA/TC dice:
al haber cesado cuatro de los cinco magistrados intervinientes en el presente caso, era im-
posible la deliberacin del proyecto de resolucin entre los referidos magistrados, por lo
que no caba emitir una decisin (cursivas aadidas).
As, los magistrados salientes lvarez Miranda, Vergara Gotelli, Calle Rayen, Mesa
Ramrez y Eto Cruz no realizaron ningn acto procesal luego de que expir su mandato.
Al resolverse este caso se ha variado radicalmente de criterio.
La precipitacin y el apresuramiento tambin ha llevado a que se vote la decisin de

fondo sin haber resuelto la solicitud de nulidad de la vista de la causa, presentada por la
parte demandada el 28 de agosto.
Esta decisin en mayora no es solo equivocada sino tambin ha sido emitida irregular-
mente.
Por todo lo expuesto, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda de inconstitu-

cionalidad en todos sus extremos.
s.
SARDN DE TABOADA
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00006-2017-Sentencia TC - Ley Antitransfuguismo

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UNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 29 das del mes de agosto de 2017, el Tribunal Constitucional, en

- Se declare la inconstitucionalidad de los artculos 22.d y 37.4 del Reglamento del

de la constitucionalidad de la resolucin legislativa objetada, con fecha 17

B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Los demandantes y el demandado postulan una serie de razones o argumentos sobre la

La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:

- El artculo 22.d del Reglamento del Congreso, modificado por el artculo 1 de la

El artculo 37.4 del Reglamento del Congreso, modificado por el artculo 1 de la

B-2. CONTESTACIN DE LA DEMANDA

- La incorporacin del artculo 37.5 al Reglamento del Congreso, que limita la

1 Tribunal advierte que, aunque las disposiciones impugnadas propiamente no se

Es por ello que, sin perJmc10 de introducir las prec1s10nes conceptuales

1. La idea de democracia representativa es el principio que articula la relacin entre

L democracia representativa rige nuestro sistema constitucional, y se encuentra

La democracia representativa, que se presenta en un contexto de pluralismo,

4. Uno de los espacios idneos y predominantes para materializar dicho proceso de

Ahora bien, el proceso de deliberacin sirve para el intercambio de informacin,

e te el contexto que determina la necesidad de garantizar la libertad e

B. REPRESENTACIN POLTICA Y MANDATO PARLAMENTARIO

El artculo 93 de la Constitucin establece que los congresistas representan a la

8. Ahora bien, la idea de representacin resulta inseparable de los conceptos de

1O. De lo anterior, se deduce que el "mandato parlamentario" es un instrumento

11. Al respecto, nuestra Constitucin ha optado por reconocer el mandato no

la labor del parlamentario se ve plasmada en lo que, en algn momento, expres

"[ e]n algunos temas sociales y econmicos representar vuestros intereses

B-1. MODELOS DE REPRESENTACIN POLTICA

La representacin poltica presenta sus races histricas en la poca medieval, en

..---,-- Expediente 0006-2017-PI 9

representacin, dado que solo cuando el poder poltico se vuelve en impersonal, la

15. Los parlamentos modernos nacidos luego de la Revolucin Francesa -salvo el

16. Con la aparicin de los partidos de masas nacidos en el periodo de entreguerras -

PRESENTACIN POLTICA EN LA CONSTITUCIN DE 1993

artculo 93 de la Constitucin establece que los congresistas representan a la

como el de poder elegir libremente a sus representantes (artculo 31 de la

Si bien los congresistas tienen amplia libertad e independencia en el ejercicio de

19. Es importante recordar que, al ser casi imposible la materializacin de la

partidos polticos, en ese sentido, no son incompatibles con la idea del

responsabilidad poltica que, por lo dems, se reconocen en la misma

Dado que los congresistas de la Repblica representan a la Nacin, entendida esta

C. ALTERACIONES DEL MANDATO PARLAMENTARIO

22. De acuerdo a la Real Academia Espaola de la Lengua, la palabra "trnsfuga"

Sus manifestaciones pueden ser de las ms diversas. En esa lgica, la doctrina ha

a) Por el momento en que se produce, se puede distinguir entre:

- Transfuguismo inicial: cuando los parlamentarios electos deciden inscribirse

- Transfuguismo sobrevenido: implica el cambio del congresista de un grupo

. b) Por su forma de expresin, se debe distinguir entre:

- Transfuguismo propio, en el que el representante, luego de haber sido

- Transfuguismo impropio, en el que el representante popular rompe la

e) Por su motivacin, se distingue entre:

- Transfuguismo legtimo, en el que se entiende que el cambio de un grupo

- Transfuguismo ilegtimo, donde el cambio de grupo poltico del funcionario

C-2. NECESIDAD DE LA REGULACIN Y POLTICAS DE DESINCENTIVO DEL

24. La figura del transfuguismo es un fenmeno universal. Surge con la aparicin de

C-2.a. Antecedentes de una problemtica constante en nuestra Democracia

27. En el periodo 2000-2001, la situacin cobra una intensidad inusitada, ya que el

partidaria y racionalidad del Transfuguismo en Latinoamrica, ob.cit., pg. 224].