Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 29. (Jun. 2004). Caracas.

Modernizar la administracin desde la izquierda: burocracia, nueva gestin pblica y

administracin deliberativa

Quim Brugu

Durante los ltimos aos se ha discutido prolficamente sobre la crisis de la administracin pblica
tradicional y sobre la necesidad de transformarla. La modernizacin del sector pblico ha sido un
asunto prioritario en la agenda de muchos gobiernos, al tiempo que ha generado una abundante
literatura acadmica y pseudo-acadmica. En este artculo pretendemos, en primer lugar, resumir los
rasgos ms significativos de las propuestas modernizadoras que han dominado el escenario poltico de
los ltimos aos; en segundo lugar, valorarlas y, de este modo, descubrir y sugerir alternativas.
Adicionalmente, tal como se puede deducir del propio ttulo del artculo, pretendemos valorar el
presente y presentar propuestas de futuro desde un reconocimiento explcito de la dimensin poltica e
ideolgica del debate.

De la tcnica a la poltica y de la simplicidad a la complejidad

Antes de abordar nuestros objetivos, sin embargo, hemos de definir de manera explcita el punto de
partida de una aproximacin que pretende construirse en contraste con dos falacias muy asentadas en
los discursos y en las percepciones en torno a la administracin pblica.

1 Falacia: la administracin pblica es tcnica, tcnica y, si queda alguna cosa, ms tcnica

Cualquier persona dotada de un mnimo sentido comn debera entender que la administracin es el
mundo de la tcnica, de la neutralidad y de la profesionalidad. Un mundo donde, en consecuencia, no
caben ni las consideraciones polticas ni las disputas ideolgicas. La administracin debera centrarse
en hacer las cosas de la mejor forma posible, sin complicarse en debates estriles sobre si lo que hace
es ms de derechas o de izquierdas: prdidas absurdas de tiempo, afirmara cualquiera con dos dedos de
frente. Pues bien, mi sentido comn debe ser ms bien escaso, dado que tiendo a considerar que
convertir la administracin en el paraso de la tcnica no es ms que una falacia.
La administracin, desde mi punto de vista, en un espacio altamente politizado. Esta es,
efectivamente, una afirmacin polmica y que pone en entredicho las perspectivas ms consolidadas
respecto a la realidad administrativa y a la propia democracia (Moore, 1998; Brugu, 1996). De este
modo, por un lado, la politizacin de la administracin es contradictoria con aquella visin weberiana
dominante que concibe a la administracin como ejecutora racional y neutral de instrucciones. Por otro
lado, estas instrucciones tienen su origen en un sistema poltico que es el nico democrticamente
legitimado para tomar decisiones. La democracia, tal como afirman algunos analistas, exigira que la
poltica se comportara como un dictador con la administracin. De no ser as, estaramos trasladando la
capacidad para tomar decisiones a un mbito ilegtimo (Fox y Miller, 1996). Politizar la
administracin, en definitiva, supone atentar tanto sobre la racionalidad como sobre la democracia.
Peor no podamos empezar.
Por qu pues nos empeamos en mantener este punto de partida? En primer lugar, cabe destacar
la existencia de argumentos tericos que justifican esta posicin. No podemos ahora detenernos en
ellos, pero s recordar la abundante literatura que ha cuestionado la llamada dicotoma wilsoniana: la
distincin ntida entre el mundo administrativo (de la tcnica y la neutralidad) y el mundo poltico (de
los conflictos, los debates y las decisiones). Esta separacin se ha puesto en tela de juicio desde
racionamientos dispares y que han subrayado la dificultad de establecer la lnea divisoria (en qu lado
de la frontera estn los directores generales?, y los gerentes?), la necesidad de reconocer las relaciones
de poder que se producen en el interior del espacio administrativo (tienen los tcnicos sus propias
visiones y opiniones?, pueden defenderlas?), la complejidad de las relaciones que se establecen entre
los dos mbitos (quin define las polticas?, el poltico inexperto o el tcnico de toda la vida?), o la

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existencia de lo que se ha llamado la autonoma de los actores (cul es el margen de maniobra de la

administracin?, cmo lo utiliza?) (Wamsley y Wolf, 1996; Nelissen [et al], 1999).
En segundo lugar, quiz ms importante, pensamos que si utilizamos el sentido comn para
reflexionar y no para decir lo primero que nos viene a la mente, entonces acabaremos aceptando
nuestro error inicial y reconociendo que la administracin no es tcnica, tcnica y ms tcnica.
Empezar este artculo invocando los contenidos polticos de la administracin pblica puede parecer un
inicio excesivamente conceptual, una discusin de acadmicos y para acadmicos. Esta impresin es
falsa. En realidad, estamos ante un arranque que es ms fcil de entender desde el sentido comn que
desde las grandes aportaciones intelectuales. Las complejas intersecciones poltico-administrativas
quiz son difciles de explicar, mientras que son muy fciles de identificar en el da a da. Todos lo
vemos continuamente. Todos sabemos que los directores generales y los gerentes no son simples
ejecutores de polticas, sino que las definen y las condicionan. Todos sabemos que cualquier
funcionario puede, si lo considera oportuno, darle la vuelta a las instrucciones recibidas y desvirtuar la
poltica que tericamente est ejecutando. Todos afirmamos aqu todo est politizado, pero luego no
queremos reconocerlo.
Quiz ahora los hombres y las mujeres con sentido comn me daran la razn; aunque lo haran
sin entusiasmo, diciendo es verdad, pero es una pena que las cosas sean como son y no como deberan
ser. Esta es, sin embargo, la segunda falacia a la que quera hacer referencia en esta introduccin.

2 Falacia: es una lstima que la administracin se vea invadida por unos criterios polticos que lo
nico que consiguen es distorsionar lo que debera ser su adecuado funcionamiento
Nos da pena pensar en la politizacin de la administracin porque damos por supuesto que es sinnimo
de distorsin. La poltica distorsiona aquello que debera guiarse por criterios exclusivamente tcnicos.
Esta es la primera reaccin del sentido comn, aunque, otra vez, cabe darle una segunda oportunidad a
este sentido comn tan impulsivo. Una segunda oportunidad para darse cuenta que pensar en la poltica
como distorsin es al mismo tiempo una mentira y una obviedad. Una mentira porque, en realidad, la
existencia de una poltica implica la presencia de una direccin y de unos objetivos sin los cuales no se
podra conducir una organizacin. Por ejemplo, en el mbito privado, la existencia de una poltica
empresarial clara y explcita se reconoce como la mejor garanta para el xito de la organizacin. En el
mbito pblico, sin embargo, tendemos a ser un tanto masoquistas y observamos a la poltica -nuestra
razn de ser- como una molestia que hemos de intentar evitar. Por otro lado, afirmar que la poltica
distorsiona la actividad administrativa tambin se puede interpretar como una obviedad, ya que es de
esto precisamente de lo que se trata. La poltica sirve para condicionar la actividad administrativa, lo
cual no es ninguna desviacin sino ms bien una exigencia del guin.
Los argumentos polticos no han sido ajenos a la administracin. En realidad, incluso aquellos
que defienden la necesidad de ser dictadores con la administracin reflexionan sobre este asunto. Para
ellos, dado que los objetivos administrativos son -as lo reconocen- polticos, lo ms importante es que
stos sean decididos en el lugar adecuado, sin interferencias por parte de la administracin. Su lema
sera que cada uno se ocupe de lo que le corresponde. Sin embargo, este planteamiento nicamente es
vlido cuando los polticos son capaces de identificar y definir con claridad y precisin los objetivos
que, luego, han de ordenar a la administracin. En este caso, los objetivos sern legtimos y la
administracin podr utilizarlos como gua para desarrollar sus actividades, tcnicas y neutrales.
El problema es que las cosas no son tan simples. Es ms, cada da son ms complejas y ponen
ms en entredicho las aproximaciones convencionales. No podemos tampoco ahora teorizar sobre este
asunto, aunque el propio sentido comn, otra vez, nos permite anticipar las enormes dificultades de los
polticos para identificar y definir sus objetivos. No se trata (nicamente) de una incompetencia de
nuestra clase poltica, sino sobre todo de la creciente complejidad, flexibilidad, volatilidad y dinamismo
del mundo en el que deben moverse. Si de lo que se trata es de impartir una leccin, curar un enfermo o
construir un puente, entonces es claro que podemos trasladar la voluntad poltica al tcnico pertinente,

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a aquel a quien le corresponde. En cambio, si nos preocupa la inmigracin, la sostenibilidad o la

regeneracin de un barrio, entonces a qu tcnico se lo pedimos?, a quin le toca? El problema es
que, por un lado, no le toca a nadie en concreto sino a muchos y que, por otro lado, el tema a abordar
supera las delimitaciones tcnicas y se adentra en el incierto mundo de las opiniones, las preferencias,
los intereses, la poltica.
Uno de los grandes retos de nuestras administraciones es que la receta convencional del cada uno
a lo suyo ya no sirve para hacer frente a la complejidad del mundo actual, mientras que la alternativa
del entre todos lo haremos todo nadie acaba de entender cmo funciona. Efectivamente, abordar los
problemas desde diferentes puntos de vista atenta contra una larga tradicin de racionalismo, aunque
probablemente no nos quedar ms remedio que avanzar en esta direccin. Y avanzar en esta direccin
significar incorporar en el funcionamiento de la administracin un conjunto de elementos de
naturaleza poltica como el dilogo, la negociacin o el pacto. Ser necesario, pues, plantearse un
cambio radical y trasladarnos desde la tradicional necesidad de ser un dictador con la burocracia al reto
de democratizarla. La modernizacin de la administracin pblica tradicional (APT) es un viaje de los
que dejan huella, de los que nos provocan cambios en las formas de hacer y de pensar. La APT
funciona bsicamente a travs de la asignacin de tareas y responsabilidades a quienes, por sus
competencias, les corresponde; mientras que su modernizacin nos dibuja un nuevo escenario donde el
reto es dar forma a las interacciones entre los mltiples actores que participan en la identificacin, el
diseo y la puesta en prctica de una poltica. Expresndolo con trminos ms intuitivos, el reto actual
de la modernizacin administrativa no es mejorar la competencia y la eficiencia de las organizaciones,
sino modificar su mentalidad: sustituir la lgica moderna del cada uno a lo suyo por la lgica
posmoderna del entre todos lo haremos.
La identificacin de este reto como eje central de la modernizacin administrativa no es neutral.
En realidad, lo ms probable es que la mayora de los especialistas no estuvieran de acuerdo con esta
afirmacin. Asumir la complejidad del mundo actual y pretender abordarla desde el dilogo entre las
partes rompe con las posiciones eficientistas que han dominado el discurso neoliberal. En este sentido,
en contra de lo que se afirma desde algunas trincheras neoliberales, creemos que el eje de un programa
de modernizacin no debera ser la triple-E (economa, eficiencia y eficacia) popularizada por el
thatcherismo, sino la satisfaccin de las necesidades, las demandas y las expectativas de una
comunidad que dialoga para hacer frente a sus problemas colectivos. Alguien quiz me diga que voy
demasiado lejos, que ya no hablo de modernizacin administrativa, que no he resistido la influencia de
determinadas posiciones ideolgicas. Es cierto, no me he resistido y, adems, estoy satisfecho de ello,
pues lo que espero es poder debatir con un modelo de modernizacin que, a pesar de pretender
disimularlo, es tan ideolgico como el mo. No me estoy saliendo del terreno de juego, sino tan solo
recordando cules son sus dimensiones.

De la eficiencia instrumental a la inclusin sustantiva

En el apartado anterior hemos hecho referencia al motor que pone en marcha los procesos de
modernizacin administrativa. Todos estamos de acuerdo en asignar esta responsabilidad a las
profundas transformaciones sociales, econmicas, tecnolgicas y culturales que estamos
experimentando. Sin embargo, el acuerdo no es tan amplio a la hora de explicar hacia dnde debe
llevarnos este motor.

La derecha y la crisis del Estado de Bienestar

Desde las posiciones dominantes, la gasolina que ha arrancado el motor modernizador es la crisis del
Estado de Bienestar y, ms concretamente, las ineficiencias y el espiral de costes que ste ha generado.
Se trata pues de una dificultad instrumental, de un problema operativo que, consecuentemente, deber
ser abordado desde el mbito gerencial. Desde esta ptica, la principal dificultad para situarnos en el
nuevo entorno econmico, tecnolgico y social radica en la inoperancia de los instrumentos estatales y

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administrativos disponibles: el Estado es demasiado voluminoso, mientras que la administracin es

absurdamente ineficiente. Ante esta situacin la respuesta es inmediata: reducir el Estado y modernizar
la maquinaria administrativa (Metcalfe y Richards, 1987; Echebarria y Losada, 1993; Osborne y
Plastrik, 1998).
Si nos centramos en el segundo aspecto, en la modernizacin de la maquinaria administrativa,
observamos cmo el diagnstico neoliberal sobre la crisis del Estado de Bienestar condiciona los
objetivos de las polticas a aplicar. Desde su perspectiva, la crisis del Estado de Bienestar es la
manifestacin de una administracin mastodntica e ineficiente, de una administracin parasitaria que
chupa la sangre a la sociedad y a la economa. Las mejillas sonrosadas de los presupuestos
administrativos han provocado la anemia de la sociedad civil. Todo se arreglar, por lo tanto, si
eliminamos el monstruo. Pero no se trata de criticar lo que se hace, sino la manera costosa e ineficiente
de hacerlo. No se trata, en otros trminos, de un debate sustantivo sobre el porqu de la administracin,
sino de una discusin operativa sobre el cmo de la misma. Los objetivos de la modernizacin
administrativa han de ser, como no poda ser de otra forma, instrumentales.
Como ya hemos mencionado anteriormente, la propaganda thatcherista de los 80s defina sus
objetivos a partir del lema de la triple-E: economa, eficiencia y eficacia. Los dos primeros objetivos
son claramente instrumentales (hacer las cosas con menos recursos y aprovechar mejor los
disponibles), mientras que el tercero tiene un carcter ms sustantivo (lograr aquello que se pretende).
En la prctica, los dos objetivos instrumentales se han impuesto como prioritarios, mientras que la
voluntad de ser ms eficaz aparece como dependiente de los anteriores. Lograr los objetivos previstos
(eficacia) se materializa en reducir los costos y en aumentar la eficiencia: dos criterios instrumentales
que alcanzan la condicin de sustantivos. La modernizacin neoliberal, en definitiva, no pretende
transformar la administracin, sino recortarla (economa) y racionalizarla (eficiencia). El monstruo es
el mismo, aunque reducido y domesticado.
Los argumentos eficientistas esbozados en el prrafo anterior han llegado a ser tan dominantes
que su exposicin parece una obviedad. Cualquiera con sentido comn quedara perplejo ante la
prdida de tiempo que supone debatir sobre la economa y la eficiencia como los objetivos de la
modernizacin administrativa: qu otros objetivos podran guiarnos? Vamos a discutirlo a
continuacin.

La izquierda y la crisis de inclusividad en una sociedad compleja

Los neoliberales consideran que el Estado de Bienestar es la razn de la crisis, la chispa que pone en
marcha el motor de la transformacin. Este es, sin embargo, un argumento simple y superficial frente al
cual es relativamente sencillo presentar una lectura alternativa. Una lectura que no observa la crisis del
Estado de Bienestar como la razn sino como la consecuencia de un conjunto de cambios que lo han
descolocado. El Estado de Bienestar no sera el monstruo sino ms bien la vctima. El Estado de
Bienestar est en una situacin de crisis, pero no la ha provocado sino que la ha padecido. La chispa
transformadora no es la crisis del Estado de Bienestar sino un conjunto de transformaciones de fondo
que, efectivamente, han dejado a este modelo de gobierno y de administracin en una situacin ms
que delicada.
El objetivo no ha de ser pues la mejora del instrumento, sino su sustitucin. No se trata de
recortar y de racionalizar, sino de inventar algo diferente. El reto no es mejorar un instrumento, sino
responder a las exigencias y a las demandas sustantivas de un nuevo orden social. La doble-E
(economa y eficiencia) queda as sin sentido, como una excusa para removerlo todo sin cambiar
grandes cosas. Lo ms importante no es subrayar los elevados costes y las eventuales ineficiencias de la
administracin del bienestar, sino reconocer las dificultades de esta administracin para responder a las
exigencias de una sociedad cada vez ms compleja, ms inestable y ms diversa. El objetivo de la
modernizacin administrativa se concreta as en su capacidad para responder a la complejidad y, de

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esta manera, lograr incluir a la sociedad en la reciente y creciente diversidad que la caracteriza (Hajer y
Wagenaar, 2003; Kooiman, 2003).
Hemos sustituido el objetivo instrumental de la doble-E por un objetivo sustantivo. No se trata de
mejorar el cmo de la administracin, sino de adaptar su por qu a las nuevas circunstancias. La
modernizacin administrativa ya no pretende concentrarse en hacer las cosas mejor, sino en lograr
mejorar el entorno sobre el que interviene. Los objetivos, en definitiva, se desplazan del interior al
exterior de la administracin. Y lo que encontramos en el exterior es una sociedad cada vez ms
fragmentada y ms polarizada, una sociedad explosivamente diversa y que parece haber perdido su
capacidad para equilibrarse. La administracin pblica ha de prepararse para trabajar sobre esta
realidad, aprovechando la riqueza de la diversidad y logrando que todos se sientan partes del conjunto,
incluidos. Se trata pues de equilibrar una sociedad que tiende al desequilibrio, no de mejorar la
maquinaria administrativa (Figura N 1). No queremos decir que esta maquinaria no requiera de ajustes
y de cambios, sino que estos ajustes y estos cambios no pueden convertirse en el objetivo vertebrador
de la modernizacin administrativa. Si as lo hiciramos, convertiramos la administracin en una
finalidad en ella misma y nos olvidaramos de las finalidades sustantivas que explican y justifican su
existencia.

Figura N 1. Objetivos alternativos de la modernizacin administrativa

Objetivos instrumentales (desde la derecha) Objetivos sustantivos (desde la izquierda)

Doble E: Ante la diversidad:

ECONOMA Y EFICIENCIA INCLUSIN Y EQUILIBRIO

De la nueva gestin pblica a la administracin deliberativa

Una vez valorados los diversos objetivos que pueden perseguir los proyectos modernizadores, es el
momento de detenernos en su contenido. Ahora s, una vez discutido el porqu, podemos acercarnos al
cmo.

La derecha y la reinvencin administrativa

Desde las preocupaciones ms estrictamente instrumentales se han planteado procesos modernizadores
diversos. Estos procesos, a su vez, han sido analizados y etiquetados como la reinvencin del gobierno
(Osborne y Gaebler, 1994), el paradigma postburocrtico (Barzelay, 1992) o la nueva gestin pblica
(Hood, 1994). Cada una de estas etiquetas representa una descripcin y una interpretacin de las
principales lneas de la modernizacin administrativa; al tiempo que incorpora -consciente o
inconscientemente- una estrategia discursiva, un mensaje que condiciona la forma de entender y de
pensar la realidad administrativa.
Esta estrategia discursiva, tal como reconoce Pollitt (1993), ha convertido la modernizacin
administrativa (que l etiqueta como gerencialismo) en una ideologa; en un conjunto de valores y de
prcticas que asumen que a travs de una mejora en la gestin (objetivo instrumental que se convierte
en finalista) resolveremos los problemas socioeconmicos de fondo (objetivo finalista que se convierte
en consecuencia indirecta). La llamada modernizacin administrativa se convierte as en una ideologa
que concede una especie de rol apocalptico a la gestin: mejorar la gestin es bsico, ya que sus
efectos se multiplicarn y alcanzarn otros mbitos sustantivos. Unos mbitos en los que no es
necesario hacer gran cosa, simplemente esperar que aparezcan los efectos de la mejora gerencial
(Clarke y Newman, 1997).

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La modernizacin gerencial se articula a travs de un discurso simple, basado en blancos y

negros, en la oposicin entre un pasado indeseable y un futuro lleno de esperanzas. Un argumento que
critica a la administracin del Estado de Bienestar y que ofrece una alternativa feliz, pero que en
ningn caso justifica ni las crticas ni las alternativas ni las estrategias para alcanzarlas. Las propias
palabras -peyorativas o esperanzadoras- se convierten en el argumento. En el siguiente cuadro
utilizamos los trminos de dos de los principales gurs de la modernizacin para ilustrar este modelo
discursivo:

La reingeniera de Hammer y Champy (1993)

De (pasado indeseable) A (futuro esperanzador)
Trabajo simple Trabajo multidimensional
Roles controladores Roles habilitadores
Valores protectores Valores productivos
Gerentes que supervisan Gerentes que lideran
Estructuras jerrquicas Estructuras planas
nfasis en las actividades nfasis en los resultados
La reinvencin de Osborne y Gaebler (1994)
De (pasado indeseable) A (futuro esperanzador)
Remar Timonear
Servir Habilitar
Financiar los inputs Financiar los outputs
Orientacin a la burocracia Orientacin a los clientes
Curar Ganar
Jerarqua Trabajar en equipo

Es evidente que esta forma de argumentar padece de un exceso de simplificacin, a la vez que
confunde permanentemente la descripcin y la prescripcin, lo que es y lo que nos gustara que fuera.
Pero tambin es cierto que la propia simplificacin puede convertirse en decisin sin titubeos, mientras
que la debilidad de las justificaciones pueden convertirse en mensajes claros y fciles de transmitir. La
esencia de la modernizacin se aguanta sobre frgiles columnas de cristal, aunque su resplandor puede
ser muy potente.
Cules son estas columnas? Cules son los principales contenidos de la modernizacin
gerencial o, usando los trminos acadmicamente ms populares, de la nueva gestin pblica (NGP)?
Para responder a estos interrogantes lo que debemos hacer es ordenar y dotar de cierta coherencia a la
multitud de trminos y conceptos que conforman el nuevo vocabulario de la modernizacin. Cuando
nos referimos a la NGP aparecen empleados motivados y polivalentes, planes integrales, programas de
calidad, contratos programa, clientes satisfechos, gerentes, indicadores de resultados, gestiones por
objetivos y mil cosas ms; todas seductoras y prometedoras. Una manera de abordar esta proliferacin
de novedades consiste en agruparlas bajo dos grandes etiquetas, las dos columnas que soportan el peso
de la NGP.
1. Una administracin de machotes. Con esta etiqueta, de dudosa correccin poltica, lo
reconozco, agrupamos todas aquellas iniciativas que tienen como objetivo desmantelar una
organizacin poblada de individuos que se pasan la maana desayunando y comentando el partido del
domingo, y construir una alternativa donde esos mismos individuos noten la presin, se sientan
obligados a sudar la camiseta. Se trata, en otros trminos, de expulsar la irresponsabilidad burocrtica y
de sustituirla por la obligacin de rendir cuentas que impone el mercado y la competencia. Desde esta
ptica, el principal defecto de la APT se encuentra en su incapacidad para imponer premios y castigos,
en la imposibilidad de lograr que las actuaciones -mejores o peores- generen consecuencias. Sin estas

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consecuencias, la APT se ha convertido en un nido de intiles desmotivados: los profesores

universitarios, yo mismo, somos una de las mejores ilustraciones de estas perversas consecuencias.
Para revertir esta situacin y recuperar el estilo machote que caracteriza al mercado, la NGP propone
un conjunto de medidas modernizadoras: la externalizacin de servicios, la divisin de roles, la
gerencializacin, la direccin por objetivos, los contratos programa, los quasi-mercados, etc. (Walsh,
1995; Lpez Casanovas [et al], 2003).
2. Una administracin de buen rollo. No sabemos si la segunda columna sobre la que se
sustenta la NGP complementa o contradice a la primera, ya que segn ella la mejora de la
administracin no depende de la competencia entre machotes sino del buen rollo, de la
colaboracin entre las personas que la integran. El problema de la APT ya no es la irresponsabilidad
sino la segmentacin. La principal perversin de la burocracia se encuentra en su alma racionalizadora
y profesionalizadora; un alma que nos encierra en la jaula de hierro weberiana y que nos impide la
comunicacin y la coordinacin. Una administracin de reinos de taifas es una administracin rgida y
cerrada sobre s misma, sin capacidad de respuesta, sin flexibilidad y sin creatividad. Para promocionar
estas virtudes, la NGP nos propone poner en marcha programas de calidad, reformas en la gestin de
los recursos humanos, equipos de mejora, cartas de servicio, crculos de calidad, planes estratgicos,
modelos participativos de direccin, procesos de descentralizacin administrativa, etc. (Peters y
Waterman, 1992; Pollitt [et al], 1998; Sancho, 1999).
Sobre estas dos columnas se ha construido, durante las dos ltimas dcadas, la NGP. Pero, como
ya hemos anticipado, se trata de dos columnas de cristal; brillantes pero frgiles. Esta fragilidad se ha
manifestado en diversas crticas, de las que a continuacin nos limitaremos a mostrar algunas
pinceladas (Aubert y De Gaulejac, 1993; Heckscher y Donnellon, 1994; Ritzer, 1996; Sennett, 1998).
A travs de estas pinceladas no presentamos una valoracin acabada de los xitos y los fracasos de la
NGP, sino que las utilizamos para preparar el puente hacia su alternativa (Ferlie [et al], 1996; Lane,
1997; Pollitt y Bouckaert, 2000).
As pues, en primer lugar, es importante notar que las iniciativas modernizadoras que se han
desplegado con ms decisin son aquellas que se inspiran en lo que hemos llamado la administracin
machote. No parece inadecuado, al menos de entrada, que las personas deban responsabilizarse de lo
que hacen, como tampoco parece extravagante pensar que una forma de forzar esta responsabilidad
consistira en vincular los resultados de una actividad a un sistema de incentivos. Esto es lo que, segn
parece, hace el mercado de forma automtica: premiar a los mejores y expulsar a los peores. Cuando
trasladamos esta lgica al sector pblico, las cosas no son tan simples. En realidad, para que este
planteamiento funcione deben cumplirse dos requisitos: saber con precisin cules son los objetivos
que pretendemos alcanzar y ser capaces de medirlos. Si no sabemos exactamente lo que queremos o no
sabemos exactamente cmo medirlo, entonces nos resultar complicado aplicar el modelo de
responsabilidades e incentivos que define el mercado.
En el sector privado la lgica se aplica de manera inmediata: lo que queremos es ganar ms y lo
medimos en unidades monetarias. En el sector pblico, en cambio, estas obviedades se convierten en
complejidades. Qu pretende la poltica educativa? Cul es el objetivo del sistema penitenciario?
Cmo medimos la calidad docente? Cmo calculamos la atencin que le dispensamos a la gente
mayor? El problema no es que nuestros polticos sean unos intiles incapaces de definir sus objetivos,
sino que -por naturaleza- sus objetivos son variados e, incluso, contradictorios. Lo que se requiere no es
identificarlos, sino equilibrarlos. Consecuentemente, desaparece la esperanza de imitar la claridad y la
precisin del mundo empresarial.
Adems, si ya es difcil saber qu queremos, peor lo tenemos cuando hemos de medirlo. Un
esfuerzo a menudo estril que nos conduce a convertir la calidad docente en nmero de aprobados, la
atencin a los mayores en nmero de cadas, o la eficacia policial en la rapidez con la que se responde a
las llamadas telefnicas. La obsesin por los objetivos y por su calculabilidad es una de las
caractersticas definidoras de la modernizacin neoliberal. Sin embargo, ante las dificultades para fijar

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los objetivos finalistas de la administracin, parece conformarse con perseguir objetivos

instrumentales. No sabemos muy bien para qu queremos una educacin superior pblica, pero
premiamos a aquellos que la hagan ms eficiente y ms econmica. No nos planteamos qu esperamos
de nuestra poltica penitenciaria, pero aplaudimos a aquellos que se limitan a reducir los costes de
estancia de la poblacin reclusa.
En segundo lugar, el nfasis competitivo ha favorecido la aparicin de una administracin
contractual, donde las relaciones ya no dependen de la subjetividad de los vnculos entre un superior y
su subordinado, sino de la objetividad de un contrato. La objetividad y la claridad de la relacin
contractual nos permiten recuperar el concepto de responsabilidad. Es posible, pero para lograrlo
hemos de pagar un precio considerable. Un precio que hoy por hoy nos parece inaceptable y que tiene
un nombre que todos deploramos: la rigidez. Con otros trminos, la creciente contractualizacin de la
administracin genera rigidez en un mundo que proclama a los cuatro vientos los beneficios de la
flexibilidad. Una paradoja sorprendente, aunque en realidad es una conclusin a la que podemos llegar
desde el sentido comn. Cul es la diferencia entre una relacin de autoridad y una relacin
contractual? Pues bien, no es necesario invocar ninguna teora sofisticada para entender que en la
primera puedo variar las instrucciones cuando me parezca adecuado (flexibilidad), mientras que en la
segunda no puedo hacer otra cosa que cumplir con las clusulas contractuales (rigidez).
Es cierto que la convocatoria de un concurso (cuyo premio es el contrato) puede estimular al
candidato a realizar una propuesta ms competitiva que la que ofrece aquel que tiene el trabajo
asegurado. Pero tambin es cierto que esta propuesta es ms competitiva en la medida que es ms
econmica y ms eficiente, pero no ms flexible (Donahue, 1991). La contractualizacin de la
administracin pblica genera la presin suficiente para satisfacer uno de los lemas ms famosos de la
modernizacin -hacer ms con menos-, pero esta misma presin nos deja en el mismo sitio donde
estbamos: en la segmentacin y en el cada uno a lo suyo.
Finalmente, la columna del buen rollo no nicamente es tan frgil como la anterior sino que
adems es muy delgada. Disponemos de menos experiencias y de ms fracasos vinculados a programas
de calidad o a planes transversales que a la gestin de la competencia y de una administracin
contractual. Este desequilibrio no es casual; se explica por las dificultades de poner en marcha unas
mejoras que en la mayora de los casos no pasan de ser cosmticas y que, adems, parecen contradecir
el mensaje central de la competitividad. No podemos promocionar el estilo resolutivo, agresivo, de la
competencia y, al mismo tiempo, pedirle a la gente que comparta, que colabore con los compaeros,
que escuche a los que tienen otras perspectivas, que pierda el tiempo intentando entenderse con los
otros.
El buen rollo es pues difcil de provocar en determinados entornos, aunque efectivamente
representara un cambio sustantivo que nos permitira avanzar en la direccin de resolver problemas
complejos y diversos desde la suma de puntos de vista y contribuciones complementarias. Estas
expectativas, sin embargo, se ven frustradas cuando el buen rollo se transforma en otra cosa, cuando
aquello que se reclama a travs del trabajo en equipo o de la polivalencia no es flexibilidad y dilogo
sino, sobre todo, precariedad. Actualmente, los recursos humanos -tanto pblicos como privados- estn
recibiendo un mensaje difcil de encajar: segn parece han de estar comprometidos con su organizacin
(apreciarla como a su propia familia) y, al mismo tiempo, ser flexibles para que la empresa los utilice y
deseche a su antojo. Sennett (1998) nos ilustra magnficamente la incoherencia de estas demandas: la
flexibilidad debilita los compromisos, mientras que la identidad slo se logra a partir de cierta
estabilidad. En palabras sencillas, cmo pretendemos que las personas se entreguen cuando ni tan
siquiera las contratamos? Cmo esperamos hacer de los funcionarios empleados responsables cuando
les repetimos constantemente que son unos intiles y les amenazamos con dejarlos sin trabajo a la ms
mnima oportunidad? Qu poltica de recursos humanos es esta que define al personal como la
principal carga de una organizacin?

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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 29. (Jun. 2004). Caracas.

La NGP ha fracasado. No ha transformado la APT, sino que se ha limitado a decorarla con

nuevas etiquetas. La NGP mantiene la rigidez y la falta de dilogo (tanto interno como externo) como
rasgos distintivos de su funcionamiento y, por lo tanto, se mantiene fiel al alma tecno-burocrtica de la
APT. Contina siendo racionalizadora y eficientista, a pesar de haber maquillado su apariencia.
Contina proclamando que cada uno ha de ocuparse de lo suyo, al tiempo que a travs de su obsesin
por la doble-E se desentiende de los impactos sociales de un proceso de reduccin del Estado y de su
maquinaria administrativa.
Esta ltima afirmacin se presenta como una ancdota de carcter tcnico, como algo que no es
necesario discutir polticamente. Como si los efectos sociales le fueran ajenos y se pudiera limitar a
aplaudir las mejoras mecnicas. Las crticas que explican y razonan el fracaso de la NGP podran ser
un simple divertimento acadmico si no fuera porque, precisamente, su impacto se desplaza ms all de
los lmites del mbito administrativo y se convierte en incapacidad para resolver los problemas de la
gente. Pensar en una alternativa, como modestamente intentaremos hacer a continuacin, no es pues un
simple ejercicio intelectual sino una urgencia social. El dominio absoluto del discurso de la NGP nos
permite mejorar la economa y la eficiencia instrumental, pero se despreocupa de la capacidad de este
instrumento para satisfacer su, demasiado a menudo olvidada, finalidad: resolver conflictos y generar
bienestar colectivo.

La izquierda y el descubrimiento de la administracin deliberativa

Una alternativa a la modernizacin neoliberal debera pues empezar recordando que los objetivos de la
administracin pblica se encuentran en su exterior, en la sociedad sobre la que pretende intervenir.
Tambin, como ya hemos apuntado anteriormente, hemos de partir del reconocimiento de la creciente
complejidad y diversidad de este entorno exterior. Una vez establecidas estas premisas, la
modernizacin consiste en preparar a la administracin para resolver problemas complejos y para
equilibrar las diversas perspectivas que conforman la sociedad actual. As, el objetivo de esta
modernizacin alternativa ya no es instrumental, sino que pretende garantizar tanto la riqueza y la
creatividad de sus respuestas a la complejidad como el compromiso y el equilibrio que ha de permitir a
los diversos sentirse parte de un todo colectivo. Lo que necesitamos, en definitiva, es reflexionar sobre
cmo construir una administracin creativa e inclusiva en sus respuestas a los retos que le plantea una
sociedad cada vez ms compleja y diversa.
La creatividad y la inclusividad de una administracin no se consiguen a travs de la re-
racionalizacin que nos propone la NGP. La NGP puede ser til para hacer las cosas mejor, pero no
para hacerlas de una manera diferente. Dnde, pues, se encuentra la clave para trasladar a la prctica
los objetivos de la creatividad y la inclusividad administrativa? Creemos, con otros autores, que esta
clave nicamente puede derivarse del dilogo, de facilitar el intercambio de perspectivas y recursos
entre las diferentes partes de la administracin y entre la administracin y su entorno (Habermas, 1981;
Fisher y Forester, 1993; Fox y Miller, 1996; Hajer y Wagennar, 2003).
Cuando este dilogo es autntico, nuestras respuestas a la complejidad se enriquecen de las
diversas sensibilidades y, de esta manera, estimulan la creatividad. Es necesario destacar que ahora las
respuestas de la administracin no tienen por qu ser tcnicamente mejores (si es que este concepto
existe), sino que representan un punto de equilibrio, un compromiso entre las diversas visiones de un
mismo problema. Si el problema que pretendemos abordar es claro y difano quiz con la respuesta
tcnica sea suficiente; pero si, como es cada vez ms frecuente, el problema es complejo y polidrico,
entonces ser ms adecuada una respuesta dialogada y de equilibrio.
En definitiva, la necesidad de construir una administracin creativa e inclusiva nos obliga a
incorporar el dilogo en el proceso de modernizacin. Una administracin que -retomando cierta
tradicin acadmica- hemos llamado deliberativa (Font, 2003). Una vez identificada la alternativa a la
NGP, la siguiente pregunta es cmo se materializa esta administracin deliberativa? Cmo nos
trasladamos de las definiciones conceptuales a la prctica? No disponemos de una respuesta definitiva a

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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 29. (Jun. 2004). Caracas.

estos interrogantes, aunque nos atreveramos a sugerir que la construccin de esta administracin
deliberativa debera apoyarse, como antes -me pierde la simetra-, en dos pilares fundamentales. Dos
pilares de roca grantica que sern muy difciles de alzar pero que, una vez erigidos, nos permitirn
visualizar una nueva administracin y no un simple reflejo de la antigua. Las etiquetas con las que
hemos bautizado cada uno de estos pilares -la confianza y la mediacin- representan trminos extraos
para la APT y, por lo tanto, ya anticipan el cambio, ahora s de fondo, que propone la administracin
deliberativa.

i. De la autoridad a la confianza
Es evidente que cualquier organizacin debe entenderse como la suma de sus partes. Es precisamente
en la necesidad de descomponer las tareas y de distribuirlas entre los diferentes agentes donde
encontramos la razn de ser de las organizaciones, sean del tipo que sean. Al mismo tiempo, una
organizacin tambin sirve para evitar que las partes se dispersen, para integrarlas en un proyecto
comn y para coordinar los esfuerzos en la persecucin de un resultado colectivo. Cualquier
organizacin, como se visualiza en los organigramas, representa una manera de fragmentar e integrar
simultneamente. La fragmentacin es la parte ms visible de cualquier organizacin, ya que se
manifiesta -incluso fsicamente- en la existencia de diferentes departamentos, edificios, despachos o
espacios de trabajo. La integracin, en cambio, es un asunto ms sutil.
La APT ha abordado la integracin desde la autoridad. La autoridad es el cemento que mantiene
juntas las partes, que evita que la fragmentacin se convierta en descomposicin. Cada parte de la
administracin se limita a hacer lo que le toca, mientras que el trabajo de la autoridad consiste en
controlar que las tareas realizadas sean las previstas y en garantizar que cada parte pueda desarrollar su
actividad de la mejor forma posible. La autoridad es el cemento organizativo en la medida que sirve
tanto para mantener a cada uno en su sitio (fragmentacin) como para evitar que olviden su pertenencia
a una nica organizacin (integracin). La autoridad, por lo tanto, es el atributo que dota de contenido a
las relaciones entre las diferentes partes de una organizacin. La autoridad nos dice qu hemos de
hacer, qu podemos esperar que hagan los otros, cul es nuestro lugar, cul es el de los dems y cmo y
con quin nos hemos de relacionar. La autoridad es la referencia que permite a las partes formar parte
de un todo.
Es evidente, sin embargo, que cuando la autoridad es el cemento organizativo desaparece
cualquier posibilidad de dilogo. La autoridad nos indica a todos dnde estamos y qu hemos de hacer:
no nos queda, pues, nada ms por hablar. La posibilidad de construir una administracin deliberativa
pasa, por tanto, por la necesidad de jubilar a la autoridad como cemento organizativo. Necesitamos una
organizacin donde las partes se integren a travs de la comunicacin y del dilogo (Innes y Booher,
2003). Esta es la esencia de la administracin deliberativa que proponemos. Para lograrlo hemos de
satisfacer dos requisitos bsicos: que las partes dispongan de cierto margen de maniobra (si no es as,
no vale la pena hablar de nada) y que las relaciones que se establezcan entre ellas se doten de confianza
(si no es as, se termina por no hablar o por convertir el dilogo en chismorreo).
El primer requisito hace referencia a temas ya conocidos como la autonoma y la
descentralizacin. El segundo, en cambio, la confianza en las relaciones intra-organizativas, es ms
novedoso. Intentaremos pues referirnos, aunque sea brevemente, a este segundo aspecto. Hemos de
mencionar, para empezar, que la novedad del tema tampoco es tal, ya que existe una relativamente
abundante literatura sobre el mismo (Child y Faulkner, 1998; Lane y Bachmann, 1998). No es el
momento de repasarla, pero s de reconocer que a travs de ella la confianza se ha convertido en un
factor de gestin. Esta circunstancia es fundamental, ya que nos permite pensar en trminos operativos
y, de esta manera, dotar de contenido prctico a la propuesta de la administracin deliberativa.
La confianza, por lo tanto, ha dejado de ser una cosa intangible, para convertirse en un objeto de
gestin. Cmo podemos gestionar este factor? Cmo generamos la confianza indispensable para
construir una administracin deliberativa como la que hemos propuesto? Una forma de abordar estos

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interrogantes pasa por considerar la posibilidad de producir confianza incidiendo en lo que algunos han
identificado como sus tres momentos: la creacin, la implementacin y la consolidacin.
- En el momento de iniciar la relacin -el dilogo entre las partes- es necesario estimular la
formacin de la confianza a travs del clculo; es decir, dando a conocer a las diferentes partes los
costes y los beneficios de la relacin que se inicia.
- Una vez superado este primer momento, llega la hora de la implementacin. En esta segunda
etapa, la comprensin entre las diferentes partes es crucial: la confianza no puede desarrollarse si no se
comprenden los objetivos y las formas de actuar de los otros.
- Finalmente, la confianza se consolidar cuando a la comprensin le suceda la identificacin
entre las partes; cuando stas sientan que forman parte de un mismo proyecto, que disponen de un
objetivo comn y que comparten un mismo estilo de hacer las cosas.
Gestionando estos tres momentos adecuadamente podremos lograr una organizacin donde la
lgica del cada uno a lo suyo dejar paso a la lgica deliberativa del entre todos lo haremos todo.
Tambin conseguiremos, y esto es tanto o ms importante, hacer funcionar una dinmica deliberativa
que hemos postulado como un ideal pero que presenta dificultades prcticas de gran envergadura. A
menudo resumo estas dificultades usando una expresin popular: entre todos lo haremos todo pero,
al final, la casa por barrer. Es decir, una administracin deliberativa presenta fuertes tendencias al
caos, a la difuminacin de responsabilidades, a la parlisis organizativa. Esta tendencia es
especialmente fuerte cuando formalizamos la deliberacin, cuando pretendemos fomentar el dilogo a
travs de la simple superposicin de espacios deliberativos sobre las estructuras administrativas
tradicionales. Estos espacios -planes transversales, por ejemplo- generan mucha distorsin en la
organizacin, mientras que son insuficientes para facilitar el dilogo intra-organizativo. Crear espacios
donde poder hablar no es suficiente (aunque es necesario), sino que hace falta que los implicados
quieran hablar y que tengan la confianza imprescindible para utilizarlos.
Un ejemplo puede ilustrar lo que intentamos explicar. Una administracin deliberativa sera
aquella donde el arquitecto, antes de dibujar el plano del prximo centro cvico, habla con el asistente
social, con el economista y con los vecinos. En el dilogo entre estos profesionales y estos ciudadanos,
el arquitecto acabara diseando un proyecto mejor, capaz de responder a la diversidad de usos del
equipamiento y de amoldarse a los criterios de viabilidad tcnica y financiera. Si, al contrario, el
arquitecto se limita a sentarse en su mesa y a dibujar aquello que le parece profesionalmente ms
conveniente, entonces es probable que aparezcan problemas posteriores. La pregunta es cmo
provocar este dilogo a mltiples bandas? La respuesta ms inmediata se limita a utilizar los
instrumentos ya conocidos; es decir, a dibujar una nueva lnea -ahora horizontal- en el organigrama. Se
trata de crear un espacio o un circuito donde los arquitectos, los economistas y los vecinos se vean
obligados a hablar. Lo que sucede a menudo es que estos espacios obligan a encontrarse, pero no a
hablarse, menos a comprenderse y prcticamente nunca a hacerse caso. Puedes obligar a un arquitecto a
asistir a una reunin, aunque, si no le interesa lo que all se comenta, se limitar a volver a su mesa de
trabajo, donde encontrar infinidad de razones para continuar haciendo lo que a l le parezca. Lo que
ms interesa, y aqu descansa la importancia de la confianza, no es el espacio para hablar, sino las
ganas de utilizarlo. No nos interesa que el arquitecto acuda a las reuniones, sino que cuando tome un
lpiz para empezar a dibujar piense sera bueno saber qu uso se le va a dar a este equipamiento. Si
el arquitecto llega a pensar esto, nos sobran los espacios de dilogo; las ganas de hablar con los otros
sern suficientes.

ii. De la direccin a la mediacin

Adems de las estructuras orgnicas, las administraciones tambin cuentan con una direccin. Esta
direccin se ocupa, evidentemente, de distribuir tareas y responsabilidades, as como de proveer a las
diferentes partes de la organizacin de los recursos necesarios, de supervisar las actividades que se

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realizan y de controlar los resultados. Nos estamos refiriendo a una direccin jerrquica, a una
conduccin racional que va de arriba abajo. Ninguna novedad especial.
Desgraciadamente, este tipo de direccin sirve para comunicarle a la gente lo que ha de hacer y
para comprobar que lo hacen, pero no para provocar el dilogo entre las partes. Una administracin
deliberativa no necesita ser dirigida, sino que reclama ser articulada e intermediada. Estos conceptos
tambin resultan relativamente extraos para el mundo de la gestin, pero configuran la esencia del
cambio desde la direccin (desde arriba) hacia la mediacin (desde el medio). Se trata, tal como
proponen algunos autores, de fomentar un liderazgo ms bidireccional que unilateral; un liderazgo
donde el dilogo y la negociacin sustituyen a las instrucciones y al control (Kooiman, 1993; Kickert
[et al], 1997; Heifetz, 1997).
Hacer efectivo este liderazgo mediador es crucial para el desarrollo prctico de una
administracin deliberativa. El ya mencionado peligro del y la casa por barrer reclama la
existencia de un liderazgo no autoritario, pero s potente. En las estructuras reticulares que definen una
administracin deliberativa a menudo se echa en falta un cerebro y un sistema nervioso que garanticen
el empuje y la continuidad de las actuaciones. Para cubrir este frecuente dficit necesitamos un
liderazgo mediador que no se ejerza desde la cpula de la pirmide sino desde el centro de la red; pero
que se ejerza.
El mediador ha de ser el responsable de generar confianza, de conducir las deliberaciones y de
garantizar que stas produzcan resultados. Su perfil, por lo tanto, no ha de definirse siguiendo los
tradicionales criterios tecnocrticos sino incorporando, sobre todo, habilidades relacionales. El
mediador, a diferencia del gerente tradicional, no es aquel que sabe cmo hacer las cosas sino el que
sabe cmo provocar, articular y aprovechar los dilogos. El mediador no trabaja sobre los resultados,
sino sobre las relaciones. En esta direccin, la red de relaciones necesita de un mediador que la
mantenga activada (seleccionando y haciendo circular la informacin, comprometiendo a las partes,
etc.), que promueva la necesaria intensidad de las relaciones (regulando posibles conflictos,
estableciendo los marcos contractuales de la interaccin, etc.), que realice tareas de intermediacin
(como un broker que crea consenso, facilita el dilogo, promueve imgenes colectivas, organiza
espacios de encuentro, etc.) y que genere valores y percepciones compartidas (campaas informativas,
estrategias publicitarias, elaboracin de discursos, etc.). Estas habilidades -adems de otros
conocimientos vinculados a las relaciones humanas, la negociacin o la participacin ciudadana-
constituyen el kit bsico del mediador.
El directivo tradicional se gua por el principio de la eficiencia y se define a travs de un perfil
altamente competente y con capacidad para construir una organizacin funcionalmente competitiva. El
mediador, en cambio, resuelve los problemas provocando la colaboracin entre todos aquellos que
tienen alguna cosa que aportar. Para referirse a las caractersticas distintivas de estos mediadores se han
usado diversos adjetivos: comunicadores, facilitadores o habilitadores. No pretendemos contribuir a la
proliferacin de etiquetas, pero s queremos apostar por dos adjetivos que, ms all de su precisin y
oportunidad conceptual, pretenden recoger lo que, desde nuestra ptica, son los dos ingredientes
bsicos de un buen mediador (Valls y Brugu, 2003):
- El mediador que proponemos ha de ser, en primer lugar, un seductor; alguien capaz de utilizar
un proyecto colectivo para seducir a las partes. Ha de ser capaz de animar, de comprometer y,
finalmente, de lograr que todo esto se produzca en un clima de confianza y de colaboracin. La
seduccin del mediador puede ser un atributo personal, pero tambin es un factor que se puede
construir en paralelo a la construccin de proyectos colectivos atractivos.
- Nuestro mediador, en segundo lugar, ha de ser un animador, alguien con capacidad para
construir un proyecto seductor a partir de las contribuciones de las partes. El mediador ha de estimular
la participacin, ha de escuchar con atencin y ha de utilizar aquello que le explican. Las habilidades
de animacin pueden ser innatas, pero tambin desarrollarse a travs de diversas tcnicas e
instrumentos.

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Es difcil ejemplificar el contraste entre direccin e intermediacin, ya que deberamos utilizar

ejemplos personales difciles de compartir. Aun as, podemos partir del estereotipo del gerente que, en
realidad, se utiliza para transportar los estilos y las actitudes del mundo privado al mbito empresarial.
Este gerente suele presentar un estilo resolutivo y una agenda repleta de compromisos. Es agresivo,
tiene prisa y nunca pierde el tiempo. Est capacitado tcnicamente y, claro est, deja su (im)posible
sensibilidad para los fines de semana, cuando no pueda interferir en su duro trabajo. Todos conocemos
algn directivo de este tipo o, al menos, alguien que pretende adoptar este estilo.
El estereotipo del mediador estara en las antpodas de este modelo. Se tratara de alguien que se
relaciona y que, adems, dispone del tiempo y la sensibilidad para dedicarse a estas relaciones.
Broussine y Fox (2002), despus de estudiar una muestra de directivos locales britnicos, se refieren al
contraste entre las tradicionales habilidades hard (gestin de recursos, conocimientos legales) y las
nuevas habilidades soft (motivar, dialogar, generar consensos). Estos mismos autores, en la direccin
de lo que aqu estamos proponiendo, consideran que el reto de la modernizacin pasa por otorgar el
protagonismo a este nuevo liderazgo soft.

El cambio de chip en la administracin deliberativa: paciencia y feminizacin

En las pginas anteriores hemos intentado elaborar un diagnstico del presente y proponer algunas
alternativas de futuro. Respecto al diagnstico, hemos sugerido -aun reconociendo que buena parte de
la literatura discutira esta afirmacin- que la NGP no representa el cambio radical de paradigma que
proclama, sino ms bien una adaptacin cosmtica, sin excesivas novedades, de la APT de siempre. La
continuidad entre la APT y la NGP se manifiesta en diversas coincidencias fundamentales: comparten
el mismo principio de eficiencia instrumental, comparten la misma vocacin racionalizadora,
comparten las mismas segmentaciones y especializaciones orgnicas, y comparten los mismos dficit
de flexibilidad y comunicacin -tanto interna como externa. Es cierto que la NGP incorpora algunas
novedades importantes. As, mientras la APT se presenta como una administracin bsicamente
garantista, la NGP invoca su competitividad. Se trata de dos presentaciones diferenciadas, aunque, una
vez has mirado tras las cortinas, lo que encuentras es ms similar de lo que podamos pensar.
Por otro lado, hemos presentado la alternativa de futuro bajo la etiqueta de la administracin
deliberativa. Se trata de una alternativa en construccin y en discusin y que, en consecuencia, no nos
permite pasar del estadio de la especulacin. Un estadio que, en cualquier caso, preferimos considerar
como propositivo; un estadio donde hay que asumir riesgo, escapar del cors del lenguaje dominante y
de los estereotipos analticos que nos obligan a ver las cosas siempre desde la misma perspectiva.
Al observar la administracin desde posiciones de riesgo, nos hemos permitido algunas licencias
que probablemente seran inaceptables desde miradas ms ortodoxas. Me gustara recordar los tres
riesgos que nos han parecido ms importantes:
- En primer lugar, hemos rechazado la centralidad de la competencia y hemos preferido hablar
de colaboracin. Esta distincin es crucial, pues la competencia ha sido la gua operativa tanto de la
APT (el objetivo weberiano puede condensarse en la voluntad de promover una administracin
competente y de competentes) como de la NGP (que ha convertido la competitividad, ahora con todas
sus resonancias empresariales, en la bandera de su aparente revolucin). La administracin
deliberativa, en cambio, se hace operativa a travs de la colaboracin: lo ideal no es una administracin
competente y de competentes, sino una administracin sensible y comunicativa (Agranoff y McGuire,
2003).
- En segundo lugar, desde una dimensin sustantiva, hemos propuesto romper con la obsesin
eficientista que comparten la APT y la NGP y dar entrada a los nuevos objetivos comunicativos de la
administracin deliberativa. Afirmar que la administracin ha de preocuparse menos de la eficiencia y
ms de dialogar puede parecer muy extrao, pero es un cambio fundamental si pretendemos construir
una administracin orientada a resolver los problemas de una sociedad cada vez ms compleja y ms
diversa (Hajer y Wagenaar, 2003).

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- En tercer lugar, y en conexin con el punto anterior, nos hemos desmarcado de la endogamia
que ha caracterizado los estudios administrativos ms ortodoxos. Cuando estudiamos la administracin,
lo ms importante no se encuentra en su interior sino en su exterior, lo ms relevante no es su
funcionamiento interno sino su utilidad externa. Lo que nos preocupa de la administracin pblica, en
definitiva, no es tanto la administracin como el hecho de ser pblica. Con este significativo cambio de
nfasis podemos ofrecer una nueva mirada sobre la administracin pblica; una mirada que se fije
sobre todo en la capacidad de esta administracin para incidir en su entorno, para satisfacer el objetivo
de responder a las demandas y a los conflictos de la colectividad (Kettl, 2002). O no es sta la razn
por la que naci la administracin pblica?
Estas nuevas miradas reclaman nuevas formas administrativas. Hemos dado algunas pinceladas,
quiz excesivamente impresionistas, en esta direccin. Pero, sobre todo, estas miradas reclaman un
cambio de chip, unas actitudes y unas mentalidades que rompan con la ortodoxia administrativa
dominante. Sin este cambio de chip, la introduccin de novedades operativas ms o menos interesantes
est destinada al fracaso. Por esta razn, antes de finalizar este documento, queremos referirnos a dos
conceptos que pueden ilustrar la amplitud del cambio de chip que estamos preconizando. Todos
aquellos que, de una manera o de otra, trabajamos en la administracin pblica necesitaramos una
pequea intervencin quirrgica que nos insertara el chip de la paciencia y de la feminidad.
Qu pretendemos decir, aunque sea intuitivamente, con estos dos conceptos? En primer lugar,
hemos de ser conscientes de que la administracin deliberativa es una administracin que nos pide
tiempo. No tiene sentido invocar retricamente la necesidad de hablar con otros departamentos, de
escuchar a los ciudadanos o de alcanzar acuerdos entre todos si cuando, como suele suceder, antes
incluso de sentarnos en la mesa ya tenemos prisa por levantarnos. El dilogo a menudo es percibido en
la prctica como una distraccin, como una prdida de tiempo. Una administracin deliberativa es una
administracin que resuelve problemas complejos, no una administracin que va rpida. Ambas cosas
no son excluyentes, es cierto, pero ahora pretendemos subrayar la centralidad del factor externo (la
resolucin de problemas complejos) frente a la tradicional obsesin interna (eficiencia y rapidez) que
ha caracterizado el discurso dominante sobre la modernizacin administrativa.
En segundo lugar, la propia lgica eficientista y competitiva de la modernizacin ha favorecido
estilos de trabajo decididos, resolutivos, expeditivos e, incluso, agresivos. Unos estilos que asociamos
con las visiones ms estereotipadas del rol masculino. En realidad, etiquetbamos una de las columnas
de la NGP como la gestin de los machotes; una gestin que reivindica los valores de la competencia,
de los empujones, del no dejarse pisar, del ganrselo con el esfuerzo, de la dinmica ganadores-
perdedores. Frente a esta lgica, la administracin deliberativa reclama valores como los de la
colaboracin, el dilogo, el compromiso, el tiempo para la relacin, la capacidad para ponerse en el
lugar del otro, o el gusto por la atencin. Estos valores forman parte del universo, estereotipado si se
quiere, femenino, y es por esta razn que apostamos por la feminizacin de la administracin pblica.
En ltimo trmino, una administracin deliberativa es como aquellas madres que esperan la
salida de sus hijos del colegio hablando las unas con las otras; relacionndose, comunicndose,
construyendo red. Su actitud contrasta con la de muchos padres, grandes profesionales y expertos
recogedores de nios. Los padres, con una actitud tecnocrtica (APT) y competitiva (NGP), no se
distraen hablando con nadie sino que se concentran en realizar su tarea con la mxima eficiencia y
rapidez. Cuando el nio an no ha acabado de cruzar la puerta de salida, el padre ya lo ha recogido, han
cruzado el patio y ya suben al coche. Hacia casa, como un rayo, satisfaciendo todos los indicadores de
economa y eficiencia que pudiramos tener. Esta profesionalidad, sin embargo, puede provocar que a
la maana siguiente todos vistan con ropa de deporte menos el nuestro: no nos enteramos que haban
cambiado la clase de gimnasia. Tambin nos obliga, cuando por alguna razn no podemos ir a buscar a
nuestro hijo, a externalizar la tarea, a pagar a otro profesional para que realice el servicio.
Mientras, las madres continan hablando. Parece que no tienen prisa. A veces, cuando el nio
sale del aula pasa un rato perdido, jugando con sus amigos mientras las madres continan charlando

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como si tal cosa. Si algn padre acompaa a su mujer, se aprecia cmo pierde la paciencia y los nervios
ante la ineficiencia de unas madres que pierden el tiempo, que se distraen y que no se concentran en su
trabajo. Pero estas madres s que estn haciendo su trabajo, y de qu manera! No son tan rpidas, es
cierto, pero saben que al da siguiente necesitarn una cartulina, intercambian informacin sobre
actividades extraescolares, comentan los problemas con sus hijos, se explican dnde comprar ropa a
buen precio, y se ayudan las unas a las otras cuando lo necesitan. Quiz sean tcnicamente peores, pero
su servicio es infinitamente ms rico, ms sofisticado, ms complejo, ms completo mucho mejor
para los nios. As es como nos gustara construir una administracin pblica al servicio de la gente.

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