La descentralizacin fiscal en Bolivia.

Un anlisis bajo el contexto de las Autonomas

Municipales y Departamentales
Antecedentes
Los procesos de descentralizacin y de autonomas en Bolivia, atraves varias
etapas, desde sus orgenes en la Constitucin Poltica del Estado de 1848 que
creaba a los Municipios asignndoles competencias, que lamentablemente no se
pudieron ejercitar y cumplir debido a la inestabilidad poltica de la poca. Como
segundo estadio podemos citar lo acontecido durante la pugna entre Conservadores
y Liberales (Unitarios y Federalistas) buscando una respuesta al centralismo
imperante en la poca, que derivaron en una crisis institucional que finalmente
acab en una guerra civil, en la que a pesar de que los federalistas resultaron
victoriosos, segua imperando un esquema centralizador, esto basado a la
necesidad de unidad por el conflicto blico acontecido en la zona del Acre. En los
aos treinta del siglo pasado, como resultado de iniciativas parlamentarias
desarrolladas desde los aos veinte, permitieron arribar al desarrollo de un
plebiscito en el ao 1931, mismo en el que se aprobaba la descentralizacin
administrativa en el pas, hecho que fue postergado nuevamente por el estallido de
la Guerra del Chaco, conflicto que demostr que la presencia de Estado no era
suficiente en las fronteras y lugares alejados. La forma de organizacin
administrativa centralizada en la sede de Gobierno, fue duramente criticada, lo que
dio lugar a la reforma constitucional de 1938 en la que se destacan entre otras
reformas, la inclusin en el texto de la Constitucin dos formas de autonoma, la
Universitaria y la Municipal, esta ltima sin embargo, a pesar de estar ligada al
mandato constitucional, atraves por un periodo aciago, debido a la inestabilidad
poltica y social propiciada desde finales de la dcada de los treinta hasta los
albores de los aos cincuenta, cuyo hito ms importante se concreta en la
revolucin de 1952, con las acciones de intervencionismo estatal en la economa y
la profundizacin de las atribuciones de regulacin estatal, denotando una creciente
importancia del Estado en la actividad econmica. Durante las dcadas de los 60 y
70s en la que se sucedieron gobiernos tanto democrticos (marcados por el
fraude) como dictatoriales, estos ltimos fueron los que incidieron en un
endeudamiento externo de proporciones, mismo que no fue destinado a dar
cobertura a programas de desarrollo productivo, sino para sostener la excesiva
burocracia estatal.
El desarrollo de la poltica estatizadora se prolong hasta principios de la dcada de
los ochenta del siglo pasado, periodo en el que Bolivia atravesaba un proceso de
reforma estructural, luego de la dictadura de Garca Mesa, la llegada al poder de
Hernn Siles Suazo con la Unin Democrtica Popular y la promulgacin del Decreto
Supremo 21060, que intentaba poner freno a los efectos de una hiperinflacin

producida entre los aos 1982 y 1985 durante el gobierno de Siles, periodo en el
que tambin se evidenciaba un creciente dficit fiscal. Luego de la entrada en
vigencia del decreto Supremo 21060 se desencaden una serie de reformas
denominadas de primera, segunda y tercera generacin. Una de las reformas
estructurales (de segunda generacin) que se evidenci en el pas fue la
promulgacin de la ley de Descentralizacin Administrativa 1 y luego la Ley de
Participacin Popular2, normas que replantean la forma de administracin imperante
en el pas, ligada a un criterio centralizador, que poco a poco va agotndose para
dar paso al surgimiento y reconocimiento de niveles subnacionales con poder de
decisin, en lo operativo y fiscal, resaltndose tres aspectos: La transferencia de la
Infraestructura Social a los Municipios para la provisin de servicios de educacin,
cultura, salud, deportes, vivienda, caminos vecinales y otros de carcter productivo,
mismos que antes se ligaban a las actuaciones administrativas desarrolladas a nivel
central por intermedio de los Ministerios. Un segundo aspecto estaba ligado a la
distribucin de recursos para los municipios, por intermedio de la coparticipacin
tributaria recaudada por la instancia central tanto por concepto de impuestos como
la renta aduanera. Dicha distribucin se realizara en funcin al tamao poblacional
de las jurisdicciones municipales de los gobierno locales, razn por la que la
realizacin de un censo de vivienda y poblacional se tornaba imperante para el
xito de esta medida. Paralelamente tambin se transfiere las competencias de
cobro de impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles y muebles sujetos a
registro, mismos que pasan al dominio municipal, quien sera el encargado de su
gestin, fiscalizacin y cobro con objeto de generar sus recursos propios, lo que le
permitan afrontar las competencias y atribuciones transferidas. El tercer aspecto es
el relacionado a la participacin social en el desarrollo de la planificacin municipal,
por intermedio de las Organizaciones Territoriales de Base 3 entes que fueron
incluidos en la toma de decisiones del gasto pblico local, la fiscalizacin y control
de las acciones del gobierno municipal, reconocindoles personera jurdica,
responsabilidades y derechos, esto por medio de la Ley de Participacin Popular.
La promulgacin de las dos disposiciones legales citadas posibilit el acceso de la
sociedad en la toma de decisiones, por medio de la organizacin de entes de
representacin, donde se identificaban prioridades de inversin mismas que luego
eran incluidas en los Programas Operativos Anuales (POAs) de los municipios en los
que se encontraban. El POA se estructuraba como el instrumento a travs del cual
1 Ley _____ esta norma se caracterizaba por el establecimiento de una serie de
iniciativas que fomenten y fortalezcan la desconcentracin departamental, bajo la
adopcin de nuevas responsabilidades ligadas al empleo de recursos captados por
el nivel central y destinado luego a los gobiernos locales por intermedio de las
prefecturas, entidades que se convirtieron en los intermediarios en la relacin del
gobierno central y las municipalidades.
2 Ley 1551
3 Incluan a las Comunidades indgenas, los sindicatos campesinos, las juntas de
vecinos y las organizaciones indgenas, entre las ms importantes.

se buscaba viabilizar la verificacin de la satisfaccin de las necesidades de la

poblacin, gracias a la cercana que implicaba el trabajo de las OTBs coordinado
con las autoridades de los gobiernos locales. La Participacin Popular se engranaba
en una dinmica de mayor participacin de parte de la sociedad, sobre todo en la
determinacin del empleo de recursos ligados a proyectos de desarrollo local y
departamental, sin embargo, los niveles de endeudamiento y la inversin pblica
dispersa que no responda a las necesidades de un desarrollo local adecuado,
sumado a las debilidades administrativas, las prcticas clientelares y corruptas de
una buena parte de la administracin pblica y las denuncias de la poblacin
referidas al mal manejo de los recursos, tuvo como resultado que se busquen otros
medios para mejorar la administracin pblica, sobre todo al interior de los
gobiernos locales.
La promulgacin de una nueva Ley de Municipalidades 4 a finales de 1999, se
planteaba como una medida para profundizar las reformas imperantes en el pas
retomando el mandato constitucional de los aos treinta y fortaleciendo el carcter
autonmico imperante en los municipios como una forma adecuada de enfrentar los
desafos de una administracin pblica centralista que no alcanzaba a satisfacer las
demandas sociales y de desarrollo al interior de las regiones, sobre todo las ms
deprimidas, esta reforma legal permiti que por intermedio de la eleccin directa de
alcaldes5, se pueda estructurar un gobierno municipal que goce de autonoma de
gestin en lo operativo pero tambin en cuanto a su facultad normativa, por
intermedio de los Concejos Municipales 6, quienes a su vez se constituyen en
rganos de fiscalizacin de la labor ejecutiva al interior del municipio. Dicha norma
sumada a las de Descentralizacin y Participacin Popular, fueron los alicientes para
reforzar el pedido autonmico que se haba manifestado en la marcha tierra
territorio del ao 19907 y que poco a poco impulsaba un movimiento pro
autonomas que se concentraba fundamentalmente en el oriente del pas. El pedido
autonmico, encontr el eco en los movimientos cvicos y los gobiernos locales,
quienes comenzaron a impulsar una profundizacin de la descentralizacin en miras
a lograr el reconocimiento de una forma de organizacin autonmica que no solo
involucre a los gobiernos municipales, sino que se extienda a los gobiernos
departamentales, sin embargo, el freno a dicho pedido se lo evidenciaba en el
propio mandato constitucional, puesto que los niveles de autoridad departamental
eran una extensin de la autoridad central, por ejercicio de una lnea vertical

4 Ley 2028 de ___ de 1999 que establece los parmetros de regulacin y

funcionamiento de las Alcaldas Municipales. La primera ley orgnica de
municipalidades data de 1946, norma que junto a las disposiciones constitucionales
propiciaba el reconocimiento de un Dominio Tributario Municipal.
5 Mxima Autoridad Ejecutiva de los gobiernos municipales
6 rganos colegiados
7 Marcha indgena encabezada por los dirigentes Marcial Fabricano y _____ quienes
reclamaban el tratamiento de la ____

descendente de ejercicio del poder desde la presidencia hacia- las representaciones

departamentales por intermedio de las denominadas prefecturas.
Los cambios propiciados por las normas sealadas implicaron el replanteo de la
estructura de la administracin pblica, todava influenciada por un excesivo
centralismo que poco a poco va perdiendo terreno ante las exigencias de los
gobiernos subnacionales y el propio pedido de la sociedad civilmente organizada.
En trminos de descentralizacin fiscal, las reformas se enmarcaban en el
establecimiento de un nuevo pacto fiscal que propicie una distribucin de los
recursos con miras a un fortalecimiento institucional que responda a las
necesidades de desarrollo del pas as como la satisfaccin de necesidades de la
poblacin. Los hechos acontecidos en los aos 2000 8 y 20039 que tuvieron entre sus
efectos, el quiebre de la institucionalidad democrtica del pas, tambin aparejaron
una demanda de reestructuracin mayor, que no solo se concentre en
modificaciones a la descentralizacin administrativa iniciada en la dcada pasada,
sino ms bien en el reconocimiento de los procesos autonmicos. El movimiento pro
autonomista que hacamos referencia lneas arriba, exiga respuestas al gobierno
central, desmarcndose de los nexos con el centralismo, hecho que desemboc en
la reforma constitucional del 2004, misma que permiti la eleccin de prefectos por
voto directo y no por designacin de la presidencia. Los resultados de esa eleccin
nos mostraron un pas dividido pero con una fuerte influencia hacia la autonoma, lo
que deriv en el planteamiento de normas estatutarias a ser implementadas a nivel
departamental, es as que se promueve el planteamiento de Estatutos Autonmicos
Departamentales y se recurre a su aprobacin por medio de referendo 10, tomando
como referencia a las autonomas -municipales y las experiencias de otros pases y
regiones, buscando un ejercicio de poder separado del centralismo estatal para dar
surgimiento a las autonomas departamentales, cambio que tambin fue propuesto
al interior de la asamblea constituyente que tena por objetivo la reforma de la
constitucin, lo que inclua el debate de las formas de organizacin administrativa
entre la lgica centralizadora frente a las autonomas, teniendo como etapa
intermedia la descentralizacin. La reforma de la constitucin propiciada por la
labor de la Asamblea Constituyente, tuvo como resultado la adopcin de un nuevo
texto constitucional, en el que se extiende el ejercicio de la autonoma hacia los
8 La guerra del agua
9 Octubre Negro
10 Este hecho desat una polmica sobre la validez y legitimidad de los estatutos
elaborados en el oriente del pas, lo que deriv en una suspensin de la aplicacin
de dicha normativa, por lo menos hasta que sea debatida por la Asamblea
Constituyente. Luego que culmin el proceso constituyente y se reconocieron las
autonomas departamental, regional, indgena originaria campesina y las pre
existentes municipal y universitaria, se dispuso que el requisito a cumplir para la
validez y eficacia de los estatutos elaborados sera un control de constitucionalidad
a cargo del Tribunal Constitucional Plurinacional, luego de un procedimiento de
acceso a las autonomas establecido en la Ley Marco de Autonomas y
Descentralizacin.

gobiernos departamentales, regionales e indgena originario campesino, sin que se

reconozca ningn tipo de subordinacin ni diferencia de jerarqua entre los mismos.
El mandato constitucional tambin establece que la forma de organizacin de los
gobiernos autnomos ser detallada por intermedio de una ley marco de
autonomas y descentralizacin, por lo menos hasta que se ejercite un control de
constitucionalidad de los estatutos autonmicos aprobados por va de referendo en
los departamentos de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija, quedando el resto de los
departamentos bajo la forma de organizacin descentralizada. La promulgacin de
la ley 031 Marco de Autonomas y Descentralizacin, se enmarc en el mandato
constitucional y condicion a los estatutos aprobados a un procedimiento de
acceso a las autonomas, ampliando dicha regulacin al resto de los gobiernos
autnomos11 mediante el procedimiento establecido en la norma autonmica.
Desde la promulgacin de la ley marco de autonomas, poco se ha avanzado en la
elaboracin, socializacin, aprobacin y control de constitucionalidad de las normas
autonmicas que regirn la gestin de los gobiernos subnacionales.
Distribucin de los ingresos nacionales hacia los gobiernos subnacionales
(Municipal y Departamental)
Los resultados de las reformas emprendidas desde finales del siglo pasado y las que
fueron implementndose en la primera dcada de este siglo tuvieron y tienen como
objetivo definir un marco de actuacin de la administracin pblica, donde las
competencias privativas, exclusivas, compartidas y concurrentes 12 se establezcan y
distribuyan de forma apropiada en pos del desarrollo nacional. Los gobiernos
municipal y departamental, a travs de la normativa que va siendo promulgada y
emitida al efecto tanto desde el nivel central como al interior de las autonomas,
van perfilando el desarrollo de las administraciones subnacionales, sobre todo en
cuanto a la distribucin de los ingresos por concepto de coparticipacin tributaria y
la distribucin de regalas por aprovechamiento de los recursos naturales, mismas
que fueron definidas desde finales de los noventa con la creacin del Fondo de
Compensacin Departamental, establecido en la ley de Participacin Popular as
como la determinacin de las regalas y patentes mineras, forestales y de
hidrocarburos como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

11 En el caso de las autonomas indgenas y las regionales por medio de la

elaboracin, aprobacin va referendo y control de constitucionalidad de sus
estatutos autonmicos y en el caso de las autonomas municipales a travs de sus
cartas orgnicas con similar procedimiento.
12 Determinadas inicialmente en la Constitucin Poltica del Estado por los artculos
297 al 304, complementadas por el mandato de la Ley Marco de Autonomas y
Descentralizacin, los Estatutos Autonmicos y las Cartas Orgnicas.

Fuente: |Factores del Desempeo Fiscal Municipal. Vicente Aguirre Et. Al. Junio 2012.
En el ejercicio de la autonoma, desde sus rigenes hasta su reconocimiento
constitucional, se hace imperante el poder adoptar una forma autrquica que
permita la determinacin de las fuentes de ingreso de recursos as como su
correspondiente empleo en la satisfaccin de las necesidades de cada gobierno
subnacional. En trminos normativos, la promulgacin de la ley 031 (Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin) desarrolla el mandato constitucional al permitir la
estructuracin de las autonomas en el pas, definiendo entre los puntos ms
importantes los aspectos relacionados a la poltica fiscal a ser emprendida,
procurando una relacin adecuada con las polticas centrales, en busca de un
equilibrio fiscal suscitado entre los Planes de Desarrollo Subnacionales y el Plan
Nacional de Desarrollo Econmico Social, algo que se evidencia a partir de la
regulacin impuesta en los artculos 113 al 116 de la mencionada norma, cuyo

alcance implica el establecimiento de los parmetros para una adecuada gestin

presupuestaria y la correspondiente responsabilidad fiscal. La determinacin del
presupuesto de los gobiernos subnacionales est vinculada a las directrices, las
disposiciones legales y el clasificador presupuestario que elabore el rgano rector
del Sistema, el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, encargado de la
definicin de la poltica fiscal en coordinacin con el Banco Central de Bolivia. Por
ello podemos afirmar que gracias a la estructura (o la reconfiguracin de esta)
resultante de la implementacin de las autonomas en el pas, se identific la
necesidad de establecer lineamientos y polticas de estabilidad fiscal, relacionados
a aspectos como una administracin adecuada, desde las fases de planificacin,
formulacin y ejecucin de los presupuestos institucionales en cada nivel
autonmico subnacional, as como su registro y ejecucin, vinculndose a los
sistemas de monitoreo y evaluacin creados al efecto. Tal distribucin, trae
aparejada una necesidad de fiscalizacin y supervisin, tanto de los propios
gobiernos locales como de la administracin central, razn por la que la Ley 031,
establece que el gobierno subnacional tiene la obligacin de presentar ante las
instancias propias del rgano central, sus Planes Operativos Anuales, que contienen
el detalle a corto plazo de las operaciones a desarrollar al interior de las regiones
bajo su ejercicio jurisdiccional as como la identificacin de los presupuestos
requeridos al efecto. Dicha presentacin debe ir respaldada de acuerdo a las reglas
impuestas por el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, en su condicin de
rgano rector, aplicndose los siguientes criterios:
1.- Cada Gobierno Autnomo debe presentar su presupuesto institucional,
elaborado por el ejecutivo y aprobado por el legislativo u rgano de
fiscalizacin13 que corresponda.
2.- La elaboracin del POA debe sujetarse a las directrices definidas por el
rgano rector para cada gestin fiscal, consistentes en la determinacin del
marco estratgico, los objetivos de gestin, la determinacin de operaciones
a realizar y la identificacin de los requerimientos presupuestarios as como
los instrumentos a emplearse para la elaboracin del propio POA y el plazo
para la presentacin de este al ministerio para su validacin y posterior
inclusin al Presupuesto General del Estado.
3.- El presupuesto Institucional debe comprender la poltica presupuestaria, el
presupuesto de recursos, la estructura programtica, el presupuesto de gasto
y la forma de su financiamiento, teniendo como opcin los desembolsos del
Tesoro por concepto de coparticipacin tributaria, distribucin y
13 Se hace mencin al rgano fiscalizador para el caso de las autonomas
regionales, concretamente a la Asamblea Regional, pues por mandato de la ley
Marco de Autonomas y descentralizacin, esta carece de facultad legislativa,
siendo su competencia solo normativa, respecto a las competencias que le sean
transferidas desde el gobierno departamental. Tambin para el caso de las
autonomas territoriales indgenas, pues la estructura y forma de autoridad que
ellas adopten est basada en sus usos y costumbres, por ello la variacin posible
segn el tipo de nacin o pueblo indgena del que se trate.

compensacin en el caso de las regalas y por otra la contratacin de crditos

o emprstitos tanto nacionales como internacionales.
Las directrices y clasificadores presupuestarios que establece el Ministerio de
Economa y finanzas Pblicas para cada gestin, involucran la definicin de