POTESTAD ADUANERA

Se entiende por potestad aduanera, la facultad de las autoridades competentes

para intervenir sobre vehculos o medios de transporte que realicen
operaciones de trfico internacional o interno, sobre las mercancas que
contengan, sobre los equipajes de pasajeros y tripulantes y, en general, sobre
los bienes sealados en el artculo 7 de la Ley Orgnica de Aduanas.
La potestad aduanera parece ser un intento del legislador de trasladar a este
mbito especfico la muy estudiada figura del poder del Estado, explicado por
Jellinek en los siguientes trminos: toda unidad de fines en los hombres
necesita la direccin de una voluntad. Esta voluntad, que ha cuidar de los fines
de la asociacin, que ha de ordenar y ha de dirigir la ejecucin de sus
ordenaciones, es precisamente el poder de la asociacin. Por esto, toda
asociacin, por escasa fuerza interna que posea, tiene un poder peculiar que
aparece como una unidad distinta de la de sus miembros. Hay dos rdenes de
poderes: poder dominante y poder no dominante. En qu consiste la distincin
entre ambos? El poder simple, el poder no dominante de la asociacin, se
caracteriza por serle posible dar rdenes a los miembros de la asociacin, pero
carece de fuerza bastante para obligar con sus propios medios a la ejecucin
de sus rdenes. Todo miembro, de una asociacin que no posee poder de
autoridad, puede en cualquier ocasin substraerse a ella. Debe permanecer
en la asociacin, o debe, en virtud de los estatutos, y a pesar de su salida de la
asociacin, satisfacer siempre las obligaciones respecto a sta? Para lo
segundo, sera preciso la autorizacin o la orden de un poder autoritario que
estuviese sobre la asociacin misma. Esto es aplicable a todas las
asociaciones que no disfrutan de imperium y no slo para aquellas en que se
ha entrado voluntariamente. Se ve con mucha claridad esta cuestin si se
observa la situacin de la asociacin ms poderosa que existe fuera del
Estado: la Iglesia catlica con respecto a sus miembros. Segn la doctrina
catlica, el bautismo y la ordenacin imprimen un carcter indeleble a los que
reciben estos Sacramentos. Pero si el Estado no sanciona esta imposibilidad
de salirse de la Iglesia o del estado de sacerdote, entonces falta a la Iglesia el
medio apropiado para dar validez a sus normas respecto de los que se separan
de ella y se reintegran a una situacin laica. No obstante el enorme poder de la
Iglesia sobre sus miembros, no est hoy dotada de un poder de autoridad, a no
ser que el Estado le preste su brazo. Por lejos que pueda ir el poder de una
asociacin simple en sus rdenes, tiene sta un lmite en lo que respecta a la
posibilidad de ejecutar por s sus normas, lmite que se encuentra en la
voluntad de los miembros. Le es dable establecer todo un sistema de principios
jurdicos para stos, y hasta fijar determinadas penas. Pero quien no se quiera
someter al derecho y a la pena, no puede constreido por ella a hacerlo. Los
medios de que dispone para sancionar sus prescripciones son de un carcter
disciplinario. As, pues, su poder es un poder disciplinario, pero no un poder de

dominacin. El poder de dominacin, por el contrario, es un poder irresistible.

Dominar quiere decir mandar de un modo incondicionado y poder ejercitar la
coaccin para que se cumplan los mandatos. El sometido a cualquier poder
puede substraerse a l, a menos que se trate del poder de dominacin.
En sntesis, el poder del Estado se diferencia de todos los dems poderes por
su carcter de incondicionado y por su capacidad de ejecutar la coaccin para
que se cumplan sus mandatos, sin que le sea posible a sus sbditos
abandonarlo ni substraerse a su imperio. As, queda claro que la potestad
aduanera no es otra cosa que el poder del Estado aplicado a la regulacin del
trfico de mercancas dentro del territorio donde dicho Estado ejerce su poder
de
dominacin
o
imperium.
Siendo el Estado un ser incorpreo, requiere de los individuos para lograr sus
fines; esos individuos, dotados de la autoridad necesaria, son los rganos del
Estado. Por rganos hay que entender a los hombres que, individual o
corporativamente, quedan habilitados por la Constitucin y las leyes para
querer por la colectividad y cuya voluntad vale, por esta habilitacin estatutaria,
como voluntad legal de la colectividad. El rgano es inmanente al Estado, al
punto que ha dicho Jellinek que el Estado no puede existir ms que por medio
de sus rganos y que si con el pensamiento se le suprimen sus rganos, no
quedara jurdicamente sino la nada, agregando que toda asociacin necesita
de una voluntad que la unifique, que no puede ser otra que la del individuo
humano. Un individuo cuya voluntad valga como voluntad de una asociacin,
debe ser considerado, en tanto subsista esta relacin con la asociacin, como
instrumento de la voluntad de sta, es decir, como rgano de la misma. Es
conveniente dejar clara la diferencia entre el rgano y la persona titular del
mismo. El rgano como tal no posee personalidad alguna frente al Estado. No
existen, pues, dos personas, la del Estado y la del rgano, entre las cuales
haya una relacin de derecho, sino que Estado y rgano son ms bien una
unidad. El Estado slo puede existir mediante sus rganos. Si se eliminan
stos, no nos queda el Estado como titular de ellos, sino que slo nos resta,
jurdicamente, la nada. Por esta razn las relaciones de los rganos se
distinguen de toda clase de representaciones; representantes y representados
son siempre dos; la asociacin y el rgano son y permanecen en todo
momento en una misma persona. El rgano representa al Estado, pero slo
dentro de una cierta competencia. Esta competencia puede, mediante los
rganos, llegar a encontrarse frente a frente, esto es, puede haber lucha entre
los rganos acerca de los lmites de su competencia, y esta competencia
puede substanciarse en la forma de un procedimiento judicial, pudiendo el
Estado asignar a sus rganos el papel de partes. Jams los rganos advienen
personas: Jefes de Estado, Cmaras, Autoridades, no tienen nunca
personalidad jurdica; la nica y exclusiva corresponde al Estado. Todas las
cuestiones jurdicas suscitadas entre ellos, son cuestiones de competencia

nacidas dentro de un solo sujeto. Por lo tanto, son cuestiones de derecho

objetivo,
no
de
derecho
subjetivo.
La situacin del rgano tiene siempre, naturalmente, como titular a un
individuo, que jams se puede identificar con el rgano mismo. Estado y titular
del rgano son, por tanto, dos personalidades separadas, entre las cuales es
posible y necesaria una pluralidad de relaciones jurdicas. As por ejemplo, los
derechos y deberes de los funcionarios frente al Estado no son derechos y
deberes del rgano, sino del titular del rgano. La retribucin la recibe el titular
del rgano, no el rgano; del propio modo que las penas disciplinarias se
imponen
a
aqul
y
no
a
ste.
La potestad aduanera es, simultneamente, el poder del Estado aplicado al
mbito aduanero y un conjunto de facultades, asignadas a funcionarios de
diverso nivel para que ejerzan ese poder. Para ello, la autoridad u rgano
competente podr, siempre en cumplimiento de sus funciones especficas y en
procura de lograr los fines que le han sido encomendados, ingresar a
almacenes, patios, oficinas, vehculos, y dems lugares sujetos a potestad
aduanera,
sin
autorizacin
especial.
Como es lgico, la Ley Orgnica de Aduanas va ms all del simple enunciado
de la potestad aduanera y faculta a las autoridades aduaneras para realizar
una serie de actos materiales dirigidos a hacer efectiva dicha potestad. As, nos
encontramos con el derecho de ingresar a los sitios pblicos o privados donde
se encuentren depositadas mercancas; a tomar en prenda los cargamentos
hasta tanto hayan sido satisfechos los impuestos, tasas, penas pecuniarias y
dems cantidades legalmente exigibles, as como los requisitos legales a que
los efectos pudieran estar sujetos, tales como permisos, licencias, certificados
u otros sealados en el Arancel de Aduanas; a perseguir y aprehender las
mercancas, cuando stas hubiesen sido retiradas de la zona aduanera sin que
se hubieren satisfecho todos los requisitos establecidos en la Ley o en las
condiciones a que se someti su introduccin o extraccin y no se hubiese
pagado el crdito fiscal respectivo; a retener mercancas llegadas a nombre del
mismo consignatario o destinatario que estuviese en mora con el Fisco
Nacional con motivo del paso de mercancas a travs de las aduanas. A lo
largo de toda la Ley Orgnica de Aduanas y de las normas de aplicacin que
de ella se derivan, encontramos al Estado ejerciendo su poder sobre las
mercancas, los lugares donde son depositadas y sobre los vehculos que las
transportan. Ellos forman la triloga fundamental sobre la cual operan los
servicios aduaneros de todo el orbe; las personas sujetos de derecho se
vinculan con el derecho aduanero a travs de este tringulo, por lo que
podemos afirmar que es a los bienes y no a las personas a los cuales esta
rama
del
derecho
pblico
les
asigna
el
papel
estelar.

Por otro lado, Nuestro Cdigo Civil establece en su artculo 10 que los bienes
muebles o inmuebles, situados en Venezuela, se regirn por las leyes
venezolanas, aunque sobre ellos tengan o pretendan derechos personas
extranjeras, mientras que la Convencin sobre Derecho Internacional Privado
precepta que los bienes sea cual fuere su clase estn sometidos a la ley de la
situacin.
Convenio y Cdigo coinciden al sealar que las mercancas estn sometidas a
las leyes del pas en el que se encuentran ubicadas, con independencia de los
derechos que sobre ellas tengan o pretendan tener personas extranjeras. As,
todas las mercaderas apenas ingresen al espacio areo, territorio o mar
territorial venezolanos, quedan sujetas a todas y cada una de las normas
jurdicas que le sean aplicables y muy especialmente a las disposiciones
contenidas en la Ley Orgnica de Aduanas, reglamentos, resoluciones y dems
disposiciones aduaneras legalmente dictadas. Para que se efecte esta
sujecin no se requiere una declaracin previa del Estado, ni mucho menos de
los particulares, por lo que la locucin "se sometern a potestad aduanera" que
se lee en el artculo 7 de la Ley Orgnica de Aduanas est en tiempo verbal
equivocado, futuro en vez de presente. Antes de la reforma, la Ley sealaba
que mercancas, equipajes y vehculos "estarn sometidos a potestad
aduanera". Con la reforma el imperativo estarn es suplido por la forma
reflexiva se sometern, con lo cual parece indicarse que el sometimiento es un
acto a realizarse en el futuro dependiendo del cumplimiento de una oportunidad
no
sealada.
Los artculos 21 y 9 en ese mismo orden de la Ley Orgnica de Aduanas
vigente constituyen los polos de la prenda legal a que hicimos referencia
anteriormente. El primero dice que las mercancas slo podrn ser
desembarcadas en la zona primaria aduanera, mientras que el segundo seala
que no podrn ser retiradas de ella sino mediante el pago de los tributos y el
cumplimiento de los requisitos a que pudieran estar sometidas. Uno impone la
llegada a zona primaria, mientras que el otro retiene hasta tanto se hayan
cumplido los trmites respectivos y satisfechas las obligaciones aduaneras y
tributarias.
El ejercicio de la prenda no agota la potestad aduanera. Dicha prenda no es
ms que una de las expresiones de esa potestad, mas no la potestad en s;
este poder no se agota con la orden de retiro emitida por la aduana donde se
haya verificado el trmite y ni siquiera en forma automtica con el transcurso
del tiempo, pues los lapsos sealados en las leyes que regulan la materia son
de prescripcin y no de caducidad y, por tanto, sta debe ser alegada, salvo los
casos
de
declaratoria
de
oficio.
La potestad aduanera opera sobre cosas, ya se llamen vehculos, equipajes,

mercancas, semovientes, etc., para autorizar o impedir su desaduanamiento,

rematarlas, embargarlas, decomisarlas, perseguirlas y aprehenderlas y, en fin,
para hacer que su operacin, introduccin o extraccin se realice con apego a
las normas jurdicas aplicables; obra sobre personas, ya se llamen
consignatarios,
exportadores,
agentes
de
aduana,
transportistas,
consolidadores, mensajeros internacionales, propietarios reales y tenedores de
mercancas, etc., vistos como sujetos de obligaciones aduaneras, deudores o
sujetos pasivos de la relacin jurdicotributaria en la que el Estado es el sujeto
activo.
Cuando la Ley nos define la potestad aduanera como una facultad, lo hace
como sinnimo de poder, de derecho de hacer o actuar de determinada
manera; as, nos encontramos con que la potestad aduanera es el gnero,
mientras
que
son
especies
los
siguientes
derechos:
Intervenir sobre bienes, equipajes y vehculos de transporte, as como sobre
sus aparejos, repuestos, provisiones de a bordo, accesorios e implementos de
navegacin
y
movilizacin
de
carga
y
pasajeros;
Autorizar o impedir el desaduanamiento de mercancas llegadas a las zonas
primarias
de
las
aduanas;
Ejercer los privilegios fiscales, entre los que destacan los sealados en la Ley
Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional y en el artculo 10 de la Ley
Orgnica
de
Aduanas;
Realizar

la

determinacin

tributaria;

Aplicar las sanciones a que se hagan acreedores los usuarios de las oficinas
aduaneras,
y;
Ejercer

los

controles

previstos

en

la

legislacin

aduanera

nacional.

Pero la Ley resulta incoherente y hasta contradictoria en el tratamiento de la

potestad aduanera cuando dice en el segundo prrafo del artculo 133: "El jefe
de la oficina aduanera podr relevar de la obligacin de caucionar cuando las
mercancas cuya importacin , exportacin o trnsito haya dado lugar a la
liquidacin recurrida se encuentren bajo potestad aduanera"; por su parte, el
artculo 14 habla de vehculos excluidos de la potestad aduanera, mientras que
el artculo 26 habla de personas que operen recintos, almacenes o depsitos
bajo
potestad
aduanera.
Qu es entonces para la Ley la potestad aduanera? Los textos sealados nos
hacen pensar que la Ley considera que los bienes se encuentran bajo potestad

aduanera cuando estn depositados en las zonas primarias de las aduanas a la

espera de la culminacin de los trmites respectivos de y la correspondiente
orden de levante. Pero ello no puede ser as, por cuanto la misma Ley en su
artculo 6, al desglosar esa potestad pone como un elemento entre otros la de
autorizar
o
impedir
el
desaduanamiento.
Observando el artculo 14 de la Ley Orgnica de Aduanas, surge una obligada
pregunta: Cundo se excluye un vehculo de la potestad aduanera? En criterio
de quien esto escribe la potestad cesa cuando el vehculo abandona el territorio
nacional y nunca antes, es decir, cuando se encuentra fuera del territorio sobre
el cual el Estado ejerce su poder de imperio. Caso contrario, nos
encontraramos con el caso por dems curioso de un bien con un estatuto de
extralegalidad o, en otra ptica, liberado del vigor de las normas aduaneras.
Con vista al contenido de la Ley, surgen unas preguntas: Cundo empieza la
potestad aduanera y cundo termina? Es volitiva esta sujecin? Si nos
apegamos literalmente al artculo 7, toda mercanca que en el futuro vaya a
ser introducida o extrada del territorio nacional debe someterse a la referida
potestad mediante acto o declaracin que textualmente deben ser previos a
esa introduccin o extraccin. Adems, el texto del literal f) del artculo 105
hace pensar que el sometimiento a potestad aduanera es un acto voluntario
cuya
omisin
constituye
contrabando
agravado.
A ttulo de ejemplo supongamos que unas mercancas son desembarcadas en
una playa apartada no habilitada para la importacin. Evidentemente los
introductores estaran cometiendo delito de contrabando, pero las mercancas
no estaran sujetas a potestad aduanera y en consecuencia libres de la
aplicacin de los controles previstos en la legislacin aduanera nacional y de la
intervencin de las autoridades competentes, lo cual resultara a todas luces un
absurdo.
Nos encontramos con la muy ambigua situacin de que la Ley define la
potestad aduanera de una manera y la aplica de otra. Pero las preguntas no
cesan aqu: Cesa la potestad aduanera una vez cumplido el acto de
introduccin o extraccin? En los casos de extraccin resulta lgico que el cese
ocurra cuando los bienes resulten efectivamente extrados, es decir, cuando
abandonen el territorio nacional, pero Puede aplicarse el mismo criterio a los
casos de introduccin? La Ley no distingue, pero no es explicable dentro de
una concepcin lgica que una vez realizada la internacin cese el ejercicio de
la potestad o, en otros trminos, que una vez desaduanados los efectos cese el
poder del Estado. Si fuese as, el control posterior fiscal no tiene asidero y
estaremos volviendo a la distante figura del reconocimiento nico y definitivo,
que tantas situaciones antijurdicas, injustas y absurdas produjo.