PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

(SPO)

OBJETIVO GENERAL

Comprender, explicar y aplicar el proceso de la Programación de Operaciones

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Al finalizar la Unidad el participante estará en condiciones de:

1) Comprender la interrelación del Sistema de Programación de Operaciones y los procesos de

planificación Estratégica nacional e institucional.

2) Analizar y explicar la naturaleza y características de la Programación de Operaciones.

3) Establecer la relación del Sistema de Programación de Operaciones y los demás sistemas

SAFCO.

4) Señalar el marco conceptual del Sistema de Programación de Operaciones.

5) Explicar y diferenciar los tipos de operaciones y ser capaz de aplicar los mismos en un POA.

6) Explicar y aplicar el proceso de elaboración del Programa de Operaciones Anual, de acuerdo a

la R.S. 225557.

7) Comprender el proceso de seguimiento y evaluación de la ejecución del Programa de

Operaciones Anual

8) Usar los instrumentos de la Formulación del Programa de Operaciones

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 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

EL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

(SPO)

INTRODUCCIÓN

El Gobierno de Bolivia, a partir de 1986, ha iniciado un proceso de Modernización de su

Administración Pública: su filosofía, orientación, objetivos, estructura e instrumentos administrativos.
Este proceso de cambio se han concretado en la aprobación de Leyes, normas e instrumentos de
aplicación general y obligatoria en el aparato Estatal.

Uno de los procesos de cambio más importantes, aún no concluido, fue la aprobación e
implementación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (Nº 1178 -SAFCO-). En ésta
se aplica un enfoque de sistemas para la articulación e integración de los distintos procesos
administrativos, y se orienta la acción del Gobierno hacia el logro de resultados con eficacia y
eficiencia, por ello podríamos decir que la Administración Pública boliviana asume formalemnte una
administración por objetivos, donde son importantes los logros a obtener, pero también los procesos
que se realizan, los cuales deben estar enmarcados en la legalidad, transparencia y con responsabilidad
política y social para con la sociedad.

El Artículo 1º inciso c), de la Ley SAFCO, señala de manera explícita que todo servidor público será
responsable por sus actos rindiendo cuenta de:
- Los objetivos a que se destinaron los recursos,
- la forma de aplicación de los recursos, y
- el resultado de dicha aplicación

como se observa, la determinación de objetivos y el análisis de los resultados obtenidos adquieren una
relevancia fundamental en la gestión pública boliviana.

Esta situación se confirma de manera más precisa al analizar los artículos 1º inc. a), 2º, 6º, 28º, 30º y
otros de la Ley 1178. Así por ejemplo:

- El artículo 1º señala: la ley 1178 “regula los sistemas de administración y control gubernamentales
de los recursos del Estado con el objeto de: Programar, organizar, ejecutar y controlar la
captación y el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos...”.

- El artículo 2º establece ocho sistemas de administración y control, agrupados de la siguiente

manera:

a) Para programar y organizar las actividades

- Programación de Operaciones
- Organización administrativa
- Presupuesto

b) Para ejecutar las actividades programadas

- Administración de Personal
- Administración de Bienes y Servicios
- Tesorería y Crédito Público
- Contabilidad Integrada

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c) Para controlar la gestión del Sector público

- Control Gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control Externo Posterior.

en el primer grupo encabeza y se destaca el Sistema de Programación de Operaciones.

- El artículo 6º de la Ley SAFCO, señala con precisión la naturaleza de la programación de la

operaciones como proceso de determinación de objetivos, de acciones conducentes al logro de los
objetivos y recursos necesarios para la ejecución de las actividades programas, integrando dichos
elementos en un sistema de planificación institucional de corto y mediano plazo denominado
Sistema de Programación de Operaciones. Este articulo señala textualmente:

El SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES (SPO):

* Traducirá los objetivos y planes estratégicos de cada entidad

* concordantes con los planes y políticas generados por el Sistema Nacional de
Planificación,
* en resultados concretos a alcanzar en el corto y mediano plazo
* en tareas especificas a ejecutar, en procedimientos a emplear
* en medios y recursos a utilizar
* todo ello en función del tiempo y el espacio........
* Debe ser integral, incluyendo las operaciones de:
- Funcionamiento
- Preinversión
- Inversión

Elaborar un Programa significa responder las siguientes preguntas:

PARA PROGRAMAR SE DEBEN TOMAR

DECISIONES SOBRE:

¿Qué hacer? Fijar Objetivos

¿Cómo hacer? Fijar Procedimientos

¿Con qué hacer?

$ Establecer los recursos

¿Cuándo hacer? Señalar el momento

¿Dónde hacer? Establecer el lugar

¿Quién debe hacer? Establecer los responsables

El artículo 6º señala la existencia de dos “tipos” de planificación: la estratégica y la operativa,

diferenciando en la primera la planificación estratégica nacional, expresada en el SISPLAN,
responsable de la definición de los objetivos de desarrollo del Estado, las politicas públicas globales y
sectoriales, el Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES), las estrategias nacionales y

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sectoriales los planes sectoriales, programas y proyectos sectoriales; y la planificación estratégica

institucional.

La planificación estratégica institucional deberá ser concordante con la planificacion estratégica

nacional, es decir se deberá desarrollar un proceso de delegación-responsabilizacion de los objetivos
políticos del nivel nacional en las instituciones, de manera tal de que éstass, en el marco de su mision y
competencia legal responda por la contribución concreta a los objetivos nacionales.
En los planes y programas se fijan metas temporales precisas. Para este efecto, se formulan planes de
desarrollo económico, planes sanitarios, planes de educación, planes de vivienda, etc. Pero, como se dijo,
estos planes de largo plazo deben ser detallados aún más, a fin de conducir las actividades estatales con el
rico detalle de la experiencia inmediata. Para este efecto, se formulan "programas operativos" de corto
La Programación de Operaciones y la Planificación Estratégica

Objetivos Nacionales
Políticas globales
Políticas Sectoriales
Nacional Plan General D.E.S.
Planes Sectoriales
Programas y Proyectos nacionales

Estratégica
Objetivos Institucionales de L/P
Políticas Institucionales
Institucional Plan Estratégico
Programas de L/P
Proyectos de L/P

PLANIFICACIÓN
- Objetivos y resultados de corto y
mediano plazo
- Operaciones - Productos
- Procesos (métodos y
tecnología Institucionales)
- Recursos : - Humanos
Operativa Institucional - Materiales
- Servicios
- Momento : De...hasta (Tiempo)
- Lugar (espacio)
- Encargados de la dirección,
ejecución y control (Unidades y/o
puestos)

plazo, por lo general un año. Es decir, la orientación contenida en el plan de largo plazo se lleva al nivel
de operación en el programa concreto de acción, de corto plazo. El programa de trabajo anual emerge del
plan de largo plazo y contiene todos los elementos que permitan asignar los recursos humanos y
materiales.

Los programas de trabajo se confeccionan, más que en unidades financieras y monetarias, en unidades
físicas de "producto final" o en términos de "volúmenes de trabajo". Es decir, se precisa cuantas cuadras
de calzadas se construirán en el año próximo, cuántos kilómetros de ferrocarril se extenderán y qué
actividades deben desarrollarse. Determinadas las unidades físicas de producto final o de actividad se
procede a calcular los "costos". Si se establece, por ejemplo, en el programa de trabajo la construcción de
tantos miles de metros cuadrados en habitaciones populares, debe determinarse el costo de materiales y

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trabajo por metro cuadrado construido; si se establece que se educarán tantos niños en escuelas primarias,
se calcula el costo de enseñanza por alumno; de esta manera se llega a fijar el costo de cada uno de los
programas de acción. La distribución de los recursos monetarios y financieros necesarios para solventar
los costos de los programas se hace a través de un “presupuesto”. Presupuestar, en ese sentido, significa
determinar la cantidad de dinero que se necesita para adquirir los recursos, y establecer de donde se
obtendrá ese dinero.

Por tanto, el Sistema de Programación de Operaciones llevará a cabo sus objetivos y actividades en
base a los planes y políticas definidas por los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión Pública;
que actuarán bajo la supervisión y coordinación del Ministerio de Planificación para el Desarrollo, el
que deberá velar por la integración de las normas y procedimientos de dichos sistemas con los sistemas
de administración y control gubernamentales.

Así también se pueden establecer las siguientes relaciones: la naturaleza y el volumen del objetivo,
determinarán la naturaleza y el volumen de los productos (operaciones) a realizar. Las características y
volumen de las operaciones servirán, a su vez, para precisar el tipo o clase y la cantidad de los insumos
necesarios para ejecutarlas y, el conocimiento del tipo o clase y de la cantidad de recursos a utilizar. A
su vez el precio que tienen los insumos en el mercado, harán posible, por su parte, determinar el monto
de los recursos monetarios que habrán de utilizarse para alcanzar la producción requerida, los que se
registraran por objeto del gasto en estructuras programáticas presupuestarias (presupuesto).
ESQUEMA SIGNIFICADO DE LA PROGRAMACION

NATURALEZA VOLUMEN
OBJETIVO
CONCRETO

NATURALEZA VOLUMEN
OPERACIÓN

CLASE CANTIDAD
RECURSOS
HUMANOS

TIPO CANTIDAD
RECURSOS
MATERIALES

CANTIDAD
CLASE
SERVICIOS

RECURSOS OBJETO DEL GASTO MONTO

MONETARIOS

Deberán tomarse en cuenta, además de lo señalado, las formas diferentes en que pueden combinarse los
distintos procesos productivos para llegar a los mismos resultados o, dicho de otra manera, las
tecnologías de producción a utilizar.

Programar en un corto plazo significa:

a) Adoptar objetivos concretos, tanto en la naturaleza como en su cantidad para posibilitar la

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acción directa, inmediata y cotidiana del gobierno y la administración, en función de las

orientaciones y metas de la planificación (si existe) o de los propósitos del gobierno tomando
en cuenta los condicionamientos que se deriven de los factores de la coyuntura.
b) Determinar la naturaleza y volumen de las operaciones (productos) y acciones necesarias para
alcanzar dichos objetivos.
c) Calcular y asignar recursos no monetarios; humanos, materiales y tecnológicos en calidad,
cantidad y oportunidad para la materialización de acciones señaladas en b).
d) Como consecuencia se calculan y asignan recursos monetarios -recursos financieros-
valorando los diversos conceptos de c) en función de niveles de salarios y precios que se
estiman regirán en el ejercicio al que se refiere la programación.

NORMAS BÁSICAS DEL SISTEMA DE PROGRAMACION DE OPERACIONES (NBSPO)

Mediante la Resolución Suprema Nº 225557 del 6 de diciembre de 2005, el Ministerio de Hacienda y

Presidencia de la República han aprobado las Normas Básicas del Sistema de Programación de
Operaciones1, en el marco de lo estipulado por los artículos 6º y 20º de la Ley 1178. Los conceptos
más relevantes de la misma son los siguientes:

1. DEFINICIÓN DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES (SPO):

El Sistema de Programación de Operaciones (SPO) es un conjunto ordenado y coherente de

principios, disposiciones normativas, procesos e instrumentos técnicos, que tienen por objeto la
elaboración del Programa de Operaciones Anual según los programas y proyectos definidos en el
marco del Plan General de Desarrollo Economico y Social de la República.
Asimismo tiene por objeto la generación y obtención de información confiable, útil y oportuna, para
el seguimiento y evaluación de los objetivos y operaciones previstos en el Programa de Operaciones
Anual.2

2. CONCEPTO Y OBJETO DE LAS NORMAS BÁSICAS DEL SPO (NBSPO)3

Las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones constituyen disposiciones legales y
técnicas que tienen por objeto la implantación de este Sistema en las entidades y órganos públicos.

Estas Normas no son limitativas, y no excluyen a los servidores públicos del cumplimiento de las
disposiciones y normas legales que regulan la gestión pública.

3. ÁMBITO DE APLICACIÓN4

El Art. 3º de la R.S. 225557, señala que las NBSPO son de aplicación obligatoria en todas las
entidades del sector público señaladas en los artículos 3º y 4º de la Ley 1178 (todo el sector publico sin
excepción y las unidades administrativas de los poderes legislativo y judicial).

1 Mediante la Resolución Suprema Nº 22557 se abroga la Resolución Suprema Nº 216784 de 16 de agosto de 1996 que
definía las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones
2 Artículo 1. R.S. 225557 de diciembre de 2005
3 Artículo 2. R.S. 225557
4 Artículo 3º NBSPO R.S. 225557

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4.- PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES5

Los principios en los que se sustenta el Sistema de Programación de Operaciones, además de la

eficacia, eficiencia y oportunidad, establecidos en la Ley 1178, son:

a) Integralidad y Universalidad: El Programa de Operaciones Anual de cada entidad debe

contemplar todos los objetivos resultantes del cumplimiento de las competencias asignadas.
b) Sostenibilidad: El Programa de Operaciones Anual de cada entidad debe sujetarse a las
posibilidades reales de su financiamiento.
c) Transparencia: El Programa de Operaciones Anual de cada entidad debe ser expresado en
términos claros, y difundido tanto al interior de cada entidad como para conocimiento
público.
d) Flexibilidad: El Programa de Operaciones Anual de cada entidad, podrá ser objeto de
ajustes o modificaciones.

5. INTERRELACIÓN DEL SPO CON OTROS SISTEMAS

La Programación es la única base sólida para asegurar eficiencia en el empleo de los recursos y la
garantía de poder administrarlos correctamente en procura de resultados específicos. Constituye el
principal instrumento gerencial de gestión pública; articula los objetivos nacionales con las operaciones
institucionales, y permite la dirección y toma de decisiones racional y eficiente al interior de la entidad,
esta situación se observa al revisar las relaciones del SPO con los demás sistemas que señala la Ley
1178.

a) Relación con el Sistema de Planificación Nacional (SISPLAN)

El Sistema Nacional de Planificación proporciona, a través de los planes de desarrollo y programas

de mediano y largo plazo, el marco en el que se debe definir las acciones a ser incluidas en la
programación de operaciones anual de cada entidad. El Sistema de Programación de Operaciones
suministra, a su vez, información sobre el cumplimiento de los objetivos de gestión, que permite
evaluar el grado de ejecución de los planes de desarrollo.

b) Relación con el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

El Sistema Nacional de Inversión Pública suministra información sobre los proyectos de inversión
en ejecución y por ejecutarse en el sector público. El Sistema de Programación de Operaciones,
proporciona a su vez, información sobre la programación y resultados de estos proyectos.

c) Relación con el Sistema de Presupuesto

La Programación de Operaciones es el “marco de referencia que debe orientar la formulación de

los presupuestos del sector público y, por tanto, es el vínculo entre los planes y la asignación de
recursos reales y financieros en el presupuesto”6

El presupuesto es la expresión monetaria de la Programación de Operaciones Anual de cada

entidad. Por ello la única base para la formulación del anteproyecto de presupuesto de cada entidad
5 Artículo 6º NBSPO R.S. 225557
6 Artículo 3 R.M. 704/89 Reglamento para la elaboración, presentación y ejecución de los presupuestos del sector público

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pública es la Programación de Operaciones.

Las restricciones presupuestarias, establecidas por el Sistema de Presupuesto, deben ser

consideradas por las entidades para la formulación de sus programas de operaciones y sus
anteproyectos de presupuesto que integren sus actividades de funcionamiento e inversión.

El artículo 7º de las NBSPO establece “que con el sistema de presupuesto.- que permite estimar los
recursos disponibles a los que debe sujetarse el Programa de Operaciones Anual, en cada gestión
fiscal, y asignar estos recursos según los objetivos de gestión definidos”

Y dado que el presupuesto de la entidad es preparado en base a la Programación de Operaciones

Anual, su ejecución está en directa relación con la del presupuesto. La asignación presupuestaria
(techo presupuestario) que fija el Ministerio de Hacienda, u otras entidades en el caso de
programas y proyectos cofinanciados (FPS, FNDR, Prefecturas, etc.), condiciona la ejecución de
las operaciones de funcionamiento, preinversión o inversión en las entidades del sector público.

En caso, que esta asignación no sea la suficiente para desarrollar las actividades programadas, cada
entidad debe considerar la posibilidad de reasignación de algunas metas, proyectos, hasta
programas de acuerdo a la priorización que se les dé y la importancia del monto no asignado.

d) Relación con el Sistema de Organización Administrativa:

Los Programas de Operaciones Anuales, desarrollados en base a los objetivos de gestión, requieren
de una estructura organizativa flexible y adaptativa en las entidades del sector público. Esto debe
ser coordinado con el Sistema de Organización Administrativa a fin de que se pueda definir la
estructura organizativa, de nivel operativo, que soporte la ejecución del Programa de Operaciones
Anual, es decir la Organización Administrativa deberá definir, adaptar la estructura y tamaño de la
entidad a los objetivos de gestión definidos por el Sistema de Programación de Operaciones.

e) Relación con el Sistema de Administración de Personal:

Los requerimientos de personal necesarios para ejecutar los Programas de Operaciones Anuales,
tanto en términos de cantidad y características, deben ser coordinados con el Sistema de
Administración de Personal para la identificación del personal disponibles y la preparación del
Programa de Contratación y Capacitación de Personal.

La información del Sistema de Administración de Personal en relación a la disponibilidad de

personal y a la factibilidad de su contratación, para las fechas requeridas, puede dar origen a
ajustes de los Programas de Operaciones.

f) Relación con el Sistema de Administración de Bienes y Servicios:

Los requerimientos de bienes y servicios para la ejecución de los Programas de Operaciones

Anuales, tanto en cantidad, calidad, como características, deben coordinarse con el Sistema de
Administración de Bienes y Servicios para la identificación de los existentes en la entidad y la
programación de las compras y contrataciones.

La información del Sistema de Administración de Bienes y Servicios en relación a la

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disponibilidad de los bienes y servicios requeridos y a la factibilidad de su compra o contratación,

para las fechas requeridas, puede dar origen a ajustes de los programas de operaciones.

INTERR
I

SPO
g) Relación con el Sistema de Tesorería y Crédito Publico

SIST. DE
El Sistema de Programación de Operaciones determina las fechas de ejecución de dicho programa,
lo que permitiría al sistema de Tesorería realizar la programación de compromisos y gastos
financieros (presupuesto de caja).
A TRAVÉS
El Sistema de Tesorería y Crédito Publico suministra los recursos financieros para la ejecución de
las operaciones programadas.
RROLLO P
h) Relación con el Sistema de Contabilidad Integrada:
EN EL QUE
El Sistema de Contabilidad Integrada registra las transacciones que resultan de la ejecución de las
operaciones y proporciona información para el seguimiento y evaluación del programa de
operaciones

i) Relación con el Sistema de Control Gubernamental

SIST. DE PRESUPU
Por ultimo para poder realizar un control de eficacia, eficiencia y economía de las actividades en
las entidades deberemos comparar sus resultados con los objetivos y recursos planteados en su
Programación de Operaciones.

6. NIVELES DE ORGANIZACIÓN DEL SPO ESTABLECE LA POLÍTI

PUESTARIA Y LOS LÍM
El Sistema de Programación de Operaciones contempla los siguientes niveles de organización7:

7 NBSPO Art. 8º
ROS PARA LA ELABOR
DEL POA
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 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

a) Nivel Normativo y Consultivo: Constituido por el Ministerio de Hacienda, como Órgano

Rector del Sistema.
b) Nivel Ejecutivo y Operativo: Constituido por todas las entidades y órganos públicos
incluidas en el ámbito de aplicación.

El Órgano Rector tiene las siguientes atribuciones8:

a) Emitir las Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones.

b) Cumplir y hacer cumplir la normativa inherente al Sistema de Programación de
Operaciones.
c) Vigilar el funcionamiento del Sistema de Programación de Operaciones en todas las
entidades y órganos públicos.
d) Compatibilizar los Reglamentos Específicos emitidos por las distintas entidades y órganos
públicos.
e) Emitir disposiciones legales y técnicas, y desarrollar instrumentos, para la elaboración,
seguimiento y evaluación de los Programas de Operaciones Anuales de cada entidad y
órgano público.
f) Establecer plazos y condiciones para la presentación de información de ejecución del
Programa de Operaciones Anual, por parte de las entidades y órganos públicos.

Son atribuciones de las instituciones ejecutoras9:

a) Cumplir las presentes Normas.
b) Elaborar el Reglamento Específico del Sistema de Programación de Operaciones.
c) Efectuar la evaluación del funcionamiento del Sistema.
d) Elaborar el Programa de Operaciones Anual y presentarlo al Órgano Rector.
e) Generar información de ejecución del Programa de Operaciones Anual y proporcionarla al
Órgano Rector, cuando éste lo requiera.
f) Evaluar la ejecución del Programa de Operaciones Anual y proponer medidas correctivas
para cumplir con los objetivos de gestión.
g) Proponer al Órgano Rector, ajustes a las Normas Básicas.
7. IMPLANTACIÓN DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

La implantación y funcionamiento del Sistema de Programación de Operaciones en cada entidad y

órgano público es responsabilidad de su máxima autoridad ejecutiva10.

La aprobación del Programa de Operaciones Anual es responsabilidad de la máxima instancia

resolutiva facultada en su norma legal de creación11.

La elaboración y ejecución del Programa de Operaciones Anual, es responsabilidad de la máxima

autoridad ejecutiva, y de todos los servidores públicos involucrados, en el ámbito de sus competencias.

Auditoria de Gestión. Las Unidades de Auditoria Interna de cada entidad, deben priorizar en la
programación de sus operaciones, la inclusión de la auditoria de gestión que permita verificar el grado

8 NBSPO Art. 9º
9 NBSPO Art. 10
10 NBSPO Art. 11
11 NBSPO Art. 12

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 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

de cumplimiento del Sistema12.

8. MARCO CONCEPTUAL

Con el objeto de conceptualizar, operativizar y desarrollar el Sistema de Programación de Operaciones,

a continuación desarrollaremos un conjunto de conceptos fundamentales para lograr el propósito
descrito:

8.1 Misión Institucional

Es la razón de ser de una entidad publica, expresada en objetivos permanentes que determinan su
creación. La misión ( propósito o finalidad) se determinan en concordancia con el instrumento jurídico
de creación de la Entidad, así como con la Constitución Política del Estado, Ley de Organización del
Poder Ejecutivo, Ley de Descentralización Admnistrativa, Ley de Municipalidades, y otras
disposiciones legales sobre la organización del Sector Publico.

8.2 Plan Estratégico de la Entidad13

El Plan Estratégico Institucional es un instrumento de planificación de mediano y largo plazo que debe
ser elaborado en cada entidad y órgano público definiendo los objetivos estratégicos y los programas a
realizar para su logro, sujetos a la disponibilidad de recursos, a las competencias institucionales
asignadas en su norma de creación y a los objetivos, políticas, programas y proyectos establecidos en el
Plan General de Desarrollo Económico y Social, y en los Planes Sectoriales de Desarrollo, en sus
distintos niveles.

8.3 Objetivos14:

El instructivo de formularios para elaboración el programa de operaciones 2008 señala las siguientes
definiciones de objetivos

8.3.1. Objetivo de Desarrollo: Es el cambio o logro que se plantean en las políticas y estrategias, que
el país, departamento, región, municipio, entidad o institución pretende alcanzar en el mediano
o largo plazo.
8.3.2 Objetivo Anual de Desarrollo: Es el cambio o logro que el país, sector, departamento, región
o municipio, pretende alcanzar en el corto plazo o en el período de un año, con base en los
objetivos de mediano plazo de las políticas.
8.3.3 Objetivo de Gestión: Es el cambio o logro que la entidad o institución de un sector,
departamento, región o municipio, pretenden alcanzar en el período de un año, con base en los
objetivos anuales de desarrollo.
8.3.4 Objetivo Específico de Gestión: Es el resultado o producto específico que contribuye al logro
de un Objetivo de Gestión de una entidad o institución del sector, departamento, región o
municipio, en el período de un año.

8.4 Operación

12 NBSPO Art. 13
13 NBSPO Art. 14
14 Formularios para la elaboración y seguimiento del PAD, POA y Presupuesto 2008

MSC. Freddy E. Aliendre España 11

 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

Operación es el conjunto de actividades específicas que contribuyen a la producción de bienes, normas

o servicios y a la operacionalización de los objetivos específicos de gestión, en el período de un año15.

Operación es el proceso o conjunto de procesos que tienen por propósito producir bienes, servicios,
infraestructura física, normas. Una operación deberá considerarse como un sistema de producción. La
definición de productos estará en función de los objetivos que se pretenden lograr. En otros términos
la programación de operaciones deberá entenderse como la programación de la producción de las
entidades públicas, en función de las competencias asignadas por ley.

La ley 1178 en su artículo 6º, señala los siguientes tipos de operaciones: funcionamiento, preinversión
e inversión

8.4.1 Operaciones de funcionamiento

Las operaciones de funcionamiento son actividades recurrentes de carácter productivo y administrativo

destinados a la producción de bienes y/o servicios, referidas a la naturaleza y razón de ser de la entidad.

En la metodología aplicada para la formulación de presupuestos por programas las operaciones de

funcionamiento se conocen como categoria programática “actividad específica”.

OPERACIONES DE FUNCIONAMIENTO (PRODUCCIÓN), que originan bienes o

servicios, utilizando recursos reales y financieros.

Ejemplos:
1) Elaboración de estadisticas económicas
2) Otorgación de licencias de funcionamiento
3) Atención de servicios de salud
4) Recaudación de impuestos
5) Fiscalización de bancos
6) Aseo urbano

8.4.2 Operaciones de Preinversión

Las operaciones de preinversión son el conjunto de tareas previas y necesarias para encarar procesos de
inversión, y normalmente se traducen en estudios, perfiles, diseños, etc., por ejemplo:
1) Elaboración de estudios técnicos para construcción de micro riegos
2) Estudio de diseño final para construcción de caminos
3) Elaboración de planos y maquetas para la construcción de un centro de salud

Prespuestariamente las operaciones de preinversión corresponden a la categoria programática

“proyecto”.

8.4.3 Operaciones de inversión

15 Formularios para la elaboración y seguimiento del PAD, POA y Presupuesto 2008

MSC. Freddy E. Aliendre España 12

 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

OPERACIONES DE INVERSIÓN, son actividades destinadas a incrementar, mejorar o reponer

las existencias de capital físico, sea tanto por nueva inversión como por aumento de inversión
existente.

Desde un punto de vista ortodoxo el concepto inversión ha sido asociado al gasto público en
infraestructura, maquinaria, proyectos de producción de bienes o instalación de nuevas plantas
productivas. Este concepto es válido en la elaboración de las Cuentas Nacionales (metodología
aprobada por las naciones unidas), y que instrumentalmente deberá asociarse a las operaciones de
inversión.

Algunas definiciones de inversión son las siguientes: “Inversión real: gasto que se designa a la
adquisición de bienes de capital, creando de esta forma una nueva formación de capital”16.

“Inversión: estrictamente, es aquella parte de la producción que no se destina al consumo inmediato,

sino a la producción de nuevos bienes de consumo o de nuevos bienes de capital. En este sentido es
equivalente a la acumulación de activos físicos. El fin de la inversión es mantener e incrementar la
producción de bienes de consumo, para lo cual es necesario reponer el stock de capital que se gasta en
el proceso de producción, además de incrementar dicho stock. De aquí surge la distitnción entre
inversión bruta e inversión neta. La primera es igual a la inversión total; es dcir, aquella parte del
producto que repone e incrementa el stock de capital existente. La inversión neta es igual a la inversión
bruta menos la depreciación, o reposición del capital gastado en la producción. Vale decir, es
equivalente al incremento neto en el stock de capital”17.

“Inversión: activos hechos por el hombre que se emplean en la producción de bienes de consumo o de
nuevos bienes de inversión. El análisis económico se facilita dividiendo la producción anual de bienes
y servicios en bienes de consumo y bienes de inversión (denominados también bienes de producción o
bienes de capital). Los bienes y servcios de consumo satisfacen “directamente” las necesidades del
consumidor; esta satisfacción es el objeto de la actividad económica. La inversión es el uso de factores
de producción para producir bienes de capital que satisfagan las necesidades del consumidor “de una
forma indirecta”, pero más plenas en el futuro”18. Prespuestariamente las operaciones de inversión
corresponden a la categoria programática “proyecto”.

Ejemplos de operaciones de inversión:

1) Construcción de un puente;
2) Ampliación de infraestructura física educativa;
3) Construccion de una terminal de buses
4) Construcción o ampliación de una central hidroelectrica.

El concepto precedente de inversión es el que se utilizará tanto en el Sistema de Programación de

Operaciones, como en la elaboración de redes de acciones presupuestarias y estructuras programáticas
en el sistema de presupuesto, a pesar que la norma del Sistema Nacional de Inversión Pública señala
que “se entiende por Inversión Pública todo gasto de recursos de origen público destinado a
incrementar, mejorar o reponer las existencias de capital físico de dominio público y/o de capital
humano, con el objeto de ampliar la capacidad del país para la prestación de servicios o producción de

16 Rosenberg J.M. Diccionario de Administración y Finanzas. Editorial Océano/Centrum

17 538 Términos económicos de uso habitual. Editorial Universitaria
18 Seldon Arthur, Pennance F.G. Diccionario de Economía. Colección “Libros de economía oikos”.

MSC. Freddy E. Aliendre España 13

 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

bienes”19, que ha tenido como propósito que determinados recursos públicos se orienten a gastos de
salud y educación, entendidos estos como “inversión social”.

8.4.4 Otros tipos de operaciones

La metodología del presupuesto por programas implantada por el Ministerio de Hacienda, reconoce
ademas de las operaciones mencionadas, las operaciones de regulación y las operaciones financieras,
que las describimos a continuación, dado la fuerte relación entre el Sistema de Programación de
Operaciones y el Sistema de Presupuesto:

a) Operaciones de Regulación

OPERACIONES DE REGULACIÓN, que generan normas dirigidas a afectar el comportamiento

de personas e instituciones y no requieren en forma sustantiva de recursos reales y financieros.

Ejemplos:
1) Elaboracion de normas tributarias por el Servicio Nacional de Impuesto Internos
2) Promulgación de normas de construcción en áreas urbanas, por la Municipalidad de La Paz.

Como se deduce de los tipos y ejemplos mencionados de operaciones, ésta es una categoría de
programación que sobrepasa el ámbito presupuestario, en cuanto no represente asignaciones
financieras. Sin embargo puede darse el caso que el desarrollo de operaciones normativas
signifique la contratacion de especialistas, se desarrollen talleres de discusion, etc, por ejemplo
para la formualción de una Ley de Contrataciones del Estado, en este caso ésta operación es sujeta
de asignación presupuestaria.

b) Operaciones financieras

OPERACIONES FINANCIERAS, que implican transferencias de recursos financieros, ya sea

sin contraprestación o por cumplimiento de obligaciones previamente contraídas; en todo caso
responden a políticas y objetivos definidos. Asimismo forman parte de este grupo, las acciones de
financiamiento de las actividades productivas.

Ejemplos:
1) Pago del servicio de la deuda pública;
2) Subsidios para el funcionamiento de los PIDIS;
3) Transferencia de recursos del Gobierno Municipal a Instituciones Privadas sin fines de lucro
para el desarrollo de actividades culturales y deportivas en el Municipio.

Se hace necesario delimitar las operaciones que se incluyen en el presupuesto y, para ello, clasificarlas
de acuerdo a la responsabilidad en su planificación y ejecución; en ese sentido forman parte del
presupuesto todas las operaciones donde participa el sector público, y que implican la utilización
sustancial de recursos reales y financieros, bajo esta premisa excluiríamos las operaciones de
regulación si su ejecución no implica la utilización sustancial de recursos reales y financieros.

19 Normas Básicas del sistema de Inversión Pública. Artículo 8. Resolución Suprema Nº 216768, 18 de junio de 1996.

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 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

CONCLUSIÓN: Las operaciones de los programas que forman parte del presupuesto son las de
producción, inversión y financieras que son ejecutadas por organismos públicos y requieren la
movilización de recursos reales y financieros por parte de los mismos.

9. COMPONENTES DEL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

¿QUE E
El Sistema de Programación de Operaciones está compuesto por:

Es un c
a) Subsistema de Elaboración del Programa de Operaciones Anual:
Este subsistema comprende:
I. El análisis de situación
II. La definición de los Objetivos de Gestión para cada ejercicio fiscal
III.La determinación de las Operaciones de funcionamiento e inversión correspondientes.
IV. La definición de indicadores de gestión

instrum
V. La determinación de recursos requeridos para la ejecución de las operaciones previstas en el
POA.

b) Subsistema de Seguimiento y Evaluación a la Ejecución del Programa de Operaciones

Anual:

Program
Este subsistema comprende:
I. Seguimiento de la Ejecución del Programa de Operaciones.
II. Evaluación de los Resultados.
III. Ajuste del Programa de Operaciones Anual.

9.1. PROCESO DE PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

9.1.1 ANÁLISIS DE SITUACIÓN20

El análisis de situación será de en dos dimensiones: externa e interna:

20 NBSPO Art. 16
PGDES
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evaluac 15
 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

l. Análisis de la Situación Externa.- Cada entidad y órgano público deberá identificar y analizar el
entorno económico, social, tecnológico y legal, así como las políticas públicas establecidas que
incidan o condicionen la determinación de sus objetivos de gestión y de sus operaciones.
El Análisis de la Situación Externa, comprende la identificación de:
a) Oportunidades, que corresponden a factores o hechos positivos, externos a la entidad, que
contribuyen al cumplimiento de los objetivos de gestión.
b) Amenazas, que son factores externos a la entidad, que pueden generar desventajas, riesgos
ó dificultades para el logro de los objetivos de gestión.

II. Análisis de la Situación Interna.- En cada entidad y órgano público deben identificarse y
analizarse los factores internos que inciden en la determinación de los objetivos de gestión y de
las operaciones a realizar.
El análisis debe considerar las oportunidades y amenazas establecidas en el Análisis de Situación
Externa.
El Análisis de Situación Interna comprende la identificación de:

a) Fortalezas; se refieren a factores positivos que pueden optimizar los procesos internos, y
permitir a la institución obtener ventajas de oportunidades presentadas, o protegerse de
amenazas provenientes del contexto.
b) Debilidades; se refieren a factores negativos que obstaculizan los procesos internos, que
hacen vulnerable a la entidad a factores externos y que no permiten el aprovechamiento de
oportunidades que se presenten.

9.1.2 DETERMINACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE GESTIÓN ANUAL21

LA

I. En cada entidad y órgano público deben identificarse los Objetivos de Gestión que se pretenden

S
21 NBSPO Art. 17

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 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

alcanzar en una determinada gestión fiscal, según y los objetivos definidos en el Plan Estratégico
Institucional y considerando los resultados del Análisis de Situación Interna y Externa.
II. Los Objetivos de Gestión deben ser medibles cuantitativamente.
III. Cuando estos Objetivos de Gestión Institucionales demanden la realización de varios procesos, o
cuando demanden la generación de distintos productos, deberán ser desagregados al interior de
cada entidad y órgano público, en Objetivos de Gestión Específicos.

9.1.3 INDICADORES DE GESTIÓN22

I. Cada entidad y órgano público debe establecer los indicadores de eficiencia y eficacia para cada
Objetivo de Gestión Institucionales y Específicos.

II. Los indicadores de eficacia deberán establecerse ponderando el grado de cumplimiento de los
objetivos, respecto a los resultados programados para el período a evaluar.

III. Los indicadores de eficiencia deberán establecerse ponderando los resultados alcanzados respecto
a los insumos o recursos utilizados para su cumplimiento.

IV. Los indicadores de eficacia y eficiencia deberán contemplar básicamente las siguientes
características:
a) Homogeneidad, los resultados deberán ser comparables a través del tiempo.
b) Competencia, los indicadores deberán corresponder al bien o servicio que se trate y no a
otros productos relacionados con aquel.
c) Oportunidad, los indicadores deberán estar disponibles dentro de plazos que permitan una
oportuna evaluación y toma de decisiones.

9.1.4 DETERMINACIÓN DE OPERACIONES

I. En cada entidad y órgano público deberán estructurarse las operaciones a desarrollar para
alcanzar los Objetivos de Gestión Institucionales o Específicos establecidos en el Programa de
Operaciones Anual.

II. La determinación de operaciones deberá incluir:

a) El área ó unidad organizacional responsable de realizar la operación.

b) El período de tiempo, término y finalización, establecido para la ejecución de cada
operación.

22 NBSPO Art. 18

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 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

PRO

9.1.5 DETERMINACIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DE BIENES Y SERVICIOS

Para cada Objetivo de Gestión Institucional o Específico deberá identificarse la cantidad de recursos
humanos y de bienes y servicios requeridos para su desarrollo.

El requerimiento deberá considerar:

a) El análisis de los recursos existentes.
b) La disponibilidad de recursos para la gestión y las políticas públicas definidas sobre el uso
de estos recursos.
c) El Cronograma de requerimientos, definiendo los plazos máximos para la obtención de los
insumos, materiales, activos fijos, servicios u otros que permitan el cumplimiento de los
objetivos y operaciones.

9.1.6 ARTICULACIÓN POA – PRESUPUESTO

El Programa de Operaciones Anual se articulará con el Presupuesto, vinculando los Objetivos de

Gestión Institucionales o Específicos con las categorías programáticas del Presupuesto.

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 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

POA
9.2. SUBSISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN DEL
PROGRAMA DE OPERACIONES ANUAL23

Este subsistema comprende la verificación de la ejecución del Programa de Operaciones Anual,

evaluación de resultados, y generación de medidas correctivas oportunas. Dicho proceso consta de las
siguientes fases:

FASE 1. SEGUIMIENTO DE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE OPERACIONES

ANUAL

I. Cada entidad y órgano público deberá elaborar y emitir en forma periódica, la información de
ejecución del Programa de Operaciones Anual, a nivel institucional y por cada Objetivo de
Gestión Institucional o Específico, según los formularios de registro que para este fin disponga
el Ministerio de Hacienda, vinculando esta información con la ejecución del Presupuesto.
II. Esta información de ejecución deberá ser difundida tanto al interior de cada entidad, como para
conocimiento público. Asimismo deberá ser presentada al Ministerio de Hacienda, en los plazos
que éste determine, y cuando sea requerida por el H. Congreso Nacional o por la Contraloría
General de la República.

OBJ ETI VOS DE

23 Capitulo II. NBSPO: Art.22,23,24

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•Operaciones d 19
 PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

FASE 2. EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS

I. Cada entidad y órgano público deberá evaluar el cumplimiento del Programa de Operaciones
Anual, ponderando los resultados alcanzados respecto a los resultados programados y a la
ejecución del Presupuesto. La evaluación deberá contemplar:
a) El Análisis de Situación, o los factores o circunstancias que hubieran incidido en el
cumplimiento de los resultados.
b) El grado de cumplimiento de los Objetivos de Gestión, según los indicadores previstos y el
cronograma de su realización.

S
c) El grado de cumplimiento de los Objetivos de Gestión y su vinculación con los recursos
asignados.

II. En caso de detectarse desviaciones respecto a la programación, cada entidad y órgano público
deberá disponer las medidas correctivas necesarias que permitan cumplir con los objetivos de
gestión previstos.

FASE 3. AJUSTE DEL PROGRAMA DE OPERACIONES ANUAL

Durante el ejercicio fiscal, el Programa de Operaciones Anual podrá ser ajustado:

a) Por la incorporación de nuevos Objetivos, emergentes de nuevas competencias asignadas,

que cuenten con el respectivo financiamiento.
b) Por la variación de las metas iniciales previstas, cuando se evidencie la imposibilidad de su
realización por factores ajenos a la gestión interna de la entidad.

MSC. Freddy E. Aliendre España 20

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