LA GESTION AMBIENTAL

La Ley General del Ambiente Ley N 28611 es la norma ordenadora del marco normativo legal
para la gestin ambiental en el Per. Establece los principios y normas bsicas que aseguren el
efectivo ejercicio del derecho constitucional al ambiente saludable, equilibrado y adecuado para
el pleno desarrollo de la vida. Asimismo, la Ley General del Ambiente regula el cumplimiento de
las obligaciones vinculadas a la efectiva gestin ambiental, que implique la mejora de la calidad
de vida de la poblacin, el desarrollo sostenible de las actividades econmicas, el mejoramiento
del ambiente urbano y rural, as como la conservacin del patrimonio natural del pas, entre
otros

objetivos

Siendo la gestin ambiental un proceso permanente y continuo, orientado a administrar los

intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la Poltica Nacional del
Ambiente y considerando su carcter transectorial, es que se colige que las autoridades pblicas,
como los sectores del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales, deben
reorientar, integrar , estructurar , coordinar y supervisar sus competencias y responsabilidades
ambientales bajo criterios, normas y directrices que la Autoridad Ambiental Nacional determine a
los propsitos de armonizar y concordar las polticas, planes, programas y acciones pblicas
orientadas

al

desarrollo

sostenible

del

pas.

La Ley de Bases de la Descentralizacin Ley N 27783, establece que el desarrollo integral,

armnico y sostenible del pas, se da mediante la separacin de competencias y funciones y el
equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin. Esta
ley establece tambin, que los objetivos de la descentralizacin, en materia ambiental, exigen:
- El Ordenamiento Territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del
desarrollo.
- La Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.
- La Coordinacin y concertacin institucional y Participacin Ciudadana en todos los niveles del
Sistema Nacional de Gestin Ambiental

SISTEMA NACIONAL DE GESTION AMBIENTAL SNGA

El Sistema Nacional de Gestin Ambiental SNGA, creado por Ley N 28245, se constituye sobre
la base de las instituciones estatales, rganos y oficinas de los distintos ministerios, entidades e
instituciones pblicas de nivel nacional, regional y local que ejerzan competencias y funciones
sobre el ambiente y los recursos naturales.
El Sistema Nacional de Gestin Ambiental, est constituido por los Sistemas Regionales de
Gestin Ambiental y los Sistemas Locales de Gestin Ambiental, y se sustentan en la
participacin del sector privado y de la sociedad civil.

El Sistema Nacional de Gestin Ambiental tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar,
supervisar, evaluar y garantizar la aplicacin de las polticas, planes, programas y acciones
destinados a la proteccin del ambiente as como contribuir a la conservacin y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Asimismo, el ejercicio de las funciones
ambientales a cargo de las entidades pblicas se organiza al amparo de la Ley Orgnica, Ley N
29258, del Poder Ejecutivo, de la Ley del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, Ley N 28245,
y su direccin est a cargo del Ministerio del Ambiente MINAM en calidad de ente rector de
acuerdo a su ley de creacin, organizacin y funciones, Decreto Legislativo N 1013.
Las funciones ambientales a cargo del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos
locales, se ejercen en forma coordinada, descentralizada y desconcentrada, con sujecin a la
Poltica Nacional del Ambiente Ambiental, al Plan Nacional de Accin Ambiental y a las normas,
instrumentos y mandatos de carcter transectorial, que son de observancia obligatoria en los
distintos mbitos y niveles de gobierno.

EJERCICIO DE LAS FUNCIONES AMBIENTALES

Las competencias nacionales, regionales y locales se ejercen con dependencia o vnculo a los
instrumentos de gestin ambiental, diseados, implementados y ejecutados para fortalecer el
carcter transectorial y descentralizado de la Gestin Ambiental, a los propsitos de cumplir la
Poltica Nacional del Ambiente, el Plan Nacional de Accin Ambiental y la Agenda Ambiental
Nacional. Para el efecto, el Ministerio del Ambiente - MINAM debe asegurar la transectorialidad y
la debida coordinacin y aplicacin de estos instrumentos.
GOBIERNOS REGIONALES

Los Gobiernos Regionales ejercen sus funciones ambientales sobre la base de sus normas
correspondientes, en concordancia con las polticas, normas y planes nacionales y sectoriales, en
el

marco

de

los

principios

que

informan

la

gestin

ambiental.

Los Gobiernos Regionales deben implementar el Sistema Regional de Gestin Ambiental, en

coordinacin con las Comisiones Ambientales Regionales y el MINAM, sobre la base de los
rganos

que

desempean

diversas

funciones

ambientales

en

el

Gobierno

Regional.

Respecto a las Competencias Ambientales Exclusivas de los gobiernos regionales estn referidas
a la planificacin del desarrollo, formulacin y aprobacin de planes de desarrollo regional,
diseo y ejecucin de programas de cuencas, corredores econmicos y ciudades intermedias as
como

promover

el

uso

sostenible

de

los

recursos

forestales

de

biodiversidad.

Entre las Competencias Ambientales Compartidas, estn referidas a la promocin, gestin y

regulacin de actividades econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondientes al

medio ambiente y a la gestin sostenible de recursos naturales y mejoramiento de la calidad

ambiental, as como la preservacin y administracin de las reservas y reas naturales
protegidas

regionales,

entre

otros

que

la

ley

asigne.

Los Gobiernos Regionales cuentan en su estructura, con una Gerencia de Recursos Naturales y
Gestin del Medio Ambiente, as como establecen Sistemas Regionales de Gestin Ambiental.

COMISIONES AMBIENTALES REGIONALES CAR

Las Comisiones Ambientales Regionales, CAR, son las instancias de gestin ambiental, de
carcter multisectorial, encargadas de coordinar y concertar la poltica ambiental regional,
promueven el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblico, privado y la sociedad civil.
El Gobierno Regional aprueba la creacin, el mbito, la composicin y las funciones de la
Comisin Ambiental Regional CAR (Inc. 17.1 del artculo 17 del D.L. N 1013 Ley de Creacin
del Ministerio del Ambiente), as mismo, apoyara al cumplimiento de los objetivos de las CAR, en
el marco de la Poltica Ambiental Nacional (Inc. 17.1 del artculo 17 del D.L. N 1013 Ley de
Creacin

del

Ministerio

del

Ambiente).

GOBIERNOS LOCALES

Los Gobiernos Locales provinciales y distritales, ejercen sus funciones ambientales sobre la base
de sus normas correspondientes, en concordancia con las polticas, normas y planes nacionales,
sectoriales y regionales, en el marco de los principios que informan la gestin ambiental.
Los Gobiernos Locales provinciales y distritales deben implementar el Sistema Local de Gestin
Ambiental, sobre la base de los rganos que desempean diversas funciones ambientales que
atraviesan

el

Gobierno

Local

con

la

participacin

de

la

sociedad

civil.

Entre las Competencias Ambientales Exclusivas de las municipalidades, establecidas en la Ley de

bases de la Descentralizacin - Ley N 27783, estn: planificar y promover el desarrollo urbano y
rural de su circunscripcin y ejecutar los planes correspondientes; normar la zonificacin,
urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos; formular y aprobar el plan
de desarrollo local concertado con su comunidad; dictar las normas sobre los asuntos y materias
de

su

responsabilidad

proponer

las

iniciativas

legislativas

correspondientes.

As mismo, las Competencias Ambientales Compartidas de las municipalidades, establecidas en

la Ley de Bases de la Descentralizacin - Ley N 27783, son entre otros, la preservacin y

administracin de las reservas y reas naturales protegidas locales, de defensa y proteccin del
ambiente

la

gestin

de

residuos

slidos.

Las municipalidades provinciales tienen la competencia especifica de planificar integralmente el

desarrollo local y el ordenamiento territorial en el nivel provincial; promover permanentemente la
coordinacin estratgica de los planes integrales de desarrollo distrital, y emitir las normas
tcnicas generales en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como sobre
proteccin y conservacin del ambiente, desarrollo y economa local, participacin vecinal y
servicios

sociales

locales.

Las municipalidades, tambin crean sus propios Sistemas Locales de Gestin Ambiental.

COMISIONES AMBIENTALES MUNICIPALES CAM

Las Comisiones Ambientales Municipales CAM, son las instancias de gestin ambiental creadas
por las municipalidades provinciales y distritales, encargadas de coordinar y concertar la poltica
ambiental municipal. Promueven el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblico, privado y la
sociedad civil. Articulan sus polticas ambientales con las Comisiones Ambientales Regionales y
el MINAM.
Mediante ordenanza municipal los gobiernos locales provinciales y distritales, aprueban la
creacin, el mbito, la composicin y las funciones de la Comisin Ambiental Municipal CAM
(Inc. 17.1 del artculo 17 del D.L. N 1013 Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente), as
mismo, apoyara al cumplimiento de los objetivos de las CAM, en el marco de la Poltica
Ambiental Nacional (Inc. 17.2 del artculo 17 del D.L. N 1013 Ley de Creacin del Ministerio del
Ambiente).

LEGISLACIN AMBIENTAL
La legislacin ambiental en el Per es compleja debido a las mltiples instituciones
con competencias ambientales y, adems, al carcter sectorial del sistema, que
actualmente tiene. Ello hace que cada sector haya ido manifestndose a travs de
normas independientemente, siguiendo las necesidades especficas del momento. Esto,
a su vez, lleva a que existan fuertes contradicciones en algunos puntos. Sin embargo,
ltimamente se estn realizando esfuerzos por transectorializar el tema ambiental,
labor que le toca desempear al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).
La legislacin ambiental debe ser vista como un instrumento de desarrollo ambiental,
como una estrategia por seguir. Es decir, como una base para la toma de decisiones. Es
por esto que debe responder a necesidades del Estado, del sector privado y de la
sociedad civil. La legislacin ambiental, entonces, responde a un contexto histrico y
social especfico y es resultado de un proceso, en el cual interviene una serie de
personas e instituciones. Es influenciada por factores extra-legales y extraambientales. Un buen ejemplo seran las barreras para- arancelarias, que responden
ms a razones comerciales.
Una consecuencia negativa de un proceso de concertacin de intereses de este tipo es
que en ocasiones la legislacin ambiental demora en renovarse y termina con normas
que corresponden a un contexto que ya no existe. Ello fue lo que ocurri con la actual
Ley de Aguas peruana.
Una situacin comnmente sealada es la contradiccin de normas debido a que se
trata de un tema que incumbe a dos o ms sectores. Un ejemplo de esto sera la
disposicin de rellenos sanitarios, en el cual intervienen el Municipio y el Ministerio de
Salud.
La globalizacin

La globalizacin econmica ha determinado la necesidad de una convergencia de

normas. Despus de todo, una buena proporcin de los productos comercializados en el
mercado internacional exige ciertos parmetros ambientales.
La legislacin ambiental busca la convergencia de normas debe facilitar a las empresas
nacionales dedicadas a la exportacin de dichos productos puedan alcanzar dichas
exigencias. De esta manera, al cumplir las normas nacionales, las empresas tambin
estarn aptas para competir en el mercado internacional.
La legislacin ambiental peruana
La creacin y la evolucin de la legislacin ambiental peruana no responden a un
proceso lineal y continuo, sino ms bien en saltos, debido a las necesidades del
momento. ltimamente se ha estado orientando al uso o aprovechamiento racional de
los recursos.
La legislacin ambiental peruana tiene una fuerte carga sectorial, es eminentemente
centralista, e incluye principios modernos de gestin ambiental que an se encuentran
en proceso de implementacin (prevencin, manejo integral, internalizacin de costos,
entre otros).
Los sectores con una legislacin ambiental ms avanzada son Minera, Industria y
Salud. En estos se ha intentado incluir un proceso participativo entre el sector pblico y
el privado.
Queda claro, entonces, que la legislacin ambiental debe dar un marco propicio para el
desarrollo econmico paralelamente con un aprovechamiento sostenible de los
recursos. Ello es la forma de que el Estado promueva una ruta hacia el desarrollo
sostenible del pas. Es decir, se tiene que evitar que la legislacin ambiental termine
siendo una traba para el desarrollo, ya sea por su complejidad o por su obsolescencia.

Legislacin ambiental por sectores

SECTOR MINERO
El Per ha sido tradicionalmente un pas minero, lo que se puede comprobar con tan
solo ver el aporte de la minera al producto bruto interno (PBI) o a las exportaciones
nacionales. Sin embargo, lograr un equilibrio adecuado entre la actividad minera y la
conservacin del ambiente no es un reto simple, en especial en pases como el Per, en
donde el sector minero puede representar una gran posibilidad de crecimiento y, por
otro lado, ser la fuente de numerosos conflictos socio ambientales.
En este contexto, el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMA),
actualmente derogado, y el reglamento para la proteccin ambiental en la actividad
minero-metalrgica, entre otras normas, establecieron en su momento instrumentos de
gestin ambiental, como el estudio de impacto ambiental (EIA) o el programa de
adecuacin y manejo ambiental (PAMA), a efectos de armonizar el desarrollo de las
actividades mineras con la proteccin ambiental. Posteriormente, se han venido
aprobando una serie de normas encaminadas a mejorar y complementar el marco
ambiental existente, haciendo del sector minero el de mayor regulacin ambiental. No

obstante, el reglamento ambiental minero, que data de 1993, por el transcurso del
tiempo, requiere ser urgentemente actualizado.

SECTOR HIDROCARBUROS
La regulacin de los impactos ambientales provenientes de la actividad de
hidrocarburos tiene como antecedente la dcada del noventa, cuando se aprob el
primer reglamento ambiental para actividades de hidrocarburos (1993), en el que se
estableci un marco de competencias y obligaciones para el Estado, as como un
conjunto de disposiciones para los titulares de estas actividades.
Este reglamento ha sido modificado sucesivamente, hasta aprobarse uno nuevo en el
ao 2006, a travs del decreto supremo 015-2006-EM, en el que encontramos algunos
cambios importantes con relacin a las previsiones ambientales en el sector, as como
nuevas prerrogativas y principios para adecuar la actividad al marco normativo
ambiental y sobre aprovechamiento de recursos naturales.
Para las actividades del sector hidrocarburos, los instrumentos centrales son el estudio
de impacto ambiental (EIA) y el programa de adecuacin y manejo ambiental (PAMA).
La fiscalizacin de estas actividades y el cumplimiento de las prerrogativas
ambientales las realiza el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
(OSINERGMIN)1, de acuerdo a las competencias que se le han asignado. Segn el tipo
de actividades, este organismo debe coordinar la fiscalizacin con otras entidades,
como las autoridades del agua o las forestales.

SECTOR ELECTRICIDAD
Al igual que sus antecesores (los reglamentos ambientales de minera e hidrocarburos),
el reglamento de proteccin ambiental en las actividades elctricas establece como
figuras centrales el estudio de impacto ambiental (EIA) y el programa de adecuacin y
manejo ambiental (PAMA).
Asimismo, se ha determinado que la fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones
ambientales de los titulares de actividades del sector electricidad, recae en el
Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera OSINERGMIN) 1.
1 Actualmente, las funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin en materia
ambiental del OSINERGMIN vienen siendo transferidas al OEFA en la aplicacin del
decreto supremo 001-2010-MINAM en el marco de la ley 20325. Para mayor
informacin revisar la seccin: Fiscalizacin y supervisin ambiental.

SECTOR PESQUERO
En el mes de marzo del 2001, el Ministerio de Pesquera, hoy Ministerio de la
Produccin (PRODUCE), public el reglamento de la ley general de pesca. Mediante
esta norma se derog al reglamento general para la proteccin ambiental en las

actividades pesqueras y acucolas, que regulaba de manera integral la proteccin

ambiental en el sector pesquero.
El reglamento de la ley general de pesca regula las obligaciones y mandatos que tienen
que cumplir las empresas pesqueras, incluso en materia de proteccin ambiental. Sin
embargo, la norma dej varios vacos, ya que se trata de una norma de carcter
bastante general que no ha podido pronunciarse sobre todos los aspectos ambientales
relevantes del sector. Por eso, posteriormente se ha venido complementando con la
aprobacin de algunas normas especficas. De manera general, dicho reglamento
establece las obligaciones ambientales especficas que deben cumplir los titulares de
actividades pesqueras, tanto si acaban de iniciar operaciones como si las venan
realizando antes de la aprobacin de esta norma. Asimismo, se establecen como
figuras centrales el estudio de impacto ambiental (EIA) y el programa de adecuacin y
manejo ambiental (PAMA).

SECTOR TRANSPORTE
Por medio del decreto ley 27779, se aprob la separacin del sector transportes y
comunicacin del sector vivienda y construccin, crendose el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC). A diferencia de los dems sectores, el de
transporte no cuenta con un reglamento de proteccin ambiental. Sin embargo,
dispone de una serie de normas que regulan los derechos y obligaciones ambientales,
si bien ellas son dispersas y se han venido dictando en funcin a las necesidades y
proyectos del sector.
En el presente captulo se analizar la regulacin ambiental fundamentalmente referida
a los estudios de impacto ambiental (EIA), los programas de adecuacin y manejo
ambiental (PAMA), el transporte de residuos peligrosos y las inspecciones tcnicas
vehiculares.

SECTOR TURISMO
Con la ley 27779, ley orgnica que modifica la organizacin y funciones de los
ministerios, se aprob la disolucin del Ministerio de Industria, Turismo, Integracin y
Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI) con la finalidad de crear el
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) y el Ministerio de la Produccin,
el cual actualmente se encarga del sector industria. A continuacin nos referiremos al
MINCETUR, especficamente a sus competencias sobre la actividad turstica.
Con relacin a la organizacin de dicho ministerio, en el ao 2002 se promulg la ley
27790, ley de organizacin y funciones del MINCETUR, la cual regul de manera
general las principales facultades que posee este organismo en materia de integracin,
negociaciones comerciales internacionales, artesana y turismo.

En cuanto a este ltimo tema, la norma mencionada hace especial nfasis en promover
el uso racional y sostenible del patrimonio cultural y natural de la nacin con fines
tursticos. De igual modo, establece que el MINCETUR est obligado a proponer y
establecer acciones de coordinacin con los rganos competentes dedicados a la
proteccin

conservacin

del

medio

ambiente,

el

patrimonio

cultural

el

aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, y vinculados con el desarrollo de

las actividades tursticas y artesanales.