Estructura y dinmica del mercado de telecomunicaciones en la Argentina.

Aportes a la discusin pblica sobre su regulacin

Karina Forcinito
1


Resumen
En los ltimos tres lustros, los servicios de telecomunicaciones
2
se constituyeron en un
consumo de creciente importancia en las sociedades capitalistas y, paralelamente, en
insumos estratgicos, de uso difundido, para el desarrollo de las economas
nacionales y su insercin internacional. En la Argentina de fines de los aos ochenta,
el sector principalmente en manos del estado experimentaba un fuerte dficit de
inversin y altos niveles de demanda insatisfecha derivados de los crecientes
desequilibrios en las finanzas pblicas. En este contexto, el gobierno de corte
neoliberal encabezado por el presidente Menem privatiz la principal empresa de
telecomunicaciones del pas, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel), e
instrument un peculiar esquema regulatorio como pretendido modo de resolucin de
la problemtica situacin.
A casi quince aos de la privatizacin de ENTel, el presente documento se propone
hacer un balance de los principales resultados alcanzados mediante dicha poltica con
relacin a la estructuracin y dinmica del mercado nacional de telecomunicaciones e
identificar, asimismo, algunos de los principales dficits en materia de regulacin
econmica con el fin de plantear lineamientos de poltica orientados a promover el
desarrollo de la actividad y la creciente universalizacin de la prestacin de los servicios.

1. La estructuracin del mercado argentino de telecomunicaciones a partir de la
privatizacin de ENTel
El Pliego de Bases y Condiciones para la privatizacin de ENTel defini la estructura
de mercado y propiedad del capital que caracterizara originariamente a la prestacin
privada de la actividad en la Argentina cuando estableci que los consorcios que
resultaran adjudicatarios de las dos sociedades en que fue subdividido el monopolio
estatal gozaran de un perodo de exclusividad en la prestacin del servicio bsico de
telefona
3
. Dicho perodo se extendera por siete aos, desde noviembre de 1990
cuando se transfiri la empresa estatal al capital privado hasta noviembre de 1997, y
poda ser prorrogado, de cumplirse con ciertas metas en la prestacin del servicio, por
tres aos ms, hasta noviembre del ao 2000. Durante dicho lapso las Licenciatarias
del Servicio Bsico telefnico (en adelante, LSB) podran operar sin exposicin a la
competencia los servicios de corta y larga distancia, tanto nacional como internacional.

1
Docente e investigadora del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General
Sarmiento y del Area de Economa y Tecnologa de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
Argentina. La autora desea agradecer los valiosos comentarios de Daniel Azpiazu a la presente ponencia
y hacer un especial reconocimiento a su enorme generosidad intelectual.
2
El anlisis se encuentra centrado en los servicios de telefona fija y mvil (urbano e interurbano nacional
e internacional).
3
En la Argentina, se entiende por servicio bsico telefnico a la provisin de enlaces fijos de
telecomunicaciones que forman parte de la red telefnica pblica o que estn conectados a dicha red y la
provisin por estos medios del servicio de telefona urbana, interurbana e internacional de voz viva.
1
El resto de los servicios de telecomunicaciones seran prestados en competencia y las
LSB no veran restringida su participacin en dichos mercados, como recomienda la
literatura y la experiencia en la materia para evitar que desplieguen su poder
monoplico en segmentos contiguos, sino que operaran a travs de empresas de
propiedad compartida durante la vigencia de la reserva de mercado.
Consecuentemente, a cada LSB le fue asignada una regin del pas especficamente
para la prestacin monoplica de los servicios de llamadas locales y de larga distancia
nacional las adjudicatarias seran Telecom Argentina S.A. en la zona norte y
Telefnica de Argentina S.A. en la zona sur y se cre, adems, una empresa
satlite (de propiedad compartida entre estas mismas empresas) nicamente para a
la prestacin del servicio de telefona, el de transmisin de datos y el de tlex a escala
internacional que luego sera Telintar S.A. tambin en condiciones de exclusividad.
Una vez finalizado el perodo de explotacin monoplica, el servicio bsico sera
prestado en competencia, y las LSB podran competir entre s y con terceras empresas
dentro y fuera del mbito geogrfico al que deban restringir su operatoria durante la
vigencia de la reserva temporaria de mercado. Por ltimo, el gobierno habilit a las
LSB a explotar la prestacin de los servicios de tlex y transmisin de datos a nivel
nacional, radio mvil martimo y otros servicios no incluidos en la definicin del servicio
bsico telefnico entre los que se destacaba, por su potencialidad de crecimiento y
carcter sustitutivo de la telefona fija, la telefona mvil celular bajo un rgimen de
competencia (no entre las LSB) en un mercado que no restringa la entrada de otros
operadores. Para ello, se crearon dos empresas satlites adicionales de propiedad
compartida entre las LSB: Startel S.A., como prestataria de los servicios de tlex y
transmisin de datos a nivel nacional y radio mvil martimo, y Miniphone SA.
proveedora de telefona mvil con tecnologa celular (primera generacin) que pas a
competir con Movicom (la nica empresa existente desde 1984) en el Area
Metropolitana de Buenos Aires (en adelante, AMBA). Este diseo originario de la
estructura de mercado y de la propiedad del capital presentaba fuertes inconsistencias
con vistas a la ulterior apertura del mercado a nuevos operadores en la medida en que
promova la integracin vertical y horizontal de las empresas en lugar de la separacin
de los segmentos ms competitivos de los monoplicos (por caso entre los servicios
de transmisin de datos y el servicio bsico telefnico) y/o la desagregacin de la
prestacin del servicio bsico de corta y de larga distancia nacional e internacional
4


4
Cabe destacar que la distincin entre mercados locales y a larga distancia tiende a perder relevancia
con los recientes cambios tecnolgicos que afectan al sector. Dicha diferenciacin no resulta relevante
para la telefona mvil y crecientemente tampoco la tendr para la fija si las tarifas fueron rebalanceadas
correctamente, segn la UIT (2002).
2
con el fin de promover la competencia oligoplica, que era admitida crecientemente en
la prestacin de estos ltimos servicios. Cabe agregar que con independencia de las
ventajas y desventajas que planteaba este diseo originario de la estructura del
mercado y de la propiedad del capital, la implementacin de fuertes controles
antimonoplicos a las prcticas y actos de concentracin de la empresas
adjudicatarias y sus vinculadas societariamente resultaba un componente regulatorio
estratgico para promover la transicin del monopolio a la competencia oligoplica. Sin
embargo, dicho componente regulatorio, que deba complementarse con los clsicos
instrumentos de la regulacin activa durante el perodo de exclusividad, fue omitido por
el Poder Ejecutivo Nacional.
5

En materia de formacin de precios se adopt el sistema de precios tope o price-cap
6

bajo la influencia de un contexto internacional caracterizado por el auge de la
regulacin por incentivos.
7
Este mecanismo tiene la ventaja de transferir, aunque sea
parcialmente, las ganancias de eficiencia obtenidas por las empresas reguladas a los
precios y tarifas finales mediante reducciones en trminos reales. Sin embargo, el
modo en el que fue implementado en la Argentina inhibi dicha posibilidad. En primer
lugar, la determinacin del nivel base de los precios, de central importancia, fue
realizada con anterioridad a la transferencia de los activos al capital privado y dio lugar
a un importante incremento
8
, desvinculado de los costos de produccin, derivado
fundamentalmente de la decisin del gobierno de asegurar el apoyo empresario a una
de las primeras y principales experiencias privatizadoras. Posteriormente, en el marco

5
La Ley de Defensa de la Competencia N 22.262 (1980), vigente al momento de las privatizaciones en la
Argentina, por un lado, slo sancionaba las conductas manifiestas de abuso de posicin dominante y
haba dado lugar a muy pocas aplicaciones efectivas y, por otro lado, se entendi que al excluir a los
sectores regulados de la economa (en su artculo 4), no afectaba a los servicios pblicos privatizados,
sujetos a las regulaciones especficas. En virtud del nuevo contexto, en el ao 1991, comenz un debate
parlamentario, para la sancin de una nueva legislacin antimonoplica, que se extendi durante ocho
aos. La nueva ley 25.156, sancionada en 1999, promueve una mayor autarqua del rgano regulador en
la materia (el Tribunal de Defensa de la Competencia) y le otorga atribuciones para regular reactivamente
los mercados de servicios de infraestructura privatizados. Cabe agregar que, sin embargo, dicho
organismo nunca fue puesto en funcionamiento.
6
El mecanismo price cap determina el nivel de precios base sujeto a revisiones peridicas- y lo afecta
por algn mecanismo de indexacin que posibilite su evolucin simtrica con el resto de los precios de la
economa, en primer trmino, y por un coeficiente (de signo negativo) de productividad orientado a
promover la disminucin real de los precios y con ello la transferencia, al menos parcial, de los
incrementos de productividad a los usuarios, en segundo. Las ventajas pricipales de dicho mecanismo
consisten en que facilita la gestin reguladora al determinarse la evolucin de los precios y no los precios
mismos, incentiva la eficiencia microeconmica y garantiza precios reales decrecientes para los usuarios
a lo largo del tiempo.
7
La poltica de fijacin de precios para los servicios de telecomunicaciones prestados en condiciones
monoplicas, asi como para el resto de los servicios pblicos privatizados, esta determinada por dos
principios jurdicos bsicos: el de razonabilidad tarifaria y el de riesgo empresario.
8
Cabe mencionar que si bien el valor del pulso telefnico constituye la variable de regulacin segn el
Pliego de Bases y Condiciones para la privatizacin de la ENTel, esa variable fue perdiendo relevancia
con el cambio tecnolgico y se fue tornando crecientemente necesario medir el valor de las canastas de
consumo que involucran adems del valor del pulso telefnico, los ritmos de tasacin de los mismos
segn las bandas horarias y las distancias y el valor del abono (con los pulsos libres involucrados si
correspondiera).
3
del segundo mandato presidencial de Menem, dicho nivel tarifario base fue redefinido
frente a la finalizacin del perodo de exclusividad mediante un rebalanceo tarifario que
resultaba estratgico con vistas a la introduccin de competencia en el mercado.
9
Esta
medida constituy un cambio relativo de los precios de las tarifas urbanas con relacin
a las de larga distancia nacionales e internacionales y de las residenciales en relacin
a las comerciales de forma tal de que tericamente reflejaran los costos de prestacin
respectivos. Es decir que se encareci el servicio residencial con relacin al comercial y
el urbano con relacin al interurbano nacional e internacional.
10
En efecto, en la medida
en que se reducan las tarifas del servicio que primero quedara expuesto a la
competencia -como es el de llamadas de larga distancia- as como aquellas
correspondientes al segmento de usuarios con mayores posibilidades de migracin de
operador -como son los clientes comerciales- el rebalanceo conceda a las LSB la
posibilidad de afrontar la competencia bajo el resguardo que supona el haber
conseguido cobrar tarifas ms elevadas a la porcin ms cautiva de su clientela (los
usuarios residenciales, especialmente en lo concerniente al servicio urbano).
En segundo lugar, las clusulas de ajuste tarifario que componen el sistema price-cap
sufrieron diversas modificaciones desde su diseo original oficiando como mecanismo
indexatorio y, adicionalmente, como seguro de cambio frente al riesgo devaluatorio en
el marco de la vigencia del Plan de Convertibilidad. Estas modificaciones adems se
realizaron, del mismo modo que la determinacin de los precios base, en el marco de
procesos decisorios que excluyeron a los usuarios y consumidores cautivos. En una
primera etapa, el valor del pulso telefnico, expresado en moneda local, se ajust
segn la evolucin del ndice de precios al consumidor domstico (IPC). Durante la
hiperinflacin que tuvo lugar en la Argentina entre 1989 y 1990, el precio de la divisa
(dlar estadounidense) creci muy por encima de los precios domsticos (segn el
ndice de precios al consumidor) y entonces se modific la clusula de ajuste original

9
Con el rebalanceo de las tarifas se pretende, habitualmente, eliminar el subsidio cruzado existente entre el
servicio de larga distancia y el de corta distancia. Sin embargo, en el caso particular de la Argentina, por la
manera en que fue implementado, y dado el nivel y estructura previas de las tarifas, dicha reestructuracin
pudo haber sentado las bases para la potencial implementacin, por parte de las LSB, de un subsidio cruzado
desde la telefona bsica urbana hacia la interurbana nacional e internacional y/o desde la telefona
residencial hacia la comercial y, con ello, la posibilidad de fijar precios predatorios orientados a bloquear o
eliminar la competencia en estos ltimos segmentos una vez abierto el mercado a la competencia.
10
Para ello, mediante el Decreto 92/97, se incrementaron las tarifas urbanas (de demanda ms inelstica)
en trminos absolutos y se disminuyeron las interurbanas; adems se increment en un 182% el
componente fijo de la tarifa residencial generando un aumento del abono y la desaparicin de los pulsos
libres existentes -100- por bimestre, en ese entonces, medidas que encarecieron el servicio residencial en
relacin con el comercial.

El encarecimiento de las llamadas locales fue posible porque a partir de fines de
1991 se abri la posibilidad, inexistente previamente, de compensar variaciones en los precios base de un
tipo de servicio con los de otro de modo de mantener constante los ingresos de la compaa (Dec.
2585/91). Cabe mencionar adems que dicha condicin de neutralidad no se cumpli y los ingresos as
como las utilidades de las compaas se incrementaron significativamente. Para mayores detalles Cf.
Abeles (2001).
4
reemplazndola por un ndice combinado entre la evolucin del IPC, con una
ponderacin del 60%, y del tipo de cambio en relacin con la moneda
estadounidense, con una ponderacin del 40%. Posteriormente, con la sancin de la
Ley de Convertibilidad (marzo de 1991), qued prohibida explcitamente la aplicacin
de toda clusula de ajuste peridico de precios en la economa domstica.
11
Sin
embargo, se recurri a un artilugio legal y se expres el valor del pulso telefnico en
dlares estadounidenses pasando a ajustarse semestralmente segn la evolucin del
ndice de precios al consumidor (CPI) de los Estados Unidos.
12/13

En tercer lugar, el coeficiente de eficiencia del sistema price-cap fue establecido, sin
mediar metodologa alguna sobre su adecuada determinacin
14
, en cero para los
primeros dos aos y con niveles crecientes, del 2% y del 4%, progresivamente, para
los aos subsiguientes involucrando a todos los servicios de telecomunicaciones.
15

Ms tarde, sin embargo, slo se aplic para las llamadas de larga distancia
(nacionales e internacionales) cuyas tarifas disminuiran de todos modos por la presin
competitiva de los sistemas call back, call reverse, tarjetas prepagas, etc. entre otros
mecanismos. A partir del ao 2000, la rebaja pas a aplicarse nicamente a las
comunicaciones urbanas dado que se supuso que las de larga distancia bajaran con
el efecto de la competencia.
Las inconsistencias originales tanto en el diseo de la estructura de mercado y de
propiedad del capital como en la fijacin de las reglas de juego para la formacin de
los precios fueron agravadas por la poltica de transicin a la competencia oligoplica
implementada por el gobierno de Menem mediante el Decreto 264/98. Dicha norma,
adems de extender por dos aos el perodo de exclusividad de las LSB, impuls una
apertura restringida y discrecional del mercado de telefona bsica urbana y de larga
distancia (nacional e internacional) a dos nuevos conglomerados integrados por
grandes empresas poseedoras de redes de telefona mvil y televisin por cable
preexistentes en el pas liderados por CTI Mvil y Movicom-Bell South mediante un
mecanismo de adjudicacin directa a todas luces carente de legitimidad jurdica. Por

11
Artculo 10 de la Ley de Convertibilidad (Ley N 23.928 de 1991).
12
La indexacin de las tarifas, realizada ilegalmente en el marco de la Ley de Convertibilidad, les permiti
a las licenciatarias del servicio bsico telefnico apropiarse de aproximadamente 8000 millones de
pesos/dlares entre 1991 y 2000 segn Azpiazu y Schorr (2001).
13
Segn el Decreto 2585/91: la ley de convertibilidad constituye un obstculo legal insalvable por el que
quedan sin efecto las disposiciones del mecanismo de actualizacin automtica del valor del pulso
telefnico. En funcin de ello es conveniente expresar el valor del pulso telefnico en dlares
estadounidenses, ya que es legalmente aceptable contemplar las variaciones de precios en otros pases
de economas estabilizadas, como, por ejemplo, los Estados Unidos de Amrica.
14
Cabe destacar que cuando los precios base se fijan en niveles muy elevados en relacin a los costos,
las disminuciones generadas por la aplicacin de dichos coeficientes resultan superfluas.
15
Los incrementos de productividad, medidos en cantidad de lneas telefnicas en servicio por ocupado,
alcanzaron el 417% entre 1991 y 1999.
5
ltimo, tambin mediante dicha norma, el gobierno licit doce habilitaciones para la
prestacin de telefona con el sistema PCS (segunda generacin de telefona mvil y
sustituto prximo de la telefona fija) las cuales fueron adjudicadas sin excepcin a
cuatro grandes firmas oligoplicas preestablecidas en el sector.
16
De este modo,
especficamente mediante el Decreto 264/98, el gobierno de Menem premi las
estrategias de integracin horizontal y vertical que tanto las LSB como CTI Mvil
(Grupo Agea-Clarn) haban desplegado con vistas a la finalizacin del perodo de
exclusividad
17
y promovi la conformacin de un oligopolio de dos actores principales
con predominio regional (Telecom. Argentina SA en el norte del pas y Telefnica de
Argentina SA en el sur) y dos subalternos (CTI Mvil en el Interior del pas y Movicom
Bell South en el AMBA).
A partir de la nueva configuracin estructural del mercado establecida en 1998, la
posibilidad de que se desarrollara una dinmica relativamente competitiva entre los
cuatro operadores pas a depender nicamente de las reglas de juego que se
establecieran para regular la transicin de la situacin de monopolio a otra de
competencia oligoplica. Dichas reglas fueron establecidas de un modo deficitario, es
decir inoperante, considerando las ventajas de precedencia de las empresas
incumbentes
18
y las barreras artificiales a la entrada impuestas a travs de la
regulacin. En septiembre de 2000, el gobierno de la Alianza (UCR y Frepaso),
liderado por el Presidente De la Ra, modific las reglas de juego que regiran en el
proceso de apertura, mediante la sancin del Decreto 764/2000. Esta nueva poltica,
actualmente en vigencia, gener algunas rupturas respecto de la impulsada por la
gestin previa que involucraron ciertas mejoras en el esquema regulatorio. Entre ellas
se destacan: la eliminacin de los requerimientos de capital y de patrimonio para
acceder a una licencia nacional de telecomunicaciones, que obstaculizaban
innecesariamente el ingreso de nuevos operadores; la determinacin de la

16
Como producto de este proceso de concesin de licencias en PCS, Movicom y CTI Mvil (operadores
de telefona mvil en el AMBA y en el interior del pas, respectivamente) extendieron sus operaciones al
resto del territorio del pas, mientras cada LSB logr ingresar en el rea de prestacin de la otra y
consolidar sus posiciones dominantes en sus zonas respectivas.
17
Para mayores detalles consultar Schorr (2001).
18
Se trata de ventajas que detentan los ex operadores monoplicos sobre la base de los derechos
adquiridos durante el perodo de exclusividad en la prestacin de los servicios, que dan lugar a una
asimetra estructural en las capacidades tecnolgicas, comerciales (basadas en el conocimiento de los
hbitos de consumo de los usuarios) y financieras (fundadas en el proceso de acumulacin llevado a cabo
durante la vigencia de los derechos de exclusividad), entre las operadoras preestablecidas y las
potenciales ingresantes en el marco de un proceso de transicin hacia una estructura de mercado
oligoplica. Se trata de una asimetra que constituye, por s misma, una significativa barrera a la entrada
de nuevos oferentes al mercado, y que opera independientemente de si existen o no restricciones
legales al ingreso al mismo. Es decir que, una vez otorgada la propiedad de las redes en condiciones
monoplicas de explotacin, el proceso tendiente a introducir competencia en el mercado requiere
asegurar mediante la instrumentacin de distintos mecanismos regulatorios condiciones equitativas
para la competencia entre infraestructuras a fin de garantizar la competencia efectiva en servicios. Cf.
Herrera (1996).
6
obligatoriedad de la reventa de servicios
19
que antes no lo era y el arrendamiento de
las facilidades esenciales a precios regulados (cuando fuera tcnicamente posible)
reduciendo los incentivos a la duplicacin innecesaria de la red de telefona pblica y
el mejoramiento de la regulacin de las condiciones y la disminucin de los precios de
interconexin. La nueva normativa disminuy, adems, los niveles de ambigedad
regulatoria existente en el Decreto 264/98 que operaba en la prctica a favor de las
empresas preestablecidas. No obstante, algunas de dichas mejoras en los
mecanismos regulatorios no tuvieron reglamentacin posterior tales como la
desagregacin del lazo local, recurso provisto monoplicamente cuyo uso debe
compartirse como nica alternativa para llevar servicios a sectores residenciales, o la
lnea compartida con los nuevos entrantes para prestar servicio de internet por banda
ancha; etc.. En relacin con la poltica tarifaria, sin embargo, se evidencian
continuidades ms que rupturas: la gestin De la Rua no revis, y por supuesto,
tampoco modific la estructura de precios relativos establecida mediante el polmico
rebalanceo tarifario, ni el mecanismo de ajuste basado en el ndice de precios de los
Estados Unidos, aspectos que como fuera mencionado resultaban estratgicos con
vistas a la apertura. En continuidad con la etapa previa, tampoco se estableci la
obligatoriedad de instrumentar la portabilidad de los nmeros telefnicos (necesaria
para que la reventa de servicios resulte eficaz) y el sistema de seleccin del operador
de larga distancia por marcacin directa por parte usuarios y clientes, mecanismos
centrales de asistencia a la entrada en corta y larga distancia.
La comprensin de la situacin del mercado de telecomunicaciones desde principios
de 2002 requiere tomar como punto de partida la crisis terminal del rgimen de
convertibilidad a fines de 2001 y la nueva situacin macroecnomica vigente desde
entonces.
20
El cambio en los precios relativos y la cada, no compensada, del poder
adquisitivo de la poblacin produjo un achicamiento en el tamao del mercado
domstico de telecomunicaciones que tendi a favorecer an ms la concentracin de
la oferta. Asimismo, se produjo la pesificacin y desindexacin de las tarifas de los
servicios pblicos, incluyendo los de telecomunicaciones, a partir de la sancin de la

19
La reventa de servicios es un mecanismo de asistencia a la entrada importante porque le permite al
entrante captar abonados, hacerse de una marca, ofrecerle al abonado el paquete de servicios que
necesita facturndole todo junto a fin de mes antes de construir sus propias instalaciones. Dicha medida
requiere de dos medidas complementarias para ser efectiva que son la desagregacin del lazo local y la
portabilidad de nmeros telefnicos. Ambas tienden a reducir los riesgos de duplicacin de red. Adems,
le permite a la empresa propietaria de la infraestructura recuperar su inversin si las tarifas por el uso de
las facilidades esenciales se encuentran adecuadamente fijadas. Para mayores detalles cf.
Chambouleyron (2000).
20
En trminos macroeconmicos, luego de una etapa de sobrerreaccin del tipo de cambio frente a la
nueva situacin de flotacin (sucia) de la moneda local, la nueva paridad cambiaria se estabiliz a una
relacin de un dlar igual a tres pesos argentinos desde inicios de 2003. Con cierto rezago, esta
devaluacin fue acompaada de un incremento del IPC del 56% (desde diciembre 2001 a marzo del
2005) y del IPIM de 45% en igual perodo.
7
Ley de Emergencia Pblica y Reforma del Rgimen Cambiario (Ley N 25.561) que,
adems, estableci el inicio de un importante proceso de redefinicin de las relaciones
contractuales entre las empresas privatizadas y el estado a partir de nuevos criterios.
21

Esta Ley estableci que las respectivas renegociaciones llevadas a cabo, durante la
gestin Duhalde, por el Ministerio de Economa
22
deban considerar el impacto de
las tarifas en la competitividad de la economa y en la distribucin de los ingresos; la
calidad de los servicios y los planes de inversin, cuando ellos estuviesen previstos
contractualmente; el inters de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; la
seguridad de los sistemas comprendidos; y la rentabilidad de las empresas. Sin
embargo, tanto los acotados plazos estipulados originariamente para llevar a cabo
dicho proceso de revisin y renegociacin (actualmente postergados hasta diciembre
de 2005) como las primeras decisiones impulsadas en la materia, anunciaron el
estrecho carcter que asumira, en los hechos, la redefinicin contractual. Dicha
negociacin qued prcticamente reducida a la evolucin de las tarifas durante la
emergencia, a la exigencia a las empresas de condiciones mnimas de calidad en la
prestacin de los servicios y a la resolucin de los diferendos con las empresas en el
marco de los Tribunales Arbitrales del Banco Mundial.
23/24

A pesar de las fuertes amenazas y presiones ejercidas por el Fondo Monetario
Internacional, las empresas telefnicas y los gobiernos de los pases de origen de las
firmas, el gobierno liderado por Duhalde no accedi a los incrementos de tarifas finales
aunque tampoco hizo efectivas las decisiones emergentes del anlisis de las diversas

21
En relacin al mercado de telecomunicaciones se incluy nicamente en la renegociacin en virtud de
su carcter de servicio pblico a la telefona bsica, es decir por enlaces fijos, excluyendo
errneamente a la inalmbrica y a diversos servicios de valor agregado que tambin presentan
actualmente caractersticas de servicios pblicos.
22
Para ello se cre la Comisin de Renegociacin de Contratos de Obras y Servicios Pblicos.
23
En el contexto del cambio de rgimen macroeconmico, las empresas Telefnica de Argentina SA y
France Telecom (accionista de Telecom. Argentina SA), as como numerosas firmas argentinas
privatizadas, iniciaron demandas judiciales contra el Estado Nacional, por la violacin de los contratos
mediante la pesificacin y desindexacin de las tarifas, ante el CIADI (Centro Internacional de Solucin de
Diferendos), tribunal arbitral establecido por el Banco Mundial. Telefnica de Argentina present una
demanda por inversiones afectadas por la pesificacin de 2834 millones de dlares y espera que el CIADI
establezca la compensacin econmica que le corresponde. Telecom Italia, firma actualmente controlante
de Telecom Argentina, no present demandas. Sin embargo, France Telecom posee una demanda cuyo
monto se desconoce. Cabe agregar que estas demandas se encuentran indirectamente ligadas al
problema del fuerte endeudamiento externo asumido por las empresas durante la dcada de la
convertibilidad (1991-2001) como modo principal de financiamiento de sus operaciones.
24
Para ello se ampararon en los Tratados Bilaterales para la Promocin y Proteccin de Inversiones
Extranjeras firmados por la Argentina y los diversos pases de origen de dichas empresas durante la
dcada de los noventa. La Argentina firm dichos tratados a partir de 1992, una vez que el ex Presidente
Menem derog la ley que regulaba las inversiones extranjeras y liberaliz su radicacin en condiciones de
presunta igualdad con las nacionales. Los mismos implicaron en la prctica que las empresas extranjeras
pudieran demandar al Estado nacional ante tribunales internacionales como el del Banco Mundial,
eludiendo el sistema judicial nacional. Dichos tratados suelen tener una clusula por la cul el pas
firmante otorga el mismo trato que a la nacin ms favorecida, los laudos son obligatorios para las partes,
poseen fuerza ejecutora inmediata, valor de cosa juzgada y son no apelables ni sujetos a revisin por los
tribunales locales. Cf. Azpiazu (2005, Tomo I y II).
8
dimensiones establecidas por la Ley de Emergencia Pblica y Reforma del Rgimen
Cambiario para guiar la revisin de los contratos.
25
De este modo, se atent contra la
transparencia del proceso renegociador desde sus inicios restndole credibilidad,
poder poltico y consecuentemente eficacia. La renegociacin de los contratos qued
inconclusa, y fue transferida al nuevo gobierno que asumi el 25 de mayo de 2003.
Con la asuncin del Presidente Kirchner se inicia una segunda etapa del proceso de
renegociacin contractual actualmente inconclusa, que estuvo fuertemente signada
por los avatares de la renegociacin de la deuda externa pblica argentina con los
acreedores privados en cesacin de pagos desde principios de 2002 y de la crtica
situacin social interna. Con relacin a las telecomunicaciones, si bien la actual
gestin impidi los incrementos tarifarios (en este punto se diferenci de la
administracin previa), no promovi la revisin integral de los contratos como estaba
previsto por Ley.
26
En este contexto, la actual gestin fue promoviendo diversas
medidas hacia el sector de las telecomunicaciones. Entre las principales se destacan,
en primer lugar, la rescisin del contrato entre el Estado nacional y la compaa Thales
Spectrum (Francia) para la administracin y control de un recurso pblico no
reproducible de carcter esencial como es el espectro radioelctrico, en virtud de la
acumulacin de irregularidades diversas por parte de la misma.
27
En segundo lugar, se
firm una carta de entendimiento provisoria con las LSB en mayo de 2004 con
vigencia hasta diciembre del mismo ao, suprimiendo adems las audiencias pblicas
previstas para ese perodo. En el marco de dicha carta se acord con las LSB el
mantenimiento de la estructura tarifaria vigente, el desarrollo de los servicios de
tarjetas de telefona para los beneficiarios del principal plan social del pas (el Plan
Jefas y Jefes de hogar desocupados)
28
y los jubilados sin lnea telefnica, el acceso a
Internet a precios menores en las centrales de dichas empresas del interior del pas y
la transferencia a las tarifas de todo nuevo impuesto o variacin en los existentes. En
diciembre de 2004 venci la Carta de entendimiento entre el gobierno y las LSB sin
que mediaran resoluciones a las controversias vigentes y, consecuentemente,
Telefnica de Argentina reactiv el pleito en el CIADI contra el Estado argentino. En
tercer lugar, aparentemente a modo de compensacin implcita por aceptar el

25
Al respecto ver Azpiazu y Schorr (2003).
26
Cabe agregar que a partir en la gestin bajo anlisis participan en la Unidad de Renegociacin de los
Contratos (UNIREN) tanto el Ministerio de Economa como el de Planificacin Federal, Inversin Pblica y
Servicios.
27
Se promovi mediante la conformacin de un nuevo fondo fiduciario (FideicomisoComplejo Nacional
de las Telecomunicaciones administrado por el Banco de Inversin y Comercio Exterior) el desarrollo de
inversiones industriales ligadas a las telecomunicaciones. Las companas telefnicas aportaron alrededor
de 75 millones de pesos hasta la fecha a cambio de la promesa oficial de que dicho fondo sera utilizable
para financiar las deudas de las propias telefnicas. Cf. Diario Clarn, mircoles 13 de agosto de 2003.
28
Cabe mencionar que dicha medida no fue implementada por las empresas.
9
congelamiento transitorio de las tarifas
29
, el gobierno paraliz de hecho la aplicacin
de los mecanismos de asistencia a la entrada de nuevos operadores previstos en la
normativa vigente, por caso la portabilidad de nmeros telefnicos, la implementacin
del sistema de seleccin por marcacin del operador larga distancia
30
, la
implementacin del servicio universal
31
, la reglamentacin de la desagregacin del
lazo local, de los servicios de traduccin numrica y la interconexin de tramas 0610,
etc.. En relacin con este ltimo aspecto, quiz una de las medidas ms nocivas
implementada por omisin, en principio durante el gobierno de Duhalde pero
continuada por el de Kirchner, es la ausencia de intervencin de la autoridad
regulatoria en los casos en los cuales los acuerdos de interconexin entre las
empresas incorporan el mecanismo de indexacin de los consiguientes cargos por el
coeficiente de estabilizacin de referencia (CER) coeficiente que vara en funcin del
movimiento del ndice de precios finales de la economa domstica. Dicho
coeficiente, creado por el gobierno con posterioridad a la devaluacin de enero de
2002, acta indexando los costos de los competidores de las LSB que tienen las
tarifas finales del servicio bsico telefnico congeladas por decisin gubernamental, es
decir erosionando sus ganancias en favor de dichas prestatarias. En un contexto en el
cual resulta altamente costoso en trminos polticos indexar las tarifas finales, esta
situacin constituye un nuevo privilegio otorgado a las LSB que no guarda ninguna
correspondencia con la evolucin de los costos de reposicin de dichas facilidades
(por otro lado, de realizarse dicho ajuste, debera ser en funcin de la evolucin de los
costos incrementales de largo plazo que es lo que establece el Reglamento de
Interconexin vigente).
32
Cabe destacar, adems, que esta medida asimtrica y
discriminatoria tiene el efecto de neutralizar cualquier poltica de asistencia a la
entrada y contribuye claramente a promover la duplicacin de redes ineficiente en
trminos sociales, desvirtuando la regulacin de transicin a la competencia impuesta
por la normativa vigente. En cuarto lugar, la gestin Kirchner admiti la compra de la

29
Cabe destacar que las exigencias de las companas preestablecidas al gobierno de reparaciones o
compensaciones por la violacin de los contratos se vinculan fundamentalmente con el cierre del
mercado a la competencia y la obtencin de subsidios para mantener el servicio en las localidades menos
pobladas.
30
Finalmente, a principios de marzo de 2005 el Ministerio de Economa (mediante la Resolucin N 75)
puso en marcha la seleccin por marcacin del operador de larga distancia y desregul paralelamente los
precios de esas llamadas. Se espera que esto incremente el costo de las llamadas de larga distancia
internacional, especialmente en los tramos en los que existe bajo nivel de competencia, que se
encontraban pesificadas desde la devaluacin de principios de 2002.
31
Dicha omisin ha permitido que las empresas cobraran a los usuarios 350 millones de pesos
acumulados desde noviembre de 2000 hasta la actualidad, sin haber realizado el aporte correspondiente
al Fondo ligado al servicio universal. Es decir que la inaccin ha continuado desde la gestin de De la Ra
hasta la vigente.
32
Esta nueva decisin oficial asimtrica a favor de las empresas preestablecidas origin diversas
presentaciones administrativas y judiciales por parte de los nuevos entrantes que an no han tenido una
resolucin.
10
firma Movicom por parte de Unifn (empresa de telefona mvil de Telefnica de
Argentina) que dio lugar al surgimiento de Movistar a pesar de los mayores grados de
concentracin en la oferta, especialmente en el AMBA, que dicha adquisicin conlleva
(Telefnica de Argentina SA pas a controlar el 45% del mercado de telfonos mviles
del pas y acot fuertemente la competencia en telefona pblica). Por ltimo cabe
destacar que en agosto de 2004 el gobierno envi al Congreso Nacional un proyecto
de Ley de Rgimen Nacional de Servicios Pblicos que, como marco general,
contribuira a subsanar numerosos vacos regulatorios dndole previsibilidad y
seguridad jurdica a las empresas y contribuyendo a preservar los derechos de los
usuarios.
33
La aprobacin de este proyecto de ley, cuyos ejes replican, en su mayor
parte, los existentes en los pases de mayor desarrollo relativo a nivel mundial,
constituira un importante avance para la reconstruccin de las capacidades estatales
en la Argentina. As como tambin la sancin de una nueva Ley de
Telecomunicaciones, compatible con dichos principios, que reemplace la vigente (Ley
Nro 19.798) elaborada en 1972.
En sntesis, al promediar el perodo presidencial, la actual gestin si bien ha mantenido
formalmente la regulacin de transicin a la competencia impuesta por el gobierno de
De La Ra, ha incurrido en un conjunto de acciones y omisiones que desvirtan el
esquema de incentivos implcitos en dicha normativa. Por caso, no aplic el control
antimonoplico a los actos de concentracin, paraliz la aplicacin de los mecanismos
de asistencia a la entrada vigentes (con la salvedad de la seleccin por discado del
operador de larga distancia que acaba de ser instrumentado aunque de un modo
controvertido)
34
, habilit de hecho la indexacin de los cargos de interconexin a la
red de telefona pblica en un contexto de congelamiento de tarifas finales, entre las

33
Dicho proyecto, que an est pendiente de tratamiento, ha concitado un poderoso consenso en su
contra, fundamentalmente proveniente de los diversos grupos de inters que se veran afectados de ser
aprobado entre los que se encuentran: las empresas prestatarias, los gobiernos de los pases de origen
de las mismas, los Organismos Multilaterales de Crdito, las usinas de pensamiento neoliberal local, etc. y
una parte importante del sector conservador de la dirigencia poltica argentina. El proyecto incluye los
siguientes tpicos en relacin con las tarifas: el principio de razonabilidad tarifaria y de riesgo empresario;
la prohibicin de todo ajuste automtico de las tarifas en coherencia con la Ley de emergencia
econmica y Reforma Cambiaria, la transferencia a los usuarios de los incrementos de la productividad de
las empresas de servicios pblicos y la existencia de un servicio solidario destinado a los hogares
indigentes. Promueve, adems, la realizacin de Audiencias Pblicas como mecanismo de toma de las
decisiones centrales de la regulacin; la responsabilidad de las casa matrices de responder por la oferta
presentada por sus subsidiarias; el requerimiento de aprobacin previa por parte del rgano de control
para modificar la composicin accionaria de los prestatarios, la obligatoriedad de preservar la capacidad
financiera futura (lo cual plantea requerimientos bsicos en trminos de aportes de capital propio,
distribucin de dividendos, coeficientes de endeudamiento, etc.); la relevancia del desarrollo de
proveedores locales; el sometimiento a la legislacin y jurisdiccin nacional para la resolucin de
conflictos y controversias; etc..
34
El tipo de instrumentacin de la seleccin del operador por discado deja cautivo nuevamente a los
usuarios y clientes de las empresas en la medida en que requiere suscripcin previa. Es decir que las
empresas no tienen obligacin de aplicarlo unilateralmente como debera ser, informando sobre las
opciones disponibles y el modo de uso.
11
principales medidas. Paralelamente, si bien la actual gestin no ha completado la
revisin integral de los contratos como establece la Ley de Emergencia Econmica y
Rgimen Cambiario, ha presentado un proyecto de ley de servicio pblicos que
involucra principios opuestos a los que viene impulsando en la prctica regulatoria
sectorial durante los dos primeros aos del mandato. Dichas contradicciones
aparentes pueden responder a diversas causas que exceden los lmites del presente
trabajo. Sin embargo, cabe concluir que la aprobacin de dicho proyecto
proporcionara un marco legal mucho ms slido que el existente para la regulacin
estatal de las empresas de servicios pblicos privatizadas

2. La dinmica del mercado argentino de telecomunicaciones a partir de la
privatizacin de la ENTel
La evolucin de la prestacin de los servicios de telecomunicaciones:
El modelo regulatorio emergente de la privatizacin de la ENTel ha permitido una
fuerte expansin de la cobertura de los servicios telefnicos en la Argentina. Las lneas
telefnicas fijas en servicio pasaron de 3,24 a 8,08 millones en el perodo 1991-2005,
presentando un incremento del 149%, segn informacin del INDEC. Asimismo, la
cantidad de abonados de telefona mvil en servicio ascenda a 14,54 millones en
marzo de 2005 habiendo crecido en el ltimo ao un 74,5% segn la misma fuente.
Esto significa que la teledensidad que era de 10 telfonos cada 100 habitantes cuando
se privatiz ENTel, ha alcanzado un nivel de 62 telfonos por cada 100 habitantes en
la actualidad.
35
Cabe destacar, como evidencian las cifras, que el mercado de telefona
mvil ha experimentado un importante crecimiento en los ltimos aos basado en una
fuerte incidencia, de aproximadamente el 60% de los abonados, de las modalidad
prepaga (tarjetas) y el 40% restante correspondiente a la modalidad postpago.
Asimismo, ha crecido notablemente el acceso a Internet con un promedio mensual de
1,7 millones de usuarios residenciales y 130 mil organizaciones en el ao 2004, segn
informacin del INDEC. Estas tendencias nacionales coinciden con las que se
evidencian a nivel internacional. La Unin Internacional de Telecomunicaciones
estima, sin embargo, que la prdida de nuevas lneas instaladas ocasionada por la
secuencia de la reforma seguida en la Argentina (consistente en privatizar en
condiciones monoplicas transitorias y liberalizar diez aos despus, en lugar de
introducir competencia desde el inicio de la prestacin privada) fue de 6,8 millones de
lneas fijas adicionales a las existentes (que eran 7,9 millones) luego de los diez

35
La distribucin territorial de la teledensidad presenta fuertes niveles de heterogeneidad a favor de los
grandes centros urbanos.
12
primeros aos de explotacin privada.
36
Cabe destacar que la telefona pblica ha
tenido un desarrollo muy inferior a la privada. A marzo de 2005, los telfonos pblicos
instalados ascienden a 140,5 mil en todo el pas. Esta cobertura de la telefona pblica
resulta escasa si se tiene en cuenta que la poblacin argentina total residente en el
territorio nacional asciende a 36,4 millones de habitantes aproximadamente a
principios de 2005, la densidad poblacional alcanza los 13 habitantes por km
2
y el
porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza ronda el 50% del total.
Sin embargo, esta escasa cobertura de la telefona pblica tuvo como complemento la
fuerte expansin de la semi-pblica mediante la red de locutorios que las LSB
desarrollaron fundamentalmente en los grandes centros urbanos. Conjuntamente con
la expansin de la cobertura del servicio se produjo la modernizacin de la red
telefnica pblica nacional llevando el grado de digitalizacin de la misma del 13% al
100% en la actualidad.

Los precios y tarifas de los servicios de telecomunicaciones:
La poltica tarifaria incidi en el comportamiento de los precios de los servicios. Como
fuera mencionado, la fijacin de los precios base para la aplicacin del sistema de
precios tope en las telecomunicaciones fue realizada mediante un fuerte incremento
en trminos reales durante la gestin de la Ing. Alsogaray que prepar la privatizacin
de ENTel en el contexto de hiperinflacin. Desde julio de 1989, momento en el que
asume el gobierno de Menem hasta noviembre de 1990, momento en el que se
transfiere la ENTel al capital privado, el ndice de precios del servicio telefnico se
increment en 86 veces mientras el nivel general de precios de la economa lo hizo en
31,7 veces segn estadsticas del INDEC. La evolucin de los precios de los servicios
residencial y pblico desde la privatizacin en noviembre de 1990 hasta junio de 2004
tambin evidencia incrementos en trminos reales. Mientras el ndice de precios del
servicio telefnico se increment en un 311%, el ndice de precios al consumidor de la
economa lo hizo en un 275%, es decir que la canasta de consumo telefnico
37
se
increment en un 35,7% en trminos reales durante dicho perodo. Esta evolucin de
largo plazo pone de manifiesto que a diferencia de lo previsto, es decir a pesar de que
la productividad del sector creci fuertemente
38
como producto de la modernizacin y
la poltica de despidos que afect a la ex empresa estatal y continu con las LSB, los
usuarios no se beneficiaron con reducciones en los precios sino que experimentaron

36
Cf. Unin Internacional de Telecomunicaciones (2002, pag. 44).
37
Dicha canasta incluye el servicio bsico telefnico urbano e interurbano nacional e internacional,
telefona mvil y pblica en el Area Metropolitana de Buenos Aires.
38
La cantidad de lneas telefnicas por ocupado de las LSB, clsico indicador de productividad fsica en el
sector, creci en un 417% en el perodo 1990-1999. Cf. Abeles (2001).
13
los incrementos en trminos reales.
39
Al desagregar la evolucin de los precios por
subperodos, es posible observar, en primer lugar, que la canasta de
telecomunicaciones que estima el INDEC increment su valor en un 158% durante la
vigencia del Plan de convertibilidad (marzo de 1991-diciembre de 2001) mientras el
ndice de precios al consumidor de la economa lo hizo en un 56,4%. Y en segundo
lugar, que dicha evolucin se invierte en el perodo postdevaluacin: mientras el valor
de la canasta telefnica se increment en un 6,5% desde enero de 2002 hasta junio de
2004, el ndice de precios al consumidor lo hizo 47,5%.
40
En sntesis, a partir de estas
evidencias en materia de cobertura y precios y considerando que de haberse
transferido los incrementos de eficiencia las tarifas finales deberan haber
experimentado cadas en trminos reales a lo largo del tiempo es posible inferir que
la regulacin del mercado de telecomunicaciones emergente de la privatizacin
promovi la modernizacin pero, paralelamente, la apropiacin de niveles
extraordinarios de ganancias sobre el capital invertido por parte de las empresas
adjudicatarias de ENTel.
Segn Azpiazu
41
, en estrecha relacin con la poltica tarifaria implementada por el
Estado, las LSB internalizaron ganancias por aproximadamente 6500 millones de
pesos/dlares entre 1991 y 2001, habiendo pagado en conjunto 1000 millones por la
compra de ENTel. Segn los datos de balance, el 75% de dicho monto se distribuy a
los accionistas de las LSB bajo la forma de pago de dividendos. Las empresas
adjudicatarias de ENTel se financiaron, mnimamente con aportes propios de capital,
asumiendo importantes pasivos en moneda extranjera, en el contexto de atraso
cambiario y seguro de cambio implcito durante el perodo de la convertibilidad, del
orden de los 1890 millones de dlares en el caso de Telefnica de Argentina (el 45%
provino de la casa matriz en Espaa TISA), y 3250 millones de dlares en el caso de
Telecom Argentina.
42
Las LSB fueron refinanciando sus pasivos externos con


39
El Secretario de Comunicaciones del gobierno de la Alianza, Henoch Aguiar estima que en cinco aos
la canasta de consumo telefnica de los argentinos debera pasar a costar tres veces menos. Cf.
Reportaje realizado por Krakowiak, F. en el Suplemento Cash de Pgina 12, 26 de junio de 2005.
40
En cuanto a los servicios comerciales, si bien no existe informacin oficial, se dispone de evidencia que
indica que las tarifas medias han experimentado una importante disminucin. Por caso, segn FIEL las
tarifas comerciales disminuyeron un 28,32% entre 91-98. Cabe destacar que en el mismo perodo el
ndice de precios al consumidor se increment en un 60,7%, influenciado en gran medida por el aumento
de los precios y tarifas de los servicios pblicos privatizados. Cf. FIEL (1999).
41
Azpiazu (2005, Tomo I y II).
42
Cabe destacar que nicamente el 2% del financiamiento total de las firmas provino del mercado interno
y en virtud de la pesificacin de los crditos a un tipo de cambio preferencial establecida por el Gobierno
de Duhalde, las firmas recibieron un subsidio implcito de 275 millones de dlares. Cf. Azpiazu y Schorr
(2003).
14
posterioridad a la crisis y recomponiendo paulatinamente su situacin patrimonial y
financiera.
43

La regulacin econmica de las telecomunicaciones post-privatizacin de ENTel,
adems de haber generado ganancias extraordinarias para las empresas
adjudicatarias, ha producido efectos distributivos regresivos de importancia para el
bienestar de la poblacin. Por caso, la proporcin del gasto total de los hogares de
menores ingresos (primer decil) destinada en promedio al pago del servicio bsico
telefnico domiciliario se increment del 1,7% al 6% entre 1985-86 y 1996-1997 en el
Area Metropolitana de Buenos Aires, mientras el gasto total de los hogares de
mayores ingresos (ltimo decil) lo hizo en apenas un 1%, pasando del 1,2% al 2,2%
segn la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares relevada por el Instituto
Nacional de Estadstica y Censos del pas. Esta mayor incidencia relativa del consumo
telefnico en los hogares ms pobres se vincula, en parte, al incremento en las
cantidades consumidas por los mismos derivadas del abaratamiento relativo de la
conexin domiciliaria pero, fundamentalmente, deriv de los fuertes incrementos de las
tarifas previamente analizados.
44


La transicin del monopolio a la competencia:
Al comienzo de la liberalizacin del mercado (en noviembre de 1999), Telefnica de
Argentina y Telecom Argentina prestaban el servicio de transmisin de voz viva en
forma monoplica con una participacin prxima al 100% en cada uno de sus mbitos
geogrficos de exclusividad, equivalente al 54% y al 44% a nivel nacional,
respectivamente. A su vez, posean una importante participacin en el mercado
nacional de telefona mvil celular -Telecom, a travs de sus empresas controladas
concentraba aproximadamente el 30% y Telefnica de Argentina SA el 23%-. Desde
una perspectiva regional, la participacin de las LSB en la prestacin de telefona
celular era an ms significativa al momento de la liberalizacin. En el AMBA,
Miniphone (empresa cuya propiedad compartieron las LSB durante la vigencia del
perodo de exclusividad) concentraba el 45% de la demanda de telefona celular. En la
regin norte del interior del pas, la empresa controlada de Telecom, Telecom
Personal, concentraba el 63% de la demanda y en la regin Sur la empresa Unifn,

43
Telecom entr en cesacin de pagos con sus acreedores externos luego de la devaluacin de la
moneda local y la pesificacin y desindexacin de las tarifas (pasando a pagar slo los intereses),
posteriormente reestructur su deuda y, finalmente, cambi de dueos. El grupo nacional Werthein y
Telecom Italia pasaron a ser las firmas controlantes actualmente de Telecom. Argentina SA.
44
El Banco Mundial en pleno descubrimiento de las inequidades asociadas a la estructura tarifaria del
servicio bsico de telecomunicaciones en la Argentina, destacaba el alto peso del cargo fijo en las
facturas de tefona abonadas por los hogares ms pobres, que llegaba a representar el 70% del gasto
total mensual, para 2003. Cf. Foster (2003).
15
controlada de Telefnica de Argentina SA, abasteca el 54% del mercado. Este
liderazgo compartido a nivel nacional, sustentado en el monopolio regional, era
secundado por otras dos firmas con fuerte presencia en el mercado nacional de
telefona celular: Movicom y CTI Mvil que concentraban el 30% y el 17% del mismo,
respectivamente-. Estas participaciones equivalan para Movicom al 55% del mercado
del Area Mltiple de Buenos Aires y para CTI Mvil al 37% y 46% de las regiones norte
y sur del interior del pas, respectivamente.
A casi seis aos del inicio de la apertura del mercado, cabe destacar que la incidencia
de los nuevos entrantes en la disputa por el mercado nacional de telefona fija ha sido
escasa a pesar de las numerosas licencias otorgadas y registradas por la CNC.
Telefnica de Argentina y Telecom Argentina conservan el 90% de las lneas fijas en
funcionamiento. En cuanto al mercado de telefona local, las incursiones de Telefnica
de Argentina SA en la zona norte del pas (explotada por Telecom Argentina durante
la etapa monoplica) y de Telecom en la zona sur (explotada previamente por
Telefnica de Argentina SA) han sido muy reducidas y han tenido lugar en asociacin
con las cooperativas locales (por caso, en Pinamar y Bariloche). Tampoco hay datos
oficiales de incursiones en gran escala de ninguna licenciataria en el antiguo territorio
de su competidora en la Ciudad de Buenos Aires, segmento espacial del mercado que
compartan por mitades y donde se concentra en gran escala el negocio corporativo.
45

Las ex-empresas monoplicas concentran, adems, ms del 80% de los abonados al
servicio de larga distancia nacional e internacional. El nico competidor relevante que
enfrentaron en estos ltimos servicios, la firma Movicom-Bell South, fue absorbida
recientemente por Telefnica de Argentina. En el interior del pas, el principal
competidor contina siendo CTI Mvil. El mercado nacional de telefona mvil se
encontraba dividido entre la entonces futura Movistar (fusin entre Movicom y Unifn)
que concentraba un 42% de los abonados; Telecom Personal con un 30% y CTI Mvil
con un 28% en diciembre de 2004. Esta evidencia permite sostener que, por un lado,
los costos de migracin resultan muy elevados para los usuarios y consumidores
desalentando el traspaso pero, fundamentalmente, que existe, con una alta
probabilidad, algn tipo de pacto de no agresin entre las LSB, al amparo de
mecanismos de regulacin que las protegen artificialmente de la competencia. El
mercado de telefona pblica tambin contina fuertemente controlado por las LSB.



45
Segn fuentes periodsticas especializadas, Telefnica conserva ms del 80% del mercado de telefona
fija en su antigua zona de exclusividad, la zona sur del pas, mientras lo mismo ocurre con Telecom
Argentina en la zona norte.
16
4. Aportes a la discusin pblica sobre la regulacin econmica de las
telecomunicaciones en la Argentina
En oligopolios concentrados y diferenciados, como los caractersticos a nivel mundial
en el campo de las telecomunicaciones, a pesar de la existencia de importantes
barreras a la entrada, la amenaza de los rivales potenciales restringe el arco de
decisiones posibles en materia de precios, trayectorias tecnolgicas, etc. del
oligopolio individual.
46
De all que el oligopolio no maximice beneficios en el sentido
marginalista: la preocupacin principal de las empresas lderes consiste, en estos
casos, en la exclusin de nuevas firmas ms que en la captacin de los consumidores,
y esto puede redundar en la fijacin de un lmite superior, por ejemplo, al
establecimiento de los precios
47
. Adems teniendo en cuanta que ...la experiencia ha
demostrado que aadir slo un operador ms no crea necesariamente las condiciones
de una competencia de precios agresiva sino que, por el contrario, hace muy fcil que
el operador establecido y el concurrente concierten algn tipo de acuerdo, que permita
al nuevo operador ofrecer mdicos descuentos (aproximadamente, 15%) con respecto
a los precios del operador establecido en el caso de algunos servicio (por ejemplo,
larga distancia e internacional en rutas populares), sin alterar esencialmente por ello la
estructura general de precios del operador establecido.
48
Y consecuentemente que
Los duopolios o tripolios no han sido normalmente capaces de garantizar todos los
beneficios de la competencia; precios ms bajos, ms seleccin para el consumidor y
mayor innovacin.
49
Entonces, una regulacin estatal que preserve los derechos
elementales de acceso al servicio pblico de telecomunicaciones, por un lado, e
incentive la prestacin de los mismos en condiciones de eficiencia social y
sustentabilidad ambiental resulta esencial. Esto ltimo requiere, a la vez, incentivar el
aprovechamiento de los recursos existentes, la inversin y la competencia lo ms
ampliamente posible, impidiendo paralelamente el abuso de la posicin dominante por
parte de las empresas lderes.
50

La experiencia de regulacin econmica del mercado argentino de telecomunicaciones

46
Robinson (1973).
47
No se trata, sin embargo, de precios asemejables a los de la competencia perfecta, como sostendra la
teora de los mercados disputables, sino de precios oligoplicos.
48
Cf. UIT (2002, pag. 47).
49
Cf. UIT (2002, pag. 47).
50
La funcin regulatoria del Estado debera tender a conciliar, en un modelo como el adoptado en la
Argentina a partir de la privatizacin de ENTel, el incentivo a invertir de los preestablecidos,
permitindoles obtener una rentabilidad razonable sobre su inversin en activos esenciales con la
obligacin de compartirlos con los otros operadores para que tenga lugar la competencia oligoplica,
mediante el uso de mecanismos de asistencia a la entrada. Este propsito resulta de difcil alcance dado
que, por un lado, los consumidores prefieren comprarles todos los servicios a una sola empresa y, por
otro lado, los segmentos donde tienen incidencia la competencia son fundamentalmente Internet y el
mercado de larga distancia, el local contina presentando escasos niveles de competencia.
17
constituye, en muy diversos sentidos, un caso indito en tanto ha tendido a promover,
a diferencia de lo que sugiere la literatura especializada en el tema y otras
experiencias nacionales, fuertes asimetras regulatorias que favorecen a las empresas
preestablecidas en lugar de a los potenciales ingresantes. En este sentido, a ms de
cinco aos de haber finalizado el perodo de exclusividad, si bien se ha producido una
notable expansin del servicio y mejoras parciales en la regulacin, los costos sociales
asociados a la misma han resultado y an resultan excesivos, adems de haber sido y
ser afrontados principalmente por los usuarios residenciales y la poblacin que an no
puede acceder al servicio. Consecuentemente, los principales desafos regulatorios en
el corto y mediano plazo consisten, en trminos generales, en regular la prestacin de
los servicios pblicos privatizados por ley nacional teniendo en cuenta los principios
generales mencionados en relacin al proyecto de ley que se encuentra actualmente
en el Congreso Nacional y promover la sancin de una Ley de Telecomunicaciones y
de Medios de Comunicacin que, adems de promover el desarrollo nacional de estas
actividades en funcin de los principios mencionados, garantice crecientes grados de
universalizacin y democratizacin.
51

A partir de esta regulacin marco y en trminos ms especficos, resulta necesario:
desconcentrar la oferta
52
y controlar estrictamente y sancionar los abusos de
posicin dominante (entre los que se destacan la implementacin de subsidios
cruzados, la indexacin de los cargos de interconexin
53
; la discriminacin en la
calidad de la interconexin, etc.);
revisar y determinar los precios base del price cap para todos los servicios
regulados, asi como los cargos de interconexin a las facilidades esenciales, en
funcin del comportamiento de los costos correspondientes y de los coeficientes
de eficiencia, considerando los incrementos de la productividad del trabajo
acumulados;
revisar la correcta aplicacin del principio de neutralidad tributaria desde la
privatizacin hasta la actualidad;
aplicar el control parcial de precios a los servicios mviles y a todos aquellos
servicios de valor agregado que puedan considerarse servicios pblicos;
implementar los mecanismos de asistencia a la entrada de nuevos operadores
para optimizar el uso de las redes (el sistema de seleccin por marcacin directa

51
Esto requiere consecuentemente, no renovar los TBI o hacerlo nicamente si es posible preservar la
autonoma y soberana del Estado Nacional para actuar en relacin a las empresas transnacionales que
operan en territorio argentino.
52
Esto involucra evaluar la pertinencia de los actos de concentracin efectuados en el mercado relevante
en virtud de los criterios de la regulacin antimonoplica.
53
Para ello es necesario considerar que los acuerdos de interconexin entre las empresas se inscriben en
el marco del derecho pblico y no privado.
18
en larga distancia; la portabilidad numrica; la reglamentacin de la
desagregacin del bucle local; entre los principales);
instrumentar los mecanismos de financiamiento y la prestacin del servicio
universal
54
;
garantizar niveles mnimos de inversin orientados a disminuir las desigualdades
regionales en la cobertura de los servicios;
minimizar los requerimientos de importaciones del sector a partir de la promocin
de la produccin nacional de equipos y otros insumos relevantes;
dotar de capacidades reales de regulacin a la agencia reguladora de las
telecomunicaciones y establecer sistemas de informacin de carcter pblico
para facilitar el control social tanto de las empresas reguladas como del
regulador.












54
Esto implica asimismo obligar a las empresas a devolver, con intereses punitorios, el dinero que se
apropiaron bajo ese concepto ilegalmente.
19
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