CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OPININ CONSULTIVA OC-12/91 DEL 6 DE DICIEMBRE DE 1991

COMPATIBILIDAD DE UN PROYECTO DE LEY CON EL ARTCULO 8.2.h. DE LA CONVENCIN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS

SOLICITADA POR EL GOBIERNO DE LA REPBLICA DE COSTA RICA

Estuvieron presentes: Hctor Fix-Zamudio, Presidente Thomas Buergenthal, Juez Rafael Nieto Navia, Juez Policarpo Callejas Bonilla, Juez Sonia Picado Sotela, Juez Julio A. Barberis, Juez Estuvieron, adems, presentes: Manuel E. Ventura Robles, Secretario y Ana Mara Reina, Secretaria adjunta

LA CORTE integrada en la forma antes mencionada, se refiere a la solicitud de opinin consultiva de la manera siguiente: 1. El Gobierno de la Repblica de Costa Rica (en adelante el Gobierno o Costa Rica), mediante comunicacin de 22 de febrero de 1991, someti a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte) una solicitud de opinin consultiva de acuerdo con lo que dispone el artculo 64.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la Convencin o la Convencin Americana), acerca de la compatibilidad de un proyecto de ley de reforma de dos artculos del Cdigo de Procedimientos Penales y de Creacin del Tribunal Superior de Casacin Penal en trmite ante la Asamblea Legislativa, con el artculo 8.2.h. de la citada Convencin.

2.

La solicitud de opinin consultiva plantea las siguientes preguntas: 1. La Creacin de un Tribunal de Casacin Penal, como las reformas propuestas; se adecuan a lo dispuesto por el artculo 8.2 h), respondiendo al contenido de derecho de recurrir del fallo ante Juez o Tribunal Superior? 2. En el mismo Artculo 8.2 h), de la Convencin Interamericana de Derechos Humanos se hace referencia nicamente al trmino: delitos. Qu posicin se debe seguir con respecto a las contravenciones?

El Gobierno agrega en su peticin que hace la consulta motivado por la necesidad de adecuar el Sistema Procesal Penal vigente, brindar mayores garantas en la Justicia Penal y cumplir con lo dispuesto en el Artculo 8 Inciso 2.h), de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San Jos de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969 que dice: Artculo 8. [. . .] 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantas mnimas: [. . .] Garantas Judiciales

h) superior.

derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal

3. Los artculos proyectados, acerca de cuya compatibilidad con la Convencin se solicita opinin a la Corte, son los siguientes: ARTICULO 474contra: 1. El imputado podr interponer el recurso

Toda sentencia condenatoria por delito.

2. La sentencia de sobreseimiento o absolutoria que le imponga una medida curativa de seguridad por tiempo indeterminado. 3. Los autos que denieguen la extincin de la pena.

4. Las resoluciones que impongan una medida de seguridad cuando se considere que el cumplimiento de la pena ha sido ineficaz para la readaptacin del reo. ARTICULO 475- El actor civil podr recurrir de la sentencia del Tribunal de Juicio o del Juez Penal, siempre que su agravio fuere igual o superior al monto por el cual se admita el recurso de casacin en materia civil. De acuerdo con las filiaciones que al respecto se hicieron conforme a la ley. ARTICULO 4.- Crase el Tribunal Superior de Casacin Penal, con sede en la ciudad de San Jos, el cual tendr las secciones que la Corte Plena estime necesarias para su buen funcionamiento, compuesta cada una de ellas por tres Jueces Superiores. Los integrantes del mencionado Tribunal debern reunir los mismos requisitos que se exigen para ser Magistrado y tendrn un salario mayor al de los Jueces Superiores Penales, de acuerdo con la fijacin que al respecto se haga en el presupuesto de la Repblica. Adems de lo dispuesto en esta ley, las normas relativas a organizacin y funcionamiento que rigen para los Tribunales Superiores Penales, les sern aplicables al Tribunal de Casacin Penal. Corresponder conocer a este Tribunal de todos los Recursos de Casacin, Revisin y Queja, interpuestos en los asuntos de Juez Penal, contra las resoluciones a que se refieren los Artculos 472, 473, 475 y 476, del Cdigo de Procedimientos Penales, en los casos en que son admisibles dichos recursos, para lo cual se aplicarn las reglas establecidas en el aludido Cdigo. 4. El Gobierno design como su agente al Excelentsimo seor Bernd H. Niehaus, Ministro de Relaciones Exteriores y Culto. Posteriormente, mediante comunicacin de fecha 10 de julio de 1991, design como agente para todos los efectos que pudiera generar la solicitud al Licenciado Alvaro Jimnez Caldern, Director Jurdico del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

5. Mediante notas de 9 y 12 de abril de 1991, en cumplimiento de lo dispuesto por el artculo 52 del Reglamento de la Corte, la Secretara solicit observaciones escritas y documentos relevantes sobre el asunto objeto de la opinin consultiva, tanto a los Estados Miembros de la Organizacin de los Estados Americanos (en adelante la OEA) como, por intermedio del Secretario General de sta, a todos los rganos a que se refiere el Captulo VIII de la Carta de la OEA. 6. El Presidente de la Corte dispuso que las observaciones escritas y los documentos relevantes fueran presentados en la Secretara a ms tardar el 15 de julio de 1991. 7. Se recibieron observaciones de los gobiernos de Belice, Costa Rica y Uruguay. 8. El Gobierno del Uruguay consider que [. . .] la opinin consultiva solicitada por el Gobierno de Costa Rica no puede ser contestada por la Corte, en virtud de que no se cumple con lo dispuesto por el art. 64.2 de la Convencin. En su OC 6/86 [La expresin leyes en el artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6] respecto de una opinin consultiva formulada por Uruguay, la Corte ha dicho: Que la palabra leyes en el art. 30 de la Convencin significa norma jurdica de carcter general, ceida al bien comn, emanada de los rganos legislativos constitucionalmente previstos y elaborada segn el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formacin de las leyes. Siguiendo este criterio expresado por la Corte en su ms reciente jurisprudencia, slo las reglas de derecho que han recibido aprobacin legislativa y promulgacin ejecutiva, pueden ser objeto de opinin consultiva obligatoria. 9. La Corte, vistas las observaciones presentadas por los Estados Miembros de la OEA, dict una resolucin el 31 de julio de 1991 segn la cual solicit al Gobierno que presentara su opinin. Asimismo, soli-cit a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisin o la Comisin Interamericana) que presentara la informacin que tuviese sobre el trmite de los casos contra Costa Rica en los cuales se alega la violacin del artculo 8.2.h. de la Convencin. 10. De acuerdo con la resolucin antes mencionada, el Gobierno present, el 1 de octubre de 1991, un escrito en que afirma lo siguiente: [. . .] Analizando la objecin del Representante de Uruguay con respecto a la Opinin Consultiva OC-6/86 (supra 8) del 09 de mayo de 1986, solicitada por el Gobierno, este Ministerio considera que la misma no contradice en lo absoluto a la Opinin Consultiva OC-4/84 (Propuesta

5 de modificacin a la Constitucin Poltica de Costa Rica relacionada con la naturalizacin, Opinin Consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984. Serie A No. 4), por tratarse de un tpico diferente. No slo, no encontramos contradiccin alguna sino que tampoco consideramos que limite de alguna forma la competencia de la Corte para admitir o rechazar una solicitud de Opinin Consultiva. Agreg el Gobierno con respecto a la Opinin Consultiva La expresin leyes (supra 8) que [q]ueda claro que dicha opinin refiere especficamente al concepto de leyes contenido en el artculo 30 de la Convencin, mxime que el mismo artculo refiere a restricciones expresamente auto-rizadas, con fines legtimos o que obedezcan a razones de inters general sin apartarse del propsito para el cual fueron establecidas (control por desviacin de poder) y que estn dispuestas por leyes y se apliquen de conformidad con ellas. 11. Mediante comunicacin de 30 de setiembre de 1991, la Comisin inform a la Corte sobre los casos en trmite ante ella contra Costa Rica, en los cuales se ha alegado violacin del artculo 8.2.h. de la Convencin Americana. Al respecto, la Comisin explic, entre otras cosas, que [d]esde 1984, la Comisin comenz a recibir denuncias contra el Estado de Costa Rica, por supuesta violacin de la garanta judicial del Artculo 8.2.h. derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. Concretamente, se sealaba que el Cdigo de Procedimientos Penales (C.P.P.) de ese pas no prevea el recurso de casacin para ciertos delitos, entre ellos, la sentencia menor de dos aos de prisin impuesta por Tribunal de Juicio y la sentencia menor de 6 meses de penitenciara, impuesta por el Juez Penal (Art. 474, inc. 1 y 2 del C.P.P.). En total, la Comisin lleg a abrir nueve casos sobre la misma alegada violacin del Artculo 8.2.h) de la Convencin. Sin embargo, la Comisin se pronunci slo en el primero de los casos presentados [. . .] En los dems casos, si bien se les dio la tramitacin correspondiente, la Comisin no se pronunci, pen-diente el cumplimiento de la recomendacin efectuada por la Comisin de adecuar la legislacin interna de Costa Rica a lo pres-crito por la Convencin, dado que dicha modificacin legislativa tendra efectos generales y no slo para un caso concreto, y en consecuencia, beneficiara a todos los dems peticionantes. [. . .] II 12. Esta solicitud de opinin consultiva ha sido sometida a la Corte de acuerdo con el artculo 64.2 de la Convencin, por Costa Rica que es un Estado Miembro de la OEA. En ella pide determinar la compatibilidad entre un proyecto de ley actualmente

6 en trmite ante la Asamblea Legislativa de Costa Rica y el artculo 8.2.h. de la Convencin. 13. El artculo 64 de la Convencin dispone: Artculo 64 1. Los Estados Miembros de la Organizacin podrn consultar a la Corte acerca de la interpretacin de esta Convencin o de otros tratados concernientes a la proteccin de los derechos humanos en los Estados Americanos. Asimismo, podrn consultarla, en lo que les compete, los rganos enumerados en el captulo X de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires. 2. La Corte, a solicitud de un Estado Miembro de la Organizacin, podr darle opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales. III 14. Con base en el artculo 64.2 de la Convencin, Costa Rica tiene derecho a consultar a la Corte acerca de la compatibilidad entre sus leyes internas y la Convencin Americana. No obstante, tal como lo ha sealado repetidamente la Corte, esta consideracin por s sola no basta para aceptar toda consulta que se le presente, ni tampoco obliga a la Corte a responder a las preguntas que se le sometan [Otros tratados objeto de la funcin consultiva de la Corte (art. 64 Convencin Americana sobre Derechos Humanos), Opinin Consultiva OC-1/82 del 24 de setiembre de 1982. Serie A No. 1, prr. 31]. El que la Corte admita o no la presente consulta depender de la resolucin de varios puntos que se debern examinar previamente. 15. En sus observaciones sobre la presente solicitud de opinin consultiva, el Gobierno del Uruguay sostiene que la Corte carece de competencia para absolver la consulta debido a que un proyecto de ley no es una ley interna en el sentido del artculo 64.2 de la Convencin, tal como esa expresin ha sido interpretada por la Corte en su Opinin Consultiva La expresin leyes , en la que el Tribunal opin que la palabra leyes en el artculo 30 de la Convencin significa norma jurdica de carcter general, ceida al bien comn, emanada de los rganos legislativos constitucionalmente previstos y democrticamente elegidos, y elaborada segn el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formacin de las leyes (La expresin leyes, supra 8, prr. 38). Sostiene el Gobierno del Uruguay que nicamente las normas legales que cumplen esos requisitos son leyes internas en el sentido del artculo 64.2 de la Convencin y, por consiguiente, objeto de opinin consultiva.

7 16. El artculo 30 de la Convencin a que se refiere la Opinin Consultiva La expresin leyes reza as: Artculo 30. Alcance de las Restricciones Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convencin, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de inters general y con el propsito para el cual han sido establecidas. 17. Cuando la Corte interpret la expresin leyes en el artculo 30 de la Convencin fue precisa en recalcar que no se trataba de dar una respuesta aplicable a todos los casos en que la Convencin utiliza expresiones como leyes, ley, disposiciones legislativas, disposiciones legales, medidas legislativas, restricciones legales o leyes internas. En cada ocasin en que tales expresiones son usadas, su sentido ha de ser determinado especficamente (La expresin leyes, supra 8, prr. 16). El artculo 30 de la Convencin es una norma de carcter especial que presupone que ciertas restricciones al ejercicio de derechos y libertades slo pueden ser aplicadas conforme a leyes que han entrado en vigor. 18. Esa Opinin Consultiva y la definicin de ley que la Corte oportunidad se refieren, entonces, solamente al artculo 30 de la Americana y no pueden ser trasladadas, sin ms, al artculo 64.2 de esa El argumento del Uruguay no basta, por consiguiente, para rechazar solicitud. dio en esa Convencin Convencin. la presente

19. En su Opinin Consultiva Propuesta de modificacin (supra 10) la Corte tuvo oportunidad de interpretar in extenso el artculo 64.2 de la Convencin, que es el invocado por Costa Rica. El Gobierno haba formulado una solicitud de opinin consultiva sobre la compatibilidad entre la Convencin y un proyecto de reforma constitucional. 20. La Corte consider en aquella oportunidad que, como el propsito de su competencia consultiva es el de ayudar a los Estados y rganos a cumplir y a aplicar tratados en materia de derechos humanos, sin someterlos al formalismo y al sistema de sanciones que caracteriza el proceso contencioso [Restricciones a la pena de muerte (arts. 4.2 y 4.4 Convencin Americana sobre Derechos Humanos), Opinin Consultiva OC-3/83 del 8 de setiembre de 1983. Serie A No. 3, prr. 43, citado en Propuesta de modificacin, supra 10, prr. 19], abstenerse [. . .] de atender la solicitud de un Gobierno porque se trate de proyectos de ley y no de leyes formadas y en vigor, podra, en algunos casos, equivaler a forzar a dicho Gobierno a la violacin de la Convencin, mediante la adopcin formal y posiblemente la aplicacin de la medida legislativa, para luego acudir a la Corte en busca de la opinin (Ibid., prr. 26).

8 21. Por otra parte, en aquella oportunidad, la Corte dijo que el sentido corriente de los trminos [de un tratado] no puede ser una regla por s misma sino que debe involucrarse dentro del contexto y, en especial, dentro del objeto y fin del tratado (Ibid., prr. 23). 22. Fueron las consideraciones antecedentes las que llevaron a la Corte, en esa ocasin, a absolver la consulta formulada y a decidir que, en determinadas circunstancias, la Corte, en ejercicio de la facultad contemplada en el artculo 64.2 puede contestar consultas sobre compatibilidad entre proyectos de ley y la Convencin. IV 23. La Corte debe ahora examinar los hechos especficos que tienen que ver con esta solicitud, los cuales son relevantes pues la Corte ha sealado la inadmisibilidad de toda solicitud de consulta que conduzca a desvirtuar la jurisdiccin contenciosa de la Corte o, en general, a debilitar o alterar el sistema previsto por la Convencin, de manera que puedan verse menoscabados los derechos de las vctimas de eventuales violaciones de los derechos humanos (Otros tratados, supra 14, prr. 31. Ver, asimismo, Restricciones a la pena de muerte, supra 20, prrs. 36-37). 24. La Corte solicit a la Comisin Interamericana informacin acerca de los casos en trmite ante ella contra Costa Rica, por violacin del artculo 8.2.h. de la Convencin Americana (supra 9). Segn surge de la respuesta de la Comisin, habra nueve casos sobre esa cuestin. En uno de ellos, el 9328, la Comisin adopt en 1986 la resolucin N 26/86, en la que expres que Costa Rica haba violado el artculo 8.2.h. de la Convencin, recomend a ese pas adoptar las medidas necesarias para remediar esa situacin y resolvi que presentara el asunto a la Corte si tales medidas no se adoptaban dentro de un plazo de seis meses. Posteriormente, el Gobierno solicit y obtuvo de la Comisin dos plazos adicionales de seis meses cada uno para cumplir con los trminos de esa resolucin. En septiembre de 1988, la Comisin record al Gobierno el cumplimiento de la resolucin N 26/86. Al mes siguiente, este ltimo pidi una nueva prrroga de seis meses por haber enviado el correspondiente proyecto de ley a la Asamblea Legislativa. La Comisin concedi al Gobierno una prrroga de 120 das. En septiembre de 1989, Costa Rica compareci ante la Comisin, present el texto del proyecto de ley y solicit una nueva prrroga del plazo hasta la siguiente sesin de la Comisin, que se celebrara en mayo de 1990. En espera de la aprobacin del proyecto, la Comisin paraliz el trmite de los dems casos. 25. Durante su sesin de mayo de 1990, no habiendo Costa Rica an cumplido con la resolucin N 26/86, la Comisin deliber una vez ms sobre la posibilidad de enviar el caso a la Corte. Finalmente opt por no hacerlo debido a que Costa Rica le inform que su Corte Suprema acababa de dictaminar que el artculo 8.2.h. de la Convencin era aplicable directamente por los jueces nacionales (o selfexecuting). Esta transmiti la posicin del Gobierno al peticionario en el caso 9328 sin recibir respuesta. La Comisin dirigi comunicaciones similares a los

9 peticionarios en los dems casos pendientes, pero no ha adoptado todava ninguna resolucin al respecto. 26. Las prrrogas reiteradas que ha solicitado el Gobierno y ha concedido la Comisin han retrasado notablemente la solucin de los casos planteados. En febrero de 1991, cinco aos despus de que la Comisin adopt su resolucin 26/86 en la que, entre otras cosas, manifest que, eventualmente, referira el caso a la Corte, Costa Rica resuelve solicitar una opinin consultiva sobre un proyecto de legislacin que, transcurrido todo ese plazo, an no ha sido adoptada. 27. Pero, adicionalmente, como ha quedado expresado, la Comisin tiene bajo su consideracin unos casos contra Costa Rica con fundamento en la supuesta violacin por ese Estado del artculo 8.2.h. de la Convencin. La Comisin ha detenido durante largo tiempo el envo de uno de ellos a la Corte y los otros tienen su trmite suspendido en espera de la suerte que pueda correr un proyecto de reforma legal que ella y el propio Gobierno entienden que podra resolver la situacin para el futuro. V 28. La Corte entiende que una respuesta a las preguntas de Costa Rica, que podra traer como resultado una solucin de manera encubierta, por la va de la opinin consultiva, de asuntos litigiosos an no sometidos a consideracin de la Corte, sin que las vctimas tengan oportunidad en el proceso, distorsionara el sistema de la Convencin. El procedimiento contencioso es, por definicin, una oportunidad en la que los asuntos son discutidos y confrontados de una manera mucho ms directa que en el proceso consultivo, de lo cual no se puede privar a los individuos que no participan en ste. Los individuos son representados en el proceso contencioso ante la Corte por la Comisin, cuyos intereses pueden ser de otro orden en el proceso consultivo. 29. Si bien, aparentemente, el proyecto de ley tiende a corregir para el futuro los problemas que generaron las peticiones contra Costa Rica actualmente ante la Comisin, un pronunciamiento de la Corte podra, eventualmente, interferir en casos que deberan concluir su proce-dimiento ante la Comisin en los trminos ordenados por la Convencin (Asunto de Viviana Gallardo y Otras, No. G 101/81. Serie A. Decisin del 13 de noviembre de 1981, prr. 24). 30. Todo lo anterior indica claramente que nos encontramos frente a uno de aquellos eventos en los cuales, por cuanto podra desvirtuarse la jurisdiccin contenciosa y verse menoscabados los derechos humanos de quienes han formulado peticiones ante la Comisin, la Corte debe hacer uso de su facultad de no responder una consulta.

10

VI 31. Por las razones expuestas,

LA CORTE por unanimidad, decide no responder la consulta formulada por el Gobierno de Costa Rica. Redactada en castellano y en ingls, haciendo fe el texto en castellano, en San Jos, Costa Rica, el da 6 de diciembre de 1991. Hctor Fix-Zamudio Presidente Thomas Buergenthal Rafael Nieto Navia Policarpo Callejas Bonilla Sonia Picado Sotela Julio A. Barberis Manuel E. Ventura Robles Secretario