Sokan örülnek, sokan aggódnak, hogy a választásokon győztes Fidesz kényére-kedvére módosíthatja az alkotmányt. Baj-e ez, vagy nagyszerű lehetőség egy rossz rendszer jobbítására? Mit tud mondani erről a politikai gazdaságtan?

Az alkotmány sok minden egyszerre. Többek közt önérdek vezérelte emberek által létrehozott szabályok gyűjteménye. (Ennek a megközelítésnek korai amerikai változata, egyfajta kiindulópontja Charles Beard An Economic Interpretation of the Constitution of the United States című könyve.) Ezek a szabályok zömmel arról szólnak, hogyan játsszák a politika játékát, beleértve a társadalmat kényszerítő szabályok, a törvények alkotását is. Milyen szabályok szerint összegyűlő, milyen törvényhozás hozza meg őket? Mit szabad szabályozni, és mit nem? Milyen szabályok elfogadását mekkora többséghez kötjük, egyszerűhöz vagy minősítetthez? Ki és hogyan dönt a szabályok konfliktusa esetén?

Ez persze veszélyes leegyszerűsítés. Még politikai gazdászok között sem ez az egyetlen interpretációja az alkotmánynak. Van, aki önmagát kikényszerítő konvencióként fogja fel, olyasmiként, mint a jobbra tarts a közlekedésben, olyan döntések gyűjteményének tehát, amiket meg kell hozni, de ha már megvannak, mindenkinek nyilvánvaló, hogy be kell tartani őket. Abba már bele se gondoljunk, milyen további szerepeket tulajdonít az alkotmánynak a történész, a jogász vagy a szociálpszichológus.

Ha az alkotmányt – pragmatikusan – úgy tekintjük, mint a szabályalkotás szabályainak a gyűjteményét, ahogy tették a magyarhoz hasonlóan ideiglenesnek szánt, némi módosítások után máig érvényes 1949-es német szöveg kidolgozói, akik e dokumentumot nem is alkotmánynak (Verfassung), hanem pusztán alaptörvénynek (Grundgesetz) nevezték el, akkor feltehetjük azt a kérdést, amit Magyarországon most sokan rettegve, sokan meg bizakodva firtatnak. Vajon jól találták-e ki a 89-es átmenet alkotmányozói ezeket az ideiglenesnek szánt alapszabályokat? Javít-e a politikai közösség állapotán, ha a parlament minősített többsége kissé átírja őket? Érdemes-e ebbe belevágni?

Tegyük most félre azt a nyilvánvaló tényt, hogy a törvényeknél általában, a törvénycsinálást megszabó törvényeknél meg különösen fontos önérték az állandóság, mert a változtatgatás, még ha a javítás mellett szólnak is jó érvek, nemkívánatos bizonytalanságot teremt.

A kérdés még így is túl tág, koncentráljunk hát egyetlen, de nagyon fontos dimenzióra. Arra, hogy vajon az alkotmány mekkora mozgásteret ad, vagy adjon két választás között a politikai hatalom túlnyomó részét gyakorló kormányfőnek. Az egyik véglet a két választás közötti szinte korlátlan, diktátori hatalom, a másik a kétharmados törvényekkel, alkotmánybírósági vétókkal és népszavazásokkal gúzsba kötött végrehajtó hatalom, melynek szinte minden változtatáshoz széles körű konszenzust kell teremtenie.

A nemrég nálunk járt Philip Aghionnak és szerzőtársainak egy – remélhetőleg hamarosan a Neumann-díjas Aghion magyarul is megjelenő kötetében – cikke (Endogeneous Political Institutions, Quarterly Journal of  Economics, Vol 119, No 2 (May 2004), egy korábbi válotozat az interneten is olvasható) pont erre a kérdésre keresi a választ.

A cikk első részének módszertana normatív: a politikai gazdászok azt vizsgálják, a közösségnek milyen esetben mennyire érdemes az alkotmányos intézményekkel gúzsba kötnie a miniszterelnököt. A tanulmány elegáns egyenleteiből, érdekes következtetések adódnak.

Ezek szerint annál jobb (például kétkamarás törvényhozással, kétharmados törvényekkel vagy népszavazási lehetőségekkel) alkotmányosan előre megkötni a végrehajtó hatalom kezét,

– minél kevésbé fontosak, hasznosak azok a reformok, amelyeket jó esetben a miniszterelnöktől a közösség várhat,

– minél megalapozottabb az a félelem, hogy a miniszterelnök a saját és klikkje, nem pedig a nép hasznát keresi,

– minél rosszabbul viseli a nép a politikai kockázatokat (mert egy nagyhatalmú végrehajtó hatalom jelentős kockázatot jelent),

– minél polarizáltabb, megosztottabb a társadalom (mert annál nagyobb veszélyt jelent egy intézményekkel nem korlátozott, független hatalom a kisebbségekre),

– és ha minél jobban működnek azok a kompenzációs mechanizmusok, amelyekkel az esetleges jó reformok veszteseit kárpótolni tudják a nyertesek (hisz így ezek a csoportok nem is akarják majd meggátolni a reformokat).

A cikk második részében, immár nem normatíve, a szerzők azt boncolgatják, mire számítsunk, ha az alkotmány nem pusztán az egész országnak legjobb intézményi megoldást foglalja törvénybe, hanem maga is egy fontos társadalmi csoport érdekeit képviseli. (E csoportot hívjuk bátran uralkodó osztálynak, de lehet épp az uralkodó törzs vagy népcsoport is.) Ezzel a megközelítéssel a fenti felsorolás utolsó előtti pontjára éppen fordított választ kapunk. A domináns csoport pontosan azért garantálhat az alkotmányban nagy önállóságot az (általa delegált) főhatalomnak, hogy megakadályozza, hogy más csoportok – a tömegek, vagy a nem államalkotó kisebbségek – kisajátítsák privilégiumaikat.

A cikk harmadik részében a szerzők ugyanezt a kérdést számos ország politikai intézményeinek összehasonlításával, leíró-statisztikai eszközökkel is megvizsgálták. Úgy találták, hogy az egyes országok annál jobban megkötik alkotmányosan a végrehajtó hatalmat, minél gazdagabb az illető ország, azaz minél jobban működnek az ilyen rendszerben szükséges kompenzáció csatornái (például az újraelosztó adórendszer).

Különösen érdekes, hogy milyen összefüggést találunk a társadalom megosztottsága és az alkotmányban a végrehajtó hatalomnak juttatott önállóság között. Mint láttuk, a normatív szempontok azt mondják, megosztott társadalmakban jobb erősebben megkötni a miniszterelnök és csapata kezét. A leíró gondolatmenet viszont azt sugallja, polarizált társadalmakban azok, akik kezükbe kaparintják a hatalmat, igyekeznek az alkotmányt is úgy formálni, hogy a többiek ne nagyon bírjanak beleszólni az általuk kijelölt vezető döntéseibe. Az ilyen illetők nem szeretik sem a kétharmados törvényeket, sem a népszavazást.

A cikk statisztikai elemzése az utóbbi hipotézist erősíti meg: minél megosztottabbak az országok, annál kevésbé korlátozza a végrehajtó hatalmat alkotmányuk. (A vizsgálatban a szerzők az országok nemzetiségi megosztottságát használták mércének.)

Tegyük fel tehát, hogy az olvasó úgy véli, az új, alkotmányt átírni képes kormányerő arra fogja használni példátlan hatalmát, hogy megerősítse a (demokratikusan megválasztott) végrehajtó hatalmat, leépítse (demokratikus) korlátait. Tegyük fel azt is, hogy gondolkodását nem a pártszimpátiája vezérli: megpróbál józan maradni. Drukkoljon vagy féljen?

A cikkből kihámozható válasz ez: attól függ. Ha az olvasó úgy gondolja, Magyarországnak reformok kellenek, ha úgy sejti, a (váltakozó) kormányok jó eséllyel ezeknek neki is fognak (és nem lerabolni akarják a közösséget), ha az a benyomása, hogy a parlamentáris kompromisszumok nem működnek, viszont a magyar nép viszonylag jól viseli a politika pofonjait, és összességében az érdekei elég homogének, drukkolnia kell a miniszterelnöknek nagyobb hatalmat adó alkotmánymódosításnak.

Ha viszont az olvasó nem hisz a nagy reformok szükségességében, vagy úgy véli, a parlamentben és a társadalmi egyeztetéseken is meg tudnának születni a reformok elfogadásához szükséges alkuk, ha bizalmatlan politikusaink szándékaival szemben, ha fél a politikai változások okozta hullámveréstől, és a magyar társadalmat óriási különbségektől szabdaltnak látja, támogassa a kormányt jelentős mértékben gúzsba kötő alkotmányos status quót.

Legalább lélekben – ha már megkérdezni úgysem fogják róla.

(A poszt a Magyar Narancs 2010 április 29-i számában megjelent cikk kissé szerkesztett változata.)