DOI: 10.5644/PI2022.204.

06

LOKALNA SAMOUPRAVA V REPUBLIKI SLOVENIJI

S POSEBNIM OZIROM NA POLOŽAJ GLAVNEGA
MESTA

Franc Grad1

Abstract: Local self-government in Slovenia is comparable to local self-government in other

Central European countries. The local self-government system is based on the Constitution
of the Republic of Slovenia and the European Charter of Local Self-Government. It is par-
ticularly important that the Constitution guarantees local self-government in Slovenia, which
cannot therefore be abolished. The legal regulation of local self-government is determined in
the legislation, mainly by the Act on Local Self-Government, which systematically regulates
local self-government. In addition to it, local self-government is regulated at the systemic
level by the Municipal Financing Act and the Local Elections Act, as well as a series of laws
that regulate individual areas of social life. The Local Self-Government Act defines the city
municipality as a special type of municipality, which also includes the city of Ljubljana,
which is defined by the constitution as the capital of the Republic of Slovenia. The legal
status of the capital city is specifically determined in the special Act on the Capital City of
Slovenia, which determines the position of Ljubljana as the capital. The law primarily de-
termines the special tasks and duties of Ljubljana as the capital of Slovenia, as well as the
financial resources that belong to it for the performance of these tasks.
Key words: local self-government, constitution, legislation, city municipality, capital city

Uvod
Po sodobnih demokratičnih standardih se šteje lokalna samouprava za enega
temeljnih stebrov demokratičnega političnega življenja, kajti lokalna samou-
prava omogoča lokalnim skupnostim, da same upravljajo s svojimi lokalnimi
zadevami. Posebno mesto v sistemu lokalne samouprave ima glavno mesto
države, ki je hkrati samoupravna lokalna skupnost, obenem pa ima svoje po-
sebne naloge, ki so povezane z državno oblastjo.
Ustava Republike Slovenije iz leta 1991 je uvedla sistem lokalne samou-
prave, ki postavlja lokalno samoupravo v dokaj močan položaj v razmerju do

1
zaslužni profesor Pravna fakulteta Univerza v Ljubljani, [email protected]

109
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

države, saj že v splošnih določbah (9. člen) določa, da je v Sloveniji zagoto-

vljena lokalna samouprava. Ustavna ureditev lokalne samouprave v Sloveniji
je primerljiva z drugimi ustavnimi ureditvami, zlasti v srednji Evropi.
Na podlagi ustave ureja položaj lokalne samouprave več zakonov, med
katerimi je najpomembnejši zakon o lokalni samoupravi, ki ureja sistem lo-
kalne samouprave v Sloveniji. Zakon o lokalni samupravi pozna poleg obi-
čajne občine tudi mestno občino, ki poleg siceršnjih nalog občine opravlja še
nekatere naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest.
Pravni položaj mestne občine ima tudi Ljubljana, ki pa ima po ustavi tudi
položaj glavnega mesta. Ljubljana kot glavno mesto je sicer kot mestna ob-
čina del sistema lokalne samouprave v Sloveniji, obenem pa ima v svojstvu
glavnega mesta tudi posebno pravno ureditev.
V tem sestavku bom prikazal ureditev lokalne samouprave v Sloveniji,
znotraj tega pa še posebej položaj glavnega mesta. Pri tem bom posebej opo-
zoril na problematiko ustavne ureditve in njenega razmerja do Evropske listi-
ne lokalne samouprave.

Pravno urejanje lokalne samouprave

Splošno
Lokalna samouprava pomeni, da prebivalci lokalne skupnosti sami upravljajo
z lokalnimi zadevami. Pravica prebivalcev lokalne skupnosti, da sodelujejo
pri izvajanju lokalne oblasti, tvori demokratično vsebino lokalne samoupra-
ve, je torej srž lokalne demokracije. Lokalna oblast je demokratična, če imajo
na njeno izvajanje odločilen vpliv sami občani bodisi neposredno (z različni-
mi oblikami neposrednega odločanja) bodisi posredno prek volitev nosilcev
lokalnih funkcij.2
Lokalna samouprava po svetu in tudi v evropskih državah je nadvse raz-
lična (Moreno, 2012) in tesno povezana s tradicijo, zlasti z demokratično
tradicijo kot tudi z ekonomsko razvitostjo. Razlike pa niso samo v pravni
ureditvi lokalne samouprave, temveč so še večje glede dejanskega uresniče-
vanja lokalne samouprave. Vsekakor je mogoče v grobem ugotoviti povezavo
s stopnjo družbenega in ekonomskega razvoja in razvitostjo lokalne samou-
prave. Pravna ureditev lokalne samouprave v sodobnih državah, praviloma
obsega ustavno in zakonsko ureditev, poleg tega pa še ureditev v mednaro-
dnih pogodbah.

2
O problematiki lokalnih volitvah glej več: Grad, 1998.

110
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

Za razvoj in delovanje lokalne samouprave je nadvse pomembno razmerje

med državo in lokalno samoupravo, iz iz tega izhajajoč položaj lokalne sa-
mouprave (Roiseland, 2010). S tem je povezano tudi vprašanje razmerja med
zakonsko in samoupravno ureditvijo. Iz pojma lokalne samouprave izhaja,
da mora imeti lokalna skupnost možnost, da z lastnimi pravili ureja svoje
delovanje.
Lokalna samouprava se dokaj razlikuje po Evropi, zato si Svet Evrope
prizadeva vzpostaviti v Evropi čimbolj enotne standarde lokalne samouprave.
V ta namen je leta 1985 sprejel posebno listino o lokalni samoupravi, imeno-
vano Evropska listina lokalne samouprave (v nadaljnjem besedilu ELLS),3 na
njeni podlagi pa še nekatere druge pomembne dokumente.
Tudi Evropska unija priznava pomembnost lokalne samouprave, ki jo šte-
je za enega temeljnih sestavin nacionalne identitete držav članic in posebej
izpostavlja kot del temeljnih političnih in ustavnih struktur.4 Vsekakor pa je
lokalna samouprava vse bolj pomembna in njen pomen za demokratično de-
lovanje države narašča, zato postaja tako pomembna dobrina javnega življe-
nja, da je začela prodirati tudi v ustavo, ki je bila vselej rezervirana za držav-
no organizacijo in odnos države do posameznika, torej za človekove pravice
in temeljne svoboščine.
Ustavna ureditev lokalne samouprave se dokaj razlikuje po državah, raz-
lično tako po obsegu kot tudi glede izbora vprašanj, ki so konstitucionalizira-
ne.5 Nekatere ustave urejajo lokalno samoupravo zelo obsežno in podrobno.6
Pomen ustavnega urejanja lokalne samouprave je poudarjen tudi v ELLS
(2. člen), ne sicer kot obveza, ker tega povsod ni mogoče udejanjiti, tem-
več kot usmeritev. Minimalna pravna garancija lokalne samouprave, ki jo
zahteva listina, je torej zakon, zaželjena pa je najvišja pravna garancija, se
pravi ustavna garancija. Urejanje lokalne samouprave v ustavi je seveda
nadvse pomembno za položaj lokalne samouprave, saj je njen položaj zago-
tovljen z ustavo in vanj država ne more posegati, temveč ga z zakoni lahko
3
O sprejemu, vsebini ter pomenu te listine glej: Vlaj, 1998: 26-28.
4
V drugem odstavku 4. člena Pogodbe o Evropski unije je izrecno določeno: “Unija spoštuje enakost
držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njiho-
vimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo.”
5
Vprašanje, kolikor iti daleč z ustavno ureditvijo, torej katere zadeve urediti na ravni ustave (konstituci-
onalizirati) je zapleteno in se razlikuje od države do države. Nekatere ustave bolj podrobno urejajo ena
vprašanja, druga druge. Jasnega pravila o tem ni. Vsekakor se je treba držati neke srednje meje, kajti
preveč podrobno urejanje v ustavi lahko tudi po nepotrebnem preveč otežuje prilagajanje družbenemu
razvoju.
6
Tak primer je zlasti avstrijska ustava ki vsebuje obširno in zelo podrobno ureditev lokalne samoupra-
ve, v kateri med drugim določa notranjo organizacijo občin, njene organe, volitve teh organov itd. Gre
za tako podrobno urejanje, ki je drugje običajno pretežno ali v celoti zakonska materija.

111
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

le razčlenjuje v okviru ustavnih določb (Grad – Kaučič – Zagorc, 2018: 666).

Ustavna garancija lokalne samouprave pravzaprav postavlja lokalno skup-
nost (vsaj na načelni ravni) v enakopraven položaj z državo.7
Starejše ustave niso urejale lokalne samouprave, v sodobnih državah pa
so temeljna vprašanja lokalne samouprave praviloma urejena že v ustavi
(konstitucionalizacija lokalne samouprave). Glede tega so ustavne ureditve
zelo različne, tako glede obsega urejanja kot tudi glede načina urejanja lo-
kalne samouprave predvsem glede tega, katera vprašanja so urejena v ustavi.
Primerjalnopravni pregled ustavnega urejanja lokalne samouprave namreč
kaže, da so razlike glede ustavnega urejanja lokalne samouprave bistveno
večje kot to velja z ustavno urejanje drugih vprašanj. Tako raznolikost gre pri-
pisati predvsem temu, da je lokalna samouprava kot družbeni pojav starejša
kot velja za druge segmente sodobne države in zato bistveno bolj povezana s
specifično tradicijo vsake države. (Smidovnik, 1995: 12)
Različno je urejena lokalna samouprava tudi, če gre za enovito (unitarno)
ali pa za zvezno (federativno) državo. V federativno urejenih državah (kot
npr. v ZDA, Švici, Avstriji in ZR Nemčiji) je namreč lokalna samouprava
praviloma urejena samo ali predvsem v ustavah federalnih enot, ki jim je
praviloma prepuščena tudi zakonska ureditev lokalne samouprave. Nekatere
novejše zvezne ustave pa že vsebujejo neka temeljna načela in garancije lo-
kalne samouprave, ki so obvezna tudi za ustavne ureditve federalnih enot.8

Ustavni temelji pravne ureditve lokalne samouprave v Sloveniji

Temeljna izhodišča za pravno ureditev sistema lokalne samouprave so dana
že v ustavi, razčlenjena pa nadalje zlasti v zakonu o lokalni samoupravi in
drugih zakonih s tega področja. Pravni viri ureditve lokalne samouprave so
zato ustava in zakoni, poleg njih pa tudi ratificirani mednarodni sporazumi,
kamor spada po svoji vsebini zlasti Evropska listina lokalne samouprave.
Zakon je gotovo najobsežnejši in v praksi tudi najpomembnejši pravni vir
ureditve lokalne samouprave. Pomembni pravni viri so tudi sodne odločbe,

7
Glede tega je bistvena razlika med razvojem na evropski celini in v Veliki Britaniji. Slednja ne pozna
ustave v formalnem smislu, vendar je glede na značilnosti njene ustavne ureditve in ustavnega razvoja
položaj lokalne samouprave izredno močan. (Več: Grad v: Grad – Kristan – Perenič, 2006: 71)
8
Tako n.pr. 28. člen Temeljnega zakona ZRN zagotavlja zvezno ustavno garancijo lokalnim samou-
pravnim skupnostim v deželnih ustavah, ker določa nekatere temelje položaja samoupravnih lokalnih
skupnosti, ki jih morajo zagotavljati deželne ustave. Podobno je določeno tudi v 50. členu švicarske
ustave.

112
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

zlasti pa odločbe ustavnega sodišča, s katerimi ta organ odločilno posega

zlasti v zakonsko ureditev razmerij med državo in lokalno samoupravo.9
Poleg aktov državnega prava pa so seveda pomemben vir ureditve lokal-
ne samouprave akti samih lokalnih skupnosti, zlasti njihovi statuti, odloki,
poslovniki občinskih svetov in drugo. Gre torej za avtonomne pravne akte
lokalnih skupnosti, za katere je značilno, da so po hierarhiji pravnih aktov
podrejeni ustavi in zakonom, ki jim tudi odrejajo okvire avtonomnega ureja-
nja. V teh okvirih pa lahko urejajo lokalne zadeve samostojno ter različno, v
skladu s posebnostmi posamezne lokalne skupnosti.
Ustavna ureditev lokalne samouprave je primerljiva z drugimi ustavnimi
ureditvami, zlasti v Evropi, čeprav je manj obsežna in manj podrobna. Pri tem
je treba upoštevati tudi, da se je slovenska ustavna ureditev na tem področju
v zadnjem četrt stoletju celo manj spreminjala kot druge evropske ureditve.
Na drugi strani pa je treba imeti pred očmi tudi, da je lokalna samouprava
– čeprav je bila vsebinsko bistveno drugačna od sedanje – tudi po prejšnji
ustavni ureditvi imela dokaj močan položaj, v določenih prvinah pa celo moč-
nejši kot sedaj.10 Zato je na zakonsko ureditev lokalne samouprave na podlagi
veljavne ustave močno vplivala tudi ureditev v prejšnji državi, kljub temu,
da je koncept lokalne samouprave v ustavi iz leta 1991 postavljen povsem
drugače.
Veljavna ustava je torej uvedla nov sistem lokalne samouprave, ki
postavlja lokalno samoupravo v močnejši položaj v razmerju do države, kot
je to veljalo po prejšnji ureditvi. Lokalno samoupravo ureja ustava v 9. členu
ter v členih od 138. do 144, v raznih zvezah pa je omenjena tudi še na dru-
gih mestih v ustavi. Najbolj splošni določbi sta vsebovani v 9. in 138. členu
ustave. V 9. členu je namreč določeno, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna
samouprava, v 138. členu pa je določeno, da prebivalci Slovenije uresničujejo
lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih.
Ustava torej že v splošnih določbah (9. člen) določa, da je v Sloveniji
zagotovljena lokalna samouprava. S tem je dana temeljna ustavna garancija
lokalni samoupravi, ki je s tem povzdignjena tudi v eno najpomembnejših
ustavnih vrednot. Uvrstitev tega člena med splošne določbe Ustave, pomeni,
da gre za ustavno garancijo v okviru temeljnih načel Ustave, kar pomeni, da
ustava šteje lokalno samoupravo za enega temeljnih stebrov ustavne ureditve.

9
Ustavno sodišče je pri tem močno spreminjalo svoja stališča, zlasti glede referenduma o ustanovitvi
občine.
10
Kar velja zlasti za načelo subsidiarnosti, ki je bilo uveljavljeni v razmerju med občini in višjimi rav-
nimi oblasti.

113
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

Ustavna določba 9. člena zagotavlja, da lokalna samouprava ne more biti

ukinjena.11
Naša ustavna ureditev lokalne samouprave je sicer precej skopa v primer-
javi z drugimi ustavami. Drugače kot večina primerljivih ustavnih ureditev
tako Ustava ne določa (niti temeljnih načel) organizacije lokalne samouprave,
temveč to v celoti prepušča zakonu.Ne glede na to pa je Ustava vzpostavila
nekatera temeljna načela, ki so bistvena za položaj lokalne samouprave in so
vsebinsko enaka, kot so določena v ELLS. Gre zlasti za ustavno garancijo
lokalne samouprave, za omejitev nadzora državnih organov nad delovanjem
lokalne samouprave, za financiranje lokalne samouprave. Glede nekaterih
pomembnih vidikov položaja lokalne samouprave pa je šla celo naprej, kar
velja zlasti za obvezno izvedbo referenduma pri ustanavljanju občin ter za to,
da v primeru neskladnosti lokalnih predpisov z Ustavo ter v primeru spora o
pristojnosti med državnimi organi in med organi lokalne samouprave odloča
neposredno Ustavno sodišče.
S spremembo ustave leta 2006 je prišlo do bistvene spremembe sistema
lokalne samouprave v Sloveniji. Pred spremembo je bila obvezna samo eno-
nivojska lokalna samouprava, medtem ko je bil drugi nivo, torej širša lokalna
skupnost, ki se lahko ustanovi tudi kot pokrajina, neobvezen in v celoti od-
visen od volje občin. Ustava sedaj določa, da se pokrajine ustanovijo z zako-
nom, zakonske ureditve pokrajine po novi ustavi pa še ni, zato tudi pokrajine
doslej še niso bile ustanovljene..
Sprememba ustave leta 2006 pa je spremenila še eno splošno značilnost
našega sistema lokalne samouprave. Medtem ko pred spremembo država ni
mogla prenašati svojih nalog na lokalno skupnost brez njenega soglasja, pa
lahko po spremembi država z zakonom prenese izvajanje svojih nalog tako
na občine kot na pokrajine, če za to zagotovi sredstva. V praksi je zahteva po
predhodnem soglasju občine pomenila oviro pri prenosu izvajanja upravnih
nalog, zato je bilo to soglasje odpravljeno.

Zakonsko uredijanje lokalne samouprave

Na podlagi ustave ureja položaj lokalne samouprave več zakonov, med ka-
terimi je najpomembnejši zakon o lokalni samoupravi, ki ureja sistem lokal-
ne samouprave v Sloveniji. Zakon je bil sprejet decembra 1993 in kasneje

Tega ni mogoče razumeti kot pravico prebivalcev določenega območja do lastne občine, kar bi bilo
11

mogoče razumeti iz nekaterih odločb Ustavnega sodišča. Tako razumevanje te ustavne določbe bi bilo
gotovo povsem absurdno. Razlago tega člena Ustave glej podrobneje v: Avbelj, 2019: 89-96.

114
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

večkrat spreminjan in dopolnjevan. Poleg tega zakona so zlasti pomembni še

zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, zakon o financira-
nju občin in zakon o lokalnih volitvah Poleg teh zakonov pa se lokalne samo-
uprave dotika še vrsta drugih zakonov, saj lokalna samouprava sega skoraj v
vse pore pravnega sistema države.
Na podlagi ustavnih določb zakon o lokalni samoupravi kot temeljni sis-
temski zakon na tem področju v splošnih določbah določa nekatera načelna
izhodišča za urejanje občin v Sloveniji. V teh določbah je občina obravnavana
kot temeljna lokalna samoupravna skupnost, ki samostojno ureja in opravlja
svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanje prenesene z zakonom. Ustava si-
cer ne določa pravne narave občine, vendar je razumljivo, da občina oziroma
druga lokalna skupnost ne more opravljati svojih nalog, če nima ustreznih
pravnih pooblastil. Zato zakon o lokalni samoupravi že v splošnih določbah
določa, da so občine osebe javnega prava s pravico posedovati, pridobivati
in razpolagati z vsemi vrstami premoženja. Občina je torej tako kot država
oseba javnega prava na svojem območju.
V okviru splošnih določb vsebuje zakon še vrsto drugih določb, ki so
bodisi načelne bodisi splošne narave, kot so določbe o ustanovitvi občine,
spremembi območja občine, mestni občini, o financiranju lokalne samoupra-
ve, o načinu upravljanja lokalne skupnosti, pa tudi določbe o imenu in sedežu
občine, grbu in zastavi lokalnih skupnosti itd.
Na splošno bi lahko glede naše lokalne zakonodaje rekli, da je v primerja-
vi z ustrezno zakonodajo v drugih državah zelo splošna in prepušča zelo veli-
ko prostora za samoupravno ureditev v aktih lokalnih skupnosti. Načeloma je
to dobro za krepitev lokalne samouprave, na drugi strani pa je uvedba novega
sistema lokalne samouprave vzbudila vrsto dilem in nejasnosti, ki so povzro-
čile mnogo težav in za katere bi bilo iz praktičnih razlogov bolje, da bi jih
uredil že zakon. To se med drugim kaže tudi v zelo pogostem spreminjanju in
dopolnjevanju zakonodaje s tega področja, predvsem zakona o lokalni samo-
upravi. Na razumevanje ustavnega koncepta lokalne samouprave in tudi na
razvoj zakonodaje s tega področja je imelo že od samega začetka pomemben
vpliv ustavno sodišče, ki je s svojimi odločbami pogosto tudi neposredno
posegalo v lokalno samoupravo.12

12
Do tega, da je s svojo odločbo celo ustanovilo občino – čeprav ustava izrečno določa, da se občina
ustanovi z zakonom.

115
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

Sistem lokalne samouprave v Sloveniji

Struktura lokalne samouprave
Značilno za prvotno ustavno ureditev sistema lokalne samouprave v Sloveniji
je bilo, da je bila obvezna lokalna samoupravna skupnost samo občina, torej
je Ustava določala samo enonivojsko lokalno samoupravo. Drugi nivo, torej
širša lokalna skupnost, ki bi se lahko ustanovila tudi kot pokrajina, je bil ne-
obvezen in odvisen v celoti od volje občin,13 zato je šlo dejansko za enonivo-
jsko lokalno samoupravo. Znotraj tega pa obstaja poseben tip občine, namreč
mestna občina. Ustava (141. člen) namreč določa, da lahko mesto pridobi
status mestne občine, ki opravlja kot svoje tudi z zakonom določene naloge iz
državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest.
Mestna občina se lahko ustanovi na območju mesta, kjer je potrebno eno-
tno prostorsko in urbanistično urejanje, zadovoljevanje komunalnih potreb in
planiranje razvoja. Vendar pa zakon v tem primeru razume pojem mesta širše
kot pri določanju statusa mesta. Mestna občina je namreč po zakonu gosto in
strnjeno naselje ali več naselij, povezanih v enoten prostorski organizem in
mestno okolico, ki jo povezuje dnevna migracija prebivalstva. Status mestne
občine lahko dobi le tisto mesto, ki ima najmanj 20.000 prebivalcev in naj-
manj 15.000 delovnih mest, ter je geografsko, kulturno in upravno središče
širšega območja. Status mestne občine dodeli občini državni zbor z zakonom.
Poleg že navedenih nalog občine opravlja mestna občina kot svoje naloge še
z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj
mest.
Na območju občine, ki je sicer enotno, ker je občina temeljna samou-
pravna lokalna skupnost, se po zakonu ustanovijo ožji deli občine, kar določi
statut občine, ki ureja tudi njihov položaj in način delovanja. Ožji deli občine
se lahko po zakonu organizirajo kot krajevne, vaške ali četrtne skupnosti. Pri
tem mora občinski svet upoštevati značilnosti območja, kot so zlasti zemlje-
pisne, zgodovinske, gospodarske, upravne in kulturne posebnosti.
Ustava (143. člen) je uvedla pokrajine kot obvezni drugi nivo lokalne
samouprave. Pokrajina je samoupravna lokalna skupnost, ki opravlja lokalne
zadeve širšega pomena in z zakonom določene zadeve regionalnega pomena.
Država z zakonom prenese na pokrajine opravljanje posameznih nalog iz dr-
žavne pristojnosti, mora pa jim za to zagotoviti potrebna sredstva.

13
Seveda zato ni moglo priti do ustanovitve nobene pokrajine.

116
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

Ustanovitev občine in pokrajine

Ustanovitev nove občin in sprememba meje občine je očitno velik poseg
v položaj lokalne samouuprave, zlasti pa v delovanje lokalne skupnosti in
skupnostno zavest prebivalcev na določenem območju. Tako Ustava v 139.
členu določa, da se občina ustanovi z zakonom, vendar po prej opravljenem
referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na območju, na katerem
naj bi se ustanovila občina. Brez opravljenega referenduma torej občine ni
mogoče ustanoviti, zato je njegova uporaba obvezna (obligatorna).14
Ta določba je pomembna za oblikovanje lokalne samoupravne skupnosti,
ki bi morala biti čim bolj usklajena z voljo prizadetega prebivalstva. Slednje
sicer ne more biti absolutno, saj je treba pri tem upoštevati še druge dejavni-
ke, ki so v interesu tako države kot tudi same lokalne samouprave. Gre zlasti
na to, da je lokalna skupnosti oblikovana tako, da je sposobna tudi opravljati
svoje naloge. Najbolj neposredni način upoštevanja volje prebivalstva je se-
veda referendum, vendar tega ELLS ne zahteva, temveč se zadovolji tudi s
predhodnim posvetovanjem s lokalnimi skupnostmi.
Nekoliko drugače je urejen postopek ustanovitve pokrajine. Ustava (drugi
odstavek 43. člena) določa, da se pokrajine ustanovijo z zakonom, s katerim
se določi tudi njihovo območje, sedež in ime. Zakon sprejme državni zbor
z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. V postopku za sprejem
zakona mora biti zagotovljeno sodelovanje občin. Do sedaj pokrajine še niso
bile ustanovljene niti ni bila sprejeta kakršnakoli zakonska ureditev pokrajin.
Pač pa je julija 2022 Državni svet (drugi dom slovenskega parlamenta) pred-
ložil Državnemu zboru v sprejem tri zakone, na podlagi katerih naj bi prišlo
do uvedbe pokrajin, kar že tako dolgo zahteva Ustava, in sicer predlog zako-
na o pokrajinah, predlog zakona o financiranju pokrajin in predlog zakona o
ustanovitvi pokrajin.
Pobudo za ustanovitev ožjih delov občine lahko da zbor krajanov ali do-
ločeno število prebivalcev dela občine. Pred ustanovitvijo mora občinski svet
ugotoviti, ali je to v interesu prebivalcev posameznega dela občine. Takšen
interes se po zakonu ugotovi na zborih krajanov prizadetega dela občine ali
na referendumu.

Glede tega ustavna ureditev očitno presega standarde ELLS, ki v 5. členu določa, da se meje lokalne
14

oblasti ne spreminjajo brez predhodnega posvetovanja z lokalnimi skupnostmi, na katere se nanašajo,

po možnosti z referendumom.

117
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

Naloge lokalne samouprave

Pomemben del ustavnega urejanja lokalne samouprave, ki je nadvse pomem-
ben za položaj lokalne samouprave, je ureditev razmerja med državo in lo-
kalno samoupravo, predvsem z vidika razmejitve med državnimi in lokalnimi
nalogami in pristojnostmi. Tega naša ustava ne vsebuje, čeprav ELLS posebej
opozarja na to. V 4. členu ELLS so namreč vsebovana načela za razmerje
med državo in lokalno skupnostjo, še bolj natančno za varstvo lokalne samo-
uprave pred državo.
Gledano z vidika razmerja med državo in lokalno samoupravo je bila
splošna značilnost prvotne ustavne ureditve v tem, da država ni mogla prena-
šati nobenih svojih nalog na lokalno skupnost brez njenega soglasja. V tem
se je naša ureditev razlikovala od večine sodobnih evropskih ureditev, za ka-
tere je značilno ravno, da država iz razlogov racionalnosti in ekonomičnosti
upravljanja prenaša na občine in druge lokalne skupnosti vse več svojih pri-
stojnosti. Oboje se je spremenilo s spremembo ustave leta 2006.
Ustava (drugi odstavek 140. člena) sedaj določa, da lahko država z zako-
nom prenese na občine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti,
če za to zagotovi tudi potrebna sredstva. Enako določa Ustava tudi za pokra-
jine. Po Ustavi (tretji odstavek 143. člena) namreč lahko država z zakonom
prenese na pokrajine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti,
mora pa jim za to zagotoviti potrebna sredstva. Poleg lokalnih nalog širšega
pomena in regionalnih nalog torej lahko pokrajine opravljajo tudi državne
naloge. Tako občina kot tudi pokrajina imata lahko poleg izvirnih tudi pre-
nesene pristojnosti. Ta ustavna ureditev je zelo pomembna, ker dopušča de-
legacijo državnih pristojnosti na samoupravne lokalne skupnosti in obenem
postavlja za to pogoj, da država ob tem zagotavlja ustrezna sredstva.15
Temeljna naloga občinske samouprave je, da zagotavlja možnosti za delo
in življenje na svojem območju, zato je dolžna skrbeti za delovanje ustreznih
javnih služb, ki opravljajo za to potrebne dejavnosti. Zakon o lokalni samo-
upravi posebej določa, da občina zagotavlja opravljanje javnih služb, za ka-
tere sama tako določi, in javnih služb, za katere je tako določeno z zakonom.
Opravljanje lokalnih javnih služb zagotavlja občina po zakonu na različne
načine. Lahko jih namreč opravlja sama neposredno v okviru občinske upra-
ve, lahko pa z ustanavljanjem javnih zavodov in javnih podjetij, z dajanjem
koncesij in na druge načine.

15
Pred ustavno spremembo iz leta 2006 je namreč veljala ustavna ureditev, po kateri je za prenos držav-
nih nalog na občino in pokrajino potrebovala njuno soglasje.

118
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

Lokalna demokracija
Za lokalno samoupravo je bistveno, da prebivalci lokalne skupnosti sami
upravljajo lastne zadeve. Naloge lokalne samouprave opravljajo prebivalci
lokalne samouprave bodisi neposredno bodisi prek organov lokalne samou-
prave. V sodobni lokalni samoupravi je sprejemanje vseh ali večine odločitev,
ki se tičejo lokalne samouprave, poverjeno različnim organom lokalne samo-
uprave, med katerimi ima osrednje mesto in pomen za lokalno demokracijo
predstavniški organ. Tudi ELLS razume lokalno samoupravo predvsem kot
posredno demokracijo.16
Ustava sicer ničesar ne določa o organih občine in to vprašanje v celoti
prepušča zakonu. Zato je zakon o lokalni samoupravi določil, da so občinski
organi občinski svet, župan in nadzorni odbor. Poleg teh temeljnih občinskih
organov določajo posebni zakoni še nekatere druge občinske organe, kot je
občinska volilna komisija in še nekateri drugi organi. V primerjavi z drugimi
ureditvami lokalne samouprave lahko ugotovimo, da je zakon glede tega pre-
cej okviren in veliko zadev prepušča v samoupravno urejanje samim občinam
oziroma njihovim statutom.
Občinski svet je predstavniško telo občine, ki ga v skladu s sodobnimi de-
mokratičnimi standardi volijo prebivalci občine za štiri leta na podlagi splo-
šne in enake volilne pravice z neposrednim in tajnim glasovanjem. Način
volitev ureja zakon o lokalnih volitvah.17 Člani občinskega sveta se volijo
na podlagi dveh sistemov delitve mandatov in sicer v manjših občinah na
podlagi večinskega volilnega sistema, v večjih občinah pa proporcionalnega
volilnega sistema s preferenčnim glasovanjem. Volilno pravico pri lokalnih
volitvah imajo vse osebe, ki imajo sicer volilno pravico pri državnih volitvah,
vendar je pri lokalnih volitvah praviloma vezana samo na prebivalce lokalne
skupnosti. Pravico voliti in biti izvoljen za člana občinskega sveta, torej ak-
tivno in pasivno volilno pravico, imajo tudi vsi državljani Evropske unije, ki
imajo stalno prebivališče v Sloveniji. Pravico voliti člane občinskega sveta,
torej aktivno volilno pravico, pa imajo tudi tujci, ki imajo stalno prebivališče
v Republiki Sloveniji, prav tako pod enakim pogoji kot državljani, namreč
v občini, v kateri imajo stalno prebivališče. Takšna ureditev sledi ustreznim
dokumentom Sveta Evrope (Konvencija o udeležbi tujcev v javnem življenju

16
Lokalno samoupravo uresničujejo praviloma sveti ali skupščine, ki jih sestavljajo člani, izvoljeni s
svobodnim in tajnim glasovanjem na podlagi neposredne, enake in splošne volilne pravice.
17
Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12, 68/17 in 93/20 – odl. US.

119
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

na lokalni ravni iz leta 1992 in drugi dokumenti). Tujci imajo torej aktivno
volilno pravico, ne pa tudi pasivne.
Posebej je urejena pravica narodnih skupnosti (italijanske in madžarske)
do volitev njihovih predstavnikov v občinskem svetu. Pravica pripadnikov
narodnih skupnosti do posebnega predstavništva v predstavniškem telesu je
določena že v ustavi (tretji odstavek 64. člena), podrobneje pa urejena v za-
kon o lokalni samoupravi, ki določa, da imata narodni skupnosti na narodno-
stno mešanih območjih v občinskem svetu najmanj po enega predstavnika.
Po zakonu imajo pravico voliti in biti voljen za člana občinskega sveta tudi
pripadniki romske skupnosti, Pravica romske skupnosti do predstavništva v
občinskem svetu za razliko od narodnih skupnosti ni zagotovljena že s samo
ustavo, ker ustava v 65. členu določa samo, da položaj in posebne pravice
romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ureja zakon.
Občinski svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic
in dolžnosti občine. Poleg tega pa odloča še o drugih zadevah, ki jih določata
statut in zakon. Najpomembnejše pristojnosti občinskega sveta so določene v
zakonu o lokalni samoupravi. Tako občinski svet sprejema splošne akte obči-
ne, kot so statut občine, odloki in drugi občinski akti, prostorski in drugi plani
razvoja, proračun in zaključni račun. Občinski svet tudi voli oziroma imenuje
občinske funkcionarje ter jih razrešuje. Občinski svet sprejema tudi nekatere
najpomembnejše konkretne odločitve v občinski samoupravi, med katerimi
je posebej pomembno, da odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premo-
ženja (kolikor ni za to pooblaščen župan). Občinski svet nima predsednika,
temveč župan sklicuje in vodi seje občinskega sveta.
Organ upravljanja ožjega dela občine je svet, ki ga izvolijo osebe, ki imajo
stalno prebivališče na območju ožjega dela občine, pod pogojem, da imajo
volilno pravico. Volitve v svet četrtne skupnosti so lahko večinske ali propor-
cionalne, kar je odvisno od velikosti take skupnosti. Nasprotno pa so lahko
volitve v svet krajevne in vaške skupnosti samo po večinskem sistemu, ker
gre praviloma za manjše skupnosti.
Izvršilno funkcijo v občini opravlja župan, ki se tako kot občinski svet
voli neposredno za štiri leta. Za župana je izvoljen tisti kandidat, ki je dobil
večino veljavnih glasov. Ker pa se redko zgodi, da neki kandidat dobi zahte-
vano večino že v prvem krogu volitev, se lahko opravi še drugi krog volitev,
in sicer med kandidatoma, ki sta dobila največ glasov.
Župan je individualni organ, katerega glavna naloga je, da vodi občin-
sko upravo ter predstavlja in zastopa občino. Poleg tega je župan tudi varuh
zakonitosti delovanja občinske samouprave. Poleg župana ima občina lahko

120
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

enega ali več podžupanov, kar je odvisno od velikosti občine in njenih potreb.
Podžupane imenuje izmed članov občinskega sveta župan, ki jih lahko tudi
razreši. Podžupan pomaga županu pri njegovem delu in ga po potrebi tudi
nadomešča. Občinska uprava na strokovni ravni izvaja odločitve občinskih
organov in pripravlja strokovne podlage za njihove odločitve. V tem okviru
opravlja upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v
zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz občinske pristojnosti.
V okviru lokalne samouprave prebivalci lokalne skupnosti o nekaterih
zadevah odločajo tudi neposredno. Temeljna oblika neposrednega odločanja
občanov je referendum o splošnem aktu občinskega sveta. Referendum je
predviden kot naknadni in zavrnitveni. Na njem odločajo volivci o zavrnitvi
splošnega akta ali njegove posamezne določbe. Pomembna oblika neposre-
dnega sodelovanja občanov pri oblikovanju odločitev v lokalni skupnosti pa
je tudi ljudska iniciativa. (Grad – Kaučič, 2015)

Financiranje lokalne samouprave

Jasno je, da za opravljanje svojih nalog potrebuje lokalna samouprava ustre-
zno materialno osnovo, ki ji zagotavlja tudi potrebno samostojnost in neod-
visnost. Lokalni samoupravi so torej potrebna ustrezna finančna sredstva za
njeno delovanje. Ta pridobiva lokalna samouprava iz lastnih virov, ker ima
pravico predpisati lokalne davke in druge davščine, ter iz dotacij države. Pri
financiranju lokalne samouprave je zelo pomembno načelo, da mora drža-
va, če nalaga lokalni samouprave naloge, poskrbeti tudi za ustrezna finanč-
na sredstva. Financiranje lokalne samouprave je kot en najpomembnejših
elementov lokalne avtonomije posebej urejeno tudi v Evropski listini lokal-
ne samouprave. Ta v 9. členu določa temeljna načela financiranja lokalne
samouprave.
Ustava glede glede financiranja lokalne samouprave v 142. členu določa,
da se občina financira iz lastnih virov, občinam, ki zaradi slabše gospodarske
razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, pa je država
zavezana zagotoviti dodatna sredstva, če izpolnjujejo z zakonom določena
merila.18

18
Vendar pa je bil ta ustavna ureditev v zakonodajni izvedbi ves čas problematična, saj je ves čas težila k
tem, da je ustavno pravilo (da se občina financira iz lastnih virov) določila kot izjemo, izjemo (dodatna
sredstva s strani države) pa kot pravilo. Glede tega je Ustavno sodišče sprejelo vrsto odločb, s katerimi
je ugotovilo neskladnost zakonske ureditve z ustavno, med katerimi je bila najpomembnejša ODLUS.
U-I-24/07.

121
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

Po zakonu o lokalni samoupravi sestavljajo premoženje občine nepremič-

ne in premične stvari, ki so last občine, denarna sredstva in pravice. Vrednost
premoženja izkazuje občina v premoženjski bilanci. Zakon tudi zavezuje ob-
čino, da mora s svojim premoženjem gospodariti kot dober gospodar.
Z vidika finančne avtonomije lokalne samouprave je nadvse pomembno
tudi, da mora država (drugi odstavek 140. člena Ustave), če prenese na ob-
čine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, za to zagotoviti
tudi potrebna sredstva. Enako pravilo velja tudi za pokrajine. Po Ustavi (tretji
odstavek 143. člena) namreč lahko država z zakonom prenese na pokrajine
opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, mora pa jim za to zago-
toviti potrebna sredstva.

Državni nadzor nad delovanjem lokalne samouprave

Nadzor državnih organov nad delovanjem organov lokalnih skupnosti je v
osnovi urejen že v v ustavi (144. člen). Ta določa, da v zadevah, ki so v iz-
virni pristojnosti lokalnih skupnosti, opravljajo državni organi nadzor le nad
zakonitostjo dela organov teh skupnosti. V drugih zadevah, iz prenesenega
delokroga, pa opravlja država nadzor tudi nad primernostjo in strokovnostjo
delovanja organov lokalnih skupnosti. Tako je v tretjem odstavku 140. člena
Ustave določeno, da v zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenes-
la država, opravljajo državni, organi tudi nadzor nad primernostjo in stro-
kovnostjo njihovega dela. Ta določba torej velja tako za občine, kot tudi za
pokrajine.
Na tej podlagi zakon o lokalni samoupravi določa, da državni nadzor nad
delom organov lokalne samouprave izvršujejo vlada in ministrstva. Vsako
ministrstvo na svojem področju izvršuje nadzorstvo nad zakonitostjo splošnih
in posamičnih aktov občin. Če ministrstvo meni, da je neki občinski akt pro-
tiustaven ali nezakonit, mora opozoriti organ občine, ki ga je izdal, in mu pre-
dlagati ustrezne rešitve. Ministrstvo mora opozoriti pristojni občinski organ
tudi, če ugotovi, da občinska uprava ne ravna v skladu z zakonom ali drugim
predpisom, in predlagati ustrezne ukrepe. Če organ občine ne uskladi svojega
splošnega akta z ustavo ali zakonom, mora ministrstvo predlagati vladi, da
zahteva začetek postopka pred ustavnim sodiščem za oceno skladnosti splo-
šnega akta občine z ustavo in zakonom.
V primeru škodljivega ali nezakonitega ravnanja je lahko občinsko svet
razpuščen, župan pa razrešen.

122
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

Varstvo lokalne samouprave

Slovenska ustavna ureditev ima izredno močno varovalko položaja lokalne
samouprave v razmerju do države, ki je druge države v tako močni obliki v
glavnem ne poznajo. Če pride do spora o pristojnostmi med državnimi organi
in organi lokalnih skupnosti, namreč o tem ne odločijo sami državni organi,
temveč o tem odloča ustavno sodišče (160. člen ustave). V istem členu je
določeno tudi, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti predpisov lokalnih
skupnosti z ustavo in zakoni. Zakon o lokalni samoupravi nadalje določa, da
lahko občina oziroma pokrajina vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zako-
nitosti državnih predpisov pri ustavnem sodišču, če meni, da se s temi pred-
pisi posega v ustavni položaj in pravice posamezne lokalne skupnosti. Prav
tako določa tudi zakon o ustavnem sodišču, da lahko zahtevo pred ustavnim
sodiščem za presojo ustavnosti vloži tudi predstavniški organ samoupravne
lokalne skupnosti, če se posega v ustavni položaj ali v ustavne pravice sa-
moupravne lokalne skupnosti ter reprezentativno združenje samoupravnih
lokalnih skupnosti, če so ogrožene pravice samoupravnih lokalnih skupnosti.
Tudi v drugih državah je tako visoka stopnja sodnega varstva velika red-
kost in še to ne v tolikšni meri kot pri nas. Tega tudi ELLS ne zahteva in
pravzaprav visoko presega uveljavljene ustavne standard varstva lokalne
samouprave pred posegom državnih organov v njihov položaj. ELLS (11.
člen) namreč določa samo, da imajo lokalne oblasti imajo pravico do sodnega
varstva, da zagotovijo prosto izvajanje svojih pooblastil in spoštovanje takih
načel lokalne samouprave, kot so zapisana v ustavi ali domači zakonodaji.
Položaj občine oziroma pokrajine je varovan tudi pri odločanju državnega
zbora. Ta mora namreč pred izdajo zakona in drugih predpisov, ki se tičejo
koristi samoupravnih lokalnih skupnosti, pridobiti njihovo mnenje. Če pa se
predpis nanaša na posamezno samoupravno lokalno skupnost in posega v nje-
ne koristi, jo je treba seznaniti z namenom takšnega predpisa pred njegovim
sprejetjem. Vlada mora pred sprejetjem predlogov zakonov oziroma preden
jih predloži državnemu zboru v sprejem in sprejetjem drugih predpisov iz
svoje pristojnosti, ki zadevajo pristojnosti, delovanje in financiranje občin,
zagotoviti ustrezno sodelovanje združenj občin, posamezen minister pa, ka-
dar sprejema predpis iz svoje pristojnosti.

123
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

Splošni in posamični akti občine

Občina kot samoupravna lokalna skupnost ima pravico, da si z lastnimi prav-
nimi akti ureja notranjo organizacijo in družbena razmerja v občini, seveda v
okviru ustave in zakona. Položaj splošnih aktov občine je dokaj visok v okvi-
ru hierarhije splošnih pravnih aktov, kajti pravni akti občine niso podrejeni
podzakonskim aktom državnih organov, temveč samo ustavi in zakonu. To
se odraža tudi v tem, da skladnost občinskih aktov z ustavo (mednarodnimi
pogodbami) in zakonom presoja kar ustavno sodišče. To je nenavadno, kajti
običajno to skladnost presoja upravno sodišče.
V okviru svojih normativnih pristojnosti sprejema občina vrsto splošnih
pravnih aktov. Posebno mesto ima med splošnimi pravnimi akti občine sta-
tut, ki ima v občini podobno vlogo kot ustava v državi, ker ureja temeljna
razmerja v občini. Tako zakon o lokalni samoupravi določa, da statut občine
določa temeljna načela za organizacijo in delovanje občine, oblikovanje in
pristojnosti občinskih organov, razen organov občinske uprave, način sode-
lovanja občanov pri sprejemanju odločitev v občini in druga vprašanja sku-
pnega pomena, ki jih določa zakon. Zaradi njegovega pomena za občinsko
samoupravo statut sprejema občinski svet z dvotretjinsko večino vseh svojih
članov, torej z absolutno kvalificirano večino.
Poleg statuta so splošni akti občine še odloki, odredbe, pravilniki in navo-
dila. S temi akti ureja zadeve iz lastne pristojnosti, zadeve iz prenesene pri-
stojnosti pa ureja občina z odloki in drugimi predpisi, ki jih določajo zakoni.
S posamičnimi akti odloča občina o upravnih stvareh tako iz lastne pristoj-
nosti kot tudi o upravnih stvareh iz prenesene državne pristojnosti. O zakoni-
tosti dokončnih posamičnih aktov organov občine odloča v upravnem sporu
pristojno sodišče.

Pravna ureditev glavnega mesta

Splošno
Glavno mesto v širšem smislu lahko pomeni poleg glavnega mesta države
tudi glavna mesta njenih ožjih delov, kot so federalne enote (države, kantoni,
dežele itd), ter širše in ožje enote lokalne samouprave, torej lokalne skupnos-
ti. Največkrat pa se z izrazom glavno mesto misli na glavno mesto države.
Glavno mesto države ima simbolni pomen za državo, ker na nek na-
čin pooseblja državo in se pogosto uporablja kar za označevanje države.
To velja tako za notranje odnose, se pravi za razmerje državne oblasti do

124
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

prebivalstva države, kot tudi za zunanje odnose, torej v razmerjih do drugih

držav Najpomembnejša vloga glavnega mesta pa je v tem, da je sedež osre-
dnjih oblastnih organov neke države. Vsekakor pa je glavno mesto države
običajno tudi sicer politično, ekonomsko in kulturno središče države, po mož-
nosti tudi čim bolj na geografski sredini države.
Ne glede na svoj položaj v organizaciji državne oblasti pa je glavno mesto
po svoji sociološki naravi tudi lokalna skupnost Zato mora po sodobnih de-
mokratičnih zahtevah uživati enake samoupravne pravice, kot jih imajo druge
lokalne skupnosti v državi. S tega vidika je tudi glavno mesto del sistema lo-
kalne samouprave v državi in morajo njegovi prebivalci uživati enake pravice
glede storitev, ki jih nudi lokalna samouprava, kot tudi glede upravljanja z
lokalno skupnostjo. Položaj glavnega mesta še krepi ureditev, kjer ima glav-
no mesto položaj metropolitanskega mesta. Zato ima na položaj in delovanje
glavnega mesta kot lokalne samoupravne skupnosti odločilen vpliv sistem
lokalne samouprave v državi. To je pomembno zlasti z vidika, kako močan je
položaj lokalne samouprave v razmerju do države.
Pomemben vpliv na položaj in delovanje glavnega mesta pa ima tudi sis-
tem organizacije (vertikalne in horizontalne) državne oblasti. Posebej občut-
ljivo pri tem je vprašanje položaja glavnega mesta v zvezni državi, zlasti z
vidika enakopravnosti federalnih enot, ki tvorijo federacijo.
Glavno mesto je v sodobnih državah praviloma določeno že v ustavi,
podrobneje pa je njegov položaj in način delovanja določen v zakonu. V sta-
rejših državah pa je položaj glavnega mesta včasih posledica zgodovinskega
razvoja in del tradicije (n. pr. položaj Londona).
V nekaterih federacijah ima glavno mesto tako močan položaj, da ima ne
samo položaj glavnega mesta federacije, torej celotne države, temveč tudi
položaj federalne enote. Taka primera sta zlasti Dunaj v Avstriji in Berlin v
Nemčiji. Slednje se zdi posrečene rešitev, saj so odnosi v federaciji vedno
bolj ali manj zapleteni, in samostojni položaj glavnega mesta kot posebne
federalne enote ga postavlja v bolj nevtralen položaj v razmerju do federalnih
enot, ki tvorijo federacijo. Njegov položaj pa je zato tudi bistveno močnejši
od položaja običajnega glavnega mesta, ki je v svojem temelju samoupravna
lokalna skupnost. Kot federalna enota je namreč glavno mesto drugi nivo or-
ganizacije državne oblasti, kar mu daje izredno močan položaj nasproti držav-
ni oblasti, bistveno močnejši, kot je položaj samoupravne lokalne skupnosti.

125
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 95–115

Pravna ureditev glavnega mesta Republike Slovenije

10. člen Ustave RS določa, da je Ljubljana glavno mesto Republike Slovenije.
Ta določba Ustave je sicer široka in deklaratorna, vendar pa s tem že sama
ustava določa in podeljuje poseben status mestu Ljubljana, ki mu gre kot
prestolnici države. Po zakonu o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih ob-
močij19 ima Ljubljana pravni položaj mestne občine, ki v sistemu lokalne
samouprave poleg siceršnjih nalog občine opravlja tudi določene naloge iz
državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest.
Položaj glavnega mesta Republike Slovenije je urejen s posebnim zako-
nom.20 Do zakonske ureditve položaja je prišlo razmeroma pozno, šele leta
2004, kar je bilo predvsem posledica političnih okoliščin in trenj v zvezi z
delovanjem glavnega mesta. Zakon je bil nato noveliran dvakrat in sicer 2009
in 2017, kar je odraz tega, da so se razmerja med državo in glavnim mestom
bolj ali manj s težavo urejala še po sprejemu zakona.
Zakon o glavnem mestu Republike Slovenije je precej kratek zakon, ki
določa položaj Ljubljane kot glavnega mesta, Gre torej za tiste značilnosti
pravnega položaja Ljubljane, ki niso zajete v njenem pravnem položaju kot
mestne občine. Zakon določa značilnosti pravnega položaja mestne občine
Ljubljane, ki jih nima nobena druga mestna občina v Sloveniji, ker določa
posebne naloge in dolžnosti Ljubljane in tudi finančna sredstva, ki ji pripada-
jo za opravljanje teh nalog. Pri tem mora biti in je varovan položaj Ljubljane
kot mestne občine, katere pravni položaj je enak kot pravni položaj drugih
mestnih občin v sistemu lokalne samouprave v Sloveniji. Pomembno je torej,
da država po tej pravni ureditvi ne more nalagati mestni občini Ljubljana no-
benih nalog v zvezi z opravljanjem funkcije glavnega mesta, temveč se mora-
jo te naloge opravljati v dogovoru med državno in mestno občino Ljubljana.
Zakon zato nekatera ureja nekatera razmerja med državo in glavnim mestom,
urejanja drugih pa prepušča dogovoru med glavnim mestom in državo.
Po navedenem zakonu (1. člen) je Ljubljana kot glavno mesto upravno
središče Slovenije. V njej so sedeži državnih organov, organizacij državnega
pomena, tujih diplomatskih predstavništev, tujih konzulatov, mednarodnih or-
ganizacij in predstavništev mednarodnih organizacij. Zakon (3. člen) določa,
da je treba zagotoviti usklajeno izvajanje nalog iz pristojnosti državnih orga-
nov in organov mestne občine predvsem glede urejanja pogojev za delovanje
državnih organov in organizacij ter predstavništev, glede nalog, pomembnih

19
Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/11, 31/18 in 181/21.
20
Zakon o glavnem mestu Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 22/04, 110/09 in 59/17.

126
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

za razvoj glavnega mesta, glede predstavljanja glavnega mesta države v pro-

tokolarnih in promocijskih zadevah in predstavljanja glavnega mesta države
v zadevah meddržavnega in mednarodnega sodelovanja ter glede organizaci-
je in izvedbe prireditev in proslav državnega pomena.
Zakon zahteva tudi, da država in mestna občina sodelujeta pri proble-
matiki prostorskega urejanja in razvojnih projektov, pomembni za delovanje
in razvoj glavnega mesta ter za delovanje in razvoj državnih organov, orga-
nizacij ter predstavništev. V ta namen predsednik vlade in župan podpišeta
dogovor, ki ima pravno naravo pisma o nameri, s katerim se opredelijo naloge
mestne občine in državnih organov pri izvajanju programov in nalog po tem
zakonu v prihodnjih letih, določi terminski plan izvedbe dogovorjenih pro-
gramov in nalog, ocenijo finančne in premoženjske posledice, določijo viri
in pogoji financiranja ter uredijo druge medsebojne pravice in obveznosti. Za
organizacijo in izvedbo izrednih meddržavnih, protokolarnih in promocijskih
dogodkov državnega pomena, ki niso opredeljeni v pismu o nameri iz druge-
ga odstavka tega člena, predsednik vlade in župan skleneta dogovor, ki ima
pravno naravo pogodbe. V tem dogovoru vlada in mestna občina določita tudi
način izpolnitve nalog in obveznosti ter plačilo stroškov v primeru, ko eden
od pogodbenih partnerjev ne izpolnjuje svojih nalog in obveznosti. Če vlada
in mestna občina ne skleneta dogovora iz prejšnjega odstavka, lahko vlada
odredi, da naloge iz pristojnosti mestne občine opravi državni organ v breme
mestne občine. V primeru, da mestna občina zaradi ravnanja državnega orga-
na utrpi škodo, je vlada dolžna mestni občini škodo povrniti.
Državni organi in organi mestne občine sodelujejo in usklajujejo zagota-
vljanje nalog iz svoje pristojnosti, s katerimi se zagotavljajo pogoji za delova-
nje organov in organizacij ter predstavništev iz 1. člena tega zakona, zlasti na
področjih varstva okolja, urejanja in rabe prostora, javne varnosti, prometne
varnosti in mestnega prometa, zagotavljanja gospodarskih in negospodarskih
javnih služb in na drugih področjih, na katerih obstoji javni interes. Za finan-
ciranje nalog, s katerimi mestna občina v skladu s svojimi pristojnostmi zago-
tavlja pogoje za delovanje državnih organov in organizacij ter predstavništev
pripada mestni občini za posamezno proračunsko leto delež dohodnine, kot
ga določa zakon.
Kot že omenjeno so bili Državnemu zboru v sprejem predloženi trije
zakoni, na podlagi katerih naj bi prišlo do uvedbe pokrajin. Glede položaja
glavnega mesta je posebej pomemben predlog zakona o ustanovitvi pokra-
jin, ki določa, da ima mestna občina Ljubljana položaj pokrajine. V 4. členu

127
Posebna izdanja ANUBiH CCIV, CIRLRS 1, 109–129

predloga zakona je namreč določeno, da ima Mestna občina Ljubljana po-

seben status in samostojno po svojih organih izvršuje pristojnosti in naloge
pokrajine.

Nekaj sklepnih ugotovitev

Ustava Republike Slovenije iz leta 1991 je uvedla sistem lokalne samouprave,
ki postavlja lokalno samoupravo v dokaj močan položaj v razmerju do drža-
ve, saj že v splošnih določbah (9. člen) določa, da je v Sloveniji zagotovljena
lokalna samouprava. S tem je dana temeljna ustavna garancija lokalni samo-
upravi, ki zagotavlja, da lokalna samouprava ne more biti ukinjena. Ustavna
ureditev lokalne samouprave v Sloveniji je primerljiva z drugimi ustavnimi
ureditvami, zlasti v Evropi, čeprav je manj obsežna in manj podrobna.
Na podlagi ustave ureja položaj lokalne samouprave več zakonov, med
katerimi je najpomembnejši zakon o lokalni samoupravi, ki ureja sistem lo-
kalne samouprave v Sloveniji. Zakon je bil sprejet decembra 1993 in kasneje
večkrat spreminjan in dopolnjevan. Poleg tega zakona so zlasti pomembni
še zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, zakon o finan-
ciranju občin in zakon o lokalnih volitvah. Poleg teh zakonov pa se lokal-
ne samouprave dotika še vrsta drugih zakonov, saj lokalna samouprava sega
skoraj v vse pore pravnega sistema države. Ustava določa dve ravni lokalne
samouprave in sicer oobčino in pokrajino. Slednja je bila uvedena leta 2006,
vendar vse doslej še ni bila ustanovljena.
Zakon o lokalni samupravi pozna poleg običajne občine tudi mestno obči-
no, ki poleg siceršnjih nalog občine opravlja še nekatere naloge iz državne
pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest. Ena od mestnih občin je tudi mesto
Ljubljana, ki je po Ustavi Republike Slovenije tudi glavno mesto Republike
Slovenije. Položaj Ljubljane kot glavnega mesta Republike Slovenije je ure-
jen s posebnim zakonom, ki določa posebne naloge in dolžnosti Ljubljane
kot glavnega mesta in tudi finančna sredstva, ki ji pripadajo za opravljanje
teh nalog. Ljubljana ima torej v sistemu lokalne saamouprave pravni položaj
mestne občine, vendar pa poleg siceršnjih nalog mestne občine opravlja tudi
pomembne naloge, ki jih ima kot glavno mesto države.

Literatura
Avbelj, M. (ur) (2019). Človekove pravice in temeljne svoboščine. V: Komentar Ustave
Republike Slovenije. Nova univerza, Nova Gorica.
European Charter of Local Self-Government and explanatory report.

128
 Franc Grad: Lokalna samouprava v Republiki Sloveniji s posebnim ozirom na položaj glavnega mesta

Grad, F. (1998). Lokalna demokracija: organizacija in volitve. Uradni list RS. Ljubljana.
Grad, F., in Kaučič, I. (2015). The Constitutional Basis of Local Democracy. Lex Localis.
Maribor.
Grad, F., Kaučič, I., in Zagorc, S. (2018). Ustavno pravo. Pravna fakulteta Univerze v
Ljujbljani. Ljubljana.
Grad, F., Kristan, I., in Perenič, A. (2006). Primerjalno ustavno pravo. Pravna fakulteta v
Ljubljani, Ljubljana.
Moreno, A. M. (ed.) (2012). Local government in the Member States of the European Union:
a comparative legal perspective. Instituto National de Administracion Publica. Madrid,
Roiseland, A. (2010). Local Self-Government or Local Co-Governance. Lex Localis, 8 (2),
Maribor.
Šmidovnik, J. (1995). Lokalna samouprava. Ljubljana.
Vlaj, S. (1998). Lokalna samouprava (občine in pokrajine). FDV. Ljubljana.

129