Competence Review: the internal 
market 
Catherine Barnard 
Contents 
 

Contents..................................................................................................................................................2 

Introduction ............................................................................................................................................3 

‘Negative’ integration .............................................................................................................................3 

The relevant Treaty provisions ...........................................................................................................3 

The rights ............................................................................................................................................6 

The meaning of equal treatment ........................................................................................................7 

The market access/restrictions/obstacles approach ........................................................................10 

Free movement of goods..............................................................................................................10 

The other freedoms ......................................................................................................................11 

Restricting restrictions ..................................................................................................................13 

Derogations, limitations and justifications .......................................................................................15 

Express derogations and justifications .........................................................................................15 

Limitations on the limitations and justifications...........................................................................17 

Conclusions .......................................................................................................................................18 

Positive integration ...............................................................................................................................18 

Legislative acts ..................................................................................................................................18 

Non‐Legislative acts ..........................................................................................................................21 

Adopting Legislative acts ..................................................................................................................22 

The principle of conferral..............................................................................................................22 

The Legal Basis of Legislative Acts in the field of internal market................................................23 

Subsidiarity and proportionality ...................................................................................................31 

Derogations from measures adopted under Article 114(1) TFEU ................................................34 

Enhanced cooperation ..................................................................................................................35 

Conclusions .......................................................................................................................................36 

Further Reading ................................................................................................................................38 

  2
Introduction 
 
Since its inception, the creation of the common market, now internal market, 1  has been the core of 
the EU’s activity. According to the Court: 2 

The Treaty, by establishing a common market and progressively approximating the economic 
policies of the Member States seeks to unite national markets in a single market having the 
characteristics of a domestic market. 

In other words, it should be as easy to trade between London and Lisbon as it is between 
Birmingham and Barnsley. The Treaty – primarily the Treaty on the Functioning of the European 
Union (TFEU), originally the European Economic Community (EEC) Treaty – provides the framework 
for delivering this vision. First, it contains Treaty provisions which prohibit states from having or 
creating unjustified barriers to the free movement of goods persons, services and capital (so‐called 
‘negative integration’). Second, the Treaty gives the power to the EU to legislate to remove obstacles 
to free movement created by divergent national laws (so‐called positive integration). 

In this part of the FCO’s Competence Review the distinction between negative and positive 
integration is used to structure the discussion of the EU’s powers in the area of the internal market. 
This is a vast and complex area of law. The discussion below aims to highlight the most important 
features of the EU rules. Those interested in more detail are referred to the further reading at the 
end of this text. 

‘Negative’ integration 
The relevant Treaty provisions 
The competences of the EU in the field of free movement focus on the ‘four freedoms’: free 
movement of goods, persons, services and capital (see fig.1). We shall begin by outlining the 
relevant Treaty provisions and then consider their interpretation by the Court of Justice. 

Fig 1 A summary of the four freedoms 

                                                            
1
 Art. 26(2) TFEU ‘The internal market shall comprise an area without internal frontiers in which the free 
movement of goods, persons, services and capital is ensured in accordance with the provisions of the Treaties.’ 
2
 Case 207/83 Commission v UK [1985] ECR 1202. 

  3 
 
The free movement of goods provisions were originally regarded as the cornerstone of the EU Treaties.  
There are two main limbs: 
 the establishment of a customs union (Article 28 TFEU) which involves: 
o  the prohibition between Member States of customs duties on imports and exports (ie 
charges levied at the frontier of a state) and of all charges having equivalent effect (eg 
charges for storage and inspections of imported goods (Article 30 TFEU)); 
o the adoption of a common customs tariff which may apply to goods coming into the EU 
from ‘third’ countries (ie non‐Member States); 
o the elimination of discriminatory and protectionist taxation (Article 110 TFEU). Unlike 
the other Treaty provisions discussed here, Article 110 TFEU is permissive: it allows 
states to tax domestic and imported goods provided the taxation is not discriminatory 
against foreign goods nor protective of the domestic market; 
 the removal of quantitative restrictions on trade (eg quotas or a total ban on imports) and all 
measures having equivalent effect (eg rules on packaging, presentation and content of goods). 
These Treaty provisions cover both imports (Article 34 TFEU) and exports (Article 35 TFEU). 

The Treaty provisions on free movement of persons, insofar as they concern those who are 
economically active, were found in the original Treaty of Rome. They cover: 
 the free movement of workers (Article 45 TFEU) ie those who are engaged in ‘genuine and 
effective’ economic activity which is not purely ancillary or marginal 3  who ‘for a certain 
period of time a person performs services for and under the direction of another person in 
return for which he receives remuneration’. 4 
 The freedom of establishment (Article 49 TFEU). This applies to: 
o the right to take up and pursue activities on a self‐employed basis, often as a 
professional person. This covers ‘primary’ establishment (ie a professional person 
relocating to another Member State to set up business there) and secondary 
establishment (ie a professional person having one place of business in State A and 
one in State B) 
o the right to set up and manage undertakings, in particular companies and firms in 
another Member State in accordance with Article 54 TFEU (primary establishment) 
and setting up subsidiaries, branches and agencies in another Member State 
(secondary establishment). 
 The free movement of services (Article 56 TFEU). This covers three situations 
o The freedom to travel to provide services (eg as a consultant) 
o The freedom to travel to receive services (eg as a tourist, student or as a patient). 
This has significantly opened up the scope of this freedom 
o Where no person moves but the service itself moves (eg transmission of broadcasts 
across frontiers).  

The Maastricht Treaty of 1992 extended the right of free movement to EU citizens (Article 21 TFEU) 
ie to those holding the nationality of a Member State. At first it was not clear whether this provision 
merely codified the rights in Articles 45, 49 and 56 TFEU or whether it extended the right to free 
movement to those who are not economically active. The case law of the Court of Justice suggests 
                                                            
3
 Case 139/85 Kempf v Staatssecretaris van Justitie [1986] ECR 1741. 
4
 Case 66/85 Lawrie‐Blum v Land Baden‐Wurttemberg [1986] ECR 2121. 

  4
the latter, although the precise scope is not clear. It certainly covers persons of independent means 
(often referred to as playboys but in fact covering all those who have sufficient resources and 
sufficient medical insurance) and students, who must also have sufficient resources and sufficient 
medical insurance.  

At this stage, three observations should be made about the free movement rights discussed so far. 
First, the Treaty provisions apply only to goods having an EU origin 5  and persons holding the 
nationality of one of the Member States, the determination of nationality being a matter for national 
law. 6  The corollary of this is that those not having the nationality of a Member State do not enjoy 
free movement rights. 

Second, the rights of free movement of workers, establishment and services are dependent on the 
person being engaged in an economic activity. This phrase is not defined but, as the free movement 
of workers cases discussed above indicate, it would appear that while the threshold set is fairly low it 
will rule out volunteering. In the field of free movement of goods, the requirement of economic 
activity is not articulated but it is assumed that it applies to the exchange of goods for consideration 
of some form. 

Third, the Treaty provisions are engaged only when there is movement between states, although 
sometimes it takes little movement for EU law to apply. 7  The corollary of the requirement of an 
inter‐state element is that the free movement provisions cannot be applied to situations which are 
‘wholly internal to a Member State’. 8  This means that EU migrants may therefore enjoy more 
favourable treatment in the host state (since they enjoy the benefit of both EU law and national law) 
than non‐migrant nationals who have not exercised their rights to free movement (they enjoy the 
benefits of national law only). This situation is referred to as ‘reverse discrimination’. 

The final freedom is the free movement of capital. Article 63(1) TFEU provides ‘all restrictions on the 
movement of capital between Member States and Member States and third countries shall be 
prohibited’. Article 63(2) TFEU prohibits ‘all restrictions on payments’. The difference between the 
two provisions lies in the fact that the provision on capital involves financial operations essentially 
concerned with the investment of funds in question, while the payments provision concerns the 
remuneration for a service or good provided in the framework of the provisions on, for example, 
goods and services. There are three striking features that distinguish Article 63 TFEU from the other 
fundamental freedoms. First, Article 63 expressly applies not only to the abolition of all restrictions 
on capital and payments between Member States but also those between Member States and third 
countries. Second, there is no express requirement that the capital have an EU origin (although this 
may be implicit). And third, there is no express requirement of economic activity; in the case of 
capital this is assumed. 

                                                            
5
 Goods in ‘free circulation’ ie goods which have paid the CCT if one is due will also enjoy free movement 
rights. 
6
 Cf Case C–135/08 Rottman v. Freistaat Bayern [2010] ECR I–1449 where the Court said that a determination 
of nationality may be subject to general principles of EU law (eg proportionality) if the Member State’s 
decision deprives the individual of ‘the status conferred by Article [20 TFEU] and the rights attaching thereto 
falls’. 
7
 Case C–60/00 Carpenter [2002] ECR I–6279. 
8
  Case 175/78 R v. Saunders [1979] ECR 1129, para. 11. 

  5 
 
The rights 
Assuming that one of the relevant Treaty provisions applies, what rights does it give the individual? 
First it allows the goods, person, service and capital to leave Member State A and enter Member 
State B and, where appropriate, reside in that Member State. Second, it allows the individual to 
enjoy equal treatment in the host state. The scope of the application of the equal treatment 
principle is particularly important in respect of persons. It applies to: 
 Initial access to the market including the terms and conditions on which a job is offered and 
terminated 
 Exercise of the freedom once on that market. This includes:  
o Recognition of qualifications 
o Access to facilities 9  to perform the work 
o Access to housing 10 
o Tax advantages 11 
13
o Social advantages eg funding for studies, 12  death benefits  
o Vocational training 14 

These rights can be invoked against the state (both the home state and the host state), 15  a principle 
referred to as vertical direct effect. The means that where, for example, a Polish migrant worker 
considers that a UK government department has discriminated against him, he can bring 
proceedings in a court in England and Wales seeking a declaration of rights and, possibly, damages. 16  
However, the term ‘state’ is broadly construed to include not only central and local government but 
also regulatory bodies like the Bar Council and the Cycling Union. So the Polish migrant worker can 
also enforce his rights against these bodies.  

Much more controversial is whether these Treaty provisions apply horizontally ie whether they can 
be invoked against non‐state actors. The Court’s case law is not entirely clear or consistent on this 
crucial point. The best view is that Articles 30 and 110 TFEU have vertical direct effect only 
(unsurprising since raising tax revenue is a state prerogative), likewise Articles 34 and 35 TFEU 
(except in the area of intellectual property). By contrast, Article 45 TFEU on free movement of 
workers does have both vertical and horizontal direct effect in respect of discriminatory treatment. 17  
Therefore it can be invoked by a Slovak migrant worker against a private sector employer.  

The position is much less clear in respect of Articles 49 and 56 TFEU on freedom of establishment 
and free movement of services. There are dicta in, for example, Viking 18  that these provisions do 

                                                            
9
 Case 197/84 Steinhauser v. City of Biarritz [1985] ECR 1819. 
10
 Case 63/86 Commission v. Italy (social housing) [1988] ECR 29. 
11
 Art. 7(2) of Reg. 492/11. 
12
 Case C‐542/09 Commission v. Netherlands (higher education) [2012] ECR I‐000, para. 48. 
13
  Case  C–237/94  O’Flynn  [1996]  ECR  I–2617  (social  security  payments  to  help  cover  the  cost  of  burying  a 
family member). 
14
 Case 293/83 Gravier v. Ville de Liège [1985] ECR 593. 
15
 See eg Case 33/74 van Binsbergen v. Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid [1974] ECR 
1299 and Case C–384/93 Alpine Investments [1995] ECR I–1141 respectively. 
16
 Joined Cases C–46 and 48/93 Brasserie du Pêcheur SA v. Federal Republic of Germany and R. v. Secretary of 
State for Transport, ex p. Factortame and others (Factortame III) [1996] ECR I–1029. 
17
 Case C–281/98 Angonese [2000] ECR I–4139. 
18
 See eg Case C–438/05 International Transport Workers’ Federation v. Viking Line [2007] ECR I–10779. 

  6 
 
have vertical and horizontal direct effect. However, the defendant in that case was a trade union 
with powers analogous to those of a state body so the case may actually involve some extended 
form of vertical direct effect. In respect of Article 21 TFEU on citizenship and Article 63 TFEU on 
capital, the cases so far have concerned vertical direct effect only. 

Yet, bringing a case to challenge a pre‐existing national law is inherently inefficient, ad hoc and 
wasteful of both time and resources. For this reason, Directive 98/34 and Directive 2006/123 both 
introduce ‘screening’ provisions of draft technical regulations (largely rules covering product 
requirements) in the case of Directive 98/34 and some rules on freedom of establishment and 
services in the case of Directive 2006/123. The screening rules – and the sanctions for non‐
notification – are far more prescriptive under Directive 98/34 than those under Directive 2006/123. 
Where a state fails to comply with the notification requirement under Directive 98/34 and proceeds 
to adopt the measure, the national rule is generally unenforceable against private parties. 19 

The meaning of equal treatment 
As we have seen, the Treaty provisions outlined above are all premised on the principle of ‘non‐
discrimination’ or ‘equal treatment’. According to the Court, the principle of equal treatment 
provides that where goods or persons are similarly situated there must be no direct or indirect 
discrimination; rules which do not discriminate are therefore lawful (see fig 2). 

Direct (or overt) discrimination means different and usually less‐favourable treatment on the 
grounds of nationality/origin. So, for example, a requirement that imported, but not domestic, 
20
goods be inspected is directly discriminatory and breaches Article 34 TFEU.  The prohibition also 
21
extends to ‘Buy National’ campaigns. So in Commission v. Ireland (‘Buy Irish’)  the Court 
condemned an Irish government‐backed campaign designed to achieve ‘the substitution of domestic 
products for imported products [which] was liable to affect the volume of trade between Member 
States’. 22 

                                                            
19
 Case C–194/94 CIA Security International SA v. Signalson SA and Securitel SPRL [1996] ECR I–2201. 
20
  Case 251/78 Firma Denkavit Futtermittel GmbH v. Minister für Ernährung [1979] ECR 3369.
21
  Case 249/81 Commission v. Ireland [1982] ECR 4005. 
22
  Para. 25. 

  7 
 
  

Fig 2 The non‐discrimination approach 

The Treaty also prohibits indirect (or covert) discrimination. This involves the elimination of 
requirements which, while apparently nationality‐neutral on their face, have a greater impact on 
nationals of other Member States. So for example, in O’Flynn, 23  a British rule made payment by the 
state to cover funeral costs conditional on the burial taking place in the UK. The Court found the rule 
constituted unjustified indirect discrimination: it was more likely to disadvantage migrants who 
would prefer to be buried in their state of origin (but the Court did say that the UK could limit the 
allowance to a lump sum or reasonable amount fixed by reference to the normal cost of a burial in 
the UK). National rules imposing requirements concerning residence 24  and language 25  can also be 
indirectly discriminatory: while nationals almost always satisfy the condition, migrants do not. 

Requirements as to holding particular qualifications 26  or licences 27  are also considered to be 

indirectly discriminatory, but in these cases the discrimination arises because the requirements 
create a double burden on migrants who have to satisfy two sets of rules: both in the home and the 
host state.  

In the leading case of Cassis de Dijon 28 the Court developed an innovative way of addressing the 
burden caused by dual regulation: it developed the principle of mutual recognition. The case 
concerned the refusal by the German authorities to allow Cassis de Dijon, a blackcurrant fruit liqueur 
made in France, to be sold in Germany owing to its insufficient alcoholic strength. German law 
required fruit liqueurs to have a minimum alcohol content of 25 per cent, whereas the French cassis 

                                                            
23
  Case C–237/94 [1996] ECR I–2617. 
24
  Case C–350/96 Clean Car [1998] ECR I–2521; Case C–388/01 Commission v. Italy (museums) [2003] ECR I–
721, para. 14. 
25
  Case 379/87 Groener v. Minister for Education [1989] ECR 3967. 
26
  Case C–340/89 Vlassopoulou v. Ministerium für Justiz [1991] ECR I–2357. 
27
  Case 292/86 Gullung v. Conseil de l’ordre des avocats [1988] ECR 111. 
28
 Case 120/78 Rewe Zentrale v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (‘Cassis de Dijon’) [1979] ECR 649 

  8 
 
had an alcohol content of only 15–20 per cent. The Court said that ‘[i]n the absence of common 
rules [i.e., harmonization] it is for Member States to regulate all matters relating to the production 
and marketing of alcohol and alcoholic beverages on their own territory’. As a corollary to the state’s 
freedom to regulate, the Court said ‘There is therefore no valid reason why, provided that they have 
been lawfully produced and marketed in one of the Member States, alcoholic beverages should not 
be introduced into any other Member State.’ 29  This idea, known as the presumption of equivalence 
or mutual recognition, is of great importance. It means that goods lawfully produced and marketed 
in one Member State (France) can, in principle, be sold in another Member State (Germany) without 
further restriction. Putting it another way, Germany must recognize French standards as equivalent 
to its own.  

However, this presumption can be rebutted by the host state (Germany) demonstrating that its laws 
can be justified under one of the so‐called ‘mandatory requirements’ (also referred to as public 
interest requirements or objective justifications). These mandatory requirements are a non‐
exhaustive list of good reasons which the state can raise to justify the existence of its rules. 
Mandatory requirements supplement the express derogations found in the Treaty (see below).  

On the facts Germany’s attempts to raise any of the mandatory requirements was supremely 
unsuccessful. It argued, first, that the minimum‐alcohol‐content rule prevented a proliferation of 
low‐alcohol drinks on the national market since such drinks more readily induced tolerance towards 
alcohol than stronger drinks. Not surprisingly, the Court dismissed this argument. Secondly, 
Germany ran an argument based on consumer protection/fair trading. It said that drinks with a 
lower alcohol content secured a competitive advantage over drinks with a higher alcohol content, 
since alcohol was the most expensive constituent of the product. The Court rejected this too, saying 
that ‘it is a simple matter to ensure that suitable information is conveyed to the purchaser by 
requiring the display of an indication of origin and of the alcohol content on the packaging of 
products’. 30  Therefore, the national rules constituted an obstacle to trade and breached Article 34 
TFEU; labelling would have been a proportionate response. 

Thus the effect of the decision in Cassis de Dijon is to promote free trade. Yes, states can now invoke 
a range of justifications over and above those in the Treaty but the burden of proof is set at a high 
level: not only must the states come up with a good reason (a mandatory requirement) but they 
must also show that the national measure is proportionate. In most of the mainstream cases 
concerning national rules prescribing so‐called product requirements (ie rules concerning the shape, 
size, weight, composition, presentation etc of the product) the Court finds the national  rules to be 
either unjustified or disproportionate. Thus the decision in Cassis de Dijon is widely viewed as being 
deregulatory and promoting free trade.  

Where a state does successfully invoke a mandatory requirement, this creates an obstacle to trade 
in goods from other Member States. This obstacle will need to be removed via harmonisation (see 
below). 

                                                            
29
  Para. 14. 
30
  Case 120/78 Cassis de Dijon [1979] ECR 649, para. 13. 

  9 
 
The market access/restrictions/obstacles approach 
Free movement of goods 
For many commentators, the Court’s approach in Cassis de Dijon, when read in conjunction with the 
earlier decision in Dassonville, 31  actually marked a shift away from a discrimination reading of Article 
34 TFEU towards a reading based on market access. In Dassonville the Court said that: 

All trading rules enacted by Member States which are capable of hindering, directly or 
indirectly, actually or potentially, intra‐[Union] trade are to be considered as measures 
having an effect equivalent to quantitative restrictions. 

Unlike the discrimination approach, the market access approach does not look to see how the 
domestic good is treated (and then make a comparison with the treatment of the imported good). 
Instead, it looks at the national measure solely from the perspective of the out‐of‐state trader: does 
this rule hinder, directly or indirectly, actually or potentially, intra‐[Union] trade? If so, the measure 
is presumptively contrary to Article 34 TFEU unless the state can show that the rule can be justified 
and is proportionate. The advantage to the EU of the Court adopting this approach was that it 
effectively presaged a bonfire of national regulation, much of which had been on the national 
statute books for decades, sometime centuries, and whose original purpose had long since 
disappeared. The disadvantage was that a supranational legal order was being used to challenge the 
existence of national rules adopted by democratically elected national governments.  

In fact, during the late 70s, early 80s the Court generally struck a fair balance, striking down national 
rules which did really hinder inter‐state trade, but allowing national rules whose original purpose 
was still relevant to be saved. Most of the rules found to contravene Article 34 TFEU were 
discriminatory in some way, either directly or indirectly. 

The problem came when traders started using the Dassonville formula to challenge any national rule 
which stopped them doing what they wanted, when they wanted, and where they wanted. The 
common feature of these rules was that they were usually non‐discriminatory and often concerned 
not the importer or producer of the good but those selling the goods, ie the retailers. A good 
example of this was the challenges made by DIY stores to the then UK rules effectively banning 
Sunday trading. After a series of unsatisfactory rulings by the Court of Justice, 32  the Court thought it 
had sorted the problem in its (in)famous decision in Keck. 33  In that case, the Court confirmed that 
the Cassis de Dijon decision would continue to apply to national rules on product requirements (ie 
rules on shape, size, weight composition etc considered above) but said that in the case of the new, 
but undefined, category of ‘certain selling arrangements’ Article 34 TFEU would not apply, provided 
the national rules regulating certain selling arrangements were non‐discriminatory. Thus the effect 
of the judgment was to ring‐fence certain types of national rules from the scrutiny of EU law. For this 
reason many states were pleased with the outcome of the judgment.  

However, there was considerable concern expressed by both the Advocate Generals and the 
academic community about the legal reasoning employed, the lack of clarity of the judgment, and 
the fears that it was both too broad (exempting some national rules, eg restrictions on advertising, 
                                                            
31
  Case 8/74 Procureur du Roi v. Dassonville [1974] ECR 837, para. 5. 
32
 Case C–145/88 Torfaen Borough Council v. B & Q plc [1989] ECR 3851. 
33
  Joined Cases C–267 and 268/91 Keck and Mithouard [1993] ECR I–6097. 

  10 
 
which should be caught by the Treaty) and too narrow (the formula pegged on ‘selling 
arrangements’ limited the potential application of the ruling to other deserving areas (eg some 
planning rules)). Unsurprisingly, the Keck settlement soon began to unravel, particularly in the light 
of Commission v Italy (trailers) (considered below). 34  That said, Keck has not been expressly 
overturned and it is still of symbolic value, indicating that there are outer limits of the reach of 
Article 34 TFEU into the national systems. 

The other freedoms 
While, in the early 1990s, the Court was beginning to clip its own wings in the field of free 
movement of goods with decisions such as Keck, it was at the same time increasingly adopting a 
more expansive approach to identifying unlawful restrictions to free movement in the fields of 
persons, services and capital. The reasons for this were much the same as those that inspired the 
decision in Dassonville in 1974: the non‐discrimination approach was not robust enough to get at the 
plethora of national rules which were obstructing free movement. As Advocate General Jacobs 
noted in Leclerc‐Siplec, 35  ‘If an obstacle to trade exists it cannot cease to exist simply because an 
identical obstacle affects domestic trade.’ So in Säger 36  the Court said that Article 56 TFEU required: 

not only the elimination of all discrimination against a person providing services on the 
ground of his nationality but also the abolition of any restriction, even if it applies without 
distinction to national providers of services and to those of other Member States, when it is 
liable to prohibit or otherwise impede the activities of a provider of services established in 
another Member State where he lawfully provides similar services. 

The Court continued that any such restriction could be justified by imperative reasons relating to the 
public interest (ie  ‘good’ reasons equivalent to the ‘mandatory requirements’ in the field of free 
movement of goods). Thus, the Court ruled that Article 56 TFEU caught not only discriminatory 
restrictions to free movement but also non‐discriminatory restrictions which were liable to prohibit 
or otherwise impede the activities of a provider of services. Increasingly, the Court has simplified the 
language used in Säger and talks simply of the national rule constituting a ‘restriction’ or ‘obstacle’ 
to free movement which breaches Article 56 TFEU unless justified. This approach has since been 
37 38
extended to free movement of workers,  freedom of establishment,   free movement of 
39 40
citizens,  and free movement of capital.  (see fig. 3) Moreover, the Court began to extend its 
restrictions analysis to areas of national regulation which were deemed to interfere with free 
movement but over which the EU has little, if any, competence to regulate positively: social security, 
healthcare and taxation being three major examples. This can be seen in Geraets‐Smits, 41  one of the 
leading cases establishing the basic rules on the right to receive health care treatment in another 
Member State which is paid for by the recipient’s home state. The Court noted that ‘[EU] law does 
not detract from the power of the Member States to organise their social security systems and that 
in the absence of harmonisation at EU level ‘it is therefore for the legislation of each Member State 
                                                            
34
  Case C–110/05 [2009] ECR I–519. 
35
  Case C–412/93 Leclerc‐Siplec v. TF1 Publicité [1995] ECR I–179. 
36
  Case C–76/90 [1991] ECR I–4221, para. 12, emphasis added. 
37
  Case C–464/02 Commission v. Denmark (company vehicles) [2005] ECR I–7929, para. 45. 
38
  Case C–55/94 Gebhard [1995] ECR I–4165. 
39
  Case C–192/05 Tas‐Hagen v. Raadskamer WUBO van de Pensioen‐ en Uitkeringsrad [2006] ECR I–10451. 
40
  Case C–367/98 Commission v. Portugal [2002] ECR I–4731. 
41
 Case C‐157/99 Geraets‐Smits v. Peerbooms [2001] ECR I‐5473. 

  11 
 
to determine, first, the conditions concerning the right or duty to be insured with a social security 
scheme and, second, the conditions for entitlement to benefits’. It then added: ‘Nevertheless, the 
Member States must comply with [Union] law when exercising that power.’  

Under Dutch law, the costs of treatment provided in a hospital in another Member State would be 
picked up by the Dutch sickness insurance scheme only on certain conditions. These included that 
the person receiving the treatment obtained prior authorisation ‐, granted only if the treatment was 
covered by the Dutch sickness insurance scheme, which required that the treatment be 'normal 
within the professional circles concerned' ‐ and that adequate timely treatment could not be 
provided by a contracted care provider in the Netherlands. The Court found that these rules ‘deter, 
or even prevent, insured persons from applying to providers of medical services established in 
another Member State and constitute, both for insured persons and service providers, a barrier to 
freedom to provide services’ which, in principle, contravened Article 56 TFEU. 

Once the Court established that EU law applied, it is perhaps not surprising that the Court 
considered the rules in Geraets‐Smits to be restrictions on free movement. But what about other 
national rules: rules on planning, on employment law, on consumer protection, on speed limits on 
motorways? Do they constitute restrictions?  This raises the fundamental question: what constitutes 
a restriction? 42  Is it merely a national rule which makes it ‘more costly for new firms to enter an 
industry’? Or does it potentially cover any regulation, since any regulation imposes and implies 
compliance costs? Or does the Court simply adopt an intuitive approach and find only those rules 
which it intuits to constitute an obstacle to free movement to be a restriction? Evidence of all these 
possibilities can be found in the case law. 

Further, there have been worries about the potential reach of the ‘restrictions’ approach deep into 
the national systems, challenging a variety of non‐discriminatory national rules which were never 
adopted with a view to interfering with trade (eg national rules on the minimum wage or other 
labour law provisions). Yes, states could justify their national rules (and there are signs that the 
Court is recognising an ever wider range of justifications), but how will a state show that, for 
example, a national rule setting the rate at £6.19, is proportionate? These fears about the potential 
43
reach of EU law were exacerbated by the decision in Viking  where the Court ruled that threatened 
strike action by a trade union (lawful under national law) constituted a restriction on a Finnish ferry 
company’s right to establish itself in Estonia, contrary to Article 49 TFEU. While the strike action 
could be justified on the ground of worker protection, it probably was not proportionate. While 
those in favour of creating a single market free from restrictions created by national law applauded 
the decision, those concerned about the integrity of non‐discriminatory national laws were worried. 

                                                            
42
 See E. Spaventa, ‘From Gebhard to Carpenter: Towards a (non‐)economic European Constitution’ (2004) 41 
CMLRev. 743, 757–8. 
43
  Case C–438/05 [2007] ECR I–10779. 

  12 
 
  

Fig 3 The market access/restrictions approach 

Nevertheless, the Court has maintained its enthusiasm for the restrictions approach which has been 
44
more recently confirmed by the Grand Chamber in Commission v. Italy (motor insurance)  in 
respect of Articles 49 and 56 TFEU and extended to free movement of goods in Commission v. Italy 
45
(trailers).  That said, there are some signs that the Court has taken on board some of the concerns 
outlined above.  

Restricting restrictions 
It seems that the Court has deployed four techniques to limit somewhat the scope of the restrictions 
approach. First, there are some signs that the Court is considering introducing a threshold 
requirement to the restrictions test: only those national rules which have a ‘significant’ effect on 
free movement will be caught by the prohibition in the Treaty. Therefore in Commission v Italy 
(Trailers) the Court said that ‘a prohibition on the use of a product in the territory of a Member State 
has a considerable influence on the behaviour of consumers, which, in its turn, affects the access of 
46
that product to the market of that Member State’.  Likewise in Commission v. Italy (motor 
47
insurance)  the Court found that an Italian obligation imposed on all insurance companies 
operating in the field of third party liability motor insurance to contract with all vehicle owners 
‘constitutes a substantial interference in the freedom to contract which economic operators, in 
48
principle, enjoy’  and so breached Articles 49 and 56 TFEU. 

While the two Commission v. Italy cases suggest the introduction of some sort of economic 
threshold requirement, other cases use a more tortious test based on remoteness to exclude certain 

                                                            
44
  Case C–518/06 Commission v. Italy (motor insurance) [2009] ECR I–3491. 
45
  Case C–110/05 [2009] ECR I–519.
46
  Para. 56, emphasis added. 
47
  Case C–518/06 Commission v. Italy (motor insurance) [2009] ECR I–3491. 
48
  Para. 66 (emphasis added). 

  13 
 
national rules form the purview of EU law. For example, in Graf 49  a German national who resigned 
from his job in Austria to take up another post in Germany, claimed that he thereby lost his chance 
to be dismissed and thus to receive compensation, and so the Austrian rules on termination 
breached Article 45 TFEU. The Court disagreed: the Austrian law was genuinely non‐discriminatory 
and did not preclude or deter a worker from ending his contract of employment in order to take a 
job with another employer. The Court explained that the entitlement to compensation when the 
employer dismissed an employee was not dependent on the worker’s choosing whether to stay with 
his current employer but on a future and hypothetical event, namely being dismissed. The Court 
concluded that ‘[s]uch an event is too uncertain and indirect a possibility for legislation to be capable 
of being regarded as liable to hinder free movement for workers’.  

Thus, the dismissal was too remote to be considered liable to affect free movement. Putting it 
another way, non‐discriminatory measures which do not substantially hinder access to the (labour) 
market 50  or whose effect on free movement is too remote, fall outside the Treaty provisions on free 
movement of persons in much the same way as non‐discriminatory certain selling arrangements 
cases which do not substantially hinder access to the market fall outside Article 34 TFEU.  

Second, the Court seems to require some actual evidence that the national rule does in fact hinder 
market access. This is particularly so in enforcement proceedings brought by the Commission against 
defaulting states under Article 258 TFEU. So, for example, in  Commission v Italy (maximum fee for 
lawyers), 51  a case concerning an Italian law laying down rules requiring lawyers to comply with 
maximum tariffs for the calculation of their fees in the absence of an agreement between lawyer 
and client, the Commission argued that the rules had the effect of discouraging lawyers established 
in other Member States from establishing themselves in Italy. The Court disagreed, stating. that the 
Italian rules did not constitute a restriction solely because other Member States applied less strict, or 
more commercially favourable, rules to providers of similar services established in their territory, nor 
did they constitute a restriction just because service providers had to accustom themselves to a new 
set of rules. The Court then said: 

51  By  contrast,  such  a  restriction  exists,  in  particular,  if  those  lawyers  are  deprived  of  the 
opportunity of gaining access to the market of the host Member State under conditions of 
normal and effective competition..... 

52  The  Commission  has  not,  however,  demonstrated  that  the  contested  provisions  have 
such an object or effect. 

Thus,  the  Court  appears  to  be  extending  some  of  its  case  law  on  competition  law  (the  ‘object  or 
effect’ test) to determine whether there has been a breach of the free movement rules. 

                                                            
49
  Case C–190/98 Graf v. Filzmozer Maschinenbau GmbH [2000] ECR I–493. 
50
    Case  C–518/06  Commission  v.  Italy  (motor  insurance)  [2009]  ECR  I–3491,  para.  66;  Case  C‐565/08 
Commission v Italy (maximum fees for lawyers) [2011] ECR I‐000, para. 51. 
51
 CaseC‐565/08 [2011] ECR I‐000. 

  14 
 
Third, in certain sectors, notably taxation, the Court appears to be reverting to a discrimination 
approach in preference to a restrictions analysis. Under the principles of international tax law, states 
are entitled to identify: 52 
 the tax unit (those over whom they wish to assert legislative fiscal jurisdiction, usually those 
resident in the state and the profits which arise in that state) 
 the  tax  base  (i.e.,  the  nature  and  quantum  of  the  receipts  it  wishes  to  tax  and  the 
identification of the entitlement to and nature of tax reliefs) 
 the tax rate 
 how they wish to administer, assess, collect and recover tax. 
53
In other words, states enjoy fiscal autonomy.  Inevitably, there are differences between Member 
States in respect of, for example, tax rates, albeit that those rates are applied equally to everyone in 
the territory. As with the Sunday trading saga, lawyers started to argue that where, for example, 
corporation tax in the UK was higher than that in Ireland, this discouraged Irish companies from 
setting up subsidiaries in the UK and so the UK rules contravened Article 49 TFEU. And States found 
such claims difficult to defend because the natural justification for taxation ‐ obtaining revenue to 
pay for public goods ‐ might constitute an economic argument which is not a legitimate justification 
54
(see below).  It therefore became difficult for tax authorities to develop any tax rules which would 
be immune from challenge under EU law. This created serious difficulties for national exchequers. 
So, in a series of cases in the mid‐2000s, the Court reverted to the non‐discrimination model: 55  only 
if the tax rule was directly or indirectly discriminatory will it breach Articles 45, 49, 56 or 63 TFEU; 
non‐discriminatory rules are lawful (see fig. 2). In this way the case law on persons, services and 
capital was brought into line with the Court’s approach under Article 110 TFEU on discriminatory 
taxation in the field of free movement of goods (considered above).  

Fourth, where the Court finds that there is a restriction, it has embraced an ever wider range of 
justifications (see below).Finally, in areas such as road safety where a clear rule is necessary the 
Court has not applied a strict proportionality test. Instead it has said that although it is possible to 
envisage that other measures could guarantee a certain level of road safety ‘the fact remains that 
Member States cannot be denied the possibility of attaining an objective such as road safety by the 
introduction of general and simple rules which will be easily understood and applied by drivers and 
easily managed and supervised by the competent authorities’. 56 

Derogations, limitations and justifications 
Express derogations and justifications 
The Treaty has always contained exceptions (known as derogations) from the rights of free 
movement. Article 36 TFEU contains the exceptions to Articles 34 and 35 TFEU (but not to Articles 30 
and 110 TFEU which have no Treaty‐made exceptions). The Article 36 TFEU derogations are: (1) 
                                                            
52
 Case C‐157/10 Banco Bilbao Vizcaya Argentaria SA  v. Administración General del Estado [2011] ECR I‐000, 
para. 29. 
53
  Case  C–298/05  Columbus  Container  Services  BVBA  &  Co  v.  Finanzamt  Bielefeld‐Innestadt  [2007]  ECR  I–
10451, para. 53. 
54
  Case C–319/02 Manninen [2004] ECR I–7477, para. 49. 
55
 Case C–134/03 Viacom [2005] ECR I–1167; Case C–387/01 Weigel v. Finanzlandes direction für Vorarlberg 
[2004] ECR I–4981; Joined Cases C–544/03 and C–545/03 Mobistar SA v. Commune de Fleron [2005] ECR I–
7723; Case C–453/04 Innoventif [2006] ECR I–4929. 
56
 Case C–110/05 Commission v Italy (trailers) [2009] ECR I–519, para. 67. 

  15 
 
public morality, (2) public policy or public security; (3) the protection of health and life of humans, 
animals or plants; (4) the protection of national treasures possessing artistic, historic or 
archaeological value; and (5) the protection of industrial and commercial property. This is an 
exhaustive list of derogations which must be read in conjunction with the proviso in the second 
sentence of Article 36 TFEU. This says that ‘[s]uch prohibitions or restrictions shall not, however, 
constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on trade between Member 
States’.  

The list of derogations to the free movement of workers, freedom of establishment and freedom to 
provide services provisions is shorter: public policy, public security and public health. 57  The threshold 
set for a state to invoke a public policy derogation is high: there must be a genuine and sufficiently 
serious threat to a fundamental interest of society. It is usually not possible for states to reach this 
threshold.  58  The Court does however, tend to be more sympathetic to a state invoking the public 
health defence, particularly where the provision of healthcare services are at stake. 59  In addition, 
there is a special derogation which applies to the free movement of persons provisions: where 
employment in the public service is at issue (also referred to as exercise of official authority), it is 
legitimate to reserve those jobs to nationals only.  

There is a wider range of derogations in respect of free movement of capital. Article 65(1) TFEU 
contains two express derogations, one specific and one general. The specific one relates to tax: 
Article 65(1)(a) TFEU says that the provisions of Article 63 TFEU are without prejudice to the right of 
the Member States to apply the relevant provisions of their tax law which distinguish between 
taxpayers who are not in the same situation with regard to their place of residence or with regard to 
the place where their capital is invested. Article 65(1)(b) TFEU contains the general derogation. It 
provides that the provision of Article 63 TFEU is without prejudice to the right of Member States ‘to 
take all requisite measures to prevent infringements of national law and regulations, in particular in 
the field of taxation and the prudential supervision of financial institutions, or to lay down 
procedures for the declaration of capital movements for purposes of administrative or statistical 
information, or to take measures which are justified on grounds of public policy or public security.’ 
Thus, the express derogations contained in Article 65(1)(b) are a mixture of the standard public‐
policy/public‐security derogations found elsewhere in the Treaty together with special provisions 
concerning taxation which reflect the public interest requirements on the effectiveness of fiscal 
supervision. 

Thus, the EU Treaties have always allowed national measures to take precedence over the free 
movement where they serve important interests recognized by the Union as valuable. However, the 
express derogations have not been revised since the Treaty’s inception and so have not kept pace 
with the needs of a modern society. This has led the Court to develop a range of mandatory 
requirements (Cassis de Dijon), increasingly known as ‘public interest requirements’ or ‘objective 
justifications’. This is a non‐exhaustive list of good reasons which a state can invoke to justify 
restrictions to free movement but only where those restrictions are indirectly discriminatory or 
hinder market access. Despite a certain amount of vacillation, the Court has generally held the line 
and said that they do not apply to directly discriminatory measures (see figs 2 and 3). The Court has 
                                                            
57
 Art. 45(3) TFEU, Arts. 52 and 62 TFEU. 
58
  Case C–466/98 Commission v. UK [2002] ECR I–9427. 
59
  Case C–60/90 [1991] ECR I–1547, para. 43. 

  16 
 
recognised about 50 justifications (and rising) which include protecting the environment, 60  
preventing gambling and avoiding the lottery from becoming the source of private profit; avoiding 
the risk of crime or fraud; avoiding the risk of incitement to spend, with damaging individual and 
social consequences, 61  and combating illegal employment 62  and bogus self‐employment 63 

Eventually, restrictive national rules justified under one of the express derogations or the public 
interest requirements may be replaced by harmonized Union rules intended to protect the same 
interests at Union, rather than national, level (see below). In the absence of harmonization, Member 
States remain free to invoke the derogations subject to certain conditions. 

Limitations on the limitations and justifications 
The Court has imposed five conditions or limitations on the Member States’ freedom to invoke the 
derogations and justifications. Firstly, since the express derogations are derogations from the basic 
rule of free movement of goods they have to be interpreted strictly. 64  Secondly, neither the 
derogations nor the justifications can be used to serve economic objectives. 65  Therefore, in 
Commission v. Italy, 66  Italy could not justify its ban on the import of pig meat because of economic 
difficulties with its own pig industry.  

Thirdly, Member States must ensure that decisions they take limiting free movement are compatible 
with fundamental human rights (FHR). So in Carpenter 67  the UK was not allowed to deport a Filipino 
national, who, having overstayed her entry permit to the UK, married a British national. She argued 
that her deportation would restrict her husband’s ability to carry on business as a service provider in 
other Member States since she looked after his children while he was away. The Court said that the 
decision to deport Mrs Carpenter did not ‘strike a fair balance’ between the competing interests of 
the right of Mr Carpenter to respect for his family life on the one hand and the maintenance of 
public order and public safety, on the other. Even though Mrs Carpenter had infringed UK 
immigration laws by overstaying her visa she did not constitute a danger to public order and safety. 
Therefore, the decision to deport her was not proportionate. 

The proportionality principle is the fourth limit on the use of the derogations and limitations. In 
Cassis de Dijon the state measure failed the proportionality test because a total ban on the import of 
French cassis was disproportionate; more proportionate would have been a label identifying the 
lower levels of alcohol.  

Fifthly, the Court has also said that any person affected by a restrictive measure based on such a 
derogation had to have access to legal redress. 68 This case law reflects a more general shift in the 
Court’s thinking towards a so‐called ‘good governance’ approach. This can be seen in Geraets‐Smits 

                                                            
60
  Case C–17/00 De Coster v. [2001] ECR I–9445 
61
  Case C–243/01 Gambelli [2003] ECR I–13031.
62
   Case C–255/04 Commission v. France [2006] ECR I–5251. 
63
 Case C‐577/10 Commission  v. Belgium [2012] ECR I‐000, para. 45. 
64
  Case 113/80 Commission v. Ireland [1981] ECR 1625, para. 7. 
65
  Case 95/81 Commission v. Italy [1982] ECR 2187, para. 27. 
66
  Case 7/61 Commission v. Italy [1961] ECR 317, 329. 
67
  Case C–60/00 Carpenter [2002] ECR I–6279, paras. 40–1.
68
  Case C–54/99 Association Eglise de Scientologie de Paris v. The Prime Minister [2000] ECR I–1335, paras. 17–
18. 

  17 
 
where the Court ruled that the requirement to obtain authorisation prior to receiving medical 
treatment in another Member State could be justified provided it was: 

  based on objective, non‐discriminatory criteria which are known in advance, in such a way as 
to circumscribe the exercise of the national authorities' discretion, so that it is not used 
arbitrarily. Such a prior administrative authorisation scheme must likewise be based on a 
procedural system which is easily accessible and capable of ensuring that a request for 
authorisation will be dealt with objectively and impartially within a reasonable time and 
refusals to grant authorisation must also be capable of being challenged in judicial or quasi‐
judicial proceedings. 

Conclusions 
In this section we have examined the EU’s powers of negative integration. While the potential reach 
of the four freedoms into the national systems is quite deep, there are signs that the Court is 
navigating its way towards a more careful balance between the interests of the EU and those of the 
Member States. A summary of the limits of the EU’s powers can be found in Box 1. 

Positive integration 

Legislative acts 
While the basic model of the Treaty was that the common market would be delivered via negative 
integration, it was always recognised that the EU would need to adopt harmonisation legislation to 
help complete the internal market. This harmonisation legislation takes the form of ‘secondary’ law 
ie Regulations which are automatically part of domestic law and so do not need implementation, 
and Directives which do need transposition into domestic law (usually via statutory instruments in 
the UK). These measures, know in the jargon as ‘Legislative acts’, 69  are adopted via the ordinary 
Legislative procedure (with the Council of Ministers and the European Parliament (EP) having powers 
                                                            
69
 Art. 289(3) TFEU. 

  18 
 
of co‐decision, jointly adopting the measure with the Council voting by qualified majority 70 ) or, 
exceptionally, by the special legislative procedure 71  (usually with the Council acting by unanimous 
voting and the EP merely being consulted) (see fig.4). The legal basis of the parent measure (see 
below) specifies which procedure is to be adopted. 

These secondary measures can take a variety of forms and serve a range of functions. They can set 
minimum standards on which the Member States can improve (see eg the Working Time Directive 
2003/88, which sets a maximum 48 hour working week; Member States are free to reduce that 
maximum (eg say to a 40 hour working week) but not to increase it (eg say to a 52 hour working 
week)). Alternatively the legislation might exhaustively harmonise a particular area (eg the Unfair 
Commercial Practices Directive 2005/29 which exhaustively lays down the grounds on which 
Member States can prevent commercial practices; Member States cannot add additional grounds for 
preventing such practices). 

In other areas, the legislation has codified the approach adopted by the Court in its case law, hoping 
to provide greater transparency. Directive 2011/24 on Patients’ Rights to cross‐border healthcare is 
one such example, the Services Directive 2006/123 is another. The Citizens’ Rights Directive 2004/38 
provides a further example, albeit in some areas (eg the rights for EU citizens to migrate to another 
Member State for less than three months and for more than five years, and the power for states to 
deport individuals after five years) go further than the pre‐existing case law. The Recognitions of 
Diplomas Directive 2005/36 codifies the Court’s approach to mutual recognition in respect of 
diplomas, certificates and titles; unfortunately it does so over 121 pages.  

The principle of mutual recognition has also inspired the so‐called ‘new approach’ directives. A 
paradigm example is the Toy Safety Directive 2009/48. This directive allows any toy to be placed on 
the market, but only if it meets essential safety requirements which can be satisfied in one of two 
ways. The first is to manufacture the toy according to harmonized standards produced by CEN and 
CENELEC in accordance with Directive 98/34. Conformity with harmonized standards provides a 
presumption of conformity with the essential safety requirements of the directive. The 
manufacturer is then entitled to affix the CE mark confirming that the toys comply with the essential 
safety requirements laid down by the directive.  

The second method of ensuring compliance with essential safety standards is to manufacture the toy 
in accordance with a model which has been ‘EC‐type examined’ by an approved, conformity 
assessment body in the state of manufacture. The notified body will test a sample of the toy to see 
whether it satisfies the essential safety requirements laid down by the directive. The testing body 
then issues an ‘EC‐type examination certificate’. Once the toy complies with the directive and bears 
the CE mark, it enjoys free movement. The host Member State must assume compliance with the 
essential safety requirements and cannot impede the toy from being placed on its market 

Other directives essentially provide a code for a particular area of activity, in practice replacing the 
text of the (hierarchically superior) Treaty. Directive 2004/18 on public procurement is one such 
example; the Posted Workers Directive 96/71 which fleshes out the content of Article 56 TFEU in 

                                                            
70
 Art. 289(1) TFEU. The details of the procedure can be found in Art. 294 TFEU. 
71
 Art. 289(2) TFEU. 

  19 
 
respect of so‐called ‘posted workers’ ie those workers sent by the employer to work in a host state 
before returning to the home state.  

The Posted Workers Directive is of particular interest since it reveals different perspectives on the 
role and function of EU law in the context of an enlarged European Union. This Directive lays down, 
in Article 3(1), a limited number of employment rights (including to minimum pay, health and safety 
protection and equal treatment) which the host state can insist on applying to posted workers, 
provided the detailed rules in Article 3(8) are complied with. By implication, all other employment 
rights are left to be provided by the home state. However, Article 3(7) suggests that the Directive 
lays down only minimum standards; Member States are free to improve upon those standards.  

In Laval 72  a Latvian company won a contract to build a school in Sweden using Latvian workers. The 
Swedish trade unions insisted that Laval respect all of the Swedish employment rules, not just those 
listed in Article 3(1) and, when Laval refused to do so, called their members out on strike and 
blacked the Laval building site. The Swedish trade unions argued that since the Directive was about 
worker protection, the Latvian workers should be treated equally with the Swedish workers and so 
be paid higher rates of pay and enjoy other benefits. The Court disagreed. It pointed to the fact that 
the Directive was based in the services provisions of the Treaty which are premised not on the idea 
of equal treatment but home state (Latvian) control. Article 3(1) therefore constituted an exception 
to the basic rule. Because the trade unions sought to enforce collectively agreed employment rights 
which were more favourable than those listed in Article 3(1) of the Directive, the strike action 
contravened Article 56 TFEU. For good measure, the Court said that Article 3(7) of the Directive 
applied only to a decision by home states (and companies like Laval) which decide to impose their 
(higher) standards on posted workers, not to host states like Sweden. 

Fig 4 Legislative and Non‐Legislative acts 

                                                            
72
 Case C‐341/05 Laval un Partneri ltd  v. Svenska Byggnadsarbetareförbundet [2007] ECR I‐11767. 

  20 
 
Non­Legislative acts 
The Legislative acts can be supplemented by ‘Non‐Legislative acts’. For our purposes, these Non‐
Legislative acts take two forms (see fig 4): 
 Article 290 TFEU delegated acts. These can be Regulations, Directives or Decisions adopted 
by the Commission which supplement or amend certain non‐essential elements of the 
Legislative acts. The parent Legislative act lays down the objectives, content, scope and 
duration of the delegation. It also specifies the conditions to which the delegation is subject 
(ie the EP or the Council may decide to revoke the delegation (a more exceptional measure 
of control), the delegated act may enter into force only if no objection has been expressed 
by the EP or Council within the period expressed by the Legislative act). 
 
 Article 291 TFEU implementing acts. These can be Regulations, Directives or Decisions which 
are adopted by the Commission to ensure uniform conditions for implementing Legislative 
acts. The parent ‘Legislative act’ will confer implementing powers on the Commission. The 
procedure by which the Commission acts (the advisory procedure for less politically 
controversial matters or the examination procedure for more controversial matters, eg 
programmes with substantial implications, taxation, health and safety) is also specified in 
the parent measure. The detail of those procedures is spelled out in Regulation 182/2011 73 . 
In summary, where the advisory procedure is used the Commission must take the ‘utmost 
account’ of the opinion of the relevant ‘comitology’ committee, composed of 
representatives of the Member States and chaired by the Commission, but is not obliged to 
follow it. By contrast, under the examination procedure if the relevant comitology 
procedure votes against the implementing measure, the Commission cannot adopt it but 
the Commission can submit the draft to the appeal committee for further deliberation. 

An example might help illustrate some of these rules in practice. EP and Council Regulation 
995/2010 lays down the obligations of operators who place timber and timber products on the 
market. 74  This Regulation is intended to help address illegal logging. It prohibits the placing of 
illegally harvested timber on the EU market and sets up a system of due diligence for operators 
when placing timber on the market to minimise the risk of placing illegally harvested timber on the 
market. The bare bones of the due diligence system are contained in Article 6(1) of the Regulation. 
Article 6(2) of the Regulation provides that detailed rules necessary to ensure the uniform 
implementation of paragraph 1 shall be adopted in accordance with the examination procedure. 75  
These rules were adopted by Commission Implementing Regulation 607/2012. 76   

Regulation 995/2010 also made provision for the establishment of monitoring organisations which 
must maintain and evaluate the due diligence system and take action against an operator not using 
the due diligence system. It identifies the criteria for recognising and withdrawing recognition from 
the monitoring organisations. Article 8(7) provides that ‘In order to supplement and amend the 
procedural rules with regard to the recognition and withdrawal of recognition of monitoring 

                                                            
73
 OJ [2011] L55/13. 
74
 OJ [2010] L295/23. 
75
 This was formerly the Regulatory procedure (Art. 5 of Council Dec. 1999/468 (OJ [1999] L184/23): Art. 
13(1)(c) of Reg. 182/2011. 
76
 OJ [2012] L177/16. 

  21 
 
organisations and, if experience so requires, to amend them, the Commission may adopt delegated 
acts in accordance with Article 290 TFEU...’. The Commission duly adopted Delegated Regulation 
363/2012 on the procedural rules for the recognition and withdrawal of recognition of monitoring 
organisations as provided for in Regulation 995/2010. 77 

Fig 5 The interplay between Legislative and Non‐Legislative acts 

This brief survey shows that in respect of non‐Legislative acts, the Commission’s activities are 
controlled by the EP and Council in respect of delegated acts and by the Member States acting 
through the comitology committees in respect of implementing acts. We turn now to see the control 
the Member States have over the adoption of Legislative acts 

Adopting Legislative acts 
The principle of conferral 
Unlike sovereign states, the EU has no inherent powers. It can only act where the Member States 
have conferred powers on it (the principle of conferral). This is made clear in Articles 5(1) and (2) 
TEU: 
1. The limits of Union competences are governed by the principle of conferral. The use of 
Union competences is governed by the principles of subsidiarity and proportionality.  
2. Under the principle of conferral, the Union shall act only within the limits of the 
competences conferred upon it by the Member States in the Treaties to attain the objectives 
set out therein. Competences not conferred upon the Union in the Treaties remain with the 
Member States.  
Article 4(1)TEU reiterates: 
  In accordance with Article 5, competences not conferred upon the Union in the Treaties 
remain with the Member States. 
                                                            
77
 OJ [2012] L115/12. 

  22 
 
Thus, by Treaty, EU law makes clear that in areas in which competence has not been conferred on 
the EU the Member States remain free to act, albeit that Member State action is constrained by the 
principles of negative integration outlined above. So, for example, while the EU has no competence 
to harmonise the laws and regulations of the Member States in the field of public health (Article 
168(5) TFEU), any national legislation remains subject to the four freedoms, in particular the 
freedom to provide services. 

In order to discover whether the EU has the power to act, reference needs to be made to the so‐
called ‘legal bases’ scattered across the Treaty. Not only do these legal bases give the EU the power 
to act but they also lay down the relevant legislative procedures 

The Legal Basis of Legislative Acts in the field of internal market 
In the field of the internal market, the principal legal bases are set out in Table 1 below. They can be 
subdivided into general legal bases and specific legal bases. 

Legal basis  Subject area for  Legislative Procedure  Other comments 

 (TFEU)  potential legislation 
General       
Art. 114  Measures for the  Ordinary  Discussed in detail 
approximation of  below 
national provisions 
having as their object 
the establishment and 
functioning of the 
internal market 
Art. 115  Directives for the  Special (Council acting  Largely replaced by 
approximation of  unanimously, EP  Art. 114 but can be 
national provisions as  consulted)  used in areas listed in 
directly affect the  Art. 114(2). Residual 
establishment or  legal basis. 
functioning of the 
internal market. 
Art. 352  Measures necessary to  Special (Council acting  Subsidiarity procedure 
attain one of the  unanimously, EP gives  referred to; limits on 
objectives set out in  consent)  harmonisation (see 
the Treaties.  below) 
Specific       
Art. 33  Measures to  Ordinary   
strengthen customs 
cooperation between 
Member States (MS) 
and between MS and 
the Commission 
Art. 46  Directives or  Ordinary  Reg. 492/2011 on free 
Regulations setting out  movement of workers 
the measures required  adopted under this 
to bring about  provision 
freedom of movement  Dir. 2005/36 on the 
for workers  recognition of 
qualifications adopted 

  23 
 
 in part under this basis 
Art. 48  Measures in the field  Ordinary  Reg 883/2004 on the 
of social security as are  coordination of social 
necessary to provide  security systems 
freedom of movement  adopted under this 
of workers and  provision and Art. 352. 
arrangements for   
employed and self  Special provisions for 
employed migrant  states which consider a 
workers and their  draft legislative act 
dependants  would affect important 
aspects of its social 
security system. 
Art. 50(1)  Directives in order to  Ordinary   
attain freedom of 
establishment. 
Art. 51  Measures prescribing  Ordinary   
that certain activities 
are not covered by the 
rules on freedom of 
establishment 
Art. 52  Directives for the  Ordinary   
coordination of the 
rules on the express 
derogations 
Art. 53  Directives for the  Ordinary  The Services Directive 
mutual recognition of  2006/123 was adopted 
diplomas, certificates  under this provision 
and other evidence of  together with Art. 62. 
formal qualifications,  Dir. 2005/36 on the 
and for the  recognition of 
coordination of  qualifications adopted 
national provisions  in part under this basis.
concerning the taking  Dir. 2009/72 on the 
up and pursuit of  common rules for the 
activities as self‐ internal market in 
employed persons  electricity adopted 
under this provision 
together with Arts. 62 
and 114. 
Art. 56  Provisions on the  Ordinary   
Chapter on services 
can be extended to 
nationals of a third 
country who provide 
services and are 
established in the EU 
Art. 59  Directives to achieve  Ordinary   
the liberalisation of a 
specific service 
Art. 62  Extends Arts. 51 to 54     

  24 
 
 to matters covered by 
the Chapter on 
Services 
Art. 64(2)  Measures on the  Ordinary  Provision made for 
movement of capital to  measures (adopted by 
or from third countries  special legislative 
involving direct  procedure) which 
investment,  constitute a step 
establishment, the  backwards in EU law as 
provision of financial  regards the 
services or the  liberalisation of the 
admission of securities  movement of capital to 
to the capital markets  or from third countries 
Art. 66  Safeguard measures  ‘Special’ (Council after   
with regard to capital  consulting ECB) 
movements to or from 
third countries causing 
or threatening to cause 
serious difficulties for 
the operation of EMU 
Art. 113  Provisions for the  Special (Council acting  Council Directive 
harmonisation of  unanimously after  2011/64/EU on the 
legislation concerning  consulting EP and  structure and rates of 
turnover taxes, excise  ECOSOC)  excise duty applied to 
duties and other forms  manufactured tobacco 
of indirect taxation to 
the extent that such 
harmonisation is 
necessary to ensure 
the establishment and 
functioning of the 
internal market and to 
avoid distortion of 
competition 
Table 1 Summary of the main legal bases in the field of the internal market 

In addition to the legal bases identified above, there are certain policies seen as flanking to, or 
supportive of, the internal market (see Table 2).  These all have their own legal bases: 

Legal basis  Subject area for  Legislative procedure  Comments 

(TFEU)  potential legislation 
Art. 18  Rules designed to  Ordinary   
prohibit discrimination 
on the grounds of 
nationality 
Art. 19(1)  Appropriate action to  Special (Council acting  Directives 2000/43 
combat discrimination  unanimously after  prohibiting 
based on sex, racial or  obtaining consent of  discrimination on the 
ethnic origin, religion  the EP)  grounds of race and 
or belief, disability, age  ethnic origin and 
or sexual orientation.   Directive 2000/78 

  25 
 
 prohibiting 
discrimination on the 
other grounds listed 
except sex 
Art. 21  Action by the Union  Ordinary is the general  The Citizens Rights 
necessary to attain the  rule; Special procedure  Directive 2004/38 was 
right for EU citizens to  (Council acting  adopted on this basis 
move and reside freely  unanimously after  (together with Arts 18, 
within the territory of  consulting the EP) for  46, 50 and 59)  
the Member States,  measures concerning 
subject to the  social security and 
limitations and  social protection. 
conditions laid down in 
the Treaties and by the 
measures adopted to 
give them effect 
Art. 22  Provisions for citizens  Special (Council acting  Council Directive 
on the right to vote  unanimously after  93/109 laying down 
and stand as a  consulting the EP)  detailed arrangements 
candidate in local and  for the exercise of the 
European elections in  right to vote and stand 
another MS  as a candidate in 
elections to the 
European Parliament 
for citizens of the 
Union residing in a 
Member State of 
which they are not 
nationals and Council 
Directive 94/80 laying 
down detailed 
arrangements for the 
exercise of the right to 
vote and to stand as a 
candidate in municipal 
elections by citizens of 
the Union residing in a 
Member State of 
which they are not 
nationals adopted 
under this basis 
Art. 23  Directives establishing  Special (Council to   
the coordination and  adopt after consulting 
cooperation measures  EP) 
necessary to facilitate 
diplomatic or consular 
protection of EU 
citizens in a third state 
Art. 24  Regulation on the rules  Ordinary  Regulation 211/2011 
on the citizens’  was adopted on this 
initiative  basis 

  26 
 
Art. 153  Directives in the field  Ordinary generally;  Minimum standards 
of employment law  special in respect of  only; no competence 
and working conditions  certain areas  for the EU under this 
Article in respect of 
pay, right of 
association, right to 
strike or to impose 
lock‐outs 
 
The Working Time 
Directive 2003/88 
adopted on this legal 
basis. 
Art. 157(3)  Measures to ensure  Ordinary  The equal treatment 
the application of the  Directive 2006/54 was 
principle of equal  adopted under this 
opportunities and  legal basis 
equal treatment of 
men and women 
Art. 169(2)  Measures to promote     
the interests of     
consumers     
‐through measures  Ordinary  The Unfair Commercial 
adopted under Art.    Practices Dir 2005/29 
114    adopted under Art. 
    114 
‐measures which  Ordinary 
support, supplement 
and monitor the policy 
pursued by MS 
Art. 192  Measures to preserve,  Ordinary generally; but  Directive 2003/87 on 
protect and improve  special in certain areas  the emissions trading 
the quality of the  scheme was adopted 
environment,  under this basis as was 
protecting human  the Illegal Logging 
health, prudent and  Regulation 995/2010 
rational utilisation of  (considered in Fig. 5) 
natural resources, 
promoting measures at 
international level to 
deal with regional or 
worldwide 
environmental 
problems and in 
particular combating 
climate change 
Art. 194  Measures ensure the  Ordinary   
functioning of the 
energy market, 
security of energy 
supply, energy 

  27 
 
 efficiency, 
interconnection of 
energy networks 
Table 2 The legal bases of flanking measures 

Article 114 TFEU 
Of all the legal bases listed in Tables 1 and 2, Article 114 TFEU is the most important for the creation 
of the internal market and it is this legal basis that we shall concentrate on. Article 114(1) TFEU 
provides: 

Save where otherwise provided in the Treaties, the following provisions shall apply for the 
achievement of the objectives set out in Article 26. The European Parliament and the Council 
shall, acting in accordance with the ordinary legislative procedure and after consulting the 
Economic and Social Committee, adopt the measures for the approximation of the 
provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States which 
have as their object the establishment and functioning of the internal market. 

Article 114(3) TFEU adds that in its proposals envisaged in Article 114(1) TFEU concerning health, 
safety, environmental protection and consumer protection, the Commission will ‘take as a base a 
high level of protection, taking account in particular of any new development based on scientific 
facts’. 

Thus Article 114 TFEU can be used to adopt measures at EU level whose object is the ‘establishment 
and functioning of the internal market’. In other words, where disparate national rules exist on, say, 
the amount of noise lawnmowers can make, and these rules make it difficult for lawnmower 
manufacturers who will have to adapt their product to each national market before it can be sold 
there, the EU has the competence to legislate under Article 114 to adopt a single standard. The EP 
and Council have done just that: Directive 2000/14 on the approximation of the laws of the Member 
States relating to the noise emission in the environment by equipment for use outdoors was 
adopted under Article 114 TFEU. 78   

There are four limits to the use of Article 114 TFEU: 
 resort to Article 114 TFEU can be made where no other specific legal basis applies (eg Article 
113 TFEU, Article 192 TFEU); 
 the measures adopted under Article 114 TFEU must be for approximation of laws (also 
known as harmonization) ie create a single standard; if the effect of the national rule is to 
leave national laws remain unchanged then Article 114 TFEU cannot be used.  79 
 Article 114(2) TFEU expressly provides that Article 114(1) TFEU cannot be used to adopt 
fiscal measures, nor measures relating to the free movement of persons, nor measures 
relating to the rights and interests of employed persons—areas considered to be too 
sensitive to be the subject of QMV. Article 115 TFEU could be used instead 
 The limits laid down in Tobacco Advertising I (see below) 

Despite the limits laid down in Article 114 TFEU there was a sense that this legal basis (and the two 
other general bases, Articles 115 and 352 TFEU), were being used as a general legislative 
                                                            
78
 OJ [2000] L162/1. 
79
  See, e.g., Case C–436/03 EP and Commission v. Council (ECS) [2006] ECR I–3733. 

  28 
 
competence, and so the principle of conferral was being honoured in the breach rather than the 
observance. Perhaps this mattered less when the legal basis required unanimity in Council, so a 
Member State which objected could veto the measure, but it became more serious in respect of 
Article 114 TFEU, which allowed for qualified majority voting.  

This issue came to a head in Tobacco Advertising I, 80  which concerned the successful challenge by 
Germany to the Union’s competence to adopt the Tobacco Advertising Directive 98/43. This 
Directive, which banned tobacco advertising and sports sponsorship by tobacco companies, was 
adopted under Article 114 TFEU. Germany argued that this measure really concerned public health 
and, as we have seen, Article 168(5) TFEU expressly excluded EU competence to harmonise. The 
Court appeared to agree: it said other Articles of the Treaty could not be used ‘as a legal basis in 
order to circumvent the express exclusion of harmonization laid down in [Article 168(5) TFEU]’. 81 

Having implied that the directive might have been a disguised health measure, the Court made no 
further reference to the public‐health provision. 82  Instead, it focused on the question of the 
circumstances in which Article 114 TFEU could be used to adopt EU legislation. It said: 83 

the measures referred to in Article [114 TFEU] are intended to improve the conditions for 
the establishment and functioning of the internal market. To construe that Article as 
meaning that it vests in the [Union] legislature a general power to regulate the internal 
market would not only be contrary to the express wording of the provisions cited above but 
would also be incompatible with the principle embodied in Article [5(1) TEU] that the 
powers of the [Union] are limited to those specifically conferred on it. 

This was an important recognition by the Court of the principle of conferral. The Court continued 
that: 

  Moreover, a measure adopted on the basis of Article [114 TFEU] must genuinely have as its 
object the improvement of the conditions for the establishment and functioning of the 
internal market. If a mere finding of disparities between national rules and of the abstract 
risk of obstacles to the exercise of fundamental freedoms or of distortions of competition 
liable to result therefrom were sufficient to justify the choice of Article [114 TFEU] as a legal 
basis, judicial review of compliance with the proper legal basis might be rendered nugatory.  

Thus, the Court said that where the Union measure was genuinely intended to improve the 
conditions for the establishment and functioning of the internal market, and actually had that effect, 
then Article 114(1) could be used in two situations: 
 where the legislation contributes to the elimination of likely obstacles to the exercise of 
fundamental freedoms 
 where the legislation contributes to the removal of appreciable distortions of competition 
which are likely to arise from the diverse national rules. 

                                                            
80
  Case  C–376/98  Germany  v.  European  Parliament  and  Council  [2000]  ECR  I–8419  and  Case  C–74/99  R. v. 
Secretary of State for Health and others, ex p. Imperial Tobacco [2000] ECR I–8599. 
81
  Para. 79. 
82
  Case C–380/03 Tobacco Advertising II [2006] ECR I–11573. 
83
 Para. 83. 

  29 
 
On the facts the Court said that Directive 98/43’s ban on advertising of tobacco products in ‘non‐
static advertising media’ (periodicals, magazines, and newspapers) could be adopted on the basis of 
Article 114(1) TFEU, since this would help to ensure the free movement of press products, but Article 
114(1) TFEU could not be used to ban advertising in ‘static advertising media’ (eg posters, parasols, 
ashtrays, and other articles used in hotels, restaurants, and cafés) because the effect on free 
movement of goods was too uncertain and indirect.  

In respect of distortions of competition, the Court said that the EU had no power to regulate in 
respect of advertising agencies and producers of advertising media established in Member States 
(the argument being that those agencies established in states which imposed fewer restrictions on 
tobacco advertising were at an advantage in terms of economies of scale and increase in profits), 
because the effects of such advantages on competition were ‘remote and indirect’ and did not 
‘constitute distortions which could be described as appreciable’. 84  However, Article 114(1) TFEU 
could be used to harmonize national rules concerning sports sponsorship by tobacco companies. It 
noted that prohibiting sponsorship in some Member States and authorizing it in others caused 
certain sports events to be moved, affecting the conditions of competition for undertakings 
associated with such events. Since this gave rise to an appreciable distortion on competition, it did 
justify an EU measure adopted under Article 114 TFEU but not an outright ban on advertising of the 
kind proposed by the directive. 

The decision in Tobacco Advertising I was the high water mark of the Court’s recognition of the outer 
limits of Article 114 TFEU on positive integration. It is seen as a pair with Keck which laid down limits 
on negative integration. However, as with Keck, the value of the decision is now more symbolic than 
substantive: the Court has not struck down any other uses of Article 114 TFEU, quite the contrary. In 
fact it appears to have given the green light to an ever wider range of measures. For example, the 
Court has since made clear that the phrase ‘measures for the approximation’ in Article 114 TFEU 
conferred on the legislature a broad discretion as regard the method most appropriate for achieving 
the desired result, in particular in areas characterized by complexity. 85  Measures adopted can 
consist of requiring all Member States to authorize the marketing of products, subjecting any such 
authorization to certain conditions, or even prohibiting the marketing of products, even though a 
ban might appear to fly in the face of a single market in goods. And in Österreichischer Rundfunk 86  
the Court said that the Data Protection Directive could be adopted under Article 114 TFEU even 
though it applied to a wholly internal situation. The Court said that ‘recourse to Article [114 TFEU] as 
a legal basis does not presuppose the existence of an actual link with free movement between 
Member States in every situation referred to by the measure founded on that basis’. It was sufficient 
that the measure adopted under Article 114 TFEU was actually intended to improve the conditions 
for the establishment and functioning of the internal market. 87 

Article 352 TFEU 
The residual legal basis in Article 352 TFEU provides that if action by the Union should prove 
necessary, within the framework of the policies defined in the Treaties, to attain one of the 

                                                            
84
  Para. 109. 
85
  Case C–380/03 Tobacco Advertising II [2006] ECR I–11573, para. 42. 
86
  Case C–465/00 [2003] ECR I–4989, para. 41. 
87
  Case C–380/03 Germany v. Council and European Parliament (Tobacco Advertising II) [2006] ECR I–11573, 
para. 80. 

  30 
 
objectives set out in the Treaties and the Treaties have not provided the necessary powers, the 
Council, acting unanimously on a proposal from the Commission and after obtaining the consent of 
the European Parliament, must adopt the appropriate measures. Those measures may be legislative 
in character in which case they are deemed to have been adopted by the special legislative 
procedure. Perhaps in a nod to the problems generated by Tobacco Advertising I and the Court’s 
cavalier approach to the non‐harmonization provision in Article 168(5) TFEU, Article 352(2) provides 
‘Measures based on this Article shall not entail harmonisation of Member States’ laws or regulations 
in cases where the Treaties exclude such harmonisation.’ 88   

The most recent – and highly controversial – use of Article 352 was the proposal for the adoption of 
the so‐called Monti II Regulation 89  intended to address the problems arising from the Court’s 
decision in Viking (considered above) which trade unionists saw as limiting their right to strike. This 
proposal was intended to strike a better balance between principles of free movement and the right 
to strike while introducing an alert mechanism which required Member States to notify the 
Commission of ‘serious acts or circumstances affecting the effective exercise of the freedom of 
establishment or the freedom to provide services which could cause grave disruption to the proper 
functioning of the internal market and/or which may cause serious damage to its industrial relations 
system or create serious social unrest in its territory or in the territory of other Member States’. A 
number of Member States objected to the use of Article 352 TFEU as the legal basis and argued that 
the Commission was deliberately using Article 352 TFEU to circumvent the limits in Article 153(5) 
TFEU (see Table 1). The Yellow card procedure under the Subsidiarity Protocol (see below) was 
successfully invoked and the Commission withdrew the proposal. 

Subsidiarity and proportionality 
So far we have examined whether the Union has t in principle he competence to act (ie the existence 
of the EU’s power – see fig 5). The next question is whether the EU should actually exercise those 
powers (the subsidiarity question) and if so, to what extent (the proportionality question). Article 
5(3) TEU says: 

  Under the principle of subsidiarity, in areas which do not fall within its exclusive 
competence, the Union shall act only if and in so far as the objectives of the proposed action 
cannot be sufficiently achieved by the Member States, either at central level or at regional 
and local level, but can rather, by reason of the scale or effects of the proposed action, be 
better achieved at Union level.  

The institutions of the Union shall apply the principle of subsidiarity as laid down in the 
Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. National 
Parliaments ensure compliance with the principle of subsidiarity in accordance with the 
procedure set out in that Protocol. 

As Article 5(3) TFEU makes clear, the subsdiarity principle applies only in areas where the Union’s 
competence is not exclusive (ie areas of ‘shared’ competence), which includes the internal market. 90  
                                                            
88
  See also the limit in Art. 352(4) TFEU: ‘This Article cannot serve as a basis for attaining objectives pertaining 
to the common foreign and security policy and any acts adopted pursuant to this Article shall respect the limits 
set out in Article 40, 2nd para., of the Treaty on European Union.’ 
89
 COM(2012) 130 
90
 Art. 4(2)(a) TFEU. 

  31 
 
However, if the EU has already legislated in the particular area of the internal market (to use the 
jargon it has already ‘occupied the field’), eg in the area of maximum noise levels of outdoor 
machinery, and it wants to legislate further to improve standards, the subsidiarity principle should 
not, according to the theory, apply. 91   

If an application of the subsidiarity principle reveals that the Union should act, or it is an area of pre‐
emption, any measure adopted must also be proportionate (no more extensive than necessary to 
achieve the objective). Article 5(4) TEU says: 

Under the principle of proportionality, the content and form of Union action shall not 
exceed what is necessary to achieve the objectives of the Treaties.  

The institutions of the Union shall apply the principle of proportionality as laid down in the 
Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. 

The Court has long been reluctant to engage in a detailed examination of the compatibility of a 
Union act with the principles of subsidiarity and proportionality because, as it explained in Ex p. 
BAT, 92  ‘the [Union] legislature must be allowed a broad discretion in an area such as that involved in 
the present case, which entails political, economic, and social choices on its part, and in which it is 
called upon to undertake complex assessments’. Consequently, the legality of a measure adopted 
can be affected ‘only if the measure is manifestly inappropriate having regard to the objective which 
the competent institution is seeking to pursue’.93 

Subsidiarity has proved a particularly sensitive issue. In the past, the Court has been reluctant to 
review the merits of complaints alleging breach of subsidiarity, viewing subsidiarity more as a 
political, than as a legal, principle. In particular, it has refused to examine whether the criteria laid 
down in Article 5(3) TEU (i.e., whether the action can be sufficiently achieved by the Member States 
or, whether by reason of the scale or effects of the proposed action, it could be better achieved by 
the Union) have been met. Instead, the Court has been content to focus on the procedural aspects 
of the subsidiarity principle, checking to see whether the Union institutions have actually considered 
the implications for the principle of subsidiarity of the proposed measure; 94  it has not been prepared 
to look behind those reasons to see whether they were justified. For example, in Working Time 95  the 
Court simply observed that if harmonization was at issue this ‘necessarily’ presupposed Union‐wide 
action, without examining the prior question of whether there was a need for harmonization in this 
area.  

However, in Ex p. BAT 96  the Court showed itself a little more willing to consider the merits of the 
subsidiarity principle in deciding whether the Community should have adopted the Tobacco Control 
Directive 2001/37. It began by considering ‘whether the objective of the proposed action could be 
                                                            
91
  Cf Case C–491/01 Ex p. BAT [2002] ECR I–11453 subsidiarity will also apply to situations where the Union 
has  already  exercised  its  shared  competence,  with  at  least  some  pre‐emptive  effects,  and  replaces  that 
legislation with revised rules (the Tobacco Control Dir.). 
92
  Case C–491/01 [2002] ECR I–11453, para. 123. 
93
  Para. 123. 
94
  Case C–233/94 Germany v. Parliament and Council (deposit guarantee schemes) [1997] ECR I–2405. 
95
  Case C–84/94 UK v. Council [1996] ECR I–5755. 
96
  Case  C–491/01  [2002]  ECR  I–11453.  See  also  Joined  Cases  C–154/04  and  C–155/04  Alliance  for  Natural 
Health [2005] ECR I–6451, paras. 105–6. 

  32 
 
better achieved at [Union] level’. It said that since the directive’s objective was to eliminate the 
barriers raised by the differences which still existed between the laws of the Member State on the 
manufacture, presentation, and sale of tobacco products, ‘such an objective cannot be sufficiently 
achieved by the Member States individually and calls for action at [Union] level, as demonstrated by 
the multifarious development of national laws in this case’. It therefore considered that the 
objective of the directive could be better achieved at Union level. In effect this is a clearer 
articulation of the point made in Working Time that harmonization requires EU action. Rather 
curiously, the Court then appeared to merge the tests of subsidiarity and proportionality. It said 
that: 

the intensity of the action undertaken by the [Union] in this instance was also in keeping 
with the requirements of the principle of subsidiarity in that ... it did not go beyond what 
was necessary to achieve the objective pursued. 

The Court also found the Tobacco Control Directive’s provisions proportionate. For example, when 
considering the obligation to give information on the tar, nicotine, and carbon monoxide levels and 
to print health warnings on the packets, it noted that these were appropriate measures for attaining 
a high level of health protection when the barriers raised by national laws on labelling were 
removed. The Court continued that although the directive required more of the surface area of the 
packaging to be used for warnings, it also allowed for sufficient space to be left for the 
manufacturers to affix other material, in particular trade marks. For this reason, the Court 
concluded, ‘the [Union] legislature has not overstepped the bounds of the discretion which it enjoys 
in this area’. 

Amendments introduced by the Lisbon Treaty are intended to improve the monitoring and 
enforcement of the subsidiarity principle through ex ante control by national parliaments, the bodies 
that stand to lose most by Union action, rather than by ex post review by the Court. 97  Article 5(3) 
TEU says that the Union’s institutions must apply the principle of subsidiarity in accordance with 
Protocol No. 2 on the principles of subsidiarity and proportionality. National parliaments are to 
ensure compliance with the principle of subsidiarity in accordance with Protocol No. 1 on the role of 
national parliaments in the European Union. Protocol No. 2 introduces the so‐called ‘yellow card’ 
procedure under which any national parliament or chamber thereof can object to a proposed EU 
measure, on the grounds that it does not comply with the principle of subsidiarity, by issuing a 
reasoned opinion. Where one‐third of the national parliaments object (the so‐called yellow card 
procedure), the proposal must be formally reviewed by the EU institutions, as was the case with the 
Monti II proposal (see above).Heightened scrutiny applies to a proposal under the ordinary 
legislative procedure which is objected to by a simple majority of votes allocated to national 
parliaments. 

                                                            
97
  Although  Art.  8  of  Protocol  No.  2  on  the  principles  of  subsidiarity  and  proportionality  confirms  that  ‘The 
Court  of  Justice  of  the  European  Union  shall  have  jurisdiction  in  actions  on  grounds  of  infringement  of  the 
principle of subsidiarity by a legislative act’, brought in accordance with the rules laid down in Art. 263 TFEU by 
‘Member States, or notified by them in accordance with their legal order on behalf of their national Parliament 
or a chamber thereof’. 

  33 
 
Fig 5 Factors to be taken into account in the Legislative process 

Derogations from measures adopted under Article 114(1) TFEU 
Articles 114(4)–(5) TFEU make express provision for Member States to derogate from a measure 
adopted under Article 114(1) TFEU. This was the price for the introduction of QMV into 
Article 114(1) TFEU. Article 114(4) TFEU concerns pre‐existing national measures. It says: 

If, after the adoption of a harmonisation measure by the European Parliament and the 
Council, by the Council or by the Commission, a Member State deems it necessary to 
maintain national provisions on grounds of major needs referred to in Article 36, or relating 
to the protection of the environment or the working environment, it shall notify the 
Commission of these provisions as well as the grounds for maintaining them. 

Article 114(5) TFEU concerns new measures. It allows a Member State ‘to introduce national 
provisions based on new scientific evidence . . . on grounds of a problem specific to that Member 
State arising after the adoption of the harmonisation measure’. This scientific evidence—which must 
be both new and raising a problem specific to the applicant Member State—can relate only to the 
protection of the environment or the working environment. Thus, unlike Article 114(4) TFEU, the 
grounds listed in Article 36 TFEU (public policy, security, health etc – considered above) cannot be 
invoked to justify a national derogation under Article 114(5) TFEU. This is because, as the Court 
explained in Commission v. Denmark 98  in respect of Article 114(4) TFEU, the EU institutions already 
                                                            
98
  Case C–3/00 Commission v. Denmark [2003] ECR I–2643, para. 57. 

  34 
 
know of the national provisions but choose not to take them into account, while the adoption of 
new national legislation under Article 114(5) TFEU is more likely to jeopardize harmonization. For 
this reason the grounds under which Article 114(5) TFEU can be invoked are more limited. The 
procedure for applying for a derogation is spelt out in Articles 114(6)‐(9) TFEU. 

Articles 114(4)–(5) TFEU has not been much invoked by Member States, except in the area of GMOs. 
For example, the provincial government of Upper Austria wanted to ban GMOs, on the basis of a 
scientific report, in order (1) to safeguard organic and traditional farming which is characteristic of 
the region, and (2) to protect natural biodiversity, particularly in sensitive ecological areas, as well as 
genetic resources, from ‘contamination’ by GMOs. Since this ban would contravene the Directive 
2001/18 on the deliberate release of GMOs into the environment, 99  the Austrian government 
notified the Commission of its draft legislation, in accordance with Article 114(5) TFEU. The 
Commission referred the matter to the European Food Safety Authority, which found that (1) there 
was no new scientific evidence, in terms of risk to human health and the environment, to justify the 
prohibition; (2) there were no new data that would change the environmental risk assessment 
conducted on GMOs that currently held marketing consent in the EU; and (3) there was no scientific 
evidence to indicate that Upper Austria had unusual or unique ecosystems that required separate 
risk assessments from those carried out for Austria as a whole. The Commission therefore rejected 
the Austrian application. 100 

The Land of Upper Austria unsuccessfully sought judicial review of the Commission’s decision. 101  The 

General Court emphasized that, in order to avoid prejudicing the binding nature and uniform 
application of Union law, the procedures laid down in Article 114(4)–(5) TFEU were both intended to 
ensure that no Member State applied national rules derogating from the harmonized legislation 
without obtaining prior approval from the Commission. The Court noted that Austria had failed to 
satisfy the burden of proof that there existed specific problems faced by Upper Austria and, since 
one of the cumulative conditions laid down in Article 114(5) had not been satisfied, Austria could not 
derogate from Directive 2001/18. 102  The Court of Justice upheld the General Court’s decision. 103 

This case law suggests that, as derogations from a Directive adopted through the EU’s legislative 
process, the Court will control the criteria laid down by the Treaty with care. 

Enhanced cooperation 
So far we have looked at powers within the Treaty for Member States to opt‐out of certain EU 
measures. Legislative acts themselves also contain provisions for Member States to opt‐out of 
certain Articles (perhaps most famously the opt‐out, negotiated by the UK, from the 48 hour week in 
the Working Time Directive 2003/88) or at least to delay compliance (see eg the Unfair Commercial 
Practices Directive 2005/29 which allows Member States six years after the implementation date to 
not apply the Directive; that period can be extended). However, since Amsterdam, the Treaties have 
made provision for so‐called ‘enhanced cooperation’. This allows a minimum of nine EU Member 
                                                            
99
  [2001] OJ L106/1.
100
  Commission Dec. 2003/653 ([2003] OJ L230/34). See also Commission Dec. 2008/62/EC ([2008] OJ L16/17) 
where  the  Commission  rejected  a  similar  request  from  Poland  on  the  grounds  of  the  absence  of  any  new 
scientific evidence relating to the protection of the environment or the working environment. 
101
  Joined Cases T–366/03 and T–235/04 Land Oberösterreich v. Commission [2005] ECR II–4005. 
102
  Para. 69. 
103
  Case C–430/05 P Land Oberösterreich v. Commission [2007] ECR I–7141. 

  35 
 
states to establish advanced integration or cooperation in an area within EU structures but without 
the other Member States being involved. They thus cooperate within the framework of the Treaties, 
not outside it as is the case with the European Fiscal Compact (formally, the Treaty on Stability, 
Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union). Enhanced cooperation is 
currently being used in the field of divorce law, 104  and is approved for the fields of patents 105  and a 
financial transaction tax. 106 

Appetites are being whetted to use this new form of integration. While it is not a limit on the EU’s 
power it certainly allows reluctant states to move forward at a slower pace and conversely more 
enthusiastic Member States to move faster. However, it is subject to the limitation that  such 
cooperation ‘shall not undermine the internal market or economic , social or territorial cohesion. It 
shall not constitute a barrier to or discrimination in trade between Member States, nor shall it 
distort competition between them’. A summary of the main limits to the EU’s power of positive 
integration can be found in Box 2. 

Conclusions 
This report has attempted to show the range of the EU’s powers, both negative and positive, as well 
as the Court’s interpretation of those powers. It is crucial to understand the Court’s case law 
because a simple reading of the Treaty would present only a partial picture. The UK has always been 
a keen supporter of free trade: the Court’s generally robust interpretation of the Treaty provisions 
on free movement therefore coincides with the UK’s agenda.  

Legislation from ‘Brussels’ has always been more controversial in the UK political debate. At first 
sight, a Directive regulating the amount of noise lawnmowers make is a prime example of the sort of 
rule that the EU should not be adopting: a quick reading of the subsidiarity principle would suggest 
                                                            
104
 Council Regulation (EU) No 1259/2010 of 20 December 2010 implementing enhanced cooperation in the 
area of the law applicable to divorce and legal separation OJ {2010] L343/10. 
105
 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/intm/119732.pdf. 
106
 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/134949.pdf. 

  36 
 
that this is the very sort of measure which should be left to the Member States to legislate on. In 
fact, placing this measure in the broader context of the single market offers a different perspective: 
British lawnmower manufacturers stand to gain from a single standard set centrally (in Brussels) 
which allows them to achieve the economies of scale of selling in a wider market. Much EU 
legislation, and the flexibility introduced within that legislation, therefore tend to support the UK’s 
objectives of facilitating free trade.  

As this review has shown, in practice negative integration cannot proceed without positive 
integration; the two are intimately linked. Yet, as has also been shown, negative integration is 
potentially more intrusive into national sovereignty than positive integration. However, the legal and 
political safeguards for positive integration are more stringent than those for negative integration 
and engage the dual legitimising force of the European Parliament, directly accountable to the 
electorate, and the Council of Ministers, indirectly accountable through national parliaments. An 
appreciation of these facts offers a more nuanced perspective of the single market. 

  37 
 
 
Further Reading 
 

C. Barnard, The Substantive Law of the European Union: the Four Freedoms (Oxford, OUP, 2013) 

D. Chalmers et al, European Union Law: Cases and Materials (Cambridge, CUP, 2010) 

P. Craig and G. De Búrca, EU Law: Text, Cases and Materials (Oxford, OUP, 2011) 

P. Oliver et al, Oliver on Free Movement of Goods (Oxford, Hart Publishing, 2010) 

S. Weatherill, Cases and Materials on EU Law (Oxford, OUP, 2012) 

  38