Case Study 02 October 2013

Private Sector Participation: DABHOL POWER CORPORATION, INDIA

In 1991, Indian government introduced two major Early Scepticism over the Power Plant
structural policy changes to spur economic growth.
While many observers hailed the project and its
Government control over industrial licensing was
promised benefits, some economists doubted its
decentralised and the economy was opened to more
feasibility and some Indian citizens bridled at Enron's
foreign investment, popularly known as Liberalisation
autocratic behaviour. In April 1993, a World Bank
Privatisation and Globalisation (LPG) policy. With a
analysis questioned the project's economic viability,
steadily growing population and mass urban migration
citing the high cost of importing and using LNG
and agglomeration, the power sector was critical to
relative to other domestic sources of fuels. Because of
Indias economic development. Given the importance
those findings, the World Bank refused to provide
of the power sector to Indias economic development,
funds for the project. Other critics charged that the
the government decided to fast-track projects to
project had not been open to competitive bids and
induce foreign investment in this sector as part of a
that the deal was too costly. Some expressed concern
wider program of economic liberalisation. In May
over the terms of Indias agreement to underwrite the
1992 India invited Enron Corp (Houston-U.S. based project. With the World Bank declining to provide
energy company) to explore the possibilities of loans, India was forced to take on even greater risk. In
building a large power plant in Maharashtra. In a joint 1993, the Prime Minister overruled objections from
venture with U.S. companies General Electric and his own Finance Minister to give state guarantees for
Bechtel, Enron created an Indian subsidiary, Dabhol both foreign and domestic investors in energy
Power Co. (DPC), which was 65 per cent owned by projects. The guarantees could be counted by lending
Enron. institutions as additional state debt.
On 20 June 1992, Enron and the Maharashtra state The Problem Continued
government signed a memorandum of understanding
(MoU) to develop a 2,000 MW liquefied natural gas Financing the project after World Banks refusal was
(LNG) fired power plant at Dabhol, 180km south of tough. In July, 1994, the U.S. government extended a
Mumbai. Neither central nor state government helping hand by providing loan insurance and granting
engaged in independent technical assistance or $100 million loan guarantee from the Overseas Private
conducted a financial appraisal of the project and the Investment Corporation (OPIC), for the project. For
main contract was concluded without competitive the first time ever, the then Indian government, in
bidding of any kind. During 1995, there were state order to rescue the project, agreed to underwrite the
elections in Maharashtra and a new government came liabilities of a private company. Meanwhile another
to the power. This new government scrapped off the issue arose, and this time it was environmental
plan of the power project claiming it to be infested concern over importing and storing of LNG and other
with corruption and high costs. However, later in the land and water acquisition issues. Though Enron, in a
same year the project was renegotiated. MSEBs stake press release, vehemently denied all concerns over
was much higher than it had been in the initial environmental and other ecological issues, the
contract. In May 1999, the first phase of the power protests lead by the local farmers continued.
plant was ready and begun operating.

Page 1 of 2
Phase-I: Operation of the plant begins local currency loans to help avoid statutory
provisioning for their loans. In April, DPC commenced
In the midst of the local protests and citizen unrest,
arbitration proceedings in London and served notice
the first phase of the Dabhol plant began its operation
of political force majeure. However, no settlement
in the year 1999 and within one month MSEB raised
was reached between the parties.
concerns about its ability to pay a US$20 million
monthly bill. Although MSEB had a relatively strong DPC shuts and Ratnagiri Gas & Power Pvt Ltd (RGPPL)
financial position among Indias state electricity takes over
boards, it faced common longstanding financial
The millennium beginning proved to be an end for
problems, in part due to receiving payment for only a
Enrons dream project in India. In December 2001,
portion of the electricity that it supplied. Phase I of
after failing through arbitration proceeding and
Dabhol consumed naphtha, a comparatively
exposure of Enrons financial and fraudulent
expensive fuel oil derivative, and crude oil prices had
accounting strategies in U.S., the corporation filed for
risen sharply in 2000. This was aggravated by a falling
bankruptcy protection. In 2004, Indian receivers took
rupee, given that MSEB was bound to a US dollar
control of Dabhol Plant and the project was taken
denominated price. Faced with financial difficulties,
over by conglomerate that included public sector
MSEB sold half its 30% stake in DPC which it had
banks, MSEB, GAIL, NTPC and some financial
acquired after the 1996 renegotiations, increasing
institutions, named as RGPPL. However, this plant
Enrons shareholding in DPC to 65%.
stopped its operation in 2006 due to lack of naphtha
With its single customer unable to pay for power, DPC supply after it began its operation earlier that year,
invoked the central government counter-indemnity in but in 2009, it began its operations once again and
February 2001 to recover US$17 million owed by this time without any interruptions.
MSEB since November 2000. The state government Dabhol Power Plant: Today
eventually paid the amount. DPC had few options if
MSEB was unable or unwilling to pay or stopped The 1940 MW Dabhol power project, situated in
taking power from Dabhol. Although electricity was in Ratnagiri district, is operated by an equal joint venture
shortage throughout India, cross-state sales were of GAIL and generation utility NTPC. GAIL is in charge
hampered by poor infrastructure. Independent power of the LNG terminal, while NTPC looks after the
projects wishing to sell outside their home state generation. State run utility GAIL is also working on a
needed approval from the state of domicile as well as makeover plan that hinges on doubling the capacity of
approval of the tariff by the consuming states Dabhol power projects gas import facility to 10 million
regulatory authority. Since 1999, Enron had tried tonnes a year. The Dabhol power project, after years
without success to persuade the federal and of operational losses and shutdowns, is seeing a
Maharashtra governments to relax these rules so as to strong rebound, with its half yearly profits at Rs 220
enable independent power projects to sell power to crore during the fiscal year 2010. RGPPL the company
more than one state, but no relaxation was given. that now owns the project made all six gas turbines
operational in early 2010, achieving full capacity of
Foreign creditor banks were now also concerned 1,940 MW on March 31, 2010. The gas-based power
about MSEBs payment problems, not least since the project, which had registered a loss of Rs 600 crores in
central governments counter-indemnity applied only 2008-09, had notched up a marginal operational profit
partially to Phase II and funds for its construction had
in the year-ended March 2010.
ceased to be made available in March 2001 when
construction was about 90% finished. Indian creditors, Prepared by: Molshree Bhatnagar, CIRC.
on the other hand, reduced interest rates on DPCs

Page 2 of 2

CIRC, 2013 www.circ.in [email protected]

Pada tahun 1991, pemerintah India memperkenalkan dua perubahan kebijakan struktural utama untuk
memacu pertumbuhan ekonomi. Pengendalian pemerintah atas perizinan industri terdesentralisasi dan
ekonomi dibuka untuk investasi asing lebih banyak, yang dikenal sebagai kebijakan Liberalisasi Privatisasi
dan Globalisasi (LPG). Dengan populasi dan migrasi urban dan aglomerasi perkotaan yang terus
berkembang, sektor listrik sangat penting bagi pembangunan ekonomi India. Mengingat pentingnya sektor
listrik terhadap pembangunan ekonomi India, pemerintah memutuskan untuk mempercepat proyek untuk
mendorong investasi asing di sektor ini sebagai bagian dari program liberalisasi ekonomi yang lebih luas. Di
bulan Mei

1992 India mengundang Enron Corp (perusahaan energi berbasis Houston-A.S.) untuk mengeksplorasi
kemungkinan membangun pembangkit listrik besar di Maharashtra. Dalam usaha patungan dengan
perusahaan A.S. General Electric dan Bechtel, Enron menciptakan anak perusahaan India, Dabhol Power
Co. (DPC), yang 65 persen dimiliki oleh Enron.

Pada tanggal 20 Juni 1992, Enron dan pemerintah negara bagian Maharashtra menandatangani nota
kesepahaman (MoU) untuk mengembangkan pembangkit listrik ringan (LNG) berkapasitas 2.000 MW di
Dabhol, 180km selatan Mumbai. Baik pemerintah pusat maupun pemerintah negara bagian melakukan
bantuan teknis independen atau melakukan penilaian keuangan terhadap proyek tersebut dan kontrak utama
disimpulkan tanpa penawaran yang kompetitif dalam bentuk apapun. Selama tahun 1995, ada pemilihan
negara bagian di Maharashtra dan sebuah pemerintahan baru berkuasa. Pemerintah baru ini membatalkan
rencana proyek pembangkit listrik yang mengklaim akan terkena korupsi dan biaya tinggi. Namun,
kemudian di tahun yang sama proyek tersebut dinegosiasikan kembali. Saham MSEB jauh lebih tinggi
daripada kontrak awal. Pada bulan Mei 1999, tahap pertama pembangkit listrik telah siap dan mulai
beroperasi.

Skeptisisme awal tentang Pembangkit Listrik

Sementara banyak pengamat memuji proyek tersebut dan manfaatnya yang dijanjikan, beberapa ekonom
meragukan kelayakannya dan beberapa warga India terbebani dengan perilaku otokratis Enron. Pada bulan
April 1993, sebuah analisis Bank Dunia mempertanyakan kelayakan ekonomi proyek tersebut, dengan
alasan tingginya biaya untuk mengimpor dan menggunakan LNG relatif terhadap sumber bahan bakar dalam
negeri lainnya. Karena temuan tersebut, Bank Dunia menolak memberikan dana untuk proyek tersebut.
Kritikus lainnya menuduh bahwa proyek tersebut belum terbuka terhadap tawaran kompetitif dan
kesepakatan itu terlalu mahal. Beberapa menyatakan keprihatinan atas persyaratan kesepakatan India untuk
menanggung proyek tersebut. Dengan Bank Dunia yang menolak memberikan pinjaman, India dipaksa
untuk mengambil risiko yang lebih besar lagi. Pada tahun 1993, Perdana Menteri menolak keberatan dari
Menteri Keuangannya sendiri untuk memberikan jaminan negara bagi investor asing dan domestik dalam
proyek energi. Jaminan itu bisa dihitung oleh lembaga pemberi pinjaman sebagai tambahan utang negara.

Masalah berlanjut

Pembiayaan proyek setelah penolakan Bank Dunia sangat sulit. Pada bulan Juli 1994, pemerintah A.S.
memperpanjang bantuan dengan memberikan asuransi pinjaman dan memberikan jaminan pinjaman sebesar
$ 100 juta dari Overseas Private Investment Corporation (OPIC), untuk proyek tersebut. Untuk pertama
kalinya, pemerintah India kemudian, untuk menyelamatkan proyek tersebut, setuju untuk menanggung
kewajiban perusahaan swasta. Sementara itu muncul isu lain, dan kali ini menyangkut lingkungan untuk
mengimpor dan menyimpan LNG dan masalah akuisisi lahan dan air lainnya. Meskipun Enron, dalam siaran
pers, membantah keras semua masalah lingkungan dan masalah ekologis lainnya, demonstrasi yang
dipimpin oleh petani setempat berlanjut.

Tahap-I: Operasi tanaman dimulai

Di tengah demonstrasi lokal dan kerusuhan warga, fase pertama pabrik Dabhol mulai beroperasi pada tahun
1999 dan dalam waktu satu bulan MSEB mengemukakan kekhawatiran tentang kemampuannya untuk
membayar tagihan bulanan sebesar US $ 20 juta. Meskipun MSEB memiliki posisi keuangan yang relatif
kuat di antara dewan listrik negara India, hal itu menghadapi masalah keuangan yang sudah berlangsung
lama, sebagian karena menerima pembayaran hanya sebagian dari listrik yang dipasoknya. Tahap I dari
Dabhol mengkonsumsi nafta, turunan bahan bakar minyak yang relatif mahal, dan harga minyak mentah
telah meningkat tajam pada tahun 2000. Hal ini diperparah oleh rupee yang jatuh, mengingat MSEB terikat
pada harga dalam mata uang dolar AS. Dihadapkan pada kesulitan keuangan, MSEB menjual separuh dari
30% sahamnya di DPC yang diakuisisi setelah renegosiasi tahun 1996, meningkatkan kepemilikan Enron di
DPC menjadi 65%.

Dengan pelanggan tunggal yang tidak dapat membayar kekuasaan, DPC meminta ganti rugi pemerintah
pusat pada bulan Februari 2001 untuk memulihkan US $ 17 juta yang harus dibayar oleh MSEB sejak
November 2000. Pemerintah negara bagian pada akhirnya membayar jumlah tersebut. DPC memiliki sedikit
pilihan jika MSEB tidak mampu atau tidak mau membayar atau berhenti mengambil alih kekuasaan dari
Dabhol. Meskipun listrik kekurangan di seluruh India, penjualan lintas negara terhambat oleh infrastruktur
yang buruk. Proyek-proyek tenaga independen yang ingin menjual di luar negara asal mereka memerlukan
persetujuan dari negara domisili serta persetujuan tarif oleh otoritas pengatur negara yang mengonsumsi.
Sejak tahun 1999, Enron telah mencoba tanpa keberhasilan untuk meyakinkan pemerintah federal dan
Maharashtra untuk melonggarkan peraturan ini sehingga memungkinkan proyek daya mandiri untuk
menjual kekuasaan ke lebih dari satu negara bagian, namun tidak ada relaksasi yang diberikan.

Bank kreditor asing sekarang juga prihatin dengan masalah pembayaran MSEB, paling tidak karena ganti
rugi pemerintah pusat hanya berlaku sebagian untuk Tahap II dan dana untuk pembangunannya tidak akan
tersedia pada bulan Maret 2001 ketika konstruksi selesai sekitar 90%. Sebaliknya, kreditur India
menurunkan suku bunga di DPC's

Pinjaman mata uang lokal untuk membantu menghindari penyediaan undang-undang untuk pinjaman
mereka. Pada bulan April, DPC memulai proses arbitrase di London dan memberikan pemberitahuan tentang
force majeure politik. Namun, tidak ada penyelesaian yang dicapai antar partai.

DPC menutup dan Ratnagiri Gas & Power Pvt Ltd (RGPPL) mengambil alih

Awal milenium terbukti menjadi akhir dari proyek impian Enron di India. Pada bulan Desember 2001,
setelah gagal menyelesaikan proses arbitrase dan paparan strategi akuntansi keuangan dan penipuan Enron
di A.S., perusahaan mengajukan perlindungan kebangkrutan. Pada tahun 2004, receiver India menguasai
Pabrik Dabhol dan proyek tersebut diambil alih oleh konglomerat yang mencakup bank sektor publik,
MSEB, GAIL, NTPC dan beberapa lembaga keuangan, yang diberi nama RGPPL. Namun, pabrik ini
menghentikan operasinya pada tahun 2006 karena kurangnya pasokan nafta setelah mulai beroperasi awal
tahun itu, namun pada tahun 2009, mulai beroperasi sekali lagi dan kali ini tanpa adanya interupsi.
Pembangkit Listrik Dabhol: Hari ini

Proyek pembangkit listrik Dabhol tahun 1940 MW, yang terletak di distrik Ratnagiri, dioperasikan oleh
perusahaan patungan GAIL dan utilitas pembangkit NTPC yang sama. GAIL bertanggung jawab atas
terminal LNG, sementara NTPC merawat generasi tersebut. State run utility GAIL juga mengerjakan
rencana makeover yang bergantung pada penggandaan kapasitas fasilitas impor gas Dabhol untuk 10 juta
ton per tahun. Proyek pembangkit listrik Dabhol, setelah bertahun-tahun mengalami kerugian dan penutupan
operasional, mengalami rebound yang kuat, dengan keuntungan setengah tahunannya di Rs 220 crore selama
tahun fiskal 2010. RGPPL perusahaan yang sekarang memiliki proyek tersebut membuat semua enam turbin
gas beroperasi pada awal 2010, mencapai kapasitas penuh 1.940 MW pada tanggal 31 Maret 2010. Proyek
pembangkit listrik berbasis gas, yang telah mencatat kerugian Rs 600 crores pada 2008-09, telah
membukukan laba operasional marjinal pada akhir tahun 2010.

Disiapkan oleh: Molshree Bhatnagar, CIRC.