Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018)

Przegląd Prawa Konstytucyjnego -----ISSN 2082-1212----DOI 10.15804/ppk.2018.04.13 -----Nr 4 (44)/2018----- Andrzej Stec1 Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) Słowa kluczowe: samorząd terytorialny Ukrainy, reforma administracji, kompetencje samorządu terytorialnego. Keywords: local government of Ukraine, administration reform, territorial self-government competence. Streszczenie Samorząd terytorialny jako podstawowa forma organizacji społeczeństwa na szczeblu lokalnym jest jedną z najstarszych form decentralizacji władzy. W czasie przebywania terenów Ukrainy w obrębie ZSRR jego rozwój był zahamowany czy wręcz niszczony przez wszechobecną centralizację pod rządami różnego szczebla sekretarzy pozorując przekazanie władzy dla różnych klas (robotniczej i chłopskie) – „cała władza w ręce rad”. Narzucony w tym czasie system ograniczał prawa i podmiotowość społeczeństwa ukraińskiego wprowadzając totalitarny system rządów. Od lat dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku (czyli od odzyskania niepodległości przez Ukrainę) tempo rozwoju samorządności znacznie wzrosło, choć pozostałości po komunistycznym reżimie są nadal widoczne. Wraz z odbudową państwowości pojawił się problem usytuowania samorządu terytorialnego w kontekście podziału władz i rozgraniczenia kompetencji z władzą wykonawczą. Omawiana problematyka zaistniała także w orzecznictwie Sądu Konstytucyjnego Ukrainy. Lista powierzonych zadań dla samorządu terytorialnego stale się zwiększa, wzrasta także odpowiedzialność wobec obywateli. Podstawowym problemem pracy jest rola samorządu na Ukrainie, decentralizacja władzy, finansowanie oraz uregulowanie problemów własności w kontekście najnowszych zmian. Celem pracy jest wskazanie ogólnego 1 Autor jest adiunktem w Katedrze Organizacji Administracji Publicznej, Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Zielonogórskiego. E-mail: [email protected]. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 226 kierunku rozwoju samorządu terytorialnego i współczesnych trendów przy uwzględnieniu faktu, iż na Ukrainie prowadzona jest wojna z Federacją Rosyjską. Summary Territorial self-government reform in Ukraine (2014–2018) Territorial self-government as the basic form of organization of society at the local level is one of the oldest forms of decentralization of power. During the time of the Ukrainian territory within the USSR, its development was stopped or even destroyed by ubiquitous centralization (“all power in the hands of the Soviets”) and “partyism.” The system imposed at that time limited the rights and subjectivity of Ukrainian society by introducing a totalitarian system of government. Since the nineties of the twentieth century (that is, since Ukraine regained its independence) the pace of development of self-government has increased significantly, although the remains of the communist regime are still visible. Along with the restoration of statehood, the problem of the location of territorial self-government appeared in the context of the division of powers and the delimitation of competences with the executive. The issues discussed also appeared in the judgments of the Constitutional Court of Ukraine. The list of tasks entrusted to the local government is constantly increasing, and the responsibility towards citizens is also growing. The main problem of the work is the role of self-government in Ukraine, decentralization of power, financing and settlement of property problems. The aim of the work is to show the general direction of local government development and contemporary trends, taking into account the fact that in Ukraine there is a war with the Russian Federation. * I. Instytucja współczesnego samorządu terytorialnego na Ukrainie jest wynikiem długiej ewolucji. Jest to proces który nie jest zakończony i kwestia ostatecznego kształtu samorządu terytorialnego u naszego wschodniego sąsiada pozostaje otwartą. Termin samorząd, a w szczególności samorząd terytorialny był w literaturze przedmiotu wielokrotnie definiowany. Pomimo to nie jest nadal rozumiany jednolicie i przy jego definiowaniu autorzy ukraińscy uwzględniają szereg czynników ustroju politycznego i podziału administra- Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 227 cyjno-terytorialnego, formy rządu oraz elementów historycznych, narodowych i geograficznych. Samorząd terytorialny ma do zrealizowania specyficzne zadania oraz funkcje. Doktryna i praktyka samorządu terytorialnego nabierały kształtu na tle historycznego rozwoju państw. Często reformy samorządu terytorialnego inicjowały procesy państwotwórcze (od autonomii do suwerenności). Współcześnie dominują dwa rozbieżne pojęcia samorządu: 1. Samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym) – definiowany jako realizacja zadań administracji publicznej w sposób zdecentralizowany i na własną odpowiedzialność przez wyodrębnione w stosunku do państwa podmioty, nie podlegające ingerencji państwowej (w ramach wykonywanych zadań). W oparciu o powyższą definicję Ernst Forsthoff (prawnik specjalizujący się w prawie konstytucyjnym i administracyjnym, określany jako „konserwatysta heglowski”, stawiający substancję i egzystencję państwa ponad jego przemijające formy ustrojowe) stworzył pojęcie pośredniej administracji państwowej2. Administracja ta nie jest sprawowana przez bezpośrednie organy państwowe, lecz przez samodzielne, tzn. zdolne do działań prawnych podmioty, administrujące zadaniami państwowymi. Ten rodzaj administracji należy uznać za zdecentralizowany. 2. Drugie ujęcie samorządu w znaczeniu politycznym oznacza honorowe uczestnictwo osób fizycznych w wykonywaniu określonych zadań państwowych3, co w istocie sprowadza się do ram samorządności personalnej. Ewolucję samorządu terytorialnego na Ukrainie można podzielić na cztery okresy związane z odzyskaniem suwerenności w 1991 r. Próby reformowania samorządu były podejmowane kilka razy i charakteryzowały się jego wzmocnieniem, rozwojem i modernizacją w latach: – 1991–1996 gdy kształtował się model konstytucyjny samorządu terytorialnego niezależnej Ukrainy poprzez transformację radzieckiego systemu „rad wszystkich szczebli” na poradziecki model samorządu terytorialnego; 2 3 E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, t. I, München 1973, s. 470. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2016, s. 22. 228 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 1996–2004 gdy usankcjonowano zasady samorządu terytorialnego w Konstytucji Ukrainy i innych ustawach, a w szczególności w ustawie o samorządzie terytorialnym na Ukrainie oraz rozbudowano społeczny model samorządu terytorialnego; – 2004–2014 gdy nastąpiły próby reformy samorządu terytorialnego w drodze przyjęcia projektu ustawy o wniesieniu zmian do Konstytucji Ukrainy w zakresie udoskonalenia systemu samorządu terytorialnego (Nr 3207-1) oraz innych nierealizowanych postulatów i inicjatyw; – 2014–2018 gdy w następstwie wydarzeń Rewolucji Godności zapoczątkowano reformy samorządu terytorialnego oraz organizacji władz terenowych na zasadzie decentralizacji. Główną hipotezę badawczą można sprowadzić do konstatacji, iż rozwój samorządu terytorialnego na Ukrainie jest ściśle związany z ugruntowaniem społeczeństwa obywatelskiego i przemianami społeczno-gospodarczymi na Ukrainie i w Europie Środkowo-Wschodniej. O sukcesie bądź porażce reformy samorządowej u naszego wschodniego sąsiada zdecydują rozwiązania systemowe zmierzające do usamodzielnienia poszczególnych stopni samorządu terytorialnego oraz praktyka ich realizacji. W związku z powyższym cele pracy sformułowano następująco: 1) zidentyfikowanie modelu konstytucyjnego samorządu na Ukrainie w oparciu uwarunkowania historyczne, socjologiczne i normatywne. 2) ukazanie podstawowych problemów nurtujących samorząd terytorialny w oparciu o doświadczenia polskie w tej materii. 3) rozpoznanie trwałych i nietrwałych aktów normatywnych spajających samorządność na Ukrainie. Przy realizacji celów oraz związanych z nimi działań cząstkowych należy posłużyć się przede wszystkim następującymi metodami badawczymi: metodą opisu i analizy materiału pozyskanego w wyniku studiów literatury przedmiotu, zwłaszcza w celu scharakteryzowania samorządu terytorialnego i związanych z tym możliwości wykorzystywania doświadczeń krajowych i zagranicznych, oraz metodą analizy aktów normatywnych i innych istotnych dokumentów, m. in.. ustaw i aktów wykonawczych oraz programów rozwojowych samorządu terytorialnego na Ukrainie. Przyjęcie metodologii badań w oparciu m. in. o różnorodność zastosowanych metod badawczych oraz zebranie i przeanalizowanie obszernego materiału teoretycznego i empirycz– Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 229 nego, przy uwzględnieniu doktryny i orzecznictwa powinno stworzyć wyrazisty obraz przekształcającego się ukraińskiego samorządu terytorialnego. Celom pracy należy podporządkować jej konstrukcję, która ze względu na złożoność badanej materii może wydawać się nieco chaotyczna, lecz powinna odwzorowywać stan faktyczny, który ocenią czytelnicy. II. W związku z faktem, iż w Polsce występuje deficyt informacji o reformach samorządowych na Ukrainie po 2014 r., które zarazem wchodzą dopiero w życie autor doszedł do wniosku, iż temu właśnie okresowi należy poświęcić artykuł. Zagadnienia związane ze sprawowaniem władzy na najniższych szczeblach administracji mają wyjątkowe znaczenie nie tylko dla osób zaangażowanych w działalność organów państwa i samorządu czy naukowców, ale również dla obywateli jako bezpośrednich członków lokalnych społeczności. Należy zaznaczyć, iż naród ukraiński w znakomitej większości w latach 1921–1991 r.4 znajdował się granicach Związku Radzieckiego, gdzie krzewiono postawę obywatela – homo sovieticus (łac. „człowiek sowiecki/radziecki”) jako określenie kolejnego etapu ewolucji człowieka homo sapiens (łac. „człowiek rozumny”) ukształtowanego dzięki „powodzeniu” marksistowskiego eksperymentu społecznego. Tworząc w rzeczywistości poprzez zastraszenie5 rzesze ideologicznych schizofreników, osób z brakiem samodzielnego myślenia oraz działania – posłusznych partii, ludzi gotowych do nieustannych i dobrowolnych samookaleczeń umysłowych w ZSRR6. Należy dodać jeszcze powszechny izolacjonizm, gdyż obywatele Ukraińskiej Socjalistycznej Re4 Pomimo że państwo ukraińskie istniało w latach 1917–1921, niektórzy historycy uznają, iż Ukraina znajdowała się w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich już od 1919 r., ze względu na funkcjonujący od tegoż roku proradziecki rząd w Charkowie. 5 Tworzenie sztucznych głodów w latach 1921–1923, 1932–1933 i 1946–1947 oraz GUŁAG-ów, czyli systemu obozów pracy przymusowej w ZSRR, w których więźniami byli zarówno przestępcy kryminalni, jak i osoby uznawane za społecznie niepożądane lub politycznie podejrzane oraz wszechobecny terror Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych ZSRR (NKWD – ros. НКВД СССР) doprowadziło do pozbawienia życia ok. 10 milionów ludności narodowości ukraińskiej. 6 L. Kołakowski, Główne nurty marksizmu, t. III. Warszawa 1989, s. 867. 230 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 publiki Radzieckiej byli pozbawieni w powyższym okresie możliwości wyjazdu do demokratycznych krajów zachodnich i czerpania dobrych wzorców odnośnie samorządności. Zarówno „w ZSRR, jak również w USRR, nie występował trójpodział władzy, teoretycznie skoncentrowano ją w radach, ale praktycznie proces decyzyjny skupiał się w rękach Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego, a przede wszystkim jej lidera.”7 Uzupełnieniem systemu radzieckiego była przewodnia siła KPZR jako „wyraziciela interesów robotników, chłopów i inteligencji”. Mając powyższe fakty na względzie można zrozumieć wiele problemów z tworzącym się powolnie samorządem na Ukrainie oraz specyfiką ponoszenia odpowiedzialności w zarządzaniu państwem na różnych szczeblach władzy8. Podział terytorialny Ukrainy opiera się na zasadach jedności i integralności terytorium państwa, zharmonizowania centralizacji z decentralizacją w sprawowaniu władzy państwowej, zrównoważonego rozwoju społeczno – gospodarczego regionów, z uwzględnieniem ich cech historycznych, ekonomicznych, ekologicznych, geograficznych i demograficznych, tradycji etnicznych i kulturowych. System podziału administracyjno-terytorialnego składa się z Autonomicznej Republiki Krymu, 24 obwodów, Kijowa i Sewastopola – jako miast o szczególnym statusie9, rejonów, miast, rejonów miejskich, gromad wiejskich i wsi. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Ukrainy, Ukraina jest państwem unitarnym, choć jej ustrój jest skomplikowany ze względu na obecność w jej składzie Autonomicznej Republiki Krymu, stanowiącej jej nieodłączną część składową. Określenie prawnego statusu Autonomicznej Republiki Krymu jako autonomii terytorialnej jest wyważone z punktu widzenia światowej praktyki konstytucyjno-prawnej, reglamentującej powstawanie tego typu jednostek. Krym nie posiada statusu autonomii narodowo-terytorialnej, lecz jedynie terytorialnej. Pomijając istnienie odrębnych atrybutów państwowości (na7 W. Baluk, Kształtowanie się systemu partyjnego Ukrainy w okresie transformacji ustrojowej (1987–2004), Wrocław 2006, s. 32. 8 Zob. szerzej В. Малиновський, Державне управління, Київ 2009, s. 520–540. 9 Status Kijowa i Sewastopola był dwukrotnie przedmiotem wykładni Sądu Konstytucyjnego Ukrainy, zob. szerzej Офісійне тлумачення положення частини третьої статті 133 в рішеннях Конституційного Суду № 21-рп/2003 від 25.12.2003, № 9-рп/2005 від 13.10.2005. Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 231 zwa – republika, symbole – herb, flaga, istotne akty prawne – konstytucja), Autonomiczna Republika Krymu zgodnie z Konstytucją Ukrainy nie może być klasyfikowana ze względu na swe najważniejsze atrybuty jako typ państwowej autonomii (ma charakter rozwiniętego samorządu terytorialnego). Autonomiczna Republika Krymu nie ma parlamentu, gdyż zgodnie z art. 1 pkt. 3 Konstytucji Autonomicznej Republiki Krymu Rada Najwyższa ARK jest organem przedstawicielskim ARK i realizuje przedstawicielskie, normotwórcze oraz kontrolne, funkcje podejmując decyzje należące do jej zakresu działania10. Status szczególny Sewastopola wynikał z racji przebywania tam Rosyjskiej i Ukraińskiej Floty Czarnomorskiej natomiast Kijowa z bycia miastem stołecznym. W związku z wydarzeniami Rewolucji godności na Ukrainie oraz agresją wojsk Federacji Rosyjskiej (wojna hybrydowa) „od marca 2015 r. terytorium Autonomicznej Republiki Krymu jest tymczasowo okupowanym obszarem. Obowiązywanie ustaw i Konstytucji Ukrainy oraz działalność konstytucyjnych organów władzy publicznej na półwyspie zostało zawieszone.”11 Ponadto najemnicy sponsorowani przez władze Federacji Rosyjskiej okupują bezprawnie 27 miast w Obwodzie Donieckim i Ługańskim, pozorując walki narodowowyzwoleńcze oraz okradając i niszcząc infrastrukturę przemysłową na tych terenach. W ukraińskiej literaturze przedmiotu wytworzyła się dyskusja odnośnie dwóch kategorii terminów: „prawa samorządu terytorialnego” oraz „prawa municypalnego”(miejskiego, komunalnego, dotyczącego mieszkańców). Oba terminy można określić jako powiązane, lecz przez niektórych autorów bywają uznawane za tożsame, ekwiwalentne co rodzi polemikę naukową w zakresie wzajemnych relacji12. Nie do przecenienia jest także kultura polityczna mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego, która w dużej mierze może być wiązana z kulturą prawną jako instrumentem oddziaływań między ludźmi. 10 В. Теліпко, Науково-практичний коментар Конституції України, Київ 2011, s. 429. В. Федоренко, Констиуційне право України, Київ 2016, s. 548. 12 Zob. szerzej O. Батанов, Муніципальна влада як категорія сучасного українського конституціоналізму, [w:] М. Афанасьева, О. Батанов, А. Єзоров, Проблеми сучасної конституціоналістики, Київ 2015, s. 235–263. 11 232 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 III. W związku z tym, iż lista powierzonych zadań dla samorządu terytorialnego stale się zwiększa, wzrasta także odpowiedzialność wobec obywateli. Podstawowym problemem samorządu na Ukrainie jest decentralizacja władzy, finansowanie oraz uregulowanie problemów własności. Uporanie się z tymi problemami daje gwarancję stworzenia mechanizmu samorządowego, który będzie w stanie samodzielnie rozwiązywać problemy o znaczeniu lokalnym, jak to ma miejsce w innych demokratycznych państwach unitarnych. Mając powyższe problemy na względzie ustawodawca winien „dokonać konsolidacji określonych źródeł środków finansowych na odpowiednich poziomach samorządu oraz wyeliminować nadmierną opiekę administracyjną państwa nad samorządami”13. Właściwy rozmiar wsparcia finansowego dla samorządu terytorialnego oraz stworzenie przejrzystych form relacji z organami państwa powinny urealnić władztwo w terenie oraz niezależność obu instytucji. Działalność samorządu terytorialnego na Ukrainie reguluje rozdział XI Konstytucji Ukrainy14 z 1996 r., wielokrotnie nowelizowana ustawa z 21 maja 1997 r. o samorządzie terytorialnym na Ukrainie15 oraz szereg innych ustaw. Zarówno normy zawarte w konstytucji jak i wyżej wymienionej ustawie a dotyczące bezpośrednio samorządu terytorialnego były przedmiotem licznych wykładni Sądu Konstytucyjnego Ukrainy16, które nie wzmocniły 13 N. Jakymczuk, Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie, file:///C:/Users/ Andrzej/Downloads/20-JAKYMCZUK_PL%20(2).pdf, s. 235. (12.05.2018). 14 Конституція України, Чинне законодавство зі змінами та доповненнями станом на 30 вересня 2016 року (офісійний текст), Київ 2016. 15 Закон України, Про місцеве самоврядування в Україні, Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст. 170. 16 Офіційне тлумачення частини першої статті 140 див. в Рішеннях Конституційного Суду № 12-рп\2002 від 18.06.2002, № 21-рп\2003 від 25.12.2003; Офіційне тлумачення положень частини другої і третьої статті 140 див. в Рішеннях Конституційного Суду № 21-рп\2003 від 25.12.2003, № 9-рп\2005 від 13.10.2005; Офіційне тлумачення частини п´ятої статті 140 див. в Рішенні Конституційного Суду № 11-рп/2001 від 13.07.2001; Офіційне тлумачення положення частини третьої статті 141 див. в Рішенні Конституційного Суду № 2-рп\2013 від 29.05.2013; Офіційне тлумачення частини першої статті 142 див. в Рішенні Конституційного Суду № 11-рп\2001 від 13.07.2001; Офіційне тлумачення частини першої статті 143 див. в Рішенні Конституційного Суду Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 233 znacząco jego pozycji. Linia orzecznicza w tej materii nie jest jednorodna i w związku z brakiem orzeczeń w minionych czterech latach, można spodziewać się odstąpienia od niej z uwagi na dezaktualizację. Należy w tym miejscu uwzględnić szczególnie zmiany stanu prawnego i stosunków społeczno-gospodarczych zwłaszcza w zakresie problemu własności w samorządzie terytorialnym. Ukraińska ustawa zasadnicza w art. 140 definiuje termin samorządu terytorialnego jako prawo wspólnoty terytorialnej – mieszkańców wsi lub dobrowolnie zjednoczonych w wiejską zbiorowość mieszkańców kilku wsi, osiedla17 (ukr. Селища), lub miasta – do samodzielnego rozstrzygania spraw o znaczeniu lokalnym, w granicach wyznaczonych w Konstytucji i w ustawach Ukrainy. Począwszy od 2015 r. na Ukrainie istnieje możliwość dobrowolnego łączenia się mieszkańców wsi, osad i miast w związki samorządowe18 wiejskiego lub miejskiego typu (w zależności od tego czy siedziba związku będzie we wsi czy też mieście). Powyższe działania są związane z reformą samorządową, która ma na celu decentralizację i miejmy nadzieję odejście od „radzieckiego wzorca systemu stosunków międzybudżetowych, który można określić systemem ręcznego zarządzania budżetem. Jego głównym przejawem jest stosowanie konfiskaty części budżetów samorządów do budżetów rejonów, obwodów i budżetu państwa. Jest to główny problem wprowadzenia decentralizacji fiskalnej, niezależności i autonomii budżetów lokalnych.”19 Wraz ze wzrostem uprawnień samorządu terytorialnego na Ukrainie (w tym tych delegowanych ze szczebla centralnego) zauważalny jest także wzrost wpływów do budżetów samorządowych. „Pomiędzy 2014 i 2016 r. wpływy do budżetów samo№ 10-рп\2010 від 01.04.2010; Офіційне тлумачення положень сатті 144 див. в Рішенні Конституційного Суду № 7-рп/2009 від 16.04.2009. Офіційне тлумачення до Закону про місцеве самоврядування: див. в Рішенні Конституційного Суду № 7-рп/99 від 06.07.99; № 11-рп/2001 від 13.07.2001; № 21-рп/2003 від 25.12.2003; № 12-рп/2004 від 20.05.2004; № 7-рп/2009 від 16.04.2009. 17 Osada, zbiorowisko ludzi wraz z gruntami o charakterze wiejskim. W przeciwieństwie do osady typu miejskiego w ustawodawstwie ukraińskim, nie ma precyzyjnego zdefiniowania tego terminu i rozgraniczenia (odróżnienia) osady od wioski. W ostatnim czasie są podejmowane próby przywrócenia historycznego terminu – хутір (ukr.), jako nazwy dla tego typu jednostek. 18 Закон України, Про добровільне об’єднання територіальних громад, Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 13, ст. 91. 19 N. Jakymczuk, op.cit., s. 244. 234 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 rządowych wzrosły dwukrotnie i stanowiły w czerwcu 2016 r. 1046 mln hrywien”20 lecz nadal nie są to środki wystarczające. Ukraiński ustawodawca nie wprowadził jeszcze instytucji budżetów partycypacyjnych, gdzie mieszkańcy mogliby decydować w jaki sposób wydawać część budżetu jednostki podziału administracyjnego w której zamieszkują, bądź też innych środków publicznych. Właściwym byłoby skorzystanie z regulacji prawnych i doświadczeń samorządu terytorialnego w Polsce21. Pomimo braku rozwiązań w tej materii na Ukrainie widoczne są starania o zabezpieczenie środków materialnych dla funkcjonowania samorządu terytorialnego, stanowi o tym art. 10 ustawy o dobrowolnym łączeniu się mieszkańców wsi, osad i miast w związki samorządowe, który określa ogólnie pomoc finansową państwa w tym zakresie w formie subwencji22. Jednocześnie od 2 czerwca 2016 r. wprowadzono kryteria wyboru audytorów do przedsiębiorstw i spółek samorządowych oraz zwiększono nad nimi kontrolę (art. 30² ustawy o samorządzie terytorialnym na Ukrainie) co ma na celu ograniczenie korupcji i podniesienie efektywności pracy tych podmiotów. Społeczeństwo ukraińskie dostrzega konieczność modernizacji demokracji na poziomie lokalnym, lecz regulacje normatywne nie nadążają za oczekiwaniami. Do tej pory brak jest precyzyjnych regulacji referendum na poziomie samorządu terytorialnego. Zebrania, społeczne omówienia propozycji rozwiązań, inicjatywy samorządowe nie uwzględniające małego zasiedlenia mieszkańców na obszarze Ukrainy, często są wykorzystywane przez rządzącą elitę oraz grupy oligarchów przemysłowych dla swoich doraźnych celów. Kolejną próbą modernizacji samorządu terytorialnego na Ukrainie było powołanie do życia (5 lutego 2015 r.) w drodze art. 14¹ ustawy o dobrowolnym łączeniu się mieszkańców wsi, osad i miast w związki samorządowe instytucji starosty. Starosta (w rozumieniu ustawy) jest funkcjonariuszem samorzą20 В. Федоренко, op.cit., s. 578. Budżet obywatelski po raz pierwszy wprowadzono w 2011 w Sopocie, obecnie wprowadzany jest w wielu miastach, zazwyczaj na poziomie budżetu gminy – m.in. w Bydgoszczy (od 2012 r.), Łodzi (od 2013 r.), Poznaniu, Tarnowie, Krakowie, Wrocławiu, Elblągu, Gdańsku, Kielcach czy Wodzisławiu Śląskim. W przypadku Warszawy budżet partycypacyjny funkcjonuje na poziomie dzielnic. W 2018 r. do ustaw o samorządach: gminnym, powiatowym i województwa dodano regulacje o budżecie obywatelskim, które będą stosowane od kadencji 2018–2022. Praktyka stosowania i efekty będą wskaźnikiem rezultatów zmian. 22 Ustawa po nowelizacji, stan prawny na 9 lutego 2017 r. (№ 1851-VIII z 09.02.2017 r.). 21 Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 235 du terytorialnego, który reprezentuje interesy mieszkańców swego okręgu. Jego kadencja trwa 5 lat. Powoływany jest w drodze wyborów w jednomandatowym okręgu wyborczym. Szczegóły wyborów określa ustawa z 14 lipca 2015 r. o wyborach samorządowych23. Uczestniczy w pracach nad projektem budżetu starostwa (właściwie związku samorządowego), wspiera mieszkańców w realizacji ich praw i obowiązków, przedkłada propozycje regulacji prawnych na swoim terenie do zarządu rady (ukr. Виконавчий комітет ради), której wraz z sekretarzem jest członkiem. Pierwsze wybory starostów miały miejsce w styczniu 2016 r., lecz niestety nie na całym terytorium Ukrainy w związku z okupacją Krymu oraz niektórych terenów Wschodniej Ukrainy przez wojska Federacji Rosyjskiej i jej najemników (podobnie jak wybory samorządowe w październiku 2015 r.). Łączenie się mieszkańców wsi i miast w związki samorządowe oraz idące za tym zmiany terytorialne i organizacyjne (np. liczby radnych, wybory starostów, itp.) powodują, iż proces ten trwa i trudny jest do oceny przed upływem pierwszej kadencji. Zauważalne natomiast są stosunkowo skromne uprawnienia starostów i brak wytycznych odnośnie np. minimalnej i maksymalnej liczby mieszkańców związku bądź powierzchni, co mogłoby być pomocne przy proporcjonalności rozdzielania środków finansowych24. Doktryna zalicza samorząd terytorialny na Ukrainie do modelu kontynentalnego (w przeciwieństwie do anglosaskiego). Jest on realizowany przez organy samorządu terytorialnego oraz w minimalnym stopniu (przy minimalnym udziale) przez organy władzy wykonawczej na miejscu25. Poza wspomnianą wcześniej ustawą zasadniczą kontynentalny model samorządu znajduje odzwierciedlenie w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r.26 która została ratyfikowana i weszła w życie w 1997 r. na Ukrainie, ustawie o współpracy terytorialnych społeczności lokalnych (ukr. gromad) z 17 czerwca 2014 r.27 oraz ustawie o zasadach pań23 Зaкон України, Про місцеві вибори, Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 37–38, ст. 366. 24 Por. О. Бориславська, І. Заверуха, А. Школик, Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України, Київ 2012, s. 14–44. 25 В. Федоренко, op.cit., s. 575. 26 Dz.U. 1994, Nr 124, poz. 607 i sprostowanie w Dz.U. 2006, Nr 154, poz. 1107. 27 Закон України, Про співробітництво територіальних громад, Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 34, ст. 1167. 236 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 stwowej polityki regionalnej z 5 lutego 2015 r.28 Państwowa polityka regionalna wzmacnia rolę makroregionów poprzez stworzenie periodycznego monitoringu efektów zmian. Daje ona impuls do rozwoju dla wyludniających się regionów Ukrainy oraz ma na celu zmniejszenie różnic w rozwoju poszczególnych regionów. Na jej podstawie został stworzony dokument o nazwie Państwowa Strategia Rozwoju, który obejmuje m.in. programy inwestycyjne. Oprócz obowiązujących założeń zawartych w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego na Ukrainie stworzono koncepcję reformy samorządu terytorialnego i terytorialnej organizacji władzy opartej o szereg zasad zawartych w rozporządzeniu Gabinetu Ministrów Ukrainy z 1 kwietnia 2014 r. Wśród nich należy wymienić następujące zasady: zwierzchnictwa prawa, otwartości, przejrzystości i społecznego uczestnictwa, subsydiarności29, dostępu do świadczeń publicznych, sprawozdawczość i kontrolę organów oraz urzędników samorządu terytorialnego przez mieszkańców gromady, faktycznych możliwości prawnych, organizacyjnych i finansowych realizacji zadań samorządu, państwowej pomocy dla samorządu terytorialnego, partnerstwa 28 Закон України, Про засади державної регіональної політики, Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 13, ст. 90. 29 W Polsce zasada subsydiarności (zwana także zasadą pomocniczości) jest interpretowana jako strategia, wedle której władza wyższego szczebla powinna realizować jedynie te zadania, których władza niższego szczebla nie jest w stanie zrealizować, np. przez nieposiadanie ku temu wystarczających środków. Zasada pomocniczości w odniesieniu do działania samorządu terytorialnego wywodzi się bezpośrednio z Konstytucji RP. Art. 163 ustawy zasadniczej stanowi, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych. Można ją wyrazić poprzez stwierdzenie „tyle państwa ile jest potrzebne”. W praktyce wydaje się, że w związku z tym kompetencji do realizacji danego zadania w pierwszej kolejności należy szukać na najniższym szczeblu samorządowym, który znajduje się najbliżej obywatela (czyli w gminie). Bezpośrednio z zasady subsydiarności wywodzi się zasada domniemania kompetencji gminy, oznaczająca właśnie, iż to gmina ma realizować wszelkie zadania nie zastrzeżone dla jednostek samorządowych wyższego szczebla: powiatów, województw. Na Ukrainie zasada subsydiarności w samorządzie terytorialnym jest interpretowana jako racjonalny rozdział kompetencji między organami samorządu terytorialnego różnych szczebli w taki sposób, aby przybliżyć proces podejmowania decyzji i świadczenia usług dla obywateli uwzględniając przejrzystość organizacyjnego i finansowego potencjału organów. Zasada subsydiarności znalazła także swe odzwierciedlenie w art. 3 ustawy o zasadach państwowej polityki regionalnej, który stanowi, iż jest to przekazanie władczych uprawnień na najniższy poziom zarządzania dla najbardziej efektywnej realizacji. Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 237 między państwem a samorządem terytorialnym, stałego rozwoju terenów samorządowych30. Konstytucyjny model samorządu terytorialnego na Ukrainie ma nieco eklektyczne zabarwienie, gdyż łączy w sobie społeczne elementy samorządności z postkomunistyczną praktyką działania. Należy także pamiętać iż podział administracyjny państwa jest pozostałością po czasach, kiedy Ukraina była częścią ZSRR, gdzie występował wysoki poziom centralizacji oraz skomplikowania i obowiązywała „wszechwładza” sekretarza partii komunistycznej. Obecny kształt samorządu jest także efektem obowiązywania aktów wykonawczych, będących pokłosiem niedokończonej reformy administracyjnej z lat 1998–1999, czyli ustawy o służbie w organach samorządu terytorialnego Ukrainy31 z 7 czerwca 2001 r. oraz ustawy o statusie deputowanych rad samorządowych32 z 11 lipca 2002 r. Należy także wskazać kolejne istotne cechy struktury podziału terytorialnego Ukrainy, które mają kluczowy wpływ na funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Ukraina jest państwem, które „charakteryzuje się wysokim stopniem urbanizacji (prawie 69% obywateli mieszka w miastach), sieć miast ukraińskich jest rzadka – jedno miasto (nie wliczając osiedli typu miejskiego) przypada na ok. 1300 km² i na 22 gromady wiejskie. Oznacza to że miasta stanowić powinny centra usług dla dość znacznych obszarów i do takich zadań powinny być przygotowywane – również pod względem finansowym. Na jedną gromadę wiejską przypada średnio 1266 mieszkańców, a najmniejsze gromady mają zaledwie kilkuset mieszkańców.”33 W ukraińskim prawodawstwie za miasto jest uznawany obszar będący intensywnym skupiskiem ludzi (powyżej 10 tysięcy mieszkańców), wyposażony infrastrukturę komunalną, zakłady produkcyjne, itd. W 2017 r. na Ukrainie było 460 miast. Pomimo nieco spóźnionych reform, które mają na celu konsolidację samorządu 30 Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333рп, Офіційний вісник України, 2014, № 30, ст. 90. 31 Закон України, Про службу в органах місцевого самоврядування, Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2001, № 33, ст. 175. 32 Закон України, Про статус депутатів місцевих рад, Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2002, № 40, ст. 290. 33 W. Misiąg, Założenia reformy finansów samorządu terytorialnego na Ukrainie, Rzeszów 2014, s. 7. 238 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 terytorialnego powyższa struktura stwarza problem efektywności działania. Trudno na małe jednostki nakładać istotne zadania publiczne, gdyż będzie to generować nadmierny wzrost kosztów wykonywania zadań. Ponadto samorząd terytorialny na Ukrainie „w znaczeniu doktrynalnym działa na najniższym szczeblu struktury administracyjnej, mimo istnienia rad w rejonach (odpowiednika polskich powiatów) i obwodach (do których można porównać polskie województwa). Uważa się, iż rady rejonowe i obwodowe mają charakter wtórny (pochodny) od samorządu podstawowego, określanego mianem „pierwotnego”.34 Niektórzy autorzy podają inne przesłanki dla których obwody nie stały się samorządowymi regionami a mianowicie – obawę przed rozpadem państwa35. W obrębie rad miejskich, osiedlowych i wiejskich wydzielone są ponadto rady dzielnicowe, uliczne a nawet „blokowe”, zwane „organami samoorganizacji ludności”. Sam termin „rada” wywołuje swoiste problemy definicyjne, gdyż mianem „rad” określa się zarówno jednostkę podziału terytorialnego, czyli „rejon rady” oraz organ uchwałodawczy. Na Ukrainie występuje stopniowalność rad: od rady dzielnicowej, wiejskiej, osiedlowej, miejskiej, poprzez rejonową, obwodową aż do Rady Najwyższej – czyli jednoizbowego parlamentu. „W odróżnieniu od polskich sołectw, rady dzielnicowe i niższe są nie tylko typowymi jednostkami pomocniczymi rad wiejskich, osiedlowych, czy miejskich, lecz organami samorządowymi wyposażonymi w określony zakres samodzielności. Nie powstają też z mocy prawa, lecz inicjatywy zainteresowanych mieszkańców. Może to doprowadzić do sytuacji, w której w tym samym mieście część dzielnic i budynków będzie miała własne rady dzielnicowe i domowe, a reszta nie.”36 Należy także dodać, iż rady wiejskie, osiedlowe i miejskie działają równolegle i są jednostkami podziału terytorialnego podstawowego szczebla. „Nie zachodzi między nimi hierarchiczne podporządkowanie. Rejon wiejski obejmuje jedną wieś, K. Dąbrowski, M. Jurzyk, Funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce i na Ukrainie, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce i na Ukrainie, Місцеве самоврядування в Польщі та Україні, red. M. Karpiuk, Poznań–Kijów 2013, s. 262. 35 Państwo ukraińskie ma istotny problem z egzekwowaniem nauczania języka ukraińskiego w szkołach mniejszości narodowych, dotyczy to zwłaszcza mniejszości rosyjskiej (ok. 7 mln.) i węgierskiej (ok. 120–150 tys.). Kolejnym problemem jest destrukcyjna polityka władz Federacji Rosyjskiej, która stara się podburzać mniejszości narodowe przeciw Ukrainie poprzez różne płaszczyzny wojny hybrydowej. 36 K. Dąbrowski, M. Jurzyk, op.cit., s. 262. 34 Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 239 rejon osiedlowy – osiedle, zaś rejon miejski miasto. Nie istnieje na Ukrainie gmina wielowioskowa (zbiorowa), a zamiast sołectwa jest rada wiejska, która przypomina PRL-owską gromadę lub przedwojenną gminę jednowioskową.”37 Kolejnymi bolączkami z którymi próbuje przezwyciężyć ukraiński ustawodawca był brak do 2015 r. na poziomie obwodów i rejonów organów wykonawczych, a zadania samorządowe były w znacznej mierze wykonywane przez organy administracji rządowej, co w istocie przeczyło zasadzie samodzielnego wykonywania przez samorząd terytorialny powierzonych mu zadań. Spore problemy w egzekwowaniu przepisów stanowiły także niedookreślone reguły transferów środków publicznych pomiędzy budżetem państwowym i budżetami jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto w czasie pierwszych dwudziestu lat po odzyskaniu niepodległości przez Ukrainę (1991 r.) występowało zbyt duże rozdrobnienie jednostek samorządu terytorialnego na poziomie podstawowym (miast, osiedli i gromad wiejskich), co widoczne jest po dzień dzisiejszy w przeciwieństwie do Polski, gdzie nastąpiła konsolidacja sołectw oraz gmin.38 Ustawa z 5 lutego 2015 r. o możliwość dobrowolnego łączenia się mieszkańców wsi, osad i miast w związki samorządowe pozwala na odwrócenie tego złego trendu charakterystycznego dla wielu krajów postkomunistycznych. Kolejnym ważkim problemem jest finansowa decentralizacja samorządu terytorialnego zarówno na poziomie ustawy zasadniczej (art. 142 i 143) oraz wykładni w/w artykułów w drodze orzecznictwa Sądu Konstytucyjnego Ukrainy39 jak i aktów wykonawczych (m.in. Rozporządzenia Gabinetu Ministrów Ukrainy nr 333 z 1 kwietnia 2014 o koncepcji reformy samorządu terytorialnego oraz terenowej organizacji władzy na Ukrainie)40. Analizując powyż37 Ibidem, s. 263. Por. B. Majgier, Problematyka samorządu terytorialnego w konstytucjach Polski i Ukrainy, [w:] Problemy stosowania konstytucji Polski i Ukrainy w praktyce, red. M. Granat, J. Sobczak, Lublin 2004, s. 151; О. Батанов, Муніципальна влада як категорія сучасного українського конституціоналізму, Київ 2015, s. 235–263; Ю. Ковбасюк, Місцеве самоврядквання в Україні, сучасний стан, та основні напрями модернізації, Київ 2014, s. 43–75. 39 Офіційне тлумачення частини першої статті 142 див. в Рішенні Конституційного Суду № 11-рп/2001 від 13.07.2001; Офіційне тлумачення частини першої статті 143 див. в Рішенні Конституційного Суду № 10-рп/2010 від 01.04.2010. 40 Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 33338 240 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 sze normy można stwierdzić poprawność ich budowy lecz nie dostosowanie do realiów życia codziennego w państwie toczącym wojnę z o wiele większą i militarnie silniejszą od Ukrainy, Federacją Rosyjską. „W 2015 r. oszacowano dotacje dla ok. 5419 budżetów na poziomie ponad 70% natomiast 483 gromady w ponad 90% miały utrzymywać się z budżetu państwa. Realizacja ciągłej pomocy finansowej przez rejonowe budżety mało zasiedlonych gromad przy zastosowaniu systemu wyrównawczych dotacji jest dużym obciążeniem dla budżetu państwa oraz wstrzymuje rozwój małych miast i dużych wsi”41. Szybkiej interwencji wymagają także problemy: pogorszenia jakości i dostępności usług komunalnych oraz tzw. zadań własnych, utrudnień związanych z dostarczaniem wody, odbiorem ścieków oraz zapewnieniem ciepła w dużych skupiskach ludzkich, trudnej sytuacji demograficznej (starzejące się społeczeństwo oraz setki tysięcy uchodźców z terenów okupowanych i na których toczą się działania wojenne), obniżenia poziomu profesjonalizmu osób piastujących najwyższe stanowiska w samorządzie terytorialnym wraz obniżeniem prestiżu i wynagrodzeń prowadzących do obniżenia efektywności, małej przejrzystości działań organów samorządu terytorialnego, wysokiego poziomu korupcji, ubożenia społeczeństwa, nepotyzmu, klientyzmu, kupowania głosów, pogorszenia inwestycyjnej konkurencyjności samorządów Ukrainy wraz z przestarzałą infrastrukturą, która wymaga szybkiej modernizacji, nadmierna centralizacja kompetencji organów władzy wykonawczej oraz zasobów finansowych, odcięcie samorządu terytorialnego od decydowania w sprawach regulacji przekształceń własnościowych (zwłaszcza własności ziemi). Powyższe problemy mogą zostać w znacznej mierze rozwiązane pod warunkiem podniesienia kultury politycznej społeczeństwa oraz zbudowania solidnej więzi łączącej obywateli ze społecznością lokalną i państwem. Fundamentalnym jest przestrzeganie zasady demokratycznego państwa prawa a w niej zasady przyzwoitej legislacji42. рп, Офіційний вісник України, 2014, № 30, ст. 90. 41 В. Федоренко, op.cit., s. 584. 42 В. Кампо, Місцеве самоврядування та верховенство права, Інформаційний бюлетень, № (12)/2016 https://C:/Users/Kampo-family/Downloads/FBA_ Factsheet_Local%20 SelfGovernment%20in% 20(12)%UKR 20(1).pdf (3.06.2018). Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 241 IV. Podejmując próbę oceny reformy samorządu terytorialnego na Ukrainie w ostatnich czterech latach na czoło wysuwa się problem reintegracji Autonomicznej Republiki Krymu oraz okupowanych terenów obwodów: Donieckiego i Ługańskiego. Na wyżej wymienionych obszarach zawieszono wykonywanie działalności samorządu terytorialnego oraz norm zawartych w Konstytucji Ukrainy i ustawach. Jednocześnie należy zauważyć, iż władze Federacji Rosyjskiej podejmują szereg działań zmierzających do jak najdłuższego okupowania zajętych terenów, korzystając z doświadczeń łamania prawa międzynarodowego publicznego na Cyprze, Gruzji, Wzgórzach Golan, i in. nie pomijając doświadczeń Adolfa Hitlera przy przyłączaniu (niem. Anschluss) Austrii do terytorium III Rzeszy. Wspomniane wzorce mają na celu odciągnięcie Ukrainy od aspiracji Euroatlantyckich poprzez pogrążenie kraju w pozorowanej wojnie domowej oraz zniszczenie samorządności poprzez wojnę hybrydową prowadzoną przez tzw. „starszego brata”. Poza działaniami wojennymi oraz setkami tysięcy uchodźców samorząd terytorialny Ukrainy posiada szereg właściwych sobie problemów a wśród nich do najważniejszych należy zaliczyć: problem egzekwowania w szkołach nauki języka ukraińskiego. Wciąż na Ukrainie istnieje grupa obywateli, którzy nie znają języka państwowego a piastują wysokie stanowiska państwowe i samorządowe. Pomimo prób nie stworzono przejrzystych przepisów wykonawczych dotyczących statusu mienia komunalnego. Samorządy lokalne nie mają istotnych możliwości wpływania na wysokość podatków, tak jak samorządy w Czechach, Polsce i na Węgrzech. Pomimo, iż upłynęło już przeszło 25 lat od odzyskania niepodległości wciąż aktualny pozostaje problem poszukiwania optymalnego modelu podziału kompetencji samorządu terytorialnego i władz lokalnych. Chociaż samorząd terytorialny posiada już formalne uprawnienia do skutecznego wykonywania swoich funkcji, to poprzez swoiste sparaliżowanie niejasnością przepisów z jednej strony oraz karami z drugiej znaczna część tych uprawnień nadal realizowana jest przez administrację lokalną. Nie rozwiązano także problemu granic i opieki nad terenami nie zamieszkanymi pomiędzy skupiskami miast, osiedli i wsi. Docelowo należałoby doprowadzić do stworzenia takiego modelu w którym związki samorządowe byłyby w stanie wypełniać swoje zadania. Kolejnym proble- 242 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 mem samorządu terytorialnego jest brak odpowiednio wyszkolonych kadr oraz niewielka wiedza o samorządzie terytorialnym w krajach o ugruntowanej już demokracji. Pomocnym w rozwiązaniu tego problemu będą rzesze studentów z Ukrainy zdobywających wiedzę na różnych uczelniach w Unii Europejskiej oraz niedawne otwarcie granic na dla obywateli Ukrainy. Sporym problemem dla Ukrainy jest zniesienie tzw. „szarej strefy”, która obejmuje np. wydobycie i handel bursztynem, którego duże pokłady znajdują się na terenie Ukrainy oraz wydobycie wielu innych kopalin. W przypadku stworzenia precyzyjnych norm, regulujących wydobycie wspomnianych kopalin dochody z opodatkowanych kopalń oraz od obrotu mogłyby znacznie zasilić budżety samorządowe. Koniecznym jest także zreformowanie systemu podatkowego Ukrainy poprzez zlikwidowanie nieefektywnych źródeł podatkowych. Dla uzyskania pożądanych efektów takiej reformy należałoby przekazać samorządom prawo do ustalania podatków w niektórych dziedzinach, które stanowiłyby bezpośredni dochód samorządu. V. Liczne propozycje zmian, w tym nowelizacje ustaw a także próby nowelizacji ustawy zasadniczej w zakresie samorządu terytorialnego nie przyniosły pożądanych efektów. Próba powołania do życia instytucji prefekta43, jako organu odpowiedzialnego za nadzór i kontrolę organów samorządu terytorialnego w zakresie przestrzegania Konstytucji i ustaw Ukrainy44, powoływanego 43 Proponowane zmiany odpowiadały zarówno Europejskim i międzynarodowym standardom uwzględniającym wnioski i uwagi, m. in. Komisji Weneckiej dając możliwość stworzenia efektywnego systemu organizacji władzy lokalnej – spotkały się z protestami społecznymi przed parlamentem. Wspomniane protesty inicjowane były prawdopodobnie przez służby specjalne Federacji Rosyjskiej zmierzające do federalizacji Ukrainy. Niektóre propozycje tego projektu zakładały nadanie dwóm Obwodom (Donieckiemu i Ługańskiemu) specyficznej formy samorządu terytorialnego, który odzwierciedlałby porozumienia pokojowe zawarte w Mińsku a których Federacja Rosyjska i jej żołnierze oraz najemnicy nie przestrzegają ani nie zamierzają przestrzegać. Ostatecznie działania te spowolniły start reformy samorządowej na Ukrainie. 44 Projekt ustawy «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» – № 2217а від 01.07.2015 р. Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 243 i odwoływanego przez Prezydenta Ukrainy także nie została zrealizowana. Zaproponowany w projekcie ustawy model decentralizacji władzy nie uzyskał poparcia większości parlamentarnej i uchwałą Rady Najwyższej № 2351VIII z 20 marca 2018 r. został zdjęty z porządku obrad i przekazany do ponownego dopracowania. Różnice systemowo-ustrojowe oraz problemy różnej interpretacji wydarzeń historycznych stworzyły dużo przeszkód w komunikacji pomiędzy polskimi i ukraińskimi środowiskami lokalnymi, ze szkodą dla współpracy obu narodów. Porównując system samorządu ukraińskiego do polskiego odpowiednika należy zauważyć, iż nadal wymaga on wielu zmian aby można go uznać za demokratyczny. Choć nie ustrzeżono się także wielu uchybień w systemie polskim, np. w wyborach samorządowych w 2014 r. (do sejmików województw) ponad 2,5 mln głosów było nieważnych (tj. 18%) z wszystkich oddanych głosów. Było to pokłosie szybkiej nowelizacji Kodeksu wyborczego i nie sprawdzenia wydolności systemu informatycznego, który miał podliczyć wyniki głosowania. Pomimo to jest to system bardziej demokratyczny i realizujący standardy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego od systemu ukraińskiego. Ukraina powinna skorzystać z doświadczeń Grupy Wyszehradzkiej w sprecyzowaniu i ujednoliceniu podziału administracyjno-terytorialnego kraju. Precyzyjny rozdział kompetencji między jednostkami samorządu terytorialnego a administracją państwową powinien doprowadzić do zwiększenia efektywności realizowanych zadań. Niepokojący trend zmniejszania subwencji na tworzenie infrastruktury w związkach samorządowych w 2017 r. oraz złe prognozy na półmetku 2018 r.45 powinny być odwrócone, przynajmniej do stanu z 2016 r., gdyż może to doprowadzić do zahamowania procesu decentralizacji. Dla przeciwdziałania recesji i odpływowi kapitału należałoby zwiększyć inwestycje w tzw. „infrastrukturę krytyczną”, choćby w drodze partnerstwa publiczno-prywatnego46. Szybkich zmian wymaga także polityka informacyjna samorządów lokalnych na Ukrainie, w celu łączenia wspólnot wokół re45 Л. Зубач, Чи подбають про себе об’єднані громади, s. 3, https://www.epravda.com. ua/columns/2018/05/31/637315 (3.06.2018). 46 Є. Кунь, Міся здійснення: як модернізувати українські міста, s. 4–7, https://www. pravda.com.ua/column/2018/05/30/718721 (3.06.2018). 244 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2018/4 alizacji lokalnych zadań. Istotnym zadaniem na Ukrainie jest także wyszkolenie profesjonalnego personelu do pracy w administracji samorządowej oraz nadanie dużego prestiżu dla tej grupy zawodowej. Zarówno Polskę jak i Ukrainę łączy problem dekomunizacji, którą rozpoczęto na Ukrainie w 2015 r., gdzie dalsze trwanie nazw ulic i pomników osób niegodnie zachowujących się stanowi nadal nie do końca rozwiązany problem a korzystanie z tytułu: „miasto-bohater” brzmi wręcz groteskowo. Dalszy rozwój samorządu terytorialnego w dużej mierze będzie zależał od zakończenia działań wojennych, nakładów finansowych oraz utrzymania kursu na drodze do członkostwa we wspólnotach euroatlantyckich. Literatura Baluk W., Kształtowanie się systemu partyjnego Ukrainy w okresie transformacji ustrojowej (1987–2004), Wrocław 2006. Батанов O., Муніципальна влада як категорія сучасного українського конституціоналізму, [w:] M. Афанасьева, O. Батанов, A. Єзоров, Проблеми сучасної конституціоналістики, Київ 2015. Бориславська O., Заверуха I., Школик А., Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України, Київ 2012. Dąbrowski K., Jurzyk M., Funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce i na Ukrainie, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce i na Ukrainie, Місцеве самоврядування в Польщі та Україні, red. M. Karpiuk, Poznań–Kijów 2013. Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Warszawa 2016. Федоренко B., Констиуційне право України, Київ 2016. Forsthoff E., Lehrbuch des Verwaltungsrechts, t. I, München 1973. Jakymczuk N., Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie, file:///C:/Users/ Andrzej/Downloads/20-JAKYMCZUK_PL%20(2).pdf. Кампо B., Місцеве самоврядування та верховенство права, Інформаційний бюлетень, № (12)/2016 https://C:/Users/Kampo-family/Downloads/FBA_ Factsheet_Local%20 SelfGovernment%20in% 20(12)%UKR 20(1).pdf. Kołakowski L., Główne nurty marksizmu, t. III. Warszawa 1989. Ковбасюк Ю., Місцеве самоврядквання в Україні, сучасний стан, та основні напрями модернізації, Київ 2014. Кунь Є., Міся здійснення: як модернізувати українські міста, https://www.pravda. com.ua/column/2018/05/30/718721. Andrzej Stec • Reforma samorządu terytorialnego na Ukrainie (2014–2018) 245 Малиновський B., Державне управління, Київ 2009. Misiąg W., Założenia reformy finansów samorządu terytorialnego na Ukrainie, Rzeszów 2014. Majgier B., Problematyka samorządu terytorialnego w konstytucjach Polski i Ukrainy, [w:] Problemy stosowania konstytucji Polski i Ukrainy w praktyce, red. M. Granat, J. Sobczak, Lublin 2004. Теліпко B., Науково-практичний коментар Конституції України, Київ 2011. Зубач Л., Чи подбають про себе об’єднані громади, https://www.epravda.com.ua/columns/2018/05/31/637315.