La democratización del Distrito Federal: proceso inacabado

LA DEMOCRATIZACION DEL DISTRITO FEDERAL: PROCESO INACABADO Fausto Delgadillo Rodríguez Resumen El objetivo de este estudio es resaltar algunos de los momentos culminantes del proceso de democratización, se trata de mostar una visión global de los hechos, que ayudará a entender la situación política y social por la que atraviesa en este momento la ciudad de México. Abstract The goal of this study is to emphasize the highlights of the democratization process, trying to show a global view of the facts in order to bring to 'an understanding the political and social situation Mexico City is going through. Introducción En este documento se pretende exponer brevemente los puntos medulares de la transición política que sufre la ciudad de México a partir de 1987, fecha en que se fundó la Asamblea de Representantes del D.F. 119 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO Considero que fueron tres los momentos culminantes de la democratización del D.F.: las reformas de 1987, 1993 Y 1996. Con la primera se abrió la puerta a la democratización que permaneció cerrada desde la fundación del D.F., en 1824. Con la reforma de 1993, se otorgaron facultades legislativas restringidas a la Asamblea en materias locales expresamente señaladas por la Constitución. Finalmente, con la reforma de 1996, se estableció la elección popular directa del gobernante capitalino y los jefes delegacionales, terminando con 172 años de imposición, si tomamos en cuenta que desde la fundación del D.F. siempre se designó a su gobernante desde el gobierno central. Esto no fue fácil de conseguir, es más bien producto de una laiga lucha que protagonizaron partidos políticos, sociedad civil y autoridades a lo largo de décadas de esfuerzo, principalmente a partir de los años sesenta, en que los partidos políticos de oposición vinieron presentando una serie de iniciativas de ley, tendientes a modificar el régimen político del Distrito Federal. Antecedentes Desde la creación del Distrito Federal --con base en el artículo 50, fracción XXVIII de la Constitución Política de 1824, y por el Decreto de creación del 18 de noviembre del mismo año expedido por el Congreso General- se convino que la ciudad de México sería el Distrito Federal y sede de los Poderes de la Unión. I Además, sería el Congreso General el encargado de ejercer las atribuciones del Poder Legislativo en ese territorio. El gobierno político y económico del Distrito quedaría bajo la jurisdicción del gobierno federal, el cual designaría un gobernador interino para su administración. J Manuel Dublán y José María Lozano, "Colección completa de disposiciones legislativas expedidas desde la independencia de la República", Decreto de 18 de Noviembre de 1824, edición oficial, tomo 1, México, Imprenta del Comercio a cargo de Dublán y Lozano, hijos, 1876, pp. 743-744. 120 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 Desde entonces existe en la ciudad de México un régimen político de excepción, cuya consecuencia inmediata fue la supresión de algunos derechos electorales de los ciudadanos del Distrito Federal. Entre éstos se encuentra el que no podrán elegir gobernador ni congreso local como el resto de los habitantes de los estados de la República. No obstante, seguirían efectuándose las elecciones de los ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el Distrito Federal. Conviene aclarar que a pesar de la reforma política de 1996 -en la que se devuelve a los ciudadanos capitalinos el derecho de elegir a sus autoridades-, sigue vigente el régimen de excepción política en la capital de la República, debido a su condición de Distrito Federal, en donde la organización del Estado federal generalmente designa un territorio exclusivo para la residencia de los poderes federales, quedando su gobierno bajo la tutela del gobierno federal. Por lo tanto, el gobierno del Distrito Federal se ejerce de forma diferente al resto de los estados miembros de la federación, los cuales gozan de autonomía política para el arreglo interior de su gobierno y consecuentemente poseen una Constitución local. En los últimos años ha aumentado la población en la ciudad de México y su zona conurbada; se calcula una población de aproximadamente 18 millones de habitantes, según cifras del INEGJ.2 Esto ha agudizado hasta el límite los problemas en la proporción de los servicios públicos, seguridad y justicia, que vuelven cada día más difícil la tarea de gobierno en la capital de la República. Un ejemplo de lo anterior fueron los temblores del 19 y 20 de septiembre de 1985 ocurridos en la ciudad de México, en donde se evidenció la falta de eficiencia administrativa y organización política para dar respuesta rápida a los cientos de damnificados que pululaban por la ciudad a consecuencia del desastre. Fue entonces cuando la opinión pública cuestionó a sus autoridades capitalinas: ¿quiénes las habían elegido? ¿A quién le rendían cuentas? 2 Gustavo Garza (coordinador), "La Ciudad de México en el fin del segundo milenio", en La ciudad de México en el sistema urbano nacional, Gustavo Garza y Crescencio Ruiz, México, gobierno del Distrito Federal y El Colegio de México, 2000, p. 234. 121 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO Se evidenció un problema de representatividad política, que ya se venía gestando desde hacía tiempo, pero que con los sismos se mostró su debilidad, anquilosamiento y burocratismo excesivo. La respuesta del gobierno federal fue la creación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF).3 Pensada inicialmente como un órgano de reglamentación, consulta, promoción, gestoría y supervisión, al servicio de la población capitalina. Creación de la Asamblea de Representantes La creación de la Asamblea de Representantes es la culminación de un largo proceso social y político de reclamos de partidos políticos, movimientos sociales y de intelectuales, por mayor participación política y cambios en la forma de gobierno de la ciudad de México. Desde la década de los sesenta, algunos partidos políticos han venido presentando iniciativas de ley ante el Congreso de la Unión, propugnando por el cambio en la forma de gobierno del Distrito Federal. Entre estas propuestas se encuentra la formulada durante la XL VI Legislatura (1964-1966), en donde el PAN presentó una iniciativa a fin de lograr el restablecimiento de los derechos políticos de los capitalinos. Posteriormente, en la misma legislatura, el PPS presentó una iniciativa para promover el establecimiento del Estado 32 de la Federación. Más tarde, en 1974, el PAN presentó otra iniciativa donde ratificó su interés en hacer que el Ejecutivo federal compartiera las responsabilidades de gobierno en la ciudad de México, con un consejo elegido popularmente. Posteriormente, durante la U Legislatura (1979-1981), el PPS presentó otra iniciativa, donde propuso la creación de un congreso local elegido popularmente. Finalmente, en la UII Legislatura (1985-1987), los partidos de oposición PSUM, PRT, PMT, PDM Y PAN presentaron una 3 Creada por reformas efectuadas al artículo 73 constitucional, fracción VI, publicadas en el Diario Oficial ellO de agosto de 1987. 122 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 iniciativa de ley para eregir el Estado de Anáhuac en el territorio del D.F. y restituir los derechos políticos de sus habitantes. 4 La mayoría de las propuestas -en este sentido- quedaron pendientes de dictamen indefinidamente, dada la resistencia de la mayoría priísta en el Congreso y de la apatía del gobierno federal a abordar el tema. Estas iniciativas aportaron pruebas claras del permanente reclamo de democratización del régimen político del Distrito Federal, por parte de los partidos políticos de oposición. El objetivo central de la reforma de 1987 estaba claro: buscar una mayor participación ciudadana en el gobierno del Distrito Federal. Para la elaboración de esa reforma, se efectuaron audiencias públicas de consulta sobre la participación ciudadana en el gobierno del D.F., en donde se convocó a partidos políticos nacionales, organizaciones sociales, instituciones académicas, intelectuales y ciudadanos en general, con la intención de dar muestras de pluralidad y participación por parte del gobierno de Miguel de la Madrid, y darle mayor legitimidad a la reforma en gestación. Sin embargo, estas consultas públicas no incidieron de manera significativa en el resultado final, por las razones que a continuación señalo. A partir del primero de julio de 1986 se iniciaron las audiencias públicas de consulta, concluyendo el 23 de agosto. Se organizaron seis grandes sesiones y se presentaron un total de 73 trabajos, así como múltiples discusiones en diversos foros alternos. Algunos de los partidos que participaron en las consultas fueron PRT, PSUM, PDM, PARM, PAN, PPS, PMT, PST Y PRI, así como profesores e investigadores universitarios, representantes de asociaciones civiles y colegios de profesionales. 5 4 Para consultar una síntesis de las diferentes propuestas, ver a Luisa Béjar Algazi, "El largo camino hasta la Asamblea de Representantes del Distrito Federal", en Asamblea, vol. 1, núm. 1, México, órgano de difusión de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, febrero de 1995, pp. 30-33. 5 Un análisis de estas audiencias públicas de consulta se encuentra en Amador Rodríguez Lozano, "El Distrito Federal mexicano: gobierno y democracia", en Guillermo RamÍrez Hernández (comp.), Lecturas sobre la reforma política de la ciudad de México, México, Fundación Cambio XXI, 1993, pp. 101-134. 123 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO Las demandas más reiterativas señaladas por los partidos políticos en las consultas versaban sobre: . 1. Que el Distrito Federal debía ser tratado como una entidad federativa igual que cualquier otro estado de la República. 2. Que el Distrito Federal debía convertirse en un estado más de la Federación, pero manteniendo una circunscripción reducida como sede de los poderes federales. 3. Que los poderes federales deberían ser trasladados a otra entidad federativa y convertir al Distrito Federal en un estado más de la federación. 4. Que se integrara una Asamblea Legislativa o un Congreso exclusivo del Distrito Federal. 6 Sin embargo, no se modificó sustancialmente la naturaleza política y jurídica del Distrito Federal. Se reconoció la necesidad de mantener un territorio exclusivo para los Poderes Federales, conservando el Distrito Federal en su ubicación y extensión actuales, y se propuso, para el fortalecimiento de la participación política, la creación de la Asamblea de Representantes, con el perfeccionamiento de la descentralización y desconcentración administrativa de la capital y con el fortalecimiento de las organizaciones vecinales. Finalmente, se aprobó la iniciativa presidencial por la mayoría aplastante del PRI en el Congreso, sin tener oportunidad las otras opciones. Pese a ello, el hecho de haberse abierto un espacio público para la discusión de otras propuestas diferentes a la oficial, materializa un principio importante de la democracia política: la libertad de expresión. A 10 largo de sus primeros años de funcionamiento, los Representantes de la Asamblea fueron fortaleciendo los mecanismos de comunicación entre el gobierno y la ciudadanía, fungiendo como intermediaria para plantear sus demandas y exigencias ante autoridades administrativas y judiciales. 6 ¡bid., p. 122. 124 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 En consecuencia, uno de los principales objetivos de la primera ARDF, fueron las actividades de promoción y gestoría, para atender las necesidades de los habitantes del Distrito Federal en materia de servicios públicos. Sin embargo, las facultades otorgadas a la primera Asamblea de Representantes, no dejaron satisfechos a los partidos políticos de oposición. Quizás esta inconformidad se debió principalmente a la naturaleza de las funciones atribuidas, las cuales fueron muy limitadas de acuerdo a los reclamos iniciales. Se puede afirmar que la primera Asamblea de Representantes -en cuanto su naturaleza jurídica- fue realmente un órgano administrativolegislativo del gobierno del Distrito Federal. Respecto a sus facultades semilegislativas, se encuentra la reglamentaria que antes poseía el Ejecutivo capitalino, así como la facultad de sus miembros de presentar iniciativas de ley ante el Congreso de la Unión en materias relativas al D.F. Esta institución vino a ser el primer paso firme hacia la gradual democratización de la vida política de la ciudad de México. Entendiendo por democratización la definición dada por Guillermo O'Donnell y Philippe Schmitter, los cuales señalan que la democratización está referida a aquellos procesos en que las normas y procedimientos de la ciudadanía son o bien aplicados a instituciones políticas antes regidas por otros principios [... ] o bien ampliadas de modo de incluir a individuos que antes no gozaban de tales derechos y obligaciones [... ] o para abarcar problemas e instituciones que antes no participaban de la vida ciudadana ... 7 En suma, la democratización implica dos aspectos primordiales: a) Institucionalizar las garantías individuales y colectivas [liberali- zación], y 7 Guillermo O'Donnell y Philippe y Schmitter, "4. Conclusiones tentativas sobre lass democracias inciertas", Transiciones desde un gobierno autoritario, Argentina, Paidós, 1991, pp. 22 Y 23. 125 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO b) Llevar esas garantías individuales y colectivas a las instituciones del Estado y a otras ajenas a él. 8 Estos autores mencionan algunos rasgos característicos de la democratización, entre éstos se encuentran: la obligación de los gobernantes a rendir cuentas frente a la ciudadanía; el reconocimiento oficial de los grupos minoritarios, y el sometimiento de las autoridades a elecciones libres y equitativas en su pretensión de gobernar. 9 Asimismo, los autores advierten que la democracia misma puede ser una cuestión de principio, pero la democratización implica llevar a la práctica esos principios democráticos mediante normas y procedimientos concretos y detallados. 10 Esto también se puede traducir en la fundación o creación de instituciones con orientación democrática. Por lo tanto, la primera Asamblea de Representantes fue una institución con orientación democrática, debido a la forma de integración de sus miembros, que fue por medio de elecciones libres mediante el voto directo y secreto de la población; así como por su composición pluripartidista, que contemplaba 40 representantes electos por mayoría relativa y 26 por el principio de representación proporcional, estos últimos aseguraban la participación de los partidos políticos minoritarios en su conformación. 11 Esto cristaliza dos de los atributos que posee la democracia: elección de autoridades y derecho de las minorías. Otros elementos democráticos serían sus facultades de supervisión de las autoridades, sobre la ejecución y cumplimiento de los presupuestos y programas aprobados; desarrollo de los servicios y ejecución de las obras encomendadas, y el informe anual que debería presentar el Jefe del DDF ante la ARDF, en el que manifieste el estado que guarda la administración del Distrito Federal. I2 Esto viene a cristalizar otro atributo de la ¡bid. ¡bid., pp. 23 Y 25. 10 ¡bid., p. 24. 11 Artículo 73, fracción VI, base 3a., Decreto de Reformas, 10 de agosto de 1987, op. cit. 12 ¡bid., apartados e, D y J, respectivamente. 8 9 126 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 democracia: el rendimiento de cuentas de las autoridades ante la CIUdadanía. Por consiguiente, se entiende por democracia o régimen democrático, al conjunto de reglas procesales (señaladas por Dahl, Bobbio y Cerroni) para la constitución del gobierno y para la formación de las decisiones políticas que serán obligatorias para toda la comunidad con base en la regla de la mayoría. En donde las elecciones libres por medio del voto, serán el método universal para la selección de los gobernantes, los cuales estarán obligados a rendir cuentas ante los gobernados. 13 Asimismo, la definición de transición que propongo, es el intervalo que se extiende entre un régimen político y otro. En el caso de la transición a la democracia, ésta se encuentra delimitada -de un lado- por el inicio del proceso de disolución del régimen autoritario, y -del otropor el establecimiento de alguna forma de democracia. 14 Según O'Donnell y Schmitter, la transición a la democracia puede componerse de dos etapas fundamentales: la liberalización y la democratización, las cuales pueden darse de forma simultánea o consecutiva, dependiendo del tipo de transición y el contexto en que se desarrollen. 15 Posteriormente, los problemas de representatividad se agudizaron a consecuencia de las elecciones federales de 1988, cuando el entonces candidato presidencial Carlos Salinas de Gortari obtuvo 27.25 por ciento de la votación oficial en el Distrito Federal, frente al 49.22 por ciento de la coalición que postulaba a Cuauhtémoc Cárdenas, y el 22.01 por ciento del panista Manuel J. Clouthier. 16 Convertida entonces la capital del país en el principal bastión opositor, surgió una pregunta: ¿cómo es posible que el presidente de la República gobierne el Distrito Federal a través de un 13 Robert Dahl, La democracia y sus críticos, 2a. ed., Barcelona, Paidós, 1993, p. 267; Humberto Cerroni, Reglas y valores en la democracia, México, Alianza Editorial, CONACULTA, 1991, p. 191; Norberto Bobbio, Diccionario de Política, México, Siglo XXI, 1988, p. 504. 14 O'Donnell y Schmitter, Conclusiones tentativas ... , op. cit., pp. 19 Y 20. 15 ¡bid., p. 25. 16 Proceso electoral federal 1988, presidente de la República, Comisión Federal Electoral, México, 1988. 127 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO funcionario designado, sin que haya ganado las elecciones en este territorio? A partir de entonces, la presión de los partidos políticos fue en aumento para que se democratizaran las instancias de .gobierno de la ciudad, se eligieran por medio del voto directo y secreto a sus autoridades, se estableciera en el actual territorio del Distrito Federal el estado 32 de la federación -petición esta última ya añeja de los partidos, sobre todo del PAN y el PPS_ 17 y, en suma, para que se terminara con el régimen centralizado y burocratizado de la administración pública en la ciudad de México. Posteriormente, durante las elecciones federales de 1991, el PRI logró recuperarse del descalabro sufrido en 1988, al ganar todas las diputaciones de mayoría y la senaduría en disputa en el Distrito Federal. I8 Con lo cual, el gobierno se sintió en mejores condiciones para comenzar a negociar la reforma política de la ciudad con los partidos políticos de oposición. La propuesta de gobierno Bajo estas circunstancias, en abril de 1992, el titular del DDF, Manuel Camacho Solís -durante su comparecencia anual ante la 11 Asamblea de Representantes-, presentó un conjunto de propuestas que contenían diez grandes consensos para abordar la reforma política, administrativa y económica de la capital. Entre estos temas se encontraba la democratización, en la cual se trataría de diseñar los cambios institucionales para aumentar la gobernabilidad y el consenso. Camacho Solís anunció la creación de una Mesa de Concertación para la elaboración de una propuesta que definiera la naturaleza del mejor gobierno local para la ciudad de México y de sus necesarios sustentos democráticos. Vid. supra, nota al pie 4. Resultados de la elección de diputados federales de mayoría relativa, Memorias del Proceso Electoral Federal de 1991, tomo IV, vol. 4, México, IFE, 1991. 17 18 128 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 En este contexto, se instaló el 23 de octubre de 1992 la "Mesa de Concertación para la Reforma Política del Distrito Federal" entre los partidos políticos y el gobierno de la ciudad, con la participación de organizaciones sociales, asociaciones civiles, vecinales, instituciones académicas, así como los ciudadanos interesados en hacer propuestas para el mejoramiento de la forma de gobierno de la capital. I9 Se instalaron comisiones de trabajo en diversos rubros referentes al mejoramiento del gobierno de la ciudad. Sin embargo, el 16 de abril de 1993 Camacho Solí s volvió a comparecer ante la Asamblea de Representantes para rendir su correspondiente informe anual de actividades. En esa ocasión y ante el Pleno de la Asamblea, expuso la propuesta oficial de reforma política para el Distrito Federal. Propuso una reforma por etapas garantizando los equilibrios constitucionales de facultades entre los Poderes de la Unión y los derechos democráticos de los habitantes de la ciudad de México. Señaló, entre lo más destacado, la elección indirecta del gobernante capitalino; otorgamiento de facultades legislativas a la Asamblea de Representantes; la creación de los Consejos de Ciudadanos delegacionales y la redacción de un Estatuto de Gobierno que rigiera al Distrito Federal. No obstante, las comisiones de trabajo de la Mesa de Concertación seguían trabajando. Sus actividades se desarrollaron durante tres arduos meses de deliberaciones y consultas públicas, que dieron como resultado el Anteproyecto de Reformas y Adiciones a la Constitución Política para la Reforma Política del Distrito Federal, presentado a la opinión pública en la última sesión de la Mesa el día 22 de junio de 1993. 20 Este documento fue aprobado y consensuado por todos los partidos políticos, excepto el PPS que no estuvo de acuerdo con lo redactado. Sin embargo, el PAN, PRD, PFCRN, PARM y PRI dieron su aprobación, aunque todos, excepto el PRI, manifestaron sus reservas en cuanto a los alcances y tiempos de aplicación de los cambios propuestos. 19 "Reglamento de la Mesa de Concertación, Agenda Básica, Convocatoria a la Audiencia Pública", Cuadernos de la Reforma Política de la Ciudad de México, DDF, México, 1992. 20 Publicado en el periódico El Día, el 23 de junio de 1993. 129 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO En este documento, se expusieron en forma específica y detallada una sene de reformas y adiciones a 12 artículos constitucionales, en donde se asentaba jurídicamente la reforma política para el Distrito Federal. La reforma de 1993 Finalmente, la reforma política del Distrito Federal se estableció con las modificaciones al artículo 122 Constitucional publicada en el Diario Oficial el 25 de octubre de 1993. Esta reforma marcó un hito en la historia de la capital del país en cuanto a los cambios realizados. Entre ellos destacó la supresión del Departamento del Distrito Federal, por una administración pública local, con órganos de gobierno locales y representativos del Distrito Federal. La reforma se propuso como objetivo central lograr un gobierno local para el Distrito Federal en el marco del pacto federal. Por primera vez en la historia de la entidad se contó con un órgano legislativo local, aunque con facultades restringidas en materias expresamente señaladas por la Constitución. Entre las más importantes se encontraban la de examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos del Distrito Federal, así como la ley de ingresos y la cuenta pública correspondiente. Se creó la figura de Jefe del Distrito Federal, como órgano ejecutivo local, con algunas de las atribuciones que antes poseía el Presidente de la República; más adelante se señalarán dentro de las limitaciones efectuadas al Ejecutivo Federal. Se estableció la elección indirecta del Jefe del Distrito Federal, en donde intervinieron de manera importante la ARDF en todo el mecanismo de selección, que contó con la ratificación de la propia Asamblea. Se crearon los Consejos de Ciudadanos en las 16 delegaciones políticas, con funciones de gestión, supervisión, evaluación y en su caso consulta o aprobación, de los programas de gobierno; la forma de integración de sus miembros, es por medio del voto directo de la población; estos consejos fueron pensados originalmente como un mecanismo de con- 130 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 trapeso a las autoridades delegacionales. Por ello se concluye que ésta es una institución con orientación democrática, ya que contiene algunos de los atributos de las reglas procesales de la democracia, rendición de cuentas y elección de autoridades. 21 La base principal del gobierno capitalino, es que se encuentra a cargo de los Poderes de la Unión, quienes lo ejercerán tanto por sí como a través de los órganos de gobierno del Distrito Federal, representativos y democráticos -la Asamblea de Representantes, el Jefe del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. 22 Con esto queda claro que en el Distrito Federal seguirá existiendo el régimen político de excepción que ha prevalecido desde 1824, pero con la salvedad de que ahora participarán en su gobierno, aparte de los Poderes de la Unión, los órganos locales de gobierno. La fracción VI del artículo 73 constitucional señaló para el Congreso de la Unión la facultad de expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. La naturaleza de este Estatuto se fundamenta en la nueva estructura del Distrito Federal. En virtud de ello, su regulación ya no es viable en una Ley Orgánica, y como tampoco se constituye como un estado más de la República, existe la imposibilidad de que se le otorgue una Constitución local. Con esta reforma política, son varias las facultades que se suprimen al presidente de la República para otorgárselas a los/órganos de gobierno locales del Distrito Federal. A continuación solamente se mencionarán aquellas que son las más significativas. 1. Ya no podrá nombrar y remover libremente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, como lo hacia anteriormente (artículo 76, fracción IX, y artículo 122, fracción VI, incisos a), i).23 Vid. supra, concepto de democracia, nota al pie 13. Artículo 122 del "Decreto por el que se reforman y adicionan 12 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", Diario Oficial, 25 de octubre de 1993. 23 Decreto de Reformas, 25 de octubre de 1993, op. cit. 21 22 131 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO 2. El gobierno del D.F. está a cargo de los Poderes de la Unión -ya no del presidente de la República-, los cuales lo ejercerán por sí y a través de los órganos de gobierno del Distrito Federal (artículo 122). 3. Se le suprime la facultad de nombrar al procurador general de Justicia del Distrito Federal, facultad que pasa ahora al jefe del Distrito Federal, con la aprobación previa del presidente de la República (artículo 122, fracción n, inciso b). 4. Se le suprime la facultad de formular las iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, facultad que pasa al jefe del Distrito Federal (artículo 122, fracción V). 5. Se le suprime la facultad de nombrar a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, facultad que pasa al jefe del Distrito Federal con la aprobación de la Asamblea de Representantes (artículo 122, fracción VII, párrafo segundo). En suma, entre las más importantes reformas que se efectuaron al marco jurídico del D.F., se encuentran las siguientes: -Supresión formal del Departamento del Distrito Federal. -Otorgamiento de facultades legislativas a la Asamblea de Representantes. -Un nuevo sistema de nombramiento del jefe de Gobierno del Distrito Federal, catalogado como elección indirecta. -Creación y elección directa de los Consejos Ciudadanos delegacionales, nueva figura de la administración en el Distrito Federal. -Creación de Comisiones Metropolitanas, investidas de facultades para tratar de solucionar los diversos problemas que se contemplan en las zonas conurbadas del Distrito Federal. -Proyección de la redacción de un Estatuto de Gobierno para el Distrito Federal. -Instrumentación de una reforma política pactada, programada por etapas, en la que subsiste una mayor participación política del ciudadano. Vale la pena subrayar que uno de los problemas que más han lace- 132 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 rado el camino hacia la democratización del país -e incluso que han originado el autoritarismo del régimen político mexicano- es el excesivo poder presidencial para intervenir en casi todos los aspectos de la vida política nacional. Una forma de contrarrestar este presidencialismo excesivo, es acotando sus facultades constitucionales. Sin duda, éste es uno de los aspectos de mayor avance democrático de la reforma de 1993. Siendo una reforma pactada, fue originalmente pensada para aplicarse por etapas, las cuales se contemplaron en los once artículos transitorios del Decreto de Reformas. 24 Sin embargo, la mayoría de los partidos políticos que participaron en ella no quedaron completamente conformes con lo pactado, y antes de que se cumplieran las diferentes etapas que marcaba la ley y aprovechando la entrada del nuevo gobierno federal, comenzaron los preparativos para la siguiente reforma. En este sentido, la realidad política rebasó a la reforma. No obstante, algunas etapas sí llegaron a concretarse, entre ellas destacan las relativas al otorgamiento de facultades legislativas a la Asamblea de Representantes, la creación de los Consejos de Ciudadanos por demarcación territorial y la designación de los titulares de las Delegaciones Políticas con la previa aprobación de la ARDF. 25 La reforma de 1996 A los pocos días de haber tomado posesión de la presidencia de la República, Ernesto Zedillo tuvo una reunión con los miembros de la Asamblea de Representantes, en donde el presidente se pronunció porque la próxima reforma del Distrito Federal fuera profunda y definitiva. 26 Publicadas el 25 de octubre de 1993, op. cit. Vale la pena subrayar que el Departamento del Distrito Federal siguió existiendo como institución, ya que su desaparición en los hechos estaba prevista cuando se efectuara la primera elección indirecta del jefe del D.F., programada originalmente para diciembre de 1997, según establece el artículo quinto transitorio del Decreto de Reformas publicado el 25 de octubre de 1993. 26 Comida-reunión del presidente de la República con los integrantes de la ARDF, efectuada en el Museo de la Ciudad de México, el 13 de diciembre de 1994. 24 25 133 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO Tomada esta declaración como el banderazo de salida para iniciar los preparativos de una nueva reforma, el Departamento del Distrito Federal publicó el 19 de diciembre de 1994 la convocatoria de la Mesa para la Reforma Política del Distrito FederalY En este sentido, el 23 de diciembre de 1994 el DDF instaló la Mesa de Discusión para la Reforma Política del D.F., convocando para tal efecto a las Cámaras de Senadores y Diputados, a la Asamblea de Representantes y a los partidos políticos, para la organización de una agenda básica que desarrollara los temas de interés general. Se establecieron ocho bases para su organización. En la primera se señala que la Mesa de Discusión Política estaría integrada por tres senadores, cuatro diputados federales, cinco miembros de la Asamblea de Representantes, un dirigente de cada uno de los cinco partidos políticos representados en la Asamblea de Representantes (PRI, PAN, PRD, PT, PVEM), sí como cinco servidores públicos del Departamento del Distrito Federal. La sexta base estableció que el reglamento fijaría las normas y los foros para que organizaciones sociales, instituciones académicas, empresas y ciudadanos pudieran participar mediante ponencias escritas o comparecencias directas. 28 Las Mesas comenzaron sus trabajos el 24 de enero, concluyéndolos el 14 de marzo de 1995. En las 144 sesiones que· se efectuaron en este lapso, se presentaron más de 600 ponencias que sirvieron de sustento para elaborar la reforma en curso. 29 Posteriormente se presentaron unos nubarrones que enturbiaron el ambiente del proceso de reforma. En primer término, se aproximaba la elección de Consejeros Ciudadanos en las Delegaciones del Distrito La convocatoria fue publicada en los principales diarios de circulación nacional. Convocatoria de la Mesa para la reforma política del Distrito Federal, editada por el DDF, 19 de diciembre de 1994. 29 Compendio de Resultados y Conclusiones de las Comisiones de Estudio y Consulta de la Mesa para la Reforma Política del Distrito Federal, editado por el Comité Técnico de la Mesa y el Departamento del Distrito Federal, México, abril de 1995. 27 28 134 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 Federal, que estaba prevista inicialmente para el mes de junio con la participación de los partidos políticos. 30 Ante la proximidad de la fecha, los partidos PAN Y PRD promovieron una modificación para trasladar la elección a noviembre de 1995. Por su parte, el PRI propuso introducir las candidaturas independientes para la elección de Consejeros, dejó fuera a los partidos y pospuso el mayor tiempo posible las elecciones. En los sucesivos días se dieron una serie de negociaciones entre los partidos en tomo a dichas reformas, que finalmente concluyeron el 23 de mayo con un debate de once horas en la Cámara de Diputados, donde fueron aprobadas las reformas al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal con el voto de la mayoría priísta frente a la oposición del PAN, PRD Y PT. Con base en estas reformas se estableció que los Consejos Ciudadanos para el año de 1995 serían electos el segundo domingo del mes de noviembre, y la fecha de su instalación en el mes de diciembre se determinaría por la ley que expidiera la Asamblea de Representantes del Distrito Federal,31 Asimismo, se estableció que en cada área vecinal en que se dividieran las delegaciones podrían presentar candidatos los ciudadanos vecinos, en los términos que estableciera la ley, omitiendo la participación de los partidos políticos. 32 De esta forma se suprimió oficialmente a los partidos políticos para postular candidatos. El 25 de mayo el PAN capitalino anunció su retiro de la Mesa para la Reforma Política del Distrito Federal y además señaló que se ampararía contra las reformas al Estatuto de Gobierno. Finalmente el 3 de junio de 1995, con ausencia del PAN, Oscar Espinosa Villarreal, jefe del Departamento del Distrito Federal, clausuró los trabajos de la Mesa para la Reforma Política y llamó a las diversas 30 "Estatuto de Gobierno del Distrito Federal", Diario Oficial, 26 de julio de 1994, artículos 123 y 125. 31 "Decreto por el que se reforman los artículos 123 Y 125 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal", Diario Oficial, 3 de junio de 1995. 32ldem. 135 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO fuerzas a no excluirse del proceso democrático ni caer en la peligrosa coyuntura del todo o nada. Posteriormente, se tomó el acuerdo para que sus conclusiones pasaran con carácter de recomendaciones serias y fundadas al Acuerdo Político Nacional, en donde se desarrollaría la reforma del Estado, cuya agenda previó la instalación de una mesa especial para tratar la reforma política del Distrito Federal, que continuaría el examen de los temas pendientes y el desarrollo de los ya consensuados entre los partidos políticos. Es oportuno señalar que la reforma del Distrito Federal caminó paralelamente con la reforma electoral nacional auspiciada por la Secretaría de Gobernación. Es decir, dentro de la Mesa Central para la Reforma del Estado -conformada por la Secretaría de Gobernación, partidos políticos nacionales y los coordinadores de las fracciones parlamentarias del Congreso de la Unión- se establecieron una serie de mesas de trabajo en los diferentes rubros que contenía la Agenda para la Reforma del Estado. Una de esas mesas fue para la Reforma del Distrito Federal. Dentro del marco del Diálogo Político Nacional, el 27 de octubre de 1995 se firmó el Acuerdo para la Reforma Política del Distrito Federal entre la Secretaría de Gobernación, el Departamento del D.F., la Asamblea de Representantes, las dirígencias de los partidos en el D.F.: PR!, PAN, PRD, PT, PVEM, PFCRN y las Comisiones del Distrito Federal de la Cámara de Diputados y del Senado de la República. 33 Finalmente, el 15 de abril de 1996, como resultado de los trabajos de la Mesa para la Reforma Electoral y la Mesa para la Reforma del Distrito Federal, se dieron a conocer las conclusiones alcanzadas entre las dirigencias de los partidos políticos nacionales PR!, PRD Y PT, la Secretaría de Gobernación y las demás autoridades que participaron en la discusión; se establecieron 118 reformas: 27 constitucionales, 79 legales y 12 acuerdos para el D.F. 34 33 "Acuerdo para la Refonna Política del Distrito Federal", El Nacional, México, 28 de octubre de 1995, p. 16. 34 Conclusiones alcanzadas en la Secretaría de Gobernación por el PRI, PRD Y PT, en materia de reforma electoral y refonna política del Distrito Federal, El Financiero, México, 22 de abril de 1996, pp. 52 Y 53. 136 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 Cabe señalar que poco antes, el 17 de febrero, el CEN del PAN determinó abandonar la Mesa del Diálogo para la Reforma Política del Estado. La razón de esta decisión es que el Tribunal Estatal Electoral en Puebla le negó el triunfo en el municipio de Huejotzingo. No obstante, poco después, el 20 de mayo, anunció su retomo .a la Mesa. Esto permitió que el 25 de julio, en Palacio Nacional, el presidente Ernesto Zedillo suscribiera con los dirigentes de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión -PRI, PAN, PRD Y PT- el Proyecto de Iniciativas para la Reforma Constitucional en Materia Electoral y del Distrito Federal. Posteriormente, el 31 de julio y el primero de agosto de 1996, en un proceso inédito en la historia del país, la Cámara de Diputados y el Senado de la República respectivamente, aprobaron por unanimidad la iniciativa de ley.35 El objetivo de esta breve descripción fue resaltar la estrategia de reforma pactada que siguieron los partidos y el gobierno federal y local, para concretar acuerdos antes de su aprobación formal en el Congreso de la Unión . . Llama la atención que ésta ha sido la estrategia seguida desde la reforma de 1993. De hecho, estas dos últimas reformas han sido pactadas previamente y principalmente entre el gobierno y los partidos políticos. La unanimidad alcanzada tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores -para aprobar la reforma de 1996- no se hubiera alcanzado de no haberse llegado a pactos o acuerdos previamente realizados. Cabe resaltar que ésta es una estrategia que han seguido diversos países en el mundo en su camino a la democracia. 36 Con la reforma de 1996 se efectuaron varios cambios a la forma de gobierno de la ciudad de México. Entre éstos se encuentran facultades que se suprimieron al presidente de la República para otorgárselas al jefe 35 Las reformas constitucionales alcanzadas para el Distrito Federal, fueron publicadas en el Diario Oficial el 22 de agosto de 1996. 36 Samuel Huntington, La tercera ola, la democratización a finales del siglo XX, España, Paidós, 1994. 137 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO de gobierno del Distrito Federal. Entre lo más significativo de estos cambios y limitaciones al presidente se encuentran las siguientes: -Se estableció que entre las nuevas facultades que tendría la Asamblea Legislativa del Distrito Federal estaría la de expedir las disposiciones que rigieran las elecciones locales en el Distrito Federal, sujetándose a las bases que establecieran el Estatuto de Gobierno y el artículo 116 constitucional (base primera, fracción V, inciso 1).37 -Se señaló que la Asamblea Legislativa tendría la facultad de nombrar a quien debía sustituir, en caso de falta absoluta, al jefe de Gobierno del Distrito Federal (artículo 122, base primera, fracción V, inciso d). -Anteriormente el jefe del Distrito Federal nombraba a los delegados políticos con la aprobación de la Asamblea de Representantes. Ahora se elegirán en forma universal, libre, secreta y directa a partir del año 2000 (artículo 122, base tercera, fracción 11 y artículo décimo transitorio). -Antes el presidente de la República participaba en la elección indirecta del jefe del Distrito Federal, ahora esta facultad pasa a los habitantes de la capital y se estableció que se elegiría al jefe de gobierno por medio de votación universal, libre, directa y secreta (artículo 122, párrafo cuarto). -Anteriormente el presidente de la República podía delegar en el jefe del Distrito Federal las funciones de dirección en materia de seguridad pública. Ahora será el jefe de gobierno del Di~tro Federal, por mandato constitucional, quien ejercerá las funciones de dirección de los servicios de seguridad pública (artículo 122, base segunda, fracción 11, inciso e). -Antes el presidente de la República podía iniciar leyes y decretos ante la Asamblea Legislativa, ahora no (artículo 122, apartado B). En suma, la reforma de 1996 disminuyó sensiblemente las facultades del presidente de la República en importantes aspectos para la vida política de la ciudad de México, marcando un evidente avance democrático en comparación a cómo se venía ejerciendo el gobierno a partir de 1928. 37 Diario Oficial, 22 de agosto de 1996, op. cit. 138 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 Reformas secundarias Concluida la elección del gobernante del Distrito Federal en julio de 1997, que por primera vez en la historia del Distrito y desde su creación en 1824, se eligió por medio del voto libre y directo de la población capitalina, y en donde resultó triunfador un candidato de oposición, que vuelve aún más inédita y extraordinaria la situación. 38 Con el fin de ajustar el marco jurídico a la nueva realidad política, se efectuaron diversas reformas y adiciones al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que fueron publicadas un día antes de la toma de posesión del jefe de gobierno electo. Entre lo más significativo de dicho documento se encuentra: el establecimiento de la iniciativa popular para los ciudadanos del Distrito Federal, quienes podrán presentar ante la Asamblea Legislativa proyectos de ley respecto a las materias de su competencia, excepto en los siguientes rubros: a) Tributaria o fiscal, así como de egresos del Distrito Federal; b) Régimen interno de la administración pública del Distrito Federal; e) Regulación interna de la Asamblea Legislativa y de su Contaduría Mayor de Hacienda; d) Regulación interna de los tribunales de justicia del fuero común del Distrito Federal, y e) Las demás que determinen las leyes (artículo 46, fración IV).39 Así también el Estatuto otorga al jefe de gobierno del D.F. la facultad de consultar a los electores mediante plebiscito, para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del Ejecutivo local que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal. 38 Triunfó Cuauhtémoc Cárdenas del Partido de la Revolución Democrática. Además, el PRD ganó la mayoría absoluta en la Asamblea Legislativa, triunfando en 38 distritos electorales de un total de 40 en que se divide el Distrito Federal. 39 "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal", Diario Oficial, 4 de diciembre de 1997. 139 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO Sin embargo, la ley exime de plebiscito los siguientes rubros: a) Materias de carácter tributario o fiscal, así como de egresos del Distrito Federal; b) Régimen interno de la administración pública del Distrito Federal; e) Los actos cuya realización sea obligatoria en los términos de las leyes aplicables, y d) Los demás que determinen las leyes (artículo 68). El capítulo III establece la creación del Instituto Electoral del Distrito Federal, como organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonios propios, en cuya integración participan la Asamblea Legislativa, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos. Su función principal sería la organización de las elecciones locales (artículo 123). Su estructura contaría con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. En el capítulo IV del Titulo Sexto se estableció la creación del Tribunal Electoral del Distrito Federal, que sería Un órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional para la solución de controversias electorales (artículo 128). Conclusiones Con base en los estudios realizados a las reformas políticas del Distrito Federal-1987, 1993 y 1996-, podemos afirmar que el régimen político de la ciudad de México transita por un proceso de democratización. Las instituciones creadas con una orientación democrática durante ese periodo, constatan el cambio de las reglas para el ejercicio y obtención del poder. Por lo tanto, con las reformas de 1993 y 1996, el Distrito Federal cambió su régimen político a uno más democrático. 40 Recordemos que tanto en la reforma de 1993 como en la de 1996, 40 Vid. supra, definición de democratización y democracia, notas al pie 7, 10 Y 13. 140 ESTUDIOS POLÍTICOS, NÚM. 28, SEXTA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE, 2001 se desarrolló una ardua negociación entre el gobierno y los partidos políticos, previo a su aprobación fonnal en el Congreso, que se materializó a través de las Mesas de Discusión que se instalaron respectivamente. Esto fue posible debido al creciente fortalecimiento que ha tenido la oposición en el D.F. a partir de la refonna de 1993. Lo que le pennitió sentarse a negociar con el gobierno con la sufiCiente fuerza para impulsar demandas; lo anterior se demuestra, sobre todo, con la negociación de la reforma constitucional de 1996, la cual finalmente se aprobó por unanimidad en el Congreso de la Unión. Tanto en la refonna de 1993 como en la de 1996, se pone de manifiesto el valor de los pactos o acuerdos para concretar las refonnas, que dejan la puerta abierta para continuar con el proceso de democratización. El proceso de refonna política del Distrito Federal, que contempla tres etapas fundamentales (1987, 1993, 1996), es una prueba concreta de construcción de instituciones con un sentido democratizador. Entre estas instituciones podemos contar la creación de la ARDF (1987), la creación de los Consejos de Ciudadanos (1993), la elección directa del jefe de gobierno y los jefes delegacionales (1996). En suma, de tener en 1987 un gobierno a cargo del presidente de la República, se pasa en 1996 a un gobierno local a cargo de los Poderes de la Unión en concurrencia con los órganos locales de gobierno del Distrito Federal. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se constituyó como un órgano semi legislativo de representación popular, debido a que no se erige como Congreso local con plenas facultades y no puede expedir ni refonnar el Estatuto de Gobierno. En julio de 1997, los habitantes de la ciudad de México eligieron, por vez primera en su historia, de manera directa, libre y secreta, al jefe de gobierno del Distrito Federal. A partir del día de la elección, el ciudadano populannente electo no solamente contó con el apoyo de un solo hombre (que fue durante décadas el presidente de la 'República), sino con el apoyo de la mayoría de la población que lo eligió y que pennanentemente lo vigiló. En esto estriba la diferencia esencial entre la designación discrecional y libre que hacía el presidente, frente a la elección directa por parte de los ciudadanos del Distrito Federal. 141 SISTEMA POLÍTICO MEXICANO Asimismo, la elección directa provee al jefe de gobierno de la fuerza necesaria, legitimidad y autonomía para tratar de resolver los múltiples problemas políticos y administrativos que aquejan a la ciudad, en donde cada vez es más necesario el respaldo ciudadano a las políticas públicas e instituciones de gobierno para asegurar su éxito. Es perfectamente predecible que la elección directa del jefe de gobierno y los jefes delegacionales será, a mediano plazo, un factor que revitalice la política de la ciudad de México no sólo porque amplía significativamente los cauces de participación ciudadana, sino además porque coloca a los partidos políticos en un marco de mayor competencia y responsabilidad, lo que podría traducirse en un incentivo directo para elevar la calidad de la gestión gubernativa. Asimismo, responsabiliza a los gobernantes a rendir cuentas ante la ciudadanía que los eligió, renovándose el acuerdo con cada elección. 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