POLICÍA COMUNITARIO: UN NUEVO TIPO DE POLICÍA

Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 1 POLICÍA COMUNITARIO: UN NUEVO TIPO DE POLICÍA. Felipe Espinosa Torres* “The basic mission for which the police exist is to prevent crime and disorder.” Sir Robert Peel, 1829. Las políticas modernas de seguridad pública, basadas en el paradigma de la prevención del delito,1 requieren de un tipo especial de servidores públicos capaces de aplicarlas en el terreno de los hechos, esto es, en las calles, las escuelas, los centros de trabajo e incluso –de importancia fundamental- en el entorno familiar. La experiencia en países de los cinco continentes, está demostrando que un nuevo tipo de policía, el policía comunitario, es el servidor público idóneo para cumplir con esta importante tarea. Aún cuando el nombre se utiliza indiscriminadamente para referirse a cualquier policía que establezca, de una manera u otra, una cierta relación directa con los ciudadanos, la figura de policía comunitario tiene características particulares que lo hacen ser diferente a los policías tradicionales, incluyendo a aquellos que realizan sus actividades “a pié”, en los barrios de las grandes ciudades. El policía comunitario es, realmente, un nuevo tipo de policía. Para explicar lo nuevo del policía comunitario moderno, en las siguientes líneas se presentan algunos antecedentes de su conformación, sus fundamentos teóricos y conceptuales, su desarrollo y experiencias en diversas partes del mundo, principalmente en Estados Unidos de América2, así como las posibilidades y perspectivas que tiene la policía comunitaria para enfrentar exitosamente la inseguridad publica prevaleciente en América Latina y, en especial, en nuestro país. ORÍGENES: EL MODELO DE PEEL. La policía moderna surgió en Inglaterra en 1829, al promulgarse el Acta del Parlamento que aprobó la creación de la Policía Metropolitana de Londres (Scotland Yard), impulsada * Maestro por la Universidad Pública de Navarra, España. Profesor de Carrera de la UNAM. Ha sido Director General de Política y Evaluación de Prevención del Delito del Gobierno del DF; Director de Prevención del Delito de la PGR; y Coordinador General del Programa Estatal de Prevención del Delito en Guanajuato. Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 2 por Sir Robert Peel (1788 - 1850), quien era a la sazón Ministro del Interior (Home Secretary). Peel estableció 9 principios de actuación de la policía (“Principles of Law Enforcement”) y el primero de ellos señala: “La misión básica de la policía, por la cual existe, es la prevención del delito y el desorden”.3 En el mismo sentido, Sir Richard Mayne, uno de los dos primeros Superintendentes de la Policía Metropolitana (el otro fue un Coronel retirado, Sir Charles Rowan), escribió en 1829: “El objetivo principal de una policía eficiente es la prevención del delito...”4 Además de resaltar la importancia de la prevención, los Principios de Peel hacen hincapié en que el policía tiene que trabajar estrechamente con la comunidad, asegurar su apoyo y participación, identificarse con los ciudadanos plenamente: “el policía es el pueblo y el pueblo es la policía”; usar la fuerza sólo como última opción después de haber agotado los mecanismos de la “persuación, consejo y advertencia”; respetar la ley con absoluta imparcialidad; nunca usurpar las funciones del poder judicial. El último principio de Peel afirma: “La prueba de la eficiencia de la policía es la ausencia del crimen y el desorden, no la visible evidencia de acción policíaca enfrentándolo”.5 Desde su creación, los elementos de la Policía Metropolitana londinense fueron organizados en grupos o patrullas preventivas; uniformados por primera vez (se les empezó a conocer como “bobbies” o “peelers”, en referencia a su fundador), y asignados a los barrios donde, además de la vigilancia, realizaban funciones como las de encender los faroles de las calles, avisar en caso de incendios, gritar la hora (“dos veces por la mañana y todas las necesarias”), así como proporcionar otros servicios públicos. El enfoque preventivo, la cercanía con los ciudadanos, su control y supervisión por parte de éstos, la separación de las funciones policíacas y las judiciales, así como el principio de la profesionalización de sus integrantes, son algunas de las características de la Policía Metropolitana inglesa que marcan el surgimiento de la policía moderna y, a la vez, sirven como referente histórico para la nueva policía comunitaria. Estos elementos innovadores del modelo “peeliano” influenciaron la formación y el desarrollo de los diversos cuerpos policíacos del mundo occidental. En mayor o menor medida, y en diferentes épocas, estos casi dos siglos de la policía moderna han estado marcados por las ideas de Robert Peel y la experiencia de la Policía Metropolitana que él Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 3 fundó. Entre estos elementos, destacan dos que constituyen los pilares de la policía comunitaria: la estrecha vinculación con los ciudadanos y la visión preventiva, integral de la seguridad pública. Por tanto, no es aventurado afirmar que la moderna policía comunitaria tiene sus orígenes en la Policía Metropolitana inglesa. Lo que la policía comunitaria hace es simplemente actualizar los principios de Peel que, en esencia, son los mismos que reivindica. Utiliza los avances de la ciencia y de la técnica para desarrollar su misión, estrategia y funciones, pero sus ejes continúan siendo los mismos que los de la original Policía Metropolitana. Son los conceptos clásicos de la policía, pero puestos al día de hoy. FUNDAMENTOS TEÓRICOS. La existencia del policía comunitario se sustenta en el paradigma preventivo, el cual considera que la delincuencia es resultado de la interacción de múltiples factores causales (más adecuadamente denominados “factores de riesgo”), los que son de diversa índole: económicos, sociales, familiares, culturales, políticos, laborales, educativos, psicológicos e individuales.6 Este concepto de multicausalidad del fenómeno delincuencial es sumamente importante para las políticas de seguridad pública y con aplicaciones prácticas inmediatas. Entre otras cosas, implica: a. Actuar en múltiples frentes, especialmente en tres ámbitos: familia, escuela y vecindario, a fin de evitar la interacción de los factores causales de la delincuencia y fortalecer los factores de protección. b. Actuar desde múltiples frentes, es decir, reconocer que la lucha contra el fenómeno delincuencial no es únicamente función de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia, sino también de las demás instancias de gobierno: salud, educación, desarrollo social, desarrollo económico, cultura, deportes, vivienda, obras y servicios públicos... Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 4 c. Actuar con la comunidad, considerando que sin una participación activa, organizada, informada, voluntaria y eficaz de los ciudadanos, ninguna estrategia de intervención integral contra la delincuencia –que implica la reconstrucción del tejido social- podrá tener resultados exitosos. Para Robert Trojanowics, uno de los impulsores de la policía comunitaria más reconocidos en el ámbito internacional, los dos pilares de este tipo de policía, son: la teoría del padrinazgo o consenso normativo (“normative sponsorship”) y la ciencia social crítica. 7 La primera sostiene que la mayor parte de la gente está, en principio, dispuesta a unirse y cooperar con otros para satisfacer sus necesidades; el esfuerzo de una comunidad sólo será respaldado por los ciudadanos si es normativo (dentro de los límites de los estándares establecidos) para todas las personas y si los grupos de interés son incluidos. Es decir, parte del supuesto de que es posible encontrar los puntos de convergencia entre los ciudadanos e incluso entre los grupos con intereses diversos (políticos, religiosos, culturales, deportivos, sociales, juveniles, laborales, etcétera) de la comunidad y lograr un consenso para definir determinadas metas y comprometerse en su implementación. La ciencia social crítica es definida por Brian Fay como una ciencia práctica que “inspira a la gente para que se movilice socialmente a fin de corregir sus circunstancias políticas y socio-económicas” y, de esta manera, lograr la satisfacción de sus necesidades.8 Tiene tres conceptos centrales: educación, fortalecimiento y liberación. A través de la educación se pretende, por una parte, que los ciudadanos reflexionen y discutan sobre las causas que explican su particular problemática y, por otra parte, sean conscientes de su capacidad potencial para cambiar dicha situación. El fortalecimiento, de acuerdo a la ciencia social crítica, se refiere a la creación de una “fuerza práctica” que estimula a la gente a movilizarse para mejorar su condición social. No son los “expertos” quienes deciden las acciones a ser tomadas, sino son los propios ciudadanos quienes toman las decisiones. La liberación, según Fay, es el resultado de la acción social, de manera que los ciudadanos, como grupo, deciden -en forma racional y libre- organizarse y ponerse en movimiento para cambiar y mejorar su situación. El proceso de liberación contempla los siguientes pasos: la reflexión colectiva, la definición de metas, la toma de decisiones, y la propia movilización social.9 Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 5 Lo anterior significa que la comunidad no se concibe como un ente pasivo, estático y homogéneo, sino por el contrario, como un sujeto activo, dinámico y heterogéneo, cuya colaboración es esencial para el funcionamiento de la policía comunitaria. Aún más: se considera que la comunidad es resiliente natural (es decir, con capacidad para responder de manera positiva ante situaciones agresivas o dañinas) y tiene la capacidad de identificar y resolver sus propios problemas.10 Habría que agregar que, a nivel de las comunidades, el factor protector contra la delincuencia de mayor importancia es lo que los sociólogos definen como “capital social”,11 esto es, el grado de relaciones solidarias y de cooperación existente entre los vecinos lo que, a su vez, es determinante para el fortalecimiento del tejido social en esa comunidad. Precisamente en este elemento radica la fuerza de una comunidad, y una comunidad fuerte se erige como el factor de prevención y disuasión más efectivo contra la violencia y el delito. Se puede concluir, entonces, que la policía comunitaria se apoya teóricamente en los conceptos de carácter sociológico y criminológico expuestos aquí de manera resumida. ¿QUÉ ES LA POLICÍA COMUNITARIA? Algunos funcionarios y jefes policíacos piensan que la estrategia de la policía comunitaria significa simplemente asignar policías a una determinada zona urbana, presentarlos con los vecinos (en el mejor de los casos), y dejarlos que hagan su trabajo como dios les dé a entender. Los servidores públicos que razonan así, además de mostrar una ignorancia supina, deforman y abortan las potencialidades de la policía comunitaria, frustrando tanto a los ciudadanos como a los propios policías. No. La policía comunitaria es otro tipo de policía, diferente a la tradicional, que implica un cambio en la misión, organización, estrategia, funciones, control, evaluación y, por último pero no lo último, en la cultura de la institución. Una definición bastante aceptable de la policía comunitaria es la elaborada por la Oficina del Procurador General de California: “La policía comunitaria es una filosofía, un tipo de gestión y un diseño organizacional que promueve la solución proactiva de problemas y la Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 6 alianza de policía y comunidad para enfrentar las causas de la delincuencia y del temor ciudadano, así como otros asuntos de interés para la comunidad.”12 En consecuencia, la misión de la policía comunitaria es la de “Proporcionar servicios policiales descentralizados y personalizados, impulsando la participación de la comunidad como ‘socia’ en el proceso de hacer que sus vecindarios sean lugares mejores y más seguros para vivir y trabajar”.13 La palabra clave para cumplir con esta misión es: confianza, por lo que también es adecuado expresar que la misión de la policía consiste precisamente en ganarse la confianza del ciudadano para hacer de éste un aliado en la lucha contra la delincuencia. Los elementos básicos de la policía comunitaria14 que permiten diferenciarla de otros tipos de policía que también desarrollan algún trabajo en la comunidad, son: 1. Estrategia basada en el paradigma de prevención del delito. 2. Participación ciudadana en la planeación, ejecución, supervisión y evaluación de los programas de seguridad pública. 3. Método proactivo, opuesto al reactivo; solución de problemas con base en la propia comunidad. 4. Descentralización de mandos, flexibilidad e inventiva en el trabajo de los policías. Acorde con lo anterior, el rol del policía comunitario difiere del que desarrolla el policía tradicional. Entre sus funciones innovadoras están las de impulsar la organización de los ciudadanos; elaborar el diagnóstico socio-delincuencial y el mapa criminógeno del territorio a su cargo; diseñar y ejecutar –conjuntamente con los ciudadanos- programas preventivos de seguridad pública enfocados sobre todo a los niños y jóvenes; asesorar y apoyar a los vecinos en sus gestiones ante otras instancias gubernamentales; conciliar conflictos vecinales, intergrupales e, incluso intrafamiliares; coordinar acciones con los servidores públicos de las áreas sociales, con los maestros y los padres de familia, así como con los sacerdotes y ministros religiosos, empresarios, clubes deportivos, culturales y sociales, asociaciones filantrópicas, organismos profesionales y, en general, con los diversos grupos de la comunidad. Al realizar este tipo de actividades, el policía comunitario no deja de ser policía. Simplemente, se trata de un nuevo tipo de policía que desarrolla sus funciones en el ámbito preventivo y, como medida extrema y extraordinaria, en el punitivo. Todo ello, aliado con Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 7 los ciudadanos, de manera que el policía comunitario es el vehículo eficaz, eficiente y expedito de vinculación entre autoridades y ciudadanos en materia de seguridad pública y prevención del delito. Para lograrlo, es imprescindible que el policía comunitario reciba una capacitación específica que le proporcione herramientas para desarrollar sus nuevas funciones de manera adecuada y efectiva. En forma explícita, la policía comunitaria significa el reconocimiento de que las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia no pueden -y no debenhacer su trabajo solas, sino que requieren de la colaboración activa de los ciudadanos. Las comunidades cuentan con valiosos recursos para combatir eficazmente a la delincuencia, que no tienen por qué ser desaprovechados. Esto es de tal importancia que se puede afirmar que la participación ciudadana es una condición sine qua non podrán obtenerse resultados exitosos en materia de seguridad pública. Ahora bien, la participación de la comunidad en las tareas preventivas y de seguridad pública no significa que los ciudadanos tomen la ley en sus propias manos. Lo que se pretende es que la comunidad trabaje con la policía para identificar y priorizar problemas, desarrollar e implementar respuestas efectivas y creativas, determinar la asignación de recursos, evaluar y modificar –si es necesario- los programas y las acciones. En síntesis, el Policía Comunitario es un policía de proximidad, es decir, cercano a los ciudadanos, que no sólo está presente en la comunidad día con día sino que llega a ser parte de ella, que conoce bien a sus habitantes, está al tanto de sus problemas y sus necesidades, y que con su actuación cotidiana -como puente entre autoridades y vecinos- se gana su confianza y logra que los ciudadanos se conviertan en sus aliados. TRANSFORMACIÓN CULTURAL DE LA POLICÍA. La misión del policía comunitario implica modificaciones sustanciales en la metodología y en el quehacer tradicional de las instituciones policíacas: descentralización de mandos; investigación socio-delincuencial; coordinación con otras instancias gubernamentales y no gubernamentales; inventiva y flexibilidad en los programas y acciones; mecanismos “sui generis” de control y evaluación... Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 8 El aplicar una estrategia de policía comunitario es un proceso complicado y multifacético que va a encontrar obstáculos, inercias y resistencias en primer lugar en el propio cuerpo de la policía, en especial, en el nivel de los jefes policíacos. Requiere, por tanto, de la firme voluntad y el decidido apoyo de las más altas autoridades políticas y administrativas (municipales, estatales y federales) para avanzar en este camino. La policía comunitaria no puede establecerse a través de una simple modificación de la policía existente. Su implementación implica profundos cambios en todos los niveles y en todas las áreas de la institución, desde los altos mandos hasta los policías rasos y desde las áreas de entrenamiento y capacitación hasta las operativas y tecnológicas.15 El cambio debe darse de arriba hacia abajo. El jefe de la policía o del organismo de seguridad pública correspondiente tiene que ser –preferentemente- quien encabece la transformación hacia la policía comunitaria. Su conducta -su actitud- determinará en gran parte el ritmo y el modelo de reforma para la institución. La tarea a encarar por parte del jefe de la policía “... es nada menos que cambiar la cultura fundamental de la organización... Requiere de un liderazgo personal de considerable fuerza y perseverancia.”16 Como ya se mencionó, una reforma de la envergadura de la policía comunitaria, enfrentará inercias, resistencias, bloqueos y hasta abierta oposición dentro de la corporación. Esto puede deberse a factores de diversa naturaleza, los que habrá de identificar a fin de tratarlos adecuadamente. No es lo mismo si se enfrentan intereses creados o corrupción, que si se trata de la incomprensión de la nueva metodología o de un franco y leal desacuerdo con ella. Mientras que en el primer caso se justifica un combate enérgico y sin contemplaciones contra tales vicios y elementos negativos de la corporación, en el segundo caso la actitud debe ser la del diálogo, la explicación paciente y el convencimiento acerca de las virtudes de la reforma. Entre las modificaciones más importantes y que generan mayor resistencia y/o abierta oposición al interior de las corporaciones, están: el enfoque preventivo del trabajo policial; la descentralización de los mandos; y la supervisión ciudadana. La estrategia de prevención del delito es considerada por algunos elementos policíacos como “blanda” e ineficaz para combatir la delincuencia. Esto es erróneo: está plenamente demostrado que una estrategia preventiva del delito bien planeada y aplicada, generalmente es más eficaz y “dura” que las prácticas policíacas tradicionales.17 Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 9 La descentralización de los mandos es determinante para la reforma policíaca ya que contiene dos elementos fundamentales y estrechamente ligados entre sí: la democratización y la eficacia. En efecto, con la policía comunitaria, la policía se democratiza al “horizontalizar” los procesos de trabajo y, por ende, la toma de decisiones. La descentralización significa que a los policías comunitarios se les confiere la facultad de tomar decisiones en los aspectos operativos de su trabajo en la comunidad; tienen mayor libertad de acción, pero también mayor responsabilidad y, al estar más ligados con la comunidad, mejor control y evaluación. Esto es algo que no gusta a muchos jefes policíacos que ven afectados así sus cotos de poder, base de sus intereses y prebendas ilegítimas. No es casual que diversos autores, sobre todo latinoamericanos vean en este aspecto de la policía comunitaria el instrumento para reducir y controlar los abusos y la corrupción policial en la región.18 La supervisión de la policía comunitaria por parte de los ciudadanos deriva precisamente de la cercanía que este tipo de policía tiene con la comunidad. Al trabajar conjuntamente policía y ciudadanos, de manera natural se establece una supervisión al servidor público, altamente compensada con el apoyo, colaboración y auxilio que prestan los ciudadanos al policía comunitario. Justamente, en esta alianza con los ciudadanos radica la mayor eficacia de la policía comunitaria. Por ello, los reformistas de la policía a nivel internacional afirman que “... la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta, aparte de constituir valores básicos de la policía democrática, son claves para que el trabajo de la policía sea eficaz.”19 Lo que se pretende es básico en cualquier sociedad democrática, pero de gran trascendencia, sobre todo para un país como México que se encuentra en un proceso de transformación democrática de sus instituciones: que la policía comunitaria se rija por los principios de ejercicio democrático del poder los cuales establecen que “toda persona que ejerce autoridad en nombre de una comunidad es responsable ante la comunidad por el ejercicio de dicha autoridad”.20 Todo lo anterior marcha en paralelo con un cambio cultural en los cuerpos de policía. No es un reto fácil, pero vale la pena intentarlo porque la experiencia internacional nos está confirmando que es el camino correcto para lograr una policía eficaz, honesta, ética y confiable para los ciudadanos. Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 10 LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL. Experiencias exitosas de la policía comunitaria están documentadas en diversos países: Canadá, Estados Unidos, Japón, España, Inglaterra, Francia, Holanda, Australia, Nueva Zelanda y Sudáfrica son buenos ejemplos de ello.21 En América Latina, aún cuando ha sido apenas durante la última década que se comenzaron a aplicar modelos policiales comunitarios, hay también experiencias muy valiosas en Chile, Brasil, Argentina, Colombia, Puerto Rico y El Salvador,22 que justifican un análisis particular. En esta ocasión, por los motivos ya comentados al principio del presente ensayo2 y por razones de espacio, se comenta con más detalle la experiencia norteamericana. En gran medida por su carácter anglo-sajón, el modelo policíaco de Peel fue adoptado en la mayoría de las ciudades estadounidenses durante la segunda parte del siglo XIX.23 Posteriormente, la policía norteamericana atravesó por distintas etapas, crisis y reformas24 que no es el caso aquí reseñar- dando lugar a que en la segunda mitad del siglo XX se iniciara un nuevo proceso de análisis y evaluación de la policía que condujo, finalmente, al establecimiento de la policía comunitaria en un gran número de ciudades norteamericanas; proceso que se ha venido desarollando durante los últimos 25 años. En efecto, a mediados de los años 70 del siglo pasado, las autoridades estatales de New Jersey iniciaron el “Programa de Vecindarios Sanos y Seguros” (Safe and Clean Neighborhoods Program) a fin de mejorar la calidad de vida comunitaria en 28 ciudades de ese Estado norteamericano. Como parte de ese programa, oficiales de la policía fueron bajados de sus patrullas y asignados a caminar por las calles de los barrios.25 Este programa enfrentó la resistencia y el escepticismo –en el mejor de los casos- de algunos de los jefes de la policía y de los propios oficiales: los primeros argumentaban que con policías “de a pié” se reducía la capacidad de movilización y de respuesta rápida a las llamadas de los ciudadanos; además, dificultaba el control sobre sus subordinados. Los segundos se oponían a la medida por varios motivos: sería un trabajo más duro, estarían a la intemperie, no podrían hacer “buenos arrestos”, etcétera. Cinco años después de iniciado, el programa fue evaluado por la Police Foundation de Washington, D.C., a través de un estudio controlado que se efectuó en la ciudad de Newark. Los resultados del estudio mostraron, por un lado, que el programa no había logrado disminuir los índices delictivos y, por otro, que los habitantes de los barrios donde este Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 11 programa fue aplicado se sentían más seguros que los de otros barrios, creían que la delincuencia había disminuído y tenían una opinión más favorable de la policía que la externada por ciudadanos de otros lugares. Por su parte, los policías participantes en el programa expresaban mayor satisfacción por su trabajo, tenían una moral más alta y una actitud más favorable hacia los ciudadanos que los policías tradicionales.26 Por tanto, al considerarse exitoso el programa en cuanto a la percepción ciudadana y la actitud de los policías participantes, se decidió ampliarlo a otros lugares del vecino país del norte. Otra experiencia que dejó muchas enseñanzas, fue la de Flint, Michigan, en 1979, la cual se inició en 14 áreas piloto que comprendían aproximadamente el 20% de la población de la ciudad. 27 Las actividades de la policía fueron más allá de organizar vecinos vigilantes: los policías actuaron como catalizadores en la formación de organizaciones ciudadanas, articularon sus expectativas con las propias de la policía, establecieron conjuntamente prioridades, iniciaron programas comunitarios y sociales y, además, relacionaron a la comunidad con otras agencias gubernamentales. “Debido a que patrullaron e interactuaron (con los ciudadanos) en las mismas áreas día tras día, semana tras semana, los policías desarrollaron un alto grado de confianza con los residentes, lo que se tradujo en una relación efectiva de cooperación.”28 En Flint los resultados se expresaron no sólo en una mejoría de la percepción ciudadana sobre la actuación de la policía, sino también en una disminución significativa de los delitos. A tal grado se manifestó el acuerdo de los ciudadanos con el programa de policía comunitario, que votaron dos veces consecutivas un aumento de impuestos a fin de mantener su funcionamiento. En la segunda votación, el incremento a los impuestos ganó con una diferencia de 2 a 1, algo realmente insólito y que ilustra el hecho de que los ciudadanos responden positivamente cuando aprecian que algo funciona, máxime si se trata de un tema tan importante como el de la seguridad pública. Poco tiempo después, durante los primeros años de la década de los 80, en varias ciudades norteamericanas (Baltimore, Maryland; Madison, Wisconsin; y Newport News, Virginia) los cuerpos policíacos iniciaron la estrategia de policía orientada a la solución de problemas de la comunidad.29 Esta estrategia se inspira en los postulados del profesor emérito de la Universidad de Wisconsin, Herman Goldstein,30 quien se convirtió en un decidido y creativo impulsor del trabajo comunitario de la policía. El paradigma de seguridad pública que está detrás de la estrategia de solución de problemas, es el de la prevención del delito. Si la violencia y el desorden son resultado de la interacción de múltiples factores causales Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 12 (o de “riesgo”), entonces hay que actuar antes de que éstos produzcan sus indeseables efectos. De esta manera, se estará actuando de manera proactiva y preventiva; y este es, precisamente, el objetivo de la estrategia de solución de problemas implementada por la policía comunitaria.31 La solución de problemas se basa en el supuesto de que “el delito y el desorden se pueden abatir en áreas geográficas pequeñas, a través del estudio cuidadoso de las características de los problemas en el área y la aplicación de los recursos apropiados...”32 Con tal propósito, la policía aplica el modelo SARA, que es el acróstico (en inglés) de los 4 pasos propuestos para la implementación adecuada de la solución de problemas con apoyo de la comunidad: 1. 2. 3. 4. Identificación, selección y re-definición del problema. Análisis del problema seleccionado. Respuesta al problema planteado. Evaluación de la respuesta y, en su caso, modificación de la misma. Goldstein considera que la unidad básica del trabajo policíaco es el “problema”, el cual define como un “cluster” de incidentes, es decir, un conjunto de situaciones similares (ya sea de desorden, violencia o delincuencia) que se presentan repetidamente en una determinada área. La estrategia consiste en no tratarlos como hechos aislados sino analizar sus elementos comunes e identificar sus factores causales.33 De igual manera, no considerarlos como hechos que se presentan de manera súbita e inesperada, sino como procesos que tienen una historia, un inicio, un desarrollo y que, por tanto, es posible y conveniente incidir sobre ellos a fin de evitar desenlaces violentos e incluso fatales. Al actuar con este método, la policía comunitaria es más eficaz y eficiente; es proactiva y preventiva; asimismo, soluciona problemas de la mano con los ciudadanos, lo que contribuye a crear un círculo virtuoso de mayor confianza y cooperación entre policía y comunidad. Al dar resultados, la policía comunitaria está ganando terreno en Estados Unidos –como también lo está haciendo en los países mencionados anteriormente. En especial, la creación de la Oficina de Servicios Policiales Orientados a la Comunidad (COPS, por sus siglas en inglés), dependiente del Departamento de Justicia norteamericano, ha redituado en un gran impulso al modelo de policía comunitaria. Así, en el año 2001, COPS reportó la “adopción del concepto por parte de 12 mil agencias y departamentos de policía de todos los Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 13 tamaños”, así como la contratación y entrenamiento de “miles de nuevos oficiales y personal de apoyo” para las corporaciones policíacas en todo Estados Unidos.34 Ahora bien, no todos los departamentos de policía que reportan haber adoptado el modelo de policía comunitario, lo han hecho realmente. Un estudio efectuado en 1994 por Trojanowicz y colaboradores35 aporta datos en ese sentido: de 546 jefes de policía de ciudades mayores de 50 mil habitantes o cuya corporación contaba con más de 100 oficiales, el 42% (229) de ellos manifestó que aplicaban un programa de policía comunitario. No obstante, únicamente el 54% tenía un compromiso de transformar totalmente la corporación al programa de policía comunitaria; sólo el 78% había asignado oficiales comunitarios a barrios definidos; y, en promedio, apenas el 38.4% del total de sus áreas jurisdiccionales era cubierto por su programa de policía comunitaria. Por otra parte, la policía comunitaria está interviniendo con programas específicos para enfrentar algunos de los problemas más graves que enfrenta la sociedad norteamericana y en los que los métodos tradicionales de la policía no han mostrado ninguna efectividad. Es el caso de la delincuencia, la violencia y la farmacodependencia juveniles, tanto en los barrios de la grandes ciudades como en las escuelas, donde algunos datos ilustran sobre la magnitud del problema: ¨ Sólo en 1999, estudiantes entre 12 y 18 años de edad fueron víctimas de más de 2.5 millones de delitos en las escuelas, de los cuales, alrededor de 186 mil fueron delitos violentos graves.36 ¨ En ese mismo año, el 10% de las escuelas públicas reportaron por lo menos un delito violento grave a la policía.34 ¨ Entre el 1° de julio de 1998 y el 30 de junio de 1999, hubo 47 muertes violentas en escuelas de Estados Unidos,34 es decir, casi una por semana. En este tipo de problemas, ganarse la confianza de los jóvenes y establecer un canal de comunicación eficaz con ellos, constituyen los puntos nodales de una intervención exitosa. En esa orientación es en la que trabaja la policía comunitaria. Se han diseñado y se están aplicando un gran número de programas que están mostrando su eficacia (hay que recordar que la creatividad es una de las características de la policía comunitaria). Sólo para mencionar algunos: el programa “Imán” de las escuelas de policía (Police Magnet Schools), mediante el cual jóvenes estudiantes desarrollan un programa curricular junto con la policía comunitaria;37 el programa STOP (Violence-Students Taking on Prevention), diseñado y Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 14 conducido por jóvenes y enfocado exclusivamente hacia ellos; y uno de los programas más conocidos, cuya aplicación se ha extendido a otros países: el D.A.R.E. (Drug Abuse Resistance Education),38 que, como su nombre lo indica, es un programa preventivo y educativo contra el uso de drogas (y también contra la violencia) entre niños y jóvenes. Un factor positivo que se vive en Estados Unidos es el ambiente pro-reforma de la policía. En tal contexto, la policía comunitaria es parte de una respuesta institucional a la severa crisis de las políticas, estrategias y programas tradicionales de seguridad pública, que está resultando exitosa, eficaz y gratificante para la policía y, lo más importante, para los ciudadanos. COMENTARIOS FINALES. La policía comunitaria no es una panacea, pero sí es una alternativa creativa, eficaz, democrática y moderna para contar con comunidades más sanas y seguras. Esta experiencia habría que aprovecharla en nuestro país. En México existe una rica tradición –desde los topiles en la época precolombina, los “guardafaroleros” o serenos en las postrimerías de la colonia39 hasta los policías de barrio en la era moderna- que se conserva en el colectivo popular y facilita la comprensión y aceptación del policía cercano a la comunidad. Así por ejemplo, un estudio realizado en noviembre de 1997, con una muestra representativa de la población mayor de 15 años del Distrito Federal, reveló que el 63% de los encuestados se mostró favorable a la creación de policías de barrio, los que fueron definidos por los investigadores como “policías que estén siempre en la misma colonia y que, por tanto, conozcan bien a los vecinos y los vecinos los conozcan a ellos”.40 Entre las argumentaciones destacaron las de “que con los policías de barrio ‘se disminuiría la delincuencia al haber vigilancia en las colonias’ (21%); así como que ‘se les tendría más confianza, por ser conocidos’ (21%), y que ‘podrían conocer a los vecinos e identificar a los extraños’ (16%).”38 Los esfuerzos para crear una policía comunitaria no son inéditos en México. Durante los últimos años se han desarrollado valiosas e interesantes experiencias en varias partes del Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 15 país: Baja California Norte, Chihuahua, Querétaro, Guerrero, Estado de México, Nuevo León, Distrito Federal, Guanajuato, por mencionar algunas de ellas, pero en ninguna parte la policía comunitaria se ha consolidado. Sigue siendo una asignatura pendiente. Probablemente la experiencia más avanzada en México de policía comunitaria fue la coordinada por el autor de este ensayo en el estado de Guanajuato durante el año 2001.41 El adiestramiento de 110 policías municipales formó parte de la implementación de un “Programa de Prevención Integral del Delito”, que logró la participación concertada de los tres niveles de gobierno y de las comunidades seleccionadas de siete municipios de la región central del Estado: Guanajuato (capital), León, San Francisco del Rincón, Purísima de Bustos, Silao, Manuel Doblado y Romita. Sin pretender detallar la experiencia guanajuatense es pertinente mencionar que en los municipios donde se llegó a implementar la fase operativa, los resultados fueron sumamente positivos, tanto en la percepción ciudadana sobre la seguridad de su entorno como en los índices delictivos en las colonias y barrios donde el programa se aplicó. Los policías “comunitarios” participantes fueron pieza central en la implementación del programa preventivo, lo que también originó en ellos entusiasmo, compromiso y satisfacción por el nuevo enfoque y la innovadora organización de su trabajo. En síntesis, es una experiencia que vale la pena ampliar y consolidar. El policía comunitario juega un papel preponderante en la aplicación de las estrategias modernas y eficaces de seguridad pública, con una visión integral de la criminalidad, con la aplicación de estrategias preventivas y con una efectiva participación ciudadana. La experiencia internacional de los últimos 30 años así lo demuestra. En México los tiempos son favorables para recorrer el camino abierto por esta prometedora experiencia. Si se cultiva, la semilla de la policía comunitaria dará frutos. Al tiempo. [email protected] 1 2 En una colaboración previa publicada en “Este País” en el mes de diciembre de 2000, se abordó con amplitud el tema del paradigma preventivo como eje de las políticas modernas de seguridad pública, por lo que se recomienda su consulta. La experiencia en Estados Unidos de América se toma como modelo de desarrollo del policía comunitario por dos razones principales: 1. En los últimos 25 años, la policía comunitaria ha tenido un importante desarrollo en ese país como estrategia moderna de seguridad pública, y 2. Existe la tendencia en México de resaltar (y copiar) sólo los aspectos represivos de la policía norteamericana, soslayando el hecho de que el paradigma punitivo se encuentra en crisis y que los métodos preventivos han venido demostrando su eficacia, e imponiéndose paulatinamente en las estrategias de seguridad pública en el vecino país del norte y, en general, en casi todo el mundo. Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 3 16 Melville L. A History of Police in England. Methuen, London, 1901. Metropolitan Police Service. Brief definition and history of policing. (Extract from Instruction Book). Metropolitan Police. London, England. 2001. 5 Melville L. Op. Cit. 6 Veáse: Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal – Naciones Unidas. Prevención del Delito. Informe del Secretario General. E/CN.15/1999/3. Viena, 1999. // Peñaloza P, Espinosa F. Los desafíos de la prevención del delito en América Latina. Este País. No. 116. Diciembre, 2000. // Sherman L. Thinking about Crime Prevention. En: Sherman L et al. Preventig Crime: What works, what doesn't, what's promising. A report to the United States Congress. University of Maryland, 1996. // Buvinic M, Morrison A. Prevención de la violencia. Nota Técnica No.1. Características de la violencia. BID. Washington, D.C. 1999. // Londoño JL, Guerrero R. Violencia en América Latina. Epidemiología y costos. Documento de Trabajo. R-375 – BID. Washington, D.C. 1999. 7 Trojanowics S, Trojanowics R. Theory of Community Policing. Community Policing Pages. Indiana State University. 1998. 8 Fay B. Critical social science: Liberation and its limits. Cornell University Press. Ithaca, NY. 1987. 9 Ibidem. 10 Office of Attorney General. Community Oriented Policing & Problem Solving. Definition & Principles. California Department of Justice. Sacramento, Cal. 1999. 11 Véase: Kennedy B et al. Social capital, income inequality, and firearm violent crime. Soc Sci Med 1998; 47(1):7-17. // Sampson R, Wilson W. Toward a theory of race, crime, and urban inequality. En: Crime and Inequality, eds J. Hagan and R Peterson. Stanford University Press, Stanford, CA, 1995. 12 Office of Attorney General. Op. Cit. 13 Trojanowicz R, Sloan R, Bucqueroux B. Basic Issues in Training: A Foundation for Community Policing. The National Center for Community Policing. Michigan State University. 1988. 14 Véase, por ejemplo: Trojanowicz R. The Philosophy and Role of Community Policing. The National Center for Community Policing. Michigan State University. 1988. // Bayley DH. Community Policing: A Report from the Devil’s Advocate. En: Community Policing: Rhetoric or Reality. Eds. J.R. Greene & S.D. Mastrofski, Praegerr Publishers. New York, USA. 1988. // Kelling G, Moore M. The Evolving Strategy of Policing. Perspectives on Policing No. 4. National Institute of Justice and John F. Kennedy School of Government, Harvard University. Washington, D.C. 1988. 15 Community Policing Consortium. Understanding Community Policing. A Framework for Action. Bureau of Justice Assistance. Washington D.C. 1994. Chapter 4. 16 Sparrow MK. Implementing Community Policing. Perspectives on Policing. National Institute of Justice and John F. Kennedy School of Government. Harvard University. Washington, D.C. 1988. 17 Véase: Shermann L. Thinking about Crime Prevention y Policing for Crime Prevention. En:. Sherman L et al. Preventing Crime: What Works, What Doesn´t, What´s Promising. A report to the United States Congress. University of Maryland-National Institute of Justice. Washington, D.C. 1996. // Peñaloza P, Espinosa F. Op. Cit. 18 Véase, por ejemplo: Fruhling H. La prevención del Crimen: Notas sobre la Justicia Penal y la Reducción de Oportunidades para la Delincuencia. Documento presentado en la Conferencia “El Desafío de la Violencia Criminal Urbana”. BID. Río de Janeiro, Brasil. Marzo de 1997. // De Mesquita P. Police Reform in Latin-American Emerging Democracies: The Experience fo Brazil. Center for the Sstudy of the Violence., Universidad de Sao Paulo. Sao Paulo, brasil. 1998. 19 Neild R. El rol de la policía en el control de la violencia. Nota Técnica No. 9. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Washington, D.C. 20 Stenning P. Community Policing: Who’s in Control? Documento presentado en el Australian Insitute of Criminology 1984 Seminar. Canberra, Australia. 1984. 21 Véase, por ejemplo: Scott M. Problem-Oriented Policing: Reflections on the First 20 Years. COPS. Washington, D.C. October 2000. // Bayley D. The State of the Art in Community Policing: an International Perspective. Documento presentado en la Conferencia “The Police and the Community”. Australian Institute of Criminology. Octubre de 1990. Conference Proceedings. AIC; NO. 5. Canberra. 1992. // V Foro Europeo para Seguridad Urbana. Policías de Europa y Seguridad Urbana. París. 1996.// Hope T. Community crime prevention in Britain: A strategic overview. Criminal Justice 2001; 1(4): 421439. 4 Espinosa F. Policía Comunitario: un nuevo tipo de policía. Revista “Este País”. No. 152. Diciembre, 2003. 22 17 Véase entre otros: CED. Taller Policía y Comunidad. Proyecto Policía y Sociedad Democrática. Cuadernos del CED No. 30. Santiago de Chile. 1999. // Chinchilla L. Policía de Orientación Comunitaria: Una adecuada alianza entre policía y comunidad para revertirla inseguridad. Ponencia presentada en el Seminario “Diálogos sobre Convivencia Ciudadana” BID. Santiago de Chile. 13-15 de Octubre de 1999. // Neild R. El rol de la policía en el control de la violencia. Nota Técnica 9. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Washington, D.C. 23 Kelling G, Sousa W. Do Police Matter? An Analysis of the Impact of New York City’s Police Reforms. Civic Report No. 22. Manhatan Institute for Policiy Research. New York, NY. December, 2002. 24 Kelling G, Moore M. The Evolving Strategy of Policing. Perspectives on Policing No. 4. National Institute of Justice and John F. Kennedy School of Government, Harvard University. Washington, D.C. 1988 25 Kelling G. The Newark Foot Patrol Experiment. Police Fundation. Washington, D.C. 1981. 26 Wilson J, Kelling G. Broken Windows. The Police and neighborhood safety. The Atlantic Monthly 1982; 249 (3): 29-38. 27 Trojanowicz R et al. An Evaluation of the Neighborhood Foot Patrol Program in Flint, Michigan. The National Neighborhood Foot Patrol Center, Michigan State University. East Lansing, Michigan, 1982. 28 Banas D, Tojanowicz R. Uniform Crime Reporting and Community Policing: An Historical Pespective. National Center for Community Policing. Michigan State University. 1985. 29 COPS. Excellence in Problem-Oriented Policing: The 1999 a Herman Goldstein Award Winners. National Institute of Justice. Washington, D. C. August, 2000 // COPS. Problem-Solving Tips. Guide to Reducing crime and Disorder Through Problem-Solving Partnerships. National Institute of Justice. Washington, D. C. June, 2002. 30 Goldstein H. Improving Policing: A Problem-Oriented Approach. Crime and Delinquency 1979; 25:236258. 31 Algunos autores establecen una diferencia entre la policía comunitaria y la policía orientada a la solución de problemas, pero realmente estas diferencias son de matiz. De hecho, la mejor práctica es la que combina ambos tipos de estrategia policial. 32 Community Policing Consortium. Understanding Community Policing. A Framework for Action. Chapter 3. Defining the Core Components of Community Policing. Bureau of Justice Assistance. Washington D.C. 1994. 33 Goldstein H. Problem-Oriented Policing. McGraw Hill. New York. 1990. 34 COPS. Mayors, Police Chiefs Turn Spotlight on Success of Community Policing. U.S. Department of Justice COPS-Info/Press. Washington, D.C. Julio 18, 2001. 35 Trojanowicz R et al. Community Policing: A Survey of Police Departments in the United States. Federal Bureau of Investigation (FBI)/ US Department of Justice. Washington, D.C. 1994. 36 Kaufman P, et al. Indicators of School Crime and Safety. US Department of Education and US Department of Justice. Washington, DC Octubre, 2001. 37 Presman D, Chapman R, Rosen L. COPS Innovations. A closer Look. US Department of Justice-COPS. Washington, D.C. Septiembrer, 2002. 38 Bureau of Justice Assistance. An Introduction to D.A.R.E.: Drug Abuse Resistance Education. Washington, DC: U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs. 1991. 39 Meraz C et al. La Policía en México. Breve Historia de un concepto y de una institución. Ediciones de la Policía Federal Preventiva. México, D.F. 2000. 40 ZIMAT/Cinco. Percepción y expectativas ciudadanas ante el problema de seguridad en la Ciudad de México. Noviembre, 1997. p. 12. 41 Espinosa F. Programa de Prevención Integral del Delito en el Estado de Guanajuato. Secretaría de Gobierno de Guanajuato. Guanajuato, Gto. Febrero de 2002.