ORDEN DE GOBIERNO MUNICIPAL

UNIVERSIDAD LA CONCORDIA CAMPUS FORUM INTERNACIONAL NOMBRE DEL PROYECTO: ORDEN DE GOBIERNO MUNICIPAL PROYECTO QUE PRESENTA ALAN GERARDO ARIAS FLORES PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIATURA EN DERECHO CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS DEL INSTITUTO DE EDUCACIÓN DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, SEGÚN ACUERDO No. 914 DE FECHA DEL 29 DE ENERO DE 2007, MODALIDADADESCOLARIZADA Y PERIODICIDAD CUATRIMESTRAL. Aguascalientes., Ags. Septiembre 2015 Dictamen Agradezco a todos los que han colaborado en mi formación como persona, pero en especial pronunciamiento a mis padres, pues ellos me han educado y enseñado la verdadera dedicación que se le debe de poner a todo. No olvido a mis amigos, pues de ellos he aprendido la verdadera lealtad que se debe tener hacia con los demás. A mis docentes pues de ellos aprendí que la constancia lleva a grandes cosas. A mis hermanos pues con ellos aprendí la verdadera confianza que se puede tener hacia las personas. Y por último pero no menos importante a mis abuelos que de ellos aprendí que la sabiduría no se obtiene con el estudio, experiencias que da la vida. sino con las A mis abuelos, personas maravillosas. A mis padres, que me han formado como un hombre libre y de buenas costumbres. A mis docentes, que han sembrado en mi esa semilla hacia el estudio. Resumen Capítulo III: Origen, Concepto y Naturaleza Jurídica Existen diversas teorías sobre el origen del municipio las que se hacen con diferentes enfoques doctrinales, la primera teoría es la jusnaturalista y sostiene la idea de que el municipio es una formación humana natural, que nace de la necesidad y se perfecciona con el paso del tiempo. La segunda teoría sería la jurídica o juspositivista en donde se hace mención de que el municipio es una creación del Estado, ya que éste la da las facultades para que pueda existir, siendo todo lo contrario a la teoría del municipio natural. Hay una tercera teoría, esta se denominaría conciliadora ya que establece una conjunción de las dos teorías antes mencionadas. La palabra municipio es de origen romano, etimológicamente derivado del vocablo latino municipium, con raíces en munis = carga y civitas = ciudad, que en sentido figurado significa “el trabajo de la ciudad”. El Municipio mexicano es una persona jurídica la cual está integrada por una vecindad que se encuentra dentro de una circunscripción territorial específica, base de la división política y administrativa de una entidad; constituyéndose en un orden de gobierno, el cual tiene facultades jurídicas, políticas y económicas. La naturaleza jurídica está definida por el Artículo 115 Constitucional, reconociendo que es un gobierno, con atribuciones propias. Hay algunos autores que lo conciben como organismo descentralizado de la Administración Pública por región, otros como ente autárquico territorial, algunos más como órgano libre, o bien, como un ente autónomo. Capítulo IV: Antecedentes Históricos del Municipio Mexicano El calpulli era una comunidad de familias que tenían los mismos dioses, resolvían internamente sus problemas VII económicos cotidianos, ocupaban una porción de tierra, patrimonio del mismo calpulli y reconocían unaautoridad que decidía los problemas fundamentales de orden comunal. El primer Ayuntamiento en la América Continental fue el Cabildo de la Villa Rica de la Vera Cruz, creado por Hernán Cortés el 22 de abril de 1519. En el inicio de la lucha por la independencia de México, ni en los Congresos de Chilpancingo en 1813 y Apatzingán en 1814, figuró el municipio entre las demandas políticas de aquella época. La revolución de 1910 mantuvo entre sus postulados el ideal del municipio libre. Los planes de San Luis y de Guadalupe exaltaron al municipio libre como base de nuestra organización política. El plan de Iguala reconoció a los ayuntamientos pero no al Constitución de 1824. “El municipio no solo decayó políticamente hasta casi desaparecer, sino que en el ámbito de la normatividad constitucional apenas se le mencionó”. La Constitución centralista de 1836 estableció que las autoridades municipales debían de ser de elección popular, mas la ley de 20 de marzo de 1837 suprimió los ayuntamientos. En 1851 se restauró el ayuntamiento de la Ciudad de México confirmado en la Constitución de 1857. La Constitución de 1857 estableció la organización del país como República representativa, democrática y popular. La revolución de 1910 mantuvo entre sus postulados el ideal del municipio libre. Los planes de San Luis y de Guadalupe exaltaron al municipio libre como base de nuestra organización política. “Una de las grandes conquistas que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así de la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores” fue el mensaje de Don Venustiano Carranza al entregar el proyecto de Constitución. VIII Capítulo V: Principios Constitucionales del Municipio Desde la expedición de la Constitución de 1917, el constituyente consideró imperante la necesidad de conferirle autonomía al municipio, como base de la división político-territorial de nuestra nación, reconociéndosele un ámbito geográfico determinado de validez de las propias normas que el municipio tiene capacidad de darse. Constitucionalmente, tal como se advierte del propio artículo 115, se le reconoce plenamente como un ente jurídico, con personalidad propia, al que se le otorga capacidad plena para adquirir bienes y derechos, así como la de asumir obligaciones y tener patrimonio propio. Capítulo VI: El Gobierno Municipal Sistema de Gobierno por Comisión: en este sistema se deposita la dirección y gobierno del municipio en un cuerpo colegiado de funcionarios, que reúnen en sí el total de facultades deliberantes, ejecutivas y administrativas. Gobierno municipal por Órganos Duales: se deposita el poder municipal en dos órganos completamente diferenciados: uno de carácter ejecutivo, llámese alcalde, mayor, o prefecto; y otro de carácter deliberante denominado Concejo, Junta, o Cámara Municipal. Sistema de Gerente: en esencia este modelo típicamente de los Estados Unidos de América es de Comisión, pero con la particularidad de que ésta delega en un gerente <manager>, que es un técnico experto, la administración ejecutiva de la municipalidad. Se puede afirmar que el sistema de gobierno del municipio mexicano encargado del Ayuntamiento, se encuadra doctrinariamente en el modelo de Comisión, si bien de carácter impropio. Es sistema de Comisión- IX porque el mandato constitucional atribuye las facultades gubernativas y de administración a un órgano colegiado denominado Ayuntamiento (artículo 115, fracción I constitucional). Tanto la Constitución Federal en su artículo 115, como las Constituciones locales y sus respectivas leyes orgánicas municipales establecen que el gobierno del municipio estará a cargo de un Ayuntamiento, el cual se puede definir como: el órgano colegiado y deliberante, de elección popular directa, encargado del gobierno y la administración del municipio, integrado por un presidente, uno o más síndicos y el número de regidores que establezcan las leyes respectivas de cada estado. Este cuerpo colegiado <Ayuntamiento> que se encuentra frente al Municipio mexicano tiene una multiplicidad de funciones y competencias, como son las siguientes: 1) Competencias y funciones políticas 2) Competencias y funciones legislativas y reglamentarias 3) Competencias y funciones administrativas 4) Competencias y funciones financieras y fiscales 5) Competencias y facultades de policía 6) Otras funciones y facultades del Ayuntamiento Se puede enlistar los siguientes funcionarios que forman parte del H. Ayuntamiento:  El Presidente Municipal  Los Regidores  El Síndico X ÍNDICE Resumen .......................................................................................................... VII Introducción ................................................................................................... XIII Capítulo I: Planteamiento Del Problema ................................................ 15 1.1 Planteamiento del Problema .................................................................... 16 Capítulo II: Enfoque Teórico ..................................................................... 18 2.1 Justificación ............................................................................................. 19 2.2 Objetivo General ...................................................................................... 21 2.3 Objetivos Particulares .............................................................................. 22 2.4 Hipótesis .................................................................................................. 23 Capítulo III: Origen, Concepto y Naturaleza Jurídica ......................... 24 3.1 Origen ...................................................................................................... 25 3.2 Concepto ................................................................................................. 26 3.3 Naturaleza Jurídica .................................................................................. 28 Capítulo IV: Antecedentes Históricos del Municipio Mexicano ........ 31 4.1 Época Prehispánica ................................................................................. 32 4.2 Época Colonial ......................................................................................... 32 4.3 Época de la Independencia ..................................................................... 35 4.4 Época de las Constituciones (1824, 1836 y 1857) ................................... 37 4.5 Época de la Revolución ........................................................................... 40 Capítulo V: Principios Constitucionales del Municipio ...................... 42 5.1 Libertad o autonomía municipal ............................................................... 43 5.2 Principio de autoridad municipal .............................................................. 43 5.3 Personalidad jurídica ............................................................................... 44 5.4 Libre administración de su hacienda........................................................ 44 5.5 Participación en la política de asentamientos humanos .......................... 45 Capítulo VI: El Gobierno Municipal ......................................................... 47 6.1 Sistemas de gobierno municipal .............................................................. 48 6.1.1 Sistema de Gobierno por Comisión...................................................................... 48 6.1.2 El Gobierno municipal por Órganos Duales ........................................................ 49 6.1.3 Sistema de Gerente ................................................................................................ 49 6.1.4 Otras formas de gobierno ...................................................................................... 50 6.2 El Gobierno del Municipio Mexicano ........................................................ 51 6.2.1 El Ayuntamiento y su integración.......................................................................... 52 6.2.2 El Presidente Municipal .......................................................................................... 57 6.2.3 Los Regidores .......................................................................................................... 58 6.2.4 El Síndico .................................................................................................................. 60 6.2.5 Otras autoridades de elección o designación ..................................................... 61 6.2.6 Las comisiones de gobierno .................................................................................. 62 6.2.7 Otros auxiliares del gobierno municipal ............................................................... 64 Resultados Específicos .............................................................................. LXVI Resultado General .................................................................................... LXVIII Conclusiones específicas ........................................................................... LXX Conclusión general ................................................................................... LXXIII Recomendaciones ................................................................................... LXXVII Fuentes .................................................................................................... LXXVIII Anexos ....................................................................................................... LXXXI Reporte de encuesta............................................................................... LXXXII Introducción El presente trabajo hace referencia sobre la determinación sobre la existencia de los pesos y contrapesos en las regidurías de los municipios del Estado de Aguascalientes, es bien sabido que los Regidores son la oposición en los Ayuntamientos, pero es también que en veces no se toman las mejores decisiones por parte de ellos, pues debido a otros intereses es que votan a favor o en contra y no se llega a esta oposición realmente. En esta investigación se ha divido en cuatro partes, la primera nos habla acerca de cómo se dio origen al municipio, también se dan los diferentes conceptos del municipio y termina con la naturaleza jurídica. La segunda es sobre la historia del municipio en México, se dan fechas importantes desde la época prehispánica hasta llegar a la época revolucionaria y la conclusión de ésta con la Constitución de 1917. La tercera hace mención de los principios constitucionales que señala el artículo 115 de la Carta Magna, por último está la cuarta parte, donde se habla sobre el gobierno municipal, el cómo está conformado y su estructura. Se encuentra dirigido el siguiente texto en primer término a las personas que estén interesadas sobre cómo se ha ido desarrollando el municipio en México, enfatizando que también tengan el interés de saber si realmente hay una verdadera teoría de los pesos y contrapesos dentro de los Ayuntamientos en Aguascalientes, pero también está dirigida a la población en general que se sienta con la necesidad de explorar este tema que es interesante y demasiado controversial, pues es sabido que algunas personas no están muy interesadas en ello, es aquí donde viene una complicación, pues al parecer les da igual si se hace o no el trabajo de los Regidores, pues en este sentido se debe tener un poco mas de propagación de la información y conocimiento del tema, es por esto que aquí se presenta hacia todos. XIII Los métodos utilizados dentro de la presente investigación fueron los más aptos para ésta, pues se tiene que tener en cuenta, que al no ser un tema de fácil comprensión se tiene que utilizar en primer término el deductivo, esto quiere decir que se parte de lo general que es el concepto y origen para terminar en lo particular que es el conocimiento de si existe o no la aplicación de la teoría en los Regidores, seguido se utiliza el analógico, el cual consiste en la comparación de fenómenos, este método es utilizado para hacer un cotejo dentro de las Regidurías estatales para determinar si verdaderamente existe la teoría a estudiar, por último el método de Descartes, el cual consiste en dudar de todo para así llegar a la verdad, esto se utilizó en la investigación para poner el tela de juicio lo que sucede dentro del Ayuntamiento para así llegar a la certeza de si en verdad se llega a aplicar el tema de estudio. Por último pero no menos importante es señalar que las personas deben de tener en cuenta que a partir de la presente investigación puede ser susceptible a que se cambie la estructura o se llegue a reafirmar lo que está establecido para el municipio. XIV Capítulo I: Planteamiento Del Problema La mayor parte de los problemas “ del mundo se deben a la gente que quiere ser importante.” T. S. Eliot 16 1.1 Planteamiento del Problema En el sistema federal mexicano se han concentrado las competencias y estructuras de dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal. Se considera que el orden municipal ya está incluido dentro de esta categoría, con base en la reforma constitucional que tuvo el artículo 115 en los años de 1999 y 2014, porque ya se le reconoce al municipio que es gobernado, y no administrado, por el ayuntamiento; pero los alcances de su autonomía o libertad todavía no están definidos, a falta de interpretación por parte del legislador, puesto que no implica verdaderamente un cambio en la naturaleza del municipio. Con lo anteriormente señalado, se puede inferir que desde que es llamado gobierno, en lugar de administración, el ayuntamiento toma un importante papel dentro de la toma de decisiones dentro del municipio como tal, pues al ya ser un municipio libre, necesita de tener un buen sistema de pesos y contrapesos en sus regidores, pues en muchas de las ocasiones, las decisiones son tomadas por las bancadas sin el estudio a fondo de la propuesta o proyecto, esto dado por intereses políticos y no por intereses de la sociedad en general. Es por esto que se necesita determinar si es verdad que existen los pesos y contrapesos en las regidurías de los municipios de México, en especial los del Estado de Aguascalientes, pues dentro de un gobierno democrático en el que se vive en la nación, se necesitan este tipo de pesos y contrapesos para que no sea decisión de uno sino de todos. Cabe señalar que los vecinos de los municipios del Estado de Aguascalientes deben de estar enterados de cómo actúan sus regidores y así hacer que rindan cuentas de lo sucedido. 17 Aquí es donde entra el asunto de esta investigación, que será la determinación sobre la existencia de los pesos y contrapesos en las regidurías de los municipios del Estado de Aguascalientes. Capítulo II: Enfoque Teórico Para eliminar la discrepancia entre los “ planes de los hombres y los resultados obtenidos, es necesario un nuevo enfoque” Fritz Zwicky 19 2.1 Justificación En el presente trabajo se dará cuenta de los beneficios que proporciona la investigación, los cuales son: determinar si en los municipios del Estado de Aguascalientes realmente existe una oposición en los regidores de los municipios en, la revisión, modificación y la toma de decisiones sobre los proyectos o si lo ya mencionado lo hace solamente el presidente municipal. Además de descubrir si sólo se toman las decisiones por intereses políticos o si realmente son en interés del beneficio de los vecinos del municipio. Los beneficiarios de este proyecto serán los habitantes de los municipios del Estado de Aguascalientes, pues con el resultado de la investigación, podrán ver el panorama sobre si existen los pesos y contrapesos entre el presidente municipal y los regidores, en la toma de decisiones conforme a los proyectos o propuestas hechas por el presidente municipal. Además de que con lo anterior, podrán pedir la rendición de cuentas a estas autoridades, para conocer sobre cómo se dan las propuestas y cómo se votan. Con la presente investigación, se pretende dar una pequeña visión acerca de cómo ha ido evolucionando el municipio en México, asimismo dar a conocer los diferentes conceptos y el origen del municipio, también de cambiar la forma en que se toman las decisiones por parte de los ayuntamientos de los municipios del Estado de Aguascalientes, en donde se tome en cuenta la teoría de los pesos y contrapesos, y no sea decisión sólo del presidente municipal, sino una colegiada en conjunto de los regidores. Además de que se cambie la manera de ver al municipio como una administración y que ya sea reconocido como un gobierno. La presente investigación es útil, porque es de interés social para los vecinos de los municipios del Estado de Aguascalientes, saber si realmente son estudiados por los regidores y hay una verdadera oposición a- 20 los proyectos emitidos por los presidentes municipales, o sólo se aprueban por intereses políticos y no por intereses para los gobernados. Siendo también que tengan en cuenta que ahora ya cambió el concepto Es significativo el presente trabajo, puesto que se expondrá a los habitantes de los municipios del Estado de Aguascalientes, si verdaderamente los regidores hacen su trabajo como contrapeso del presidente municipal, leyendo, estudiando y mejorando las propuestas o proyectos que les presenten a estos, además de que sean tomadas las decisiones colegiadas y no sólo por el presidente municipal, puesto que esto es lo que expresa la teoría de los pesos y contrapesos, además para demostrar que sea realmente un orden de gobierno el municipio y no sólo una administración, como antiguamente se acostumbraba hacerlo. 21 2.2 Objetivo General En la siguiente investigación se dará a conocer todo lo relacionado con el municipio mexicano, los variados conceptos que existen, seguido de los principios constitucionales a los que está regido, además de abordar las diferentes formas de gobierno que hay, por último y no menos importante la determinación sobre la existencia de los pesos y contrapesos en las regidurías de los municipios del Estado de Aguascalientes. 22 2.3 Objetivos Particulares Capítulo III: Origen, Concepto y Naturaleza Jurídica: En el presente capítulo se abordará brevemente, aspectos doctrinarios, conceptuales y de fondo acerca del municipio, tales como: origen, concepto y naturaleza jurídica. Capítulo IV: Antecedentes Históricos del Municipio Mexicano: En este apartado se realizará un recorrido que nos permita conocer las etapas en las que el municipio ha tenido un papel preponderante en la historia de nuestro país. Capítulo V: Principios Constitucionales del Municipio: En este capítulo se logrará identificar el fundamento constitucional del municipio, así como los principios consagrados en la Constitución, rectores de la actuación municipal. Capítulo VI: El Gobierno Municipal: En el siguiente capítulo se podrá entender cómo funcionan los diferentes tipos de gobierno municipal que existen, además de cuáles son las responsabilidades de los diferentes funcionarios que hay en el municipio. Objetivo de la encuesta: Poder tener datos precisos acerca del tema de investigación, además de conocer sobre el interés que tiene la sociedad acerca de los Regidores en el Ayuntamiento y el desenvolvimiento de éstos en el cabildo. 23 2.4 Hipótesis Los Regidores de los municipios son la oposición en la toma de decisiones dentro del cabildo, es con esto que los gobernados por los H. Ayuntamientos tienen el derecho de conocer si existe un peso y contrapeso entre Presidente Municipal y los Regidores. Todo esto porque es de conocimiento de la ciudadanía que la figura del Presidente Municipal es vista como la que ordena, manda y toma decisiones en el municipio, siendo esto falso, ya que para esto existe un H. Ayuntamiento que sesiona en cabildo para la toma de decisiones, y como parte del cabildo están los Regidores que son vistos superficialmente como una pequeña cámara de diputados, pues son de distintos partidos y elegidos por mayoría relativa, su función es la de hacer oposición a las propuestas que haga el Presidente Municipal. Se llega a esta hipótesis dado a que, al observar algunas sesiones del cabildo, las propuestas no eran analizadas por todos los Regidores, también que todas éstas fueron aprobadas sin ninguna oposición, esto quiere decir que a simple vista no se llega a totalizar la función de éstos, pues se necesita verdaderamente estudiar de fondo las propuestas y también de hacer las modificaciones necesarias para el mejor aprovechamiento de éstas, obviamente no siempre se puede mejorar, es por esto que se necesita algunas veces votar en contra de las propuestas porque no están bien hechas o no ayudan a la ciudadanía. Es de suponerse que los Regidores deben de revisar a fondo las propuestas, pues deben de ver la dimensión del posible cambio o afectación al municipio. Es por esto que se necesita determinar sobre la existencia de los pesos y contrapesos en las regidurías de los municipios del Estado de Aguascalientes, puesto que si no se hace lo encomendado por la ley a los Regidores, se les debe recordar el porqué están en ese puesto y que se dé un verdadero sistema de oposición dentro de los cabildos en Aguascalientes. Capítulo III: Origen, Concepto y Naturaleza Jurídica Todo lo que nace proviene necesariamente de “ una causa; pues sin causa nada puede tener origen” Platón 25 3.1 Origen Existen diversas teorías sobre el origen del municipio las que se hacen con diferentes enfoques doctrinales, donde Héctor Vázquez hace mención en su texto “El nuevo municipio mexicano” lo siguiente: “son muchas las teorías que se han propuesto explicar el origen del Estado; el origen del Municipio; así como en términos más amplios, el origen del poder, de la autoridad y, en consecuencia, de la misma sociedad política.”1 La primera teoría es la jusnaturalista y sostiene la idea de que el municipio es una formación humana natural, que nace de la necesidad y se perfecciona con el paso del tiempo. Es originalmente natural, ya que no se crea por decreto. Para ésta <la teoría> la formación del municipio es anterior al Estado. Para Adolfo Posadas, que comulga con esta teoría, refiere que: “el municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo crea; es anterior al mismo que ha de reconocerle forzosamente en donde quiera que exista”.2 Como se observa, aquellos que defienden a esta teoría, velan por la autonomía del municipio ante el Estado. La segunda teoría sería la jurídica o juspositivista en donde se hace mención de que el municipio es una creación del Estado, ya que éste la da las facultades para que pueda existir, siendo todo lo contrario a la teoría del municipio natural. Comenta en “El Municipio” Reynaldo Robles Martínez que: “El Municipio es una entidad territorial humana y jurídica creada por la ley, ya que antes de que la ley denomine Municipio a un conglomerado social, éste no existe como Municipio, es la ley la que le da el carácter y la que señala sus requisitos, así como su forma de ser.”3 1 VÁZQUEZ, Héctor. “El nuevo municipio mexicano”, Ed. SEP., 1ª ed., 1986, México, pág. 106. Citado por ROBLES Martínez, Reynaldo. “El municipio”, Ed. Porrúa, 2ª ed., México, pág. 17. 3 ROBLES Martínez, Reynaldo, op. cit., pág. 19. 2 26 Se verá esta teoría un poco más objetiva y fuera del idealismo de la otra <la jusnaturalista>, puesto que, en un contexto de legalidad, no puede emerger algo relacionado al Estado “naturalmente”, sin que éste lo regule previamente. Para defender la postura, está la crítica un poco fuerte de Teresita Rendón Huerta Barrera, en el texto “Derecho Municipal”, en el cual menciona lo siguiente: “todo aquel que sostenga su aparición <del municipio> como algo natural es porque no sabe que es el Estado, ni el Derecho ni el Municipio.”4 Hay una tercera teoría, esta se denominaría conciliadora ya que establece una conjunción de las dos teorías antes mencionadas, en donde, por una parte da pauta a que algunas agrupaciones vecinales reúnen características de municipio, pero a la vez reconoce que éste no existirá sin el reconocimiento de la ley. Miguel Acosta Romero señala que: “El Municipio es una realidad social regulada por el derecho, a partir de sus más remotos orígenes, dándoles mayor o menor amplitud.” 5 3.2 Concepto La palabra municipio es de origen romano, etimológicamente derivado del vocablo latino municipium, con raíces en munis = carga y civitas = ciudad, que en sentido figurado significa “el trabajo de la ciudad”. Según las fuentes latinas la palabra municipium tiene un triple significado: 1) La población fortificada, 2) El cargo de autoridad que se posee dentro de dicha población, y, 3) Los habitantes de las mismas poblaciones. Después de que se hace referencia de las raíces etimológicas, se puede basar para comprender lo que es el municipio en el siguiente concepto de Luis José Berjar Rivera que dice: “El municipio como tal es el ente 4 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita. “Derecho Municipal”, Ed. Porrúa, 2ª ed., pág. 67. ACOSTA Romero, Miguel. “Teoría del Derecho Administrativo”, op. cit. por ROBLES Martínez, Reynaldo, op. cit., pág 17. 5 27 gubernativo con un contacto más directo con la población, pues además de ser la base de la organización política de la población, es el responsable de satisfacer las necesidades primeras de ésta, mediante la prestación de los servicios públicos y, en general, con la realización de una serie de actividades tendentes a garantizar la sana convivencia de los integrantes de la comunidad”.6 Se debe agregar, para enriquecer más lo antes señalado, el concepto de Gabino Fraga que a la letra dice: “el municipio es una forma en que el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción determinada”.7 Como se puede observar en ambos conceptos, se pone énfasis en los servicios públicos, siendo estos una prerrogativa del Estado hacia el municipio para que se encargue de brindar el mejor servicio de éstos, estando además encargado de administrar los recursos que se generen dentro del mismo, se adiciona también que se le puede nombrar como señala Moisés Ochoa Campos: “una entidad sociopolítica que se divide en: a) es una comunidad social de vecinos; y b) una unidad política dentro del Estado.”8 El concepto que relaciona los anteriores es el que señala Reynaldo Robles: “El Municipio mexicano es una persona jurídica integrada por una asociación de vecindad asentada en una circunscripción territorial que es la base de la división política, administrativa y territorial de una entidad; constituye un nivel de gobierno con capacidad jurídica, política y económica, para alcanzar sus fines y autogobernarse, con sujeción a un orden jurídico superior”.9 Pero se pone en tela de juicio la palabra “autogobernarse” ya que hay bastantes municipios mexicanos que no lograrían esto, por no tener los recursos necesarios para lograrlo. 6 BERJAR Rivera, Luis José. “Curso de Derecho Administrativo”, Ed. Oxford, 1ª ed., México, pág. 180 FRAGA, Gabino. “Derecho Administrativo”, Ed. Porrúa, México, 2002, pág. 85. 8 OCHOA Campos, Moisés. “La reforma municipal”, op. cit. por AÑORVE Baños, Manuel. “Servicios públicos municipales”, Ed. Porrúa, México, pág. 4. 9 ROBLES Martínez, Reynaldo, op. cit., pág. 29. 7 28 Se llega a la conclusión siguiente acerca del municipio: persona jurídica la cual está integrada por una vecindad que se encuentra dentro de una circunscripción territorial específica, base de la división política y administrativa de una entidad; constituyéndose en un orden de gobierno, el cual tiene facultades jurídicas, políticas y económicas. 3.3 Naturaleza Jurídica La naturaleza jurídica está definida por el Artículo 115 Constitucional, reconociendo que es un gobierno, con atribuciones propias. La fracción I a la letra dice: “Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”.10 Hay algunos autores que lo conciben como organismo descentralizado de la Administración Pública por región, otros como ente autárquico territorial, algunos más como órgano libre, o bien, como un ente autónomo. Existen defensores de considerar al municipio como órgano descentralizado por región, tesis extraída de la doctrina administrativa francesa, pero se llega a la conclusión de que esta postura no resulta aplicable, toda vez que Francia tiene un gobierno y una administración centralizada, que hace posible la descentralización administrativa, mientras que en México rige un sistema federado, por lo que las características del municipio mexicano, son diferentes a las francesas. 10 “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Art. 115, fracc. I, D.O.F., 23 de diciembre de 1999. 29 “Las principales características del municipio en su naturaleza jurídica dictada por el artículo 115 de la Constitución son: 1. Es la base de la división territorial y de la organización político-administrativa de los estados; 2. Tiene personalidad jurídica propia (fracción II del citado artículo); 3. Es sujeto activo del crédito fiscal municipal (fracción IV del artículo 31 Constitucional); 4. Tiene patrimonio propio, que maneja conforme a la ley; 5. Se administra por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por: un presidente municipal, los regidores y síndicos que la ley determine; 6. No hay reelección inmediata para ningún funcionario municipal electo popularmente en forma directa; 7. El ayuntamiento ejercerá su competencia de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado; 8. Administrará libremente su hacienda, formada por los rendimientos de sus bienes; las contribuciones y los ingresos que señalen las legislaturas de los estados; 9. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal, salvo las excepciones previstas en la fracción VII de dicho numeral; 10. Posee facultad reglamentaria para los asuntos de su competencia; 11. Tiene a su cargo diversos servicios públicos de carácter vecinal.”11 Como se puede observar, el municipio cuenta con tareas específicas dictadas por el Estado, que en este caso por conducto de la Constitución, le establece las facultades que posee, luego entonces se llega a la conclusión en la cual, el municipio tiene autonomía para que por razón de lo establecido en la ley, pueda tomar las decisiones que crea necesarias mediante el ayuntamiento, siendo éste <el ayuntamiento> votado por elección popular11 ACOSTA Romero, Miguel. “Teoría del Derecho Administrativo”, op. cit. por RAMIREZ Marín, Juan. “Derecho Administrativo Mexicano”, Ed. Porrúa, México, 2009, págs. 329-330. 30 sin posibilidad de reelección inmediata, además de poder contar con su propia hacienda y lo más importante que es brindar los servicios públicos a los vecinos dentro de su territorio. Advierte Robles Martínez, el error en que se incurre al equiparar a los municipios con los organismos descentralizados, porque aún y cuando ambos tengan personalidad jurídica, patrimonio propio y organismos de representación, realizan funciones totalmente diferentes. A mayor abundamiento, señala que los organismos descentralizados son creados por la Administración Pública centralizada, presuponen además la existencia de un órgano superior que les transfiere parte de su competencia y pueden suprimirse o fusionarse, por el organismo que les dio vida. Alicia Ziccardi, señala que: “independientemente de distinciones y de su diversidad, el gobierno municipal debe cumplir con seis funciones básicas: • La promoción de un desarrollo económico sustentable. • El cuidado del medio ambiente y los recursos naturales. • La preservación de la identidad cultural y étnica. • La conservación del patrimonio histórico • El suministro de los servicios básicos. • La promoción de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones, a fin de ejercer y consolidar la democracia política y social, en el ámbito local.”12 La autora toca temas interesantes sobre lo que realmente debe de hacer el municipio, pero en los puestos públicos no lo comprenden o no lo quieren ver y esto afecta a la comunidad vecinal de cada municipio. 12 ZICCARDI, Alicia. “Cuaderno de la Agenda de la Reforma Municipal”, www.municipio.org.mx/Municipio y Región, abril de 2003, pág. 7. Capítulo IV: Antecedentes Históricos del Municipio Mexicano Este interés objetivo, que actúa sobre “ nosotros, tanto por virtud del fin universal como del individuo que lo representa, es lo que hace atractiva la historia” Friedrich Hegel 32 4.1 Época Prehispánica El calpulli era una comunidad de familias que tenían los mismos dioses, resolvían internamente sus problemas económicos cotidianos, ocupaban una porción de tierra, patrimonio del mismo calpulli y reconocían una autoridad que decidía los problemas fundamentales de orden comunal. Los pilli o varones descendientes de las familias fundadoras formaban la asamblea que a su vez nombraba a los integrantes del consejo, de entre los ancianos y prudentes y en el cual residía la autoridad. El consejo nombraba al calpullec, también llamado teachcauh, o pariente mayor. Éste, como afirma Aguirre Beltrán, “era una especie de procurador o alcalde”.13 El gobierno del calpulli era ejercido por un consejo en el que recaía la autoridad suprema. Se hallaba integrado por los ancianos llamados indios cabeza, jefes de las parentelas o familias numerosas, quienes elegían a los funcionarios del calpulli, entre ellos al teachcau o pariente mayor, considerado el funcionario de mayor jerarquía, El teachcau tenía a su cargo la administración comunal del calpulli, del producto de sus tierras, del trabajo de sus hombres, del orden, la justicia y el culto a sus dioses y antepasados. Era el procurador y representante del linaje ante el gobierno de la tribu, y como tal formaba parte del consejo tribal. 4.2 Época Colonial En 1519, el gobernador de Cuba, Diego de Velázquez, encargó al capitán Hernán Cortés la tercera expedición a las costas accidentales, sin autorizarlo a fundar colonias permanentes. 13 AGUIRRE Beltrán, Gonzalo. “Formas de gobierno indígena”, op. cit. por AÑORVE Baños, Manuel, op. cit., pág. 3 33 A punto de zarpar, Velázquez temeroso de que Cortés lo traicionara, decide relevarlo de la misión. Al enterarse Cortés decide viajar por su cuenta. Después de 20 días llega a Cozumel, donde recoge a Jerónimo de Aguilar, un religioso español que había naufragado ocho años antes. Continuando la navegación, Cortés llega a la región conocida como Chalchiueyecan, donde el 22 de abril de 1519, fundó la Villa Rica de la Veracruz. Decidido a romper toda relación de subordinación con Velázquez, Cortés utiliza una argucia jurídica y crea el primer ayuntamiento de México, del que recibe el nombramiento de Capitán General y Justicia Mayor. Posteriormente Cortés fundo el Ayuntamiento de Coyoacan el 8 de marzo de 1524, luego el de la Ciudad de México y otros en diversas regiones. De esta manera, la conquista de México se consolidó a través de la instalación de ayuntamientos. Conforme se fundaban nuevas poblaciones, se les daba el carácter de municipio para fortalecer los territorios conquistados por los españoles, luego fue necesario organizar la vida político-administrativa del municipio, lo que se consiguió a través de las ordenanzas elaboradas por Cortés en 1524 y 1525. La segunda ordenanza establecía que cada villa tendría dos alcaldes con jurisdicción civil y criminal, cuatro regidores, un procurador y un escribano, nombrados el primero de enero de cada año. Las funciones judiciales, administrar justicia en primera instancia, las ejercían los alcaldes ordinarios. La parte administrativa comprendía el cuidado, mantenimiento y construcción de obras públicas como puentes y caminos, la vigilancia de mercados, ventas y mesones, repartir tierras y solares entre los vecinos, abastecimiento de la población, agua potable, higiene, hospitales, aseo, ornato, calles, plazas y paseos, fiestas y ceremonias. En cuanto a lo político, podían ejercer el gobierno interinamente por muerte o ausencia del gobernador y convocar a junta de municipalidades para resolver asuntos de sus comunidades. 34 Las Ordenanzas sobre Descubrimientos, Población y Pacificación de las Indias, expedidas por el rey Felipe II en 1573, vigentes hasta el año de 1786, establecían que las ciudades metropolitanas tendrían un Juez con título de Adelantado, Alcalde mayor, Corregidor, o Alcalde ordinario, doce regidores y otra serie de funcionarios administrativos. Para las ciudades diocesanas pertenecientes a la división territorial de la iglesia, se asignaban ocho regidores, mientras que las villas tendrían un Alcalde ordinario, cuatro regidores y otros funcionarios. Además, se establecían las facultades de los adelantados (jueces), así como los derechos y obligaciones de los pobladores y los límites de las poblaciones. En 1526, el rey Carlos V, ordena que los regidores sean elegidos cada año por los vecinos del lugar sin posibilidad de reelección hasta pasar un periodo. Los regidores a su vez, elegían anualmente a los alcaldes quienes estaban impedidos para volver a ocupar el puesto, sino hasta después de dos años. Al principio del siglo XIX, como resultado de la caída de la dinastía borbónica en España y la usurpación napoleónica, los criollos intentaron llenar el vacío de poder que ya no pertenecía a la Corona. Para ello alentaron la independencia de las colonias del nuevo mundo, a través de los ayuntamientos, en los que ejercían una influencia determinante. De esta manera, en 1808, el ayuntamiento de la ciudad de México, a través del síndico licenciado Francisco Primo de Verdad y Ramos, sustentó la tesis de que el ayuntamiento debería reasumir la soberanía y convocar a la creación de una nación independiente. El movimiento fracasó, pero queda como una página gloriosa en la historia de México. 35 4.3 Época de la Independencia La invasión a España por parte de las tropas napoleónicas en 1808, provocó un fuerte descontento popular del pueblo hispano, que estableció una resistencia militar organizada a través de los representantes políticos de las diversas provincias. Para restablecer el orden constitucional, se convocó a las cortes españolas en 1809, con el propósito de elaborar la Constitución Política de la Monarquía Española, documento conocido comúnmente como la Constitución de Cádiz, promulgada el 19 de marzo de 1812. El texto constitucional consta de diez Títulos y 384 Artículos. En el artículo segundo se declara a la nación española libre e independiente, y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna persona. En el artículo tercero, reconoce el principio de la soberanía nacional. En el Título VI: Del Gobierno Interior de las Provincias y de los Pueblos, se incluyen 14 artículos relativos al municipio. El artículo 310 del citado cuerpo normativo, establecía el número de habitantes para la formación de ayuntamientos: "Se pondrá ayuntamiento en los pueblos que no lo tengan, y en que convenga lo haya, no pudiendo dejar de haberle en los que sí o con su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalará término correspondiente." De la integración del ayuntamiento y del jefe político como superior jerárquico, se ocupaba el artículo 309: "Para el gobierno interior de los pueblos habrá ayuntamientos compuestos de alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador síndico, y presididos por el jefe político donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado por éstos, si hubiere dos." 36 El artículo 312 del precitado ordenamiento, aludía al carácter electivo de los ayuntamientos: "Los alcaldes, regidores y procuradores síndicos se nombrarán por elección de los pueblos, cesando los regidores y demás que sirvan oficios perpetuos en los ayuntamientos, cualquiera que sea su título y denominación." Otras disposiciones indicaban que la elección de alcaldes y síndicos se hicieran cada año, de regidores a mitad de año; se prohibía la reelección de estos cargos y no podían ser electos los empleados públicos nombrados por el Rey. A los ayuntamientos se les asignaban funciones de seguridad a las personas y bienes de los vecinos, administración de los caudales propios y arbitrios, construcción y reparación de caminos y promover la agricultura, la industria y el comercio. En lo que respecta al municipio, podemos hablar de luces y sombras en la Constitución de Cádiz. En la parte positiva, consolidó al municipio como instancia básica de gobierno y puso fin a las regidurías perpetuas. Sin embargo, instituyó la figura de jefes políticos, que tan nefasta resultó para la vida política del país y particularmente para el desarrollo del propio municipio. Lo mismo en España que en América, la vigencia y aplicación de la Constitución de Cádiz fue errática e inestable, por la situación política y social imperante en aquella época. El 17 de agosto de 1814, al regreso del destierro de Fernando VII, después de la expulsión de los árabes, restablece el absolutismo español y reprime a los líderes y grupos liberales. En 1820, la insurrección militar pro liberal encabezada por Rafael del Riego, obligó al monarca a reconocer la Constitución gaditana. Se establece así el trienio constitucional (1820-1823) que reinicia la obra legislativa de las cortes de Cádiz. No obstante su corto periodo de vigencia, dicha Constitución influyó en nuestro país durante casi un siglo. 37 Iturriaga señala: “con el Plan de Iguala, el 21 de febrero de 1821, se estableció la Independencia del país y su forma de organización en una monarquía constitucional. El último virrey de la Nueva España, Don Juan O' Donojú, reconoció la Independencia en los tratados de Córdova, firmados con Agustín de Iturbide el 27 de agosto; pero en ninguno de estos documentos se hizo referencia a la organización de los estados”14, como se puede observar, jamás se estableció una orden de gobierno con la firma de la independencia mexicana, desde aquí la desorganización estatal que ha sufrido México a lo largo de su historia. El 21 de julio de 1822, es proclamado emperador Agustín de Iturbide, quien al poco tiempo, entró en conflictos con los diputados liberales y con los criollos intelectuales, descontentos por la forma autocrática del nuevo gobierno. Iturbide decide disolver el Congreso que le había dado el cargo, estableciendo la Junta Nacional Instituyente, a la que encarga elaborar el Reglamento Provincial Político del Imperio Mexicano, en un intento por legitimar su permanencia en el trono. 4.4 Época de las Constituciones (1824, 1836 y 1857) El plan de Iguala reconoció a los ayuntamientos pero no al Constitución de 1824. “El municipio no solo decayó políticamente hasta casi desaparecer, sino que en el ámbito de la normatividad constitucional apenas se le mencionó”15, es lo que relata Burgoa en su obra “Derecho Constitucional Mexicano”. 14 ITURRIAGA, Arminda, et. al, “Historia del Municipio Mexicano”, pág. 29. BURGOA Orihuela, Ignacio. “Derecho Constitucional Mexicano”, Ed. Porrúa, 5ª ed., México, 1984 , pág. 882 15 38 La Constitución centralista de 1836 estableció que las autoridades municipales debían de ser de elección popular, mas la ley de 20 de marzo de 1837 suprimió los ayuntamientos. En 1851 se restauró el ayuntamiento de la Ciudad de México confirmado en la Constitución de 1857. La Constitución de 1857 estableció la organización del país como República representativa, democrática y popular. Definió un Congreso unicamaral, al desaparecer la Cámara de Senadores, elevó a rango constitucional las garantías individuales, estableció el juicio de amparo y eliminó algunos privilegios del clero, entre otros puntos. Las medidas políticas y económicas adoptadas por la Constitución de 1857, no fueron del agrado de los conservadores y se desató la guerra civil en diciembre de ese mismo año. Durante la Guerra de Reforma, los liberales se mantuvieron fieles al gobierno legal y constitucional, encabezado por Benito Juárez y los conservadores apoyaron al gobierno espurio de Félix Zuloaga, surgido del golpe de estado contra el presidente Comonfort. Al triunfo de los liberales a en enero de 1861, la Constitución de 1857 vuelve a tomar vigencia. Se convoca a elecciones y Juárez resulta electo presidente constitucional. Parecía que México tendría por fin un periodo prolongado de paz, necesario para reconstruir el país, sin embargo, los conservadores mexicanos, aliados con el rey de los franceses, Napoleón III, implantaron una monarquía, encabezada por Maximiliano de Habsurgo, en lo que se conoce como el Segundo Imperio Mexicano. El nuevo emperador expidió, el 3 de abril de 1865, el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, mediante el cual se dividió el país en departamentos, éstos en distritos y cada distrito en municipalidades. 39 Al frente de cada departamento estaba un prefecto, designado por el emperador. La autoridad del prefecto se apoyaba en un consejo de gobierno que tenía funciones judiciales, administrativas y consultivas. Los distritos quedaban a cargo de los subprefectos, nombrados por los Prefectos, mientras que los alcaldes administraban las municipalidades. Los alcaldes eran designados por los prefectos con la anuencia del emperador, con excepción del alcalde de la capital, que era designado directamente por el monarca. Las funciones del municipio quedaban reguladas por los artículos 36 al 44, del referido Estatuto. Sin embargo, ignoró a los municipios y resolvió dejar a los estados la regulación correspondiente, excepto para los municipios del Distrito Federal y Territorios, no obstante que el diputado Castillo Velasco presentó un voto particular para que la libertad municipal quedara plasmada en el texto de la Constitución federal, en los siguientes términos: “Toda municipalidad con acuerdo de su colegio electoral puede decretar las obras y medidas que crea convenientes al municipio y votar y recaudar los impuestos que estime necesarios para las obras que acuerde, siempre y cuando no perjudique a otra municipalidad.” La reelección de Sebastián Lerdo de Tejada en 1876, ocasionó la protesta de diversos grupos políticos que se manifestaron en forma violenta. En enero de ese año el general Fidencio Hernández, jefe de la guarnición de Tuxtepec, proclama el Plan de Tuxtepec, desconociendo al presidente Lerdo. El plan postulaba la no reelección del presidente de la república y de los gobernadores de los estados y designaba al general Porfirio Díaz jefe del Ejército Regenerador. 40 En ese mismo año se convocan elecciones en las que Lerdo consigue la reelección, misma que es proclamada ilegal por José María Iglesias, Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien se declara presidente provisional y establece su gobierno en Guanajuato. Las tropas del General Manuel González, aliado de Porfirio Díaz, derrotan a Lerdo de Tejada en Tlaxcala y éste abandona el poder el 20 de noviembre de 1876, con lo que se prepara el terreno para la entrada triunfal de Díaz a la capital de la república y el 27 del mismo mes, asume provisionalmente la presidencia. El porfiriato mantuvo el régimen de opresión hacia los municipios. Se fortaleció la figura de los prefectos políticos, como superiores jerárquicos de los municipios, con atribución de designar a los presidentes municipales, mientras los regidores se nombraban por elección popular, igual que durante el régimen de Maximiliano. 4.5 Época de la Revolución La revolución de 1910 mantuvo entre sus postulados el ideal del municipio libre. Los planes de San Luis y de Guadalupe exaltaron al municipio libre como base de nuestra organización política. El asesinato del presidente Francisco I. Madero y del vicepresidente Pino Suárez el 22 febrero de 1913, fraguados por Victoriano Huerta para arribar al poder, generaron fuerte descontento en el país. Venustiano Carranza, gobernador de Coahuila, convoca con el Plan de Guadalupe a tomar las armas para reinstalar la legalidad y expulsar al usurpador. 41 Al no obtener apoyo del gobierno norteamericano, Huerta renuncia el 15 de julio de 1914; Francisco Carbajal ocupa la presidencia en forma interina. El 15 de agosto del mismo año, Carranza asume la presidencia y trata de conciliar diferencias con los caudillos que lo apoyaron. Convoca para ello a un foro en la ciudad de México que después se traslada a la ciudad de Aguascalientes. El 12 de diciembre de 1914 desde Veracruz, el señor Carranza expidió el Decreto con adiciones al Plan de Guadalupe, entre ellas el establecimiento de la libertad municipal como institución constitucional, con la consiguiente Ley Orgánica del artículo 109 de la Constitución, de 26 de diciembre de 1914, que debe estimarse como el antecedente del artículo 115 Constitucional. Con ello se iniciaba la reforma municipal. “Una de las grandes conquistas que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así de la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores” fue el mensaje de Don Venustiano Carranza al entregar el proyecto de Constitución. Turnada a la reforma a la segunda comisión de Constitución, ésta desde luego expresó: “La diferencia más importante y, por tanto, la gran novedad respecto de la Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio libre como futura base de la administración política y municipal de los Estados y, por ende, del país”.16 Esta comisión presentó su dictamen que desde luego analiza el tema más difícil de la organización municipal, como es su problema económico. 16 Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1917-1917. Publicado bajo la dirección de Fernando Romero García, Oficial Mayor de dicho Congreso, edición oficial de 1922, Tomo I, Pág. 266. Capítulo V: Principios Constitucionales del Municipio Todo gran proyecto debe tener un “ principio, pero es en la continuidad, hasta el final ,en dónde se obtiene la verdadera ganancia” Linares 43 5.1 Libertad o autonomía municipal “Desde la expedición de la Constitución de 1917, el constituyente consideró imperante la necesidad de conferirle autonomía al municipio, como base de la división político-territorial de nuestra nación, reconociéndosele un ámbito geográfico determinado de validez de las propias normas que el municipio tiene capacidad de darse”17, si bien no se ha dado completamente la autonomía, ya que como se comentó en líneas pasadas, hay municipios que necesitan toda vía de recursos, ya sea federales como estatales y hasta que deje de suceder esto, es cuando verdaderamente los municipios serán libres o autónomos. 5.2 Principio de autoridad municipal “El ayuntamiento es, ante todo, un órgano de carácter político, siendo electo popularmente, estatuyendo además el principio de no-reelección inmediata de sus integrantes”18, con la última reforma al artículo 115 Constitucional, se le da un cambio al concepto de ayuntamiento, ya que era considerado como una administración y ahora cambió por gobierno, esto quiere decir que al momento de cambiar el constituyente la definición, también cambiará todo lo conocido antes del municipio, pues al ya no ser administración, sino gobierno, está en la necesidad de ordenarse estructuralmente como lo es el federal o estatal, bajo los tres poderes de la unión, ¿Cambiará de estructura el municipio a partir de esto? ¿En realidad se necesitaba una reforma así?, a veces se llena de buenas intenciones la Constitución, pero los que la reforman no se toman el tiempo para realizar un estudio, ver el trasfondo de lo que está por aprobarse y no sólo hacer votaciones sin sentido. 17 INDETEC. “Taller hacendario sobre las reformas del año 2000, al artículo 115 constitucional y su instrumentación en la normatividad local”, op. cit. por BERJAR Rivera, Luis José, op. cit., pág. 184. 18 Ídem. 44 5.3 Personalidad jurídica “Constitucionalmente, tal como se advierte del propio artículo 115, se le reconoce plenamente como un ente jurídico, con personalidad propia, al que se le otorga capacidad plena para adquirir bienes y derechos, así como la de asumir obligaciones y tener patrimonio propio19”. Es interesante este principio, puesto que siendo un ente del Derecho Público, con estas facultades otorgadas, forma ocasionalmente parte del Derecho Privado, esto quiere decir que tiene la posibilidad de actuar tanto como autoridad y también a manera de particular, dependiendo del asunto que le ocupe, ya sea una licitación <autoridad>, como el arrendamiento de un edificio para oficinas <particular>. 5.4 Libre administración de su hacienda “El municipio administrará libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que tengan injerencia con la propiedad inmobiliaria y aquellas que señalen las legislaturas de los estados, las cuales, en todo caso serán suficientes para atender las necesidades municipales, de las participaciones federales, de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo y de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan20”, se lamenta que toda vía los congresos de los estados pongan obstáculos para la realización de los proyectos municipales, dado a que los gobiernos municipales pueden tener distinta procedencia política e impedir que éste principio se pueda llevar del todo bien. 19 20 Ibídem supra Ídem. 45 5.5 Participación en la política de asentamientos humanos “De nuevo, en virtud de la propia Constitución General, los municipios tienen la facultad de dictar sus propios reglamentos, bandos, circulares y disposiciones administrativas, conforme a las leyes específicas, para cumplir las disposiciones que en materia de asentamientos humanos se establezcan, es decir, en desarrollo urbano y conurbado; además, se establece en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional un área compartida de acción con los órganos federales y estatales”21, es muy conocido que conforme a este principio, el municipio es al que menos toman en cuenta para la realización de estos espacios, puesto que primero el federal concede el terreno, el estatal lo regula y al último el municipio es el que le pone los servicios al predio, pero se considera que el municipio es el que debe ser primero en esta cadena, para que tenga ya establecido todo lo que se tiene que poner en el ámbito de los servicios, para que al momento de que el gobierno federal y estatal concedan los espacios, ya esté municipalizado y no se tengan que esperar los que habitarán ahí para la llegada de sus servicios. Como se puede observar en los anteriores principios rectores del municipio, muchas de las ocasiones los mismos servidores públicos hacen caso omiso de sus responsabilidades y toman decisiones unilaterales en beneficio propio, puesto que no hacen verdaderamente un estudio o evaluación del caso que se propone. Sin embargo, hay algunos que si los realizan en su totalidad, pero por causas ajenas al Ayuntamiento no se logran los mejores resultados, esto quiere decir, que en los municipios mexicanos por una parte se llevan a medias los principios y por otra se cubren al cien por ciento pero siempre con resultados no tan satisfactorios. 21 Ibídem supra. 46 Es posible que los gobiernos municipales tomen cartas en el asunto de qué es lo necesario para tener los mejores resultados a partir de cumplir cabalmente con estos principios, pues es de interés general ver los efectos positivos de la implantación correcta y necesaria de éstos <los principios> ya que posiblemente los residentes del municipio serán los beneficiados y con esto se cumpla el objetivo primordial del municipio que es el bienestar en general de los vecinos de éste. Será importante ver el desarrollo y la implementación urbana de estos principios para la mejor convivencia y la mejor comunicación entre municipio y gobernado. Capítulo VI: El Gobierno Municipal “ La historia de la libertad es la lucha por limitar el poder del gobierno” Woodrow Wilson 48 6.1 Sistemas de gobierno municipal Históricamente han existido muy variadas formas del gobierno de las municipalidades, sin embargo, es de observarse la marcada tendencia a que las comunas se gobiernen por cuerpos colegiados de muy diversos tipos, como curias, juntas, concejos, ayuntamientos y cabildos. La doctrina actual cataloga sustantivamente los siguientes tipos o sistemas de gobierno municipal: por comisión; por órganos duales o binarios <alcalde-concejo>; por gerente <city manager>; algunas otras menos frecuentes, como prefecto unipersonal, delegado central, etcétera. Ahora bien, es importante precisar en cuanto al gobierno municipal, independientemente de sus características o particularidades distintivas, la necesidad de conjuntar en dicho gobierno los principios y anhelos políticos y administrativos que se pretende cumplir en la dirección del municipio. Estos son: un principio democrático, consistente en la participación popular en la designación de ese gobierno; y un principio de eficiencia que se traduce en la adecuada y racional administración de los recursos humanos y materiales con los que cuenta la municipalidad. En la medida que se actualicen estos postulados: democracia, como principio político; y eficiencia como principio administrativo, el gobierno municipal cumplirá la delicada misión que le otorga la ley. 6.1.1 Sistema de Gobierno por Comisión En este sistema se deposita la dirección y gobierno del municipio en un cuerpo colegiado de funcionarios, que reúnen en sí el total de facultades deliberantes, ejecutivas y administrativas. “Existe una convicción 49 creciente de que la única acción eficaz, respecto de la labor administrativa, es la resultante de las indicaciones formuladas por la opinión pública”22. Este modelo de gobierno, no se ha utilizado tanto y con esto ha desaparecido incluso de los Estados Unidos de América, pues con su sistema utópico y con tintes idealistas no encaja en esta sociedad moderna. 6.1.2 El Gobierno municipal por Órganos Duales Se deposita el poder municipal en dos órganos completamente diferenciados: uno de carácter ejecutivo, llámese alcalde, mayor, o prefecto; y otro de carácter deliberante denominado Concejo, Junta, o Cámara Municipal. Se caracteriza este sistema precisamente porque no existe interferencia o confusión de funciones entre los órganos que integran el gobierno del municipio. Existe solamente colaboración o complementación de sus actividades. Este sistema lo encontramos en España, Colombia, Perú y algunos otros países americanos y europeos. 6.1.3 Sistema de Gerente En esencia este modelo típicamente de los Estados Unidos de América es de Comisión, pero con la particularidad de que ésta delega en un gerente <manager>, que es un técnico experto, la administración ejecutiva de la municipalidad. Una vez que ha sido nombrado el manager tiene completa autoridad para designar a sus colaboradores y dirigir su trabajo. Tiene el22 SEHWERERT Ferrer, Arnoldo. “Curso de Derecho Municipal”, op. cit. por GONZÁLEZ Oropeza, Manuel y CIENFUEGOS Salgado, David. “El Municipio en México”, Ed. Laguna, México, pág. 110. 50 control completo, aunque siempre reporta al concejo los asuntos más importantes de la localidad, catalogados en el llamado “City Manager Plan”. Afirma al respecto Sehwerert Ferrer, que: “El régimen municipal de gerente ha sido calificado como uno de los intentos más radicales de lograr la solución del problema de la eficacia, pero sobre las bases de la democracia en el gobierno de las ciudades.”23 Sin embargo, en la actualidad, como pasó con el sistema de Comisión, ha caído en desuso imponiéndose más bien el modelo dual, que en Estados Unidos de América opera con el Mayor y el Concejo. 6.1.4 Otras formas de gobierno La doctrina del Derecho Municipal cataloga, a más de las formas ya comentadas, a otras menos frecuentes, como el sistema unipersonal. El modelo unipersonal de gobierno comunal obedece a regímenes dictatoriales o autoritarios y su finalidad es centralizar en un solo individuo, en calidad de delegado o agente del poder dictatorial, todas las facultades de dirección y control de la municipalidad, como fue el caso de los llamados prefectos unipersonales o los podestás de Italia. Dice sobre este tipo de gobierno Efrén Córdova, que: “En razón de ellos es, precisamente, que aparece una segunda modalidad en la cual en vez de los dos órganos antes relacionados existe un solo organismo de tipo unipersonal en el que se concentra toda la potencia gubernativa.”24 Cabe señalar que en este sistema no existe propiamente un cuerpo deliberante y corresponde por tanto a ese órgano singular o a una 23 24 GONZÁLEZ Oropeza, Manuel y CIENFUEGOS Salgado, David, op. cit., pág. 112. CÓRDOVA, Efrén. “Curso de Gobierno Municipal”, op. cit por Ibídem Supra, pág. 113 51 entidad supramunicipal la elaboración de la política a seguir. Este sistema no ha dejado de tener algunas esporádicas manifestaciones bajo distintas concepciones políticas. 6.2 El Gobierno del Municipio Mexicano Se puede afirmar que el sistema de gobierno del municipio mexicano encargado del Ayuntamiento, se encuadra doctrinariamente en el modelo de Comisión, si bien de carácter impropio. Es sistema de Comisión porque el mandato constitucional atribuye las facultades gubernativas y de administración a un órgano colegiado denominado Ayuntamiento (artículo 115, fracción I constitucional). Sin embargo, se califica a nuestro sistema de Comisión como impropia o indirecta, porque, al contrario de la Comisión pura, los comisionados o miembros del Ayuntamiento tienen estatus diferenciados y jerarquizados y de ninguna manera igualitaria. Existe un presidente, regidores y síndicos con funciones específicas y distintas qué cumplir, por ende, no se trata de una Comisión clásica. Quintana Roldan nos dice que: “Por otra parte nuestro sistema de Ayuntamiento no cae en el modelo teórico de órganos duales alcaldeconcejo, porque entre los miembros del Ayuntamiento no existe una división del ejecutivo con el órgano deliberante. Esto es, el presidente municipal forma parte del órgano deliberante, lo preside y frecuentemente tiene, inclusive, voto de calidad. A su vez los regidores, que serían los integrantes sustantivos del concejo deliberante, desempeñan múltiples tareas y actividades administrativas y hasta ejecutivas. Es frecuente que en caso de ausencia del presidente municipal lo suplan los regidores en su orden.”25. 25 QUINTANA Roldán, Carlos F. “Gobierno Municipal”, op. cit. por Ídem Supra. 52 Se puede destacar que, como se hace mención, el presidente municipal goza de beneficios que los regidores no, y esto al ser una entidad colegiada <el Ayuntamiento> se debe de cambiar un poco el sentido en el que se desarrolla el presidente municipal, ya que por obtener estos beneficios, se llega a ver como un jefe, siendo esto incorrecto, puesto que en dado caso debería de cambiar al modelo unipersonal de gobierno comunal. Es por eso que se debe reestructurar la visión del presidente municipal, para que toda la sociedad vea que el Ayuntamiento son el conjunto de los regidores, síndicos y el presidente municipal y no solamente éste, además de que exista verdaderamente la teoría de los pesos y contrapesos dentro de estos gobiernos y no dejar que las decisiones sean tomadas unilateralmente. Lo anterior nos lleva a la conclusión de que nuestro sistema de Ayuntamiento no opera bajo el modelo de alcalde-concejo, sino del de Comisión, reiterando que de tipo impropia o indirecta por sus muy particulares características. 6.2.1 El Ayuntamiento y su integración Tanto la Constitución Federal en su artículo 115, como las Constituciones locales y sus respectivas leyes orgánicas municipales establecen que el gobierno del municipio estará a cargo de un Ayuntamiento, el cual se puede definir como: el órgano colegiado y deliberante, de elección popular directa, encargado del gobierno y la administración del municipio, integrado por un presidente, uno o más síndicos y el número de regidores que establezcan las leyes respectivas de cada estado. El número de integrantes de los Ayuntamientos suele sr notablemente diferente en los estados. Así, por ejemplo, en el Estado de Aguascalientes en la Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes en su- 53 artículo 17, que a su vez remite al artículo 66 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, señala: “Artículo 17. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento integrado por un Presidente Municipal y el número de Regidores y Síndicos que señala la Constitución Local y las disposiciones electorales.”26 “Artículo 66.- (...) El Municipio es libre en su régimen interior, será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Los Ayuntamientos se integrarán por un Presidente Municipal, Regidores y Síndicos que serán electos por el sistema de mayoría relativa y residirán en las cabeceras de los Municipios; además se elegirán regidores de representación proporcional que serán asignados a los partidos políticos, entre los cuales no debe figurar el que haya obtenido mayoría de votos, de acuerdo al procedimiento establecido en la Ley. El Presidente Municipal presidirá el Ayuntamiento y representará a éste y al Municipio política y administrativamente. Los Regidores de mayoría relativa y los de representación proporcional tendrán la misma categoría e iguales derechos y obligaciones. Cada Municipio representantes será gobernado electos por los por un principios Ayuntamiento integrado de relativa mayoría y por de representación proporcional, de la siguiente manera: I. Se elegirán bajo el principio de mayoría relativa: a) Un Presidente Municipal; b) Siete regidores y dos síndicos para el Municipio de Aguascalientes; 26 “Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes”, Art. 17, P.O.E., 18 de agosto de 2008. 54 c) Cuatro regidores y un Síndico para los municipios que tengan más de treinta mil habitantes, un año antes del día de la elección; y d) Tres regidores y un síndico para cada uno de los demás municipios. II. Se elegirán por el principio de representación proporcional: a) Siete regidores para el Municipio de Aguascalientes; b) Cuatro regidores para los municipios que tengan más de treinta mil habitantes, un año antes del día de la elección; y c) Tres regidores para cada uno de los demás municipios. Los Ayuntamientos se renovarán en su totalidad cada tres años, salvo el caso de que sean elegidos para un período más, e iniciarán sus funciones el quince de octubre del año de la elección. Se elegirá un suplente por el Presidente Municipal y por cada Regidor y Síndico para que cubra las faltas temporales o absolutas del propietario correspondiente, serán cubiertas conforme a lo dispuesto por la Ley que en materia municipal emita el Congreso del Estado.”27 Cabe aclarar, como se dijo anteriormente, el sistema de gobierno municipal es de Comisión impropia, por ende los integrantes del Ayuntamiento tienen estatus diferenciados. Uno de sus integrantes preside al cuerpo colegiado, por lo que asume el papel de ejecutor de las decisiones del propio Ayuntamiento. Otros, los regidores, tienen como atribución principal ser la base del cuerpo deliberante en atención a su número y, finalmente, la figura del síndico tiene como función representar los intereses municipales. 27 “Constitución Política del Estado de Aguascalientes”, Art. 66, P.O.E., 17 de noviembre de 2008. 55 Este cuerpo colegiado que se encuentra frente al Municipio mexicano tiene una multiplicidad de funciones y competencias, como son las siguientes: 1) Competencias y funciones políticas  Representar a la corporación municipal.  Conducir y dirigir las actividades municipales dentro del  Velar porque se cumplan en la municipalidad los preceptos orden legal. de la Constitución General de la República y la del Estado. 2) Competencias y funciones legislativas y reglamentarias  Iniciar leyes y decretos ante las legislaturas de los Estados.  Participar en los procesos de modificación, reforma o adiciones a los preceptos de la constitución local, cuando así lo señale dicho ordenamiento.  Expedir bandos, ordenanzas, reglamentos y otras disposiciones administrativas de observancia general para la municipalidad. 3) Competencias y funciones administrativas  Organizar su propia estructura administrativa interna de acuerdo a los requerimientos que sean necesarios a fin de lograr eficiencia en su funcionamiento.  Conducir y dirigir la adecuada prestación de los servicios públicos por conducto de las respectivas comisiones de administración.  Ordenar y planear el desarrollo municipal y dictar las medidas administrativas necesarias para la aplicación de la legislación sobre asentamientos humanos, ecología y protección al ambiente, salubridad, asistencia pública, seguridad y demás ordenamientos aplicables. 56 4) Competencias y funciones financieras y fiscales  Formular anualmente el proyecto de ley y presupuesto de ingresos y remitirlos al congreso del Estado.  Aprobar anualmente el presupuesto de egresos, de acuerdo a los recursos disponibles.  Administrar su patrimonio y su hacienda en los términos que  Imponer las sanciones pecuniarias que se señalen en las fijen las leyes. leyes respectivas. 5) Competencias y facultades de policía  Otorgar licencias y permisos en las diversas materias de su competencia que así lo requieran.  Vigilar e inspeccionar sobre el acatamiento de los ordenamientos municipales.  Amonestar o sancionar a los infractores de la normatividad municipal (multas, clausuras temporales, clausuras definitivas, etc.). 6) Otras funciones y facultades del Ayuntamiento  De tipo jurisdiccional, por ejemplo, en el caso de los Estados que otorgan a jueces municipales facultades para resolver asuntos de cuantía menor. Ahora bien, para el cumplimiento operativo y jerarquizado de la amplia gama de funciones que se derivan de su actividad, la ley establece diversos cargos que ocupan los miembros del Ayuntamiento: Presidente Municipal, Regidores, Síndicos y otros auxiliares, con atribuciones específicas. 57 6.2.2 El Presidente Municipal “En general las leyes municipales de los estados precisan a este funcionario como “órgano ejecutivo” de los acuerdos del Ayuntamiento, o como encargo de la “función ejecutiva” del cabildo o Ayuntamiento.”28 Cabe aquí una precisión pues frecuentemente se confunde la figura del Presidente Municipal con la de un “titular del ejecutivo” de la localidad. Esto es impreciso pues, el municipio no obedece en su concepción de gobierno a la idea clásica de división de poderes, en legislativo, ejecutivo y judicial. Además, dicha apreciación es innecesaria para el gobierno municipal. “Lo cierto es que al estar gobernado el municipio por un cuerpo colegiado, solamente obedecerá su división de funciones a los aspectos prácticos y operativos, pero de ninguna manera a la interpretación, forzada si se quiere, de una división de poderes. Hecha esta aclaración, se reitera que la figura del Presidente Municipal como primera autoridad local, deriva de las atribuciones que las leyes le otorgas, fundamentalmente en cuanto que dicho funcionario preside y dirige las labores del Ayuntamiento.”29 El Presidente Municipal asume además, la conducción política de la corporación municipal por lo que su papel directivo habrá de ser fundamental en la conciliación de los intereses de los diversos grupos sociales de la demarcación. Por otra parte, las relaciones del municipio con el Estado al que pertenece, en este caso al de Aguascalientes, y con la Federación, así como con los diversos organizamos públicos y privados, las encabeza el Presidente Municipal, lo que acentúa la importancia de su cargo. En todas las legislaciones de los Estados se resalta el cargo de Presidente Municipal tanto política como administrativamente, es por eso que, 28 29 QUINTANA Roldán, Carlos F. “Gobierno Municipal”, op. cit., pág. 120. Ídem supra. 58 en resumen, representa este integrante del Ayuntamiento el centro de muchas de las actividades de dicho cuerpo colegiado. En forma resumida podemos señalar las siguientes funciones y facultades del Presidente Municipal:  Presidir y dirigir las funciones del Ayuntamiento.  Cumplir y hacer cumplir la Ley Orgánica Municipal y las demás disposiciones legales del municipio.  Convocar a reunión al Ayuntamiento y presidir sus sesiones de cabildo, contando con voz y voto; inclusive de calidad para el caso de empate.  Ejecutar las determinaciones o acuerdos del propio  En general ejecutar todo tipo de actos que autorice la ley, Ayuntamiento. con objeto de cumplir la función ejecutiva y de dirección del Ayuntamiento. Se puede concluir que el Presidente Municipal es el funcionario más importante del gobierno municipal. Sobre él recaen en buena medida las principales responsabilidades del Ayuntamiento. 6.2.3 Los Regidores “El cuerpo de regidores representa el número mayor de integrantes del Ayuntamiento, su función básica, por ende, es formar parte del cuerpo deliberante o cabildo, teniendo voz y voto en las decisiones del Ayuntamiento. Su número es variable, tanto de los que son electos por mayoría relativa, como los de representación proporcional, siendo sus principales funciones: 59  Asistir a las sesiones del cabildo contando con voz y voto  Desempeñar las comisiones que les sean encomendadas en ellas. por el Ayuntamiento, informando a éste sobre sus resultados.  Vigilar los ramos de la administración municipal que les sea encomendados por el Ayuntamiento.  Suplir las faltas temporales del presidente municipal, en el orden que determine la ley.  Asistir a las ceremonias cívicas y a los demás actos que determine el Ayuntamiento.  En general, realizar todo tipo de actos que la ley les autorice para cumplir con sus funciones.”30 Como se logra observar, los Regidores son una parte importante dentro del Ayuntamiento puesto que, en ellos se encuentra el poder decidir si se hacen las propuestas del Presidente Municipal o se rechazan, debe de estar presente en estas personas la encomienda que tienen y no tomarse a la ligera las responsabilidades a su cargo, es por esto que se ha tomado el tema de esta investigación conforme a este apartado para recordarle a los Regidores que no tienen que sentirse tan cómodos puesto que hay cosas varias por hacer en su cargo y no sólo hacer como que trabajan. Se puede aquí hacer mención de la entrevista realizada a ciudadanos del Estado de Aguascalientes31, la cual da una visión de las personas entrevistadas como poco conocedoras de lo que realizan los Regidores, pero se denota que les parece justo que sean sancionados por la mala realización de sus tareas antes mencionadas, esto demuestra que la ciudadanía tiene poco conocimiento de quienes son sus gobernantes y las actividades que realizan. 30 31 Ibídem supra, pág. 121. Encuesta levantada en Palacio Municipal, Aguascalientes, Ags., el día 6 de agosto de 2015. 60 Es también de observarse que las personas mayores de 35 años son las que tienden más a preocuparse por lo que hacen sus gobernantes que los más jóvenes, ya que estos están ocupados en otras cosas como lo son sus estudios o el conseguir empleo. 6.2.4 El Síndico “Etimológicamente el término “síndico” se deriva de los vocablos griegos, sin que significa con, y, dixé que se traduce como justicia. Por ende, síndico es aquel que procura la justicia. En efecto, la figura del síndico municipal se origina en el defensor civitatis del municipio romano del Bajo Imperio, cuya misión era velar por los intereses municipales y por los derechos de sus ciudadanos.”32 En la actualidad esta figura del síndico puede ser unipersonal o pluripersonal. En algunos Estados de la República existe el sistema de síndico único, independiente a la importancia o densidad demográfica de sus municipios. En otros existe pluralidad de dos o más síndicos, también sin tomar en cuenta la importancia o densidad de población de las municipalidades. Finalmente, otros Estados más, contemplan una forma mixta, esto es, algunos de sus municipios menos poblados cuentan con un solo síndico y los más poblados con varios. Las funciones de los síndicos son las siguientes:  Asistir con voz y voto a las sesiones del Ayuntamiento.  Procurar la  Representar jurídicamente al Ayuntamiento en los litigios en defensa y promoción de los intereses municipales. que éste sea parte y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. 32 Ibídem supra, pág. 122. 61  Revisar y firmar los cortes de caja de la tesorería y la vigilancia de la debida aplicación del presupuesto municipal.  En general, realizar todo tipo de actos que las leyes le autoricen para cumplir con su cometido. Se puede establecer que los síndicos juegan un papel muy importante dentro del Ayuntamiento, pues son los que se encargan de la legalidad y el tesoro del municipio. 6.2.5 Otras autoridades de elección o designación “En varios Estados existen otros cargos de elección popular que se integran al Ayuntamiento, sin embargo la generalidad de municipios establecen solamente al Presidente, Regidores y Síndicos como integrantes directos del Ayuntamiento.”33 En cada municipio, para el despacho de asuntos administrativos y para auxiliar en sus funciones al Ayuntamiento, de acuerdo con sus posibilidades económicas y sus necesidades, pueden existir como básicas las siguientes dependencias: 33  Secretaría del Ayuntamiento.  Tesorería.  Oficialía Mayor.  Dirección de Servicios Municipales.  Dirección de Seguridad Pública o Comandancia de Policía.  Dirección de Obras Públicas.  Direcciones de otras áreas administrativas.  Otras. Ibídem supra, pág. 124 62 Si la situación económica de cada municipio no se lo permite, o si no se requiere del funcionamiento de alguna de las dependencias mencionadas, se pueden encomendar a un solo titular dos o más ramos de la administración municipal. En cuanto a las competencias de estos departamentos administrativos, están reguladas por las Cartas y Manuales de Organización de Procedimientos y de Servicio al Público, referentes a cada municipalidad. Dos de los más importantes por mencionar son los secretarios y tesorero, se pueden definir de la siguiente manera: 1. El Secretario: los secretarios de los Ayuntamientos son nombrados a propuesta del Presidente Municipal, y removidos libremente por los integrantes del Ayuntamiento por acuerdo mayoritario. El secretario es el jefe inmediato de las oficinas y el archivo de la presidencia municipal. Las facultades del secretario están contempladas en la ley orgánica municipal correspondiente. 2. El Tesorero: el municipio cuenta con su propia hacienda, que estará administrada libremente dentro del marco jurídico previsto por la ley. Para tal efecto, la tesorería municipal es el órgano de recaudación de los ingresos y el encargado de efectuar las erogaciones. Esta dependencia municipal está a cargo de un tesorero, quien, como todos los funcionarios municipales debe cubrir determinados requisitos. 6.2.6 Las comisiones de gobierno En la totalidad de las leyes municipales de los Estados de la República se contempla el sistema de administración a base de Comisiones. 63 Esto es, que se dividen para su atención los diversos ramos de la administración y se encargan tales Comisiones a los miembros del Ayuntamiento; bajo su responsabilidad, vigilancia y control quedan esas áreas de la gestión municipal. “Se pueden encontrar las siguientes Comisiones:  De Gobernación y Reglamentos  De Hacienda y Patrimonio Municipal.  De Educación, Recreación, Cultura, Actos Cívicos y Fomento Deportivo.  De Policía, Seguridad Pública y Previsión Social.  De Tránsito y Vialidad.  De Comunicaciones y Obras Públicas.  De Asentamientos Humanos, Fraccionamientos, Licencias y Regularización de la Tenencia de la Tierra.  De Participación Ciudadana y Juntas de Mejoramiento.  De Reservas Ecológicas y Limpieza Pública.  De Fomento Agropecuario.  De Comercio, Centrales de Abasto, Mercados y Rastros.  De Agua Potable y Alcantarillado.  De Ornato, Parques, Jardines y Alumbrado.  Del Registro Civil, Panteones y Reclutamiento. Por disposición de Leyes Orgánicas Municipales, en general, se asignan las comisiones más delicadas al propio Presidente Municipal, como son la de Gobernación y reglamentos, y la de Policía, Seguridad Pública y Previsión Social, entre otras.”34 34 Ibídem supra, pág. 124. 64 Como se puede observar, es común que los principales actores como el Presidente Municipal, tiene a cargo diferentes comisiones, pero él delega la responsabilidad a un secretario, pues no puede ser omnipresente para estar en todo a la vez, es, desde un punto de vista objetivo, que las comisiones son un poco de todo, pues en sí, es casi imposible que sólo sean dos comisiones, pues el municipio tiene bastantes atribuciones para dejarlo de lado, es por esto que se delegan responsabilidades y el municipio de poder ser unas cuantas personas, se vuelve una nómina impresionante dentro de éste. Desde luego que las propias necesidades municipales, así como los recursos con que se cuente, determinarán el número o tipo de Comisiones de Administración. Muchos municipios tienen solamente las indispensables y en número muy reducido. 6.2.7 Otros auxiliares del gobierno municipal Se debe distinguir diversas calidades de auxiliares del gobierno del municipio. Unos, los funcionarios ya enunciados, que no forman parte del Ayuntamiento, como el secretario, el tesorero, los directores o jefes de departamento, etc.; como quiera que sea quedan catalogados como auxiliares de la gestión del Ayuntamiento. “Otra categoría de auxiliares del Ayuntamiento son los delegados, agentes, comisarios, juntas auxiliares, entres otros. Su función obedece a la desconcentración territorial del municipio.”35 Como se puede observar, cuentan como auxiliares los anteriormente señalados, pues cubren por así decirlo, puestos “decisivos” ya que ellos son los que se encargan de la dirección o jefatura de las dependencias del municipio. 35 Ídem. 65 Por cuanto hace a los empleados y demás trabajadores al servicio de los Ayuntamientos, como oficiales administrativos, secretarios, técnicos, policías, bomberos, etc., su situación generalmente se regula en las leyes del servicio civil de los respectivos Estados, en donde se establecen los derechos y las obligaciones de esos servidores públicos de la municipalidad. Resultados Específicos Capítulo III: Origen, Concepto y Naturaleza Jurídica:  Se logró conocer acerca del origen del municipio y las teorías que dan cabida a éste. Se conoció el concepto del municipio y las raíces etimológicas de éste. Por último se señalo cual era su naturaleza jurídica y cómo está establecido en la ley. Capítulo IV: Antecedentes Históricos del Municipio Mexicano:  Se dio a conocer la vasta historia que tiene el municipio dentro del territorio mexicano, señalando los pasajes dentro de las épocas históricas, desde el México prehispánico, seguido de la colonia, sucedida por la independencia, la época de las constituciones (1824-1857) hasta el México revolucionario y la Constitución que sigue vigente en el país. Capítulo V: Principios Constitucionales del Municipio:  Se estudió sobre los más sobresalientes principios, de los cuales se puede destacar, que la libertad o autonomía municipal sigue siendo un misterio de si en verdad existe, ya que hay bastantes condicionantes para esto; lo de la personalidad jurídica es claro y contundente, existe y puede apersonarse como física o moral; la libre administración de su hacienda hace creer que en verdad algún día pueda ser verdaderamente libre, ya que los ingresos y egresos son aprobados por el Estado correspondiente y le quita esa poca libertad que tiene el municipio y por último la política de asentamientos humanos se va formando a base de la población que habita el municipio, como- se demuestra en los censos poblacionales, la demografía en México va en aumento y es por esto que los asentamientos humanos cada vez van creciendo. Capítulo VI: El Gobierno Municipal:  Aquí se llegó al resultado de que el sistema de gobierno del municipio mexicano encargado del Ayuntamiento, se encuadra doctrinariamente en el modelo de Comisión, si bien de carácter impropio.  También se dio a conocer las distintas competencias del municipio y sobre el cómo deben de llevarse éstas por los distintos funcionarios.  Por último pero no menos importante, se mencionaron los distintos funcionarios que hacen las labores del Ayuntamiento, el cómo se deben desarrollar dentro de sus funciones, las facultades que tienen y las obligaciones, además del estudio a fondo de los Regidores que es el tema central de la investigación. Resultados de la encuesta:  Se puede observar en la gráfica de la pregunta 1, el mayor número de encuestados tiene entre 35 a 60 años, esto quiere decir que la mayoría de los encuestados tienen plena conciencia de lo que sucede en el municipalidad.  En la gráfica de la pregunta 2, los hombres encuestados tienen más conocimiento acerca de los Regidores en su municipio, siendo que las mujeres muestran un desconocimiento pero a la vez un desinterés en este tema.  En la gráfica de las respuestas de la pregunta 3, se puede observar que hay un gran desconocimiento sobre la encomienda que tienen los Regidores en el H. Ayuntamiento, esto nos habla de que las personas necesitan tener más información por parte de las autoridades.  La gráfica de la pregunta 4 nos da un contundente resultado, todos los encuestados tienen la fiel convicción de que sean castigados los Regidores que no cumplan con sus funciones. LXVII Resultado General Se puede hacer mención que dentro de lo establecido en la Constitución más exactamente en el artículo 115, donde marca que el municipio es libre y autónomo es puesto en tela de juico esto ya que por sí solo el municipio no puede sostenerse, pues necesita del gobierno del Estado a que pertenezca para que le autorice desde su presupuesto hasta los permisos para hacer las obras necesarias para la ciudadanía del municipio. Es por esto que no se puede llamar aún libre y autónomo hasta que verdaderamente suceda convirtiéndose en realidad estos dos supuestos. También se vieron los temas para la compresión global de lo que es un municipio y los principales actores dentro de éste, también se puede hacer mención que la historia dentro del municipio mexicano es vasta, ya que casi con cada emisión de una nueva constitución, el municipio cambiaba de rubro y de partícipes dentro de éste, además se tiene que comprender que no siempre existió como tal el municipio, pues dentro de algunas administraciones presidenciales, eliminaban como tal al municipio, pues querían hacer un gobierno centralista que administrara todo a la vez, por esto en el congreso constituyente de 1917 se retoma al municipio como tal y con las reformas de 1999 toma el rubro de libre y autónomo. Conforme a lo establecido en la doctrina de lo que son los Regidores, se marca como la oposición dentro del Ayuntamiento, pero dado a los estudios suele suceder lo contrario dado a cuestiones políticas o intereses del partido, pero con la encuesta realizada, la ciudadanía no está tan adentrada en el ámbito del trabajo de los Regidores, algún porcentaje del universo encuestado desconoce sobre lo que realizan éstos, aquí es donde se pone complicada la situación puesto que en primera los Regidores no cumplencabalmente sus funciones y segunda la ciudadanía no está preocupada por el buen desenvolvimiento de los Regidores en su cargo, es por esto que se llega LXVIII al resultado de que es necesario hacerles ver a los Regidores que cumplan responsablemente sus actividades y con la mayor imparcialidad posible, que se olviden de los intereses de los partidos y se pongan mejor a pensar en los intereses de los ciudadanos dentro del municipio, pues son a ellos los que se deben y no a un partido. Por último pero no menos importante es señalar que cuando la ciudadanía y Regidores se pongan en contacto verdaderamente y no solamente cuando hay votaciones, se podrá mejorar la atención y las mejores decisiones dentro de la municipalidad, con esto se logrará el mejor desenvolvimiento tanto de los Regidores como del Ayuntamiento y así poder ayudar en lo mejor posible a los gobernados. LXIX Conclusiones específicas Capítulo III: Se llega a la conclusión de que la tercer teoría es la más acertada, ya que demuestra que puede ser el origen del municipio desde la naturaleza del hombre, pero en los tiempos modernos al pertenecer a un Estado de gobierno y estar establecido en una ley lo convierte positivo. También como se había dicho el municipio es una “persona jurídica la cual está integrada por una vecindad que se encuentra dentro de una circunscripción territorial específica, base de la división política y administrativa de una entidad; constituyéndose en un orden de gobierno, el cual tiene facultades jurídicas, políticas y económicas.” Es también merecido mencionar que la naturaleza jurídica del municipio está establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 115, donde se le conceden las facultades necesarias para llevar a cabo la concepción de un municipio, además de las reglas a seguir por éste. Capítulo IV: Se llega a la conclusión de que a lo largo que fue evolucionando el municipio en México, estuvo cambiando de figuras administrativas de éste, pero siempre se ha visto desde un punto de vista más administrativo que de gobierno, pues al momento de existir el Estado se restringen las libertades del municipio y sus integrantes pues tienen tendencias a servir más al Estado que al municipio, pero llega la constitución de 1917 en donde se busca la expansión de los municipios y por último llega la reforma de 1999 donde se da completamente la autonomía y se reconoce que es un gobierno en lugar de una administración. LXX Capítulo V: Se concluye que no se ha dado completamente la autonomía, ya que como se comentó en líneas pasadas, hay municipios que necesitan toda vía de recursos, ya sea federales como estatales y hasta que deje de suceder esto, es cuando verdaderamente los municipios serán libres o autónomos. ¿Cambiará de estructura el municipio a partir de esto? Puede ser un cambio bueno, pero que no se verá dentro de los 20 años próximos pues todo necesita tiempo de asimilación en primera parte y de aceptación como segunda. ¿En realidad se necesitaba una reforma así? Solo los legisladores lo saben, pues como se dijo en líneas anteriores, el camino al infierno está lleno de buenas intenciones, esperando que no sea solo una buena intención sino que sea una buena realidad. Capítulo VI: Se llega a la conclusión de que el sistema de gobierno del municipio mexicano es el encargado del Ayuntamiento, se encuadra doctrinariamente en el modelo de Comisión, si bien de carácter impropio. Sin embargo, se califica a nuestro sistema de Comisión como impropia o indirecta, porque, al contrario de la Comisión pura, los comisionados o miembros del Ayuntamiento tienen estatus diferenciados y jerarquizados y de ninguna manera igualitaria. También es de concluirse y mencionarse que dentro el Ayuntamiento existen diferentes figuras gubernativas, como el principal es el Presidente Municipal aquel encargado del buen manejo de la administración del municipio, seguido se encuentran los que han hecho posible esta investigación que son los Regidores, son los encomendados de llevar la oposición al Ayuntamiento, los que estudian las propuestas hechas por el Presidente Municipal y suplirlo cuando falte este en el cabildo, es necesario expresar que- LXXI dentro del cabildo también existe otra figura importante que es la del Síndico, que es el representante legal dentro del municipio además del encargado de la hacienda del mismo, por así decirlo es el que busca la rendición de cuentas. Existen otros auxiliares que son los Secretarios, Jefes y Delegados que también entran en la nómina del municipio como los dirigentes de éste. Encuesta: Por último se concluye que con los resultados de la encuesta se encuentra una desinformación parcial de la ciudadanía sobre el trabajo que llevan los Regidores dentro del Ayuntamiento, también el desconocimiento de sus representantes y como se comportan dentro del cabildo, es importante recalcar que aún con el desconocimiento de sus funciones las personas están con la convicción de que se sancionen a los Regidores que no cumplan con su encomienda de ser la oposición dentro del Ayuntamiento. LXXII Conclusión general Se llega a la conclusión de que existen diversas teorías sobre el origen del municipio las que se hacen con diferentes enfoques doctrinales, la primera teoría es la jusnaturalista y sostiene la idea de que el municipio es una formación humana natural, que nace de la necesidad y se perfecciona con el paso del tiempo. La segunda teoría sería la jurídica o juspositivista en donde se hace mención de que el municipio es una creación del Estado, ya que éste la da las facultades para que pueda existir. Hay una tercera teoría, esta se denominaría conciliadora ya que establece una conjunción de las dos teorías antes mencionadas, en donde, por una parte da pauta a que algunas agrupaciones vecinales reúnen características de municipio, pero a la vez reconoce que éste no existirá sin el reconocimiento de la ley. Que la palabra municipio es de origen romano, etimológicamente derivado del vocablo latino municipium, con raíces en munis = carga y civitas = ciudad, que en sentido figurado significa “el trabajo de la ciudad”. Y que el concepto de municipio es el siguiente: persona jurídica la cual está integrada por una vecindad que se encuentra dentro de una circunscripción territorial específica, base de la división política y administrativa de una entidad; constituyéndose en un orden de gobierno, el cual tiene facultades jurídicas, políticas y económicas. La naturaleza jurídica está definida por el Artículo 115 Constitucional, reconociendo que es un gobierno, con atribuciones propias. Hay algunos autores que lo conciben como organismo descentralizado de la Administración Pública por región, otros como ente autárquico territorial, algunos más como órgano libre, o bien, como un ente autónomo. También que desde un punto de vista histórico se llega a concluir que “una de las grandes conquistas que no sólo dará libertad política a LXXIII la vida municipal, sino que también le dará independencia económica,supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así de la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores” a palabras de Don Venustiano Carranza después de todas la atrocidades que le habían hecho al municipio en los gobiernos antepasados y que estaban fuera de lugar. Es también de mencionarse de que con la última reforma al artículo 115 Constitucional, se le da un cambio al concepto de ayuntamiento, ya que era considerado como una administración y ahora cambió por gobierno, esto quiere decir que al momento de cambiar el constituyente la definición, también cambiará todo lo conocido antes del municipio, pues al ya no ser administración, sino gobierno, está en la necesidad de ordenarse estructuralmente como lo es el federal o estatal, bajo los tres poderes de la unión. Si bien no se ha dado completamente la autonomía, ya que como se comentó en líneas pasadas, hay municipios que necesitan toda vía de recursos, ya sea federales como estatales y hasta que deje de suceder esto, es cuando verdaderamente los municipios serán libres o autónomos. Se debe tener en cuenta que siendo un ente del Derecho Público, con estas facultades otorgadas, forma ocasionalmente parte del Derecho Privado, esto quiere decir que tiene la posibilidad de actuar tanto como autoridad y también a manera de particular, dependiendo del asunto que le ocupe, ya sea una licitación <autoridad>, como el arrendamiento de un edificio para oficinas <particular>, se lamenta que toda vía los congresos de los estados pongan obstáculos para la realización de los proyectos municipales, dado a que los gobiernos municipales pueden tener distinta procedencia política e impedir que éste principio se pueda llevar del todo bien. Como se puede observar muchas de las ocasiones los mismos servidores públicos hacen caso omiso de sus responsabilidades y toman LXXIV decisiones unilaterales en beneficio propio, puesto que no hacen- verdaderamente un estudio o evaluación del caso que se propone. Sin embargo, hay algunos que si los realizan en su totalidad, pero por causas ajenas al Ayuntamiento no se logran los mejores resultados, esto quiere decir, que en los municipios mexicanos por una parte se llevan a medias los principios y por otra se cubren al cien por ciento pero siempre con resultados no tan satisfactorios. Ahora bien, es importante precisar en cuanto al gobierno municipal, independientemente de sus características o particularidades distintivas, la necesidad de conjuntar en dicho gobierno los principios y anhelos políticos y administrativos que se pretende cumplir en la dirección del municipio. Estos son: un principio democrático, consistente en la participación popular en la designación de ese gobierno; y un principio de eficiencia que se traduce en la adecuada y racional administración de los recursos humanos y materiales con los que cuenta la municipalidad. En la medida que se actualicen estos postulados: democracia, como principio político; y eficiencia como principio administrativo, el gobierno municipal cumplirá la delicada misión que le otorga la ley. Cabe aclarar, como se dijo anteriormente, el sistema de gobierno municipal es de Comisión impropia, por ende los integrantes del Ayuntamiento tienen estatus diferenciados. Uno de sus integrantes preside al cuerpo colegiado, por lo que asume el papel de ejecutor de las decisiones del propio Ayuntamiento. Otros, los regidores, tienen como atribución principal ser la base del cuerpo deliberante en atención a su número y, finalmente, la figura del síndico tiene como función representar los intereses municipales. Como se logra observar, los Regidores son una parte importante dentro del Ayuntamiento puesto que, en ellos se encuentra el poder decidir si se hacen las propuestas del Presidente Municipal o se rechazan, debe LXXV de estar presente en estas personas la encomienda que tienen y no tomarse a la ligera las responsabilidades a su cargo, es por esto que se ha tomado el tema de esta investigación conforme a este apartado para recordarle a los Regidores que no tienen que sentirse tan cómodos puesto que hay cosas varias por hacer en su cargo y no sólo hacer como que trabajan . Por último se llega a la conclusión de que los Regidores tienden a tomar decisiones con base a las necesidades de sus partidos y no con las necesidades de la sociedad en general, es por esto que se determina que no existe verdaderamente una teoría de pesos y contrapesos en la toma de decisiones por parte de los Regidores en los municipios del Estado de Aguascalientes, con base a esto, se debe de aplicar inmediatamente una disposición en alguna ley que obligue a estos servidores públicos para que lleven a cabo lo que se les ha encomendado. LXXVI Recomendaciones Una recomendación que se puede hacer es que se siga con el objetivo de esta investigación además de completarlo con el tema sobre si verdaderamente el Presidente Municipal hace todas las funciones encomendadas a él, puesto que no siempre las cumple cabalmente. LXXVII Fuentes 1. AÑORVE Baños, Manuel “Servicios públicos municipales” Ed. Porrúa México 2012 Págs. 1-27 2. BERJAR Rivera, Luis José “Curso de Derecho Administrativo” Ed. Oxford 1ª ed. México 2012 Págs. 179-192 3. BURGOA Orihuela, Ignacio “Derecho Constitucional Mexicano” Ed. Porrúa 5ª ed. México 1984. Págs. 880-990 4. FRAGA, Gabino Derecho Administrativo” Ed. Porrúa México 2002 Págs. 219-226 LXXVIII 5. GONZÁLEZ Oropeza, Manuel y CIENFUEGOS Salgado, David “El Municipio en México” Ed. Laguna México. Págs. 109-125 6. RAMIREZ Marín, Juan “Derecho Administrativo Mexicano” Ed. Porrúa México 2009 Págs. 319-334 7. ROBLES Martínez, Reynaldo “El municipio” Ed. Porrúa 2ª ed. México. Págs. 22-107 8. VÁZQUEZ, Héctor “El nuevo municipio mexicano” Ed. SEP. 1ª ed. 1986 México Págs. 35-124 9. “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” D.O.F. 23 de diciembre de 1999 10. “Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes”, P.O.E. 18 de agosto de 2008. LXXIX 11. “Constitución Política del Estado de Aguascalientes” P.O.E. 17 de noviembre de 2008. 12. www.municipio.org.mx LXXX Anexos “El mando debe ser un anexo de la ejemplaridad” Reporte de encuesta Objetivo de la encuesta: Poder tener datos precisos acerca del tema de investigación, además de conocer sobre el interés que tiene la sociedad acerca de los Regidores en el Ayuntamiento y el desenvolvimiento de éstos en el cabildo. Información Relacionada:  “Gobierno Municipal”  Carlos F. Quintana Roldan  “Servicios Públicos Municipales”  Manuel Añorve Baños Universo de aplicación: Encuesta realizada a personas con capacidad de ejercer su derecho al voto. Cuestionario: Conteste lo siguiente: Género: Femenino Masculino 1.- ¿Qué edad tiene? a) 18-35 b) 35-60 c)+60 2.- ¿Conoce a los Regidores de su Municipio? a) Si b) No c) No me interesa 3.- ¿Sabía usted que los Regidores tienen la encomiendas de ser la oposición en el H. Ayuntamiento? LXXXII a) Si b) No c) No me interesa 4.- ¿Usted cree que se debería sancionar con los regidores que no cumplen con su encomienda? a) Si b) No c) No me interesa Levantamiento de la encuesta: Se realizo el día 6 de agosto en las inmediaciones del Palacio Municipal alrededor de las 9:00 horas. Procesamiento de la información: Tabla de respuestas de la encuesta realizada Hombres Total Mujeres 60 Pregunta 1 Pregunta 2 Pregunta 3 18-35 35-60 60+ 30 23 7 50% 38.3% 11.6% Si No No me interes a 37 12 11 61,6% 20% 18,3% Si No 17 28 No me interes a 15 Total Total 40 100 18-35 3560 60+ 60 10 19 11 40 100 100% 25% 47,5 % 27,5% 100% 100% Si No No me intere sa 60 10 18 12 40 100 100% 25% 45% 30% 100% 100% Si No 9 26 No me intere sa 5 40 100 60 LXXXIII Pregunta 4 28,3% 46,6% 25% Si No No me interes a 60 0 0 100% 0% 0% 100% 22,5% 65% 12,5% 100% 100% Si No No me intere sa 60 40 0 0 40 100 100% 100% 0 0 100% 100% Análisis de la información Gráfica de respuestas género masculino 70 60 50 40 30 20 10 0 Pregunta 1 Pregunta 2 Pregunta 3 Pregunta 4 Respuesta a) 30 37 17 60 Respuesta b) 23 12 28 0 Respuesta c) 7 11 15 0 LXXXIV Gráfica de respuestas género femenino Respuesta a) Respuesta b) Respuesta c) 40 26 19 18 11 10 10 12 9 5 0 Pregunta 1 Pregunta 2 Pregunta 3 Pregunta 4 Gráfica de la pregunta 1 ¿Qué edad tiene? Hombres Mujeres 30 23 19 11 10 7 18-35 35-60 LXXXV 0 60+ Gráfica de la pregunta 2 ¿Conoce a los Regidores de su Municipio? Hombres Mujeres 37 18 12 10 Si 12 11 No No me interesa Gráfica de la pregunta 3 ¿Sabía usted que los regidores tienen la encomienda de ser la oposición en el H. Ayuntamiento? 30 25 20 15 10 5 0 Si No No me interesa Hombres 17 28 15 Mujeres 9 26 5 LXXXVI Gráfica de la pregunta 4 ¿Usted cree que se debería sancionar a los Regidores que no cumplan con su trabajo? Hombres Mujeres 60 40 0 Si 0 No 0 0 No me interesa Resultados: Se puede observar en la gráfica de la pregunta 1, el mayor número de encuestados tiene entre 35 a 60 años, esto quiere decir que la mayoría de los encuestados tienen plena conciencia de lo que sucede en el municipalidad. En la gráfica de la pregunta 2, los hombres encuestados tienen más conocimiento acerca de los Regidores en su municipio, siendo que las mujeres muestran un desconocimiento pero a la vez un desinterés en este tema. En la gráfica de las respuestas de la pregunta 3, se puede observar que hay un gran desconocimiento sobre la encomienda que tienen los Regidores en el H. Ayuntamiento, esto nos habla de que las personas necesitan tener más información por parte de las autoridades. La gráfica de la pregunta 4 nos da un contundente resultado, todos los encuestados tienen la fiel convicción de que sean castigados los Regidores que no cumplan con sus funciones. LXXXVII