ANUÁRIO FINANCEIRO DOS MUNICÍPIOS PORTUGUESES 2004

ANUÁRIO฀FINANCEIRO DOS฀MUNICÍPIOS PORTUGUESES 2004 João฀Carvalho Maria฀José฀Fernandes Pedro฀Camões Susana฀Jorge patrocínios: Tribunal de Contas Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 No฀âmbito฀do฀projecto฀POCI/CPO/58391/2004฀intitulado A฀Eficiência฀no฀Uso฀dos฀Recursos฀Públicos฀ e฀a฀Qualidade฀da฀Decisão฀Municipal฀Portuguesa ฀ Financiado฀por: FCT฀–฀FUNDAÇÃO฀PARA฀A฀CIÊNCIA฀E฀A฀TECNOLOGIA MINISTÉRIO฀DA฀CIÊNCIA,฀INOVAÇÃO฀E฀ENSINO฀SUPERIOR patrocínios: Tribunal de Contas 3 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 AGRADECIMENTOS Os฀ autores฀ entendem฀ manifestar฀ publicamente฀ o฀ seu฀ reconhecimento฀ a฀ um฀conjunto฀de฀individualidades฀e฀entidades฀cuja฀colaboração฀e฀contributo฀ foram฀fundamentais฀para฀a฀realização฀deste฀anuário,฀nomeadamente: •฀฀Presidentes฀e฀responsáveis฀financeiros฀das฀Câmaras฀Municipais฀que฀enviaram฀as฀contas฀para฀a฀“Central฀de฀Contas฀da฀Universidade฀do฀Minho” •฀฀Presidente฀do฀Tribunal฀de฀Contas,฀Conselheiro฀Guilherme฀de฀Oliveira฀Martins •฀฀Presidente฀ da฀ Direcção฀ da฀ Câmara฀ dos฀ Técnicos฀ Oficiais฀ de฀ Contas฀ (CTOC),฀António฀Domingues฀de฀Azevedo •฀António฀Costa฀e฀Silva฀(Tribunal฀de฀Contas) •฀Cláudia฀Costa฀(colaboradora฀do฀NEAPP) 5 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 FICHA฀TÉCNICA Autores:฀João฀Carvalho;฀Maria฀José฀Fernandes;฀Pedro฀Camões;฀Susana฀Jorge Edição:฀Câmara฀dos฀Técnicos฀Oficiais฀de฀Contas Coordenador฀da฀edição:฀Roberto฀Ferreira Edição฀Gráfica฀e฀Paginação:฀pré&press Periodicidade:฀Anual Impressão:฀Sogapal,฀S.A.฀–฀Depósito฀Legal:฀228599/05 Tribunal de Contas Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ÍNDICE Introdução฀ 9 1.฀Os฀Municípios฀Portugueses฀ 17฀ 1.1฀Caracterização฀geral฀ 17 ฀ 1.2฀Organização฀municipal฀ 21 ฀ 1.3฀Prestação฀de฀responsabilidades฀(accountability)฀ 25 ฀ ฀1 .4฀A฀Contabilidade฀Autárquica฀e฀o฀POCAL฀ 27 2.฀Conformidade฀e฀fiabilidade฀das฀contas฀dos฀municípios฀ 33 ฀ 2.1฀Caracterização฀da฀Amostra฀e฀Metodologia฀ 33 ฀ 2.2฀Implementação฀e฀Conformidade฀das฀Contas฀com฀o฀POCAL฀ 38 3.฀Comparabilidade฀e฀utilidade฀da฀informação฀financeira฀dos฀municípios฀ 45 ฀ 3.1฀Indicadores฀orçamentais,฀económico-financeiros฀e฀patrimoniais฀ 45 ฀ ฀ 3.1.1฀Enquadramento฀e฀metodologia฀ 45 ฀ ฀ 3.1.2฀Apresentação฀e฀análise฀dos฀resultados฀ 48 ฀ ฀ 3.1.3฀Reflexões฀e฀recomendações฀ 54 ฀ 3.2฀Actas฀das฀Câmaras฀e฀Assembleias฀Municipais฀ 56 ฀ 3.3฀Informação฀do฀POCAL฀nas฀auditorias฀do฀Tribunal฀de฀Contas฀ 61 4.฀Análise฀da฀situação฀orçamental฀dos฀municípios฀ 65 ฀ 4.1.฀Independência฀financeira฀ 65 ฀ 4.2.฀Estrutura฀das฀receitas฀ 71 ฀ 4.3.฀Estrutura฀das฀Despesas฀ 75 ฀ 4.4.฀Outras฀informações฀ 80 ฀ 4.5.฀Saldos฀na฀óptica฀orçamental฀ 82 5.฀Análise฀da฀situação฀económica฀e฀patrimonial฀dos฀municípios฀ 87 ฀ 5.1฀Cumprimento฀do฀POCAL฀ 88 ฀ 5.2฀Balanço฀patrimonial฀ 90 ฀ 5.3฀Resultados฀económicos฀ 108 ฀ 5.4฀Anexos฀às฀demonstrações฀financeiras฀ 115 6.฀Conclusões฀e฀recomendações฀ 117 Anexo฀I฀–฀Glossário฀de฀termos฀contabilísticos฀ 125 Anexo฀II฀–฀Bibliografia฀ 137 7 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 8 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 INTRODUÇÃO Num฀contexto,฀a฀nível฀internacional,฀de฀preocupação฀generalizada฀com฀o฀controlo฀dos฀défices฀orçamentais฀e฀do฀endividamento฀público,฀os฀governos฀têm฀ imposto฀novos฀modelos฀de฀gestão฀que฀permitam฀uma฀mais฀eficiente,฀eficaz฀ e฀económica฀utilização฀dos฀recursos฀públicos. No฀ que฀ se฀ refere฀ às฀ características฀ qualitativas฀ da฀ informação,฀ diferentes฀ organismos฀internacionais฀referem฀que฀as฀entidades฀públicas฀devem฀comunicar฀informação฀financeira฀relevante,฀de฀maneira฀que฀melhor฀facilite฀a฀sua฀ utilização,฀devendo฀assim: • Apresentar฀ informação฀ clara฀ e฀ consistente,฀ de฀ forma฀ compreensiva฀ e฀ a฀ mais฀detalhada฀e฀completa฀possível; • Aumentar฀a฀exactidão฀e฀a฀transparência฀da฀informação; • Disponibilizar฀informação฀em฀tempo฀oportuno฀aumentando,฀deste฀modo,฀a฀ sua฀utilidade; • Apresentar฀informação฀de฀forma฀que฀seja฀comparável฀entre฀diferentes฀períodos฀de฀tempo฀e฀diferentes฀entidades. Relevância,฀ clareza,฀ consistência,฀ compreensibilidade,฀ exactidão,฀ oportunidade฀e฀comparabilidade฀são,฀assim,฀as฀principais฀características฀qualitativas฀da฀informação฀contabilístico-financeira฀das฀entidades฀públicas,฀pois,฀só฀ deste฀modo฀a฀informação฀obtida฀terá฀a฀utilidade฀desejada. Neste฀ sentido,฀ a฀ Norma฀ Internacional฀ de฀ Contabilidade฀ do฀ Sector฀ Público฀ (NICSP)฀nº฀1฀da฀IFAC฀(International฀Federational฀of฀Accountants)฀refere฀que฀ o฀ objectivo฀ geral฀ da฀ informação฀ contabilística฀ pública฀ é฀ o฀ de฀ proporcionar฀ informação฀relevante฀acerca฀da฀posição฀financeira,฀do฀desempenho฀e฀dos฀ fluxos฀de฀caixa฀de฀uma฀entidade,฀necessária฀para฀a฀tomada฀de฀decisões฀de฀ uma฀vasta฀gama฀de฀utilizadores.฀Refere฀ainda฀que฀as฀demonstrações฀financeiras฀ podem฀ também฀ ter฀ um฀ papel฀ preditivo฀ ou฀ retrospectivo,฀ proporcionando฀informação฀útil฀na฀previsão฀de฀recursos฀necessários฀para฀operações฀ continuadas. Por฀ outro฀ lado,฀ da฀ informação฀ contabilística฀ pretende-se฀ também฀ medir฀ o฀ cumprimento฀das฀responsabilidades฀(accountability)฀dos฀gestores฀pelos฀recursos฀que฀lhes฀foram฀confiados฀para฀gerir฀de฀uma฀forma฀eficiente,฀eficaz฀e฀ económica. 9 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Por฀ sua฀ vez,฀ o฀ GASB฀ (Governmental฀ Accounting฀ Standards฀ Board)฀ identifica฀três฀objectivos฀fundamentais฀da฀informação฀financeira฀pública฀(Concepts฀ Statement฀nº฀1฀–฀Objectives฀of฀Financial฀Reports): • Prestação฀ de฀ contas฀ (determinar฀ se฀ as฀ receitas฀ foram฀ suficientes฀ para฀ pagar฀as฀despesas฀do฀ano;฀demonstrar฀a฀adequação฀do฀orçamento฀às฀restrições฀legais฀ou฀contratuais฀existentes;฀conhecer฀os฀serviços,฀os฀custos฀e฀ as฀realizações฀alcançadas); • Avaliação฀dos฀resultados฀(informar฀sobre฀as฀origens฀e฀as฀aplicações฀de฀ fundos;฀ conhecer฀ como฀ foram฀ financiadas฀ as฀ actividades฀ e฀ como฀ foram฀ resolvidas฀as฀necessidades฀de฀tesouraria;฀saber฀se฀a฀situação฀financeira฀ melhorou฀ou฀piorou฀no฀exercício); • Conhecimento฀ do฀ nível฀ dos฀ serviços฀ prestados฀ e฀ da฀ possibilidade฀ de฀ os฀ poder฀ manter฀ (informar฀ sobre฀ a฀ posição฀ financeira;฀ informar฀ sobre฀os฀recursos฀físicos฀que฀tenham฀vida฀útil฀para฀além฀do฀exercício฀ corrente;฀ fornecer฀ detalhes฀ sobre฀ as฀ restrições฀ legais฀ e฀ contratuais฀ quanto฀ ao฀ uso฀ dos฀ recursos฀ e฀ sobre฀ os฀ riscos฀ de฀ perdas฀ potenciais฀ dos฀mesmos). Quanto฀aos฀utilizadores฀da฀informação฀obtida,฀o฀GASB฀identifica฀quatro฀grupos฀ de฀utilizadores฀(Concepts฀Statement฀nº฀1฀–฀Objectives฀of฀Financial฀Reports): • Cidadãos฀(contribuintes,฀eleitores,฀receptores฀de฀serviços฀e฀cidadão฀em฀geral); • Investidores฀ou฀credores฀(instituições฀credoras฀e฀investidores). • Órgãos฀de฀gestão฀(gestores฀internos,฀como฀por฀exemplo,฀órgão฀executivo฀ de฀um฀município฀ou฀Junta฀de฀Freguesia). • Corpos฀legislativos฀e฀de฀controlo฀(órgão฀máximo฀de฀controlo฀das฀entidades฀ públicas,฀órgãos฀do฀Governo฀e฀representantes฀directos฀dos฀cidadãos,฀como฀ por฀exemplo฀os฀membros฀da฀Assembleia฀Municipal฀ou฀de฀Freguesia); O฀objectivo฀de฀proporcionar฀uma฀imagem฀verdadeira฀e฀apropriada฀da฀realidade฀económica฀e฀financeira฀das฀entidades฀implica฀que฀tal฀informação฀reúna฀ um฀conjunto฀de฀características฀fundamentais,฀acima฀referidas.฀De฀uma฀forma฀mais฀desenvolvida: a)฀฀Compreensibilidade฀ –฀ A฀ informação฀ deve฀ ser฀ facilmente฀ compreendida฀ pelos฀ utilizadores,฀ pressupondo฀ que฀ estes฀ têm฀ um฀ conhecimento฀ razo10 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ável฀das฀actividades฀financeira฀e฀económica฀ da฀ entidade฀ contabilística,฀ dominam฀ suficientemente฀ a฀ contabilidade฀ e฀ têm฀ vontade฀ de฀ estudar฀ a฀ informação฀obtida฀com฀a฀diligência฀necessária. b)฀฀Relevância฀–฀A฀informação฀deve฀ser฀útil฀para฀a฀tomada฀de฀decisões฀por฀ parte฀dos฀utilizadores,฀ou฀seja,฀pode฀influenciar฀ decisões฀ (económicas,฀ sociais,฀políticas,฀…)฀dos฀que฀a฀utilizam,฀ajudando-os฀a฀avaliar฀acontecimentos฀passados,฀presentes฀e฀futuros,฀bem฀como฀confirmar,฀avaliar฀ou฀ corrigir฀avaliações฀futuras.฀Por฀outro฀lado,฀a฀informação฀é฀materialmente฀ relevante฀quando฀a฀sua฀omissão฀ou฀apresentação฀errónea฀influencia฀as฀ decisões฀dos฀utilizadores. c)฀฀Fiabilidade฀–฀A฀informação฀é฀fiável฀quando฀está฀livre฀de฀erros,฀podendo฀ os฀utilizadores฀confiar฀nela.฀Deve฀representar฀fielmente฀as฀transacções,฀ bem฀como฀a฀realidade฀económica,฀financeira฀e฀patrimonial,฀ser฀imparcial฀ e฀completa฀(dentro฀dos฀limites฀da฀importância฀relativa฀e฀do฀custo฀da฀sua฀ obtenção). d)฀฀Comparabilidade฀–฀A฀informação฀financeira฀deve฀ser฀comparável฀no฀tempo฀e฀no฀espaço.฀Assim,฀deve฀permitir฀comparar฀demonstrações฀financeiras฀de฀municípios฀diferentes฀com฀idênticas฀características฀e,฀dentro฀do฀ mesmo฀município,฀relativamente฀a฀exercícios฀económicos฀diferentes. e)฀฀Oportunidade฀–฀A฀informação฀deve฀ser฀apresentada฀no฀momento฀oportuno฀para฀não฀perder฀relevância. Em฀Portugal,฀várias฀têm฀sido฀as฀iniciativas฀desenvolvidas฀com฀vista฀à฀concretização฀dos฀objectivos฀de฀mais฀relevância฀ e฀ consequente฀ utilidade฀ da฀ informação,฀nomeadamente฀as฀relacionadas฀com฀a฀reforma฀dos฀sistemas฀ de฀informação฀contabilístico-financeira฀pública฀que,฀desde฀1990,฀têm฀sido฀ alvo฀de฀grandes฀mudanças,฀acompanhando฀a฀tendência฀de฀vários฀países฀ que฀estão฀a฀implementar฀novos฀sistemas฀contabilísticos฀nos฀organismos฀ públicos. A฀nível฀da฀Administração฀Local,฀o฀POCAL฀(Plano฀Oficial฀de฀Contabilidade฀ das฀Autarquias฀Locais),฀aprovado฀em฀1999,฀representou฀um฀marco฀histórico฀na฀contabilidade฀das฀autarquias฀locais,฀permitindo฀que฀diferentes฀ utilizadores฀tenham฀acesso฀a฀informação฀contabilística฀numa฀perspectiva฀não฀só฀orçamental฀e฀de฀caixa,฀mas฀também฀económica,฀financeira฀e฀ patrimonial.฀Se฀esta฀informação฀for฀fiável฀e฀obtida฀em฀tempo฀oportuno,฀ poderá฀ constituir฀ um฀ importante฀ instrumento฀ de฀ suporte฀ à฀ tomada฀ de฀ decisão. 11 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Da฀actual฀reforma฀da฀Contabilidade฀Pública฀e,฀no฀caso฀em฀análise,฀do฀POCAL,฀pretende-se฀“…฀a฀criação฀de฀condições฀para฀a฀integração฀consistente฀ da฀ contabilidade฀ orçamental,฀ patrimonial฀ e฀ de฀ custos…฀ que฀ constitua฀ um฀ instrumento฀fundamental฀de฀apoio฀à฀gestão฀das฀autarquias฀locais.”฀Desta฀ forma,฀garante-se฀que฀a฀informação฀reunirá฀as฀condições฀necessárias฀para฀ os฀ fins฀ e฀ utilizadores฀ a฀ que฀ genericamente฀ se฀ destina:฀ prestação฀ de฀ responsabilidades฀(accountability)฀e฀apoio฀à฀tomada฀de฀decisão฀por฀parte฀de฀ utilizadores฀ internos฀ (órgãos฀ deliberativo฀ e฀ executivo)฀ e฀ externos฀ (Tribunal฀ de฀Contas,฀Instituto฀Nacional฀de฀Estatística,฀Assembleia฀da฀República,฀cidadãos,฀financiadores,฀entre฀outros). Após฀ cinco฀ anos฀ de฀ implementação฀ do฀ POCAL฀ é฀ possível฀ e฀ fundamental฀ analisar฀o฀grau฀de฀implementação฀do฀novo฀sistema฀contabilístico฀e฀as฀consequências฀na฀gestão฀dos฀municípios.฀Foi฀neste฀sentido฀que฀o฀NEAPP฀–฀Núcleo฀de฀Estudos฀em฀Administração฀e฀Políticas฀Públicas,฀da฀Universidade฀do฀ Minho,฀em฀2004฀apresentou฀à฀FCT฀(Fundação฀para฀a฀Ciência฀e฀a฀Tecnologia)฀ o฀projecto฀“A฀Eficiência฀no฀Uso฀dos฀Recursos฀Públicos฀dos฀Municípios฀Portugueses”,฀tendo฀como฀objectivos฀principais: • Criar฀uma฀«central฀de฀contas»฀dos฀municípios฀(localizada฀no฀NEAPP฀–฀Núcleo฀ de฀ Estudos฀ em฀ Administração฀ e฀ Políticas฀ Públicas฀ –฀ da฀ Escola฀ de฀ Economia฀e฀Gestão฀da฀Universidade฀do฀Minho); • Verificar฀o฀grau฀de฀implementação฀do฀POCAL฀nos฀municípios฀e฀a฀sua฀evolução,฀nomeadamente฀através฀da฀conformidade฀com฀os฀requisitos฀exigidos฀ pelo฀novo฀sistema฀para฀a฀prestação฀de฀contas; • Verificar฀se฀existe฀fiabilidade฀na฀informação฀orçamental฀(cumprimento฀da฀ legalidade฀e฀do฀orçamento),฀financeira,฀económica฀e฀patrimonial฀(imagem฀ verdadeira฀e฀apropriada)฀reflectida฀nas฀contas฀dos฀municípios; • Construir฀ uma฀ base฀ de฀ dados฀ com฀ informação฀ sobre฀ os฀ municípios฀ portugueses฀ nos฀ termos฀ do฀ POCAL,฀ a฀ ser฀ actualizada฀ periodicamente,฀ que฀ servirá฀ de฀ suporte,฀ não฀ só฀ à฀ investigação฀ em฀ finanças฀ e฀ contabilidade฀ autárquica,฀mas฀também฀ao฀desenvolvimento฀de฀outros฀estudos฀sobre฀a฀ gestão฀financeira฀dos฀municípios; • Com฀ base฀ na฀ agregação฀ de฀ todos฀ os฀ valores฀ dos฀ municípios,฀ apresentar฀uma฀estrutura฀de฀um฀Balanço,฀Demonstração฀de฀Resultados,฀mapas฀ financeiros฀ e฀ alguns฀ rácios฀ que฀ permitam฀ caracterizar฀ a฀ situação฀ orçamental,฀ económica,฀ financeira฀ e฀ patrimonial฀ “média”฀ de฀ um฀ município฀ português; 12 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 • Elaborar฀estudos฀académicos1฀e฀técnicos฀sobre฀a฀realidade฀contabilísticofinanceira฀ autárquica,฀ incluindo฀ a฀ elaboração฀ deste฀ “Anuário฀ Financeiros฀ dos฀ Municípios”฀ onde฀ são฀ analisados฀ e฀ comentados฀ os฀ documentos฀ de฀ Prestações฀de฀Contas฀dos฀municípios฀e฀a฀informação฀patrimonial,฀económica,฀financeira฀e฀orçamental,฀agregada฀para฀a฀totalidade฀dos฀municípios฀e฀ por฀grandes฀grupos,฀atendendo฀à฀dimensão฀(pequenos,฀médios฀e฀grandes฀ municípios)฀medida฀em฀número฀de฀habitantes. No฀âmbito฀deste฀projecto,฀em฀15฀de฀Junho฀de฀2005฀foi฀editado฀e฀apresentado฀ publicamente฀ o฀ 1º฀ Anuário฀ Financeiro฀ dos฀ Municípios฀ Portugueses,฀ se฀analisaram฀as฀contas฀de฀175฀municípios,฀relativos฀a฀2003,฀recolhendo฀ informação฀sobre฀o฀cumprimento฀do฀POCAL฀e฀sobre฀o฀conteúdo฀das฀contas฀ (estrutura฀orçamental,฀económica,฀financeira฀e฀patrimonial). Nesta฀publicação฀concluiu-se฀que฀o฀POCAL฀estava฀a฀ser฀aplicado฀na฀grande฀ maioria฀dos฀municípios,฀apesar฀das฀grandes฀alterações฀que฀o฀mesmo฀implicou฀na฀estrutura฀organizativa฀e฀na฀necessidade฀de฀formação฀complementar฀ do฀pessoal.฀Contudo,฀verificou-se฀que,฀por฀um฀lado,฀os฀documentos฀finais฀ estavam฀a฀ser฀elaborados฀com฀a฀preocupação฀quase฀estrita฀de฀apenas฀se฀ cumprir฀a฀lei,฀independentemente฀da฀fiabilidade฀da฀informação฀relatada฀e,฀ por฀ outro฀ lado,฀ o฀ sistema฀ de฀ Contabilidade฀ de฀ Custos,฀ salvo฀ raras฀ excepções,฀não฀se฀encontrava฀implementado. 1฀ Foram฀elaborados฀os฀seguintes฀estudos: •฀฀CARVALHO฀J.฀B.฀(2006)฀«Fiscalización฀del฀Tribunal฀de฀Cuentas฀portugués฀a฀los฀municipios.฀Resultados฀y฀recomendaciones»,฀VI฀Simposium฀de฀Fiscalización,฀auditoria฀y฀control฀de฀la฀gestión฀de฀los฀ fondos฀públicos,฀Mérida,฀Abril. •฀฀CAMÕES,฀P.฀(2006):฀«A฀Transparência฀e฀a฀Utilidade฀das฀Contas฀Públicas฀em฀Portugal:฀O฀caso฀das฀ Autarquias฀Locais»,฀VIII฀Congresso฀Prolatino,฀Vila฀da฀Feira,฀7฀e฀8฀de฀Abril. •฀฀JORGE,฀S.,฀CARVALHO,฀J.฀B.,฀FERNANDES,฀M.฀J.฀(2006)฀«From฀cash฀to฀accruals฀in฀Portuguese฀Local฀Government฀accounting:฀what฀has฀truly฀changed฀»,฀submetido฀a฀International฀Journal฀of฀Public฀ Sector฀Management. •฀฀CARVALHO,฀J.฀B.,฀JORGE,฀S.,฀FERNANDES,฀M.฀J.฀(2005)฀«Contributo฀do฀POCAL฀para฀o฀aumento฀da฀ transparência฀nas฀contas฀dos฀Municípios฀Portugueses»,฀3.º฀Congresso฀Nacional฀da฀Administração฀ Pública,฀Instituto฀Nacional฀de฀Administração,฀Lisboa,฀Novembro. •฀฀CARVALHO,฀J.฀B.,฀FERNANDES,฀M.฀J.,฀JORGE,฀S.,฀GUZMÁN,฀C.฀A.฀(2005)฀«El฀uso฀de฀los฀indicadores฀de฀ gestión฀en฀la฀memoria฀de฀las฀cuentas฀de฀los฀Municipios฀Portugueses»,฀XIII฀Congreso฀de฀la฀Asociación฀ Española฀de฀Contabilidad฀y฀Administración,฀Oviedo,฀Setembro. •฀฀CARVALHO,฀J.฀B.,฀JORGE,฀S.,฀FERNANDES,฀M.฀J.฀(2005)฀«Governmental฀Accounting฀in฀Portugal:฀why฀ accrual฀basis฀is฀a฀problem»,฀aceite฀para฀publicação฀no฀Journal฀of฀Public฀Budgeting,฀Accounting฀and฀ Financial฀Management. •฀฀JORGE,฀S.,฀CARVALHO,฀J.฀B,฀FERNANDES,฀M.฀J.฀(2005)฀«Compliance฀with฀the฀New฀System฀of฀Local฀ Government฀Accounting฀in฀Portugal฀»,฀aceite฀para฀o฀livro฀Accounting฀reform฀in฀the฀Public฀Sector:฀ mimicry,฀fad฀or฀necessity?,฀Poitiers,฀France. •฀฀JORGE,฀S.,฀CARVALHO,฀J.฀B.,฀FERNANDES,฀M.฀J.,฀CAMÕES,฀P.฀(2005)฀«Conformity฀and฀Diversity฀of฀ Accounting฀and฀Financial฀Reporting฀in฀Portuguese฀Local฀Government»,฀aceite฀para฀publicação฀no฀ Canadian฀Journal฀of฀Administrative฀Sciences. •฀฀CARVALHO,฀J.฀B.,฀FERNANDES,฀M.฀J.,฀JORGE,฀S.฀(2004)฀«Local฀Government฀accounting฀in฀Portugal:฀ how฀the฀new฀system฀can฀lead฀to฀misinterpretation?»,฀aceite฀para฀publicação฀na฀revista฀Public฀Money฀ and฀Management. 13 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Este฀2º฀Anuário฀Financeiro฀dos฀Municípios฀Portugueses฀refere-se฀às฀contas฀de฀ 2004฀e,฀em฀relação฀ao฀1º฀Anuário,฀para฀além฀do฀aumento฀do฀número฀de฀municípios฀analisados฀(analisam-se฀todos฀os฀municípios฀portugueses฀do฀Continente฀ (278),฀6฀dos฀Açores฀(de฀um฀total฀de฀19)฀e฀5฀da฀Madeira฀(de฀um฀total฀de฀11),฀são฀ aprofundados฀aspectos฀da฀gestão฀orçamental,฀financeira฀e฀patrimonial,฀comentados฀os฀conteúdos฀das฀Actas฀(quer฀da฀Câmara,฀quer฀da฀Assembleia฀Municipal)฀ que฀aprovam฀as฀contas,฀bem฀como฀o฀conteúdo฀do฀Relatório฀de฀Gestão,฀com฀ especial฀ênfase฀para฀os฀indicadores฀que฀aqui฀são฀apresentados. A฀ informação฀ foi฀ obtida฀ directamente฀ dos฀ relatórios฀ anuais฀ e฀ contas฀ dos฀ municípios,฀que฀os฀enviaram฀para฀a฀Universidade฀do฀Minho฀ou฀a฀partir฀dos฀ depositados฀no฀Tribunal฀de฀Contas. Analisados฀os฀objectivos฀definidos฀no฀POCAL฀e฀os฀documentos฀de฀prestação฀ de฀contas฀que฀são฀exigidos฀a฀todas฀as฀entidades฀contabilísticas฀(incluindo฀ as฀que฀integram฀o฀designado฀regime฀simplificado),฀verifica-se฀que฀estes฀vão฀ de฀encontro฀aos฀objectivos฀definidos฀a฀nível฀internacional฀para฀as฀entidades฀ públicas.฀No฀entanto,฀é฀oportuno฀questionar: 1.฀฀Existe฀fiabilidade฀na฀informação฀obtida฀dos฀diferentes฀municípios? 2.฀฀Relativamente฀ à฀ conformidade,฀ estarão฀ a฀ ser฀ cumpridos฀ os฀ principais฀ requisitos฀definidos฀no฀novo฀sistema฀contabilístico? 3.฀฀Quanto฀ à฀ utilidade,฀ os฀ diferentes฀ utilizadores฀ usam฀ a฀ informação,฀ quer฀ orçamental฀quer฀patrimonial,฀para฀a฀tomada฀de฀decisões? 4.฀฀Qual฀a฀situação฀financeira,฀económica฀e฀patrimonial฀dos฀municípios฀portugueses? Pretende-se฀com฀este฀trabalho฀responder฀a฀estas฀questões฀baseando-nos,฀ como฀ referido,฀ em฀ informação฀ recolhida฀ das฀ contas฀ dos฀ municípios฀ portugueses.฀ Em฀ casos฀ pontuais฀ e฀ devidamente฀ assinalados,฀ foi฀ ainda฀ utilizada฀informação฀de฀estudos฀efectuados฀em฀dissertações฀de฀Mestrado฀sob฀a฀ orientação฀dos฀autores฀deste฀Anuário. Assim,฀com฀este฀2º฀Anuário฀visa-se฀em฀particular: • Aferir฀a฀evolução฀do฀grau฀de฀implementação฀do฀POCAL,฀nomeadamente฀a฀ conformidade฀com฀os฀requisitos฀exigidos฀pelo฀novo฀sistema฀para฀a฀prestação฀de฀contas฀e,฀com฀isto,฀comprovar฀a฀melhoria฀(ou฀não)฀da฀fiabilidade฀ da฀informação; 14 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 • Distribuindo฀os฀municípios฀por฀“pequenos”,฀“médios”฀e฀“grandes”,฀apresentar฀uma฀estrutura฀agregada฀de฀um฀Balanço,฀Demonstração฀de฀Resultados,฀ mapas฀financeiros฀e฀alguns฀rácios,฀que฀permitam฀caracterizar฀a฀situação฀ orçamental,฀ económica,฀ financeira฀ e฀ patrimonial฀ “média”฀ dos฀ municípios฀ portugueses; • Analisar฀ a฀ situação฀ financeira,฀ patrimonial฀ e฀ económica฀ dos฀ municípios,฀ através฀dos฀mapas฀contabilísticos฀e฀de฀indicadores฀utilizados; • Analisar฀a฀utilidade฀da฀informação฀na฀aprovação฀das฀contas฀pelas฀Câmaras฀ e฀Assembleias฀Municipais; • Analisar฀a฀utilidade฀da฀informação฀por฀parte฀de฀um฀dos฀principais฀utilizadores฀externos฀–฀o฀Tribunal฀de฀Contas. O฀ 2º฀ Anuário฀ Financeiro฀ dos฀ Municípios฀ Portugueses฀ 2004฀ encontra-se฀ organizado฀em฀seis฀capítulos: • No฀Capítulo฀1฀faz-se฀uma฀apresentação฀dos฀municípios฀portugueses,฀começando฀por฀uma฀caracterização฀geral฀(aspectos฀relacionados฀com฀a฀localização฀geográfica,฀dimensão,฀serviços฀descentralizados,฀e฀estrutura฀dos฀ fundos฀do฀OE),฀seguindo-se฀uma฀discussão฀sobre฀a฀actual฀organização฀municipal฀(nomeadamente฀novas฀competências฀inseridas฀no฀novo฀modelo฀de฀ gestão฀municipal);฀posteriormente฀analisa-se฀a฀problemática฀da฀prestação฀ de฀responsabilidades฀nas฀autarquias,฀terminando-se฀com฀uma฀introdução฀ à฀contabilidade฀autárquica,฀particularmente฀ao฀POCAL. • No฀ Capítulo฀ 2฀ aborda-se฀ a฀ conformidade฀ e฀ consequente฀ fiabilidade฀ das฀ contas฀dos฀municípios,฀começando฀por฀descrever฀a฀amostra฀e฀metodologia฀utilizadas,฀analisando฀de฀seguida฀a฀informação฀agregada฀sobre฀a฀implementação฀e฀conformidade฀das฀contas฀com฀os฀principais฀requisitos฀do฀ POCAL. • No฀Capítulo฀3฀estuda-se฀a฀comparabilidade฀e฀utilidade฀(interna฀e฀externa)฀ da฀informação฀financeira฀municipal,฀começando฀por฀abordar฀os฀tipos฀e฀diversidade฀de฀indicadores฀apresentados฀pelos฀municípios฀no฀seu฀Relatório฀ de฀Gestão,฀de฀onde฀se฀sugere฀um฀conjunto฀de฀indicadores฀que฀deveriam฀ ser฀utilizados.฀Depois,฀com฀vista฀a฀abordar฀a฀utilidade฀interna,฀analisa-se฀o฀ tipo฀de฀informação฀contida฀nas฀Actas฀das฀reuniões฀de฀aprovação฀de฀contas฀ (Câmaras฀e฀Assembleias฀Municipais).฀Para฀efeitos฀de฀análise฀da฀utilidade฀ externa,฀apresentam-se฀também฀os฀resultados฀de฀um฀outro฀estudo฀sobre฀ a฀utilidade฀da฀informação฀para฀o฀Tribunal฀de฀Contas. 15 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 • O฀Capítulo฀4฀apresenta฀os฀resultados฀da฀análise฀da฀situação฀orçamental฀ e฀financeira฀dos฀municípios,฀baseada฀essencialmente฀nos฀documentos฀de฀ prestação฀de฀contas฀relacionados฀com฀a฀execução฀orçamental฀e฀a฀informação฀relatada฀em฀base฀de฀caixa. • O฀Capítulo฀5฀apresenta฀a฀análise฀da฀situação฀económica฀e฀patrimonial,฀baseada฀essencialmente฀nos฀documentos฀desta฀natureza฀e฀em฀informação฀ relatada฀em฀base฀de฀acréscimo,฀nomeadamente฀no฀Balanço฀e฀na฀Demonstração฀de฀Resultados. • Finalmente,฀no฀Capítulo฀6฀são฀tecidas฀algumas฀considerações฀finais,฀particularmente฀discutindo฀possíveis฀razões฀justificativas฀dos฀resultados฀obtidos,฀ limitações฀ do฀ actual฀ sistema฀ de฀ contabilidade฀ autárquica,฀ sendo฀ também฀apresentadas฀algumas฀recomendações. Importa฀ ainda฀ referir฀ que,฀ em฀ anexo,฀ é฀ fornecido฀ um฀ glossário฀ de฀ alguns฀ termos฀contabilísticos฀utilizados฀neste฀Anuário฀(que฀se฀encontram฀sublinhados),฀bem฀como฀uma฀lista฀de฀bibliografia. 16 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 1.฀OS฀MUNICÍPIOS฀PORTUGUESES 1.1฀Caracterização฀geral A฀ definição฀ de฀ Município฀ aparece฀ pela฀ primeira฀ vez฀ no฀ artº฀ 38º฀ da฀ Lei฀ nº฀ 77/79,฀ de฀ 25฀ de฀ Outubro฀ (Lei฀ sobre฀ atribuições฀ das฀ Autarquias฀ Locais),฀ como฀“a฀pessoa฀colectiva฀territorial,฀dotada฀de฀órgãos฀representativos,฀que฀ visa฀a฀prossecução฀de฀interesses฀próprios฀da฀população฀na฀respectiva฀circunscrição”.฀ Por฀outro฀lado,฀o฀princípio฀da฀autonomia฀do฀poder฀local฀está฀sancionado฀no฀art.º฀6.º฀da฀Constituição฀da฀República฀Portuguesa฀(CRP),฀desenvolvendo-se฀ as฀ coordenadas฀ em฀ que฀ aquele฀ se฀ materializa,฀ no฀ Título฀ VII฀ da฀ Parte฀ III,฀ respeitante฀ à฀ organização฀ do฀ poder฀ político฀ e฀ sob฀ a฀ epígrafe฀ “Poder฀ Local”.฀ Assim,฀ referem฀ os฀ art.º฀ 235.º฀ e฀ 236.º฀ que฀ “a฀ organização฀ democrática฀ do฀ Estado฀ compreende฀ a฀ existência฀ de฀ autarquias฀locais฀(...),฀pessoas฀colectivas฀territoriais฀dotadas฀de฀órgãos฀ representativos,฀que฀visam฀a฀prossecução฀de฀interesses฀próprios฀das฀ populações฀respectivas”,฀especificando฀que฀“no฀continente,฀as฀autarquias฀ locais฀ são฀ as฀ freguesias,฀ os฀ municípios฀ e฀ as฀ regiões฀ administrativas”,฀ enquanto฀ “as฀ regiões฀ autónomas฀ compreendem฀ freguesias฀ e฀municípios”2 . A฀nova฀Lei฀das฀Finanças฀Locais฀(projecto฀que฀na฀data฀de฀publicação฀deste฀ Anuário฀se฀encontra฀em฀discussão฀pública)฀refere฀(artigo฀3.º)฀que: 1฀–฀฀Os฀municípios฀e฀as฀freguesias฀têm฀património฀e฀finanças฀próprios,฀cuja฀ gestão฀compete฀aos฀respectivos฀órgãos. 2฀–฀฀A฀autonomia฀financeira฀dos฀municípios฀e฀das฀freguesias฀assenta,฀designadamente฀nos฀seguintes฀poderes฀dos฀seus฀órgãos: a)฀฀Elaborar,฀aprovar฀e฀modificar฀as฀opções฀do฀plano,฀orçamentos฀e฀outros฀ documentos฀previsionais; b)฀฀Elaborar฀e฀aprovar฀os฀documentos฀de฀prestação฀de฀contas; 2 Considerando฀que฀as฀regiões฀administrativas฀ainda฀não฀foram฀criadas,฀podemos฀dizer฀que,฀no฀continente,฀as฀autarquias฀são฀constituídas฀da฀mesma฀forma฀que฀nas฀Regiões฀Autónomas฀dos฀Açores฀e฀ Madeira,฀isto฀é,฀compreendem฀as฀freguesias฀e฀os฀municípios. 17 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 c)฀Exercer฀os฀poderes฀tributários฀que฀legalmente฀lhes฀estejam฀cometidos; d)฀฀Arrecadar฀e฀dispor฀de฀receitas฀que฀por฀lei฀lhes฀forem฀destinadas; e)฀฀Ordenar฀e฀processar฀as฀despesas฀legalmente฀autorizadas; f)฀฀Gerir฀o฀seu฀próprio฀património,฀bem฀como฀aquele฀que฀lhes฀foi฀afecto. Actualmente฀existem฀em฀Portugal฀308฀municípios,฀que฀podem฀ser฀categorizados฀em฀três฀dimensões: • 178฀pequenos฀(municípios฀com฀população฀menor฀ou฀igual฀a฀20฀000฀habi- tantes) • 106฀médios฀(municípios฀com฀população฀maior฀que฀20฀000฀habitantes฀e฀ menor฀ou฀igual฀a฀100฀000฀habitantes) • 24฀grandes฀(municípios฀com฀população฀maior฀que฀100฀000฀habitantes). Considerando฀estas฀dimensões฀e฀a฀região฀onde฀se฀inserem,฀os฀municípios฀ portugueses฀distribuem-se฀da฀seguinte฀forma: Gráfico฀1.1.1 Os฀municípios฀portugueses฀por฀dimensão฀e฀região 90 N.º de Municípios 80 70 85 68 66 60 50 40 30 20 10 0 59 53 45 33 30 26 29 12 9 Norte 25 19 14 2 11 0 Centro Vale do Tejo Sul País Pequenas Médias 7 3 1 Madeira 15 4 0 Açores Grandes Regiões Da฀análise฀do฀gráfico฀supra฀verifica-se฀ainda฀que฀é฀no฀sul฀e฀nas฀ilhas฀que฀ predominam฀os฀municípios฀de฀pequena฀dimensão.฀De฀facto,฀64%฀(7฀em฀11)฀ dos฀municípios฀da฀Região฀Autónoma฀da฀Madeira฀e฀79%฀(15฀em฀19)฀dos฀municípios฀da฀Região฀Autónoma฀dos฀Açores฀são฀pequenos,฀assim฀como฀76%฀ 18 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 (45฀em฀59)฀dos฀municípios฀da฀região฀sul฀de฀Portugal฀Continental.฀Em฀contrapartida,฀nas฀regiões฀de฀Vale฀do฀Tejo฀e฀Norte,฀são฀pequenos฀apenas฀38%฀(25฀ em฀66)฀e฀49%฀(33฀em฀68)฀dos฀municípios฀respectivamente. Por฀outro฀lado,฀no฀que฀respeita฀à฀densidade฀populacional฀e฀agrupando฀os฀ municípios฀ por฀ distrito,฀ o฀ quadro฀ seguinte฀ mostra฀ que฀ são฀ os฀ distritos฀ do฀ litoral฀e฀do฀norte฀do฀País,฀onde฀também฀está฀concentrada฀grande฀parte฀da฀ população฀portuguesa,฀que฀continuam฀a฀apresentar฀uma฀mais฀elevada฀densidade฀populacional. Quadro฀1.1.1฀–฀Caracterização฀dos฀Distritos฀Portugueses฀2004 Distrito Aveiro Beja Área Km² N.º฀de฀ municípios População Residente 2฀808 19 727฀041 Densidade฀ hab/km² 258,92 10฀225 14 156฀153 15,27 Braga 2฀673 14 851฀337 318,49 Bragança 6฀608 12 145฀486 22,02 Castelo฀Branco 6฀675 11 203฀314 30,46 Coimbra 3฀947 17 437฀642 110,88 Évora 7฀393 14 171฀130 23,15 Faro 4฀960 16 411฀468 82,96 Guarda 5฀518 14 176฀086 31,91 Leiria 3฀515 16 472฀895 134,54 Lisboa 2฀761 16 2฀203฀503 798,08 Portalegre 6฀065 15 121฀653 20,06 Porto 2฀395 18 1฀805฀015 753,66 Santarém 6฀747 21 463฀676 68,72 Setúbal 5฀064 13 829฀007 163,71 Viana฀do฀Castelo 2฀255 10 251฀937 111,72 Vila฀Real 4฀328 14 221฀218 51,11 Viseu Total฀(Portugal฀Continental) 5฀007 24 88฀944฀ 278 395฀202 78,93 10฀043฀763 112,92 Regiões Açores Madeira Total฀ 2฀333฀ 19 241฀206 103,39 797฀ 11 244฀286 306,51 10฀529฀255 114,36 92฀074฀ 308 Considerando฀apenas฀os฀municípios฀alvo฀do฀estudo฀deste฀Anuário,฀ou฀seja,฀ 289฀divididos฀em฀163฀pequenos,฀102฀médios฀e฀24฀grandes,฀o฀quadro฀seguinte฀apresenta฀informação฀sobre฀o฀número฀de฀Serviços฀Municipalizados฀e฀ Empresas฀Municipais฀em฀2004. 19 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀1.1.2฀–฀Quantidade฀de฀Serviços฀Municipalizados฀e฀Empresas฀Municipais Serviços฀Municipalizados Empresas฀Municipais Total 0 1 2 3 si 0 1 2 3 >3 si Total Municípios฀ Pequenos 163 147 6 0 0 10 120 31 2 0 0 10 163 Municípios฀ Médios 102 71 23 0 0 8 56 26 6 3 1 10 102 Municípios฀ Grandes 24 14 8 1 0 1 5 7 5 0 5 2 24 Total฀de฀ municípios฀ com฀Serviços฀ Municipalizados฀ e฀Empresas฀ Municipais 38 86 Os฀valores฀mostram฀que฀86฀municípios฀têm฀serviços฀descentralizados฀em฀ Empresas฀Municipais,฀enquanto฀que฀38฀possuem฀unidades฀autónomas฀de฀ Serviços฀Municipalizados.฀Destas฀entidades,฀a฀maioria฀tem฀apenas฀uma฀empresa฀municipal฀e฀uma฀unidade฀de฀Serviços฀Municipalizados. Por฀outro฀lado,฀há฀muitos฀municípios฀que฀não฀possuem฀Serviços฀Municipalizados฀nem฀Empresas฀Municipais,฀sendo฀na฀sua฀maioria฀de฀pequena฀dimensão.฀Verifica-se฀ainda฀que,฀relativamente฀a฀alguns฀(sem฀informação฀–฀s.i.),฀há฀ lacunas฀na฀prestação฀de฀contas,฀já฀que฀não฀apresentam฀informação฀sobre฀ os฀Serviços฀Municipalizados฀e฀as฀Empresas฀Municipais. Se฀contarmos฀ainda฀com฀a฀participação฀dos฀municípios฀em฀Associações฀de฀ Municípios,฀ Comunidades฀ Urbanas,฀ Fundações,฀ entre฀ outras฀ entidades฀ de฀ direito฀público฀ou฀privado,฀verificamos฀que฀estamos฀perante฀308฀potenciais฀ “grupos฀ autárquicos”,฀ em฀ que฀ o฀ município฀ é฀ a฀ designada฀ “entidade-mãe”.฀ Deste฀modo,฀actualmente,฀as฀contas฀de฀um฀município฀representam฀apenas฀ uma฀ parte฀ do฀ seu฀ património฀ cuja฀ estrutura฀ financeira,฀ económica฀ e฀ orçamental฀muito฀depende฀do฀grau฀de฀descentralização฀de฀algumas฀atribuições,฀designadamente฀através฀da฀quantidade฀de฀Serviços฀Municipalizados฀ e฀Empresas฀Municipais. No฀ Anuário฀ de฀ 2003฀ referimos,฀ como฀ aspecto฀ negativo฀ do฀ POCAL,฀ o฀ facto฀ de฀não฀ser฀obrigatório฀a฀apresentação฀de฀contas฀consolidadas.฀É฀de฀louvar,฀ para฀bem฀da฀utilidade฀de฀informação฀contabilística,฀que฀o฀projecto฀de฀Lei฀das฀ Finanças฀Locais฀dê฀um฀1.º฀passo฀ao฀obrigar฀à฀consolidação฀de฀contas฀os฀municípios฀que฀detenham฀serviços฀municipalizados฀ou฀a฀totalidade฀do฀capital฀de฀ empresas฀municipais,฀conforme฀artigo฀45.º,฀n.º฀1: 20 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Consolidação฀de฀Contas “1.฀฀Sem฀ prejuízo฀ dos฀ documentos฀ de฀ prestação฀ de฀ contas฀ previstos฀ na฀ lei,฀ as฀ contas฀ dos฀ municípios฀ que฀ detenham฀ serviços฀ municipalizados฀ou฀a฀totalidade฀do฀capital฀de฀empresas฀municipais฀devem฀incluir฀ as฀contas฀consolidadas,฀apresentadno฀a฀consolidação฀do฀balanço฀e฀ da฀demonstração฀de฀resultados฀com฀respectivos฀anexos฀explicativos฀ incluindo฀nomeadamente฀os฀saldos฀e฀flixos฀financeiros฀entre฀as฀entidades฀alvo฀de฀consolidação฀e฀mapa฀de฀endividamento฀consolidado฀de฀ médio฀e฀longo฀prazo.” 1.2฀Organização฀municipal As฀autarquias฀locais฀são฀uma฀emanação฀do฀Poder฀Local฀e฀constituem฀uma฀das฀ formas฀de฀descentralização฀territorial,฀caracterizando-se฀por฀(Gonçalves,฀2006): a)฀฀Serem฀ pessoas฀ colectivas฀ públicas฀ de฀ substrato฀ territorial,฀ distintas฀ do฀ Estado,฀com฀personalidade฀jurídica฀e฀património฀próprio;฀ b)฀฀Através฀de฀determinação฀legal,฀serem฀dotadas฀de฀atribuições฀múltiplas฀e฀ próprias฀que฀lhe฀são฀cometidas฀em฀exclusivo; c)฀฀Serem฀dotadas฀de฀órgãos฀próprios,฀directamente฀eleitos฀por฀sufrágio฀dos฀ cidadãos,฀possuindo,฀como฀tal,฀representatividade฀e฀legitimidade฀democrática; d)฀฀Estarem฀ investidas฀ das฀ competências฀ necessárias฀ à฀ prossecução฀ das฀ suas฀atribuições,฀dispondo฀de฀capacidade฀jurídica฀e฀autonomia฀administrativa฀e฀financeira; e)฀฀Estarem฀sujeitas฀à฀tutela฀administrativa฀do฀Estado,฀isto฀é,฀o฀Estado฀mantém฀um฀poder฀de฀controlo฀administrativo฀que฀lhe฀permite฀fiscalizar฀a฀legalidade฀da฀actuação฀das฀autarquias฀locais. O฀princípio฀constitucional฀da฀autonomia฀das฀autarquias฀e฀da฀descentralização฀da฀Administração฀Pública฀impôs฀que฀fosse฀dada฀devida฀relevância฀aos฀ aspectos฀ relativos฀ à฀ definição฀ das฀ atribuições฀ das฀ autarquias฀ locais฀ e฀ à฀ competência฀dos฀respectivos฀órgãos. Em฀Portugal฀podemos฀verificar฀que฀são฀várias฀as฀leis฀que฀actualmente฀regulam฀as฀autarquias฀locais฀destacando-se฀as฀seguintes: 21 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 • Lei฀nº฀42/98฀–฀Lei฀das฀Finanças฀Locais฀prevendo-se฀a฀entrada฀em฀vigor฀em฀ 1฀de฀Janeiro฀de฀2007฀uma฀Nova฀Lei฀das฀Finanças฀Locais; • Lei฀ nº฀ 58/98,฀ de฀ 18฀ de฀ Agosto฀ –฀ Lei-Quadro฀ das฀ Empresas฀ Municipais,฀ Intermunicipais฀e฀Regionais;฀ • Lei฀nº฀159/99,฀de฀14฀de฀Setembro฀–฀Quadro฀de฀Transferência฀de฀Atribuições฀e฀Competências฀para฀as฀Autarquias฀Locais;฀ • Lei฀169/99,฀de฀14฀de฀Setembro,฀republicada฀pela฀Lei฀nº฀5-A/2002฀de฀11฀ de฀ Janeiro฀ –฀ Quadro฀ de฀ Competências฀ e฀ Regime฀ de฀ Funcionamento฀ dos฀ Órgãos฀das฀Autarquias฀Locais;฀ • Lei฀nº฀10/2003,฀de฀23฀de฀Maio฀–฀estabelece฀o฀Regime฀de฀Criação,฀o฀Quadro฀de฀Atribuições฀e฀Competências฀das฀Áreas฀Metropolitanas฀e฀o฀Funcionamento฀dos฀seus฀Órgãos; • Lei฀nº฀11/2003,฀de฀13฀de฀Maio฀–฀estabelece฀o฀regime฀de฀criação,฀o฀Quadro฀de฀Atribuições฀e฀Competências฀das฀Comunidades฀Intermunicipais฀de฀ Direito฀Público฀o฀Funcionamento฀dos฀seus฀Órgãos. A฀Lei฀n.º฀159/99,฀de฀14฀de฀Setembro,฀actualmente฀em฀vigor,฀estabelece฀ o฀ quadro฀ de฀ transferências฀ e฀ competências฀ para฀ as฀ autarquias฀ locais,฀ constituindo฀o฀diploma฀de฀excelência฀para฀o฀enquadramento฀do฀processo฀ de฀descentralização.฀Esta฀lei฀estipula฀no฀artº฀4º฀que฀o฀conjunto฀de฀atribuições฀e฀competências฀estabelecido฀será฀progressivamente฀transferido฀ para฀ os฀ municípios฀ nos฀ quatro฀ anos฀ subsequentes฀ à฀ sua฀ entrada฀ em฀ vigor.฀Assim,฀esta฀lei฀tem฀como฀princípios฀gerais฀a฀descentralização฀de฀ competências฀ mediante฀ a฀ transferência฀ de฀ atribuições฀ e฀ competências฀ para฀ as฀ autarquias฀ locais,฀ tendo฀ por฀ finalidade฀ assegurar฀ o฀ reforço฀ da฀ coesão฀nacional฀e฀a฀solidariedade฀inter-regional,฀bem฀como฀promover฀a฀ eficiência฀e฀a฀eficácia฀da฀gestão฀pública,฀assegurando฀o฀direito฀dos฀administrados.฀Por฀outro฀lado,฀a฀descentralização฀administrativa฀assegura฀a฀ concretização฀do฀princípio฀da฀subsidiariedade,฀devendo฀as฀atribuições฀e฀ competências฀ser฀exercidas฀pelo฀nível฀da฀administração฀que฀melhor฀estiver฀colocado฀para฀as฀conseguir฀com฀racionalidade,฀eficácia฀e฀proximidade฀ aos฀cidadãos. A฀organização,฀quer฀política฀quer฀relativa฀à฀estruturação฀dos฀serviços฀ dos฀municípios,฀está฀legalmente฀definida.฀Os฀diplomas฀em฀vigor฀sobre฀ estas฀ matérias฀ são฀ o฀ Decreto-Lei฀ n.º฀ 169/99,฀ de฀ 18฀ de฀ Setembro฀ (republicado฀ pela฀ Lei฀ n.º5-A/2002,฀ de฀ 11฀ de฀ Janeiro)฀ –฀ que฀ estabelece฀ o฀ regime฀ jurídico฀ de฀ funcionamento฀ dos฀ órgãos฀ dos฀ municípios฀ 22 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 e฀das฀freguesias,฀bem฀como฀o฀quadro฀de฀competências฀dos฀mesmos฀ (actualizado฀pela฀concretização฀das฀atribuições฀estipuladas฀na฀Lei฀nº฀ 159/99,฀ de฀ 14฀ de฀ Setembro)฀ –฀ e฀ o฀ Decreto-Lei฀ nº116/84,฀ de฀ 6฀ de฀ Abril.฀ Também฀ a฀ Carta฀ Europeia฀ da฀ Autonomia฀ Local฀ (ratificada฀ pela฀ Resolução฀a฀Assembleia฀da฀República฀nº฀28/90,฀de฀23฀de฀Outubro)฀no฀ seu฀artº฀5º฀refere฀que฀as฀autarquias฀locais฀devem฀poder฀definir฀as฀estruturas฀administrativas฀internas฀de฀que฀entendam฀dotar-se,฀tendo฀em฀ vista฀adaptá-las฀às฀suas฀necessidades฀específicas,฀a฀fim฀de฀permitir฀ uma฀gestão฀eficaz. O฀Quadro฀1.2.1฀apresenta฀a฀evolução฀das฀atribuições฀dos฀municípios฀definida฀em฀três฀diplomas฀publicados฀até฀à฀data. Quadro฀1.2.1฀–฀Evolução฀das฀Atribuições฀dos฀Municípios Decreto-Lei฀nº฀79/77,฀ de฀25฀de฀Outubro Decreto-Lei฀nº฀100/84,฀ de฀29฀de฀Março Lei฀n.º฀159/99,฀ de฀14฀de฀Setembro •฀฀administração฀de฀ bens฀próprios฀da฀sua฀ jurisdição •฀abastecimento฀público฀ •฀฀cultura฀e฀assistência •฀salubridade฀pública •฀฀administração฀de฀bens฀próprios฀e฀ sob฀sua฀jurisdição •฀฀desenvolvimento฀abastecimento฀ público •฀฀saluridade฀pública฀e฀ao฀saneamento฀ básico •฀saúde •฀educação฀e฀ensino •฀฀cultura,฀tempos฀livres฀e฀desporto •฀฀defesa฀e฀protecção฀do฀meio฀ ambiente฀e฀da฀qualidade฀de฀vida฀do฀ respectivo฀agregado฀populacional •฀protecção฀civil •฀฀equipamento฀rural฀e฀urbano •฀energia •฀฀transportes฀e฀comunicações; •฀educação •฀฀património,฀cultura฀e฀ciência •฀฀tempos฀livres฀e฀desporto •฀saúde;฀acção฀social •฀฀habitação •฀฀protecção฀civil •฀฀ambiente฀e฀saneamento฀básico •฀฀defesa฀do฀consumidor •฀฀promoção฀do฀desenvolvimento •฀฀ordenamento฀do฀território฀e฀urbanismo •฀polícia฀municipal •฀cooperação฀externa O฀ quadro฀legal฀actualmente฀em฀vigor฀prevê฀ainda฀ que฀ a฀ transferência฀ das฀ novas฀atribuições฀e฀competências฀para฀os฀municípios฀seja฀progressiva,฀“de฀ forma฀articulada฀e฀participada”3,฀num฀horizonte฀temporal฀de฀quatro฀anos4฀e฀ que฀seja฀“...acompanhada฀dos฀meios฀humanos,฀dos฀recursos฀financeiros฀e฀ do฀património฀adequados฀ao฀desempenho฀da฀função฀transferida”5.฀Prevê-se฀ também฀que฀a฀forma฀de฀afectação฀de฀recursos,฀seja฀definida฀anualmente฀ através฀de฀diplomas฀próprios. Para฀ além฀ disto,฀ a฀ mesma฀ Lei฀ reafirma฀ os฀ princípios฀ da฀ descentralização฀ administrativa฀e฀da฀autonomia฀do฀poder฀local.6 3 ฀Cf.฀art.o฀5.o฀da฀Lei฀n.o฀159/99,฀de฀14/09. 4 ฀Cf.฀arto.฀4.o฀(Lei฀159/99). 5 ฀N.o฀2฀do฀art.o฀3.o฀(Lei฀159/99). 6 ฀Cf.฀art.o฀1.o฀da฀Lei฀n.o฀159/99,฀de฀14/09. 23 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Assim,฀tem-se฀assistido฀à฀criação฀de฀entidades฀periféricas฀em฀muitas฀autarquias฀(e.g.฀cooperativas,฀fundações,฀empresas฀municipais,฀entre฀outras),฀a฀ fim฀de฀descentralizarem฀os฀seus฀serviços฀dando฀cumprimento฀aos฀objectivos฀ de฀maior฀eficácia฀na฀sua฀prestação.฀Neste฀contexto,฀compete฀à฀Assembleia฀ Municipal฀acompanhar,฀com฀base฀em฀informação฀útil฀da฀Câmara,฀facultada฀ em฀tempo฀oportuno,฀a฀actividade฀desta฀e฀os฀respectivos฀resultados,฀nas฀várias฀entidades฀em฀que฀o฀município฀detenha฀alguma฀participação฀no฀respectivo฀capital฀social฀ou฀equiparado฀(artigo฀53º฀nº฀1฀alínea฀d)฀da฀Lei฀5-A/2002). Por฀outro฀lado,฀dado฀que฀compete฀às฀autarquias฀locais,฀dotadas฀de฀pessoal,฀ património฀e฀finanças฀próprios,฀a฀gestão฀das฀áreas฀municipais,฀através฀dos฀ respectivos฀ órgãos฀ representativos,฀ é-lhes฀ assegurada฀ a฀ necessária฀ autonomia.฀ Como฀ explicam฀ Gomes฀ Canotilho฀ e฀ Vital฀ Moreira฀ (1984;p.86),฀ “as฀ autarquias฀locais฀são฀formas฀de฀administração฀autónoma฀territorial฀do฀Estado,฀dotadas฀de฀órgãos฀próprios,฀de฀atribuições฀específicas฀correspondentes฀ a฀ interesses฀ próprios,฀ e฀ não฀ meras฀ formas฀ de฀ administração฀ indirecta฀ ou฀ imediata฀do฀Estado”. Dispõe฀o฀art.º฀237.º฀da฀CRP,฀com฀a฀epígrafe฀“descentralização฀administrativa”,฀que฀as฀“atribuições฀e฀a฀organização฀das฀autarquias฀locais,฀bem฀como฀a฀ competência฀dos฀seus฀órgãos,฀serão฀regulados฀por฀lei,฀de฀harmonia฀com฀o฀ princípio฀da฀descentralização฀administrativa”,฀impondo฀o฀articulado฀seguinte฀ que฀as฀autarquias฀possuam฀“património฀e฀finanças฀próprios”฀e฀“receitas฀próprias”,฀podendo฀dispor฀de฀“poderes฀tributários”,฀sendo-lhe฀ainda฀conferido,฀ por฀força฀do฀art.º฀241.º,฀“poder฀regulamentar฀próprio”. Contudo,฀ a฀ autonomia฀ do฀ poder฀ local฀ não฀ pode฀ ser฀ encarada฀ como฀ uma฀ exclusão฀da฀acção฀ou฀fins฀visados฀pelo฀Estado,฀quer฀porque฀os฀fins฀a฀prosseguir฀pelas฀autarquias฀estão฀definidos฀na฀lei,฀quer฀porque฀os฀recursos฀que฀ mobilizam฀têm฀de฀ser฀aplicados฀para฀atingir฀esses฀fins,฀isto฀é,฀sem฀afectar฀o฀ princípio฀constitucional฀da฀autonomia฀local,฀há฀que฀estabelecer฀mecanismos฀ de฀controlo฀e฀fiscalização. Esta฀necessidade฀de฀impor฀limites฀à฀autonomia฀local,฀visando฀atenuar฀os฀ seus฀inconvenientes฀e฀harmonizar฀as฀suas฀actividades฀com฀os฀interesses฀ globais฀do฀Estado฀e฀da฀colectividade฀nacional,฀é฀genericamente฀reconhecida฀e฀a฀própria฀CRP฀a฀prevê฀no฀seu฀art.º฀242.º.฀O฀Estado฀mantém฀sobre฀ estas฀pessoas฀colectivas฀descentralizadas฀um฀poder฀de฀tutela฀que฀corresponde฀a฀uma฀“verificação฀do฀cumprimento฀da฀lei฀por฀parte฀dos฀órgãos฀ autárquicos”. Note-se,฀ todavia,฀ que,฀ apesar฀ da฀ autonomia฀ financeira฀ de฀ que฀ gozam,฀ as฀ autarquias฀ encontram-se,฀ do฀ ponto฀ de฀ vista฀ financeiro,฀ fortemente฀ depen24 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 dentes฀das฀transferências฀da฀Administração฀Central฀(ver฀4.1,฀pág.฀##).฀Por฀ outro฀lado,฀conforme฀Lei฀das฀Finanças฀Locais,฀os฀municípios฀e฀as฀freguesias฀ estão฀sugeitas฀às฀normas฀consagradas฀na฀Lei฀de฀Enquadramento฀Orçamental฀e฀aos฀princípios฀e฀regras฀de฀estabilidade฀orçamental. 1.3฀Prestação฀de฀responsabilidades฀(accountability) O฀ termo฀ inglês฀ “accountability”฀ não฀ é฀ de฀ simples฀ tradução฀ para฀ a฀ língua฀ portuguesa,฀ sendo฀ difícil฀ a฀ sua฀ tradução฀ directa฀ numa฀ única฀ palavra.฀ Não฀ obstante,฀podemos฀considerar฀“accountability”฀como฀prestação฀de฀responsabilidades,฀ ou฀ seja,฀ como฀ “prestação฀ de฀ contas”,฀ não฀ só฀ na฀ perspectiva฀ contabilística฀ou฀monetário-financeira,฀como฀também฀e฀sobretudo฀na฀gestão฀ e฀concretização฀de฀programas฀estabelecidos฀e฀de฀actividades฀previamente฀ definidas฀e฀aprovadas. Assim,฀ à฀ responsabilidade฀ dos฀ órgãos฀ executivos฀ por฀ uma฀ boa฀ gestão฀ de฀ dinheiros฀públicos฀(redistribuição฀de฀rendimentos฀e฀riqueza,฀com฀vista฀a฀uma฀ melhor฀justiça฀social)฀e฀por฀informarem฀sobre฀a฀forma฀como฀utilizam฀os฀recursos฀públicos฀disponibilizados,฀podemos฀designar฀de฀“accountability”. O฀órgão฀executivo฀de฀um฀Município฀tem฀então฀de฀“prestar฀contas”฀em฀momentos฀diversos฀e฀a฀diferentes฀destinatários.฀De฀facto,฀uma฀Câmara฀Municipal฀“presta฀contas”: • Aos฀eleitores฀sobre฀o฀cumprimento฀dos฀compromissos฀assumidos฀previamente฀nos฀programas฀eleitorais; • Ao฀órgão฀deliberativo,฀ou฀seja,฀à฀Assembleia฀Municipal,฀à฀qual฀apresenta฀ verdadeiramente฀as฀contas฀para฀que฀esta฀as฀aprecie฀em฀sessão฀ordinária฀a฀decorrer฀no฀mês฀de฀Abril฀do฀ano฀seguinte฀àquele฀a฀que฀respeitam.฀ Normalmente฀ as฀ contas฀ apresentadas฀ correspondem฀ aos฀ documentos฀ a฀ entregar฀ao฀Tribunal฀de฀Contas; • Ao฀Tribunal฀de฀Contas,฀o฀qual,฀através฀da฀Resolução฀4/2001,฀de฀18฀de฀ Agosto,฀definiu฀os฀documentos฀de฀prestação฀de฀contas฀que฀lhe฀devem฀ ser฀enviados฀anualmente.฀Para฀além฀disto,฀“sempre฀que฀os฀resultados฀ das฀acções฀de฀verificação฀do฀Tribunal฀de฀Contas,฀seja฀através฀dos฀documentos฀de฀prestação฀de฀contas฀(verificação฀interna)฀seja฀através฀de฀ auditorias฀ (verificação฀ externa),฀ indiciem฀ factos฀ constitutivos฀ de฀ responsabilidades฀ financeiras,฀ desenvolve-se฀ o฀ respectivo฀ processo฀ de฀ julgamento฀ das฀ respectivas฀ responsabilidades,฀ podendo,฀ conforme฀ os฀ 25 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 casos,฀dar฀origem฀à฀responsabilidade฀financeira฀reintegratória7฀(…)฀ou฀à฀ responsabilidade฀sancionatória 8฀(…)”฀(Carvalho,฀ Fernandes฀ e฀ Teixeira,฀ 2006,฀p.42). •฀฀As฀Ministérios฀das฀Finanças฀e฀da฀Administração฀Pública฀e฀ao฀Ministro฀que฀ tutela฀as฀autarquias฀locais,฀que,฀de฀acordo฀com฀a฀nova฀Lei฀das฀Finanças฀ Locais฀devem฀remeter฀os฀seus฀orçamentos,฀contas฀trimestrais฀bem฀como฀ a฀sua฀conta฀anual฀depois฀de฀aprovada. Quanto฀ ao฀ papel฀ do฀ sistema฀ contabilístico฀ na฀ prestação฀ de฀ responsabilidades,฀ pretende-se฀ que฀ forneça฀ informação฀ oportuna฀ e฀ fiável,฀ de฀ modo฀ a฀ permitir: • Executar฀o฀controlo฀financeiro; • Verificar฀a฀legalidade;฀e • Analisar฀a฀eficácia,฀a฀eficiência฀e฀a฀economia฀das฀decisões. No฀novo฀sistema฀português฀de฀Contabilidade฀Pública฀tal฀papel฀foi฀expressamente฀reconhecido.฀De฀facto,฀na฀própria฀introdução฀do฀Decreto-lei฀nº฀232/97,฀ de฀3฀de฀Setembro,฀que฀aprova฀o฀POCP,฀é฀estabelecido฀que฀a฀Contabilidade฀ Pública฀deverá฀permitir: “a)฀฀O฀controlo฀financeiro฀pelas฀diferentes฀entidades฀envolvidas฀e฀a฀disponibilização฀de฀informação฀aos฀diferentes฀agentes฀interessados฀por฀forma฀a฀reforçar฀a฀transparência฀na฀Administração฀Pública,฀concretamente฀efectuando฀o฀ acompanhamento฀da฀execução฀orçamental฀numa฀perspectiva฀de฀caixa฀e฀de฀ compromissos฀(nomeadamente฀com฀efeitos฀em฀anos฀subsequentes); b)฀฀A฀ obtenção฀ expedita฀ dos฀ elementos฀ indispensáveis฀ do฀ ponto฀ de฀ vista฀ do฀cálculo฀das฀grandezas฀relevantes฀na฀óptica฀da฀contabilidade฀nacional.฀ Estas฀são฀particularmente฀importantes฀numa฀altura฀em฀que฀o฀País฀se฀encontra฀comprometido฀à฀obtenção฀de฀determinados฀objectivos฀em฀termos฀ de฀rigor฀orçamental฀que฀terão฀de฀ser฀necessariamente฀aferidos฀em฀função฀ da฀informação฀produzida฀na฀óptica฀das฀contas฀nacionais; 7 ฀฀Implica฀a฀reposição฀das฀importâncias฀abrangidas฀pela฀infracção,฀incluindo฀juros฀de฀mora.฀Esta฀responsabilidade฀só฀ocorre฀se฀a฀acção฀for฀praticada฀com฀culpa. 8 ฀฀Implica฀a฀aplicação฀de฀multas฀que฀têm฀como฀limite฀mínimo฀metade฀do฀vencimento฀líquido฀mensal฀e฀ como฀limite฀máximo฀metade฀do฀vencimento฀anual฀dos฀responsáveis. 26 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 c)฀฀A฀ disponibilização฀ de฀ informação฀ sobre฀ a฀ situação฀ patrimonial฀ de฀ cada฀ entidade.” No฀que฀respeita฀à฀contabilidade฀autárquica,฀também฀a฀introdução฀do฀Decreto-lei฀54-A/99,฀de฀22฀de฀Fevereiro,฀que฀aprovou฀o฀POCAL,฀estabelece฀que฀o฀ novo฀sistema฀contabilístico฀deve฀permitir,฀entre฀outros: • O฀controlo฀financeiro฀e฀a฀disponibilização฀de฀informação฀para฀os฀órgãos฀autár- quicos,฀nomeadamente฀para฀o฀acompanhamento฀da฀execução฀orçamental; • Estabelecer฀regras฀que฀garantam฀o฀cumprimento฀dos฀princípios฀orçamen- tais฀e฀a฀compatibilidade฀com฀regras฀previsionais,฀bem฀como฀o฀cumprimento฀dos฀princípios฀estabelecidos฀no฀POCP; • Ter฀em฀conta฀princípios฀da฀utilização฀mais฀racional฀dos฀recursos฀e฀da฀me- lhor฀gestão฀de฀tesouraria; • A฀obtenção฀de฀elementos฀indispensáveis฀ao฀cálculo฀dos฀agregados฀relevan- tes฀da฀contabilidade฀nacional; • A฀ disponibilização฀ de฀ informação฀ sobre฀ a฀ situação฀ patrimonial฀ de฀ cada฀ autarquia฀local. 1.4฀A฀Contabilidade฀Autárquica฀e฀o฀POCAL A฀reforma฀da฀Contabilidade฀Autárquica฀tem฀trazido฀inovações฀consideráveis,฀ das฀quais฀merecem฀destaque฀as฀seguintes: 1)฀฀A฀definição฀dos฀objectivos฀da฀Contabilidade฀Autárquica฀e฀do฀POCAL฀–฀Plano฀ Oficial฀de฀Contabilidade฀das฀Autarquias฀Locais,฀publicado฀no฀dia฀22฀de฀Fevereiro฀de฀1999,฀através฀do฀Decreto-Lei฀nº฀54-A/999,฀nomeadamente฀“a฀integração฀consistente฀da฀contabilidade฀orçamental,฀patrimonial฀e฀de฀custos฀ numa฀contabilidade฀pública฀moderna,฀que฀constitua฀um฀instrumento฀fundamental฀de฀apoio฀à฀gestão฀das฀autarquias฀locais”,฀de฀forma฀a฀possibilitar: 9 ฀Já฀foram฀feitas฀algumas฀alterações฀a฀este฀diploma,฀através฀dos฀seguintes: –฀฀Lei฀n.o฀162/99,฀de฀14฀de฀Setembro฀(alteração฀dos฀artigos฀5.o,฀9.o,฀10.o,฀11.o฀e฀12.o฀do฀Decreto-Lei฀ n.o฀54-A/99,฀de฀22฀de฀Fevereiro); –฀฀Decreto-Lei฀n.o฀315/2000,฀de฀2฀de฀Dezembro฀(alteração฀aos฀artigos฀10.o฀e฀12.o฀do฀Decreto-Lei฀ n.o฀54-A/99,฀de฀22฀de฀Fevereiro);฀e –฀฀Decreto-Lei฀n.o฀84-A/2002,฀de฀5฀de฀Abril฀(Alteração฀do฀POCAL,฀ponto฀n.o฀3.3.฀–฀Regras฀Previsionais. 27 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 • Maior฀controlo฀financeiro; • Melhor฀ preparação฀ dos฀ orçamentos,฀ cumprindo฀ regras฀ e฀ retomando฀ os฀ princípios฀ orçamentais฀ estabelecidos฀ na฀ lei฀ do฀ enquadramento฀ do฀ Orçamento฀do฀Estado; • Mais฀ e฀ melhor฀ acompanhamento฀ da฀ execução฀ do฀ orçamento฀ das฀ autarquias,฀procurando฀a฀utilização฀mais฀racional฀das฀dotações฀orçamentais; • Disponibilização฀de฀informação฀tempestiva฀e฀relevante฀para฀os฀órgãos฀da฀ administração฀autárquica; • Obtenção,฀de฀forma฀célere,฀dos฀elementos฀indispensáveis฀para฀o฀cálculo฀ dos฀agregados฀relevantes฀da฀contabilidade฀nacional; • Disponibilização฀de฀informação,฀preparada฀adoptando฀os฀princípios฀contabilísticos฀definidos฀no฀POCP,฀sobre฀a฀situação฀patrimonial฀de฀cada฀autarquia฀local. 2)฀฀A฀obrigatoriedade฀de฀serem฀implementados฀3฀subsistemas฀contabilísticos: − CONTABILIDADE฀ORÇAMENTAL,฀que฀se฀baseia฀no฀princípio฀de฀caixa฀–฀as฀receitas฀e฀ despesas฀são฀registadas฀no฀momento฀em฀que฀se฀verifica฀o฀respectivo฀recebimento฀e฀pagamento).฀Tem,฀todavia,฀subjacente฀uma฀base฀de฀caixa฀modificada฀ (“modified฀cash฀basis”),฀uma฀vez฀que฀se฀registam฀também฀os฀compromissos฀ e฀as฀liquidações,฀ou฀seja,฀são฀registadas฀as฀transacções฀quando฀uma฀determinada฀entidade฀se฀compromete฀com฀o฀pagamento฀das฀despesas,฀bem฀como฀ os฀direitos฀a฀liquidar.฀Os฀principais฀mapas฀deste฀subsistema฀respeitam฀à฀Execução฀Orçamental฀(despesa฀e฀receita)฀e฀aos฀Fluxos฀de฀Caixa; − CONTABILIDADE฀ PATRIMONIAL,฀ onde฀ se฀ registam฀ todos฀ os฀ acontecimentos฀ que฀ implicam฀uma฀alteração,฀em฀termos฀quantitativos฀ou฀qualitativos,฀do฀património฀de฀uma฀entidade฀pública฀obtendo-se,฀deste฀modo,฀informação฀da฀ situação฀patrimonial฀e฀financeira฀dessa฀mesma฀entidade.฀O฀Balanço฀e฀a฀ Demonstração฀de฀Resultados฀por฀natureza฀constituem฀os฀principais฀mapas฀deste฀subsistema฀contabilístico; − CONTABILIDADE฀ DE฀CUSTOS฀onde,฀a฀partir฀de฀vários฀mapas฀cujos฀diversos฀modelos฀são฀definidos฀no฀POCAL,฀é฀obtida฀informação฀do฀custo฀por฀funções,฀ por฀bens฀e฀por฀serviços. 3)฀฀A฀apresentação฀de฀informação฀numa฀perspectiva฀patrimonial,฀que฀implica฀ a฀necessidade฀de฀inventariar฀todos฀os฀bens฀móveis,฀imóveis฀e฀veículos,฀ 28 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 independentemente฀do฀seu฀domínio฀(público฀ou฀privado)฀e฀de฀os฀actualizar฀ anualmente,฀ através฀ do฀ cálculo฀ da฀ depreciação฀ (amortizações).฀ O฀ POCAL฀define฀os฀critérios฀de฀valorimetria฀e฀a฀Comissão฀de฀Normalização฀ Contabilística฀da฀Administração฀Pública฀(CNCAP)฀recomenda฀a฀utilização฀ do฀CIBE฀(Cadastro฀e฀Inventário฀dos฀Bens฀do฀Estado). 4)฀฀A฀obrigatoriedade฀da฀aprovação฀de฀um฀Sistema฀de฀Controlo฀Interno฀adequado฀às฀actividades฀da฀autarquia,฀devendo฀o฀órgão฀executivo฀assegurar฀o฀seu฀ funcionamento,฀acompanhamento฀e฀avaliação฀permanente.฀Este฀sistema฀de฀ controlo฀interno฀é฀elaborado฀numa฀óptica฀de฀autocontrolo,฀e฀está฀previsto฀no฀ número฀2.9.1฀do฀POCAL,฀onde฀se฀determina฀que฀o฀mesmo฀compreende: • O฀plano฀de฀organização; • As฀políticas,฀métodos฀e฀procedimentos฀de฀controlo; • Todos฀os฀outros฀métodos฀e฀procedimentos฀definidos฀pelos฀responsáveis฀ autárquicos฀(Norma฀de฀Controlo฀Interno),฀que฀contribuam฀para: • Assegurar฀o฀desenvolvimento฀das฀actividades฀de฀forma฀ordenada฀e฀eficiente; • Salvaguarda฀dos฀activos; • Prevenção฀e฀detecção฀de฀situações฀de฀ilegalidade,฀fraude฀e฀erro; • Exactidão฀e฀integridade฀dos฀registos฀contabilísticos; • Preparação฀oportuna฀de฀informação฀financeira฀fiável. 5)฀฀A฀ obrigatoriedade฀ de฀ serem฀ apresentados฀ vários฀ documentos฀ previsionais฀e฀de฀“prestação฀de฀contas”,฀nomeadamente฀os฀que฀se฀apresentam฀ no฀quadro฀seguinte: Quadro฀1.4.1฀–฀Documentos฀previsionais฀e฀de฀prestação฀de฀contas ฀ Documentos฀previsionais Documentos฀históricos Balanço Mapas฀de฀ informação฀ patrimonial Demonstração฀de฀Resultados฀(DR) Anexos฀ao฀Balanço฀e฀DR Controlo฀orçamental฀da฀despesa Mapas฀de฀ informação฀ orçamental Orçamento Controlo฀orçamental฀da฀receita Mapa฀de฀Fluxos฀de฀Caixa Anexos฀aos฀mapas฀orçamentais PPI฀–฀Plano฀Plurianual฀de฀Investimentos Execução฀anual฀do฀PPI Actas Acta฀de฀aprovação฀das฀contas10 Relatórios Relatório฀de฀Gestão 10 ฀Esta฀é฀uma฀exigência฀do฀Tribunal฀de฀Contas,฀através฀da฀Resolução฀no4/2001. 29 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 As฀mudanças฀ao฀nível฀das฀autarquias฀estão฀no฀âmbito฀de฀um฀processo฀mais฀ alargado฀de฀reforma฀da฀gestão฀financeira฀e฀contabilidade฀públicas฀a฀decorrer฀ em฀Portugal,฀que฀tem฀acontecido฀considerando฀o฀enquadramento฀legal฀apresentado฀no฀Quadro฀1.4.2,฀onde฀se฀assinalam฀a฀negrito฀os฀diplomas฀que,฀de฀ uma฀forma฀directa฀ou฀indirecta,฀se฀aplicam฀às฀autarquias฀locais. Quadro฀1.4.2฀–฀Enquadramento฀legal฀da฀(reforma฀da)฀gestão฀financeira฀e฀contabilidade฀pública Ano Legislação Designação 1990 1992 1997 Lei฀nº฀8/90,฀de฀20฀de฀Fevereiro Orientação฀Nº฀1/98฀da฀CNCAP 1998 2001 Lei฀das฀Finanças฀Locais Despacho฀ 4.839฀ –฀ 2ª฀ Série,฀ Diário฀ SATAPOCAL฀–฀Serviço฀de฀Apoio฀Técnico฀à฀Aplicação฀do฀ da฀ República,฀ de฀ 7฀ de฀ Março฀ de฀ POCAL 1999 Plano฀ Oficial฀ de฀ Contabilidade฀ das฀ Autarquias฀ Locais฀ Decreto-Lei฀ nº฀ 54-A/99,฀ de฀ 22฀ de฀ –฀POCAL฀e฀as฀alterações฀que฀se฀lhe฀seguiram฀(ver฀nota฀ Fevereiro de฀rodapé฀9) Portaria฀nº฀671/2000,฀de฀17฀de฀Abril Cadastro฀e฀Inventário฀dos฀Bens฀do฀Estado฀(CIBE) Orientação฀Nº฀2/2000฀da฀CNCAP 2000 Adopção฀do฀POCP฀e฀definição฀de฀entidades฀piloto Decreto-Lei฀ nº฀ 68/98,฀ de฀ 20฀ de฀ Lei฀Orgânica฀da฀Comissão฀de฀Normalização฀ContabilísMarço tica฀para฀a฀Administração฀Pública Lei฀nº฀42/98,฀de฀6฀de฀Agosto 1999 Lei฀de฀Bases฀da฀Contabilidade฀Pública Decreto-Lei฀ nº155/92,฀ de฀ 28฀ de฀ Regime฀da฀Administração฀Financeira฀do฀Estado Julho Decreto-Lei฀nº฀232/97,฀de฀3฀de฀SePlano฀Oficial฀de฀Contabilidade฀Pública฀–฀POCP tembro Adopção฀generalizada฀pelos฀serviços฀e฀organismos฀obrigados฀ a฀aplicar฀o฀POCP฀e฀planos฀sectoriais,฀das฀normas฀de฀inventariação฀aprovadas฀pela฀Portaria฀n.º฀671/2000,฀de฀17฀de฀Abril. Portaria฀ nº฀ 794/2000,฀ de฀ 20฀ de฀ Plano฀Oficial฀de฀Contabilidade฀para฀o฀Sector฀da฀EducaSetembro ção฀(POC–Educação) Portaria฀ nº฀ 898/2000,฀ de฀ 28฀ de฀ Plano฀ Oficial฀ de฀ Contabilidade฀ do฀ Ministério฀ da฀ Saúde฀ Setembro (POC-MS) Aviso฀ nº฀ 7.466/2001,฀ de฀ 30฀ de฀ Norma฀ interpretativa฀ Nº฀ 1/2001฀ da฀ CNCAP฀ (período฀ Maio complementar) Norma฀interpretativa฀Nº฀2/2001฀da฀CNCAP฀(movimenAviso฀ nº฀ 7.467/2001,฀ de฀ 30฀ de฀ tação฀contabilística฀da฀conta฀25-Devedores฀e฀Credores฀ Maio pela฀Execução฀do฀Orçamento) Instruções฀ para฀ a฀ organização฀ e฀ documentação฀ das฀ Resolução฀ nº฀ 4/2001,฀ de฀ 18฀ de฀ contas฀das฀autarquias฀locais฀e฀entidades฀equiparadas,฀ Agosto,฀do฀Tribunal฀de฀Contas sujeitas฀POCAL Lei฀nº฀91/2001,฀de฀20฀de฀Agosto 2002 2004 2005 30 Lei฀do฀Enquadramento฀Orçamental Decreto-Lei฀nº฀26/2002,฀de฀14฀de฀ Novo฀classificador฀económico฀das฀receitas฀e฀das฀desFevereiro pesas฀públicas Decreto-Lei฀ 12/2002฀ de฀ 25฀ de฀ Ja- Plano฀Oficial฀de฀Contabilidade฀das฀Instituições฀do฀Sisteneiro ma฀de฀Solidariedade฀e฀Segurança฀Social฀(POC-ISSSS) Instruções฀para฀a฀organização฀e฀documentação฀das฀conResolução฀nº฀1/2004,฀de฀18฀de฀Jatas฀das฀entidades฀do฀POCP,฀POC-Educação,฀POC฀-MS฀e฀ neiro,฀do฀Tribunal฀de฀Contas POC-ISSSS Circular฀ (Série฀ A)฀ N.º1.314฀ da฀ Di- O฀IVA฀como฀operação฀não฀orçamental฀(operação฀de฀terecção฀Geral฀do฀Orçamento souraria) Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 O฀novo฀sistema฀contabilístico฀preconizado฀pelo฀POCAL฀apresenta฀as฀seguintes฀características,฀que฀representam฀uma฀mais฀valia฀em฀relação฀ao฀sistema฀ contabilístico฀anterior: •฀฀Facilita฀ a฀ verificação฀ do฀ cumprimento฀ da฀ legalidade,฀ da฀ regularidade฀ financeira฀e฀da฀eficácia฀das฀operações฀(perspectiva฀legal),฀nomeadamente฀ ao฀estabelecer฀regras฀sobre฀a฀elaboração฀e฀execução฀do฀orçamento,฀ao฀ definir฀documentos฀de฀suporte฀e฀ao฀exigir฀a฀definição฀e฀aplicação฀de฀um฀ Sistema฀de฀Controlo฀Interno; •฀฀Numa฀perspectiva฀orçamental,฀regista฀a฀execução฀do฀orçamento฀e฀determina฀os฀resultados฀orçamentais฀(défice฀ou฀excedente)฀através฀do฀registo฀ digráfico,฀criando฀contas฀específicas฀para฀cada฀fase฀de฀execução฀da฀despesa฀e฀da฀receita฀e฀definindo฀os฀mapas฀de฀prestação฀de฀contas,฀os฀documentos฀e฀os฀livros฀de฀suporte; •฀฀Numa฀perspectiva฀financeira,฀possibilita฀o฀controlo฀e฀o฀acompanhamento฀ individualizado฀da฀situação฀orçamental฀e฀financeira,฀nomeadamente฀com฀ a฀criação฀de฀contas฀para฀as฀diferentes฀fases฀da฀execução฀da฀despesa฀ e฀da฀receita,฀conjuntamente฀com฀utilização฀obrigatória฀do฀classificador฀ económico,฀permitindo฀ainda฀a฀obtenção฀de฀balancetes฀por฀devedores฀e฀ por฀credores; •฀฀Numa฀perspectiva฀patrimonial,฀torna฀possível฀preparar฀o฀balanço฀patrimonial฀das฀entidades,฀reconhecendo฀a฀composição฀e฀valor฀do฀seu฀património,฀bem฀como฀a฀sua฀evolução฀e฀facilitando฀a฀inventariação,฀actualização฀ e฀controlo฀dos฀activos฀fixos฀imobilizados; •฀฀Possibilita฀a฀determinação฀dos฀resultados฀económicos฀em฀termos฀analíticos,฀evidenciando฀os฀custos฀e,฀em฀alguns฀casos,฀os฀proveitos฀e฀resultados,฀para฀cada฀função,฀bem,฀serviço฀ou฀actividade฀(perspectiva฀económica฀ e฀de฀custos); •฀฀Ao฀ser฀usada฀a฀base฀de฀acréscimo฀(nos฀subsistemas฀patrimonial฀e฀de฀custos)฀em฀conjunto฀com฀a฀base฀de฀caixa฀e฀de฀compromissos฀(no฀subsistema฀orçamental),฀permite฀reconhecer฀não฀apenas฀obrigações฀constituídas,฀ direitos,฀ pagamentos฀ e฀ recebimentos,฀ mas฀ também฀ activos฀ e฀ passivos,฀ calculando฀custos,฀proveitos฀e฀resultados฀económicos; •฀฀Utiliza฀a฀digrafia฀em฀todo฀o฀sistema฀(embora฀sendo฀opção฀para฀a฀Contabilidade฀ de฀Custos),฀implicando฀registos฀de฀débitos,฀créditos฀e฀saldos฀nas฀contas฀do฀ Plano,฀melhorando฀a฀precisão,฀rigor฀e฀controlo฀da฀informação฀contabilística; 31 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 •฀฀Os฀três฀subsistemas฀contabilísticos฀integrados฀(contabilidade฀orçamental,฀ contabilidade฀patrimonial฀e฀contabilidade฀de฀custos)฀tornam฀possível฀controlar฀simultaneamente฀a฀execução฀do฀orçamento฀e฀a฀gestão฀económica฀e฀ patrimonial,฀esta฀particularmente฀apoiada฀pelo฀recurso฀CIBE฀para฀valorar฀e฀ reconhecer฀activos฀fixos฀operacionais฀e฀bens฀de฀domínio฀público. Em฀resumo,฀o฀POCAL฀combina฀diferentes฀perspectivas฀para฀alcançar฀os฀seguintes฀objectivos฀gerais: •฀฀Fornecer฀a฀informação฀necessária฀para฀as฀autarquias฀prepararem฀as฀contas฀anuais฀e฀outros฀documentos฀a฀apresentar฀aos฀diferentes฀utilizadores,฀ nomeadamente฀à฀Assembleia฀Municipal฀e฀ao฀Tribunal฀de฀Contas; •฀฀Fornecer฀a฀informação฀necessária฀para฀calcular฀os฀agregados฀da฀Contabilidade฀ Nacional฀ respeitantes฀ à฀ Administração฀ Pública,฀ particularmente฀ sobre฀a฀Administração฀Local; •฀฀Oferecer฀a฀informação฀económica฀e฀financeira฀requerida฀para฀tomar฀decisões฀de฀natureza฀quer฀política,฀quer฀de฀gestão; •฀฀Melhorar฀a฀transparência฀na฀gestão฀dos฀recursos฀financeiros฀e฀do฀património฀que฀a฀autarquia฀administra฀ou฀controla. Da฀análise฀efectuada฀às฀contas฀dos฀municípios฀portugueses฀de฀2004,฀conclui-se฀que฀o฀POCAL฀encontra-se฀já฀com฀aplicação฀generalizada฀a฀todos฀os฀ municípios฀do฀País.฀ Não฀ obstante,฀ o฀ sistema฀ integrado฀ de฀ contabilidade฀ autárquica฀ não฀ está฀ ainda,฀nesta฀data,฀totalmente฀implementado.฀Desde฀logo฀o฀subsistema฀de฀ Contabilidade฀de฀Custos฀ainda฀não฀se฀encontra฀em฀funcionamento฀para฀a฀ esmagadora฀maioria฀dos฀municípios.฀Para฀além฀deste฀factor,฀nos฀subsistemas฀orçamental฀e฀patrimonial฀verifica-se฀que฀existem฀ainda฀algumas฀lacunas฀relacionadas฀com฀a฀conformidade฀com฀os฀requisitos฀legais,฀sobretudo฀ na฀Contabilidade฀Patrimonial,฀como฀adiante฀neste฀Anuário฀teremos฀oportunidade฀de฀mostrar.฀Assim,฀observam-se฀diferentes฀níveis฀de฀implementação฀ em฀função฀do฀cumprimento฀das฀exigências฀da฀nova฀estrutura฀normativa,฀que฀ serão฀discutidos฀a฀seguir฀(ver฀particularmente฀o฀Capítulo฀2). Cremos฀ que฀ algumas฀ dificuldades฀ de฀ implementação฀ estão฀ associadas฀ a฀ limitações฀ou฀imperfeições฀do฀novo฀sistema,฀sendo฀de฀louvar฀o฀empenho฀da฀ grande฀maioria฀dos฀municípios฀na฀implementação฀do฀POCAL. 32 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 2.฀CONFORMIDADE฀E฀FIABILIDADE฀DAS฀CONTAS฀DOS฀MUNICÍPIOS Conforme฀referimos฀na฀Introdução,฀a฀fiabilidade฀é฀uma฀característica฀da฀informação฀contabilística฀que฀implica,฀entre฀outras฀coisas,฀que฀esta฀represente฀fielmente฀as฀transacções,฀bem฀como฀a฀realidade฀económica,฀financeira฀e฀ patrimonial฀da฀entidade. Assim฀sendo,฀a฀fiabilidade฀da฀informação฀é฀necessariamente฀determinada฀ pela฀obediência฀a฀determinados฀requisitos,฀designadamente฀pelo฀seguimento฀de฀certos฀princípios฀e฀a฀conformidade฀com฀regras฀e฀procedimentos฀estabelecidos฀nos฀enquadramentos฀normativos. É฀neste฀sentido฀que฀se฀entende฀a฀grande฀pertinência฀de฀analisar฀neste฀Anuário฀a฀conformidade฀das฀contas฀dos฀municípios฀portugueses฀com฀os฀requisitos฀ do฀ novo฀ sistema฀ de฀ prestação฀ de฀ contas฀ preconizado฀ pelo฀ POCAL,฀ dado฀que฀dela฀depende฀a฀avaliação฀da฀fiabilidade฀e฀consequente฀utilidade฀ da฀informação฀por฀ele฀veiculada. 2.1฀Caracterização฀da฀Amostra฀e฀Metodologia A฀análise฀que฀se฀segue฀é฀baseada฀nos฀documentos฀de฀prestação฀de฀contas฀de฀ 2004฀de฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀Continental฀(278),฀6฀dos฀Açores฀(de฀um฀ total฀de฀19)฀e฀5฀da฀Madeira฀(de฀um฀total฀de฀11),฀o฀que฀perfaz฀289฀municípios฀analisados11,฀representando฀cerca฀de฀94%฀do฀total฀da฀população/universo฀(308). Analisaram-se฀os฀seguintes฀grupos฀de฀municípios,฀de฀acordo฀com฀a฀dimensão: • 163฀municípios฀pequenos฀de฀um฀total฀de฀178 • 102฀municípios฀médios฀de฀um฀total฀de฀106 • 24฀municípios฀grandes฀de฀um฀total฀de฀24 Uma฀vez฀que฀todas฀as฀entidades฀na฀população/universo฀tiveram฀a฀mesma฀probabilidade฀ de฀ serem฀ seleccionadas฀ para฀ análise,฀ a฀ amostra฀ é฀ probabilística.฀ Assim,฀ desde฀ que฀ seja฀ representativa฀ do฀ universo,฀ poder-se-ão,฀ a฀ partir฀ dos฀ 11฀฀ Esta฀é฀a฀amostra฀que฀será฀também฀utilizada฀nos฀Capítulos฀4฀e฀5฀deste฀Anuário,฀respeitantes฀à฀análise฀da฀situação฀orçamental,฀económica฀e฀patrimonial฀dos฀municípios฀portugueses฀em฀2004,฀salvo฀ em฀situações฀que฀em฀que฀se฀apresentam฀valores฀absolutos.฀Nesse฀caso,฀referem-se฀apenas฀aos฀ municípios฀do฀continente฀na฀totalidade฀(278). 33 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 resultados฀da฀amostra,฀inferir฀conclusões฀para฀todo฀o฀universo฀dos฀municípios฀ portugueses.฀Neste฀estudo,฀considerando฀a฀distribuição฀dos฀municípios฀analisados,฀mostrada฀no฀Gráfico฀2.1.1,฀pode฀concluir-se฀que฀a฀representatividade฀ da฀amostra฀no฀universo฀é฀elevada,฀pelo฀que฀as฀conclusões฀para฀a฀amostra฀são฀ quase฀coincidentes฀com฀as฀que฀seriam฀obtidas฀para฀a฀totalidade฀do฀universo. Gráfico฀2.1.1 Representatividade฀da฀Amostra฀na฀População 180 160 178 163 140 120 106 100 102 80 60 40 24 20 0 Pequenas Médias População 24 Grandes Amostra Dimensão Como฀tem฀sido฀referido,฀o฀POCAL฀define฀os฀requisitos฀mínimos฀para฀a฀informação฀ a฀ ser฀ relatada฀ pelos฀ municípios,฀ com฀ vista,฀ quer฀ à฀ satisfação฀ dos฀ potenciais฀utilizadores,฀quer฀aos฀objectivos฀gerais฀definidos฀para฀o฀novo฀sistema฀de฀contabilidade฀autárquica,฀que฀podem฀ser฀sumariados฀como: •฀Demonstrar฀a฀correcta฀situação฀orçamental; •฀฀Evidenciar฀a฀imagem฀verdadeira฀e฀apropriada฀da฀situação฀financeira฀e฀patrimonial฀e฀dos฀resultados฀económicos;฀e •฀฀Apoiar฀a฀tomada฀de฀decisão฀e฀gestão. Neste฀contexto,฀tendo฀como฀objectivo฀determinar฀o฀ ÍNDICE฀ GLOBAL฀ DE฀ CONFORMI DADE฀para฀2004฀com฀o฀novo฀sistema฀contabilístico,฀que฀medirá฀o฀seu฀grau฀ de฀ implementação฀ na฀ amostra฀ (e฀ consequentemente฀ no฀ País),฀ comparando฀práticas฀dos฀municípios฀com฀normas฀estabelecidas,฀limitamos฀a฀nossa฀ análise฀a฀um฀conjunto฀de฀características฀que฀consideramos฀fundamentais,฀ combinando฀informação฀orçamental฀com฀as฀maiores฀inovações฀trazidas฀pelo฀ POCAL.฀Foram฀seleccionadas฀20฀características฀agrupadas฀em฀quatro฀categorias฀de฀práticas฀e฀informação,฀conforme฀evidenciado฀no฀Quadro฀2.1.1. 34 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀2.1.1฀–฀Informação฀e฀práticas฀do฀novo฀sistema฀de฀contabilidade฀autárquica Categorias Parâmetros − Execução฀da฀despesa 1.฀฀Informação฀ Orçamental฀ e฀ Plano฀ − Execução฀da฀receita Plurianual฀ de฀ Investimento฀ (Base฀ − PPI de฀Caixa) − Anexos฀à฀Execução฀Orçamental12 − Bens฀de฀domínio฀público฀>฀a฀20%฀do฀activo฀líquido − Imobilizado฀corpóreo − Amortizações฀do฀exercício − Proveitos฀diferidos 2.฀฀Informação฀Económica฀e฀Patrimo− Acréscimos฀de฀custos nial฀(Base฀de฀Acréscimo)฀ − Provisões฀para฀cobranças฀duvidosas − Dívidas฀a฀receber฀a฀curto฀prazo − Existências − Anexos฀ao฀Balanço฀e฀Demonstração฀de฀Resultados13 3.฀Relatório฀de฀Gestão − Indicadores฀Orçamentais − Indicadores฀Económicos฀e/ou฀Patrimoniais − Grau฀de฀execução฀do฀Orçamento − Grau฀de฀Endividamento − Análise฀da฀evolução฀da฀situação฀orçamental฀ − Análise฀da฀evolução฀da฀situação฀económica฀e฀financeira 4.฀฀Contabilidade฀de฀Custos14 Implementação฀do฀Sistema฀de฀Contabilidade฀de฀Custos Relativamente฀ao฀Anuário฀de฀2003,฀procedeu-se฀a฀alterações฀nas฀categorias฀ e฀em฀alguns฀parâmetros฀no฀sentido฀de฀reflectir฀um฀maior฀grau฀de฀exigência฀ em฀termos฀de฀cumprimento฀com฀o฀novo฀sistema฀contabilístico.฀Este฀aumento฀de฀exigência฀entendeu-se฀como฀adequado,฀dado฀que฀os฀municípios฀têm฀ vindo฀a฀melhorar฀a฀aplicação฀do฀POCAL. Tal฀ como฀ anteriormente,฀ as฀ práticas฀ e฀ informação฀ apresentadas฀ por฀ cada฀ município฀foram฀pontuadas฀face฀aos฀parâmetros฀acima฀definidos,฀marcando฀ 1฀quando฀eram฀cumpridas฀e฀0฀quando฀não฀eram,฀considerando฀o฀máximo฀de฀ 12 ฀฀Foram฀ analisados฀ os฀ anexos฀ respeitantes฀ a฀ transferências฀ e฀ subsídios฀ obtidos฀ e฀ concedidos฀ e฀ situação฀dos฀empréstimos. 13 ฀฀Foram฀considerados฀os฀seguintes฀anexos:฀8.2.1฀–฀Indicação฀e฀justificação฀das฀disposições฀do฀POCAL฀que฀foram฀derrogadas;฀8.2.3฀–฀Critérios฀valorimétricos฀utilizados;฀8.2.7฀–฀Movimentos฀ocorridos฀ nas฀rubricas฀do฀activo฀imobilizado฀e฀nas฀respectivas฀amortizações฀e฀provisões;฀8.2.8฀–฀Desagregação฀dos฀movimentos฀ocorridos฀no฀imobilizado,฀amortizações฀e฀provisões;฀8.2.31฀–฀Demonstração฀ de฀Resultados฀Financeiros;฀e฀8.2.32฀–฀Demonstração฀de฀Resultados฀Extraordinários. 14 ฀฀A฀informação฀para฀a฀análise฀deste฀item฀foi฀recolhida฀de:฀Costa,฀Teresa฀(2005)฀A฀Utilidade฀da฀Contabilidade฀de฀Custas฀nas฀Autarquias:฀o฀caso฀da฀fixação฀das฀tarifas฀e฀preços฀municipais,฀Dissertação฀ de฀Mestrado฀em฀Contabilidade฀e฀Auditoria,฀Escola฀de฀Economia฀e฀Gestão,฀Universidade฀do฀Minho. ฀฀฀฀฀O฀trabalho฀em฀causa฀apresentou฀um฀estudo฀relativo฀à฀situação฀da฀Contabilidade฀de฀Custos฀de฀uma฀ amostra฀de฀municípios฀portugueses฀em฀2004. 35 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 20฀pontos,฀representando฀o฀cumprimento฀dos฀20฀parâmetros.฀Foi฀assumido฀ que฀todos฀os฀itens฀têm฀a฀mesma฀importância,฀pelo฀que฀têm฀o฀mesmo฀peso฀ no฀índice.฀Logo15 : m ∑ Índice =฀ i=1 p i Onde:฀p=1฀se฀o฀parâmetros฀é฀cumprido;฀p=0฀se฀o฀parâmetro฀não฀é฀cumprido;฀m฀≤฀20. Consequentemente฀cada฀município฀irá฀ter฀um฀índice฀de฀conformidade฀total฀de฀ 20฀pontos฀no฀máximo,฀ao฀mesmo฀tempo฀que฀poderá฀ter฀4฀índices฀de฀conformidade฀parcial฀relacionados฀com:฀Informação฀Orçamental฀e฀Plano฀Plurianual฀de฀Investimento฀(máximo฀de฀4);฀Informação฀Económica฀e฀Patrimonial฀(máximo฀de฀9);฀ Relatório฀de฀Gestão฀(máximo฀de฀6);฀e฀Contabilidade฀de฀Custos฀(máximo฀de฀1).฀ Daqui฀poder-se-á฀obter฀o฀índice฀global฀de฀conformidade฀total฀para฀toda฀a฀ amostra,฀correspondendo฀à฀média฀ponderada฀dos฀índices฀de฀conformidade฀ total฀para฀cada฀município.฀Este฀foi฀complementado฀por฀um฀índice฀global฀de฀ conformidade฀parcial฀mostrando,฀para฀toda฀a฀amostra,฀quais฀as฀práticas฀e฀ informação฀em฀relação฀às฀quais฀existe฀maior฀grau฀de฀conformidade. Para฀ além฀ disto,฀ a฀ fim฀ de฀ se฀ calcular฀ um฀ índice฀ global฀ de฀ informação,฀ os฀ parâmetros฀do฀Quadro฀2.1.1฀foram฀então฀reagrupados฀considerando฀os฀objectivos฀ gerais฀ para฀ o฀ novo฀ sistema฀ contabilístico฀ e฀ de฀ relato฀ financeiro฀ e฀ orçamental,฀acima฀mencionados.฀A฀intenção฀foi฀aferir฀o฀nível฀de฀interesse฀de฀ cada฀município฀em฀relação฀àqueles฀objectivos,฀permitindo฀analisar฀que฀tipo฀ de฀informação฀tende฀a฀ser฀favorecida฀e฀assim฀verificar฀o฀diferencial฀entre฀os฀ objectivos฀e฀a฀informação฀realmente฀relatada. 15 ฀฀Para฀metodologia฀idêntica,฀embora฀num฀estudo฀sobre฀a฀harmonização฀internacional฀em฀Contabilidade฀Pública,฀ver,฀entre฀outros: ฀฀฀฀฀−฀฀Pina฀Martínez,฀V.,฀Torres,฀L.฀(1995)฀«Comparative฀Study฀of฀the฀Governmental฀Financial฀Reports฀in฀ six฀Countries»,฀Vth฀CIGAR฀Conference,฀Paris,฀Maio. ฀฀฀฀฀−฀฀Torres,฀L.,฀Pina฀Martínez,฀V.฀(2003)฀«Local฀Government฀financial฀reporting฀in฀the฀USA฀and฀Spain:฀a฀ Comparative฀Study»,฀Spanish฀Journal฀of฀Finance฀and฀Accounting,฀N.115,฀Abril,฀pp.153-183. Estes฀autores฀também฀discutiram฀outras฀metodologias,฀dentro฀do฀contexto฀empresarial,฀que฀ponderavam฀cada฀item฀de฀forma฀diferente,฀evidenciando฀problemas฀de฀subjectividade฀associada฀ao฀estabelecimento฀da฀importância฀para฀cada฀item,฀considerando฀diferentes฀utilizadores฀e฀objectivos฀da฀informação฀ relatada. 36 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 (Continuação฀da฀página฀anterior) Existem฀ alguns฀ parâmetros฀ que฀ foram฀ considerados฀ como฀ fornecendo฀ informação฀possível฀de฀ser฀compreendida฀em฀mais฀do฀que฀um฀objectivo.฀Assim,฀teremos฀6,฀14฀e฀7฀parâmetros฀respectivamente฀para฀os฀objectivos฀de฀ demonstrar฀ a฀ Correcta฀ Situação฀ Orçamental,฀ relatar฀ a฀ Imagem฀ Verdadeira฀ e฀Apropriada฀da฀Situação฀Financeira฀e฀Patrimonial฀e฀dos฀Resultados฀Económicos฀e฀proporcionar฀informação฀para฀Apoio฀à฀Gestão฀e฀Decisão,฀conforme฀ mostra฀o฀Quadro฀2.1.2,฀obtendo-se฀um฀máximo฀de฀27฀pontos. Quadro฀2.1.2฀–฀Objectivos฀da฀Informação฀do฀Novo฀Sistema฀de฀Contabilidade฀Autárquica Objectivos 1.฀Correcta฀Situação฀Orçamental Parâmetros − Execução฀da฀despesa − Execução฀da฀receita − PPI − Anexos฀à฀Execução฀Orçamental − Indicadores฀Orçamentais − Grau฀de฀execução฀do฀Orçamento − Bens฀de฀domínio฀público฀>฀a฀20%฀do฀activo฀líquido − Imobilizado฀corpóreo − Amortizações฀do฀exercício − Proveitos฀diferidos − Acréscimos฀de฀custos 2.฀฀Imagem฀ Verdadeira฀ e฀ Apropriada฀ − Provisões฀para฀cobranças฀duvidosas da฀Situação฀Financeira฀e฀Patrimo- − Dívida฀a฀receber฀a฀curto฀prazo nial฀ e฀ dos฀ Resultados฀ Económi- − Existências cos − Anexos฀ao฀Balanço฀e฀Demonstração฀de฀Resultados − Anexos฀à฀Execução฀Orçamental − Indicadores฀Económicos฀e/ou฀Patrimoniais − Análise฀da฀evolução฀da฀situação฀económica฀e฀financeira − Grau฀de฀Endividamento − Contabilidade฀de฀Custos 3.฀฀Apoio฀à฀Gestão฀e฀Decisão − Indicadores฀Orçamentais − Indicadores฀Económicos฀e/ou฀Patrimoniais − Grau฀de฀execução฀do฀Orçamento − Grau฀de฀Endividamento − Análise฀da฀evolução฀da฀situação฀orçamental฀ − Análise฀da฀evolução฀da฀situação฀económica฀e฀financeira − Contabilidade฀de฀Custos O฀índice฀de฀informação฀para฀cada฀objectivo฀é฀calculado฀nos฀mesmos฀termos฀que฀o฀índice฀de฀conformidade฀definido฀acima,฀mas฀para฀o฀propósito฀ desta฀ análise฀ é฀ particularmente฀ importante฀ a฀ conformidade฀ relativa฀ por฀ município฀e฀por฀objectivo.฀Considerando฀quatro฀intervalos฀(quartis)฀medese฀então฀que฀objectivo฀é฀particularmente฀privilegiado฀pela฀maioria฀dos฀entidades. 37 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 2.2฀Implementação฀e฀Conformidade฀das฀Contas฀com฀o฀POCAL O฀nível฀de฀conformidade฀com฀o฀sistema฀de฀contabilidade฀autárquica฀é฀então฀ aferido฀ analisando฀ a฀ conformidade฀ com฀ as฀ categorias฀ de฀ práticas฀ e฀ informação฀que฀são฀requeridas฀aos฀municípios.฀Tendo฀em฀conta฀as฀categorias฀e฀ parâmetros฀apresentados฀no฀Quadro฀2.1.1,฀os฀Gráfico฀2.2.1฀e฀Quadro฀2.2.1฀ sintetizam฀a฀conformidade฀de฀todos฀os฀municípios฀na฀amostra฀com฀o฀máximo฀dos฀20฀parâmetros฀considerados. Gráfico฀2.2.1฀–฀Conformidade฀Total 50 46 47 40 Frequências 40 42 33 30 27 19 20 10 10 0 0 0 0 0 0 1 0 1 2 3 4 5 1 2 1 6 7 8 13 7 0 0 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 N.º de Parâmetros A฀análise฀do฀gráfico฀anterior฀em฀conjunto฀com฀o฀quadro฀seguinte฀permite-nos฀ retirar฀importantes฀conclusões฀em฀relação฀a฀2004: − A฀maioria฀das฀entidades฀cumpre฀com฀um฀número฀de฀parâmetros฀que฀varia฀ entre฀9฀e฀18; − O฀número฀de฀parâmetros฀mais฀frequente฀(moda)฀é฀13,฀correspondendo฀a฀ 46฀municípios฀que฀cumprem฀com฀13฀dos฀requisitos฀analisados; − O฀ ÍNDICE฀ GLOBAL฀ DE฀ CONFORMIDADE฀ TOTAL฀ (média฀ ponderada)฀ significa฀ que,฀ em฀ média,฀todos฀os฀municípios฀analisados฀satisfazem฀13฀dos฀20฀parâmetros฀ considerados; − O฀número฀máximo฀de฀parâmetros฀cumpridos฀é฀18,฀atingido฀por฀7฀municípios; − Por฀conseguinte,฀é฀possível฀aferir฀que฀o฀nível฀médio฀de฀conformidade฀com฀o฀sistema฀de฀contabilidade฀autárquica,฀da฀amostra฀e฀consequentemente฀de฀todos฀ os฀municípios฀no฀País,฀é฀de฀cerca฀de฀67%.฀Em฀nosso฀entender,฀esta฀percentagem฀corresponde฀ao฀nível฀médio฀de฀implementação฀do฀POCAL฀em฀2004. 38 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀2.2.1฀–฀Conformidade฀Total Nº฀de฀Parâmetros 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Índice฀Global฀de฀Conformidade฀ (Média฀Ponderada) %฀ Moda Frequências Anuário฀2003 Anuário฀2004 (de฀175฀municípios) (de฀289฀municípios) 0 0 0 1 0 1 1 3 4 12 16 23 30 32 26 21 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 2 1 12 14 33 45 46 40 41 27 19 7 0 0 12,13 13,28 60,7% 13 66,6% 13 Comparativamente฀à฀situação฀de฀2003,฀verifica-se฀que: − O฀leque฀de฀variação฀do฀número฀de฀parâmetros฀cumprido฀pela฀maioria฀das฀entidades฀sobe฀2฀parâmetros฀(de฀entre฀8฀e฀16,฀passou฀para฀de฀entre฀9฀e฀18); − A฀moda฀que฀correspondia฀a฀18%฀(32฀em฀175)฀passou฀a฀corresponder฀a฀ 16%฀dos฀municípios฀analisados฀(46฀em฀289); − Há฀ um฀ aumento฀ da฀ conformidade฀ total฀ de฀ 6฀ pontos฀ percentuais,฀ o฀ que฀ é฀ significativo฀dado฀que,฀conforme฀referido,฀aumentou-se฀o฀nível฀de฀exigência฀ dos฀parâmetros฀relativamente฀aos฀quais฀tal฀conformidade฀foi฀analisada฀(por฀ exemplo,฀enquanto฀que฀em฀2003฀exigia-se฀que฀os฀municípios฀apenas฀tivessem฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀no฀Balanço,฀em฀2004฀exige-se฀que฀o฀montante฀de฀tais฀elementos฀seja,฀pelo฀menos,฀20%฀do฀Activo฀Total฀Líquido). Além฀disto,฀também฀é฀interessante฀analisar฀a฀conformidade฀de฀práticas฀e฀ informação฀realizadas฀por฀todos฀os฀municípios฀da฀amostra,฀considerando฀as฀ 39 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 categorias฀de฀parâmetros,฀i.e.,฀o฀que฀designámos฀de฀conformidade฀parcial,฀ permitindo฀assim฀avaliar฀em฀relação฀a฀qual฀das฀categorias฀existe฀maior฀conformidade. Quadro฀2.2.2฀–฀Conformidade฀Parcial Nº฀de฀Parâmetros฀por฀Categoria Informação฀Orçamental฀e฀PPI 0 1 2 3 4 Média฀Ponderada Informação฀Económica฀e฀Patrimonial 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Média฀Ponderada Relatório฀de฀Gestão 0 1 2 3 4 5 6 Média฀Ponderada Contabilidade฀de฀Custos 0 1 Média฀Ponderada Frequências 2 1 47 67 172 3,4฀(85,12%) 1 0 0 4 13 23 53 74 89 32 6,97฀(77,47%) 5 33 78 76 65 30 2 2,90฀(48,39%) 278 11 0,04฀(3,81%) Combinando฀ o฀ Quadro฀ 2.2.2฀ com฀ o฀ Gráfico฀ 2.2.2,฀ pode฀ concluir-se฀ que฀ a฀ conformidade฀é฀maior฀nos฀parâmetros฀respeitantes฀às฀práticas฀e฀informação฀ sobre฀a฀execução฀orçamental฀e฀o฀PPI,฀em฀relação฀às฀quais฀todos฀os฀municípios,฀em฀média,฀cumprem฀3,4฀parâmetros฀em฀4,฀correspondendo฀a฀cerca฀ de฀85%.฀O฀nível฀de฀conformidade฀com฀as฀práticas฀e฀informação฀económica฀ e฀patrimonial฀é฀de฀cerca฀de฀77%฀(todos฀os฀municípios,฀em฀média,฀cumprem฀ 6,9฀em฀9฀parâmetros).฀A฀pior฀categoria฀é฀Contabilidade฀de฀Custos฀com฀3,8%,฀ significando฀que฀a฀grande฀maioria฀dos฀municípios฀ainda฀não฀cumpre฀com฀este฀ subsistema,฀embora฀seja฀um฀dos฀subsistemas฀obrigatórios฀do฀POCAL. Note-se฀ainda฀que,฀no฀que฀respeita฀ao฀Relatório฀de฀Gestão,฀os฀municípios฀ analisados฀já฀cumprem,฀em฀média,฀com฀2,9฀em฀6฀parâmetros.฀Esta฀confor40 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 midade฀parcial฀média฀de฀cerca฀de฀48%฀é฀bastante฀significativa,฀evidenciando฀ a฀importância฀que฀os฀municípios฀já฀atribuem฀a฀este฀documento฀no฀conjunto฀ da฀Prestação฀de฀Contas. Gráfico฀2.2.2 Conformidade฀Parcial 86,07% 77,51% 48,39% % 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 3,81% Informação Económica e Patrimonial Informação Orçamental e PPI Relatório de Gestão Contabilidade de Custos Categorias de práticas e informação Um฀segundo฀aspecto฀que฀voltou฀a฀ser฀analisado฀é฀o฀índice฀de฀informação,฀ aferindo฀se฀as฀práticas฀e฀informação฀realmente฀facilitadas฀pelos฀municípios฀ na฀ implementação฀ do฀ POCAL฀ permitem,฀ em฀ 2004,฀ alcançar฀ os฀ objectivos฀ gerais฀ inicialmente฀ estabelecidos,฀ nomeadamente:฀ demonstrar฀ a฀ correcta฀ situação฀orçamental;฀evidenciar฀a฀imagem฀verdadeira฀e฀apropriada฀da฀situação฀financeira฀e฀patrimonial฀e฀dos฀resultados฀económicos;฀e฀apoiar฀a฀gestão฀ e฀decisão.฀O฀Quadro฀2.2.3฀sumaria฀os฀resultados฀com฀base฀na฀informação฀ reagrupada฀conforme฀o฀Quadro฀2.1.2. Intervalos (%฀de Parâmetros) Quadro฀2.2.3฀–฀Índice฀de฀Informação฀por฀Objectivos Situação฀ Situação฀ Apoio฀à฀Gestão฀ Orçamental Económico-Financeira e฀à฀Decisão Nº฀de฀ Nº฀de Nº฀de฀ % % % Municípios ฀Municípios Municípios <=฀25% 1 0,3% >25%฀<=50% 31 >50%฀<=75% 65 >75% 192 Total 289 3 1,0% 38 13,1% 10,7% 65 22,5% 154 53,3% 22,5% 163 56,4% 95 32,9% 66,4% 58 20,1% 2 0,7% 100% 289 100% 289 100% A฀análise฀deste฀quadro฀conjugada฀com฀o฀Gráfico฀2.2.3฀permite฀concluir฀que฀a฀ maioria฀das฀entidades฀apresenta฀maior฀percentagem฀de฀conformidade฀com฀ 41 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 os฀parâmetros฀considerados฀para฀o฀objectivo฀Demonstrar฀a฀Correcta฀Situação฀Orçamental.฀Em฀particular,฀89%฀dos฀municípios฀da฀amostra฀satisfazem฀ mais฀de฀metade฀dos฀itens฀considerados฀dentro฀daquele฀objectivo,฀enquanto฀ 66%฀cumprem฀com฀mais฀de฀75%. No฀que฀respeita฀ao฀objectivo฀Evidenciar฀a฀Imagem฀Verdadeira฀e฀Apropriada฀ da฀Situação฀Financeira฀e฀Patrimonial฀e฀dos฀Resultados฀Económicos,฀há฀uma฀ maior฀concentração฀de฀municípios฀nos฀intervalos฀medianos:฀79%฀cumprem฀ com฀uma฀percentagem฀de฀parâmetros฀que฀varia฀entre฀25%฀e฀75%. Em฀relação฀ao฀propósito฀de฀Apoiar฀a฀Gestão฀e฀Decisão,฀cerca฀de฀2/3฀dos฀ municípios฀cumprem฀apenas฀com฀metade฀ou฀menos฀de฀metade฀dos฀requisitos,฀sendo฀que฀a฀maioria฀cumpre฀entre฀25%฀e฀50%.฀Todavia,฀o฀facto฀de฀ os฀restantes฀já฀cumprirem฀com฀uma฀percentagem฀de฀parâmetros฀até฀75%,฀ mostra฀a฀importância฀já฀reconhecida,฀na฀prática฀de฀muitos฀municípios,฀para฀ este฀objectivo฀da฀Prestação฀de฀Contas. Não฀obstante,฀dado฀que,฀para฀o฀objectivo฀Demonstrar฀a฀Correcta฀Situação฀Orçamental฀a฀maioria฀dos฀municípios฀se฀situa฀no฀quartil฀máximo,฀para฀o฀objectivo฀ Evidenciar฀a฀Imagem฀Verdadeira฀e฀Apropriada฀da฀Situação฀Financeira฀e฀Patrimonial฀e฀dos฀Resultados฀Económicos฀a฀maioria฀situa-se฀no฀terceiro฀quartil,฀e฀para฀ o฀objectivo฀Apoiar฀a฀Gestão฀e฀Decisão฀a฀maioria฀situa-se฀apenas฀no฀segundo฀ quartil฀(ver฀sombreados฀no฀Quadro฀2.2.3),฀continua฀clara,฀como฀em฀2003,฀a฀ preferência฀por฀prestar฀informação฀de฀carácter฀orçamental฀e฀de฀caixa. Gráfico฀2.2.3 Intervalos de conformidade Índice฀de฀Informação 0,7% >75% 66,4% 20,1% >50% e < 50% 22,5% >25% e < 50% < 25% 56,4% 53,3% 10,7% 22,5% 13,1% 0,3% 1,0% 0% 32,9% 10% Apoio à Gestão e Decisão 20% 30% % Situação Orçamental 40% 50% 60% 70% Situação Económico-Financeira Ainda฀assim,฀comparativamente฀a฀2003,฀conforme฀mostra฀o฀Quadro฀2.2.4,฀ podemos฀dizer฀que฀as฀práticas฀dos฀municípios฀no฀que฀respeita฀à฀prestação฀ 42 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 de฀informação฀que฀vá฀de฀encontro฀aos฀propósitos฀inicialmente฀estabelecidos฀ para฀o฀POCAL,฀melhoraram฀substancialmente฀(pese฀embora฀a฀diferença฀nos฀ parâmetros฀considerados฀para฀atingir฀cada฀objectivo฀que,฀como฀referido,฀foram,฀para฀2004,฀mais฀exigentes).฀De฀facto,฀particularmente฀no฀que฀respeita฀ aos฀ objectivos฀ Evidenciar฀ a฀ Imagem฀ Verdadeira฀ e฀ Apropriada฀ da฀ Situação฀ Financeira฀ e฀ Patrimonial฀ e฀ dos฀ Resultados฀ Económicos฀ e฀ Apoiar฀ a฀ Gestão฀ e฀Decisão,฀nota-se฀uma฀subida฀das฀percentagens฀dos฀quartis฀mais฀baixos฀ para฀os฀mais฀altos. Quadro฀2.2.4฀–฀Índice฀de฀Informação฀por฀Objectivos฀–฀análise฀comparativa Intervalos (%฀de Parâmetros) Situação฀ Orçamental Situação฀ Económico-Financeira Apoio฀à฀Gestão฀e฀à฀Decisão % 2003 % 2004 % 2003 % 2004 % 2003 % 2004 <=฀25% 0,0% 0,3% 3,0% 1,0% 91,0% 13,1% >25%฀<=50% 1,0% 10,7% 42,0% 22,5% 48,0% 53,3% >50%฀<=75% 36% 22,5% 50,0% 56,4% 0,0% 32,9% >75% 63% 66,4% 5,0% 20,1% 0,0% 0,7% Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% Em฀resumo,฀da฀análise฀anterior฀poderão฀ser฀sintetizadas฀as฀seguintes฀conclusões: − Da฀análise฀do฀nível฀de฀conformidade฀com฀o฀POCAL฀em฀geral,฀considerando฀ diferentes฀categorias฀de฀práticas฀e฀informação฀que฀o฀novo฀sistema฀de฀contabilidade฀autárquica฀requer,฀obteve-se฀um฀nível฀médio฀de฀implementação฀ de฀67%,฀correspondendo฀ao฀seu฀nível฀de฀implementação฀global฀no฀país.฀ O฀ nível฀ médio฀ de฀ implementação฀ apresentado฀ no฀ Anuário฀ de฀ 2003฀ era฀ de฀61%.฀O฀crescimento฀de฀6฀pontos฀percentuais฀parece-nos฀significativo,฀ sobretudo฀considerando฀que฀aumentámos฀o฀nível฀de฀exigência฀dos฀parâmetros฀considerados฀para฀tal฀conformidade; − Analisando฀ a฀ conformidade฀ parcial,฀ observou-se฀ que฀ esta฀ é฀ maior฀ para฀as฀práticas฀e฀informação฀de฀carácter฀orçamental฀e฀do฀PPI฀(85%),฀ seguida฀ das฀ relacionadas฀ com฀ informação฀ económica฀ e฀ patrimonial฀ (77%),฀ Relatório฀ de฀ Gestão฀ (48%)฀ e฀ Contabilidade฀ de฀ Custos฀ (4%)฀ respectivamente. − De฀notar฀que฀o฀nível฀de฀conformidade฀ainda฀muito฀reduzido฀no฀que฀se฀refere฀às฀práticas฀e฀informação฀requerida฀para฀a฀Contabilidade฀de฀Custos,฀ conclusão฀ que฀ se฀ baseou฀ não฀ nos฀ documentos฀ de฀ Prestações฀ de฀ Con43 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 tas฀dos฀municípios,฀mas,฀como฀inicialmente฀realçado,฀no฀estudo฀de฀Costa฀ (2005); − No฀que฀respeita฀às฀práticas฀e฀informação฀facilitadas฀para฀atingir฀os฀objectivos฀gerais฀do฀novo฀sistema,฀em฀relação฀a฀2003฀continua฀a฀existir฀uma฀preferência฀clara฀pela฀maioria฀dos฀municípios฀para฀cumprirem฀com฀parâmetros฀relacionados฀com฀a฀Demonstração฀da฀Correcta฀Situação฀Orçamental฀ (a฀informação฀orçamental฀continua฀a฀ser฀prioritária);฀o฀segundo฀objectivo฀ a฀ser฀favorecido฀é฀Evidenciar฀a฀Imagem฀Verdadeira฀e฀Apropriada฀da฀Situação฀Financeira฀e฀Patrimonial฀e฀dos฀Resultados฀Económicos฀e฀o฀preterido฀é฀ Apoio฀à฀Gestão฀e฀à฀Decisão.฀Não฀obstante,฀relativamente฀aos฀objectivos฀ menos฀preferidos,฀nota-se฀uma฀evolução฀favorável฀de฀2003฀para฀2004,฀já฀ que฀mais฀municípios฀tendem฀a฀cumprir฀com฀mais฀parâmetros฀de฀informação฀incluída฀nestas฀categorias. 44 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 3.฀COMPARABILIDADE฀E฀UTILIDADE฀DA฀INFORMAÇÃO฀FINANCEIRA฀ DOS฀MUNICÍPIOS Embora฀não฀explícitos฀no฀POCAL,฀admite-se฀que฀a฀informação฀fornecida฀pelo฀ actual฀sistema฀de฀Contabilidade฀Autárquica฀se฀destina฀a฀vários฀utilizadores,฀ externos฀e฀internos.฀Enquanto฀que฀nos฀internos฀se฀inserem฀essencialmente฀ gestores฀ autárquicos฀ e฀ o฀ órgão฀ executivo,฀ nos฀ externos฀ estão฀ entidades฀ tão฀diversas฀que฀vão฀desde฀a฀Administração฀Central฀e฀o฀Tribunal฀de฀Contas฀ (principal฀ entidade฀ de฀ auditoria฀ externa),฀ até฀ aos฀ cidadãos฀ (contribuintes,฀ eleitores,฀receptores฀de฀serviços,฀etc.),฀passando฀pelos฀investidores,฀fornecedores฀e฀outros฀credores฀(nomeadamente฀a฀banca). Para฀além฀disto,฀as฀principais฀necessidades฀associadas฀àqueles฀potenciais฀ utilizadores฀da฀informação฀contida฀nas฀contas฀dos฀municípios,฀prendem-se฀ com฀fins฀de฀controlo฀e฀apoio฀à฀tomada฀de฀decisões. Neste฀sentido,฀este฀capítulo฀começa฀por฀analisar฀os฀tipos฀e฀diversidades฀de฀indicadores฀apresentados฀pelos฀municípios฀no฀seu฀Relatório฀de฀Gestão.฀Os฀objectivos฀ são฀averiguar฀a฀que฀tipo฀de฀informação฀sintetizando฀a฀situação฀financeira฀dos฀municípios฀os฀gestores฀internos฀atribuem฀importância฀(i.e.,฀consideram฀útil),฀bem฀como฀ verificar฀até฀que฀ponto฀tal฀informação฀permite฀comparações฀entre฀municípios. O฀ capítulo฀ segue,฀ por฀ um฀ lado,฀ explorando฀ a฀ utilidade฀ interna฀ da฀ informação฀ financeira฀municipal,฀particularmente฀analisando฀o฀tipo฀de฀informação฀discutida฀ nas฀reuniões฀de฀aprovação฀de฀contas฀e,฀consequentemente,฀contida฀nas฀respectivas฀Actas฀(Câmaras฀e฀Assembleias฀Municipais).฀Por฀outro฀lado,฀a฀fim฀de฀ averiguar฀a฀utilidade฀externa฀por฀aquele฀que฀é฀um฀dos฀principais฀utilizadores฀da฀ informação฀financeira฀autárquica฀para฀efeitos฀de฀controlo,฀apresentam-se฀ainda฀ os฀resultados฀de฀um฀outro฀estudo฀sobre฀os฀conteúdos฀dos฀relatórios฀das฀auditorias฀do฀Tribunal฀de฀Contas฀a฀um฀conjunto฀de฀autarquias฀portuguesas. 3.1฀Indicadores฀orçamentais,฀económico-financeiros฀e฀patrimoniais 3.1.1฀Enquadramento฀e฀metodologia Um฀dos฀documentos฀de฀prestação฀de฀contas฀mais฀importantes฀a฀apresentar฀ pelos฀municípios฀é฀o฀Relatório฀de฀Gestão.฀Este฀deve฀ser฀preparado฀nos฀moldes฀ definidos฀no฀ponto฀13฀do฀POCAL฀e฀deve฀contemplar฀os฀seguintes฀aspectos: − A฀situação฀económica฀relativa฀ao฀exercício,฀analisando฀em฀especial฀a฀evolução฀da฀gestão฀dos฀diferentes฀sectores฀de฀actividade฀da฀autarquia฀local,฀ 45 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 designadamente฀no฀que฀respeita฀ao฀investimento,฀condições฀de฀funcionamento,฀custos฀e฀proveitos,฀quando฀aplicável; − Uma฀ síntese฀ da฀ situação฀ financeira฀ da฀ autarquia,฀ considerando฀ os฀ indicadores฀de฀gestão฀financeira฀apropriados฀à฀análise฀de฀balanços฀e฀de฀demonstrações฀de฀resultados; − Evolução฀das฀dívidas฀de฀curto,฀médio฀e฀longo฀prazos,฀de฀terceiros฀e฀a฀terceiros,฀ nos฀ três฀ últimos฀ anos,฀ individualizando,฀ naquele฀ último฀ caso,฀ as฀ dívidas฀a฀instituições฀de฀crédito฀das฀outras฀dívidas฀a฀terceiros; − Proposta฀fundamentada฀da฀aplicação฀do฀resultado฀líquido฀do฀exercício; − Os฀factos฀relevantes฀ocorridos฀após฀o฀termo฀do฀exercício. Com฀efeito,฀o฀Relatório฀de฀Gestão฀deve฀incluir฀a฀comparabilidade฀entre฀os฀ objectivos฀ traçados฀ pelo฀ município,฀ os฀ meios฀ e฀ os฀ métodos฀ utilizados฀ na฀ execução฀das฀suas฀actividades,฀e฀os฀resultados฀obtidos. A฀ adequação฀ dos฀ resultados฀ aos฀ objectivos฀ pré-determinados,฀ bem฀ como฀ aos฀ meios฀ e฀ métodos฀ utilizados,฀ permite฀ identificar฀ respectivamente฀ os฀ graus฀de฀eficácia฀e฀de฀eficiência฀atingidos฀pelo฀município.฀Por฀outro฀lado,฀os฀ meios฀e฀os฀métodos฀aplicados฀deverão฀ser฀avaliados฀não฀só฀em฀termos฀da฀ legalidade,฀mas฀também฀em฀termos฀de฀oportunidade฀e฀adequação.฀Para฀tal฀ torna-se฀necessário฀definir฀um฀conjunto฀de฀indicadores฀de฀gestão,฀que฀constituirão฀um฀referencial฀capaz฀de฀fornecer฀informações฀suficientes฀à฀avaliação฀ e฀acompanhamento฀da฀administração฀financeira. Estes฀referenciais฀servirão฀essencialmente฀à฀função฀de฀supervisão฀de฀gestão,฀permitindo฀a฀verificação,฀o฀acompanhamento฀e฀a฀informação฀de฀todos฀ os฀actos฀de฀decisão฀tomados฀ao฀longo฀da฀actividade฀da฀autarquia,฀com฀vista฀ à฀execução฀do฀Orçamento฀e฀das฀Grandes฀Opções฀do฀Plano. Em฀ resumo,฀ o฀ Relatório฀ de฀ Gestão฀ deve฀ proporcionar฀ uma฀ visão฀ clara฀ da฀ situação฀orçamental,฀financeira,฀patrimonial฀e฀económica฀relativa฀ao฀exercício,฀espelhando฀a฀eficiência฀na฀utilização฀dos฀meios฀afectos฀à฀prossecução฀ das฀actividades฀desenvolvidas฀pelo฀município฀e฀a฀eficácia฀na฀realização฀dos฀ objectivos. No฀ âmbito฀ dos฀ objectivos฀ definidos฀ para฀ este฀ 2º฀ Anuário,฀ e฀ face฀ à฀ importância฀que฀entendemos฀que฀o฀Relatório฀de฀Gestão฀deve฀ter฀no฀conjunto฀da฀ Prestação฀de฀Contas,฀entendemos฀ser฀pertinente฀analisar฀os฀Relatórios฀de฀ 46 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gestão฀dos฀municípios฀portugueses,฀tendo฀por฀fim฀responder฀às฀seguintes฀ questões: ü Os฀municípios฀cumprem฀com฀o฀definido฀no฀POCAL฀relativamente฀à฀apresentação฀de฀uma฀síntese฀sobre฀a฀situação฀financeira? ü Que฀tipo฀de฀indicadores฀de฀gestão฀são฀apresentados฀pelos฀municípios฀ portugueses? ü Através฀dos฀indicadores฀apresentados฀é฀possível฀fazer฀comparação฀entre฀ as฀contas฀dos฀diferentes฀municípios? Assim,฀dos฀aspectos฀a฀contemplar฀no฀Relatório฀de฀Gestão,฀referidos฀acima,฀ concentrar-nos-emos฀no฀primeiro. Para฀ este฀ trabalho฀ foi฀ analisada฀ e฀ tratada฀ a฀ informação฀ dos฀ indicadores฀ contidos฀nos฀Relatórios฀de฀Gestão฀de฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀Continental,฀ num฀ total฀ de฀ 278,฀ representado฀ 90,3%do฀ total฀ do฀ universo฀ (308฀ municípios) 16. A฀metodologia฀utilizada฀foi฀a฀análise฀de฀conteúdos฀(Weber,฀1990;฀Krippenford,฀2004).฀Esta฀técnica฀é฀uma฀metodologia฀padrão,฀utilizada฀em฀ciências฀ sociais,฀relativa฀à฀comunicação฀de฀conteúdos฀e฀pode฀ser฀aplicada฀de฀forma฀ qualitativa฀ ou฀ quantitativa.฀ Quantitativamente฀ começa฀ por฀ contar฀ as฀ palavras,฀espaços,฀tempos,฀etc.฀Qualitativamente฀envolve฀todo฀o฀tipo฀de฀análise฀ onde฀os฀conteúdos฀de฀comunicação฀(discurso,฀texto฀escrito,฀entrevistas…)฀ são฀escalonados฀e฀classificados฀tendo฀em฀consideração฀os฀conteúdos฀de฀ comunicação,฀disponíveis฀como฀textos,฀e฀que฀sejam฀possíveis฀de฀ser฀lidos.฀ Os฀conteúdos฀de฀comunicação฀são฀considerados฀como฀inputs฀e฀contados฀ para฀frequências฀de฀palavras.฀Da฀lista฀de฀frequências฀pode฀ser฀generalizada฀ uma฀lista฀de฀categorias,฀permitindo฀o฀controlo฀da฀distribuição฀de฀categorias฀ por฀todo฀o฀texto. No฀contexto฀deste฀trabalho,฀analisámos฀os฀conteúdos฀do฀Relatório฀de฀Gestão฀dos฀municípios฀contando฀o฀número฀e฀identificando฀o฀tipo฀de฀indicadores฀ de฀ gestão฀ apresentados.฀ O฀ indicadores฀ identificados฀ foram฀ posteriormente฀classificados฀nas฀categorias฀de฀indicadores฀orçamentais฀e฀indicadores฀ económicos฀e/ou฀patrimoniais.฀Além฀disto,฀com฀vista฀a฀analisar฀quantos฀e฀ 16 ฀฀Não฀foram฀analisados฀os฀Relatórios฀de฀Gestão฀dos฀municípios฀das฀ilhas฀dos฀Açores฀(19฀municípios)฀ e฀Madeira฀(11฀municípios) 47 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 quais฀se฀repetem฀por฀todos฀os฀municípios,฀contámos,฀para฀cada฀categoria฀ de฀indicadores,฀o฀número฀de฀vezes฀que฀cada฀indicador฀era฀apresentado฀pelos฀municípios฀da฀amostra. 3.1.2฀Apresentação฀e฀análise฀dos฀resultados Quantidade฀e฀tipo฀de฀indicadores฀apresentados No฀Gráfico฀3.1.2.1฀apresenta-se฀o฀número฀de฀municípios฀que฀elaboram฀indicadores฀de฀gestão฀definindo-se฀cinco฀intervalos: − Não฀apresentam฀qualquer฀tipo฀de฀indicador − Apresentam฀de฀1฀a฀10฀indicadores − Apresentam฀de฀11฀a฀20฀indicadores − Apresentam฀de฀21฀a฀30฀indicadores − Apresentam฀mais฀de฀30฀indicadores Gráfico฀3.1.2.1 Quantidade฀de฀Indicadores฀no฀Relatório฀de฀Gestão฀dos฀Municípios N.º de Municípios 100 86 80 67 59 60 35 40 31 20 0 0 1-10 11-20 21-30 Mais de 30 Intervalos de Indicadores Como฀se฀verifica,฀existe฀um฀número฀significativo฀de฀municípios฀(86฀em฀278,฀ i.e.฀31%)฀que฀não฀apresenta฀nenhum฀indicador฀no฀Relatório฀de฀Gestão,฀nem฀ orçamental,฀nem฀económico฀e/ou฀patrimonial.฀Dos฀municípios฀que฀apresentam฀indicadores,฀o฀maior฀grupo฀situa-se฀no฀intervalo฀de฀11฀a฀20฀indicadores.฀Por฀outro฀lado,฀encontrámos฀31฀municípios฀que฀apresentam฀indicadores฀ no฀ Relatório฀ de฀ Gestão฀ em฀ número฀ superior฀ a฀ 30฀ indicadores.฀ O฀ número฀ 48 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 máximo฀de฀indicadores฀apresentados฀é฀de฀74฀e฀verifica-se฀em฀apenas฀um฀ município.฀A฀média฀geral฀de฀indicadores฀é฀de฀12,5฀(num฀total฀de฀3.491฀de฀ indicadores฀quantificados฀em฀278฀municípios). Relativamente฀ao฀tipo฀de฀indicadores฀que฀são฀apresentados,฀conforme฀Quadro฀3.1.2.1,฀verificamos฀que฀são฀apresentados฀um฀total฀de฀464฀indicadores฀ diferentes฀e,฀de฀entre฀estes,฀72%฀são฀indicadores฀de฀carácter฀orçamental฀e฀ 28%฀são฀indicadores฀económicos฀e/ou฀patrimoniais. Quadro฀3.1.2.1฀–฀Tipo฀de฀indicadores Indicadores Número฀de฀indicadores Orçamentais 333 Económicos฀e/ou฀patrimoniais 131 Total฀de฀indicadores 464 Destes฀resultados฀podemos฀concluir฀que,฀apesar฀da฀nova฀Contabilidade฀ Autárquica฀ ter฀ como฀ aspecto฀ inovador฀ a฀ obrigatoriedade฀ da฀ elaboração฀ e฀ apresentação฀ de฀ informação฀ de฀ carácter฀ patrimonial฀ e฀ económico,฀ o฀ facto฀é฀que฀os฀municípios฀continuam฀a฀dar฀mais฀relevância฀à฀apresentação฀de฀informação฀de฀carácter฀orçamental.฀Esta฀evidência฀vem฀confirmar฀ os฀ resultados฀ de฀ outros฀ trabalhos฀ apresentados฀ no฀ âmbito฀ deste฀ projecto฀(Carvalho,฀Jorge฀e฀Fernandes,฀2004;฀Jorge,฀Carvalho฀e฀Fernandes,฀ 2005). Por฀ outro฀ lado,฀ verificou-se฀ que฀ 35฀ dos฀ 333฀ indicadores฀ orçamentais฀ têm฀ também฀carácter฀social,฀dado฀que฀são฀indicadores฀que฀combinam฀valores฀ relativos฀à฀execução฀orçamental฀com฀informação฀de฀carácter฀social,฀entre฀ outra,฀a฀população฀residente฀no฀município,฀o฀número฀de฀trabalhadores฀municipais,฀a฀área฀geográfica฀e฀o฀número฀de฀eleitores. Verificámos฀ainda฀que฀existem฀indicadores฀que,฀apesar฀de฀serem฀designados฀ de฀ forma฀ diferente฀ pelos฀ municípios,฀ fornecem฀ a฀ mesma฀ informação.฀ Esta฀diversidade฀terminológica฀demonstra,฀no฀nosso฀entender,฀alguma฀confusão฀conceptual฀neste฀domínio. Indicadores฀Orçamentais Dos฀ 333฀ indicadores฀ orçamentais฀ identificados,฀ analisámos฀ por฀ quantos฀ municípios฀são฀apresentados,฀ou฀seja,฀quantos฀se฀repetem฀pelos฀278฀municípios฀da฀amostra.฀O฀objectivo฀foi฀medir฀o฀grau฀de฀diversidade฀existente฀ entre฀os฀diferentes฀municípios. 49 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Assim,฀dado฀o฀número฀elevado฀de฀indicadores฀(333),฀foram฀definidos฀quatro฀ intervalos: − Indicadores฀repetidos฀em฀mais฀de฀50%฀(139)฀dos฀municípios − Indicadores฀repetidos฀entre฀25%฀(69)฀a฀50%฀(139)฀dos฀municípios − Indicadores฀repetidos฀entre฀10%฀(27)฀a฀25%฀(69)฀dos฀municípios − Indicadores฀repetidos฀em฀menos฀de฀10%฀dos฀municípios Quadro฀3.1.2.2฀–฀Número฀de฀indicadores฀orçamentais฀que฀se฀repetem Intervalos฀de฀municípios Número฀de฀indicadores Em฀mais฀de฀50%฀dos฀municípios 0 Em฀mais฀de฀25%฀e฀menos฀de฀50%฀dos฀municípios 2 Em฀mais฀de฀10%฀e฀menos฀de฀25%฀dos฀municípios 24 Em฀menos฀de฀10%฀dos฀municípios 307 Total฀de฀indicadores 333 Pelo฀ Quadro฀ 3.1.2.2฀ verificamos฀ que,฀ relativamente฀ ao฀ primeiro฀ intervalo,฀ nenhum฀indicador฀é฀apresentado฀repetidamente฀em฀mais฀de฀50%฀dos฀municípios฀da฀amostra. Existem฀apenas฀dois฀indicadores฀orçamentais,฀que฀se฀apresentam฀no฀Quadro฀ 3.1.2.3,฀ que฀ se฀ repetem฀ por฀ mais฀ de฀ 25%฀ e฀ menos฀ de฀ 50%฀ dos฀ municípios.฀Mais฀concretamente฀são฀apresentados฀por฀cerca฀de฀70฀dos฀278฀ municípios. Quadro฀3.1.2.3฀–฀Indicadores฀que฀se฀repetem฀em฀mais฀de฀25%฀ e฀menos฀de฀50%฀dos฀municípios฀ Tipo฀de฀Indicador Nº฀de฀municípios Despesas฀com฀Pessoal฀/฀Despesas฀totais 71 Despesas฀com฀Pessoal฀/฀Despesas฀correntes 75 Quando฀analisamos฀os฀indicadores฀que฀se฀repetem฀em฀mais฀de฀27฀e฀menos฀ de฀ 70฀ municípios฀ verificamos฀ que฀ existem฀ 24฀ indicadores฀ neste฀ intervalo.฀ No฀entanto,฀conforme฀o฀Quadro฀3.1.2.4,฀verifica-se฀uma฀grande฀dispersão,฀ dado฀que฀o฀número฀de฀municípios฀que฀apresentam฀o฀mesmo฀indicador฀varia฀ num฀intervalo฀entre฀29฀e฀68฀e฀o฀mesmo฀número฀de฀municípios฀apenas฀se฀ repete฀três฀vezes฀para฀7฀indicadores฀diferentes:฀2฀indicadores฀em฀50฀e฀em฀ 48฀municípios฀e฀3฀em฀38฀municípios. 50 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀3.1.2.4฀–฀Indicadores฀que฀se฀repetem฀em฀mais฀de฀10%฀ e฀menos฀de฀25%฀dos฀municípios฀ Tipo฀de฀Indicador Nº฀de฀Municípios฀ Despesas฀de฀Pessoal฀/฀Receitas฀Correntes฀ 68 Receitas฀Correntes฀/฀Receitas฀Totais฀ 64 Receitas฀Totais฀/฀Despesas฀Totais฀ 63 Investimentos฀/฀Despesas฀Totais฀ 60 Despesas฀Correntes฀/฀Despesas฀Totais 58 Receitas฀Próprias฀/฀Receitas฀Totais฀ 54 Despesas฀Correntes฀/฀Receitas฀Correntes 53 Impostos฀Directos฀/฀Receitas฀Correntes฀ 52 Receitas฀Correntes฀/฀Despesas฀Correntes 50 Investimentos฀/฀Despesas฀de฀Capital 50 Despesas฀de฀Capital฀/฀Despesas฀Totais 46 Despesas฀de฀Capital฀/฀Receitas฀de฀Capital 45 17 Fundos฀Municipais ฀/฀Receitas฀Totais 43 Impostos฀Directos฀/฀Receitas฀Totais 42 Passivos฀financeiros฀/฀Receitas฀Totais 42 Transferências฀Correntes฀/฀Receitas฀Correntes 41 Transferências฀de฀Capital฀/฀Receitas฀de฀Capital 38 Dívidas฀/฀Despesas฀Totais 38 Investimentos฀/฀População 38 Receitas฀de฀Capital฀/฀Despesas฀de฀Capital 37 Receitas฀de฀Capital฀/฀Despesas฀Totais 36 Receitas฀de฀Capital฀/฀Receitas฀Totais 33 Passivos฀financeiros/Receitas฀de฀Capital 31 Aquisição฀de฀bens฀e฀serviços฀/฀Despesas฀Correntes 29 Por฀ último,฀ no฀ intervalo฀ que฀ se฀ repete฀ apenas฀ de฀ 1฀ a฀ 27฀ municípios,฀ encontramos฀307฀indicadores,฀concentrados฀como฀apresentamos฀no฀Quadro฀ 3.1.2.5.฀ Assim,฀ existem฀ 130฀ indicadores฀ orçamentais฀ diferentes฀ que฀ não฀ se฀ repetem,฀ dado฀ que฀ são฀ apenas฀ apresentados฀ apenas฀ num฀ município,฀ enquanto฀que฀há฀43฀indicadores฀que฀se฀repetem฀apenas฀duas฀vezes฀e฀16฀ que฀se฀repetem฀5฀vezes฀(i.e.,฀em฀cinco฀municípios). Quadro฀3.1.2.5฀–฀Indicadores฀que฀se฀repetem฀em฀menos฀de฀10%฀dos฀municípios Número฀de฀repetições฀(municípios) Número฀de฀indicadores 1 130 2 43 3 30 4 20 5 16 6฀até฀27 68 307 17 ฀Estes฀fundos฀são฀transferências฀(correntes฀e฀de฀capital)฀do฀Orçamento฀do฀Estado. 51 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Em฀resumo,฀apesar฀de฀existirem฀muitos฀municípios฀que฀parecem฀dar฀importância฀a฀indicadores฀que฀apresentam฀informação฀relativa฀a฀Despesas฀ com฀ Pessoal,฀ como฀ assinalamos฀ no฀ Quadro฀ 3.1.2.3,฀ continua฀ a฀ existir฀ uma฀grande฀diversidade฀de฀práticas฀relacionadas฀a฀maioria฀indicadores฀ orçamentais. Indicadores฀Económicos฀e/ou฀Patrimoniais Como฀referimos฀(Quadro฀3.1.2.1),฀existem฀131฀indicadores฀de฀informação฀ económica฀e/ou฀patrimonial,฀ou฀seja,฀informação฀obtida฀do฀subsistema฀de฀ Contabilidade฀Patrimonial.฀Do฀subsistema฀de฀Contabilidade฀de฀Custos฀não฀é฀ apresentado฀qualquer฀indicador,฀justificado฀pelo฀facto฀de฀este฀subsistema,฀ apesar฀de฀obrigatório,฀continuar฀a฀ter฀um฀nível฀de฀implementação฀reduzido,฀ como฀demonstrado฀por฀Carvalho,฀Jorge฀e฀Fernandes฀(2004)฀e฀neste฀Anuário.฀ Por฀outro฀lado,฀os฀responsáveis฀pelos฀municípios฀estão฀ainda฀pouco฀sensibilizados฀para฀a฀gestão฀de฀performance,฀não฀incentivando฀assim฀a฀elaboração฀ de฀informação฀neste฀âmbito. Tal฀como฀fizemos฀com฀os฀indicadores฀orçamentais฀agrupamos฀estes฀indicadores฀em฀4฀intervalos: − Indicadores฀repetidos฀por฀mais฀de฀50%฀dos฀municípios − Indicadores฀repetidos฀entre฀25%฀a฀50%฀dos฀municípios − Indicadores฀repetidos฀entre฀10%฀e฀25%฀dos฀municípios − Indicadores฀repetidos฀por฀menos฀de฀10%฀dos฀municípios Quadro฀3.1.2.6฀–฀Número฀de฀indicadores฀económicos฀e/ou฀patrimoniais฀que฀se฀repetem Intervalos฀de฀municípios Número฀de฀indicadores Em฀mais฀de฀50%฀dos฀municípios 0 Em฀mais฀de฀25%฀e฀menos฀de฀50%฀dos฀municípios 3 Em฀mais฀de฀10%฀e฀menos฀de฀25%฀dos฀municípios 4 Em฀menos฀de฀10%฀dos฀municípios 124 Total฀de฀indicadores 131 É฀de฀destacar฀que฀não฀existem฀indicadores฀que฀se฀enquadrem฀no฀primeiro฀ intervalo,฀ou฀seja,฀não฀existe฀qualquer฀indicador฀que฀se฀repete฀em฀mais฀de฀ 139฀(mais฀de฀50%฀dos฀municípios฀analisados).฀Todavia,฀existem฀3฀indicadores,฀apresentados฀no฀Quadro฀3.1.2.7,฀que฀se฀repetem฀num฀intervalo฀de฀70฀a฀ 139฀(25%฀a฀50%)฀dos฀municípios฀analisados. 52 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀3.1.2.7฀–฀Indicadores฀que฀se฀repetem฀em฀mais฀de฀25%฀ e฀menos฀de฀50%฀dos฀municípios Tipo฀de฀Indicador Nº฀de฀municípios Activo฀Circulante฀/฀Exigível฀a฀Curto฀prazo฀ 116 Fundos/Próprios฀/฀Activo฀líquido 78 Fundos฀Próprios฀/฀Passivo฀Total 76 No฀terceiro฀intervalo,฀existem฀4฀indicadores฀que฀se฀repetem,฀ou฀seja,฀conforme฀apresentado฀no฀Quadro฀3.1.2.8,฀existe฀um฀conjunto฀de฀municípios฀(mais฀ de฀27฀e฀menos฀de฀70)฀que฀optaram฀por฀apresentar฀estes฀indicadores฀nos฀ seus฀Relatórios฀de฀Gestão. Quadro฀3.1.2.8฀–฀Indicadores฀que฀se฀repetem฀em฀mais฀de฀10%฀ e฀menos฀de฀25%฀dos฀municípios Tipo฀de฀Indicador Nº฀de฀municípios (Activo฀Circulante฀–฀Stocks)฀/฀Exigível฀a฀Curto฀Prazo 67 (Bancos฀+฀Caixa)฀/฀Passivo฀Circulante 61 Passivo฀Total฀/฀Activo฀liquido 40 Capitais฀Permanentes฀/฀Imobilizado฀Líquido 29 Por฀último,฀num฀intervalo฀de฀indicadores฀que฀se฀repetem฀apenas฀de฀1฀a฀27฀ municípios,฀encontramos฀124฀indicadores฀dispersos฀conforme฀evidenciado฀ no฀Quadro฀3.1.2.9. Quadro฀3.1.2.9฀–฀Indicadores฀que฀se฀repetem฀em฀menos฀de฀10%฀dos฀municípios Número฀de฀repetições฀(municípios) Número฀de฀indicadores 1 49 2 20 3 12 4 5 5 6 6฀a฀27 32 124 Podemos฀ concluir฀ que,฀ apesar฀ do฀ indicador฀ de฀ Liquidez฀ Geral฀ (Activo฀ Circulante/Exigível฀ a฀ Curto฀ Prazo)฀ ser฀ apresentado฀ em฀ quase฀ metade฀ dos฀municípios฀(116฀em฀278฀–฀Quadro฀3.1.2.7),฀continua฀a฀existir฀uma฀ grande฀ diversidade฀ de฀ outros฀ indicadores฀ económicos฀ e฀ /ou฀ patrimoniais฀apresentados. De฀facto,฀dos฀131฀indicadores฀diferentes,฀49฀não฀se฀repetem,฀o฀que฀indicia฀ o฀que฀já฀constamos฀relativamente฀aos฀indicadores฀orçamentais,฀isto฀é,฀que฀ cada฀ município฀ apresenta฀ o฀ seu฀ próprio฀ conjunto฀ de฀ indicadores฀ diferente฀ dos฀restantes฀municípios. 53 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 3.1.3฀Reflexões฀e฀recomendações Após฀esta฀análise,฀as฀questões฀inicialmente฀colocadas฀merecem-nos฀as฀seguintes฀reflexões: 1.฀฀Sobre฀a฀primeira฀questão฀–฀“Os฀municípios฀ Portugueses฀ cumprem฀ com฀ o฀definido฀no฀POCAL฀no฀que฀se฀refere฀a฀apresentar฀uma฀síntese฀da฀sua฀ situação฀financeira?”,฀verificamos฀que฀existe฀ainda฀um฀número฀significativo฀de฀municípios฀que฀não฀cumprem฀com฀o฀definido฀na฀lei,฀ou฀seja,฀não฀ apresentam฀qualquer฀tipo฀de฀indicador฀(cerca฀de฀30%฀dos฀municípios). 2.฀฀Relativamente฀à฀segunda฀questão฀–฀“Que฀tipo฀de฀indicadores฀de฀gestão฀ são฀apresentados฀pelos฀municípios?”,฀verificamos฀que฀existe฀uma฀grande฀ quantidade฀de฀indicadores,฀num฀total฀de฀464,฀sendo฀que฀a฀maioria฀são฀ indicadores฀ do฀ tipo฀ orçamental฀ (333),฀ contra฀ 131฀ dos฀ tipo฀ económico฀ e/ou฀patrimonial.฀Esta฀situação฀demonstra฀que฀os฀responsáveis฀dos฀municípios,฀apesar฀da฀introdução฀da฀Contabilidade฀Financeira฀e฀Patrimonial,฀ continuam฀a฀dar฀mais฀importância฀à฀informação฀obtida฀na฀Contabilidade฀ Orçamental.฀Isto฀poderá฀ser฀justificado,฀por฀um฀lado,฀pelo฀facto฀do฀modelo฀ anterior฀considerar฀apenas฀informação฀orçamental,฀estando฀os฀responsáveis฀mais฀familiarizados฀com฀este฀tipo฀de฀informação฀e,฀por฀outro฀lado,฀ porque฀os฀documentos฀previsionais฀obrigatórios฀contemplam฀apenas฀informação฀de฀carácter฀orçamental. 3.฀฀Por฀último,฀sobre฀a฀questão฀–฀“Com฀os฀indicadores฀apresentados฀é฀possível฀fazer฀uma฀comparação฀entre฀as฀contas฀dos฀diferentes฀municípios?”,฀a฀ conclusão฀a฀que฀chegamos฀é฀que฀não฀é฀possível฀efectuar฀comparações,฀ dado฀o฀elevado฀número฀de฀indicadores฀existente฀e฀a฀sua฀variedade฀nos฀ diferentes฀municípios,฀o฀que฀vai฀de฀encontro฀as฀conclusões฀apresentadas฀ por฀Jorge,฀Carvalho,฀Fernandes฀e฀Camões฀(2005)฀sobre฀a฀diversidade฀das฀ práticas฀contabilísticas฀nos฀municípios฀portugueses. 4.฀฀Finalmente,฀em฀face฀dos฀resultados,฀consideramos฀que,฀para฀o฀cumprimento฀dos฀objectivos฀da฀reforma฀da฀Contabilidade฀Autárquica,฀sobretudo฀ no฀aspecto฀da฀comparação฀da฀informação฀entre฀municípios,฀é฀fundamental฀que฀as฀entidades฀responsáveis฀definam฀um฀conjunto฀de฀indicadores฀ obrigatórios฀de฀serem฀apresentados฀pelos฀municípios. Continuando฀a฀reflexão฀do฀ponto฀4,฀sugerimos฀aqui฀um฀conjunto฀de฀indicadores฀de฀gestão฀(Carvalho฀e฀outros,฀2006)฀que฀poderão฀sustentar฀parte฀das฀ análises฀apresentadas฀no฀Relatório฀de฀Gestão,฀devendo฀reportar-se฀a฀uma฀ análise฀comparativa฀dos฀últimos฀5฀anos.฀Note-se฀que,฀não฀são฀apresenta54 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 dos฀ indicadores฀ obtidos฀ da฀ Contabilidade฀ de฀ Custos,฀ os฀ quais฀ apesar฀ da฀ sua฀importância฀para฀medir฀a฀eficiência,฀eficácia฀e฀economia,฀ainda฀não฀são฀ aplicáveis฀฀à฀grande฀maioria฀dos฀municípios฀dado฀não฀terem฀este฀sistema฀de฀ Contabilidade฀devidamente฀implementado.. Indicadores฀Orçamentais: •฀฀Receita฀Total฀/฀Despesa฀Total •฀฀(Receita฀Total฀-฀Passivo฀Financeiro)฀/฀(Despesa฀Total฀–฀Amortizações) •฀฀Receitas฀Correntes฀Executadas฀/฀Receitas฀Correntes฀Orçadas •฀฀Receita฀Total฀Corrente฀do฀ano฀n฀/฀Receita฀Total฀corrente฀do฀ano฀n-1 •฀฀Impostos฀e฀Taxas฀/฀Receitas฀Correntes •฀฀Impostos฀e฀Taxas฀do฀ano฀n฀/฀Impostos฀e฀Taxas฀do฀ano฀n-1 •฀฀Transferências฀Correntes฀/฀Receitas฀Correntes •฀฀Receitas฀Correntes฀/฀Receitas฀Totais •฀฀Despesas฀Correntes฀Executadas฀/฀Despesas฀Correntes฀Orçadas •฀฀Despesas฀com฀Pessoal฀/฀Despesas฀Correntes •฀฀Transferências฀Correntes฀Efectuadas฀/฀Despesas฀Correntes •฀฀Despesa฀de฀Capital฀Executadas฀/฀Despesas฀de฀Capital฀Orçadas •฀฀Despesas฀de฀Capital฀/฀Despesas฀Totais •฀฀Juros฀Pagos฀/฀Receita฀Corrente •฀฀Despesas฀Correntes฀do฀ano฀n฀/฀Despesas฀Correntes฀do฀ano฀n-1 •฀฀Serviço฀da฀Dívida฀/฀Receita฀Corrente •฀฀Dívidas฀/฀Receita฀Corrente •฀฀Amortizações฀de฀Empréstimos฀/฀Empréstimos฀Utilizados •฀฀Empréstimos฀Utilizados฀do฀ano฀n฀/฀Investimentos฀do฀ano฀n •฀฀Investimento฀do฀ano฀n฀/฀Investimento฀do฀ano฀n-1 Indicadores฀Económicos฀Patrimoniais: •฀฀Imobilizado฀Líquido฀do฀ano฀n฀/฀Imobilizado฀líquido฀do฀ano฀n-1 •฀฀Amortizações฀Acumuladas฀/฀Activo฀Bruto •฀฀Disponibilidades฀do฀ano฀n฀/฀Disponibilidades฀do฀ano฀n-1 •฀฀Proveitos฀diferidos฀do฀ano฀n฀/฀Proveitos฀diferidos฀do฀ano฀n-1 •฀฀Dívidas฀a฀pagar฀a฀curto฀prazo฀do฀ano฀n฀/฀Dívidas฀a฀pagar฀a฀curto฀prazo฀do฀ano฀n-1 •฀฀Dívidas฀a฀médio฀e฀longo฀prazo฀do฀ano฀n฀/฀Dívidas฀a฀médio฀e฀longo฀prazo฀ do฀ano฀n-1 •฀฀Dívidas฀a฀pagar฀/฀Activo฀Líquido •฀฀Dívidas฀a฀receber฀do฀ano฀n฀/฀Dívidas฀a฀receber฀do฀ano฀n-1 •฀฀Ajustamentos฀/฀Dívidas฀a฀receber •฀฀Resultado฀Líquido฀/฀Fundos฀Próprios •฀฀Proveitos฀totais฀do฀ano฀n฀/฀Proveitos฀totais฀do฀ano฀n-1 •฀฀Vendas฀e฀Prestação฀de฀Serviços฀do฀ano฀n฀/฀Vendas฀e฀Prestação฀de฀serviços฀do฀ano฀n-1 55 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 •฀฀Transferências฀recebidas฀do฀ano฀n฀/฀Transferências฀recebidas฀do฀ano฀n-1 •฀฀Proveitos฀totais฀/฀Custos฀totais •฀฀Custos฀totais฀do฀ano฀n฀/฀Custos฀totais฀ano฀n-1 •฀฀Fornecimentos฀e฀Serviços฀Externos฀do฀ano฀n฀/฀Fornecimentos฀e฀Serviços฀ Externos฀do฀ano฀n-1 •฀฀Custos฀com฀o฀Pessoal฀/฀Custos฀Totais •฀฀Custos฀Financeiros฀do฀ano฀n฀/฀Custos฀Financeiros฀do฀ano฀n-1 3.2฀Actas฀das฀Câmaras฀e฀Assembleias฀Municipais De฀acordo฀com฀a฀lei฀que฀estabelece฀o฀Quadro฀de฀Competências฀e฀Regime฀de฀ Funcionamento฀dos฀Órgãos฀das฀Autarquias฀Locais18฀e฀com฀o฀POCAL,฀o฀acto฀ de฀prestação฀de฀contas฀decorre฀em฀dois฀momentos฀distintos,฀considerando฀ os฀ dois฀ níveis฀ de฀ decisão฀ associados฀ aos฀ respectivos฀ órgãos฀ municipais.฀ Assim,฀num฀primeiro฀momento,฀as฀contas฀anuais฀são฀apresentadas฀e฀discutidas฀pelo฀órgão฀executivo฀(Câmara฀Municipal). Posteriormente,฀ em฀ sede฀ do฀ órgão฀ deliberativo,฀ as฀ contas฀ são฀ apresentadas,฀discutidas฀e฀votadas฀em฀reunião฀a฀decorrer฀até฀30฀de฀Abril฀do฀ano฀após฀ aquele฀a฀que฀respeitam.฀Independentemente฀dos฀resultados฀da฀votação,฀as฀ contas฀são฀remetidas฀ao฀Tribunal฀de฀Contas฀até฀15฀de฀Maio. Das฀reuniões฀de฀discussão฀das฀contas฀resultam฀registos฀oficiais฀expressos฀ nas฀respectivas฀Actas฀que,฀de฀certa฀forma,฀mostram฀a฀importância฀que฀os฀ utilizadores฀internos,฀concretamente฀membros฀da฀Câmara฀e฀Assembleia฀Municipais,฀atribuem฀a฀certos฀tipos฀de฀informação฀dentro฀dos฀documentos฀de฀ prestação฀de฀contas,฀evidenciando฀a฀sua฀utilidade. Esta฀ secção฀ tem฀ por฀ objectivo฀ analisar฀ a฀ utilidade฀ interna฀ da฀ informação฀ financeira฀ municipal฀ apresentada฀ em฀ sede฀ de฀ prestação฀ de฀ contas,฀ analisando฀particularmente฀os฀conteúdos฀das฀referidas฀Actas. Como฀referimos,฀neste฀Anuário฀genericamente฀analisamos฀as฀contas฀de฀289฀ municípios฀ portugueses,฀ através฀ do฀ envio฀ dos฀ documentos฀ por฀ parte฀ dos฀ municípios฀ou฀pela฀consulta฀dos฀mesmos฀no฀Tribunal฀da฀Contas.฀No฀entanto,฀ considerando฀as฀actas฀completas,฀apenas฀estavam฀disponíveis฀134฀Actas฀ de฀reuniões฀de฀Câmara฀(CM)฀e฀59฀Actas฀de฀reuniões฀de฀Assembleia฀(AM).฀ 18 56 ฀Lei฀169/99,฀de฀14฀de฀Setembro,฀republicada฀pela฀Lei฀no฀5-A/2002฀de฀11฀de฀Janeiro. Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Desta฀análise฀foram฀pois฀excluídos฀os฀municípios฀da฀amostra฀que฀apresentavam฀apenas฀parte฀ou฀um฀extracto฀das฀respectivas฀actas,฀dado฀que฀não฀ tinham฀informação฀suficiente฀para฀a฀análise฀requerida. A฀metodologia฀foi฀a฀mesma฀utilizada฀para฀a฀análise฀dos฀indicadores฀dentro฀ do฀Relatório฀de฀Gestão,฀ou฀seja,฀análise฀de฀conteúdos฀(Weber,฀1990;฀Krippenford,฀2004),฀já฀referida฀na฀secção฀3.1. Os฀Gráficos฀3.2.1฀e฀3.2.2฀mostram฀a฀repartição฀das฀actas฀apresentadas,฀ quer฀ das฀ reuniões฀ de฀ Câmara฀ quer฀ das฀ da฀ Assembleia,฀ de฀ acordo฀ com฀ a฀ dimensão฀dos฀municípios. Gráfico฀3.2.1฀–฀Actas฀das฀Câmaras฀Municipais 6% 34% 60% Pequenas Médias Grandes Gráfico฀3.2.2฀–฀Actas฀das฀Assembleias฀Municipais 5% 36% 59% Pequenas Médias Grandes Pode฀ constatar-se฀ que฀ a฀ distribuição฀ é฀ semelhante฀ para฀ os฀ dois฀ tipos฀ de฀ Actas,฀ ou฀ seja,฀ cerca฀ de฀ 60%฀ dos฀ municípios฀ que฀ disponibilizaram฀ ambas฀ as฀ Actas฀ são฀ pequenos,฀ 35%฀ são฀ de฀ média฀ dimensão฀ e฀ apenas฀ 5%฀ são฀ grandes.฀De฀salientar฀que฀a฀percentagem฀de฀municípios฀que฀apresentam฀as฀ 57 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Actas฀no฀dossier฀das฀Contas฀é฀próxima฀da฀distribuição฀geral฀dos฀municípios฀ por฀dimensão฀(58%฀pequenos,฀34,4%฀médios฀e฀7,8%฀grandes). Quanto฀aos฀aspectos฀discutidos,฀entendemos฀agrupá-los฀em฀dois฀conjuntos฀ principais:฀um฀relativo฀à฀informação฀orçamental฀em฀base฀de฀caixa฀e฀outro฀ relativo฀à฀informação฀económica฀e฀patrimonial฀em฀base฀de฀acréscimo.฀Dentro฀ de฀ cada฀ um฀ dos฀ agrupamentos฀ foi฀ dada฀ especial฀ relevo฀ aos฀ aspectos฀ referidos฀no฀quadro฀abaixo. Quadro฀3.2.1฀–฀Tópicos฀analisados฀dentro฀das฀actas Actas Grau฀de฀execução฀da฀despesa฀(GEOD) Graus฀de฀execução฀da฀receita฀(GEOR) Grau฀de฀execução฀do฀Plano฀Plurianual฀de฀Investimentos฀(GEPPI) Informação฀ Orçamental฀ em฀ Base฀ Execução฀funcional฀da฀despesa฀(EF) de฀Caixa Modificações฀orçamentais฀(MO) Grau฀de฀endividamento฀(GE) Compromissos฀assumidos฀e฀não฀pagos฀(CANP) Outros Balanço฀(BAL) Passivo฀(PASS) Bens฀de฀Domínio฀Público฀(Act-BDP) Acréscimos฀e฀Diferimentos฀(AD) Informação฀ económica฀ e฀ PatrimoEstrutura฀de฀Custos฀(EC) nial฀em฀base฀de฀Acréscimo Estrutura฀de฀Proveitos฀(EP) Resultado฀Líquido฀(RL) Proposta฀de฀destino฀do฀Resultado฀Líquido฀(PDR) Outros Os฀Gráficos฀3.2.3฀e฀3.2.4฀mostram฀os฀aspectos฀relacionados฀com฀a฀informação฀orçamental฀em฀base฀de฀caixa,฀quer฀nas฀reuniões฀das฀Câmaras฀quer฀ nas฀das฀Assembleias฀Municipais.฀Em฀termos฀globais฀verifica-se฀que฀os฀aspectos฀mais฀discutidos฀são฀os฀mesmos฀por฀ambos฀os฀órgãos. Em฀particular,฀em฀mais฀de฀50%฀dos฀municípios฀são฀discutidos฀os฀graus฀de฀ execução฀da฀despesa฀e฀da฀receita.฀Em฀contraponto฀encontram-se฀as฀questões฀relacionadas฀com฀as฀Modificações฀Orçamentais฀que฀em฀nenhum฀dos฀ órgãos฀são฀objecto฀de฀discussão. Em฀terceiro฀lugar฀nos฀aspectos฀mais฀discutidos฀encontram-se,฀em฀ambos฀os฀ órgãos,฀as฀questões฀relativas฀à฀execução฀do฀Plano฀Plurianual฀de฀Investimentos.฀No฀que฀respeita฀aos฀tópicos฀que,฀de฀alguma฀forma,฀se฀relacionam฀com฀o฀ endividamento฀das฀entidades,฀o฀mais฀importante฀é฀o฀grau฀de฀Endividamento฀ (24,63%฀nas฀Câmaras฀e฀27,12%฀nas฀Assembleias)฀–฀médio฀e฀longo฀prazo,฀ nomeadamente฀empréstimos฀bancários฀–฀seguindo-se฀os฀Encargos฀Financei58 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ros,฀sendo฀que฀os฀Compromissos฀Assumidos฀e฀Não฀Pagos฀(que฀se฀relacionam฀essencialmente฀com฀dívida฀de฀curto฀prazo)฀são฀os฀menos฀discutidos,฀ não฀o฀sendo,฀de฀todo,฀discutidos฀nas฀reuniões฀das฀Assembleias. Gráfico฀3.2.3 Informação฀Orçamental฀em฀Base฀de฀Caixa฀(CM) 60% 55,22% 54,48% % de Municípios 50% 40% 30% 26,87% 20% 24,63% 14,18% 10% 0% 0,00% GEOD GEOR GEPPI EF MO 3,73% CANP 2,24% GE Outras Tópicos discutidos Gráfico฀3.2.4 60% Informação฀Orçamental฀em฀Base฀de฀Caixa฀(AM) 54,24% 55,93% % de Municípios 50% 40% 30% 27,12% 27,12% 20% 13,56% 10% 0% GEOD GEOR GEPPI EF 0,00% 0,00% MO CANP 1.69% GE Outras Tópicos discutidos Dentro฀da฀categoria฀Outros,฀os฀aspectos฀mais฀discutidos฀prendem-se฀com฀o฀ Mapa฀de฀Fluxos฀de฀Caixa฀e฀Operações฀de฀Tesouraria. ฀ No฀que฀respeita฀à฀análise฀da฀informação฀económica฀e฀patrimonial฀em฀base฀ de฀acréscimo,฀os฀Gráficos฀3.2.5฀e฀3.2.6฀mostram,฀em฀termos฀globais,฀percentagens฀muito฀menores฀de฀municípios฀a฀discutirem฀estes฀aspectos฀do฀que฀ as฀apresentadas฀para฀a฀informação฀orçamental.฀Tal฀facto฀evidencia฀que฀nas฀ reuniões,฀quer฀do฀órgão฀executivo฀quer฀deliberativo,฀continua฀a฀ser฀dada฀mais฀ importância฀aos฀assuntos฀relacionados฀com฀as฀questões฀orçamentais฀e,฀por฀ 59 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 outro฀lado฀um฀reduzido฀interesse฀na฀informação฀ económica฀ e฀ patrimonial.฀ Do฀exposto฀podemos฀concluir฀que฀os฀utilizadores฀internos,฀nomeadamente฀ os฀políticos,฀não฀estão฀ainda฀familiarizados฀com฀a฀perspectiva฀(económica)฀ de฀acréscimo฀enquanto฀principal฀inovação฀do฀novo฀sistema฀contabilístico. Ainda฀assim,฀relativamente฀às฀questões฀económicas฀e฀patrimoniais,฀os฀aspectos฀mais฀discutidos฀em฀sede฀de฀ambos฀os฀órgãos฀respeitam฀ao฀Resultado฀Líquido฀e฀à฀sua฀Proposta฀de฀Aplicação,฀o฀que฀não฀constitui฀surpresa,฀dado฀ o฀requisito฀legal฀para฀discussão฀sobre฀este฀assunto.฀Seguem-se฀a฀Estrutura฀ de฀Custos฀e฀Estrutura฀de฀Proveitos,฀sendo฀que฀em฀terceiro฀lugar฀estão฀os฀ aspectos฀relacionados฀com฀os฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀e฀o฀Passivo. Dentro฀dos฀Outros฀aspectos฀discutidos฀nas฀reuniões฀das฀Câmaras฀Municipais,฀merece฀especial฀destaque฀o฀assunto฀da฀necessidade฀de฀certificação฀ legal฀de฀contas,฀referido฀já฀em฀algumas฀das฀actas฀analisadas. Gráfico฀3.2.5฀–฀Informação฀Económica฀e฀Patrimonial฀em฀Base฀de฀Acréscimo฀(CM) 30 27,61% % de Municípios 25 20,90% 20 15 10 5 0 5,97% 0,75% Bal. 6,72% 5,97% 6,72% 1,49% 0,75% Pass. Act.-BDP AD EC EP RL PDR Outros Tópicos discutidos Gráfico฀3.2.6฀–฀Informação฀Económica฀e฀Patrimonial฀em฀Base฀de฀Acréscimo฀(AM) 16 13,56% % de Municípios 14 12 10,17% 10 8 6 3,39% 4 2 0 1,69% 3,39% 3,39% 1,69% 0,00% Bal. 0,00% Pass. Act.-BDP AD EC EP Tópicos discutidos 60 RL PDR Outros Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Em฀termos฀gerais,฀todos฀os฀aspectos฀relacionados฀com฀informação฀económica฀e฀patrimonial฀são฀mais฀discutidos฀nas฀reuniões฀das฀Câmaras฀do฀que฀nas฀ das฀Assembleias฀Municipais,฀com฀excepção฀dos฀Acréscimos฀e฀Diferimentos.฀ Em฀ nosso฀ entender,฀ este฀ aspecto฀ indicia,฀ por฀ parte฀ das฀ Assembleias,฀ um฀ interesse฀especial฀por฀questões฀relacionadas฀com฀as฀transferências฀de฀capital฀consignadas฀em฀articulação฀com฀a฀execução฀do฀Plano฀Plurianual฀de฀Investimentos,฀o฀que฀parece฀ser฀reforçado฀pelo฀facto฀da฀percentagem฀de฀municípios฀que฀discute฀o฀Grau฀de฀Execução฀do฀Plano฀Plurianual฀de฀Investimentos฀ ser฀maior฀nas฀Assembleias฀Municipais,฀conforme฀Gráficos฀3.2.3฀e฀3.2.4. De฀ notar฀ ainda฀ que,฀ a฀ percentagem฀ de฀ municípios฀ que฀ discutem฀ a฀ dívida฀ enquanto฀ informação฀ em฀ base฀ de฀ acréscimo,฀ isto฀ é฀ Passivo,฀ é,฀ em฀ geral,฀ menor฀do฀que฀a฀percentagem฀dos฀que฀a฀discutem฀enquanto฀informação฀em฀ base฀de฀caixa,฀nomeadamente฀através฀do฀Grau฀de฀Endividamento.฀Com฀efeito,฀o฀Passivo฀é฀discutido฀em฀1,7%฀das฀reuniões฀das฀Assembleias฀e฀6%฀das฀ reuniões฀das฀Câmaras,฀enquanto฀que฀o฀Grau฀de฀Endividamento฀é฀discutido฀ em฀27%฀das฀reuniões฀das฀Assembleias฀e฀25%฀das฀reuniões฀das฀Câmaras. O฀aspecto฀menos฀discutido฀é฀o฀Balanço,฀que฀não฀é฀mesmo฀objecto฀de฀discussão฀em฀nenhuma฀reunião฀das฀Assembleias. Numa฀análise฀combinada฀com฀a฀dimensão฀dos฀municípios,฀não฀se฀verificam฀diferenças฀significativas฀no฀tipo฀de฀informação฀mais฀e฀menos฀discutida฀(quer฀orçamental,฀quer฀económica฀e฀patrimonial),฀tanto฀no฀que฀concerne฀às฀Actas฀das฀ reuniões฀de฀Câmaras,฀como฀às฀Actas฀das฀reuniões฀de฀Assembleias฀Municipais. 3.3฀Informação฀do฀POCAL฀nas฀auditorias฀do฀Tribunal฀de฀Contas Como฀ foi฀ já฀ referido,฀ a฀ informação฀ contabilística฀ tem฀ diferentes฀ destinatários,฀internos฀e฀externos.฀Nesta฀secção฀pretende-se฀demonstrar฀a฀utilidade฀ da฀informação฀elaborada฀pelos฀municípios฀na฀perspectiva฀de฀uma฀entidade฀ de฀controlo฀externo:฀o฀Tribunal฀de฀Contas฀(i.e.,฀o฀uso฀que฀esta฀entidade฀faz฀ da฀ informação฀ da฀ Prestação฀ de฀ Contas฀ municipal฀ em฀ sede฀ de฀ auditoria).฀ Nesse฀sentido,฀apresentam-se฀os฀resultados฀do฀estudo฀elaborado฀por฀Gonçalves฀(2005)฀no฀âmbito฀da฀sua฀dissertação฀do฀Mestrado฀em฀Contabilidade฀ e฀Auditoria฀com฀o฀título฀“O฀Controlo฀Interno฀e฀Externo฀nas฀Autarquias฀Locais:฀ as฀consequências฀do฀POCAL”.฀ Com฀ a฀ apresentação฀ de฀ parte฀ dos฀ resultados฀ deste฀ trabalho฀ pretende-se฀ evidenciar฀ que฀ aspectos฀ são฀ tratados฀ em฀ sede฀ das฀ auditorias฀ financeiras฀ realizadas฀pelo฀Tribunal฀de฀Contas฀(TC)฀aos฀municípios,฀após฀a฀implementação฀do฀POCAL.฀ 61 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 A฀autora฀definiu฀como฀objectivo฀do฀trabalho:฀“analisar,฀de฀forma฀integrada,฀o฀ controlo฀interno฀e฀externo฀nas฀Autarquias฀Locais,฀designadamente฀como฀instrumento฀de฀apoio฀no฀âmbito฀da฀gestão฀autárquica฀e฀numa฀perspectiva฀de฀ avaliação฀e฀apreciação฀da฀gestão฀financeira฀e฀patrimonial฀destas฀entidades฀ e฀analisar,฀em฀particular,฀as฀consequências฀do฀POCAL฀em฀sede฀de฀evolução฀ de฀auditorias฀externas.” O฀ estudo฀ desenvolveu-se฀ analisando฀ directamente฀ os฀ conteúdos฀ dos฀ relatórios฀de฀auditoria฀produzidos฀pelo฀TC฀relativamente฀às฀entidades฀da฀amostra19.฀Embora฀tenham฀sido฀comparados฀os฀relatórios฀antes฀e฀depois฀do฀POCAL,฀interessa-nos฀aqui฀realçar,฀considerando฀os฀objectivos฀deste฀Anuário,฀ particularmente฀os฀aspectos฀relatados฀nas฀auditorias฀pós฀POCAL. A฀análise฀teve฀como฀ponto฀de฀partida฀os฀objectivos฀inerentes฀às฀auditorias฀ do฀TC,฀definidos฀no฀seu฀manual฀de฀procedimentos.฀A฀saber: a)฀฀A฀avaliação฀dos฀sistemas฀de฀controlo฀implantados฀na฀organização฀–฀exame฀ do฀ controlo฀ interno฀ e฀ eficácia฀ e฀ consistência฀ dos฀ procedimentos฀ e฀ registos; b)฀฀A฀verificação฀do฀cumprimento฀da฀legalidade฀dos฀procedimentos฀administrativos฀e฀dos฀registos฀contabilísticos฀nas฀áreas฀seleccionadas฀para฀a฀auditoria; c)฀฀A฀verificação฀da฀aplicação฀das฀regras฀contabilísticas฀na฀elaboração฀dos฀ documentos฀de฀prestação฀de฀contas; d)฀฀A฀análise฀de฀relações฀com฀outras฀entidades฀(em฀algumas฀das฀situações),฀ designadamente:฀Concessões,฀Serviços฀Municipalizados,฀Empresas฀Municipais,฀Sociedades฀Desportivas,฀etc. A฀autora฀realça,฀contudo,฀que,฀apesar฀das฀novas฀regras฀introduzidas฀pelo฀POCAL฀no฀sistema฀contabilístico-financeiro฀autárquico,฀não฀se฀verificaram฀grandes฀mudanças฀relativamente฀aos฀objectivos฀inerentes฀às฀auditorias฀do฀TC. As฀suas฀principais฀conclusões฀relevantes฀para฀a฀presente฀análise฀foram฀as฀ seguintes: •฀฀Um฀ dos฀ primeiros฀ aspectos฀ auditados฀ é฀ o฀ Sistema฀ de฀ Controlo฀ Interno฀ (SCI).฀ As฀ auditorias฀ revelaram฀ que,฀ apesar฀ da฀ importância฀ do฀ SCI฀ e฀ do฀ 19 62 ฀฀A฀amostra฀foi฀constituída฀por฀18฀relatórios฀de฀auditorias฀externas฀–฀17฀municípios฀e฀1฀associação฀ de฀municípios,฀efectuadas฀pelo฀Tribunal฀de฀Contas฀e฀distribuídas฀igualmente฀antes฀e฀após฀implementação฀do฀POCAL. Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 papel฀que฀este฀assume฀no฀POCAL,฀nota-se฀um฀significativo฀leque฀de฀irregularidades฀nesta฀área.฀As฀principais฀relacionam-se,฀todavia,฀com฀a฀falta฀ de฀aprovação฀da฀Norma฀de฀Controlo฀Interno฀e/ou฀a฀violação฀de฀alguns฀dos฀ procedimentos฀nela฀estabelecidos. •฀฀A฀nível฀orçamental,฀encarado฀numa฀perspectiva฀de฀execução฀de฀receita฀e฀ despesa,฀constata-se฀que฀o฀número฀de฀irregularidades฀detectadas฀após฀ POCAL฀diminuiu.฀Contudo,฀verifica-se฀o฀aparecimento฀de฀um฀conjunto฀de฀ irregularidades฀até฀aqui฀arredadas฀das฀auditorias,฀correlacionadas฀directamente฀com฀o฀estabelecimento,฀no฀POCAL,฀de฀regras฀previsionais฀para฀a฀ elaboração฀do฀Orçamento. •฀฀Identificaram-se฀diversas฀irregularidades฀nas฀áreas฀da฀gestão฀de฀Fundos฀ de฀Maneio฀e฀Transferências/Subsídios.฀Nestas฀últimas,฀designadamente฀ irregularidades฀relacionadas฀com฀a฀definição฀de฀critérios฀de฀atribuição฀e฀ cadastro฀das฀entidades฀subsidiadas. •฀฀Foram฀ ainda฀ apontadas฀ irregularidades฀ detectadas฀ nos฀ fornecimentos฀ e฀aquisições฀de฀serviços,฀nomeadamente฀o฀facto฀de฀os฀municípios฀nem฀ sempre฀ recorrerem฀ ao฀ procedimento฀ legal฀ adequado฀ para฀ a฀ respectiva฀ aquisição.฀ Na฀ área฀ de฀ empreitadas,฀ o฀ maior฀ número฀ de฀ irregularidades฀ prende-se฀com฀os฀trabalhos฀a฀mais. •฀฀Registaram-se฀também฀irregularidades฀correlacionadas฀com฀participações฀ financeiras,฀que฀implicam฀que฀o฀balanço฀desses฀municípios฀não฀expresse฀ fidedignamente฀a฀realidade฀financeira฀dos฀mesmos. •฀฀A฀não฀observação฀do฀princípio฀da฀prudência฀e฀da฀especialização฀são฀irregularidades฀também฀frequentes,฀para฀além฀da฀não฀observação฀do฀princípio฀ de฀auditoria฀respeitante฀ao฀registo฀metódico฀dos฀factos. Em฀ resumo,฀ verifica-se฀ que,฀ para฀ além฀ da฀ análise฀ dos฀ aspectos฀ orçamentais,฀que฀continuam฀a฀merecer฀uma฀grande฀atenção฀por฀parte฀das฀auditorias,฀houve฀um฀alargamento฀do฀seu฀âmbito,฀passando฀a฀abranger฀também,฀ embora฀de฀uma฀forma฀ainda฀“tímida”,฀a฀apreciação฀da฀vertente฀patrimonial,฀ contemplando฀ as฀ análises฀ económica฀ e฀ financeira฀ e฀ a฀ implementação฀ do฀ POCAL฀nas฀suas฀diferentes฀perspectivas. 63 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 64 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 4฀–฀ANÁLISE฀DA฀SITUAÇÃO฀ORÇAMENTAL฀DOS฀MUNICÍPIOS Nesta฀secção฀iremos฀apresentar฀a฀situação฀orçamental฀dos฀municípios,฀nomeadamente฀o฀nível฀de฀independência฀financeira,฀a฀estrutura฀das฀receitas,฀ das฀despesas,฀o฀grau฀de฀execução฀do฀orçamento,฀o฀endividamento฀e฀serão฀ ainda฀comentados฀diferentes฀equilíbrios฀financeiros.฀ Os฀municípios฀analisados฀totalizam฀os฀289,฀ou฀seja฀94%฀da฀população฀(308฀ municípios).฀No฀entanto,฀quando฀apresentarmos฀valores฀absolutos฀apenas฀ consideraremos฀ os฀ 278฀ municípios฀ de฀ Portugal฀ continental,฀ dado฀ termos฀ informação฀total฀sobre฀os฀mesmos.฀ 4.1.฀Independência฀financeira Depois฀de฀se฀distinguir฀“autonomia฀financeira”฀de฀“independência฀orçamental”฀e฀de฀“independência฀financeira”,฀será฀analisado฀o฀grau฀de฀independência฀ financeira฀ dos฀ municípios,฀ relativamente฀ aos฀ tipos฀ de฀ receitas.฀ Assim,฀ estuda-se฀e฀comenta-se฀o฀peso฀das฀receitas฀próprias,฀das฀transferências฀e฀ dos฀empréstimos฀no฀montante฀as฀receitas฀totais. Autonomia฀financeira A฀autonomia฀financeira฀das฀autarquias฀locais฀está฀contemplada฀no฀art.º฀237. º฀ da฀ Constituição฀ da฀ República฀ Portuguesa,฀ também฀ consagrada฀ na฀ Carta฀ Europeia฀da฀Autonomia฀Local,฀(art.º฀5.º)฀e฀complementada฀por฀legislação฀ordinária฀(nomeadamente฀a฀Lei฀das฀Finanças฀Locais).฀Ter฀autonomia฀financeira฀ significa฀património฀e฀finanças฀próprios฀e,฀ainda฀o฀facto฀das฀despesas฀previstas฀no฀seu฀orçamento฀serem฀decididas฀exclusivamente฀pelos฀seus฀órgãos฀ competentes฀(independência฀orçamental).฀฀ Sousa฀Franco,฀(1981;฀p.340-341),฀considera฀que฀a฀independência฀orçamental฀tem฀as฀seguintes฀características:฀ “1฀ -฀ Total฀ separação฀ de฀ orçamentos฀ entre฀ o฀ da฀ entidade฀ considerada฀ e฀ o฀ Orçamento฀Geral฀de฀Estado฀(...);฀ 2฀-฀Existência฀de฀processos฀próprios฀de฀elaboração฀e฀aprovação฀do฀orçamento฀da฀entidade฀dotada฀de฀independência฀orçamental฀(...);฀ 3฀-฀Existência฀de฀uma฀administração฀financeira฀própria฀e฀de฀formas฀próprias฀ e฀autónomas฀de฀execução฀e฀controlo฀da฀percepção฀das฀receitas฀e฀realização฀ das฀despesas฀(...); 65 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 4฀-฀Existência฀de฀um฀regime฀jurídico฀diverso฀do฀do฀Estado,฀designadamente฀ no฀tocante฀às฀normas฀de฀execução฀e฀controlo฀da฀contabilidade฀(...)฀e฀à฀existência฀de฀formas฀de฀responsabilização฀próprias”.฀฀ A฀Lei฀n.º฀42/98฀(Lei฀das฀Finanças฀Locais),฀de฀6฀de฀Agosto฀estabelece฀no฀artigo฀2º฀e฀3º฀os฀mecanismos฀basilares฀da฀autonomia฀financeira฀das฀autarquias฀ locais,฀os฀quais฀assentam฀em20 : •฀฀Elaboração,฀aprovação฀e฀modificação฀das฀opções฀do฀plano,฀orçamentos฀e฀ outros฀documentos฀previsionais; •฀฀Gestão฀do฀seu฀próprio฀património; •฀฀Arrecadação฀ e฀ disponibilidade฀ das฀ receitas฀ que฀ por฀ lei฀ lhe฀ forem฀ destinadas,฀ bem฀ como,฀ competência฀ para฀ ordenar฀ e฀ processar฀ as฀ despesas฀ legalmente฀autorizadas; •฀฀Consagração฀dos฀princípios฀orçamentais฀da฀anualidade,฀unidade,฀equilíbrio,฀ universalidade,฀especificação,฀não฀consignação฀e฀não฀compensação; •฀฀Elaboração฀pelo฀órgão฀executivo฀e฀aprovação฀pelo฀órgão฀deliberativo฀dos฀ documentos฀de฀prestação฀de฀contas. Independência฀financeira Para฀a฀realização฀das฀despesas฀previstas฀no฀orçamento,฀as฀autarquias฀possuem฀três฀grandes฀grupos฀de฀recursos฀financeiros: a)฀฀recursos฀financeiros฀próprios฀(que฀designaremos฀por฀“receitas฀próprias”); b)฀empréstimos; c)฀transferências฀recebidas. a)฀Os฀recursos฀financeiros฀próprios฀(receitas฀próprias)฀dos฀municípios21฀são฀ resultantes฀da฀sua฀actividade฀específica฀e฀provêm฀de฀impostos฀locais,฀taxas,฀ tarifas฀e฀preços฀da฀prestação฀de฀serviços,฀rendimentos฀de฀bens฀próprios฀e฀ produto฀da฀sua฀alienação฀e฀da฀constituição฀de฀direitos฀sobre฀eles,฀doações,฀ 20 ฀฀Similares฀ao฀artigo฀3.º฀-฀Princípio฀da฀autonomia฀financeira฀dos฀municípios฀e฀freguesias,฀do฀projecto฀ de฀Lei฀das฀Finanças฀Locais฀actualmente฀em฀discussão. ฀฀As฀receitas฀das฀freguesias฀estão฀enumeradas฀no฀art.o฀21.o,฀da฀Lei฀n.o฀42/98. 21 66 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 heranças฀ou฀legados฀que฀lhes฀sejam฀destinados,฀bem฀como฀outros฀rendimentos฀que฀por฀lei฀ou฀contrato฀lhes฀devam฀pertencer. No฀âmbito฀dos฀impostos฀locais฀incluem-se,฀designadamente,฀o฀imposto฀municipal฀sobre฀imóveis22,฀o฀imposto฀municipal฀sobre฀veículos฀e฀o฀produto฀da฀ cobrança฀da฀derrama. As฀taxas,฀tarifas฀e฀preços,฀situação฀enquadrada฀actualmente฀pelo฀art.º฀4.º฀ da฀Lei฀das฀Finanças฀Locais,฀são฀resultantes฀da฀actividade฀específica฀da฀autarquia฀e฀são฀o฀tipo฀de฀receita฀em฀relação฀à฀qual฀as฀autarquias฀têm฀maior฀ liberdade,฀uma฀vez฀que฀são฀estabelecidas฀por฀elas฀próprias.฀A฀sua฀determinação฀pode฀assentar฀em฀critérios฀de฀racionalidade฀económica,฀inerentes฀ao฀ princípio฀pagador-utilizador.฀O฀POCAL฀refere฀que฀as฀tarifas฀e฀preços฀devem฀ ser฀fundamentados฀através฀Contabilidade฀de฀Custos.23 b)฀Os฀empréstimos,฀são฀normalmente฀“empréstimos฀bancários฀de฀médio฀e฀longo฀ prazos”฀embora฀possam฀também฀incluir฀o฀lançamento฀de฀empréstimos฀obrigacionistas฀e฀quaisquer฀outros฀empréstimos฀permitidos฀por฀lei฀(por฀exemplo,฀empréstimos฀para฀saneamento฀financeiro฀municipal,฀os฀contratos฀de฀reequilíbrio฀financeiro,฀empréstimos฀de฀médio฀e฀longo฀prazo฀do฀INH฀(Instituto฀Nacional฀de฀Habitação),฀ empréstimos฀de฀longo฀prazo฀PER-฀Programa฀Especial฀de฀Realojamento). c)฀ As฀ transferências฀ financeiras,฀ a฀ efectuar฀ anualmente฀ do฀ Orçamento฀ de฀ Estado฀(OE),฀estão฀previstas฀na฀Lei฀n.º฀42/98,฀de฀6฀de฀Agosto24฀e฀são:฀ • O฀FGM฀–฀Fundo฀Geral฀Municipal฀que฀mantém฀as฀características฀de฀partilha฀de฀ rendimento.,฀representa฀20,5%฀das฀receitas฀do฀IVA,฀IRC฀e฀IRS,฀cobrado฀pelo฀ Estado฀no฀penúltimo฀ano฀e฀é฀distribuído฀em฀função฀directa฀dos฀indicadores฀ municipais,฀(art.º฀12.º),฀sendo฀35%฀com฀base฀na฀população฀(incluindo฀número฀ médio฀de฀dormidas฀em฀hotéis฀e฀parques฀de฀campismo),฀30%฀em฀função฀da฀ área฀(ponderada฀por฀um฀factor฀relativo฀à฀amplitude฀altimétrica),฀5%฀com฀base฀ 22 ฀฀O฀Decreto฀–Lei฀n.o฀287/2003,฀de฀12/11,฀aprova฀o฀Código฀do฀Imposto฀Municipal฀sobre฀Imóveis฀(que฀ vem฀ substituir฀ a฀ contribuição฀ autárquica)฀ e฀ o฀ Código฀ do฀ Imposto฀ Municipal฀ sobre฀ Transmissões฀ Onerosas฀de฀Imóveis฀(vem฀substituir฀a฀sisa),฀e฀entrou฀em฀vigor฀em฀01/01/2004. 23 ฀฀A฀nova฀Lei฀das฀Finanças฀Locais฀(em฀discussão฀pública),฀refere฀que฀os฀preços฀e฀demais฀instrumentos฀ de฀remuneração฀a฀fixar฀pelos฀municípios฀não฀devem฀ser฀inferiores฀aos฀custos฀directa฀ou฀indirectamente฀suportados. 24 ฀฀Com฀a฀redacção฀que฀lhe฀foi฀conferida฀pelas฀Leis฀n.o฀87-B/98,฀de฀31฀de฀Dezembro,฀3-B/2000,฀de฀4฀ de฀Abril,฀15/2001,฀de฀5฀de฀Junho,฀94/2001,฀de฀20฀de฀Agosto,฀107-B/2003,฀de฀31฀de฀Dezembro,฀ Lei฀Orgânica฀n.o฀2/2002,฀de฀28฀de฀Agosto,฀entre฀outras. A฀nova฀Lei฀das฀Finanças฀Locais฀vai฀alterar฀o฀montante฀destas฀transferências,฀reduzindo-as฀para฀ 25%฀da฀média฀das฀receitas฀provenientes฀dos฀impostos฀sobre฀o฀IRS,฀o฀IRC฀e฀o฀IVA.฀No฀entanto,฀será฀ acrescentado฀um฀Fundo฀Social฀Municipal฀e,฀como฀maior฀novidade,฀uma฀participação฀no฀IRS฀dos฀ sujeitos฀passivos฀de฀domicílio฀fiscal. 67 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 na฀população฀residente฀com฀menos฀de฀15฀anos,฀15%฀na฀razão฀directa฀do฀número฀de฀freguesias,฀10%฀em฀função฀do฀montante฀do฀IRS฀cobrado฀a฀residentes฀ na฀área฀do฀município,฀e฀5%฀igualmente฀por฀todos฀os฀municípios; • O฀FCM฀–฀Fundo฀de฀Coesão฀Municipal฀–฀que฀tem฀objectivos฀equalizadores,฀ ou฀seja,฀visa฀o฀reforço฀da฀coesão฀municipal,฀fomentando฀a฀correcção฀das฀ assimetrias฀a฀favor฀dos฀municípios฀menos฀desenvolvidos.฀Representa฀5,5%฀ das฀receitas฀do฀IVA,฀IRC฀e฀IRS,฀cobrado฀pelo฀Estado฀no฀penúltimo฀ano,฀é฀distribuído฀com฀base฀nos฀indicadores฀de฀carência฀fiscal฀(ICF),฀calculado฀como฀ diferença฀entre฀a฀capitação฀média฀nacional฀dos฀impostos฀municipais฀-฀contribuição฀autárquica,฀sisa,฀derrama฀e฀veículos฀-฀e฀a฀capitação฀desses฀impostos฀ em฀ cada฀ município,฀ ponderada฀ pela฀ população฀ de฀ cada฀ município25)฀ e฀ de฀ desigualdade฀de฀oportunidades฀(IDO),฀calculado฀como฀a฀diferença฀entre฀o฀ índice฀de฀desenvolvimento฀social฀(IDS)฀nacional฀e฀o฀municipal,฀para฀os฀municípios฀em฀que฀esta฀diferença฀é฀positiva,฀isto฀é,฀inferior฀à฀média26). • O฀FBM฀–฀Fundo฀de฀Base฀Municipal27฀–฀representa฀4,5%฀das฀receitas฀do฀IVA,฀ IRC฀e฀IRS,฀cobrado฀pelo฀Estado฀no฀penúltimo฀ano,฀e฀visa฀assegurar฀aos฀ municípios฀os฀meios฀financeiros฀considerados฀indispensáveis฀ao฀respectivo฀funcionamento,฀sendo฀distribuído฀igualmente฀por฀todos; No฀gráfico฀4.1.1฀é฀apresentado฀o฀peso฀de฀cada฀um฀dos฀fundos฀para฀os฀municípios฀no฀total฀das฀transferências฀do฀Estado. Gráfico฀4.1.1฀–฀Estrutura฀dos฀Fundos฀Municipais 15% 19% 66% FGM ฀฀ 25 FCM FBM ฀฀Os฀ municípios฀ com฀ uma฀ capitação฀ municipal฀ de฀ impostos฀ inferior฀ à฀ capitação฀ média฀ nacional฀ é฀ atribuída฀ uma฀ verba,฀ calculda฀ na฀ razão฀ directa฀ do฀ resultado฀ da฀ seguinte฀ fórmula:฀ Habm฀ x฀ (CNIM฀ –฀CIMm),฀em฀que฀Habm฀é฀a฀população฀residente฀no฀município;฀CNIM฀é฀a฀capitação฀média฀nacional฀ das฀colectas฀dos฀impostos฀municipais;฀CIMm฀é฀a฀capitação฀municipal฀daqueles฀impostos 26 ฀฀Representa฀a฀diferença฀de฀oportunidades฀positiva฀para฀os฀cidadãos฀de฀cada฀município,฀decorrente฀ da฀desigualdade฀de฀acesso฀a฀condições฀necessárias฀para฀poderem฀ter฀uma฀vida฀mais฀longa,฀com฀ melhores฀níveis฀de฀saúde,฀conforto,฀de฀saneamento฀básico฀e฀de฀adequação฀de฀conhecimento฀(no฀3฀ do฀artigo฀13o฀da฀Lei฀42/98).฀ 27 ฀Aditado฀pela฀Lei฀n.o฀94/2001,฀de฀20฀de฀Agosto. 68 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Cabe฀ referir฀ que฀ os฀ municípios฀ podem฀ ainda฀ ter฀ como฀ receitas,฀ outros฀ fundos,฀designadamente฀através฀de฀acesso฀aos฀Fundos฀da฀União฀Europeia,฀(cujo฀pagamento฀das฀comparticipações฀é฀feita฀por฀reembolso฀das฀ despesas฀ efectuadas),฀ e฀ a฀ Cooperação฀ técnica฀ e฀ financeira฀ (que฀ inclui฀ Investimentos฀intermunicipais,฀contratos฀programa฀e฀acordos฀de฀colaboração). O฀grau฀de฀independência฀financeira฀das฀autarquias฀depende฀da฀possibilidade฀de฀arrecadarem฀receitas฀próprias฀num฀montante฀que฀lhes฀permita฀ pagar฀uma฀parte฀significativa฀das฀despesas.฀Entendemos฀que฀um฀município฀tem฀independência฀financeira฀se฀as฀receitas฀próprias฀são฀pelo฀menos฀ 50%฀das฀receitas฀totais.฀ Gráfico฀4.1.2 Estrutura฀Financeira 80% 71% 70% 60% 50% 49% 67% 46% 45% 47% 40% 30% 27% 23% 20% 10% 0% Total 7% 6% 6% Pequenas Receitas próprias (01, 02, 04, 05, 07, 08, 09, 11, 13)/receitas totais Médias Transferências (06,10)/receitas totais 6% Grandes Passivos financeiros (12)/receitas totais Na฀análise฀das฀contas฀dos฀municípios,฀e฀expressa฀no฀gráfico฀4.1.2฀verifica-se฀que฀a฀independência฀financeira฀é฀maior฀nos฀grandes฀municípios฀ (em฀média฀uma฀independência฀financeira฀de฀67%),฀situação฀perfeitamente฀ compreensível฀ considerando฀ a฀ sua฀ capacidade฀ para฀ arrecadarem฀ receitas,฀ nomeadamente,฀ as฀ provenientes฀ de฀ imposto฀ sobre฀ imóveis฀ e฀ a฀ derrama.฀ No฀ quadro฀ seguinte฀ considerando฀ independência฀ financeira฀ como฀ o฀ rácio฀ entre฀as฀receitas฀próprias฀e฀as฀receitas฀totais,฀para฀os฀289฀municípios฀da฀ amostra,฀pode฀verificar-se฀o฀seguinte: •฀฀A฀independência฀financeira฀dos฀municípios฀vai฀de฀muito฀elevada฀(86%)฀a฀ muito฀reduzida฀(6%); 69 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 •฀฀Enquanto฀que฀os฀grandes฀municípios฀têm฀uma฀independência฀financeira฀ mínima฀de฀41%฀e฀uma฀independência฀financeira฀máxima฀de฀86%,฀essa฀ dependência฀nos฀municípios฀pequenos฀desce฀para฀6%฀e฀65%,฀respectivamente; •฀฀Apenas฀56฀municípios฀têm฀uma฀independência฀financeira฀superior฀a฀50%฀ sendo฀que฀21฀dos฀24฀municípios฀de฀grande฀dimensão฀possuem฀esta฀independência฀financeira,฀ou฀seja,฀mais฀de฀50%฀das฀suas฀receitas฀cobradas฀ têm฀ como฀ origem฀ os฀ impostos,฀ taxas,฀ rendimentos฀ e฀ vendas฀ de฀ bens฀ e฀ serviços฀arrecadas฀pelos฀municípios; •฀฀Ainda฀é฀significativo฀o฀número฀de฀municípios฀(99)฀com฀grande฀(superior฀a฀ 80%)฀dependência฀das฀transferências฀do฀Estado฀e฀de฀empréstimos฀bancários.฀Nenhum฀dos฀grandes฀municípios฀se฀encontra฀nesta฀situação฀(94฀dos฀ 99฀municípios฀são฀de฀pequena฀dimensão); •฀฀Quanto฀à฀dependência฀dos฀municípios฀em฀relação฀às฀transferências฀do฀ Estado,฀verifica-se฀que฀esta฀se฀situa฀entre฀os฀13%฀e฀os฀92%฀sendo฀que฀ os฀ pequenos฀ municípios฀ têm฀ um฀ grau฀ de฀ dependência฀ médio฀ de฀ 71%฀ enquanto฀ que฀ nos฀ grandes฀ municípios฀ as฀ transferências฀ do฀ Estado฀ representam฀ uma฀ média฀ de฀ 27%฀ da฀ receitas฀ totais฀ e฀ nos฀ municípios฀ de฀ média฀dimensão฀47%฀das฀suas฀receitas฀são฀provenientes฀do฀Orçamento฀ do฀Estado; •฀฀As฀receitas฀provenientes฀de฀aumento฀de฀empréstimos฀bancários฀(Passivos฀Financeiros)฀representam฀uma฀média฀nacional฀de฀6%฀em฀relação฀às฀ receitas฀totais฀sendo฀o฀mínimo฀de฀0%฀e฀o฀máximo฀68%฀(caso฀excepcional฀ de฀um฀município).฀Não฀parece฀existir฀qualquer฀relação฀directa฀entre฀esta฀ receita฀e฀a฀dimensão฀dos฀municípios;฀ •฀฀Apenas฀33฀municípios฀não฀recorreram฀a฀empréstimos฀bancários฀no฀ano฀de฀ 2004,฀na฀sua฀maioria฀pequenos฀municípios. •฀฀Outros฀indicadores฀financeiros฀poderão฀ser฀utilizados฀para฀medir฀a฀independência฀financeira฀sobre฀terceiros.฀Por฀exemplo,฀a฀nova฀Lei฀das฀Finanças฀ Locais฀(em฀discussão฀pública)฀refere฀que฀os฀municípios฀se฀encontram฀em฀ desequilíbrio฀financeiro฀conjuntural฀sempre฀que฀se฀verifiqued฀e฀existência฀ de฀dívidas฀a฀fornecedores฀de฀montante฀supeior฀a฀50%฀das฀receitas฀totais฀ do฀ano฀anterior.฀Aplicando฀este฀indicador฀à฀situação฀dos฀municípios฀em฀ 2004,฀constata-se฀que฀3฀municípios฀(2฀de฀média฀dimensão฀e฀1฀de฀grande฀ dimensão)฀encontram-se฀nesta฀situação. 70 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀4.1.1฀–฀Independência฀Financeira Total Pequenos Médios฀ Grandes Nº฀de฀municípios฀existentes 308 178 106 24 Nº฀de฀municípios฀analisados 289 163 102 24 Receitas฀próprias฀(01,02,04,05,07,08,09,11,13)฀/receitas฀totais: %฀Média฀de฀todos฀os฀municípios 49% 23% 46% 67% %฀Mínima 6% 6% 11% 41% %฀Máxima 86% 65% 78% 86% Transferências฀(06,10)฀/receitas฀próprias ฀ %฀Média฀de฀todos฀os฀municípios 45% 71% 47% 27% %฀Mínima 13% 35% 20% 13% %฀Máxima 92% 92% 86% 49% %฀Média฀de฀todos฀os฀municípios 6% 6% 7% 6% %฀Mínima 0% 0% 0% 0% %฀Máxima 68% 27% 68% 42% Nº฀ de฀ municípios฀ com฀ receitas฀ próprias฀ superiores฀a฀50%฀das฀receitas฀totais 56 5 30 21 Nº฀ de฀ municípios฀ com฀ receitas฀ próprias฀ inferiores฀a฀20%฀das฀receitas฀totais 99 94 5 0 Nº฀ de฀ municípios฀ que฀ não฀ recorreram฀ a฀ empréstimos฀em฀2004 33 19 12 2 Passivos฀financeiros฀(12)฀/receitas฀próprias: Nota:฀ Não฀ se฀ considerou฀ para฀ o฀ somatório฀ das฀ receitas฀ totais฀ os฀ saldos฀ iniciais฀ de฀ disponibilidades฀ (porque฀ são฀ receitas฀ de฀ anos฀ anteriores)฀ e฀ as฀ reposições฀ abatidas฀ a฀ pagamentos฀ (que฀ têm฀ um฀ valor฀ insignificante). 4.2.฀Estrutura฀das฀receitas Receitas฀correntes฀e฀receitas฀de฀capital A฀estrutura฀das฀receitas฀está฀definida฀no฀classificador฀económico฀das฀receitas฀(Decreto-Lei฀nº฀26/2002,฀de฀14฀de฀Fevereiro),฀divide-se฀em฀receitas฀correntes,฀receitas฀de฀capital฀e฀outras฀receitas,฀sendo฀constituída฀por฀diversos฀ capítulos,฀conforme฀quadro฀4.1.2. 71 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀4.1.2฀–฀Estrutura฀das฀receitas RECEITAS฀CORRENTES RECEITAS฀DE฀CAPITAL OUTRAS฀RECEITAS 01฀–฀Impostos฀directos 02฀–฀Impostos฀indirectos 04฀–฀฀Taxas,฀multas฀e฀outras฀ penalidades 05฀–฀฀Rendimentos฀de฀propriedade 06฀–฀Transferências฀correntes 07฀–฀฀Venda฀de฀bens฀e฀serviços฀ correntes 08฀–฀Outras฀receitas฀correntes 09฀–฀฀Venda฀de฀bens฀de฀investimento 10฀–฀Transferências฀de฀capital 11฀–฀Activos฀Financeiros 12฀–฀Passivos฀Financeiros 13฀–฀Outras฀receitas฀de฀capital 15฀–฀฀Reposições฀não฀abatidas฀ nos฀pagamentos 16฀–฀Saldo฀da฀gerência฀anterior 17฀–฀฀Operações฀extra-orçamentais O฀quadro฀seguinte฀apresenta฀a฀estrutura฀das฀receitas฀dos฀municípios฀portugueses,฀para฀os฀289฀municípios,฀sendo฀de฀salientar฀os฀seguintes฀aspectos: • As฀transferências฀recebidas฀do฀Estado฀(correntes฀e฀de฀capital)฀são,฀a฀nível฀ geral,฀a฀principal฀fonte฀de฀receita,฀embora฀nos฀grandes฀municípios฀os฀Impostos฀e฀taxas฀representam฀mais฀de฀50%฀das฀receitas฀totais; • É฀relevante฀a฀diferença฀do฀peso฀de฀algumas฀receitas฀quando฀se฀analisam฀ municípios฀de฀pequena,฀média฀e฀grande฀dimensão,฀nomeadamente฀no฀que฀ se฀refere฀ao฀peso฀dos฀Impostos฀e฀Taxas฀(10,9%฀para฀os฀pequenos฀municípios,฀30,5%฀para฀os฀municípios฀de฀média฀dimensão฀e฀50,5%฀para฀os฀grandes฀municípios)฀e฀as฀transferências฀(69,2%฀para฀os฀pequenos฀municípios,฀ 46,3%฀ para฀ os฀ municípios฀ de฀ média฀ dimensão฀ e฀ apenas฀ 27,4%฀ para฀ os฀ municípios฀de฀grande฀dimensão). Quadro฀4.2.1฀–฀Estrutura฀das฀receitas฀cobradas Pequenos Médios฀ Grandes Total Nº฀de฀municípios฀existentes 178 106 24 308 Nº฀de฀municípios฀analisados 163 102 24 289 Impostos฀e฀taxas 10,9% 30,5% 50,5% 33,6% Rendimentos฀de฀propriedade 1,9% 2,0% 1,6% 1,8% Transferências฀recebidas฀do฀Estado* 44,4% 69,2% 46,3% 27,4% Vendas฀de฀bens฀e฀serviços 7,4% 10,7% 7,8% 8,8% Outras฀receitas฀correntes 0,7% 0,5% 1,2% 0,8% Venda฀de฀bens฀duradouros 1,2% 1,5% 4,5% 2,6% Activos฀financeiros 0,3% 0,1% 0,1% 0,1% Passivos฀financeiros 5,5% 6,8% 5,7% 6,1% Outras฀receitas฀de฀capital 0,2% 0,2% 0,9% 0,5% Reposições฀abatidas฀aos฀pagamentos 0,0% 0,1% 0,2% 0,1% Saldo฀da฀gerência฀anterior 2,7% 1,4% 0,2% 1,2% *Incluímos฀nesta฀receita฀as฀transferências฀correntes฀e฀de฀capital 72 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Como฀se฀pode฀verificar฀pela฀análise฀do฀gráfico฀4.2.1,฀comparando฀o฀total฀das฀ receitas฀correntes฀e฀receitas฀de฀capital,฀verifica-se฀que฀as฀receitas฀correntes฀ representam฀cerca฀de฀2/3฀das฀receitas฀totais. Gráfico฀4.2.1฀–฀Estrutura฀das฀Receitas 32% 68% Total de receitas correntes Total de receitas de capital Receitas฀liquidadas฀e฀receitas฀cobradas Na฀óptica฀da฀receita฀orçamental,฀existem฀3฀grandes฀factos฀que฀são฀objecto฀ de฀registo฀contabilístico฀em฀momentos฀diferentes: • Orçamento฀corrigido฀(aprovação฀do฀orçamento฀inicial฀da฀receita฀e฀modificações฀ao฀orçamento฀inicial); • Liquidação฀(momento฀do฀direito฀a฀cobrar฀ou฀a฀receber); • Cobrança฀das฀receitas Relativamente฀ao฀grau฀de฀execução฀da฀receita฀e฀às฀liquidações฀por฀cobrar,฀ é฀de฀salientar฀o฀seguinte: • O฀Orçamento฀das฀receitas฀do฀total฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀continental฀foi฀ de฀10.241.835.845฀€.฀No฀entanto,฀apenas฀se฀liquidaram฀6.583.810.250฀ Euros,฀e฀cobraram฀6.482.349.030฀€฀ou฀seja,฀apenas฀cerca฀de฀60%฀do฀previsto.฀Esta฀“não฀cobrança”฀implicou,฀como฀veremos,฀que฀a฀execução฀da฀despesa฀foi฀também฀reduzida฀e฀que฀aumentaram฀os฀compromissos฀por฀pagar; • O฀quadro฀seguinte฀apresenta฀o฀total฀das฀receitas฀liquidadas฀e฀cobradas฀pelos฀ diferentes฀capítulos฀do฀classificador฀económico.฀Pode฀observar-se฀que฀não฀é฀ relevante฀o฀valor฀das฀receitas฀por฀cobrar฀em฀relação฀às฀receitas฀liquidadas฀ (apenas฀4,93%%฀a฀nível฀geral,฀sendo฀2,14%฀nos฀municípios฀de฀pequena฀di73 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 mensão,฀2,76%฀nos฀municípios฀de฀média฀dimensão,฀8,63%฀nos฀municípios฀ de฀grande฀dimensão).฀Contudo,฀na฀nossa฀opinião,฀tal฀pode฀não฀significar฀eficiência฀nas฀cobranças฀por฀parte฀dos฀municípios.฀De฀facto,฀apesar฀do฀POCAL฀ distinguir฀claramente฀os฀momentos฀de฀liquidação฀e฀cobrança,฀a฀verdade฀é฀que฀ alguns฀municípios฀(21฀pequenos฀municípios,฀5฀médias฀e฀2฀grandes),฀apenas฀ registam฀ a฀ liquidação฀ no฀ momento฀ da฀ cobrança฀ e฀ em฀ muitos฀ algumas฀ das฀ receitas฀apenas฀são฀contabilizadas฀no฀momento฀da฀cobrança. Quadro฀4.2.2.฀–฀Liquidações฀e฀cobranças฀(total฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀continental) Receitas Liquidações 01฀–฀Impostos฀directos Cobranças 1.838.035.601€ 1.831.550.388€ 02฀–฀Impostos฀indirectos 174.483.836€ 160.939.663€ 04฀–฀Taxas,฀multas฀e฀outras฀penalidades 234.085.183€ 205.765.378€ 05฀–฀Rendimentos฀de฀propriedade 06฀–฀Transferências฀correntes 07฀–฀Venda฀de฀bens฀e฀serviços 08฀–฀Outras฀receitas฀correntes 09฀–฀Venda฀de฀bens฀de฀investimento 10฀–฀Transferências฀de฀capital 11฀–฀Activos฀Financeiros 12฀–฀Passivos฀Financeiros 13฀–฀Outras฀Receitas฀de฀capital 15฀–฀Reposições฀não฀abatidas฀nos฀pagamentos 16฀–฀Saldo฀da฀Gerência฀anterior Total 121.668.362€ 119.670.524€ 1.408.432.982€ 1.403.269.789€ 585.804.215€ 561.841.981€ 61.501.070€ 54.160.564€ 176.942.999€ 166.353.543€ 1.444.779.744€ 1.458.786.681€ 6.474.246€ 7.736.153€ 404.012.434€ 392.694.618€ 33.586.529€ 31.289.981€ 8.085.525€ 8.001.537€ 80.275.257€ 80.275.257€ 6.583.810.250€ 6.482.349.030€ • O฀quadro฀seguinte฀resume฀o฀valor฀das฀3฀componentes฀da฀receita฀referidas฀ anteriormente฀(orçamentada,฀liquidada฀e฀cobrada)฀relativas฀a฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀continental.฀Pode฀verificar-se฀que฀as฀receitas฀cobradas฀ por฀habitante฀foram฀de฀645฀Euros. Quadro฀4.2.3 Orçamento฀e฀execução฀das฀receitas฀de฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀continental RECEITAS Receitas฀previstas฀(A) Receitas฀liquidadas฀(B) Receitas฀por฀cobrar฀no฀início฀do฀ano฀(C) Receitas฀cobradas฀(D) Receitas฀por฀cobrar฀(B+C-D) Grau฀de฀execução฀da฀receita฀(D-C)/A *฀B/A **฀Receitas฀por฀cobrar฀/฀(B+C) 74 Por฀habitante (10.043.763฀ habitantes) Total฀(em฀Euros) 10.241.835.845€ ฀ 6.583.810.250€ ฀64,3%* 242.480.963€ 6.482.349.030€ ฀ 343.942.183€ 59,26% 5.04%** ฀ 645€ Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 No฀quadro฀4.2.4฀é฀apresentada฀a฀estrutura฀das฀receitas฀cobradas฀em฀2004฀ em฀ todos฀ os฀ municípios฀ de฀ Portugal฀ Continental.฀ Comparando฀ o฀ peso฀ de฀ cada฀receita฀com฀o฀quadro฀4.2.1฀que฀inclui฀municípios฀dos฀Açores฀e฀Madeira,฀verifica-se฀que฀as฀diferenças฀são฀irrelevantes. Quadro฀4.2.4฀–฀Estrutura฀das฀receitas฀cobradas฀em฀2004฀(municípios฀de฀Portugal฀continental) RECEITAS Impostos฀e฀taxas Por฀habitante (10.043.763฀ habitantes) Total฀(em฀Euros) 2.198.255.429€ 33,9% 219€ 119.670.524€฀ 1,8% 12€ 2.862.056.470€฀ 44,2% 285€ 561.841.981€฀ 8,7% 56€ Outras฀receitas฀correntes 54.160.564€฀ 0,8% 5€ Venda฀de฀bens฀duradouros 166.353.543€฀ 2,6% 17€ 7.736.153€฀ 0,1% 1€ 392.694.618€ 6,1% 39€ 31.289.981€ 0,5% 3€ 6.394.059.263€฀ 98,6% 637€ Rendimentos฀de฀propriedade Transferências฀recebidas฀do฀Estado* Vendas฀de฀bens฀e฀serviços Activos฀financeiros Passivos฀financeiros Outras฀receitas฀de฀capital *฀Inclui฀transferências฀correntes฀e฀de฀capital RECEITAS Por฀habitante (10.043.763฀ habitantes) Total฀(em฀Euros) Receitas฀correntes฀cobradas 4.337.198.287€ 66,9% 432€ Receitas฀de฀capital฀cobradas 2.056.873.949€ 31,7% 205€ Reposições฀abatidas฀a฀pagamentos 8.001.537€ 0,1% 1€ Saldo฀de฀disponibilidades฀de฀2003 80.275.257€ 1,2% 8€ Total฀de฀receitas฀cobradas฀+฀saldo฀inicial 6.482.349.030€ ฀ 645€ 4.3.฀Estrutura฀das฀Despesas Despesas฀correntes฀e฀despesas฀de฀capital A฀ estrutura฀ das฀ despesas฀ está฀ definida฀ no฀ classificador฀ económico฀ das฀ despesas฀(Decreto-Lei฀nº฀26/2002,฀de฀14฀de฀Fevereiro),฀que฀as฀divide฀em฀ despesas฀correntes฀e฀despesas฀de฀capital,฀sendo฀constituída฀por฀diversos฀ agrupamentos,฀conforme฀quadro฀4.3.1. 75 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀4.3.1฀–฀Estrutura฀das฀despesas DESPESAS฀CORRENTES DESPESAS฀DE฀CAPITAL OUTRAS฀DESPESAS 01฀–฀฀Despesas฀com฀o฀pessoal 02฀–฀฀Aquisições฀de฀bens฀e฀serviços 03฀–฀฀Juros฀e฀outros฀encargos 04฀–฀฀Transferências฀correntes 05฀–฀฀Subsídios 06฀–฀฀Outras฀despesas฀correntes 07฀–฀฀Aquisição฀de฀bens฀de฀capital 08฀–฀฀Transferências฀de฀capital 09฀–฀฀Activos฀Financeiros 10฀–฀฀Passivos฀Financeiros 11฀–฀฀Outras฀receitas฀de฀capital 12฀–฀฀Operações฀extra-orçamentais O฀quadro฀4.3.2฀apresenta฀a฀estrutura฀das฀despesas฀dos฀municípios฀portugueses,฀sendo฀de฀salientar฀os฀seguintes฀aspectos: • As฀aquisições฀de฀bens฀de฀investimento฀são,฀a฀nível฀geral,฀a฀principal฀despesa,฀sendo฀mais฀relevante฀nos฀pequenos฀municípios; • Não฀é฀relevante฀a฀diferença฀do฀peso฀das฀diferentes฀componentes฀de฀despesa฀quando฀se฀analisam฀municípios฀de฀pequena,฀média฀e฀grande฀dimensão,฀com฀excepção฀das฀transferências฀concedidas฀que฀nos฀municípios฀de฀ grande฀ dimensão฀ representam฀ 17,7%฀ das฀ despesas฀ totais,฀ contra฀ 9,2%฀ dos฀municípios฀de฀pequena฀dimensão;฀ • Os฀passivos฀financeiros฀na฀óptica฀da฀despesa฀(amortização฀de฀empréstimos)฀representam฀em฀média฀4,5%฀das฀despesas฀totais.฀Dado฀que฀os฀passivos฀ financeiros฀ na฀ óptica฀ da฀ receita฀ (novos฀ empréstimos)฀ representam฀ cerca฀de฀6%฀das฀receitas฀totais฀tal฀poderá฀significar฀que฀os฀novos฀empréstimos฀foram฀superiores฀às฀amortizações฀de฀empréstimos. Quadro฀4.3.2฀–฀Estrutura฀das฀despesas฀pagas 76 Pequenos Médios฀ Grandes Total Nº฀de฀municípios฀existentes 178 106 24 308 Nº฀de฀municípios฀analisados 163 102 24 289 Despesas฀com฀o฀pessoal 28,9% 27,1% 31,0% 29,0% Aquisição฀de฀bens฀e฀serviços 19,2% 20,7% 17,4% 19,1% Juros฀e฀outros฀encargos 1,2% 1,6% 1,8% 1,6% Transferências฀e฀subsídios 9,2% 12,0% 17,7% 13,6% Outras฀despesas฀correntes 0,6% 1,1% 0,9% 0,9% Aquisição฀de฀bens฀de฀capital 36,1% 32,2% 23,6% 29,7% Activos฀financeiros 0,4% 0,7% 2,2% 1,2% Passivos฀financeiros 4,1% 4,3% 5,0% 4,5% Outras฀despesas฀de฀capital 0,3% 0,2% 0,5% 0,3% Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Numa฀análise฀comparativa฀do฀total฀das฀despesas฀correntes฀e฀despesas฀de฀ capital,฀verifica-se฀que฀as฀despesas฀correntes฀representam฀cerca฀de฀60%฀ das฀despesas฀totais฀sendo฀que฀nos฀municípios฀de฀grande฀dimensão฀o฀peso฀ das฀despesas฀correntes฀em฀relação฀às฀despesas฀totais฀é฀maior. Gráfico฀4.3.1฀–฀Estrutura฀das฀Despesas 70% 60% 50% 60,67% 57,06% 55,38% 44,62% 42,94% 58,08% 39,33% 40% 41,92% 30% 20% 10% 0% Pequenas Médias Despesas Correntes Grandes Global Despesas Capital Despesas฀comprometidas฀e฀despesas฀pagas Na฀óptica฀da฀despesa฀orçamental฀existem฀4฀grandes฀factos฀que฀são฀objecto฀ de฀registo฀contabilístico฀em฀momentos฀diferentes: • Orçamento฀corrigido฀(aprovação฀do฀orçamento฀inicial฀da฀despesa฀e฀modificações฀ao฀orçamento฀inicial); • Compromissos฀do฀exercício • Pagamentos฀ • Compromissos฀de฀exercícios฀futuros Relativamente฀ ao฀ grau฀ de฀ execução฀ da฀ despesa฀ e฀ aos฀ compromissos฀ por฀ pagar,฀é฀de฀salientar฀o฀seguinte: • O฀Orçamento฀das฀despesas฀no฀total฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀continental฀ em฀2004฀foi฀de฀10.229.659.128€,฀tendo฀sido฀pago฀6.051.802.989€฀ou฀ seja,฀apenas฀59%฀do฀orçamento฀previsto; • O฀quadro฀seguinte฀apresenta฀o฀total฀das฀despesas฀comprometidas฀a฀pagar฀ no฀exercício฀e฀as฀efectivamente฀pagas฀(incluindo฀pagamentos฀de฀compromis77 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 sos฀de฀exercícios฀anteriores).฀Pode฀verificar-se฀que฀é฀relevante฀(ou฀mesmo฀ preocupante)฀o฀valor฀dos฀compromissos฀por฀pagar฀em฀relação฀aos฀compromissos฀assumidos฀no฀exercício฀(26,7%),฀sendo฀mais฀elevado฀este฀rácio฀relativamente฀฀às฀transferências฀de฀capital฀e฀na฀aquisição฀de฀bens฀de฀capital. Quadro฀4.3.3฀–฀Compromissos฀e฀Pagamentos฀(total฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀Continental) Despesas Compromissos฀a฀ pagar฀no฀exercício Pagamentos do฀exercício 01฀–฀Despesas฀com฀pessoal 1.788.769.876฀€ 1.755.685.876฀€ 02฀–฀Aquisição฀de฀bens฀e฀serviços 1.580.919.363฀€ 1.154.707.948฀€ 03฀–฀Juros฀e฀outros฀encargos 102.653.138฀€ 95.328.919฀€ 04฀–฀Transferências฀correntes 403.782.860฀€ 378.565.627฀€ 05฀–฀Subsídios 101.204.750฀€ 84.000.712฀€ 62.965.919฀€ 55.738.086฀€ 07฀–฀Aquisição฀de฀bens฀de฀capital 4.220.516.690฀€ 1.781.885.151฀€ 08฀–฀Transferências฀de฀capital 3.337.303.793฀€ 274.108.421฀€ 09฀–฀Activos฀financeiros 491.148.362฀€ 76.660.921฀€ 10฀–฀Passivos฀financeiros 278.718.205฀€ 275.464.762฀€ 87.156.339฀€ 16.656.567฀€ 8.260.812.597฀€ 6.051.802.989฀€ 06฀–฀Outras฀despesas฀correntes 11฀–฀Outras฀despesas฀de฀capital Total • Os฀ compromissos฀ por฀ pagar฀ que฀ aparecem฀ nos฀ mapas฀ de฀ execução฀ orçamental฀não฀reflectem฀o฀valor฀real฀das฀dívidas฀a฀pagar฀pelos฀municípios.฀De฀ facto,฀ por฀ um฀ lado฀ podem฀ alguns฀ compromissos฀ assumidos฀ não฀ se฀ terem฀ efectivado฀em฀obrigação฀(factura฀de฀fornecedor)฀e,฀por฀outro฀lado,฀faltam฀ainda฀ os฀compromissos฀assumidos฀no฀exercício฀mas฀a฀pagar฀em฀exercícios฀futuros฀ e฀os฀compromissos฀assumidos฀em฀anos฀anteriores฀e฀que฀continuam฀em฀dívida,฀ que฀ não฀ estão฀ reflectidos฀ nos฀ mapas฀ orçamentais,฀ dado฀ os฀ mesmos฀ apresentarem฀apenas฀a฀informação฀relativa฀ao฀ano.฀Deste฀modo,฀o฀valor฀total฀ em฀dívida฀encontra-se฀no฀Balanço,฀no฀Passivo,฀cuja฀análise฀é฀efectuada฀no฀ capítulo฀5. • O฀quadro฀seguinte฀apresenta฀o฀total฀das฀despesas฀previstas,฀comprometidas฀e฀pagas฀no฀exercício฀de฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀continental.฀ Pode฀ verificar-se฀ que฀ os฀ municípios฀ gastaram฀ 822฀ euros฀ por฀ habitante฀ mas฀tendo฀apenas฀pago฀cerca฀de฀603฀euros฀por฀habitante.฀Os฀compromissos฀ a฀ pagar฀ em฀ exercícios฀ futuros฀ ฀ assumidos฀ no฀ presente฀ exercício฀ situam-se฀nos฀฀377฀euros฀por฀habitante.฀ 78 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀4.3.4 Orçamento฀e฀execução฀das฀despesas฀de฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀Continental DESPESAS Despesas฀previstas Por฀ habitante Total฀(em฀Euros) 10.229.659.128฀€ ฀ 1.019฀€ Compromissos฀do฀exercício 8.260.812.597฀€ 80,8% 822฀€ Despesas฀pagas 6.051.802.989฀€ 73,3% 603฀€ Compromissos฀do฀exercício฀por฀pagar 2.209.009.608฀€ 26,7% 220฀€ Compromissos฀a฀pagar฀em฀exercícios฀futuros 1.579.353.807฀€ Total฀de฀compromissos฀a฀pagar฀em฀exercícios฀futuros฀(não฀ incluídos฀compromissos฀assumidos฀em฀anos฀anteriores) 3.788.363.416฀€ Grau฀de฀execução฀da฀despesa ฀ 157฀€ ฀ 59,2% 377฀€ ฀ No฀quadro฀4.3.5฀é฀apresentada฀a฀estrutura฀das฀despesas฀pagas฀em฀2004฀ em฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀Continental.฀Comparando฀esta฀estrutura฀ com฀a฀apresentada฀no฀quadro฀4.3.2฀que฀inclui฀os฀municípios฀dos฀Açores฀e฀ Madeira,฀verifica-se฀que฀as฀diferenças฀são฀irrelevantes. Quadro฀4.3.5฀–฀Estrutura฀das฀despesas฀pagas฀(Portugal฀Continental) DESPESAS Por฀ habitante Total฀(em฀Euros) Despesas฀com฀pessoal 1.755.685.876฀€ 29,0% 175฀€ Aquisição฀de฀bens฀e฀serviços 1.154.707.948฀€ 19,1% 115฀€ 95.328.919฀€ 1,6% 9฀€ Transferências฀e฀subsídios 836.674.760฀€ 13,8% 83฀€ Outras฀despesas฀correntes 55.738.086฀€ 0,9% 6฀€ 1.781.885.151฀€ 29,4% 177฀€ 76.660.921฀€ 1,3% 8฀€ 275.464.762฀€ 4,6% 27฀€ 19.656.567฀€ 0,3% 2฀€ Juros฀e฀outros฀encargos Aquisição฀de฀bens฀de฀capital Activos฀financeiros Passivos฀financeiros Outras฀despesas฀de฀capital 79 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 4.4.฀Outras฀informações Conforme฀gráfico฀4.3.2,฀฀as฀receitas฀cobradas฀foram฀superiores฀às฀despesas฀pagas฀significando,฀deste฀modo,฀um฀aumento฀de฀disponibilidades. ฀ Gráfico฀4.3.2฀–฀Estrutura฀de฀Receitas฀e฀Despesas 7.000.000.000 6.000.000.000 5.000.000.000 4.000.000.000 3.000.000.000 2.000.000.000 1.000.000.000 0 Receitas Despesas Correntes Capital Pela฀análise฀do฀gráfico฀4.3.3,฀podemos฀observar฀que฀as฀disponibilidades฀em฀ 2004฀(no฀valor฀de฀430.546.041€)฀tiveram฀um฀aumento฀muito฀significativo฀ em฀relação฀a฀2003฀(que฀era฀de฀apenas฀80.275.257€). Gráfico฀4.3.3 Saldo฀de฀Disponibilidades 500.000.000 450.000.000 400.000.000 350.000.000 300.000.000 250.000.000 200.000.000 150.000.000 100.000.000 50.000.000 0 ฀ Saldo Inicial Saldo Final No฀quadro฀seguinte฀são฀apresentados฀alguns฀indicadores฀relativos฀a฀despesas฀e฀receitas,฀evidenciando-se฀os฀valores฀médios,฀máximos฀e฀mínimos฀para฀ a฀totalidade฀da฀amostra,฀tendo฀também฀em฀consideração฀a฀dimensão฀dos฀ municípios฀(pequenos,฀médios฀e฀grandes). 80 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀4.3.6฀–฀Indicadores฀da฀Despesa฀e฀da฀Receita Intervalos Total Pequenos Médios Grandes Municípios฀existentes 308 178 106 24 Municípios฀analisados 289 163 102 24 Grau฀de฀execução฀do฀orçamento฀ –฀DESPESA Grau฀de฀execução฀do฀orçamento฀ –฀RECEITA Receitas฀por฀cobrar฀em฀relação฀às฀ receitas฀liquidadas Despesas฀de฀Investimento฀em฀relação฀às฀despesas฀totais Despesas฀com฀pessoal฀em฀relação฀ às฀despesas฀totais Mínimo 25% 25% 29% 43% Máximo 100% 100% 92% 89% Médio 63% 58% 62% 67% Mínimo 9% 26% 9% 43% Máximo 98% 95% 98% 94% Médio 63% 60% 63% 66% Mínimo 0% 0% 0% 0% Máximo 49% 49% 20% 29% Médio 5% 2% 3% 9% Mínimo 7% 8% 10% 7% Máximo 65% 59% 65% 39% Médio 30% 36% 32% 24% Mínimo 12% 14% 12% 16% Máximo 50% 50% 46% 46% Médio 29% 29% 27% 31% Os฀valores฀observados฀suscitam-nos฀alguns฀comentários: • Os฀ valores฀ médios฀ do฀ grau฀ de฀ execução฀ dos฀ orçamentos฀ da฀ despesa฀ e฀ receita฀ (que,฀ de฀ acordo฀ com฀ o฀ POCAL,฀ são฀ calculados฀ relativamente฀ às฀ dotações/previsões฀corrigidas)฀ficaram-se฀por฀cerca฀de฀63%฀do฀total฀orçamentado฀em฀2004,฀sendo฀que฀os฀municípios฀maiores฀apresentam฀médias฀ de฀graus฀de฀execução฀ligeiramente฀superiores฀à฀média฀global; • As฀receitas฀por฀cobrar฀face฀às฀liquidadas฀foram฀em฀média฀de฀apenas฀5%,฀ sendo฀que฀os฀municípios฀menores฀apresentam฀médias฀de฀graus฀de฀cobrança฀da฀receita฀liquidada฀ligeiramente฀superiores฀à฀média฀global.฀Tal฀poderá฀ significar฀que฀estes฀municípios฀ainda฀utilizam฀a฀base฀de฀caixa฀no฀que฀se฀refere฀às฀receitas฀ou฀eventualmente฀têm฀uma฀melhor฀gestão฀de฀cobranças; • O฀peso฀médio฀das฀despesas฀de฀investimento฀nas฀despesas฀totais฀foi฀de฀30%฀ (em฀2003฀tinha฀sido฀de฀40%),฀sendo฀maior฀nos฀municípios฀pequenos฀(36%); • As฀Despesas฀com฀Pessoal฀foram,฀em฀média,฀29%฀para฀a฀totalidade฀dos฀ municípios฀não฀sendo฀relevante฀a฀dimensão฀dos฀municípios.฀Será,฀no฀entanto,฀de฀salientar,฀que฀o฀maior฀valor฀deste฀rácio฀se฀situa฀nos฀50%. 81 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 4.5฀Saldos฀na฀óptica฀orçamental No฀que฀se฀refere฀à฀análise฀do฀equilíbrio฀financeiro,฀são฀diversos฀os฀designados฀ “equilíbrios”฀(ou฀desequilíbrios),฀alguns฀deles฀(independência฀financeira)฀já฀foram฀ tratados฀na฀secção฀4.1.฀Nesta฀secção฀vamos฀analisar฀alguns฀saldos฀na฀óptica฀orçamental฀(saldo฀corrente,฀saldo฀orçamental,฀saldo฀global฀e฀saldo฀primário).฀Por฀outro฀ lado,฀os฀indicadores฀que฀cruzam฀informação฀orçamental฀com฀informação฀patrimonial฀são฀apresentados฀no฀ponto฀5.2-฀Balanço฀Patrimonial฀(análise฀do฀passivo). a)฀Saldo฀corrente O฀saldo฀corrente฀calcula-se฀pela฀diferença฀entre฀as฀receitas฀correntes฀e฀as฀ despesas฀correntes. Na฀base฀de฀caixa,฀(isto฀é,฀efectuando-se฀a฀diferença฀entre฀as฀receitas฀correntes฀cobradas฀e฀as฀despesas฀correntes฀pagas)฀e฀como฀se฀pode฀observar฀ no฀quadro฀4.5.1.,฀o฀saldo฀é฀globalmente฀positivo.฀Analisado฀o฀saldo฀corrente฀ por฀município,฀constata-se฀que฀249฀municípios฀têm฀saldo฀corrente฀positivo. Na฀base฀de฀compromissos,฀(isto฀é,฀efectuando-se฀a฀diferença฀entre฀as฀receitas฀corrente฀liquidadas฀e฀os฀compromissos฀correntes฀assumidos)฀e฀como฀ se฀pode฀observar฀no฀quadro฀4.5.2.,฀verifica-se฀que฀o฀saldo฀é฀também฀globalmente฀positivo.฀Analisado฀o฀saldo฀corrente฀por฀município,฀constata-se฀que฀ 182฀municípios฀têm฀saldo฀corrente฀positivo b)฀Saldo฀orçamental O฀saldo฀orçamental฀calcula-se฀pela฀diferença฀entre฀as฀receitas฀totais฀e฀as฀ despesas฀totais. Na฀base฀de฀caixa,฀isto฀é,฀efectuando-se฀a฀diferença฀entre฀as฀receitas฀totais฀ cobradas฀(não฀incluímos฀os฀saldos฀de฀tesouraria฀da฀gerência฀anterior)฀e฀as฀ despesas฀totais฀pagas,฀e฀como฀se฀pode฀observar฀no฀quadro฀4.5.1.,฀o฀saldo฀ orçamental฀ em฀ base฀ de฀ caixa฀ é฀ globalmente฀ positivo.฀ Analisado฀ o฀ saldo฀ orçamental฀por฀município,฀constata-se฀que฀222฀municípios฀têm฀saldo฀orçamental฀positivo฀tendo฀aumentado,฀deste฀modo,฀as฀disponibilidades. Na฀base฀de฀compromissos,฀isto฀é,฀efectuando-se฀a฀diferença฀entre฀as฀receitas฀totais฀liquidadas฀e฀os฀compromissos฀totais฀assumidos,฀e฀como฀se฀pode฀ observar฀no฀quadro฀4.5.2.,฀o฀saldo฀orçamental฀na฀base฀do฀compromisso฀é฀ globalmente฀negativo.฀Analisado฀o฀saldo฀corrente฀por฀município,฀constatase฀que฀apenas฀29฀municípios฀têm฀saldo฀orçamental฀positivo.฀ 82 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Esta฀diferença฀significativa฀entre฀o฀saldo฀orçamental฀na฀base฀de฀caixa฀(positivo)฀e฀o฀saldo฀orçamental฀na฀base฀dos฀compromissos฀(negativo)฀significa฀ que฀é฀elevado฀o฀valor฀dos฀compromissos฀por฀pagar.฀No฀entanto,฀na฀nossa฀ opinião,฀o฀saldo฀orçamental฀negativo฀na฀base฀dos฀compromissos฀está฀sobreavaliado฀uma฀vez฀que,฀como฀referimos,฀não฀se฀encontram฀registados฀todos฀ os฀direitos฀adquiridos฀o฀que฀aumentariam฀as฀receitas฀liquidadas฀e,฀consequentemente,฀aumentaria฀positivamente฀o฀saldo฀orçamental. c)฀Saldo฀global฀ou฀efectivo O฀saldo฀global฀ou฀efectivo฀é฀calculado฀pela฀diferença฀entre฀as฀receitas฀totais฀e฀as฀despesas฀totais,฀mas฀excluindo,฀quer฀no฀lado฀da฀receita฀quer฀no฀ lado฀da฀despesa,฀os฀Activos฀Financeiros฀e฀os฀Passivos฀Financeiros.฀Tratase฀de฀um฀indicador฀mais฀exigente฀uma฀vez฀que฀se฀pretende฀que฀as฀receitas฀ “operacionais”฀sejam฀superiores฀às฀despesas฀“operacionais”.฀Mesmo฀assim,฀na฀base฀de฀caixa,฀isto฀é,฀efectuando-se฀a฀diferença฀entre฀as฀receitas฀ cobradas฀(não฀incluindo฀os฀saldos฀de฀tesouraria฀da฀gerência฀anterior,฀os฀ recebimentos฀de฀novos฀empréstimos฀e฀a฀venda฀de฀investimentos฀financeiros)฀e฀as฀despesas฀pagas฀(não฀incluindo฀as฀amortizações฀de฀empréstimos฀ e฀a฀aquisição฀de฀investimentos฀financeiros),฀e฀como฀se฀pode฀observar฀no฀ quadro฀4.5.1.,฀o฀saldo฀global฀ou฀efectivo฀em฀base฀de฀caixa฀é฀globalmente฀ positivo.฀ Na฀ base฀ de฀ compromissos,฀ isto฀ é,฀ efectuando-se฀ a฀ diferença฀ entre฀ as฀ receitas฀totais฀liquidadas฀(não฀incluindo฀os฀saldos฀de฀tesouraria฀da฀gerência฀ anterior,฀os฀recebimentos฀de฀novos฀empréstimos฀e฀a฀venda฀de฀investimentos฀ financeiros)฀ e฀ as฀ despesas฀ assumidas฀ (não฀ incluindo฀ as฀ amortizações฀ de฀ empréstimos฀e฀a฀aquisição฀de฀investimentos฀financeiros),฀e฀como฀se฀pode฀ observar฀no฀quadro฀4.5.2.,฀o฀saldo฀global฀ou฀efectivo฀em฀base฀de฀compromissos฀฀é฀globalmente฀negativo.฀฀ d)฀Saldo฀primário Por฀último,฀o฀saldo฀primário฀calcula-se฀pela฀diferença฀entre฀as฀receitas฀totais฀ e฀as฀despesas฀totais,฀mas฀excluindo,฀quer฀no฀lado฀da฀receita฀quer฀no฀lado฀ da฀despesa,฀não฀só฀os฀Activos฀Financeiros฀e฀os฀Passivos฀Financeiros฀mas฀ também฀os฀encargos฀financeiros.฀Trata-se฀de฀um฀indicador฀um฀pouco฀mais฀ exigente฀que฀o฀anterior,฀uma฀vez฀que฀se฀pretende฀que฀as฀receitas฀“operacionais”฀ sejam฀ superiores฀ às฀ despesas฀ “operacionais”฀ e฀ “encargos฀ financeiros”.฀Mesmo฀assim,฀na฀base฀de฀caixa,฀isto฀é,฀efectuando-se฀a฀diferença฀ entre฀as฀receitas฀฀cobradas฀(não฀incluindo฀os฀saldos฀de฀tesouraria฀da฀gerência฀anterior,฀os฀recebimentos฀de฀novos฀empréstimos฀e฀a฀venda฀de฀inves83 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 timentos฀financeiros)฀e฀as฀despesas฀pagas฀(não฀incluindo฀as฀amortizações฀ de฀empréstimos,฀฀a฀aquisição฀de฀investimentos฀financeiros฀e฀os฀encargos฀ financeiros),฀e฀como฀se฀pode฀observar฀no฀quadro฀4.5.1.,฀o฀saldo฀primário฀ em฀base฀de฀caixa฀é฀globalmente฀positivo.฀Analisado฀o฀saldo฀primário฀por฀ município,฀constata-se฀que฀134฀municípios฀têm฀saldo฀primário฀positivo,฀com฀ predomínio฀ para฀ os฀ pequenos฀ e฀ médios฀ municípios฀ uma฀ vez฀ que฀ apenas฀ 8฀dos฀24฀municípios฀de฀grande฀dimensão฀têm฀este฀indicador฀positivo.฀฀De฀ salientar฀que฀o฀total฀dos฀encargos฀financeiros฀em฀2004฀ultrapassou฀os฀98฀ milhões฀de฀euros฀tendo฀mais฀de฀40%฀destes฀encargos฀ocorridos฀em฀grandes฀ municípios. Na฀base฀de฀compromissos,฀isto฀é,฀efectuando-se฀a฀diferença฀entre฀as฀receitas฀ totais฀liquidadas฀(não฀incluindo฀os฀saldos฀de฀tesouraria฀da฀gerência฀anterior,฀os฀ recebimentos฀de฀novos฀empréstimos฀e฀a฀venda฀de฀investimentos฀financeiros)฀ e฀as฀despesas฀assumidas฀(não฀incluindo฀as฀amortizações฀de฀empréstimos,฀ a฀aquisição฀de฀investimentos฀financeiros฀e฀os฀encargos฀financeiros),฀e฀como฀ se฀pode฀observar฀no฀quadro฀4.5.2.,฀o฀saldo฀primário฀em฀base฀de฀compromissos฀é฀globalmente฀negativo,฀em฀que฀apenas฀19฀municípios฀(15฀de฀pequena฀ dimensão฀e฀4฀de฀média฀dimensão฀têm฀este฀indicador฀positivo). 84 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀4.5.1฀–฀Saldos฀em฀base฀de฀caixa em฀milhões฀de฀Euros Base฀de฀caixa฀ (recebimentos/pagamentos) total médias Grandes 852,67 1.725,17 1.863,53 3.614,06 771,57 1.378,55 1.463,94 827,31 81,11 346,62 399,59 249 130 96 23 (a) receitas฀correntes฀(não฀ incluido฀saldo฀inicial) 4.441,37 (b) despesas฀correntes (c)฀=฀(a)-(b) saldo฀corrente ฀ nº฀de฀municípios฀com฀ saldo฀corrente฀positivo pequenas ฀ (d) receitas฀de฀capital 2.135,75 632,69 860,10 642,97 (e) despesas฀de฀capital 2.608,36 621,64 1.037,55 949,17 (f)=฀(d)-(e) saldo฀de฀capital -472,61 11,05 -177,45 -306,20 ฀ (a)฀+฀(d) receitas฀totais฀(não฀ incluido฀saldo฀inicial) 6.577,12 1.485,36 2.585,27 2.506,49 (b)฀+฀(e) despesas฀totais 6.222,41 1.393,21 2.416,10 2.413,10 (g)฀=฀(c)+(f) saldo฀orçamental 354,70 92,15 169,16 93,39 ฀ nº฀de฀municípios฀com฀ saldo฀orçamental฀positivo 222 127 75 20 7,74 4,12 1,60 2,01 76,86 5,95 18,50 52,42 404,85 83,37 178,04 143,44 282,15 57,66 104,18 120,30 ฀ (h) (i) (j) (k) activos฀financeiros฀ (receitas) activos฀financeiros฀ (despesas) passivos฀financeiros฀ (receitas) passivos฀financeiros฀ (despesas)) (l) receitas฀-฀AF฀–฀PF 6.164,53 1.397,87 2.405,63 2.361,04 (m) despesas-฀AF฀–฀PF 5.863,41 1.329,60 2.293,42 2.240,38 (n)฀=฀(l)-(m) saldo฀global฀ou฀efectivo 301,12 68,26 112,20 120,66 (o) juros฀e฀outros฀encargos฀ (despesas) 97,98 16,49 38,30 43,18 (p)=(n)-(o) saldo฀primário 203,15 51,77 73,90 77,47 ฀ nº฀de฀municípios฀com฀ saldo฀primário฀positivo 134 79 47 8 85 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ฀ ฀ Quadro฀4.5.2:฀Saldos฀em฀base฀de฀compromissos em฀milhões฀de฀Euros Base฀de฀compromissos฀ ฀(receitas฀liquidas/compromissos฀assumidos) total médias grandes (a) receitas฀correntes฀(não฀ incluido฀saldo฀inicial) 4.529,79 859,84 1.742,07 1.927,88 (b) despesas฀correntes 4.139,90 866,12 1.576,57 1.697,21 (c)=฀(a)-(b) saldo฀corrente 389,90 -6,27 165,50 230,67 182 89 72 21 nº฀de฀municípios฀com฀ saldo฀corrente฀positivo (d) receitas฀de฀capital 2.142,91 634,20 863,78 644,94 (e) despesas฀de฀capital 4.366,34 1.069,67 1.813,14 1.483,53 (f)=฀(d)-(e) saldo฀de฀capital -2.223,42 -435,47 -949,36 -838,59 (a)฀+฀(d) receitas฀totais฀(não฀ incluido฀saldo฀inicial) 6.672,71 1.494,04 2.605,85 2.572,82 (b)฀+฀(e) despesas฀totais 8.506,23 1.935,78 3.389,70 3.180,75 (g)=฀(c)+(f) saldo฀orçamental -1.833,52 -441,74 -783,86 -607,93 29 23 4 2 6,47 3,42 0,88 2,17 87,36 6,40 20,90 60,05 416,17 84,99 178,04 153,14 285,40 57,82 106,53 121,05 nº฀de฀municípios฀com฀ saldo฀orçamental฀positivo (h) (i) (j) (k) activos฀financeiros฀ (receitas) activos฀financeiros฀ (despesas) passivos฀financeiros฀ (receitas) passivos฀financeiros฀ (despesas)) (l) receitas฀-฀AF฀-฀PF 6.250,07 1.405,63 2.426,93 2.417,50 (m) despesas-฀AF฀-฀PF 8.133,48 1.871,56 3.262,27 2.999,64 (n)฀=฀(l)-(m) saldo฀global฀ou฀efectivo -1.883,41 -465,93 -835,34 -582,14 (o) juros฀e฀outros฀encargos฀ (despesas) 105,35 18,14 42,21 45,00 (p)=(n)-(o) saldo฀primário -1.988,76 -484,07 -877,55 -627,14 19 15 4 0 nº฀de฀municípios฀com฀ saldo฀primário฀positivo 86 pequenas Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 5฀–฀ANÁLISE฀DA฀SITUAÇÃO฀ECONÓMICA฀ E฀PATRIMONIAL฀DOS฀MUNICÍPIOS Neste฀capítulo฀iremos฀apresentar฀a฀situação฀económica฀e฀patrimonial฀dos฀ municípios฀em฀2004.฀ No฀ anuário฀ financeiro฀ de฀ 2003฀ foram฀ analisados฀ os฀ documentos฀ de฀ prestação฀ de฀ contas฀ de฀ 175฀ municípios฀ e,฀ destes,฀ foram฀ seleccionados฀ para฀ efeitos฀de฀análise฀da฀estrutura฀patrimonial฀e฀económica,฀apenas฀101,฀dado฀ que฀ os฀ restantes฀ (74)฀ não฀ apresentavam฀ um฀ Balanço฀ com฀ os฀ requisitos฀ que฀consideramos฀essenciais฀para฀que฀se฀pudesse฀considerar฀que฀o฀POCAL฀ estivesse฀implementado,฀e฀assim,฀representasse฀a฀imagem฀verdadeira฀da฀ situação฀patrimonial฀e฀económica฀do฀município.฀Efectivamente:฀ • não฀incluíram฀os฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀(49฀municípios);฀ • não฀reflectiram฀as฀amortizações฀de฀imobilizado฀(26฀municípios);฀ • não฀reconheciam฀no฀Balanço฀os฀proveitos฀diferidos฀(37฀municípios). Relativamente฀ao฀ano฀de฀2004,฀e฀uma฀vez฀que฀a฀amostra฀é฀bastante฀superior฀(289฀dos฀308฀municípios,฀sendo฀que฀os฀19฀municípios฀não฀analisados฀ são฀unicamente฀das฀ilhas฀dos฀Açores฀e฀Madeira),฀não฀efectuada฀qualquer฀ comparação฀com฀o฀ano฀de฀2003.฀ O฀caítulo฀encontra-se฀organizado฀em฀4฀secções฀principais,฀iniciando-se฀com฀ a฀análise฀do฀cumprimento฀por฀parte฀dos฀municípios฀com฀o฀POCAL,฀de฀seguida฀analisa-se฀a฀estrutura฀do฀Balanço฀bem฀como฀dos฀Resultados฀Económicos฀terminando฀com฀uma฀breve฀referência฀aos฀Anexos฀às฀Demonstrações฀ Financeiras. Nesta฀secção,฀pretende-se,฀em฀linhas฀gerais,฀responder฀às฀seguintes฀questões: •฀Qual฀a฀estrutura฀dos฀Activos฀dos฀Municípios? •฀Essa฀estrutura฀difere฀quando฀se฀analisam฀os฀municípios฀por฀dimensão? •฀Qual฀a฀estrutura฀dos฀Passivos฀dos฀Municípios? •฀As฀dívidas฀têm฀aumentado? 87 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 •฀Qual฀o฀peso฀das฀dívidas฀em฀relação฀às฀receitas? •฀Existem฀municípios฀em฀situação฀de฀desequilíbrio฀financeiro฀estrutural. •฀Os฀municípios฀são฀economicamente฀rentáveis? 5.1฀–฀Cumprimento฀do฀POCAL No฀quadro฀5.1.é฀apresentada฀informação฀resumida฀sobre฀o฀cumprimento฀ou฀ não฀do฀POCAL,฀no฀que฀se฀refere฀ao฀sistema฀de฀contabilidade฀patrimonial. Quadro฀5.1.฀Informação฀patrimonial฀e฀económica Pequenos Médios Grandes฀ Total Nº฀de฀municípios฀existentes 178 106 24 308 Nº฀de฀municípios฀analisados 163 102 24 289 1 0 0 1 Nº฀de฀municípios฀que฀não฀registaram฀amortizações฀ do฀exercício 19 6 2 27 Nº฀de฀municípios฀que฀têm฀no฀Activo฀Bens฀de฀domínio฀Público฀mas฀não฀têm฀valores฀de฀amortizações฀ desses฀bens 17 4 1 22 Nº฀de฀municípios฀que฀têm฀no฀Activo฀Bens฀de฀domínio฀Público฀mas฀apenas฀imobilizado฀em฀curso 7 3 0 10 Nº฀de฀municípios฀que฀têm฀no฀Activo฀Bens฀de฀domínio฀ Público฀mas฀não฀têm฀qualquer฀valor฀em฀terrenos 63 28 2 93 Nº฀de฀municípios฀que฀têm฀no฀Activo฀Bens฀de฀domínio฀Público฀mas฀não฀têm฀qualquer฀valor฀em฀Património฀histórico฀artístico฀e฀cultural 105 47 9 161 Nº฀de฀municípios฀cujo฀Activo฀não฀tem฀Bens฀de฀Domínio฀Público 2 3 2 7 Nº฀de฀municípios฀em฀que฀os฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀são฀inferiores฀a฀20%฀do฀total฀do฀Activo 34 20 10 64 Nº฀de฀municípios฀que฀não฀registaram฀proveitos฀diferidos฀(Passivo) 32 10 3 46 Nº฀de฀municípios฀que฀não฀têm฀valores฀฀a฀receber฀de฀ clientes,฀contribuintes฀e฀utentes 46 11 2 59 Nº฀de฀municípios฀que฀não฀têm฀valores฀de฀existências฀ de฀matérias,฀mercadorias฀e฀produtos 75 31 4 110 Nº฀de฀municípios฀que฀não฀têm฀valores฀de฀provisões฀฀de฀ depreciação฀de฀existências฀e฀de฀cobranças฀duvidosas 127 68 13 208 Nº฀de฀municípios฀que฀não฀apresentam฀acréscimos฀ de฀custos฀(Passivo) 71 25 8 104 Nº฀de฀municípios฀que฀não฀apresentam฀o฀Balanço 88 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Da฀informação฀apresentada฀no฀quadro฀5.1,฀pode฀salientar-se฀o฀seguinte:฀ • Não฀é฀relevante฀o฀número฀de฀municípios฀que฀não฀incluem฀os฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀no฀Activo฀(7฀municípios).฀No฀entanto,฀tal฀não฀significa฀o฀cumprimento฀ integral฀ do฀ POCAL.฀ De฀ facto,฀ verifica-se฀ que฀ alguns฀ municípios฀ têm฀no฀activo฀apenas฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀em฀curso฀(10฀municípios)฀e,฀ por฀outro฀lado,฀alguns฀municípios฀não฀têm฀na฀conta฀45-฀«Bens฀de฀Domínio฀ Público»฀valores฀relativos฀a฀terrenos฀e฀recursos฀naturais฀(93)e฀a฀património฀ histórico,฀artístico฀e฀cultural฀(161),฀quando฀naturalmente฀todos฀os฀municípios฀têm฀no฀seu฀património฀este฀tipo฀de฀bens฀de฀domínio฀público; • Em฀obediência฀ao฀princípio฀da฀especialização฀dos฀exercícios,฀os฀subsídios฀ ou฀transferências฀recebidas฀e฀destinadas฀(consignadas)฀à฀aquisição฀de฀ bens฀de฀investimento฀devem฀ser฀registadas฀como฀proveitos฀diferidos฀e฀ não฀totalmente฀como฀proveito฀do฀exercício.฀No฀entanto,฀verifica-se฀que฀46฀ municípios฀não฀apresentam฀valor฀nesta฀rubrica฀do฀Passivo.฀Esta฀ausência฀de฀valor฀significa,฀muito฀provavelmente,฀que฀a฀entidade,฀erradamente,฀ estará฀a฀registar฀esses฀subsídios฀como฀proveito฀do฀exercício฀o฀que,฀para฀ além฀do฀incumprimento฀do฀POCAL,฀está฀a฀inflacionar฀os฀resultados฀económicos; • Também฀no฀cumprimento฀dos฀princípios฀contabilísticos,฀para฀as฀dívidas฀ a฀ receber฀ de฀ clientes,฀ contribuintes฀ e฀ utentes,฀ que฀ se฀ encontrem฀ em฀ mora฀há฀mais฀de฀6฀meses,฀deve฀ser฀criada฀uma฀provisão฀(actualmente฀ designada฀por฀ajustamentos)฀para฀cobrança฀duvidosa฀(provisão฀de฀50%฀ se฀a฀dívida฀está฀em฀mora฀há฀mais฀de฀6฀meses฀e฀até฀12฀meses;฀provisão฀ de฀100%฀se฀a฀dívida฀está฀em฀mora฀há฀mais฀de฀12฀meses).฀No฀entanto,฀ verifica-se฀que฀são฀muito฀poucos฀os฀municípios฀(81)฀que฀no฀Balanço฀apresentam฀na฀coluna฀AP฀(amortizações฀e฀provisões)฀os฀valores฀da฀respectiva฀ redução฀(ajustamentos)฀referente฀dívidas฀de฀cobrança฀duvidosa.฀Esta฀situação฀pode฀ser฀justificada฀pelo฀facto฀de,฀por฀um฀lado,฀ser฀ainda฀reduzida฀ a฀ preocupação฀ pelo฀ apuramento฀ do฀ resultado฀ económico฀ e,฀ por฀ outro฀ lado,฀ os฀ valores฀ das฀ dívidas฀ a฀ receber฀ de฀ clientes฀ ser฀ reduzido,฀ devido฀ a฀que฀muitos฀municípios฀ainda฀registam฀a฀liquidação฀(direito)฀apenas฀no฀ momento฀da฀cobrança; • Actualmente฀as฀aquisições฀de฀bens฀e฀alguns฀serviços฀especializados฀por฀ parte฀dos฀municípios฀são,฀por฀regra,฀efectuados฀por฀entidades฀externas฀ou฀ por฀serviços฀municipalizados฀ou฀por฀empresas฀municipais,฀o฀que฀reduz฀ou฀ anula฀a฀existência฀de฀stocks.฀Deste฀modo,฀não฀é฀possível฀afirmar฀que฀o฀número฀de฀municípios฀que฀não฀apresentam฀no฀Activo฀valores฀em฀Existências฀ (110฀municípios)฀corresponda฀ao฀não฀cumprimento฀do฀POCAL. 89 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 5.2฀–฀Balanço฀patrimonial Do฀Balanço฀de฀um฀município฀pode฀ser฀obtida฀diversa฀informação฀patrimonial,฀ económica฀e฀financeira,฀nomeadamente: a)฀฀Elementos฀do฀Activo,฀que฀se฀dividem฀em฀cinco฀grandes฀grupos: ฀ I.฀฀Imobilizado฀ou฀Activo฀Fixo฀(Investimentos฀Financeiros,฀Imobilizado฀Corpóreo,฀Imobilizado฀Incorpóreo,฀os฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀e฀o฀Património฀Histórico,฀Artístico฀e฀Cultural); ฀ II.฀฀Existências฀de฀bens฀(materiais,฀mercadorias฀ou฀produtos)฀destinados฀ ao฀consumo฀ou฀à฀venda; ฀ III.฀฀Dívidas฀a฀receber฀de฀clientes,฀contribuintes,฀utentes,฀Estado฀ou฀outros฀ devedores; ฀ IV.฀฀Disponibilidades฀em฀Instituições฀Financeiras฀ou฀em฀Caixa; ฀ V.฀฀Custos฀diferidos฀(isto฀é,฀despesas฀já฀assumidas฀mas฀que฀na฀óptica฀do฀ acréscimo฀devem฀ser฀imputadas฀total฀ou฀a฀parcialmente฀a฀exercícios฀ futuros)฀e฀os฀acréscimos฀de฀proveitos฀(referentes฀a฀proveitos฀que฀devem฀ser฀considerados฀no฀exercício฀mas฀em฀relação฀aos฀quais,฀até฀ao฀ fecho฀de฀contas฀ainda฀não฀existe฀documento฀comprovativo฀que฀fundamente฀a฀sua฀liquidação฀e฀cobrança). b)฀฀Elementos฀do฀Passivo฀(ou฀fundos฀alheios)฀que฀são฀divididos฀em฀três฀grandes฀grupos: ฀ I.฀฀Dívida฀a฀pagar฀(a฀fornecedores,฀à฀banca,฀ao฀Estado,฀…)฀ou฀seja฀o฀designado฀Passivo฀exigível.฀ ฀ II.฀฀Provisões฀para฀riscos฀e฀encargos,฀evidenciando฀responsabilidades฀cuja฀ ocorrência฀é฀quase฀certa,฀sendo฀no฀entanto฀incerto฀o฀montante฀e฀momento฀de฀exigibilidade; ฀ ฀ III.฀฀Proveitos฀diferidos฀(isto฀é,฀valores฀recebidos,฀nomeadamente฀transferências฀e฀subsídios฀de฀capital฀destinados฀a฀investimentos฀específicos)฀e฀que฀de฀acordo฀com฀o฀POCAL฀ são฀ uma฀ receita฀ do฀ exercício฀ cujo฀proveito฀deve฀ser฀diferido฀durante฀o฀período฀de฀vida฀útil฀do฀bem฀ a฀ financiar.฀ Devem฀ ainda฀ estar฀ no฀ passivo,฀ acréscimos฀ de฀ custos,฀ referentes฀ a฀ custos฀ em฀ relação฀ aos฀ quais,฀ até฀ ao฀ fecho฀ das฀ con90 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 tas,฀não฀existe฀documento฀comprovativo฀do฀credor฀fundamentando฀a฀ sua฀exigibilidade.฀Também฀se฀refere฀a฀encargos฀com฀férias฀a฀pagar฀ em฀exercícios฀seguintes,฀mas฀cujo฀custo฀deve฀ser฀já฀considerado฀no฀ exercício฀corrente. c)฀฀A฀composição฀dos฀fundos฀próprios฀(também฀designado฀por฀Capital฀Próprio฀ ou฀Património฀Líquido)฀está฀estruturada฀em฀dois฀grandes฀grupos: ฀ I.฀฀Fundo฀Patrimonial฀Inicial฀(isto฀é,฀a฀diferença฀entre฀o฀Activo฀e฀o฀Passivo฀ no฀momento฀da฀elaboração฀do฀primeiro฀Balanço); ฀ II.฀฀Fundos฀próprios฀adquiridos฀(em฀geral฀provenientes฀dos฀Resultados฀Líquidos฀dos฀diferentes฀exercícios฀e฀de฀subsídios฀destinados฀a฀investimentos฀em฀bens฀não฀sujeitos฀a฀desvalorização,฀ou฀seja฀que฀não฀são฀ objecto฀de฀amortizações฀anuais). No฀ quadro฀5.2.1฀apresenta-se฀os฀valores฀globais฀ (agregados)฀ das฀ componentes฀do฀Balanço฀de฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀continental,฀do฀qual฀ se฀pode฀salientar฀o฀seguinte: • O฀imobilizado฀representa฀51%฀do฀Activo฀total฀valor฀que฀ainda฀pode฀aumentar฀ dado฀que฀nem฀todo฀o฀imobilizado฀se฀encontra฀avaliado฀e฀contabilizado; • As฀ dívidas฀ a฀ receber฀ dos฀ municípios฀ são฀ de฀ 520.401.211 ฀ valor฀ que,฀ tal฀ como฀ referimos,฀ pode฀ estar฀ subdimensionado฀ uma฀ vez฀ que฀ nem฀ todos฀ municípios฀ registam฀ as฀ liquidações฀ (direitos)฀ no฀ momento฀ da฀ cobrança; • As฀disponibilidades฀totais฀dos฀municípios฀correspondiam฀a฀544฀milhões฀de฀ Euros.฀Tendo฀em฀linha฀de฀conta฀que,฀quando฀analisamos฀a฀informação฀orçamental,฀apuramos฀o฀saldo฀de฀disponibilidades฀no฀valor฀de฀430฀milhões฀ de฀ Euros,฀ a฀ diferença฀ poderá฀ corresponder฀ a฀ receitas฀ extra-orçamentais฀ (operações฀de฀tesouraria),฀tais฀como฀฀garantias฀e฀cauções฀ou฀IVA฀liquidado฀ a฀entregar฀ao฀Estado; • No฀somatório฀total฀dos฀municípios,฀o฀resultado฀económico฀é฀positivo฀em฀ 694฀milhões฀de฀Euros; • As฀dívidas฀totais฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀continental฀são฀superiores฀a฀ 5.500฀milhões฀de฀Euros฀sendo฀próximo฀de฀4.000฀milhões฀de฀Euros฀correspondentes฀a฀dívidas฀à฀banca; 91 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀5.2.1฀–฀Estrutura฀do฀Balanço฀dos฀Municípios฀de฀Portugal฀Continental Activo Bens฀de฀domínio฀público Imobilizado฀incorpóreo Imobilizado฀corpóreo Investimentos฀Financeiros Imobilizado฀em฀Curso Existências Dívidas฀a฀Receber Títulos฀Negociáveis Depósitos฀e฀Caixa Acréscimos฀e฀diferimentos Total฀do฀Activo Fundos฀próprios 10.092.121.605€ 32.225.526€ 10.344.371.364€ 762.925.193€ 4.049.945.527€ 118.768.986€ 520.401.211€ 34.514.416€ 544.500.470€ 5.317€ 25.091.916.854€ Fundo฀Patrimonial Reservas Doações Resultados฀Transitados Resultados฀Líquidos 17.235.826.179€ 229.871.398€ 305.558.543€ 661.336.572€ 694.953.414€ Passivo Dívidas฀ a฀ médio฀ e฀ longo฀ prazo฀–฀banca Dívidas฀ a฀ médio฀ e฀ longo฀ prazo฀–฀outros Dívidas฀a฀curto฀prazo Acréscimos฀e฀diferimentos Total฀dos฀Fundos฀Próprios฀ e฀Passivo 3.714.740.219€ 241.135.757€ 1.516.714.386€ 2.292.808.378€ 25.096.454.634€ Nota:฀existe฀uma฀diferença฀entre฀o฀Activo฀e฀o฀total฀do฀Passivo฀+฀Fundos฀próprios,฀que฀se฀deve฀ao฀facto฀de฀dois฀ municípios฀apresentarem฀este฀erro฀contabilístico,฀isto฀é฀o฀Balanço฀não฀está฀equilibrado. O฀quadro฀5.2.2฀resume฀alguns฀dados฀relativos฀à฀composição฀do฀Balanço฀dos฀ diferentes฀municípios.฀Deste฀quadro,฀conjugado฀com฀a฀informação฀constante฀ nos฀gráficos฀de฀5.2.1฀a฀5.2.4฀que฀apresentam฀a฀estrutura฀média฀do฀Balanço฀ dos฀municípios,฀global฀e฀por฀dimensão฀(pequenas,฀médias฀e฀grandes),฀salientarmos฀o฀seguinte: • Nem฀todas฀as฀componentes฀principais฀do฀Activo฀se฀encontram฀no฀Balanço฀de฀cada฀município.฀Assim,฀existem฀municípios฀que฀não฀apresentam฀na฀ estrutura฀do฀Activo฀dívidas฀a฀receber,฀existências,฀custos฀diferidos฀e฀acréscimos฀de฀proveitos; • São฀poucos฀os฀municípios฀que฀apresentam,฀no฀Passivo,฀«Provisões฀para฀ Riscos฀e฀encargos»; • É฀significativo฀o฀número฀de฀municípios฀(89)฀cujas฀dívidas฀a฀pagar฀são฀superiores฀a฀40%฀do฀Activo; • Comparando฀ a฀ estrutura฀ do฀ Activo฀ dos฀ municípios฀ de฀ pequena,฀ média฀ e฀ grande฀ dimensão,฀ verifica-se฀ que฀ o฀ peso฀ dos฀ Bens฀ de฀ Domínio฀ Público฀no฀Activo฀é฀maior฀quanto฀menor฀for฀a฀dimensão฀do฀município,฀ representando฀ uma฀ média฀ global฀ de฀ 40%฀ do฀ Activo.฀ Estas฀ diferenças฀ podem฀ser฀justificadas฀pelo฀facto฀dos฀municípios฀de฀grande฀dimensão฀ administrarem฀mais฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀e฀Património฀Histórico,฀Artístico฀e฀Cultural฀havendo฀assim฀mais฀dificuldade฀na฀sua฀inventariação฀ e฀valoração.฀Por฀outro฀lado,฀situação฀inversa฀verifica-se฀em฀relação฀ao฀ Imobilizado฀Operacional,฀dado฀o฀seu฀peso฀no฀Activo฀dos฀municípios฀de฀ pequena฀dimensão฀ser฀de฀41,6%,฀nos฀municípios฀de฀média฀dimensão฀ 92 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 aumentar฀para฀50,2%฀do฀Activo,฀e,฀nos฀municípios฀de฀grande฀dimensão฀ o฀seu฀peso฀atingir฀64,6%฀do฀Activo฀total. Quadro฀5.2.2฀–฀Dados฀sobre฀a฀estrutura฀do฀Balanço Pequenos Médios Grandes฀ Total Nº฀de฀municípios฀existentes 178 106 24 308 Nº฀de฀municípios฀analisados 163 102 24 289 Nº฀de฀municípios฀que฀apresentam฀o฀Balanço 162 102 24 288 Nº฀de฀municípios฀que฀no฀Balanço฀não฀tem฀dívidas฀ a฀receber 3 0 1 4 Nº฀ de฀ municípios฀ que฀ no฀ Balanço฀ não฀ tem฀ Existências 75 31 4 110 Nº฀ de฀ municípios฀ que฀ apresentam฀ custos฀ diferidos฀no฀Activo 95 73 18 186 Nº฀de฀municípios฀que฀apresentam฀acréscimos฀de฀ proveitos฀no฀Activo 63 47 13 123 Nº฀de฀municípios฀que฀apresentam฀provisões฀para฀ riscos฀e฀encargos฀ 4 5 3 12 Nº฀de฀municípios฀em฀que฀as฀dívidas฀a฀pagar/Activo฀é฀superior฀a฀20% 69 54 18 141 Nº฀de฀municípios฀em฀que฀as฀dívidas฀a฀pagar/Activo฀é฀superior฀a฀40% 28 16 5 49 Nº฀ de฀ municípios฀ com฀ fundo฀ patrimonial฀ (conta฀ 51)฀negativo 4 4 1 9 Nº฀ de฀ municípios฀ que฀ apresentam฀ resultados฀ líquidos฀positivos 123 89 22 234 Nº฀de฀municípios฀que฀apresentam฀subsídios฀em฀ fundos฀próprios 20 15 5 40 Nº฀ de฀ municípios฀ que฀ apresentam฀ reservas฀ de฀ reavaliação฀ 1 5 3 9 Gráfico฀5.2.1฀–฀Estrutura฀do฀Balanço฀-฀Global 120% 100% 100% 80% 68,34% 60% 40% 22,25% 20% 0% 9,41% Activo Passivo Exigível Passivo - Acréscimo de Custos e Proveitos Diferidos Fundos Próprios 93 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.2.2฀–฀Estrutura฀do฀Balanço฀-฀Pequena฀Dimensão 120% 100% 100% 73,41% 80% 60% 40% 16,74% 20% 0% Activo Passivo Exigível 9,86% Passivo - Acréscimo de Custos e Proveitos Diferidos Fundos Próprios Gráfico฀5.2.3฀–฀Estrutura฀do฀Balanço฀-฀Média฀Dimensão 120% 100% 100% 80% 67,19% 60% 40% 21,97% 20% 0% 10,84% Activo Passivo Exigível Passivo - Acréscimo de Custos e Proveitos Diferidos Fundos Próprios Gráfico฀5.2.4฀–฀Estrutura฀do฀Balanço฀-฀Grande฀Dimensão 120% 100% 100% 80% 66,55% 60% 40% 25,49% 20% 0% 94 7,96% Activo Passivo Exigível Passivo - Acréscimo de Custos e Proveitos Diferidos Fundos Próprios Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Activo: Nos฀gráficos฀5.2.5฀a฀5.2.8฀apresenta-se฀a฀estrutura฀e฀composição฀média฀ do฀ Activo฀ dos฀ Municípios฀ em฀ 2004,฀ dos฀ quais฀ podem฀ tecer-se฀ os฀ seguintes฀comentários฀gerais. • O฀Imobilizado฀corpóreo฀e฀os฀Bens฀de฀domínio฀público฀representam฀cerca฀ de฀ 95%฀ do฀ activo฀ total.฀ Não฀ é฀ relevante฀ a฀ diferença฀ de฀ estrutura฀ quando฀analisamos฀municípios฀de฀pequena,฀média฀e฀grande฀dimensão,฀ salvo฀no฀que฀se฀refere฀ao฀peso฀do฀imobilizado฀corpóreo฀e฀bens฀de฀domínio฀público. Gráfico฀5.2.5฀–฀Estrutura฀do฀Activo฀-฀Global 60% 54,27% 50% 40% 40,29% 30% 20% 10% 0% BDP Imobilizado 0,48% 2,19% Existências Dívidas a Receber 2,29% 0,49% Disponibilidades Acréscimos e Títulos e Negociáveis Diferimentos Gráfico฀5.2.6฀–฀Estrutura฀do฀Activo฀-฀Pequena฀Dimensão 60% 55,10% 50% 41,61% 40% 30% 20% 10% 0% BDP Imobilizado 0,33% 0,53% Existências Dívidas a Receber 2,25% 0,18% Disponibilidades Acréscimos e Títulos e Negociáveis Diferimentos 95 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.2.7฀–฀Estrutura฀do฀Activo฀-฀Média฀Dimensão 60% 50% 50,17% 44,45% 40% 30% 20% 10% 0% BDP Imobilizado 0,31% 1,73% Existências Dívidas a Receber 2,76% 0,58% Disponibilidades Acréscimos e Títulos e Negociáveis Diferimentos Gráfico฀5.2.8฀–฀Estrutura฀do฀Activo฀-฀Grande฀Dimensão 70% 64,60% 60% 50% 40% 30% 27,72% 20% 10% 0% 0,70% BDP Imobilizado Existências 3,50% Dívidas a Receber 1,91% 0,57% Disponibilidades Acréscimos e Títulos e Negociáveis Diferimentos • A฀composição฀dos฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀encontra-se฀assinalada฀nos฀ gráficos฀5.2.9฀a฀5.2.12฀onde฀se฀verifica฀que฀a฀principal฀componente฀dos฀ Bens฀ de฀ Domínio฀ Público฀ são฀ as฀ “outras฀ construções”฀ (71%).฀ Uma฀ vez฀ que฀7฀municípios฀ainda฀não฀apresentam฀qualquer฀valor฀de฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀e฀vários฀não฀apresentam฀valores฀em฀componentes฀desta฀ conta,฀pode-se฀concluir฀que฀os฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀(que฀actualmente฀representam฀40,29%฀do฀total฀do฀Activo)฀não฀se฀encontram฀totalmente฀ avaliados฀ e฀ contabilizados.฀ Deste฀ modo,฀ à฀ medida฀ que฀ se฀ aumente฀ a฀ avaliação฀e฀registo฀contabilístico฀destes฀bens,฀aumentará฀o฀seu฀peso฀no฀ balanço฀e,฀consequentemente,฀a฀componente฀de฀custos฀de฀amortizações฀ do฀ exercício.฀ Nota-se฀ ainda฀ uma฀ subavaliação฀ do฀ Património฀ Histórico฀ Artístico฀e฀Cultural฀(PHAC); 96 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.2.9฀–฀Estrutura฀dos฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀-฀Global 80% 71,24% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 15,41% 6,31% Terrenos 1,93% Edifícios 0,66% Outras Construções PHAC 4,35% Outros 0,11% Em curso Adiantamentos Gráfico฀5.2.10฀–฀Estrutura฀dos฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀-฀Pequena฀Dimensão 90% 76,21% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 13,63% 3,91% 3,95% Terrenos Edifícios Outras Construções 0,23% 2,07% PHAC Outros 0,00% Em curso Adiantamentos Gráfico฀5.2.11฀–฀Estrutura฀dos฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀-฀Média฀Dimensão 80% 74,11% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 14,85% 7,03% 1,63% Terrenos Edifícios Outras Construções 1,26% 0,96% PHAC Outros 0,16% Em curso Adiantamentos 97 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.2.12฀–฀Estrutura฀dos฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀-฀Grande฀Dimensão 70% 62,30% 60% 50% 40% 30% 18,01% 20% 7,87% 10% 0% 11,13% 0,22% Terrenos Edifícios 0,32% Outras Construções PHAC 0,15% Outros Em curso Adiantamentos • O฀imobilizado฀corpóreo฀representa฀cerca฀de฀55%฀do฀Activo฀total฀e฀inclui,฀ conforme฀POCAL,฀os฀bens฀duradouros฀concluídos,฀não฀destinados฀a฀venda฀ e฀não฀considerados฀bens฀de฀domínio฀público.฀No฀quadro฀5.2.3฀é฀apresentada฀e฀estrutura฀do฀imobilizado฀corpóreo฀sendo฀de฀salientar฀que฀os฀Edifícios฀ são฀a฀componente฀com฀maior฀peso฀no฀Imobilizado฀Corpóreo.฀Numa฀análise฀ desta฀componente฀por฀dimensão,฀verifica-se฀que฀não฀são฀significativos฀os฀ desvios฀em฀relação฀à฀média฀global. Quadro฀5.2.3฀–฀Estrutura฀do฀Imobilizado฀corpóreo Pequenos Médios Grandes Global Terrenos 22,39% 22,29% 29,37% 25,84% Edifícios 43,49% 49,27% 36,02% 41,63% Equipamento฀Básico 5,76% 2,98% 1,89% 2,93% Equipamento฀de฀Transporte 2,62% 1,56% 0,59% 1,26% Ferramentas฀e฀utensílios 0,18% 0,11% 0,08% 0,11% Equipamento฀Administrativo 1,38% 1,18% 0,89% 1,07% 22,97% 21,04% 17,37% 19,55% Adiantamentos 0,12% 0,28% 0,55% 0,39% Outros 1,08% 1,28% 13,24% 7,22% Imobilizado฀em฀Curso • Os฀Investimentos฀Financeiros฀representam฀apenas฀3%฀do฀Activo฀total฀e฀ incluem฀participações฀em฀capital฀de฀outras฀entidades,฀aquisições฀de฀obrigações฀e฀títulos฀de฀participação,฀e฀investimentos฀em฀imóveis.฀ 98 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀5.2.4฀–Estrutura฀dos฀Investimentos฀financeiros Investimentos฀financeiros Pequenos Médios Grandes Global % 38.331.602฀€ 232.965.195฀€ 321.530.080฀€ 592.826.877฀€ 76,6% 2.722.565฀€ 8.489.590฀€ 8.806.910฀€ 20.019.065฀€ 2,6% 58.216.469฀€ 35.547.058฀€ 49.139.707฀€ 142.903.234฀€ 18,5% Outras฀aplicações฀Financeiras 112.476฀€ 3.071.910฀€ 25.082฀€ 3.209.468฀€ 0,4% Imobilizações฀em฀Curso 956.584฀€ 729.338฀€ 6.895.478฀€ 8.581.400฀€ 1,1% Adiantamentos฀por฀conta฀de฀investimentos฀Financeiros 104.339฀€ 0,00฀€ 5.982.233฀€ 6.086.572฀€ 0,8% 100.444.034฀€ 280.803.091฀€ 392.379.491฀€ 773.626.616฀€ ฀ Partes฀de฀capital฀ Obrigações฀e฀títulos฀de฀participação Investimentos฀em฀Imóveis ฀ Através฀do฀quadro฀5.2.4.฀e฀do฀gráfico฀5.2.13฀pode฀verificar-se฀que฀a฀conta฀ “partes฀de฀capital”฀é฀a฀componente฀com฀maior฀peso฀nos฀investimentos฀financeiros฀(superior฀a฀76%).฀Numa฀análise฀da฀estrutura฀dos฀investimentos฀financeiros฀por฀dimensão,฀verifica-se฀que฀nos฀municípios฀de฀grande฀dimensão฀ esta฀componente฀representa฀cerca฀de฀82%฀dos฀Investimentos฀Financeiros.฀ De฀salientar฀ainda฀o฀valor฀em฀“Investimentos฀em฀Imóveis”฀que,฀de฀acordo฀ com฀o฀POCAL,฀devem฀ser฀considerados฀como฀Investimentos฀Financeiros฀se฀ os฀mesmos฀não฀se฀destinarem฀à฀actividade฀a฀entidade฀(por฀exemplo,฀imóveis฀que฀se฀encontrem฀arrendados). Se฀relacionarmos฀os฀valores฀apresentados฀no฀Balanço,฀com฀os฀valores฀apresentados฀no฀mapa฀das฀receitas฀(Activos฀Financeiros,฀ou฀seja฀alienação฀de฀ Investimentos฀financeiros)฀e฀no฀mapa฀de฀despesas฀(Activos฀Financeiros,฀ou฀ seja฀aquisição฀de฀Investimentos฀Financeiros)฀conclui-se฀que฀em฀2004฀verificou-se฀um฀aumento฀de฀Investimentos฀Financeiros฀em฀mais฀de฀70฀milhões฀ de฀euros. Gráfico฀5.2.13฀–฀Estrutura฀dos฀Investimentos฀Financeiros฀-฀Global 90% 80% 76,63% 70% 60% 50% 40% 30% 18,47% 20% 10% 0% 2,59% Partes de Capital Obrigações e Títulos de participações 0,41% Investimentos em Imóveis Outras aplicações financeiras 1,11% 0,79% Imobilizações Adiamentos por em curso conta de Investimentos Financeiros 99 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.2.14฀–฀Estrutura฀dos฀Investimentos฀Financeiros฀-฀Pequena฀Dimensão 70% 57,96% 60% 50% 40% 38,16% 30% 20% 10% 0% 2,71% Partes de Capital Obrigações e Títulos de participações 0,11% Investimentos em Imóveis Outras aplicações financeiras 0,95% 0,10% Imobilizações Adiamentos por em curso conta de Investimentos Financeiros Gráfico฀5.2.15฀–฀Estrutura฀dos฀Investimentos฀Financeiros฀-฀Média฀Dimensão 90% 80% 82,96% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 12,66% 10% 0% 3,02% Partes de Capital Obrigações e Títulos de participações 1,09% Investimentos em Imóveis Outras aplicações financeiras 0,26% 0,00% Imobilizações Adiamentos por em curso conta de Investimentos Financeiros Gráfico฀5.2.16฀–฀Estrutura฀dos฀Investimentos฀Financeiros฀-฀Grande฀Dimensão 90% 81,94% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 12,52% 10% 0% 100 2,24% Partes de Capital Obrigações e Títulos de participações 0,01% Investimentos em Imóveis Outras aplicações financeiras 1,76% 1,52% Imobilizações Adiamentos por em curso conta de Investimentos Financeiros Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 • As฀existências฀representam฀um฀valor฀muito฀pouco฀significativo฀na฀estrutura฀ média฀do฀Balanço฀dos฀municípios฀(entre฀0%฀e฀9,8%,฀numa฀média฀de฀0,48%฀do฀ Activo).฀De฀referir฀ainda฀que,฀apesar฀de฀188฀municípios฀apresentarem฀valores฀ em฀existências,฀é฀muito฀reduzido฀o฀número฀de฀municípios฀que฀criaram฀provisões฀para฀depreciação฀de฀existências฀(ou,฀numa฀linguagem฀mais฀recente,฀efectuaram฀“ajustamentos฀ao฀Activo”).฀Esta฀situação฀pode฀ter฀duas฀justificações:฀ I)฀o฀valor฀de฀mercado฀dos฀bens฀existentes฀é฀superior฀ao฀valor฀de฀aquisição฀ou฀ produção;฀II)฀A฀entidade฀não฀se฀preocupa฀com฀a฀criação฀de฀provisões฀(ou฀ajustamentos)฀possivelmente฀pela฀reduzida฀importância฀desses฀ajustamentos฀na฀ estrutura฀dos฀custos฀(em฀obediência฀ao฀princípio฀da฀importância฀relativa). ฀ ฀Para฀a฀obtenção฀de฀informação฀do฀valor฀das฀existências฀produzidas฀pela฀própria฀ entidade฀será฀fundamental฀a฀implementação฀do฀sistema฀de฀contabilidade฀de฀ custos฀e฀o฀preenchimento฀da฀Ficha฀I11-Existências,฀situação฀que฀actualmente฀ se฀verifica฀em฀muito฀poucos฀municípios,฀como฀referimos฀anteriormente. • As฀dívidas฀a฀receber฀representam฀apenas฀2,2%฀do฀total฀do฀Activo,฀sendo฀no฀ caso฀ dos฀ municípios฀ de฀ pequena฀ dimensão฀ de฀ apenas฀ 0,5%.฀ No฀ entanto,฀ como฀referimos,฀esta฀componente฀do฀Activo฀encontra-se฀em฀muito฀municípios,฀ subvalorizada,฀situação฀que฀se฀deve฀ao฀facto฀de฀muitos฀municípios฀ainda฀reconhecerem฀algumas฀receitas฀apenas฀no฀momento฀da฀cobrança฀(base฀de฀caixa)฀ justificada฀essencialmente฀por฀dois฀motivos:฀até฀à฀aplicação฀do฀POCAL฀a฀base฀ de฀caixa฀era฀a฀prática฀utilizada;฀alguns฀dos฀impostos฀directos฀são฀liquidados฀e฀ cobrados฀pelas฀Repartições฀de฀Finanças฀dificultando฀aos฀municípios฀a฀obtenção฀de฀informação฀das฀importâncias฀liquidadas฀não฀cobradas.฀ • As฀disponibilidades฀são฀a฀componente฀do฀Activo฀com฀menor฀subjectividade฀ representando฀o฀valor฀dos฀saldos฀em฀caixa฀e฀instituições฀financeiras.฀As฀ disponibilidades,฀de฀acordo฀com฀a฀análise฀às฀contas฀das฀autarquias,฀situam-se฀entre฀0,03%฀e฀30,93%฀do฀total฀do฀Activo,฀numa฀média฀nacional฀de฀ 2,15%฀do฀Activo.฀A฀interpretação฀do฀valor฀das฀disponibilidades฀num฀município฀deverá฀ser฀efectuada฀com฀cuidado฀dado฀que฀o฀valor฀das฀mesmas฀inclui,฀ para฀ além฀ das฀ “verdadeiras”฀ disponibilidades฀ “reais”,฀ outras฀ designadamente฀as฀operações฀de฀tesouraria฀(cauções฀em฀bancos฀de฀fornecedores฀ ou฀clientes;฀impostos฀retidos฀a฀entregar฀ao฀Estado;฀etc.)฀que฀representam฀ cobranças฀para฀terceiros,฀não฀constituindo,฀deste฀modo,฀disponibilidades฀ da฀ entidade.฀ Por฀ outro฀ lado,฀ algumas฀ das฀ “verdadeiras”฀ disponibilidades฀ podem฀ estar฀ consignadas฀ a฀ projectos฀ específicos.฀ Deste฀ modo,฀ parecenos฀que฀seria฀mais฀útil฀um฀desdobramento฀das฀disponibilidades฀em:฀ • Disponibilidades฀gerais; • Disponibilidades฀de฀Operações฀de฀Tesouraria;฀ • Disponibilidades฀consignadas.฀ 101 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Do฀exposto,฀é฀de฀toda฀a฀utilidade฀que฀a฀leitura฀do฀valor฀das฀disponibilidades฀ seja฀efectuada฀em฀simultâneo฀com฀a฀informação฀obtida฀do฀Mapa฀de฀Fluxos฀ de฀Caixa,฀o฀que฀separa฀as฀disponibilidades฀em฀orçamentais฀e฀referentes฀a฀ Operações฀de฀Tesouraria.฀ Tal฀como฀referimos฀em฀4.3฀(ver฀gráfico฀4.3.3)฀o฀saldo฀de฀disponibilidades฀em฀ 2004฀era฀de฀430฀milhões฀de฀euros,฀tendo-se฀verificado฀um฀aumento฀significativo฀em฀relação฀a฀2003. • Os฀ custos฀ diferidos,฀ de฀ acordo฀ com฀ o฀ POCAL,฀ compreendem฀ as฀ obrigações฀constituídas,฀mas฀cujo฀reconhecimento฀como฀custo฀deve฀ser฀diferido฀ para฀exercícios฀seguintes.฀São฀normalmente฀considerados฀nesta฀conta,฀as฀ rendas฀pagas฀já฀referentes฀ao฀ano฀económico฀seguinte,฀despesas฀de฀conservação฀ plurianual,฀ seguros฀ que฀ envolvem฀ meses฀ relativos฀ a฀ exercícios฀ económicos฀diferentes,฀etc.฀De฀salientar฀que฀186฀municípios฀analisados฀ incluem฀custos฀diferidos฀no฀seu฀activo. • Os฀ acréscimos฀ de฀ proveitos฀ são฀ proveitos฀ a฀ reconhecer฀ neste฀ exercício฀ ainda฀que฀não฀tenham฀documentação฀vinculativa.฀Consequentemente,฀a฀liquidação฀e฀cobrança฀será฀obtida฀e฀reconhecida฀em฀exercícios฀posteriores.฀ Como฀exemplos฀de฀proveitos฀a฀incluir฀nesta฀conta,฀temos฀os฀juros฀de฀aplicações฀de฀tesouraria฀que฀se฀vencem฀em฀exercícios฀seguintes,฀subsídios฀ para฀formação฀(por฀exemplo฀FORAL)฀a฀receber,฀etc.฀De฀salientar฀que฀nas฀ contas฀dos฀municípios฀analisados,฀123฀incluem฀acréscimos฀de฀proveitos฀ no฀seu฀activo. Passivo: •฀฀Como฀referimos,฀o฀Passivo,฀ao฀incluir฀“Acréscimos฀de฀Custos”,฀“Proveitos฀ Diferidos”฀e฀“Provisões฀para฀riscos฀e฀encargos”฀pode฀levar฀a฀análises฀financeiras฀erradas.฀De฀facto,฀como฀verificaremos,฀o฀passivo฀exigível,฀ou฀seja,฀ as฀dívidas฀por฀pagar,฀representam฀70%฀to฀total฀do฀designado฀“Passivo”. • A฀ estrutura฀ média฀ do฀ Passivo฀ dos฀ municípios฀ encontra-se฀ apresentada฀ nos฀ Gráficos฀ 5.2.17฀ a฀ 5.2.20.฀ Comparando-se฀ a฀ estrutura฀ dos฀ Passivos฀ dos฀municípios฀de฀pequena,฀média฀e฀grande฀dimensão,฀verifica-se฀que฀o฀ passivo฀de฀Médio฀e฀Longo฀Prazo฀tem฀um฀maior฀peso฀na฀estrutura฀total฀do฀ Passivo฀nos฀municípios฀de฀grande฀dimensão,฀atingindo฀cerca฀de฀57%฀do฀ Passivo฀total.฀Nos฀municípios฀de฀pequena฀dimensão฀o฀peso฀desta฀rubrica฀é฀ inferior,฀ou฀seja฀40%฀do฀Passivo฀total.฀No฀entanto,฀em฀qualquer฀dos฀casos,฀ é฀a฀rubrica฀com฀maior฀peso฀no฀Passivo,฀representando฀em฀média฀50%฀do฀ valor฀total฀do฀Passivo. 102 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.2.17฀–฀Estrutura฀do฀Passivo฀-฀Global 45% 39,66% 40% 37,07% 35% 30% 23,20% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0,07% Provisões para riscos e encargos Passivo ML Prazo Passivo Curto Prazo Acréscimos de Custos e Proveitos Diferidos Gráfico฀5.2.18฀–฀Estrutura฀do฀Passivo฀-฀Pequena฀Dimensão 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 46,96% 33,05% 19,77% 0,22% Provisões para riscos e encargos Passivo ML Prazo Passivo Curto Prazo Acréscimos de Custos e Proveitos Diferidos Gráfico฀5.2.19฀–฀Estrutura฀do฀Passivo฀-฀Média฀Dimensão 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 46,96% 33,05% 19,77% 0,22% Provisões para riscos e encargos Passivo ML Prazo Passivo Curto Prazo Acréscimos de Custos e Proveitos Diferidos 103 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.2.20฀–฀Estrutura฀do฀Passivo฀-฀Grande฀Dimensão 60% 56,86% 50% 40% 30% 23,80% 17,14% 20% 10% 0% ฀ 2,21% Provisões para riscos e encargos Passivo ML Prazo Passivo Curto Prazo Acréscimos de Custos e Proveitos Diferidos • O฀total฀das฀dívidas฀a฀terceiros฀representa฀informação฀relevante฀para฀análise฀da฀situação฀financeira฀dos฀municípios,฀sendo฀obtido฀em฀duas฀perspectivas:฀ atendendo฀ ao฀ prazo฀ da฀ exigibilidade฀ e฀ às฀ entidades฀ credoras.฀ No฀ Balanço,฀são฀separadas฀as฀dívidas฀a฀“curto฀prazo”฀(dívidas฀a฀pagar฀a฀um฀ ano)฀e฀dívidas฀a฀“médio฀e฀longo฀prazo”฀(dívidas฀a฀pagar฀a฀mais฀de฀um฀ano)฀ e,฀dentro฀destas,฀é฀ainda฀obtida฀informação฀por฀tipo฀de฀credor฀(fornecedor,฀ credor฀ de฀ empréstimos฀ bancários,฀ Estado,฀ etc.).฀ Da฀ análise฀ das฀ contas฀ dos฀municípios฀verifica-se฀que฀as฀dívidas฀para฀com฀terceiros฀representam฀ entre฀0,72%฀e฀4฀vezes฀superior฀ao฀total฀do฀Activo฀numa฀média฀de฀22฀%฀do฀ valor฀total฀do฀Activo,฀agregando฀todos฀os฀municípios.฀ As฀dívidas฀totais฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀continental฀são฀superiores฀a฀ 5.500฀milhões฀de฀Euros฀sendo฀próximo฀de฀4.000฀milhões฀de฀Euros฀o฀correspondente฀a฀dívidas฀à฀banca; Quadro฀5.2.4฀–฀Dívidas฀a฀pagar/Activo Dívidas฀a฀Pagar/Activo Pequenos Médios Grandes Global Mínimo 0,72% 3,45% 5,36% 0,72% Máximo 425,84% 155,51% 101,66% 425,84% 16,65% 21,82% 24,79% 21,91% Média Nota:฀฀O฀facto฀de฀em฀alguns฀municípios฀(poucos฀e฀sobretudo฀de฀pequena฀dimensão)฀o฀peso฀das฀dívidas฀ ser฀muito฀superior฀ao฀Activo฀total฀poderá฀resultar฀do฀Imobilizado฀não฀se฀encontrar฀totalmente฀avaliado.฀Caso฀contrário,฀seriam฀municípios฀“tecnicamente฀falidos”. •฀฀A฀nova฀Lei฀das฀Finanças฀Locais฀(em฀discussão฀pública)฀refere฀que฀o฀montante฀do฀endividamento฀líquido฀total฀de฀cada฀município,฀em฀31฀de฀Dezembro฀de฀cada฀ano,฀não฀pode฀exceder฀em฀125%฀do฀montante฀das฀receitas฀ provenientes฀dos฀impostos฀municipais,฀das฀participações฀do฀município฀no฀ 104 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Fundo฀de฀Equilíbrio฀Financeiro,฀da฀parcela฀fixa฀de฀participação฀no฀IRS฀e฀da฀ participação฀ nos฀ resultados฀ das฀ entidades฀ do฀ sector฀ empresarial฀ local,฀ relativos฀ao฀ano฀anterior.฀Refere฀ainda฀que฀o฀montante฀de฀endividamento฀ líquido฀ municipal฀ é฀ equivalente฀ à฀ diferença฀ entre฀ a฀ soma฀ dos฀ passivos,฀ qualquer฀que฀seja฀a฀sua฀forma,฀incluindo฀nomeadamente฀os฀empréstimos฀ contraídos,฀os฀contratos฀de฀locação฀financeira฀e฀as฀dívidas฀a฀fornecedores,฀ e฀a฀soma฀dos฀activos฀financeiros,฀nomeadamente฀o฀saldo฀de฀disponibilidades฀e฀as฀aplicações฀de฀tesouraira฀de฀curto฀prazo. Se฀esta฀Lei฀fosse฀aplicada฀às฀contas฀de฀2004,฀verificava-se฀que฀32฀municípios฀(23฀de฀pequena฀dimensão,฀7฀de฀média฀dimensão฀e฀2฀de฀grande฀dimensão)฀têm฀este฀indicador฀com฀um฀valor฀superior฀a฀1,25,฀embora,฀numa฀ média฀global฀este฀indicador฀situa-se฀em฀17%. Também฀a฀nova฀Lei฀das฀Finanças฀Locais฀vai฀exigir฀que฀as฀dívidas฀de฀médio฀ e฀ longo฀ prazo฀ não฀ devem฀ ser฀ superiores฀ a฀ 10%฀ das฀ receitas฀ totais.฀ Se฀ esta฀ exigência฀ fosse฀ aplicada฀ às฀ contas฀ de฀ 2004,฀ verificava-se฀ que฀ 12฀ municípios฀(3฀de฀pequena฀dimensão,฀6฀de฀média฀dimensão฀e฀3฀de฀grande฀ dimensão)฀não฀cumpririam฀com฀este฀indicador. • As฀provisões฀para฀riscos฀e฀encargos฀representam฀previsões฀de฀responsabilidades฀e฀devem฀ser฀objecto฀de฀registo฀contabilístico฀quando,฀simultaneamente,฀se฀verificarem฀as฀seguintes฀condições:฀a฀entidade฀tem฀uma฀obrigação฀presente฀como฀resultado฀de฀um฀acontecimento฀passado;฀for฀provável฀ a฀exigência฀de฀liquidar฀uma฀obrigação,฀embora฀possa฀não฀se฀saber฀o฀valor฀certo;฀puder฀ser฀feita฀uma฀estimativa฀fiável฀do฀valor฀da฀obrigação.฀Por฀ exemplo,฀ normalmente฀ consideram-se฀ provisões฀ para฀ riscos฀ e฀ encargos,฀ responsabilidades฀ potenciais฀ referentes฀ a฀ processos฀ judiciais฀ em฀ curso฀ (obrigação฀presente฀que฀provavelmente฀exige฀um฀pagamento฀futuro). ฀ ฀De฀salientar฀que฀da฀análise฀aos฀Balanços฀dos฀municípios฀da฀amostra,฀apenas฀12฀municípios฀apresentam฀valores฀nesta฀conta฀do฀Passivo. • Os฀ proveitos฀ diferidos฀ compreendem฀ as฀ receitas฀ liquidadas฀ que฀ devem฀ ser฀reconhecidos฀como฀proveitos฀nos฀exercícios฀seguintes,฀de฀acordo฀com฀ o฀ princípio฀ da฀ especialização฀ dos฀ exercícios฀ ou฀ do฀ balanceamento฀ entre฀ custos฀ e฀ proveitos฀ (isto฀ é,฀ devem฀ ser฀ reconhecidos฀ no฀ exercício฀ em฀ que฀ incorrem฀ os฀ custos฀ inerentes฀ aos฀ mesmos).฀ O฀ exemplo฀ com฀ significado฀ mais฀relevante฀é฀o฀registo฀contabilístico฀dos฀subsídios฀e฀as฀transferências฀ consignadas฀ a฀ investimentos฀ específicos.฀ Efectivamente,฀ salvo฀ muito฀ raras฀excepções,฀todos฀os฀municípios฀recebem฀importâncias฀(subsídios฀ou฀ transferências)฀para฀investimentos,฀em฀resultado฀de฀projectos฀de฀cooperação,฀contratos-programas,฀entre฀outros.฀Esta฀conta฀assume฀normalmente฀ valores฀relevantes฀e฀a฀sua฀não฀utilização฀(possivelmente฀considerando฀essas฀transferências฀como฀proveitos฀do฀exercício)฀altera฀significativamente฀ 105 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 a฀estrutura฀do฀Balanço฀e฀a฀Demonstração฀de฀Resultados.฀Do฀quadro฀anteriormente฀apresentado฀podemos฀verificar฀que฀46฀municípios฀não฀apresentam฀valores฀nesta฀conta฀o฀que฀significará฀que,฀por฀um฀lado,฀o฀Balanço฀não฀ representa฀ em฀ alguns฀ municípios฀ a฀ situação฀ patrimonial฀ correcta฀ e,฀ por฀ outro฀ lado,฀ a฀ Demonstração฀ de฀ Resultados฀ desses฀ municípios฀ provavelmente฀apresenta฀proveitos฀inflacionados.฀De฀referir฀ainda฀que฀esta฀conta฀ representa฀ uma฀ média฀ de฀ 29%฀ do฀ total฀ do฀ Passivo฀ (37%฀ nos฀ pequenos฀ municípios,฀33%฀nos฀municípios฀de฀média฀dimensão฀e฀24%฀nos฀municípios฀ de฀grande฀dimensão). • Quanto฀aos฀acréscimos฀de฀custos฀e฀no฀que฀se฀refere฀particularmente฀aos฀ encargos฀com฀ férias฀do฀ano฀seguinte,฀o฀ POCAL฀ obriga฀ ao฀ registo฀ em฀ 31฀ de฀Dezembro฀do฀custo฀férias฀e฀subsídio฀de฀férias฀a฀pagar฀no฀ano฀seguinte฀ (sendo฀um฀custo฀do฀ano฀N฀mas฀despesa฀ do฀ ano฀ N+I).฀ De฀ salientar฀ que฀ apenas฀194฀dos฀municípios฀apresentam฀valores฀na฀conta฀significando฀que฀ 95฀municipios฀não฀cumprem฀com฀o฀estabelecido. Fundos฀próprios: Os฀fundos฀próprios฀calculam-se฀pela฀diferença฀entre฀o฀Activo฀e฀o฀Passivo,฀ ou฀seja,฀deviam฀representar฀o฀património฀líquido฀do฀município฀(embora฀não฀ seja฀totalmente฀correcta฀esta฀afirmação฀uma฀vez฀que,฀como฀explicamos,฀ no฀ Passivo฀ incluem-se฀ proveitos฀ diferidos฀ que฀ também฀ não฀ são฀ fundos฀ alheios).฀Os฀fundos฀próprios฀são฀constituídos฀por฀4฀grandes฀grupos:฀Fundo฀ Patrimonial฀ inicial฀ ou฀ património฀ inicial;฀ Fundo฀ patrimonial฀ adquirido฀ proveniente฀ dos฀ resultados฀ dos฀ diferentes฀ exercícios;฀ Subsídios฀ de฀ capital฀ recebidos฀ e฀ doações;฀ Reavaliações฀ de฀ imobilizado.฀ Os฀ Fundos฀ Próprios฀ representam฀nos฀diversos฀municípios฀entre฀valores฀significativamente฀negativos฀e฀99%฀do฀Activo฀total.฀A฀média฀global฀é฀de฀68%฀o฀que฀significa฀que฀ a฀ autonomia฀ financeira฀ dos฀ municípios฀ (Fundos฀ próprios฀ em฀ relação฀ ao฀ Activo฀Total)฀é฀elevada. Quadro฀5.2.6:฀Fundos฀próprios/Activo฀total Fundos฀Próprios/Activo Pequenos Médios Grandes Global Mínimo -117,91% -63,01% -1,57% -117,91% Máximo 99,06% 93,53% 93,฀51% 99,06% Médio 73,12% 66,96% 66,17% 68,33% •O ฀ ฀fundo฀patrimonial฀inicial฀representa฀a฀diferença฀entre฀o฀Activo฀e฀o฀Passivo฀no฀momento฀da฀elaboração฀do฀primeiro฀Balanço฀do฀município.฀Apenas฀9฀dos฀municípios฀apresentam฀um฀fundo฀patrimonial฀inicial฀negativo,฀ 106 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ou฀seja฀o฀seu฀passivo฀era฀maior฀que฀o฀Activo฀no฀momento฀da฀elaboração฀ do฀ primeiro฀ Balanço.฀ No฀ entanto,฀ analisado฀ o฀ Balanço฀ desses฀ municípios,฀verifica-se฀que฀o฀mesmo฀se฀deve฀à฀não฀avaliação฀de฀grande฀parte฀ do฀Imobilizado; • Os฀resultados฀líquidos฀representam฀a฀diferença฀entre฀os฀Proveitos฀e฀os฀ Custos฀de฀um฀determinado฀exercício.฀No฀ano฀de฀2004฀234฀municípios฀ apresentaram฀resultados฀económicos฀positivos.฀A฀percentagem฀elevada฀de฀municípios฀com฀resultados฀económicos฀positivos฀é฀uma฀situação฀ que฀consideramos฀como฀esperada฀e฀normal,฀dadas฀as฀convenções฀assumidas฀ pelo฀ actual฀ sistema฀ contabilístico.฀ Entendemos฀ mesmo฀ que,฀ em฀ geral฀ um฀ município฀ tenderá฀ a฀ apresentar฀ resultados฀ económicos฀ positivos฀ motivado฀ pelo฀ facto฀ de฀ todos฀ os฀ impostos/taxas฀ serem฀ registadas฀como฀proveitos฀do฀exercício,฀quando฀destas฀receitas฀são฀gastas฀ em฀ investimentos฀ de฀ capital฀ (somente฀ transformados฀ em฀ custos฀ quando฀ forem฀ objecto฀ de฀ registo฀ da฀ depreciação).฀ Por฀ outro฀ lado,฀ as฀ transferências฀ do฀ Estado฀ (Fundo฀ Geral฀ Municipal,฀ Fundo฀ de฀ Base฀ Municipal,฀Fundo฀de฀Coesão฀Municipal฀e฀outros)฀não฀destinadas฀a฀investimentos฀específicos฀são฀consideradas฀como฀proveitos฀do฀exercício฀mas฀ parte฀das฀mesmas฀são฀utilizadas฀em฀investimentos฀de฀capital฀(somente฀ transformados฀em฀custos฀quando฀forem฀objecto฀de฀registo฀da฀depreciação),฀devido฀a฀necessidade฀de฀cumprir฀com฀o฀princípio฀orçamental฀do฀ equilíbrio฀mínimo฀do฀Orçamento฀Corrente 28 . ฀ ฀As฀situações฀referidas,฀por฀regra฀favorecem฀o฀município฀numa฀análise฀proveitos/custos,฀salvo฀se฀num฀determinado฀exercício฀as฀amortizações฀forem฀ superiores฀aos฀investimentos. ฀ ฀Pelo฀exposto,฀a฀interpretação฀do฀resultado฀líquido฀num฀município฀é฀muito฀ subjectiva฀e฀carece฀de฀uma฀análise฀simultânea฀de฀outros฀indicadores. • Os฀ subsídios฀ registados฀ no฀ Fundo฀ Próprio,฀ em฀ geral,฀ apenas฀ contêm฀ os฀ subsídios฀destinados฀a฀investimentos฀em฀bens฀não฀amortizáveis.฀Da฀análise฀das฀contas฀dos฀289฀municípios,฀verifica-se฀que฀apenas฀40฀municípios฀ reconheceram฀subsídios฀nesta฀conta.฀ • As฀reservas฀de฀reavaliação฀resultam฀de฀uma฀actualização฀do฀valor฀de฀ aquisição฀e฀respectivas฀amortizações฀acumuladas฀dos฀activos฀imobilizados฀(com฀excepção฀dos฀Investimentos฀Financeiros),฀derivada฀essencialmente฀ da฀ desvalorização฀ da฀ moeda.฀ O฀ POCAL฀ só฀ permite฀ reavalia- 28 ฀฀“As฀receitas฀correntes฀devem฀ser฀pelo฀menos฀iguais฀às฀despesas฀correntes”฀(POCAL,฀capítulo฀3.3.1). 107 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ções฀se฀legisladas฀superiormente,฀o฀que฀contraria,฀em฀parte,฀as฀actuais฀ tendências฀da฀Contabilidade฀para฀substituir฀o฀princípio฀do฀custo฀histórico฀pela฀designado฀justo฀valor฀ou฀valor฀de฀mercado.฀O฀impedimento฀dos฀ municípios฀ procederem฀ a฀ reavaliações฀ de฀ uma฀ forma฀ livre฀ tem฀ como฀ objectivo฀ limitar฀ eventuais฀ sobreavaliações฀ do฀ Activo,฀ obedecendo฀ ao฀ princípio฀da฀prudência.฀No฀entanto,฀uma฀vez฀que฀o฀CIBE฀(Cadastro฀e฀Inventário฀dos฀Bens฀do฀Estado)฀para฀efeitos฀de฀elaboração฀do฀1º฀inventário฀elaborado฀pelas฀regras฀daquele฀diploma฀permite฀reavaliar฀bens฀cujo฀ valor฀actual฀é฀significativamente฀superior฀ao฀valor฀histórico,฀verifica-se฀ que฀9฀municípios฀têm฀valor฀nesta฀conta฀dos฀fundos฀próprios.฀ 5.3฀–฀Resultados฀económicos Os฀resultados฀económicos฀de฀um฀município฀representam฀a฀diferença฀entre฀ os฀Proveitos฀e฀os฀Custos฀e฀são฀apresentados฀de฀uma฀forma฀resumida฀na฀ Demonstração฀ de฀ Resultados฀ por฀ Natureza฀ e฀ na฀ Demonstração฀ de฀ Resultados฀por฀Funções฀(esta฀não฀obrigatória฀no฀novo฀sistema฀de฀contabilidade฀ autárquica฀preconizado฀pelo฀POCAL). O฀modelo฀da฀Demonstração฀de฀Resultados฀por฀Natureza฀é฀muito฀similar฀ao฀ utilizado฀na฀contabilidade฀empresarial฀dividindo฀os฀custos,฀os฀proveitos฀e฀os฀ resultados฀em฀operacionais,฀financeiros,฀correntes฀e฀extraordinários,฀admitindo฀assim฀o฀balanceamento฀entre฀custos฀e฀proveitos฀do฀exercício฀para฀as฀ várias฀categorias. A฀estrutura฀média฀dos฀custos,฀proveitos฀e฀resultados฀dos฀municípios฀é฀apresentada฀nos฀Gráficos฀de฀5.3.1฀a฀5.3.4. Gráfico฀5.3.1฀–฀Estrutura฀da฀Demonstração฀de฀Resultados฀-฀Global 120% 100% 100,00% 88,14% 80% 60% 40% 20% 0% 108 11,86% Custos Proveitos Resultados Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.3.2฀–฀Estrutura฀da฀Demonstração฀de฀Resultados฀-฀Pequena฀Dimensão 120% 100% 100,00% 88,14% 80% 60% 40% 20% 0% 11,86% Custos Proveitos Resultados Gráfico฀5.3.3฀–฀Estrutura฀da฀Demonstração฀de฀Resultados฀-฀Média฀Dimensão 120% 100% 100,00% 86,80% 80% 60% 40% 20% 0% 13,20% Custos Proveitos Resultados Gráfico฀5.3.4฀–฀Estrutura฀da฀Demonstração฀de฀Resultados฀-฀Grande฀Dimensão 120% 100% 100,00% 89,47% 80% 60% 40% 20% 0% 10,53% Custos Proveitos Resultados Ao฀comparar฀as฀estruturas฀das฀Demonstrações฀de฀Resultados฀dos฀municípios฀de฀pequena,฀média฀e฀grande฀dimensão,฀verifica-se฀que฀nos฀municípios฀ de฀grande฀dimensão฀os฀custos฀representam฀89,47%฀dos฀proveitos,฀ou฀seja,฀ 109 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 são฀estes฀municípios฀que฀apresentam฀menores฀resultados฀económicos.฀No฀ lado฀oposto฀situam-se฀os฀municípios฀de฀média฀dimensão,฀uma฀vez฀que฀os฀ custos฀ representam฀ cerca฀ de฀ 86,8%฀ e฀ os฀ resultados฀ atingem฀ 13,2%฀ dos฀ proveitos.฀Esta฀situação,฀pelas฀razões฀já฀expostas,฀pode฀não฀significar฀uma฀ maior฀ou฀menor฀eficiência฀na฀utilização฀dos฀recursos฀dada฀a฀falta฀de฀significado฀para฀o฀Resultado฀Líquido฀do฀Exercício฀enquanto฀indicador฀de฀eficiência.฀ De฀facto,฀enquanto฀não฀forem฀utilizados฀idênticos฀critérios฀de฀valorimetria฀ entre฀municípios,฀enquanto฀não฀for฀reconhecido฀no฀Activo฀todo฀o฀Imobilizado฀ e฀nas฀demonstrações฀de฀resultados฀as฀respectivas฀amortizações,฀enquanto฀ não฀se฀verificar฀uma฀total฀correlação฀entre฀proveitos฀e฀custos29,฀a฀interpretação฀do฀resultado฀económico฀de฀um฀município฀é฀muito฀subjectiva,฀de฀significado฀controverso,฀comprometendo฀análises฀comparativas฀entre฀diversos฀ municípios.฀ De฀salientar฀também฀que,฀e฀tal฀como฀referimos฀ao฀analisar฀o฀Balanço,฀as฀ receitas฀de฀capital฀provenientes฀de฀impostos฀e฀taxas,฀ao฀não฀serem฀diferidas฀por฀diferentes฀exercícios฀de฀acordo฀com฀os฀anos฀de฀vida฀útil฀dos฀bens฀ adquiridos฀por฀essa฀fonte฀de฀receita30,฀tenderão฀a฀conduzir฀a฀obtenção฀de฀ resultados฀económicos฀positivos.฀Por฀outro฀lado,฀resultados฀negativos฀podem฀indicar฀um฀desinvestimento,฀ou฀seja,฀muito฀provavelmente฀as฀receitas฀ correntes฀ e฀ transferências฀ de฀ capital฀ (consignadas฀ ou฀ não)฀ reconhecidas฀ como฀proveitos฀do฀exercício฀foram฀inferiores฀às฀despesas฀correntes฀mais฀as฀ amortizações฀do฀Imobilizado.฀Este฀facto฀reforça฀o฀que฀atrás฀referimos฀sobre฀ a฀dificuldade฀de฀interpretação฀do฀Resultado฀Líquido฀e฀a฀justificação฀para฀que฀ o฀mesmo,฀em฀geral,฀tenda฀a฀ser฀positivo. Conforme฀ o฀ Quadro฀ 5.3.1,฀ os฀ resultados฀ variam฀ entre฀ -96,53%฀ e฀ 62,18%฀ dos฀proveitos฀totais,฀numa฀média฀de฀cerca฀de฀11%,฀e,฀como฀referimos,฀234฀ municípios฀apresentam฀resultados฀económicos฀positivos. Quadro฀5.3.1.฀Resultados฀positivos/Activo Pequenos 29 Médios Grandes Global Mínimo -96,53% -77,46% -56,47% -96,53% Máximo 59,62% 62,18% 45,56% 62,18% Média 11,86% 13,20% 10,53% 11,86% ฀฀Esta฀correlação฀é฀muito฀controversa฀num฀contexto฀dos฀municípios฀em฀que฀a฀incorrência฀de฀mais฀ custos฀não฀conduz฀necessariamente฀a฀mais฀proveitos฀dado฀estes฀serem฀essencialmente฀de฀natureza฀fiscal. 30 ฀฀O฀balanceamento฀entre฀proveitos฀de฀receitas฀de฀capital฀não฀consignadas฀com฀os฀custos฀das฀amortizações฀dos฀bens฀financiados฀torna-se฀um฀procedimento฀muito฀difícil,฀de฀pôr฀em฀prática,฀considerando฀também฀o฀princípio฀orçamental฀da฀não฀consignação฀das฀receitas฀que฀implica฀que฀estas,฀em฀ geral,฀não฀estejam฀afectas฀a฀nenhum฀destino฀específico. 110 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 No฀quadro฀5.3.2฀apresenta-se฀os฀valores฀globais฀(agregados)฀das฀componentes฀dos฀custos฀e฀proveitos฀de฀todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀continental,฀salientando-se฀o฀seguinte: • Em฀ 2004฀ foram฀ registados฀ como฀ custos฀ com฀ pessoal฀ a฀ importância฀ de฀ 1.728.833.187฀sendo฀a฀maior฀componentes฀dos฀custos; • As฀vendas฀e฀prestação฀de฀serviços฀não฀têm฀um฀peso฀relevante฀o฀que฀se฀ deve฀em฀grande฀parte฀ao฀facto฀de฀muitos฀dos฀serviços฀se฀encontrarem฀sob฀ a฀responsabilidade฀de฀serviços฀municipalizados฀ou฀empresas฀municipais • Os฀impostos฀e฀taxas฀e฀as฀transferências฀recebidas฀são฀as฀duas฀grandes฀ componentes฀dos฀proveitos • Numa฀análise฀agregada,฀os฀municípios฀de฀Portugal฀continental฀apresentaram฀um฀resultado฀económico฀positivo฀de฀ 611.299.225฀ou฀seja,฀cerca฀de฀ 60฀euros฀por฀habitante. Quadro฀5.3.2฀–฀Estrutura฀dos฀proveitos฀e฀custos (todos฀os฀municípios฀de฀Portugal฀continental) Custos N Proveitos Fornecimentos฀ e฀ serviços฀ ex1.351.191.466฀€ ternos Vendas฀de฀Mercadorias฀ Vendas฀de฀Produtos Variação฀da฀Produção Prestação฀de฀Serviços Outras฀Situações Custos฀com฀Pessoal Impostos฀e฀Taxas Custo฀das฀mercadorias฀vendidas฀ e฀das฀matérias฀consumidas 100.958.523฀€ 1.728.833.187฀€ Transferências฀ e฀ Subsídios฀ Concedidos 473.766.660฀€ Amortizações 703.355.471฀€ N 40.921.358฀€ 135.212.352฀€ 10.943.235฀€ 351.656.233฀€ 28.841.208฀€ 2.247.485.525฀€ Transferências฀ e฀ Subsídios฀ 2.464.205.919฀€ Obtidos Trabalhos฀para฀a฀própria฀en29.028.038฀€ tidade Provisões 73.477.295฀€ Proveitos฀Suplementares 32.740.288฀€ Outros฀Custos฀Operacionais 16.665.489฀€ Outros฀ Proveitos฀ Operacionais 43.758.064฀€ Custos฀Financeiros 105.805.912฀€ Proveitos฀Financeiros 118.538.672฀€ Custos฀Extraordinários 479.822.508฀€ Proveitos฀Extraordinários 335.206.848฀€ Total฀de฀custos 5.227.238.514฀€ Resultado฀Liquido฀do฀Exercício Total฀de฀proveitos 5.838.537.739฀€ 611.299.225฀€ Relativamente฀à฀estrutura฀e฀composição฀da฀Demonstração฀de฀Resultados฀por฀ Natureza,฀os฀gráficos฀seguintes฀resumem฀a฀estrutura,฀por฀dimensão,฀dos฀289฀ municípios฀analisados,฀sobre฀os฀quais฀tecemos฀os฀seguintes฀comentários. 111 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Proveitos: Conforme฀apresentado฀nos฀Gráficos฀5.3.5฀a฀5.3.8,฀os฀principais฀proveitos฀ dos฀municípios฀são฀as฀Transferências฀e฀Subsídios฀Obtidos.฀Por฀outro฀lado,฀ entre฀os฀pequenos,฀os฀médios฀e฀os฀grandes฀municípios฀verificam-se฀algumas฀ diferenças฀na฀estrutura฀dos฀proveitos,฀sendo฀de฀salientar฀que฀quanto฀maior฀ a฀dimensão฀do฀município฀maior฀é฀o฀peso฀dos฀Impostos฀e฀Taxas฀na฀estrutura฀dos฀proveitos฀totais.฀Nos฀municípios฀de฀maior฀dimensão,฀esta฀rubrica฀ representa฀ 57,62%฀ dos฀ proveitos฀ totais.฀ Por฀ outro฀ lado,฀ quanto฀ menor฀ for฀ a฀dimensão฀do฀município,฀maior฀é฀o฀peso฀das฀Transferências฀e฀Subsídios,฀ tendo฀como฀representação฀máxima฀70,91%฀da฀estrutura฀dos฀proveitos,฀nos฀ municípios฀de฀pequena฀dimensão. Gráfico฀5.3.5฀–฀Estrutura฀de฀Proveitos฀-฀Global 80% 70,91% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 9,34% 12,57% 0,97% Vend., Prest. Ser., Var. Prod., Prov. Suplem. e Outros Impostos e Taxas Trabalhos para a própria entidade Transferências e Subsídios obtidos 2,13% 4,09% Proveitos Financeiros Proveitos Extraordinários Gráfico฀5.3.6฀–฀Estrutura฀de฀Proveitos฀-฀Pequena฀Dimensão 80% 70,91% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 112 9,34% 12,57% 0,97% Vend., Prest. Ser., Var. Prod., Prov. Suplem. e Outros Impostos e Taxas Trabalhos para a própria entidade Transferências e Subsídios obtidos 2,13% 4,09% Proveitos Financeiros Proveitos Extraordinários Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Gráfico฀5.3.7฀–฀Estrutura฀de฀Proveitos฀-฀Média฀Dimensão 44,48% 34,58% 13,55% Vend., Prest. Ser., Var. Prod., Prov. Suplem. e Outros Impostos e Taxas Trabalhos para a própria entidade 4,34% 2,38% 0,67% Transferências e Subsídios obtidos Proveitos Financeiros Proveitos Extraordinários Gráfico฀5.3.8฀–฀Estrutura฀de฀Proveitos฀-฀Grande฀Dimensão 70% 57,62% 60% 50% 40% 30% 24,16% 20% 10% 0% 8,36% 8,15% 1,65% 0,06% Vend., Prest. Ser., Var. Prod., Prov. Suplem. e Outros Impostos e Taxas Trabalhos para a própria entidade Transferências e Subsídios obtidos Proveitos Financeiros Proveitos Extraordinários Custos: Conforme฀evidenciado฀nos฀Gráficos฀seguintes฀5.3.9฀a฀5.3.12,฀a฀componente฀de฀ custos฀mais฀elevadas฀nos฀municípios฀respeita฀a฀Custos฀com฀Pessoal,฀sendo฀o฀ seu฀peso฀nos฀municípios฀de฀pequena฀e฀média฀dimensão฀de฀35,09%฀e฀33,48%฀ respectivamente.฀Nos฀de฀grande฀dimensão฀o฀peso฀é฀relativamente฀maior,฀atingindo฀ os฀ 35,24%฀ do฀ total฀ dos฀ custos.฀ Quanto฀ às฀ outras฀ rubricas฀ dos฀ custos,฀ verificam-se฀algumas฀diferenças฀entre฀os฀pequenos,฀médios฀e฀grandes฀municípios฀relativamente฀às฀amortizações,฀cujo฀peso฀no฀total฀dos฀custos฀tende฀a฀variar฀ inversamente฀com฀a฀dimensão฀do฀município.฀Assim,฀quanto฀maior฀for฀o฀município฀ menor฀é฀o฀peso฀das฀amortizações.฀Efectivamente,฀as฀amortizações฀representam฀ 19,96฀%฀da฀estrutura฀dos฀custos฀dos฀municípios฀de฀pequena฀dimensão,฀14,57%฀ nos฀de฀média฀dimensão฀e฀9,95%฀no฀de฀grande฀dimensão.฀Esta฀situação฀prova113 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 velmente฀está฀justificada฀pelo฀facto฀de฀o฀Imobilizado฀ainda฀não฀se฀encontrar฀totalmente฀inventariado฀e฀reconhecido฀no฀Activo฀tendo฀consequências฀na฀estrutura฀ dos฀custos฀dos฀municípios,฀mais฀concretamente฀nas฀amortizações.฀ Gráfico฀5.3.9฀–฀Estrutura฀de฀Custos฀-฀Global 40% 34,54% 35% 30% 26,79% 25% 20% 13,93% 15% 5% 0% 9,42% 9,31% 10%
% CMVMC 1,45% FSE Custos com o Pessoal 0,33% 2,11% Transferências Amortizações Provisões Outros custos Custos Custos e e perdas Financeiros Extraordinários Subsídios operacionais Gráfico฀5.3.10฀–฀Estrutura฀de฀Custos฀-฀Pequena฀Dimensão 40% 35,09% 35% 30% 26,90% 25% 19,96% 20% 15% 10% 5% 0% 6,92% 6,77% 2,07% CMVMC 0,26% FSE Custos com o Pessoal 0,39% 1,64% Transferências Amortizações Provisões Outros custos Custos Custos e e perdas Financeiros Extraordinários Subsídios operacionais Gráfico฀5.3.11฀–฀Estrutura฀de฀Custos฀-฀Média฀Dimensão 40% 33,48% 35% 30% 27,80% 25% 20% 14,57% 15% 5% 0% 114 10,77% 8,17% 10% 2,52% CMVMC 0,51% FSE Custos com o Pessoal 0,29% 1,89% Transferências Amortizações Provisões Outros custos Custos Custos e e perdas Financeiros Extraordinários Subsídios operacionais Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Gráfico฀5.3.12฀–฀Estrutura฀de฀Custos฀-฀Grande฀Dimensão 40% 35,24% 35% 30% 25,77% 25% 20% 15% 11,75% 5% 0% 3,01% 1,78% CMVMC 9,60% 9,95% 10% FSE Custos com o Pessoal 0,33% 2,58% Transferências Amortizações Provisões Outros custos Custos Custos e e perdas Financeiros Extraordinários Subsídios operacionais 5.4฀–฀Anexos฀às฀demonstrações฀financeiras O฀POCAL,฀tal฀como฀outros฀planos฀contabilísticos฀apresenta฀um฀conjunto฀de฀ mapas฀e฀explicações฀complementares฀ao฀Balanço฀e฀Demonstração฀de฀Resultados฀permitindo฀informação฀mais฀pormenorizada฀de฀componentes฀constante฀nos฀dois฀grandes฀mapas. O฀ quadro฀ seguinte฀ resume฀ a฀ quantidade฀ de฀ municípios฀ que฀ apresentaram฀ essa฀ informação฀ quer฀ em฀ valores฀ quer฀ referindo฀ que฀ não฀ se฀ aplicava฀ ao฀ município. Deste฀quadro฀podemos฀extrair฀as฀seguintes฀conclusões: • Apesar฀de฀ser฀uma฀peça฀obrigatória฀dos฀documentos฀de฀prestação฀de฀contas,฀57฀municípios฀ainda฀não฀apresentaram฀estes฀anexo; • Os฀anexos฀que฀mais฀são฀referidos฀ou฀que฀têm฀informação฀são฀os฀relativos฀aos฀“critérios฀valorimétricos฀utilizados”,฀aos฀“movimentos฀ocorridos฀no฀ Imobilizado”฀e฀as฀“garantias฀e฀cauções”; • Os฀anexos฀que฀são฀menos฀apresentados฀são฀os฀mapas฀relacionados฀com฀ existências฀e฀com฀reavaliações; ฀ ฀ ฀ 115 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 Quadro฀5.4.1 Nº฀de฀anexos฀ao฀Balanço฀e฀Demonstração฀de฀Resultados฀apresentados฀pelos฀municípios Total Peq. Méd. Grandes Nº฀de฀municípios 308 179 105 24 Nº฀de฀municípios฀analisados 289 163 102 24 Apresentam฀anexos฀ao฀Balanço฀e฀Demonstração฀de฀Resultados 232 135 78 19 127 67 47 13 98 58 31 9 179 97 66 16 4 cotações฀utilizadas 67 43 19 5 5 situações฀em฀que฀o฀resultado฀líquido฀foi฀afectado 78 49 22 7 1 indicação฀e฀justificação฀de฀derrogações฀do฀POCAL 2 indicação฀e฀comentário฀de฀contas฀não฀comparáveis฀em฀relação฀a฀N-1 3 critérios฀valorimétricos฀utilizados 6 comentário฀à฀conta฀432«despesas฀de฀investigação» 85 48 31 6 7 movimentos฀ocorridos฀na฀rubrica฀do฀activo฀imobilizado 210 120 72 18 8 alterações฀à฀conta฀de฀imobilizado 116 66 39 11 76 42 27 7 10 reavaliação฀-฀termos฀legais 52 30 18 4 11 reavaliação-mapa 52 30 18 4 12 imobilizações฀corpóreas฀em฀poder฀de฀terceiros 84 45 30 9 13 locação฀financeira 108 57 40 11 14 Bens฀não฀avaliados 110 60 40 10 15 Bens฀de฀domínio฀público฀não฀objecto฀de฀amortização 95 50 35 10 16 entidades฀participadas฀(identificação฀e฀participação) 140 75 52 13 17 títulos฀negociáveis 66 42 20 4 18 Outras฀aplicações฀de฀tesouraria 56 32 20 4 9 custos฀incorridos฀respeitantes฀a฀empréstimos 19 diferenças฀de฀mercado฀do฀activo฀circulante 25 20 5 0 20 desvalorização฀extraordinária฀de฀activos฀circulantes 49 26 19 4 21 provisões฀extraordinárias฀de฀activos฀circulantes 51 28 18 5 22 dívidas฀de฀cobrança฀duvidosa 99 53 37 9 23 dívidas฀a฀pessoal฀da฀autarquia 54 28 21 5 24 Obrigações 48 25 19 4 25 dívidas฀ao฀Estado฀em฀mora 71 44 23 4 26 garantias฀e฀cauções 174 100 62 12 27 mapa฀de฀provisões 111 60 40 11 28 conta฀“fundo฀patrimonial” 132 75 46 11 29 custo฀das฀mercadorias฀vendidas฀e฀matérias฀consumidas 142 84 47 11 30 variação฀da฀produção 77 46 27 4 31 demonstração฀de฀resultados฀financeiros 210 120 74 16 32 demonstração฀de฀resultados฀extraordinários 213 122 75 16 14 14 15 14 nº฀médio฀de฀anexos฀que฀são฀apresentados 116 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 6฀-฀CONCLUSÕES฀E฀RECOMENDAÇÕES Da฀análise฀dos฀Relatório฀de฀Gestão฀e฀Contas฀de฀2004฀dos฀municípios฀portugueses฀podemos฀extrair฀as฀seguintes฀conclusões: 1)฀฀A฀actual฀reforma฀da฀Contabilidade฀Pública,฀incluindo฀a฀Contabilidade฀Autárquica,฀ tem฀ como฀ objectivo฀ proporcionar฀ informação฀ que฀ melhor฀ se฀ adapte฀às฀necessidades฀dos฀diferentes฀utilizadores,฀devendo฀a฀mesma฀ caracterizar-se฀pela฀fiabilidade,฀comparabilidade,฀relevância฀e฀oportunidade.฀No฀entanto,฀apesar฀das฀reconhecidas฀vantagens฀do฀novo฀sistema฀de฀ Contabilidade฀Autárquica,฀e฀do฀já฀significativamente฀elevado฀grau฀médio฀ de฀implementação฀do฀POCAL฀pelos฀municípios฀portugueses,฀a฀fiabilidade฀ e฀ a฀ comparabilidade฀ da฀ informação฀ económica฀ e฀ patrimonial฀ ainda฀ não฀ são฀desejadas.฀Quanto฀às฀características฀de฀relevância฀e฀oportunidade,฀ verificamos฀ que฀ a฀ informação฀ elaborada฀ pelo฀ sistema฀ de฀ contabilidade฀ patrimonial฀e฀pelo฀sistema฀de฀contabilidade฀de฀custos฀ainda฀é฀pouco฀utilizada฀no฀apoio฀à฀tomada฀de฀decisões฀e฀nas฀auditorias฀externas. 2)฀฀Para฀o฀ano฀de฀2004,฀a฀análise฀do฀Índice฀de฀Conformidade฀das฀práticas฀e฀informação฀com฀os฀requisitos฀exigidos฀pelo฀POCAL฀฀permitiu-nos฀verificar฀que฀o฀grau฀ médio฀de฀implementação฀por฀todos฀os฀municípios฀portugueses฀é฀de฀67%.฀Se฀ comparamos฀este฀valor฀com฀o฀grau฀médio฀determinado฀relativamente฀a฀2003฀ (61%)฀verificamos฀que฀houve฀um฀aumento฀de฀cerca฀de฀6%฀o฀que฀no฀nosso฀ entender฀é฀bastante฀satisfatório฀evidenciando฀que฀os฀municípios฀têm฀vindo฀a฀ investir฀e฀a฀melhorar฀os฀seus฀sistemas฀de฀informação฀contabilísticos฀de฀acordo฀ com฀o฀definido฀no฀POCAL.฀Esta฀conclusão฀é฀ainda฀reforçada฀pelo฀facto฀de฀na฀ determinação฀do฀cálculo฀do฀Índice฀Conformidade฀de฀2004฀termos฀aumentado฀ no฀nível฀de฀exigência฀na฀escolha฀dos฀parâmetros฀e฀categorias฀a฀analisar.฀No฀ que฀respeita฀às฀práticas฀e฀informação฀facilitadas฀para฀atingir฀os฀objectivos฀gerais฀do฀novo฀sistema,฀em฀relação฀a฀2003฀continua฀a฀existir฀uma฀preferência฀clara฀pela฀maioria฀dos฀municípios฀para฀cumprirem฀com฀parâmetros฀relacionados฀ com฀a฀Demonstração฀da฀Correcta฀Situação฀Orçamental฀(a฀informação฀orçamental฀continua฀a฀ser฀prioritária);฀o฀segundo฀objectivo฀a฀ser฀favorecido฀é฀Evidenciar฀ a฀Imagem฀Verdadeira฀e฀Apropriada฀da฀Situação฀Financeira฀e฀Patrimonial฀e฀dos฀ Resultados฀Económicos฀e฀o฀preterido฀é฀Apoio฀à฀Gestão฀e฀à฀Decisão.฀Não฀obstante,฀relativamente฀aos฀objectivos฀menos฀preferidos,฀nota-se฀uma฀evolução฀ favorável฀de฀2003฀para฀2004,฀já฀que฀mais฀municípios฀tendem฀a฀cumprir฀com฀ mais฀parâmetros฀de฀informação฀incluída฀nestas฀duas฀últimas฀categorias. 3)฀฀É฀já฀significativa฀a฀importância฀que฀os฀Municípios฀atribuem฀ao฀Relatório฀ de฀ Gestão฀ enquanto฀ documento฀ de฀ prestação฀ de฀ contas.฀ Analisados฀ 6฀ parâmetros฀contidos฀nos฀Relatórios฀de฀Gestão฀verificou-se฀que฀os฀muni117 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 cípios฀analisados฀já฀cumprem,฀em฀média,฀com฀2,9฀em฀6฀dos฀parâmetros,฀ representando฀cerca฀de฀48%,฀sendo฀bastante฀positivo.฀ 4)฀฀Relativamente฀aos฀Indicadores฀de฀Gestão฀a฀apresentar฀no฀Relatório฀de฀ Gestão฀ verificou-se฀ que฀ existe฀ um฀ número฀ significativo฀ de฀ municípios฀ (31%)฀que฀não฀apresenta฀nenhum฀indicador฀no฀Relatório฀de฀Gestão,฀nem฀ orçamental฀nem฀económico฀e/ou฀patrimonial,฀não฀cumprindo฀assim฀com฀ o฀definido฀no฀POCAL.฀Por฀outro฀lado฀são฀apresentados฀um฀total฀de฀464฀ indicadores฀diferentes,฀sendo฀333฀de฀carácter฀orçamental฀e฀131฀do฀tipo฀ económico฀e/ou฀patrimonial.฀Esta฀situação฀demonstra฀que฀os฀responsáveis฀dos฀municípios,฀apesar฀da฀introdução฀da฀Contabilidade฀Patrimonial,฀ continuam฀a฀dar฀mais฀importância฀à฀informação฀obtida฀na฀Contabilidade฀ Orçamental.฀Isto฀poderá฀ser฀justificado,฀por฀um฀lado,฀pelo฀facto฀do฀modelo฀ anterior฀considerar฀apenas฀informação฀orçamental,฀estando฀os฀responsáveis฀mais฀familiarizados฀com฀este฀tipo฀de฀informação฀e,฀por฀outro฀lado,฀ porque฀os฀documentos฀previsionais฀obrigatórios฀contemplam฀apenas฀informação฀de฀carácter฀orçamental. 5)฀฀Na฀análise฀do฀uso฀de฀certos฀tipos฀de฀informação฀dentro฀dos฀documentos฀ de฀prestação฀de฀contas฀da฀informação฀por฀parte฀dos฀utilizadores฀internos,฀ nomeadamente฀órgão฀executivo฀e฀órgão฀deliberativo,฀verificou-se฀que฀os฀ aspectos฀relacionados฀com฀a฀informação฀orçamental฀em฀base฀de฀caixa฀ são฀ os฀ mais฀ discutidos,฀ quer฀ nas฀ reuniões฀ das฀ Câmaras฀ quer฀ nas฀ das฀ Assembleias฀Municipais.฀Efectivamente,฀em฀mais฀de฀50%฀dos฀municípios฀ são฀discutidos฀os฀graus฀de฀execução฀da฀despesa฀e฀da฀receita. ฀No฀ que฀ respeita฀ à฀ análise฀ da฀ informação฀ económica฀ e฀ patrimonial฀ em฀ base฀de฀acréscimo,฀são฀muito฀menos฀os฀municípios฀a฀discutirem฀estes฀ aspectos฀do฀que฀os฀relativos฀à฀informação฀orçamental.฀ ฀Estas฀evidências฀demonstram฀que,฀quer฀no฀órgão฀executivo,฀quer฀no฀órgão฀deliberativo,฀continua฀a฀ser฀dada฀mais฀importância฀aos฀assuntos฀relacionados฀com฀as฀questões฀orçamentais,฀demonstrando฀o฀ainda฀reduzido฀ interesse฀na฀informação฀patrimonial,฀induzindo฀que฀os฀utilizadores฀internos,฀nomeadamente฀os฀políticos,฀não฀estão฀ainda฀familiarizados฀com฀a฀ perspectiva฀ (económica)฀ de฀ acréscimo฀ enquanto฀ principal฀ inovação฀ do฀ novo฀sistema฀contabilístico. 6)฀฀Relativamente฀à฀utilidade฀da฀informação฀elaborada฀pelos฀municípios฀na฀ perspectiva฀do฀Tribunal฀de฀Contas,฀em฀sede฀de฀auditoria,฀verificou-se฀que,฀ para฀além฀da฀análise฀dos฀aspectos฀orçamentais,฀que฀continuam฀a฀merecer฀uma฀grande฀atenção฀por฀parte฀das฀auditorias,฀houve฀um฀alargamento฀ do฀ seu฀ âmbito,฀ passando฀ a฀ abranger฀ também,฀ embora฀ de฀ uma฀ forma฀ ainda฀ “tímida”,฀ a฀ apreciação฀ da฀ vertente฀ patrimonial,฀ contemplando฀ as฀ 118 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 análises฀económica฀e฀financeira฀e฀a฀implementação฀do฀POCAL฀nas฀suas฀ diferentes฀perspectivas. 7)฀฀No฀que฀concerne฀à฀independência฀financeira฀dos฀municípios฀verificou-se฀ que: • A฀independência฀financeira฀dos฀municípios฀(receitas฀próprias/receitas฀totais)฀varia฀entre฀86%฀(muito฀elevada)฀e฀6%฀(muito฀reduzida).฀A฀dimensão฀ do฀município฀está฀directamente฀relacionada฀com฀o฀grau฀de฀independência.฀ Assim,฀ enquanto฀ que฀ os฀ grandes฀ municípios฀ têm฀ uma฀ independência฀ financeira฀mínima฀de฀41%฀e฀uma฀independência฀financeira฀máxima฀de฀86%,฀ essa฀dependência฀nos฀municípios฀pequenos฀desce฀para฀6%฀e฀65%,฀respectivamente;฀ • Quanto฀ à฀ dependência฀ financeira฀ dos฀ municípios฀ em฀ relação฀ às฀ transferências฀do฀Estado,฀verifica-se฀que฀esta฀se฀situa฀entre฀os฀13%฀e฀os฀92%฀ sendo฀que฀os฀pequenos฀municípios฀têm฀um฀grau฀de฀dependência฀médio฀ de฀71%฀enquanto฀que฀nos฀grandes฀municípios฀as฀transferências฀do฀Estado฀ representam฀ uma฀ média฀ de฀ 27%฀ da฀ receitas฀ totais฀ e฀ nos฀ municípios฀ de฀ média฀dimensão฀47%฀das฀suas฀receitas฀são฀provenientes฀do฀Orçamento฀ do฀Estado; • As฀receitas฀provenientes฀de฀aumento฀de฀empréstimos฀bancários฀(Passivos฀ Financeiros)฀representam฀uma฀média฀nacional฀de฀6%฀em฀relação฀às฀receitas฀totais฀sendo฀o฀mínimo฀de฀0%฀e฀o฀máximo฀68%฀(caso฀excepcional฀de฀ um฀município);฀ • Apenas฀ 33฀ municípios฀ não฀ recorreram฀ a฀ empréstimos฀ bancários฀ no฀ ano฀ de฀2004.฀ 8)฀฀Sobre฀a฀estrutura฀da฀Receita฀verificou-se฀que: • O฀Orçamento฀das฀receitas฀do฀total฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀continental฀ foi฀de฀10.242฀milhões฀de฀euros.฀No฀entanto,฀apenas฀se฀liquidaram฀6.584฀ milhões฀ de฀ euros,฀ e฀ cobraram฀ 6.482฀ milhões฀ de฀ euros฀ ou฀ seja,฀ apenas฀ 60%฀do฀previsto; • É฀relevante฀a฀diferença฀do฀peso฀de฀algumas฀receitas฀quando฀se฀analisam฀ municípios฀de฀pequena,฀média฀e฀grande฀dimensão,฀nomeadamente฀no฀que฀ se฀refere฀ao฀peso฀dos฀Impostos฀e฀Taxas฀(10,9%฀para฀os฀pequenos฀municípios,฀30,5%฀para฀os฀municípios฀de฀média฀dimensão฀e฀50,5%฀para฀os฀grandes฀municípios)฀e฀às฀transferências฀(69,2%฀para฀os฀pequenos฀municípios,฀ 119 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 46,3%฀ para฀ os฀ municípios฀ de฀ média฀ dimensão฀ e฀ apenas฀ 27,4%฀ para฀ os฀ municípios฀de฀grande฀dimensão); • Não฀ é฀ relevante฀ o฀ valor฀ das฀ receitas฀ por฀ cobrar฀ em฀ relação฀ às฀ receitas฀ liquidadas฀ (apenas฀ 4,93%%฀ a฀ nível฀ geral,฀ sendo฀ 2,14%฀ nos฀ municípios฀ de฀pequena฀dimensão,฀2,76%฀nos฀municípios฀de฀média฀dimensão,฀8,63%฀ nos฀municípios฀de฀grande฀dimensão).฀Contudo,฀na฀nossa฀opinião,฀tal฀não฀ significa฀eficiência฀nas฀cobranças฀por฀parte฀dos฀municípios฀mas,฀na฀grande฀ maioria฀das฀situações฀porque,฀apesar฀do฀POCAL฀distinguir฀claramente฀os฀ momentos฀de฀liquidação฀e฀cobrança,฀a฀verdade฀é฀que฀muitos฀municípios฀ registam฀liquidações฀apenas฀no฀momento฀da฀cobrança; • As฀receitas฀cobradas฀por฀habitante฀situaram-se฀em฀฀645฀Euros. 9)฀฀Relativamente฀à฀estrutura฀da฀despesa฀verificou-se฀que: • Não฀é฀relevante฀a฀diferença฀do฀peso฀das฀várias฀componentes฀de฀despesa฀ quando฀ se฀ analisam฀ municípios฀ de฀ pequena,฀ média฀ e฀ grande฀ dimensão,฀ com฀ excepção฀ das฀ transferências฀ concedidas฀ onde฀ nos฀ municípios฀ de฀ grande฀ dimensão฀ representam฀ 17,7%฀ das฀ despesas฀ totais,฀ contra฀ 9,2%฀ dos฀municípios฀de฀pequena฀dimensão;฀ • Os฀passivos฀financeiros฀na฀óptica฀da฀despesa฀(amortização฀de฀empréstimos)฀representam฀em฀média฀4,5%฀das฀despesas฀totais฀enquanto฀que฀os฀ passivos฀financeiros฀na฀óptica฀da฀receita฀(novos฀empréstimos)฀representam฀cerca฀de฀6%฀das฀receitas฀totais฀o฀que฀poderá฀significar฀que฀aumentou฀ a฀dívida฀relativa฀a฀empréstimos฀bancários;฀ • O฀Orçamento฀das฀despesas฀totais฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀continental฀ foi฀de฀8.261฀milhões฀de฀euros,฀tendo฀sido฀pagos฀6.052฀milhões฀de฀euros฀ ou฀seja,฀apenas฀62,6%฀do฀orçamento฀previsto; • As฀Despesas฀com฀Pessoal,฀foram,฀em฀média,฀29%฀para฀a฀totalidade฀dos฀ municípios฀não฀sendo฀relevante฀a฀dimensão฀dos฀municípios; • Os฀municípios฀pagaram฀cerca฀de฀603฀euros฀por฀habitante,฀mas฀os฀compromissos฀a฀pagar฀em฀exercícios฀futuros฀situam-se฀nos฀377฀euros฀por฀habitante; • Em฀base฀de฀caixa฀o฀saldo฀orçamental,฀o฀saldo฀corrente฀e฀o฀saldo฀primário฀ são฀globalmente฀positivos. •฀Em฀base฀de฀compromissos฀tendem฀a฀ser฀negativos. 120 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 • As฀ disponibilidades฀ orçamentais฀ em฀ 2004฀ (no฀ valor฀ de฀ 431฀ milhões฀ de฀ euros)฀tiveram฀um฀aumento฀muito฀significativo฀em฀relação฀a฀2003฀(que฀era฀ de฀apenas฀80฀milhões฀de฀euros); 10)฀Relativamente฀as฀componentes฀do฀Balanço฀verificou-se฀que: • O฀Imobilizado฀corpóreo฀e฀os฀Bens฀de฀domínio฀público฀representam฀cerca฀de฀ 95%฀do฀activo฀total,฀não฀sendo฀relevante฀a฀diferença฀de฀estrutura฀quando฀ analisamos฀municípios฀de฀pequena,฀média฀e฀grande฀dimensão; • Se฀se฀relacionarem฀os฀valores฀apresentados฀no฀Balanço,฀com฀os฀valores฀ apresentados฀ no฀ mapa฀ das฀ receitas฀ (Activos฀ Financeiros฀ –฀ alienação฀ de฀ Investimentos฀ financeiros)฀ e฀ no฀ mapa฀ de฀ despesas฀ (Activos฀ Financeiros฀ –฀aquisição฀de฀Investimentos฀Financeiros)฀verifica-se฀que฀em฀2004฀houve฀ um฀aumento฀de฀Investimentos฀Financeiros฀em฀mais฀de฀70฀milhões฀de฀euros; • As฀ existências฀ representam฀ um฀ valor฀ muito฀ pouco฀ significativo฀ na฀ estrutura฀média฀do฀Balanço฀dos฀municípios฀(entre฀0%฀e฀9,8%,฀numa฀média฀de฀ 4,6%); • As฀dívidas฀a฀receber฀representam฀apenas฀2,2%฀do฀total฀do฀Activo฀(cerca฀ de฀ 520฀ milhões฀ de฀ euros),฀ sendo฀ no฀ caso฀ dos฀ municípios฀ de฀ pequena฀ dimensão฀de฀apenas฀0,5%.฀No฀entanto,฀esta฀componente฀do฀Activo฀encontra-se฀em฀muito฀municípios,฀subvalorizada,฀situação฀que฀se฀deve฀ao฀facto฀ de฀muitos฀municípios฀reconhecerem฀as฀receitas฀apenas฀no฀momento฀da฀ cobrança฀(base฀de฀caixa);฀ • As฀ disponibilidades฀ situam-se฀ entre฀ 0,03%฀ e฀ 30,93%฀ do฀ total฀ do฀ Activo,฀ numa฀média฀nacional฀de฀2,15%฀do฀Activo฀(num฀total฀de฀545฀milhões฀de฀ euros,฀incluindo฀saldos฀extra-orçamentais); • Relativamente฀ao฀cumprimento฀do฀princípio฀do฀acréscimo,฀186฀dos฀municípios฀analisados฀incluem฀no฀seu฀activo฀custos฀diferidos฀e฀123฀acréscimos฀ de฀ proveitos.฀ Por฀ outro฀ lado,฀ 243฀ municípios฀ não฀ apresentam฀ proveitos฀ diferidos฀no฀passivo฀e฀apenas฀194฀apresentam฀valores฀na฀conta฀de฀acréscimos฀de฀custos;฀ • Comparando฀a฀estrutura฀dos฀Passivos฀dos฀municípios฀de฀pequena,฀média฀ e฀grande฀dimensão,฀verifica-se฀que฀o฀passivo฀de฀Médio฀e฀Longo฀Prazo฀tem฀ um฀ maior฀ peso฀ na฀ estrutura฀ total฀ do฀ Passivo฀ nos฀ municípios฀ de฀ grande฀ dimensão,฀ atingindo฀ cerca฀ de฀ 57%฀ do฀ Passivo฀ total.฀ Nos฀ municípios฀ de฀ 121 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 pequena฀dimensão฀o฀peso฀desta฀rubrica฀é฀inferior,฀ou฀seja฀40%฀do฀Passivo฀ total.฀No฀entanto,฀em฀qualquer฀dos฀casos,฀é฀a฀rubrica฀com฀maior฀peso฀no฀ Passivo,฀representando฀em฀média฀50%฀do฀valor฀total฀do฀Passivo; • As฀ dívidas฀ totais฀ dos฀ municípios฀ de฀ Portugal฀ continental฀ são฀ superiores฀ a฀5.500฀milhões฀de฀฀euros฀sendo฀próximo฀de฀4.000฀milhões฀de฀euros฀o฀ correspondente฀a฀dívidas฀à฀banca. 11)฀Relativamente฀aos฀resultados฀económicos฀verificou-se฀que: • 234฀ municípios฀ apresentam฀ resultados฀ económicos฀ positivos฀ sendo,฀ no฀ entanto฀a฀interpretação฀deste฀indicador฀muito฀subjectiva฀e฀carecendo฀de฀ uma฀análise฀simultânea฀de฀outros฀indicadores.฀Os฀resultados฀económicos฀ globais฀dos฀municípios฀de฀Portugal฀continental฀são฀de฀cerca฀de฀695฀milhões฀de฀euros,฀o฀que฀corresponde฀a฀cerca฀de฀60฀euros฀por฀habitante; • Os฀custos฀com฀pessoal฀totalizam฀a฀importância฀de฀1.729฀milhões฀de฀euros฀ sendo฀ esta฀ a฀ maior฀ componente฀ dos฀ custos.฀ O฀ peso฀ nos฀ municípios฀ de฀ pequena฀e฀média฀dimensão฀฀é฀de฀35,09%฀e฀33,48%฀respectivamente.฀Nos฀ de฀grande฀dimensão฀o฀peso฀é฀relativamente฀maior,฀atingindo฀os฀35,24%฀ do฀total฀dos฀custos; • As฀vendas฀e฀prestação฀de฀serviços฀não฀têm฀um฀peso฀relevante฀o฀que฀se฀ deve฀em฀grande฀parte฀ao฀facto฀de฀muitos฀dos฀serviços฀se฀encontrarem฀sob฀ a฀responsabilidade฀de฀serviços฀municipalizados฀ou฀empresas฀municipais; • Os฀ impostos฀ e฀ taxas฀ e฀ as฀ transferências฀ recebidas฀ são฀ as฀ duas฀ grandes฀ componentes฀ dos฀ proveitos.฀ No฀ entanto,฀ estas฀ duas฀ componentes฀ de฀ proveitos฀ têm฀ comportamento฀ diferentes฀ em฀ função฀ da฀ dimensão฀ do฀ município.฀Assim,฀quanto฀maior฀a฀dimensão฀do฀município฀maior฀é฀o฀peso฀ dos฀Impostos฀e฀Taxas฀na฀estrutura฀dos฀proveitos฀totais.฀Nos฀municípios฀de฀ maior฀dimensão,฀esta฀rubrica฀representa฀57,62%฀dos฀proveitos฀totais.฀Por฀ outro฀lado,฀quanto฀menor฀for฀a฀dimensão฀do฀município,฀maior฀é฀o฀peso฀das฀ Transferências฀e฀Subsídios,฀tendo฀como฀representação฀máxima฀70,91%฀da฀ estrutura฀dos฀proveitos,฀nos฀municípios฀de฀pequena฀dimensão. Face฀ ao฀ exposto,฀ apresentamos฀ um฀ conjunto฀ de฀ recomendações฀ que,฀ no฀ nosso฀entender,฀se฀implementadas฀permitiriam฀aumentar฀não฀só฀o฀grau฀de฀ implementação฀do฀POCAL฀como฀também฀a฀utilidade,฀fiabilidade,฀comparabilidade฀e฀oportunidade฀da฀informação฀produzida.฀Estas฀recomendações฀pouco฀ diferem฀ das฀ apresentadas฀ no฀ Anuário฀ Financeiro฀ de฀ 2003,฀ destinando-se฀ essencialmente฀a฀quem฀tem฀o฀poder฀legislativo: 122 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 1.฀฀É฀ fundamental฀ a฀ publicação฀ de฀ legislação฀ que฀ obrigue฀ à฀ consolidação฀ das฀contas฀das฀autarquias฀de฀forma฀a฀obter-se฀informação฀agregada฀para฀ todo฀do฀“grupo฀autárquico”.฀Verificamos฀que฀a฀nova฀Lei฀das฀Finanças฀Locais฀(em฀discussão฀Pública)฀prevê฀a฀obrigatoriedade฀de฀apresentação฀de฀ contas฀consolidadas฀para฀as฀a฀autarquias฀que฀possuam฀serviços฀municipalizados฀e฀empresas฀municipais.฀É฀um฀primeiro฀passo฀para฀uma฀consolidação฀mais฀alargada,฀ou฀seja,฀que฀inclua฀participações฀maioritárias฀e฀não฀ apenas฀participações฀de฀100%฀do฀capital.฀฀ 2.฀฀A฀ não฀ aplicabilidade฀ do฀ POCAL฀ às฀ empresas฀ municipais฀ é฀ questionável,฀ pois฀ dificilmente฀ se฀ entende฀ que฀ entre฀ duas฀ entidades฀ que฀ tenham฀a฀mesma฀lógica฀de฀prestação฀de฀serviços฀(por฀exemplo,฀serviço฀de฀água)฀obedeçam฀a฀sistemas฀contabilísticas฀distintos฀(POCAL฀ no฀caso฀dos฀Serviços฀Municipalizados฀e฀POC฀no฀caso฀das฀Empresas฀ Municipais).฀ 3.฀฀Para฀ o฀ cumprimento฀ dos฀ objectivos฀ da฀ reforma฀ da฀ Contabilidade฀ Autárquica,฀sobretudo฀no฀aspecto฀da฀comparação฀da฀informação฀entre฀municípios,฀é฀fundamental฀que฀as฀entidades฀responsáveis฀definam฀um฀conjunto฀ de฀indicadores฀obrigatórios,฀a฀serem฀apresentados฀pelos฀municípios฀com฀ vista฀à฀avaliação฀da฀performance฀da฀autarquia฀e฀a฀prestação฀de฀responsabilidades฀(Accountability). 4.฀฀De฀forma฀a฀melhorar฀a฀comparabilidade฀da฀informação฀a฀CNCAP฀(Comissão฀de฀Normalização฀Contabilística฀para฀a฀Administração฀Pública)฀deveria฀ emitir฀mais฀normas฀interpretativas฀ou฀orientações฀relativas฀a฀alguns฀aspectos฀que฀carecem฀de฀esclarecimento,฀nomeadamente: • Bens฀ de฀ domínio฀ público฀ (o฀ que฀ deve฀ ser฀ reconhecido,฀ critérios฀ de฀ valorimetria,฀…) • Cedências฀de฀imobilizado฀(que฀entidade฀regista); • Acréscimos฀de฀custos฀(nomeadamente฀encargos฀com฀férias฀e฀subsídio฀ de฀férias) • Contabilidade฀de฀custos. 5.฀฀A฀ CNCAP฀ deveria฀ adaptar฀ as฀ Normas฀ Internacionais฀ de฀ Contabilidade฀ para฀o฀Sector฀Público฀do฀IPSASB฀(Internacional฀Public฀Sector฀Accounting฀ Standards฀Board)฀bem฀como฀adaptar฀algumas฀normas฀da฀CNC฀(Comissão฀de฀Normalização฀Contabilística),฀contribuindo฀assim฀para฀o฀aumen123 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 to฀da฀comparabilidade฀a฀nível฀internacional฀da฀informação฀fornecida฀pela฀ Contabilidade฀Autárquica฀e฀uma฀maior฀proximidade฀entre฀as฀normas฀do฀ sector฀público฀com฀o฀sector฀empresarial. 6.฀฀Deveria฀ser฀exigido฀que฀alguns฀dos฀mapas฀de฀prestação฀de฀contas฀fossem฀ publicados฀em฀jornais฀de฀tiragem฀nacional฀por฀forma฀a฀฀que฀a฀informação฀ seja฀divulgada฀por฀mais฀utilizadores,฀nomeadamente฀cidadãos,฀melhorando,฀assim,฀a฀transparência.฀Também฀seria฀útil฀o฀acesso฀às฀contas฀através฀ do฀SITE฀do฀município. 7.฀฀Alguns฀ mapas฀ do฀ subsistema฀ de฀ contabilidade฀ de฀ custos฀ deveriam฀ ser฀ inseridos฀ nos฀ documentos฀ de฀ prestação฀ de฀ contas,฀ nomeadamente฀ os฀ relativos฀aos฀custos฀de฀cada฀bem฀ou฀serviço.฀Esta฀obrigatoriedade฀contribuiria฀para฀aumentar฀o฀nível฀de฀implementação฀deste฀subsistema฀contabilístico,฀de฀grande฀utilidade฀mas฀com฀um฀baixo฀nível฀de฀implementação. 8.฀฀Melhorar฀a฀quantidade฀de฀informação฀e฀a฀ordem฀de฀apresentação฀do฀dossier฀que฀constitui฀a฀prestação฀de฀contas,฀de฀forma฀a฀facilitar฀a฀sua฀leitura฀ e฀a฀comparabilidade฀da฀informação฀entre฀municípios; 9.฀฀Estudos฀recentes฀concluem฀que฀existe฀um฀número฀significativo฀de฀Técnicos฀Oficiais฀de฀Contas฀com฀formação฀adequada฀na฀área฀da฀contabilidade฀ pública,฀adquirida,฀quer฀nos฀cursos฀de฀graduação฀que฀frequentaram฀quer฀ em฀ formação฀ complementar,฀ como฀ por฀ exemplo,฀ em฀ formação฀ eventual฀ da฀CTOC.฀Por฀outro฀lado,฀dado฀que฀parte฀da฀informação฀contabilística฀é฀ similar฀à฀contabilidade฀do฀sector฀empresarial,฀entendemos฀que฀a฀obrigatoriedade฀de฀um฀técnico฀oficial฀de฀contas฀nas฀autarquias,฀que฀se฀responsabilize฀pela฀validação฀da฀imagem฀verdadeira฀e฀apropriada฀das฀contas฀públicas,฀฀aumentaria฀o฀grau฀de฀implementação฀dos฀sistemas฀de฀contabilidade฀ patrimonial฀e฀contabilidade฀de฀custos. 124 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ANEXO฀I฀–฀GLOSSÁRIO฀DE฀TERMOS฀CONTABILÍSTICOS ACTIVO Na฀administração฀pública,฀os฀Activos฀são฀recursos฀que฀uma฀entidade฀é฀ proprietária฀ ou฀ administra฀ em฀ consequência฀ de฀ acontecimentos฀ passados฀e฀a฀partir฀dos฀quais฀se฀espera฀que฀fluam฀para฀a฀entidade฀benefícios฀ económicos฀ou฀sociais฀futuros฀ou฀sejam฀património฀histórico฀artístico฀e฀ cultural.฀ O฀ Activo฀ corresponde฀ à฀ componente฀ “positiva”฀ do฀ Balanço฀ patrimonial฀ de฀ uma฀ autarquia.฀ Conforme฀ o฀ modelo฀ definido฀ pelo฀ POCAL,฀ do฀ Activo฀ obtém-se฀informação฀do฀valor฀bruto฀(AB),฀dos฀ajustamentos฀acumulados฀ (actualmente฀“Provisões”)฀e฀desvalorização฀do฀Imobilizado฀(AA)฀e฀do฀valor฀ líquido฀(AL)฀referentes฀ao฀ano฀N฀e฀também฀do฀valor฀líquido฀do฀exercício฀ anterior. O฀activo฀pode฀dividir-se฀em฀3฀grupos฀gerais: •฀฀Activo฀ Fixo฀ (Imobilizado฀ Corpóreo,฀ Imobilizado฀ Incorpóreo,฀ Investimentos฀ Financeiros฀e฀Bens฀de฀Domínio฀Público) •฀฀Activo฀Circulante฀(Existências,฀Dívidas฀a฀receber฀e฀Disponibilidades) •฀฀Acréscimos฀e฀diferimentos Ver:฀Balanço ACTIVOS฀FINANCEIROS Despesas฀com฀a฀aquisição฀de฀activos,฀em฀empresas฀públicas,฀associações,฀ fundações,฀sociedades฀de฀economia฀mista,฀entre฀outras,฀de฀acordo฀com฀a฀ legislação฀ em฀ vigor฀ e฀ cláusulas฀ contratuais.฀ O฀ valor฀ das฀ aquisições฀ deste฀ tipo฀de฀activos฀num฀exercício฀económico฀encontra-se฀nos฀mapas฀orçamentais฀(Despesa/Activos฀Financeiros)฀e฀o฀valor฀acumulado฀no฀Balanço/Activo/ Investimentos฀Financeiros. Quando฀alienado,฀o฀valor฀recebido฀é฀uma฀receita. AMORTIZAÇÃO฀OU฀DEPRECIAÇÃO฀DO฀IMOBILIZADO฀(amortização฀económica) Parcela฀referente฀ao฀valor฀depreciado฀do฀imobilizado฀sujeito฀a฀desgaste฀ou฀ depreciação฀O฀valor฀da฀depreciação฀do฀exercício฀designa-se฀por฀“Amortização฀do฀Exercício”.฀O฀valor฀acumulado฀da฀depreciação฀designa-se฀por฀“Amortização฀Acumulada”.฀O฀valor฀da฀amortização฀do฀exercício฀encontra-se฀no฀mapa฀ “Demonstração฀de฀Resultados”฀e฀o฀valor฀da฀amortização฀acumulada฀no฀“Balanço/Activo”,฀na฀coluna฀AA฀(ou฀AP). 125 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 AMORTIZAÇÃO฀DE฀EMPRÉSTIMOS฀(amortização฀financeira) Despesa฀relativa฀à฀quantia฀dispendida฀para฀amortização฀de฀uma฀dívida฀contraída฀anteriormente.฀O฀valor฀das฀amortizações฀financeiras฀encontra-se฀no฀ mapa฀ de฀ execução฀ orçamental฀ (Despesa/Passivos฀ Financeiros).฀ Por฀ outro฀ lado,฀este฀valor฀implica฀diminuição฀do฀Passivo฀no฀Balanço. BALANÇO O฀Balanço฀é฀o฀mapa฀contabilístico฀que฀relata฀a฀posição฀financeira฀e฀patrimonial฀de฀uma฀entidade,฀normalmente฀reportado฀ao฀final฀do฀exercício฀económico฀e฀apresenta,฀devidamente฀agrupados฀e฀classificados,฀os฀activos,฀os฀ passivos฀e฀os฀fundos฀próprios฀da฀autarquia. Ver:฀Activo,฀Passivo,฀Fundos฀Próprios Balanço Activo Ab Fundos฀próprios฀e฀passivo Aa Al฀(n) Al฀(n-1) Ano฀N Ano฀N-1 Fundos฀próprios Fixo฀–฀imobilizado Património฀ Fixo฀–฀bens฀de฀domínio฀ público Reservas฀e฀resultados฀transitados Resultado฀líquido Circulante฀–฀ existências Passivo Circulante฀–฀dívidas฀a฀ receber Dívidas฀a฀pagar฀ –฀médio/longo฀prazo Circulante฀–฀ disponibilidades Dívidas฀a฀pagar฀ –฀curto฀prazo Acréscimos฀฀ e฀diferimentos Acréscimos฀e฀ diferimentos Total A B A-b Total AB:฀Activo฀Bruto;฀AA:฀Amortizações฀e฀Ajustamentos;฀AL:฀Activo฀Líquido BASE฀DE฀CAIXA Diz-se฀que฀um฀sistema฀contabilístico฀se฀encontra฀elaborado฀na฀base฀de฀caixa฀quando฀tem฀como฀objectivo฀único฀apresentar฀contas฀numa฀óptica฀de฀caixa,฀ou฀seja,฀tem฀preocupação฀pela฀apresentação฀da฀situação฀de฀tesouraria,฀ reconhecendo฀ as฀ transacções฀ apenas฀ quando฀ recebidas฀ ou฀ pagas.฀ Neste฀ sentido,฀no฀sistema฀contabilístico฀são฀registadas฀apenas฀entradas฀e฀saídas฀ de฀fundos.฀O฀Mapa฀de฀Fluxos฀de฀Caixa฀é฀o฀documento฀de฀prestação฀de฀contas฀mais฀importante฀elaborado฀na฀base฀de฀caixa.฀Os฀termos฀mais฀utilizados฀ 126 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 num฀sistema฀contabilístico฀elaborado฀nesta฀base฀são,฀Recebimentos,฀Pagamentos฀e฀Saldo฀de฀Tesouraria. BASE฀DE฀CAIXA฀MODIFICADA฀(BASE฀DE฀CAIXA฀E฀COMPROMISSOS) Diz-se฀que฀um฀sistema฀contabilístico฀se฀encontra฀elaborado฀na฀base฀de฀caixa฀ modificada฀ quando฀ tem฀ como฀ objectivo฀ único฀ apresentar฀ contas฀ numa฀ óptica฀de฀caixa,฀registando฀ainda฀as฀fases฀anteriores฀do฀direito฀a฀receber฀ e฀dos฀compromissos฀a฀pagar฀(situação฀financeira).฀Neste฀sentido,฀o฀sistema฀contabilístico฀regista฀operações฀de฀direitos฀e฀entradas฀de฀fundos฀e฀de฀ compromissos฀e฀saídas฀de฀fundos.฀Os฀Mapas฀de฀Execução฀Orçamental฀de฀ Despesa฀e฀Receita฀são฀exemplos฀de฀documentos฀de฀prestação฀de฀contas฀ elaborados฀num฀sistema฀em฀base฀de฀caixa฀modificada.฀Os฀principais฀termos฀ utilizados฀num฀sistema฀contabilístico฀elaborado฀nesta฀base฀são:฀Direitos฀(ou฀ Liquidações)฀e฀Obrigações฀(ou฀Compromissos),฀Recebimentos,฀Pagamentos,฀ Saldo฀de฀Tesouraria,฀Compromissos฀por฀Pagar฀e฀Direitos฀por฀Cobrar. BASE฀DE฀ACRÉSCIMO฀OU฀DE฀ESPECIALIZAÇÃO฀DOS฀EXERCÍCIOS Diz-se฀ que฀ um฀ sistema฀ contabilístico฀ se฀ encontra฀ elaborado฀ na฀ base฀ de฀ acréscimo฀ quando฀ permite฀ apresentar฀ contas฀ numa฀ óptica฀ financeira,฀ patrimonial฀e฀económica.฀Neste฀sentido,฀os฀subsistemas฀contabilísticos฀cujos฀ mapas฀são฀elaborados฀nesta฀óptica฀(Contabilidade฀Financeira,฀Patrimonial฀ e฀Contabilidade฀de฀Custos)฀registam฀operações฀financeiras฀(direitos฀e฀entradas฀de฀fundos฀e฀responsabilidades฀e฀saídas฀de฀fundos)฀económicas฀(proveitos,฀custos฀e฀resultados)฀e฀patrimoniais฀(Activo,฀Passivo฀e฀Fundo฀Próprio).฀O฀ Balanço,฀a฀Demonstração฀de฀Resultados฀e฀os฀mapas฀de฀custos฀são฀exemplos฀de฀documentos฀de฀prestação฀de฀contas฀elaborados฀na฀base฀do฀acréscimo฀ou฀da฀especialização฀dos฀exercícios.฀Designa-se฀por฀base฀do฀acréscimo฀ ou฀da฀especialização฀dos฀exercícios฀(Accrual฀basis,฀em฀inglês)฀porque฀uma฀ despesa฀apenas฀é฀registada฀como฀custo฀ou฀perda฀no฀momento฀em฀que฀há฀ consumo฀dos฀recursos฀ou฀em฀que฀diminui฀o฀património฀da฀entidade;฀por฀seu฀ turno,฀uma฀receita฀apenas฀é฀registada฀como฀proveito฀ou฀ganho฀no฀exercício฀ em฀que฀é฀percebido฀o฀benefício฀económico,฀no฀exercício฀em฀que฀esse฀recurso฀foi฀utilizado฀como฀custo฀(permitindo,฀deste฀modo,฀um฀balanceamento฀ entre฀custos฀e฀proveitos)฀ou฀no฀momento฀em฀que฀aumenta฀o฀património฀da฀ entidade. Exemplos: ü A฀aquisição฀de฀um฀computador฀será฀despesa฀no฀exercício฀económico฀do฀ compromisso฀(compra),฀será฀pagamento฀no฀momento฀da฀saída฀de฀fundos฀ e฀ será฀ um฀ custo฀ diferido฀ por฀ vários฀ exercícios฀ à฀ medida฀ que฀ o฀ mesmo฀ perde฀valor฀económico฀(ou฀seja,฀durante฀o฀período฀de฀amortizações); 127 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ü Um฀ financiamento฀ obtido฀ para฀ a฀ aquisição฀ desse฀ computador,฀ será฀ receita฀no฀exercício฀em฀que฀for฀atribuído฀(direito฀a฀receber),฀recebimento฀ quando฀for฀efectivamente฀recebido฀e฀proveito฀de฀vários฀exercícios,฀pela฀ percentagem฀das฀amortizações฀efectuadas฀ao฀longo฀da฀sua฀vida฀útil. Conceitos฀utilizados฀neste฀sistema฀contabilístico:฀Direitos฀e฀Obrigações;฀Recebimentos;฀Pagamentos;฀Saldo฀de฀Tesouraria;฀Dívidas฀a฀Pagar;฀Dívidas฀a฀ Receber,฀Custos฀e฀Proveitos. BENS฀DE฀DOMÍNIO฀PÚBLICO Segundo฀o฀art.฀202º฀n.º฀1฀do฀Código฀Civil,฀uma฀coisa฀é฀tudo฀aquilo฀que฀pode฀ ser฀objecto฀de฀relações฀jurídicas.฀Por฀sua฀vez,฀o฀n.º฀2฀do฀mesmo฀artigo฀refere฀ que฀se฀consideram฀fora฀do฀comércio฀todas฀as฀coisas฀que฀não฀podem฀ser฀objecto฀de฀direitos฀privados,฀tais฀como฀as฀que฀se฀encontram฀no฀domínio฀público฀ e฀as฀que฀são,฀por฀sua฀natureza,฀insusceptíveis฀de฀apropriação฀individual. Em฀Portugal,฀podemos฀dizer฀que฀determinados฀bens฀do฀domínio฀público฀o฀ são฀de฀acordo฀com฀a฀sua฀própria฀natureza,฀que฀a฀lei฀se฀limita฀a฀reconhecer฀ como฀uma฀realidade฀preexistente฀(são฀exemplos,฀o฀espaço฀aéreo,฀as฀águas฀ marítimas฀territoriais,฀os฀rios,฀os฀lagos฀e฀praias).฀Outros฀bens฀são฀considerados฀públicos฀por฀vontade฀da฀Administração,฀porque฀já฀existiam฀ou฀porque฀ foram฀adquiridos฀ou฀construídos฀por฀uma฀pessoa฀colectiva฀de฀direito฀público฀ e฀só฀depois฀tornados฀dominiais.฀É฀o฀que฀acontece฀com฀as฀auto-estradas,฀ linhas-férreas,฀aeroportos,฀entre฀outros. O฀ art.฀ 84.º฀ da฀ Constituição฀ da฀ República฀ Portuguesa฀ (CRP)฀ refere฀ no฀ seu฀฀ n.º฀1฀que฀pertencem฀ao฀domínio฀público:฀ a)฀฀“As฀águas฀territoriais฀com฀os฀seus฀leitos฀e฀os฀fundos฀marinhos฀contíguos,฀ bem฀como฀os฀lagos,฀lagoas฀e฀cursos฀de฀água฀navegáveis฀ou฀flutuáveis,฀ com฀os฀respectivos฀leitos; b)฀฀As฀camadas฀aéreas฀superiores฀ao฀território฀acima฀do฀limite฀reconhecido฀ ao฀proprietário฀ou฀superficiário; c)฀฀Os฀jazigos฀minerais,฀as฀nascentes฀de฀águas฀mineromedicinais,฀as฀cavidades฀ naturais฀e฀subterrâneas฀existentes฀no฀subsolo,฀com฀excepção฀das฀rochas,฀ terras฀comuns฀e฀outros฀materiais฀habitualmente฀usados฀na฀construção; d)฀As฀estradas; e)฀As฀linhas-férreas฀nacionais; 128 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 f)฀Outros฀bens฀como฀tal฀classificados฀por฀lei.” A฀definição฀de฀património฀do฀Estado฀é฀dada฀pelo฀art.฀2º฀do฀DL฀n.º฀477/80,฀de฀ 15฀de฀Outubro,฀onde฀se฀refere฀que,฀para฀efeitos฀de฀inventário฀do฀património฀ do฀Estado,฀se฀deve฀considerar฀“o฀conjunto฀de฀bens฀do฀seu฀domínio฀público฀ e฀privado,฀e฀dos฀direitos฀e฀obrigações฀com฀conteúdo฀económico฀de฀que฀o฀ Estado฀é฀titular,฀como฀pessoa฀colectiva฀de฀direito฀público.” Por฀sua฀vez,฀o฀art.฀4º฀do฀DL฀supra฀citado฀refere฀quais฀os฀bens฀de฀domínio฀ público฀que฀devem฀fazer฀parte฀do฀inventário฀do฀Estado,฀que฀são: “a)฀฀As฀águas฀territoriais฀com฀os฀seus฀leitos,฀as฀águas฀marítimas฀interiores฀ com฀os฀seus฀leitos฀e฀margens฀e฀a฀plataforma฀continental; b)฀฀Os฀lagos,฀lagoas฀e฀cursos฀de฀água฀navegáveis฀ou฀flutuáveis฀com฀os฀respectivos฀leitos฀e฀margens฀e,฀bem฀assim,฀os฀que฀por฀lei฀forem฀reconhecidos฀ como฀aproveitáveis฀para฀produção฀de฀energia฀eléctrica฀ou฀para฀irrigação; c)฀฀Os฀outros฀bens฀do฀domínio฀público฀hídrico฀referidos฀no฀Decreto฀n.º฀5787-4I,฀ de฀10฀de฀Maio฀de฀1919,฀e฀no฀Decreto-Lei฀n.º฀468/71,฀de฀5฀de฀Novembro; d)฀As฀valas฀abertas฀pelo฀Estado฀e฀as฀barragens฀de฀utilidade฀pública; e)฀฀Os฀portos฀artificiais฀e฀docas,฀os฀aeroportos฀e฀aeródromos฀de฀interesse฀público; f)฀฀As฀ camadas฀ aéreas฀ superiores฀ aos฀ terrenos฀ e฀ às฀ águas฀ do฀ domínio฀ público,฀bem฀como฀as฀situadas฀sobre฀qualquer฀imóvel฀do฀domínio฀privado฀para฀além฀dos฀limites฀fixados฀na฀lei฀em฀benefício฀do฀proprietário฀ do฀solo; g)฀฀Os฀ jazigos฀ minerais฀ e฀ petrolíferos,฀ as฀ nascentes฀ de฀ águas฀ mineromedicinais,฀os฀recursos฀geotérmicos฀e฀outras฀riquezas฀naturais฀existentes฀no฀ subsolo,฀com฀exclusão฀das฀rochas฀e฀terras฀comuns฀e฀dos฀materiais฀vulgarmente฀empregados฀nas฀construções; h)฀฀As฀ linhas-férreas฀ de฀ interesse฀ público,฀ as฀ auto-estradas฀ e฀ as฀ estradas฀ nacionais฀com฀os฀seus฀acessórios,฀obras฀de฀arte,฀etc.; i)฀฀As฀obras฀e฀instalações฀militares,฀bem฀como฀as฀zonas฀territoriais฀reservadas฀para฀a฀defesa฀militar; j)฀฀Os฀navios฀da฀armada,฀as฀aeronaves฀militares฀e฀os฀carros฀de฀combate,฀bem฀ como฀outro฀equipamento฀militar฀de฀natureza฀e฀durabilidade฀equivalentes; 129 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 l)฀฀As฀linhas฀telegráficas฀e฀telefónicas,฀os฀cabos฀submarinos฀e฀as฀obras,฀canalizações฀e฀redes฀de฀distribuição฀pública฀de฀energia฀eléctrica; m)฀฀Os฀palácios,฀monumentos,฀museus,฀bibliotecas,฀arquivos฀e฀teatros฀nacionais,฀ bem฀como฀os฀palácios฀escolhidos฀pelo฀Chefe฀do฀Estado฀para฀a฀Secretaria฀da฀ Presidência฀e฀para฀a฀sua฀residência฀e฀das฀pessoas฀da฀sua฀família; n)฀฀Os฀ direitos฀ públicos฀ sobre฀ imóveis฀ privados฀ classificados฀ ou฀ de฀ uso฀ e฀ fruição฀sobre฀quaisquer฀bens฀privados; o)฀฀As฀servidões฀administrativas฀e฀as฀restrições฀de฀utilidade฀pública฀ao฀direito฀ de฀propriedade; p)฀฀Quaisquer฀outros฀bens฀do฀Estado฀sujeitos฀por฀lei฀ao฀regime฀do฀domínio฀público.” Em฀geral,฀os฀bens฀são฀administrados฀pelo฀Estado,฀podendo฀também฀se฀administrados฀pelo฀Município฀e฀Freguesia฀e฀pelas฀Regiões฀Autónomas. ฀ O฀domínio฀público฀do฀município฀e฀da฀freguesia฀goza฀dos฀mesmos฀atributos฀ do฀domínio฀público฀do฀Estado,฀desde฀logo฀pela฀sua฀idêntica฀matriz฀constitucional.฀O฀domínio฀público฀autárquico฀pode฀ser฀definido฀como฀“o฀conjunto฀ das฀ coisas฀ públicas฀ pertencentes฀ às฀ autarquias฀ locais฀ submetidas฀ a฀ um฀ regime฀jurídico฀específico฀que฀visa฀garantir฀a฀sua฀utilidade฀pública”฀(Almeida฀ e฀Lopes,฀1998,฀p.6). Carvalho฀et฀al.฀(1999,฀p.346)฀definem฀Bens฀de฀Domínio฀Público฀como฀aqueles฀que฀“são฀destinados฀ao฀uso฀público,฀tais฀como฀caminhos,฀estradas,฀portos฀e฀pontes฀construídas฀pelo฀Estado,฀parques฀e฀jardins,฀etc.”.฀Por฀sua฀vez,฀ para฀Caiado฀e฀Pinto฀(2002)฀“os฀bens฀de฀domínio฀público฀são฀bens฀do฀Estado฀ ao฀serviço฀dos฀cidadãos,฀podendo฀no฀entanto,฀alguns฀apoiar฀a฀entidade฀pública฀na฀prestação฀de฀serviços”. A฀inclusão฀dos฀bens฀de฀domínio฀público฀no฀Balanço฀de฀uma฀entidade฀pública฀ tem฀subjacentes฀dois฀conceitos: a)฀฀Benefício฀ –฀ apesar฀ de฀ poderem฀ não฀ implicar฀ a฀ obtenção฀ de฀ benefícios฀ futuros฀directos฀à฀entidade฀(no฀caso฀de฀bens฀de฀domínio฀público฀que฀não฀ apoiem฀a฀entidade฀na฀prestação฀dos฀seus฀serviços),฀proporcionam฀benefícios฀à฀comunidade฀ao฀longo฀de฀diversos฀anos; b)฀฀Controlo฀–฀a฀entidade฀pública฀deverá฀ter฀poderes฀e฀capacidade฀para฀gerir฀ e฀manter฀esse฀bem. 130 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 O฀POCP฀prevê฀uma฀nova฀conta฀de฀Imobilizado,฀a฀conta฀45,฀para฀os฀denominados฀Bens฀de฀Domínio฀Público. BENS฀DE฀DOMÍNIO฀PRIVADO O฀domínio฀privado฀pode฀ser฀definido฀como฀o฀conjunto฀de฀bens฀que฀não฀encontram฀integrados฀no฀domínio฀público,฀ou฀seja:฀ a)฀฀Estão,฀ em฀ princípio,฀ sujeitos฀ ao฀ regime฀ de฀ propriedade฀ estatuído฀ na฀ lei฀ civil฀ e,฀ consequentemente,฀ submetidos฀ ao฀ comércio฀ jurídico฀ correspondente฀(acepção฀objectiva); b)฀São฀livremente฀adquiridos฀e฀não฀obedecem฀a฀uso฀tipificado; c)฀São฀alienáveis,฀penhoráveis,฀prescrevíeis฀e฀expropriáveis. CNCAP฀–฀Comissão฀de฀Normalização฀Contabilística฀da฀Administração฀Pública A฀Comissão฀de฀Normalização฀Contabilística฀da฀Administração฀Pública฀(CNCAP)฀foi฀criada,฀no฀âmbito฀do฀Ministério฀das฀Finanças,฀pelo฀artigo฀4º฀do฀Decreto-Lei฀nº฀232/97,฀de฀3฀de฀Setembro,฀diploma฀que฀aprovou฀o฀Plano฀Oficial฀ de฀Contabilidade฀Pública฀(POCP). É฀ constituída฀ por฀ uma฀ Comissão฀ Executiva฀ e฀ um฀ Conselho฀ de฀ Normalização฀ Contabilística,฀ sendo฀ o฀ seu฀ funcionamento฀ regulado฀ pelo฀ Decreto-lei฀ nº68/98,฀de฀20฀de฀Março. A฀CNCAP฀tem฀por฀missão฀assegurar฀a฀normalização฀e฀acompanhar฀a฀aplicação฀ e฀aperfeiçoamento฀do฀POCP฀e฀dos฀planos฀sectoriais,฀de฀uma฀forma฀gradual,฀de฀ modo฀a฀garantir฀a฀necessária฀segurança฀e฀eficácia.฀Ver:฀www.mf.dgo.cncap CONTABILIDADE฀ORÇAMENTAL É฀o฀subsistema฀contabilístico฀onde฀se฀registam฀a฀aprovação฀e฀modificações฀ do฀Orçamento฀e฀as฀fases฀de฀execução฀do฀mesmo.฀Os฀principais฀documentos฀ extraídos฀deste฀sistema฀contabilístico฀são฀o฀Mapa฀de฀Controlo฀Orçamental฀ da฀Despesa,฀o฀Mapa฀de฀Controlo฀Orçamental฀da฀Receita฀e฀o฀Mapa฀de฀Fluxos฀ de฀Caixa. Os฀registos฀contabilísticos฀aqui฀efectuados฀assentam฀na฀base฀de฀caixa฀e฀na฀ base฀de฀caixa฀modificada. CONTABILIDADE฀PATRIMONIAL É฀o฀subsistema฀contabilístico฀onde฀se฀contabilizam฀todas฀as฀operações฀que฀ alteram฀ a฀ estrutura฀ patrimonial,฀ económica฀ e฀ financeira฀ de฀ uma฀ entidade,฀ 131 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 quer฀ em฀ termos฀ qualitativos฀ quer฀ quantitativos.฀ Os฀ principais฀ documentos฀ extraídos฀deste฀sistema฀contabilístico฀são฀o฀Balanço,฀a฀Demonstração฀de฀ Resultados฀ por฀ natureza฀ e฀ vários฀ Balancetes฀ das฀ diferentes฀ massas฀ que฀ compõem฀o฀Balanço,฀os฀custos฀e฀os฀proveitos. Os฀registos฀contabilísticos฀aqui฀efectuados฀assentam฀na฀base฀do฀acréscimo฀ ou฀especialização฀dos฀exercícios. CONTABILIDADE฀DE฀CUSTOS É฀o฀subsistema฀contabilístico฀onde฀se฀apuram฀os฀custos฀(ou฀custos฀e฀proveitos,฀designando-se,฀neste฀caso,฀por฀Contabilidade฀Analítica)฀por฀cada฀função,฀actividade฀e฀cada฀bem.฀Os฀principais฀documentos฀extraídos฀deste฀subsistema฀contabilístico฀são฀os฀mapas฀CC฀(Contabilidade฀de฀Custos)฀definidos฀ no฀ponto฀12฀do฀POCAL.฀ Os฀registos฀aqui฀efectuados฀assentam฀na฀base฀do฀acréscimo฀ou฀especialização฀dos฀exercícios. DIGRAFIA A฀técnica฀de฀registo฀digráfico฀resulta฀da฀aplicação฀do฀designado฀“princípio฀das฀partidas฀dobradas”,฀que฀estabelece฀que฀o฀total฀dos฀movimentos฀ a฀ débito฀nas฀contas฀ deve฀igualar฀o฀total฀ dos฀ movimentos฀ a฀ crédito.฀ Assim,฀quando฀um฀sistema฀contabilístico฀regista฀qualquer฀operação฀contabilística฀ debitando฀ uma฀ ou฀ várias฀ contas฀ por฀ contrapartida฀ (crédito)฀ de฀ outra(s),฀diz-se฀que฀se฀utiliza฀o฀método฀de฀registo฀digráfico฀ou฀de฀partidas฀ dobradas.฀ As฀principais฀regras฀da฀digrafia฀na฀Contabilidade฀Patrimonial฀ou฀Financeira฀são: a)฀฀As฀contas฀do฀Activo฀debitam-se฀pelos฀aumentos฀e฀creditam-se฀pelas฀diminuições; b)฀฀As฀contas฀do฀Passivo฀e฀Fundos฀Próprios฀debitam-se฀pelas฀diminuições฀e฀ creditam-se฀pelos฀aumentos; c)฀฀As฀contas฀de฀custos฀(Classe฀6)฀debitam-se฀pelos฀aumentos฀e฀creditam-se฀ pelas฀diminuições฀O฀saldo฀destas฀contas฀deve฀ser฀devedor฀ou฀nulo; d)฀฀As฀contas฀de฀proveitos฀(Classe฀7)฀debitam-se฀pelas฀diminuições฀e฀creditam-se฀pelos฀aumentos.฀O฀saldo฀destas฀contas฀deve฀ser฀credor฀ou฀nulo; 132 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 e)฀฀As฀contas฀de฀apuramento฀de฀resultados฀(Classe฀8)฀debitam-se฀pelos฀custos฀e฀creditam-se฀pelos฀proveitos.฀Um฀saldo฀devedor฀significa฀prejuízo;฀um฀ saldo฀credor฀significa฀lucro. As฀principais฀regras฀da฀digrafia฀na฀Contabilidade฀Orçamental฀são: a)฀฀As฀ contas฀ de฀ despesas฀ (contas฀ 02฀ e฀ 04)฀ creditam-se฀ pelos฀ aumentos฀ e฀debitam-se฀pelas฀diminuições,฀pelo฀que฀terão฀sempre฀saldo฀credor฀ou฀ nulo฀(idêntica฀à฀regra฀das฀contas฀do฀Passivo); b)฀฀As฀contas฀de฀receitas฀(03)฀debitam-se฀pelos฀aumentos฀e฀creditam-se฀pelas฀diminuições,฀pelo฀que฀terão฀sempre฀saldo฀devedor฀ou฀nulo฀(idêntica฀à฀ regra฀das฀contas฀do฀Activo); c)฀฀A฀conta฀251-Devedores฀pela฀execução฀do฀orçamento,฀debita-se฀e฀creditase฀ no฀ momento฀ da฀ cobrança฀ de฀ receitas,฀ encontrando-se,฀ deste฀ modo,฀ sempre฀saldada; d)฀฀A฀ conta฀ 252-Credores฀ pela฀ execução฀ do฀ orçamento,฀ credita-se฀ pela฀ autorização฀do฀pagamento฀e฀debita-se฀no฀momento฀do฀pagamento฀de฀uma฀ obrigação.฀O฀seu฀saldo฀deverá฀ser฀credor฀ou฀nulo. Não฀estão฀definidas฀regras฀da฀digrafia฀para฀a฀Contabilidade฀de฀Custos฀e฀para฀ as฀“Contas฀de฀Ordem”฀(09)฀da฀classe฀0. CUSTOS฀E฀PERDAS฀VERSUS฀PROVEITOS฀E฀GANHOS Um฀custo฀é฀um฀consumo฀enquanto฀que฀uma฀perda฀representa฀uma฀diminuição฀do฀valor฀de฀um฀recurso฀(geralmente฀de฀carácter฀extraordinário). São฀ custos฀ e฀ perdas฀ de฀ uma฀ entidade฀ todas฀ as฀ operações฀ registadas฀ na฀ Classe฀6: 61฀–฀฀Custo฀das฀mercadorias฀vendidas฀e฀matérias฀consumidas฀(momento฀do฀ consumo฀ou฀venda) 62฀–฀฀Fornecimentos฀e฀serviços฀externos฀(por฀regra,฀no฀momento฀da฀obrigação) 63฀–฀฀Transferências฀e฀subsídios฀correntes฀concedidos฀e฀prestações฀sociais฀ (momento฀da฀autorização) 64฀–฀฀Custos฀com฀o฀Pessoal฀(momento฀da฀obrigação) 65฀–฀฀Outros฀custos฀e฀perdas฀operacionais฀(momento฀da฀obrigação) 66฀–฀฀Amortizações฀(momento฀do฀desgaste,฀normalmente฀registadas฀unicamente฀em฀31฀de฀Dezembro)฀e฀ajustamentos฀do฀exercício฀(momento฀da฀ desvalorização฀das฀existências฀e฀investimentos฀financeiros,฀bem฀como฀ 133 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 da฀ provável฀ não฀ cobrança฀ de฀ direitos฀ já฀ registados฀ como฀ proveitos;฀ normalmente฀registadas฀em฀31฀de฀Dezembro) 67฀–฀฀Provisões฀do฀exercício฀(momento฀do฀reconhecimento฀de฀possíveis฀–฀não฀ certos฀–฀outros฀custos;฀as฀provisões฀são฀normalmente฀registadas฀ou฀ actualizadas฀em฀31฀de฀Dezembro); 68฀–฀฀Custos฀e฀perdas฀financeiros฀(ano฀de฀reconhecimento฀como฀custo) 69฀–฀฀Custos฀e฀perdas฀extraordinários฀(ano฀de฀reconhecimento฀como฀custo) Um฀proveito฀(ou฀rédito)฀é฀um฀aumento฀do฀valor฀do฀património฀derivado฀da฀ venda,฀ prestação฀ de฀ serviços,฀ cobrança฀ de฀ impostos฀ e฀ taxas฀ e฀ de฀ outras฀ receitas.฀Um฀ganho฀é฀uma฀variação฀patrimonial฀positiva,฀geralmente฀de฀carácter฀extraordinário. São฀proveitos฀e฀ganhos฀de฀uma฀entidade฀todas฀as฀operações฀registadas฀na฀ Classe฀7: 71฀–฀฀Vendas฀e฀prestação฀de฀serviços฀(momento฀do฀reconhecimento฀do฀direito) 72฀–฀฀Impostos฀e฀taxas฀(momento฀da฀liquidação฀ou฀reconhecimento฀do฀direito) 73฀–฀฀Proveitos฀suplementares฀(momento฀do฀reconhecimento฀do฀direito) 74฀–฀฀Transferências฀e฀subsídios฀obtidos฀(momento฀do฀reconhecimento฀do฀direito) 75฀–฀฀Trabalhos฀para฀a฀própria฀entidade฀(momento฀da฀conclusão฀do฀bem฀ou฀ no฀fim฀do฀exercício) 76฀–฀฀Outros฀proveitos฀ou฀ganhos฀operacionais฀(momento฀do฀reconhecimento฀ do฀direito฀ou฀em฀31฀de฀Dezembro) 78฀–฀฀Proveitos฀e฀ganhos฀financeiros฀(ano฀de฀reconhecimento฀como฀proveito) 79฀–฀฀Proveitos฀e฀ganhos฀extraordinários฀(ano฀de฀reconhecimento฀como฀proveito) A฀ diferença฀ entre฀ os฀ Proveitos฀ e฀ Ganhos฀ e฀ Custos฀ e฀ Perdas฀ representa฀ a฀ Resultado฀Económico฀(lucro฀ou฀prejuízo). DESPESAS฀VERSUS฀RECEITAS Uma฀despesa฀é฀uma฀aquisição฀de฀um฀bem฀ou฀serviço฀em฀que฀a฀última฀fase฀ do฀processo฀é฀o฀pagamento. Na฀Administração฀Pública฀as฀despesas฀dividem-se฀em฀dois฀grandes฀grupos:฀ despesas฀de฀capital฀e฀despesas฀correntes. As฀despesas฀podem฀são฀transformados฀em฀custos฀quando฀forem฀consumidos฀ou฀desvalorizados.฀Por฀exemplo,฀quando฀se฀adquire฀um฀computador,฀estamos฀perante฀uma฀despesa฀no฀momento฀da฀sua฀aquisição฀e฀será฀ custo฀durante฀os฀anos฀em฀que฀se฀desvaloriza฀(amortizações),฀com฀base฀ no฀ princípio฀ da฀ especialização฀ dos฀ exercícios฀ (o฀ computador฀ vai฀ gerar฀ 134 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 proveitos฀vários฀exercícios,฀logo฀o฀custo฀será฀diferido฀também฀por฀esses฀ exercícios). Estamos฀perante฀uma฀receita฀quando฀é฀reconhecido฀o฀direito฀o฀cobrar฀determinada฀importância. As฀ receitas฀ são฀ transformadas฀ em฀ proveitos฀ no฀ exercício฀ económico฀ que฀ causaram฀custos฀ou฀foi฀necessário฀o฀consumo฀de฀recursos฀para฀a฀obtenção฀desse฀ proveito.฀Por฀exemplo,฀uma฀transferência฀corrente฀recebida฀será฀custo฀nesse฀exercício฀uma฀vez฀que฀se฀destina฀à฀aquisição฀e฀pagamento฀de฀bens฀e฀serviços฀(custos)฀Uma฀transferência฀de฀capital,฀é฀uma฀receita฀no฀exercício฀que฀se฀reconhece฀o฀ direito฀a฀cobrar,฀mas฀um฀proveito฀diferido฀pelos฀exercícios฀em฀que฀a฀aquisição฀do฀ bem฀financiado฀vai฀desvalorizando฀(durante฀os฀anos฀em฀que฀se฀amortiza฀o฀bem). Ver:฀custos฀e฀perdas฀versus฀proveitos฀e฀ganhos EXERCÍCIO฀ECONÓMICO Período฀correspondente฀à฀execução฀orçamentária,฀financeira฀e฀patrimonial.฀ Em฀Portugal฀o฀exercício฀económico฀coincide฀com฀o฀ano฀civil. FUNDOS฀PRÓPRIOS É฀a฀diferença฀entre฀o฀Activo฀e฀o฀Passivo฀do฀Balanço฀numa฀determinada฀data.฀ Nas฀empresas฀privadas฀esta฀componente฀do฀Balanço฀designa-se฀por฀“Capital฀próprio”฀ou฀“Situação฀líquida”฀ou฀“capital,฀reservas฀e฀resultados”.฀ Ver:฀Activo,฀Passivo,฀Balanço PASSIVO Na฀Norma฀Internacional฀de฀Contabilidade฀nº฀1,฀o฀conceito฀de฀Passivo฀é฀definido฀da฀seguinte฀forma:฀“Passivos฀-฀obrigações฀presentes฀da฀entidade฀provenientes฀de฀acontecimentos฀passados,฀cuja฀liquidação฀se฀espera฀que฀resulte฀ num฀exfluxo฀de฀recursos฀da฀entidade฀que฀incorporam฀benefícios฀económicos฀ ou฀serviço฀potencial.” O฀Passivo฀é฀constituído฀por฀duas฀grandes฀componentes:฀ a)฀฀Os฀passivos฀exigíveis,฀isto฀é,฀as฀obrigações฀presentes฀da฀entidade฀provenientes฀ de฀ acontecimentos฀ passados,฀ cuja฀ liquidação฀ se฀ espera฀ que฀ resulte฀num฀fluxo฀de฀saída฀de฀recursos฀financeiros฀da฀entidade; b)฀฀Os฀acréscimos฀de฀custos฀e฀os฀proveitos฀diferidos฀em฀obediência฀ao฀princípio฀da฀especialização฀dos฀exercícios.฀Dado฀o฀elevado฀valor฀nesta฀compo135 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 nente฀(nomeadamente฀Proveitos฀diferidos)฀nas฀contas฀dos฀Municípios,฀o฀ total฀Passivo฀pode฀ser฀bastante฀superior฀às฀dívidas฀a฀pagar. SATAPOCAL O฀Sub-grupo฀de฀Apoio฀Técnico฀à฀aplicação฀do฀POCAL฀–฀SATAPOCAL,฀foi฀criado฀ pelo฀Despacho฀n.º฀4839/99,฀de฀22฀de฀Fevereiro,฀do฀Secretário฀de฀Estado฀da฀ Administração฀Local฀e฀Ordenamento฀do฀Território,฀publicado฀no฀D.R.฀n.º฀57,฀II฀ Série,฀de฀9฀de฀Março฀e฀aditado฀pelo฀Despacho฀n.º฀19942/99,฀de฀28฀de฀Setembro,฀publicado฀no฀D.R.฀245,฀II฀Série,฀de฀20฀de฀Outubro,฀com฀o฀objectivo฀ de฀salvaguardar฀a฀uniformidade฀interpretativa฀das฀questões฀suscitadas฀pelas฀autarquias฀locais,฀propondo฀notas฀técnicas฀e฀propostas฀de฀modificações฀ legislativas,฀em฀articulação฀com฀as฀orientações฀da฀Comissão฀de฀Normalização฀Contabilística฀da฀Administração฀Pública. SISTEMA฀DE฀CONTROLO฀INTERNO A฀norma฀nº6฀da฀IFAC฀(Internacional฀Federation฀of฀Accountants)฀dispõe฀que฀“฀ O฀sistema฀de฀Controlo฀Interno฀é฀o฀plano฀de฀organização฀e฀todos฀e฀métodos฀ e฀procedimentos฀adoptados฀pela฀Administração฀de฀uma฀entidade฀para฀auxiliar฀a฀atingir฀o฀objectivo฀de฀gestão฀e฀assegurar,฀tanto฀quanto฀for฀praticável,฀ a฀metódica฀e฀eficiente฀conduta฀dos฀seus฀negócios,฀incluindo฀a฀aderência฀às฀ políticas฀da฀administração,฀salvaguarda฀dos฀activos,฀a฀prevenção฀e฀detecção฀ de฀fraudes฀e฀erros,฀a฀precisão฀e฀plenitude฀dos฀registos฀contabilísticos฀e฀a฀ atempada฀preparação฀de฀informação฀financeira฀fidedigna”. O฀POCAL฀apresenta฀no฀ponto฀2.9฀os฀métodos฀e฀procedimentos฀de฀controlo฀a฀ incluir฀na฀norma฀de฀controlo฀interno฀a฀aprovar฀por฀cada฀órgão฀executivo. 136 Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2004 ANEXO฀II฀–฀BIBLIOGRAFIA ALMEIDA,฀J.;฀LOPES,฀F.฀(1998)฀«O฀domínio฀público฀e฀privado฀das฀autarquias฀ locais»,฀PATRIMONIUM฀–฀Revista฀da฀Direcção-Geral฀do฀Património,฀N.º2,฀Janeiro,฀pp.4-15. BERNARDES,฀A.฀F.฀(2001)฀Contabilidade฀Pública฀e฀Autárquica฀–฀POCP฀e฀POCAL,฀Centro฀de฀Estudos฀e฀Formação฀Autárquica฀(CEFA),฀Coimbra. BRUSCA฀ ALIJARDE,฀ I.,฀ BENITO,฀ B.฀ (2002),฀ «Panorama฀ Internacional฀ de฀ la฀ Contabilidad฀ Pública»,฀ VII฀ Jornada฀ de฀ trabajo฀ sobre฀ Contabilidad฀ Pública,฀ ASEPUC,฀Universidade฀de฀Múrcia,฀Abril. CAIADO,฀A.฀P.,฀PINTO,฀A.฀C.฀(2002)฀Manual฀do฀Plano฀Oficial฀de฀Contabilidade฀ Pública,฀Áreas฀Editores,฀Lisboa. 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PEREIRA,฀PAULO฀TRIGO฀E฀OUTROS฀(2005)฀«Economia฀e฀Finanças฀Públicas»,฀฀ Escolar฀Editora;฀cap.฀12. PINA฀MARTÍNEZ,฀V.,฀TORRES฀PRADAS,฀L.฀(1995)฀«Comparative฀Study฀of฀the฀ Governmental฀Financial฀Reports฀in฀six฀Countries»,฀working-paper฀presented฀ at฀the฀Vth฀CIGAR฀Conference,฀Paris,฀May. SÁNCHEZ฀REY,฀M.฀(2004)฀La฀Contabilidad฀Pública฀en฀algunos฀países฀de฀la฀ O.C.D.E.,฀2ª฀edición,฀Presentación:฀Juan฀José฀Rubio฀Guerrero,฀Ministerio฀de฀ Economía฀y฀Hacienda,฀Instituto฀de฀Estudios฀Fiscales,฀Madrid. SOUSA฀ FRANCO,฀ A.฀ (1998):฀ «Finanças฀ Públicas฀ e฀ Direito฀ Financeiro»;฀฀ 4ª฀Edição;฀Livraria฀Almedina;฀Coimbra. TORRES฀PRADAS,฀L.,฀PINA฀MARTÍNEZ,฀V.฀(2003)฀«Local฀Government฀financial฀ reporting฀in฀the฀USA฀and฀Spain:฀a฀Comparative฀Study»,฀Spanish฀Journal฀of฀ Finance฀and฀Accounting,฀N.115,฀April,฀pp.153-183. WEBER,฀ R.฀ P.฀ (1990)฀ Basic฀ Content฀ Analysis,฀ 2nd฀ Ed.,฀ Newbury฀ Park,฀ CA:฀ Sage. 138 AUTORES ✤฀João฀Baptista฀da฀Costa฀Carvalho฀(jcarvalho฀@eeg.uminho.pt) ฀Professor฀Associado฀na฀Escola฀de฀Economia฀e฀Gestão฀da฀Universidade฀do฀Minho.฀Licenciado฀ em฀Gestão฀de฀Empresas฀pela฀Universidade฀do฀Minho.฀ Doutorado฀em฀Ciências฀Empresariais,฀especialização฀em฀Contabilidade,฀ pela฀Universidade฀de฀Saragoça,฀Espanha. Co-autor฀dos฀seguintes฀livros:฀POCAL฀Comentado;฀POC-Educação฀Explicado;฀ Temas฀de฀Contabilidade฀Pública;฀CIBE฀–฀Comentado. ฀Director฀do฀Mestrado฀em฀Contabilidade฀e฀Auditoria฀da฀Universidade฀do฀Minho. Presidente฀da฀Comissão฀para฀a฀Contabilidade฀Pública฀da฀Câmara฀dos฀Técnicos฀Oficiais฀de฀Contas. ฀Presidente฀da฀Direcção฀da฀ADCES฀–฀Associação฀de฀Docentes฀de฀Contabilidade฀do฀Ensino฀Superior. ฀Autor฀de฀diversas฀publicações฀e฀comunicações฀internacionais. ฀Áreas฀de฀interesse฀para฀investigação:฀Contabilidade฀em฀especial฀referência฀a฀Contabilidade฀Pública. ✤ Maria฀José฀Fernandes฀([email protected]) ฀Licenciada฀em฀Gestão฀de฀Empresas฀pela฀Universidade฀do฀Minho.฀Mestre฀em฀Administração฀ Pública฀também฀pela฀Universidade฀do฀Minho.฀Doutorada฀em฀Ciências฀Empresariais฀pela฀ Universidade฀de฀Santiago฀de฀Compostela,฀Espanha฀(2004).฀Professora฀Adjunta฀na฀Escola฀ Superior฀de฀Gestão฀do฀Instituto฀Politécnico฀do฀Cávado฀e฀Ave,฀onde฀lecciona฀as฀disciplinas฀฀ de฀Contabilidade฀Pública฀ao฀nível฀dos฀cursos฀ de฀licenciatura฀e฀pós-graduação.฀Autora฀de฀diversas฀publicações,฀bem฀como฀ de฀comunicações฀apresentadas฀em฀congressos฀nacionais฀e฀internacionais฀sendo฀ a฀sua฀área฀de฀investigação฀a฀Contabilidade฀Pública. ✤ Pedro฀Camões฀([email protected]) Licenciado฀em฀Administração฀Pública฀pela฀Universidade฀do฀Minho฀(1992).฀ Mestre฀em฀Administração฀Pública฀também฀pela฀Universidade฀do฀Minho฀(1996).฀฀ Doutorado฀em฀Administração฀Pública฀pela฀Universidade฀da฀Carolina฀do฀Sul,฀EUA฀(2004).฀฀ É฀Professor฀Auxiliar฀da฀Escola฀de฀Economia฀e฀Gestão฀da฀Universidade฀ do฀Minho,฀onde฀lecciona฀disciplinas฀de฀Finanças฀Públicas฀e฀Finanças฀Locais฀ao฀nível฀de฀ licenciatura,฀e฀Administração฀Orçamental฀e฀Administração฀Autárquica฀ao฀nível฀de฀pósgraduação.฀Membro฀do฀NEAPP฀(Núcleo฀de฀Estudos฀em฀Administração฀e฀Políticas฀Públicas฀e฀ Investigador฀Responsável฀do฀Projecto฀POCI/CPO/58391/2004฀Financiado฀pela฀Fundação฀para฀ a฀Ciência฀e฀Tecnologia,฀intitulado฀A฀Eficiência฀no฀Uso฀dos฀Recursos฀Públicos฀e฀a฀Qualidade฀da฀ Decisão฀Municipal฀Portuguesa.฀ ✤ Susana฀Margarida฀Faustino฀Jorge฀([email protected]) Licenciada฀em฀Organização฀e฀Gestão฀de฀Empresas฀pela฀Faculdade฀de฀Economia฀da฀ Universidade฀de฀Coimbra฀(1994).฀Mestre฀em฀Gestão฀de฀Empresas,฀na฀especialidade฀de฀ Finanças฀Empresariais,฀pela฀Escola฀de฀Economia฀e฀Gestão฀da฀Universidade฀do฀Minho฀(1998).฀ Doutorada฀em฀Contabilidade฀e฀Finanças,฀na฀especialidade฀de฀Contabilidade฀dos฀Governos฀ Locais,฀pela฀Birmingham฀Business฀School฀da฀Universidade฀de฀Birmingham,฀Inglaterra฀(2003). Professora฀Auxiliar฀na฀Faculdade฀de฀Economia฀da฀Universidade฀de฀Coimbra,฀onde฀lecciona฀฀ as฀disciplinas฀de฀Contabilidade฀Pública,฀Contabilidade฀de฀Gestão฀e฀Contabilidade฀Financeira.฀ Autora฀de฀diversas฀publicações฀e฀comunicações฀internacionais.฀ ฀Membro฀do฀Comité฀Cientifico฀da฀rede฀internacional฀de฀investigação฀CIGAR฀–฀Comparative฀ International฀Governmental฀Accounting฀Research. Áreas฀de฀interesse฀para฀investigação:฀Contabilidade฀Pública,฀com฀especial฀preferência฀฀ por฀Contabilidade฀Autárquica.