Reflexiones Sobre Una Propuesta Para El Desarrollo Local en Chile

DICIEMBRE 2002 Boletín del Programa de Pobreza y Políticas Sociales de SUR 44 SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación José M. Infante 85•Fono: (56-2) 236 0470 / 235 8143 Fax: (56-9) 235 9091 • E.mail:[email protected] REFLEXIONES SOBRE UNA PROPUESTA PARA EL DESARROLLO LOCAL EN CHILE Este artículo forma parte del libro ESPACIO LOCAL Y DESARROLLO. EXPERIENCIAS EN CHILE Y URUGUAY, que será próximamente publicado por Ediciones SUR. En dicho libro, y sobre la base de experiencias de intervención locales, sus autores analizan diversos aspectos del desarrollo económico local y la articulación de actores para la gestión social. Realizado conjuntamente por SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación, de Chile, y el Centro Latinoamericana de Economía Humana (CLAEH), de Uruguay, representa un esfuerzo por sistematizar y documentar una serie de experiencias innovadoras de desarrollo local llevadas a cabo en los últimos quince años en Chile y Uruguay. Esta publicación, y los estudios que le dieron origen, se llevaron a cabo con la ayuda de la Fundación Interamericana, IAF. Desde la perspectiva del desarrollo social, durante la última década Chile ha tenido una evolución paradójica. Los indicadores macro demuestran resultados positivos: un crecimiento económico sostenido, una reducción en los niveles de pobreza y un mayor desarrollo humano. En general, se atribuyen estos logros societales a los procesos de modernización que ha impulsado el país y a su creciente inserción internacional en la globalización mundial. No obstante, se constatan problemas más profundos en la sociedad: un desempleo con raíces estructurales; una creciente y arraigada desigualdad (en ingresos y oportunidades); procesos de integración social rígidos y limitados; y sensaciones de inseguridad, frustración y malestar en el pueblo chileno. Esto último tal vez es lo más preocupante, y constituye un reflejo de que las personas se sienten poco partícipes en la modernización. Uno de los desafíos actuales más importantes del desarrollo social en Chile es facilitar procesos que hagan partícipes a las personas en la sociedad y en el desarrollo. De hecho, una interpretación del desarrollo social es el empoderamiento de las personas para reconocer sus necesidades económicas, sociales y culturales, y buscar soluciones a éstas. Por lo tanto, una meta clave del desarrollo social es que las personas, y los colectivos, sean capaces de moldear sus propios procesos —y proyectos— de desarrollo y que se hagan activos en éstos.1 Aunque esta meta parezca obvia, como realidad está lejos de esta apreciación. Alcanzarla requiere cambios en el significado del accionar social, tanto por parte del gobierno como de los agentes no gubernamentales que intervienen en el ámbito social: reconocer el derecho fundamental a participar y a ser ciudadano. En situaciones de pobreza y de exclusión social, las condiciones para el ejercicio de la ciudadanía se ven fuertemente afectadas. Se inhibe y dificulta la posibilidad de establecer vínculos sociales desde donde imaginar, pensar y gestionar un proyecto diferente (Aravena 2002). Sin duda, se requiere un trabajo que fortalezca y profundice la calidad de vida social y las capacidades de las personas, comunidades, organizaciones y colectivos de participar en sus procesos de desarrollo. El punto de partida para hacerlo dependerá del diagnóstico social —sentido y próximo— que el sector social / la localidad / el actor social / el grupo vulnerable haga sobre su realidad. Es importante reconocer que esta realidad de falta de vínculos sociales significativos también la viven otros sectores sociales chilenos: capas medias y medias bajas. Los síntomas de inseguridad, frustración y malestar anteriormente mencionados, claramente la expresan. Y el trabajo social de empoderamiento también debiera referirse a estos mundos, además de su enfoque en las situaciones de pobreza. El terreno más fértil para los procesos de empoderamiento ciudadano es el nivel local. La constitución de ciudadanos —seres insertos en el espacio público, actores de lo político, capaces de interlocución con otros actores— es imprescindible y prioritaria en cualquier proceso de desarrollo de una comunidad, de una localidad, de un barrio, de una ciudad. El desarrollo local, en este sentido, consiste en procesos de mediano y largo plazo, orientados por los distintos intereses de los actores locales —y los otros actores que inciden en el territorio—, en sus múltiples dimensiones —medioambiental, cultural, económica, social, de identidad—, en una perspectiva de profundización democrática. 1 El desarrollo social también requiere inversión y trabajo persistente en ejes complementarios: en el capital humano, en asegurar niveles y calidades adecuadas de servicios sociales, en hacer coherente los objetivos económicos con los sociales, y en la cultura y eficiencia estatal, entre otros. TEMAS SOCIALES nº 44 Diciembre 2002 • 1 Lucy Winchester SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación Este trabajo pretende fundamentar, profundizar y discutir esta propuesta de nuevos contenidos para el desarrollo local, desde un punto de vista conceptual y pragmático —en el contexto chileno—, además de plantear algunos desafíos para su sustentabilidad. TEMAS SOCIALES nº 44 Diciembre 2002 • 2 1. EL DESARROLLO LOCAL EN LOS PROYECTOS DE DESARROLLO DEL PAÍS2 En la actualidad, en Chile, el ámbito local está siendo valorizado como punto de partida de los procesos de desarrollo social y como espacio propicio, reconocido por el gobierno, para la ejecución de programas sociales. Esto, a partir de los procesos de descentralización y democratización vividos en el país durante la última década. Además, de acuerdo con recientes encuestas sobre la sociedad civil chilena (PNUD 2000), el país dispone de grados de asociatividad relativamente densos. Aunque algunas de estas organizaciones están asociadas con identidades nacionales (sindicatos), hay una proporción importante de organizaciones pequeñas y locales, funcionales a las necesidades inmediatas de las personas. Esto demuestra una potencialidad para el trabajo de fortalecimiento del espacio local como lugar de construcción de ciudadanía. No obstante lo anterior, el lugar del desarrollo local en Chile no ha sido explícito. Se lo puede deducir mirando cómo han convergido los procesos de descentralización, las reformas en política social y los programas sociales, y la democratización institucional del país, particularmente en torno a los municipios. El proceso de descentralización en Chile se ha desarrollado principalmente durante las últimas tres décadas. En este período, se han concretado reformas en la estructura institucional, administrativa y financiera del Estado, que han afectado ámbitos como la democratización y representación política, la aplicación de la política social, y la participación de las comunidades y autoridades locales en la definición del desarrollo económico y social de sus territorios. En este proceso se distingue una primera etapa, que va entre 1974 y 1989, durante el gobierno militar, en la que tuvieron lugar procesos de regionalización y municipalización. En 1974 se dividió administrativamente el país en regiones, provincias y comunas, y a lo largo del período se implementaron importantes reformas, como el traspaso a los municipios de la administración de los establecimientos de educación pública y de salud primaria, la definición del actual sistema de financiamiento municipal, y la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Regional 2 Esta sección se basa, en parte, en un trabajo inédito de Lucy Winchester y Alejandra Sandoval, “La descentralización de la infraestructura social en Chile”, Informe de Investigación para IDRC, 2000. (FNDR), hasta hoy la principal fuente de recursos para el financiamiento de proyectos de infraestructura de origen municipal. Con el primer gobierno democrático, en 1990, comenzó una segunda etapa del proceso. Se realizaron reformas constitucionales orientadas principalmente a la creación de los Gobiernos Regionales y a la democratización de los municipios, y se pusieron en práctica nuevos mecanismos para el financiamiento de inversiones regionales y locales. Por otro lado, casi todos los ministerios y servicios públicos hoy se encuentran regionalizados en cierto grado. Además, existen instrumentos (como ISAR, Inversión Sectorial de Asignación Regional; e IRAL, Inversión Regional de Asignación Local) que han ampliado las atribuciones del nivel regional y comunal en los procesos de inversión social. También se han creado fondos concursables y licitaciones que abren espacios potenciales para una mejor adecuación de los programas a las realidades locales, y se han generado nuevos instrumentos para la coordinación de inversiones, como los Convenios de Programación. Aunque se ha logrado avances significativos en este campo, la descentralización y desconcentración llevadas a cabo en Chile han sido fundamentalmente de carácter administrativo y funcional, y los órganos descentralizados de los distintos niveles (regional, provincial, municipal) tienden a trabajar en forma desarticulada unos de otros. Sin embargo, se abren lugares en los cuales proyectos y estrategias de desarrollo local pueden encontrar acogida: los fondos concursables para la inversión regional y local (FNDR, ISAR, IRAL); y los planes regionales y comunales de desarrollo. Durante la década de los noventa, la política social se caracterizaba por una inversión social creciente, sobre todo en educación, salud e infraestructura social; por un criterio de pago compartido por los usuarios en numerosas prestaciones y servicios sociales; y por la focalización de prestaciones y servicios. 3 La inversión social, en su discurso, ha estado orientada a mejorar las capacidades y capitales de los sectores pobres y los grupos vulnerables, estimulando la participación social y buscando abrir las posibilidades de mayor integración social. En este marco, se definió a grupos prioritarios emergentes: jóvenes, mujeres, adulto mayor, microproductores, grupos indígenas; y a las nuevas instituciones encargadas de orientar la política dirigida a estos grupos: Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), Instituto Nacional de la Juventud, Comisión del Adulto Mayor, entre otras. 3 En el ámbito de lo productivo, el nivel estatal central ha impulsado programas en los que el desarrollo local pueda tener cabida, aunque no necesariamente en forma articulada con el territorio (Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP; Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, etc.). La descentralización de los sectores tradicionales de la salud y la educación fue considerada parte de un proceso de democratización, en que los gobiernos locales, con alcaldes y concejos municipales democráticamente elegidos, se encargan de la orientación, administración y ejecución de los servicios respectivos. En algunos sectores, como en educación, se ha avanzado en la entrega de atribuciones decisionales a los municipios (administración de personal, entrega de competencias del gobierno al municipio). Se ha externalizado, a través de mecanismos de concursos y licitaciones, la producción de los servicios o bienes sociales a terceros, sean éstos del sector privado, del “tercer sector” o los beneficiarios de los proyectos. En los sectores tradicionales coexisten los mecanismos basados en la competencia, con mecanismos tradicionales de asignación directa. Los mecanismos de “proyectos” son los preferidos en los programas diseñados y coordinados por las nuevas instituciones (FOSIS, SERNAM, etc.). Este proceso no ha estado exento de dificultades, especialmente en cuanto al financiamiento y gestión local de las políticas sociales. Los gobiernos regionales y municipales muestran todavía deficiencias importantes en el manejo de recursos monetarios y humanos y en la capacidad de gestión eficiente de estas políticas, las cuales afectan en particular a las áreas de educación y salud. Paralelamente, los programas sociales que se administran y se ejecutan a través de los niveles locales vienen con rigideces preestablecidas desde los niveles centrales. En el ámbito comunal, la administración del Estado se descentraliza en los municipios, cuya autonomía fue consagrada en las reformas constitucionales de 1991; allí quedaron definidos como corporaciones de derecho público autónomas, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es promover el desarrollo económico, social y cultural de la comuna, con participación de la comunidad local. Durante el período de gobierno autoritario se realizaron reformas que ampliaron el rango de las competencias de los municipios, que hasta entonces habían tenido escasa relevancia dentro del aparato público. Se institucionalizó algunas funciones ligadas a la administración y desarrollo del espacio urbano y se expandió sus funciones sociales, lo que llevó a que los municipios pasaran a compartir responsabilidades con el gobierno central en la provisión de los servicios de educación, salud, cultura, recreación, deporte, promoción del empleo, vivienda y asistencia social. Además, fueron traspasados a la administración municipal los establecimientos educacionales públicos y consultorios de salud primaria. Actualmente, las funciones de las municipalidades se encuentran definidas en forma explícita y son mayoritariamente compartidas con otras entidades públicas. El cuadro a continuación resume las principales funciones de las municipali- Funciones de las municipalidades ÁREAS DE FUNCIONAMIENTO FUNCIONES ESPECÍFICAS Políticas y de Administración general Planificación comunal (Pladeco) (P) Operación administrativa municipal (P) Promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres Promoción y regulación de actividad comunitaria (P) Desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local Operación administrativa del municipio (P) Regularización urbana Regulación: urbanismo, construcciones, tránsito y transportes (P) Uso de bienes públicos (P) Planificación urbana a través del Plan Regulador Comunal (P) Provisión de bienes públicos Aseo de calles (P) Drenaje (P) Prevención de riesgos y emergencias Protección del medio ambiente Mantenimiento de parques y jardines Prestación de servicios Recolección de basura (P) Alumbrado público (P) Servicios sociales Capacitación, promoción de empleo y fomento productivo Turismo, deporte y recreación Asistencia social y jurídica Educación y cultura Salud pública y saneamiento Construcción de viviendas sociales y casetas sanitarias Asignación de subsidios monetarios Apoyo y fomento de medidas de prevención en materias de seguridad ciudadana Inversión en infraestructura Construcción y reparación de calles y caminos Construcción de equipamiento e infraestructura comunitaria (P) Privativa de la Municipalidad. Fuente: Espinoza y Marcel (1994), actualizado de acuerdo a las reformas a la Ley Nº18.695 (Ley Orgánica Municipal). fiscalizador y normativo, así como la participación ciudadana en la actividad municipal. En este sentido, el desarrollo local tiene cabida en el nivel municipal si su alcalde y la estrategia municipal así lo definen. Y esto, particularmente expresado en relación con el desarrollo de proyectos pequeños de desarrollo comunitario. En Chile, durante los últimos diez años ha habido una revalorización del ámbito local y de la participación.4 Además, en la sociedad civil se observa la formación de movimientos ciudadanos incipientes (ecologistas, urbanos, étnicos) y la existencia de algún financiamiento por agencias autónomas (el Fondo de las Américas, la Fundación Andes), donde el desarrollo local tiene cabida como estrategia. No obstante, el desarrollo local no ha tenido lugar explícito en las prioridades públicas. Existen lugares donde pueden tener cabida estrategias que apuntan al desarrollo local. Asimismo, el desarrollo local, como concepto, tiene interpretaciones diversas y cambian- 4 Más recientemente, una incorporación de la participación como prioridad y eje transversal en la política gubernamental actual. tes dentro de los agentes privados y públicos que actúan en esta área. Además, existen tensiones para la puesta en marcha de cualquier estrategia local, generadas tanto a causa de los intereses corporativos del gobierno central, como por los intereses clientelistas que suelen surgir dentro de los ámbitos locales. 2. FUNDAMENTOS DE LA PROPUESTA La propuesta de desarrollo local que aquí presentamos se apoya en procesos globales de cambio social, político y cultural de rango societal, y en hechos latinoamericanos democráticos. Éstos tienen especial relación con nuestra comprensión del sentido de la acción colectiva hoy en día, como contraparte a los cambios estructurales arraigados en los modelos económicos neoliberales de desarrollo. En esta sección se presenta una breve discusión de estos temas, a modo de proporcionar un encuadre fundamentado a la propuesta. 2.1 Cambios estructurales y globalización Las reformas estructurales que han tenido lugar en América Latina durante las últimas décadas han estado vinculadas a la adopción de un nuevo modelo de desarrollo. Este nuevo modelo TEMAS SOCIALES nº 44 Diciembre 2002 • 3 dades y especifica aquellas de responsabilidad compartida con otras instituciones públicas. El municipio en Chile es una institución nueva, aún en proceso de construcción social. Una consecuencia inmediata de ello es que los liderazgos políticos no son una fortaleza del sistema, carencia que se ve acentuada por la estructura legal que rige a las municipalidades, donde el alcalde representa la máxima autoridad del municipio, y las funciones y atribuciones establecidas por la ley le otorgan una marcada relevancia al interior de éste. El alcalde se convierte en un elemento clave en la definición y sello del municipio que ocupa, llegando a sancionarse la siguiente regla consuetudianaria: “a buen alcalde, buen municipio; a mal alcalde, mal municipio” (Rodríguez y Winchester 1998). Las últimas reformas al marco legislativo que regulan la administración comunal se han orientado a fortalecer la autonomía de los municipios. Entre otros, se posibilita que los municipios soliciten nuevas competencias, y se les da mayor flexibilidad para determinar su organización interna, así como para el manejo de sus plantas de personal. También fortalece al alcalde como principal responsable de la gestión municipal; al Concejo en su rol TEMAS SOCIALES nº 44 Diciembre 2002 • 4 ha modificado los criterios y las prioridades de la política económica5 y de la política social,6 además del carácter y la estructura del Estado.7 Estos procesos han estado ligados a la globalización —con la exigencia mundial hacia la eficiencia— y a la redemocratización de nuestros países. La fase de transición que viven América Latina y Chile, se caracteriza por el desmonte del carácter estatal que tuvieron muchos servicios y empresas, por nuevas tendencias en la administración pública, la valorización de la pluralidad de actores privados, la primacía de las señales del mercado y sus agentes como determinantes de la asignación de recursos en la sociedad, y por la revalorización de la democracia como sistema político. Como parte de este proceso, el Estado ha comenzado a reconfigurarse y a descentralizarse en muchos actores e instancias, proceso que ha dado lugar a nuevos espacios políticos —los gobiernos municipales— y a nuevas preocupaciones políticas —la participación y el derecho a la ciudadanía—, ambos elementos que han contribuido a revalorizar el ámbito local y el desarrollo local. Aunque la globalización ha influido sobre nuestro escenario por presiones de corte económico —y las subsiguientes presiones de reestructuración económica y estatal— también ha tenido importantes efectos en sus sentidos culturales, sociales y políticos. En el ámbito cultural, aunque la globalización influye para hacer más homogéneas las preferencias y modalidades de consumo, también produce el efecto de enfatizar lo local en relación con lo nacional, además de aumentar la importancia de la multiculturalidad como 5 En el ámbito económico, el modelo de sustitución de importaciones ha sido reemplazado por uno basado en la competitividad en el mercado internacional. A raíz de la crisis de financiamiento externo que afectó a la mayoría de los países latinoamericanos, los equilibrios macroeconómicos se incorporaron como componente central de las políticas nacionales económica y presupuestaria. 6 En este contexto, a la política social se le ha asignado la función de crear los pre-requisitos del crecimiento económico, y se ha puesto gran énfasis en mejorar la eficiencia del gasto social. Así, se ha considerado imperativo aumentar el impacto y la eficiencia de las políticas sociales. El Estado interventor y protector es reemplazado por un Estado subsidiario, que tiende a concentrarse en las funciones de financiamiento, regulación y diseño de la política social, dejando al sector privado un mayor espacio para la provisión de servicios sociales. Al mismo tiempo, han adquirido mayor importancia los criterios de focalización y eficiencia en el uso de los recursos. 7 En el ámbito político, las reformas han implicado cambios en el rol del Estado, y en su estructura y tamaño. El paradigma del Estado está cambiando desde uno de bienestar —que se responsabiliza directamente por la integración social y nacional— a uno que regula y “habilita” (enabling State). Este “nuevo” Estado aseguraría las oportunidades de integración a través de los mecanismos del mercado, habilitando a sujetos individuales para que accedan a las oportunidades presentadas por el mercado. fuente de identidad (género, etnia, generación, sexualidad, entre otros) y de la acción social (Ospina Bozzi 2000). En la conformación de actores, hoy se da un cruce entre lo global e identificaciones más locales. 2.2 La acción colectiva Ampliando sobre este último tema, la acción social, recogemos el enfoque de Garretón (2001)8 sobre los nuevos ejes de la acción colectiva en América Latina —la democratización política y la democratización social— para presentar y discutir el encuadre de nuestra propuesta como expresión de un proyecto de acción colectiva, en el marco de la profundización de la democracia. La democratización política se refiere a los procesos de construcción de democracias políticas desde regímenes no democráticos. En esta fase, se observa tendencias a reforzar el papel estatal y las instituciones de la democracia representativa, como también cierta sustitución de la acción colectiva por la acción tecnócrata-instrumental. De particular importancia aquí es una de las lógicas alrededor de las cuales se organiza la acción colectiva en esta fase de democratización: la crítica hacia la insuficiencia de los cambios institucionales y una comprensión de la democracia como un cambio social profundo y extensivo.9 En este marco ha surgido una visión crítica del Estado y la política en los actores sociales vigentes en la región, en particular en las ONG, que ha dado origen a nuevas e importantes conceptualizaciones de la gestión pública. En ellas se propone la incorporación de criterios como la transparencia, la accountability, la responsabilidad social, la participación como control social y la co-gestión. Asimismo, se ha generalizado una crítica a las instituciones políticas tradicionales por su incapacidad de mediar efectivamente nuevas demandas sociales y colectivas. Profundizando sobre los temas de participación y gestión pública, se advierte una tensión entre dos formas de conceptualizar la participación. Se habla así de participación formal, esto es, dada a través canales institucionales y con delegación de autoridad a representantes electos (democracia representativa); y de participación informal, entendida como un proceso permanente e inmediato (democracia directa). Esta segunda perspectiva ve la participación como una posibilidad de favorecer la creatividad, la gestión de conflictos, la cooperación, la integración 8 Para este autor, la acción social se realiza más en términos de ejes de sentido que en términos de la posición estructural de los individuos. Además, estos ejes de acción no están arraigados en un proyecto societal único. 9 Las otras lógicas son: una política: el establecimiento de una democracia consolidada como condición para cualquier otra demanda; y una particular: de cada uno de los actores orientados hacia beneficios en la democratización social como condición para apoyar a la nueva democracia (Garretón 2001: 26-27). y el control social de las acciones públicas, particularmente en el ámbito local (Silveira, Bocayuva y Zapata 2001). Y ésta es una de las piezas fundacionales de nuestra propuesta. En los procesos de la democratización social se constituirían acciones colectivas y actores sociales en torno a una redefinición de la ciudadanía y a la superación de la pobreza y la exclusión.10 Respecto a lo primero, hay una valoración y legitimación del concepto, y un ligar su elaboración a los derechos humanos. Ésta es otra de las piezas fundacionales de nuestra propuesta. En torno a esta elaboración, existen varios acercamientos,11 pero como elementos mínimos se puede definir un ciudadano como: i) un individuo, o conjunto de individuos, relativamente autónomo; ii) con derechos; iii) que tenga una relación con el Estado,12 el cual reconoce el predominio de los derechos sobre las responsabilidades y ofrece una serie de garantías en torno a éstos (de naturaleza constitucional, organizativa e institucional) y recursos para concretarlos; y iv) con sentido de pertenencia a una determinada comunidad política entre cuyos miembros se establecen relaciones de interdependencia, responsabilidad, solidaridad y lealtad.13 En este contexto, se define distintos regímenes de ciudadanía, en relación con su tradición política democrática: republicana, liberal-democrática y social-democrática. La ciudadanía republicana refiere a sentimientos de pertenencia del individuo a una comunidad o nación, y a la convicción de la existencia de un bien público más allá de los intereses particulares de cada uno de los miembros de la comunidad. La ciudadanía en el contexto liberal-democrático se refiere a las garantías individuales, el respeto al orden jurídico y la tolerancia. Se vincula a los derechos de primera y segunda generación (libertades civiles del Estado de derecho y protección frente a la coacción del Estado; el derecho de todo ciudadano a emitir su voto, participar directamente o ser representado en el sistema político por los Poderes Ejecutivo y Legislativo). En la ciudadanía de contexto social-democrático se enfatiza la participación, la justicia y el autogobierno. Los derechos se extienden a la tercera generación e incluyen el derecho al trabajo, salud, educación, ingreso digno, vivienda adecuada y respeto a la identidad cultural (Hopenhayn 2001). En la actualidad, estos regímenes y contenidos están en construcción, y a veces en oposición unos con otros. La ciudadanía actual tie- 10 Ibíd. 11 Véase López Jiménez (1997) para una discusión extensiva de éstas. 12 Tradicionalmente, sin embargo, hoy en día también se refiere al mercado y otras instituciones representantes del poder. 13 López Jiménez (1997): 118-119. 3. EL DESARROLLO LOCAL EN LA CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA Y GOBIERNO LOCAL El desarrollo local es una idea fuerza capaz de contener nuestros proyectos de construcción democrática y la búsqueda de caminos para mejorar el bienestar societal. En esta sección se presenta nuestro acercamiento al desarrollo local como estrategia para la construcción de ciudadanía y gobierno local. Iniciamos la discusión con algunas definiciones básicas. El desarrollo local tiene referencia directa a un territorio. El territorio es una compleja red de interacciones económicas y sociales específicas asentadas en bases históricas, culturales y naturales (Sales Magalhães 2000). El ámbito o espacio local contempla toda la dinámica relacional y las actividades que se generan en un lugar o área específica, definible por rasgos específicos de territorio, y que tiene una escala barrial, comunal, microrregional o regional. Estos espacios no necesariamente se definen de forma reglamentaria o administrativa; se definen por raíces territoriales que permiten unir el entramado de intereses de una comunidad (Vásquez 2000). Y finalmente, la sociedad local es un conjunto humano que habita un territorio y comparte algunos rasgos de identidad común que lo distinguen de otros territorios (Carías 1999). 3.1 Las metas: democracia local (participación),ciudadanía (empoderamiento) y gobierno local Se presenta en esta sección una discusión relativa a la definición de los fines propuestos: democracia local, ciudadanía y gobierno local.14 14 La discusión sobre democracia y ciudadanía se basa en parte del trabajo de Teresa Cáceres, Alvaro Böhme y Lucy Winchester publicado en el documento “Municipio 2000. Un nuevo trato: democracia local y calidad de vida para todos”, publicado en Proposiciones 31: Municipio 2000: Un nuevo trato (Santiago: Ediciones SUR, agosto 2000). Los procesos democráticos conjugan, por un lado, las aspiraciones permanentes y los ideales democráticos; y por otro, la construcción que es posible realizar en contextos reales. En la construcción democrática, el espacio local es privilegiado, porque es el ámbito más cercano a las personas, y el que puede incorporar mayor participación. Los componentes definitorios de la democracia local, sumados a la elección directa de las autoridades, son la participación ciudadana y la cercanía entre la población y las autoridades, sean éstas autoridades gubernamentales o dirigencias de base. La relevancia de la participación es fundamental, pero entendida como la cesión de poder para que una multiplicidad de actores influya en la toma de decisiones en el ámbito local. La participación y la cercanía posibilitan el control ciudadano —el control que ejercen los ciudadanos sobre el gobierno (local)— Hace efectivas y sostenibles las políticas y los proyectos. Así la democracia también se hace sostenible y válida. El actor principal de la democracia es el ciudadano. Los ciudadanos conforman la sociedad civil como sujetos, y grupos de sujetos, que se relacionan y expresan en forma relativamente independiente del Estado, sin perjuicio de que se relacionen con él. Al hablar de ciudadano, optamos por un reconocimiento de sus distintas dimensiones —racional, emocional e identitaria múltiple— y de sus variados derechos y deberes. Por tanto, hablamos de ciudadanos diversos. La constitución de un individuo en ciudadano no es automática. Requiere la posibilidad de participación real, en tanto derecho humano —individual y colectivo— a incidir en los diferentes ámbitos de la vida social (Viveros 1998), y en tanto deber social del conjunto de los ciudadanos y del Estado, que configura la vida democrática de un pueblo. El ciudadano debe tener poder para dialogar y negociar con el Estado. Este poder, como reconoce Viveros, es desigual e incide en los diferentes grados de participación a los que pueden tener acceso las personas. Lo anterior es condición externa necesaria para el ejercicio de ciudadanía. Sin embargo, internamente los ciudadanos no están necesariamente habilitados para ejercer sus derechos e, incluso, para exigirlos. Es necesario un proceso que involucra muchas variables socioculturales, que en muchos casos es lento y caro, pero que es indispensable para construir ciudadanía. Lo anterior se refiere a procesos de empoderamiento. Esencialmente, como se anunció en la introducción a este trabajo, se trata de habilitar a las personas para reconocer sus necesidades y buscar soluciones a éstas, haciéndose cargo de sus proyectos individuales de desarrollo. Estas necesidades se expresan en forma cotidiana, en nues- tras escalas íntimas, en torno a la calidad de vida subjetiva y objetiva.15 Mejorar la calidad de vida de las personas es, para los sectores más pobres de la sociedad, una expresión concreta de la sociedad en democracia, y la más esperada. Los procesos, tanto de resolución de necesidades como de aprendizaje, tienden a hacerse en relación con otros, y en colectivos. El espacio local, como lugar público pero igualmente cercano y de identificación cotidiana, se presta para llevar adelante y fomentar estos procesos. La democracia local es un espacio propicio de aprendizaje, apresto y formación de capital social, y esto es una potencialidad para colaborar en las desigualdades estructurales nacionales. Porque la cercanía, noción fundante de la democracia, además de dar cuenta de la relación entre autoridades y bases, se traspasa rápidamente a la relación entre hombres y mujeres, ricos y pobres, adultos y jóvenes, y a todas las dicotomías en las que haya desigualdades de poder. Dar contenido a la idea de gobierno local, dentro de este contexto, requiere reconocer que es en el espacio público local donde convergen las decisiones que determinan cómo es el desarrollo de un territorio. Es ahí donde el sistema de toma de decisiones resuelve los problemas sociales, económicos y políticos que se generan en los procesos de desarrollo. La forma en que el sistema resuelve los conflictos de interés y la consiguiente distribución de costos y beneficios, depende tanto del régimen político como del proceso de definición y toma de decisiones, y de la capacidad para implementarlas y ejecutarlas. La posibilidad de participar efectivamente en este sistema de toma de decisiones —o en el espacio público local— depende de las capacidades de los actores locales y el carácter del espacio público local. La participación en este espacio también se mide por la distribución de poder entre los actores y la forma en que éstos lo ejercen. Existe una multiplicidad de actores —locales y no locales— que inciden sobre las características del espacio local y la forma como se desarrolla un territorio. Hay intereses en conflicto y cambiantes. Y de una u otra forma, el gobierno local es este espacio público local y su dinámica, el cual incluye a las instituciones gubernamentales locales. Respecto al municipio, adscribimos a que la autoridad local gubernamental se abra a gobernar en conjunto con la sociedad local, y que participe de un desarrollo local que se hace a partir de los proyectos de las personas y co- 15 “La vida cotidiana aparece como una bisagra de unión, donde la persona (sujeto múltiple) decide, actúa e interpreta, pasando desde y hacia distintos planos: público, privado, psicológico, social, laboral, familiar, etc.”. ”Agenda Municipio 2000”. Proposiciones 31: 112. TEMAS SOCIALES nº 44 Diciembre 2002 • 5 ne una pluralidad de campos de acción, de espacios de negociación de conflictos, de territorios y de interlocuciones. Busca participar en ámbitos de empoderamiento y de afirmación y promoción de la diversidad. Y además, como lugar de acción colectiva, busca propuestas de integración a los sectores escindidos de nuestras sociedades, tema aludido en la introducción a este trabajo. Aquí se observa una confluencia entre los ejes ciudadanía y exclusión en las movilizaciones y reivindicaciones de los movimientos étnicos, de los sectores pobres urbanos, de las organizaciones vecinales y movimientos barriales y regionales, como también en los movimientos de jóvenes y de mujeres (Garretón 2001). lectivos, en la búsqueda de mejorar su calidad de vida y desde una perspectiva de construcción democrática.16 Esto requiere de distintos atributos, conductas y criterios en los municipios, incluyendo flexibilidad en la administración y gestión de programas y políticas, canales de comunicación asertivos y transparentes con la ciudadanía, eficiencia administrativa; y todos ellos combinados con liderazgo y coordinación e implementación de las decisiones, ciudadanos que fiscalicen, articulación institucional e interinstitucional en diversos campos, y el establecimiento de relaciones de confianza y tolerancia con la ciudadanía, desde una perspectiva de vocación de servicio público. En este sentido, si las distintas dimensiones del municipio —jurídico-administrativas, políticas y sociales— son reconocidas y trabajadas, le otorgan un significado muy importante como potenciador de un desarrollo local que apunta a la construcción ciudadana y democrática. El municipio, además de ser administrador y gobierno, se hace verdaderamente comunidad local, sociedad y Estado a la vez.17 El ámbito local nunca es autosuficiente. Se constituye y es constituido por un abanico de relaciones con otros espacios, expresadas por flujos y conexiones (Magnusson 1996). Estas relaciones existen con, y dentro de lo estatal y lo no estatal, en un espacio, público y semipúblico, que permite conectar a la gente y el gobierno. Cabe en este espacio tanto la política como lo político. Por tanto, nuestra reflexión se centra en sólo uno de los espacios en que se construye la democracia, aunque tenemos la clara convicción de que es necesario establecer lazos de comunicación con los otros espacios: la región, el municipio, el Estado central, etc., haciendo todos los esfuerzos necesarios para incorporar la diversidad que se aloja en cada uno de ellos. TEMAS SOCIALES nº 44 Diciembre 2002 • 6 3.2 La estrategia: gestión local (actores, logros, impactos y alianzas) Para desencadenar procesos de desarrollo local, se requiere de actores que buscan intervenir en su orientación. La iniciativa individual o de grupo emanada desde el ámbito local es el signo inequívoco de la existencia de un actor local. Los actores se definen en los procesos de desarrollo local a partir de posturas reactivas (una respuesta local frente a ame- 16 Que el desarrollo local sea un lugar para impulsor a proyectos que buscan mejor bienestar, es consistente con muchos acercamientos actuales al tema. Véase, por ejemplo, De Olveira (2002), Carías (1999). Implícito en nuestro acercamiento, sin embargo, es que hay múltiples definiciones de bienestares, individuales y colectivos, que pueden estar en conflicto dentro del ámbito local. 17 Véase “Presentación”, Proposiciones 31; y Velásquez (1996). nazas externas) y proactivas (una acción local orientada a objetivos) (Barreiro Cavestany 2000). Se identifican, por lo menos parcialmente, con los problemas del territorio en el que operan. Estos actores pueden ser de orientación y acción universal pero actuando en espacios locales, como pueden ser actores locales propiamente tales. Pueden tener diferentes grados de formalidad y visibilidad (González 1998). Y los roles, motivaciones, lógicas y expectativas de los actores pueden ser comunes, estar en conflicto, y ser cambiantes. Gestión local La iniciativa capaz de producir efectos de desarrollo local no es una acción aislada llevada adelante por un individuo o por un grupo. Se trata más bien de iniciativas generadas y procesadas dentro de un sistema de negociación —y de conflicto— permanente entre los diversos actores que forman una sociedad local. La articulación de las distintas iniciativas deberá desembocar en la creación de instituciones adecuadas que sirvan de marco a la situación de negociación entre diferentes lógicas (Arocena 1995). La gestión local es el manejo y organización de recursos para que prospere una estrategia de desarrollo local. Los procesos de gestión local son considerados no simplemente en sus aspectos técnicos de manejo y administración de competencias y recursos, sino como un esfuerzo colectivo y, por lo tanto, político, de los actores locales —municipalidad, empresarios, grupos sociales, entre otros— para movilizar, organizar, dar un uso adecuado a los recursos —humanos, financieros, técnicos, normativos, de información, de poder, de identidad, de oportunidad— con los que cuentan en un momento determinado para hacer frente a sus carencias y necesidades individuales y colectivas, y para desarrollar sus potencialidades. Alianzas y concertaciones Desde inicios de la década de los noventa, las estrategias de gestión local se han concentrado en el fomento de las alianzas y la concertación de actores. Una alianza es un acuerdo de voluntades entre dos o más partes identificadas con una meta o resultado común, dispuestas a compartir los riesgos y beneficios derivados de la acción mutua (Carías 1999). La concertación se puede entender como un pacto que formula y define un conjunto de acciones y responsabilidades entre los distintos actores del territorio local para lograr un objetivo común, conciliando prioridades y superando los conflictos de interés (Segovia 1998). En general, existen relaciones asimétricas entre los actores; por lo tanto, no necesariamente las relaciones se formulan entre iguales —por ejemplo, puede darse entre un municipio y algunas organizaciones sociales— y la modalidad de alianza o concertación puede variar en función de estas situaciones específicas. Esta estrategia reinterpreta la acción colectiva de base de décadas anteriores, muchas veces por fines de resistencia a regímenes autoritarios, y reconoce la interdependencia entre actores y el pluralismo como elementos de la democracia moderna. Además, las presiones por la eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos financieros han hecho que la modalidad de proyectos sea predominante en su distribución, lo que hace imperativo un trabajo en conjunto para optar a esos fondos. Estas estrategias, aunque pueden tener lecturas ideológicas, cuando funcionan bien tienen un sentido pragmático para los actores involucrados. Y quizá su principal valor en la actualidad ha sido activar la cooperación entre actores —o el trabajar en conjunto— para realizar fines comunes y lograr resultados significativos. Entre los que cooperan se genera un aprendizaje que crea relaciones de confianza y potencia las capacidades locales. Y cuando esto ocurre, hay un reforzamiento de la cantidad y calidad de las relaciones y negociaciones entre los actores que constituyen el espacio público local (González 1998). Estos procesos pueden o no, apuntar a una evolución “positiva” del espacio local. Además, la definición de lo que es positivo, puede ser distinta para los diferentes actores involucrados, dependiendo de sus intereses y su posición de poder relativo en los procesos. Éstos son netamente conflictivos, y consisten en encuentros y desencuentros, éxitos y fracasos, acuerdos y desacuerdos. Si no hay consciencia de la fragilidad de los procesos, y de la necesidad de incorporar los sectores escindidos y trabajar con ellos, los procesos de gestión local pueden mantener, y hasta fortalecer, el statu quo. En el contexto de la actual crisis societal, de falta de pertenencia y de vínculos sociales significativos —sentida también por la clase media—, el trabajo en el nivel local se presta a ampliar la calidad de la vida social y las capacidades de las personas. La intervención social La intervención social tiene un papel clave en estos procesos, y puede apoyar el empoderamiento y la construcción de la ciudadanía si se lleva a cabo de forma consciente y dirigida, con la incorporación de nuevos criterios en su metodología de abordaje, tales como: • reconocer los múltiples niveles, actores y entradas al trabajo local y comunitario; • priorizar ejes transversales, como la pluralidad, la inclusión, el aprendizaje, la facilitación, entre otros; • situarse como actor en relaciones de horizontalidad con otros, pero con conciencia de su posición de liderazgo (aunque, a veces, implícito); • emplear metodologías en función de los logros Resultados Más allá que las intervenciones sociales individuales, para que los procesos de gestión local sean positivos, debiera haber logros de corto plazo, y significativos para los actores involucrados. Pueden ser materiales o simbólicos (Silveira, Bocayuva y Zapata 2001). Ejemplos de estos son: • la resolución de necesidades inmediatas de mejorar las condiciones de vida; • mejor acceso a oportunidades y servicios; • la articulación de diagnósticos y demandas; • la participación directa de la población interesada en la conducción de acciones; • la creación de nuevos espacios de interlocución y nuevas institucionalidades; • pactos institucionales; • mayores grados de intersectorialidad; • la ampliación de los recursos locales; • una gestión orientada a superar obstáculos y desencadenar innovaciones; • una capacidad de agregar nuevos actores, iniciativas y proyectos. Impactos En el mediano y largo plazo, son estos logros los que dan alimento y motivo para seguir apostando a trabajar en conjunto, y sirven para construir confianzas. Estos procesos incluyen periodos de conflicto, de desarticulación y de fracaso. Sin embargo, el rol del agente social o estatal, además de ser promotor y gestor de procesos de este tipo, también significa ayudar a pasar por estos periodos difíciles. Los impactos de procesos positivos de gestión local significan una maduración evolutiva de los actores locales, y del espacio local, en su proceso de profundización democrática (Carías 1999). Señales de este crecimiento evolutivo pueden incluir: • la evolución social de un grupo humano con historia y cultura particulares; • el crecimiento económico en las condiciones materiales de vida y trabajo en una localidad; • la autonomía y capacidad de tomar decisiones; • la autoestima y la capacidad de enseñar y aprender de otros; • el autocontrol y la autorresponsabilidad; • el fortalecimiento de la identidad social; • la capacidad de autogestión. 4. PRONÓSTICO El pronóstico de una estrategia de desarrollo local con fines democráticos en el contex- to chileno es incierto. La inserción de ese modelo dependerá de la iniciativa de los agentes de desarrollo, tanto públicos como privados, y de la apertura a él en todos los niveles del Estado. Por lo tanto, su proyección y pronóstico dependen de la existencia de agentes y actores locales con un proyecto de desarrollo acorde a la propuesta que aquí se describe, como también de una apertura del municipio en torno a su rol y estrategia de desarrollo, y del gobierno central en relación con el municipio. La promoción e incorporación de una estrategia de desarrollo local con fines democráticos depende fuertemente de las personas, de los agentes (dentro del ámbito público y el privado). Esto significa que es en cierto modo un esfuerzo de individuos, basado en voluntades individuales y capacidades de liderar procesos e implantar ideas nuevas a instituciones públicas y comunidades. Quizás el factor crítico más importante en la sustentablidad de una propuesta de esta índole es que haya una masa crítica de personas/agentes con convicciones similares en torno al tema. Así, esta propuesta de desarrollo local se transforma en una idea fuerza, que sirve para promover fines democráticos y de desarrollo social. En este sentido, la formación de líderes y agentes —que podrían moverse entre el ámbito público y privado— se torna imperativa en la promoción y profundización de un proyecto local democrático. BIBLIOGRAFIA Aravena, Susana. 2002. “Informe de Sistematización. Desde la mesa institucional a la mesa de concertación de actores: una experiencia en localidades de extrema pobreza urbana, Cerro Navia, Chile”. http://www.desarrollolocal.org. Arocena, José. 1995. El desarrollo local: un desafío contemporáneo. Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH) y Universidad Católica del Uruguay. Caracas: Ed. Nueva Sociedad. Barreiro Cavestany, F. 2000. «Desarrollo desde el territorio. A propósito del desarrollo local». Documento Redel (Red de Desarrollo Económico Local). http://www.redel.cl/documentos/ Barreiroindex.html. Carías, J. L. 1999. «Desarrollo local: una aproximación al término, desde el individuo y la utopía de lo posible». Seminario de desarrollo local, SOCSAL, Caracas. De Oliveira, Francisco. 2001. «Aproximações ao enigma: que quer dizer desenvolvimento local?». En Novos Contornos de gestão local: conceitos em construção. São Paulo: Pólis, Programa Gestão Pública e cidadanía / EAESP / FGV. Espinoza, José & Mario Marcel. 1994. ”Descentralización fiscal. El caso de Chile”. Santiago, Chile: CEPAL, Serie Política Fiscal nº 57. Garretón, Manuel Antonio 2001. «Cambios sociales, actores y acción colectiva en América Latina». Santiago, Chile: CEPAL-ECLAC, Serie Políticas Sociales 56. González, Raúl. 1998. “Hacia una noción de desa- rrollo local integrado». Revista de la Academia 3. 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TEMAS SOCIALES nº 44 Diciembre 2002 • 7 que se desea, y buscar una diversidad de herramientas; • priorizar el trabajo de organización y fortalecimiento de los actores locales (organizaciones sociales): fortalecer vínculos sociales, fortalecer y desarrollar capacidades, facilitar procesos de aprendizaje con logros, y fortalecer las dimensiones de identidad, pertenencia y autoestima; • buscar mayores impactos. HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN URBANA PARTICIPATIVA Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat) Ediciones SUR Colección de Manuales 2 (2002) La experiencia de muchos años ha demostrado la utilidad que tiene la participación de un espectro amplio de actores, incluidos los sectores más frecuentemente marginalizados, en la toma de decisiones relativas a la gestión de las ciudades. En esta materia, los procesos participativos han logrado importantes resultados en la mitigación de la pobreza y la mejoría de las condiciones de vida en el medio urbano. Fruto de ello ha sido la elaboración y puesta en práctica de un vasto arsenal de herramientas de apoyo a la toma de decisiones participativa. El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), a través de sus diversos programas regionales e internacionales orientados a las ciudades, ha sido participe de esta experiencia, contribuyendo en el desarrollo, afinamiento y aplicación de dichas políticas. Esta ‘caja de herramientas’ de apoyo a la participación en la toma de decisiones urbanas constituye uno de los productos emblemáticos de la Campaña Mundial por una Mejor Gobernabilidad Urbana, una acción dirigida por UN-Habitat en colaboración con diversos asociados. Como un punto de entrada estratégico para la realización de la Agenda Habitat, la meta de esta Campaña en el ámbito del desarrollo es contribuir a la erradicación de la pobreza a través de un mejor gobierno urbano. A tal fin, la Campaña apunta a aumentar en los gobiernos locales, y en otros grupos de interés, su capacidad para ejercer mejores gobiernos en el ámbito urbano. El tema central de la Campaña es la inclusión, lo que refleja su visión y su estrategia. La visión es ayudar a construir la “Ciudad Incluyente”, el lugar donde todos, sin importar ingresos, género, edad, raza o religión, puedan participar productiva y positivamente en las oportunidades que ofrece la vida urbana. Los procesos participativos de toma de decisiones son mecanismos esenciales para hacer realidad la “Ciudad Incluyente”. El instrumental que aquí presentamos ha sido diseñado para ampliar el conocimiento y capacidades de las municipalidades y, de manera especial, de quienes operan en el campo del gobierno urbano, mediante el perfeccionamiento de los enfoques participativos y el apo- yo a su institucionalización. Su propósito es, entonces, contribuir a la construcción de la “Ciudad Incluyente”. El componente de asociatividad ha sido un factor esencial en el enfoque de la Campaña por una Mejor Gobernabilidad Urbana. Así, en el desarrollo de la estrategia, visión y productos de la Campaña se ha involucrado toda una gama de socios internacionales y regionales. Este conjunto de instrumentos, además de dar relevancia a los diversos mecanismos elaborados y aplicados por UN-Habitat a lo largo de los años, incluye también instrumentos de carácter participativo desarrollados por los Socios, quienes al mismo tiempo han enriquecido todo el conjunto con sus comentarios y sugerencias. Esta caja de herramientas contribuirá a ampliar el diálogo, fomentar las iniciativas y crear las capacidades para el buen gobierno de las ciudades. Su contenido integrará una base de datos electrónica de instrumentos que incluirá los diversos principios impulsados por la Campaña de Gobernabilidad Urbana, y que será actualizada periódicamente. 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 2.14 4.3.2 El Banco Mundial 4.3.3 El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 4.3.4 Consejo Internacional para Iniciativas Medioambientales Locales 4.3.5 Cooperación Técnica Alemana (GTZ) 4.3.6 Federación de Municipalidades Canadienses (FMC) 4.3.7 Instituto de Estudios sobre Seguridad 4.3.8 Centro Internacional para la Prevención de la Delincuencia 4.3.9 Comité Nacional para la Cooperación Internacional y el Desarrollo Sustentable 4.3.10 Agencia Internacional de Cooperación de la Asociación de Municipalidades Neerlandesas 4.3.11 Herramientas desarrolladas/utilizadas por diferentes asociados Anna Kajumulo Tibaijuka Directora Ejecutiva UN-Habitat CONTENIDO SECCIÓN 1: INTRODUCCIÓN 1.1 Contexto y marco general 1.2 El proceso participativo de toma de decisiones para la gestión urbana Fase I: Preparativos y movilización de actores urbanos Fase II: Priorización de temas problemas y compromiso de los actores Fase III: Formulación y aplicación de estrategias Fase IV: Seguimiento y consolidación 1.3 Esta caja de herramientas 1.4 Aplicación local de los instrumentos generales SECCIÓN 2: I NSTRUMENTOS DE APOYO AL PROCESO TEMAS SOCIALES nº 44 Diciembre 2002 • 8 PARTICIPATIVO DE TOMA DE DECISIONES PARA LA GESTIÓN URBANA 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 Lista de Verificación Municipal Análisis de Actores Perfil Evaluación de Vulnerabilidad Documento Propuesta Herramientas con perspectiva de género Facilitación 2.15 2.16 2.17 2.18 Consulta Urbana Pacto Urbano Grupo de Trabajo Multi-actoral Plan de Acción Formulación de Programas Operacionales Proyecto Demostrativo Sistemas de Información para la Gestión Medioambiental Resolución de conflictos Monitoreo Directrices para la evaluación de programas Institucionalización SECCIÓN 3: GLOSARIO SECCIÓN 4: REFERENCIAS DETALLADAS – LAS “PÁGINAS AMARILLAS” 4.1 Lista alfabética de herramientas 4.2 Herramientas ordenadas según Fase (del Proceso Participativo de Toma de Decisiones en el Ámbito Urbano) 4.3 Lista descriptiva por organizaciones 4.3.1 Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN– Habitat) Este libro está disponible en la sede de SUR, José M. Infante 85, Providencia, Santiago. Teléfonos 2360470 – 2361218. Fax 235909. E-mail: [email protected] Boletín del Programa de Pobreza y Políticas Sociales de SUR Coordinador: Enrique Oviedo SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación José M. Infante 85 Providencia • Fono: (56-2) 236 0470 • Fax: (56-9) 235 9091 SANTIAGO DE CHILE