TRABAJO DE INVESTIGACION

TRABAJO DE INVESTIGACION sobre: LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD POR RAZONES DE zonificación Y URBANISMO A.- MARCO TEORICO DOCTRINARIO: LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD POR RAZONES DE URBANISMO Y ZONIFICACION: Limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad: La primera Ley del Suelo disponía, en cuanto al régimen urbanístico que, las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de los predios, disposición que se repite en las sucesivas leyes del suelo, hasta el art. 3.1 del TRLS/08, siendo esta disposición de la legislación urbanística la piedra angular del diseño del régimen urbanístico de la propiedad del suelo, vigente. Los límites no son algo negativo, se trata simplemente del establecimiento del contenido de un derecho. Así, la ordenación urbanística al otorgar determinada calificación, está definiendo las características de las posibles construcciones que se pudieran ejecutar sobre el inmueble y usos que se pueden establecer en el mismo. Enterría lo explica a través de la distinción de la doctrina alemana entre límites y limitaciones del derecho de propiedad, entendiendo que cuando en base a la función pública se está ordenando los usos, estableciendo límites, no se está limitando el derecho, sino que se está configurando su contenido. El administrativista Morell Ocaña recuerda que se trata de una técnica tradicional de intervención en la propiedad por razones de interés público como un conjunto de limitaciones, es decir, “... como medidas que implican la detracción de concretas posibilidades de goce inherentes a la cosa, de modo que el titular no podrá actuarlas.”, considerando este autor que el derecho civil, poniendo el acento en el sentido negativo de las limitaciones, como es eliminar ciertas posibilidades de hacer, permitió incluir tanto lo que eran simples detracciones como lo que eran verdaderas servidumbres, pues suponían el traspaso de facultades de goce a otro sujeto, siendo el denominador común, para ambas hipótesis, el de qué “..Se establecen con carácter general y abstracto: serán aplicables a todas las propiedades concretas que se hallen en la situación prevista por la norma. Y como consecuencia de la generalidad, su no indemnizabilidad.”, resultando así perfectamente diferenciables las limitaciones de las expropiaciones, que, por el contrario, son limitaciones singulares. Así, el pretendido carácter absoluto del derecho de propiedad, por razones de su propia utilidad está delimitado por un conjunto de limitaciones cuyo esquema viene a ser, el siguiente: 1.- El derecho de goce y disfrute implica el ejercicio de unos derechos que limitan, por una parte con la necesidad de respecto de las propiedades colindantes, regulado en el Código Civil, unos límites provenientes de la legislación sectorial y de la ordenación urbanística. 2.- Dada la función social que tiene asignada el derecho de propiedad del suelo, este derecho tiene unas limitaciones (Cargas) y sus propietarios, como tales, tienen unas obligaciones (Deberes) que conforman el Estatuto de la Propiedad del Suelo que viene establecido en la propia legislación estatal del suelo y en la legislación urbanística dimanante de las CCAA. 3.- Incluso cuando le ley define los derechos o facultades del derecho de propiedad, se refiere a sus limitaciones, así el art. 8.1 TRLS/08 al definir el contenido de los derechos, las facultades del derecho de propiedad, limita el derecho de goce y disfrute según el estado, clasificación, características objetivas del suelo y destino que tenga en cada momento. 4.- El medio del que se vale la legislación urbanística y el planeamiento para estructurar el conjunto de limitaciones y deberes son la clasificación y la calificación del suelo como instrumentos para la ordenación urbanística del mismo. 5.- La ordenación del suelo no confiere derecho a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística. 6.- Los afectados tendrán derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento. Limitaciones o cargas por una parte y los deberes u obligaciones por otra, son conceptos similares para determinar un conjunto de elementos que acompañan al derecho de propiedad o limitan su ejercicio, por lo que la diferenciación entre ellos va a ser en función de su carácter real u obligacional. Efectivamente, la doctrina ha diferenciado un doble contenido urbanístico de la propiedad del suelo, por una parte un contenido real, definidor del contenido de los derechos de un inmueble y un contenido obligacional. Luciano Parejo recuerda que, el objeto propio del estatuto o régimen urbanístico de la propiedad del suelo no es otro que, la regulación de lo que en él se puede o no se puede hacer desde el punto de vista de su aprovechamiento con finalidad urbanística, es decir, de su destino urbanístico objetivo, determinando así, el contenido del derecho de propiedad que recaiga sobre él. Este matiz es especialmente importante, porque la regulación del régimen urbanístico de la propiedad del suelo, “tiene carácter real”, es decir, se refiere a las cosas inmuebles, sus determinaciones son “ob rem”; mientras el proceso urbanístico de urbanización y edificación, “tiene carácter obligacional”, es decir, alude a actividades, sus determinaciones son de carácter persona”. Urbanismo de norma y zonificación Fruto del urbanismo racionalista de primeros de los años 20 nace el urbanismo de zonificación, con el que se trata de descomponer funcionalmente la ciudad, otorgando a cada espacio un uso o función concretos. El estatuto de la propiedad del suelo se articula, desde la primera Ley del Suelo de 1956, mediante la zonificación del suelo, a través de la técnica de la clasificación, cuya virtualidad vamos a conocer a lo largo de estas páginas pero que encerraba la atribución de unos derechos y plusvalías que el propietario no había colaborado a obtener, denunciando García Bellido que, “Este modelo se caracteriza por investir a la propiedad privada fundiaria de un blindaje jurídico-público inusitado para nuestro entorno cultural, el cual le dispensa un proteccionismo económico de tal envergadura que la hace poseedora en exclusiva de todos los recursos y potencialidades para el desarrollo urbano creado por la colectividad. Todo ello convierte la estructura de dicho modelo en un sistema fuertemente intervencionista de los valores del suelo, apartando su valoración del juego normal del libre mercado.” Pero el modelo tiene especiales virtualidades dado que no se trata de una simple técnica urbanística, sino de una técnica jurídica que articula un conjunto de derechos y obligaciones en torno al suelo que le confiere el carácter estatutario, siendo el elemento conformador de la gestión pública del planeamiento. A través de la legislación urbanística se establece un marco general, una serie de derechos y obligaciones del suelo y sus propietarios, en función de una clasificación y calificación del suelo, por lo que se plantea su desarrollo e integración a través del planeamiento, que establece una ordenación urbanística como norma abstracta y general. Ello implica que frente a la regulación general y abstracta del derecho de propiedad va a existir una ordenación urbanística que determina a cada terreno un aprovechamiento distinto y unas limitaciones singulares, establecidas por el planeamiento. Frente a la técnica normativa (igualdad ante la Ley) se contrapone la desigualdad del plan (técnica planificadora), lo que conduce a uno de los problemas capitales de la ordenación urbanística que no es otro que el de la salvaguarda de los principios de justicia y de igualdad ante la ley que como veremos se resuelve de una forma bastante razonable en las zonas de ensanche en la legislación de1956 y 1975, pero queda muy mal resuelta en el suelo urbano, creándose problemas de desigualdad y de falta de justicia distributiva que proclaman un sistema injusto. Efectivamente, el instrumento de planeamiento es injusto por definición, pues a través de la técnica de ordenación del espacio, la Corporación Local planifica su territorio en función de las necesidades de la población, sea de viviendas, zona industrial, turística, equipamientos, grandes infraestructuras, etc., lo que frente a los propietarios individuales representa lo que se ha dado en denominar “la lotería del planeamiento”, porque la ordenación urbanística en su función de configuración de los aprovechamientos del suelo a través de la clasificación, patrimonializa unos derechos subjetivos que se configuran como inamovibles derechos consolidados. La ordenación urbanística como función social La finalidad esencial del sistema jurídico urbanístico ha consistido en destacar el concepto social de la propiedad urbana. La propiedad del suelo, más que ser un fin en sí mismo, está instrumental y medialmente ordenada a fines individuales y también sociales. La ciudad necesita ordenar el suelo, independientemente de su titularidad, por lo que deben resultar subordinados los intereses individuales de la propiedad del suelo a los colectivos, de forma que el ordenamiento jurídico debe articular mecanismos para la realización del interés general en el marco del respeto a los derechos subjetivos individuales. El mantenimiento del derecho de propiedad como derecho subjetivo, requiere atribuirle una función social que limite y delimite su contenido, más allá del derecho subjetivo que detenta el titular del dominio, por lo que, la ordenación urbanística es una necesidad colectiva, cuyo objeto no es limitar, sino delimitar el contenido del derecho subjetivo, y es que la función social es la inspiradora de la necesidad de la ordenación urbanística como instrumento de dirección pública de los usos y aprovechamientos del suelo, pues no de otra forma se podría justificar la detentación de tal derecho individual excluyente de intromisión alguna con la determinación del contenido del derecho de propiedad a través de la ordenación urbanística, la actitud del propietario ya no es de mero detentador de la posesión donde, sin perder su capacidad de decisión sobre el destino de su dominio, se dirige las facultades del propietario de gozar y disponer, en aras de unas necesidades colectivas, como ha dicho Carceller, “El goce útil y la productividad de los bienes ha pasado a ocupar el centro de la protección del derecho”, o, en palabras de González Pérez, “La cualidad del propietario evoluciona de la esfera del ser a la del hacer”, circunstancia que ya no se puede decir sólo de la legislación urbanística pues, la legislación sectorial también nos ofrece muestras de dirección de las utilidades del suelo en función de las necesidades sociales. Almudena Fernández estima que la concreta articulación proyectada entre la función social de la propiedad y la plusvalía procedente de la ordenación resultante del planeamiento urbanístico, viene dada por la definición que ha ofrecido el TC en su Sentencia 37/1987 del derecho de propiedad, “utilidad individual y función social definen... inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes”. El derecho urbanístico hace pública la ordenación del territorio asignando usos y aprovechamientos, con lo que el derecho de propiedad patrimonializa un valor añadido que no le resulta originario sino que le viene dado, lo ha generado la comunidad, se produce una plusvalía como consecuencia de la acción pública urbanística, “la propiedad privada ha pasado a ser un bien privado de interés público” (Luciano Parejo) En base a la concepción de la función social de la propiedad, es la ordenación urbanística del suelo la que le atribuye un contenido, de donde Luciano Parejoresalta que la regulación del derecho de propiedad introducida por la legislación urbanística no se refiere sólo a la propiedad urbana, sino a la totalidad del suelo, constituye propiamente “un estatuto general de la propiedad inmobiliaria”, lógica consecuencia de la naturaleza propia de la ordenación urbanística en dicha legislación, que no es otra cosa que la ordenación integral del territorio. La clasificación del suelo Una de las principales virtualidades de la Legislación urbanística que nace con la LS56, es la introducción del mecanismo de clasificación del suelo, urbanismo de norma y zonificación, como lo ha llamado la doctrina, categorizándolo en función de las necesidades presentes y futuras de la ciudad. La clasificación y la calificación del suelo son instrumentos de la ordenación urbanística para racionalizar la ciudad, otorgando derechos y obligaciones a sus propietarios en orden a satisfacer los intereses colectivos a la par que los de los propietarios que como tales, tienen unos derechos sobre la propiedad del suelo que la ordenación urbanística ordena y organiza respetando estos derechos individuales que no son limitados, sino definidos por la ordenación urbanística. Piénsese que el establecimiento de usos concretos a través de la ordenación urbanística, mediante la clasificación y la calificación del suelo no actúan sólo como limitadores de los usos que libremente pudiera pretender la propiedad sino que también confieren derecho a los propietarios, otorgándoles seguridad jurídica respecto de la satisfacción de necesidades a medio y largo plazo; conociendo desde el principio sus derechos y obligaciones como tales propietarios. La ordenación urbanística se realiza básicamente a través de los mecanismos de la clasificación y la calificación del suelo, nuestra legislación autonómica tiene previsto un númerus clausus en la clasificación, lo cual ha sido también tradicional en nuestro sistema jurídico urbanístico Jesús González Pérez denuncia la “lotería con trampa” que representa la clasificación del suelo que puede conducir a desigualdades arbitrarias que, en modo alguno, podrán ser corregidas por los mecanismos que la Ley establece. La clasificación del suelo no se conoce hasta la LS56 en que se introduce el concepto de plan para la zonificación del suelo, siendo la clasificación el instrumento para estructurar el conjunto de derechos y obligaciones, lo que se ha conocido como el estatuto de la propiedad del suelo. La vinculación de la propiedad privada al régimen estatutario establecido por la ordenación urbanística se produce a través de las técnicas de la clasificación y calificación urbanística del suelo. La vigente legislación urbanística nacida de la Ley LS/07, refundida en el actual TRLS08, no hace referencia en absoluto a la clasificación del suelo, remitiendo tal extremo a la legislación urbanística. No obstante, teniendo la obligación de regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad en todo el ámbito del territorio nacional, establece lo que denomina situaciones básicas del suelo que, por tratarse de dos únicas situaciones definidas por su propia naturaleza fáctica, hemos de considerar en el ámbito de las determinaciones regladas. a.- Suelo urbanizado.- Conforme a lo dispuesto en el art. 12 TRLS08, todo el suelo se encuentra en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado, encontrándose en la situación de suelo urbanizado, conforme al apartado tercero de dicho artículo, el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión a las instalaciones ya en funcionamiento. Estas situaciones del suelo de la legislación estatal afectan a todo el territorio, como determinación del contenido básico del derecho de propiedad en los términos de la regulación básica de derechos en todo el territorio nacional prevista en el art. 149.1.1, siendo la clasificación del suelo un instrumento de la legislación urbanística, subordinado jerárquicamente a la estatal que sirve como instrumento para la ordenación urbanística, pero en el marco de la ley estatal, razón por la que habremos de ver en su momento los posibles desajustes existentes entre una ley y otro, así como la posible necesidad de modificar la ley del ordenación urbanística de Andalucía. b.- Suelo rural.- b.1- Suelo rural sometido a actuación de urbanización.- El suelo rural, en determinados supuestos, puede resultar apto para ser urbanizado, o urbanizable, como figura denominado en la legislación urbanística. Se trata de un suelo no urbanizable al que se le declara apto para ser transformado. Simplemente, se hace una declaración de aptitud sin que ello presuponga otra cosa, ni otorgue derecho alguno al margen de la actividad del propietario, por lo que este suelo no va a adquirir valor alguno mientras no se produzcan costes de transformación en el proceso de urbanización. Así lo establece el vigente TRLS/08 y así lo entendió el legislador de 1990 que al regular la adquisición gradual de derechos y obligaciones, añadía valor al suelo a medida que se cumplían las obligaciones para su transformación. Por ello, queda clara la no consolidación de derechos, máxime cuando se prevé la restitución del suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación. En el caso de caducidad de cualquiera de los instrumentos de desarrollo. La Ley Andaluza 7/2002 de 17 de diciembre, necesitará algunos reajustes para acomodarse a estas determinaciones aunque, mientras tanto, no existe inconveniente alguno para aplicar sus determinaciones en cuanto no contradiga la ley estatal en el marco de sus competencias. No obstante, entendemos que la Comunidad Autónoma Andaluza debe modificar profundamente su legislación urbanística para adaptarse al cambio de filosofía que subyace en el TRLS/08, más acorde con los tiempos y las necesidades del urbanismo moderno. b.2.- Suelo rural no sometido a transformación.- El art. 12 TRLS08 que, conforme a la Disposición final primera de dicha Ley, tiene el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, como tiene proclamado la Jurisprudencia, establece los criterios previos a la clasificación del suelo, llamándola situaciones básicas del suelo, porque la clasificación la definirán las CCAA en el marco de sus respectivas legislaciones urbanísticas, sobre las situaciones básicas definidas por la legislación estatal. El suelo rústico carece de aprovechamiento urbanístico alguno, sin perjuicio de las construcciones que se puedan autorizar por la propia naturaleza del suelo, teniendo valor sólo en cuanto a la calidad del suelo y sus posibilidades de explotación agrícola, mientras el suelo urbano ya no tiene uso agrícola sino que, formando parte de la ciudad, su uso es edificatorio, por lo que hemos de diferenciar por una parte el suelo y por otra la edificación. URBANISMO: 1. Concepto Etimológicamente, el término Urbanismo deriva de urbano, que a su vez proviene del latín urbanus, urbs, urben, ciudad. Lo relativo de la ciudad.16 El urbanismo no se agota en la ciudad. Comprende a la ciudad formando unidad con toda la vida humana. Lo urbano retiene su máxima atención en la ciudad. El urbanismo comprende a la ciudad como espacio habitable, y lo trasciende, para aprehenderla no sólo como espacio físico habitable, sino como conjunto colectivo pluralizado de relaciones políticas, económicas, culturales en ínter vinculación con la naturaleza. En el urbanismo se distinguen dos conceptos: Uno el tradicional y el moderno. 1.1 Concepto Tradicional Este concepto coincide con el denominado urbanismo formal. Una idea muy clara lo da la definición de la Academia Francesa: “El urbanismo es el arte de construir, de transformar y de ordenar las ciudades con miras a la comodidad, según las reglas de la estética y de la higiene”. Es decir, a decir de Carceller Fernández, “se hacía referencia a alineaciones, ordenanzas, pavimentaciones, alcantarillado y elementos antiguos que siguen siendo parte del urbanismo pero no son suficientes”. 1.2 Concepto Moderno El urbanismo es considerado como una ciencia que promueve a la ciudad la categoría política, social y económica, morada colectiva común del género humano. Pero también es el arte de proyectar y construir unidades de concentración humana en forma que sean satisfechas todas las premisas que garantizan la vida digna de los hombres. a) Aproximaciones al concepto El urbanismo es la ciencia que se ocupa de la ordenación y desarrollo de la ciudad, determinando para tal efecto el ordenamiento territorial y usos del suelo, los equipamientos urbanos, los sistemas viales, las regulaciones de la edificación, los sistemas de gestión y control urbano, servicios públicos de manera que los habitantes cuenten con espacios sostenibles y útiles para su vida. Nosotros consideramos que la definición de Hans Rother es la más adecuada al afirmar que el urbanismo es la organización del espacio para la vida de los hombres en ciudades. Es arte y ciencia y su ámbito de acción comprende la forma de urbanización en las regiones y el desenvolvimiento de la ciudad. El urbanismo moderno se reconoce como una competencia irrenunciable y elemental de la administración pública que en el siglo pasado era considerado como una parte del Derecho Municipal. El urbanismo moderno compromete al Estado en su conjunto sin desligar a las municipalidades de las competencias que tienen y deben tener como lo señala García de Enterria. El urbanismo se encuentra en pleno proceso de desarrollo dando respuestas a los nuevos retos y problemas que se plantean al ordenamiento territorial y ambiental, reasentamiento y migración de las poblaciones, etc. b) Concepto de urbanismo Dentro de la doctrina del urbanismo formal, Macedo17 proporciona las siguientes definiciones. Stüben: “el urbanismo prepara el terreno común sobre el cual se despliega la actividad constructora individual; asegura las condiciones previas necesarias para el alojamiento del ciudadano, para la circulación y la administración, y traza el cuadro de desarrollo de las tendencias individuales y el programa de las construcciones públicas”. Fisher: “el urbanismo se ocupa de los problemas de la vivienda, de la circulación y de la adaptación a la naturaleza”. Raymond: “El urbanismo es el arte de crear ciudades, de ordenarlas y de organizar su desarrollo y su embellecimiento”. Una muy difundida definición del urbanismo en sentido formal es la contenida en la obra titulada Curso de Urbanismo (París1933), del profesor francés Danger: El urbanismo es la ciencia que se ocupa de la ordenación y desarrollo de la ciudad, persiguiendo, con ayuda de todos los medios técnicos, determinar la mejor situación de las vías, edificios e instalaciones públicas y de viviendas privadas, de modo que la población se siente en forma cómoda, sana y agradable. Macedo, conjugando conceptos, ofrece la siguiente definición de urbanismo: Es la ciencia y el arte de la organización de la sociedad sobre la base de sus ciudades, con la consecuente ordenación de los espacios habituales, urbanos y rurales, para los fines de la vida colectiva, en armonía con el entorno natural y económico-social. El urbanismo es una disciplina compleja y múltiple que implica la interrelación con otras disciplinas. Su objeto de estudio es la ciudad y otras aglomeraciones urbanas. Se encuentra ligado al desarrollo y progreso de los ciudadanos con el objetivo de brindar a la población ambientes útiles e idóneos para vivir. Así, se encarga del mejoramiento del espacio público y la calidad urbana, promoviendo y garantizando el bien común. En ese sentido, la Declaración de Barcelona (1985) establece como retos del urbanismo: Reequilibrar las grandes ciudades y áreas metropolitanas, tanto por lo que respecta a los usos y funciones como a la calidad de vida de la población. Servir de reactivación económica de la cuidad y sustituir los despilfarros de espacio y recursos del pasado por un urbanismote actuación sobre la ciudad construida. Estos objetivos se logran a través de normas de zonificación, áreas mínimas, estándares de las edificaciones, usos de los espacios y demás aspectos que, necesariamente, deben responder a problemas urbanísticos actuales. 2. Principios del urbanismo Estos principios están contenidos en la Carta de Atenas (1942), fueron acordados en el marco del Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM), y son famosos por los principios de Le Cobursier, el más famoso arquitecto y urbanista del siglo XX. Le Cobursier planteó una serie de propuestas del urbanismo sintetizada en 95 principios que, aunque polémicos, no han perdido actualidad en su mayoría. En la nota previa, el autor resume sus preocupaciones: “una mutación inmensa, total se apodera del mundo: la civilización de las máquinas se afianza en el desorden, en la improvisación, en los escombros. Y todo esto dura un siglo. Pero también hace un siglo que la savia nueva prosigue su marcha ascendente (...). Un siglo que los clarividentes aportan, ideas y nociones y formulan sugerencias”. Los principios del urbanismo contenidos en la Carta de Atenas son fuente de inspiración del Derecho Urbanístico moderno que resumimos en los siguientes enunciados: a) Respecto a la ciudad y la región: • La ciudad no es más que una parte del conjunto económico, social y político que constituye la región, forma parte de un país. • La vida sólo se despliega en la medida en que concuerdan los dos principios contradictorios que rigen la personalidad humana: lo individual y lo colectivo. • Las personas tienen influencia del medio: situación geográfica y topográfica. • Las razones que presiden el desarrollo de las ciudades están sometidas a cambios continuos. b) Respecto del estado actual de la ciudad: El urbanismo tiene funciones básicas respeto de: • Habitar, es decir todo aquello relacionado con la vivienda. • El recrearse, en esa medida tomará en cuenta la previsión de lugares de esparcimiento (parques, cines, teatros, etc.). • Trabajo, pues las personas diariamente se reúnen en sus centros de labores. • La circulación, pues tiene que prever ejes y rutas de comunicación como pistas, veredas, transporte motorizado, etc.). La Carta de Atenas presenta los siguientes puntos doctrinales y conclusiones: a) La ciudad debe garantizar en los planos espiritual y material, la libertad individual y el beneficio de la acción colectiva. b) Las claves del urbanismo se contienen en las cuatro funciones siguientes: Habitar, trabajar, recrearse y circular. c) Los planes determinaran la estructura de cada uno de los sectores asignados a las cuatro funciones claves. d) La vivienda será considerada como el centro mismo de las preocupaciones urbanísticas y como el punto de unión todas las medidas. e) La reforma de la zonificación que armonice las funciones claves de la ciudad creará entre éstas, vínculos naturales. f) La utilización del elemento altura para el uso del espacio. g) La ciudad debe ser estudiada dentro del conjunto de región de influencia. h) La urgencia de regular a través de un medio legal, la disposición de todo suelo útil para equilibrar las necesidades vitales del individuo en plena armonía con las necesidades colectivas. i) El interés privado se subordinara al interés colectivo. Derecho Urbanístico El Derecho Urbanístico “no es un simple enunciado”, sino que tiene como rasgo clave de su desarrollo el hecho que se constituyó a partir del desmembramiento del derecho privado civil, para ingresar en la esfera del Derecho Público. Desarrollaremos una propuesta de definición y revisaremos su naturaleza jurídica. 1.- Definición 1.Autores nacionales Guillermo Figallo Adrianzén, quien es considerado como el creador de la cátedra de Derecho Urbanístico en el Perú, apunta que el urbanismo exige al Derecho, como instrumento de regulación del comportamiento humano, la formulación de un padrón normativo informado por los valores identificados por la ecología y el urbanismo. De este modo surge el Derecho Urbanístico como sistema de técnicas e instituciones jurídicas que tienen por finalidad la tipificación de la conducta humana relacionada con los espacios habitados. Parecería que fuera preferible la denominación de Derecho Urbano y no Derecho Urbanístico. Pero, como bien se ha señalado, el vocablo urbano es un adjetivo derivado de urbe, sinónimo de ciudad que se opone a lo rural o al campo. Por consiguiente, de haber una disciplina jurídica clasificable como Derecho Urbano, ésta sólo comprendería el sistema de normas aplicables a las relaciones socioeconómicas en las ciudades, en oposición al Derecho Rural o Agrario. Macedo López define el: Derecho Urbanístico, recogiendo los aspectos de urbanismo y ciudad, como el conjunto de normas jurídicas, generales y positivas, aprobadas por el Estado, que contribuyen a la organización de la sociedad sobre la base de las ciudades, con la consecuente ordenación de los espacios habitables, urbanos y rurales, para los fines de la vida colectiva en armonía con el entorno natural y económico – social. Castro Pozo expresa que “para la mayoría de autores cualquier concepto que se ofrezca de Derecho Urbanístico ha de sustentarse en la idea de plan urbanístico como elemento esencial de esta rama del derecho, sin cuya existencia el Derecho Urbanístico ofrecería irregularidades e injusticias en su aplicación”. De otro lado, el mismo autor, conceptualiza que: El derecho urbanístico es un conjunto de normas que definen el contenido de la propiedad y que a su vez regulan las atribuciones y facultades de la administración pública competente en materia urbanísticas y la edificación (…) el derecho urbanístico construye y da sentido a las distintas competencias urbanísticas – planificación urbana, habilitaciones urbanas, renovación urbana, edificación y control urbanístico– desarrollando su estrecha relación con el régimen del suelo, los derechos de propiedad y el interés general. Luis Chirinos, nos ofrece una visión crítica y plantea que la construcción de ciudades en nuestro país es particular pues un elemento importante constituye la informalidad urbana al afirmar que “carecemos aún de una teoría justificatoria de la racionalidad del Derecho Urbano. En efecto, el proceso de desarrollo de las ciudades ha sido más una construcción de los pobres mediante un crecimiento informal”. 2.- Naturaleza del Derecho Urbanístico Acerca de la naturaleza del Derecho Urbanístico y en relación con su autonomía científica (defendida por unos y negada por otros) se han expuesto diversas teorías, que podemos resumir de la siguiente forma: a) Derecho especial, que participando de normas de Derecho Privado y de Derecho Administrativo, ofrece cierta peculiaridad que le separa de éstos, aunque no está consolidado ni suficientemente elaborado (Martín Blanco). b) Rama jurídica interdisciplinaria y social en la que concurren circunstancias que la caracterizan como autónoma (método y sistematización científica propias, autonomía legislativa –ordenamiento propio y orgánico, muchas veces un código– y autonomía didáctica como asignatura universitaria separada e independiente). c) Conjunto de normas jurídicas de naturaleza distinta, informadas por principios harto diferentes, que lo único que tienen en común es el objeto social regulado por ellas, pero que no constituyen una disciplina jurídica autónoma (Gonzáles Pérez). d) Es una rama del Derecho social, como una categoría intermedia entre el derecho privado y el derecho público, en la perspectiva que corresponde al interés de la sociedad en su conjunto. e) Moderno capítulo del Derecho Administrativo (Guaita y Núñez). Tesis calificada de incierta por Gonzáles P. porque dentro de la Ley del Suelo español existen normas puramente civiles –en cuanto regulan las relaciones entre particulares– al lado de otras típicamente administrativas –reguladoras de las entidades públicas, en régimen especial de prerrogativas, en la materia urbanística–. Aunque haya indudables aspectos civiles en la Ley del Suelo español (estudiados por Lucas Fernández, De los Mozos y Martín Blanco) el llamado Derecho Urbanístico, terminología que cabe utilizar como una expresión abreviada (De los Mozos) o como sinónima de legislación de urbanismo (Lorente Sanz), es, básicamente, Derecho Administrativo. Esta es también la opinión de García de Enterría. El Derecho Urbanístico –dice– es una pertenencia de la parte especial del Derecho Administrativo, aunque, como en otras ocasiones sucede, no puede exponerse ni comprenderse sin un conocimiento profundo de las instituciones civiles –en particular del derecho de propiedad–. Castro Pozo afirma que la posición doctrinal dominante es: La que acoge el criterio de entender el derecho urbanístico como un moderno capítulo del derecho administrativo, del que es una parte especial y que se nutre de este en cuanto principios y la elaboración de criterios para la transformación de las instituciones del derecho privado y del derecho público (…). Tiene naturaleza pública puesto que disciplina relaciones que tienden a la satisfacción de intereses de carácter general frente a los particulares. La tesis de Derecho Social es la asumida por Macedo, al señalar que el Derecho urbanístico va más allá del interés privado y público, correspondiendo a una necesidad social de vivir en las personas en comunidad en una ciudad. Ahonda más en su naturaleza, el mismo profesor, pues opina que “se procura connotar en la definición el contenido eminentemente social del derecho urbanístico, que exorbita tanto el derecho privado como al derecho público, por cuanto regula el espacio físico urbano o rural como eje operativo integrador de la vida del hombre en sociedad”. Nosotros opinamos que, si bien es cierto, la ciudad y las áreas metropolitanas constituyen categorías sociales e interdisciplinarias así como la disciplina del urbanismo, el Derecho Urbanístico constituye una parte especial del Derecho Administrativo, del cual se nutre de los principios y se sujeta de las normas de procedimiento administrativo general dado que además en nuestro país constituye una función pública establecida en nuestra constitución desarrollada en diversas leyes especiales y en la Ley orgánica de Municipalidades. 3.- ZONIFICACIÓN: Zonificación, en sentido amplio, indica la división de un área geográfica en sectores homogéneos conforme a ciertos criterios. Por ejemplo: capacidad productiva, tipo de construcciones permitidas, intensidad de una amenaza, grado de riesgo, etc. Si nos referimos a recursos naturales renovables, la zonificación, es la clasificación de usos que se realiza dentro de las unidades territoriales en un distrito de manejo integrado de los mismos, conforme a un análisis previo de sus aptitudes, características y cualidades abióticas, bióticas y antrópicas. Tipos de zonificación: Zonificación de cultivos: Determinación de los cultivos que deben establecerse en determinadas áreas. Zonificación de las llanuras de inundación: Plano que define las zonas principales de áreas con inundaciones potenciales, usualmente acompañado por recomendaciones o restricciones tendientes a prevenir daños por inundaciones. Zonificación ecológica económica: La zonificación ecológica económica, también denominada zonificación ecológica, puede definirse como un proceso de sectorización de un área compleja, en áreas relativamente homogéneas, caracterizadas de acuerdo a factores físicos, biológicos y socioeconómicos y evaluados en cuanto a su potencial de uso sostenible y restricciones ambientales. Vista así, la zonificación económica ecológica constituye un instrumento para plantear la ocupación racional de los espacios, redireccionando las actividades humanas no compatibles con la oferta ambiental del ámbito en cuestión. Sus resultados pueden utilizarse para diversos fines, como: la planificación de áreas naturales protegidas, desarrollo de una agricultura sostenible, determinación de la aptitud de las tierras para determinados usos, desarrollo de planes de ordenamiento territorial, etc. Zonificación urbana: La zonificación urbana es la práctica de dividir una ciudad o municipio en secciones reservados para usos específicos, ya sean residenciales, comerciales e industriales. La zonificación tiene como propósito encauzar el crecimiento y desarrollo ordenado de un área. Zonificar es un poder de gobierno. No se compensa por restricciones o limitaciones que la zonificación imponga sobre las propiedades. B.- MARCO LEGISLATIVO: REGLAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO CAPÍTULO I GENERALIDADES Artículo 1.- Objeto El presente Reglamento constituye el marco normativo para los procedimientos técnicos y administrativos que deben seguir las municipalidades a nivel nacional, en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión del suelo, acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural; a fin de garantizar: 1) La ocupación racional y sostenible del territorio. 2) La reducción de la vulnerabilidad ante desastres, prevención y atención oportuna de los riesgos y contingencias físico-ambientales. 3) La armonía entre el ejercicio del derecho de propiedad y el interés publico. 4) La coordinación de los diferentes niveles de gobierno nacional, regional y local para facilitar la participación del sector privado en la gestión pública local. 5) La distribución equitativa de los beneficios y cargas que se deriven del uso del suelo. 6) La seguridad y estabilidad jurídica para la inversión inmobiliaria. 7) La eficiente dotación de servicios a la población. Artículo 2.- Función planificadora Corresponde a las municipalidades planificar el desarrollo integral de sus circunscripciones, en concordancia con los planes y las políticas nacionales, sectoriales y regionales, promoviendo las inversiones así como la participación de la ciudadanía, conforme al presente Reglamento. Artículo 3.- Aprobación de planes Las municipalidades, en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural, aprobarán los siguientes instrumentos: 3.1 Planes urbanos (PU), que comprenden: 1) Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) 2) Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM) 3) Plan de Desarrollo Urbano (PDU) 4) Plan Urbano Distrital (PUD) 5) Esquema de Ordenamiento Urbano (EU) 3.2 Plan Específico (PE) 3.3 Planeamiento Integral (PI) CAPÍTULO II DEL PLAN DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Artículo 4.- Definición y características del Plan de Acondicionamiento Territorial 4.1 El Plan de Acondicionamiento Territorial es el instrumento técnico- normativo de planificación física integral en el ámbito provincial que orienta y regula la organización físico-espacial de las actividades humanas en cuanto a la distribución, jerarquía, roles y funciones de los centros poblados en los ámbitos urbano y rural; la conservación y protección del recurso y patrimonio natural y cultural; el desarrollo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del territorio provincial; y, la ocupación y uso planificado del territorio, para lograr el mejoramiento de los niveles y calidad de vida de la población urbana y rural, bajo el enfoque territorial prospectivo, competitivo y de sostenibilidad. 4.2 La Zonificación Ecológica y Económica, entre otros estudios, contribuye a la formulación del Plan de Acondicionamiento Territorial. 4.3 El Plan de Acondicionamiento Territorial constituye el componente físico-espacial del Plan Provincial de Desarrollo Concertado, estableciendo: 1) El modelo físico-espacial para el desarrollo territorial en base a la visión provincial de desarrollo a largo plazo. 2) El marco de referencia para la formulación y ejecución de las políticas de desarrollo territorial en materias de competencia municipal. 3) Las estrategias de desarrollo territorial y lineamientos para los planes de desarrollo urbano, a fin de garantizar una adecuada coordinación y articulación de acciones. 4) La política general de uso y ocupación sostenible del suelo provincial. 5) El Sistema Urbano Provincial, a fin de definir los roles y funciones de los centros poblados que conforman el territorio provincial. 6) La organización físico-espacial de las actividades económicas, sociales y político administrativas. 7) Plan de Desarrollo Rural en el ámbito provincial. 8) La identificación de las áreas de protección ambiental, ecológica y áreas de riesgo para la seguridad física afectadas por fenómenos de orígenes naturales o generados por el hombre, así como la determinación de las medidas especiales de protección, conservación, prevención y reducción de impactos negativos. 9) El programa de inversiones y las oportunidades de negocios, para la atención de requerimientos para el desarrollo de los elementos constitutivos del territorio provincial. 10) Los mecanismos de gestión territorial de las determinaciones adoptadas en el Plan de Acondicionamiento Territorial. 11) Los mecanismos de seguimiento y evaluación de los resultados de la ejecución del Plan de Acondicionamiento Territorial. Artículo 5.- Marco aplicable a los planes de acondicionamiento territorial Las propuestas contenidas en los planes de acondicionamiento territorial se enmarcan en el Plan de Desarrollo Regional Concertado y demás instrumentos de desarrollo territorial nacional y regional; y a su vez articulados y concordados con los Planes de Acondicionamiento Territorial de las provincias colindantes. CAPÍTULO III DEL PLAN DE DESARROLLO METROPOLITANO Artículo 6.- Definición y características del Plan de Desarrollo Metropolitano 6.1 El Plan de Desarrollo Metropolitano es el instrumento técnico-normativo que orienta la gestión territorial y el desarrollo urbano de las áreas metropolitanas, conformadas por jurisdicciones distritales, cuyas interrelaciones forman una continuidad física, social y económica, con una población total mayor a 500,000 habitantes. 6.2 El Plan de Desarrollo Metropolitano forma parte del componente físico-espacial del Plan Provincial de Desarrollo Concertado. En caso que el área metropolitana involucre más de una provincia, el Plan de Desarrollo Metropolitano se constituye también en el componente físico-espacial de los Planes Provinciales de Desarrollo Concertado respectivos. Artículo 7.- Objeto del Plan de Desarrollo Metropolitano El Plan de Desarrollo Metropolitano tiene como objeto mejorar las condiciones de vida de la población, incrementar o diversificar el aprovechamiento de potencialidades sociales o naturales, elevar los niveles de productividad de los bienes y servicios con la inserción en los flujos económicos nacionales e internacionales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial Regional, estableciendo: 1) El marco de referencia común, que contribuya a fortalecer y mejorar la eficacia de las acciones territoriales y urbanas de las municipalidades que conforman el área metropolitana. 2) La visión de desarrollo expresada en el modelo de desarrollo urbano del área metropolitana, que contiene la organización físico-espacial y la definición de las clases de suelo. 3) Lineamientos de política, estrategias, objetivos y metas del desarrollo. 4) Estructuración del Área Metropolitana compuesta por la identificación de áreas homogéneas y por la clasificación de suelo, de acuerdo al capítulo VII del presente reglamento, para orientar las áreas para intervenciones urbanísticas. 5) El Sistema Vial y de transporte del área metropolitana. 6) Áreas de protección, conservación, prevención y reducción de riesgos, o recuperación y defensa del medio ambiente. 7) La delimitación de áreas que requieran de Planes de Desarrollo Urbano, Esquemas de Ordenamiento Urbano y/o Planes Específicos. Dicha delimitación de áreas puede comprender el ámbito de más de un distrito. 8) Los programas, proyectos y acciones sectoriales. 9) Los mecanismos de gestión municipal conjunta entre los Gobiernos Locales del área metropolitana. 10) Los mecanismos de seguimiento y evaluación de los resultados de la ejecución del Plan de Desarrollo Metropolitano, en forma coordinada por los Gobiernos Locales del Área Metropolitana. Artículo 8.- Ámbito de aplicación del Plan de Desarrollo Metropolitano El Plan de Desarrollo Metropolitano es aplicable, de acuerdo al Reglamento de la Ley de Demarcación y Organización Territorial, a las ciudades o conglomerados urbanos con más de 500,000 habitantes. Se podrá adoptar el mecanismo asociativo de la Mancomunidad Municipal, para la aprobación, gestión, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Metropolitano. Las Municipalidades Distritales de las áreas metropolitanas desarrollarán el correspondiente Plan Urbano Distrital. Artículo 9.- Área excluida de contar con Plan de Acondicionamiento Territorial En el caso del Área Metropolitana conformada por los ámbitos jurisdiccionales de la Provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao, no se requiere de Plan de Acondicionamiento Territorial, sólo le corresponde el Plan de Desarrollo Metropolitano, al cual se incorpora los contenidos que correspondan a un Plan de Acondicionamiento Territorial, de ser necesario. Este Plan debe ser formulado y aprobado por la Municipalidad Metropolitana de Lima y por la Municipalidad Provincial del Callao, para lo cual podrán conformar la Mancomunidad Municipal Metropolitana, que incluya a las municipalidades distritales respectivas. CAPÍTULO IV DEL PLAN DE DESARROLLO URBANO Artículo 10.- Definición y características del Plan de Desarrollo Urbano 10.1 El Plan de Desarrollo Urbano es el instrumento técnico-normativo que orienta el desarrollo urbano de las ciudades o conglomerados urbanos con población entre 20,001 y 500,000 habitantes, y/o ciudades capitales de provincia, en concordancia con el Plan de Acondicionamiento Territorial y/o el Plan de Desarrollo Metropolitano de ser aplicable. 10.2 En el caso que estas ciudades conformen conurbaciones o conglomerados urbanos, el Plan de Desarrollo Urbano debe comprender la totalidad del área involucrada, aun cuando ésta corresponda a más de una jurisdicción municipal. En este caso podrá adoptar el mecanismo asociativo de la Mancomunidad Municipal para la aprobación, gestión, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Urbano. 10.3 El Plan de Desarrollo Urbano forma parte del componente físico-espacial del Plan Provincial y/o Distrital de Desarrollo Concertado, según corresponda. Articulo 11.- Contenido del Plan de Desarrollo Urbano El Plan de Desarrollo Urbano establece, lo siguiente: 1) El modelo de desarrollo urbano del Ámbito de Intervención del plan que contribuya a fortalecer y mejorar los niveles de eficacia de las acciones territoriales y urbanas de las municipalidades que la conforman. 2) Lineamientos de política y estrategias de desarrollo urbano. 3) La Clasificación del Suelo, para orientar las intervenciones urbanísticas. 4) La zonificación de usos del suelo urbano y de su área circundante, así como su normativa. 5) El plan vial y de transporte y su normativa respectiva. 6) La sectorización urbana y la determinación del nivel de servicio, la localización y dimensionamiento de los equipamientos de educación, salud, seguridad, recreación, otros usos y otros servicios complementarios, acorde con los requerimientos actuales y futuros de la población. 7) La proyección de la demanda de nuevas unidades de vivienda para determinar las áreas de expansión urbana y/o programas de densificación, de acuerdo a las condiciones y características existentes. 8) La delimitación de áreas que requieran de Planes Específicos. 9) Los requerimientos actuales y futuros de saneamiento, ambiental y de infraestructura de servicios básicos. 10) La preservación de las áreas e inmuebles de valor histórico monumental; 11) La identificación de áreas de protección, conservación, prevención y reducción de riesgos, o recuperación y defensa del medio ambiente. 12) La programación de acciones para la protección y conservación ambiental y la de mitigación de desastres. 13) El Programa de Inversiones Urbanas y la identificación de las oportunidades de negocios, a fin de promover las inversiones y alcanzar el modelo de desarrollo urbano previsto en el Plan. 14) Los mecanismos de gestión urbana respecto de las determinaciones adoptadas en el Plan de Desarrollo Urbano. 15) Los mecanismos de seguimiento y evaluación de los resultados de la ejecución del Plan de Desarrollo Urbano. Artículo 12.- Entidades responsables de la formulación, aprobación y ejecución de acciones del Plan de Desarrollo Urbano Corresponde a las Municipalidades Provinciales la formulación, aprobación y ejecución de las acciones del Plan de Desarrollo Urbano. Las Municipalidades Distritales elaboran el Plan Urbano Distrital y ejercen el control del cumplimiento del Plan de Desarrollo Urbano, dentro de su jurisdicción. Las Municipalidades Provinciales ejercen este control en el ámbito del Cercado. La sociedad civil participa en todo el proceso de acuerdo a los mecanismos señalados en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos. CAPÍTULO V DEL PLAN URBANO DISTRITAL Artículo 13.- Definición de Plan Urbano Distrital El Plan Urbano Distrital es el instrumento técnico-normativo mediante el cual se desarrollan disposiciones del PDM y del PDU, en los distritos que pertenecen a Áreas Metropolitanas o a áreas conurbadas. Artículo 14.- Contenido del Plan Urbano Distrital El Plan Urbano Distrital debe considerar los siguientes aspectos: 1) La compatibilidad del Índice de Usos para ubicación de actividades urbanas en las zonas residenciales, comerciales e industriales del distrito. 2) Los retiros de las edificaciones. 3) La dotación de estacionamientos en zonas comerciales y residenciales. 4) Las disposiciones relativas al ornato y mobiliario urbano. 5) Identificación de las áreas públicas aptas para la inversión privada. Artículo 15.- Entidades responsables para la formulación y aprobación del Plan Urbano Distrital Corresponde a las Municipalidades Distritales la formulación y aprobación de su Plan Urbano Distrital. CAPÍTULO VI DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO URBANO Artículo 16.- Definición y características del Esquema de Ordenamiento Urbano 16.1 El Esquema de Ordenamiento Urbano es el instrumento técnico-normativo, para promover y orientar el desarrollo urbano de los centros poblados entre 2,501 y 20,000 habitantes, en concordancia al Plan de Acondicionamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Metropolitano o el Plan de Desarrollo Urbano, según corresponda, estableciendo las condiciones básicas de desarrollo, incluyendo las áreas de expansión urbana. 16.2 El Esquema de Ordenamiento Urbano forma parte del componente físico-espacial del Plan Distrital de Desarrollo Concertado. Artículo 17.- Contenido del Esquema de Ordenamiento Urbano El Esquema de Ordenamiento Urbano establece: 1) El esquema de zonificación y vías, incluyendo las áreas de expansión urbana. 2) Ubicación de las amenazas y mapa de riesgos para la mitigación y prevención de desastres y definición de áreas de protección, prevención y reducción de riesgos; así como para la recuperación, conservación y defensa de medio ambiente. 3) Localización y dimensionamiento del equipamiento de recreación, salud, educación y otros usos. 4) Programa de Inversiones urbanas e identificación de oportunidades de negocios. Artículo 18.- Entidades responsables Corresponde a las Municipalidades Distritales ejecutar las acciones de promoción y control dirigidas al cumplimiento del Esquema de Ordenamiento Urbano dentro del Ámbito de Intervención del Plan Distrital de Desarrollo Concertado. Las Municipalidades Provinciales fiscalizan el cumplimiento de las normas en el ámbito provincial. CAPÍTULO VII DEL PLAN ESPECÍFICO Artículo 19.- Definición y características del Plan Específico 19.1 El Plan Específico es el instrumento técnico-normativo cuyo objetivo es complementar la planificación urbana de las localidades, facilitando la actuación u operación urbanística, en un área urbana o de expansión urbana, cuyas dimensiones y condiciones, ameriten un tratamiento integral especial: 1. Por su calidad histórica, monumental, cultural o arquitectónica, zonas de valor paisajístico natural, de interés turístico o de conservación; 2. Por ser áreas de recuperación, protección o de conservación de áreas naturales, zonas urbanas con niveles de riesgo medio o alto; y/o 3. Para optimizar el uso de las mismas, y generar los estímulos a los propietarios e inversionistas para facilitar los procesos de desarrollo urbanístico. 19.2 El Plan Específico se desarrolla en aquellas áreas identificadas y delimitadas en el Plan de Desarrollo Metropolitano y/o Plan de Desarrollo Urbano, como Zonas de Reglamentación Especial, a fin de ser intervenidas mediante acciones de reajuste de suelos, de reurbanización, de renovación urbana, entre otras, a través de las Unidades de Gestión Urbanística. 19.3 Los proyectos de renovación urbana de predios tugurizados localizados dentro de las áreas destinadas para Planes Específicos, se rigen por lo señalado en la Ley Nº 29415, Ley de Saneamiento Físico-Legal de Predios Tugurizados con Fines de Renovación Urbana y el Decreto Legislativo N° 696 – Ley de Promoción a la Inversión Privada en Acciones de Renovación Urbana, y sus respectivos Reglamentos. Artículo 20.- Requisitos y responsables de la propuesta de Planes Específicos 20.1 Para el establecimiento de las áreas destinadas para Planes Específicos, deberán tener en cuenta el modelo de desarrollo urbano y la Clasificación General del Suelo, establecido en el PDM o PDU. 20.2 En aquellas áreas identificadas y delimitadas en el PDM y/o el PDU para Planes Específicos, corresponde a las Municipalidades Provinciales su formulación y aprobación. En estos casos, así como en los no previstos en el PDM y/o PDU, los planes específicos pueden ser propuestos para su aprobación ante las municipalidades provinciales, por las municipalidades distritales respectivas y/o personas naturales o jurídicas de derecho privado o público interesadas en su desarrollo, mediante la conformación de Unidades de Gestión Urbanística. 20.3 Para los casos no previstos en el PDM y/o PDU, en la solicitud de Plan Específico se debe considerar el cambio de zonificación de la zona o área a intervenir, a Zona de Reglamentación Especial-ZRE. Estas solicitudes serán atendidas después de transcurridos dos (02) años de haberse aprobado el PDM y PDU. Artículo 21.- Contenido del Plan Específico El Plan Específico debe considerar, por lo menos, los siguientes aspectos: 1) La delimitación y características del área. 2) Los objetivos del Plan respecto de: 2.a) La optimización del uso del suelo y de la propiedad predial; y, 2.b) La dotación, ampliación o mejoramiento de los espacios y servicios públicos, así como la calidad del entorno. 2.c) Zonificación y Vías, mostrando su integración a las zonas de usos de suelo y el plan vial de su entorno. 2.d) Delimitación de Unidades de Gestión Urbanística. 2.e) Las etapas de desarrollo del Plan, los proyectos de ejecución y su financiamiento. 2.f) Constancia de la consulta pública vecinal a los propietarios de los predios que conforman el ámbito del Plan Específico, así como a los propietarios de los inmuebles vecinos, en los casos no previstos en el PDM y/o PDU. Se consideran inmuebles vecinos aquellos que comparten el frente de manzana del área materia de la solicitud. Tratándose de inmuebles que comparten la misma vía local, se consideran como inmuebles vecinos aquellos que estén ubicados en ambos frentes de manzana. Artículo 22.- Del reajuste de suelos El Reajuste de Suelos es un mecanismo de gestión de suelo para el desarrollo urbano, en áreas de expansión urbana. Consiste en la acumulación de parcelas rústicas de distintos propietarios, previo acuerdo de los mismos, conformando una forma de organización con personería jurídica, para luego proceder al proceso de habilitación urbana mediante la subdivisión del suelo en lotes urbanos y la ejecución de obras de accesibilidad, de distribución de agua y recolección de desagüe, de distribución de energía e iluminación pública. Es aplicable, en casos de parcelas rústicas cuyas formas o dimensiones individuales dificultan la dotación física de las áreas de aporte, la incorporación de las obras de carácter provincial o la subdivisión de lotes, entre otros, en los proyectos de habilitación urbana por iniciativa de un solo propietario. Este mecanismo es aplicable en las Unidades de Gestión Urbanística de acuerdo a lo señalado en los artículos 54 al 59 del presente Reglamento. CAPÍTULO VIII DEL PLANEAMIENTO INTEGRAL Artículo 23.- Concepto, contenido y forma de aprobación 23.1 El Planeamiento Integral es un instrumento técnico-normativo mediante el cual se complementan lo dispuesto por el PDM y/o el PDU, en los procesos de habilitación urbana y en la parcelación o Independización de terrenos rústicos. Comprende la red de vías y los usos de la totalidad del predio, así como una propuesta de integración a la trama urbana más cercana, y según lo establecido en el Reglamento Nacional de Edificaciones- RNE. 23.2 Los planeamientos integrales son aprobados por las municipalidades distritales, en los casos que establece el Reglamento Nacional de Edificaciones-RNE, como condición previa para la aprobación de los proyectos de habilitaciones urbanas establecidas en la Ley Nº 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones y sus reglamentos. 23.3 En las localidades que carezcan de PDU, el Planeamiento Integral deberá proponer la zonificación y vías. Sólo en estos casos deberá aprobarse, mediante Ordenanza Municipal, por la Municipalidad Provincial correspondiente siguiendo el procedimiento establecido para la aprobación de los PDU, en concordancia con las funciones y competencias establecidas en la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. CAPÍTULO IX DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO DE INTERVENCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO URBANO Y CLASIFICACIÓN GENERAL DEL SUELO Artículo 24.- Determinación del ámbito de intervención En los PDM, PDU y EU la determinación del Ámbito de Intervención debe considerar: el área urbana del centro poblado, las áreas requeridas para su expansión urbana y su ámbito de influencia geo-económica inmediata, que incluye las áreas rurales y de protección del entorno. Artículo 25.- Funciones de la clasificación general del suelo Para fines de ordenar el uso y ocupación sostenible del suelo, con visión de largo plazo, en los PDM, PDU o EO, se establece una clasificación general del suelo del ámbito de Intervención de estos instrumentos, cuyas funciones son: 1) Promover el uso intensivo del suelo consolidado o en proceso de consolidación y controlar la expansión urbana. 2) Planificar y programar los procesos de expansión urbana de manera temprana (corto plazo). 3) Proteger las áreas rurales de borde; y 4) Orientar el crecimiento de las ciudades y los centros poblados. Artículo 26.- Clasificación general del suelo La clasificación general del suelo es la siguiente: 26.1 Área Urbana: Área ubicada dentro de una jurisdicción municipal destinada a usos urbanos. Está constituida por áreas ocupadas con actividades urbanas, con servicios de agua, alcantarillado, electrificación, vías de comunicación y transporte. El Área Urbana, contempla la siguiente sub-clasificación, como medidas de prevención y reducción de riesgos: 1) Área Urbana apta para su consolidación, la que se puede densificar. 2) Área Urbana con restricciones para su consolidación, la que presenta niveles de riesgo muy alto y que por la naturaleza de su ocupación (consolidado) deben ser sujetas a calificación como zonas de reglamentación especial. 3) Área Urbana en situación de alto riesgo no mitigable, sujeta a calificación como zona de reglamentación especial para fines de paulatina desocupación. 26.2 Área de Expansión Urbana: Está constituido por áreas destinadas para el crecimiento de la ciudad. Se sub-clasifica en: 1) Área de Expansión Urbana Inmediata: Constituido por el conjunto de áreas factibles a ser urbanizadas en el corto plazo, y ser anexadas al área urbana. Cuenta con factibilidad de servicios de agua, alcantarillado, electrificación, transporte y vías de comunicación y están calificadas como suelo urbanizable. Pueden estar contiguas o separadas del Área Urbana. 2) Área de Expansión Urbana de Reserva: Constituido por áreas con condiciones de ser urbanizadas en el mediano y largo plazo, delimitándose como áreas de reserva para el crecimiento urbano, pudiendo ubicarse contigua o separada del Área Urbana. Estas áreas deberán contar con factibilidad de servicios de agua, alcantarillado, electrificación y vías de comunicación para el transporte, seguridad y prevención de riesgos, para su respectivo horizonte temporal de ocupación. 26.3 Área rural: Área no habilitada como urbana en la cual se desarrollan actividades agrícolas, ganaderas, forestales y actividades análogas, ubicada fuera del Área Urbana y de Expansión Urbana. No incluye terrenos eriazos. No es apta para el uso urbano por lo que no puede ser habilitada. 26.4 Área de protección: Área en la que ocurre por lo menos una de las circunstancias siguientes: 1) Se encuentra ubicado en zona no ocupada por edificaciones, considerada de alto riesgo no mitigable. 2) Se encuentra ubicado en área de reserva natural o área protegida. 3) Se encuentra ubicado en yacimientos arqueológicos o paleontológicos. 4) Se encuentra ubicado en zona que tiene recursos hídricos, como cabeceras de cuenca, lagos y ríos. 5) Se encuentra bajo un régimen especial de protección incompatible con su transformación urbana de acuerdo al Plan de Acondicionamiento Territorial y de escala superior o planes y/o legislación sectorial pertinente, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales y agrícolas. 6) Se encuentre considerado como incompatible con el modelo de desarrollo territorial y/o urbano adoptado, o sujeto a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público. CAPÍTULO X DE LA PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE RIESGOS EN EL DESARROLLO URBANO Artículo 27.- Incorporación del análisis de riesgos en la formulación del PDU En los procesos de formulación de PDU, PDM y/o EU, en forma complementariamente a las normas vigentes en materia de Defensa Civil, se debe incorporar el análisis de riesgos con el objetivo de reducirlos, considerando los procesos siguientes: 27.1 Identificación, evaluación y localización de los peligros: Localiza y evalúa la probable ocurrencia de un fenómeno, de origen natural o generado por la actividad humana, que pueda provocar daños y pérdidas en un determinado contexto social, temporal y físico-espacial. Los peligros se clasifican según su origen en Naturales e Inducidos por el Hombre: a) Los peligros naturales son aquellos generados por los fenómenos de formación y transformación continua del planeta, sobre los cuales el ser humano no puede actuar ni en su ocurrencia ni en su magnitud. Se subdividen en geológicos, meteorológicos u oceanográficos. b) Los peligros inducidos por la actividad humana son aquellos generados por la interacción del hombre con la naturaleza en el desarrollo de sus actividades, tanto por los procesos insostenibles de uso y ocupación del territorio como por los accidentes tecnológicos, industriales o químicos, así como los problemas de contaminación o degradación ambiental. Luego de la identificación de los peligros, éstos deberán ser clasificados según su origen, frecuencia, intensidad y ocurrencia de peligros múltiples; se elabora un mapa de identificación de peligros, detallando su localización; y, se identifican las medidas estructurales y no estructurales para mitigar el peligro identificado. 27.2 Análisis de Vulnerabilidad: Se evalúa la debilidad que presenta una sociedad, frente a las amenazas que la afectan y su capacidad de recuperación luego de la afectación. Se debe evaluar la vulnerabilidad social, ambiental y económica. a) La vulnerabilidad social consiste en la incapacidad de una comunidad para adaptarse a los efectos de un determinado cambio extremo, repentino o gradual en su medio físico. Contiene dimensiones demográficas, culturales, sociales y políticas. b) La vulnerabilidad ambiental mide el grado de resistencia del medio natural que sirve de sustento para la vida de la población de los centros poblados ante la ocurrencia de una amenaza o peligro. c) La vulnerabilidad económica se refiere a la fragilidad del sistema económico local para ejecutar acciones que aseguren la calidad de la infraestructura pública y privada, lo que luego de un desastre se traduce en la reducción de los activos físicos, financieros y naturales. Del análisis realizado, se deberá elaborar el mapa de vulnerabilidad, clasificando los niveles de susceptibilidad identificados; e, identificar las medidas estructurales y no estructurales para reducir los niveles de vulnerabilidad. 27.3 Análisis de Riesgo: Define la magnitud de las pérdidas directas, en todo el ámbito de Intervención de los PDU, PDM y/o EU, para programar las medidas de prevención y mitigación con la finalidad de disminuir el impacto del peligro. El riesgo, es una función comprendida por el peligro y la vulnerabilidad. En esta etapa se analizan los peligros identificados y la vulnerabilidad existente, definiendo las zonas de riesgo, determinando si son o no posibles de mitigar. Las zonas de más altos niveles de riesgo, corresponden a los sectores críticos. Se debe definir las medidas estructurales y no estructurales a ejecutar a corto, mediano y largo plazo. Artículo 28.- El riesgo como variable de análisis El riesgo se constituye en una de las variables de análisis para establecer: 1) Las directrices y parámetros para la clasificación del suelo y la zonificación. 2) Los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes y estrategias para la transformación de estas zonas de alto riesgo, y evitar su nueva ocupación. 3) Identificación de sectores críticos para la intervención. 4) Normas especiales o pautas técnicas para la reducción de la vulnerabilidad. Artículo 29.- Asignación de fondos para prevención de desastres Los gobiernos locales, de acuerdo con sus posibilidades y/o límites presupuestados para estos fines, deben asignar fondos para aumentar la capacidad de sobreponerse a la ocurrencia de desastres de alto impacto. Estos fondos pueden aplicarse a dos modalidades: 1. Fondos con posibilidad de financiar acciones de prevención y mitigación de riesgos; y, 2. Fondos orientados a la atención de las emergencias, la rehabilitación y/o la reconstrucción. CAPÍTULO XI DE LA ZONIFICACIÓN Artículo 30.- Definición de zonificación La zonificación es el instrumento técnico de gestión urbana que contiene el conjunto de normas técnicas urbanísticas para la regulación del uso y la ocupación del suelo en el ámbito de Intervención de los PDM, PDU y EU, en función a los objetivos de desarrollo sostenible y a la capacidad de soporte del suelo, para localizar actividades con fines sociales y económicos, como vivienda, recreación, protección y equipamiento; así como la producción industrial, comercio, transportes y comunicaciones. Artículo 31.- Objeto de la zonificación La zonificación regula el ejercicio del derecho de propiedad predial respecto del uso y ocupación que se le puede dar al mismo. Se concreta en planos de Zonificación Urbana, Reglamento de Zonificación (parámetros urbanísticos y arquitectónicos para cada zona); y el Índice de Usos para la Ubicación de Actividades Urbanas. Ninguna norma puede establecer restricciones al uso de suelo no consideradas en la zonificación. Artículo 32.- Clasificación de las zonas de uso del suelo 32.1 De acuerdo con las características determinadas en los estudios correspondientes se consignarán las siguientes zonas de uso del suelo: 1) Residencial (R): son áreas urbanas destinadas predominantemente al uso de vivienda, pudiendo tolerar además otros usos compatibles. Los planos de zonificación consignan: Zona de Densidad Alta (RDA), Zona de Densidad Media (RDM), y Zona de Densidad Baja (RDB). 2)Vivienda-Taller (I1-R): son áreas urbanas destinadas predominantemente al uso de vivienda de uso mixto (vivienda e industrias elementales y complementarias); así como servicios públicos complementarios y comercio local. Las actividades económicas que se desarrollen tendrán niveles de operación permisibles con el uso residencial. 3) Industrial (I): son las áreas urbanas destinadas predominantemente a la ubicación y funcionamiento de establecimientos de transformación de productos. Los planos de zonificación consignan: Zona de Industria Pesada (I4), Zona de Gran Industria (I3), Zona de Industria Liviana (I2), y Zona de Industria Elemental (I1) 4) Comercial (C): son las áreas urbanas destinadas fundamentalmente a la ubicación y funcionamiento de establecimientos de compra-venta de productos y servicios. Los planos de zonificación consignan: Zona de Comercio Especializado (CE), Zona de Comercio Metropolitano (CM), Zona de Comercio Zonal (CZ), Zona de Comercio Vecinal (CV). El comercio local no se señala en los planos de zonificación, su localización es definida en los procesos de habilitación urbana. 5) Pre Urbana (PU): son las zonas o extensiones inmediatas al área urbana; en donde, pueden ser habilitadas para granjas o huertas. Corresponden a las áreas de expansión urbana inmediata. 6) Zonas de Recreación Pública (ZRP): son áreas que se encuentran ubicadas en zonas urbanas o de expansión urbana destinadas fundamentalmente a la realización de actividades recreativas activas y/o pasivas, tales como: Plazas, Parques, Campos Deportivos, Juegos Infantiles y similares. 7) Usos Especiales (OU): son áreas urbanas destinadas fundamentalmente a la habilitación y funcionamiento de instalaciones de usos especiales no clasificados anteriormente, tales como: Centros cívicos, dependencias administrativas del Estado, culturales, terminales terrestres, ferroviarios, marítimos, aéreos, establecimientos institucionales representativos del sector privado, nacional o extranjero, establecimientos religiosos, asilos, orfelinatos, grandes complejos deportivos y de espectáculos, estadios, coliseos, zoológicos, establecimientos de seguridad y de las fuerzas armadas; y Servicios Públicos como instalaciones de producción y/o almacenamiento de energía eléctrica, gas, telefonía, comunicaciones, agua potable y de tratamiento sanitario de aguas servidas. Estas zonas se regirán por los parámetros correspondientes a la zonificación residencial o comercial predominante en su entorno. 8) Servicios Públicos Complementarios: son las áreas urbanas destinadas a la habilitación y funcionamiento de instalaciones destinadas a Educación (E) y Salud (H). Para Educación los planos de zonificación consignan: Educación Básica (E1), Educación Superior Tecnológica (E2), Educación Superior Universitaria (E3) y Educación Superior Post Grado (E4). Para Salud los planos de zonificación consignan: Posta Médica (H1), Centro de Salud (H2), Hospital General (H3) y Hospital Especializado (H4). Estas zonas se regirán por los parámetros correspondientes a la zonificación residencial o comercial predominante en su entorno. 9) Zona de Reglamentación Especial (ZRE): son áreas urbanas y de expansión urbana, con o sin construcción, que poseen características particulares de orden físico, ambiental, social o económico, que serán desarrolladas urbanísticamente mediante Planes Específicos para mantener o mejorar su proceso de desarrollo urbano- ambiental. Las áreas de protección se incluyen en esta zonificación. 10) Zona Monumental (ZM): constituyen un tipo específico de ZRE, en donde se localizan bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación. Las intervenciones en este tipo de zonas se rigen según lo dispuesto en la Ley Nº 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación. 11) Zona Agrícola (ZA): constituida por las áreas rurales. 32.2 En las Áreas de Expansión Urbana de Reserva no se aplica la zonificación hasta que no sean clasificadas como Áreas de Expansión Urbana Inmediata. Artículo 33.- De la identificación de usos del suelo y compatibilidad con zonas urbanas La identificación de los usos del suelo y la compatibilidad con las distintas zonas urbanas se efectúa según el PDM, PDU y EU aplicando las denominaciones y características aprobadas por cada municipalidad Metropolitana o Provincial, de acuerdo con el Cuadro Resumen de Zonificación Urbana (Cuadro: Anexo N° 1). Artículo 34.- Ubicación de las áreas urbanas, las de expansión urbana, las destinadas para zonas de recreación pública, usos especiales y servicios públicos complementarios 34.1 En las áreas urbanas y de expansión urbana, las áreas destinadas para zonas de recreación pública, usos especiales y servicios públicos complementarios programados en el PDM, PDU o EU se ubican en los Planos de Zonificación como Áreas de Reserva para fines de equipamiento urbano. Estas áreas se calculan en base a los requerimientos establecidos en el PDM, PDU o EU. 34.2 La localización de los equipamientos programados en los planes y esquemas, así como de los trazos viales e intercambios viales contenidos en los planos de zonificación son referenciales. Los proyectos de habilitación urbana y/o de unidades de gestión urbanística establecen su ubicación exacta y definitiva, respetando en la solución la demanda proyectada en el PDM, PDU o EU. Artículo 35.- De los requerimientos para fines de equipamiento 35.1 En las áreas urbanas y de expansión urbana, los requerimientos para fines de equipamiento que se determinen en el PDM, PDU o EU, formarán parte de los programas de inversión pública. Las áreas de aporte gratuito producto de las habilitaciones urbanas serán considerados como parte de las Áreas de Reserva para fines de Equipamiento urbano. 35.2 La diferencia de área, producto de descontar las Áreas de Aporte de la Habilitaciones Urbanas de las Áreas de Reserva para fines de equipamiento urbano señaladas en los planos de Zonificación, sobre terrenos de propiedad privada, serán materia de expropiación y/o de inversión bajo la modalidad de participación de la inversión privada que la Municipalidad considere conveniente, debiendo establecerse un plazo para su ejecución acorde con la programación de ejecución de metas del Plan. Los procesos de expropiación se sujetarán a lo establecido en los artículos 94° y 95° de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y la Ley Nº 27117, Ley General de Expropiaciones. CAPÍTULO XII PROGRAMA DE INVERSIONES URBANAS Artículo 36.- Definición de programa de inversiones urbanas El Programa de Inversiones Urbanas es el instrumento de gestión económico-financiera que permite promover las inversiones públicas y privadas, para alcanzar los objetivos definidos en el Plan de Acondicionamiento Territorial, en el Plan de Desarrollo Metropolitano, en el Plan de Desarrollo Urbano y/o en el Esquema de Ordenamiento Urbano. Artículo 37.- Composición del programa de inversiones urbanas 37.1 El Programa de Inversiones Urbanas está compuesto por el listado de acciones (proyectos y actividades) prioritarias y estratégicas de inversión, en el ámbito de intervención de los PAT, PDM, PDU o EU, y comprende: 37.1.1 El Programa Priorizado de Inversiones, que constituye una lista corta de acciones para su ejecución en el corto plazo, altamente prioritarios para el desarrollo económico y social de la ciudad o centro poblado, identificando la unidad formuladora responsable del Proyecto de Inversión Pública; 37.1.2 El Banco de Proyectos de mediano y largo plazo, que comprende una lista de acciones complementarias pero prioritarias para el desarrollo económico y social de la ciudad o centro poblado. Esta lista debe ser ingresada en los registros de la Oficina de Programación de Inversiones de la Municipalidad que corresponda. 37.2 Asimismo, el Programa de Inversiones Urbanas contiene: 1. Los montos de inversión de cada una de las acciones programadas; 2. La fuente de financiamiento de cada acción; 3. Las entidades públicas y/o privadas responsables de cada una de las acciones. 4. Fichas de cada proyecto que contengan su descripción técnica-económica. Artículo 38.- Obligación de incorporar los programas de inversión urbana en instrumentos de gestión 38.1 Las acciones de los programas de inversión urbana, contenidos en los PAT, PDM, PDU o EU, deben ser incorporados obligatoria y progresivamente, en el Plan Operativo Anual, Presupuesto Participativo, Plan Operativo Institucional (POI), y en el Presupuesto Anual Inicial de Apertura (PIA) de las Municipalidades Metropolitana, Provincial y/o Distrital, según corresponda. 38.2 Los proyectos del programa de inversiones deben ser gestionados por la Oficina de Programación de Inversiones de la Municipalidad, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública. Artículo 39.- Restricciones. Ninguna persona natural o jurídica, ni entidad pública, puede realizar obras ni actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los PAT, PDM, PDU o EU, incluyendo el Plan Específico. CAPÍTULO XIII PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LOS PLANES Artículo 40.- Entidades competentes para la aprobación de planes 40.1 Corresponde a las Municipalidades Provinciales la aprobación de: 1. Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT) 2. Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM) 3. Plan de Desarrollo Urbano (PDU) 4. Esquema de Ordenamiento Urbano (EU) 5. Plan Específico (PE) 40.2 Cuando el ámbito territorial de un plan abarque dos o más jurisdicciones de nivel provincial, éste debe ser aprobado por los respectivos gobiernos locales provinciales involucrados. Artículo 41.- De la iniciativa en la formulación de planes De acuerdo con las funciones y competencias que les asigna la Ley N° 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades, las Municipalidades Distritales podrán tomar iniciativa en la formulación de: Planes de Desarrollo Urbano, Esquemas de Ordenamiento Urbano y Planes Específicos; y proponerlos mediante acuerdo de concejo, para su aprobación, a sus respectivas municipalidades provinciales. Artículo 42.- Plazo para la aprobación, actualización y/o modificación de planes La aprobación de los planes, así como su actualización y/o modificación debe desarrollarse en cuarenta y cinco (45) días calendario, y ceñirse al procedimiento siguiente: 1. La Municipalidad Provincial exhibe el Proyecto del Plan en sus locales, en las Municipalidades Distritales involucradas de su jurisdicción y a través de su página Web, durante treinta (30) días calendario. 2. En todos los casos, la Municipalidad Provincial, dentro del plazo señalado, realiza una audiencia pública sobre el contenido de Plan, convocando en particular a los organismos del Gobierno Nacional, Regional y Distrital involucrados en el ámbito local, así como a las universidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representativas del sector empresarial, profesional y laboral de la jurisdicción. 3. En todos los casos, las personas naturales o jurídicas de la jurisdicción provincial y/o distrital, formulan sus observaciones y recomendaciones, debidamente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el numeral 1) del presente artículo. 4. En el caso del PAT, el proyecto de Plan es remitido al respectivo Gobierno Regional para que dentro del plazo establecido en el numeral 1), emita su opinión, incluidas sus observaciones y recomendaciones, si lo estima conveniente. En los casos de PDM, PDU o EU, el Proyecto de Plan es remitido a las Municipalidades Distritales involucradas de su jurisdicción para que dentro del plazo establecido en el numeral 1) emitan su opinión incluidas sus observaciones y recomendaciones, si lo estiman conveniente. 5. En el caso de los Planes Específicos: 5.a) La Municipalidad Provincial dentro del plazo señalado realiza exposiciones técnicas del contenido del Plan, convocando a las municipalidades distritales involucradas y a los propietarios de los predios que conforman el ámbito del Plan Específico. 5.b) Los convocados, formulan sus observaciones y recomendaciones, debidamente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el numeral 1) del presente artículo. 5.c) En el caso de los PE elaborados por iniciativa privada y/o que no están considerados en los PDM o PDU, los mismos deben ser objeto de una consulta pública vecinal a los propietarios de los predios que conforman el ámbito del Plan Específico, así como a los propietarios de los inmuebles vecinos de acuerdo a lo señalado en el artículo 21° del presente Reglamento. 6. En todos los casos, el equipo técnico responsable de la elaboración del Plan, en el término de quince (15) días calendario, posteriores al plazo establecido en el numeral 1) del presente artículo, evalúa e incluye o desestima las sugerencias y recomendaciones formuladas emitiendo un Informe Técnico debidamente motivado. Artículo 43.- Nivel de dispositivo aprobatorio de los planes Concluidos los procedimientos establecidos en el artículo anterior, el Concejo Provincial, mediante Ordenanza, aprueba el Plan de Acondicionamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Metropolitano, el Plan de Desarrollo Urbano, Esquema de Ordenamiento Urbano y/o Plan Específico, según corresponda. Cada uno de estos planes tendrá una vigencia de diez (10) años contados a partir de su publicación. Vencido este plazo se procederá a su actualización. Artículo 44.- Plazo para la aprobación del Plan Urbano Distrital de áreas Metropolitanas o conurbadas La aprobación del Plan Urbano Distrital de áreas metropolitanas o áreas conurbadas, debe desarrollarse en cuarenta y cinco (45) días calendario, de acuerdo al procedimiento siguiente: 1) La Municipalidad Distrital exhibirá el proyecto del Plan en sus locales y a través de su página Web, durante treinta (30) días calendario. 2) La Municipalidad Distrital dentro del plazo señalado en el numeral anterior, realizará una audiencia pública sobre el contenido del Plan, convocando a las universidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representativas del sector empresarial, profesional y laboral de la jurisdicción. 3) Las personas naturales o jurídicas del distrito involucradas formularán sus observaciones, sugerencias y recomendaciones, debidamente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el numeral 1) del presente artículo. 4) El equipo técnico responsable de la elaboración del Plan, en el término de quince (15) días calendario posteriores al plazo establecido en el numeral 1) del presente artículo, incluirá las sugerencias y recomendaciones o las desestimará emitiendo pronunciamiento fundamentado. Artículo 45.- Nivel de aprobación y vigencia del plan urbano distrital Concluido el procedimiento establecido en el artículo anterior, el Concejo Distrital, mediante Ordenanza, aprobará el Plan Urbano Distrital que tendrá una vigencia de cinco (05) años contados desde su publicación, remitiendo copia del mismo a la Municipalidad Metropolitana o Municipalidad Provincial correspondiente. Artículo 46.- Plazo para la aprobación de modificaciones al Plan Urbano Distrital El Concejo Distrital podrá aprobar modificaciones al Plan Urbano Distrital durante su vigencia, las mismas que se someterán al procedimiento señalado en el artículo 44° del presente Reglamento, cuando: 1) Se aprueben Planes Específicos. 2) Se dicten normas municipales que alteren los aspectos señalados en el artículo 14° del presente Reglamento. Artículo 47.- De las acciones de promoción y control Corresponde a las Municipalidades Distritales ejecutar las acciones de promoción y control dirigidas al cumplimiento del Plan Urbano Distrital. Artículo 48.- Implementación de Observatorios Urbanos Locales Los gobiernos locales implementan los Observatorios Urbanos Locales, para la evaluación y monitoreo de los PAT, PDM, PDU y EU, sobre la base de los indicadores de evaluación y seguimiento, definidos en los respectivos planes. Artículo 49.- Aprobación de modificaciones y/o actualizaciones a los Planes El Concejo Municipal Provincial de cada ámbito jurisdiccional aprueba las modificaciones y/o actualizaciones a los Planes que corresponda, de acuerdo a los procedimientos establecidos en el presente Capitulo, considerando que las modificaciones deben ser en procura de un óptimo beneficio para la comunidad. 49.1 Las modificaciones y /o actualizaciones pueden versar sobre los siguientes aspectos: 49.1.1 Plan de Acondicionamiento Territorial 1. Imprecisiones ligadas a riesgos a la población y la protección ecológica. 2. Ajuste a los programas y proyectos de trascendencia nacional o regional no previstos en el Plan vigente que no contraríen el espíritu del Plan en un plazo menor. 49.1.2 Plan de Desarrollo Metropolitano 1. Las modificaciones de trazos de las Vías Expresas, Arteriales y Colectoras. 2. Las que supriman, reduzcan o reubiquen las áreas de reserva para equipamiento educativo de salud o recreativo. 3. Imprecisiones ligadas a la omisión a riesgos de la población de protección ecológica. 4. Redirigir la expansión urbana hacia lugares y direcciones diferentes a las establecidas originalmente en el Plan. 5. Inclusión de nuevas áreas urbanas. 49.1.3 Plan de Desarrollo Urbano 1. Las modificaciones de trazos y secciones de las Vías Expresas, Arteriales y Colectoras. 2. Las que supriman, reduzcan o reubiquen las áreas de reserva para equipamiento educativo de salud o recreativo. 3. Las que dirijan la expansión urbana hacia lugares y direcciones diferente a las establecidas originalmente en el Plan. 4. Las que cambien la Zonificación Comercial, Industrial, Pre Urbana, Recreación, Usos Especiales, Servicios Públicos Complementarios, Zona de Reglamentación Especial y Zona Monumental, o impliquen la modificación de Zona Residencial de Baja Densidad a Densidad Media o Zona Residencial de Densidad Media a Residencial de Alta Densidad. 49.2 No se consideran modificaciones al Plan de Desarrollo Urbano en los siguientes aspectos: 49.2.1 Las adecuaciones de trazo de los ejes de vías producto de la morfología del suelo o del diseño de las Habilitaciones Urbanas, siempre que se mantenga la continuidad de las mismas. 49.2.2 Los cambios de Zonificación a uso de menor intensidad, realizados excepcionalmente por razones de riesgo no mitigable. CAPÍTULO XIV DEL CAMBIO DE ZONIFICACIÓN Artículo 50.- Formulación de propuestas de cambios de zonificación y contenido. Los cambios de zonificación pueden ser propuestos de oficio por la municipalidad interesada o pueden ser tramitados por sus propietarios y/o promotores ante la municipalidad distrital. 50.1 La solicitud del cambio de zonificación debe comprender en su ámbito a los inmuebles vecinos del predio materia de la solicitud, conformando un área mínima de una manzana o un sector. Se consideran como inmuebles vecinos a aquellos que comparten el frente de manzana del inmueble materia de la solicitud así como los predios posteriores colindantes. Tratándose de inmuebles que comparten la misma vía local se consideran como inmuebles vecinos aquellos que estén ubicados en ambos frentes de manzana. 50.2 La solicitud de cambio de zonificación puede referirse a uno o más componentes o parámetros contenidos en la norma vigente: zona de uso predominante, usos permitidos, parámetros urbanísticos, parámetros arquitectónicos, afectaciones por obras de carácter provincial (vías primarias, intercambios viales, puentes, equipamientos urbanos). 50.3 Debe considerarse como mínimo los siguientes aspectos en la propuesta o solicitud: 1) Copia literal de dominio expedida por el Registro de Predios con una anticipación no mayor a treinta (30) días naturales. En caso que el solicitante del cambio de zonificación es una persona jurídica se acompañará vigencia de poder expedida por el Registro de Personas Jurídicas con una anticipación no mayor a treinta (30) días naturales. 2) Documentos de los concesionarios de los servicios de agua, alcantarillado y energía eléctrica que acrediten la viabilidad del cambio de zonificación solicitado, en caso que la solicitud implique un incremento en dotación de estos servicios. 3) Memoria Descriptiva suscrita por un Arquitecto o Ingeniero Civil colegiado que sustente el cambio solicitado, señalando la suficiencia de los servicios públicos, como vialidad, limpieza pública, transporte y de la dotación de equipamientos urbanos de educación, salud y recreación. Artículo 51.- Procedimiento para la autorización de cambios de zonificación 51.1 La municipalidad distrital, en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, emitirá opinión técnica fundamentada en un plazo de treinta (30) días calendario. 51.2 Dentro del plazo antes indicado la municipalidad distrital hará de conocimiento, la solicitud de cambio de zonificación, entre los propietarios de los inmuebles vecinos que conforman el ámbito de la solicitud y de los predios posteriores colindantes; quienes podrán opinar dando su conformidad o formulando observaciones técnicamente sustentadas por escrito. 51.3 Se considerarán como inmuebles vecinos aquellos que comparten el frente de manzana del inmueble materia de la solicitud. Tratándose de inmuebles que comparten la misma vía local se considerarán como inmuebles vecinos aquellos que estén ubicados a ambos frentes de manzana. 51.4 Tratándose de inmuebles ubicados en áreas de expansión urbana, con zonificación asignada pero aún no habilitados, no será necesaria la notificación a los inmuebles vecinos. 51.5 La municipalidad distrital elevará la propuesta de cambio de zonificación a la municipalidad provincial mediante Acuerdo de Concejo. Vencido el plazo señalado en el presente artículo, de no haber emitido opinión la Municipalidad Distrital, el interesado continúa con el trámite del cambio de zonificación en la Municipalidad Provincial, debiendo consignarse este hecho en la Ordenanza respectiva. Artículo 52.- De la evaluación de la solicitud de cambio de zonificación 52.1 Con la opinión técnica emitida por la municipalidad distrital, o vencido el plazo para emitirla, la unidad orgánica responsable del desarrollo urbano de la municipalidad provincial evaluará la solicitud y emitirá pronunciamiento técnico; el cual será remitido al Concejo Provincial para que resuelva el cambio de zonificación solicitado, mediante Ordenanza. 52.2 La opinión de la unidad orgánica responsable del Desarrollo Urbano de la Municipalidad Provincial debe considerar: 1. Que sean suficientes los servicios públicos, como vialidad, servicios de agua, desagüe, electricidad, limpieza pública, transporte y, además se cuente con la suficiente dotación de equipamientos urbanos de educación, salud y recreación que el cambio de zonificación solicitado demande; o 2. Que el promotor y/o el propietario del inmueble que solicita el cambio de zonificación garantice el financiamiento de la ejecución de las obras que demanden el déficit identificado en el numeral anterior. Artículo 53.- Condiciones a las que se sujetan los cambios de zonificación Cualquier modificación de la zonificación, posterior a la aprobación de los PDM, PDU y EU, queda sujeta a las siguientes condiciones: 53.1 Ningún cambio de zonificación se puede realizar dentro del plazo de dos (02) años de aprobado el PDM, PDU y EU. Sin embargo se podrá solicitar cambios de zonificación que se consideren justificadamente necesarios y de interés distrital, provincial o metropolitano. Para tal efecto, se debe incluir los estudios técnicos pertinentes, entre ellos los de existencia suficiente de factibilidad de servicios, el estudio de facilidades de acceso y el de impacto vial; así como la constancia expresa de haberse convocado y llevado a cabo la consulta pública con los propietarios de los inmuebles que resulten directa e indirectamente afectados con el cambio solicitado, organizaciones de vecinos si las hubiere - y agentes económicos presentes en el área en cuestión, debiendo obtenerse mayoría absoluta sustentada en actas suscritas por los mismos. En ella deben figurar obligatoriamente los propietarios de los inmuebles vecinos y de los predios posteriores colindantes, quienes también deben opinar expresamente a favor, dando su conformidad al cambio de zonificación. 53.2 El cambio de zonificación no procede si el uso vigente es de mayor nivel que el solicitado, salvo por razones de riesgo físico no mitigable. 53.3 El cambio de zonificación debe comprender los inmuebles vecinos, conformando un área mínima de una manzana o un sector. Se consideran como inmuebles vecinos aquellos que comparten el frente de manzana del inmueble materia de la solicitud y los predios posteriores colindantes. Tratándose de inmuebles que comparten la misma vía local se consideran como inmuebles vecinos aquellos que estén ubicados en ambos frentes de manzana. CAPÍTULO XV DE LA UNIDAD DE GESTIÓN URBANÍSTICA Artículo 54.- Definición La Unidad de Gestión Urbanística constituye un sector o la totalidad del área del Plan Específico donde se aplica un mecanismo asociativo que tiene como objetivo garantizar el desarrollo integral de Zonas de Reglamentación Especial, mediante integraciones inmobiliarias de predios que pertenecen a más de un propietario, para su ejecución urbanística. Los proyectos de Planes Específicos de las Unidades de Gestión Urbanística están dirigidos por los propietarios de los predios del área delimitada, por los inversionistas, personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, públicas o privadas. Artículo 55.- Requisitos para la constitución de la Unidad de Gestión Urbanística Para constitución de una Unidad de Gestión Urbanística y el planeamiento y gestión del Área materia de la Zona de Reglamentación Especial, se requiere: 1. La aprobación del Plan Específico. 2. Identificar la modalidad del proyecto a ejecutar: habilitación urbana, reajuste de suelos, reurbanización, renovación urbana u otra modalidad. 3. El Proyecto debe contar con la aceptación a través del voto unánime de los propietarios del área comprometida en la actuación y la definición de los compromisos de los inversionistas para permitir la integración inmobiliaria de los predios que la conforman. 4. Plano del trazado original (predios, manzanas, lotes, vías y servicios públicos, según sea el caso) 5. El trazado urbano propuesto, con el nuevo manzaneo y lotización, así como las características físicas de espacios y vías públicas. 6. La localización y dimensionamiento de las áreas de equipamiento, cuyas dimensiones mínimas son las establecidas para los aportes gratuitos, para los proyectos de habilitación urbana en el Reglamento Nacional de Edificaciones. 7. Certificados de factibilidad de servicios de agua y alcantarillado y de energía eléctrica. 8. Certificado de inexistencia de restos arqueológicos, de ser el caso. Artículo 56.- Modalidades optativas para la ejecución de proyectos 56.1 Para la ejecución de estos proyectos se puede adoptar la modalidad de Fideicomiso de conformidad con la normatividad vigente sobre la materia o cualquiera de las modalidades normadas en la Ley General de Sociedades, presentando el Proyecto de la Unidad de Gestión Urbanística ante la Municipalidad Distrital de la jurisdicción, la que realiza la evaluación técnica correspondiente, aprobándose el Proyecto , de acuerdo a lo señalado en la Ley Nº 29090 – Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones y su reglamentación. 56.2 Cuando se aprueben los proyectos de las Unidades de Gestión Urbanística, los promotores públicos o privados pueden solicitar la intervención de la Comisión de Coordinación creada por Decreto Supremo N° 010-2002-MTC. 56.3 Para la autorización de la ejecución del proyecto se requiere de la constitución del fideicomiso o de la modalidad societaria escogida. Artículo 57.- Requisitos para la integración inmobiliaria mediante el reajuste de suelos o la reurbanización Para la integración inmobiliaria mediante el reajuste de suelos o la reurbanización, en la Unidad de Gestión Urbanística, debe tener en cuenta los siguientes aspectos: 1. Identificación y cuantificación de los beneficios y costos del Proyecto. 2. Valorización de las contribuciones de cada miembro. 3. Mecanismos de restitución de las contribuciones de cada miembro. Artículo 58.- Condiciones a las que se sujeta la ejecución de proyectos en las Unidades de Gestión Urbanística Los proyectos a ejecutarse en las Unidades de Gestión Urbanística deben sujetarse a las normas de Habilitación Urbana y de Edificación vigentes. Artículo 59.- De la inscripción del Proyecto de reajuste de suelos o de reurbanización en los Registros Públicos Una vez que esté aprobado el Proyecto de reajuste de suelos o de reurbanización, se debe otorgar Escritura Pública e inscribirse en los Registros Públicos. En esta inscripción se debe indicar los partícipes del proceso, terrenos e inmuebles y su acumulación. Debe contener las nuevas dimensiones de los lotes y aportes, describiendo las restituciones de los nuevos lotes, señalando su valor y la correspondencia con el predio aportado. CAPÍTULO XVI DEL OBSERVATORIO URBANO NACIONAL Artículo 60.- Definición El Observatorio Urbano Nacional es el instrumento de gestión que se encarga de recolectar, generar, seleccionar, manejar y aplicar indicadores, estadísticas y datos geo-espaciales para medir y dar seguimiento a las condiciones urbanas de las ciudades. Artículo 61.- Objetivo El Observatorio Urbano Nacional tiene como objetivo principal coadyuvar a las acciones de asistencia técnica, de desarrollo de capacidades, identificar temas prioritarios por medio de la investigación y procesos consultivos; además tiene el principal compromiso de elaborar y analizar periódicamente indicadores generales, socioeconómicos, vivienda, servicios urbanos, ambientales, gestión local y transporte, así como otros indicadores adicionales que correspondan a las necesidades y requerimientos que exige la dinámica actual de los centros poblados. Artículo 62.- Entidades responsables El Observatorio Urbano Nacional estará a cargo de la Dirección Nacional de Urbanismo con la asistencia técnica y coordinación de la Oficina General de Estadística e Informática del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, con la participación de los gobiernos locales y regionales. CAPÍTULO XVII DE LA COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA EL ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y EL DESARROLLO URBANO Artículo 63.- De los encargados de la coordinación, asistencia técnica y capacitación El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, coordina con las municipalidades, gobiernos regionales y otras entidades públicas y privadas vinculadas con el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, brindándoles asistencia técnica y capacitación en estos temas así como en la elaboración, implementación y ejecución de los instrumentos a que se refiere el presente Reglamento. Artículo 64.- Suscripción de convenios de cooperación técnica entre entidades vinculadas con el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento Para los efectos de la cooperación interinstitucional a que se refiere el presente Capítulo, las municipalidades, gobiernos regionales y otras entidades públicas y privadas vinculadas con el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano proponen, al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, la celebración de convenios de cooperación técnica destinados a: 1. Recibir capacitación y propuestas técnicas, en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, adecuadas a sus necesidades y a las funciones que deben llevar a cabo en el ámbito de su competencia; 2. Aplicar la metodología adecuada para la preparación, armonización y/o actualización de los instrumentos a que se refiere el presente reglamento, de conformidad con las necesidades de la entidad solicitante; y, 3. Poner en práctica procedimientos conducentes a incorporar las políticas y criterios técnicos sectoriales de desarrollo urbano y de acondicionamiento territorial en la formulación, implementación y ejecución de los PAT, PDM, PDU, EU Y PE. Artículo 65.- Suscripción de convenios de cooperación interinstitucional entre municipalidades con otras entidades u organizaciones vinculadas con el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano Las municipalidades, podrán promover y suscribir convenios de cooperación interinstitucional con universidades, colegios profesionales, organizaciones no gubernamentales y otras entidades o instituciones locales que tengan como propósito promover el cumplimento de sus obligaciones en materia de desarrollo urbano y acondicionamiento territorial. CAPÍTULO XVIII DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PLANES Artículo 66.- Efectos de la aprobación de planes de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano Los efectos de la aprobación de los planes de acondicionamiento territorial y de desarrollo urbano son los siguientes: 66.1 Sujeción a los Planes de Acondicionamiento Territorial y de Desarrollo Urbano. Las actividades y/o proyectos de inversión que promuevan o ejecuten las entidades del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, necesariamente se sujetan a las disposiciones establecidas en los Planes de Acondicionamiento Territorial y Planes de Desarrollo Urbano. Salvo casos debidamente fundamentados pueden llevarse a cabo actividades y/o proyectos no considerados en estos Planes. 66.2 Articulación de los Planes de Acondicionamiento Territorial y de Desarrollo Urbano y el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) del Gobierno Local. El Plan Estratégico Institucional, el Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) del Gobierno Local, debe formularse, aprobarse y ejecutarse incluyendo necesariamente el respectivo PAT, PDM, PDU y/o EU, de ser el caso. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES Primera.- De los aportes preexistentes. Los aportes otorgados a consecuencia de los procedimientos de Habilitación Urbana concluidos y que se desarrollen a futuro, son inalienables, inembargables e imprescriptibles y, en ningún caso, pueden ser transferidos a particulares y/o modificarse el uso para el que fueron destinados originalmente, salvo los casos previstos por Ley. Segunda.- Del material cartográfico en coordenadas UTM de los Planes Urbanos. El material cartográfico de los Planes de Acondicionamiento Territorial y de Desarrollo Urbano debe estar georeferenciado con coordenadas UTM en el Datum Oficial. Asimismo, se señalan las coordenadas geográficas de los perímetros del área de intervención, de las áreas urbanas y de expansión urbana establecidas en los planes respectivos. Tercera.- Aprobación de modificaciones no previstas en el Plan vigente, en un plazo menor Sólo por razones de situaciones de riesgo para la población o por la posibilidad de desarrollar proyectos de trascendencia nacional o regional no previstos en el Plan de Acondicionamiento Territorial vigente, el Concejo Provincial puede aprobar modificaciones que no contraríen el objetivo específico y general del referido Plan en un plazo menor al establecido, las mismas que se someten al procedimiento establecido en el presente Reglamento. Cuarta.-Plazo para que las municipalidades remitan sus planes a la Dirección Nacional de Urbanismo. Las Municipalidades remiten a la Dirección Nacional de Urbanismo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, copia de la documentación y archivos informáticos de los Planes de Acondicionamiento Territorial (PAT), Planes de Desarrollo Metropolitano (PDM), Planes de Desarrollo Urbano (PDU), Esquemas de Ordenamiento Urbano (EU) y Planes Específico (PE) aprobados, así como sus modificaciones, con copia de la publicación o transcripción de las ordenanzas de aprobación correspondientes, dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a su publicación, para su inclusión en el Observatorio Urbano Nacional. Quinta.- Normativa aplicable respecto de la conservación del medio ambiente y los recursos naturales En todo lo concerniente a la conservación del medio ambiente y los recursos naturales, se aplica lo normado en la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente; la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, su modificatoria aprobada por Decreto Legislativo Nº 1078 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM; el Reglamento de Zonificación Ecológica Económica, aprobado por Decreto Supremo N° 087-2004-PCM; así como las demás normas vigentes sobre la materia. Sexta.- Los catastros, inventarios técnicos-descriptivos de la propiedad y de las actividades económicas, como fuente de información para la planificación, la gestión urbana y tributación local Los catastros urbano, rural y minero, como inventarios técnicos y descriptivos de la propiedad y de las actividades económicas, constituyen fuente de información para la planificación, la gestión urbana y la tributación local, teniendo carácter de servicio público. Corresponde a las Municipalidades el catastro de los predios urbanos, así como de los predios rústicos y eriazos que se ubican dentro del área de expansión urbana prevista en los planes urbanos, de acuerdo a la normativa vigente aplicable al catastro. Séptima.- De la entidad encargada de la expedición de la norma de estándares urbanos para el cálculo de áreas de reserva para equipamiento urbano. La reglamentación de la norma de Estándares Urbanos para el cálculo de Áreas de Reserva para Equipamiento Urbano será expedida por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en el plazo de 180 días calendario, contados a partir de la fecha de publicación del presente Reglamento. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS Primera.- Del plazo para la adecuación de las disposiciones municipales en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano; y prevalencia de norma Las municipalidades, en un plazo perentorio de cuatro (04) años, contados a partir de la vigencia de la presente norma, deben adecuar sus disposiciones en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano a las contenidas en este Reglamento. De existir incompatibilidad entre normas, en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, de alguna Provincia o Distrito y el presente Reglamento, prevalece este último por ser una norma de alcance y vigencia nacional. Segunda.- De la vigencia excepcional del procedimiento establecido en el Decreto Supremo N° 027-2003-VIVIENDA, para la aprobación de Planes de Acondicionamiento Territorial y de Desarrollo Urbano en giro, hasta su culminación Los Planes de Acondicionamiento Territorial y de Desarrollo Urbano que se encuentren en proceso de aprobación, a la entrada en vigencia del presente Reglamento, pueden continuar, de manera excepcional, hasta su culminación al amparo del procedimiento administrativo normado en el Decreto Supremo Nº 027-2003-VIVIENDA. Las municipalidades que cuenten con Planes aprobados al amparo de esta Disposición Transitoria, tienen un plazo de cinco (05) años para adecuar sus disposiciones en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano a las contenidas en el presente Reglamento. Durante el período que se indica en el párrafo precedente, y de conformidad con los estudios de sus correspondientes Planes de Desarrollo Urbano, las municipalidades provinciales deben adaptar a las características especiales de su realidad local, con la sustentación técnica correspondiente, el Cuadro Resumen de la Zonificación contenido en el Anexo N° 1, del presente Reglamento. Tercera.- Aplicación supletoria de los índices establecidos para las áreas de aporte de habilitación urbana en el Reglamento Nacional de Edificaciones En tanto se aprueba el Reglamento de Estándares Urbanos, para el cálculo de las Áreas de Reserva para fines de Equipamiento Urbanos, se aplicará supletoriamente los índices establecidos para las áreas de aporte de habilitación urbana establecidos en el Reglamento Nacional de Edificaciones. DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEROGATORIA Única.- Deróguense el Decreto Supremo N° 027-2003-VIVIENDA, salvo la excepción indicada en la Segunda Disposición Complementaria Transitoria; y las demás disposiciones legales vigentes que se opongan al presente Reglamento. CUADRO: ANEXO N° 1 CUADRO RESUMEN DE ZONIFICACIÓN URBANA ZONIFICACIÓN DENSIDAD/INTENSIDAD DE USO Residencial Densidad Baja (RDB) Densidad Media Densidad Alta (RDA) Vivienda Taller I- (RDM) R Densidad Bruta (hab./Ha) Densidad Neta (hab./Ha) Densidad Neta para Conjuntos Residenciales (hab./Ha) 110 330 1200 Normas de uso residencial 165 1300 2250 600 2250 2250 Comercio Vecinal (CV) Zonal (CZ) Metropolitano (CM) Especializado (CE) Nivel de Servicio (hab.) De 2.000 a 7500 De 30,000 a 500,000 300,000 a 1’000,000 De 1,000 a 200,000 Industrial Industria Elemental (I1) Liviana (I2) Gran Industria(I3) Gran Industria Pesada (I4) Nivel de Servicio (hab.) No molesta ni peligrosa No molesta ni Molesta con cierto Molesta y peligrosa grado de peligros peligrosidad a Educación Educación Básica(E1) Educación Superior Educación Superior Educación Tecnológica (E2) Universitaria (E3) Superior Post Grado (E4) Nivel de Servicio (hab.) Inicial E hasta 7,000 Hasta 50,000 Más de 50,000 Más de 50,000 E1 hasta 30,000 Salud Posta Médica (H1) Centro de Salud (H2) Hospital General (H3) Hospital Especializado (H4) Nivel de Servicio (hab.) 2000 a 7,000 20,000 a 50,000 30,0000 a 125,0000 A 125,000 ANEXO N° 2- GLOSARIO DE TERMINOS Para los fines del presente Reglamento, entiéndase por: Actividad económica Conjunto de operaciones relacionadas con la producción y distribución de bienes y servicios. Pueden ser primarias (agropecuarias y extractivas), secundaria (manufactura e industria) y terciarias (servicios). Área de Expansión urbana Espacio del territorio comprendido por el suelo urbanizable. Área de Influencia Territorial Zona susceptible de permitir la interrelación espacial, económica y social de la población urbana y rural. Área rural Tierras, aguas y bosques que son susceptibles de aprovechamiento en explotación agraria, ganadera, forestal, de fauna silvestre, piscícola, o minera. Suele estar delimitada en los planes urbanos. Área urbana Territorio urbanizado, es decir dotado de los elementos constitutivos de los centros poblados. Delimitada en los planes urbanos. Centro poblado Es todo lugar del territorio nacional rural o urbano, identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Dichos centros poblados pueden acceder, según sus atributos, a categorías como: caserío, pueblo, villa, ciudad y metrópoli. Centro poblado urbano Aquellos lugares que tienen como mínimo cien viviendas agrupadas contiguamente, formando manzanas y calles, por lo general, están conformados por uno o más núcleos urbanos. Cuando cuentan con más de cinco mil habitantes se les denomina ciudad, cumple una función urbana en la organización del territorio y goza de un equipamiento urbano básico. Comprende las ciudades mayores, intermedias y menores. Centro poblado rural Aquellos lugares que no tienen cien viviendas agrupadas contiguamente o teniendo más de cien viviendas éstas se encuentran dispersas o diseminadas sin formar bloques o núcleos. Ciudad Es un área urbana con alta densidad poblacional destinada a brindar servicios públicos o de interés general, y espacios destinados a la residencia o actividades comerciales, industriales o de servicio. Se diferencia de otras entidades urbanas por diversos criterios, entre los que se incluyen población, densidad poblacional o estatuto legal. Son áreas más densamente pobladas y consolidadas; lo cual las distingue de los centros poblados urbanos y rurales que tienen una menor jerarquía urbana y menor densidad poblados. Las ciudades se clasificarán en ciudades menores, intermedias y mayores. Su población comprenderá entre 5001 y 500,000 habitantes. Conglomerado urbano Conjunto urbano formado por el casco urbano de más de un centro poblado y su correspondiente área de influencia, que por su cercanía lo conforman y no necesariamente constituye una unidad política administrativa. Es el producto de la expansión y fusión de varias ciudades o centros poblados cercanos, incluso aglomeraciones, y por lo tanto policéntricos. Conurbación Proceso y resultado del crecimiento de varios centros poblados los cuales se integran y form an parte de una unidad, aún cuando las distintas unidades que lo conforman mantienen o pueden mantener su independencia funcional y dinámica. Fenómeno dado entre dos o más zonas urbanas geográficamente separadas que se unen generando problemas de jurisdicción y administración. Desarrollo Urbano Proceso de ordenamiento y adecuación de los centros poblados en el ámbito urbano y rural, a través de la planeación en sus aspectos que promueve el incremento de las actividades humanas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, mediante el acceso a bienes, servicios, infraestructuras y equipamientos adecuados, en un medio ambiente saludable que no comprometa las necesidades de generaciones futuras. Desarrollo sostenible Es un proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida, fundado en la conservación y protección del medio ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de generaciones futuras; asimismo, postula un equilibrio entre las dimensiones sociales, económicas y ambientales del desarrollo. Término equivalente a sustentable o permanente. Edificación Obra de carácter permanente cuyo destino es albergar actividades humanas. Comprende las instalaciones fijas y complementarias adscritas a ella. Espacio público Red conformada por el conjunto de espacios abiertos de dominio y uso público, destinados por su naturaleza, uso o afectación a la satisfacción de necesidades colectivas. Estos pueden ser naturales o creados por el hombre. Estructura del Sistema Urbano Conjunto de centros poblados en un ámbito espacial específico, con actividades organizadas y con relaciones funcionales. Estructura Urbana Una estructura urbana está constituida por la organización de las actividades en los centros poblados y su área de influencia, por los espacios adaptados para estas demandas y por las relaciones funcionales que entre ellos se generan, dentro de los cuales son relevantes la de los principales factores de producción, trabajo, capital e innovación. Equipamiento urbano Conjunto de edificaciones e instalaciones predominantemente de uso público utilizado para prestar servicios a la personas en los centros poblados y desarrollar actividades humanas complementarias de habitación. Infraestructura urbana Conjunto de redes que constituyen el soporte del funcionamiento de las actividades humanas en los centros poblados y hacen posible el uso del suelo en condiciones adecuadas. Metrópoli Denominación a los centros poblados cuyos espacios geoeconómicos definidos funcionalmente a partir de un centro principal o centro metropolitano que por su gran volumen de población, por sus actividades (sociales; económicas, políticos administrativas; culturales), así como por sus niveles de equipamiento, servicios, y comportamiento de mercados, ejerce una fuerte influencia sobre espacios y centros poblados con los que intercambia intensamente flujos de población, bienes y servicios. Su población comprende más de 500,001 habitantes. Ocupación del territorio Es el proceso de posición del espacio físico con carácter permanente, por parte de la sociedad. Tiene relación con dos aspectos: • Que la población ocupa el territorio por medio de sus organizaciones económicas, culturales, etc. es decir como sociedad. • Que la ocupación tiene sentido económico y residencial, que se sustenta en el valor de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fines de producción o residencia. Participación social Proceso dinámico que permite la activa participación organizada del sector privado social y empresarial en la construcción del modelo de desarrollo territorial y urbano como en su correspondiente gestión o ejecución. Paisaje urbano Cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos Plan de Acondicionamiento Territorial Instrumento técnico- normativo de planificación en el ámbito territorial provincial y/o de cuenca y/o de litoral y/o zonas marino costeras, que orienta y regula la organización físico-espacial de las actividades humanas en cuanto a la distribución, jerarquía, roles y funciones de los centros poblados en el ámbito urbano y rural; la conservación y protección del recurso y patrimonio natural y cultural; y, la ocupación y uso planificado del territorio, para lograr el mejoramiento de los niveles y calidad de vida de la población urbana y rural, bajo el enfoque territorial prospectivo, competitivo y de sostenibilidad. Plan de Desarrollo Urbano Instrumento técnico-normativo que promueve y orienta las acciones para el desarrollo de los centros poblados urbanos en concordancia con los Planes de Acondicionamiento Territorial. Población Conjunto de personas que interactúan entre sí y con un territorio, el cual crean y recrean permanentemente en función de sus necesidades y de la organización que adopten para la apropiación, producción y consumo de bienes y servicios. Proceso de Urbanización Desde el punto de vista ecológico-demográfico, el proceso de urbanización es el proceso de concentración de la población y de las actividades humanas en determinados puntos los centros poblados. Servicios urbanos Actividades operativas públicas prestadas directamente por la autoridad competente o concesionada para satisfacer necesidades colectivas en los centros poblados urbanos y rurales Suelo rústico Aquel que no cuenta con habilitación urbana. Además, está destinado o es susceptible de serlo para fines agrarios, ganaderos, forestales y de fauna silvestre y actividades análogas. Suelo urbano Aquel que se cuenta con obras de habilitación urbana y que está destinado o son susceptibles de ser destinados para fines de vivienda, comercio, industria, equipamiento o cualquier otra actividad urbana. Suelo urbanizable Aquel suelo rústico cuyas características lo hacen susceptible de aprovechamiento en la fundación o crecimiento de los centros poblados, mediante procesos de habilitación urbana. Territorio Base física, sociocultural, económica, política, dinámica y heterogénea, formada por las áreas urbanas y rurales, e integrante interactiva del sistema ambiental. Estructuralmente el territorio está conformado por el suelo, subsuelo y sobresuelo. Urbano Cuando en la presente ley se hace referencia a urbano, entiéndase que corresponde tanto a los centros poblados urbanos como a los centros poblados rurales. Uso del suelo Destino dado por la población al territorio, tanto urbano como rural, para satisfacer sus necesidades de vivienda, de esparcimiento, de producción, de comercio, culturales, de circulación y de acceso a los servicios. Uso potencial del suelo Destino propuesto para su área del territorio por un programa de desarrollo regional sustentable y el consecuente desarrollo territorial. Desde el punto de vista agronómico el uso potencial se refiere a los sistemas de producción aconsejables para lograr la mejor productividad permanente, preservando la integridad del recurso. Vulnerabilidad Es el grado de debilidad que presenta una sociedad, frente a las amenazas que la afectan y su capacidad de sobreponerse luego del momento de la afectación. Se relaciona con los bajos niveles económicos y de bienestar de la población, escasa organización social, bajos estándares educativos, y características culturales e ideológicas que dificultan la reducción de riesgos. C.- MARCO JURISPRUDENCIAL: EXP. N.° 00239-2010-PA/TC LIMA PROMOTORA E INMOBILIARIA TOWN HOUSE S.A.C. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 5 días del mes de noviembre de 2012, vista la causa de autos por la Sala Primera del Tribunal Constitucional y habiéndose suscitado discordia por los votos de los magistrados integrantes de la Sala:  Álvarez Miranda, Beaumont Callirgos y Calle Hayen, se ha llamado sucesivamente a los magistrados Eto Cruz, quien ha suscrito la posición del magistrado Calle Hayen; Mesía Ramírez, quien ha compartido la opinión del magistrado Beaumont Callirgos; y Vergara Gotelli, quien se ha adherido a la posición del magistrado Calle Hayen, con lo cual ha quedado zanjada la discordia ASUNTO Recurso de agravio constitucional interpuesto por Promotora e Inmobiliaria Town House S.A.C. contra la resolución de la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 264, su fecha 21 de septiembre de 2009, que declaró infundada la demanda de amparo de autos. ANTECEDENTES             Con fecha 30 de abril de 2008, la empresa recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, a fin de que se le inaplique la Ordenanza N.º 1099-MML, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de diciembre de 2007, la cual aprueba el Reajuste Integral de la Zonificación de los usos del Suelo del Distrito de Chaclacayo. Sostiene que dicho dispositivo vulnera sus derechos constitucionales de propiedad, al trabajo y a la libertad de empresa. Refiere que a pesar de que es propietaria de los terrenos inscritos en las Partidas Electrónicas N.os 11049950, 11204004, 11204005, 11204007 y 11801181 del Registro de Predios de Lima, y de haber obtenido la autorización municipal correspondiente para la edificación en dichos predios a través del Certificado de Zonificación y Vías N.º 635-2007-MML-GDU-SPHU, y hasta el 7 de junio del año 2008, la entrada en vigor de la referida ordenanza le ha impedido realizar cualquier tipo de edificación inicialmente autorizada puesto que ha modificado la zonificación del área donde se ubican sus terrenos denominándola “Zona de Protección y Tratamiento Paisajista”, área donde están prohibidas tales obras. Además, advierte que dicho cambio, al establecer una clasificación menor al tipo de zona que en aquel entonces tenían los predios, colisiona con el artículo 35º de la Ordenanza N.º 620-MML, que aprueba el Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima, de los planes urbanos distritales y actualización de la zonificación de los usos del suelo de Lima. La Procuradora Adjunta a cargo de los Asuntos Judiciales de la Municipalidad Metropolitana de Lima contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente, por considerar que no existe una manifiesta vulneración de los derechos invocados. Precisa que el derecho de propiedad no es absoluto y que debe entenderse que está sometido a las limitaciones que se establezcan, tanto más si la Municipalidad ha emitido la ordenanza cuestionada en virtud de las facultades que le son asignadas mediante el artículo 194º de la Constitución. Asimismo, sostiene que de pretenderse un análisis constitucional de la norma, ello debería ser a través del proceso de inconstitucionalidad. El Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 30 de diciembre de 2008, declara infundada la demanda por considerar que la ordenanza impugnada no es de carácter autoaplicativo. La Sala revisora confirma dicha decisión por considerar que los efectos de la cuestionada ordenanza no inciden directa o indirectamente en la esfera subjetiva del demandante; y que en todo caso, se encuentra condicionada a la realización de actos posteriores de aplicación en los que expresamente se ponga de manifiesto que las áreas calificadas por la norma como “Zona de Protección y Tratamiento Paisajista (PTP)” están siendo ocupadas indebidamente por el demandante para fines distintos. FUNDAMENTOS 1.      En el caso de autos, la recurrente solicita que se declare inaplicable la Ordenanza Nº 1099-MML, que aprueba el Reajuste Integral de la Zonificacion de los usos de suelo del distrito de Chaclacayo, debido a que la modificación de zonificacion de los suelos donde se encuentra una parte de sus terrenos a “Zona de protección y tratamiento paisajista (PTP)” le prohíbe realizar cualquier tipo de edificación. Alude que dicha ordenanza contraviene lo dispuesto en la Ordenanza Nº  620 y afecta sus derechos a la propiedad, al trabajo y de libertad de empresa, toda vez que antes de su expedición obtuvo la autorización municipal correspondiente para la edificación en dichos predios a través del Certificado de Zonificacion y Vías Nº 635-2007-MML-GDU-SPHU, de fecha 10 de diciembre de 2007. 2.      Alega que a pesar de que es propietaria de los terrenos inscritos en las partidas Electrónicas Nos 11049950, 11204004,11204005, 11204007 y 11801181 del Registro de Predios de Lima y de tener la autorización Municipal correspondiente, la entrada en vigor de dicha norma le ha impedido realizar cualquier tipo de edificación inicialmente autorizada puesto que ha modificado la zonificación del área donde se ubican sus terrenos denominándola “Zona de Protección y Tratamiento  Paisajista”. Advierte que dicho cambio, al establecer una zonificación menor al tipo de zona que en aquel entonces tenían los predios, colisiona con el artículo 35º de la Ordenanza Nº 620-MML, que aprueba el Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima de los planes urbanos distritales y actualización de la zonificacion de los usos de suelo de Lima. 3.      La Procuraduría Adjunta a cargo de los Asuntos Judiciales de la Municipalidad de Lima Metropolitana contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente, considerando que no existe manifiesta vulneración de los derechos invocados. En cuanto al fondo, precisa que el derecho de propiedad no es absoluto y que debe entenderse que está sometido a las limitaciones que se establezcan, tanto más si la Municipalidad ha emitido la ordenanza cuestionada en virtud de las facultades que le son asignadas mediante el artículo 194º de la Constitución. Asimismo, sostiene que de pretenderse un análisis constitucional de la norma, ello debería ser a través del proceso de inconstitucionalidad. 4.      El Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 30 de diciembre de 2008, declara infundada la demanda por considerar que la ordenanza impugnada no  es de carácter autoaplicativo. Asimismo, la Sala revisora confirma dicha decisión por considerar que los efectos de la cuestionada ordenanza no inciden directa o indirectamente en la esfera subjetiva del demandante, y que en todo caso, se encuentra condicionada a la realización de actos posteriores de la aplicación en los que expresamente se ponga de manifiesto que las áreas calificadas por la norma como “Zona de Protección y Tratamiento Paisajista (PTP)” están siendo ocupadas indebidamente por el demandante para fines distintos. Derecho de empresa y derecho al trabajo 5.      La recurrente señala que se ha vulnerado los derechos al trabajo y a la libertad de empresa ya que se le ha imposibilitado que su empresa ejerza su actividad empresarial de desarrollo de proyectos inmobiliarios, respecto de los predios de su propiedad al reducir arbitraria e ilegalmente la zonificación aplicable a sus inmuebles. 6.      El Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado sobre la libertad de empresa (STC Nº 0003-2006-PI/TC) señalando que el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la libertad de empresa está determinado, a su vez, por cuatro tipos de libertades derivadas, las cuales configuran el ámbito de irradiación de la protección de tal derecho. En primer lugar, la libertad de creación de empresa y de acceso al mercado significa libertad para emprender actividades económicas, en el sentido de libre fundación de empresas y concurrencia al mercado. En segundo término, la libertad de organización contiene la libre elección del objeto, nombre, domicilio, tipo de empresa o de sociedad mercantil, facultades a los administradores, políticas de precios, créditos y seguros, contratación de personal y política publicitaria, entre otros. En tercer lugar, también comprende la libertad de competencia. Y en último término, la libertad de disponer el cierre o cesación de las actividades de la misma cuando se considere oportuno. 7.      Respecto de la recurrente, cabe decir que es una empresa constituida y que tiene libre acceso al mercado; asimismo es una empresa que tiene plena indecencia de los derechos que le otorga la Constitución, tanto como nombre, registro, conformación, etc.; por ende, la alegada vulneración a la libertad de empresa no puede ser estimada, dado que todas las facultades que le ofrece la Constitución como persona jurídica no se han vulnerado. Con respecto a la alegada vulneración del derecho al trabajo este Colegiado estima que a la empresa recurrente no se le han recortado sus libertades de realizar labores que vayan de acuerdo a la naturaleza de los servicios que prestan, en este caso de  construcción, ya que es la propia Constitución la que se encarga de precisar que “Toda persona tiene derecho: A trabajar libremente, con sujeción a ley” (Artículo 2°, inciso 15). Este criterio incluso se desarrolla de manera mucho más precisa cuando se reconoce que si bien “El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo [...]”, el ejercicio de dicha libertad (como de otras complementarias) “[...] no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud ni a la seguridad públicas” (Artículo 59°). Se trata, en otros términos, de una libertad decisivamente condicionada por otros bienes jurídicos de relevancia y, en particular, por un catálogo esencial de derechos que no puede ni debe ser ignorado. Por ello en este extremo la demanda debe ser declarada improcedente. El Derecho a la propiedad 8.      La controversia se centra en determinar si la decisión municipal expresada en la Ordenanza Municipal Nº 1099-MML, ha afectado los derechos fundamentales de propiedad, a la libertad de trabajo y a la libertad de empresa, y si esta medida adoptada se convierte en expropiatoria en contra del demandante, tal como se alega. 9.      EL Tribunal Constitucional en la STC Nº 0008-2003-AI/TC, sostuvo que “El derecho a la propiedad establecido en los incisos 8) y 16) del artículo 2° de la Constitución, es concebido como el poder jurídico que permite a una persona usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Así, la persona propietaria podrá servirse directamente de su bien, percibir sus frutos y productos, y darle destino o condición conveniente a sus intereses, siempre que ejerza tales actividades en armonía con el bien común y dentro de los límites establecidos por la ley; e incluso podrá recuperarlo si alguien se ha apoderado de él sin derecho alguno”. Asimismo señala que “Dicho derecho corresponde, por naturaleza, a todos los seres humanos; quedando estos habilitados para usar y disponer autodeterminativamente de sus bienes y de los frutos de los mismos, así como también transmitirlos por donación o herencia. Como tal, deviene en el atributo más completo que se puede tener sobre una cosa". 10.  Por otro lado, la noción de expropiación indirecta o expropiación regulatoria se aplica tanto en derecho internacional como en derecho interno. Siguiendo múltiples pronunciamientos a través de resoluciones expedidas por tribunales internacionales se ha clasificado a las expropiaciones en dos tipos: directas, es decir, aquellos actos legislativos o administrativos que transfieren el título y la posición física de un bien, e indirectas, es decir, aquellos actos estatales que en la práctica producen una pérdida de la administración, el uso o el control de un recurso, o una significativa depreciación en el valor de los bienes. A su vez, se reconoce que las expropiaciones indirectas se subdividen en expropiación progresiva, que son aquellas donde se produce una lenta y paulatina privación de facultades del derecho de propiedad del inversionista titular, lo que disminuye el valor del activo; y las expropiaciones regulatorias que son aquellas donde la amenaza de vulneración al derecho de propiedad se produce a través de regulación estatal.   11.  Así pues a nivel interno, debe entenderse por expropiación indirecta o expropiación regulatoria aquella en donde la Administración Pública a través de una sobrerregulación priva (total o parcialmente) al propietario de un bien de uno o todos los atributos del derecho de propiedad (ya sea del uso, del disfrute o de la disposición). El derecho de propiedad sobre bienes tiene sentido en tanto permite extraer un mayor provecho a los bienes. Si no se puede disponer, usar o disfrutar los bienes, gozar de su titularidad carece de relevancia. 12.  Si bien la Constitución no hace mención expresa relativa a la proscripción de las expropiaciones indirectas, lo que no significa que la Constitución las tolere, una interpretación constitucional válida lleva a concluir que toda vez que la Constitución reconoce, respeta y protege el derecho de propiedad de los privados como parte del modelo de economía social de mercado al que se adscribe y al establecer la exigencia de un adecuado procedimiento expropiatorio que incluya un pago en efectivo de indemnización justipreciada para intervenir sobre la propiedad de privados, las expropiaciones indirectas se encuentran proscritas. Al respecto, las bases constitucionales que fundamentan la protección contra las expropiaciones regulatorias o indirectas se encuentran en los artículos 70.º, 2.º, inciso 2, 63.°, 71.º y 61.º de la Constitución. 13.  En consecuencia, se advierte una amenaza cierta e inminente de vulneración al uso y disfrute de la propiedad del recurrente puesto que las medidas adoptadas en la Ordenanza Municipal 1099-MML recortan las legítimas y reales expectativas del demandante, orientadas a darle el uso real y concreto para el cual fue adquirido el predio. Tal como el Tribunal Constitucional ha manifestado: “[...] se trata de un derecho cuyo origen no reside en la voluntad política del legislador estatal, sino en la propia naturaleza humana, que impulsa al individuo a ubicar bajo “su” ámbito de acción y autoconsentimiento, el proceso de adquisición, utilización y disposición de diversos bienes de carácter patrimonial”. De la misma forma afirma que “El propietario dispondrá, simultáneamente, del poder de emplear su bien en procura de lograr la satisfacción de sus expectativas e intereses propios y los de su entorno familiar; y el deber de encauzar el uso y disfrute del mismo en armonía y consonancia con el bien común de la colectividad a la que pertenece.” (STC Nº 0008-2003-PI/TC). 14.  Fluye de autos que de acuerdo a la Resolución Nº 127-92-MML-AM-SMDU del 30 de junio de 1992 (norma que aprobó el plano del distrito de Chaclacayo), la Zona Especial de Habilitación Restringida (ZEHR) permitía efectuar habilitaciones recreacionales, restaurantes, huertas, granjas, industria elemental y complementaria, así como usos especiales. Asimismo mediante Ordenanza Nº 620-MML, la Municipalidad Metropolitana de Lima aprobó la reglamentación del proceso del Plan de Acondicionamiento Territorial y de Desarrollo Urbano de Lima, así como de zonificacion de los usos de suelo de Lima; en dicho reglamento se estableció que cualquier reajuste integral o cambio específico en la zonificación no podía implicar calificaciones menores al tipo de zona que posea un predio o se disminuya el nivel de uso (art. 35º Ordenanza 620-MML). Sin embargo, mediante Ordenanza 1099-MML, se estableció el reajuste integral de la zonificación y usos del suelo del Distrito de Chaclacayo, en el cual se dispuso la creación de la denominada "Zona de Protección y Tratamiento Paisajista” (PTP), que disminuye la Zona Especial de Habilitación Restringida (ZEHR) y cuyos usos restringen la posibilidad de efectuar habilitaciones y edificaciones (art. 10º  OM Nº 1099-MML). 15.  Por ello, es válido afirmar sobre la norma en cuestión que, a pesar de no estar dirigida directamente al recurrente, ya que es de aplicación erga omnes, en la práctica se produce una amenaza indirecta vulneratoria de su derecho al uso y disfrute de su propiedad al validar el cambio de zonificación impuesto por la Ordenanza Municipal 1099-MML, zonificación que ya estaba dispuesta en la Ordenanza Municipal Nº 620-MML, y que a la luz de la teoría de los hechos cumplidos, establecida en nuestra Carta Magna en su artículo 103º, y reiterada en  distinta jurisprudencia por el Tribunal Constitucional, la norma en cuestión no puede recortar los derechos que en el tiempo se han establecido de acuerdo a la normativa vigente en aquel entonces (excepto en materia penal cuando favorece al reo), de modo que la norma se aplica a las consecuencias y situaciones jurídicas existentes (STC 0606-2004-AA/TC, FJ 2) en el tiempo determinado. Por tanto, para aplicar una norma (…) en el tiempo debe considerarse la teoría de los hechos cumplidos y, consecuentemente, el principio de aplicación inmediata de las normas”.   16.  Finalmente, es menester señalar que si bien está acreditada la amenaza de vulneración al derecho de propiedad, específicamente al uso y disfrute de la misma por parte de la municipalidad al haber dispuesto el cambio de zonificación, también es necesario precisar que toda zonificación o cambio de esta debe realizarse en concordancia con los derechos fundamentales y las políticas ambientales que el Estado disponga. Así pues, el ejercicio de este derecho –de propiedad– importa limitaciones que tienen por finalidad armonizar el derecho de propiedad individual con el orden público y el bien común. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú  HA RESUELTO 1.      Declarar FUNDADA en parte la demanda; en consecuencia declare inaplicable la Ordenanza Nº 1099-MML para el caso en concreto, debiéndose respetar lo señalado en el artículo 35º de la Ordenanza Municipal Nº 620-MML, teniendo presente lo dispuesto en el fundamento 16 de esta sentencia. 2.      IMPROCEDENTE en lo demás que contiene. Publíquese y notifíquese SS. VERGARA GOTELLI CALLE HAYEN ETO CRUZ D.- CONCLUSIONES: ARTICULO 957: La propiedad predial queda sujeta a la zonificación, a los procesos de habilitación y subdivisión y a los requisitos y limitaciones que establecen las disposiciones respectivas. CONCORDANCIAS: C.C. art.923 Comentario La propiedad es un derecho sujeto a límites o restricciones. Estos límites son los que delinean el verdadero contenido del derecho de propiedad. Los límites se explican en razón de la función social que cumple la propiedad. El derecho de propiedad ya no tiene el carácter absoluto que se le atribuyó antiguamente. Los límites a su ejercicio hacen compatible la propiedad con los intereses de la sociedad. La fuente de los límites al derecho de propiedad está en la Constitución. Según el artículo 70, la propiedad es un derecho inviolable que debe ejercerse en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley. La norma agrega que a nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Debe distinguirse la privación del derecho de propiedad de los límites a su ejercicio. La privación de la propiedad se materializa mediante la expropiación, lo cual supone la terminación del derecho de propiedad privada, adquiriendo el Estado en forma obligatoria o forzosa, bienes que son imprescindibles para la realización de sus fines. El fundamento jurídico de la expropiación es la realización de las funciones del Estado. La propiedad privada es un elemento fundamental de la organización social. Sin embargo, en ocasiones el interés general entra en conflicto con la propiedad privada, al punto que esta puede ser privada. Los límites al derecho de propiedad, establecidos también para satisfacer el interés general, son cargas o prohibiciones que se imponen al derecho de propiedad para limitar su ejercicio. Se produce una disminución o recorte del poder jurídico, que impide al propietario actuar con total libertad sobre el bien, pero no se pierde la propiedad misma ni la posibilidad de ejercer los atributos del dominio. Los principales límites al ejercicio del derecho de propiedad están vinculados a la propiedad predial. Según el artículo 957 del Código Civil, la propiedad predial queda sujeta a la zonificación, a los procesos de habilitación y subdivisión y a los requisitos y limitaciones que establecen las disposiciones respectivas. La zonificación es la parte del plan regulador que trata de la organización integral de las ciudades. El plan regulador, a su vez, es el conjunto de normas y disposiciones técnicas, legales y administrativas, mediante las cuales se propone la más adecuada utilización de la tierra. La zonificación está a cargo de las municipalidades provinciales. A través de ella, las municipalidades condicionan y regulan el Uso de la propiedad predial de acuerdo con el bien común, con prevalencia sobre los intereses particulares. Así, hay zonas industriales, de comercio, residenciales, de usos especiales, monumentales, entre otras, y en cada una de ellas se permiten -y se prohíben- determinados usos, coeficientes de edificación, áreas mínimas libres, retiros, alturas, etc. Los procesos de habilitación son trámites que consisten básicamente en el cambio de uso de tierras rústicas o eriazas y que requiere la ejecución de servicios públicos. La Ley N° 26878 norma el procedimiento para la aprobación de habilitaciones urbanas. El Decreto Supremo N° 011-98-MTC aprueba el Texto Único Ordenado del Reglamento General de Habilitaciones. Los procesos de habilitación son de competencia de las municipalidades distritales. El procedimiento tiene dos etapas: la aprobación de la habilitación y la recepción de obras. la aprobación de la habilitación tiene por objeto que el interesado obtenga la conformidad técnica de su proyecto y las condiciones urbanísticas que debe respetar. La recepción de obras, por otro lado, tiene por objeto que el interesado obtenga la conformidad de las obras que haya ejecutado en concordancia con la habilitación urbana aprobada. Existen diversas clases de habilitaciones urbanas, reguladas en el Reglamento Nacional de Construcciones, tales como para uso de vivienda, para uso de vivienda temporal o vacacional (playas, por ejemplo), para usos industriales, entre otras. Cada una de ellas tiene condiciones y requisitos especiales. La subdivisión consiste en la partición de terrenos habilitados en fracciones. La subdivisión puede ser sin obras o con obras. Las subdivisiones sin obras son aquellas que no requieren la realización de ninguna obra adicional de habilitación de carácter público, como la apertura de calles o pasajes, construcción de veredas, tuberías, etc. Las subdivisiones con obras de habilitación son aquellas que requieren obras de carácter público para ser factibles. Debe distinguirse entre subdivisiones e independizaciones. Las independizaciones son divisiones de predios rústicos. También se mencionan independizaciones tratándose de bienes exclusivos en un régimen de unidades de propiedad exclusiva y propiedad común. Cada unidad inmobiliaria se "independiza" en una partida registral. Con respecto a los requisitos y limitaciones que establecen las disposiciones respectivas, existen diversas normas que limitan la propiedad predial. Tal es el caso de la legislación sobre bienes culturales o de los servicios públicos. El Derecho Urbanístico es una parte especial del Derecho Administrativo el cual definimos como un conjunto de normas y principios que regulan la función pública del urbanismo, ciudades y áreas metropolitanas a fin de racionalizar la acción pública y privada sobre el territorio, proyectando un desarrollo urbano sostenible sobre los espacios urbanos formales, incorporando a los espacios urbanos informales y generando alternativas para promover su progresiva desaparición como medio para el crecimiento urbano y el acceso a la vivienda.En síntesis, podemos afirmar que debemos apuntar a construir que los ciudadanos y ciudadanas tengan un derecho a un desarrollo urbanístico ordenado que asegure una relación armoniosa entre el hábitat, los servicios públicos, los equipamientos, los espacios verdes y las estructuras destinadas a los usos colectivos, donde el Derecho Urbanístico tiene un rol importante a jugar para garantizar que sea real este derecho. En ese sentido, consideramos que, en nuestro país, existen muchos desafíos y retos por avanzar desde el punto de vista jurídico pues se requiere un mayor desarrollo, sistematización y ordenación de principios jurídicos y contenidos normativos que apunten a un desarrollo urbano sostenible. Nuestra opinión es que debemos estructurar una definición a partir de los elementos centrales que componen el objeto del Derecho Urbanístico y su finalidad aplicándolo a nuestra sociedad en particular pues siempre debe proyectarse para qué queremos regular y normar un tema o un objeto de estudio en particular. Los elementos que consideramos pueden delinear una construcción de nuestra propuesta de definición son los siguientes: Conjunto de normas y principios que regulan la función pública del urbanismo, ciudades y áreas metropolitanas, planificación urbana, el uso y control del suelo, el contenido de la propiedad predial urbana y la ordenación del territorio, su ejecución, la regulación de la edificación, a fin de racionalizar la acción pública y privada sobre el territorio, proyectando un desarrollo urbano sostenible sobre los espacios urbanos formales, incorporando a los espacios urbanos informales y generado alternativas para promover su progresiva desaparición como medio para el crecimiento urbano y el acceso a la vivienda. Sobre esta última parte que planteamos en nuestra propuesta de definición sobre el espacio urbano informal es importante indicar expresamente que una buena parte de la incorporación y aprovechamiento urbano de nuestras ciudades y del área metropolitana de Lima-Callao se ha hecho a través de las denominadas barriadas o barrios marginales, pueblos jóvenes o asentamientos humanos reunido bajo el concepto de posesión informal. En ese mismo sentido Chirinos, a comienzos de los años 80, afirmaba que “el fenómeno más significativo en el proceso de urbanización de Lima y de las principales ciudades del país ha sido el desarrollo explosivo de las barriadas o pueblos jóvenes”. Y ello se intensificó en mayor medida en los años 80 y 90, permaneciendo hasta la fecha.  DERECHO CIVIL 3:REALES – LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD POR RAZONES DE ZONIFICACIÓN Y URBANISMO 3RO “A” DERECHO CIVIL 3:REALES – LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD POR RAZONES DE ZONIFICACIÓN Y URBANISMO 3RO “A” 1 1 77 77