Pravo zavodov

Pravo zavodov Znanstvene monografije Fakultete za management Koper Glavna urednica izr. prof. dr. Anita Trnavčevič Uredniški odbor prof. dr. Roberto Biloslavo prof. dr. Štefan Bojnec prof. dr. Slavko Dolinšek doc. dr. Justina Erčulj izr. prof. dr. Tonči A. Kuzmanić prof. dr. Zvone Vodovnik ISSN 1855-0878 Pravo zavodov Rado Bohinc Bojan Tičar Management Pravo zavodov dr. Rado Bohinc dr. Bojan Tičar Recenzenta · dr. Matjaž Nahtigal dr. Aleksij Mužina Izdala in založila · Univerza na Primorskem Fakulteta za management Cankarjeva 5, 6104 Koper Koper · 2012 Publikacija je prosto dostopna na www.fm-kp.si/zalozba/ISBN/978-961-266-132-8.pdf © 2012 Fakulteta za management Monografija je izšla s finančno podporo Javne agencije za knjigo Republike Slovenije CIP – Kataložni zapis o publikaciji Narodna in univerzitetna knjižnica, Ljubljana 347.195(497.4)(0.034.2) BOHINC, Rado, 1949– Pravo zavodov [Elektronski vir] / Rado Bohinc, Bojan Tičar. – El. knjiga. – Koper : Fakulteta za management, 2012. – (Znanstvene monografije Fakultete za management, ISSN 1855-0878) Način dostopa (URL): http://www.fm-kp.si/zalozba/ISBN/978-961-266-132-8.pdf ISBN 978-961-266-132-8 (pdf) 1. Tičar, Bojan, 1965264752896 Pravo zavodov UVOD .........................................................................................................................5 1 RAZVOJ, STANJE IN PRIMERJALNI PREGLED JAVNIH ZAVODOV ............................................................................................................................5 1.1 1.2 1.3 1.4 Zgodovinski pregled ureditve zavodov .......................................................................... 5 Nastanek javnih zavodov v pravu RS ............................................................................. 5 Posebnosti današnje ureditve javnega sektorja ............................................................. 7 Primerjava ureditve zavodov v þlanicah EU.................................................................. 9 FINANCIRANJE JAVNIH ZAVODOV ...............................................................13 2 OBSEG DEJAVNOSTI JAVNIH SLUŽB V RS .........................................13 2.1 2.2 2.3 Podatki o številu javnih zavodov in številu zaposlenih v njih ...................................... 13 Finanþni viri javnih zavodov ........................................................................................ 14 Poslovni izidi javnih zavodov....................................................................................... 18 DELOVANJE JAVNIH ZAVODOV.....................................................................22 3 PRIDOBIVANJE PRIHODKOV S PRODAJO STORITEV NA TRGU ........................................................................................................22 3.1 Javna služba in tržna dejavnost, razmejitev .................................................................. 23 STATUSNO PRAVO ..............................................................................................26 4 UREDITEV PRAVNIH OSEB JAVNEGA PRAVA V EVROPSKI UNIJI......................................................................................26 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 Pravo EU uporablja naslednje izraze: ........................................................................... 26 Corporate Governance javnih zavodov ........................................................................ 27 Osebe javnega prava v pravu RS ................................................................................. 28 Pravni režim za osebe javnega prava ............................................................................ 31 Finanþno poroþanje, raþunovodstvo in finanþno upravljanje in nadzor ...................... 32 Priprava in posredovanje finanþnega naþrta posrednega uporabnika državnega proraþuna ...................................................................................................................... 33 4.7 Upravljanje državnega in obþinskega premoženja ....................................................... 34 4.8 Obveznost ponudbe prostih denarnih sredstev posrednih uporabnikov ........................ 34 4.9 Upravljanje javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij .................................. 35 4.10 Ustanavljanje in ukinjanje oseb javnega prava,r pridobivanje in prodaja kapitalskih vlog ............................................................................................................................... 35 4.11 Dovoljen obseg zadolževanja in poroštev pravnih oseb javnega sektorja .................... 36 4.12 Zadolževanje in izdajanje poroštev javnega sektorja.................................................... 37 4.13 Raþunovodstvo v javnem sektorju ................................................................................ 38 4.14 Predložitev letnih poroþil posrednih uporabnikov proraþuna ....................................... 38 Dodatna pravila za pravne osebe, v katerih ima država oziroma obþina 15% delež .............. 39 4.15 Obvezno javno revidiranje oseb ................................................................................... 39 1 Pravo zavodov ANALIZA STATUSNIH ZNAýILNOSTI OSEB JAVNEGA PRAVA V REPUBLIKI SLOVENIJI .........................................................................42 5 PRAVNA OSEBNOST PRAVNIH OSEB JAVNEGA PRAVA ................42 5.1 5.2 5.3 Odgovornost za obveznosti .......................................................................................... 43 Dejavnost oseb javnega prava ...................................................................................... 44 Ime in sedež oseb javnega prava .................................................................................. 46 6 UMESTITEV JAVNEGA ZAVODA MED PRAVNE OSEBE JAVNEGA PRAVA ........................................................................................48 6.1 6.2 6.3 6.4 Pravne osebe kot osebe javnega in zasebnega prava .................................................... 52 Temeljna merila za uvrstitev pravnih oseb med osebe javnega prava so: .................... 54 Dodatna merila za uvrstitev med osebe javnega prava so še: ....................................... 55 Javni zavod kot del javnega sektorja ............................................................................ 55 PRAVNI STATUS JAVNEGA ZAVODA ............................................................60 7 JAVNI ZAVOD...............................................................................................60 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 Pravna in poslovna sposobnost javnih zavodov kot pravnih oseb ................................ 61 Javni zavodi »de lege lata« ........................................................................................... 62 Finanþni vidiki dejavnosti javnih zavodov ................................................................... 64 Druga vprašanja tržne dejavnosti javnih zavodov ....................................................... 69 Ureditev tržne dejavnosti javnih zavodov z vidika »aquis communatauire« ................ 71 Premoženje javnih zavodov .......................................................................................... 72 Obveznosti javnih zavodov po ZPFLORED ................................................................ 77 PREOBLIKOVANJE ZAVODOV ........................................................................84 8 PREOBLIKOVANJE JAVNEGA ZAVODA V D.O.O. .............................84 8.1 Preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. po pravilih zakonodaje o javno zasebnem partnerstvu .................................................................................................................... 85 Preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. po pravilih zakonodaje o gospodarskih družbah ...................................................................................................................................... 88 Vsebinski razlogi in posledice za ustanovitelja preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o. ...................................................................................................................................... 90 Razlogi pravne ureditve aquis communatauire, za preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. ............................................................................................................................. 92 Posledice preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o. za sedanje zaposlene ..................... 93 8.2 8.3 8.4 8.5 UPRAVLJANJE JAVNIH ZAVODOV ................................................................96 9 STATUS POSLOVODNIH OSEB V JAVNIH ZAVODIH ........................96 2 Pravo zavodov USLUŽBENSKO PRAVO V JAVNIH ZAVODIH............................................100 10 JAVNI USLUŽBENCI V JAVNIH ZAVODIH .........................................100 10.1 Pogodbenost delovnih razmerij v javnih zavodih ....................................................... 104 10.2 Pogodba o zaposlitvi v javnem zavodu ...................................................................... 106 ZSPJS se uporablja le za doloþanje plaþ direktorjem. Plaþni sistem za direktorje natanþneje doloþa Uredba o plaþah direktorjev v javnem sektorju (v nadaljevanju Uredba), ki se uporablja od 1.3.2006 dalje. Pravna ureditev plaþ po Uredbi velja tudi za rektorje univerze, dekane visokošolskih zavodov in glavne tajnike univerz. .......................... 113 ZSPJS se bo v celoti uporabljal s sprejemom izvedbenih aktov in Kolektivne pogodbe za javni sektor (v nadaljevanju KPJS)............................................................................. 113 10.3 Plaþilno obdobje, plaþilni dan in naþin izplaþevanja plaþe......................................... 116 10.4 Kako naj postopa javni zavod v primeru kolizije delovnopravnih aktov.................... 120 10.5 Razmerje med zakoni, ki urejajo delovna razmerja .................................................... 122 10.6 Razmerje med zakonom in kolektivno pogodbo ........................................................ 122 10.7 Razmerje med kolektivnimi pogodbami. .................................................................... 123 10.8 Skladnost splošnih aktov z zakonom in kolektivno pogodbo ..................................... 126 10.9 Druga vrsta plaþil kot plaþilo za delo javnim uslužbencem........................................ 128 JAVNI ZAVODI »DE LEGE FERENDA« .........................................................132 11 IZHODIŠýA ZA REFORMO JAVNEGA SEKTORJA .........................132 11.1 Zakaj je treba sprejeti novo zakonodajo o javnih zavodih? ........................................ 133 11.2 Cilji in namen nove zakonske ureditve zavodov ........................................................ 135 12 SKLEPNA RAZPRAVA .............................................................................137 LITERATURA, VIRI ...........................................................................................150 3 Pravo zavodov UVOD 1 1.1 RAZVOJ, STANJE IN PRIMERJALNI PREGLED JAVNIH ZAVODOV Zgodovinski pregled ureditve zavodov Izraz "zavod" v sodobnem pomenu je pravno redko opredeljen pojem. Pojavljati se je zaþel v avstrijski in nemški pravni literaturi v 18. stoletju z nedoreþenim statusnopravnim pomenom. V knjigi o avstrijskem splošnem deželnem pravu iz leta 1794 je pojem za tovrstne subjekte uporabljen kot, cit.1: "…nujni zavodi za vzdrževanje javnega miru, varnosti in reda...". Pojem zavod je uporabljen kavzalno kot oblika ciljno usmerjene dejavnosti državne uprave. Tudi v pravni literaturi 19. stoletja se statusni pojem zavoda še ni dokonþno oblikoval. Poleg opredelitve javnega zavoda (nem.: Oeffentlichen Anstalt) se še zmeraj istoznaþno uporabljajo pojmi javno podjetje (nem.: Oeffentliche Unternehmung) ipd. Šele konec 19. stoletja je nemški teoretik Otto Mayer postavil temelje prava zavodov. Po njegovi opredelitvi je zavod postavljen v okvir javnega prava, s katerim se ukvarja predvsem upravno-pravna znanost. Mayer je definiral javni zavod kot "skupnost ljudi in stvari, ki jih tehniþno uporablja subjekt javne uprave za zagotavljanje doloþenega posebnega namena". Mayer pojma "javni zavod" v svojem þasu ni mogel natanþneje zarisati. Kljub temu mu ga je s tovrstno definicijo uspelo sistematiþno uvrstiti tako, da je bil uporaben tudi za teorijo liberalne pravne države 19. stoletja. Zavod je tako postal trdna institucija javnega prava. Primerjalno se je pravo zavodov razvijalo kot javno pravo. Vendar je vseskozi dopušþalo tudi obliko zavoda zasebnega prava. Tako danes velja, da tudi þe zasebni zavod ni zakonsko posebej urejen, je v pravnih redih dopusten. Vendar kot tak mora poslovati pod pogoji, režimom in na naþin, kot to poþno javni zavodi. 1.2 Nastanek javnih zavodov v pravu RS S prehodom na nov ustavni in politiþni sistem je prišlo do ukinitve sistema svobodne menjave dela na podroþju družbenih dejavnosti, kot posledica tega pa tudi do ukinitve institucije samoupravnih interesnih skupnosti ter organizacij združenega 1 Glej: Jecht, Hans (1963), Die Oeffentliche Anstalt, Duncker und Humbolt, Berlin, str. 17-20. 5 Pravo zavodov dela, ki so opravljale dejavnosti posebnega družbenega pomena kot oblike izvajanja javnih služb na tem podroþju. Pristojnosti prvih so prešle na tedanje izvršilne organe Republiške skupšþine in obþinskih skupšþin, medtem ko je na podroþju izvajanja javnih služb nastala velika statusna praznina, saj so imele vse organizacije na tem podroþju svoj temelj v Zakonu o združenem delu. To praznino je za tisti þas ustrezno zapolnil Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, ZZ), ki je tedanje organizacije združenega dela, ki opravljajo dejavnosti posebnega družbenega pomena na podroþju družbenih dejavnosti, preoblikoval v prvo statusno obliko oseb javnega prava v novi ureditvi, to je v javni zavod. Z ukinitvijo družbene lastnine je bilo treba tudi na tem podroþju poiskati ustreznega lastnika, ki ga je zakon opredelil v državi oziroma lokalni skupnosti. Dotedanje premoženje teh organizacij, ki je bilo kot družbena lastnina v upravljanju njihovih delavcev, je tako v glavnem prešlo na državo oziroma lokalno skupnost, pri þemer pa zakon ni bil selektiven, ampak je ipso lege preoblikoval v javne zavode vse organizacije, ki so delovale na podroþju družbenih dejavnosti in ki so imele ob njegovi uveljavitvi status posebnega družbenega pomena, ne glede na pravo naravo njihovega dela. S tem je »nacionaliziral« premoženje številnih organizacij, ki so kljub svojemu statusu pridobivale celoten ali veþino svojega dohodka na trgu. Tako so bili delavci v teh organizacijah postavljeni v depriviligirani položaj, saj kljub enakim pogojem za svoje delo, kot so jih imeli delavci v gospodarstvu, niso enakopravno z njimi sodelovali v postopku lastninjenja družbene lastnine. Prenos celotnega premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skupnosti je povzroþil nenormalno situacijo, ko imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe, ki pa nimajo nikakršnega premoženja. Izjema od tega pravila so javne univerze in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, ki imajo lastno premoženje na podlagi podroþne zakonodaje. Pravna narava tega premoženja pa ni nikjer krovno urejena. Tako imamo tukaj v slovenskem pravnem redu nedoreþeno statusno podroþje, ki gotovo ne prispeva k pravni preglednosti in pravni varnosti. Neposreþeno izvajanje javnih naroþil centralno v ministrstvih namesto na ravni javnih zavodov, je posledica sistemske postavitve po kateri javni zavod nima lastnega premoženja, s katerim bi odgovorno gospodaril temveþ zgolj upravlja premoženje, ki je last ustanovitelja. 6 Pravo zavodov Torej je ustanovitelj (država, oz. ministrstvo ali obþina) odgovoren za naložbe in razvoj, torej tudi za javne nabave in postopke javnega naroþanja. S tem ima ustanovitelj »nenaravno« pristojnost vodenja ene od kljuþnih poslovnih funkcij namesto vodstva javnega zavoda, to je razvojne, oz. investicijske funkcije. Pravna ureditev, po kateri je za premoženje in s tem za investicije na podroþju javnih služb, odgovoren ustanovitelj (vlada ali obþina) in ne poslovodstvo javnega zavoda, tudi sicer hromi managerski položaj direktorja javnega zavoda in ga dela razliþnega in manj uþinkovitega od direktorja zasebne korporacije. Pravni absurd nacionalizacije iz leta 1991 je v tem, da je javni zavod pravna oseba brez premoženja. Mnogi zavodi so sicer v preteklih 20 letih vendarle pridobili premoženje na naþin, da so pri posameznih naložbah nastopali kot investitorji. Izjema so tudi javni zavodi s podroþja visokega šolstva in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, na katere je bilo premoženje s katerim so upravljali preneseno (vanje vloženo) s posebnimi zakoni. Tako imamo v državi zelo pisano, torej neenotno situacijo kar zadeva premoženja javnih zavodov, kar brez dvoma vpliva na ureditev sistema odgovornosti v korporativnem upravljanju javnih zavodov ali širše javnega sektorja kot organizacijskega podsistema za izvajanje javnih služb. 1.3 Posebnosti današnje ureditve javnega sektorja Javni sektor v Sloveniji je lastninsko, strukturno in upravljavsko tak, kot je bil l. 1991, torej pred veþ kot 20 leti, ko je bil sprejet do danes skorajda nespremenjeni in še vedno veljavni zakon o zavodih (Zakon o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91, v nadaljevanju ZZ). Tedaj se je premoženje tedanjih samoupravnih organizacijah družbenih dejavnosti po zakonu »zaþasno« pretvorilo v lastnino ustanovitelja, torej v lastnino države ali obþine. Kljub velikanskim spremembam v gospodarstvu oz. zasebnem sektorju je javni sektor ostal podržavljen, vse do danes, þeprav je bila zakonska opredelitev o tem, da sredstva tedanjih organizacij s podroþja družbenih dejavnosti postanejo lastnina ustanovitelja doloþena kot prehodna; javni sektor je ostal nekakšen torzo tranzicije2. 2 Vlada iz obdobja 2000-2004 je pripravila zakonski predlog novega zakona o zavodih, vendar ga državni zbor sklica 2004-2008 ni nikoli obravnaval (EVA: 2003-1711-0142, Številka: 024-23/2003-2, Ljubljana, 22.07.2004, v nadaljnjem besedilu: p ZZ04). 7 Pravo zavodov V vsem tem obdobju, do uveljavitve Zakona o javno zasebnem partnerstvu, (Uradni list RS 127/06, str. 13901, ZJZP) je veljala prepoved prenosa ustanoviteljskih pravic zavodov na druge pravne osebe in prepoved preoblikovanja javnih zavodov v druge statusne oblike, þe takšne spremembe niso bile izrecno doloþene s podroþnim zakonom, oz. z nacionalno strategijo doloþeno z zakonom. Slovenija je z reformami iz zaþetka devetdesetih let na podroþju gospodarstva izvedla jasno razmejitev med javnim in zasebnim. Gospodarstvo je doživelo lastninsko in pravno organizacijsko preoblikovanje in kot zasebni sektor deluje v evropsko primerljivem pravnem okviru. Vendar pa znotraj javnega sektorja ni izvedena loþitev na državni in na preostali javni del, na tisto, kar ne sodi v pojem javne oz državne uprave in kar mora biti v upravljanju in pod nadzorom javnosti in ne zgolj pristojnih državnih organov. Kljub temu, da se uporabljajo izrazi: javna služba, javni zavod, javni sektor, gre z vidika njihovega upravljanja dejansko za državne službe, državne zavode, in državni sektor. Poimenovanje je torej nepravilno, saj glede na sestav in pristojnosti organov upravljanja dejansko gre za državne oz. obþinske zavode in ne za javne zavode. V letih od sprejetja ZZ se je javni sektor razvijal izkljuþno v okviru sektorsko doloþenih politik, torej partikularno, sektorsko; nobena od dosedanjih vlad ni vodila horizontalne politike oz. razvoja negospodarskih javnih služb, niti ni doloþila skupnih pravil upravljanja.Za razliko od gospodarskih javnih služb, ki so vseskozi urejene z zakonom o gospodarskih javnih službah (ZGJS)3se razvijale naþeloma pod okriljem enega ministrstva (pristojnega za gospodarstvo), danes pa njihove izvajalce korporativno upravlja AUKN4, so bile (in še vedno so) negospodarske javne službe pod nadzorom veþjega števila resorno odgovornih ministrstev. Šele zakon o sistemu plaþ in deloma zakon o javnih uslužbencih, na statusni ravni pa tudi zakona o javnih agencijah in o javnih skladih, uvedejo sistem, veljaven za celoten javni sektor. Liberalizacija ter deregulacija razliþnih podroþij javnega sektorja, (zdravstvo, socialno varstvo, kultura, šolstvo) je potekala stihijsko, parcialno, odvisno od politiþne moþi in hrabrosti vsakokratnih resornih ministrov; nikoli na podroþju javnega sektorja, kot celote ni bila sprejeta nacionalna strategija, niti kakršna koli enotna pravila. Procesi pravno organizacijske diverzifikacije javnega sektorja, ki so 3 Zakon o gospodarskih javnih službah, Ur.l. RS, št. 32/1993, Ur.l. RS, št. 30/1998-ZZLPPO, 127/2006-ZJZP, 38/2010ZUKN, 57/2011 4 Ob zakljuēevanju tega besedila zakon o Slovenskem državnem holdingu še ni bil v veljavi 8 Pravo zavodov zaznamovali evropske trende zadnjih desetletij, v Sloveniji niso potekali naþrtovano, temveþ bolj ali manj parcialno. Zakonodaja, ki doloþa pravni režim, za t.i. osebe javnega prava zelo utesnjuje avtonomijo sedanjih javnih zavodov (npr.:zakoni, ki urejajo javne finance, izvrševanje proraþuna, raþunovodstvo, javne uslužbence, plaþe v javnem sektorju). Ustanovitelji javnih zavodov (država, obþine) niso zgolj njihovi nadzorniki, ampak tudi upravitelji. Upravni odbori ali sveti zavodov, ki opravljajo tako poslovodno, kot tudi nadzorstveno pristojnost, sestavljajo ljudje, ki niso zaposleni v zavodih (razen predstavnikov zaposlenih, ki pa po pogodbi o zaposlitvi opravljajo druga dela), kar vsekakor vpliva na odgovornost in kakovost poslovodenja, .t.i. ¨corporate governance¨ javnih zavodov je na zelo nizki kakovostni in evropsko neprimerljivi ravni. Vse bolj je znaþilna krepitev države in politike v organih upravljanja javnih zavodov. Usmeritev, ki je povsem nasprotna uveljaviti sodobnega naþela partnerstva pri upravljanju zavodov, kot javnih institucij, je odraz zmotnega prepriþanja, da bo veþja kakovosti javnih služb dosežena le z veþjo moþjo oz. veþ pristojnostmi uradništva oz. politike v odloþitvah javnega zavoda. Veþ politiþne moþi, na primer veþina þlanov v organih javnega zavoda zagotavlja neposredno obvladovanje posameznih javnih zavodov; omogoþa namreþ uporabo meril politiþne kompatibilnosti pri izbiri in napredovanju strokovnih kadrov in upravnih managerjev. krepitev države in politike v organih upravljanja javnih zavodov se opraviþuje z odgovornostjo, ki jo ima vsakokratna politiþna nomenklatura za stanje v javnem sektorju, kar je nepremostljiva cokla razvoju sodobnih metod korporativnega upravljanja v zavodih. 1.4 Primerjava ureditve zavodov v þlanicah EU Ureditev javnih zavodov je danes v evropskih državah zelo razliþna. Njihovo oblikovanje v veliki meri temelji na tradicionalnih ureditvah opravljanja teh dejavnosti, tako da enoznaþnega odgovora na vprašanje, kakšna je evropska ureditev izvajalcev t.i. družbenih dejavnosti, ni mogoþe podati. Prav tako ni evropske zakonodaje, ki bi enotno urejala vprašanje statusno-pravne organiziranosti javnih zavodov. Vendar se primerljiva statusno pravna oblika v Evropi pojavlja tako v javni kot zasebni institucionalni organiziranosti. Naþelno pa v državah þlanicah Evropske 9 Pravo zavodov unije v glavnem ni krovnega zakona, ki bi urejal vse zavode na enoten naþin5, kot pri nas. Zavodi so obiþajno urejeni s podroþno zakonodajo s posebnimi zakoni. Poudarek pri statusnem urejanju opravljanja dejavnosti t.i. negospodarskih javnih služb je na javnem interesu, ki ga izrazijo razliþne ravni lokalne samouprave (pokrajine, regije, mesta, obþine, komune). Zavod je tako v evropskih ureditvah praviloma statusnopravna oblika, s katero lokalne skupnosti zagotavljajo javne interese kot ustavno zajamþene pravice socialne države. Tudi pravna subjektiviteta zavodov je primerjalno pravno odprt pojem. Primerjalno so zavodi lahko subjekti z lastno pravno in poslovno sposobnostjo, lahko pa tudi ne. Koncept nastajanja zakona o javnih zavodih je sledil tem teoretiþnim in primerjalnim spoznanjem. Danes se torej v kontinentalni Evropi -pod vplivom germanskega pravnega sistema - t.i. družbene dejavnosti kot javne službe izvajajo v obliki javnih zavodov (nem.: Oeffentlichrechtliche Anstalten). Teorija jih definira kot organizacijske oblike, ki zagotavljajo doloþene dobrine ali storitve, namenjene uporabnikom. Zavodi so lahko ustanovljeni kot samostojni ali nesamostojni zavodi (nem.: Unselbstaendige Anstalten)6, pri þemer so samostojni zavodi pravne osebe javnega prava, medtem ko nesamostojni zavodi nimajo lastne pravne osebnosti. Priznavajo se tudi vmesne oblike zavodov, ki sicer imajo pravno sposobnost, vendar je ta na doloþen naþin omejena. Ne glede na ustrezno izoblikovana teoretska izhodišþa, pa ne Nemþija in ne Avstrija podroþja javnih zavodov nista uredili s sistemskim zakonom. Namesto enotnega zakona o javnih zavodih so v obeh državah izvajalci javnih služb urejeni z zakoni, ki urejajo posamezno podroþje (npr. šolstvo), oziroma so doloþeni javni zavodi ustanovljeni na podlagi posebnega zakona, kadar javni interes narekuje posebno ureditev (npr. nacionalna televizija ORF v Avstriji). Ne glede na odsotnost enotne sistemske ureditve pa je mogoþe ugotoviti, da je vlogo sistemskega zakona prevzela pravna teorija, ki navedene ureditve ohranja v enotnih okvirih. 7 V Nemþiji je ureditev še nekoliko bolj kompleksna, saj ureditev organizacij za izvajanje javnih služb ne spada v zvezno pristojnost, temveþ v pristojnost posameznih zveznih dežel. Tako imamo na podroþju ZRN razliþne ureditve v vsaki 5 Razen na Hrvaškem, kjer je krovni Zakon o ustanovama (hr.: ustanova = slo.: zavod) in v Lihtensteinu, kjer so krovno urejeni v civilnem zakoniku. 6 Vendar je javnopravno subjektiviteto v nemškem sistemu razumeti drugaēe kot pri nas. Tam tudi osebne družbe (OHG in KG) nimajo subjektivitete. Razlog je davēni, saj pri osebnih družbah ni dvojne obdavēitve (na korporativni in personalni ravni), kot pri kapitalskih. Na korporacijski ravni niso obdavēene. Zasebno se negospodarske dejavnosti opravljajo v statusnih oblikah zasebnih družb ali ustanov. 7 Glej: Obrazložitev predloga Zakona o zavodih, Poroēevalec DZ, september 2004. 10 Pravo zavodov od zveznih dežel, ob tem pa tudi zavode, ki jih je za izvajanje nalog iz lastne pristojnosti ustanovila zveza sama (nem.: Bundesanstalten). Tovrstnih zveznih zavodov pa je relativno malo in so oblikovani na podlagi posebnih zakonov za vsak posamezen primer opravljanja doloþenih nalog. V Avstriji so pristojnosti centralne oblasti širše, tako da spada temeljna ureditev organizacijskih oblik izvajanja javnih služb v njeno pristojnost, poslediþno pa je tudi ureditev javnih zavodov na obmoþju države enotnejša. V anglo-saksonskem delu Evrope je opravljanje družbenih dejavnosti v javni sferi urejeno v javnih institucijah, imenovanih "Public Institutions". Angleška teorija ni oprta na sistem pravne osebe, tako da se javni zavodi kot samostojni pravni subjekti ali kot nesamostojne organizacijske oblike ustanavljajo kavzalno, glede na konkretne potrebe države in predvsem lokalne skupnosti. Enotnega krovnega zakona, ki bi jih urejal, ni. V zasebni sferi je opravljanje negospodarskih dejavnosti urejeno funkcionalno s "Charity Actom" iz leta 1992. Na podlagi tega predpisa posebna komisija presoja, ali je neka dejavnost "charity" ali ne. Posledice so davþne. Na podroþju statusno-pravne ureditve zavodov v evropski ureditvi ne obstaja aquis communatauire, tako da je ta ureditev prepušþena þlanicam Evropske unije. 11 Pravo zavodov FINANCIRANJE JAVNIH ZAVODOV 2 2.1 OBSEG DEJAVNOSTI JAVNIH SLUŽB V RS Podatki o številu javnih zavodov in številu zaposlenih v njih V Sloveniji se v zadnjih nekaj letih število javnih zavodov giblje med 1400 in 1500. Število javnih zavodov se giblje nakljuþno, brez naþrtne politike, vendar ob strogih zakonskih omejitvah dopustnega preoblikovanja. Zakon o javnem zasebnem partnerstvu iz l. 2006, je deloma odprl možnost preoblikovanja, vendar se število javnih zavodov ni bistveno zmanjšalo. Kljub temu, da javni zavodi opravljajo zelo razliþne dejavnosti in da obstajajo velike razlike v obsegu prihodkov, ki jih ustvarijo iz proraþuna, glede na tiste, ki jih ustvarijo s prodajo storitev na trgu, ostaja število zavodov skorajda nespremenjeno. Glede na pretežnost prihodkov, ki jih nekateri zavodi ustvarijo na trgu in glede na pretežnost dejavnosti, ki ni javna služba, ni razlogov, da ti zavodi uživajo status javnega zavoda in vse s tem povezane pravne posledice, vkljuþno s tem, da se plaþe njihovih zaposlenih gibljejo p pravilih ZPJS. Zato bi bilo veþ kot koristno njihovo preoblikovanje v gospodarske družbe, ali vsaj v samostojne zavode, Tudi število zaposlenih v javnih zavodih se iz leta v leto poveþuje (v letu 2007 doseglo 107.228, glede na leto 2003 pa se je poveþalo za 4,3 % oziroma 4443 oseb)(glej Tabelo 1 in Sliko 1) 8. Tabela 1: Število javnih zavodov in število zaposlenih v letih 2003,2005 in 2006 Št. javnih zavodov Šifra podskupine 3.1. 8 Naziv podskupine proraþunskih uporabnikov Javni zavodi - vsi Izobraževanje in šport 2003 2006 Število zaposlenih 2007 2003 1.473 1.501 1490 102.785 930 943 939 52.897 2007 107.228 104.3 55.447 104.8 Podatki so iz ēlanka: Eva Zver, Katarina Zajc, EKONOMSKA ANALIZA JAVNIH ZAVODOV, Lj. 2009, neobjavljeno 13 Indeks 07/03 Pravo zavodov 3.2. Zdravstvo 3.3. Socialno varstvo 3.4. Kultura 3.5. Raziskovanje 3.6.-3.11 Druga podroþja2 127 149 162 27 78 124 150 180 26 78 123 151 184 26 67 31.051 9.605 4.338 2.152 2.742 32.304 10.228 6.395 2.324 2.853 104.0 106.5 99.7 108.0 104.0 Vir podatkov: AJPES, Ministrstvo za finance, Izkaz prihodkov in odhodkov doloþenih uporabnikov. Opomba: Glej opombo k poglavju. Iz analize je izvzet Javni zavod RTV Slovenje. Slika 1: Struktura zaposlenih v javnih zavodih po podroþjih javnih služb v letu 2007 4.0 2.2 2.7 9.5 Izobraževanje in šport Zdravstvo Socialno varstvo Kultura 51.7 Raziskovanje Druga podroþja2 30.1 Vir podatkov: AJPES, Ministrstvo za finance, Izkaz prihodkov in odhodkov doloþenih uporabnikov. Opomba: Glej opombo k poglavju. Iz analize je izvzet Javni zavod RTV Slovenje. Število zaposlenih v javnem sektorje (torej v vseh javnih zavodih) ni predmet državnega naþrtovanja, zato se giblje v odvisnosti od števila zavodov in od sektorskih politik na podroþju javnih služb. S preoblikovanjem doloþenega števila javnih zavodov v druge oblike (samostojne javne zavode) bi se bistveno zmanjšalo število zaposlenih, ki so vkljuþeni v uravnavanje in zagotavljanje plaþ po sistemu plaþ v javnem sektorju in s tem tudi te vrste strošek javnega sektorja. 2.2 Finanþni viri javnih zavodov Obseg skupnih prihodkov javnih zavodov je zelo velik. (npr. v letu 2007 so imeli vsi javni zavodi skupaj 4.496 mio EUR skupnih prihodkov). ýe bi se torej skupni prihodki poveþali za 1 odstotek, pomeni to skoraj 45 mio Euro, poveþanje za 10 14 Pravo zavodov odstotkov pa pomeni skoraj 450 mio Euro. Iz tega izhaja, da kakršen koli premik na tem podroþju lahko pomeni velike prihranke. Za izvajanje politike na podroþju javnega sektorja (t.i. horizontalne politike ne izvaja nihþe, temveþ se vodijo le sektorske politike) je veþ kot važno izhajati iz podatkov, kolikšen del prihodkov je ustvarjen iz proraþuna in kolikšen s prodajo storitev na trgu9: - 75,9 % (3.414 mio EUR) skupnih prihodkov, so javni zavodi v letu 2007 prejeli Iz sredstev javnih financ, torej proraþuna; -17,4 % (784 mio EUR) so imeli drugih (nejavnih) prihodkov za izvajanje javne službe; -6,6 % (298 mio EUR) pa so ustvarili s tržno dejavnostjo. A razmerja se vsako leto spreminjajo bolj ali manj nakljuþno oz. v odvisnosti od državne politike na podroþju plaþ v javnem sektorju10. Posebnega naþrtovanja zmanjševanja proraþunskih na raþun nejavnih in tržnih virov ni niti v državni niti v sektorskih politikah, þeprav premiki lahko pomenijo velikanske prihranke proraþuna. Premik le 1 odstotka npr. iz proraþunskih v nejavne vire pomeni proraþunski prihranek 45 mio euro. ýe bi del javnih zavodov preoblikovali v samostojne javne zavode in stem sprostili ustvarjalnost in s tem veþjo uþinkovitost, bi to zanesljivo povzroþilo premike prav v tej smeri. Slika 2: Struktura prihodkov javnih zavodov glede na vire financiranja po podroþjih javnih služb v letu 200711 9 Ibidem 10 Ibidem: Tako je bilo izvajanje dejavnosti javne službe v letih 2003-2006 iz leta v leto bolj odvisno od javnofinanēnih virov. Delež javno-finanēnih virov pri financiranju dejavnosti javne službe (brez tržne dejavnosti) se je poveēal od 78,5 % v letu 2003 na 81,7 %, v letu 2006, in sicer najbolj na podroēju raziskovalne dejavnosti (za 14,0 o.t. oz. od 82,3 % na 96,3 %) ter za 0,8 o.t. (na 85,5 %) na podroēju izobraževanja ter za 0,6 o.t. (na 81,4 %) podroēju zdravstva. V letu 2007 je delež javno-finanēnih virov prviē nekoliko upadel tako v strukturi financiranja dejavnosti javne službe (na 81,3 %) kot tudi v strukturi skupnih prihodkov javnih zavodov (na 75,9%). Najbolj se je delež drugih prihodkov za izvajanje javne službe v letu 2007 poveēal na podroēju kulture ter v izobraževalnih zavodih (univerzitetno izobraževanje) in v zdravstvu (zavodi za zdravstveno varstvo). 11 Ibidem 15 Pravo zavodov 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Prihodki od prodaje blaga in storitev na trgu Druga podroēja Raziskovanje Kultura (brez RTV) Socialno varstvo Lekarne Zdravstvo Izobraž. in šport Javni zavodi – vsi Drugi (nejavni) prihodki za izvajanje javne službe Prihodki iz sredstev javnih financ za izvajanje javne službe Vir podatkov: AJPES, Ministrstvo za finance, Izkaz prihodkov in odhodkov doloþenih uporabnikov. Opomba: Glej opombo k poglavju. Iz analize je izvzet Javni zavod RTV Slovenje. Iz teh podatkov je videti, da predvsem nekatere dejavnosti ustvarjajo znaten del prihodkov iz tržnih in drugih nejavnih virov. Tako npr. predvsem razidkovanje, lekarne in tudi zdravstvo in pa t.i. druge dejavnosti, kamor spadajo raznovrstne dejavnosti. Analitiki ugotavljajo, da se je v obdobju 2003-2006 zniževal tudi delež tržne dejavnosti v strukturi skupnih prihodkov vseh javnih zavodov, in sicer od 8,6 % v letu 2003 na 6,4 % v letu 2006. V letu 2007 se je malenkost poveþal (na 6,6 %). Ta gibanja v strukturi finanþnih virov javnih zavodov so deloma povezana z rastjo plaþ in drugih stroškovnih elementov na osnovi katerih se financira izvajanje javne službe. Ti so se v letih 2003-2006 poveþevali hitreje kot so narašþale cene blaga in storitev, s katerimi javni zavodi ustvarjajo tržne prihodke. … V letu 2007 se je delež prihodkov iz tržne dejavnosti poveþal na vseh podroþjih javnih služb, najbolj v lekarnah (od 17,4 % na kar 19,0 %) in v raziskovalni dejavnosti (glej sliko 2). 16 Pravo zavodov Tabela 2: Prihodki javnih zavodov glede na vire financiranja po podroþjih javnih služb v letu 2007 (v mio EUR) Naziv Šifra podskupine podproraþunskih skupine uporabnikov 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6.3.11. Javni zavodi – vsi Izobraž. in šport Zdravstvo Socialno varstvo Kultura2 Raziskovanje Druga podroþja Skupaj prihodki Prih. iz sredste v javnih financ Delež v skupn ih priho dkih, v % Drugi prih. za izvaja nje javne službe Delež v skupni h prihod -kih, v % Prih. od prodaj e blaga & storite v na trgu Delež v skupni h prihod -kih, v % 4.496 3.414 75,9 784 17,4 298 6,6 2.002 1.755 1.642 1.297 82,0 73,9 281 307 14,0 17,5 78 151 3,9 8,6 287 203 131 158 45,6 77,8 145 36 50,5 17,7 11 10 3,8 4,9 130 95 73,1 3 2,3 32 24,6 119 91 76,5 11 9,2 16 13,4 Vir podatkov: AJPES – Izkaz prihodkov in odhodkov doloþenih uporabnikov po naþelu denarnega toka. Opomba: Glej opombo k poglavju. Iz analize je izvzet Javni zavod RTV Slovenije. 17 Pravo zavodov Slika 2: Deleži prihodkov od prodaje blaga in storitev na trgu po podroþjih javnih služb v letih 2003-2007 2003 25.0 2005 2006 20.0 2007 15.0 10.0 5.0 Druga podroþja Raziskovanje Kultura (brez radij. in TV dejav.) Social. varstvo Lekarne Zdravstvo (brez lekarn) Izobraževanje 0.0 Javni zavodi skupaj Delež v skupnih prihodkih, v % 30.0 Vir podatkov: AJPES – Izkaz prihodkov in odhodkov doloþenih uporabnikov po naþelu denarnega toka. Opomba: Glej opombo k poglavju. Iz analize je izvzet Javni zavod RTV Slovenije. 2.3 Poslovni izidi javnih zavodov V tabeli 312 je prikazan skupni neto presežek javnih zavodov, ki je vsota neto presežka oziroma neto primanjkljaja v dejavnosti javne službe in v dejavnosti prodaje na trgu in nam pove, kako po podroþjih javnih služb poslujejo javni zavodi kot celota. Neto presežek oziroma primanjkljaj v dejavnosti javne službe in v dejavnosti prodaje na trgu pa je razlika med vsoto presežkov prihodkov nad odhodki (vseh javnih zavodov, ki so poslovali pozitivno) in vsoto presežkov odhodkov nad prihodki (vseh javnih zavodov, ki so poslovali negativno). Tabela 3: Poslovanje javnih zavodov po podroþjih javnih služb v letu 2007 (v mio EUR) Leto 2007 Naziv podroþja1 12 Skupni neto preseže k/ priman kljaj Skupni presežek v % od celotnih prihodk ov Dejavnost javne službe Presež Presež Neto ek ek prese prihod odhod ž-ek/ kov kov prima (AOP (AOP n690, 689,st. kljaj st. 4) 4) Ibidem 18 Dejavnost prodaje na trgu Presež Presež Neto ek ek presež prihod odhod ek/ kov kov Priman (AOP (AOP k-ljaj 690, 689, st. 5) st. 5) Pravo zavodov Javni zavodi - vsi Izobraževanje Zdravstvo Socialno varstvo Kultura (- RTV) Raziskovanje Druga podroþja 44,8 21,1 7,5 4,3 2,8 2,7 2,8 1,00 1,10 0,43 1,49 1,57 2,12 2,61 25,2 17,4 -4,7 4,0 2,4 0,7 1,9 48,3 21,0 13,7 4,4 2,6 0,8 2,5 23,1 3,5 18,4 0,4 0,2 0,08 0,5 19,6 3,7 12,3 0,3 0,4 2,0 0,8 20,8 4,4 12,5 0,3 0,4 2,0 1,0 Vir podatkov: AJPES – Izkaz prihodkov in odhodkov doloþenih uporabnikov po vrstah dejavnosti (dejavnost javne službe in tržna dejavnost). Glej opombo k poglavju. Iz analize je izvzet Javni zavod RTV Slovenije. Za leto 2007 so vsi javni zavodi izkazovali presežek prihodkov v višini kar 46,7 mio EUR. V dejavnosti javne službe so imeli v letu 2007 najveþ presežka prihodkov javni zavodi s podroþja izobraževanja (21,0 mio EUR; od tega 7,0 mio EUR v univerzitetnem izobraževanju ter 4,7 mio EUR v srednješolskem poklicnem in strokovnem izobraževanju), relativno visok je bil tudi presežek v javnih zavodih s podroþja socialnega varstva (4,0 mio EUR; od tega v domovih za upokojence 3,1 mio EUR) ter presežek pri izvajanju javne službe na podroþju kulture (2,4 mio EUR). Kumulativno so imeli v obdobju 2003-2007 v dejavnosti javne službe najveþ presežkov prihodkov v univerzitetnem izobraževanju, lekarnah, domovih za starejše in v raziskovalni dejavnosti. Podobno kot v preteklih letih pa je tudi v letu 2007 veþina primanjkljaja (23,1 mio EUR) nastala v zdravstvu (kar 18,4 mio EUR) oziroma predvsem v bolnišnicah (16,7 mio EUR). Z neto primanjkljajem v dejavnosti javne službe so v letu 2007, predvsem zaradi visokega primanjkljaja v bolnišnicah, poslovali javni zavodi v zdravstvu (-4,7 mio EUR)13. Pri izvajanju dejavnosti prodaje blaga in storitev na trgu je bil v letu 2007 presežek prihodkov najvišji v zdravstvu (12,5 mio EUR), in sicer podobno kot v vseh letih opazovanega obdobja predvsem zaradi visokega presežka, ki ga s tržno dejavnostjo ustvarijo lekarne (8,1 mio EUR) in zavodi za zdravstveno varstvo (3,0 mio EUR). Zelo visoke prihodke iz tržne dejavnosti imajo sicer tudi nekatere univerze (v letu 2007 2,7 mio EUR; od tega v letu 2007 veliko veþino Biotehniška fakulteta v Ljubljani in Univerza v Mariboru), zdravstveni domovi (1,1 mio EUR), zavodi za zdravstveno varstvo (3,0 mio EUR) ter javni zavodi s podroþja raziskovalne dejavnosti (2,0 mio EUR). Relativno glede na celotne prihodke je skupni neto presežek javnih zavodov v letu 2007 znašal 1,00 %. Po podroþjih ja bil ta delež najveþji v raziskovanju 2,12 %. Znotraj posameznih podroþjih pa so imeli v obdobju 2003-2007 v povpreþju najvišje neto presežke glede na celotne prihodke javni zavodi s podroþja univerzitetnega 13 Ibidem 19 1,2 0,7 0,3 0,003 0,02 0 0,2 Pravo zavodov izobraževanja, visoke strokovne šole, lekarne, zdravstveni domovi, zavodi za zdravstveno varstvo, zavodi s podroþja raziskovalne dejavnosti in zavodi s podroþja gospodarskih dejavnosti. 20 Pravo zavodov DELOVANJE JAVNIH ZAVODOV 3 Pridobivanje prihodkov s prodajo storitev na trgu Zelo razširjena znaþilnost javnih zavodov v RS je da pridobivajo svoje prihodke s prodajo storitev na trgu; storitve so ali javne službe ali pa tudi ne, s tem, da sedanja ureditev ne vspodbuja zaposlenih v javnih zavodih k pridobivanju þim višjih prihodkov v dejavnostih, ki niso javna služba, saj zaposleni, kot javni uslužbenci od tega nimajo skoraj nikakršne koristi. Kljub temu, da zavod pridobiva prihodke s prodajo storitev na trgu, direktor in svet javnega zavoda skorajda nimata pristojnosti na podroþju plaþ oz. nagrajevanja, saj so tovrstna razmerja za javne zavode skorajda v celoti regulirana s predpisi; tudi po tem se položaj direktorja javnega zavoda povsem razlikuje od položaja direktorja npr. gospodarske družbe (tudi javnega podjetja). Izhodišþna napaka sistema plaþ javnih uslužbencev je v torej v tem, da iz sistema ne izvzema zaposlenih v takšnih javnih zavodih, ki prihodke pretežno ustvarjajo s prodajo storitev javne službe in drugih storitev na trgu in torej niso neposredno proraþunsko financirani. Le-ti imajo namreþ povsem enak položaj, kot javna podjetja, ki pa so izzvzeta iz sistema plaþ v javnem sektorju. Univerzalna uporaba oblike javnega zavoda, tako za dejavnosti upravnega znaþaja (razliþne regulatorne dejavnosti, npr. na podroþjih, kot je pokojninsko ali zdravstveno zavarovanje, ali pa zaposlovanje), kot tudi za t.i. ustvarjalne dejavnosti (zdravstvena dejavnost, šolstvo, kultura znanost, javno obvešþanje), je povzroþila, da se namesto poveþevanja avtonomije, strokovne odgovornosti in ustvarjalnosti izvajalcev pri upravljanju, krepi se vpliv politike ter pristojnosti in število uradnikov v organih javnih zavodov; skratka poveþuje se etatizacija na raþun avtonomije javnih zavodov14. Zanimiva je ugotovitev, da še danes veþina teh organizacij, ki so imele in še imajo pogoje za preoblikovanje v gospodarsko družbo, nadaljuje svoje delo kot javni zavod. Tako nastaja nenormalen položaj, saj se v statusni obliki zavoda izvajajo 14 Veē o tem: TIAR, Bojan. Status javnih zavodov v javnem sektorju : pravno-ekonomska analiza. Podjet. delo, 2005, letn. 31, št. 3/4, str. 515-526, tabele. [COBISS.SI-ID 1064170] in TIAR, Bojan. Die Rechtsstellung und die Entlohnung der Direktoren im öffentlichen Sector in Slowenien. Osteur.-Recht, Jun. 2007, jg. 53, h. 3, str. 196-207, tabele. [COBISS.SI-ID 1341162] 22 Pravo zavodov praktiþno vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnosti do dejavnosti upravljanja državnih nepremiþnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnih skladov. Zato bi bilo veþ kot dobrodošlo, da bi dobili zakon, ki bi urejal izvajanje javnih dejavnosti in predstavljal pravni okvir prepotrebne organizacijske reforme izvajanja javnih služb. Reforma mora temeljiti na pravno organizacijski sprostitvi in poveþanju raznovrstnosti pravnih oseb, izvajalcev javnih služb. 3.1 Javna služba in tržna dejavnost, razmejitev Temeljni opredelilni element javnega zavoda (ne glede na status) javna služba. Javna služba pomeni zagotavljanje blaga (npr. zagotavljanje zdravil in ortopedskih pripomoþkov, zagotavljanje akreditiranih šolskih uþbenikov ipd.) in storitev (šolstvo, zdravstvo, kultura, socialne dejavnosti ipd.), ki se v okviru posebne javnopravne ureditve izvaja v javnem interesu in katere namen ni ustvarjanje dobiþka. Javni zavod je ustanovljen zato, da opravlja javno službo. Javno službo lahko opravljajo tudi drugi izvajalci ne glede na vrsto pravne subjektivitete, vendar morajo pridobiti po posebnem postopku in s posebno pogodbo koncesijo, dovoljenje ali licenco za takšno dejavnost15. Izkljuþno javni zavodi pa so tista posebna statusna oblika , ki jim je dana pravica in dolžnost izvajanja javne službe. Ta jim je dana neposredno z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti, pri þemer je namen ustanovitve in delovanja javnih zavodov izvajanje javne službe. Zato je že uvodoma treba poudariti, da je cilj javnega zavoda z danimi, omejenimi sredstvi doseþi maksimalne koristi in zadovoljstvo uporabnikov javne službe16. Dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, lahko na splošno razvrstimo v tri skupine: - redna dejavnost javne službe; - dejavnost javne službe, ki jo javni zavod prodaja na trgu; - dejavnost, ki ne sodi v javno službo – tržna dejavnost. Ker javni zavodi del prihodkov pridobivajo tudi s tržno dejavnostjo, je bilo z zakonom o raþunovodstvu doloþeno, da morajo prihodke in odhodke ter poslovni 15 Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finanēni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana, stran 9. 16 Zver, Eva (UMAR, 2003) Ekonomsko ogledalo, št. 11/2003, UMAR, str. 18,19, .stran 9. 23 Pravo zavodov izid izkazati loþeno – iz naslova opravljanja javne službe in iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu – ter tudi skupno17. Pri izkazovanju prihodkov velja splošno naþelo, da so prihodki za izvajanje javne službe vsi prihodki, ki jih javni zavod prejme za opravljeno storitev javne službe, ne glede na to, ali gre za prihodke iz javnih ali zasebnih virov. K prihodkom od prodaje blaga in storitev na trgu tako spadajo le tisti prihodki, ki jih javni zavod ustvari s prodajo tistega blaga in storitev, ki niso opredeljene kot javna služba. Take storitve so najveþkrat: gostinske storitve, prodaja reklamnih izdelkov, promoviranje sponzorjev, trgovska dejavnost v lekarnah ipd. Tržna dejavnost javnih zavodov je torej opredeljena zelo ozko, zato je je relativno malo. Pri delitvi odhodkov na dejavnost javne službe in tržno dejavnost se v javnih zavodih najpogosteje uporabi razmerje, ki je bilo doseženo pri prihodkih, þeprav je to možnost, ki jo predpisi dopušþajo le v skrajni sili. Problem razmejevanja odhodkov je namreþ povezan s spremljanjem stroškov po stroškovnih mestih, mestih odgovornosti in kontih, kar v mnogih javnih zavodih še vedno ni urejeno. Vprašanje je, koliko stroškov v javnih zavodih dejansko nastaja pri izvajanju redne javne službe, ki se financira iz javnih virov, koliko pri opravljanju storitev javne službe za trg in koliko pri izvajanju lastnih tržnih dejavnosti. Ta problem postavi pod vprašaj tudi izkazani poslovni izid javnih zavodov, zlasti ko se ugotavlja loþeno za javno službo in tržno dejavnost. Na eni strani naj bi namreþ javni zavodi kot neprofitne organizacije, v delu ko gre za dejavnost javne službe, poslovali s pozitivno niþlo, na drugi strani pa jim je dovoljeno, kar je sicer v protislovju z neprofitnim znaþajem javnega zavoda, pri tržni dejavnosti maksimirati dobiþek (presežek prihodkov nad odhodki). Ker je v sedanji pravni ureditvi javnim zavodom omogoþeno tudi, da presežek prihodkov nad odhodki iz tržne dejavnosti namenijo za poveþanje sredstev za izplaþilo dodatne delovne uspešnosti, lahko ohlapni raþunovodski predpisi vodijo v skušnjavo, da v javnih zavodih del stroškov, ki nastanejo pri tržni dejavnosti, prikažejo kot stroške javne službe. Sedanji sistem financiranja javnih zavodov ni usmerjen k spodbujanju uþinkovitega in racionalnega izvajanja javnih služb, kar skupaj s centralizacijo odloþanja o vseh pomembnejših vprašanjih, ki se tiþejo javnih zavodov, ovira pomembnejši napredek na tem podroþju. Financiranje javnih zavodov je zato drugo kljuþno vprašanje, ki ga mora novi zakon urediti na povsem drugaþnih temeljih. 17 Zver, Eva (UMAR, 2003), ibidem, stran 9. 24 Pravo zavodov Dograditi pa je treba tudi statusno obliko zavoda s pravico javnosti, to je zavoda v javni lasti, ki pa nima lastnosti statusa javnega zavoda in mora zaradi svoje samostojnosti skleniti pogodbo za izvajanje javne službe. To so samostojni javni zavodi. Nedoreþenost sedanje ureditve je skupno urejanje javnih in t.i. drugih zavodov. Slednji niso urejeni kot statusna oblika. To so predvsem zasebni zavodi in zavodi s pravico javnosti, ki niso ne javni, ne zasebni. Zavodi s pravico javnosti razen omembe v zakonu sploh niso urejeni; od tod zamisel o posebni statusni obliki samostojnih javnih zavodov, ki ne sodijo v režim oseb javnega prava. Zasebni zavodi pa so dopustni v marsikateri pravni ureditvi, þeprav v glavnem niso posebej regulirani s specialnim zakonom. Zasebni zavodi so osebe zasebnega prava in so kot takšne mnogo bližje gospodarskim družbam kot javnim zavodom, ki so osebe javnega prava. Pri tem se postavlja vprašanje, ali imajo zasebni zavodi kot statusna oblika zasebnega prava sploh svoj smisel? Praksa je sicer pokazala, da so v desetletnem obstoju opraviþili svoj obstoj, saj so omogoþili razvoj posameznih dejavnosti tudi na podroþjih t.i. družbenih dejavnosti, ko bi se težko razvile v statusnih razmerah gospodarskih družb. Glede na to je smotrno dograditi tudi statusno obliko zasebnega zavoda. S tem bomo dobili ustrezno pravno podlago za dve þisti statusni obliki, in sicer prvo zasebnega in drugo javnega prava. 25 Pravo zavodov STATUSNO PRAVO 4 4.1 UREDITEV PRAVNIH OSEB JAVNEGA PRAVA V EVROPSKI UNIJI Pravo EU uporablja naslednje izraze: -services of general interest: tega izraza sicer ni najti v PDEU, nanaša pa se tržne ali netržne službe, ki jih javne oblasti v državah þlanicah proglasijo za službe v splošnem interesu in so podvržene posebnim obveznostim javne službe (public service obligation); -services of general economic interest: ta izraz uporablja PDEU na veþ mestih in se nanaša na tržne dejavnosti, ki jih države þlanice podvržejo doloþenim obveznostim javne službe zaradi splošnega interesa, -public service: gre za dvoumen izraz, ki lahko bodisi predstavlja institucijo, ki izvršuje neko dejavnost v splošnem interesu in ima pri tem posebne obveznosti javne službe, ali pa oznaþuje samo dejavnost PDEU doloþa, da morajo tako Skupnost kot države þlanice pri urejanju javnih služb v mejah svojih pristojnosti skrbeti za to, da takšne službe delujejo v skladu s svojimi nalogami, vendar da pri tem upoštevajo na doloþbe pogodbe ES o konkurenci (73, 86 in 87). PDEU torej doloþa, da se pravila PES o konkurenci uporabljajo tudi za javna podjetja in podjetja, ki jim države þlanice namenijo posebne in izkljuþne pravice. PDEU doloþa, da za podjetja, ki izvajajo gospodarske javne službe veljajo pravila konkurence iz PES, þe uporaba teh pravil ne ovira izvrševanja obveznosti za izvajanje javnih gospodarskih služb. Direktiva o Preglednosti finanþnih razmerij18 med državami þlanicami in javnimi podjetji iz leta 1980 doloþa, da je javno podjetje vsako podjetje, nad katerim javne oblasti lahko izvršujejo direktno ali indirektno prevladujoþ vpliv prek lastništva, finanþne udeležbe ali prek pravil, ki doloþajo upravljanje. 18 Direktiva Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finanēnih odnosov med državami ēlanicami in javnimi podjetji ter o finanēni preglednosti znotraj doloēenih podjetij (UL L št 318 z dne 17. 11. 2006, str. 17). 26 Pravo zavodov Po 3. þlenu zakona o preglednosti finanþnih odnosov in loþenem evidentiranju razliþnih dejavnosti (ZPFOLERD-1, Uradni list RS, št. 33/2011 z dne 3. 5. 2011 ) je javno podjetje je pravna oseba, ki izvaja tržno dejavnost in na katerega imajo lahko državni organi ali organi samoupravnih lokalnih skupnosti neposredni ali posredni prevladujoþ vpliv. Za javno podjetje se šteje tudi: – javna kreditna institucija, ki deluje kot banka, hranilnica ali družba za izdajo elektronskega denarja, þe izpolnjuje pogoje iz prvega stavka te toþke, ter – javno podjetje v proizvodni dejavnosti, ki dosega najmanj 50 odstotkov vseh letnih þistih prihodkov iz proizvodne dejavnosti, þe izpolnjuje pogoje iz prvega stavka te toþke; Za izvajalce javnih storitev (vkljuþno in-house providers) veljajo pravila PDEU o konkurenci in trgu 4.2 Corporate Governance javnih zavodov Upravljanje javnih zavodov ki so urejeni z 20 in veþ let starim, skorajda nespremenjenim tranzicijskim splošnim Zakonom o zavodih iz l. 1991, razumljivo ne temeljijo na sodobnih izsledkih pravne in organizacijske znanosti (korporativnega upravljanja) in je v mnogo þem preživel. Znaþilno je, da splošni tip javnega zavoda v praksi komajda obstaja, saj so v veljavi podroþni zakoni ki specifiþno urejajo zavode s posameznih podroþij (šolstvo, zdravstvo, kultura, RTV…) Zaradi številnih odroþnih zakonov je zelo raznovrstno upravljanje, položaj in vpliv ustanovitelja. Razvejano nastopanje javnih zavodov na trgu tudi z dejavnostmi, ki niso javna služba. Zato bi tudi zanje morala veljati pravila PDEU19 o konkurenci. Dodatna pomembna znaþilnost javnih zavodov je v tem, da je sistemsko ovirano preoblikovanje zavodov v druge pravno organizacijske oblike, saj je ureditev prepovedi v Zakonu o javnih financah20 (ZJF) zelo rigidna. Delno pot 19 Pogodba o delovanju Evropske Unije 27 Pravo zavodov preoblikovanju odpira zakon o javnem zasebnem partnerstvu (ZJZP)21 ki pa ni uporabljena. Država in obþina imata pomembne pristojnosti pri upravljanju državnega in obþinskega premoženja, organiziranega v osebah javnega prava. Zakonodaja o javnih financah, izvrševanju proraþuna, raþunovodstvu, javnih naroþilih, in ne nazadnje o raþunskem sodišþu, zelo utesnjuje avtonomijo oseb javnega prava. Ustanovitelji oseb javnega prava niso zgolj njihovi nadzorniki, ampak v mnogo þem upravitelji. V vsem tem obdobju, do uveljavitve Zakona o javno zasebnem partnerstvu (ZJZP) je veljala prepoved po Zakonu o javnih financah (ZJF) : -prenosa ustanoviteljskih pravic zavodov na druge pravne osebe -vkljuþitev novega soustanovitelja, ki je oseba zasebnega prava v javnem zavodu -preoblikovanja ali delitev javnih zavodov iz oseb javnega v osebe zasebnega prava, þe to ni bilo izrecno doloþeno s podroþnim zakonom, oz. z nacionalno strategijo doloþeno z zakonom. Predpisi o javnih financah doloþajo kaj je državno in obþinsko premoženje to je premoženje v lasti države in obþin in kako se upravlja. Državno in obþinsko premoženje je finanþno (denarna sredstva, terjatve ter delnice in deleži na kapitalu pravnih oseb in druge naložbe v pravne osebe) in stvarno (premiþnine in nepremiþnine). Predpisi še doloþajo, da lahko za opravljanje javnih služb in dejavnosti v javnem interesu, država oziroma obþina, državno oziroma obþinsko premoženje organizirata v obliki javnih zavodov, javnih gospodarskih zavodov, javnih podjetij, javnih skladov in agencij, torej v razliþnih osebah javnega prava. Njihovo delovanje pa je moþno omejeno prav s predpisi, ki so predmet razþlembe v nadaljevanju. 4.3 Osebe javnega prava v pravu RS Osebe javnega prava, ki sestavljajo javni sektor (posredni uporabniki proraþunov) so v slovenski zakonodaji zelo razliþno doloþene. ZJF doloþa, da so posredni 20 Zakon o javnih financah (uradno preēišēeno besedilo) /ZJF-UPB4/ Ur.l. RS, št. 11/2011 21 Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ Ur.l. RS, št. 127/2006 28 Pravo zavodov uporabniki proraþuna javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj je država oziroma obþina. Javni sektor po ZJF so poleg neposrednih tudi i in posredni uporabniki, Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja, javni gospodarski zavodi, javna podjetja in druge pravne osebe, v katerih imajo država ali obþine odloþujoþ vpliv na upravljanje. Osebe javnega prava po ZIPRO22 so pravne osebe: -ki so registrirane kot javna podjetja, javni zavodi ali javni gospodarski zavodi; -katerih ustanovitelj je RS, ustanovljene pa so s posebnim zakonom ali podzakonskim predpisom vlade, zaradi izvajanja dejavnosti v javnem interesu. ZR ureja vodenje poslovnih knjig ter izdelavo letnih poroþil za proraþun in proraþunske uporabnike ter za: -pravne osebe javnega prava in -pravne osebe zasebnega prava, ki ne vodijo poslovnih knjig na podlagi ZGD, ZGJS in ZD. Po ZJN23 so naroþniki, za katere veljajo pravila o javnem naroþanju: -organi RS in samoupravne lokalne skupnosti (neposredni uporabniki proraþuna), -javni skladi, javne agencije, javni zavodi in drugi posredni uporabniki proraþuna, -javna podjetja, javni gospodarski zavodi in druge osebe javnega prava. Po ZJU-124 štejejo za naroþnike tudi pravne osebe, ki jih v javnem interesu ustanovi RS, samoupravna lokalna skupnost ali druga oseba, ki se šteje kot naroþnik, izpolnjuje pa enega od naslednjih pogojev: -je v celoti ali veþinoma financirana iz sredstev naroþnika, ali -naroþnik opravlja nadzor nad poslovanjem take osebe, ali -ima naroþnik v njej pravico imenovati veþ kot polovico þlanov nadzornega sveta, upravnega odbora ali drugega organa, ki v skladu z zakonom zastopajo in predstavljajo osebo. Javno revidiranje širi krog, naslovljencev glede na tistega, ki sta ga uvedla ZJF in ZR in celo ZJN; razširitev obmoþje uporabe je zunaj oseb javnega prava. 22 Zakon o izvrševanju proraēunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/10, 4/11 in 22/12 – ZUKN-C)) 23 Zakon o javnih naroēilih (uradno preēišēeno besedilo) /ZJN-1-UPB1/ Ur.l. RS, št. 36/2004 24 Zakon o javnih uslužbencih (uradno preēišēeno besedilo) /ZJU-UPB3/ Ur.l. RS, št. 63/2007 29 Pravo zavodov ZRacS-1 25 je uvedel izraz uporabnik javnih sredstev. 20/5. þlena ZRacS-1 doloþa, da so uporabniki javnih sredstev, þe zanje velja vsaj eno od naslednjega: -da je prejela pomoþ iz proraþuna Evropske unije, državnega proraþuna ali proraþuna lokalne skupnosti; -da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije; -da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost veþinski delež; Uporabnik javnih sredstev je tudi fiziþna oseba, þe zanjo velja vsaj eno od naslednjega: -da je prejela pomoþ iz proraþuna Evropske unije, državnega proraþuna ali proraþuna lokalne skupnosti; -da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Po 1/2. þlenu ZJU javni sektor sestavljajo: -državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti; -javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi; -druge osebe javnega prava, þe so posredni uporabniki državnega proraþuna ali proraþuna lokalne skupnosti. Javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima veþinski delež oziroma prevladujoþ vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja po ZJU. ZSPJS26 opredeli javni sektor v skladu z ureditvijo v ZJU; po ZSPJS ga sestavljajo -državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, -javne agencije, javni skladi in javni zavodi ter -druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proraþuna ali proraþuna lokalne skupnosti. Tudi po ZSPJS javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima veþinski delež oziroma prevladujoþ vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja. Prav tako pa zaradi svojih znaþilnosti niso del javnega sektorja tudi Banka Slovenije in Gospodarska zbornica Slovenije 25 Zakon o raēunskem sodišēu /ZRacS-1/ Ur.l. RS, št. 11/2001. Ur.l. RS, št. 20/2006-ZNOJF-1 26 Zakon o sistemu plaē v javnem sektorju (uradno preēišēeno besedilo) /ZSPJS-UPB7/ , Ur.l. RS, št. 95/2007, Ur.l. RS, št. 69/2008-ZTFI-A, 69/2008-ZZavar-E, 107/2009 Odl.US: U-I-10/08-19 30 Pravo zavodov 4.4 Pravni režim za osebe javnega prava ZJF doloþa pravila, ki se uporabljajo pri sestavi in predložitvi finanþnih naþrtov, upravljanju z denarnimi sredstvi, zadolževanju, dajanju poroštev, raþunovodstvu, predložitvi letnih poroþil in notranjem nadzoru javnih financ ter proraþunskem inšpiciranju.za: -javne sklade, -javne zavode in agencije -Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja. ZJF ureja tudi zadolževanje ter dajanje poroštev javnih gospodarskih zavodov, javnih podjetij in drugih pravnih oseb, v katerih ima država oziroma obþina odloþujoþ vpliv na upravljanje. Za posredne proraþunske uporabnike (javni skladi ter javni zavodi in agencije, ZZZS in ZPIZ) so doloþena pravila na naslednjih podroþjih: - pravila za sestavo in predložitev finanþnih naþrtov, predložitev letnih poroþil posrednih uporabnikov in obvešþanje posrednih uporabnikov o temeljnih ekonomskih izhodišþih in predpostavkah za pripravo državnega in/ali obþinskega proraþuna, -pravila za upravljanje premoženja, denarnih sredstev, zadolževanje, dajanju poroštev, raþunovodstva ter pravila za ustanavljanje in ukinjanje oseb javnega prava, pridobivanje in prodaja kapitalskih vlog v gospodarskih družbah (ZJF), -pravila za upravljanje in notranji nadzor v osebah javnega prava ter pravila glede notranjega nadzora javnih financ ter proraþunskega inšpiciranja. -javno revidiranje oseb javnega prava (uporabnikov javnih sredstev oziroma revidirancev) pri raþunskem sodišþu (ZracS), -obvezna ravnanja naroþnikov in ponudnikov pri oddaji javnih naroþil za (ZJN), -delovna oz. uslužbenska razmerja in plaþe zaposlenih v osebah javnega prava (ZJU in ZSPJS,) 31 Pravo zavodov ZJF doloþa tudi pravila upravljanja javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij. Doloþa tudi naþin uresniþevanje pravic iz delnic in deležev na kapitalu pravnih oseb. Doloþa tudi naloge za pristojna ministrstva, oziroma za finance pristojen organ obþinske uprave pri zagotavljanju izvajanja javnih služb in dejavnosti v javnem interesu (71. þlen. ZJF). 4.5 Finanþno poroþanje, raþunovodstvo in finanþno upravljanje in nadzor Na podroþju financ, raþunovodstva (ZJF) so doloþena pravila za sestavo in predložitev finanþnih naþrtov oseb javnega prava, za predložitev letnih poroþil oziroma za pripravo poroþila o doseženih ciljih in rezultatih na podroþjih iz svoje pristojnost za osebe javnega prava in za poroþanje o izvrševanju finanþnih naþrtov posrednih uporabnikov državnega proraþuna o prejemkih in izdatkih, stanju na raþunih in naložbah prostih denarnih sredstev proraþuna, oseb javnega prava, posebej ZZZS in ZPIZ. Nadalje so to pravila, ki urejajo upravljanje denarnih sredstev in nasploh za upravljanje državnega in obþinskega premoženja v osebah javnega prava, nadalje pravila, ki urejajo možnost uvedbe obvezne ponudbe prostih denarnih sredstev posrednih uporabnikov državnega proraþuna oziroma obþinskih proraþunov oziroma oseb javnega prava ter za zadolževanje in dajanje poroštev oseb javnega prava. Nenazadnje so to pravila o raþunovodstvu, vodenju poslovnih knjig ter izdelavi letnih poroþil za zakonsko doloþene osebe javnega prava; glede pristojnosti raþunovodske službe in položaja pooblašþenega raþunovodje v osebah javnega prava. Poleg tega so doloþena še posebna pravila (ZJF) za finanþno upravljanje javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ter uresniþevanje pravic iz delnic in deležev pri kapitalu pravnih oseb ter o notranjem nadzoru javnih financ, to je o nadzoru nad izvajanjem ZJF in predpisov, ki urejajo finanþno, materialno in raþunovodsko poslovanje. Sem sodijo tudi pravila o nadzoru nad zakonitostjo in namenskostjo uporabe sredstev iz javnih financ in upravljanjem državnega premoženja o ustanavljanju in ukinjanju ter preoblikovanju pravnih oseb javnega sektorja in tudi pravila, ki urejajo pridobivanje in prodajo kapitalskih vlog v gospodarskih družbah. 32 Pravo zavodov 4.6 Priprava in posredovanje finanþnega naþrta posrednega uporabnika državnega proraþuna ZJF doloþa, da morajo posredni uporabniki državnega proraþuna, pripraviti predloge finanþnih naþrtov ob pripravi in na podlagi izhodišþ, ki veljajo za državni proraþun (enako velja za Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba za obvezni del zavarovanja). Pristojna ministrstva morajo na naþin in v roku, ki ga predpiše minister, pristojen za finance, zahtevati od posrednih uporabnikov državnega proraþuna, da jim pošljejo podatke, potrebne za pripravo finanþnih naþrtov ministrstev. Predloge finanþnih naþrtov, javnih skladov in agencij (ne pa javnih skladov!) morajo pristojna ministrstva predložiti ministrstvu, pristojnemu za finance, ki jih hkrati s predlogom državnega proraþuna predloži vladi, ta pa Državnemu zboru. Enako velja za Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba za obvezni del zavarovanja. Finanþne naþrte posrednih uporabnikov državnega proraþuna sprejme pristojni organ po postopku, doloþenem v posebnem zakonu ali drugem predpisu ali v aktu o ustanovitvi posrednega uporabnika. ýe se posredni uporabnik v pretežnem delu financira iz proraþunskih sredstev, se njegov finanþni naþrt sprejme v 60 dneh po sprejetju državnega proraþuna. Podobno morajo posredni uporabniki obþinskega proraþuna pripraviti predloge finanþnih naþrtov ob pripravi in na podlagi izhodišþ, ki veljajo za obþinski proraþun. Poroþanje o doseženih ciljih in rezultatih ter o izvrševanju proraþuna in finanþnih naþrtov posrednih uporabnikov Posredni uporabniki državnega proraþuna, morajo pripraviti poroþilo o doseženih ciljih in rezultatih na podroþjih iz svoje pristojnosti v preteklem letu do 28. februarja tekoþega leta in ga predložiti ministrstvu, pristojnemu za podroþje dela posrednega uporabnika, ter ministrstvu, pristojnemu za finance, ta pa vladi. Vlada mora poroþila, razen poroþil javnih zavodov, predložiti Državnemu zboru skupaj z zakljuþnim raþunom proraþuna, (enako velja za Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja). 33 Pravo zavodov Podobno morajo župan in posredni uporabniki obþinskega proraþuna pripraviti poroþilo o doseženih ciljih in rezultatih s podroþja svoje pristojnosti v preteklem letu do 28. februarja tekoþega leta in ga predložiti obþinskemu svetu skupaj z zakljuþnim raþunom proraþuna. Poroþil javnih zavodov, katerih ustanoviteljica je obþina, ni potrebno posredovati obþinskemu svetu, razen þe to obþina drugaþe uredi. Minister, pristojen za finance, predpiše enotno metodologijo za pripravo poroþil o doseženih ciljih in rezultatih. Dodatno morajo posredni uporabniki državnega proraþuna poroþati ministrstvu, pristojnemu za finance, o prejemkih in izdatkih, stanju na raþunih in naložbah prostih denarnih sredstev, na naþin in v rokih, ki jih doloþi minister, pristojen za finance. Enako velja za Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja (62. þlen ZJF). 4.7 Upravljanje državnega in obþinskega premoženja Po ZJF je državno in obþinsko premoženje finanþno in stvarno premoženje v lasti države in obþin. Finanþno premoženje so denarna sredstva, terjatve, dolžniški vrednostni papirji ter delnice in deleži na kapitalu pravnih oseb in druge naložbe v pravne osebe (kapitalske naložbe). Stvarno premoženje so premiþnine in nepremiþnine. ZJF doloþa, da lahko država oziroma obþina za opravljanje javnih služb in dejavnosti v javnem interesu državno oziroma obþinsko premoženje organizirata v obliki javnih zavodov, javnih gospodarskih zavodov, javnih podjetij, javnih skladov in agencij. Javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj je država oziroma obþina, ne smejo odplaþno pridobivati kapitalskih naložb (69. þlen ZJF). 4.8 Obveznost ponudbe prostih denarnih sredstev posrednih uporabnikov ZJF doloþa obveznost ponudbe prostih denarnih sredstev posrednih uporabnikov, ki niso vkljuþeni v sistem enotnega zakladniškega raþuna. Ministrstvo, pristojno za finance, oziroma za finance pristojen organ obþinske uprave lahko zahteva, da mu posredni uporabniki državnega proraþuna oziroma posredni uporabniki obþinskega proraþuna, pred deponiranjem prostih denarnih sredstev pri bankah ali pred nalaganjem teh sredstev v vrednostne papirje, ponudijo denarna sredstva. 34 Pravo zavodov Naþin in pogoje doloþi minister, pristojen za finance, þe je to treba zaradi zagotavljanja likvidnostnih sredstev na raþunih, vkljuþenih v sistem enotnega zakladniškega raþuna oziroma za izvrševanje obþinskega proraþuna . (70. þlen ZJF). 4.9 Upravljanje javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ZJF ima posebna pravila za upravljanje javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ter uresniþevanje pravic iz delnic in deležev na kapitalu pravnih oseb. Doloþa, da pristojna ministrstva oziroma za finance pristojen organ obþinske uprave zagotavljajo izvajanje javnih služb in dejavnosti v javnem interesu, þe poseben zakon ne doloþa drugaþe, tako da izvajajo naslednje naloge: -usklajevanje programov dela in finanþnih naþrtov javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ter financiranje dejavnosti teh pravnih oseb po potrjenih programih; -nadzor nad poslovanjem pravnih oseb, nadzor nad izvajanjem odobrenih programov pravnih oseb in nadzor nad zadolževanjem pravnih oseb in Pristojna ministrstva oziroma za finance pristojen organ obþinske uprav zagotavljajo tudi uresniþevanje pravic iz delnic in deležev na kapitalu pravnih oseb oz. uveljavljajo razliþne pravice lastnika kapitalske naložbe (npr. sodelovanje na skupšþinah in v nadzornih svetih)27. Ministrstvo, pristojno za finance, oziroma za finance pristojen organ obþinske uprave vodi centralno evidenco finanþnega premoženja države oziroma obþine. Za potrebe vodenja centralne evidence predpiše minister, pristojen za finance, naþine in roke za posredovanje podatkov. Podatke so dolžni zagotavljati tudi posredni uporabniki ter druge pravne osebe, ki upravljajo s finanþnim prem oženjem države oziroma obþine pa tudi pravne osebe, v katerih ima država oziroma obþina kapitalsko naložbo (71. ýlen ZJF). 4.10 Ustanavljanje in ukinjanje oseb javnega prava,r pridobivanje in prodaja kapitalskih vlog 27 Ta odstavek se preneha uporabljati za upravljanje s kapitalskimi naložbami Republike Slovenije 35 Pravo zavodov ZJF ureja ustanavljanje in ukinjanje pravnih oseb javnega sektorja ter pridobivanje in prodaja kapitalskih vlog v gospodarskih družbah. Doloþeno je da o ustanavljanju in ukinjanju pravnih oseb, katerih ustanovitelj ali soustanovitelj je država oziroma obþina, odloþa, vlada na predlog pristojnega ministra, oziroma obþinski svet, razen, þe ni s podroþnim zakonom ali z zakonom o lokalni samoupravi drugaþe doloþeno. Vlada, oziroma obþinski svet, se lahko na predlog pristojnega ministra, oziroma obþinskega organa, odloþita za nakup delnic ali deleža v gospodarski družbi, le, þe so za nakup zagotovljena sredstva v proraþunu in þe se s tem zašþitijo nacionalni oziroma obþinski interesi. V primeru, da preneha javni interes za državno oziroma obþinsko lastništvo delnic ali deležev na kapitalu pravnih oseb, lahko vlada oziroma obþinski svet na predlog pristojnega ministra ali ministra, pristojnega za finance, oziroma obþinskega organa, odloþita, da se delnice oziroma delež na kapitalu proda (73. þlen.ZJF)28. 4.11 Dovoljen obseg zadolževanja in poroštev pravnih oseb javnega sektorja ZJF doloþa možnost uvedbe obvezne ponudbe prostih denarnih sredstev za vse posredne uporabnike državnega oziroma obþinskih proraþunov. Ministrstvo, pristojno za finance, oziroma za finance pristojen organ obþinske uprave, namreþ lahko zahteva, da mu posredni uporabniki državnega oziroma obþinskega proraþuna, pred deponiranjem prostih denarnih sredstev pri bankah ali pred nalaganjem teh sredstev v vrednostne papirje ponudijo denarna sredstva. ýe je to treba zaradi zagotavljanja likvidnostnih sredstev na raþunih, vkljuþenih v sistem enotnega zakladniškega raþuna, oziroma za izvrševanje obþinskega proraþuna. ZJF ureja zadolževanje in izdajanje poroštev javnega sektorja na ravni države, in na ravni obþin. Doloþa, da se posredni uporabniki državnega proraþuna, javni gospodarski zavodi, javna podjetja in pravne osebe, v katerih ima država odloþujoþ vpliv na upravljanje lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva samo pod pogoji, ki jih doloþi vlada. Enako velja za Zavod za zdravstveno varstvo Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, za obvezni del zavarovanja. Skupna višina zadolžitve in izdanih poroštev se doloþi z zakonom, ki ureja izvrševanje proraþuna za posamezno leto. ZJF še pooblašþa vlado, da na predlog ministra, pristojnega za finance, izda seznam pravnih oseb, za katere velja navedena obveznost, pogoje in postopke, ki jih morajo pravne osebe oziroma predstavniki ali 28 Ta odstavek se preneha uporabljati za upravljanje s kapitalskimi naložbami Republike Slovenije 36 Pravo zavodov pooblašþenci države v organih teh pravnih oseb upoštevati pri zadolževanju in izdajanju poroštev. Posredni uporabniki obþinskega proraþuna, javni gospodarski zavodi in javna podjetja, se lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva samo, þe je z zakonom, ki ureja financiranje obþin to dovoljeno in pod pogoji, ki jih doloþi obþinski svet. Pravne osebe, v katerih ima obþina odloþujoþ vpliv na upravljanje, se lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva pod pogoji, ki jih doloþi obþinski svet. Skupna višina zadolžitve in izdanih poroštev se doloþi z odlokom, s katerim se sprejme obþinski proraþun. Obþine morajo o zadolževanju oseb javnega sektorja in izdajanju poroštev obvešþati ministrstvo, pristojno za finance. 4.12 Zadolževanje in izdajanje poroštev javnega sektorja ZJF posebej ureja zadolževanje in izdajanje poroštev javnega sektorja na ravni države; doloþa, da se posredni uporabniki državnega proraþuna, javni gospodarski zavodi, javna podjetja in pravne osebe, v katerih ima država odloþujoþ vpliv na upravljanje, lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva samo pod pogoji, ki jih doloþi vlada na predlog ministrstva, pristojnega za finance. Enaka ureditev velja za Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba za obvezni del zavarovanja. Skupna višina zadolžitve in izdanih poroštev se doloþi z zakonom, ki ureja izvrševanje proraþuna za posamezno leto. Vlada na predlog ministra, pristojnega za finance, izda seznam pravnih oseb ter pogoje in postopke, ki jih morajo pravne osebe oziroma predstavniki ali pooblašþenci države v organih teh pravnih oseb upoštevati pri zadolževanju in izdajanju poroštev (87. þlen ZJF). Podobno je urejeno zadolževanje in izdajanje poroštev javnega sektorja na ravni obþin. Posredni uporabniki obþinskega proraþuna, javni gospodarski zavodi in javna podjetja se lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva samo, þe je z zakonom, ki ureja financiranje obþin to dovoljeno in pod pogoji, ki jih doloþi obþinski svet (88. þlen ZJF). 37 Pravo zavodov 4.13 Raþunovodstvo v javnem sektorju Za vodenje poslovnih knjig in izdelavo letnih poroþil tudi za posredne uporabnike proraþuna, se uporabljajo doloþbe zakona o raþunovodstvu29, razen þe ta zakon ne doloþa drugaþe. Enako velja tudi za Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja Minister, pristojen za finance, predpiše raþunovodske postopke, kontni naþrt, vodenje knjig in izdelavo poroþil za državni in obþinski proraþun, neposredne in posredne uporabnike proraþuna, Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja, v skladu s slovenskimi raþunovodskimi standardi in zakonom o raþunovodstvu (89. ýlen ZJF). Raþunovodstvo posrednih uporabnikov proraþuna, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in obeh zavodov, opravlja plaþila, tekoþe ureja, zajema, knjigovodsko evidentira in sporoþa podatke, pripravlja obvezne raþunovodske izkaze, izvaja raþunovodski nadzor in nadzor nad izpolnjevanjem terjatev in plaþilom obveznosti in arhivira izvirnike knjigovodskih listin, þe ni s posebnim zakonom drugaþe doloþeno (ZJF, 91. ýlen). Posredni uporabniki državnega proraþuna sestavijo premoženjsko bilanco in jo do 30. aprila v prihodnjem letu predložijo ministrstvu, pristojnemu za finance. Enako velja za Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba za obvezni del zavarovanja. Posredni uporabniki obþinskega proraþuna in ožji deli obþin sestavijo premoženjsko bilanco in jo do 30. marca v prihodnjem letu predložijo za finance pristojnemu organu obþine. 4.14 Predložitev letnih poroþil posrednih uporabnikov proraþuna Posredni uporabniki državnega in obþinskih proraþunov, , morajo pripraviti letno poroþilo skladno z doloþbami zakona o raþunovodstvu. Enako velja za Zavod za 29 Zakon o raēunovodstvu /ZR/ Ur.l. RS, št. 23/1999, Ur.l. RS, št. 30/2002-ZJF-C 38 Pravo zavodov zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja. Posredni uporabniki državnega proraþuna (enako Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja), morajo predložiti letno poroþilo za preteklo leto skupaj z obrazložitvami pristojnemu ministrstvu najpozneje do 28. februarja tekoþega leta. Letna poroþila skladov in agencij, katerih ustanovitelj je država, ter Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja, mora vlada predložiti tudi Državnemu zboru.Posredni uporabniki obþinskega proraþuna morajo predložiti letno poroþilo za preteklo leto skupaj z obrazložitvami županu najpozneje do 28. februarja tekoþega leta. Letna poroþila skladov in agencij, katerih ustanovitelj je obþina, mora župan predložiti tudi obþinskemu svetu. Dodatna pravila za pravne osebe, v katerih ima država oziroma obþina 15% delež 30 Dodatno ZJF doloþa nekatera pravila tudi za pravne osebe, v katerih ima država oziroma obþina najmanj 15% delež. ýeprav ne gre za osebe javnega prava ZJF doloþa posebno obveznost za poroþanje in revidiranje raþunovodskih izkazov za pravne osebe, v katerih ima država oziroma obþina najmanj 15 - odstotni delež v kapitalu. Te pravne osebe morajo najpozneje v 180 dneh po koncu poslovnega leta, vendar najmanj 30 dni pred objavo sklica seje skupšþine predložiti ministrstvu, pristojnemu za finance in pristojnemu ministrstvu, oziroma za finance pristojnemu organu obþinske uprave gradiva za sejo skupšþine in vsa revizijska poroþila ter poroþila nadzornih organov za preteklo poslovno leto, þe jih gradivo za sejo skupšþine ne vsebuje. Minister, pristojen za finance, oziroma župan lahko v pravnih osebah, v katerih ima država oziroma obþina najmanj 15 - odstotni delež v kapitalu, zahteva revizijo poslovanja na stroške revidirane osebe. 4.15 Obvezno javno revidiranje oseb 30 To pravilo se preneha uporabljati za upravljanje s kapitalskimi naložbami Republike Slovenije 39 Pravo zavodov S predpisi je doloþeno obvezno javno revidiranje oseb javnega prava (uporabnikov javnih sredstev oziroma revidirancev) pri raþunskem sodišþu, in sicer: -revidiranje pravilnosti poslovanja je pridobivanje ustreznih in zadostnih podatkov za izrek mnenja o skladnosti poslovanja s predpisi in usmeritvami, ki jih mora upoštevati uporabnik javnih sredstev pri svojem poslovanju; -revidiranje smotrnosti poslovanja je pridobivanje ustreznih in zadostnih podatkov za izrek mnenja o gospodarnosti, mnenja o uþinkovitosti ali mnenja o uspešnosti poslovanja; -pregled akta o preteklem, prav tako tudi akt o naþrtovanem poslovanju uporabnika javnih sredstev; -svetovanje uporabnikom javnih sredstev, tako da raþunsko sodišþe daje priporoþila med izvajanjem revizije, daje pripombe k delovnim osnutkom predpisov, daje tudi mnenja o -izvajanje revizije, to je pregled sistema ali nekaterih podsistemov poslovanja in raþunovodstva, pregled knjigovodskih listin in drugih dokumentov o poslovanju, pregled prostorov, objektov in naprav, ki jih revidiranec uporablja za svoje poslovanje, ter druga revizijska dejanja, potrebna za uresniþitev revizijskih ciljev 40 Pravo zavodov ANALIZA STATUSNIH ZNA,ILNOSTI OSEB JAVNEGA PRAVA V REPUBLIKI SLOVENIJI Analiza statusnih znaþilnosti oseb javnega prava pokaže, da so le-te pri posameznih osebah javnega prava zelo razliþno urejene. Predvsem vprašanje pravne osebnosti, premoženja in odgovornosti za obveznosti je urejeno pomanjkljivo posebej pri javnih zavodih. 5 PRAVNA OSEBNOST PRAVNIH OSEB JAVNEGA PRAVA Osebe javnega prava so pravne osebe, s pooblastili, ki jih doloþa zakonodaja za vsako osebo javnega prava posebej. Splošne opredelitve ni, v podroþnih zakonih pa so opredelitve zelo razliþne in bolj ali manj pomanjkljive. Javni zavod je pravna oseba, þe ni z zakonom oziroma odlokom obþine ali mesta drugaþe doloþeno. Zavodi so po 4. þlenu ZZ pravne osebe s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih doloþata zakon in akt o ustanovitvi; ne glede na to, da zavodi nimajo v lasti premoženja, ki ga uporabljajo, temveþ je lastnik premoženja ustanovitelj. Pravice, obveznosti ter odgovornosti posamezne vrste zavoda so urejene še s podroþnimi zakoni in ustanovitvenimi pravili, torej razliþno. Pravna osebnost javnega zavoda naj tako ne bi bila nujno enotna, ampak v podroþnih in internih aktih razliþno lahko opredeljena. Javnemu zavodu, ki ni pravna oseba, se z aktom o ustanovitvi lahko dajo doloþena pooblastila v pravnem prometu; ta pooblastila takšen zavod izvršuje v imenu in za raþun ustanovitelja (visokošolski zavodi, þlanice univerze). ZGJS pravne osebnosti javnega podjetja sploh ne opredeli, vendar se podrejeno uporabljajo predpisi zakona, ki ureja gospodarske družbe. ZJS31 v 1. þlenu doloþa, da je javni sklad pravna oseba javnega prava, ki upravlja premoženje in razpolaga s premoženjem, ki ga je RS ali samoupravna lokalna skupnost namenila za zagotavljanje javnega interesa. 31 Zakon o javnih skladih - ZJS-1 (Uradni list RS, št. 77/08 z dne 28.7.2008) 42 Pravo zavodov Po 1. þlenu ZJA32 je javna agencija statusna oblika osebe javnega prava; veþ o pravni osebnosti javne agencije ZJA ne doloþa 5.1 Odgovornost za obveznosti Odgovornost za obveznosti je za osebe javnega prava ni splošno urejena, zato je v praksi zelo razliþna. Za osebe javnega prava ni predpisana minimalna velikost premoženja, kot je urejeno z doloþbami o minimalnem osnovnem kapitalu z ZGD za kapitalske družbe. Za steþaj oseb javnega prava ni splošne ureditve, ureditev je v posameznih primerih odvisna od tega, ali je ustanovitelj prevzel odgovornosti za obveznosti osebe javnega prava.33 Spregled pravne osebnosti v zakonodaji za osebe javnega prava ni urejen Veljavna ureditev odgovornosti za obveznosti zavoda se veže na sredstva, s katerimi zavod razpolaga. Po 49. þlenu ZZ je zavod odgovoren za svoje obveznosti s sredstvi, s katerimi lahko razpolaga. Sredstva, ki jih ima zavod v upravljanju, niso sredstva, s katerimi lahko razpolaga, zato z njimi ne odgovarja za obveznosti. Zato je pravno logiþna ureditev, po kateri je ustanovitelj odgovoren za obveznosti zavoda. Seveda pa je po ZZ z zakonom (praviloma podroþnim) ali aktom o ustanovitvi lahko drugaþe doloþeno. Po 55. þlenu ZZ zavod lahko preneha na podlagi steþaja, þe ustanovitelj po zakonu ali aktu o ustanovitvi ni odgovoren za obveznosti zavoda. Ustanovitelj odgovarja za obveznosti javnega zavoda, razen þe ni v ustanovitvenem aktu drugaþe doloþeno. Zasebni zavod odgovarja za svoje obveznosti z vsem svojim premoženjem. Ob ustanovitvi javne agencije ostanejo prostori in oprema v lasti ustanovitelja in se prenesejo v uporabo in upravljanje in ne v lastnino javne agencije kot pravne osebe; 32 Z A K O N O JAVNIH AGENCIJAH (ZJA) Uradni list RS št. 52/2002 33 ēlen 62 Energetskeega zakona (uradno preēišēeno besedilo) /EZ-UPB2/ Ur.l. RS, št. 27/2007, doloēa, da steēaja javnih podjetij, ki opravljajo gospodarsko javno službo po EZ, ni mogoēe uvesti; za obveznosti izvajalca gospodarske javne službe v lasti države oziroma lokalne skupnosti odgovarjata subsidiarno RS oziroma lokalna skupnost. 43 Pravo zavodov tudi javna agencija je, tako kot javni zavod, vsaj ob ustanovitvi pravna oseba brez lastnega premoženja Javni sklad odgovarja upnikom za svoje obveznosti, þe so obveznosti nastale v zvezi z namenom, zaradi katerega je bil javni sklad ustanovljen, z namenskim premoženjem. ýe bi torej javni sklad sprejel obveznosti, ki so v nasprotju z namenom, javni sklad za takšne obveznosti po tej doloþbi ne bi odgovarjal, þetudi bi bil tretji v dobri veri, kar je nesprejemljivo pravno stališþe z vidika varnosti pravnega prometa. Javni sklad odgovarja upnikom za druge obveznosti s premoženjem, ki ga kot sredstva za delo javnega sklada zagotovi ustanovitelj. Ustanovitelj za obveznosti javnega sklada v nobenem primeru ne odgovarja. Steþaj javnega sklada ureja 53. þlen, ki doloþa, da se nad javnim skladom lahko izvede steþaj. Za steþaj javnega sklada se uporabljajo doloþbe steþajne zakonodaje. 5.2 Dejavnost oseb javnega prava Dejavnost oseb javnega prava izhaja iz namena, za katerega so bile ustanovljene, to pa je opravljanje javne službe Dejavnost oseb javnega prava praviloma ni usmerjena k pridobivanju dobiþka, paþ pa je namen, zaradi katerega je oseba javnega prava ustanovljena, opravljanje dejavnosti same. To ne pomeni, da oseba javnega prava ne more prodajati svojih proizvodov oziroma storitev na trgu in ustvarjati prihodkov s prodajo na trgu; lahko ustvarja tudi presežke prihodkov nad odhodki, vendar se ta ne uporabi kot dobiþek za razdelitev ustanovitelju, temveþ se usmeri v razvoj dejavnosti, za katero je oseba javnega prava ustanovljena. Ustanovitelj je tisti, ki z aktom o ustanovitvi doloþi dejavnost osebe javnega prava. Praviloma daje tudi soglasje za spremembo akta, ki doloþa dejavnost, ko gre za njeno spremembo oziroma razširitev. Pri javnih zavodih predvsem razlikujemo temeljno (brezplaþno ali netržno odplaþno zagotavljanje blaga, kot so zdravila, ortopedski pripomoþki …, in storitev, na primer šolstvo, kultura, zdravstvo ... kot javne službe) in dopolnilno dejavnost (prodaja blaga in storitev javne službe zunaj zakonsko doloþenega obsega ali nad njim ali drugih storitev) 44 Pravo zavodov Po ZZ se zavodi ustanavljajo za dejavnosti, ki (vzgoja, izobraževanje, znanost, kultura, šport, invalidsko varstvo, socialno zavarovanje); lahko dejavnosti, þe dejavnost opravljajo nepridobitno pridobivanje dobiþka). so v zakonu primeroma naštete zdravstvo, socialno, otroško in se ustanovijo tudi zunaj naštetih (þe cilj opravljanja dejavnosti ni Zavod lahko opravlja eno ali veþ dejavnosti Zavod spremeni ali razširi dejavnost v soglasju z ustanoviteljem, prav tako lahko v okviru svoje dejavnosti in s soglasjem ustanovitelja ustanovi drug zavod ali podjetje Dejavnost javnega sklada je, da upravlja in razpolaga s premoženjem, ki ga je RS ali samoupravna lokalna skupnost namenila za zagotavljanje javnega interesa. Dejavnost javnega sklada tako obsega upravljanje in razpolaganje z namembnim državnim ali obþinskim premoženjem. Sklad ne more opravljati druge dejavnosti kot tisto, ki jo doloþa zakon: izjema bi tudi tu lahko bile pomožne in dopolnilne dejavnosti, podobno kot pri gospodarskih družbah, þeprav ZJS tega izrecno ne ureja. Druge pravne osebe ne bi smele opravljati dejavnosti upravljanja in razpolaganja z državnim in obþinskim premoženjem; javni skladi so torej edine z zakonom doloþene osebe javnega prava za opravljanje te dejavnosti. Vendar tega ZJS izrecno nikjer ne doloþa. Po ZJA se javna agencija ustanovi za opravljanje regulatornih, razvojnih, strokovnih in nadzorstvenih nalog v javnem interesu. Regulatorne naloge so v tem, da javna agencija po javnem pooblastilu na podlagi zakona ureja pravna razmerja in odloþa v posamiþnih stvareh. Pri izvajanju teh nalog javna agencija izdaja splošne akte. Javna agencija v skladu z namenom, za katerega je ustanovljena, opravlja razvojne naloge (svetovanje, opravljanje strokovnih razvojnih nalog, razporejanje in dodeljevanje finanþnih spodbud). Javna agencija opravlja strokovne naloge v skladu z namenom, zaradi katerega je bila ustanovljena. Nadzorstvene naloge so nadzor primernosti in strokovnosti dela pravnih ali fiziþnih oseb, ki jim dodeljuje finanþna sredstva ali druge oblike spodbud, ter drugih oseb, za katere zakon tako doloþa. Zavod po ZZ sklepa pogodbe in opravlja druge posle samo v okviru dejavnosti, ki je vpisana v sodni register. Nima pa ZZ ureditve pravnih posledic, þe zavod sklene 45 Pravo zavodov posel zunaj registrirane dejavnosti. Sodna praksa bi tu verjetno krenila po naþelu ultra vires, kakor je opredeljeno v ZGD-1. To pomeni, da so taki posli sicer nedovoljeni, vendar veljavni pod pogojem dobre vere sopogodbenika. Javna agencija je edina od oseb javnega prava, kjer zakon doloþa, da se glede veljavnosti pravnih poslov, sklenjenih zunaj obsega nalog in dejavnosti javne agencije, smiselno uporabljajo doloþbe zakona o gospodarskih družbah. Poleg regulatornih, razvojnih, strokovnih in nadzorstvenih nalog lahko javna agencija opravlja tudi druge naloge, ki so pomožne oziroma dopolnilne narave, vendar jih mora predvideti ustanovitveni akt. Bistvena je torej povezanost z ustanovitvenim namenom ter doloþenost v ustanovitvenem aktu. 5.3 Ime in sedež oseb javnega prava Ime in sedež oseb javnega prava je s posameznimi zakoni (ZZ, ZJS, ZJA) razliþno urejeno. Deloma po vzoru zasebnega korporacijskega prava, sicer pa v glavnem pomanjkljivo in ne pravno konsistentno v smislu »firmskega prava« oseb javnega prava. Seveda pomen varstva firme za osebe javnega prava ni v celoti primerljiv s tistim, ki velja za zasebne korporacije, ki delujejo na konkurenþnem trgu, koder je varstvo imena zelo pomembno. ZZ doloþa, da ime zavoda vsebuje oznaþbo, ki kaže na dejavnost, in sedež zavoda. Ime zavoda lahko vsebuje ime ustanovitelja. Ime zavoda sme vsebovati ime republike, obþine ali mesta le z dovoljenjem pristojnega organa, þe ustanovitelj zavoda ni republika, obþina ali mesto. Ime zavoda lahko vsebuje ime zgodovinske ali druge umrle pomembne osebnosti. Za uvrstitev imena take osebnosti v ime zavoda je potrebna privolitev njenih zakonitih dediþev. Sestavni del imena je lahko tudi znak ali grafiþna oblika imena. Zavod ima lahko skrajšano ime. ýlen 14 ZZ ureja naþelo izkljuþnosti imena zavoda. Zavod sme pri svojem poslovanju uporabljati samo tisto ime, ki je vpisano v sodni register. Doloþeno je tudi naþelo distinktivnosti imen zavodov. V sodnem registru pri istem sodišþu ne 46 Pravo zavodov sme biti vpisano pod istim imenom dvoje ali veþ zavodov, ki opravljajo enako dejavnost. ZZ doloþa tudi naþelo prioritete priglasitve vpisa imena. ýe dvoje ali veþ zavodov, ki opravljajo enako dejavnost in imajo sedež na obmoþju istega registrskega sodišþa, priglasi za vpis v register enako ime, ima pravico do vpisa tega imena zavod, ki je prvi priglasil ime za vpis v sodni register. Zavod ima pravico pred sodišþem zahtevati varstvo imena zoper zavod ali podjetje, ki je vpisano v sodni register pod enakim ali podobnim imenom. Zahteva za varstvo imena se lahko vloži v treh letih od dneva, ko je bilo ime zavoda oziroma podjetja, zoper katero se zahteva varstvo, vpisano v sodni register. Zavodu ali podjetju, zoper katerega se zahteva varstvo imena, sodišþe prepove uporabljati ime, þe spozna, da je zahteva upraviþena, tožniku pa njegovo zahtevo glede na okolišþine primerno prisodi sodišþe na odškodnino. Veljajo tudi korporacijsopravna naþela izkljuþnosti, distinktivnosti, prioritete in varstva imena (prepovedni in odškodninski zahtevek). Zahtevki se lahko uperijo zoper drug zavod ali tudi podjetje. Firma oziroma kot doloþa ZJS, ime javnega sklada, je v ZJS zelo šibko urejena.Kljub temu pa sledi naþelom firmskega prava iz zasebnega korporacijskega prava. Obvezne sestavine imena so doloþene v 8. þlenu ZJS, ki doloþa, da mora ime javnega sklada vsebovati poimenovanje javni sklad, kratko oznaþbo namena in ime ustanovitelja. Kratka oznaþba imena je sestavina, s katero se lahko bolje opredeli, za katero od treh dopustnih oblik sklada gre, namiguje pa na dejavnost javnega sklada, torej nekakšna kombinacija fantazijskega dodatka in oznaþbe, ki kaže na dejavnost pravne osebe. ZJS nima nobenih doloþb o izkljuþnosti oziroma obvezni uporabi imena, vendar lahko štejemo, da to analogno z ZGD velja tudi za osebe javnega prava. Podobno bo veljalo za varstvo firme oziroma imena, vendar se bo treba tudi pri tem in vrsti drugih nejasnih vprašanj v firmskem pravu zgledovati po zasebnem, korporacijskem pravu. ýe je ustanoviteljev veþ se kot ime ustanovitelja v imenu uporablja oznaþba, ki jo ustanovitelji doloþijo v ustanovitvenem aktu. Sedež javnega sklada mora biti v RS 47 Pravo zavodov Tudi ime in sedež javne agencije je v ZJA zelo skopo urejeno Doloþeno je le, da mora biti ime javne agencije v slovenskem jeziku in mora vsebovati kratko oznaþbo namena, poimenovanje javna agencija in navedbo ustanovitelja. ýe je ustanoviteljev veþ, se kot ime ustanovitelja v imenu uporablja oznaþba, ki jo ustanovitelji doloþijo v ustanovitvenem aktu. Drugih vprašanj, ki jih pozna firmsko pravo, kot na primer ureditev pravil izkljuþnosti, distinktivnosti, varstva, itd ZJA ne ureja. Glede sedeža javne agencije je doloþeno le, da mora biti v Republiki Sloveniji (10. þlen ZJA). 6 UMESTITEV JAVNEGA ZAVODA MED PRAVNE OSEBE JAVNEGA PRAVA V pravna razmerja vstopajo osebe kot fiziþne ali pravne osebe. Oseba je torej udeleženec pravnega razmerja, nosilcev pravic in obveznosti v pravnem prometu, torej tisti, ki ima pravno sposobnost. Pravna oseba je po splošni definiciji za doloþen namen vezano premoženje (lat.: universitas bonorum) ali skupina posameznikov (lat.: universitas personarum), ki ji pravni red priznava lastnost pravnega subjekta. Pravna oseba družbena je (umetna) tvorba, torej pravno orodje34. Za opredelitev pravne osebe je bistveno, da je nosilec pravic in obveznosti v pravnem prometu. To ji priznava pravni red, torej zakon. Pravna teorija to lastnost pravne osebe, biti nosilec pravic in obveznosti v pravnem prometu, imenuje pravna sposobnost. Pravna oseba je tako pravno sposobna organizacija ljudi ali premoženja ali obojega in s tem postane samostojen subjekt v pravnem prometu. Pravna oseba ne nastane z naravnim rojstvom, kot velja za fiziþne osebe (ljudi), temveþ je potreben ustanovitveni akt kot pravni akt. Dodatno so pogoji oziroma sestavine njenega nastanka: o stvarni (materialni) ali osebni (personalni) substrat, oziroma podlaga (lahko samo osebni, na primer društva; lahko samo premoženjski, na primer 34 Obsežen pregled literature o pravni osebi glejte v: Trstenjak 2003, strani 49–53. 48 Pravo zavodov ustanove, osebne gospodarske družbe; ali pa oboje, na primer kapitalske gospodarske družbe); o namen in z njim povezana dejavnost (namen pravne osebe se izvaja z njeno dejavnostjo, dejavnost je torej sredstvo za uresniþevanje namena, cilj dejavnosti pa opredeljuje namen; na primer tudi þe je cilj nepridobiten, je dejavnost lahko pridobitna; o organi pravne osebe oblikujejo in izvajajo njeno poslovno voljo, torej sprejemajo poslovodske in nadzorstvene odloþitve, jo zastopajo in predstavljajo, uresniþujejo poslovno sposobnost pravne osebe s tem, da korporacijske organe volijo njeni þlani in so avtonomni, organi ustanove pa imenuje ustanovitelj in so pod nadzorom države (pristojnega ministrstva) ter heteronomni. Ime in sedež pravne osebe sta njena identifikacijska podatka; bistvena za pravno osebo je še pripadnost pravnemu redu (jurisdikcija).35 Pravna oseba se pojavlja v dveh pojavnih oblikah, (1) kot združenje oziroma skupino oseb (korporacija) ali (2) kot premoženje, ki mu je doloþen poseben namen (ustanova). Razlikovanje pravnih oseb na korporacije in ustanove ter na osebe javnega in zasebnega prava je temeljno v veþini pravnih redov in ga postopno uveljavljamo tudi v pravnem redu RS. Temeljno pravno naþelo, tradicionalno veljavno za pravne osebe, posebej za osebe zasebnega prava, je naþelo omejenega števila oziroma numerus clausus. To pomeni, da se prave osebe lahko ustanovijo le v eni od naprej zakonsko doloþenih pravnoorganizacijskih oblik. V zasebnem pravu to pomeni, da ustanovitelji društva ali zadruge, ali pa gospodarske družbe lahko ustanovijo posamezne pravne osebe le v tistih oblikah, ki jih po naþelu toþno doloþenega števila (lat.: numerus clausus) doloþa in ureja pravni red. V javnem pravu žal to naþelo ni spoštovano, pojavljajo se vedno nove in nove oblike, z razliþno notranjo organizacijo in sestavo, ki jih pravna teorija obiþajno oznaþi kot posebne (lat: sui generis) pravnoorganizacijske oblike. Navedeno še posebno velja za slovenski pravni red, ki je predvsem v tranzicijskem obdobju uveljavil brez števila razliþnih oseb javnega prava v obliki razliþnih skladov, tudi z oblikami kapitalskih družb ali celo državnih organov; ki je uvedel javno podjetje kot osebo javnega prava s pravnoorganizacijsko obliko gospodarskih družb zasebnega prava. V teoriji so razlike glede vprašanja, kakšen praktiþen pomen ima tradicionalna, že rimskopravna razdelitev na korporacije in ustanove; na prve kot þlanske združbe, na druge kot namembno naloženo premoženje, lahko bi jih imenovali premoženjski 35 Trstenjak 2003, stran 54. 49 Pravo zavodov skladi. Ne glede na to, da del teorije meni, da je takšno razvršþanje omejenega pomena, sem mnenja, da je razvrstitev pravnih oseb na korporacije in ustanove za pravno sistematiko koristna, saj je vrsta skupnih znaþilnosti in drugih skupin oseb, ki so posebno izrazne v upravljanju in organih pravne osebe. Pri sistemizaciji oseb javnega prava je delitev pravnih oseb na korporacije (lat.: universitas personarum) in ustanove (lat.: universitas rerum) zelo omejenega pomena. Za veþino teritorialnih oseb javnega prava, ki bi sicer spadale med korporacije, ni bistveno þlanstvo, paþ pa teritorij, pa tudi pri ustanovah je mogoþe ugotoviti, da je element premoženja, torej stvari, lahko zelo relativen, veliko pomembnejša je javna funkcija, ki jo opravljajo.36 Korporacija (lat.: universitas personarum) je skupnost oseb, ki so njeni þlani. Pri ustanovi pa pravno osebo pomeni doloþeno premoženje (lat.: universiras rerum, universitas bonorum), ki ga ustanovitelj doloþi za poseben namen. Ustanova torej nima þlanov, ampak le za doloþen namen vezano premoženje.37 Korporacija je znaþilna po tem, da se združi veþ oseb tako, da nastane nova oseba, praviloma razliþna od tistih, ki so se vanjo združevale. Korporacija ostane kot oseba naprej, ne glede na to, da se spreminjajo njeni ustanovitelji, osebe, ki so se vanjo združile. Korporacijska je þlanska združba. Osebe, ki korporacijo ustanovijo, so þlani, ki oblikujejo in izražajo poslovno voljo korporacije kot osebe z lastno pravno sposobnostjo. Korporacija je pravna oseba, ki jo sestavlja veþ oseb (þlanov). Lahko ima doloþeno premoženje, ni pa nujno, odvisno je od vrste korporacije. ýlani nimajo stvarnih pravic pri premoženju, ampak le þlanske pravice nasproti pravni osebi. V pravnem prometu nastopajo v imenu korporacije njeni organi (uprava, zastopniki). ýlani izvajajo le posredni vpliv na vodenje in poslovanje korporacije s tem, da volijo organe in jim glede na razmere dajejo tudi navodila. Med korporacije, torej pravne osebe, ki delujejo po þlanskih naþelih, bi lahko uvrstili društva na eni strani ter gospodarske družbe, to so kapitalske (delniška družba, komanditna delniška družba, družba z omejeno odgovornostjo), ter tudi osebne, þe so pravne osebe (družba z neomejeno odgovornostjo, komanditna družba), in zadruge. Med korporacije bi lahko uvrstili javnopravne korporacije, kot so država, obþina, 36 Glej: Pirnat, Rajko, Vrsta in znaēilnosti pravnih oseb: Pravne osebe javnega prava: sistem ali kaos (1. del), Podjetje in delo, št. 6/99. 37 Glej: Verica Trstenjak, Ustanove v tipologiji pravnih oseb, Pravna praksa, priloga, št. 15/94 . »Temeljna klasifikacija pravnih oseb razlikuje med pravnimi osebami zasebnega (privatnega) prava in pravnimi osebami javnega prava. Ta klasifikacija ima izhodišēe v razlikovanju med javnim in zasebnim pravom, poslediēno pa to predstavlja razlike v ustanoviteljih, nalogah, morebitnih javnih pooblastilih, vlogi države, ipd. Korporacija (universitas personarum) je skupnost oseb, ki so njeni ēlani.Pri ustanovi pa pravno osebo predstavlja doloēeno premoženje (universiras rerum, universitas bonorum), ki ga ustanovitelj doloēi za poseben namen. Ustanova torej nima ēlanov, ampak le za doloēen namen vezano premoženje.« 50 Pravo zavodov druge lokalne skupnosti ter razliþna združenja oseb (razliþne mednarodne organizacije, družbene organizacije, poklicna združenja, ki ne delujejo kot društva, karteli). Na drugi strani med ustanove uvršþamo raznovrstne oblike namembnega premoženja, praviloma na nepridobitnem podroþju. Ustanove so znaþilne po premoženju, ki ima doloþen namen, in po tem, da imajo ustanovitelji vloge þlanov, ki bi upravljali namensko vezano premoženje. S premoženjem ustanove gospodari uprava v skladu z doloþenim namenom, in ne ustanovitelji po þlanskem naþelu. Ustanova je pravna oseba, v kateri je osnova premoženje. In gre za personificirano premoženje oziroma premoženje, vezano na doloþen namen, oziroma posebnemu namenu naklonjeno premoženje. V teoriji se zato tudi govori o persofiniciranem namenskem premoženju. Ustanove nimajo þlanov oziroma družbenikov, ampak le upravo in morebitne druge organe upravljanja in poslovodenje ter destinatarje. Za ustanovitev je pomembna volja ustanovitelja. V primerjalnem pravu je sprejeta ureditev, po kateri so zavodi ustanove javnega prava. V zasebnem pravu zavodi nastajajo kot ustanove. Primerjalno pravo zasebnih zavodov ne pozna. Paþ pa obstajajo ustanove javnega prava, vendar izjemoma. Ustanove bi lahko razvrstili tudi po namenu, zaradi katerega so ustanovljene, in sicer na družinske ustanove (upraviþenci so le krog družine), cerkvene ustanove (cerkveni nameni), splošno koristne ustanove (kulturni, znanstveni ... nameni), socialne ustanove (razliþni dobrodelni nameni) ter podjetniške ustanove. Ustanove bi lahko razdelili še na kapitalske in izvajalske. Slednje tudi izvajajo dejavnost, ki je povezana z namenom ustanove, ali kot pridobitno, pri þemer se presežki prihodkov nad odhodki usmerjajo v uresniþevanje namena ali kot nepridobitno. Pri sistemizaciji oseb javnega prava je delitev pravnih oseb na korporacije (lat.: universitas personarum) in ustanove (lat.: universitas rerum) zelo omejenega pomena. Za veþino teritorialnih oseb javnega prava, ki bi sicer spadale med korporacije, ni bistveno þlanstvo, paþ pa teritorij, pa tudi pri ustanovah je mogoþe ugotoviti, da je element premoženja, torej stvari lahko zelo relativen, veliko pomembnejša je javna funkcija, ki jo opravljajo.38 38 Glej: R. Pirnat (1999), ibidem. 51 Pravo zavodov 6.1 Pravne osebe kot osebe javnega in zasebnega prava Delitve na javno in zasebno pravo in s tem v zvezi na osebe javnega in zasebnega prava ni bilo v družbenolastninskem pravnem in politiþnem sistemu. Zato si to razlikovanje v zakonodajni praksi postopno utira pot od zaþetka 90. let prejšnjega stoletja, od odprave družbene lastnine in s tem uvajanja zasebne in javne lastnine. Zaradi kratkega obdobja zakonodajnih izkušenj je toliko bolj dejavna pravna teorija, ki se je glede nujnosti razlikovanja med javnim in zasebnim pravom bolj ali manj poenotila. Postopno, vendar žal ne dovolj dosledno se tudi zakonodaja, ki ureja posamezne vrste pravnih oseb, izhodišþno opredeli, ali gre za osebo javnega ali paþ zasebnega prava. S tem odloþilno odpravlja nujo po teoretiþnih razlagah glede vprašanja, katero pravo se za posamezno pravno osebo uporablja in katero ne. Že rimsko pravo je razlikovalo med javnim pravom (lat.: ius publicum) in zasebnim pravom (lat.: ius privatorum, ius civile). Delitev na javno in zasebno pravo je bila že v rimskem pravu temelj za razmejitev pravnih oseb na pravne osebe javnega in pravne osebe zasebnega prava.39 Pravne osebe se loþijo na pravne osebe zasebnega (privatnega) prava in pravne osebe javnega prava. Ta klasifikacija ima izhodišþe v razlikovanju med javnim in zasebnim pravom, poslediþno pa to pomeni razlike v ustanoviteljih, nalogah, morebitnih javnih pooblastilih, vlogi države.40 Oseba javnega prava je eden od osrednjih pojmov upravnega prava. Od vprašanja ali gre za osebo javnega ali osebo zasebnega prava, je odvisna njena notranja ureditev, pravo razmerij, v katera vstopa, in celoten pravni režim neke pravne osebe. Razlikovanje med osebami javnega in osebami zasebnega prava je uveljavljeno v vseh evropskih pravnih ureditvah in zato ni videti v naþelu nobenega dvoma o tem, da ga potrebujemo tudi v slovenskem pravu.41 Nedvomno je, da sta javno in zasebno pravo veji enovitega in celovitega pravnega sistema zasebnega prava, vendar je po mnenju nekaterih delitev na javno in zasebno pravo bolj ali manj arbitrarna, namenjena potrebam znanstvenega prouþevanja, temeljno merilo pa je nedvomno pretežnost narave norm, ki neko podroþje urejajo.42 Razmejitev na javnopravne in zasebnopravne osebe je znaþilna tudi za sodobne pravne rede, od katerih nekateri v civilni zakonodaji izrecno navajajo pravne znaþilnosti oseb javnega prava oziroma jih izvzemajo iz veljavnosti posameznih institutov civilne zakonodaje. 39 Verica Trstenjak, Pravne osebe v švicarskem zasebnem pravu, Pravnik, letnik 50/1995 (Trstenjak 1995), strani 9– 10. 40 Glej: V. Trstenjak (1994), ibidem. 41 Glej: R. Pirnat (1999), ibidem. 42 Glej: R. Pirnat (1999), ibidem. 52 Pravo zavodov Pravne posledice uvrstitve pravne osebe v podroþje veljavnosti javnega ali zasebnega prava ima številne posledice, na: o statusnopravnem podroþju (zakonodaja o gospodarskih družbah velja za osebe javnega prava le v tolikšnem obsegu in pod pogojem, kolikor je to z javnopravnim predpisom izrecno doloþeno; o na delovnopravnem podroþju, kjer za zaposlene v osebah javnega prava praviloma ne veljajo doloþbe delovnega prava, ampak posebne delovno pravne doloþbe javnega prava, ki velja za javne uradnike, vkljuþno z doloþitvijo statusnih razmerij; o zakonodaja o steþaju, likvidaciji in prisilni poravnavi praviloma ne velja za osebe javnega prava ali le v doloþenem delu; o zakonodaja o zunajsodnem reševanju sporov oziroma predpisi o arbitraži praviloma ne velja za osebe javnega prava; o zakonodaja o omejevanju konkurence oziroma o trgu praviloma ne velja v celoti za osebe javnega prava, vsaj ne v tistem delu, ki se nanaša na monopol.43 Za teritorialne osebe javnega prava velja, da so njihova notranja razmerja v celoti urejena z javnim pravom. Njihova ustanovitev, njihova organiziranost in druga statusna vprašanja so urejena z javnim pravom. Isto velja za pridobitev þlanstva in druga vprašanja v zvezi s tem þlanstvom. To velja tudi za osebe javnega prava, ki so pravzaprav organi ali organizacije države ali lokalne skupnosti. Tudi v tem primeru so vsa statusna vprašanja in vprašanja þlanstva (gre seveda za zaposlitev v takem organu ali organizaciji) urejena z javnim pravom. Tudi druga notranja razmerja v teritorialnih osebah javnega prava so v veliki veþini urejena z javnim pravom; z nekaterimi izjemami, kot na primer odškodninska odgovornost državnega organa do zaposlenega, ki se presoja po splošnih predpisih zasebnega prava. Za notranja razmerja v drugih osebah javnega prava je obseg uporabe javnega prava manjši. Statusna vprašanja so sicer praviloma urejena z javnim pravom, medtem ko je položaj zaposlenih praviloma urejen z zasebnim pravom, torej s splošnimi predpisi o delovnih razmerjih.44 43 Glej o tem še: Rado Bohinc, Javno podjetje v pravu RS in EU, referat na mednarodnem simpoziju CIRIEC o deregulaciji in liberalizaciji v javnem sektorju, Ljubljana, 1997 (Bohinc 97). 44 Glej: R. Pirnat (1999), ibidem. 53 Pravo zavodov Kar zadeva zunanja razmerja, teorija ugotavlja, je položaj še bolj zapleten in nejasen. V naþelu velja, da se za ta razmerja uporablja javno pravo (pretežno gre za upravno pravo), kadar gre za oblastno razmerje osebe javnega prava do drugih subjektov, torej ko nastopa kot oseba javnega prava kot izvrševalec oblasti. Glede drugih razmerij pa se praviloma uporablja zasebno pravo … Za teritorialne osebe javnega prava je identifikacija narave posameznega razmerja morebiti lažja, þeprav je tudi tu veliko mejnih primerov, na primer oddaja stanovanj ali poslovnih prostorov v lasti take osebe, pri þemer se verjetno uporablja veþinoma zasebno pravo, podelitev pravice posebne rabe javnega dobra, pri þemer je treba pretežno uporabljati javno pravo (po analogiji s koncesijo gospodarske javne službe), in podobni mejni primeri … Tako se na primer za izvajalce gospodarskih javnih služb kontrahirna dolžnost ne uveljavlja po splošnih predpisih obligacijskega prava (zasebno pravo), paþ pa po posebnih doloþbah zakona o gospodarskih javnih službah, ki predvideva upravno pot.45 Ali gre v posameznem primeru za osebo javnega ali zasebnega prava, je zlahka ugotovljivo, þe akt o njeni ustanovitvi to sam doloþi, ali þe se akt o ustanovitvi sklicuje na zakon, na podlagi katerega je mogoþe ugotoviti, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava. Teže je ugotoviti, za kakšno pravno osebo gre, þe z ustanovitvenim aktom uvrstitev v javno ali zasebno pravo ni doloþena, kar je precej pogosto tudi pri nas, ali þe se ustanovitveni akt sklicuje na zakonodajo civilnega prava (na primer na zakon o gospodarskih družbah), ustanovitelj pa je oseba javnega prava (na primer država). Uvrstitev je še težja, þe takšna pravna oseba opravlja deloma javno dejavnost oziroma javno službo, ne da bi za to imela koncesijo, iz þesar je mogoþe sklepati, da gre za osebo javnega prava, delno pa opravlja povsem obiþajno gospodarsko dejavnost in se tudi financira z lastnimi prihodki in ne iz državnega proraþuna. 6.2 Temeljna merila za uvrstitev pravnih oseb med osebe javnega prava so: 1. ustanoviteljstvo, 2. javna dejavnost, 3. javno financiranje, 4. ustanovitveni akt kot javni akt (zakon, zakonski predpis ali akt lokalne skupnosti 45 Glej: R. Pirnat (1999), ibidem. 54 Pravo zavodov 6.3 Dodatna merila za uvrstitev med osebe javnega prava so še: 1. javna pooblastila oziroma javne naloge, 2. pooblastilo za izvajanje predpisov oziroma upravnih aktov, 3. poseben položaj na trgu, 4. posebne oblike nadzora izvršilne in zakonodajne veje oblasti, 5. regulacija pogojev na trgu (cen, standardov, tarif), 6. javno lastništvo kapitala oziroma veþine osnovnega kapitala oziroma delnic, 7. dolžnost kontrahiranja oziroma splošna razpoložljivost oziroma dostopnost za vse državljane, 8. upravno predpisani postopki poslovanja oziroma dajanje storitev. 6.4 Javni zavod kot del javnega sektorja Slovenska zakonodaja pojem javne prave, javnega sektorja in oseb javnega prava doloþa neenotno. Regulacija je odvisna glede na namen posameznih upravnih materialnih in formalnih zakonov in to na vsakem podroþju posebej. Razlike v opredeljevanju so predvsem v med zakonodajo o javnih financah, o proraþunu, o javnih naroþilih, javnem naroþanju, javnih uslužbencih, nadzorom Raþunskega sodišþa ter sistema plaþ. Enotne zakonske opredelitve javnega sektorja, ki bi velala enako za vsa podroþja, v slovenski zakonodaji ni46. Za potrebe tega dela, jo bomo obravnavali formalno, predvsem z vidima pravnega položaja funkcionarjev in javnih uslužbencev. 46 Slovenski Zakon o javnih financah (Ur.l. RS 79/99 idr., 3. ēlen, 8. toēka)v zvezi z javnim sektorjem govori funkcionalno in primeroma o neposrednih in posrednih proraēunskih uporabnikih, javnih zavodih, javnih podjetjih in drugih pravnih osebah, kjer ima država kapitalsko naložbo. Pri tem je zaradi doslednosti pravne anlaize smiselno poudariti, da v slovenskem pravnem redu v naēelnem okviru "numerus clausus" statusnih oblik ni opredeljenega javnega podjetja, kot posebnega pravnega subjekta. Z vidika funkcionalnosti je kot dejavnost javnega podjetja opredeljena dejavnost po Zakonu o gospodarskih javnih službah. Tako, da slovenski zakon ne zasleduje samo statusno-pravnega vidika, temveē postavlja definicijo v kavzalni okvir, ko pristojni državni organ lahko po potrebi presodi, ali gre za javni sektor. 55 Pravo zavodov Izhodišþni pojem nadaljnje obravnave bo tako formalna opredelitev javnega sektorja. V nemškem upravnem pravu na primer Hans Jecht47 govori o javnem sektorju kot o sklopu institucij državne uprave, javnih zavodov, javnih korporacij in javnih ustanov. Ker se pri razliþnih definicijah javnega sektorja mešajo tako funkcionalni, kot statusni (pa tudi kavzalni) kriteriji, menimo da je za potrebe tega dela pomembno, da formalno poenotimo razumevanje tega ekonomskega instituta vpeljanega z razliþnimi zakoni v slovensko upravno pravo. V slovenskem pravnem sistemu javni sektor ni enotno opredeljen. Njegova pravna opredelitev je v razliþnih predpisih in v politiþnih usmeritvah veþplastna. avni sektor je v novejši veljavni zakonodaji (lat.: de lege lata) sistemsko opredeljen v veþih zakonih48: Pojem javni sektor je tudi središþni pojem vladnega programskega dokumenta, z naslovom »Nadaljnji razvoj slovenskega javnega sektorja od 2003 do 2005«, ki ga je sprejela Vlada Republike Slovenije v okviru izvajanja svoje izvršilno-upravne veje oblasti. Tudi v tem dokumentu pojem ni enotno definiran in je obravnavan glede na podroþje urejanja posameznih zakonov. Javni sektor je tako urejen v Zakonu o javnih financah. Po tem zakonu49 javni sektor predstavljajo vsi neposredni in posredni proraþunski uporabniki, Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (oba v obveznem delu zavarovanja), kakor tudi javni gospodarski zavodi, javna podjetja ter druge pravne osebe, v katerih imajo država ali obþine odloþujoþ vpliv na upravljanje. Takšna ureditev zajema ekonomskovsebinski pogled na pravne subjekte, ki pripadajo javnemu sektorju. Je najširša, vseobsežna in temelji na logiki javnega financiranja in državnega vpliva na ureditev upravljanja naštetih pravnih subjektov. 47 Glej: Jecht, Hans (1963), Die Oeffentliche Anstalt, Duncker & Humboldt, Berlin 48 Zakoni: o Zakon o javnih financah /ZJF/ (Ur.l. RS, št. 79/1999, 124/2000, 79/2001, 30/2002, 56/2002). o Zakon o javnih naroēilih /ZJN-1/ (Ur.l. RS, št. 39/2000 (102/2000 -popr.), 2/2004 (102/2000 -popr.), 2/2004 (102/2000 -popr.)) o Zakon o javnih uslužbencih /ZJU/ (Ur.l. RS, št. 56/2002, 110/2002, 2/2004, 23/2005, 62/2005 Odl. US: U-I294/04-15, 113/2005) Zakon o sistemu plaē v javnem sektorju /ZSPJS/ (Ur.l. RS, št. 56/2002, 72/2003, 126/2003, 70/2004, 53/2005, 70/2005), Zakon o lokalni samoupravi /ZLS/ (Ur.l. RS, št. 72/1993, 6/1994 Odl.US: U-I-13/94-65, 45/1994 Odl. US: U-I-144/9418, 57/1994, 14/1995, 20/1995 Odl.US: U-I-285/94-105, 63/1995, 73/1995 Odl.US: U-I-304/94-9, 9/1996 Odl.US: UI-264/95-7, 39/1996 Odl.US: U-I-274-95, 44/1996 Odl.US: U-I-98/95, 26/1997, 70/1997, 10/1998, 68/1998 Odl.US: U-I-39/95, 74/1998, 12/1999 Skl.US: U-I-4/99, 36/1999 Odl.US: U-I-313/96, 59/1999 Odl.US: U-I-4/99, 70/2000, 94/2000 Skl.US: U-I-305-98-14, 100/2000 Skl.US: U-I-186/00-10, 28/2001 Odl.US: U-I-416/98-38, 87/2001, 16/2002 Skl.US: U-I-33/02-7, 51/ 2002, 108/2003 Odl.US: U-I-186/00-21, 77/2004 Odl.US: U-I-111/04-21, 72/2005) 49 Glej: 8. toēka 3. ēlena ZJF. 56 Pravo zavodov Podobna je opredelitev zavezancev za javna naroþila in s tem javnega sektorja v Zakonu o javnih naroþilih50. Za zavezance štejejo neposredni in posredni uporabniki proraþuna, pa tudi druge pravne osebe, javna podjetja in povezane družbe, ki jih ustanovi neposredni ali posredni uporabnik proraþuna s posebnim namenom zadovoljevanja potreb v splošnem interesu, in v katere lahko uporabnik proraþuna imenuje najmanj polovico þlanov uprave ali nadzornega odbora ali pa nadzoruje veþino glasov, povezanih z delnicami ali deleži. Takšna ureditev je na podroþju pravnega statusa javnih podjetij sistemsko neizdelana. Zakonodaja namreþ ne opredeljuje pregledno, kakšna so korporacijska in kakšna regulatorna upraviþenja države (in lokalne skupnosti), ko vstopa v pravna razmerja v javna podjetja ali gospodarske družbe, kjer ima prevladujoþ vpliv. Že sam pojem javno podjetje je nedoreþen, saj ne gre za posebno pravno-statusno obliko. Javno podjetje samo po sebi sploh ni pravni subjekt. Glede na ureditev v Zakonu o gospodarskih javnih službah51 menimo, da je to le ena od oblik izvajanja gospodarskih javnih služb, ki pa je pravno statusno gotovo potrebna še dodatne zakonske ureditve52. Zakon o javnih uslužbencih in Zakon o sistemu plaþ v javnem sektorju sta se izognila dilemam o ureditvi plaþ za javna podjetja in za gospodarske družbe, kjer ima država ali lokalna skupnost prevladujoþ vpliv. Oba zakona sta le-te entitete izpustila iz opredelitve javnega sektorja, za katere veljata. Zakon o javnih uslužbencih je javni sektor definiral posredno, skozi pravni status posameznika javnega uslužbenca. Zakon doloþa, da je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor sestavljajo državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi, javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, þe so posredni uporabniki državnega proraþuna ali proraþuna lokalne skupnosti. Po Zakonu o javnih uslužbencih javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima veþinski delež oziroma prevladujoþ vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja. Javni sektor bomo razumeli v kontekstu zakona o javnih uslužbencih veljajo in zakona o sistemu plaþ v javnem sektorju, ki vsebujeta formalno definicijo vezano na javno financiranje subjektov. Javni sektor v slovenskem pravnem sistemu formalno po ZJU in ZSPJS tako predstavljajo: o državni organi (DZ, DS, Ustavno sodišþe RS, Raþunsko sodišþe RS…), 50 Glej.: 3. ēlen ZJN. 51 Glej: Zakon o gospodarskih javnih službah /ZGJS/, (Ur.l. RS, št. 32/1993). 52 Obseg subjektov javnega sektorja ureja tudi 100.b ēlen Zakona o lokalni samoupravi. Novela tega zakona s konca leta 2003 interventno ureja plaēe direktorjev javnih podjetij, javnih zavodov, javnih agencij in javnih skladov, ki so v pristojnosti obēin. Ratio ureditve je, da plaēa direktorja osebe javnega prava iz lokalnega javnega sektorja ne sme preseēi plaēe župana. Mesto oziroma obēina pa mora to urediti avtonomno s pravnim aktom, to je z merili, ki jih v obliki odloka sprejme mestni oziroma obēinski svet. 57 Pravo zavodov o državna uprava (Vlada RS, ministrva, organi v sestavi, uprane enote…), o samoupravne lokalne skupnosti (v nadaljevanju: lokalne skupnosti), o drugi državni organi, o javne agencije, o javni skladi, o javni zavodi, o javni gospodarski zavodi ter o druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proraþuna ali proraþuna lokalne skupnosti. Za opredelitev javnega sektorja je torej bistvenega pomena javno financiranje in javni režim izvajanja javnih funkcij. Ta je doloþen v pravnem redu z zakonom. Lahko je inkorporiran v pravni status nosilca (neposredna in posredna javna uprava) ali pa je funkcionalno opredeljen (pri zasebno-pravnih nosilcih javnih pooblastil). Javni sektor obsega poleg javne uprave t.j. državne in obþinske uprave še strokovne dejavnosti javnega pomena, ki jih v skladu z zakoni organizira državna ali lokalna uprava neposredno, s pomoþjo oseb javnega prava (javni zavodi, javna podjetja, javne agencije, javni skladi), ki niso sestavni del uprave, ali s koncesijami osebam zasebnega prava za izvajanje javnih služb (gospodarskih in negospodarskih) na državni in obþinski ravni. Zgolj dejstvo, da ima država ali lokalna skupnost kapitalsko naložbo v nekem subjektu, še ne pomeni da gre za subjekt javnega sektorja. ýeprav je stvarno-pravni znaþaj te naložbe javna (državna, loklna) lastnina, pa je režim nad njegovim upravljanjem lahko javnopravni ali zasebno-pravni. ýe gre na primer za gospodarsko družbo, je ta režim zasebno-pravni in regulatorna funkcija države ne sme vplivati na kapitalska upraviþenja. Država ali obþina ne sme mešati svoji regulatornih upraviþenj z zasebnopravnim režimom, saj lahko s takšnim poþetjem povzroþi ne samo netransparentnost pravnega sistema temveþ tudi bistveno sistemsko nedoslednost, ki poslediþno vpliva na temelje pravnega sistema na sploh. 58 Pravo zavodov PRAVNI STATUS JAVNEGA ZAVODA 7 JAVNI ZAVOD Javni zavodi so v Republiki Sloveniji posebna statusno-pravna oblika, namenjena opravljanju dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega, varstva invalidskega varstva, socialnih dejavnosti ter drugih podobnih, t.i. družbenih dejavnosti. Vse dejavnosti, za katere se ustanavljajo javni zavodi, v Zakonu o zavodih ( vandaljevanju ZZ)5354 niso posebej naštete, vsebujejo pa jih tudi posebni zakoni55. ZZ le primeroma našteva dejavnosti, za katere se lahko javni zavodi ustanovijo. Lahko pa tudi posebni zakon predpiše, da se za doloþeno dejavnost ustanovi javni zavod56. Statusna oblika javnega zavoda je torej namenjena organiziranju pravnih oseb za izvajanje javnih služb na podroþjih t.i. družbenih dejavnosti 57, hkrati pa je to tudi oblika, ki jo posebni zakoni predpisujejo kot obvezujoþo za izvajanje doloþenih drugih dejavnosti in javnih služb. Tako tudi ureditev javnih financ predvideva, da lahko država oziroma obþina opravljanje javnih služb in dejavnosti v javnem interesu državno oziroma obþinsko premoženje organizirata v obliki javnih zavodov. Javni zavod praviloma ustanovi država ali lokalna skupnost, saj se ustanovi za opravljanje javne službe58. ýeprav javne zavode v nasprotju z zasebnimi ureja veþina primerljivih zakonodaj držav þlanic EU, je njihova uvrstitev v tipologiji pravnih oseb zahtevna in neenotna. Zavodi nikjer, razen v RS, niso urejeni s splošnimi statusnimi zakoni niti ni zakonskih opredelitev te osebe javnega prava. Komunitarnega prava o statusu 53 Ur. list. RS, št. 12/91, zad. sprem. 26/00 – v nadaljevanju ZZ 54 Glej: Zakon o zavodih - v tekstu ZZ. 55 V primeru kolizije velja pravilo "lex specialis derogat lex generalis". Splošni zakon v tem primeru je zakon o zavodih. 56 Tako na primer Zakon o RTV Slovenija (Ur. list RS, št.18/94) predpisuje, da je nacionalna RTV organizirana kot javni zavod. Prav tako zakon o lekarniški dejavnosti (Ur. list RS, št.: 9/92, 2/04) v 9. ēlenu predpisuje, da za opravljanje lekarniške dejavnosti kot javne službe ustanovi obēina ali mesto na svojem obmoēju javni zavod. 57 S pojmom družbene dejavnosti razumemo vse dejavnosti, ki jih ZZ našteva primeroma v drugem odstavku 1. ēlena. 58 V skladu z tretjim odstavkom 3. ēlena ZZ so lahko ustanovitelji zavoda tudi druge z zakonom pooblašēene pravne osebe. Vendar po našem mnenju takšna ureditev vnaša nepreglednost v statusno-pravni in v javno-finanēni sistem javnih zavodov. Statusno-pravno zato, ker veē ni jasne ter neposredne povezave med javnim interesom (javno službo) in statusom javnega zavoda, javno-finanēno-pravno pa zaradi nedoreēenosti, za kakšno vrsto proraēunskega uporabnika v smislu ZJF naj bi šlo. 60 Pravo zavodov zavodov v EU ni. PESi sicer ne navaja nobene neposredne doloþbe, ki bi se nanašala na javne službe, ki jih pri nas izvajajo javni zavodi … V nasprotju s pogodbo pa so »družbene» javne službe precej pogosto omenjene v posebni listini z naslovom Green Paper on Servicies of General Interest, ki jo je 21. maja 2003 izdala Komisija Evropskih skupnosti. Ta obsežen dokument vsebuje tolmaþenja, kako razumeti položaj javnih služb v evropski ureditvi.59 V nasprotju z drugimi državami na primer þlanic EU, koder se zavodi zakonsko urejajo s posebnimi zakoni o njihovi ustanovitvi, so zavodi v RS zakonsko urejeni s splošnim zakonom. Poleg splošnega zakona, ki ureja status zavodov, pa so v RS posamezne vrste zavodov urejene še s številnimi podroþnimi zakoni, kar privede do precejšnih razlik v pravni urejenosti zavodov v RS. 7.1 Pravna in poslovna sposobnost javnih zavodov kot pravnih oseb Nadalje je potrebno opredeliti sposobnost pravnih oseb in razlikovati med: 1. Pravno sposobnostjo javnega zavoda in 2. civilno sposobnostjo javnega zavoda kot pravne osebe. Pravna sposobnost pomeni biti sposoben nosilec pravic in obveznosti. Civilna sposobnost pa pomeni celotni pravni položaj, ki ga ima nosilec pravic in obveznosti, vse sposobnosti in pravice, ki mu gredo kot takemu, to je kot nosilcu pravic in obvez. V civilno sposobnost spada poleg pravne sposobnosti še sposobnost za dejanje ali voljna sposobnost, ki se deli na poslovno in krivdno (deliktno) sposobnost. Enotni pojem za pravno sposobnost in sposobnost za dejanje je osebna sposobnost, h kateri spadajo pti fiziþni osebi osebnostne pravice60. Pravna oseba teh pravic nima. 59 Glej: Trpin, Gorazd (2003), Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 6-7/2003. 60 Naēelo splošne in enake pravne sposobnosti za fiziēne osebe izhaja že iz deklaracije o pravicah ēloveka in državljana iz leta 1987, ki poudarja, »da se ljudje rodijo svobodni in enaki pred zakonom«, ter iz splošne deklaracije o ēlovekovih pravicah, ki jo je sprejela generalna skupšēina Združenih narodov leta 1948; ta doloēa, da ima »vsakdo pravico, da ga povsod priznajo pred zakonom kot osebo«. Pravna sposobnost ni prirojena ēlovekova lastnost, gre za doloēeno družbeno lastnost, ki izvira iz nujnosti zavarovati posamezniku možnost, da ima civilne pravice in obveze, ter možnost pridobivati nove pravice in obveze. To lastnost daje ēloveku pravni red. Gre za pravno lastnost. Pravna sposobnost nastane in preneha po doloēbah zakona. Zakon tudi doloēa njeno vsebino in obseg. S pravno sposobnostjo ni mogoēe razpolagati, ne more se ustanoviti ali odpraviti z dogovorom, ni je mogoēe odreēi. Pravni 61 Pravo zavodov Pravna sposobnost je sposobnost javnega zavoda kot pravne osebe, da je udeleženec pravnih razmerij. Je torej sposobnost biti nosilec pravic in obveznosti v pravnem prometu. Pojma pravna sposobnost in pravna osebnost se tako prikrivata. Pravna sposobnost je abstraktna in praviloma splošna. Pravna sposobnost je lastnost osebe. Ne gre za posebno pravico, marveþ za osebno lastnost kot temelj vseh pravic in obveznosti. Abstraktnost pravne sposobnosti pomeni, da je pravna oseba sposobna sprejemati konkretne pravice in obveznosti v pravnih razmerjih, vendarle le þe so zato izpolnjeni pogoji, ki so za te posebej predpisani. Splošnost pravne sposobnost pa pomeni, da se ta nanaša na vse pravice in pravna razmerja in da ni zadržkov za pridobitev nobene od konkretnih pravic in pravnih položajev, þe so za to izpolnjeni pogoji. Vendar pravo poleg splošne pravne sposobnosti pozna še posebne pravne sposobnosti, za katere velja, da jih imajo le doloþene osebe61. Sposobnost za dejanje se deli na poslovno sposobnost in krivdno sposobnost. Poslovna sposobnost je sposobnost oblikovati poslovno voljo; to pomeni sposobnost odloþati se o dejstvih, ki povzroþajo pravne posledice. Poslovna sposobnost je tudi sposobnost oblikovano poslovno voljo, torej odloþitve izražati tako, da pravna oseba vstopa oziroma postane nosilec pravnih razmerij oziroma da lastno poslovno voljo spravlja v pravni promet. Gre torej za sposobnost izražati poslovno voljo na pravno uþinkovit naþin. Poslovna sposobnost je torej sposobnost oblikovati in izražati poslovno voljo. Poslovno sposobnost pravno sposobne osebe lahko nadomestijo tudi zastopniki. Krivdna sposobnost za javni zavod se presoja po zakonodaji o kazenski odgovornosti pravnih oseb. Pomeni pa, da tudi pravna oseba lahko kazensko odgovarja za dejanja, ki jih pravni red doloþa kot prepovedana. 7.2 Javni zavodi »de lege lata62« posli, s katerimi bi se omejila pravna sposobnost, so neveljavni. Samo zakon lahko poveēa ali zmanjša njen obseg. 61 Kot posebne pravne sposobnosti omenimo na primer oporoēno sposobnost (ima jo le zapustnik), dedno sposobnost (ki je nimajo dedno nevredni oziroma razdedinjeni), ēekovno sposobnost (pasivno ēekovna sposobnost naj bi bila samo banka) ter avtorsko pravno sposobnost. 62 »De lege lata (lat.)«: Po veljavni zakonodaji. 62 Pravo zavodov Zakonska ureditev zavodov je v Sloveniji zapisana v ZZ, ki je splošni zakon (lat. Lex generalis). Zavodi so urejeni s splošnim zakonom in s podroþnimi zakoni, ki imajo položaj posebnega zakona (lat.: lex specialis), in ki vsebujejo posebne statusnopravne doloþbe za posamezne vrste javnih zavodov (na primer na podroþju izobraževanja, visokega šolstva, raziskovalne dejavnosti, kulture, otroškega varstva, socialnega skrbstva ...). Doloþbe splošnega zakona se uporabljajo le, þe niso v posebnih zakonih posamezna vprašanja urejena drugaþe. ZZ je torej v tem pomenu splošni zakon, podroþni zakoni pa posebni med katerimi velja pravilo, da v primeru kolizije ureditve iste materije prevlada posebni predpis (lat.: Lex specialis derogat legi generali). Splošni oziroma sistemski je zakon v tem smislu, da se uporablja za vse dejavnosti javnih služb. Vendar je njegova uporaba subsidiarna, saj velja le toliko, v kolikor s statusnimi doloþbami podroþnih zakonov posamezna vprašanja niso drugaþe urejena. Posebne podroþne ureditve so, predvsem kar zadeva organe oziroma nasploh ureditev upravljanja zavodov in v tej zvezi vpliva ustanovitelja na naþrtovanje in izvajanje dejavnosti, dokaj razširjene, kar pa ne izkrivlja prvobitne zasnove o zavodu kot veþinoma enoviti nepridobitni pravnoorganizacijski obliki oziroma ne terja razvrstitve na razliþne vrste javnih zavodov. Splošna ureditev zavodov sega v reformni þas zaþetka devetdesetih let in je razumljivo zato tudi v marsiþem znamenje tistega prelomnega þasa ter plod tedanje ravni znanja in izkušenj s pravno organizacijo nepridobitnega sektorja. Poslanstvo takartne ureditve je bilo odpraviti tedaj veljavno samoupravno organizacijo in jo prenesti pod okrilje državne oziroma javne uprave ter hkrati odpraviti družbeno lastnino in premoženje zavodov prenesti ustanoviteljem, to je državi in obþinam. Po veljavni splošni ureditvi so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, þe cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobiþka63. Ta opredelitev velja za vse, za javne in zasebne zavode, ki jih splošni zakon obravnava skupaj. 63 Glej: 1. ēlen ZZ. 63 Pravo zavodov Javni zavodi se ustanovijo za opravljanje javnih služb64. Javni zavodi se lahko ustanovijo tudi za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne službe, þe se opravljanje dejavnosti zagotavlja na naþin in pod pogoji, ki veljajo za javno službo. Izrecno pa splošni predpis izkljuþuje iz obmoþja svoje uporabe t.i. upravne zavode. Doloþa namreþ, da se njegove doloþbe ne uporabljajo za zavode, ki se ustanovijo kot upravni organi ali upravne organizacije po predpisih o državni upravi. Vendar velja pripomniti, da veljavna upravna zakonodaja upravnih zavodov ali organizacij sploh ne pozna. Javni zavod je torej statusno-pravna oblika, namenjena v prvi vrsti izvajanju javne službe, ki je sestavni del in substanþna sestavina te statusne oblike. Ekonomsko uþinkovito in uspešno poslovanje, katerega rezultat je pozitivna razlika med prihodki in odhodki, je sicer zaželeno, ni pa primarnega pomena. Takšno stališþe zakonodajalca je razumeti iz teleološke razlage zakona, da cilj opravljanja dejavnosti zavodov ni pridobivanje dobiþka. Jasneje bi lahko zakonodajalec doloþil, da izvajanje dejavnosti v režimu javne službe primarno ni namenjeno pridobivanju dobiþka (ang: non profit). Vendarle pa je izvajanje dejavnosti, ki presegajo okvir javne službe, vsekakor smiselno izvajati po ekonomskih naþelih uspešnosti in uþinkovitosti tudi z namenom ustvarjanja dobiþka (ang: non for profit  non profit). 7.3 Finanþni vidiki dejavnosti javnih zavodov Bistveno za razumevanje javne službe pa je spoznanje, da javna služba sama po sebi še ne pomeni samega izvajanja dejavnosti, temveþ predstavlja javno-pravni režim regulacije predvidenega izvajanja doloþene dejavnosti. Osnovna dejavnost javnega zavoda je tista, ki jo javni zavod opravlja v javnopravnem režimu zakonsko predpisane javne službe. Glede na to, naša zakonodaja govori, da zavod lahko opravlja tudi gospodarsko dejavnost, þe je namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je bil zavod ustanovljen, lahko sklepamo, da je imel zakonodajalec v mislih kot glavno dejavnost zavoda t.i. negospodarsko dejavnost, ki jo opravlja javni zavod v režimu javne službe65. 64 Glej: ibidem, 3. ēlen. 65 Glej: 18. ēlen ZZ. 64 Pravo zavodov Vendar je v tem kontekstu potrebno povedati, da je loþevanje med gospodarskimi in negospodarskimi dejavnostmi zastarelo66. Predvsem v smislu, da je gospodarska dejavnost tržna, negospodarska pa ne. Pravzaprav je lahko praviloma vsaka dejavnost tržna v smislu proste konkurence, þe se opravlja v obiþajnem zasebnopravnem režimu. Tržna (prosto konkurenþna) dejavnost pa to ni samo takrat, þe je nad njo vzpostavljen javno-pravni režim z regulacijo cen in obsega opravljanja storitev ali zagotavljanja blaga. Javni zavod lahko opravlja poleg dejavnosti v režimu javne službe tudi dejavnost, ki je osnovni dejavnosti dopolnilna. To je lahko ista dejavnost, kot je v režimu javne službe, vendar presega okvir in obseg financiranja javne službe, lahko pa je tudi druga dejavnost, ki je v neposredni povezavi z osnovno javno dejavnostjo 67. Za razumevanje pravnih posledic je pomembno, da režim opravljanja t.i. dopolnilne dejavnosti ni veþ javno-pravni, temveþ zasebno-pravni. To nadalje pomeni, da se dejavnost javne službe opravlja v javno-pravnem režimu, kjer so cene storitev in blaga zakonsko regulirane po obsegu ter kakovosti, medtem ko se dopolnilna ali tržna dejavnost opravlja tako, kot vse istovrstne dejavnosti opravljajo drugi subjekti na trgu. Torej, po pravilih proste konkurence. Statusna oblika javnega zavoda je namenjena organiziranju pravnih oseb za izvajanje javnih služb na podroþjih t.i. družbenih dejavnosti 68, hkrati pa je to tudi oblika, ki jo posebni zakoni predpisujejo kot obvezujoþo za izvajanje doloþenih drugih dejavnosti in javnih služb. Statusna oblika javnega zavoda je torej po ZZ namenjena organiziranju pravnih oseb za izvajanje javnih služb na podroþjih t.i. družbenih dejavnosti, hkrati pa je to tudi oblika, ki jo posebni zakoni predpisujejo kot obvezujoþo za izvajanje doloþenih drugih dejavnosti in javnih služb. 66 To loēevanje je bilo že pred leti odpravljeno tudi v uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti, ki je podlaga za vpis subjektov v sodni register. 67 Pri tem je potrebno loēiti tudi t.i. lastno dejavnost neposrednih proraēunskih uporabnikov, o kateri govori ZJF v 43. ēlenu. To je dejavnost, ki ni povezana z dejavnostjo javnih zavodov, saj zavodi niso neposredni proraēunski uporabniki. Po 5. toēki prvega odstavka 3. ēlena ZJF so to državni oziroma obēinski organi ali organizacije ter obēinska uprava. 68 S pojmom družbene dejavnosti razumemo vse dejavnosti, ki jih ZZ našteva primeroma v drugem odstavku 1. ēlena. 65 Pravo zavodov Cene, po katerih javni zavodi zagotavljajo storitve ali blago javne službe, se ne oblikujejo prosto na trgu69. Obiþajno jih doloþi ustanovitelj ali "regulator" (pristojno ministrstvo), ki pri tem mora upoštevati, kolikšen del cene bo pokrit iz javnih virov. Javni viri so: o proraþunska sredstva pridobljena iz državnega ali obþinskih proraþunov, o javna sredstva plaþna preko cene javne storitve, ki jih zagotavlja država preko drugih javnih subjektov - na primer v zdravstvu, kjer država javnim zdravstvenim zavodom zagotavlja sredstva preko cene zdravstvene storitve s posredovanjem Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, ali o drugi parafiskalni viri, ki nimajo znaþaja proraþunskih virov - na primer obvezne RTV naroþnine za financiranje javne službe, ki jo izvaja javni zavod RTV Slovenija ipd. Zmotno je prepriþanje, da je s finanþno-pravnega vidika javna služba le tisto, kar je financirano iz javnih virov. Nasprotno, vsi prihodki, tudi þe jih javni zavod ustvari na trgu brez možnosti svobodnega oblikovanja cene, spadajo k prihodkom za izvajanje javne službe70. Javna služba je torej regulirana dejavnost javnega zavoda, ki se financira iz javnih in nejavnih virov. Poleg javne službe, pa lahko javni zavod opravlja tudi dejavnost prodaje blaga in storitev na trgu, þe mu je to v ustanovitvenem aktu ali statutu dopušþeno in þe je za takšno dejavnost sodno registriran. Vendar tudi v primeru opravljanja dopolnilne – tržne dejavnosti – javni zavod mora upoštevati doloþena naþela. Predvsem gre za naþelo koneksnosti dopolnilne dejavnosti, ki pomeni, da mora biti prodaja blaga in storitev na trgu neposredno povezana z izvajanjem javne službe, oziroma dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen. Tovrstna dejavnost tudi ne sme vplivati na obseg in kakovost zagotavljanja storitev ali blaga v okviru javne službe. Poleg teh so viri financiranja javnih zavodov tudi npr. obresti od naložb, najemnine, dotacije, donacije, subvencije, darila, dedišþine ipd. Ti viri niso trajni in sistemski, zato so razvršþeni v kategorijo drugih virov. V naslednji tabeli so prikazani najpomembnejši viri financiranja javnega zavoda: 69 Zver, Eva (2004), Ali tržna dejavnost dopušēa nemoteno izvajanje javnih služb, Slovenska uprava, MNZ, Ljubljana, stran 18. 70 Janc, Marija (2001), Prve izkušnje z javnim raēunovodstvom po uveljavitvi zakona o raēunovodstvu. Zbornik referatov III. Seminarja o javnih financah in državnem revidiranju, Portorož, Zveza ekonomistov Slovenije. 66 Pravo zavodov JAVNI VIRI FINANCIRANJA JAVNE SLUŽBE (PRORAýUNSKA PLAýILA) IN NEJAVNI VIRI FINANCIRANJA JAVNE SLUŽBE (ZASEBNA PLAýILA) TRŽNI VIRI OD PRODAJE BLAGA IN STORITEV Z DOPOLNILNO DEJAVNOSTJO DRUGI VIRI: DOHODKI OD EVENTUALNIH NALOŽB, DONACIJE, SUBVENCIJE, DARILA, DEDIŠýINE IPD. Še enkrat posebej poudarjamo, da nejavni viri financiranja javne službe niso tržni viri financiranja javnega zavoda. Nejavni viri financiranja javne službe predstavljajo finanþna sredstva pridobljena s prodajo storitev ali blaga v okviru javne službe konþnim uporabnikom. V tem primeru ne gre za tržno dejavnost, saj je cena predpisana in regulirana v okviru javne službe s strani javnega subjekta, ki je pristojen za zagotavljanje te javne službe. ýe izvaja javno službo zasebni subjekt, pa je le-ta financirana (tudi) iz nejavnih virov, mora zaradi javnega interesa izvajanja javne službe pridobiti za to posebno dovoljenje oziroma koncesijo. Primeroma predstavljajo nejavni viri financiranja javne službe (do)plaþila staršev za oskrbo in varstvo otrok v vrtcih, kjer se izvaja tovrstna javna služba, plaþila oskrbovancev ali sorodnikov za skrb starostnikov v domovih za ostarele ali plaþila šolnine izrednih študentov za študij na javno veljavnih programih visokošolskega in univerzitetnega študija. Še posebej pri slednjem primeru plaþil izrednega študija gre nedvoumno za nejavno financiranje javne službe, saj je v okviru javnega visokošolskega in univerzitetnega izobraževanja izredni študij zakonsko izenaþen z rednim. Študentje imajo isti status kot redni študentje, opraviti morajo iste obveznosti in po uspešno zakljuþenem 67 Pravo zavodov študiju pridobijo isto javno listino – diplomo – kot redni študentje. Edina razlika med njimi je, da rednim študentom zagotavlja storitve javne službe država iz proraþunskih sredstev, izredni študentje pa plaþajo storitve javne službe sami. Vsebinsko pride do nejavnega financiranja javne službe torej takrat, ko v javnih virih ni zagotovljeno dovolj sredstev, ki bi pokrila zakonsko predvideni obseg in kakovost predpisane javne službe. To pa veþ ni podroþje pravne regulacije, temveþ podroþje socialne oziroma ekonomske politike, ki je vsebinska podlaga in okvir pravne ureditve. Nadalje je dopolnilna (tržna) dejavnost v javnih zavodih tista z javno službo povezana dejavnost, ki ne pomeni veþ zakonsko predpisanega obsega javne službe. V primeru vrtcev na primer prodaja viška pripravljene hrane npr. okoliškim prebivalcem, v primeru domov za ostarele nadstandardne storitve, v primeru visokošolskega študija pa npr. zalaganje in tisk uþbenikov ipd. Bistvena razlika za loþevanje nejavnega financiranja javnega zavoda in financiranja z dopolnilne (tržne dejavnosti) je v doloþenosti cene in v preglednosti porabe javnih sredstev. Cena storitev ali blaga dopolnilne dejavnosti namreþ ne sme nikdar vsebovati pokritja stroškov ali dela stroškov na raþun javne službe. Na ta naþin bi bila takšna cena prikrito subvencionirana in nelojalno konkurenþna ceni istovrstnih storitev ali blaga, ki jih prodajajo drugi subjekti na trgu. Glede na povedano mora biti cena zagotavljanja storitev in blaga javne službe doloþena s predpisom, cena prodaje storitev in blaga dopolnilne dejavnosti pa nasprotno, zaradi proste konkurence, ne sme biti doloþena s predpisom. V tem kontekstu gre opozoriti tudi na 86. þlen Pogodbe o Evropski skupnosti (PES), oziroma na vprašanje komunitarnega elementa71 tržnega delovanja javnih zavodov. Posredno bi lahko prišlo do kršitve konkurenþnih pravil Evropske skupnosti v primerih prelivanja sredstev javne službe v ceno storitve dopolnilne (tržne) dejavnosti javnega zavoda (ang.: cross subsidizing). Drugaþe povedano, þe bi javni zavod za pokrivanje stroškov prodaje storitev ali blaga na trgu uporabljal javna sredstva ali javne in nejavne vire financiranja javne 71 Podobnik , Klemen (1998), Javni sektor in evropsko (konkurenēno) pravo. PP, Prav. praksa (Ljubl.), julij 1998, let. 17, št. 13, str. 5-6.] 68 Pravo zavodov službe, mora to v tržni ceni storitev jasno obraþunati. Tržna cena se ne more oblikovati na raþun prej navedenih komponent, saj bi tako javni zavod lahko konkuriral le z oblikovanjem cene temeljeþe na variabilnih stroških, medtem ko bi mu fiksne stroške že prej pokrilo financiranje javne službe. Zato je s finanþnopravnega vidika nujno potrebno loþiti financiranje javne službe od drugih virov financiranja javnega zavoda. 7.4 Druga vprašanja tržne dejavnosti javnih zavodov Po sedanji ureditvi lahko javni zavodi v okviru svoje dejavnosti nastopajo praktiþno neomejeno tudi na trgu. V tem primeru gre za prave javne zavode, katerih osnovno dejavnost financira država oziroma lokalna skupnost, poleg tega pa jim zagotavlja tudi sredstva za delo, s katerimi poleg javne službe izvajajo še tržno dejavnost. V tem svojstvu vzpostavljajo razmerja nelojalne konkurence do zasebnopravnih ponudnikov istih storitev na trgu, saj lahko v razmerju do njih ponujajo svoje storitve pod povsem drugaþnimi pogoji, glede na to da jim veþino stroškov njihovega delovanja pokrije država ali samoupravna lokalna skupnost. Po mojem mnenju pomeni takšen položaj poseg v enakopravnost nastopanja na trgu in bi lahko bil predmet obravnave pred Evropskim sodišþem v okviru evropske pravne institucije varstva svobodne konkurence na obmoþju celotnega trga EU. Že iz kratke analize evropske ureditve lahko ugotovimo, da takšen položaj javnih zavodov pri nastopanju na trgu ni v skladu z evropskim pravom. Pogodba o Evropski skupnosti sicer ne vsebuje nobene neposredne doloþbe, ki bi se nanašale na javne službe, katere pri nas izvajajo javni zavodi. Pogodba vsebuje neposredne doloþbe samo v zvezi z javnimi podjetji, pri þemer pa se pojem javnega podjetja iz pogodbe bistveno razlikuje od njegove opredelitve v slovenskem pravu. Za razliko od same pogodbe pa so »družbene« javne službe precej pogosto omenjene v posebni listini z naslovom Green Paper on Services of General Interest, ki jo je izdala Komisija Evropskih skupnosti dne 21.5.2003. Ta precej obsežen dokument vsebuje tolmaþenja, kako je razumeti položaj javnih služb v evropski ureditvi. Pri tem že iz samega naslova izhaja, da se dokument nanaša na vse javne službe oziroma dejavnosti v splošnem interesu, saj v primeru obravnavanja samo gospodarskih javnih služb uporablja izraz services of general economic interest, ki je tako ožji od izraza services of general interest. Za obravnavo našega problema je posebej pomembna razlaga, navedena v 3. odstavku 32. toþke Green Paper, ki se nanaša samo na »družbene« javne službe, katere imenuje dejavnosti v splošnem interesu 69 Pravo zavodov negospodarskega znaþaja (services of general interest of a non-economic nature). Ta odstavek doloþa, da te vrste javnih služb oziroma dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega znaþaja niso predmet pravnega urejanja Skupnosti, niti se na njih nanašajo pravila o notranjem trgu, konkurenci in državnih pomoþeh. Kljub temu pa se na njih nanašajo temeljna naþela Skupnosti, kot je naþelo nediskriminacije. Iz prikaza te razlage torej jasni izhaja, da »družbene« javne službe niso predmet urejanja evropskega prava. To je tudi povsem razumljivo, saj npr. na temeljno izobraževanje ali zdravstveno varstvo ni mogoþe aplicirati pravil o prosti konkurenci ali prepovedi dajanja državnih pomoþi, saj se te dejavnosti praviloma v vseh þlanicah neposredno financirajo iz proraþuna. Nikakor pa ta razlaga ne velja za tržno izvajanje teh dejavnosti. ýe se dejavnost, ki se izvaja v okviru pravnega režima »družbene« javne službe, poleg tega izvaja še na povsem tržen naþin, potem se glede te tržne dejavnosti uporabijo vsa pravila evropskega prava, ki veljajo za nastopanje na trgu. To prakso je razvilo Evropsko sodišþe, ki je v svojih odloþitvah jasno povedalo, da je vsako ponujanje dobrin ali storitev na trgu gospodarska dejavnost. To pomeni, da je tržno nastopanje naših javnih zavodov v bistvu gospodarska dejavnost, na katero se nanašajo vsa pravila evropskega prava. Ob takšni opredelitvi je vsa ta tržna dejavnost naših javnih zavodov v nasprotju z 87. þlenom Pogodbe o Evropski skupnosti, ki v svojem prvem odstavku med drugim doloþa, da je vsaka pomoþ, ki jo dodeli država þlanica, ali kakršna koli vrsta pomoþi iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor škodi trgovini med državami þlanicami. Nastopanje naših javnih zavodov na trgu nedvomno pomenijo kršitev te doloþbe, saj veþina zavodov pri tej dejavnosti uporablja sredstva, ki so jih zastonj dobili od države, ter uporabljajo delovno silo, ki je v osnovi plaþana iz proraþuna. Opisani problem je skušala urediti nova zakonodaja na podroþju javnih zavodov, ki pa nikoli ni bila sprejeta. Pri tem smo imeli do sedaj veliko sreþo, saj je bilo samo vprašanje volje in odloþitve subjektov, ki jih je nelojalna konkurenca javnih zavodov zadevala, kdaj se bo Slovenija znašla v postopku pred Evropskim sodišþem zaradi kršitve evropskega prava. Zato se je tudi razmišljalo, ali ne bi to vprašanje takoj uredili z dopolnitvijo sedanje ureditve, v kolikor bi se sprijaznili z dejstvom, da za celotno novo sistemsko ureditev javnih zavodov ni þasa ali politiþne volje. 70 Pravo zavodov Seveda se tu takoj postavi vprašanje, kako rešiti opisani problem. Najbolj drastiþna in tudi dosledna rešitev bi bila ta, da bi javnim zavodom v celoti prepovedali tržno dejavnost. Ta je tudi najbolj primerljiva s številnimi ureditvami v drugih državah þlanicah, kjer se to vprašanje v takšni vsebini praviloma ne postavlja, ker njihovi izvajalci negospodarskih javnih služb, ki so po svoji dejavnosti primerljivi z našimi klasiþnimi javnimi zavodi, nimajo tržne dejavnosti. To izhaja že iz samega njihovega položaja, saj si jih je težko predstavljati, da bi lahko brez pravne osebnosti kot del strukture državne uprave nastopali na trgu. Druga rešitev je bolj blaga in izhaja iz obstojeþega položaja javnih zavodov kot samostojnih pravnih oseb, katerih osnovna dejavnost javne službe je skoraj v vseh primerih premalo financirana, tako da ta primanjkljaj veþinoma financirajo iz dela svoje tržne dejavnosti. ýe bi hoteli pri takšnem stanju prepovedati tržno dejavnost javnim zavodom, potem bi morala država zelo jasno doloþiti obseg posamezne javne službe ter izdelati kriterije in merila za njihovo financiranje ter jih tudi dosledno uporabljati. V kolikor pa tega ne bo, potem nam ostane samo še druga možnost, ki pa je ta, da javni zavodi pri izvajanju svoje tržne dejavnosti dosledno obraþunavajo vrednost uporabe javnih sredstev in delovne sile in to vrednost usmerjajo v financiranje javne službe. Na ta naþin bi se pogoji njihovega nastopanja na trgu izenaþili z drugimi ponudniki istih dobrin in storitev, tako da ne bi bili veþ v položaju kršitve evropskega prava. 7.5 Ureditev tržne dejavnosti javnih zavodov z vidika »aquis communatauire« Problematiko tržne dejavnosti subjektov, ki jih v celoti ali deloma financira država, je zaznala tudi Evropska komisija. Tako je dne 16. novembra 2006 sprejela Direktivo Komisije o preglednosti finanþnih odnosov med državami þlanicami in javnimi podjetji ter o finanþni preglednosti znotraj doloþenih podjetij. Direktiva je bila izdana na podlagi tretjega odstavka 86. þlena Pogodbe o ustanovitvi Evropski skupnosti, njen temeljni namen pa je natanþneje opredeliti javna podjetja, doloþen v prvem in drugem odstavku istega þlena. V okviru tega namena zasleduje globalni cilj ureditve tega þlena, ki je prepreþevanje »tihih« subvencij tistih subjektov, v katerih se prepletajo finanþni tokovi iz javnih in zasebnih virov. V zvezi s tem Direktiva zahteva preglednost finanþnih odnosov in loþeno evidentiranje javnih in zasebnih finanþnih tokov v teh subjektih. 71 Pravo zavodov Omenjeno Direktivo je v slovensko zakonodajo prenesel Zakon o preglednosti finanþnih odnosov in loþenem evidentiranju razliþnih dejavnosti (Uradni list RS, št. 53/07), ki je bil objavljen 15.6.2007 in je priþel veljati naslednji dan. Sledeþ Direktivi je omenjeni zakon uredil finanþne odnose med organi javne oblasti in javnimi podjetji ter podjetji, katerim so bile podeljene posebne ali izkljuþne pravice, poleg tega pa tudi s podjetji, ki so pooblašþena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. Ureditev teh finanþnih odnosov naj bi prepreþila organom javne oblasti dodeljevanje pomoþi, ki so nezdružljive s skupnim trgom Evropske unije ter navzkrižno subvencioniranje razliþnih dejavnosti. Poleg tega zakon ureja še obveznosti razliþno kategoriziranih subjektov do dostopa do njihovih podatkov, vodenja ustreznih evidenc in registrov podatkov, hrambo dokumentacije, razkrivanja doloþenih informacij, posebnega poroþanja in nadzora, ki se izvaja v namenu preglednosti finanþnih odnosov na tem podroþju. 7.6 Premoženje javnih zavodov Javni zavodi imajo pestro zgodovino tudi na podroþju pravnega položaja njihovega premoženja. Z uvedbo sistema socialistiþnega samoupravljanja se je na podroþju javnih služb izoblikoval sistem svobodne menjave dela, ki se je na upravljavskem podroþju institucionalno odrazil v samoupravnih interesnih skupnostih, na izvajalskem podroþju pa v organizacijah združenega dela posebnega družbenega pomena. Financiranje in upravljanje javnih služb je tako prešlo iz tedanjih družbenopolitiþnih skupnosti (predvsem republike in obþin) na novoustanovljene samoupravne interesne skupnosti, zavodi s samostojnim financiranjem pa so se preoblikovali v organizacije združenega dela posebnega družbenega pomena. Javni zavodi so imeli tako v tem þasu svojo posebno statusno obliko organizacije združenega dela posebnega družbenega pomena. Ta statusna oblika ni bila statusna oblika pravne osebe javnega prava, ker tedanja ureditev ni poznala delitve na pravne osebe javnega in pravne osebe zasebnega prava. Glede tega so bile vse pravne osebe izenaþene, saj vso vse upravljale s sredstvi v družbeni lastnini, ki pa je bila enovita oziroma ena sama, tako da delitev na javno in zasebno pri družbeni lastnini sploh ni prišla v poštev, saj vsa sredstva niso bila niti javna niti zasebna, ampak družbena. Javni zavodi oziroma organizacije združenega dela so imele glede upravljanja z družbeno lastnino povsem enak položaj kot »navadne« organizacije združenega dela oziroma podjetja. Javni zavodi so imeli tako lastno pravno osebnost in lastnino na svojih sredstvih, ki je bila sicer družbena lastnina, vendar v upravljavskih in 72 Pravo zavodov razpolagalnih upraviþenjih povem izenaþena s temi upraviþenji družbene lastnine v podjetjih. Iz navedenega jasno izhaja, da so bili javni zavodi po drugi svetovni vojni veþ kot štirideset let samostojne pravne osebe z lastnim premoženjem, s katerim so razpolagali in upravljali tako kot pravne osebe s podroþja gospodarstva. Z uvedbo novega ustavnega in družbeno politiþnega sistema, ki temelji na zasebni lastnini kot temeljnem družbeno ekonomskem razmerju, se je kot osrednje pojavilo vprašanje preoblikovanja dotedanje družbene lastnine v zasebno lastnino na eni strani, na drugi strani pa v državno lastnino oziroma lastnino samoupravnih lokalnih skupnosti. Na podroþju gospodarstva, kjer so se bivše organizacije združenega dela preoblikovale v podjetja in kasneje v gospodarske družbe, je preoblikovanje družbene lastnine v zasebno lastnino potekalo preko procesa lastninjenja družbenega premoženja, ki ga je urejal Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij. Na ta naþin smo dobili titularja zasebne lastnine na gospodarski subjektih, ki so v prejšnjem sistemu upravljali družbeno lastnino v namenu izvajanja gospodarske dejavnosti. Na podroþju javnega sektorja je družbena lastnina, ki so jo neposredno upravljali organi države ali organi samoupravnih lokalnih skupnosti, postala državna lastnina oziroma lastnina teh skupnosti. Odprto je ostalo vprašanje lastninjena njegovega »proizvodnega« dela, t.j. tistih organizacij, ki so zagotavljale javne dobrine in javne storitve, torej dobrine in storitve, ki jih iz razliþnih razlogov ni mogoþe pridobivati preko sistema tržne menjave. V bivšem sistemu so te dejavnosti izvajale t.i. organizacije združenega dela posebnega družbenega pomena, ki so se delile na organizacije za izvajanje gospodarskih dejavnosti posebnega družbenega pomena ter na organizacije za izvajanje negospodarskih dejavnosti posebnega družbenega pomena, ki so se imenovale tudi družbene dejavnosti. Na obeh podroþjih je bilo treba najti ustrezno pravno organizacijsko obliko za te organizacije ter urediti položaj družbene lastnine, ki so ga te organizacije imele v upravljanju. Podroþje gospodarskih dejavnosti posebnega družbenega pomena je uredil, Zakon o gospodarskih javnih službah, ki je na vseh teh dejavnostih uvedel poseben javno pravni režim gospodarskih javnih služb. V okviru tega režima je vse dotedanje organizacije združenega dela posebnega družbenega pomena preoblikoval v novo obliko izvajanja gospodarske javne službe, to je v javno podjetje. Pri tem ni posebej uredil pravnega statusa teh organizacij, ampak se je za vsa statusna vprašanja 73 Pravo zavodov neposredno oprl na Zakon o gospodarskih družbah, tako da danes vsa javna podjetja delujejo v eni od statusnih oblik gospodarskih družb. Od teh družb se razlikujejo samo po posebnih ustanoviteljskih pravicah, ki jih imajo do teh organizacij država ali samoupravne lokalne skupnosti kot njihovi ustanovitelji. Poleg tega vprašanja je uredil tudi vprašanje preoblikovanja družbene lastnine, ki so jo imele te organizacije v upravljanju. V zvezi s tem je uvedel kombinirani model, tako da je infrastrukturne objekte in naprave za izvajanje te dejavnosti opredelil kot državno lastnino oziroma lastnino samoupravnih lokalnih skupnosti, preostanek njihovega premoženja pa se je lastninil po postopku lastninjenja družbenega premoženja. Tako smo imeli na tem podroþju istoþasno dva naþina preoblikovanja družbene lastnine in sicer njeno neposredno preoblikovanje v državno ali lokalno lastnino (po sili zakona), na drugi strani pa njeno preoblikovanje v zasebno lastnino preko postopka privatizacije družbene lastnine. Ne glede na do neke mere sporno ureditev tega vprašanja, ki ji je sledila še bolj sporna praksa, je zakon to vprašanje v opisani smeri uredil, tako da na tem podroþju nimamo odprtih izhodišþnih vprašanj pravne ureditve, še vedno pa so odprta zelo pereþa vprašanja njene implementacije. Na podroþju družbenih dejavnosti je omenjena vprašanja uredil Zakon o zavodih že leta 1991 in to pred sprejemom nove ustave. Ta zakon je v svojem 64. þlenu vse družbene dejavnosti preoblikoval v javne službe, poslediþno temu pa tudi vse organizacije združenega dela posebnega družbenega pomena na tem podroþju v javne zavode. S tem je bil njihov izhodišþni položaj urejen, pri þemer so imeli za razliko od javnih podjetij lastno statusno pravno obliko, ki jo je urejal omenjeni Zakon o zavodih kot poseben zakon. Enako kot na vseh drugih podroþjih je bilo treba tudi na podroþju družbenih dejavnosti rešiti vprašanje preoblikovanja družbene lastnine v eno od novih lastninskih oblik. To vprašanje rešuje 65. þlen omenjenega zakona, ki je doloþil, da vse premoženje omenjenih organizacij, ki so se preoblikovale v javne zavode s 1. aprilom 1991 postane lastnina ustanovitelja. Glede na to, da so lahko ustanovitelji javnih zavodov samo država ali samoupravne lokalne skupnosti, je s tem dnem celotno premoženje javnih zavodov pripadlo tem subjektom. S tem je nastala povsem nenormalna pravna situacija, ko smo dobili veþ kot tisoþ pravnih oseb brez premoženja, kar je v bistvu v nasprotju s temeljnim pojmovanjem pravne osebnosti v pravnem sistemu. 74 Pravo zavodov Tega se je zavedal tudi zakonodajalec, ki je z omenjeno doloþbo bolj zaþasno uredil predvsem vprašanje titularja družbene lastnine, ki so jo imele v upravljanju organizacije združenega dela posebnega družbenega pomena, ki so se po tem zakonu preoblikovale v javne zavode. Glede na to, da se pri teh organizacijah ni odloþil za lastninjenje oziroma privatizacijo družbene lastnine, praktiþno ni imel izbire in je lahko tega titularja našel samo v državni lastnini oziroma lastnini samoupravne lokalne skupnosti. Zaþasna narava te ureditve izhaja iz 4. odstavka 65. þlena Zakona o zavodih, ki doloþa, da dokler ne bodo s posebnimi zakoni opredeljene javne službe in urejena vprašanja glede razpolaganja s premoženjem, ki je kot javna lastnina namenjeno za opravljanje javnih služb, ni dovoljena odtujitev ali sprememba namembnosti nepremiþnin, ki so po tem zakonu postale javna lastnina v upravljanju javnih zavodov. Zakon o zavodih je torej predvidel posebno ureditev položaja premoženja javnih zavodov, ki naj bi jo vsebovali posamezni zakoni, ki bi urejali javne službe na posameznih podroþjih. Pri tem je zanimiva ugotovitev, da nobeden od kasnejših zakonov, ki so urejali posamezne javne službe, tega vprašanja ni uredil, tako da imamo na tem podroþju povsem odprto situacijo. Nedvomno je družbeno premoženje, ki so ga imeli javni zavodi na dan 1.4.1991 v upravljanju, pripadlo ustanoviteljem, kar je bila posledica nujnosti transformacije družbene lastnine v drugo lastninsko obliko. Povsem nejasno pa je vprašanje, kakšen je položaj premoženja javnih zavodov, ki je nastalo oziroma so ga javni zavodi ustvarili po tem datumu, ker nobeden zakon ne ureja tega vprašanja. Glede na splošno teorijo pravnih oseb lahko glede tega vprašanja zavzamemo samo stališþe, da novo premoženje, ki ga je javni zavod kot pravna oseba ustvaril s svojo dejavnostjo po tem datumu, pripada tej pravni osebi. Sem pa seveda ne sodijo neposredni investicijski vložki ustanovitelja, ki v skladu z velikostjo tega vložka sodijo v njegovo premoženje. Opisana situacija povzroþa številne probleme v praksi, ki jih dodatno veþa še dejstvo, da številni zavodi ustvarjajo precejšne presežke dohodka iz naslova izvajanja javne službe, poleg tega pa tudi iz naslova izvajanja tržne dejavnosti. To je navedlo nekatere njihove ustanovitelje, da so se priþeli vesti do javnih zavodov kot do kapitalskih družb in so priþeli jemati te presežke iz teh zavodov. Takšno ravnanje je v naþelu nedopustno, ker ustanoviteljske pravice niso pravice, ki izvirajo iz vloženega kapitala, ampak je njihov namen samo zagotoviti vpliv ustanovitelja na izvajanje javne službe. Poleg tega javni zavod glede na zakonsko ureditev v nobenem primeru ne more ustvariti dobiþka (kot premoženjsko kategorijo), ker je to 75 Pravo zavodov v nasprotju z zakonsko opredelitvijo njegove dejavnosti kot neprofitne dejavnosti. Presežki se lahko po izrecni zakonski doloþbi namenijo samo za razvoj dejavnosti, ki jo opravlja javni zavod. Res je, da se lahko v ustanovitvenem aktu javnega zavoda doloþi tudi drugaþen namen uporabe presežka, vendar po našem mnenju tega namena ne moremo izenaþiti z namenom pridobivanja dobiþka, ker bi bilo to v nasprotju z izhodišþno opredelitvijo javnega zavoda kot nepridobitne organizacije. Navedeni problem bi lahko rešili z deregulacijo tistih javnih služb, ki po svoji naravi ne zahtevajo posebnega pravnega režima javne službe. Poslediþno temu bi na teh podroþjih tudi preoblikovali javne zavode v kapitalske družbe, v katerih bi imeli njihovi ustanovitelji svoje kapitalske naložbe. Na podlagi teh naložb bi bili upraviþeni do njihovih donosov (dobiþka) in s tem bi tudi rešili veþino problemov izvajanja tržne dejavnosti javnih zavodov ter položaja njihovega premoženja. Težava pri reševanju tega vprašanja pa je v tem, da je obstojeþa zakonodaja zelo restriktivna glede možnosti preoblikovanja javnih zavodov v gospodarske družbe. Javni zavod ima lahko torej dve vrsti premoženja. Prvo je premoženje ustanovitelja, ki ga javni zavod uporablja za izvajanje javne službe, drugo pa je premoženje javnega zavoda, ki ga uporablja v isti namen. V obeh primerih ne gre za zasebno lastnino, v primeru lastnega premoženja javnega zavoda pa tudi ne za državno lastnino oziroma lastnino samoupravne lokalne skupnosti. Razliþen je tudi izvor obeh vrst premoženja, saj je prvo nastalo s preoblikovanjem družbene lastnine in na podlagi neposrednih investicijskih vložkov ustanoviteljev, medtem ko je drugo nastalo na podlagi izvajanja dejavnosti v novih pravnih in ekonomskih pogojih. Oþitno je s tem nastala nova kategorija javne lastnine, katere ureditvi bo treba posvetiti posebno pozornost in jo ustrezno umestiti v naš pravni sistem. Menim, da bi morali za rešitev tega vprašanja sprejeti poseben zakon (ali v okviru posebnega sistemskega zakona o javnih zavodih), pri þemer bi takoj trþili ob posebno vprašanje delitve javnih zavodov v dve kategoriji in sicer na javne zavode, ki imajo lastnost pravne osebe in na javne zavode, ki te lastnosti nimajo. Pri slednjih s premoženjskega vidika ne bi bilo posebnih problemov, ker bi se vkljuþili v strukturo države oziroma samoupravne lokalne skupnosti in bi tako prevzeli premoženjski položaj teh subjektov. Pri ostalih pa bi morali urediti položaj njihovega premoženja, vzporedno s tem pa bi morali zaþeti proces deregulacije posameznih javnih služb in s tem postopek preoblikovanja javnih zavodov na teh podroþjih v ustrezne gospodarske družbe. 76 Pravo zavodov 7.7 Obveznosti javnih zavodov po ZPFLORED Javni zavodi so pravne osebe javnega prava. Njihov status je urejen z ZZ, ki se smiselno uporablja tudi za javne zavode kot krovni zakon, in s podroþnimi zakoni zdravstva, šolstva, kulture in drugih podroþji. ZZ ureja predvsem status zavodov, le nekaj doloþb se izrecno nanaša na status in poslovanje javnih zavodov; sprejet je bil že leta 1991 in kljub dvema novelama ni sledil spremembam, ki so po spremembah družbenoekonomskih odnosov nastale na podroþju opravljanja dejavnosti negospodarskih javnih služb in na podroþju javnega financiranja. Za poslovanje javnih zavodov pa je treba upoštevati tudi Zakon o preglednosti finanþnih odnosov in loþenem evidentiranju razliþnih dejavnosti (v nadaljevanju: ZPFOLERD72), ki je bil sprejet 2007. leta. Z navedenim zakonom je bila implementirana Direktiva 2006/111/ES, z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finanþnih odnosov med državami þlanicami in javnimi podjetji ter o finanþni preglednosti znotraj doloþenih podjetij. Vzrok je bil, ker javni zavodi poleg javne službe opravljajo tudi tržne dejavnosti in je treba zaradi varovanja konkurence na trgu transparentno loþevati vire financiranja iz tržne dejavnosti od javnih sredstev, pridobljenih z opravljanjem javne službe, kar bo razloženo v nadaljevanju. Javni zavodi so ena od vrst zavodov. Opravljajo negospodarske dejavnosti, ki so navedene v 1. þlenu ZZ (dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva idr). Zavodi so organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, þe cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobiþka. Cilj opravljanja teh dejavnosti ne sme biti pridobivanje dobiþka oziroma v javnih zavodih presežka, ampak zadovoljevanje javnega interesa. Javne zavode ustanovijo republika, obþina ali mesto in druge javno pravne osebe na podlagi zakonskega pooblastila zaradi tega, da zadovoljujejo javne interese na posameznih podroþjih omenjenih negospodarskih dejavnosti. Pomembni javni zavodi, ki so ustanovljeni s posebnim zakonom, so: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, Zavod za zdravstveno zavarovanje, Zavod RS za zaposlovanje. 72 ZPFOLERD - Zakon o preglednosti finanēnih odnosov in loēenem evidentiranju razliēnih dejavnosti 77 Pravo zavodov Javni zavodi se lahko financirajo iz javnih in zasebnih sredstev. Financiranje javnih zavodov doloþa ZZ, praviloma pa podroþni zakoni oziroma odloki o ustanovitvi povzemajo doloþila, ki veljajo za financiranje zavodov po ZZ. V skladu z 48. þlenom ZZ zavod pridobiva sredstva za svoje delo: od ustanovitelja, s plaþili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu ter iz drugih virov, v skladu z zakonom in aktom o ustanovitvi. Podroþni zakoni o posameznih dejavnostih natanþneje doloþajo vire financiranja. Javni zavodi morajo po 9. þlenu Zakona o raþunovodstvu (v nadaljevanju: ZR) loþeno spremljati poslovanje in izkazujejo izid poslovanja s sredstvi javnih financ in drugimi sredstvi za opravljanje javne službe (dejavnosti javne službe) ter s sredstvi, pridobljenimi s prodajo blaga in storitev na trgu (tržne dejavnosti). Zato so zavodi oziroma javni zavodi dolžni loþeno izkazovati: - sredstva, pridobljena iz opravljanja javne službe, ki se financira iz javnih financ; - druga sredstva za opravljanje javne službe, pridobljena s plaþili za storitve, ter - sredstva, pridobljena s prodajo blaga in storitev na trgu. Z loþenim izkazovanjem virov sredstev dosežemo pregled vrst sredstev, ki jih zavod pridobi z opravljanjem posameznih dejavnosti. To je pomembno zaradi razmejevanja stroškov, ki nastajajo pri opravljanju posameznih vrst dejavnosti. Zato se morajo pri kalkuliranju cen proizvodov in storitev javnih zavodov oziroma zavodov upoštevati vsi stroški tržne dejavnosti. Pri nastopu na trgu, mora imeti javni zavod enak položaj kot ostali gospodarski subjekti in ne sme biti privilegiran. Zanj veljajo predpisi o konkurenci, davþni in drugi predpisi. Z zagotavljanjem boljšega položaja zavodu bi nastajala nelojalna konkurenca na trgu do gospodarskih subjektov in je poseg v enakopravnost nastopanja na trgu varovana tudi s Pogodbo o evropski skupnosti (v nadaljevanju: PES). Zato javni zavod ne sme pokrivati stroškov za opravljanje tržne dejavnosti iz javnih sredstev, ampak je dolžan pravilno razmejiti stroške in celotne stroške, ki nastajajo v zvezi s tržno dejavnostjo, pokrivati iz prihodkov na trgu. Smisel dovoljevanja opravljanja tržne dejavnosti je poleg dopolnitve temeljne dejavnosti in polne izkorišþenosti zmogljivosti predvsem v dodatnih virih prihodkov, ki jih zavod lahko porabi za v naprej predvidene namene. Javni zavod lahko pri poslovanju ustvari presežek prihodkov nad odhodki, a ga ne sme razporejati po svoji presoji, ampak ga lahko uporabi le za opravljanje in 78 Pravo zavodov razvoj dejavnosti, þe ni z aktom o ustanovitvi doloþeno drugaþe. ZR v 19. þlenu doloþa, da lahko javni zavod presežek razporedi le v skladu z zakonom in odloþitvijo ustanovitelja. Vprašanje je, kaj zajema "opravljanje in razvoj dejavnosti": ali to vkljuþuje tudi plaþe za zaposlene oziroma, ali veljajo omejitve izplaþevanja plaþ za delovno uspešnost tudi za sredstva, pridobljena na trgu. Sredstva javnega zavoda je treba obravnavati kot celoto, kot sredstva pravne osebe, ne glede na loþeno izkazovanje virov financiranja. Opravljanje in razvoj dejavnosti se prav tako nanašata na celotno poslovanje javnega zavoda, torej na vse dejavnosti ali stanja, ki vplivajo na njihove prihodke oziroma odhodke. Zato je treba upoštevati tudi delo zaposlenih oziroma strošek dela. To pomeni, da se presežki javnega zavoda lahko namenjajo tudi za izplaþila plaþ in drugih prejemkov zaposlenih. Pri tem pa je treba upoštevati predpise in kolektivne pogodbe, ki veljajo za plaþe in druge prejemke. V evropskem pravnem redu ne obstaja pravna ureditev zavodov. PES ne doloþa opravljanja javne službe, ki bi jo izvajali javni zavodi, ampak vsebuje doloþbe o javnih podjetjih, pri þemer se pojem javnega podjetja razlikuje od pojma javnega podjetja po slovenskem Zakonu o gospodarskih javnih službah. PES doloþa, da države þlanice glede javnih podjetij ali podjetij, katerim so odobrile posebne ali izkljuþne pravice, ne smejo sprejeti ali ohraniti v veljavi ukrepov, ki bi bili v nasprotju s PES-om, zlasti s pravili o nediskriminaciji in pravili o konkurenci. Podjetja, pooblašþena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena oziroma podjetja, ki imajo znaþaj dohodkovnega monopola ravnajo po pravilih iz PES-a, zlasti po pravilih o konkurenci, þe uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanje posebnih nalog, ki so jim dodeljene (86. þlen PES). Ker zaradi razliþnosti ureditev v državah þlanicah ni bilo jasno, katere organizacije razvršþati v javna podjetja ali podjetja z dohodkovnim monopolom, je bila sprejeta navedena Direktiva 2006/111/ES, z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finanþnih odnosov med državami þlanicami in javnimi podjetji ter o finanþni preglednosti znotraj doloþenih podjetij, ki je na novo definirala javno podjetje. Kot je že navedeno, je na podlagi navedene Direktive v Republiki Sloveniji bil sprejet ZPFOLERD. V tretji toþki 3. þlena ZPFOLERD doloþa, da je javno podjetje tisto podjetje, nad katerim lahko organi oblasti izvajajo prevladujoþ vpliv. Po navedenem zakonu so organi oblasti: državni organi, obþinski organi in organi drugih lokalnih skupnosti. Torej kriterij za opredelitev javnega podjetja ni veþ izvajanje gospodarske javne službe, ampak izvajanje prevladujoþega vpliva javnih oblasti. Po þetrtem þlenu istega zakona imajo organi oblasti prevladujoþ vpliv, kadar: 79 Pravo zavodov - imajo veþinski delež vpisanega kapitala oziroma vloženih sredstev ustanovitelja, - nadzorujejo veþino glasovalnih pravic, ki izhajajo iz delnic ali poslovnih deležev podjetja oziroma iz vloženih sredstev ustanovitelja, ali - lahko imenujejo veþ kot polovico þlanov uprave, upravnega ali nadzornega organa. Glede na navedeni novi pojem javnega podjetja se kot javna podjetja v smislu 86. þlena PES v našem pravu štejejo: - javni zavodi, - javni gospodarski zavodi, - javna podjetja ustanovljena po ZGJS - gospodarske družbe, v katerih ima Republika Slovenija ali lokalna skupnost prevladujoþ položaj po navedenih kriterijih. Javni zavodi imajo lahko kot katerokoli javno podjetje najprej splošne obveznosti, ki izhajajo iz 5. þlena ZPFLORED. Ta þlen in tudi drugi þleni zakona sicer govorijo samo o javnem podjetju, vendar glede na definicijo javnega podjetja sodijo v njegov okvir tudi javni zavodi. Obveznosti se nanašajo predvsem na preglednost finanþnih odnosov med javnimi podjetji in organi oblasti. Namen te ureditve je predvsem doseþi jasen prikaz javnih sredstev, ki so jih organi oblasti dodelili javnim podjetjem, ter prikaz njihove dejanske uporabe. Pri tem se preglednost finanþnih odnosov med organi javnih oblasti in javnimi podjetji nanaša predvsem na naslednja podroþja: - poravnavo izgub iz poslovanja, - zagotovitev kapitala, - nepovratna sredstva ali posojila pod ugodnimi pogoji, - podeljevanje finanþnih prednosti z odpovedjo dobiþku ali izterjavi zapadlih dolgov (odpis terjatev), - odpoved obiþajnemu nadomestilu za uporabo javnih sredstev, povraþila za finanþne obveznosti, ki jih naložijo organi javnih oblasti. ýe ima javno podjetje kakršenkoli zgoraj naveden finanþni odnos z organi javnih oblasti, potem morajo organi javnih oblasti in javna podjetja na podlagi 3. odstavka 5. þlena ZPFLORED voditi ustrezne evidence o transakcijah javnih sredstev med organi javnih oblasti in javnimi podjetji. Poleg tega morajo o teh transakcijah v roku 80 Pravo zavodov 15 dni od nastalega poslovnega dogodka poroþati AJPES, javna podjetja pa morajo poroþati AJPES še o dejanski uporabi prejetih javnih sredstev v roku 15 dni po njihovem prejemu. Nadaljnja splošna obveznost javnih zavodov izvira iz 6. odstavka 4. þlena zakona, po kateri mora javni zavod preverjati ustreznost svoje uvrstitve v Register javnih podjetij, ki ga na podlagi 5. odstavka istega þlena vodi AJPES, ravno tako pa mora pošiljati v ta register tudi vse spremembe, ki bi vplivale na njegov položaj po ZPFLORED. Za potrebe nadzora, ki ga izvajata AJPES in Ministrstvo za finance, imata slednja pravico do dnevnega vpogleda in elektronskega pridobivanja podatkov iz sodnega registra, centralnega registra vrednostnih papirjev pri KDD ter iz delniških knjig, ki jih vodi KDD, druga pooblašþena organizacija ali posamezna delniška družba sama. ýe AJPES in Ministrstvo za finance ne morejo pridobiti podatkov iz teh registrov ali þe te podatke preverjata, potem jim je javno podjetje na podlagi prve alinee osmega odstavka 4. þlena zakona dolžno posredovati svojo lastniško strukturo in seznam naložb v druge pravne osebe. Poleg navedenih splošnih obveznosti imajo javni zavodi še posebne obveznosti, ki izvirajo iz njihovega položaja kot organizacije s posebno ali izkljuþno pravico oziroma z javnim pooblastilom. Glavna obveznost je v tem, da morajo zagotavljati preglednost svoje finanþne in organizacijske strukture tako, da vodijo loþene raþunovodske evidence za dejavnost javne službe in za tržno dejavnost. Pri tem zakon še posebej doloþa, da ne smejo sredstev, ki jih dobivajo za izvajanje javne službe uporabiti za opravljanje drugih dejavnosti. V svojem zelo obširnem 8. þlenu natanþno doloþa ukrepe in postopke, ki naj bi zagotovili preglednost poslovanja ter omogoþili nadzor nad spoštovanjem omenjene prepovedi. Na podlagi navedenega lahko zakljuþimo, da ZPFLORED ustrezno rešuje vprašanje tržne dejavnosti javnih zavodov. Tržna dejavnost javnih zavodov je nedvomno dovoljena, izvajati pa se mora tako, da so vsi finanþni odnosi znotraj zavoda pregledni in da ne prihaja do prelivanja sredstev za izvajanje javne službe v tržne dejavnosti. Obratno pa ni nobene ovire, da se sredstva, pridobljena na trgu, uporabijo za izvajanje javne službe. Takšen pristop k urejanju tega vprašanja pomeni revolucionarno novost v naši ureditvi, ki pa ji bi morala slediti tudi druga zakonodaja. S tem mislim predvsem na predpise, ki urejajo plaþe v javnem sektorju. Namreþ, þe je tržna dejavnost javnih zavodov dovoljena in tudi povsem transparentna, potem ni nobenega razloga, da se 81 Pravo zavodov za plaþilo te dejavnosti uporabljajo pravila plaþnega sistema v javnem sektorju. Ustrezna ureditev tega vprašanja bi nedvomno imela veliko pozitivnih uþinkov, med drugim bi tudi omilila pritisk na delitev obstojeþih javnih zavodov, ki obstaja predvsem zaradi nerešenega vprašanja plaþila za izvajanje njihove tržne dejavnosti. 82 Pravo zavodov PREOBLIKOVANJE ZAVODOV 8 PREOBLIKOVANJE JAVNEGA ZAVODA V D.O.O. Preoblikovanje javnega zavoda v podjetje je predvidel že leta 1991 sprejeti Zakon o zavodih (v nadaljevanju ZZ)73, ki v 51. þlenu dopušþa, da lahko ustanovitelj zavoda odloþi, da se zavod ali njegova organizacijska enota organizira kot podjetje. Podjetje je generiþni pojem izhajajoþ iz bivše jugoslovanske ureditve zakonodaje o podjetjih. V Sloveniji ga je prevedel v sodobno, evropsko primerljivo, statusno obliko Zakon o gospodarskih družbah iz leta 1993, nazadnje spremenjen 2007 (v nadaljevanju ZGD-1)74. Vendar je kasneje zakonodaja o javnih financah preoblikovanje javnih zavodov formalno prepreþevala. Preoblikovanje javnega zavoda je bilo mogoþe samo pod pogojem, da bi posebni zakon, ki bi urejal izvajanje javne službe na doloþenem podroþju, to dovoljeval. Ker pa takšnih posebnih zakonov po letu 2002 ni bilo, so bili ti postopki zamrznjeni. S sprejemom 80.j þlena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF)75 v letu 2002 je praktiþno prišlo do zamrznitve možnosti javno preoblikovanj javnih zavodov v druge subjekte. Šele Zakon o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP)76 je s priþetkom veljave 7. 3. 2007 preoblikovanja javnih zavodov spet sprostil. Leta 2002 je zakonodajalec v 80.j þlenu ZJF sicer zapisal, da se pravna oseba lahko preoblikuje v ustreznejšo statusno obliko, kadar preneha potreba, da bi država oziroma obþina zagotavljala javno službo v okviru doloþenega javnega zavoda in je izvajanje javne službe oziroma javne gospodarske službe v enaki kvaliteti mogoþe uþinkoviteje zagotoviti na drug naþin. To je možno le pod doloþenima kumulativnima pogojema: - þe zakon, ki ureja izvajanje javne službe oziroma javne gospodarske službe na posameznem podroþju, to dovoljuje, in - þe je preoblikovanje v skladu z nacionalnim programom, ki ga za posamezno podroþje sprejme Državni zbor Republike Slovenije. 73 Glej: Zakon o zavodih, Ur.l. RS, št. 12I/1991 Spremembe: Ur.l. RS, št. 45I/1994 Odl.US: U-I-104/92, 8/1996, 18/1998 Odl.US: U-I-34/98, 36/2000-ZPDZC, 127/2006. 74 Glej:Zakon o gospodarskih družbah - Ur.l. RS, št. 42/2006 (60/2006 popr.) Spremembe: Ur.l. RS, št. 26/2007ZSDU-B, 33/2007-ZSReg-B, 67/2007-ZTFI (100/2007 popr.), 10/2008. 75 Glej: Zakon o javnih financah (ZJF), Ur.l. RS, št. 79/1999 Spremembe: Ur.l. RS, št. 124/2000, 79/2001, 30/2002, 56/2002-ZJU, 127/2006-ZJZP, 14/2007. 76 Glej: Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP), Ur.l. RS, št. 127/2006. 84 Pravo zavodov Ker po letu 2002 posebni zakoni niso uredili tega vprašanja, niti niso bili na posameznih podroþjih sprejeti posebni nacionalni programi z možnostjo privatizacije po 80. j þlenu ZJF, je bilo do sprejetja ZJZP preoblikovanje javnih zavodov praktiþno zamrznjeno. V prehodni doloþbi 154. þlena je ZJZP derogiral 80. j þlen ZJF. Z novo ureditvijo 141., 142., 143. þlena prehodnih doloþb ZJZP in z odpravo 80. j þlena ZJF, je po ZJZP v skladu s 144. in 154. þlenom mogoþe javni zavod preoblikovati v drugo obliko, kjer ni osebno odgovornih ustanoviteljev77 ter tako doseþi veþjo uþinkovitost in uspešnost izvajanja javne službe v dobro uporabnikom in v skladu z javnim interesom. Danes je postopek preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o. poleg v ZJZP urejen še v posebnih pravilih korporacijske zakonodaje. Preoblikovanje javnega zavoda poteka smiselno s pravili preoblikovanja d.d. v d.o.o. po 666. þlenu ZGD-1, kar je predstavljeno v tretji toþki tega þlanka. 8.1 Preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. po pravilih zakonodaje o javno zasebnem partnerstvu S sprejemom in uveljavitvijo ZJZP je v danes slovenski pravni ureditvi mogoþe preoblikovati javni zavod v družbo z omejeno odgovornostjo. Na podlagi 144. þlena prehodnih doloþb ZJZP se za preoblikovanje javnih zavodov smiselno uporabljajo doloþila ZJZP o preoblikovanju javnih podjetij in podelitvi koncesije javnim podjetjem, ki se preoblikujejo v gospodarsko družbo. S tega vidika je tako za nekatere javne zavode kot tudi za uporabnike njihovih storitev in ne nazadnje tudi za zaposlene v javnih zavodih preoblikovanje javnih zavodov v druge statusne oblike vsebinsko upraviþeno, ko gre za javne zavode, ki svoje dohodke pridobivajo pretežno na trgu. Kakšni so bili deleži prihodkov vseh javnih zavodov v Republiki sSloveniji od prodaje blaga in storitev na trgu po podroþjih javnih službe v letih 2003, 2005 in 2006 je razvidno iz naslednje tabele: Tabela: Deleži prihodkov od prodaje blaga in storitev na trgu po podroþjih javnih službe v letih 2003, 2005 in 200678 77 Glej tudi 106. ēlen ZJZP, kjer so doloēene statusne oblike v katerih lahko nastane javno-zasebno partnerstvo. 78 Zver, Eva (2007): Dejavnost javne službe in tržna dejavnost, Posvet Nebra d.o.o. na temo “Javni zavodi”, Portorož, 23-24 maj 2007, stran 16. 85 Pravo zavodov 30,0 Expressed as a % of total revenue 25,0 2003 2005 20,0 2006 15,0 10,0 5,0 0,0 Public Education Health care Pharmacies Social care Culture Other areas institutions – all vir: AJPES – Izkazi prihodkov in odhodkov doloþenih uporabnikov po naþelu denarnega toka Za preoblikovanje bodo tako primerni predvsem javni zavodi, ki po bilanþnih podatkih že veþ let ustvarjajo veþ prihodka na trgu, kot dobijo sredstev iz javnih financ. Za takšne javne zavode obstaja vsebinski razlog, da se po ZJZP preoblikujejo v d.o.o., v d.d. v evropsko d.d. (societas europea) , pa tudi v zavod s pravico javnosti v 100 % lasti javnih ustanoviteljev. Na ta naþin se lahko pravno in ekonomsko preþisti statusna oblika javnega zavoda, na novo opredeli storitev, ki se izvaja kot javna služba. Z nadzorom ustanovitelja se lahko zagotovi veþja uþinkovitost in uspešnost zagotavljanja teh storitev in blaga (zdravil) v javnem interesu, preoblikovanemu subjektu pa se v skladu z 142. in 143. þlenom ZJZP v roku enega leta po preoblikovanju podeli koncesija za izvajanje javne službe. S preoblikovanjem se razreši tudi vprašanje dodatnega nagrajevanja zaposlenih iz tržnega poslovanja subjekta. Sedanje financiranje javnih služb v javnih zavodih je posebno v dvojnem financiranju javne službe in tržnih, z javno službo povezanih dejavnosti. Pri tem pa je pomembno tudi to, kako se financira javna služba79. Javna služba pomeni pravno urejeno opravljanje dejavnosti, ki je opredeljena z zakonom in katere vsebina je zagotavljanje storitev in blaga v javnem interesu, pri þemer njen primarni namen ni ustvarjanje dobiþka. Javna služba je torej javno pravni naþin izvajanja doloþene dejavnosti, ki se lahko naþeloma izvaja na trgu tudi 79 Glej: Korpiē-Horvat, Etelka (2003), Negospodarske javne službe. Lex localis, 2003, let. 1, št. 4, str. 15-30 in ista avtorica: Razmejitev med dejavnostjo javne službe in drugimi dejavnostmi (2001), (Raēunovodske šole zveze, 8, Šola poglobljenega knjigovodstva doloēenih uporabnikov enotnega kontnega naērta: Zveza raēunovodij, finanēnikov in revizorjev Slovenije, Ljubljana 86 Pravo zavodov brez tega posebnega naþina kot obiþajna dejavnost80. Vendar pa, kadar se tovrstna dejavnost izvaja v javnem interesu, velja zanjo posebna javno pravna ureditev. Le ta mora imeti neposredno podlago v zakonu. Posebna pravna ureditev izvajanja javne službe se vzpostavi takrat, ko je to odgovornost in naloga države ali obþine in jo narekuje javni interes. Javni interes je - podobno kot javna služba - pravno nedoreþeni pojem. To pomeni, da ga zakonodajalec ne definira formalno, temveþ se nanj sklicuje vsebinsko ali materialno. Vsebinsko pomeni javni interes pravno zašþiteno inkluzivno voljo širše družbene skupnosti, za katero skrbi država s svojo – obiþajno kogentno - regulativo. Inkluzivnost je bistveni element javnega interesa in pomeni dostopnost storitev in blaga v javnem interesu vsem pod enakimi pogoji brez izkljuþevanja81. Po drugi strani je zasebni interes ekskluziven, kar pomeni, da v zasebni regulaciji država šþiti interes in voljo posameznika, ki ima legalno upraviþenje, da po pravni poti izkljuþi vse tiste (vkljuþno z državo samo), ki proti njegovi volji posežejo v njegov pravno zašþiten zasebni interes. Cene, po katerih javni zavodi zagotavljajo storitve ali blago v javnem interesu, se na trgu ne oblikujejo prosto. Doloþi jih javni »regulator« (država, obþina), ki mora pri tem upoštevati, kolikšen del cene bo pokrit iz javnih virov. Javni viri financiranja javne službe v javnem zavodu so: (1) proraþunska sredstva, pridobljena iz državnega ali obþinskih proraþunov; (2) javna sredstva, plaþana preko cene javne storitve, ki jo zagotavlja država ali (3) drugi parafiskalni viri, ki nimajo znaþaja proraþunskih virov - na primer obvezne naroþnine za financiranje javne službe ipd. Poleg teh so viri financiranja javnih zavodov tudi npr. obresti od naložb, najemnine, dotacije, donacije, subvencije, darila, dedišþine ipd. Ti viri niso trajni in sistemski, zato so razvršþeni v kategorijo drugih virov. Tržna dejavnost v javnih zavodih je dopolnilna ali akcesorna dejavnost javni službi82. To je z javno službo povezana dejavnost, ki ne pomeni veþ zakonsko predpisanega obsega javne službe. Bistvena razlika za loþevanje nejavnega financiranja javnega zavoda in financiranja z dopolnilne - tržne dejavnosti - je v doloþanju cene storitev in blaga, ki ga javni zavod ponuja uporabnikom. Cena storitev ali blaga dopolnilne dejavnosti namreþ ne sme nikdar vsebovati pokritja stroškov ali dela stroškov na raþun javne službe. Na ta naþin bi bila takšna cena prikrito subvencionirana in nelojalno konkurenþna ceni istovrstnih storitev ali blaga, ki jih prodajajo 80 Glej: Trpin, Gorazd (2005), Pravni položaj premoženja javnih zavodov. Javna uprava, 2005, letn. 41, št. 2/3, str. 354-367, Ljubljana 81 Glej: Rus, Veljko (1990), Socialna država in družba blaginje, Domus, Ljubljana. 82 Veē o tem glej: Bohinc R., Tiēar B. (2007), Upravno pravo – splošni del, Fakulteta za varnostne vede Univerze v Mariboru, Ljubljana. 87 Pravo zavodov drugi subjekti na trgu. Glede na povedano mora biti cena zagotavljanja storitev in blaga javne službe doloþena s predpisom, cena prodaje storitev in blaga dopolnilne dejavnosti pa nasprotno zaradi proste konkurence ne sme biti doloþena s predpisom. V primerih, ko javni zavodi ustvarjajo vsaj polovico ali veþ prihodkov z zasebno financirano dejavnostjo, to vsebinsko kaže na neustrezno statusno obliko. V takih primerih bi bilo z vidika ustanovitelja smotrno, da bi uporabil doloþila ZJZP in dopustil preoblikovanje javnega zavoda v vsebinsko ustreznejšo statusno obliko83. Nadaljnji argument je, da so na podlagi splošne ureditve ZZ. Javni zavodi so namreþ pravne osebe, ki nimajo lastnega premoženja84. Zavodi upravljajo s premoženjem ustanoviteljev (države ali lokalne skupnosti), sami pa nimajo lastnega materialnega substrata. Svoja premoženje pa imajo vse druge osebe javnega prava, tudi z zavodi po režimu javne službe primerljiva javna podjetja (organizirana v statusnih oblikah gospodarskih družb), ki izvajajo gospodarske javne službe. Prehod javne lastnine v last javnega zavoda zasleduje cilj, ki je v poveþanju racionalnosti in uþinkovitosti pri uporabi sredstev, potrebnih za izvajanje javne službe. Pri prehodu tega premoženja ne gre za privatizacijo, saj premoženje zavoda ne postane privatna, temveþ ostane javna lastnina, pri þemer je pri tem konceptu bolje opredeljena odgovornost za upravljanje s premoženjem, kot je to pri konceptu neposredne javne lastnine. S tem se poveþuje tudi poslovodna avtonomija poslovodstva, saj lahko razpolaga s premoženjem, vendar še vedno s soglasjem ustanoviteljev. 8.2 Preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. po pravilih zakonodaje o gospodarskih družbah Po pravilih korporacijske zakonodaje se javni zavod lahko preoblikuje v d.o.o. smiselno s pravili preoblikovanja d.d. v d.o.o. Po 666. þlenu ZGD-1, ki nosi naslov preoblikovanje zavodov v gospodarske družbe, zakonodajalec zapiše, da se za preoblikovanje zavodov v gospodarske družbe smiselno uporabljajo doloþbe ZGD-1 o preoblikovanju delniške družbe v druge družbe. Po doloþilih 648 – 651. þlena ZGD-1 se lahko v d.o.o preoblikuje. d.d., ki ima manj kot 50 delniþarjev/ustanoviteljev. Enako velja tudi za javni zavod, ki mora imeti manj kot 50 ustanoviteljev. Sklep o preoblikovanju v d.o.o. v d.d. sprejema veþina 9/10 83 Glej: Mužina, A., R. Bohinc, B. Tiēar (2007), Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) s pojasnili, Nebra, Ljubljana. 84 Izjema so državne univerze, ki so po specialni zakonski ureditvi visokega šolstva (ZVis) postale lastnice premoženja, ki ga upravljajo. Ratio te ureditve se skriva v avtonomiji državnih univerz, ki je zašēitena ustavna kategorija. 88 Pravo zavodov kapitala. Znesek osnovnih vložkov je lahko v preoblikovani d.o.o. nižji od predpisanega. Preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. je potrebno prijaviti v ustrezni sodni register s seznamom družbenikov in njihovih vložkov ter pogodbo o preoblikovanju. Preoblikovani javni zavod pridobi pravni status d.o.o. z vpisom v sodni register85. Pravna podlaga za preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. je najprej sklep o preoblikovanju, þe pa je ustanoviteljev veþ, pa tudi pogodba o preoblikovanju. S smiselno razlago pravil o preoblikovanju d.d. v d.o.o. mora sprejeti sklep o preoblikovanju javnega zavoda v d.o.o. pristojni organ zavoda v skladu z aktom o ustanovitvi in to z 9/10 veþino. V javnem zavodu je pristojni organ svet zavoda, ki pa v praksi ni nujno sestavljen tako, da bi se lahko v sklepu izkazala 9/10 veþina glasov þlanov sveta. Tako bo – na primer – v zavodu, kjer je þlanov sveta manj kot 10, potrebno soglasje vseh, ker glas enega pomeni veþ kot 1/10. V vsakem primeru pa bo za preoblikovanje potrebno tudi soglasje ustanoviteljev, ki so pri javnih zavodih v glavnem obþine ali država. Tudi za ustanovitelje velja smiselno, da morajo soglašati z 9/10 veþino. Za ustanovitelje javnega zavoda, ki niso glasovali za sklep o preoblikovanju, se smiselno uporabljajo doloþbe 651. þlena ZGD-1. To pomeni, da vsak ustanovitelj javnega zavoda, ki je ugovarjal proti sklepu o preoblikovanju javnega zavoda v d.o.o., lahko od nove družbe zahteva, da prevzame njegov poslovni delež za plaþilo primerne denarne odpravnine. To pravico ima tudi ustanovitelj, ki ni odloþal o preoblikovanju javnega zavoda, þe mu je bila protipravno prepreþena udeležba na svetu ali þe svet zavoda ni bil pravilno sklican ali þe predmet odloþanja na svetu zavoda ni bil pravilno objavljen. V sklepu o preoblikovanju je potrebno doloþiti novo firmo in druge znaþilnosti družbe, kakor tudi celotno vsebino nove družbene pogodbe, kot to doloþa 474. þlen ZGD-186: (1) navedbo imena in priimka ter prebivališþa ali firme in sedeža vsakega družbenika; (2) firmo, sedež in dejavnost družbe; (3) navedbo zneska osnovnega kapitala in vsakega osnovnega vložka posebej, navedbo družbenika za vsak osnovni vložek in njegov poslovni delež; (4) þas delovanja družbe, þe je ustanovljena za doloþen þas; (5) morebitne obveznosti, ki jih imajo družbeniki do družbe poleg vplaþila osnovnega vložka, in morebitne obveznosti družbe do družbenikov. Za praktiþno izvedbo preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o. bo potrebno, da se poleg pravil za preoblikovanje d.d. v d.o.o., analogno uporabi tudi pravila o 85 Glej; Juhart, Miha (2007): Preoblikovanje javnega zavoda v družbo z omejeno odgovornostjo, Posvet Nebra d.o.o.t na temo “Javni zavodi”, Portorož, 23-24 maj 2007, stran 8. 86 Glej; Juhart, Miha (2007, ibidem, stran 7. 89 Pravo zavodov preoblikovanju samostojnega podjetnika (s.p.) v d.o.o.. Verjetno bo ob preoblikovanju javnega zavoda v d.o.o. potrebno opredeliti in doloþiti vrednost podjetja, ki se prenaša. To pa doloþa 668. þlen ZGD-1. Podjetje, ki se prenaša v d.o.o. po korporacijskih predpisih sestavlja premoženje ter pravice in obveznosti v zvezi s podjetjem z natanþnim opisom podjetja. Pri tem se je mogoþe sklicevati na listine, kot so letna bilanca stanja, vmesna bilanca stanja ali ustrezen raþunovodski izkaz, þe je na podlagi njihove vsebine mogoþe doloþiti vrednost podjetja, ki je predmet prenosa. Predložene listine na dan prijave za vpis prenosa podjetja v register ne smejo biti starejše od treh mesecev. Pri prenosu podjetja je treba opraviti ustanovitveno revizijo, þe je vrednost veþja od 100.000€87. Navedena pravila so dopolnilo k smiselni uporabi preoblikovanja d.d. v d.o.o. za preoblikovanje javnih zavodov. Ker niso v nasprotju z ureditvijo ZGD-1 za preoblikovanje d.d. v d.o.o. menimo, da so primerna tudi za uporabo preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o.. Tudi zato, ker drugih pravil ni. Praktiþno pa bo potrebno izvesti postopke tako, da bo registrsko sodišþe lahko vpisalo preoblikovani subjekt v sodni register. 8.3 Vsebinski razlogi in posledice za ustanovitelja preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o. Splošno je pri javnih zavodih temeljni opredelilni element javna služba. Zato je naþelno treba poudariti, da je cilj javnega zavoda z danimi, omejenimi sredstvi doseþi maksimalne koristi in zadovoljstvo uporabnikov javne službe. Dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, kot smo že povedali, lahko na splošno razvrstimo v tri skupine: (1) redna dejavnost javne službe; (2) dejavnost javne službe, ki jo javni zavod prodaja na trgu; (3) dejavnost, ki ne sodi v javno službo – tržna dejavnost. Javni zavodi imajo v povpreþju 70-80% virov iz javnih financ za izvajanje javne službe. Odstopajo lekarniške dejavnosti in dejavnosti socialnega varstva – predvsem domov za starejše - kjer tržna dejavnost dosega in presega 50% virov financiranja javnih zavodov. Ker javni zavodi del prihodkov pridobivajo tudi s tržno dejavnostjo, je bilo z zakonodajo o raþunovodstvu doloþeno, da morajo prihodke in odhodke ter poslovni 87 Ibidem. 90 Pravo zavodov izid izkazati loþeno – iz naslova opravljanja javne službe in iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu – ter tudi skupno88. Pri izkazovanju prihodkov velja splošno naþelo, da so prihodki za izvajanje javne službe vsi prihodki, ki jih javni zavod prejme za opravljeno storitev javne službe, ne glede na to, ali gre za prihodke iz javnih ali zasebnih virov. K prihodkom od prodaje blaga in storitev na trgu tako spadajo le tisti prihodki, ki jih javni zavod ustvari s prodajo tistega blaga in storitev, ki niso opredeljene kot javna služba. Pretežna prodaja blaga in tržnih storitev tudi v prihodnje pomeni glavnino dejavnosti naštetih javnih zavodov, javna služba pa le manjši del. Pri delitvi odhodkov na dejavnost javne službe in tržno dejavnost se v javnih zavodih najpogosteje uporabi razmerje, ki je bilo doseženo pri prihodkih, þeprav je to možnost, ki jo predpisi dopušþajo le v skrajni sili. Problem razmejevanja odhodkov je namreþ povezan s spremljanjem stroškov po stroškovnih mestih, mestih odgovornosti in kontih, kar v mnogih javnih zavodih še vedno ni urejeno. Vprašanje je, koliko stroškov v javnih zavodih dejansko nastaja pri izvajanju redne javne službe, ki se financira iz javnih virov, koliko pri opravljanju storitev javne službe za trg in koliko pri izvajanju lastnih tržnih dejavnosti. Ta problem postavi pod vprašaj tudi izkazani poslovni izid javnih zavodov, zlasti ko se ugotavlja loþeno za javno službo in tržno dejavnost. Na eni strani naj bi namreþ javni zavodi kot neprofitne organizacije, v delu ko gre za dejavnost javne službe, poslovali s pozitivno niþlo, na drugi strani pa jim je dovoljeno, kar je sicer v protislovju z neprofitnim znaþajem javnega zavoda, pri tržni dejavnosti maksimirati dobiþek (presežek prihodkov nad odhodki). Ker je v sedanji pravni ureditvi javnim zavodom omogoþeno tudi, da presežek prihodkov nad odhodki iz tržne dejavnosti namenijo za poveþanje sredstev za izplaþilo dodatne delovne uspešnosti, lahko ohlapni raþunovodski predpisi vodijo v skušnjavo, da v javnih zavodih del stroškov, ki nastanejo pri tržni dejavnosti, prikažejo kot stroške javne službe89. Prehod osnovnih sredstev neposredno na novi - preoblikovani subjekt - zasleduje cilj poveþanja racionalnosti in uþinkovitosti pri uporabi sredstev, potrebnih za izvajanje javne službe. Pri prehodu osnovnih sredstev neposredno v obliko vložka v nov subjekt ne gre za privatizacijo, saj premoženje ostane javna lastnina. Samo narava premoženja se spremeni. Pri tem konceptu je bolje opredeljena odgovornost za upravljanje s premoženjem, kot pri konceptu neposredne obþinske lastnine. S tem se poveþuje tudi poslovodna avtonomija poslovodstva preoblikovanega 88 Glej: Trpin, Gorazd (2004), Javne službe in javni zavodi. V: Dnevi slovenskih pravnikov 2004 : od 14. do 16. oktobra v Portorožu, (Podjetje in delo, Letn. 30, št. 6/7). Ljubljana: Gospodarski vestnik, 2004, str. 1376-1382. 89 Glej: Zver, Eva (2007): Dejavnost javne službe in tržna dejavnost, Posvet Nebra d.o.o. na temo “Javni zavodi”, Portorož, 23-24 maj 2007. 91 Pravo zavodov subjekta, saj lahko bolj racionalno razpolaga s premoženjem v korist kakovosti zagotavljanja storitev javne službe. Nadalje je eden od pomembnih razlogov za preoblikovanje pomanjkljiva in neustrezna ureditev sistema financiranja javnih zavodov. Kot prvo se je na tem podroþju pojavilo novo normativno javno-finanþno in raþunovodsko okolje, ki zahtevata uskladitev tega podroþja s kogentnimi doloþbami. Dodatno poslovanje še zapleta Zakon o preglednosti finanþnih odnosov in loþenem evidentiranju razliþnih dejavnosti (v nadaljevanju ZPFOLERD)90. Poleg tega je treba princip financiranja tega podroþja prilagoditi strateški opredelitvi izvajanja funkcij države in obþin preko javnih zavodov s poudarkom na uþinkovitosti izvajanja javnih služb preko merjenja rezultatov njihovega dela in njihovega financiranja v odvisnosti od uspešnosti izvajanja javnih funkcij. V tem okviru je treba urediti predvsem obveznost zagotavljanja sredstev za delo s strani ustanovitelja, vire in naþine financiranja javnega zavoda, postopke za doloþitev obsega sredstev za izvajanje javne službe, postopke za oblikovanje cen javne službe, odgovornost za obveznosti javnega zavoda, uporabo presežkov prihodkov nad odhodki in vprašanje zadolževanja. 8.4 Razlogi pravne ureditve aquis communatauire, za preoblikovanje javnega zavoda v d.o.o. Z vidika prava EU lahko ugotovimo, da na podroþju statusne ureditve javnih zavodov ne obstaja aquis communatauire. Tako, da je preoblikovanje javnih zavodov v d.o.o. v skladu s slovensko zakonodajo in ni v nasprotju s pravnim redom EU. Je pa smiselno poudariti, da se bo s preoblikovanjem doseglo tudi veþjo preglednost statusne organizacije tovrstnih subjektov v kontekstu 86. þlena Pogodbe o evropski skupnosti (v nadaljevanju PES)91. Bistvena razlika za loþevanje nejavnega financiranja javnega zavoda in financiranja z naslova dopolnilne (tržne dejavnosti) je v doloþenosti cene in v preglednosti porabe javnih sredstev. Pri javnem zavodu cena storitev ali blaga dopolnilne dejavnosti namreþ ne sme nikdar vsebovati pokritja stroškov ali dela stroškov na raþun javne službe. Na ta naþin bi bila takšna cena prikrito subvencionirana in nelojalno konkurenþna ceni istovrstnih storitev ali blaga, ki jih prodajajo drugi subjekti na trgu. Glede na povedano mora biti cena zagotavljanja storitev in blaga javne službe doloþena s predpisom, cena prodaje storitev in 90 Glej: Zakon o preglednosti finanēnih odnosov in loēenem evidentiranju razliēnih dejavnosti (ZPFOLERD) Ur.l. RS, št. 53/2007. 91 Glej: Ur .l. RS-MP, št. 7/2004. 92 Pravo zavodov blaga dopolnilne dejavnosti pa nasprotno, zaradi proste konkurence, ne sme biti doloþena s predpisom. V tem kontekstu gre upoštevati 86. þlen PES, oziroma na vprašanje komunitarnega elementa tržnega delovanja javnih zavodov. Posredno bi lahko prišlo do kršitve konkurenþnih pravil Evropske skupnosti v primerih prelivanja sredstev javne službe v ceno storitve dopolnilne (tržne) dejavnosti javnega zavoda (ang.: cross subsidizing). ýe bi javni zavod za pokrivanje stroškov prodaje storitev ali blaga na trgu uporabljal javna sredstva ali javne in nejavne vire financiranja javne službe, mora to v tržni ceni storitev jasno obraþunati. Tržna cena se ne more oblikovati na raþun prej navedenih komponent, saj bi tako javni zavod lahko konkuriral le z oblikovanjem cene temeljeþe na variabilnih stroških, medtem ko bi mu fiksne stroške že prej pokrilo financiranje javne službe. 8.5 Posledice preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o. za sedanje zaposlene V primeru statusne reorganizacije javnih zavodov v gospodarske družbe ostane preoblikovana družba v 100% v javni lasti. Na podlagi 142. þlena ZJZP pridobi zato lahko brez javnega razpisa s strani ustanovitelja koncesionirano javno službo. Vendar se pri tem bistveno spremeni pravni položaj zaposlenih. Sedaj so zaposleni javni uslužbenci, v prihodnje pa to veþ ne bi bili. V prihodnje bi se njihov pravni položaj izenaþil z zaposlenimi v gospodarstvu. Kot reþeno, so sedaj zaposleni v javnem zavodu javni uslužbenci. Zanje velja ureditev Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju – ZJU)92, kakor tudi sedanja ureditev Zakona o razmerjih plaþ v javnih zavodih, državnih organih in lokalnih skupnostih (v nadaljevanju – ZRPJZ)93, za direktorja in prihodnje za vse zaposlene pa Zakon o sistemu plaþ javnem sektorju (v nadaljevanju – ZSPJS)94. V vmesnem þasu je ZSPJS derogiral ZRPJZ, vendar se za javne zavode slednji še zmeraj uporablja, do sprejema kolektivne pogodbe za javni sektor. Javni uslužbenec je, kot doloþa ZJU, posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Opredelitev javnega uslužbenca je podana z opredelitvijo javnega sektorja, ki jo doloþa ZJU. Ta pa šteje za javni sektor državno upravo, državne 92 Glej: Zakon o javnih uslužbencih (Ur.l. RS, št. 56/2002, 110/2002-ZDT-B, 2/2004-ZDSS-1 (10/2004 - popr.), 23/2005, 62/2005 Odl.US: U-I-294/04-15, 113/2005, 21/2006 Odl.US: U-I-343/04-11, 23/2006 Skl.US: U-I-341/0510, 62/2006 Skl.US: U-I-227/06-17). 93 Glej: Zakon o razmerjih plaē v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti /ZRPJZ/, Ur.l. RS, št. 18/1994 Spremembe: Ur.l. RS, št. 13/1995 Odl.US: U-I-117/93-28, 36/1996, 20/1997-ZDPra, 39/1999-ZMPUPR, 86/1999 Odl.US: U-I-134/96, 98/1999-ZZdrS, 66/2000 Odl.US: U-I-274/97-19. 94 Glej: Zakon o sistemu plaē v javnem sektorju (Ur.l. RS, št. 56/2002, 72/2003, 126/2003, 70/2004, 53/2005, 14/2006, 27/2006 Skl.US: U-I-60/06-12, 68/2006). 93 Pravo zavodov organe, lokalne skupnosti ter javne zavode, javne sklade in javne agencije. Ne šteje pa javna podjetja in kapitalske družbe, kjer ima država ali obþina prevladujoþ vpliv. Sedaj so zaposleni v javnih zavodih e javni uslužbenci, kolikor pa bi se status javnega zavoda spremenil, pa to veþ ne bi bili. Zaposleni v javnih zavodih so javni uslužbenci, vendar niso državni uradniki, saj ne izvajajo državnih nalog. Javna služba ni neposredna državno-oblastna naloga. Je režim izvajanja dejavnosti v javnem interesu, ki nima oblastnega znaþaja. Za javne uslužbence v javnih zavodih velja prvih 21. þlenov ZJU, ne pa preostali del zakona. Od teh þlenov so najpomembnejša temeljna naþela. Uslužbenska zakonodaja podrobno doloþa izhodišþa, na katerih gradi uslužbenski sistem. Pravno jih doloþi kot naþela, ki veljajo za vse javne uslužbence ter posebej pa doloþa tsta, ki veljajo le za uradnike. Izmed prvih 21. þlenov ZJU je še posebej pomembno doloþilo 16/3. þlena ZJU. Na podlagi tega doloþila javni zavod ne sme zaposlenim zagotavljati iz javnih sredstev veþ pravic, kot so doloþene s kolektivno pogodbo ali zakonom. Podobno normo vsebuje tudi 3. þlen ZSPJS, kjer javni zavod ne more delavcem zagotoviti drugaþne plaþe, kot po tem pravnem predpisu. Pravni položaj in plaþe v javnem sektorju so toþno doloþene. V prehodnem obdobju do priþetka uporabe ZSPJS, se uporablja ZRPJZ s podzakonskimi akti. V prihodnje pa bo pravna podlaga ZSPJS z novimi podzakonskimi akti in predvsem kolektivna pogodba za javni sektor, in panožne kolektivne pogodbe. V primeru preoblikovanja javnega zavoda v d.o.o. s koncesionirano javno službo, pa pravila ureditve javnega sektorja95 po ZJU in ZSPJS veþ ne veljajo. Delovna razmerja zaposlenih se tako oblikujejo po splošni delovni zakonodaji, plaþni sistem, ki se bo uporabljal v preoblikovanih javnih zavodih po tem veþ ne bo plaþni sistem javnega sektorja, temveþ tisti, ki ga ureja zakonodaja o delovnih razmerjih (ZDR96) ter splošne in panožne kolektivne pogodbe. 1. Pravni položaj in odgovornosti direktorja javnega zavoda 2. Položaj poslovodnega organa - direktorja javnega zavoda ima doloþene znaþilnosti, ki se razlikujejo od poslovodnih organov gospodarskih družb, pa þeprav oba vodita in zastopata pravno osebo. Posebnosti njegovega 95 Po 3. ēlenu, 8. toēki Zakona o javnih financah (v nadaljevanju –ZJF), ki tudi javna podjetja in gospodarske družbe s kapitalsko naložbo države šteje za javni sektor. 96 Glej: Zakon o delovnih razmerjih (ZDR)Ur.l. RS, št. 42/2002 Spremembe: Ur.l. RS, št. 79/2006-ZZZPB-F, 46/2007 Odl.US: U-I-45/07, Up-249/06-22, 103/2007). 94 Pravo zavodov položaja izhajajo iz posebnega statusa pravne osebe, ki jo vodi. Javni zavodi so pravne osebe javnega prava in so ena od vrst zavodov; so posredni proraþunski uporabniki97. Javni zavodi opravljajo javne službe. Cilj opravljanja teh dejavnosti ni pridobivanje dobiþka, ampak zadovoljevanja javnega interesa, kar pomembno vpliva na drugaþnost poslovanja pravne osebe in na položaj direktorja v primerjavi z gospodarskimi družbami, ki se ustanavljajo z namenom pridobivanja dobiþka. Za opredelitev pravnega statusa direktorja javnega zavoda je zato odloþujoþe pravo javnih služb, predvsem Zakon o zavodih98 (v nadaljevanju ZZ) in podroþnih zakonov, po katerih se presojajo pooblastila, pristojnosti in odgovornosti direktorja. 97 Posredni uporabniki proraēuna ali proraēuna lokalne skupnosti so doloēeni v Pravilniku o doloēitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in obēinskih proraēunov (Uradni list RS, št. 46/03). 98 Zakon o zavodih, ZZ, Uradni list RS, št. 12/91, 8/96. 95 Pravo zavodov UPRAVLJANJE JAVNIH ZAVODOV 9 STATUS POSLOVODNIH OSEB V JAVNIH ZAVODIH Statusno pravni položaj direktorja javnega zavoda je urejen z Zakonom o zavodih99 (v nadaljevanju ZZ) in podroþnimi zakoni zdravstva, šolstva, kulture in drugimi. ZZ doloþa, da je poslovodni organ zavoda direktor ali drug individualni organ (na primer ravnatelj, dekan). Poleg poslovodne funkcije lahko opravlja tudi funkcijo vodenja strokovnega dela, þe funkciji nista loþeni. To je obiþajno na šolah, zdravstvenih domovih in drugih malih zavodih. V dvojni funkciji direktor organizira in vodi delo in poslovanje javnega zavoda, predstavlja in zastopa javni zavod; poleg tega pa vodi tudi strokovno delo javnega zavoda in je odgovoren za strokovno delo. Imenuje ga ustanovitelj ali svet zavoda v soglasju z ustanoviteljem, þe je tako doloþeno v zakonu ali aktu o ustanovitvi. Ustanovitelj (država, obþina ali mesto) imata pomemben vpliv na imenovanje in razrešitev direktorja. Tudi þe ga imenuje in razrešuje svet javnega zavoda, je odloþitev sprejeta le, þe s tem soglaša ustanovitelj. Pomembna vloga pri imenovanju in razrešitvi je dana ustanovitelju zaradi tega, ker skrbi za uresniþevanje javnega interesa. Direktor je imenovan na podlagi javnega razpisa za þas štirih let, þe ni v zakonu ali aktu o ustanovitvi drugaþe doloþeno. Postopek imenovanja in razrešitve je podrobno doloþen v ZZ. Vprašanje, ki se zastavlja je, kakšen je delovno pravni status direktorja javnega zavoda, vkljuþno z vprašanjem ali direktor funkcijo poslovodenja lahko opravlja v civilno pravnem razmerju ali pa mora skleniti pogodbo o zaposlitvi. Ker javne zavode razvršþamo med pravne osebe javnega prava, v javni sektor, zato za njihovo poslovanje velja javni režim. To se odraža tudi v delovnopravnih razmerjih. 99 Zakon o zavodih, ZZ, Uradni list RS, št. 12/91, 8/96. 96 Pravo zavodov ZJU v 5. þlenu v povezavi s prvim odstavkom 16. þlena doloþa, da za delovna razmerja javnih uslužbencev ter za pravice in dolžnosti iz delovnega razmerja veljajo predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivne pogodbe, kolikor ZJU ne doloþa drugaþe. Drugaþna ureditev po ZJU je doloþena za plaþe javnim uslužbencem. Zanje in za funkcionarje velja ZSPJS. Pravice, obveznosti in odgovornosti zaposlenih se presojajo po Zakonu o delovnih razmerjih100 (v nadaljevanju ZDR) in Zakonu o javnih uslužbencih101 (v nadaljevanju ZJU) ter posebnih, podroþnih zakonih in kolektivnih pogodbah; plaþa pa se jim doloþa po Zakonu o sistemu plaþ v javnem sektorju102 (v nadaljevanju ZSPJS). Velja naþelo lex specialis derogat legi generali (poseben predpis razveljavi splošnega). Zato je treba upoštevati, da þe podroþni zakoni in ZJU ne urejajo doloþenih delovno pravnih razmerij med delodajalcem in javnim uslužbencem je treba subsidiarno uporabiti doloþbe ZDR. Ta pravila veljajo tudi za direktorja javnega zavoda. ZJU doloþa, da je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju103, ki ga poleg drugih, sestavljajo tudi javni zavodi. Nadalje ZJU posebej doloþa, da funkcionarji v državnih organih in organih lokalnih skupnosti niso javni uslužbenci. Enake doloþbe nima za poslovodne organe. Te ZJU omenja le v drugem odstavku 4. þlena, ko doloþa, da v osebah javnega prava pravice in dolžnosti delodajalca izvršuje poslovodni organ ali od njega pooblašþen javni uslužbenec z najmanj visoko strokovno izobrazbo ter najmanj petimi leti delovnih izkušenj. Vprašanje, ki se zastavlja je, ali je direktor javnega zavoda, ki sklene pogodbo o zaposlitvi javni uslužbenec? Glede na navedeno doloþilo prvega þlena ZJU lahko sklenem, da direktor, þe sklene pogodbo o zaposlitvi, ima status javnega uslužbenca104. 100 Zakon o delovnih razmerjih, (ZDR), Uradni list RS, št.42/2002. 101 Zakon o javnih uslužbencih, (ZJU), Uradni list RS, št. 32/06-preēišēeno besedilo, 33/2007. 102 Zakon o sistemu plaē v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 70/05 – uradno preēišēeno besedilo, 53/05 in 14/06. 103 Po ZJU javni sektor sestavljajo: državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi, - druge osebe javnega prava, ēe so posredni uporabniki državnega proraēuna ali proraēuna lokalne skupnosti. 104 ZJU za zaposlene v javnih zavodih velja le v prvem delu (do vkljuēno 21. ēlena). V tem delu ZJU ureja skupna naēela in skupna vprašanja sistema javnih uslužbencev za celotni javni sektor . V drugem delu ZJU doloēa posebnosti, ki veljajo za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Zato se drugi del ZJU ne uporablja za zaposlene v javnih zavodih. 97 Pravo zavodov Ne moremo ga razvršþati med funkcionarje, ker so funkcionarji v državnih organih in organih lokalnih skupnosti (þetrti odstavek ZJU), prav tako pa ne med uradnike, ker so ti zaposleni v organih države oziroma lokalne skupnosti in ne pri posrednih proraþunskih uporabnikih (23. þlen ZJU). ZJU tudi ne doloþa tretjo skupino zaposlenih – poslovodne organe. V 4. þlenu le doloþa, da v osebah javnega prava poslovodni organ izvršuje pravice in obveznosti delodajalca. Torej lahko sklenem, da direktor kot poslovodni organ po statusno pravnem položaju je javni uslužbenec po delovnopravnih normah. Zato tudi zanj velja tretji dstavek 16. þlena ZJU, da delodajalec javnemu uslužbencu ne sme priznati veþji obseg pravic, þe bi s tem obremenil javna sredstva. Da je direktor javni uslužbenec potrjuje tudi okolišþina, da se za direktorja javnega zavoda uporabljajo kolektivna pogodbe. Tako kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti105 ne izkljuþuje njeno veljavnost za poslovodne organe. To velja tudi za posamezne kolektivne pogodbe dejavnosti (na primer kolektivna pogodba za dejavnost vzgoje in izobraževanja v RS106) ali pa izkljuþujejo veljavnost kolektivne pogodbe dejavnosti za plaþo in dopušþajo možnost izkljuþitve njihove uporabe s pogodbo o zaposlitvi107. Direktorji javnih zavodov pa so vkljuþeni v enoten plaþni sistem in edini za katere že velja plaþa po ZSPJS oziroma po Uredbi o plaþah direktorjev v javnem sektorju108. Sklenem lahko, da se delovnopravni položaj direktorja presoja po pravu javnih uslužbencev; kljub temu pa glede na subsidiarno uporabo ZDR zanje velja doloþba 72. þlena ZDR, ki doloþa, da þe poslovodne osebe sklepajo pogodbo o zaposlitvi, lahko pogodbeni stranki doloþene pravice, obveznosti in odgovornosti drugaþe uredita, potem direktor in delodajalec lahko uredita svoje razmerje s civilno pogodbo (pogodbo o delu, pogodbo o poslovodenju), saj je z besedo "þe" omogoþena svobodna opredelitev medsebojnih razmerij pogodbenih strank. Zato, po mojem mnenju lahko direktor naloge poslovodenja opravlja tudi po pogodbi civilnega prava. Pogodba civilnega prava je primerna tudi iz razloga, ker javni zavod ima lahko strokovno funkcijo loþeno od poslovodne funkcije. Kljub dopustnosti posebne ureditve po 72. þlenu ZDR pa je treba upoštevati doloþena naþela, ki veljajo v poslovanju javnega sektorja. To velja predvsem za 105 Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti, Uradni list RS, št. 18/91, 34/93, 3/98, 39/99, 99/01, 73/03. 106 Kolektivna pogodba za dejavnost vzgoje in izobraževanja v RS, Uradni list RS, št. 56/2002 – ēistopis. 107 Na primer Kolektivna pogodba za dejavnost zdravstva in socialnega varstva Slovenije, Uradni list RS, št. 43/2006. 108 Uredba o plaēah direktorjev v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 73/2005 in 103/2005. 98 Pravo zavodov naþelo doloþenosti pravic po zakonu, ko sta pogodbeni stranki vezani na zakonske norme. To velja predvsem za plaþni sistem. 99 Pravo zavodov USLUŽBENSKO PRAVO V JAVNIH ZAVODIH 10 JAVNI USLUŽBENCI V JAVNIH ZAVODIH Zaradi posebnosti delovanja oseb javnega prava, ki izvajajo naloge v javnem interesu, je vzpostavljen posebni pravni režim, ki ureja delovnopravna in plaþna razmerja za zaposlene pri pravnih osebah javnega prava. Temeljni predpis, ki ureja posebnosti uslužbenskih razmerij je ZJU, plaþe javnih uslužbencev pa v celoti ureja ZSPJS. Po ZJU in ZSPJS javni sektor sestavljajo: - državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, - javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi, - druge osebe javnega prava, þe so posredni uporabniki državnega proraþuna ali proraþuna lokalne skupnosti109. 5/3 Urejanje delovnopravnih razmerij Za zaposlene v javnih zavodih, ki so pravne osebe javnega sektorja, veljajo doloþene posebnosti pri zaposlovanju zaradi narave dela, ki jih opravljajo. S svojim delom javni uslužbenci uresniþujejo javni interes in za svoje delo uporabljajo javna sredstva. Za javna sredstva pa velja pravilo, da se lahko uporabljajo samo za namene, doloþene v predpisih. Varovanje javnega interesa zahteva veþje omejitve avtonomije pogodbenih strank, javnega uslužbenca in delodajalca pri urejanju uslužbenskih razmerij, kot v zasebnem. Delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v veþjem obsegu, kot je to doloþeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, þe bi s tem obremenil javna sredstva (tretji odstavek 16. þlena ZJU). Za zaposlene v zasebnem sektorju pa velja naþelo in favorem laboratoris. S pogodbo o zaposlitvi oziroma s kolektivno pogodbo se lahko doloþijo pravice, ki so za delavce ugodnejše, kot jih doloþa ZDR (drugi odstavek 7. 109Posredni uporabniki proraēuna ali proraēuna lokalne skupnosti so doloēeni v Pravilniku o doloēitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in obēinskih proraēunov (Uradni list RS, št. 46/03). 100 Pravo zavodov þlena ZDR). Gre za bistveno razliko v zvezi s priznavanjem pravic iz delovnega razmerja zaposlenim. ZJU doloþa skupna naþela sistema javnih uslužbencev. Najpomembnejše je naþelo zakonitosti, ki zahteva, da javni uslužbenec izvršuje javne naloge na podlagi in v mejah ustave, ratificiranih in objavljenih mednarodnih pogodb, zakonov in podzakonskih predpisov. Naþelo strokovnosti zahteva, da javni uslužbenec izvršuje javne naloge strokovno, vestno in pravoþasno. V skladu z naþelom odgovornosti za rezultate odgovarja javni uslužbenec za kakovostno, hitro in uþinkovito izvrševanje zaupanih javnih nalog. Naþelo dobrega gospodarjenja zahteva, da mora javni uslužbenec gospodarno in uþinkovito uporabljati javna sredstva, s ciljem doseganja najboljših rezultatov ob enakih stroških oziroma enakih rezultatih ob najnižjih stroških. Javni uslužbenec, ki opravlja javne naloge, ne sme sprejemati daril v zvezi z opravljanjem službe, razen protokolarnih in priložnostnih daril manjše vrednosti. Prav tako velja, da uradnik izvršuje javne naloge v javno korist, politiþno nevtralno in nepristransko. Poleg tega je treba upoštevati temeljna naþela delovnega prava, ki jih doloþa ZDR, ki veljajo tudi za javni sektor (pogodbenost delovnih razmerij, subsidiarna uporaba civilnega prava, þlovekove pravice in svobošþine, varovanje dostojanstva, zasebnosti, osebnosti, prepoved diskriminacije idr.). Za urejanje delovnih razmerij za zaposlene v javnih zavodih in javnih agencijah velja ZDR in ZJU do 21. þlena in ZSPJS ter avtonomni pravni viri (kolektivne pogodbe in drugi). V tem delu ZJU ureja navedena skupna naþela in skupna vprašanja sistema javnih uslužbencev za celotni javni sektor, pri þemer je glede na obravnavane vsebine v prispevku pomembna doloþba navedenega tretjega odstavka 16. þlena, ki omejuje avtonomijo doloþanja pravic javnim uslužbencem glede na porabo javnih sredstev in doloþba 21. þlena, ki doloþa vsebino sistemizacije, kar bo razloženo v nadaljevanju. V drugem delu ZJU doloþa posebnosti, ki veljajo za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Zato se drugega dela ZJU ne uporablja za zaposlene v javnih zavodih, torej tudi ne za zaposlene v javnih zavodih in javnih agencijah. Plaþe v celoti ureja ZSPJS, kar velja za ves javni sektor. Poleg navedenih temeljnih predpisov s podroþja delovnih razmerij oziroma uslužbenskih pa je treba upoštevati še posamezne podroþne zakone in podzakonske predpise, predvsem uredbe vlade, ki prav tako lahko urejajo doloþene segmente delovnih razmerij. V razmerjih med navedenimi zakoni velja naþelo prirejenosti glede na predmet (vsebino) urejanja: Lex specialis derogat legi generali (specialni predpis razveljavi splošnega). Zato so dolžni javni zavodi in javne agencije doloþbe ZDR glede urejanja individualnih delovnih razmerij uporabljati subsidiarno in 101 Pravo zavodov najprej upoštevati posebne norme morebitnih podroþnih zakonov, nato ZJU in šele, þe navedeni zakoni ne vsebujejo posebnih doloþb, ZDR. Poleg predpisov oblastne narave veljajo za javne zavode in javne agencije kolektivne pogodbe. Pravila veljavnosti med zakonom in kolektivno pogodbo je doloþil ZKolP, ki so ga tudi dolžni upoštevati javni zavodi in javne agencije, kot stranke kolektivne pogodbe. ZKolP je doloþil, da kolektivna pogodba lahko vsebuje le doloþbe, ki so za delavca ugodnejše od doloþb, vsebovanih v zakonih, razen v primerih, ko ZDR doloþa drugaþe (4. þlen ZKolP). ZDR v tretjem odstavku 7. þlena doloþa, da se lahko s kolektivno pogodbo doloþi drugaþe v primerih: - razlogov za sklepanje pogodbe o zaposlitvi za doloþen þas (52. þlen), - omejitev sklepanja pogodbe o zaposlitvi za doloþen þas (53. þlen), - odpovednih rokov (91. þlen), - opravljanje pripravništva (120. þlen), - nadurnega dela (143. þlen), - možnosti drugaþnega urejanja þasovne omejitve dnevne delovne obveznosti noþnega delavca (158. þlen) in - disciplinske sankcije (175. þlen). V tretjem odstavku 7. þlena ZDR je torej dano zakonsko pooblastilo socialnim partnerjem, da le navedena vprašanja lahko uredijo drugaþe – manj ugodno za delavca, vendar le v kolektivnih pogodbah na ravni dejavnosti. Gre za omejitev avtonomije pogodbenih strank zaradi varovalnih norm delovnega prava. Kolektivne pogodbe se lahko sklepajo na veþ ravneh. ZKolP jih razvršþa na kolektivne pogodbe na širši in ožji ravni, pri þemer ne doloþa, katere kolektivne pogodbe, ki se sklepajo, spadajo v širšo oziroma v ožjo raven. Danes se sklepajo: splošna, na ravni dejavnosti in na ravni delodajalca (zavodska, agencijska kolektivna pogodba); lahko pa tudi regijska, obþinska, za posamezne poklice. Vse veþjega pomena so kolektivne pogodbe na ravni dejavnosti. Vzrok je iskati v možnosti njene razširjene veljavnosti po ZKolP in pogostne napotitve ZDR na urejanje doloþenih pravic in obveznosti v kolektivni pogodbi dejavnosti (razlogi za sklenitev pogodbe o zaposlitvi za doloþen þas, 52. þlen ZDR; omejitev sklepanja pogodb o zaposlitvi za doloþen þas, 53. þlen; odpovednih rokov, 91. þlen ZDR; doloþitev pripravništva, 120. þlen ZDR; višina dodatkov k plaþi 128. þlen ZDR, doloþitev nadurnega dela, 143. þlen ZDR; doloþitev disciplinske sankcije, 175. þlen ZDR, idr.) in ZSPJS glede višine dodatkov v kolektivni pogodbi za javni sektor. 102 Pravo zavodov Na splošni ravni velja za javne zavode in javne agencije Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti in posamezne kolektivne pogodbe dejavnosti (zdravstva, šolstva idr.) oziroma poklicev (zdravnikov, novinarjev idr). Na ravni zavoda in agencije pa se lahko sklene zavodska ali agencijska kolektivna pogodba, þe je v zavodu oziroma v agenciji organiziran sindikat (sindikat pri delodajalcu). Hierarhijo kolektivnih pogodb je prav tako uredil ZKolP, ki doloþa, da se pri sklepanju kolektivnih pogodb na ožji ravni lahko dogovorijo le ugodnejše pravice za delavca. Dopušþa pa izjemo, da se lahko pod pogoji, ki se doloþijo s kolektivno pogodbo na širši ravni s kolektivno pogodbo na ožji ravni doloþijo tudi pravice in delovni pogoji, ki so za delavce drugaþni ali manj ugodni. Gre za novost, saj prejšnja zakonodaja te možnosti ni doloþala. Priþakovati je, da bodo navedene izjeme doloþene v primerih ekonomskih in drugih težav, ki nastanejo pri poslovanju delodajalca. Drugaþni ali manj ugodni delovni pogoji bodo morali biti znani delavcu in zaradi ohranjanja osnovnega principa doloþanja ugodnejših pravic s kolektivno pogodbo na nižji ravni bi morali veljati le doloþeno obdobje. Glede na navedena doloþila morajo biti kolektivne pogodbe skladne z zakonom in medsebojno skladne. V primeru spora o medsebojni skladnosti kolektivnih pogodb in skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom odloþajo delovna sodišþa v kolektivnih delovnih sporih. Po ZDSS, ki je zaþel veljati s 1. januarjem 2005, se stvarna pristojnost delovnega sodišþa v kolektivnih delovnih sporih razširja še na skladnost splošnih aktov delodajalca z zakonom in kolektivnimi pogodbami (6. þlen). Torej so delovna sodišþa pristojna za odloþanje ne samo glede skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom, medsebojni skladnosti kolektivnih pogodb, ampak tudi skladnosti splošnih aktov delodajalca z zakonom in s kolektivnimi pogodbami. Poleg kolektivnih pogodb delodajalec ureja pravice in obveznosti javnih uslužbencev s splošnimi akti. ZDR v 8. þlenu doloþa dve vrsti splošnih aktov delodajalca. Eni se nanašajo na organizacijo dela in obveznosti delavcev, drugi na pravice delavcev. Naþeloma velja,110 da se lahko pri delodajalcu pravice delavcev urejajo le v kolektivnih pogodbah (zavodska kolektivna pogodba); þe pa pri delodajalcu ni organiziranega sindikata, pa lahko pravice doloþi s splošnim aktom, vendar le pravice, ki so za delavca ugodnejše, kot jih doloþa zakon ali kolektivna pogodba, ki zavezuje delodajalca. Med organizacijske splošne akte delodajalca štejemo akt, ki ureja organizacijo in sistemizacijo delovnih mest. Gre za obvezni, enostranski akt delodajalca. ZJU v šesti toþki 6. þlena doloþa definicijo sistemizacije delovnih mest in v 21. þlenu njeno 110 2. odstavek 7. ēlena ZDR. 103 Pravo zavodov minimalno vsebino. Sistemizacija delovnih mest je akt, ki doloþa delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog državnega organa, uprave lokalne skupnosti oziroma osebe javnega prava, z opisom pogojev in nalog na posameznih delovnih mestih. V aktu o sistemizaciji morajo biti v skladu z notranjo organizacijo doloþena delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog; pri vsakem delovnem mestu pa se doloþijo najmanj opis nalog in pogoji za zasedbo delovnega mesta. Definicijo sistemizacije najdemo tudi v ZSPJS, ki med vsebine akta o sistemizaciji dodaja plaþne razrede. KPND v 21. þlenu doloþa, da se z aktom o sistemizaciji za posamezno delovno mesto ali podroþje dela doloþijo aktivnosti in posebni pogoji za sklenitev delovnega razmerja, þe niso doloþeni s posebnimi predpisi. Skladnost akta o sistemizaciji z zakonom oziroma kolektivno pogodbo se po sodni praksi presoja v kolektivnem delovnem sporu (VDSS Kpd 17/2004 z dne 27. 11. 2004). Sprememba akta o sistemizaciji lahko ima za javnega uslužbenca posledice odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Nepravilnosti pri sprejemanju ali spreminjanju akta o sistemizaciji delavec ne more uspešno uveljaviti v individualnem delovnem sporu, zato je pravilno, da se njegova zakonitost presoja v kolektivnem delovnem sporu. Zaposleni v javnih zavodih in javnih agencijah sklepajo pogodbe o zaposlitvi, ki so temeljni akti za urejanje njihovega delovnega razmerja z delodajalcem. Zato tudi za njih velja pogodbenost delovnih razmerij. Za sestavine pogodbe o zaposlitvi se uporablja ZDR, z upoštevanjem doloþil ZJU do 21. þlena; za doloþanje plaþ velja ZSPJS, za druga plaþila ZDR in Zakon o višini povraþil stroškov v zvezi z delom in nekaterih drugih prejemkov ter posebni zakoni in kolektivne pogodbe. 10.1 Pogodbenost delovnih razmerij v javnih zavodih Javni zavodi so posredni proraþunski uporabniki111. Ustanovljeni so za opravljanje dejavnosti javnih služb zaradi zadovoljevanja javnega interesa. Razvršþamo jih med pravne osebe javnega prava, v javni sektor, in zato za njihovo poslovanje velja javni režim, kar se odraža tudi v delovnopravnih razmerjih. Pravice, obveznosti in odgovornosti zaposlenih se presojajo po Zakonu o delovnih razmerjih112 (v nadaljevanju ZDR) in Zakonu o javnih uslužbencih113 ter posebnih, podroþnih zakonih in kolektivnih pogodbah; plaþa pa se jim doloþa po Zakonu o 111 Posredni uporabniki proraēuna ali proraēuna lokalne skupnosti so doloēeni v Pravilniku o doloēitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in obēinskih proraēunov (Uradni list RS, št. 46/03). 112 Zakon o delovnih razmerjih, (ZDR), Uradni list RS, št.42/2002. 113 Zakon o javnih uslužbencih, (ZJU), Uradni list RS, št. 32/06-preēišēeno besedilo, 33/2007 104 Pravo zavodov sistemu plaþ v javnem sektorju114 (v nadaljevanju ZSPJS). Velja naþelo lex specialis derogat legi generali (poseben predpis razveljavi splošnega). Zato je treba upoštevati, da þe podroþni zakoni in ZJU ne urejajo doloþenih delovno pravnih razmerij med delodajalcem in javnim uslužbencem je treba subsidiarno uporabiti doloþbe ZDR. ZJU za zaposlene v javnih zavodih velja le v prvem delu (do vkljuþno 21. þlena). V tem delu ZJU ureja skupna naþela in skupna vprašanja sistema javnih uslužbencev za celotni javni sektor115 (naþelo enakopravne dostopnosti, naþelo zakonitosti, naþelo strokovnosti, naþelo þastnega ravnanja, omejitve in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril, naþelo zaupnosti, naþelo odgovornosti za rezultate, naþelo dobrega gospodarjenja, naþelo varovanja poklicnih interesov in naþelo prepovedi nadlegovanja). V drugem delu ZJU doloþa posebnosti, ki veljajo za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Zato se drugi del ZJU ne uporablja za zaposlene v javnih zavodih. ZJU v 5. þlenu v povezavi s prvim odstavkom 16. þlena doloþa, da za delovna razmerja javnih uslužbencev ter za pravice in dolžnosti iz delovnega razmerja veljajo predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivne pogodbe, kolikor ZJU ne doloþa drugaþe. Drugaþna ureditev po ZJU je doloþena za plaþe javnim uslužbencem. Zaposleni v javnih zavodih sklepajo pogodbo o zaposlitvi, ki je temeljni akt za urejanje njihovega razmerja z delodajalcem. Za sestavine pogodbe o zaposlitvi se sicer uporablja ZDR, vendar za doloþene vsebine veljajo posebnosti v primerjavi z zaposlenimi v zasebnem sektorju, pa tudi z zaposlenimi v državnih organih in upravah samoupravnih lokalnih skupnosti. Posebnosti izvirajo iz cilja ustanovitve javnega zavoda, to je opravljanja dejavnosti v javnem interesu in ne pridobivanja dobiþka, kar sicer velja za gospodarske družbe. Javni zavodi pa tudi ne sodijo med državne organe, saj ne opravljajo oblastnih nalog, zato se ne razvršþajo med subjekte klasiþnih vej oblasti (zakonodajno, izvršno, sodno), niti med druge državne organe. Pretežno se financirajo iz javnih sredstev, ker opravljajo javno službo, ob doloþenih pogojih pa lahko opravljajo tudi tržno dejavnost. V delovnopravnih razmerjih se posebnosti poslovanja javnih zavodov odražajo predvsem pri plaþnem sistemu in priznavanju pravic zaposlenim s strani delodajalca v pogodbi o zaposlitvi. 114 Zakon o sistemu plaē v javnem sektorju, (ZSPJS), Uradni list RS, št.14/2006 – uradno preēišēeno besedilo. 115 Po ZJU javni sektor sestavljajo: državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi, - druge osebe javnega prava, ēe so posredni uporabniki državnega proraēuna ali proraēuna lokalne skupnosti. 105 Pravo zavodov 10.2 Pogodba o zaposlitvi v javnem zavodu Za zaposlene v javnih zavodih velja pogodbenost delovnih razmerjih, kar pomeni, da delovno razmerje temelji na pogodbi, za katero veljajo doloþene posebnosti. ZDR ne definira pogodbe o zaposlitvi iz njegovih doloþb pa lahko ugotovimo da je pogodba o zaposlitvi akt, s katerim delavec in delodajalec urejata medsebojna razmerja, pravice, obveznosti in odgovornosti v þasu trajanja delovnega razmerja. Gre za dogovor dveh pogodbenih strank, pri þemer je ena v podrejenem položaju, za moþnejšo stranko, delodajalca, opravlja delavec kot šibkejša stranka doloþeno delo za plaþilo. Pogodba o zaposlitvi ni nov institut, uvedel jo je Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja116 (v nadaljevanju ZTPDR) in z njo na novo koncipiral delovno razmerje kot dvostransko razmerje med delavcem in delodajalcem. ZDR pa naj bi v celoti uveljavil koncept pogodbenega odnosa med delavcem in delodajalcem in zato dokaj podrobno ureja sestavine pogodbe o zaposlitvi, kakor tudi ostale njene znaþilnosti (obliko, spremembe), kar kaže na to, da je pogodba o zaposlitvi posebna vrsta pogodbe v delovnem pravu. Njene znaþilnosti so podrejenost, osebno opravljanje dela, trajnost in plaþilo. Zato lahko definiramo pogodbo o zaposlitvi kot pogodbo med delavcem in delodajalcem, s katero se delavec zaveže osebno opravljati delo, delodajalec pa mu za opravljeno delo mora plaþati. ZDR doloþa obvezne sestavine pogodbe o zaposlitvi v 29. þlenu, ki veljajo tudi za zaposlene v javnih zavodih, s tem, da se njihove vsebine lahko presojajo po drugih predpisih (ZSPJS, ZJU, posebni podroþni zakoni) in kolektivnih pogodbah (splošni, dejavnosti, zavodski) in ne samo po ZDR. Pogodba o zaposlitvi mora vsebovati: - podatke o pogodbenih strankah z navedbo njunega prebivališþa oziroma sedeža, - datum nastopa dela, - naziv delovnega mesta oziroma podatke o vrsti dela, za katerega delavec sklepa pogodbo o zaposlitvi, s kratkim opisom dela, ki ga mora opravljati po pogodbi o zaposlitvi, - kraj opravljanja dela, - þas trajanja delovnega razmerja in doloþilo o naþinu izrabe letnega dopusta, þe je sklenjena pogodba o zaposlitvi za doloþen þas, - doloþilo ali gre za delovno razmerje s polnim ali krajšim delovnim þasom, 116 Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja, (ZTPDR) Uradni list SFRJ, št. 60/98, 42/90. 106 Pravo zavodov - doloþilo o dnevnem ali tedenskem rednem delovnem þasu in razporeditvi delovnega þasa, - doloþilo o znesku osnovne plaþe delavca v tolarjih, ki mu pripada za opravljanje dela po pogodbi o zaposlitvi ter o morebitnih drugih plaþilih, - doloþilo o drugih sestavinah plaþe delavca, o plaþilnem obdobju, plaþilnem dnevu in o naþinu izplaþevanja plaþe, - doloþilo o letnem dopustu oziroma naþinu doloþanja letnega dopusta, - dolžino odpovednih rokov, - navedbo kolektivnih pogodb, ki zavezujejo delodajalca oziroma splošnih aktov delodajalca, ki doloþajo pogoje dela delavca, in - druge pravice in obveznosti v primerih, doloþenih z ZDR. Pri doloþitvi vsebine pogodbe o zaposlitvi je upoštevana Direktiva 91/533/EGS o obveznosti delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na pogodbo o zaposlitvi iz 14. oktobra 1991 (v nadaljevanju Direktiva 91/533/EGS). Po ZDR mora pogodba o zaposlitvi vsebovati: - Podatke o pogodbenih strankah z navedbo njunega prebivališþa oziroma sedeža Vprašanje, ki se zastavlja za zaposlene v javnih zavodih je poimenovanje zaposlenega ali je javni uslužbenec ali delavec. V praksi se praviloma uporablja izraz delavec. ZJU v prvem odstavku prvega þlena doloþa, da je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. V javni sektor pa so razvršþeni tudi javni zavodi. Zato menim, da je pravilen izraz za zaposlenega v javnem zavodu javni uslužbenec. Razen prebivališþa javnega uslužbenca in sedeža delodajalca ZDR kakor tudi Direktiva 91/533/EEC ne doloþata drugih podatkov o identifikaciji pogodbenih strank, ki bi jih bilo treba zapisati v pogodbi o zaposlitvi. Poleg imena in priimka je smiselno v pogodbi o zaposlitvi navajati tiste podatke o javnem uslužbencu, ki se bodo uporabljali v þasu trajanja delovnega razmerja. To so enotna matiþna številka obþana (EMŠO) in davþna številka. Ta podatka sta pomembna zaradi prijave v socialna zavarovanja in zaradi dohodninske napovedi. Podatek o državljanstvu je treba napisati, ko se za opravljanje del po posebnih zakonih zahteva slovensko državljanstvo. Pri zaposlitvi tujca ali osebe brez državljanstva je smiselno, da se 107 Pravo zavodov navede, da je javni uslužbenec tujec, ker je treba poskrbeti, da so izpolnjeni še pogoji po Zakonu o zaposlovanju in delu tujcev117 (v nadaljevanju ZZDT), osebno delovno dovoljenje oziroma delovno dovoljenje, ki ga izda zavod za zaposlovanje. Prebivališþe je kraj, kjer javni uslužbenec prebiva v þasu delovnega razmerja oziroma kraj, s katerega prihaja na delo. Lahko je stalno ali zaþasno prebivališþe. Kraj bivanja delavca je pomemben zaradi uveljavljanja doloþenih pravic, kot na primer priznavanja stroškov za prevoz na delo in z dela, za službeno potovanje, loþeno življenje; pomembno pa je tudi zaradi vroþanja pisanj s strani delodajalca. Sedež delodajalca je pomemben zaradi doloþitve kraja opravljanja dela. ýe se v pogodbi o zaposlitvi ne opredeli kraj opravljanja dela, se šteje, da javni uslužbenec opravlja delo v kraju, kjer je sedež delodajalca. ýe javni uslužbenec ne opravlja dela na sedežu delodajalca, ampak v kraju, ki si ga javni uslužbenec sam izbere ali na svojem domu, gre za pogodbo o zaposlitvi za opravljanje dela na domu. - Datum nastopa dela V pogodbi o zaposlitvi je treba navesti datum nastopa dela javnega uslužbenca to je dan, mesec in leto. Datum nastopa dela je lahko enak datumu podpisa pogodbe o zaposlitvi. Tretji odstavek 9. þlena ZDR doloþa, da þe datum nastopa dela ni doloþen, se kot datum nastopa dela šteje datum sklenitve pogodbe o zaposlitvi. V pogodbi o zaposlitvi se lahko doloþijo upraviþeni razlogi, þe javni uslužbenec ne more dogovorjenega dne nastopiti delo (na primer zaradi bolezni, smrti v družini ). Lahko pa so ti razlogi po 9. þlenu ZDR doloþeni v zakonu ali kolektivni pogodbi. Datum nastopa dela je pomemben tudi zaradi prijave javnega uslužbenca v socialno zavarovanje in od tega dne se uresniþujejo pravice in obveznosti javnega uslužbenca iz delovnega razmerja. V skladu z drugim odstavkom 9. þlena ZDR je delodajalec dolžan prijaviti v obvezno pokojninsko, invalidsko, zdravstveno zavarovanje ter zavarovanje za primer brezposelnosti in javnemu uslužbencu izroþiti fotokopijo prijave v 15 dneh od nastopa dela. Obveznost prijave z doloþenim datumom nastopa dela obstaja tudi v primeru, þe javni uslužbenec iz upraviþenih razlogov tega dne ne zaþne delati. Zato je smiselno, da se v pogodbi o zaposlitvi navedejo okolišþine oziroma razlogi, ki se štejejo za upraviþene, þe javni uslužbenec doloþenega dne ne nastopi dela. - Naziv delovnega mesta oziroma podatki o vrsti dela, za katerega javni uslužbenec sklepa pogodbo o zaposlitvi, s kratkim opisom dela, ki ga mora opravljati po pogodbi o zaposlitvi 117 Zakon o zaposlovanju in delu tujcev, (ZZDT), Uradni list RS, št. 66/00, 101/05. 108 Pravo zavodov Z nazivom delovnega mesta se opredeli delovno mesto, ki je doloþeno v sistemizaciji. Naziv je ime delovnega mesta, na primer raþunovodja. V kolektivni pogodbi in aktu o sistemizaciji delovnih mest so delovna mesta razvršþena v tarifne razrede glede na zahtevano strokovno izobrazbo. Poleg naziva delovnega mesta, s kratkim opisom dela je po ZSPJS treba še navesti plaþni razred. ZDR doloþa, da se navede delovno mesto oziroma podatki o vrsti dela za katerega javni uslužbenec sklepa pogodbo o zaposlitvi. Zaradi navedene dikcije se je zastavljalo vprašanje ali se lahko opredeli le vrsta dela ali pa se mora opredeliti tudi delovno mesto. Nekateri (Krka, d.d. Novo mesto) je zaþela razvijati sistem zaposlovanja tako, da zaposluje delavce za vrsto del in ne posameznega delovnega mesta. De lege ferenda bi naj bilo besedilo tretje alineje prvega odstavka 29. þlena spremenjeno in bi se naj glasilo: - naziv delovnega mesta ali vrsto dela, s kratkim opisom dela, ki ga mora opravljati po pogodbi o zaposlitvi in za katerega se zahteva enaka stopnja in smer izobrazbe in drugi pogoji za opravljanje dela v skladu z 20. þlenom tega zakona. Zaposlovanje za vrsto dela ima prednosti za delodajalca, ker mu omogoþa fleksibilnejšo zaposlovanje zaradi možnosti odrejanje delavca na razliþna dela, za delavca pa pomeni ohranjanje zaposlitve v primeru, da preneha potreba po enih delih ne pa po drugih, ki jih ima navedena v pogodbi o zaposlitvi. Pri tem ni treba spreminjati pogodbe o zaposlitvi. Opis del je doloþen v aktu o sistemizaciji. V pogodbi o zaposlitvi se lahko le povzame ali pa je opis del iz akta o sistemizaciji priloga k pogodbi o zaposlitvi. Smiselnost doloþitve opisa del v pogodbi o zaposlitvi je v tem, da je javni uslužbenec seznanjen, kakšna dela bo moral opravljati pri delodajalcu. To je tudi v skladu z doloþili Direktive 91/533/EGS z dne 14. 10. 1991. Zato je dobro, da se v pogodbi o zaposlitvi zapišejo ne samo »stalna« dela, ki jih je javni uslužbenec dolžan opravljati po pogodbi o zaposlitvi, ampak tudi druga dela, ki mu jih delodajalec lahko odredi na podlagi zakona ali kolektivne pogodbe. Gre za odreditev drugega dela po drugem odstavku 31. þlena ZDR. Taka odreditev mora biti izjemna in ne sme trajno spreminjati dogovorjenih sestavin pogodbe o zaposlitvi oziroma položaja delavca. Gre sicer za zakonsko obveznost javnega uslužbenca, da po odredbi mora opravljati doloþen krajši þas druga dela, vendar je prav, (þeprav opredelitev drugega dela po odredbi ni obvezna sestavina pogodbe o zaposlitvi),da je javni uslužbenec s to obveznostjo že seznanjen pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi, da ne bo nesoglasij med strankama, þe nastopijo primeri, ko bo javni uslužbenec dolžan opravljati tudi druga dela. V pogodbi o zaposlitvi se le povzamejo druga dela ali pa se sklicuje na zakonsko doloþilo ali doloþilo kolektivne pogodbe. 109 Pravo zavodov - Kraj opravljanja dela; þe ni navedenega toþnega kraja, velja, da delavec opravlja delo na sedežu delodajalca V pogodbi o zaposlitvi mora biti naveden kraj opravljanja dela. Pravilna opredelitev kraja opravljanja dela je pomembna predvsem v primerih, ko delodajalec opravlja svojo dejavnost v razliþnih krajih. Javni uslužbenec lahko opravlja delo tudi v razliþnih krajih, vendar je treba upoštevati doloþila v kolektivnih pogodbah o oddaljenosti kraja dela in prebivališþa javnega uslužbenca. ZDR doloþa, da þe ni navedenega toþnega kraja, velja, da javni uslužbenec opravlja dela na sedežu delodajalca. - ýas trajanja delovnega razmerja in doloþilo o naþinu izrabe letnega dopusta, þe je sklenjena pogodba o zaposlitvi za doloþen þas Pogodba o zaposlitvi se praviloma sklepa za nedoloþen þas. ýe v pogodbi o zaposlitvi þas trajanja ni doloþen ali þe pogodba o zaposlitvi ni sestavljena v pisni obliki, velja domneva, da je sklenjena za nedoloþen þas (10. þlen ZDR). Za obstoj pogodbe o zaposlitvi za doloþen þas torej velja obvezna pisna oblika. Izjeme, v katerih je možno skleniti pogodbo o zaposlitvi za doloþen þas, so doloþene v 52. þlenu ZDR; v primeru nezakonito sklenjene pogodbe o zaposlitvi za doloþen þas pa pride do transformacije pogodbe o zaposlitvi v nedoloþen þas. Naþin izrabe letnega dopusta, þe je sklenjena pogodba o zaposlitvi za doloþen þas, mora vsebovati doloþila o letnem dopustu. Razlog je v tem, ker je po ZDR doloþen minimalni dopust štiri tedne v koledarskem letu; pravica do izrabe letnega dopusta je vezana na doloþeno obdobje dela v koledarskem letu. Javni uslužbenec ima pravico izrabiti celoten dopust, ko poteþe þas nepretrganega delovnega razmerja najveþ šestih mesecev v koledarskem letu. ýe ne pridobi pravice do celotnega dopusta, pa ima pravico do izrabe 1/12 letnega dopusta za vsak mesec dela v posameznem koledarskem letu. V pogodbi o zaposlitvi se mora doloþiti, kolikšen sorazmerni del dopusta bo pripadal javnemu uslužbencu in kdaj ga bo izrabil, þe je sklenjena pogodba o zaposlitvi za doloþen þas. - Doloþilo, ali gre za delovno razmerje s polnim ali krajšim delovnim þasom Javni uslužbenec je lahko pri delodajalcu zaposlen s polnim ali krajšim delovnim þasom, pri þemer spodnja meja krajšega delovnega þasa ni doloþena. Pogodba o zaposlitvi s krajšim delovnim þasom ima enake sestavine kot s polnim delovnim þasom s tem, da je treba upoštevati doloþitev pravic sorazmerno þasu, za katerega je javni uslužbenec sklenil delovno razmerje oziroma za katere zakon ali kolektivna pogodba drugaþe doloþata (na primer pravico do letnega dopusta). Javni uslužbenec lahko sklene pogodbo o zaposlitvi za krajši delovni þas z veþ delodajalci, da doseže 110 Pravo zavodov polni delovni þas. V teh primerih je treba, da se delodajalci in javni uslužbenec dogovorijo ne samo o trajanju delovnega þasa, ampak tudi o naþinu izrabe letnega dopusta in drugih odsotnosti z dela (drugi odstavek 65. þlena ZDR). Lahko se dogovorijo tudi o drugih pravicah, na primer povrnitvi stroškov prevoza, regresu za prehrano. - Doloþilo o dnevnem ali tedenskem rednem delovnem þasu in razporeditvi delovnega þasa ZDR doloþa, da polni delovni þas traja 40 ur na teden. Kolektivne pogodbe lahko doloþijo krajši, vendar ne manj kot 36 urni delovni þas na teden. Za delovna mesta, pri katerih obstajajo veþje nevarnosti za poškodbe ali zdravstvene okvare, lahko polni delovni þas traja manj kot 36 ur na teden. Delovni þas pa se lahko enakomerno ali neenakomerno razporedi ali zaþasno prerazporedi. Pri enakomerni razporeditvi polni delovni þas ne sme biti razporejen na manj kot štiri dni v tednu. Delovni þas je lahko neenakomerno razporejen zaradi narave ali organizacije dela ali potreb uporabnikov. V pogodbi o zaposlitvi se doloþi, koliko ur na dan in na teden in katere dni v tednu je javni uslužbenec dolžan delati. Pri neenakomerni razporeditvi in zaþasni prerazporeditvi polnega delovnega þasa delovni þas ne sme trajati veþ kot 56 ur na teden v obdobju, ki ne sme biti daljše od 6 mesecev118. Pravilna razporeditev delovnega þasa lahko pomembno vpliva na stroške dela. Delodajalci še vedno premalo doloþajo in uporabljajo institut prerazporeditve delovnega þasa in v mnogih primerih uvajajo nadurno delo, dežurstvo ali delo v nedeljo, þeprav bi se lahko s prerazporeditvijo delovnega þasa temu izognili in prihranili javna sredstva. V skladu z drugim odstavkom 29. þlena ZDR se stranki glede doloþitve te sestavine pogodbe o zaposlitvi lahko sklicujeta na zakon, kolektivno pogodbo oziroma splošni akt delodajalca in zato ni treba, da ga posebej doloþata v pogodbi o zaposlitvi. ýe se pri tem sklicujeta na kolektivno pogodbo, je treba, da se toþno navede naslov, datum in objava kolektivne pogodbe. Razporeditev in pogoji za zaþasno prerazporeditev delovnega þasa se po prvem odstavku 147. þlena ZDR doloþijo s pogodbo o zaposlitvi v skladu z zakonom in kolektivno pogodbo, zato delodajalec z enostranskim aktom ne bo smel posegati v ureditev teh sestavin. ZDR doloþa delodajalþevo dolžnost, da o zaþasni razporeditvi delovnega þasa pisno obvesti javnega uslužbenca najmanj en dan ali tri dni pred 118 S kolektivno pogodbo na ravni dejavnosti se v primerih, ko narekujejo objektivni in tehniēni razlogi ali razlogi organizacije dela, upošteva polni delovni ēas kot povpreēna delovna obveznost v obdobju, ki ne sme biti daljše od 12 mesecev (peti odstavek 158. ēlena ZDR). 111 Pravo zavodov razporeditvijo delovnega þasa, odvisno ali gre za enega ali veþ kot deset javnih uslužbencev (tretji odstavek 147. þlena ZDR). - Doloþilo o znesku osnovne plaþe javnega uslužbenca v evrih, ki mu pripada za opravljanje dela po pogodbi o zaposlitvi ter o morebitnih drugih plaþilih V pogodbi o zaposlitvi je treba doloþiti osnovno plaþo v evrih. Po ZSPJS je osnovna plaþa tisti del plaþe, ki jo prejme javni uslužbenec (ali funkcionar) na posameznem delovnem mestu, nazivu (ali funkciji) za: - opravljeno delo, - v polnem delovnem þasu, - za priþakovane rezultate dela v posameznem mesecu. V osnovni plaþi je všteto tudi napredovanje. Znesek osnovne plaþe se doloþi z uvrstitvijo v posamezen plaþni razred iz plaþne lestvice. Plaþna lestvica vsebuje 65 plaþnih razredov oziroma doloþa plaþni razpon za celotni javni sektor. Vrednosti plaþnih razredov se usklajujejo praviloma enkrat letno. Višina uskladitve se dogovori s kolektivno pogodbo za javni sektor; vsakokratna vrednost plaþnih razredov iz plaþne lestvice se doloþi z zakonom. Del sredstev iz naslova uskladitve plaþ se lahko nameni za vplaþilo premij dodatnega pokojninskega zavarovanja, þe se socialni partnerji tako dogovorijo. Plaþa se doloþa v bruto znesku. Na osnovno plaþo se obraþunata ostali sestavini plaþe: dodatki in delovna uspešnost. Plaþa mora biti vedno izplaþana v denarju. Pri doloþitvi osnovne plaþe je treba upoštevati Zakon o razmerjih plaþ v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti119 (v nadaljevanju ZRPJZ) in kolektivne pogodbe. V prihodnosti se bo uporabljal ZSPJS, ki je novo uredil doloþanje, obraþunavanje in izplaþevanje plaþe ter pravila za doloþanje obsega sredstev za plaþe. 119 Zakon o razmerjih plaē v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti, (ZRPJZ) Uradni list RS, št. 18/94, 36/96, 89/99-odloēba US. 112 Pravo zavodov ZSPJS se uporablja le za doloþanje plaþ direktorjem. Plaþni sistem za direktorje natanþneje doloþa Uredba o plaþah direktorjev v javnem sektorju120 (v nadaljevanju Uredba), ki se uporablja od 1.3.2006 dalje. Pravna ureditev plaþ po Uredbi velja tudi za rektorje univerze, dekane visokošolskih zavodov in glavne tajnike univerz121. ZSPJS se bo v celoti uporabljal s sprejemom izvedbenih aktov in Kolektivne pogodbe za javni sektor (v nadaljevanju KPJS). Za javni sektor je osnovna plaþa doloþena v absolutnih zneskih po plaþnih razredih v zakonu, ostale sestavine, pa se doloþajo bodisi z zakonom, podzakonskim predpisom ali kolektivno pogodbo za javni sektor. Na nižji ravni kolektivnega dogovarjanja ni mogoþe doloþati ne osnovne plaþe, niti ne sestavin plaþe po vrsti in višini (delovna uspešnost, dodatki), ne glede na to ali proraþunski uporabnik pridobiva sredstva iz javnih ali zasebnih virov. ZSPJS doloþa plaþe, ne pa druge prejemke zaposlenim v javnem sektorju. Drugi prejemki so doloþeni ZDR in Zakonu o višini povraþil stroškov v zvezi z delom in nekaterih drugih prejemkov122 (v nadaljevanju ZPSDP). ZSPJS doloþa plaþne skupine, plaþne podskupine in tarifne skupine (razrede). Plaþne skupine sestavljajo funkcije, delovna mesta in nazivi in so razvršþene od A do J. Plaþne skupine se delijo na plaþne podskupine A1 do J3 in predstavljajo þlenitev funkcij, nazivov in delovnih mest in so doloþene v 7. þlenu ZSPJS. Na podlagi kataloga delovnih mest in nazivov, ki ga sprejme vlada, javni zavodi sprejmejo svojo sistemizacijo. ZSPJS doloþa IX tarifnih razredov, v katere so uvršþena delovna mesta in nazivi po strokovni izobrazbi in usposobljenosti, doloþenih v 8. þlenu ZSPJS. Najnižji možni plaþni razred brez napredovanja za posamezni tarifni razred se doloþi s kolektivno pogodbo za javni sektor. Delodajalec v skladu s tretjim odstavkom 3. þlena ZSPJS ne bo smel v pogodbi o zaposlitvi javnemu uslužbencu doloþiti plaþe v drugaþni višini kot je doloþena z zakonom, predpisi in drugimi akti, izdanimi na njihovi podlagi, ter kolektivnimi pogodbami (tretji odstavek 3 þlena ZSPJS). ZSPJS pa osnovno plaþo doloþa po plaþnem razredu 120 Uredba o plaēah direktorjev v javnem sektorju,Uradni list RS, št. 73/05, 103/05, 12/06, 36/06, 46/06, 77/06. 121 Poleg doloēb o plaēah za direktorje se uporabljajo tudi doloēbe 50a do 50d ēlena ZSPJS po katerih so se za 2004, 2005 in 2006 leto po posebnih navodilih zbirala namenska sredstva za odpravo nesorazmerij v plaēah in doloēbe 52 - 52a ēlena, ki doloēajo uporabo predpisov do uveljavitve ZSPJS ter izhodišēno plaēo za negospodarske dejavnosti za I. tarifni razred in obseg sredstev za odpravo plaēnih nesorazmerij. 122 Zakon o višini povraēil stroškov v zvezi z delom in nekaterih drugih prejemkov, (ZPSDP) Uradni list RS, št.87/1997, 9/1998, 48/2001). 113 Pravo zavodov Druga plaþila ZSPJS ne doloþa, zato se za druge vrste plaþil uporabljajo doloþila ZDR. Kaj so druge vrste plaþil ZDR ne doloþa, opredeljuje le, da je plaþilo za delo sestavljeno iz plaþe, ki mora biti vedno v denarni obliki in morebitnih drugih vrst plaþil, þe je tako doloþeno v kolektivni pogodbi. Med druge vrste plaþil za delo sodijo razliþna plaþila v naravi oziroma razliþne nedenarne oblike dajatev, kot so: stanovanje, uporaba avtomobila v osebne namene, drugo blago ali storitve, ki so v davþnih predpisih poznane kot bonitete. Glede na doloþilo tretjega odstavka 16. þlena ZJU bo delodajalec lahko priznal druge vrste plaþil javnemu uslužbencu v pogodbi o zaposlitvi le v primeru, þe bodo te doloþene v zakonu, podzakonskem predpisu ali v kolektivni pogodbi; ne bo pa mogel sam v avtonomnem aktu doloþiti drugih vrst plaþil - Doloþilo o drugih sestavinah plaþe javnega uslužbenca, o plaþilnem obdobju, plaþilnem dnevu in o naþinu izplaþevanja plaþe Plaþa je po ZSPJS sestavljena iz osnovne plaþe, dela plaþe za delovno uspešnost in dodatkov. ZSPJS v del plaþe za delovno uspešnost vkljuþuje nadpovpreþne delovne rezultate ali nadpovpreþno delovno obremenjenost javnega uslužbenca. Iz tega naslova lahko javni uslužbenec dobi najveþ dve osnovni plaþi letno, in sicer na podlagi meril in kriterijev, dogovorjenih s kolektivno pogodbo za javni sektor. Obseg sredstev za ta izplaþila je omejen, znaša lahko najveþ pet odstotkov vseh sredstev za osnovne plaþe posameznega proraþunskega uporabnika. Poleg tega lahko javni uslužbenec v javnem zavodu, ki pridobiva sredstva s prodajo blaga in storitev na trgu ali iz nejavnih prihodkov za opravljanje javne službe ali na podlagi programa racionalizacije, þe javni zavod ustvari prihranke pri vsoti sredstev za plaþe doloþeni v finanþnem naþrtu, lahko dobi najveþ tri osnovne plaþe na leto. Doloþitev delovne uspešnosti niti temelju (doloþanju meril), niti po višini ni prepušþena delodajalcu. Delodajalec bo lahko le na podlagi kriterijev za merjenje delovne uspešnosti123, ki bodo operacionalizirani v KPJS ocenil in izbral kateri javni uslužbenec bo prejel del plaþe za delovno uspešnost. Glede na to je smiselno, da se v skladu z drugim odstavkom 29. þlena ZDR pogodbeni stranki v pogodbi o zaposlitvi le sklicujeta na ZSPJS. 123 Delovna uspešnost se ocenjuje glede na: rezultate dela, samostojnost, ustvarjalnost in natanēnost pri opravljanju dela, zanesljivost pri opravljanju dela, kakovost sodelovanja in organizacijo dela in - druge sposobnosti v zvezi z opravljanjem dela. 114 Pravo zavodov Drugi odstavek 29. þlena ZDR doloþa, da se stranki pri doloþitvi dodatkov lahko sklicujeta na zakon oziroma kolektivne pogodbe. Ker pa ZSPJS v 23. þlenu doloþa vse dodatke, za funkcionarje in javne uslužbence v celotnem javnem sektorju, mora s sklicevanjem javni uslužbenec dobiti popolno informacijo do kakšnih dodatkov je upraviþen., saj je plaþa pomembna pravica javnega uslužbenca. Za javne uslužbence v javnih zavodih pridejo v poštev naslednji dodatki po 23. þlenu ZSPJS: dodatek za delovno dobo, dodatek za mentorstvo, dodatek za specializacijo, magisterij, doktorat, þe to ni pogoj za zasedbo delovnega mesta, dodatek za dvojeziþnost. Javni uslužbenec pa je upraviþen tudi do dodatkov: - za manj ugodne delovne pogoje, ki niso upoštevani v vrednotenju delovnega mesta, - za nevarnost in posebne obremenitve, ki niso upoštevane v vrednotenju delovnega mesta, - za delo v manj ugodnem delovnem þasu. Dodatki za delo v manj ugodnem delovnem þasu so doloþeni v 32. þlenu ZPSJS in so dodatek za: - izmensko delo, - delo v deljenem delovnem þasu, - delo ponoþi, v nedeljo in na dan, ki je z zakonom doloþen kot dela prost dan ali praznik, - delo preko polnega delovnega þasa. Javnim uslužbencem pripadajo tudi dodatki za þas pripravljenosti na domu, na delovnem mestu ali na doloþenem kraju ter za dežurstvo. V pogodbi o zaposlitvi je treba doloþiti ali bo javni uslužbenc dežural ali bo moral biti v pripravljenosti, ker gre za delovne pogoje glede na delovni þas. Dodatki se bodo izplaþevali v višini doloþeni z zakonom, uredbo vlade in KPJS. S tem da kolektivne pogodbe posameznih dejavnostih veþ ne bodo doloþale dodatkov, se le-ti poenotijo za celotni javni sektor. ZSPJS podrobneje ureja postopek v primeru napaþne doloþitve plaþe javnemu uslužbencu v pogodbi o zaposlitvi. ýe neskladnost doloþitve plaþe s predpisi oziroma kolektivno pogodbo ugotovi delodajalec mora takoj o tem pisno obvestiti javnega uslužbenca in mu skupaj z 115 Pravo zavodov obrazložitvijo vroþiti aneks k pogodbi o zaposlitvi. ýe je javnemu uslužbencu bila izplaþana nižja plaþa se mu razlika, skupaj z obrestmi izplaþa pri naslednjem obraþunu plaþe; þe pa je javni uslužbenec oziroma funkcionar prejel neupraviþeno višjo plaþo skleneta dogovor o naþinu vrnitve preveþ izplaþane plaþe, v nasprotnem je delodajalec dolžan zahtevati preveþ izplaþano razliko plaþe pred sodišþem. ýe javni uslužbenec ugotovi, da mu je bila plaþa nepravilno izplaþana, pisno pozove delodajalca, da ugotovi nezakonitost in nepravilnost odpravi v nasprotnem pa je javni uslužbenec upraviþen s tožbo zahtevati od pristojnega sodišþa ugotovitev nezakonitosti ter izplaþilo razlike pravilno obraþunane plaþe. Vsako izplaþilo plaþe javnemu uslužbencu, ki je višje, kot je doloþeno v ZSPJS, izvedbenih predpisih in kolektivnih pogodbah bi predstavljajo veþji odhodek iz državnega ali obþinskega proraþuna, torej bi neupraviþeno bremenilo javna sredstva, zato bi bilo nepravilno. Vsako manjše izplaþilo bi bilo v nasprotju z ZSPJS in KPJS in zato prav tako nepravilno. Zato bi bila nepravilna doloþitev višje ali nižje plaþe neveljavna in pogodbeni stranki, po navedenem predhodnem postopku, ki je doloþen v ZSPJS, lahko uveljavljata odpravo nepravilnega obraþuna in izplaþila plaþe. 10.3 Plaþilno obdobje, plaþilni dan in naþin izplaþevanja plaþe Navedene sestavine ZSPJS niti KPND ne doloþata, ker v javnem sektorju praviloma ne obstoja problem pravoþasnih izplaþil plaþ, za katera se je ustalil peti dan v mesecu. Po ZDR plaþilna obdobja ne smejo biti daljša od enega meseca. Datum izplaþila plaþe ne sme biti kasnejši od 18. v mesecu za pretekli mesec. ýe izplaþilni dan ni delovni dan, se plaþa izplaþa javnemu uslužbencu prvi naslednji delovni dan pri delodajalcu (134. þlen ZDR). V pogodbi o zaposlitvi je smiselno navesti toþen datum izplaþila plaþe, ker se s tem delodajalec izogne pisnemu predhodnemu obvestilu o plaþilnem dnevu, kot to zahteva þetrti odstavek 134. þlena ZDR124, javni uslužbenec pa že dalj þasa vnaprej ve, kdaj jo bo prejel. Obiþajni naþin izplaþevanja plaþe je negotovinski, izplaþilo se izvrši na osebni raþun javnega uslužbenca pri poslovni banki, ki se lahko navede v pogodbi o zaposlitvi. - Doloþilo o letnem dopustu oziroma naþinu doloþanja letnega dopusta 124 etrti odstavek 134. ēlena ZDR doloēa, da je delodajalec dolžan pisno predhodno obvestiti delavce o plaēilnem dnevu in vsakokratni spremembi plaēilnega dne. 116 Pravo zavodov Pravica do dopusta je neodtujljiva pravica javnega uslužbenca, zato se tej pravici javni uslužbenec ne more odpovedati. V pogodbi o zaposlitvi se navede število dni dopusta, do katerega je upraviþen in naþin njegovega doloþanja. ZDR doloþa minimalni dopust najmanj štiri tedne, ki se preraþuna v delovne dneve glede na razporeditev delovnega þasa. ýe javni uslužbenec dela pet dni v tednu, bo mu pripadal minimalni dopust v trajanju 20 dni125. Starejši delavci, invalidi, delavci z najmanj 60-odstotno telesno okvaro in delavci, ki varujejo in negujejo otroka s telesno ali duševno prizadetostjo imajo pravico do dodatnih, najmanj treh dni dopusta ter enega dodatnega dneva za vsakega otroka, ki še ni dopolnil 15 dni starosti. ýe sta oba starša zaposlena pri istem delodajalcu, pravica pripada obema. S kolektivno pogodbo pa se lahko doloþi daljši dopust. Dodatni dopust je treba prištevati k minimalnemu štiritedenskemu dopustu. Pri odmeri dopusta za starejšo javno uslužbenko treba upoštevati prehodno obdobje. V obdobju do 1.1.2014 se za ženske postopno zvišuje starost, in sicer za vsako leto za štiri mesece do polne uveljavitve enake minimalne starosti za vse zaposlene. Ker je višina dopusta odvisna tudi od osebnih okolišþin javnega uslužbenca (število otrok, telesna okvara ipd.), je javni uslužbenec, þe želi imeti priznan višji dopust, dolžan predložiti dokazila delodajalcu, þeprav gre za zasebne podatke. Javnemu uslužbencu se z obvestilom ob zaþetku vsakega koledarskega leta doloþi letni dopust za tekoþe leto. Javni uslužbenec izkoristi letni dopust v skladu s planom izrabe letnega dopusta in odobritve izrabe letnega dopusta s strani delodajalca. V primeru prenehanja pogodbe o zaposlitvi v tekoþem koledarskem letu pred 1. julijem ima javni uslužbenec pravico le do izrabe sorazmernega dela letnega dopusta (tretja alineja prvega odstavka 162. þlen ZDR). Za doloþitev dopusta javnemu uslužbencu ni treba, da se izda odloþba ali sklep, zadošþa obvestilo, da je javni uslužbenec seznanjen, koliko dni dopusta mu pripada v posameznem koledarskem letu. ýe z doloþitvijo števila dni dopusta ne bo zadovoljen, lahko v skladu z 204. þlenom ZDR pisno zahteva, da mu delodajalec pravilno doloþi dopust. - Dolžina odpovednih rokov ZDR doloþa minimalne odpovedne roke za javnega uslužbenca in delodajalca pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi (92. þlen). Dolžina odpovednih rokov je odvisna od 125 Kot dan letnega dopusta se šteje vsak delovni dan, ki je po razporeditvi delovnega ēasa pri delodajalcu za posameznega delavca doloēen kot delovni dan (ēetrti odstavek 160. ēlena ZDR). KPND doloēa, da se v dneve letnega dopusta ne vštevajo sobota, dnevi tedenskega poēitka oziroma prazniēni dnevi, ki so z zakonom doloēeni kot dela prosti dnevi (prvi odstavek 28. ēlena KPND). 117 Pravo zavodov delovne dobe pri delodajalcu in delovne dobe pri njegovih pravnih prednikih. ýe odpoveduje pogodbo o zaposlitvi javni uslužbenec, je odpovedni rok 30 dni. S pogodbo o zaposlitvi ali kolektivno pogodbo je lahko dogovorjen daljši odpovedni rok, vendar ne daljši od 150 dni (prvi odstavek 92. þlen ZDR). Odpovedni rok zaþne teþi naslednji dan po vroþitvi odpovedi delodajalcu. ýe odpoveduje pogodbo o zaposlitvi delodajalec, so minimalni odpovedni roki razliþni glede na razlog odpovedi, pri poslovnem razlogu in razlogu nesposobnosti pa se upošteva tudi kriterij delovne dobe pri delodajalcu (drugi, tretji in þetrti odstavek 92. þlena ZDR). Lahko pa se pogodbeni stranki v pogodbi o zaposlitvi o dolžini odpovednih rokov le sklicujeta na zakon, kolektivno pogodbo ali splošni akt delodajalca. - Navedbo kolektivnih pogodb, ki zavezujejo delodajalca oziroma splošnih aktov delodajalca, ki doloþajo pogoje dela delavca Med obvezne sestavine pogodbe o zaposlitvi sodi tudi navedba kolektivnih pogodb, ki zavezujejo delodajalca in splošnih aktov delodajalca. To je pomembno zaradi informiranosti javnega uslužbenca o pravicah, obveznostih in odgovornosti, ki jih mora izpolnjevati med trajanjem delovnega razmerja pri delodajalcu. Kolektivne pogodbe in splošni akti se morajo navesti s polnim naslovom in datumom in kje so objavljene oziroma dostopne javnemu uslužbencu. Menim pa, da se v pogodbi o zaposlitvi lahko doloþi doloþi, da javni uslužbenec soglaša s spremembami kolektivne pogodbe oziroma splošnih aktov, ne da bi se spreminjala ali sklepala nova pogodba o zaposlitvi. V tem primeru bodo spremembe ali dopolnitve teh aktov štele kot sestavine pogodbe o zaposlitvi. - Druge pravice in obveznosti v primerih, doloþenih z ZDR ZDR v zadnji alineji 29. þlena doloþa, da pogodbeni stranki lahko doloþita tudi druge pravice in obveznosti v primerih, doloþenih 's tem zakonom'. ZDR v drugih þlenih izrecno doloþa, da se uredijo v pogodbi o zaposlitvi: konkurenþna klavzula (prvi odstavek 38. þlena), dogovor o poskusnem delu (prvi odstavek 125. þlena), plaþila v naravi (zadnji odstavek 134. þlena), pravica do odsotnosti z dela zaradi izobraževanja (drugi odstavek 173. þlena) idr. Vsebino pogodbe o zaposlitvi doloþa tudi splošna Kolektivna pogodba za negospodarske 118 Pravo zavodov dejavnosti126 v 22. þlenu, po katerem morata delavec in zavod pisno urediti naslednja vprašanja: - sklenitev in trajanje delovnega razmerja, - delovno mesto, za katerega se sklepa delovno razmerje, - poskusno delo (þe se zahteva), - pripravništvo, þe se delovno razmerje sklepa s pripravnikom, - kraj opravljanja dela, - delovni þas, odmor, poþitek in dopust, - ukrepe za posebno varstvo delavca, - izobraževanje, - plaþo in nadomestila plaþe, - naþin spremembe pogodbe, - druge pravice in obveznosti zavoda in delavca. Ugotovimo lahko, da so posamezne sestavine enake kot jih doloþa ZDR. Upoštevati je treba, da je bila KPND sprejeta pred ZDR in da je doloþene sestavine v celoti uredil ZDR in jih je v pogodbo o zaposlitvi smiselno urejati le, þe so pravice delavca ugodnejše. Pri doloþanju vseh pravic pa je treba upoštevati že navedeni tretji odstavek 16. þlena ZJU, da delodajalec ne sme doloþiti veþ pravic javnemu uslužbencu kot so doloþene v zakonu, podzakonskem predpisu ali v kolektivni pogodbi. Glede na doloþilo 49. þlen ZDR, ki doloþa, da ne glede na spremembo zakona, kolektivne pogodbe ali splošnega akta delodajalca, delavec ohrani vse tiste pravice, ki so ugodneje doloþene v pogodbi o zaposlitvi, javni uslužbenci s katerimi se je sklenila pogodba o zaposlitvi pred veljavnostjo ZJU, 28. junija 2003 ohranijo pravice v pogodbi o zaposlitvi, tudi þe gre za pravice, ki niso doloþene v zakonu, podzakonskem aktu in kolektivni pogodbi. Pri delodajalcih kjer ni organiziranega sindikata delodajalec lahko ureja pravice javnim uslužbencem, ki se urejajo v kolektivnih pogodbah s splošnim aktom, þe so za javnega uslužbenca ugodnejše, kot jih doloþa zakon oziroma kolektivna pogodba, ki zavezuje delodajalca (tretji odstavek 8. þlena ZDR). Gre za ureditev pravic javnim 126 Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji (KPND), Uradni list RS, št. 18/91, 53/92, 34/93, 12/94, 34/94, 80/94, 37/97, 3/98, 39/99, 40/99-popravek. 119 Pravo zavodov uslužbencem na splošni ravni in zato je splošni akt delodajalca obravnavati enako kot kolektivno pogodbo in na njegovih podlagah lahko delodajalec prizna javnemu uslužbencu pravice v pogodbi o zaposlitvi. Vsebina pogodbe o zaposlitvi za javnega uslužbenca in delodajalca v javnih zavodih je doloþena v ZDR, tako kot za delavca v zasebnem sektorju. Kljub temu, pa za vsebine pogodbe o zaposlitvi v javnem zavodu veljalo doloþene posebnosti, ki izvirajo iz posebne ureditve plaþnega sistema po ZSPJS in prepovedanega naþela in favorem laboratoris (v korist javnega uslužbenca) pri priznavanju pravic v pogodbi o zaposlitvi. Taka zakonska omejitev je namenjena varovanju javnih sredstev glede na naþelo smotrnega poslovanja pravnih subjektov v javnem sektorju. S tako strogo omejitvijo pa je delodajalcu onemogoþeno, da bi nagradil lojalnega in vestnega javnega uslužbenca, ki dosega dobre rezultate, kar negativno vpliva na motivacijo za boljše delo. Res je, da za doseganje nadpovpreþnih delovnih rezultatov in nadpovpreþne obremenitve namenjen del plaþe za delovno uspešnost, vendar po moji oceni nezadosten, saj je še vrsta pravic (dopust, izobraževanje, izpopolnjevanje in druga), ki so lahko zelo stimulativna za boljše delo javnega uslužbenca. Zato bi bilo treba v okvirih finanþnih naþrtov javnih zavodov dati doloþena pooblastila delodajalcu, da lahko nagradi javnega uslužbenca, ki dobro opravlja svoje delo in s tem tudi delodajalcu omogoþiti dobro vodenje delovnih procesov in doseganje rezultatov javnega zavoda . 10.4 Kako naj postopa javni zavod v primeru kolizije delovnopravnih aktov Javni zavodi so dolžni kot pravni subjekti poslovati pravilno in smotrno. K temu jih zavezujejo pravne norme, ki veljajo za njihovo poslovanje. Da lahko javni zavod pravilno posluje mora vedeti katere pravne norme mora upoštevati in kakšna so razmerja med posameznimi vrstami pravnih norm, zlasti med višjimi in nižjimi, oblastnimi in avtonomnimi, splošnimi in posamiþnimi. Velikokrat se zgodi, da akti med sabo niso usklajeni, med njimi obstoja kolizija, so si v nasprotju. Zato so doloþena pravila, naþin kako se eventualna neskladja odpravijo. Pravni red že v naprej doloþi pravila kakšna razmerja naj bodo med akti. Med pravnimi akti veljajo razmerja nadrejenosti in podrejenosti ali prirejenosti ali enakopravnosti. Ta pravila mora upoštevati tudi javni zavod. 120 Pravo zavodov V skladu z ustavnopravnim redom v Republiki Sloveniji velja, da zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo in splošno veljavnimi naþeli mednarodnega prava in veljavnimi mednarodnimi pogodbami127 (8 in 153. þlen Ustave RS). Velja splošno pravilo, da morajo nižji akti biti v skladu z višjimi akti. Gre za hierarhiþno razmerje. Pomembni pravni akti, ki veljajo za delovnopravno podroþje poslovanja javnih zavodov so mednarodnimi akti (akti Organizacije združenih narodov128 in Mednarodne organizacije dela)129; regionalnimi akti (akti Sveta Evrope130 in akti Evropske unije131) ter notranjimi akti. Praviloma mednarodne pogodbe ni mogoþe neposredno uporabiti, vendar pa zavezuje državo, da z ustreznimi državnimi akti uveljavi njihove doloþbe. Poleg oblastnih aktov (zakonov, uredb, pravilnikov) pa se na delovnopravnem podroþju urejajo razmerja med socialnimi partnerji z avtonomnimi akti, s kolektivnimi pogodbami in akti delodajalcev ter posamiþnimi akti, pogodbami o zaposlitvi. V prispevku bom obravnavala razmerja med oblastnimi in avtonomnimi akti, kakor tudi razmerja do posamiþnih aktov, predvsem pogodbe o zaposlitvi glede vprašanja ali lahko javni zavod s pogodbo o zaposlitvi priznava zaposlenim veþji obseg pravic kot je to doloþeno v oblastnih aktih glede na to, ker porablja javna sredstva in ali javni zavod zaposlenim lahko daje plaþila v naravi oziroma priznava druge prejemke ali ugodnosti, ki niso del plaþe (bonitete). V zvezi z ugotovitvami v revizijah raþunskega sodišþa, bom tudi opozorila na sodno prakso. 127 Za mednarodne pogodbe se v skladu z a toēko 1.odstavka 2. ēlena Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb, Uradni list SFRJ, MP, št.30/72 in Uradni list RS št. 35/92, štejejo konvencije, pogodbe, sporazumi, protokoli, zapisniki ali drugi akti, ki jih sklenejo države med seboj ali z mednarodnimi vladnimi organizacijami. 128Med akti OZN so za podroēje delovnega prava najpomembnejši: Splošna deklaracija o ēlovekovih pravicah, Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, Mednarodni pakt o državljanjskih in politiēnih pravicah, Deklaracija o otrokovih pravicah, Konvencija o otrokovih pravicah, Deklaracija o odpravi diskriminacije žensk, Konvencija o odpravi vseh oblik diskriminacije žensk); 129 Konvencije in priporoēila. 130 Evropska konvencija o ēlovekovih pravicah, Evropska socialna listina. 131 Uredbe in Direktive. 121 Pravo zavodov 10.5 Razmerje med zakoni, ki urejajo delovna razmerja Za delovno pravo velja, da varuje šibkejšo stranko, delavca, v delovnopravnem razmerju do delodajalca. Za javne zavode veljajo norme delovnega prava doloþene v ustavi in mednarodnih pogodbah in v Zakonu o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR),132 Zakonu o javnih uslužbencih (v nadaljevanju: ZJU)133 do 21. þlena ter Zakonu o sistemu plaþ v javnem sektorju134 (v nadaljevanju: ZSPJS). Velja enotnost delovnih razmerij. ZDR v osnovi ureja razmerja vseh zaposlenih, v javnem in zasebnem sektorju, torej tudi v javnih zavodih. Poleg ZDR za zaposlene v javni zavodih še veljajo doloþbe do 21. þlena ZJU, ki doloþajo skupna naþela in skupna vprašanja sistema javnih uslužbencev za celotni javni sektor135 in v celoti ZSPJS, ki ureja plaþo. Poleg navedenih temeljnih predpisov s podroþja delovnih razmerij pa je treba upoštevati še posamezne podroþne zakone, in podzakonske predpise, predvsem uredbe Vlade, ki prav tako lahko urejajo doloþene segmente delovnih razmerij. V razmerjih med navedenimi zakoni velja naþelo prirejenosti glede na predmet (vsebino) urejanja: Lex specialis derogat legi generali (specialni predpis razveljavi splošnega). Zato so dolžni javni zavodi doloþbe ZDR glede urejanja individualnih delovnih razmerij uporabljati subsidiarno in najprej upoštevati posebne norme morebitnih podroþnih zakonov, nato ZJU ter šele þe navedeni zakoni ne vsebujejo posebnih doloþb, ZDR. 10.6 Razmerje med zakonom in kolektivno pogodbo Pravila veljavnosti med zakonom in kolektivno pogodbo je doloþil Zakon o kolektivnih pogodbah136 (v nadaljevanju: ZKolP), ki je zaþel veljati v mesecu maju letošnjega leta in so ga dolžni tudi upoštevati javni zavodi, kot stranke kolektivne pogodbe. ZKolP je doloþil, da kolektivna pogodba lahko vsebuje le doloþbe, ki so za 132 Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št.42/2002. 133 Zakon o javnih uslužbencih, Uradni list, RS, št.32/06-preēišēeno besedilo. 134 Zakon o sistemu plaē v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 70/05-uradno preēišēeno besedilo. ZSPJS velja od leta 2002, uporablja pa se od 1.1.2004, za direktorje od 1.7.2005 glede pogodb in od 1.3.2006 glede plaē in dežurstvo direktorjev je dovoljeno le ob soglasju ministra. 135 Skupna naēela sistema javnih uslužbencev so: naēelo enakopravne dostopnosti, naēelo zakonitosti, naēelo strokovnosti, naēelo ēastnega ravnanja, omejitve in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril, naēelo zaupnosti, naēelo odgovornosti za rezultate, naēelo dobrega gospodarjenja, naēelo varovanja poklicnih interesov in naēelo prepovedi nadlegovanja. 136 Zakon o kolektivnih pogodbah, Uradni list RS,št.43/1006. 122 Pravo zavodov delavca ugodnejše od doloþb, vsebovanih v zakonih, razen v primerih, ko ZDR doloþa drugaþe (4. þlen ZKolP). ZDR v tretjem odstavku 7. þlena doloþa, da se lahko s kolektivno pogodbo doloþi drugaþe v primerih: - razlogov za sklepanje pogodbe o zaposlitvi za doloþen þas (52. þlen), - omejitev sklepanja pogodbe o zaposlitvi za doloþen þas (53. þlen), - odpovednih rokov (91. þlen), - opravljanje pripravništva (120. þlen), - nadurnega dela (143. þlen), - možnosti drugaþnega urejanja þasovne omejitve dnevne delovne obveznosti noþnega delavca (158. þlen) in - disciplinske sankcije (175. þlen). V tretjem odstavku 7. þlena ZDR je torej dano zakonsko pooblastilo socialnim partnerjem, da le navedena vprašanja lahko uredijo drugaþe za delavca, tudi manj ugodno, vendar le v kolektivnih pogodbah na ravni dejavnosti. Gre za omejitev avtonomije pogodbenih strank zaradi varovalnih norm delovnega prava. 10.7 Razmerje med kolektivnimi pogodbami. Kolektivne pogodbe se lahko sklepajo na veþ ravneh, kar velja tudi za javne zavode. ZKolP jih razvršþa na kolektivne pogodbe na širši in ožji ravni, pri þemer ne doloþa katere kolektivne pogodbe, ki se sklepajo, spadajo v širšo oziroma v ožjo raven. Danes se sklepajo: splošna, na ravni dejavnosti in zavodska; lahko pa tudi regijska, obþinska, za posamezne poklice. Na pomenu pridobivajo kolektivne pogodbe na ravni dejavnosti. Vzrok je iskati v možnosti njene razširjene veljavnosti po ZKolP in pogostne napotitve ZDR na urejanje doloþenih pravic in obveznosti v kolektivni pogodbi dejavnosti (razlogi za sklenitev pogodbe o zaposlitvi za doloþen þas, 52. þlen ZDR; omejitev sklepanja pogodb o zaposlitvi za doloþen þas, 53. þlen; odpovednih rokov, 91. þlen ZDR; doloþitev pripravništva, 120. þlen ZDR; višina dodatkov k plaþi 128. þlen ZDR, doloþitev nadurnega dela, 143. þlen ZDR; doloþitev disciplinske sankcije, 175. þlen ZDR, idr) in ZSPJS glede višine dodatkov. Po 12. þlenu ZKolP se lahko veljavnost ene ali veþ kolektivnih pogodb dejavnosti na predlog ene od pogodbenih strank kolektivnih pogodb, z ugotovitvenim sklepom 123 Pravo zavodov ministra pristojnega za delo, ob pogojih doloþenih v KPolP, razširi veljavnost celotne kolektivne pogodbe ali njenega dela na vse delodajalce dejavnosti ali dejavnosti za katere je sklenjena kolektivna pogodba. Vprašanje, ki se pri tem zastavlja je, ali ne gre za kršitev naþela prostovoljnosti sklepanja kolektivnih pogodb ki je doloþena s Konvencijo MOD št. 98 o uporabi naþel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja137. Ta konvencija v 4. þlenu doloþa, prostovoljno dogovarjanje s kolektivnimi pogodbami, sklenjenimi med delodajalci in njihovimi organizacijami ter delavci in organizacijami delavcev, s katerimi se urejajo delovni pogoji. Predlog za odloþitev ministru, o razširitvi kolektivne pogodbe lahko poda le ena stranka kolektivnega dogovarjanja in þeprav je minister vezan na predlog predlagatelja, je njegova ugotovitev razširjene veljavnosti celotne ali dela kolektivne pogodbe za drugo(e) stranko(e) prisilne narave, s þimer je kršena avtonomija strank pri sklepanju kolektivnih pogodb, saj bo razširjena veljavnost ali njen del veljala tudi za stranke, ki ga niso sklenile. Poleg tega je minister predstavnik izvršilne veje oblasti, ki lahko ima doloþene pristojnosti pri sprejemanju oblastnih, ne pa avtonomnih aktov. Okvirje kolektivnega dogovarjanja doloþa tudi ZDR s tistimi doloþili, ki napotuje na ureditev v kolektivnih pogodbah in s tem zavezuje socialne partnerje k sklepanju kolektivnih pogodb in k doloþanju posameznih delovnih pogojev, s þimer kolektivne pogodbe ohranjajo funkcijo dopolnjevanja zakona, kar prav tako ni v skladu z osnovnimi principi navedene konvencije MOD. Zastavlja se vprašanje, kaj v primerih, þe v posameznih dejavnostih ne pride do sklenitve kolektivne pogodbe in tudi ne bo sklenjena kolektivna pogodba na splošni ravni. V zasebnem sektorju nepokritost s kolektivnimi pogodbami v doloþenih dejavnosti nastopi že s prenehanjem veljavnosti Splošne kolektivne pogodbe za gospodarske dejavnosti (v nadaljevanju: SKPgd)138,s 1. julijem letos; poleg tega so odpovedane posamezne kolektivne pogodbe dejavnosti139. Po prenehanju veljavnosti kolektivnih pogodb, se bodo morale doloþene pravice delavcem na 137 Konvencijo MOD št. 98 o uporabi naēel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja1949, ki jo je ratificirala Jugoslavija in prevzela Slovenija, Uradni list FLRJ- MP, št 11/58. 138 Odpoved SKPgd, Uradni list RS, št. RS 90/05 139 Kolektivna pogodba prevoz blaga, prenehala veljati s 1.7.2004 (odpoved, Uradni list RS št. 99-100/03), Kolektivna pogodba špedicije, prenehala veljati s 1.7.2004 (odpoved, Uradni list RS 99-100/03), Kolektivna pogodba lesna, prenehala veljati s 1.1.2005 (odpoved, Uradni list RS 81-84/04), Kolektivna pogodba trgovine, odpoved, Uradni list RS, št. 23/06. Nepokritost zaradi navedenih kolektivnih pogodb zajema približno 50 odstotkov delodajalcev in 30 odstotkov delavcev. 124 Pravo zavodov katere odkazuje ZDR (višina dodatkov za pogoje dela, povraþila potnih stroškov v zvezi z delom), doloþati v pogodbi o zaposlitvi. Podoben problem zaradi napotitve na ureditev v kolektivnih pogodbah nastaja v javnem sektorju po ZSPJS. Ta prav tako kot ZDR doloþa, da se višina dodatkov doloþi s kolektivno pogodbo za javni sektor140. Eden od razlogov, zakaj se ZSPJS še ne uporablja v celoti je, ker navedena kolektivna pogodba še ni sprejeta. Na splošni ravni velja za javne zavode kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti in posamezne kolektivne pogodbe dejavnosti (zdravstva, šolstva idr.) poklicev (zdravnikov, novinarjev idr). Nepokritost kolektivnih pogodb bi predstavljala še poseben problem v javnem sektorju zaradi doloþila tretjega odstavka 16. þlena ZJU, ki doloþa, da delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v veþjem obsegu, kot je to doloþeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, þe bi s tem obremenil javna sredstva. V primerih nepokritosti, bi javnim uslužbencem bile priznane samo pravice na podlagi zakona ali podzakonskega predpisa. Ne glede na pokritost s kolektivnimi pogodbami pa že sedaj niso v enakem položaju tisti javni uslužbenci, ki opravljajo naloge v javnih zavodih (in tudi pri drugih osebah javnega prava), pri katerih ni organiziranega sindikata in zato ne morejo skleniti kolektivne pogodbe na zavodski ravni. Zastopniki (direktorji) teh javnih zavodov ne smejo priznavati javnim uslužbencem veþji obseg pravic na podlagi pogodb o zaposlitvi. Menimo, da bi v javni zavodih in drugih pravnih osebah javnega prava, v katerih ni organiziranega sindikata bilo treba zaradi naþela enakega obravnavanja,upoštevati splošne akte delodajalca s katerimi se urejajo pravice javnem uslužbencem (na primer doloþitev dopusta, suspenz pogodbe o zaposlitvi idr). Hierarhijo kolektivnih pogodb je prav tako uredil ZKolP, ki doloþa, da se pri sklepanju kolektivnih pogodb na ožji ravni lahko dogovorijo le ugodnejše pravice za delavca. Dopušþa pa izjemo, da se lahko pod pogoji, ki se doloþijo s kolektivno pogodbo na širši ravni s kolektivno pogodbo na ožji ravni doloþijo tudi pravice in delovni pogoji, ki so za delavce drugaþni ali manj ugodni. Gre za novost, ki ga 140 ZSPJS doloēa dodatke po vrsti v 23. ēlenu. Višina dodatkov se doloēa s kolektivno pogodbo za javni sektor, razen višina položajnega dodatka, ki je za funkcionarje doloēena z zakonom, za javne uslužbence pa z uredbo vlade v okvirjih doloēenih v ZSPJS in dodatka za dvojeziēnost, za katerega je višina v razponu doloēena z ZSPJS. Dodatki za manj ugodne delovne pogoje in dodatki za nevarnost in posebne obremenitve se za javne uslužbence lahko doloēijo s kolektivno pogodbo za javni sektor. 125 Pravo zavodov prejšnja zakonodaja ni doloþala141. Priþakovati je, da bodo navedene izjeme doloþene v primerih ekonomskih in drugih težav, ki nastanejo pri poslovanju delodajalca. Drugaþni ali manj ugodni delovni pogoji bodo morali biti znani delavcu in zaradi ohranjanja osnovnega principa doloþanja ugodnejših pravic s kolektivno pogodbo na nižji ravni morali veljati le doloþeno obdobje. Glede na navedena doloþila morajo biti kolektivne pogodbe skladne z zakonom in medsebojno skladne. V primeru spora o medsebojni skladnosti kolektivnih pogodb in skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom odloþajo delovna sodišþa v kolektivnih delovnih sporih. Po Zakonu o delovnih in socialnih sodišþih142, ki je zaþel veljati s 1. januarjem 2005, se stvarna pristojnost delovnega sodišþa v kolektivnih delovnih sporih razširja še na skladnost splošnih aktov delodajalca z zakonom in kolektivnimi pogodbami (6. þlen). Torej so delovna sodišþa pristojna za odloþanje ne samo glede skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom, medsebojni skladnosti kolektivnih pogodb, ampak tudi skladnosti splošnih aktov delodajalca z zakonom in s kolektivnimi pogodbami. 10.8 Skladnost splošnih aktov z zakonom in kolektivno pogodbo ZDR v osmem þlenu doloþa dve vrsti splošnih aktov delodajalca. Eni se nanašajo na organizacijo dela in obveznosti, drugi na pravice. Akti, ki urejajo pravice lahko le-te urejajo le v kolektivnih pogodbah; þe pa pri delodajalcu ni organiziranega sindikata pa lahko pravice doloþi s splošnim aktom, vendar le pravice, ki so za delavca ugodnejše kot jih doloþa zakon ali kolektivna pogodba, ki zavezuje delodajalca. Med splošne akte delodajalca je šteti akt, ki ureja organizacijo in sistemizacijo delovnih mest. ZJU v šesti toþki 6 þlena doloþa definicijo sistemizacije delovnih mest in v 21 þlenu njeno minimalno vsebino. Sistemizacija delovnih mest je akt, ki doloþa delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog državnega organa, uprave lokalne skupnosti oziroma osebe javnega prava, z opisom pogojev in nalog na posameznih delovnih mestih. V aktu o sistemizaciji morajo biti v skladu z notranjo organizacijo doloþana delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog; pri vsakem delovnem mestu pa se doloþijo najmanj opis nalog in pogoji za zasedbo delovnega mesta. 141 Z dnem uveljavitve ZKolP so se prenehale uporabljati doloēbi 86 in 87 ēlena zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja ( Uradni list RS, št.60/89 in 42/90) in doloēbe 112 do 119 ēlena prejšnjega zakona o delovnih razmerjih ( Uradni list RS, št. 14/90, 5/91 in 71/93), ki so se nanašale na kolektivno dogovarjanje. Niti navedena zakonska niti avtonomna ureditev nista doloēali da se na ravni dejavnosti ali podjetniški ravni lahko dogovori manjši obseg pravic oziroma manj ugodne pravice za delavca kot so doloēene v SKPgd, razen v navedenih primerih v tretjem odstavku 7. ēlena ZDR, vendar le v razmerju glede na zakon. 142 Zakon o delovnih in socialnih sodišēih, Uradni list RS, št.2/2004 in 10/2004. 126 Pravo zavodov Definicijo sistemizacije najdemo tudi v ZSPJS, ki med vsebine akta o sistemizaciji dodaja plaþne razrede. Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji143 (v nadaljevanju KPND) v 21. þlenu doloþa, da se z aktom o sistemizaciji za posamezno delovno mesto ali podroþje dela doloþijo aktivnosti in posebni pogoji za sklenitev delovnega razmerja, þe niso doloþeni s posebnimi predpisi. Skladnost akta o sistemizaciji z zakonom oziroma kolektivno pogodbo se po sodni praksi presoja v kolektivnem delovnem sporu (VDSS Kpd 17/2004 z dne 27.11.2004. Sprememba akta o sistemizaciji lahko ima za delavca posledice odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, nepravilnosti pri sprejemanju ali spreminjanju akta o sistemizaciji delavec ne more uspešno uveljaviti v individualnem delovnem sporu, zato je pravilno, da se njegova zakonitost presoja v kolektivnem delovnem sporu. V zvezi s sistemizacijo delovnih mest pa je sodišþe v individualnem delovnem sporu presodilo, da opustitev delodajalca, da pred sprejemom ne posreduje navedenega akta v mnenje sindikatu, takšna opustitev nima za posledico neveljavnosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov (Sklep VDSS Pdp 413/04, z dne 8.7.2004). V zvezi s kolektivnim dogovarjanjem, predvsem na zavodski ravni, pa se zastavlja še vprašanje, ali lahko raþunsko sodišþe po Zakonu o raþunskem sodišþu144 (v nadaljevanju: ZRacS-1), opredeli nepravilno ali nesmotrno porabo javnih sredstev za stroške dela, ker zavodska kolektivna pogodba doloþa veþji obseg pravic, kot je to potrebno po oblastnih predpisih. Po ZRacS-1 je revidiranje pravilnosti poslovanja pridobivanje ustreznih in zadostnih podatkov za izrek mnenja o skladnosti poslovanja s predpisi in usmeritvami, ki jih mora upoštevati uporabnik javnih sredstev pri svojem poslovanju (prva toþka tretjega odstavka 20. þlena ZRacS-1). 143 Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji, Uradni list RS, št. 18/91, 34/93, 3/98, 40/99, 99/01, 69/02, 73/03. 144 Zakon o raēunskem sodišēu, Uradni list RS, št, 11/2001. 127 Pravo zavodov V revizijah pravilnosti poslovanja revizorji preverjajo ali uporabnik javnih sredstev revidiranec posluje v skladu z ustavo, mednarodnimi pogodbami, zakoni in drugimi predpisi. Njihovo preverjanje se nanaša tudi na kolektivne pogodbe in druge akte uporabnika proraþuna, þeprav jih štejemo za avtonomne akte, vendar so obvezujoþi za revidiranca oziroma podpisnika. V primerih, ko revizorji ugotovijo, da revidiranec posluje v skladu s kolektivno pogodbo ne gre za nepravilno ravnanje, lahko pa potratno trošenje denarja za stroške dela revizorji oznaþijo kot negospodarno, nevarþno, poslovanje, ker revidiranec ne upošteva obveznosti dobrega poslovanja. Kljub taki ugotovitvi pa raþunsko sodišþe nima pristojnosti spreminjati kolektivne pogodbe, lahko pa v porevizijskem postopku zahteva od revidiranega uporabnika javnih sredstev, da pristopi k spremembi kolektivne pogodbe.145 Vsaka stranka kolektivne pogodbe lahko na naþin in po postopku predlaga spremembo ali dopolnitev kolektivne pogodbe v skladu z naþinom in postopkom, ki ga doloþi v kolektivni pogodbo. Nova ali spremenjena kolektivna pogodba lahko doloþa tudi manj pravic delavcem od prejšnjih doloþb ali prejšnje kolektivne pogodbe, þe se pogodbeni stranki tako dogovorita, pri þemer morata upoštevati zakonski minimum doloþanja pravic in pravila doloþena v kolektivnih pogodbah. 10.9 Druga vrsta plaþil kot plaþilo za delo javnim uslužbencem ZDR doloþa plaþilo za delo, ki zajema plaþo, ki mora biti vedno izplaþana v denarju in drugih vrst plaþil146, ki se lahko dajejo zaposlenim tudi v nedenarni obliki, þe je tako doloþeno s kolektivno pogodbo. Kaj so druge vrste plaþil ZDR ne doloþa. Zakonodajalec je njihovo doloþitev prepustil kolektivnim pogodbam oziroma pogodbam o zaposlitvi. ZSPJS ureja le plaþe, drugih vrst plaþil ne doloþa. Vprašanje, ki se pri tem zastavlja je, ali zaposleni v javnem sektorju lahko prejemajo druga plaþila, (na primer plaþila v naravi), ali se za ta del plaþil za delo lahko uporabi ZDR. Glede na to, ker se ZDR za urejanje delovnih razmerij uporablja 145 Kako daleē so dovoljena sodila raēunskega sodišēa, da so doloēena izplaēila plaē in drugih prejemkov negospodarna, je vprašanje, ki ga ne obravnavam v tem prispevku. 146 Iz ZDR s komentarjem (Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, stran 518) preberemo, da med druge vrste plaēil za delo sodijo razliēna plaēila v naravi oziroma razliēne nedenarne oblike dajatev, kot so: stanovanje, uporaba avtomobila v osebne namene, drugo blago ali storitve oziroma bonitete, boni in podobno. Gre predvsem za plaēila, ki so v praksi bolj poznana kot bonitete zaposlenim. 128 Pravo zavodov subsidiarno, þe s posebnim zakonom ni drugaþe doloþeno in ker ZJU ali drug zakon ne urejata drugih vrst plaþil; ZSPJS pa ureja le plaþe, (ne pa tudi drugih vrst plaþil), lahko sklenem, da doloþba prvega odstavka 126. þlena ZDR, ki dovoljuje druge vrste plaþil, þe so tako doloþena s kolektivno pogodbo, velja za javne zavode. Pri tem pa je treba upoštevati tretji odstavek 16. þlena ZJU, ki doloþa, da delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v veþjem obsegu, kot je to doloþeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, þe bi s tem obremenil javna sredstva. Ker ZDR le doloþa pravico do druge vrste plaþil ne opredeljuje pa jo ne po vrsti ali obsegu delodajalec ne sme v pogodbi o zaposlitvi z javnim uslužbencem dogovoriti druge vrste plaþil, þe te niso dogovorjene v navedenih aktih (zakonu, podzakonskem predpisu ali v kolektivni pogodbi). Javnim uslužbencem se torej lahko priznavajo druge vrste plaþil147 le, þe so doloþena z zakonom ali podzakonskim predpisom ali kolektivno pogodbo, ne sme pa jih predstojnik ali poslovodni organ (zastopnik) priznavati v pogodbi o zaposlitvi. Ker ZJU ne velja za direktorje, zanje tudi ne velja navedena omejitev. Treba pa bi bilo definirati ali sodi druga vrsta plaþil med plaþila za delo (plaþa v širšem smislu) ali pa med druge prejemke. Gre za vprašanja, ki v veljavni zakonodaji niso jasno doloþena in jih bo treba razjasniti v prihodnje. Po mojem mnenju, þe gre za plaþilo za delo ali plaþo v širšem smislu, bi se taka plaþila morala priznavati v pokojninsko osnovo javnemu uslužbencu. Pri tem je opozoriti na doloþilo 42. þlena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju148, ki doloþa, da se plaþila v naravi priznavajo v pokojninsko osnovo, þe so doloþena v pogodbi o zaposlitvi, vendar jih Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ne priznava, ker ne sodijo v plaþo v ožjem smislu (v osnovno plaþo, dodatke ali v del plaþe za delovno uspešnost). Glede na navedeno bi bilo treba definirati kaj so javna sredstva. Predvsem pri javnih zavodih je pomemben odgovor na navedeno vprašanje, saj veþina javnih zavodov ustvarja prihodke tudi iz tržne dejavnosti, s prodajo svojih storitev ali blaga na trgu. Ustavno sodišþe,149 je v presoji ali je raþunsko sodišþe pristojno revidirati poslovanje javnih zavodov v celoti glede na prejšnji Zakon o raþunskem sodišþu, zavzelo stališþe, da se pristojnost nadzora raþunskega sodišþa v skladu z ustavo razteza tudi na porabo tistih sredstev, ki jih javni zavod pridobi s prodajo blaga in storitev na trgu. nadalje je v svoji odloþitvi ustavno sodišþe navedlo, da ni razloga za dvom, da 147 Veē o odprtih vprašanjih doloēanja plaēila v naravi in njegovega vštevanja v pokojninsko osnovo glej prispevek Etelka Korpiē-Horvat Plaēilo za delo, Pravna praksa štev.29/2004. 148 Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št.20/04 in 72/05. 149Odloēba ustavnega sodišēa št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000. 129 Pravo zavodov so sredstva javnih financ v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od naþinov, uzakonjenih v prvem odstavku 48. þlena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plaþili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na naþin in pod pogoji, doloþenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Odloþba ustavnega sodišþa je bila sprejeta 1997 leta, še pred sprejemom Zakona o javnih financah (v nadaljevanju - ZJF)150, ki je temeljni zakon za javno finanþno poslovanje javnih zavodov. Po navedeni ustavni presoji pa so bili sprejeti tudi ZDR, ZJU in ZSPJS. 150 Zakon o javnih financah, Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02). 130 Pravo zavodov JAVNI ZAVODI »DE LEGE FERENDA«151 11 IZHODIŠýA ZA REFORMO JAVNEGA SEKTORJA Reformo javnega sektorja, ki mora predvsem odpreti pravno organizacijsko razliþnost pravnih oseb, ki izvajajo dejavnost javnih služb na podroþju javnega sektorja temeljimo na naslednjih izhodišþih: -Srž reforme ni zmanjševanje obsega javnih služb niti privatizacija javnega sektorja, temveþ boljša organizacija, preglednejše upravljanje in s tem veþja uþinkovitost javnega sektorja. -Zasebna ponudba javnih služb je dopolnilo hrbtenici javne službe, ki jo predstavljajo sedanji javni zavodi, ne njena nadomestitev. Vkljuþevanje zasebnih koncesionarjev v sistem javne službe je dobrodošlo povsod tam, kjer gre za komplementarne oz. dodatne dejavnosti, nadalje na obmoþjih, ki so pomanjkljivo pokrita z javno mrežo ter na podroþjih, kjer je vzdrževanje javne mreže manj racionalna rešitev, kot podelitev koncesije, ob pogoju opravljanja javne službe z enakimi kakovostnimi standardi. -Zavodom, ki svoje storitve, prodajajo na trgu (samostojni javni zavodi) je treba prenesti v last premoženje, ki je potrebno za opravljanje dejavnosti (ga v njih vložiti); s tem se na organe teh zavodov prenese tudi odgovornosti za gospodarjenje s premoženjem. To vkljuþuje samostojno vodenje postopkov javnega naroþanja in tudi siceršnjo odgovornost za vzdrževanje premoženja, investicije in razvoj. Treba je izpeljati statusno (pravno organizacijsko) razmejitev med zavodi, ki prodajajo svoje storitve na konkurenþnem trgu in ni potreben neposreden državni nadzor in (samostojni javni zavodi) in zavodi, ki so neposredno financirani iz proraþunov (državni zavodi). To pomeni preoblikovanje sedanjih javnih zavodov, ki opravljajo t.i. za tržne javne službe in druge tržne dejavnosti in ni potreben neposreden državni nadzor v samostojne javne zavode. Preoblikovanje v samostojne javne zavode ne pomeni 151 De lege ferenda (lat) po prihodnji pravni ureditvi 132 Pravo zavodov privatizacije, temveþ le spremembo pravno organizacijske oblike, oz. spremembo naþina izvajanja javnih služb. -Zaposlene v samostojnih javnih zavodih, ki pridobivajo svoje prihodke s prodajo storitev na trgu in ni potreben neposreden državni nadzor, je treba izkljuþiti iz sistema plaþ v javnem sektorju -Korporacijsko upravljanje v samostojnih javnih zavodih, je treba urediti po naþelih in na naþin kot je urejeno v gospodarskih družbah, to je z nadzornim svetom, ki opravlja izkljuþno kadrovsko in nadzorstveno funkcijo (ne pa poslovodske) in direktorjem, ki ima vse poslovodske pristojnosti. V samostojnih javnih zavodih naj se oblikuje nadzorni svet s tripartitno sestavo in tretjinskimi deleži ustanovitelja, zaposlenih in uporabnikov. Nadzorni svet ima kadrovsko pristojnost (imenovanje in odpoklic direktorja) in nadzorstveno pristojnost (sprejemanje poroþil, neposredni nadzor uvedba in izvajanje soglasja na odloþitve direktorja, kot izkljuþno nadzorstveno orodje, vendar pa nikakršnih poslovodskih pristojnosti. Direktor mora imeti vse poslovodske in strokovne pristojnosti (lahko imenuje strokovne svete). 11.1 Zakaj je treba sprejeti novo zakonodajo o javnih zavodih? Že iz opisanih izhodišþ za reformo javnega sektorja je mogoþe razbrati v nadaljevanju pojasnjene in utemeljene razloge za izdajo novega zakona152, ki bi uredil pravni status javnega in tudi drugih vrst zavodov. Kljub veþ poizkusom, doslej ni uspelo dopolniti ali nadomestiti veljavni ZZ iz davnega leta 1991. Zato v nadaljevanju navajamo, kaj naj bi bilo, glede na dosedanje predloge in zamisli, urejeno v novem zakonu, ki bi urejal to podroþje. Prvi razlog je ustvariti pravno podlago za novo statusno obliko javnega zavoda, ki je na voljo ustanoviteljem, ki se odloþijo za statusno preoblikovanje zavodov, to so samostojni javni zavodi. Tako bi nekateri obstojeþi javni zavodi, predvsem tisti, ki 152 Doslej je bilo že veē poizkusov za sprejetje novega zakona, ki bi urejal izvajanje dejavnosti javnih služb na podobnih izhodišēih; glejte npr.: - Zakon o zavodih – redni postopek, EVA 2003-1711-0142, Obvestilo o uskladitvi gradiva številka 3, šifra: 13-01016-91/2003, 12.07.2004 - Predlog zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena – prva obravnava - predlog za obravnavo (EVA 20103111-0020) – NOVO GRADIVO ŠT. 1, EVA 2010-3111-0020, z dne 7.4.2011, s podobnimi razlogi deli javne zavode na zavode z in na zavode brez omejene odgovornosti; zakon v DZ ni dobil podpore. 133 Pravo zavodov veþino prihodkov ustvarjajo na trgu in tisti pri katerih neposredni državni oz. politiþni nadzor ni potreben, dobili primernejši pravni okvir za svoje delovanje. Na podlagi izhodišþ za reformo javnega sektorja bi zakon uvedel dve javni statusni obliki javnih zavodov, to je sedanji javni zavodi, ki bi se lahko preimenovali v državne zavode in samostojni javne zavodi. Državni zavodi postanejo tisti zavodi, ki so financirani iz proraþunov. Statusno obliko samostojnih zavodov pa lahko pridobijo tisti javni zavodi, ki prodajajo svoje storitve na konkurenþnem trgu ali kjer neposredni državni nadzor ni nujen. Državni zavod je tudi de lege ferenda temeljna oblika izvajanja javne službe na podroþju t.i. družbenih dejavnosti; samostojni javni zavod je sorodna vendar povsem nova statusna oblika. Zakon bi torej vzpostavil pravno podlago za možnost preoblikovanja nekaterih sedanjih javnih zavodov, v samostojne javne zavode; predvsem tistih ki opravljajo t.i. za tržne javne službe. Preoblikovanje v samostojne zavode ne pomeni privatizacije, temveþ le spremembo pravno organizacijske oblike, oz. spremembo naþina izvajanja javnih služb. Paþ pa je povsem razliþno korporacijsko upravljanje obeh oblik zavodov. Poleg tega se zavodom, ki svoje storitve, prodajajo na trgu prenese v last premoženje, ki je potrebno za opravljanje dejavnosti (ga v njih vložiti); s tem se na organe teh zavodov prenese tudi odgovornosti za gospodarjenje s premoženjem. Pomemben razlog za sprejem novega zakona je torej v oblikovanju samostojne javne statusne oblike, ki se ne prekriva s statusno obliko osebe zasebnega prava. V tem delu pomeni predlagani zakon enega temeljev institucionalne izgradnje javnega sektorja in je kot tak ena kljuþnih toþk preoblikovanja javnega sektorja, katerega namen je dvig uþinkovitosti in prilagajanje EU. Poleg teh kljuþnih razlogov so v novem zakonu potrebne še številne druge izboljšave, ki jih ravno tako lahko štejemo med razloge za izdajo tega zakona. Te se nanašajo predvsem na bolj jasne opredelitve sestavin pravnega položaja zavodov in njihovih ustanoviteljev, na razmerja med javnimi zavodi in njihovi strankami, na naþine komuniciranja med zavodi in njihovimi ustanovitelji, na povezovanje v skupnosti zavodov, na prostovoljno povezovanje v zbornico javnega sektorja, na nadzor nad delom javnih zavodov ter na naþine prenehanja in preoblikovanja javnega zavoda in zasebnega zavoda. 134 Pravo zavodov Drugi razlog za novo zakonsko ureditev je premoženjsko preoblikovanje javnih zavodov in opredelitev premoženja samostojnih javnih zavodov. Sedanji koncept neposredne državne lastnine ob samostojni pravni osebnosti javnih zavodov ne omogoþa uþinkovitega decentraliziranega upravljanja s premoženjem. Prehod državne lastnine v last samostojnih javnih zavodov zasleduje ravno ta cilj, to je poveþanje racionalnosti in uþinkovitosti pri uporabi sredstev, potrebnih za izvajanje javne službe. Pri prehodu tega premoženja ne gre za privatizacijo, saj premoženje zavoda ne postane privatna, temveþ ostane javna lastnina, pri þemer je bolje opredeljena odgovornost za upravljanje s premoženjem. S tem se prenese poslovodna funkcija direktorja oziroma uprave samostojnega javnega zavoda tudi na podroþje investicij. 11.2 Cilji in namen nove zakonske ureditve zavodov Prav v tem, torej razliþnih statusnih oblikah javnih zavodov, to je tistih, ki so neposredno proraþunsko financirani in ki ne izvajajo storitev, ki jih neposredno plaþujejo uporabniki in drugih to je samostojnih javnih zavodov, to je tistih ki ustvarjajo prihodke s prodajo na trgu in pri katerih ni potreben neposredni državni nadzor, vidimo izhod iz sedanjega stanja. Razliþnost statusnih oblik pomeni predvsem razliþno stopnjo odgovornosti za obveznosti ter samostojnosti (avtonomije) pri upravljanju in izvajanju ter razvoju dejavnosti in s tem takšen sistem korporacijskega upravljanja, ki ustanovitelju daje zgolj nadzorstvene ne pa poslovodskih pristojnosti (kakršne ima danes svet zavoda). Razliþnost statusnih oblik pomeni tudi, prenos premoženja na samostojne javne zavode in s tem odgovornosti za njegovo upravljanje, investiranje in razvoj na z ustanovitelja na sam zavod. V razliþni ureditvi korporacijskega upravljanja (corporate governance) zavoda, ki prodaja svoje storitve na trgu in pri katerih ni potreben neposredni državni nadzor in s tem drugaþnem (zgolj nadzorstvenem) položaju ustanovitelja, ter v razliþnem premoženjskem položaju zavoda, ki je lastnik svojega premoženja za razliko od zavoda, ki zgolj upravlja premoženje ustanovitelja, tiþi je temelj pravno statusnega razlikovanja sedanjih javnih zavodov na dve razliþni statusni obliki, in sicer na: 135 Pravo zavodov -državne zavode, ki ohranijo položaj ustanovitelja, podoben ali še moþnejši od tistega, ki ga imajo v sedanjih javni zavodih in jih upravlja upravni svet in s strani ustanovitelja imenovani predstojnik, zaposleni v njih pa so javni uslužbenci, in na -samostojne javne zavode, ki so sicer v javni lasti, vendar pri upravljanju samostojnejši, z vsemi poslovodskimi pristojnostmi direktorja in z zgolj nadzorstveno vlogo ustanovitelja, ki jo izvaja preko nadzornega sveta; ta je tripartitno (po tretjino ustanovitelj, zaposleni in uporabniki) sestavljen in ima pristojnost imenovanja direktorja z vsemi pooblastili, tudi za gospodarjenje s premoženjem. Zaposleni v takšnem samostojnem zavodu niso javni uslužbenci in se njihove plaþe ne ravnajo po zakonu o sistemu plaþ v javnem sektorju; kolikor opravljajo javno službo, je njen temelj koncesijsko razmerje. V zakonu opredeljena dejavnost je lahko nepridobitna (šolstvo, zdravstvo, kultura, šport, znanost, socialno varstvo, varstvo otrok ipd.) in tržna, saj je tudi na podroþju teh dejavnosti možno in zaželjeno ustvarjati dobiþek. Pri javni službi pa gre za to, da se opravlja ne z namenom pridobivanja dobiþka, temveþ v javnem interesu v posebni statusnopravni obliki državnega ali samostojnega javnega zavoda. Javna služba bi morala biti po opredelitvi novega zakona specifiþna dejavnost, ki se v okviru posebne javnopravne ureditve izvaja v javnem interesu na podroþjih vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja in drugih podobnih dejavnosti, in katere namen ni ustvarjanje dobiþka. Specifiþna ureditev javne službe za posamezna podroþja je naloga podroþne zakonodaje, ki lahko za svoje potrebe posamezna vprašanja javnih zavodov na svojem podroþju rešuje tudi drugaþe. Glede tega vprašanja bi moral biti novi zakon povsem odprt in je v razmerju do že sprejetih podroþnih zakonov v položaju splošnega zakona, tako da ne posega v njihove posebne rešitve. Nadaljnji cilj novega zakona bi moral biti utrditi zavod kot pravno osebo. Po sedanji ureditvi je zavod pravna oseba brez premoženja, kar je z vidika teorije pravnih oseb nesistemsko. V novem zakonu samostojni javni zavod pridobiva s subjektiviteto tudi premoženje, potrebno za izvajanje javne službe (ali za dejavnost zasebnega zavoda). Lastnina samostojnih javnih zavodov ustrezno rešuje to vprašanje in vraþa normalna premoženjska razmerja na tem podroþju. 136 Pravo zavodov Na podroþju upravljanja zavodov bi moral biti cilj zakona izhajati iz sodobnih spoznanj korporativnega upravljanja (corporate governance); opredeliti bi bilo treba razloþno (povsem distinktivno) naloge nadzornega organa (za državne zavode: upravni svet, za samostojne zavode: nadzorni svet) in poslovodnega organa (za državne zavode: predstojnik, za samostojne zavode: direktor oziroma uprava) ter njuno medsebojno razmerje. Poleg tega bi moral novi zakon jasneje opredeliti strokovni svet in posebej uporabniški svet. Zakon bi moral kakovostneje urediti tudi odnose z uporabniki. Tako je treba uveljaviti moderno naþelo odprtosti uprave na tem podroþju. Naþelo odprtosti uprave je eno temeljnih naþel evropske ureditve, ki ga ureja PDEU in ki moþno vpliva na ureditve javne uprave v državah þlanicah. Sedanji položaj javnih zavodov, ki ob proraþunskem financiranju prodajajo svoje storitve še na trgu, postavlja druge ponudnike istih storitev v neenakopraven položaj pri nastopanju na trgu. Takšen položaj predstavlja kršitev ene temeljnih politik EU, to je varstva svobodne konkurence, ki vkljuþuje tudi enakopravnost nastopanja na trgu, neposredno pa pomeni kršitev 86. in 87. þlena Pogodbe o Evropski skupnosti (PES). To tržno nepravilnost bi moral novi zakon odpraviti z ureditvijo t.i. dopolnilnih dejavnosti ter vzpostavitvijo metodologije za obraþun vseh stroškov, ko se javna sredstva uporabljajo za izvajanje nejavno financiranih dejavnosti. Z zniževanjem javnega financiranja za del stroškov iz sredstev, pridobljenih na trgu, bi zakon moral urediti tržni položaj javnih zavodov na naþin, ki ne predstavlja veþ kršitev prava konkurence. 12 SKLEPNA RAZPRAVA Zakon naj razliþno uredi pravni status in upravljanje tistih javnih zavodov, ki prihodke ustvarjajo s prodajo storitev javne službe in drugih storitev na trgu in se ustanovijo, kot samostojni javni zavodi od tistih, ki so popolno proraþunsko financirani in se ustanovijo kot javni zavodi. Samostojni javni zavodi, ki bi se praviloma ustanovili izmed tistih sedaj javnih zavodov, ustvarjajo prihodke s prodajo na trgu in ni potreben neposreden državni nadzor, pa ne bi bili državni v smislu upravljanja in položaja zaposlenih. Slednji v 137 Pravo zavodov teh zavodih ne bi bili javni uslužbenci in se njihove plaþe ne bi urejale po zakonu o sistemu plaþ v javnem sektorju. V nadaljevanju opisujemo statusne znaþilnosti javnih in samostojnih javnih zavodov Pravni status Javni zavod je brez dvoma pravna oseba javnega prava in se njegov položaj in notranja ter zunanja pravna razmerja urejajo v pravnem režimu, ki velja za osebe javnega prava. Samostojni javni zavod, v predlagani ureditvi je pravna oseba v javni lasti, z možnostjo delnega zasebnega soustanoviteljstva zaposlenih. Za pravne osebe v javni lasti, ki niso osebe javnega prava ne velja javnopravni režim, temveþ pravila civilnega prava. Razmerja pri opravljanju javne službe se urejajo s koncesijskim pravnim aktom in koncesijsko pogodbo. Državni zavod je pravna oseba v javni lasti, ki razmerja pri opravljanju javne službe ureja s pogodbo o izvajanju javne službe. Zaposleni v samostojnih javnih zavodih niso javni uslužbenci. Dejavnost Dejavnost državnega zavoda je v predlagani ureditvi izkljuþno dejavnost javne službe, ki je takšne narave, da se mora opravljati pod neposrednim državnim oz. politiþnim nadzorom in ki se tudi neposredno financira iz proraþuna. Na drugi strani je dejavnost samostojnega javnega zavoda dejavnosti javne službe, ki se kot storitev prodaja na trgu, izvaja pa se na podlagi pogodbe o izvajanju javne službe ter ob tem tudi druge (tržne) dejavnosti. Ustanoviteljstvo Ustanovitelj državnih zavodov je v predlagani ureditvi 100 % država. Ustanovitelj je lahko tudi ali ena ali veþ lokalnih skupnosti; v tem primeru govorimo o obþinskem zavodu. 138 Pravo zavodov Pri samostojnih javnih zavodih je ustanovitelj prav tako lahko država ali ena ali veþ lokalnih skupnosti; pomembna razlika pa je v tem, da je pri slednjih dopustno tudi soustanoviteljstvo zaposlenih ali drugih zasebnih oseb, vendar le v doloþenem delu in brez možnosti pridobitve veþine glasovalnih pravic. Vendar soustanoviteljstvo zaposlenih ni pogoj za pravni status samostojnega javnega zavoda. Nastanek Državni zavodi po predlagani ureditvi nastanejo z javnopravnim ustanoviteljskim aktom države ali lokalne skupnosti. Samostojni javni zavodi bodo nastali s formalnim pravno organizacijskim preoblikovanjem iz javnih zavodov po veljavni ureditvi, seveda ob soglasju ustanovitelja. Pravna podlaga za izvajanje javne službe Pravna podlaga za izvajanje javne službe je v primeru državnih (obþinskih) zavodov je zakon oz. akt lokalne skupnosti ter seveda ustanoviteljski akt, ki je akt javnopravne narave. Na drugi strani je pri samostojnih javnih zavodih pravna podlaga za urejanje razmerij pri izvajanju javne službe pogodba o izvajanju javne službe med državo (lokalno skupnostjo) in samostojnim javnim zavodom. ýeprav zveni nekoliko presenetljivo, da pogodbo o izvajanju javne službe sklepa samostojni javni zavod, ki je v javni lasti s svojim ustanoviteljem, je vendarle samostojni zavod treba obravnavati kot pravno osebo, ki ne opravlja javne službe na temelju zakona in torej potrebuje za izvajanje javne službe javno pooblastilo v obliki pogodbe o izvajanju javne službe. Premoženje Državni (obþinski) zavodi imajo premoženje ustanovitelja zgolj v upravljanju in vanje ni vloženo. To je enak položaj, kot ta, ki velja za sedanje javne zavode (z izjemo visokega šolstva). 139 Pravo zavodov Povsem drugaþen bi moral biti položaj v samostojnih javnih zavodih po novem. Vanje bi ustanovitelji moral vložiti premoženje in ga ne zgolj prepustiti v upravljanje; pri samostojnih javnih zavodih je de lege ferenda torej premoženje v lasti samostojnega zavoda kot pravne osebe, ki je v javni lasti. Seveda vložek ustanoviteljevega premoženja v pravno osebo, ki je v njegovi last, ne pomeni nikakršnega odtujevanja premoženja oz. nikakršne privatizacije. Gre zgolj za to, da prepustitev premoženja pravni osebi z ustanoviteljskim vložkom pomeni da se na njene organe prenese tudi odgovornost za gospodarjenje s tem premoženjem in za naložbe vanj, kar je ena od temeljnih poslovnih funkcij, brez katere pravna oseba, ki je udeleženec na trgu ne more uspešno poslovati. Upravljanje Državni (obþinski) zavod bi lahko upravljal predstojnik in upravni svet javnega zavoda, po naþelih, ki veljajo za vodenje državnih organov. V samostojnih javnih zavodih se po predlagani ureditvi oblikuje nadzorni svet s tripartitno sestavo in tretjinskimi deleži ustanovitelja, zaposlenih in uporabnikov. Nadzorni svet ima kadrovsko in nadzorstveno pristojnost, vendar pa nikakršnih poslovodskih pristojnosti. Te uresniþuje brez omejitev direktor z vsemi poslovodskimi in strokovnimi pooblastili. Imenovanje strokovnih ali uporabniških svetov je obvezno. Financiranje Državni (obþinski) zavodi se financirajo neposredno iz proraþuna države ali lokalne skupnosti, saj glede na naravo njihove dejavnosti, ne prodajajo storitev na trgu. Na drugi strani se samostojni javni zavodi financirajo pretežno s prodajo storitev javnih služb in drugih storitev na trgu. Sem seveda štejemo tudi plaþila za zdravstvene storitve, ki jih zdravstveni zavodi zaraþunavajo zavodu za zdravstveno zavarovanje in drugim zavarovalnicam. Delno se tudi javni za državni (obþinski) zavodi lahko financirajo s pridobljenimi subvencijami iz proraþuna (na podlagi javnega razpisa). 140 Pravo zavodov Za opravljanje javne službe mora samostojni javni zavod skleniti s pristojnim državnim organom ali organom lokalne skupnosti koncesijsko pogodbo v skladu z zakonom Samostojni javni zavod si torej zagotavlja sredstva za izvajanje javne službe v skladu s pogodbo ki so sklene z javnim ustanoviteljem (nekakšno koncesijsko pogodbo). Ustanovitveni akt doloþa obveznost samostojnega javnega zavoda, da v skladu s pogodbo izvaja javno službo v dejavnostih, ki jih doloþa akt o ustanovitvi. Položaj zaposlenih Zaposleni v državnih zavodih so seveda javni uslužbenci;za njih velja ZJU in ZSPJS. Niso pa javni uslužbenci zaposleni v samostojnih javni zavodih; za njih velja ZDR in ne velja ZSPJS. Preglednica razlik in sorodnosti med državnimi (obþinskimi) in javnimi zavodi pravni status dejavnost ustanoviteljstvo DRŽAVNI (OBýINSKI) ZAVOD Pravna oseba javnega prava Dejavnosti javne službe 100 % država ali ena ali veþ lokalnih skupnosti nastanek Z javnopravnim ustanoviteljskim aktom države ali lokalne skupnosti pravna podlaga za Zakon oz. akt lokalne izvajanje javne službe skupnosti premoženje V lasti ustanovitelja upravljanje Predstojnik in 141 upravni SAMOSTOJNI JAVNI ZAVODI Pravna oseba v javni lasti -dejavnosti javne službe -druge (tržne) dejavnosti -država ali ena ali veþ lokalnih skupnosti -dopustno soustanoviteljstvo drugih, npr. zaposlenih S preoblikovanjem iz današnjega javnega zavoda ob soglasju ustanovitelja pogodba o izvajanju javne službe V lasti samostojnega javnega zavoda kot pravne osebe Nadzorni svet s tripartitno Pravo zavodov financiranje položaj zaposlenih svet s predstavniki sestavo ter kadrovsko in ustanovitelja nadzorstveno pristojnostjo in direktor z vsemi poslovodskimi pooblastili z obveznim imenovanjem strokovnega alui uporabniškega sveta Neposredno iz proraþuna -pretežno s prodajo države ali lokalne storitev javnih služb in skupnosti drugih storitev na trgu -delno s pridobljenimi subvencijami iz proraþuna (na podlagi javnega razpisa) Javni uslužbenci; velja Niso javni uslužbenci; ZJU in ZSPJS velja ZDR, ne velja ZSPJS Razliþen položaj ustanovitelja Ustanovitelj državnega(obþinskega) zavoda, ki ni samostojni javni zavod, bi moral imeti veþ pristojnosti, kar zadeva neposrednega upravljanja v javnem zavodu; npr. naslednje ustanoviteljske pravice: -sprejme ustanoviteljski akt ter statut javnega zavoda ter njune spremembe in dopolnitve, -sprejema dolgoroþno strategijo razvoja javnega zavoda in ukrepe za njeno uresniþevanje -sprejema program dela, finanþni naþrt in letno poroþilo, na predlog predstojnika, ob soglasju upravnega sveta, -imenuje in odpokliþe þlane upravnega sveta -imenuje in odpokliþe predstojnika javnega zavoda, razen, þe ni z zakonom doloþeno, da daje na imenovanje mnenje ali soglasje Ustanovitelj samostojnega javnega zavoda ima manj neposrednega vpliva na upravljanje; veþja je samostojnost organov SJZ, zato je zagotovljen nadzor SJZ; ima naslednje ustanoviteljske pravice: -sprejme ustanoviteljski akt in statut -imenuje in razrešuje svoj del þlanov nadzornega organa samostojnega javnega zavoda, 142 Pravo zavodov -sprejema letno poroþilo samostojnega javnega zavoda, na predlog poslovodnega organa in ob soglasju nadzornega organa, Premoženje zavoda Ustanovitelj z ustanovitvenim aktom ali z aktom o preoblikovanju v samostojni javni zavod, vloži premoženje, ki ga samostojni javni zavod potrebuje za izvajanje javne službe, razen premoženja, za katerega zakon doloþa poseben režim lastnine in razpolaganja. Ustanovitelj na samostojni javni zavod prenese, vanj vloži premoženje zavoda, potrebno za izvajanje javne službe javnega zavoda oziroma za opravljanje dejavnosti. Premoženje predstavljajo nepremiþnine, premiþnine in finanþna sredstva, ki preidejo v last zavoda. Samostojni javni zavod mora pridobiti pisno soglasje ustanovitelja za prodajo, zastavo, menjavo in drugo razpolaganje s prenesenim nepremiþnim premoženjem Za oddajo navedenega premoženja v najem ni potrebno soglasje ustanovitelja. Ustanovitelj ne odgovarja za obveznosti samostojnega javnega zavoda, razen þe ni v ustanovitvenem aktu drugaþe doloþeno. Zavod se vpiše v sodni register in z vpisom postane pravna oseba. Enako tudi z izbrisom iz registra preneha obstajati kot pravna oseba. S tem se pravno sistemsko ureja zavode kot druge pravne osebe. Razrešuje pa se tudi nekatera praktiþna vprašanja dosedanje ureditve. V sodni register se vpiše državni (obþinski) zavod, samostojni javni zavod, zasebni zavod in skupnost zavodov samostojnega javnega zavoda vsebuje poimenovanje samostojni javni zavod. Firma, dejavnost Firma samostojnega javnega zavoda vsebuje poimenovanje samostojni javni zavod. V poglavju o dejavnosti državnega (obþinskega) zavoda najprej opredeljuje njegovo temeljno dejavnost, ki je zagotavljanje blaga in storitev javne službe. Javno službo doloþa zakon ali predpis lokalne skupnosti. Programe in storitve javne službe izvajajo, samostojni javni in zasebni zavodi ali druge osebe na podlagi koncesije. 143 Pravo zavodov Tudi državni (obþinski) zavod v omejenem obsegu prodaja svoje storitve in blago tudi na trgu, pri þemer to ne sme iti na raþun temeljne dejavnosti. To je t.i. dopolnilna dejavnost. Obseg dopolnilne dejavnosti se doloþi z letnim naþrtom dela. Koneksnost te dejavnosti je nujna. Zavod jo lahko praviloma izvaja kot presežno dejavnost javne službe. Vsekakor pa zavod ne sme opravljati þiste tržne dejavnosti, ki ni povezana z javno službo ali t.i. družbeno dejavnostjo, kot svojo glavno dejavnost. Dejavnost državnega (obþinskega) zavoda je pretežno dejavnost javne službe, ki se neposredno financira iz proraþuna in je takšne narave, da se mora opravljati pod neposrednim državnim ali obþinskim nadzorom. Dejavnost samostojnega javnega zavoda je pretežno dejavnosti javne službe, ki se financira s prodajo storitev na trgu ter druge (tržne) dejavnosti, ki niso javna služba oz. je ni treba opravljati pod neposrednim državnim nadzorom Upravljanje državnih in samostojnih javnih zavodov Ureditev upravljanja se moþno razlikuje glede na to ali gre za državni (obþinski) zavod ali za javni samostojni javni zavod; razliþen je namreþ položaj ustanovitelja. Organi državnega (obþinskega) zavoda Državni (obþinski) zavod ima naslednje obvezne organe: -upravni organ, to je upravni svet zavoda, ki izvaja voljo ustanovitelja, izvršuje nadzor, opravlja strokovne naloge in v sodelovanju s predstojnikom vodi posle zavoda, -poslovodni (predstojnik ali drugaþe poimenovan) organ državnega (obþinskega) a zavoda, ki zastopa in vodi posle javnega zavoda Z ustanovitvenim aktom ali z zakonom se lahko doloþi, da ima državni (obþinski) tudi enega od naslednjih organov: - strokovni (ali drugaþe poimenovani) svet zavoda, þe strokovne pristojnosti ne opravlja upravni svet zavoda, -uporabniški (ali drugaþe poimenovani) svet zavoda, þe predstavniki uporabnikov niso zastopani v upravnem odboru javnega zavoda, Organi samostojnega javnega zavoda 144 Pravo zavodov Samostojni javni zavod ima naslednje obvezne organe: -nadzorni organ, to je nadzorni svet, ki opravlja nadzorstvene in kadrovske pristojnosti, ne pa poslovodskih pristojnosti -poslovodni organ, to je direktor, ki vodi posle in zastopa zavod samostojno in na lastno odgovornost ter v dobro zavoda in v interesu javne službe -strokovni (ali drugaþe poimenovani) svet zavoda, ali uporabniški (ali drugaþe poimenovani) svet zavoda. Upravni svet Upravni svet državnega (obþinskega) a zavoda lahko zahteva informacije glede kateregakoli vprašanja ali zadeve, ki se nanaša na poslovanje zavoda. Upravni svet državnega (obþinskega) a zavoda lahko pregleduje poslovne knjige in poslovno dokumentacijo zavoda. Predstojnik oz. poslovodni organ mora upravnemu svetu in nadzornemu svetu državnega (obþinskega) a zavoda na njegovo zahtevo predložiti poroþilo o opravljanju nalog v zvezi z zadevami iz njegove pristojnosti. Upravni svet državnega (obþinskega) a zavoda sestavljajo najmanj trije þlani. Število þlanov upravnega sveta zavoda in njegovo sestavo doloþa ustanovitveni akt javnega zavoda, ali s sklepom ustanovitelj. Upravni svet državnega (obþinskega) a zavoda sestavljajo predstavniki ustanovitelja izmed strokovnjakov s podroþja ekonomije in prava, financ, raþunovodstva in revizije ter iz vrst strokovnjakov s podroþja javne službe, ki jih imenuje ustanovitelj. Zaposleni izvolijo svojega predstavnika v upravni svet. Upravni svet državnega (obþinskega) a zavoda ima naslednje pristojnosti: -oblikuje predlog ustanovitelju za imenovanje in odpoklic predstojnika, razen þe ga po zakonu imenuje in odpokliþe -daje soglasje na program dela, finanþni naþrt in letno poroþilo, na predlog predstojnika, -sprejema statut državnega (obþinskega) a zavoda in splošne akte o organizaciji in finanþnih razmerjih zavoda in izvajanju dejavnosti ter njihove spremembe in dopolnitve, na predlog predstojnika -daje predstojniku soglasje na predlog dolgoroþne strategije razvoja državnega (obþinskega) a zavoda, ki jo sprejme ustanovitelj -pripravlja poroþila in predloge ukrepov v zvezi z:izpolnjevanjem ciljev in obveznosti, doloþenih v letnem naþrtu dela in finanþnem naþrtu državnega (obþinskega) a zavoda, 145 Pravo zavodov -nadzira vodenje poslov ter finanþno in premoženjsko stanje državnega (obþinskega) a zavoda ter izvajanje javne službe, -nadzira predstojnika glede gospodarnosti opravljanja dejavnosti državnega (obþinskega) a zavoda -nadzira predstojnika glede gospodarnosti dela s sredstvi državnega (obþinskega) a zavoda, -nadzira predstojnika glede spoštovanja zakonitosti in aktov državnega (obþinskega) a zavoda, -nadzira izvajanje strokovnih standardov in splošnih pogojev poslovanja državnega (obþinskega) a zavoda, -odloþa o pritožbah zoper posamiþne akte drugih organov državnega (obþinskega) a zavoda, Upravni svet državnega (obþinskega) a zavoda, ki ni samostojni zavod lahko da predstojniku navodila in usmeritve za njegovo delo ýe predstojnik ni pripravljen upoštevati navodil in usmeritev upravnega sveta zavoda, obvesti o tem ustanovitelja, da o tem odloþi. Upravni svet državnega (obþinskega) a zavoda, ki ne oblikuje strokovnega sveta, poleg teh dolžnosti, opravlja še naloge, ki sodijo v pristojnosti strokovnega sveta. Upravni svet državnega (obþinskega) a zavoda, ki ne oblikuje uporabniškega sveta, poleg teh dolžnosti, opravlja še naloge, ki sodijo v pristojnosti uporabniškega sveta. Nadzorni svet Nadzorni svet samostojnega javnega zavoda sestavljajo: - eno tretjino predstavniki, ki jih imenuje ustanovitelj, izmed strokovnjakov s podroþja ekonomije, prava, financ, raþunovodstva in revizije, - eno tretjino predstavnikov zaposlenih v javnem zavodu, ki jih imenuje svet delavcev iz vrst strokovnjakov na podroþju javne službe in strokovnjakov s podroþja ekonomije, prava, financ, raþunovodstva in revizije - eno tretjino predstavniki uporabnikov oz. strokovne javnosti iz vrst strokovnjakov s podroþja javne službe, ki jo opravlja zavod, ki jih imenuje ustanovitelj Alternativa: - eno tretjino predstavniki uporabnikov oz. strokovne javnosti iz vrst strokovnjakov s podroþja javne službe, ki jo opravlja zavod, ki jih imenujejo skupaj predstavniki ustanovitelja in predstavniki zaposlenih 146 Pravo zavodov Nadzorni svet samostojnega javnega zavoda ima naslednje pristojnosti: - - imenuje in odpokliþe poslovodni organ zavoda ter mu doloþa prejemke in dovoli opravljanje konkurenþne dejavnosti, þe za imenovanje in odpoklic ni odgovoren ustanovitelj, nadzira vodenje poslov ter finanþno in premoženjsko stanje zavoda ter izvajanje javne službe, nadzira poslovodni organ glede gospodarnosti opravljanja dejavnosti zavoda nadzira poslovodni organ glede gospodarnosti dela s sredstvi zavoda, nadzira poslovodni organ glede spoštovanja zakonitosti in aktov zavoda, nadzira izvajanje letnega programa dela in finanþnega naþrta ter sprejema letno poroþilo, nadzira izvajanje strokovnih standardov in splošnih pogojev poslovanja zavoda, odloþa o pritožbah zoper posamiþne akte drugih organov zavoda, opravlja druge naloge, doloþene z zakonom in aktom o ustanovitvi. Na nadzorni svet samostojnega javnega zavoda, se ne sme prenašati odloþitev o vodenju poslov. Nadzorni svet samostojnega javnega zavoda, poleg navedenih dolžnosti za ustanovitelja pripravlja þetrtletna in letna poroþila in predloge ukrepov v zvezi z: -izpolnjevanjem ciljev in obveznosti, doloþenih v letnem naþrtu dela in finanþnem naþrtu zavoda in -izvrševanjem pogodbe o izvajanju javne službe Nadzorni svet samostojnega javnega zavoda lahko uvede svoje predhodno soglasje na posle poslovodnega organa iz nadzorstvenih razlogov, in sicer: - na letni delovni naþrt, letni finanþni naþrt in pogodbo o izvajanju javne službe - k splošnim aktom zavoda s podroþja finanþnega poslovanja in upravljanja ter k statutu zavoda, - na vse posle, katerih vrednost presega odstotek od finanþnega naþrta, doloþen z letnim naþrtom, - na druge posle, ki se doloþijo v letnem naþrtu, kot posli, za katere je potrebno soglasje nadzornega organa, - k ustanovitvi pravnih oseb, katerih ustanovitelj je zavod. Brez soglasja nadzornega organa akt uprave nima veljave. Kršitev soglasja je razlog za odpoklic poslovodnega organa 147 Pravo zavodov Poslovodni organ Doloþbe o poslovodnem organu samostojnega javnega zavoda se uporabljajo za: -predstojnika javnega zavoda -direktorja samostojnega javnega zavoda - direktorja zasebnega zavoda, (kolikor ni z zakonom drugaþe doloþeno) Predstojnika državnega (obþinskega) a zavoda in direktorja zasebnega zavoda imenuje in odpokliþe ustanovitelj, þe ni z zakonom drugaþe doloþeno, na podlagi javnega nateþaja Direktorja samostojnega javnega zavoda imenuje in odpokliþe nadzorni organ zavoda,. Poslovodni organ državnega (obþinskega) a zavoda se imenuje na podlagi javnega nateþaja pod pogoji in po postopku, doloþenim z zakonom in ustanovitvenim aktom. Poslovodni organ državnega (obþinskega) a zavoda je imenovan za mandatno dobo petih let. Po preteku mandatne dobe je lahko ista oseba znova imenovana. Poslovodni organ je odgovoren (odgovarja zavodu za škodo, þe ni ravnal s skrbnostjo vestnega in poštenega gospodarstvenika) za: -finanþno in premoženjsko stanje zavoda, -zakonitost in strokovnost izvajanja dejavnosti zavoda -za izvrševanje obveznosti, doloþene s predpisi ter splošnimi akti in pogodbo o izvajanju javne službe -skladnost dejavnosti javne službe, ki jo izvaja javni zavod s standardi in drugimi pravili, -razvoj stroke in znanstveno-raziskovalne dejavnost na zavodu ter za -uþinkovito in racionalno organizacijo in izvajanje dejavnosti Direktorjeve dolžnosti v samostojnem javnem zavodu so, da: - sprejme letni delovni naþrt in letni finanþni naþrt in koncesijsko pogodbo in jih predloži v soglasje nadzornemu organu - pripravi þetrtletno in letno poroþilo o uresniþevanju letnega delovnega naþrta in finanþnega naþrta ter pogodbo o izvajanju javne službe in ga predloži nadzornemu organu, - sprejema splošne akte o organizaciji in finanþnih razmerjih zavoda in izvajanju dejavnosti javne službe ter njihove spremembe in dopolnitve, - sprejema splošne akte s podroþja izvajanja dejavnosti 148 Pravo zavodov - izdaja splošne akte, þe z zakonom ali splošnim aktom zavoda ni drugaþe doloþeno. -opravlja naloge doloþene s koncesijsko pogodbo. Strokovni in uporabniški svet Strokovni svet je strokovni organ državnega (obþinskega) a zavoda, vendar samo fakultativno, saj ni primeren za vse vrste zavodov. Za samostojni javni zavod bi bilo prav, da je strokovni svet obvezen, razen, þe ne imenuje uporabniškega sveta. Njegove naloge so usmerjene predvsem v oblikovanje strokovnih podlag za strateške in razvojne programe javnega zavoda. Strokovni svet poleg strokovnjakov, zaposlenih v javnem zavodu sestavljajo še drugi strokovnjaki, ki niso zaposleni v javnem zavodu. Glede na razliþnost dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, je treba podrobnejšo opredelitev nalog strokovnega sveta prepustiti ustanovitvenemu aktu in statutu javnega zavoda. Za državni (obþinski) zavod je uporabniški svet fakultativni organ. Uporabniški svet sestavljajo uporabniki dejavnosti državnega (obþinskega) zavoda. Za samostojni javni zavod bi moral biti uporabniški svet obvezen, razen , þe ne imenuje strokovnega sveta. Naþin njihove izbire in imenovanja se doloþi z ustanovitvenim aktom ali z zakonom. Uporabniški svet obravnava vprašanja izvajanja javne službe javnega zavoda, pomembna za uporabnike, predlaga izboljšave za delo javnega zavoda, daje nadzornemu svetu in direktorju mnenja in predloge glede organizacije dela in možnosti za razvoj dejavnosti javne službe ter opravlja druge z zakonom, ustanovitvenim aktom, statutom ali drugimi splošnimi akti javnega zavoda doloþene naloge. Uporabniški svet konec poslovnega leta sprejme svoje mnenje. Posreduje ga direktorju in nadzornemu svetu. Direktor in nadzorni svet morata mnenje uporabniškega sveta obravnavati v roku enega meseca in nanj pisno odgovoriti. S tem je zagotovljena javnost v zavodih, kjer je to pomembno. 149 Pravo zavodov LITERATURA, VIRI BADURA, P. idr. (1992). Allgemeines Verwaltungsrecht, Erichen Martens, Walter dr Gruyter, Berlin BARKER, E. (1966). The Development of Public Services in Western Europe 1660–1930. Hamden, Archon Books, Conneticut BLANKE, H. J. (2008). Government und Governance im 21. Jahrhundert. Politische und rechtliche Aspekte neuer Steuerungsmodelle. V: MAGIERA, S., SOMMERMANN, K. P., ZILLER, J. (ur.): Verwaltungswissenschaft und Verwaltungspraxis in nationaler und transnationaler Perspektive: Festschrift für Heinrich Siedentopf zum 70. Geburtstag. Duncker & Humblot, Berlin BOGDANY, A. von (2000). Gubernative Rechtsetzung. Mohr Siebeck, Tübingen BOHINC R., TIýAR B. (2006). Upravno pravo – splošni del, Fakulteta za varnostne vede, Ljubljana BORKOVIû, I. (1997). Upravno pravo. Informator, Zagreb BREZNIK, J., KERŠEVAN, E. (red.) (2008). Zakon o upravnem sporu s komentarjem. GV Založba, Ljubljana Brill’s New Pauly (2008). CARNICK H., in SCHNEIDER ur., H., Brill. BUýAR, F. (1969). Uvod v javno upravo. Založba Uradni list, Ljubljana BUGARIý, B. (2003). Odprta javna uprava. Cerar, M. (ur.): Zbornik znanstvenih razprav. Pravna fakulteta, let. 63,Ljubljana BUGARIý, B. (2003). Pravica do dostopa do informacij javnega znaþaja in transparentnost dela javne uprave. Javna uprava.Let. 39, št. 2, Ljubljana BUGARIý, B. (2004). Openness and transparency in public administration: challenges for public law. Wisconsin International Law Journal. Let. 22, št. 3, Ljubljana CERAR, M. (2000). (I)racionalnost modernega prava. Bonex založba, Ljubljana Cic. Verr., 57. ýEBULJ, J., STRMECKI, M. (2005). Upravno pravo. Fakulteta za upravo, Ljubljana ýEBULJ, J., ŽUREJ, J. (2005). Varstvo osebnih podatkov in informacije javnega znaþaja. Nebra, Ljubljana DEGUIT, L. (1923). Traite de Droit Constitutionnel. Editions Dalloz, Pariz DEGUIT, L. (1998). Preobražaji javnog prava. Savremena administracija, Beograd Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naroþil gradenj, blaga in storitev 150 Pravo zavodov Ekonomski vidiki javnega sektorja. FERFILA, B. ur. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana ERICHSEN, H.-U., EHLERS, R. (ur). (2006). Allgemeines Verwaltungsrecht (13. Auflage). De Gruyter Recht GODEC, R (1978). O probemih uprave. Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana, Grad in Pogorelec, 2003 GRAD, F., KAUýIý, I. (2008). Ustavna ureditev Slovenije. GV Založba, Ljubljana GRAFENAUER, B., BREZNIK,J. (2009). Upravno pravo. GV Založba, Ljubljana GRAFENAUER, B., BREZOVNIK, B.,(2006). Javna uprava. Pravna fakulteta, Maribor GRAFENAUER, B., CIJAN, R. (2005). Gradivo za pripravo na strokovni izpit iz upravnega postopka. Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor GROSS, T. (2006). Die Verwaltungsorganisation als Teil organisierter Staatlichkeit. V: Hoffmann-Riem, W., Schmidt-Assmann, E., Vosskuhle, A., (ur.): Grundlagen des Verwaltungsrechts (Band I). Verlag C.H. Beck, München HOFFMANN-RIEM, W. (2005). Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch: Zur Qualitäts-Gewährleistung durch Normen. Archiv des Öffentlichen Rechts. Let. 130 HORVAT, M. (1994). Primarno varstvo pravic posameznikov. Javna uprava. Let. 30, št. 2, Ljubljana http://e-uprava.gov.si/e-uprava/zivljenjskeSituacije.euprava (23.11.2010). http://www.coe.int/t/Congress/default_en.asp (29. 11. 2010). http://www.dz-rs.si/typo3conf/ext/acts/pi1/acts/getfile.php?cat=rt&id=62553139 (11. 1. 2011) http://www.ip-rs.si/informacije-javnega-znacaja/test-interesa-javnosti/kaj-je-javniinteres/ (11.12.2010) http://www.kpk-rs.si/index.php?id=36&no_cache=1 (14.1. 2011) http://www.kpk-rs.si/index.php?id=88 (13. 1. 2011) http://www.lex-localis.info/Default.aspx?Pub=KPSO , (12.12.2010) http://www.lex-localis.info/Default.aspx?Pub=KPSO , (12.12.2010) http://www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/pdf/prene hanje_mandata.pdf (21. 1. 2011). http://www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/pdf/ZIN_ VRS_7.11.2006.pdf (15. 11. 2010) http://www.mju.gov.si/si/inspekcijski_svet/ (15. 11. 2010) http://www.oxfordreference.com.nukweb.nuk.unilj. si/views/ENTRY.html?subview=Main&entry=t86.e83, (12.12.2010) http://www.policija.si/index.php/policijske-uprave (23.11.2010). http://www.stat.si/obcineVStevilkah/ (11.12.2010) 151 Pravo zavodov http://www.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/LOKALNA_SAMOUP RAVA/POKRAJINE/Delovni_osnutek_ZPok.pdf (9. 12. 2010) http://www.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/loksam05/obcine/sou/sou-04-2010.zip (12. 11. 2010) http://www.ti.gov.si/fileadmin/ti.gov.si/pageuploads/nevarni_proizvodi/index.html (15.11.2010) http://www.upravneenote.gov.si/ (19. 11. 2010) http://www.upravneenote.gov.si/fileadmin/pageuploads/ueljutomer/doc/Organigram_UE_Ljutomer.doc (20.11.2010) http://www.uradni-list.si/1/content?id=98223&part=&highlight=navodilo, 12.11.2010 http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=200951&stevilka=2497 , (11.11.2010) http://www.vlada.si/fileadmin/dokumenti/si/projekti/projekti_do_2009/predlog_usta va-spremembe.pdf (16. 11. 2010) http://www.vlada.si/fileadmin/dokumenti/si/sklepi/seje_vlade/77_seja/77sv12.doc (1.12.2010) http://www.vlada.si/si/o_vladi/organiziranost_in_pristojnosti/organizacija_dela_vlad e/#c1116 (2. 11. 2010) http://www.zdruzenjeobcin.si/ ,( 17. 12. 2010) http://www.zdruzenjeobcin.si/ ,( 17. 12. 2010) IGLIýAR, A. (2000). Pravo in družba. Cankarjeva založba, Ljubljana IGLIýAR, A. (2001). Kaj urejajo obþinski predpisi in kako jih sprejemamo. V: VLAJ, S. (ur.). Vodnik po slovenski lokalni samoupravi. Inštitut za lokalno samoupravo pri Visoki upravni šoli, Ljubljana IVANKO, Š. (2005). Temelji organizacije. Fakulteta za upravo, Ljubljana JEZE, G. (1926). Le fonctionement des serveices publics. Pariz JHERING,R. (1968). Geist des Roemischen Rechts III., 9. izd., Aalen KAMUŠIý, M. (1994). Lokalne skupnosti in lokalne javne službe med državo in civilno družbo. Javna uprava, let. 30, št. 1,Ljubljana KELSEN, H. (1945). General Theory of Law and State. Cambridge, Massachusets KERŠEVAN, E. (2006). Uprava in sodni nadzor. Pravna fakulteta, Ljubljana KLUTH, W. (1997). Funktionale Selbstverwaltung. Mohr Siebeck, Tübingen Kodeks ravnanja javnih uslužbencev (Ur. l. RS, št. 8/01) Kodeks ravnanja javnih uslužbencev, Ur. l. RS, št. 8/2001 Kolektivna pogodba za javni sektor (KPJS), Ur. l. RS, št. 57/200886/2008, 3/2009, 16/2009, 23/2009, 33/2009, 48/2009, 91/2009, 8/2010, Odl. US: U-I-244/0814, 31/2010, 83/2010, 89/2010, 89/2010. Komentar Ustave Republike Slovenije (2002), ŠTURM, L. ur., Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Brdo pri Kranju 152 Pravo zavodov Komentar zakonov s podroþja uprave. (2004). PIRNAT, R. ur. Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana KRBEK, I. (1932). Organizacija javne uprave. Tisak i naklada jugoslovenske štampe, Zagreb LANG, J (1989). Veratwortung der Rechts-wissenschaft für das Steuerrecht, StuW LANGE, H. (1997). Römisches Recht im Mittelalter. Beck, München MARKL, A. (1927). Allgemeines Verwaltungsrecht. Berlin MAURER, H. (2004). Allgemeines Verwaltungsrecht (15. Auflage). Verlag C.H. Beck, München NOVAK, M. (2006): Javni uslužbenec in funkcionar. Pravna praksa. Let. 25, št. 19/20, Ljubljana Obligacijski zakonik (OZ), Ur.l. RS, št. 83/200, 32/2004, 28/2006 Odl.US: U-I300/04-25, 29/2007 Odl.US: U-I-267/06-4, 40/2007, 97/2007-UPB Odl. ECJ: c-204/99 Henning Veedfald (2001) ECR I-3569, ki se nanaša na proizvodnjo zdravil v okviru bolnišnice, in sodbo C -475/99 Ambulanz Gloeckner Odl. ECJ; C-180/184/98, Pavel Pavlov in dugi proti Stichftung Pensionenfonds Medische Specialisten, združena primera (2000) ECR – I – 6451. Odl. I Up 69/2008, VS 1009859 Odl. I Up 733/2007, VS 1009429 Odl. IP RS št. 020-44/2004/3 Odl. U 929/2007 Odl. U-I-10/99-15 Odl. US U-I-141/01 Odl. US U-I-186/00-21 Odl. US RS št. U-I-113/98 Odl. US RS št. U-I-285/94 Odl. US RS U-I-144/94-18 Odl. US RS U-I-159/01, Odl. US RS U-I-384/98 Odl. US U-I-137/01 Odl. US Up-257/03-9 Odl. US Up-730/08-13, U-I-54/08-8 Odl. US, 78/08 Odl. VS RS RU 40082 Odl. VS RS RU 55/96-7 Odl. VS RS RU 63/96 Odl. VS RS RU VS 40110 Odl. VS RS, št. I Up 1477/2005, VS17890 Odl.US U-I-176/94 153 Pravo zavodov Odlok o ustanovitvi, obmoþju in sedežu policijskih uprav v Republiki Sloveniji, Ur. l. RS, št. 12/1999. Oxford Classical Dictionary (2003). Oxford University Press, New York PAVýNIK, M. (2001). Teorija prava: prispevek k razumevanju prava (2., pregledana in dopolnjena izd.). Cankarjeva založba, Ljubljana PERENIý, A. (2005). Uvod v razumevanje države in prava, Fakulteta za policijskovarnostne vede, Univerza v Mariboru, Ljubljana PHILLIPS, C. F. (1992). The Regulation of Public Utilities; Theory and Practice. Public Utilities Report, Arlington Virginia PIRNAT, R. (1988): Upravni aspekti javnega pooblastila: doktorska disertacija. Pravna fakulteta, Ljubljana. PIRNAT, R. (1999). Pravne osebe javnega prava – sistem ali kaos. Podjetje in delo, št. 6–7, Ljubljana PIRNAT, R. (1999). Pravne osebe javnega prava,sistem ali kaos. V: Podjetje in delo, Gospodarski vestnik, št. 6/7, Ljubljana PIRNAT, R. (1999). Pravne osebe javnega prava: sistem ali kaos? Podjetje in delo. Št. 6/7, Ljubljana PIRNAT, R. (2004). Javne službe v Pravu ES. Nebra, Šola evropskega prava, Ljubljana PITSCHAS, R. (2008). Maßstäbe des Verwaltungshandelns. V: HOFFMANNRIEM, W., SCHMIDT-ASSMANN, E., VOSSKUHLE, A. (ur.): Grundlagen des Verwaltungsrchts (Band II). Verlag C. H. Beck, München Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, Temeljni akti Evropskih skupnosti, Uradni list Evropske unije (UL), št. C 321E POGORELEC, J. (2006). Politiþna odgovornost. Založba Uradni list RS, Ljubaljana POLIDANO, C. (1999). The Bureaucrat Who Fell Under a Bus: Ministerial Responsibility, Executive Agencies and The Derek Lewis Affair in Britain. Governance. Let. 12. POPOVIû, S., MLADINOVIû, S. (1985). Upravno pravo – opšti deo. Savremena administracija, Beograd Poslovnik Državnega zbora Republike Slovenije (PoDZ-1-UPB1), Ur. l. RS, št. 92/2007 Pravilnik o doloþitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in obþinskih proraþunov, Ur. l. RS, št. 46/03 Pravilnik o obmoþjih in sedežih policijskih postaj, Ur. l. RS, št. 83/2008. Pravni viri: Pravo, Leksikon Cankarjeve Založbe (2003), LC.Z., PAVýNIK, M. ur., Cankarjeva založba, Ljubljana Predlog Zakona o javnih skladih, EVA 2006-1611-0031 z dne 6.3.2008, Poroþevalec DZ 154 Pravo zavodov Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (ZLSR), prva obravnava, EVA 2010-1536-0002, Poroþevalec DZ Presoja uþinkov regulacije v Sloveniji. (2009). Fakulteta za upravo, KOVAý, P. ur. Ministrstvo za javno upravo, Ljubljana PUSIû, E. (1999). Država i državna uprava. Pravni fakultet, Zagreb PUSIû, E. (2002). Nauka o upravi (12. izdaja). Školska knjiga, Zagreb RAKAR, I. (2002). Pravno varstvo lokalne samouprave. V: VODOVNIK, Z. (ur.). Zbornik referatov. Visoka upravna šola, Ljubljana RAKAR, I. (2006). Prenos upravnih nalog na pravne subjekte zasebnega prava v nemški pravni teoriji, zakonodaji in sodni praksi. Javna uprava. Let. 42, št. 1, Ljubljana REEVE, A. (2003): "Autonomy". The Concise Oxford Dictionary of Politics. Ur. Iain McLean in Alistair McMillan. Oxford University Press, 2003. Oxford Resolucija o normativni dejavnosti, Ur. l. RS, št. 95/2009 RIBARIý, M. (1999). Odgovornost predsednika republike. Javna uprava. Let. 35, št. 4, Ljubljana RIVERO, J. (1971). Droit Administratif (5. izd.).,Pariz ROBERTS, N. (2004). Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation. The American Review of Public Administration. Let. 34 Skl. US, 122/07 Skl. US, 65/08 odl. US. Skl. VS RS II Ips 161/2002 Sklep o subjektih, za katere velja zakon o sistemu plaþ v javnem sektorju, Ur. l. RS, št. 115/02 Slovar slovenskega knjižnega jezika -SSKJ. (2002), ZRC SAZU, Ljubljana STEIN, P. (1999). Roman Law in European History. Cambridge University Press, Cambridge STEIN, P.,(2005)..Roman law in European history. Cambridge University Press, Cambridge STOJýEVIû, D., ROMAC, A. (1984). Dicta et reguale iuris. Savremena Administracija, Beograd ŠMIDOVNIK, J. (1995). Lokalna samouprava. Cankarjeva založba, Ljubljana ŠMIDOVNIK, J. (1995). Prenos nalog iz pristojnosti dosedanjih obþin na državo: nejasnosti ob razmejitvi. Pravna praksa. Let. 14, št. 4, Ljubljana ŠMIDOVNIK, J. (2002). Pokrajina kot "dvoživka". Pravna praksa. Let. 21, št. 4, str. 4–5 TIýAR, B., RAKAR, I (2011), Pravo javnega sektroja, ILSJN; Maribor TRPIN, G. (1989). Smeri razvoja modernih upravnih sistemov. Vestnik Inštituta za javno upravo. Št. 1–2, Ljubljana 155 Pravo zavodov TRPIN, G. (1994). Nekateri problemi pravne ureditve gospodarskih javnih služb v Sloveniji. Javna uprava. Let. 30,Ljubljana TRPIN, G. (1998). Pokrajine in upravna teritorializacija. Javna uprava. Let. 34, št. 2, Ljubljana TRPIN, G. (2005). Pravni položaj premoženja javnih zavodov. Javna uprava. Let..41, št. 3/4, Ljubljana TRSTENJAK, V. (2003). Pravne osebe. Gospodarski vestnik. Ljubljana TRUTE, H.H. (2006). Die demokratische Legitimation der Verwaltung. V: Ulp. – D. 1,1,10 Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih,Ur. l. RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06, 9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09, 63/09, 73/09, 11/10, 42/20, 82/10 Uredba Vlade RS o poslovanju z dokumentarnim gradivom, Ur. l. RS, št. 91/01 Ustava Republike Slovenije, Ur.l. RS, št. 33/99, 42/997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006. Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije Ur. L. RS … Verwaltungslexikon (3. Auflage). EICHHORN, P., FRIEDRICH, P., JANN, W., OESCHLER, W. A., PÜTTNER, G., REINERMANN, H. (ur.) (2003). Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden VLAJ, S. (2004). Lokalna samouprava: teorija in praksa (sprem. in dop. izd.). Fakulteta za upravo, Ljubljana VLAJ, S. (2006). Lokalna samouprava: teorija in praksa (3., sprem. in dop. izd.). Fakulteta za upravo, Ljubljana VLAJ, S. (2006): Etiþno upravljanje obþin: z modelom kodeksa. Inštitut za lokalno samoupravo pri Fakulteti za upravo, Ljubljana VLAJ, S. (ur.) (2001). Uvod v javno upravo. Visoka upravna šola, Ljubljana WALINE, M. (1996). La notion du travail public. Reveue de droit public et de la science politique. Št. 5, Pariz WALKER, D. (1980). The Oxford Companion to Law, Oxford University Press, Oxford WARD, A., HEICHELHEIM, F., YEO, C. (2003). A History of the Roman People. Prentice Hall, New Jersey WEISEL, K. (2003). Das Verhältnis von Privatisierung und Beleihung. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden www.mop.gov.si (19. 11. 2010) www.svz.gov.si/fileadmin/svz.gov.si/pageuploads/Dokumenti/Navodilakonþna_DECEMBER2006.doc (12.12.2010) 156 Pravo zavodov Zakon o azilu – Zazil, Ur.l. RS, št. 61/1999 66/2000 Odl.US: Up-78/00, 113/2000 Odl.US: U-I-221/00-6, 124/2000, 67/2001, 98/2003, 134/2003-UPB1, 56/2005 Odl.US: Up-338/05-11, U-I-176/05, 85/2005 Odl.US: U-I-176/05-6, 17/2006, 37/2006 Skl.US: U-I-59/06-11, 51/2006-UPB2, 134/2006 Odl.US: U-I-238/06-19, 111/2007-ZMZ, 30/2008 Skl.US: U-I-59/06-31, 111/2008 Odl.US: U-I-95/08-14, Up-1462/06-39 Zakon o Banki Slovenije (ZBS-1), Ur. l. RS, št. 58/2002 in novele Zakon o delovnem þasu in obveznih poþitkih mobilnih delavcev ter o zapisovalni opremi v cestnih prevozih (ZDCOPMD), Ur. l. RS, št. 76/2005 in novele Zakon o delovnih razmerjih (ZDR), Ur.l. RS, št. 42/2002 in novele Zakon o doloþanju obmoþij ter o imenovanju in oznaþevanju naselij, ulic in stavb (ZDOIONUS), Ur. l. RS, št. 25/2008 Zakon o državnem pravobranilstvu (ZDPra), Ur. l. RS, št. 20/97 in novele Zakon o državni upravi (ZDU-1), Ur. l. RS, št. 113/05 –UPB4, 126/07 –ZUP-E Zakon o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO), Ur. l. RS, št. 30/1990, 18/1991, 22/1991, 2/1991-I, 4/1993, 18/1994-ZRPJZ. Zakon o gospodarskih družbah (ZGD-1), Ur.l. RS, št. 42/2006, 26/2007-ZSDU-B, 33/2007-ZSReg-B, 67/2007-ZTFI (100/2007 popr.), 10/2008, 68/2008, 23/2009 Odl.US: U-I-268/06-35, 42/2009, 65/2009-UPB3, 83/2009 Odl.US: U-I-165/08-10, Up-1772/08-14, Up-379/09-8 Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS), Ur.l. RS, št. 32/1993, 30/1998ZZLPPO, 127/2006-ZJZP, 38/2010-ZUKN Zakon o inšpekcijskem nadzoru – ZIN-UPB1, Ur. l. RS, št. 43/2007 Zakon o integriteti in prepreþevanju korupcije (ZIntPK), Ur. l. RS, št. 45/2010. Zakon o javnem skladu Republike Slovenije za kulturne dejavnosti (ZJSKD), Ur. l. RS, št. 29/2010 Zakon o javnih agencijah (ZJA), Ur. l. RS, št. 52/2002, 51/2004-EZ-A. Zakon o javnih skladih (ZJS-1), Ur. l. RS, št. 77/2008 in novele. Zakon o javnih uslužbencih (ZJU), Ur. l. RS, št. 56/2002 in novele Zakon o javnih uslužbencih (ZJU), Ur.l. RS, št. 56/2002, 0/2002-ZDT-B, 2/2004ZDSS- (0/2004 popr.), 23/2005, 35/2005-UPB, 62/2005 Odl.US: U-I-294/045, 3/2005, 2/2006 Odl.US: U-I-343/04, 23/2006 Skl.US: U-I-34/05-0, 32/2006-UPB2, 62/2006 Skl.US: U-I-227/06-7, 3/2006 Odl.US: U-I-227/0627, /2007 Skl.US: U-I-24/05-4, 33/2007, 63/2007-UPB3, 65/2008, 69/2008ZTFI-A, 69/2008-ZZavar-E, 74/2009 Odl.US: U-I-36/07-3 Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP), Ur.l. RS, št. 127/2006 Zakon o odnosih Republike Slovenije s Slovenci zunaj njenih meja (ZORSSZNM), Ur. l. RS, št. 43/2006 Zakon o odpravi posledic naravnih nesreþ (ZOPNN), Ur. l. RS, št. 75/2003 in novele 157 Pravo zavodov Zakon o organizaciji in delovnem podroþju ministrstev (ZODPM), Ur. l. RS, št. 71/1994 Zakon o peþatih državnih organov v Republiki Sloveniji – ZPDO, Ur. l. RS, št. 14/90. Zakon o poslancih (ZPos), Ur. l. RS, št. 48/92 in novele Zakon o postopku za ustanovitev obþin ter za doloþitev njihovih obmoþij (ZPUODO), Ur. l. RS, št. 44/1996 in novele. Zakon o poštnih storitvah – (ZPSto-1) , Ur.l. RS, št. 42/2002, 37/2004, 102/2004UPB1, 51/2009-ZPSto-2 Zakon o prenosu nalog nekaterih vladnih služb na ministrstva – ZPNNVSM, Ur.l. RS, št. 2/2004 Zakon o proizvodnji in prometu s prepovedanimi drogami (ZPPPD), Ur. l. RS, št. 108/1999 in novele Zakon o prometnem davku – ZPD (Ur.l. RS, št. 4/1992, 5/1992, 14/1992, 12/1993 Odl.US: U-I-92/92-13, 13/1993, 71/1993, 35/1994 Odl.US: U-I-154/93-8, 16/1996, 18/1996-ZDavP, 18/1996, 75/1996 Odl.US: U-I-183/93-15, 57/1997, 3/1998, 24/1998 Odl.US: U-I-314/94, 35/1998, 56/1998 Odl.US: UI-183/96, 1/1999-ZNIDC) Zakon o raþunskem sodišþu (ZRacS-1), Ur. l . RS, št. 11/2001 in 20/2006 (ZNOJF1) Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave (MELLS), Ur. l. RS–MP, št. 15/1996 Zakon o sistemu plaþ v javnem sektorju (ZSPJS – Ur. l. RS, št. 108/09-UPB13, 107/09-odl. US, 13/10, 59/10, 85/10, plaþna lestvica107/10 Zakon o Slovenski obvešþevalno-varnostni agenciji – ZSOVA-UPB2, Ur. l. RS, št. 81/2006 Zakon o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije (ZSDZVZEU), Ur. l. RS, št. 34/2004 in 43/2010 Zakon o sodišþih (ZS-UPB3), Ur. l. RS, št. 27/07 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (ZLS-M), Ur. l. RS, št. 72/2005. Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS), Ur. l. RS, št. 86/2010 Zakon o tržni inšpekciji – ZTI, Ur. l. RS, št. 20/1997. Zakon o upravi (ZUpr), Ur. l. RS, št. 67/1994 in novele Zakon o upravljanju kapitalskih naložb Republike Slovenije (ZUKN), Ur. l. RS, št. 38/2010 Zakon o urejanju trga dela (ZUTD), Ur. l. RS, št. 80/2010 Zakon o uresniþevanju naþela enakega obravnavanja (ZUNEO-UPB1), Ur. l. RS, št. 93/2007 158 Pravo zavodov Zakon o ustanovitvi obþin ter o doloþitvi njihovih obmoþij (ZUODNO), Ur. l. RS, št. 60/1994 in novele Zakon o varnosti cestnega prometa (ZVCP-), Ur.l. RS, št. 83/2004, 35/2005, 5/2005UPB, 67/2005 Odl.US: U-I-32/05-3, 69/2005, 76/2005-ZDCOPMD, 97/2005UPB2, 08/2005, 25/2006-UPB3, 70/2006-ZIKS-B, 05/2006, 23/2006 Odl.US: P-72/05-7, U-I-327/05, 33/2006-UPB4, 39/2006-ZORed, 37/2008, 56/2008UPB5, 57/2008-ZLDUVCP, 73/2008 Odl.US: U-I-295/05-38, 58/2009, 36/2000 Zakon o varstvu okolja (ZVO-1), Ur. l. RS, št. 41/2004 in novele Zakon o varstvu potrošnikov – ZVPot-UPB2, Ur. l. RS, št. 98/2004. Zakon o Vladi Republike Slovenije (ZVRS), Ur. l. RS, št. 24/05 – UPB1, 109/08 Zakon o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament (ZVPEP), Ur. l. RS, št. 96/2002 in novele. Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB), Ur. l. RS, št. 5/1991 in novele Zakon o zavarovanju za primer brezposelnosti – ZZZBP, Ur.l. RS, št.: 5/1991, 12/1992, 12/1993-ZUPDN93, 71/1993, 38/1994, 80/1997 Odl.US: U-I343/94, 69/1998, 97/2001-ZSDP, 67/2002, 2/2004-ZDSS-1 (10/2004 popr.), 63/2004-ZZRZI, 79/2006, 107/2006-UPB1, 114/2006-ZUTPG, 59/2007ZŠtip (63/2007 popr.), 51/2010 Odl.US: U-I-159/07-22, 80/2010-ZUTD Zakon o zavodih (ZZ), Ur.l. RS, št. 12/1991, 45I/1994 Odl.US: U-I-104/92, 8/1996, 18/1998 Odl.US: U-I-34/98, 36/2000-ZPDZC, 127/2006-ZJZP Zakon uresniþevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK), Ur. l. RS, št. 96/2002 in novele. Zakona o Skladu kmetijskih zemljišþ in gozdov Republike Slovenije (ZSKZ), Ur. l. RS, št. 10/93 in novele Zakonu o javnem naroþanju (ZJN-2), Ur. l. RS, št. 128/2006 in novele Zakonu o splošnem upravnem postopku – ZUP-UPB2 ,Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, 105/06-ZUS-1, 126/07, 65/08 159