Gedragsmechanismen achter overheidsinterventies en rechtsregels

Gedragsmechanismen achter overheidsinterventies en rechtsregels Citation for published version (APA): Leeuw, F. L. (2008). Gedragsmechanismen achter overheidsinterventies en rechtsregels. Océ. https://doi.org/10.26481/spe.20080523fl Document status and date: Published: 23/05/2008 DOI: 10.26481/spe.20080523fl Document Version: Publisher's PDF, also known as Version of record Please check the document version of this publication: • A submitted manuscript is the version of the article upon submission and before peer-review. There can be important differences between the submitted version and the official published version of record. People interested in the research are advised to contact the author for the final version of the publication, or visit the DOI to the publisher's website. • The final author version and the galley proof are versions of the publication after peer review. • The final published version features the final layout of the paper including the volume, issue and page numbers. Link to publication General rights Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights. • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research. • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain • You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal. If the publication is distributed under the terms of Article 25fa of the Dutch Copyright Act, indicated by the “Taverne” license above, please follow below link for the End User Agreement: www.umlib.nl/taverne-license Take down policy If you believe that this document breaches copyright please contact us at: [email protected] providing details and we will investigate your claim. Download date: 07 May. 2020 oratie Universiteit฀Maastricht Frans฀L.฀Leeuw Gedragsmechanismen฀achter overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Faculteit฀der฀Rechtsgeleerdheid Gedragsmechanismen฀achter฀ overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Colofon฀ Ontwerp฀en฀print:฀Océ฀Business฀Services,฀Maastricht ISBN:฀ 978-90-5681-283-6 NUR:฀ 820 Alle฀rechten฀voorbehouden.฀Niets฀uit฀deze฀uitgave฀mag฀worden฀verveelvoudigd,฀opgeslagen฀in฀ een฀ geautomatiseerd฀ gegevensbestand฀ of฀ openbaar฀ gemaakt฀ worden,฀ zonder฀ voorafgaande฀ schriftelijke฀toestemming฀van฀de฀auteur฀of฀uitgever. Gedragsmechanismen฀achter฀ overheidsinterventies฀en฀rechtsregels 1 Intreerede In฀verkorte฀vorm฀uitgesproken฀bij฀de฀aanvaarding฀van฀ het฀ambt฀van฀hoogleraar฀‘Recht,฀openbaar฀bestuur฀en฀ sociaal-wetenschappelijk฀onderzoek’฀aan฀de฀Faculteit฀der฀ Rechtsgeleerdheid฀van฀de฀Universiteit฀Maastricht. Op฀vrijdag฀23฀mei฀2008 door Frans฀L.฀Leeuw฀ 4 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw ‘The฀complex,฀even฀in฀the฀human฀world,฀often฀finds฀its฀roots฀in฀the฀simple.’฀ M.฀Buchanan฀(2007)฀ ‘Policy-makers฀and฀practitioners฀are,฀like฀it฀or฀not,฀dealers฀in฀theory.’ N.฀Tilley฀(2008) ฀ ‘If฀I฀have฀described฀the฀judicial฀process฀accurately,฀the฀remaining฀question฀ is฀what฀if฀anything฀should฀be฀done฀to฀improve฀it.฀Jerome฀Frank฀thought฀ judges฀should฀undergo฀psychoanalysis,฀as฀he฀had฀done;฀this฀is฀a฀ridiculous฀ suggestion.฀Professor฀Simon฀suggests฀techniques฀of฀debiasing,฀which฀ sound฀a฀little฀ominous.฀I฀have฀a฀simpler฀suggestion.฀Since฀judges฀in฀our฀system฀are฀going฀to฀be฀legislators฀as฀well฀as฀adjudicators,฀they฀ought฀to฀take฀ a฀greater฀interest฀in฀facts;฀and฀lawyers฀ought฀to฀make฀a฀greater฀effort฀to฀ put฀the฀facts฀before฀them.฀I฀don’t฀mean฀the฀facts฀of฀the฀case,฀the฀adjudicative฀facts.฀I฀mean฀the฀kind฀of฀background฀or฀general฀facts฀that฀influence฀a฀ legislative฀decision.’ Richard฀A.฀Posner฀(2006)฀ ‘Analysis฀of฀law฀should฀be฀linked฀with฀what฀we฀have฀been฀learning฀about฀ human฀behaviour฀and฀choice.’฀ C.R.฀Sunstein฀(2000) 5 Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw Mijnheer฀de฀Rector,฀dames฀en฀heren Inleiding฀ De฀Oostenrijkse฀econoom฀Ludwig฀von฀Mises฀publiceerde฀in฀1929฀zijn฀ ‘Kritik฀ des฀ Interventionismus’.2฀ In฀ dit฀ boek฀ ontrafelde฀ hij฀ kenmerken฀ van฀ overheden฀die฀via฀bijvoorbeeld฀sociale฀politiek฀en฀belastingmaatregelen฀ interveniëren฀ in฀ de฀ samenleving.฀ Hij฀ formuleerde฀ de฀ theorie฀ dat฀ interventies฀van฀overheden฀tot฀onwenselijke฀resultaten฀leiden,฀met฀als฀gevolg฀ de฀roep฀om฀steeds฀nieuwe฀interventies.฀ Vijftig฀jaar฀later,฀rond฀begin฀jaren฀ tachtig,฀gaven฀Nederlandse฀maatschappijwetenschappers฀boekjes฀uit฀over฀wat฀heette฀de฀interventiestaat.3฀ Oud-Maastrichtenaar฀en฀socioloog฀Van฀Doorn,฀maar฀ook฀Schuyt฀en฀Peper฀ gingen฀in฀op฀de฀vraag฀hoe฀het฀kwam฀dat฀de฀interventiestaat฀te฀maken฀ had฀met฀een฀beperkte฀effectiviteit฀en฀aanzienlijke฀kosten.฀De฀mannenbroeders฀speurden฀naar฀condities฀hoe฀het฀interventionisme฀zo฀vorm฀te฀ geven,฀ dat฀ het฀ zou฀ bijdragen฀ aan฀ vergroting฀ van฀ welzijn฀ en฀ welvaart฀ van฀ingezetenen฀en฀tegelijkertijd฀geen฀‘effects฀pervers’฀zou฀veroorzaken.฀ Aan฀de฀theorie฀van฀Von฀Mises฀werd฀niet฀gerefereerd,฀dit฀ondanks฀het฀feit฀ dat฀een฀nieuwe฀druk฀van฀zijn฀‘Kritik฀des฀Interventionismus’฀een฀paar฀jaar฀ eerder,฀in฀1976,฀was฀verschenen.4฀Meer฀in฀het฀algemeen฀werd฀in฀die฀jaren฀ door฀sociaalwetenschappelijke฀denkers฀over฀de฀verzorgingsstaat฀vrij฀zelden฀naar฀werk฀van฀economen฀gekeken.5฀Dat฀gold฀bijvoorbeeld฀ook฀voor฀ studies฀van฀Hayek,6฀toch฀niet฀de฀minste฀onder฀hen.7฀ Verkokering฀ van฀ kennis฀ tussen฀ vakgebieden฀ is฀ het฀ woord฀ dat฀ hier฀ past.฀Vooruitlopend฀ op฀ wat฀ ik฀ later฀ met฀ u฀ wil฀ bespreken,฀ is฀ één฀ van฀ de฀ doelen฀ die฀ ik฀ nastreef฀ met฀ de฀ Maastrichtse฀ leerstoel฀ ‘Recht,฀ openbaar฀ bestuur฀en฀sociaal-wetenschappelijk฀onderzoek’,฀bij฀te฀dragen฀aan฀reductie฀van฀verkokering.฀Daarover฀echter฀straks฀meer.฀ Er฀is฀een฀ tweede฀reden฀dat฀ik฀u฀mee฀ terug฀neem฀in฀de฀ tijd.฀Immers,฀ de฀ maatschappijwetenschappers฀ die฀ zo’n฀ dertig฀ jaar฀ geleden฀ op฀ het฀ interventionisme฀studeerden,฀deden฀dat฀niet฀in฀een฀sociaal฀of฀bestuurlijk฀ luchtledige.฀Zij฀studeerden฀in฀een฀tijd฀dat฀de฀Nederlandse฀rijksoverheid8฀ begon฀ aan฀ een฀ reis,฀ die฀ beoogde฀ uit฀ te฀ komen฀ bij฀ minder฀ interventies,฀ minder฀regulering฀en฀meer฀effectiviteit.฀Zo฀startte฀het฀kabinet-Lubbers฀I฀ de฀eerste฀dereguleringsronde,9฀niet฀lang฀daarna฀gevolgd฀door฀de฀eerste฀ privatisering-฀ en฀ verzelfstandigingronde,฀ waaraan฀ ook฀ in฀ de฀ MDWoperatie฀ (marktwerking,฀ deregulering฀ en฀ wetgevingskwaliteit)฀ tussen฀ 1994฀ en฀ 2002฀ intensief฀ aandacht฀ werd฀ besteed.฀ Gepleit฀ werd฀ voor฀ het฀ 7 8 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels drastisch฀verminderen฀van฀het฀aantal฀regels,฀wetten฀en฀‘beleiden’฀(Van฀ Gestel฀ &฀ Hertogh,฀ 2006;฀ Bokhorst฀ &฀Van฀ Ommeren,฀ 2007).฀ Later,฀ rond฀ de฀jaren฀negentig,฀groeide฀het฀besef฀dat฀zelfregulering฀een฀alternatief฀ kon฀ zijn฀ voor฀ wet-฀ en฀ regelgeving,฀ en฀ weer฀ een฀ fase฀ later,฀ begin฀ 21e฀ eeuw,฀ kwam฀ het฀ door฀ oud-minister฀ van฀ Justitie฀ Donner฀ geoormerkte฀ begrip฀ ‘bruikbare฀ rechtsorde’฀ op฀ de฀ agenda.฀ De฀ filosofie฀ daarachter฀ leek฀te฀zijn฀de฀burger฀meer฀in฀staat฀te฀stellen฀zelf฀keuzes฀te฀maken,฀ook฀ bij฀ geschilbeslechting,฀ om฀ langs฀ die฀ weg฀ te฀ voorkomen฀ dat฀ de฀ rechtsstaat฀bezwijkt฀aan฀regeldruk.฀Ruimtescheppende฀wetgeving,฀het฀beter฀ gebruikmaken฀ van฀ bestaande฀ wetgeving฀ en฀ het฀ denken฀ aan฀ andere฀ ordeningsmechanismen฀dan฀alleen฀wet-฀en฀regelgeving฀(zoals฀netwerken฀en฀sturen฀op฀sociaal฀kapitaal)฀zijn฀kernwoorden฀(Croes,฀2007).฀Ook฀ het฀kabinet-Balkenende฀IV฀gaf฀in฀de฀regeringsverklaring฀uit฀begin฀2007฀ aan฀te฀streven฀naar฀minder฀bestuurlijke฀drukte,฀iets฀wat฀tot฀uitdrukking฀ moest฀komen฀in฀minder฀regels,฀minder฀lastendruk,฀minder฀ambtenaren฀ en฀minder฀organisaties.10฀ Vraagstelling:฀Hoeveel฀Interventionisme฀in฀Nederland?฀ Alhoewel฀het฀reflecteren฀op฀de฀interventiestaat฀in฀Nederland฀dus฀al฀ enkele฀decennia฀op฀de฀politieke฀agenda฀staat฀en฀er฀ook฀flinke฀(institutionele)฀ingrepen฀in฀dit฀arrangement฀plaatsvonden,฀is฀het฀de฀vraag฀wat฀ anno฀nu฀over฀het฀volume฀aan฀wet-฀en฀regelgeving฀en฀andere฀beleidsinterventies฀te฀zeggen฀is.฀Die฀vraag฀is฀niet฀alleen฀relevant฀omdat฀‘interventions฀breed฀interventions’11 ,฀maar฀ook฀omdat฀evaluatieonderzoek฀frequent฀ laat฀ zien฀ dat฀ interventies฀ en฀ wetten฀ niet฀ doeltreffend฀ zijn.฀ Wellicht฀ hangt฀dat฀samen฀met฀iets฀dat฀Bertolt฀Brecht฀lang฀geleden฀dichtte. ’Ja,฀Mach฀mal฀einen฀Plan,฀ sei฀nur฀ein฀grosses฀Licht und฀Mach฀dann฀noch’nen฀zweiten฀Plan,฀ gehen฀tun฀die฀beide฀nicht.’12฀ Laat฀ ik,฀ niet฀ weerhouden฀ door฀ dit฀ cynische฀ perspectief,฀ nagaan฀ wat฀ een฀ weinig฀ tel-฀ en฀ rekenwerk฀ ten฀ aanzien฀ van฀ interventies฀ en฀ regels฀ oplevert.13 Wet-฀en฀Regelgeving:฀Aard฀en฀Omvang Ik฀ begin฀ met฀ wetten฀ omdat฀ daar฀ belangrijke฀ sturende฀ vermogens฀ aan฀ toegeschreven฀ worden.14฀ Koopmans฀ (1970)฀ maakte฀ bijna฀ veertig฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw jaar฀ geleden฀ het฀ treffende฀ onderscheid฀ tussen฀ wetten฀ die฀ codificeren,฀ modificeren฀ en฀ mobiliseren.฀ Er฀ is฀ sprake฀ van฀ codificatie฀ wanneer฀ een฀ wet฀gericht฀is฀‘op฀het฀juridisch฀vorm฀geven฀aan฀een฀of฀meer฀vaststaande฀ normen’฀(Koopmans,฀1970,฀p.฀14).฀Als฀de฀wet฀een฀werktuig฀[wordt]฀om฀aan฀ een฀gewenste฀verandering฀vorm฀ te฀geven,฀is฀sprake฀van฀modificatie฀en฀ als฀deze฀beleidsvormende฀functie฀meer฀en฀meer฀over฀gaat฀in฀beleidsuitvoering฀en฀bevoegdheidsverlening,฀is฀sprake฀van฀mobilisatie.฀Ook฀sprak฀ Koopmans฀ over฀ de฀‘richtingbepalende฀ functie’฀ van฀ wetgeving฀ (p.฀ 3)฀ en฀ zag฀hij฀de฀moderne฀verzorgingsstaat฀goeddeels฀als฀de฀schepping฀van฀de฀ wetgever฀(p.฀2).฀Naast฀deze฀functies฀hebben฀wetten฀ook฀een฀waarborgfunctie.฀Waarborgen฀ krijgen฀ vaak฀ vorm฀ in฀ (procedurele)฀ eisen,฀ zoals฀ de฀ zorgvuldige฀ afweging฀ van฀ in฀ het฀ geding฀ zijnde฀ belangen,฀ de฀ bescherming฀ van฀ de฀ privacy฀ van฀ het฀ individu฀ en฀ de฀ gelijke฀ behandeling฀ van฀ mannen฀en฀vrouwen฀(Klein฀Haarhuis฀&฀Niemeijer,฀2008).฀In฀de฀praktijk฀ zijn฀wetten฀overigens฀meestal฀een฀mengvorm฀van฀codificerende,฀modificerende฀en฀mobiliserende฀elementen฀(Veerman,฀2007b). Hoe฀zit฀het฀nu฀met฀de฀aantallen฀wetten฀die฀in฀ons฀land฀vigeren?฀ Ik฀baseer฀me฀deels฀op฀rekenwerk฀van฀De฀Jong฀en฀Herweijer฀(2004),฀die฀ een฀paar฀jaar฀geleden฀in฀opdracht฀van฀het฀WODC฀het฀rapport฀‘Alle฀regels฀ tellen’฀opstelden. Op฀1฀januari฀2007฀golden฀er฀in฀Nederland฀op฀rijksniveau฀1785฀formele฀ wetten.฀ Daarnaast฀ waren฀ 2489฀ algemene฀ maatregelen฀ van฀ bestuur฀ (AMvB’s)฀en฀koninklijke฀besluiten฀(KB’s)฀en฀6402฀ministeriële฀regelingen฀ van฀kracht.฀Het฀totale฀aantal฀formele฀wetten฀in฀Nederland฀is฀sinds฀1980฀ met฀685฀toegenomen.฀De฀jaarlijkse฀groei฀is฀daarmee฀iets฀meer฀dan฀2,2%฀ per฀jaar,฀redelijk฀in฀de฀pas฀met฀het฀inflatiepercentage฀sinds฀1983.฀De฀toename฀wordt฀vooral฀veroorzaakt฀door฀aanwas฀van฀nieuwe฀wetten.15 Het฀ telwerk฀ levert฀ ook฀ een฀ plaatje฀ op.฀ Dat฀ vertoont฀ overigens฀ een฀ zekere฀gelijkenis฀met฀een฀plaatje฀dat,฀over฀een฀langere฀periode฀(45฀jaar),฀ de฀productie฀van฀federale฀regelgeving฀in฀de฀Verenigde฀Staten฀weergeeft,฀ zij฀het฀niet฀uitgedrukt฀in฀aantallen฀wetten฀maar฀in฀aantallen฀pagina’s฀in฀ de฀‘Code฀of฀Federal฀Regulations’฀(Dawson,฀2007,฀p.฀16-17).฀Dat฀er฀verschil฀in฀ telwerk฀is,฀is฀niet฀zo฀heel฀erg฀omdat,฀zoals฀Dawson฀zegt,฀het฀‘reasonable฀is฀ to฀believe฀that฀the฀number฀of฀pages฀of฀printed฀regulation฀is฀an฀indicator฀ of฀the฀extent฀of฀regulation’.฀ 9 10 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels DAWSON฀(2007)฀ DE฀JONG฀&฀HERWEIJER฀(2004)฀ Informele฀ regelgeving,฀ zoals฀ Veerman฀ (2007b)฀ het฀ noemt฀ (‘handleidingen,฀ circulaires,฀ handreikingen’฀ enzovoort),฀ of฀ pseudo-wetgeving,฀ zoals฀anderen฀het฀noemen,฀zijn฀in฀deze฀cijfers฀niet฀inbegrepen.฀Toch฀gaat฀ het฀daarbij฀niet฀om฀klein฀bier.฀Van฀’t฀Lam฀en฀Uylenburg฀(2006)฀inventariseerden฀voor฀het฀ministerie฀van฀Volkshuisvesting,฀Ruimtelijke฀Ordening฀ en฀Milieubeheer฀(VROM)฀183฀van฀dergelijke฀regelingen,฀een฀kleine฀honderd฀meer฀dan฀het฀ministerie฀zelf฀dacht฀dat฀er฀waren.฀ Verondersteld฀kan฀worden฀dat฀bestuurders฀en฀politici฀wetgeving฀als฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw een฀handzame,฀effectieve฀en฀doelmatige฀manier฀zien฀om฀gedrag฀te฀beïnvloeden.฀Immers,฀hoe฀anders฀zouden฀deze฀aantallen฀te฀verklaren฀zijn?฀ Uitvoering฀van฀wet-฀en฀regelgeving:฀aantallen฀organisaties Wetten฀en฀daarmee฀verbonden฀(lagere)฀regelgeving฀moeten฀worden฀ uitgevoerd฀en฀beleid฀moet฀worden฀ingevoerd,฀anders฀blijft฀het฀allemaal฀ papier฀ en฀ dat฀ kan฀ toch฀ niemand฀ bedoeld฀ hebben.฀ Dat฀ uitvoeringswerk฀ wordt฀gedaan฀door฀ministeries฀en฀medeoverheden฀en฀door฀zelfstandige฀ bestuursorganen฀en฀RWT’s,฀oftewel฀rechtspersonen฀met฀een฀wettelijke฀ taak.฀ Overigens฀ maken฀ dit฀ soort฀ organisaties฀ zelf฀ ook฀ weer฀ informele฀ regelgeving.16 Wat฀zijn฀hier฀de฀aantallen?฀ Er฀ zijn฀ in฀ ons฀ land฀ een฀ kleine฀ drieduizend฀ rechtspersonen฀ met฀ een฀ wettelijke฀ taak฀(RWT’s),฀waarvan฀circa฀13%฀ tevens฀zelfstandig฀bestuursorgaan฀(ZBO)฀is.฀Daarnaast฀zijn฀er฀nog฀zo’n฀driehonderd฀andere฀ZBO’s,฀in฀ totaal฀dus฀een฀ruime฀zeshonderd.฀Voorbeelden฀van฀RWT’s฀die฀geen฀ZBO฀ zijn,฀ zijn฀ de฀ duizenden฀ onderwijsinstellingen,฀ de฀ academische฀ ziekenhuizen฀ en฀ de฀ musea.฀ Voorbeelden฀ van฀ ZBO’s฀ zijn฀ Staatsbosbeheer,฀ de฀ NOS,฀ het฀ CBS,฀ de฀ Informatie฀ Beheer฀ Groep฀ en฀ de฀ KNAW.฀ Midden฀ jaren฀ negentig฀is฀door฀de฀Algemene฀Rekenkamer฀een฀aanvang฀genomen฀met฀ het฀ tellen฀ van฀ dit฀ soort฀ organen฀ (Algemene฀ Rekenkamer,฀ 1995;฀ 2004;฀ Ministerie฀ van฀ Financiën,฀ 2005;฀ Jongeneel,฀ 2005;฀ Van฀ Thiel,฀ 2008;฀ Van฀ Thiel฀&฀Van฀Buuren,฀2001).฀Inmiddels฀bestaat฀er฀een฀ZBO-register฀en฀zijn฀ er฀overzichten฀van฀aantallen฀RWT’s.฀In฀2004฀ging฀een฀kleine฀50฀miljard฀ euro฀van฀de฀rijksoverheid฀en฀een฀ruime฀70฀miljard฀uit฀premies฀en฀tarieven฀ opgehaalde฀euro’s฀naar฀deze฀organisaties฀om฀hun฀ taken฀uit฀ te฀kunnen฀ voeren.฀Tabel฀1฀geeft฀wat฀preciezere฀cijfers฀(Van฀Thiel,฀2008). Tabel฀1.฀ Aantal฀verzelfstandigde฀organisaties฀in฀Nederland฀op฀rijksniveau ฀ 1993฀ 2000฀ 2004 Zelfstandige฀bestuursorganen฀ 545฀ 431฀ 630฀ Rechtspersonen฀met฀een฀wettelijke฀taak*฀ n.b.฀ 3.833฀ 2.562 Agentschappen**฀ -฀ 17฀ 34 Stichtingen17฀฀ n.b.฀ n.b.฀ 335 n.b.฀=฀niet฀bekend *฀฀฀Inclusief฀schoolbesturen. **฀฀Agentschappen฀bestaan฀pas฀sinds฀1994. 11 12 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Handhaving฀en฀Naleving:฀Aantallen฀Organisaties฀en฀de฀Aard฀en฀ Omvang฀van฀Interventies Wetten฀en฀regels฀worden฀niet฀alleen฀bedacht,฀geformuleerd฀én฀ingevoerd,฀maar฀ze฀moeten฀ook฀worden฀nageleefd;฀en฀dát฀maakt฀dat฀ze฀ook฀ moeten฀ worden฀ gehandhaafd.฀ Niet฀ iedereen฀ doet฀ immers฀ wat฀ de฀ wet฀ of฀de฀rechtsregel฀voorschrijft.฀U฀kent฀dat฀probleem.฀Vandaar฀dat฀er฀organisaties฀zijn฀zoals฀de฀politie,฀het฀Openbaar฀Ministerie฀(OM)฀en฀de฀rechterlijke฀macht,฀die฀mensen฀en฀organisaties฀die฀niet฀doen฀wat฀(wettelijk)฀ is฀ voorgeschreven,฀ aanpakken฀ en฀ waar฀ nodig฀ bestraffen.฀ Toegespitst฀ op฀het฀strafrecht฀is฀een฀doel฀enerzijds฀het฀herstel฀van฀de฀rechtsorde฀te฀ realiseren฀door฀middel฀van฀het฀vergelden฀van฀het฀leed฀dat฀is฀aangedaan฀ (het฀wraakargument),฀en฀door฀het฀herstellen฀van฀het฀leed฀bij฀slachtoffers฀ (het฀ genoegdoeningargument).฀ Anderzijds฀ gaat฀ het฀ om฀ het฀ verhogen฀ van฀de฀veiligheid.฀Dit฀alles฀gebeurt฀door฀delinquenten฀op฀te฀sluiten,฀hen฀ af฀ te฀ schrikken฀ en฀ hen฀ trachten฀ opnieuw฀ in฀ de฀ samenleving฀ te฀ laten฀ integreren฀ via฀ bijvoorbeeld฀ reclasseringswerkzaamheden.฀ Ook฀ is฀ een฀ doel฀om฀mensen฀die฀nog฀(lang)฀niet฀op฀het฀foute฀pad฀zijn,฀af฀te฀schrikken฀ door฀te฀laten฀zien฀wat฀er฀gebeurt฀als฀je฀strafrechtelijk฀wordt฀aangepakt฀ (generale฀preventie).18 Sancties฀zijn฀er฀vele.฀Het฀gaat฀onder฀andere฀om฀door฀het฀OM฀opgelegde฀ transacties฀ en฀ door฀ de฀ strafrechter฀ (in฀ eerste฀ aanleg)฀ opgelegde฀ taakstraffen,฀ (geheel฀ of฀ deels฀ onvoorwaardelijke)฀ vrijheidsstraffen฀ en฀ boetes.฀Uitvoerende฀instanties฀als฀DJI฀en฀Reclassering฀Nederland19฀voeren฀ deze฀ en฀ een฀ aantal฀ andere฀ maatregelen฀ uit฀ (zie฀ verderop).฀ Cijfers฀ zijn฀ te฀ vinden฀ in฀ de฀ tweejaarlijkse฀WODC-CBS-publicatie฀ ‘Criminaliteit฀ en฀ Rechtshandhaving’฀ (2006);฀ hier฀ is฀ het฀ voldoende฀ te฀ constateren฀ dat฀ het฀jaarlijks฀om฀enkele฀honderdduizenden฀‘opleggingen,฀invoeringen฀en฀ uitvoeringen’฀gaat฀(Van฀der฀Heide,฀Van฀Tulder฀&฀Wiebrens,฀2007).฀ Naast฀ de฀ eerdergenoemde฀ actoren฀ zijn฀ er฀ ook฀ tientallen฀ toezichthouders฀ en฀ inspecties฀ die฀ werk฀ maken฀ van฀ naleving฀ en฀ handhaving฀ van฀ wet-฀ en฀ regelgeving.20฀ Soms฀ heten฀ ze฀ Inspectie,฀ soms฀ Autoriteit฀ en฀soms฀Commissariaat.฀Denkt฀u฀aan฀de฀Autoriteiten฀voor฀de฀Zorg,฀de฀ Financiële฀Markten฀en฀de฀Mededinging,฀aan฀het฀Commissariaat฀van฀de฀ Media,฀maar฀ook฀aan฀de฀Onderwijsinspectie,฀de฀Arbeidsinspectie฀en฀de฀ Inspectie฀ Verkeer฀ en฀ Waterstaat.฀ Deze฀ marktmeesters,฀ regelmeesters฀ en฀ kwaliteitmeesters฀ boden฀ in฀ 2006฀ aan฀ zo’n฀ tienduizend฀ fte-ambtenaren฀werk.฀Toezicht฀door฀lokale฀organisaties฀is฀hier฀niet฀bij฀inbegrepen.฀ Gezamenlijk฀ houden฀ deze฀ organisaties฀ toezicht฀ op฀ zaken฀ die฀ variëren฀ van฀jeugd,฀gezondheid,฀gevangenissen฀en฀mobiele฀ telefonie฀ tot฀onder- Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw wijs,฀ milieu,฀ bijstand฀ en฀ ontwikkelingssamenwerking.฀ Zij฀ turven,฀ tellen฀ en฀toetsen.฀Maar฀ze฀doen฀het฀ook฀via฀ingrepen,฀zoals฀boetes,฀processenverbaal,฀ waarschuwingen,฀ lasten฀ onder฀ dwangsom,฀ bestuursdwang,฀ intrekken฀van฀vergunningen,฀en฀via฀‘naming฀and฀shaming’.21฀In฀totaal฀gaat฀ het฀om฀tienduizenden฀maatregelen฀die฀toezichthouders฀en฀handhavers฀ aan฀organisaties฀en฀mensen฀opleggen฀met฀het฀doel฀gedrag฀te฀bestraffen,฀ ander฀gedrag฀ te฀stimuleren฀of฀een฀voorbeeld฀ te฀stellen฀aan฀derden฀die฀ nog฀niet฀‘fout’฀bezig฀zijn.22฀Tezamen฀met฀de฀eerdergenoemde฀actoren฀uit฀ de฀(strafrechts)keten฀(de฀politie,฀het฀OM฀en฀de฀rechterlijke฀macht)฀zijn฀zij฀ in฀ 2006฀ goed฀ voor฀ zo’n฀ 400.000฀ maatregelen฀ van฀ bestuursrechtelijke฀ aard฀en฀een฀ruime฀500.000฀van฀strafrechtelijke฀aard฀(Willemsen,฀Leeuw฀ &฀Leeuw,฀in฀druk).23 Het฀Instrumentenoverzicht฀Rijk฀en฀Overige฀´Tools฀of฀Government´:฀ Minderhedenbeleid,฀Onderwijsbeleid฀en฀Justitieel฀Sanctiebeleid฀als฀ voorbeelden Toch฀is฀met฀dit฀alles฀nog฀slechts฀een฀deel฀van฀de฀wondere฀wereld฀van฀ het฀interventionisme฀en฀het฀recht฀in฀kaart฀gebracht.฀Immers,฀alhoewel฀in฀ veel฀ gevallen฀ gebaseerd฀ op฀ wet-฀ en฀ regelgeving,฀ interveniëren฀ overheden฀in฀de฀samenleving฀ook฀via฀tal฀van฀andere฀beleidsinstrumenten,฀zoals฀ subsidies,฀ garanties,฀ voorlichtingscampagnes,฀ veilingen,฀ publiek-private฀ partnerships,฀keurmerken,฀benchmarking,฀arbitrage฀en฀auditing.฀ Hoeveel฀ van฀ dergelijke฀ instrumenten฀ er฀ in฀ Nederland฀ precies฀ zijn,฀ is฀ niet฀bekend,฀want฀aan฀‘institutionele฀statistiek’฀doet฀het฀CBS฀(nog)฀niet.฀ Wat฀er฀wel฀is,฀is฀het฀IOR,฀het฀Instrumentenoverzicht฀Rijk.฀Dat฀is฀een฀inventarisatie฀van฀alle฀geldstromen฀die฀‘het฀rijk฀verlaten’฀ten฀behoeve฀van฀de฀ inzet฀ van฀‘beleidsinstrumenten’.24฀ Eens฀ per฀ vier฀ jaar฀ zal฀ de฀ minister฀ van฀ Financiën฀dit฀overzicht฀presenteren,฀waarbij฀2006฀de฀eerste฀keer฀was.฀In฀ dat฀ jaar฀ ging฀ het฀ om฀ 515฀ beleidsmaatregelen,฀ die฀ voornamelijk฀ als฀ een฀ subsidie฀of฀overdracht฀zijn฀te฀duiden.฀Samen฀waren฀zij฀in฀dat฀jaar฀goed฀ voor฀circa฀86฀miljard฀aan฀rijksuitgaven.฀Het฀IOR฀is฀per฀ministerie฀en฀per฀ subsidie฀geordend.฀De฀overige฀ruim฀60฀miljard฀aan฀uitgaven฀gingen฀op฀ aan฀ andere฀ overheidsactiviteiten,฀ zoals฀ rentebetalingen,฀ waaronder฀ de฀ rente฀op฀de฀staatsschuld,฀de฀beloning฀van฀ambtenaren฀en฀bestuurders,฀ de฀aankoop฀van฀goederen฀en฀diensten,฀investeringen,฀het฀verstrekken฀van฀ leningen,฀militaire฀uitgaven,฀en฀wat฀zo฀mooi฀heet฀‘interne฀verrichtingen’฀ van฀de฀ministeries.฀Overigens฀waren฀er,฀toen฀de฀Algemene฀Rekenkamer฀ voor฀het฀eerst฀in฀de฀Nederlandse฀staatsgeschiedenis฀het฀aantal฀rijkssubsidies฀telde฀–฀in฀1988฀–฀ruim฀zevenhonderd฀(De฀Kemp฀et฀al.,฀1989).25฀ Hoe฀informatief฀dit฀IOR฀ook฀is,฀de฀opsomming฀van฀vigerende฀‘tools฀of฀ 13 14 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels government’฀ is฀ nog฀ steeds฀ niet฀ volledig.฀ Immers,฀ op฀ een฀ praktisch฀ uitvoerend฀ niveau,฀ vaak฀ in฀ daarvoor฀ speciaal฀ opgerichte฀ organisaties,฀ zijn฀ tal฀van฀specifieke฀maatregelen฀ingevoerd,฀waarmee฀gedrag฀van฀mensen฀ geprobeerd฀ wordt฀ te฀ beïnvloeden.฀ Die฀ worden฀ weliswaar฀ doorgaans฀ gefinancierd฀ uit฀ publieke฀ middelen฀ en฀ berusten฀ ook฀ vaak฀ op฀ wet-฀ en฀ regelgeving,฀maar฀inhoudelijk฀gaat฀het฀om฀heel฀andere฀typen฀interventies฀ dan฀ de฀ wetten฀ of฀ rechtsregels฀ zelve.฀ Omdat฀ er฀ op฀ dit฀ uitvoerend฀ niveau฀géén฀IOR฀is,฀beperk฀ik฀me฀tot฀drie฀velden฀om฀toch฀enig฀aanvullend฀ cijferinzicht฀te฀geven.26฀ Het฀eerste฀veld฀is฀dat฀van฀het฀beleid฀gericht฀op฀het฀bevorderen฀van฀de฀ integratie฀ van฀ allochtonen฀ in฀ de฀ samenleving.฀ In฀ 2007฀ analyseerde฀ het฀ Sociaal฀ en฀ Cultureel฀ Planbureau฀ (SCP)฀ de฀ interventies฀ gericht฀ op฀ het฀ bevorderen฀van฀interetnische฀contacten฀en฀het฀tegengaan฀van฀etnische฀ concentratie฀ en฀ telde฀ zo’n฀ zestien฀ generieke฀ maatregelen,฀ terwijl฀ het฀ Wetenschappelijk฀ Onderzoek-฀ en฀ Documentatiecentrum฀ (WODC)฀ de฀ interventies฀telde฀die฀met฀integratie฀op฀de฀arbeidsmarkt฀te฀maken฀hebben฀en฀met฀maatregelen฀gericht฀op฀het฀tegengaan฀van฀criminaliteit฀van฀ allochtonen.฀Dat฀waren฀er฀zo’n฀twaalf฀(Gijsberts฀&฀Dagevos,฀2007;฀KuluGlasgow฀et฀al,฀2007).฀Voorbeelden฀die฀in฀de฀studies฀van฀beide฀instituten฀ aan฀de฀orde฀kwamen,฀waren฀het฀Raamconvenant฀Grote฀Ondernemingen,฀ het฀ Landelijk฀ Ondersteunings¬programma฀ Mentoring,฀ beleid฀ inzake฀ lokale฀multiculturele฀ televisie,฀maar฀ook฀klushuizen(beleid)฀en฀maatregelen฀gericht฀op฀gentrification฀van฀wijken.฀Hoe฀vaak฀deze฀maatregelen฀ worden฀ ingezet,฀ is฀ onbekend.฀ De฀ SCP-฀ en฀WODC-onderzoekers฀ constateerden฀overigens฀ook฀dat฀de฀kennis฀over฀de฀effectiviteit฀van฀al฀dit฀moois฀ gering฀is.฀ Het฀tweede฀veld฀is฀dat฀van฀het฀onderwijs,฀ook฀vroeger฀al฀bekend฀om฀ zijn฀ aanzienlijke฀ hoeveelheden฀ regelgeving.฀ Een฀ voorbeeld฀ maakt฀ dat฀ duidelijk.฀ Alleen฀ al฀ in฀ en฀ met฀ de฀ Wet฀ educatie฀ en฀ beroepsonderwijs฀ (de฀ WEB)฀ wordt฀ op฀ tientallen฀ manieren฀ geprobeerd฀ het฀ middelbaar฀ beroepsonderwijs฀ en฀ zijn฀ ‘Umfelt’฀ te฀ beïnvloeden.฀ Een฀ analyse฀ door฀ Hulshof฀en฀mijzelf฀(2007),฀op฀verzoek฀van฀de฀Onderwijsraad฀uitgevoerd,฀ laat฀zien฀dat฀er฀in฀deze฀WEB฀cum฀annexis฀197฀zinsneden฀zijn฀aan฀te฀treffen฀die฀pogingen฀beschrijven฀actoren฀in฀en฀rond฀het฀beroepsonderwijs฀ te฀beïnvloeden฀via฀sancties,฀149฀keer฀via฀vooral฀financiële฀of฀reputationele฀prikkels,฀zoals฀beloningen,฀en฀192฀keer฀via฀voorlichting,฀informatieverspreiding฀en฀het฀certificeren฀van฀opleidingen.฀ De฀ Onderwijsraad฀ (2007)฀ ging฀ verder฀ en฀ liet฀ de฀ aantallen฀ interven- Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw ties฀ van฀ overheidswege฀ bij฀ acht฀ onderwijsthema’s฀ tellen.฀ Het฀ waren฀ er฀ zo’n฀ 220,฀ die฀ probeerden฀ iets฀ te฀ doen฀ aan฀ de฀ lerarenproblematiek,฀ de฀ onderwijstijd,฀ het฀ innovatief฀ vermogen฀ van฀ en฀ rond฀ scholen,฀ onderwijsachterstanden฀en฀het฀vroegtijdig฀schoolverlaten.฀Het฀advies฀dat฀de฀ Onderwijsraad฀aan฀zijn฀analyse฀verbond,฀komt฀er฀in฀de฀kern฀op฀neer฀dat฀ beter฀ nagedacht฀ moet฀ worden฀ vooraleer฀ dit฀ soort฀ interventies฀ wordt฀ ingevoerd.฀ Immers,฀ maatregelen฀ werken฀ elkaar฀ soms฀ tegen,฀ zijn฀ ongekend฀in฀hun฀effectiviteit,฀en฀waaieren฀ook฀nog฀wel฀eens฀uit.฀ Het฀ derde฀ veld฀ is฀ het฀ beleid฀ van฀ justitiële฀ inrichtingen฀ en฀ de฀ reclassering฀waar฀het฀gaat฀om฀de฀tenuitvoerlegging฀van฀sancties.฀Van฀der฀Heide,฀ Van฀ Tulder฀ en฀ Wiebrens฀ (2007,฀ p.฀ 43)฀ plaatsen฀ dit฀ onderdeel฀ in฀ een฀ bredere฀ context.฀ ‘Het฀ Nederlands฀ recht฀ kent฀ een฀ grote฀ diversiteit฀ aan฀ strafrechtelijke฀ sancties฀ waarmee฀ verdachten฀ en฀ schuldigverklaarden฀ worden฀geconfronteerd:฀van฀transacties฀tot฀tbs-maatregelen.฀Het฀gevolg฀ van฀deze฀diversiteit฀is฀dat฀er฀vele,฀sterk฀van฀elkaar฀verschillende฀instanties฀ bestaan,฀die฀sancties฀ ten฀uitvoer฀leggen.’฀Zo฀zijn฀er฀vrijheidsbenemende฀ sancties฀ (gevangenisstraffen,฀ tbs-opleggingen฀ en฀ voor฀ jeugdigen:฀ de฀ PIJ-maatregel27 ),฀ vrijheidsbeperkende฀ sancties฀ (zoals฀ taakstraffen฀ meerderjarigen,฀taakstraffen฀minderjarigen฀en฀Halt-afdoeningen)฀en฀flink฀wat฀ overige฀ sancties.฀ Denk฀ daarbij฀ aan฀ ontnemingen฀ van฀ wederrechtelijk฀ verkregen฀voordeel฀(de฀‘pluk-ze-activiteiten’),฀schadevergoedingen฀en฀de฀ verbeurdverklaring฀ en฀ onttrekking฀ van฀ goederen฀ aan฀ het฀ maatschappelijk฀ verkeer.฀ Bij฀ dat฀ laatste฀ betreft฀ het฀ een฀ divers฀ scala฀ aan฀ goederen฀ die฀ in฀ beslag฀ genomen฀ worden,฀ waaronder฀ auto’s,฀ maar฀ ook฀ hennepkwekerijen.฀ Jaarlijks฀gaat฀het,฀zoals฀eerder฀gezegd,฀om฀enkele฀honderdduizenden฀ sancties฀die฀opgelegd฀worden.฀Er฀bestaan฀bovendien฀ tal฀van฀specifieke฀ maatregelen,฀ zoals฀ agressiebeheersingstrainingen,฀ arbeidstrainingen,฀ leefstijltrainingen,฀ woontrainingen,฀ delictpreventietrainingen,฀ cognitieve-vaardighedentrainingen฀en฀zelfconfrontatieprogramma’s.28฀Maar฀het฀ gaat฀ook฀om฀sociale-vaardigheidprogramma’s,฀functionele฀familietherapie,฀trainingen฀morele฀ontwikkeling,฀‘Brains฀for฀use’฀gericht฀op฀verslaafden,฀en฀om฀‘vertrektrainingen’,฀om฀de฀weg฀naar฀de฀samenleving฀buiten฀ de฀poort฀van฀de฀instelling฀te฀optimaliseren฀(Poort฀&฀Eppink,฀in฀druk).฀Het฀ gaat฀niet฀om฀klein฀bier.฀Uit฀cijfers฀van฀Reclassering฀Nederland฀blijkt฀dat฀ er฀ bijvoorbeeld฀ jaarlijks฀ zo’n฀ kleine฀ 30.000฀ toezichtactiviteiten฀ worden฀ ondernomen,฀gericht฀op฀zo’n฀12.000฀mensen.฀En฀in฀de฀tbs-wereld29฀ wordt฀ met฀ supervisieprogramma’s,฀ dagbehandelingsprogramma’s฀ en฀ farmacologische฀interventies฀getracht฀invloed฀op฀het฀gedrag฀van฀tbs’ers฀ 15 16 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels te฀hebben.30 Zoals฀ het฀ WODC฀ en฀ andere฀ onderzoeksinstituten฀ regelmatig฀ moeten฀laten฀zien,฀leveren฀de฀interventies฀lang฀niet฀altijd฀de฀verwachte฀en฀ gehoopte฀effecten฀op.฀Bovendien฀zijn฀het฀er,฀ook฀volgens฀het฀ministerie฀ van฀Justitie,฀te฀veel,฀reden฀om฀een฀Erkenningscommissie฀van฀experts฀in฀ te฀stellen฀om฀het฀kaf฀van฀het฀koren฀aan฀(gedrags)interventies฀te฀scheiden.31 Private฀wet-฀en฀regelgeving:฀lookalike฀van฀beleidsinterventies Ik฀kom฀toe฀aan฀de฀laatste฀en฀voor฀sommigen฀van฀u฀wellicht฀minder฀ bekende฀ loot฀ aan฀ de฀ interventieboom:฀ de฀ productie฀ van฀ regelgeving฀ door฀ wat฀ Giesen฀ (2007,฀ p.฀ 75)฀ ‘private฀ wetgevers’฀ noemt.฀ Giesen฀ doelt฀ op฀ rechters,฀ die฀ –฀ naast฀ de฀ publieke฀ wetgever฀ –฀‘private฀ verhoudingen฀ door฀ algemene฀ regels฀ reguleren฀ en฀ niet฀ langer฀ enkel฀ en฀ alleen฀ door฀ onderlinge฀afspraken฀of฀overeenkomsten’.฀Cruciaal฀is฀dat฀het฀om฀méér฀ dan฀alleen฀zelfbinding฀of฀zelfregulering฀gaat.฀Het฀gaat฀om฀‘binding฀van฀ derden’฀(Giesen,฀2007,฀p.฀115).฀Uiteraard฀is฀dit฀fenomeen฀ouder฀dan฀vandaag฀en฀gaat฀het฀in฀zekere฀zin฀terug฀tot฀het฀Lindenbaum-Cohen-arrest฀ van฀de฀Hoge฀Raad฀uit฀het฀begin฀van฀de฀twintigste฀eeuw,32฀maar฀recente฀ (juridische)฀ beschouwingen฀ maken฀ duidelijk฀ dat฀ er฀ de฀ afgelopen฀ tijd฀ sprake฀is฀van฀een฀intensivering฀van฀de฀productie฀van฀deze฀rechtsregels.฀ Voorbeelden฀ van฀ interventies฀ van฀ private฀ wetgevers฀ zijn฀ onder฀ andere฀ behandelingsprotocollen฀ in฀ de฀ gezondheidszorg฀ en฀ rechtersrecht฀ (vgl.฀ Rijpkema,฀2001).33฀Van฀Boom฀(2003,฀p.฀3-4)฀geeft฀andere฀voorbeelden,฀die฀ met฀ name฀ rondom฀ het฀ veiligheidsvraagstuk฀ spelen.34฀ Hij฀ laat฀ zien฀ dat฀ rechters฀ optreden฀ als฀ ‘veiligheidsregulerende฀ instanties’,฀ vooral฀ daar฀ waar฀ sprake฀ is฀ van฀ door฀ hen฀ waargenomen฀ ‘structurele฀ veiligheidsfouten’฀ in฀ een฀ organisatie,฀ op฀ een฀ werk,฀ ten฀ aanzien฀ van฀ een฀ procedure,฀ een฀ techniek฀ of฀ een฀ voorziening.฀‘Een฀ rechterlijke฀ uitspraak฀ over฀ structurele฀ fouten฀ heeft฀ gevolgen฀ die฀ verder฀ reiken฀ dan฀ het฀ concreet฀ beslechte฀geval฀(…)฀Deze฀uitspraken฀strekken฀ertoe฀de฀veiligheid฀van฀de฀ leefomgeving฀te฀reguleren.’฀Van฀Booms฀voorbeelden฀(2004,฀p.฀8)฀variëren฀ van฀eisen฀waaraan฀schuifpuien฀in฀conferentieoorden,฀speeltoestellen฀en฀ gymnastiekinrichtingen฀moeten฀voldoen,฀tot฀de฀toegestane฀hoogte฀van฀ bomen฀bij฀kruispunten฀met฀verkeerslichten,฀de฀aard฀van฀de฀balspelen฀op฀ scholen฀ en฀ de฀ eisen฀ waar฀ kelderluiken฀ in฀ cafés฀ aan฀ dienen฀ te฀ voldoen.฀ Hij฀merkt฀bovendien฀op฀dat฀rechters฀zich฀weliswaar฀kunnen฀‘aansluiten฀ bij฀ het฀ door฀ de฀ wetgever฀ in฀ voorschriften฀ neergelegde฀ niveau฀ van฀ veiligheidsregulering’,฀maar฀vaak฀is฀het฀ambitieniveau฀hoger.฀Privaatrecht฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw bestaat฀ voor฀ een฀ deel฀ uit฀ gedragsregels฀ die฀ gehandhaafd฀ worden฀ met฀ klassieke฀ remedies,฀ zoals฀ schadevergoeding,฀ nietigheid,฀ ontbinding฀ en฀ vernietiging.35฀ De฀ veronderstelling฀ is฀ dat฀ de฀ doelen฀ die฀ de฀ regelgever฀ nastreeft,฀met฀naleving฀van฀de฀betreffende฀regel฀bereikt฀kunnen฀worden฀ (Van฀ Boom,฀ 2007,฀ p.฀ 983).฀ Niet฀ voor฀ niets฀ spreken฀Van฀ Boom฀ maar฀ ook฀ Genn,฀ Partington฀ en฀ Wheeler฀ (2006)฀ wel฀ over฀ ‘civilologie’.36฀ Rijpkema฀ (2001,฀p.฀70)฀analyseerde฀eerder฀ook฀rechtersrecht,฀waarbij฀hij฀eveneens฀ oog฀had฀voor฀het฀verschijnsel฀dat฀dit฀recht฀‘consequenties฀heeft฀voor฀niet฀ bij฀het฀geding฀betrokken฀derden฀en฀[voor฀het฀verschijnsel;฀FLL]฀dat฀een฀ nieuw฀geformuleerde฀rechtsregel฀ook฀voor฀hen฀onvoorzienbare฀gevolgen฀ kan฀hebben’.฀ Gaan฀ Giesen฀ (2007)฀ en฀ andere฀ juristen฀ vooral฀ in฀ op฀ juridische฀ aspecten฀van฀deze฀private,฀ook฀wel฀alternatieve฀of฀reflexieve฀regulering฀ genoemd฀ (zoals฀ de฀ ermee฀ samenhangende฀ mogelijke฀ rechtsonzekerheid,฀p.฀117,฀de฀gevolgen฀voor฀de฀trias฀politica฀(p.฀124)฀en฀de฀concurrentie฀ die฀ kan฀ ontstaan฀ tussen฀ ‘de฀ oorspronkelijke฀ twee฀ rechtsvormers,฀ wetgever฀ en฀ rechter’฀ (p.฀ 120))37฀ ,฀ mij฀ gaat฀ het฀ meer฀ om฀ de฀ gedragsgevolgen฀ van฀het฀op฀deze฀manier฀handelen฀van฀rechters.฀Immers,฀hoe฀het฀ook฀zij,฀ deze฀ rechtsregels฀ zijn฀ in฀ wezen฀ interventies,฀ die฀ beogen฀ invloed฀ uit฀ te฀ oefenen฀ op฀ het฀ handelen฀ van฀ natuurlijke฀ personen฀ en฀ rechtspersonen,฀ en฀niet฀alleen฀van฀de฀direct฀betrokkenen฀in฀een฀proces.38฀Dat฀juristen฀oog฀ voor฀deze฀thematiek฀hebben,฀laat฀ook฀het฀boekje฀van฀Farnsworth฀(2007)฀ The฀Legal฀Analyst฀zien,฀waarin฀hij฀zijn฀collega’s฀oproept฀serieus฀werk฀ te฀ maken฀van฀ex-anteanalyses฀van฀de฀gevolgen฀van฀uitspraken฀en฀vonnissen฀ voor฀ anderen฀ dan฀ de฀ deelnemers฀ aan฀ een฀ gerechtelijke฀ procedure฀ zelf.฀ Hij฀ draagt฀ interessante฀ gedragswetenschappelijke฀ en฀ (rechts)economische฀benaderingswijzen฀aan฀hoe฀dit฀te฀doen.39 Ik฀ vind฀ het฀ opvallend฀ dat฀ in฀ beschouwingen฀ over฀ het฀ terugdringen฀ van฀wet-฀en฀regelgeving฀de฀laatste฀jaren฀aan฀deze฀loot฀aan฀de฀interventieboom฀ grotendeels฀ voorbij฀ is฀ gegaan.฀ Zo฀ is฀ er฀ nooit฀ geteld฀ om฀ welke฀ aantallen฀ interventies฀ het฀ gaat,฀ die฀ door฀ private฀ wetgevers฀ geproduceerd฀worden,฀om฀Giesens฀woordkeuze฀nog฀eens฀over฀te฀nemen.40฀Dat฀is฀ jammer,฀ temeer฀omdat฀deze฀ontwikkeling,฀zoals฀Witteveen฀en฀Gribnau฀ (2005,฀p.฀3)฀laten฀zien,฀verband฀houdt฀met฀het฀verschijnsel฀dat฀‘statelijke฀ rechtsvorming฀meer฀en฀meer฀plaats฀moet฀maken฀voor฀maatschappelijke฀ rechtsvorming.฀Steeds฀meer฀actoren฀dragen฀bij฀aan฀de฀(niet฀meer฀hiërarchisch฀ gerangschikte)฀ rechtsontwikkeling,฀ zodat฀ de฀ gewone฀ wetgever฀ niet฀langer฀exclusief฀is,฀als฀dat฀ooit฀al฀het฀geval฀is฀geweest.’฀Hirsch฀Ballin’s฀ 17 18 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels (1999)฀concept฀van฀de฀multipolaire฀rechtsontwikkeling฀sluit฀hierbij฀aan.฀ In฀zijn฀studie฀naar฀‘netwerken฀van฀rechtsontwikkeling’฀zet฀hij฀de฀geschiedenis฀ van฀ dit฀ denken฀ uiteen,฀ waarbij฀ hij฀ afscheid฀ neemt฀ van฀ Kelsens฀ (1992)฀ Stufentheorie฀ der฀ Rechtsordnung.฀ Ging฀ Kelsen,฀ die฀ overigens฀ bevriend฀ was฀ met฀ de฀ Oostenrijkse฀ econoom฀ Ludwig฀ von฀ Mises41฀ nog฀ uit฀van฀niveauverschillen฀bij฀de฀rechtsordening,฀waarbij฀‘die฀Verfassung’฀ het฀hoogste฀niveau฀betrof฀en฀‘Gesetzgebung’฀een฀goede฀ tweede฀werd,฀ Hirsch฀Ballin฀(1999,฀p.฀26)฀betoogde฀al฀een฀kleine฀ tien฀jaar฀geleden฀dat฀ daar฀in฀Nederland฀géén฀sprake฀meer฀van฀is.฀ Hoe฀interessant฀juridisch฀gezien฀deze฀ontwikkeling฀ook฀is,฀voor฀mij฀is฀ interessanter฀dat฀wat฀op฀deze฀manier฀tot฀stand฀wordt฀gebracht,฀regels฀ en฀afspraken฀zijn฀die฀beogen฀het฀handelen฀van฀burgers฀en฀organisaties฀ te฀beïnvloeden฀in฀deze฀of฀gene฀richting฀dan฀wel฀‘versterker’฀te฀zijn฀van฀ gedrag฀dat฀reeds฀gepleegd฀wordt฀en฀gewenst฀wordt฀bevonden.฀ Interventionisme฀anno฀nu:฀geen฀muizenbeetje Het฀ totale฀ aantal฀ interventies฀ dat฀ in฀ Nederland฀ wordt฀ ingezet฀ vanuit฀ de฀ publieke฀ sector,฀ dan฀ wel฀ met฀ behulp฀ van฀ publieke฀ financiering฀ tot฀ stand฀ komt,฀ is฀ met฀ dit฀ alles฀ dus฀ aanzienlijk฀ groter฀ dan฀ wat฀ het฀ Instrumentenoverzicht฀ Rijk฀ toont,฀ of฀ wat฀ het฀ eerdere฀ tel-฀ en฀ rekenwerk฀ betreffende฀ wetten฀ laat฀ zien.฀ En฀ dan฀ zijn฀ interventies฀ van฀ medeoverheden,฀ waaronder฀ gemeenten฀ en฀ provincies,฀ nog฀ niet฀ meegenomen฀ en฀ geldt฀ dat฀ ook฀ voor฀ Europees฀ en฀ internationaal฀ beleid,฀ respectievelijk฀ wet-฀en฀regelgeving.42 De฀ conclusie฀ die฀ zich฀ opdringt,฀ is฀ dat฀ onze฀ samenleving฀ anno฀ 2008฀ gekenmerkt฀wordt฀door฀een฀aanzienlijke฀hoeveelheid฀interventionisme.฀ Hoeveel฀interventionisme฀er฀precies฀is฀en฀hoeveel฀meer฀of฀hoeveel฀minder฀ dan฀ dertig฀ jaar฀ geleden,฀ is฀ niet฀ goed฀ te฀ zeggen,฀ maar฀ het฀ is฀ geen฀ muizenbeetje.฀Over฀de฀impact฀van฀het฀streven฀van฀het฀huidige฀kabinet฀ om฀tot฀minder฀regels฀en฀minder฀toezicht฀te฀komen,฀is฀wetenschappelijk฀ gezien฀nog฀weinig฀of฀niets฀ te฀zeggen,฀omdat฀de฀voornemens฀nog฀niet฀ full฀ swing฀ geïmplementeerd฀ zijn.฀ Het฀ decennialang฀ hameren,฀ door฀ de฀ Algemene฀Rekenkamer,฀op฀het฀belang฀van฀evaluatieonderzoek฀en฀prestatiebegrotingen฀ heeft฀ weliswaar฀ het฀ een฀ en฀ ander฀ opgeleverd฀ waar฀ het฀de฀direct฀telbare฀prestaties฀van฀interventies฀betreft,฀en฀ook฀wat฀de฀ omvang฀ van฀ het฀ evaluatieonderzoek฀ betreft,฀ maar฀ veel฀ minder฀ als฀ het฀ om฀de฀maatschappelijke฀effecten฀van฀interventies฀gaat.43 Alles฀ overziende฀ zou฀ wijlen฀ Ludwig฀ von฀ Mises44฀ ongetwijfeld฀ van฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw mening฀zijn฀geweest฀dat฀zijn฀‘Kritik฀des฀Interventionismus’฀uit฀1929฀nog฀ steeds฀de฀moeite฀waard฀was฀om฀gelezen฀te฀worden.฀ Gedragsmechanismen฀als฀motoren฀achter฀interventies฀en฀regels Wie฀hoopt฀dat฀ik฀me,฀op฀deze฀vrijdagmiddag,฀daarom฀nu฀ga฀richten฀op฀ de฀vraag฀of฀het฀niet฀beter฀ware฀tot฀veel฀minder฀interventionisme฀te฀komen,฀ heeft฀pech.฀Dat฀is฀niet฀primair฀‘my฀piece฀of฀cake’.฀Ik฀kan฀me฀overigens฀wel฀ goed฀voorstellen฀dat฀sommigen฀uwer฀gruwen฀van฀al฀die฀beleidsmaatregelen฀en฀regels,฀en฀hopen฀op฀een฀spoedig฀moratorium.45฀Ik฀zelf฀wilde฀het฀ wat฀betreft฀de฀politiek฀daar฀thans฀even฀bij฀laten.฀Immers,฀de฀schets฀tot฀ nu฀toe฀is฀vooral฀bedoeld฀te฀functioneren฀als฀‘institutioneel฀behang’,฀om฀ u฀ gereed฀ te฀ maken฀ voor฀ een฀ analyse฀ van฀ de฀ gedragsmechanismen,฀ die฀ aan฀interventies฀van฀overheidswege฀en฀aan฀rechtsregels฀ ten฀grondslag฀ liggen.฀ Gedragsmechanismen฀zijn,฀kort฀gezegd,฀de฀motoren฀achter฀interventies฀en฀rechtsregels.46฀Of฀zoals฀Elster฀(1989,฀p.฀3;฀2007,฀p.฀36)฀het฀uitdrukt:฀ het฀zijn฀de฀‘cogs฀and฀wheels฀that฀have฀brought฀the฀relationship฀[tussen฀ interventie฀ en฀ uitkomsten;฀ FLL]฀ into฀ existence’.฀ Wetenschapsfilosoof฀ Bunge฀zegt฀het฀net฀wat฀anders.฀‘Mechanisms฀are฀sequences฀of฀causally฀ linked฀ events฀ that฀ occur฀ repeatedly฀ in฀ reality฀ if฀ certain฀ conditions฀ are฀ given.฀(…)฀Mechanisms฀state฀how,฀by฀what฀intermediate฀steps,฀a฀certain฀ outcome฀follows฀from฀a฀set฀of฀initial฀conditions’฀(Bunge,฀1997,฀p.฀439). ฀ Als฀ ik฀ wat฀ voorbeelden฀ geef฀ van฀ dergelijke฀ mechanismen,฀ gaat฀ het฀ meer฀leven.฀ Denk฀aan฀het฀menselijk฀streven฀om,฀zoals฀psychologen฀dat฀noemen,฀ cognitieve฀ dissonantie฀ te฀ reduceren:฀ mensen฀ zijn฀ doorgaans฀ liever฀ niet฀ met฀ zichzelf฀ in฀ tegenspraak฀ en฀ doen฀ er฀ van฀ alles฀ aan฀ om฀ onevenwichtigheden฀tussen฀kennis,฀houdingen฀en฀gedrag฀uit฀de฀weg฀te฀gaan฀of฀te฀ voorkomen.฀ Een฀ ander฀ mechanisme฀ is฀ dat฀ van฀ ‘the฀ shadow฀ of฀ the฀ future’,฀ dat฀ in฀ speltheoretisch฀ onderzoek฀ is฀ gedetecteerd฀ :฀ als฀ mensen฀ contractuele฀ relaties฀met฀elkaar฀aangaan฀en฀ze฀beschikken฀over฀niet฀veel฀alternatieven฀ om฀hun฀doelen฀te฀bereiken,฀dan฀houden฀de฀contractpartners฀er฀rekening฀ mee฀dat฀ze฀langer฀met฀elkaar฀door฀één฀deur฀moeten.฀Die฀afweging฀maakt฀ dat฀ze฀vaak฀netjes฀naar฀elkaar฀zijn฀en฀dat฀ook฀blijven,฀en฀elkaar฀niet฀voor฀ van฀alles฀en฀nog฀wat฀vernachelen.฀De฀combinatie฀van฀de฀te฀verwachten฀ baten฀van฀de฀samenwerking฀in฀de฀toekomst฀en฀het฀nu฀niet฀hebben฀van฀ 19 20 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels goede฀‘exit’-opties,฀is฀een฀belangrijk฀onderdeel฀van฀dit฀mechanisme.฀ Een฀derde฀voorbeeld฀is฀dat฀mensen฀leren฀door฀af฀te฀kijken฀hoe฀anderen฀ iets฀ doen,฀ en฀ het฀ afgekeken฀ gedrag฀ vervolgens฀ imiteren.฀ Met฀ een฀ chic฀woord฀heet฀dat฀‘vicarious฀learning’฀(Bandura,฀1983).฀Dit฀mechanisme฀ doet฀zich฀niet฀alleen฀voor฀tussen฀mensen,฀maar฀ook฀tussen฀organisaties;฀ organisaties฀kijken฀en฀luisteren฀naar฀elkaar,฀wegen฀elkaar฀en฀doen฀dan฀ vaak฀hetzelfde,฀zij฀het฀onder฀verschillende฀namen,฀want฀het฀is฀natuurlijk฀ niet฀zo฀slim฀om฀te฀zeggen฀dat฀je฀de฀boel฀imiteert฀(Scott,฀2003;฀Frumkin฀ &฀Galaskiewicz,฀2004).฀ Relatieve฀ deprivatie฀ is฀ weer฀ een฀ ander฀ gedragsmechanisme,฀ voortgekomen฀uit฀sociologisch฀onderzoek.฀Voor฀mijn฀geluk฀en฀zaligheid฀doet฀ het฀ er฀ niet฀ alleen฀ toe฀ hoe฀ het฀ mij฀ vergaat,฀ maar฀ vooral฀ hoe฀ het฀ mijn฀ ‘belangrijke฀ anderen’,฀ met฀ wie฀ ik฀ te฀ maken฀ heb฀ en฀ met฀ wie฀ ik฀ me฀ vergelijk,฀vergaat.฀Als฀het฀met฀mij฀een฀beetje฀aardig฀gaat,฀maar฀met฀mijn฀ significant฀others฀stukken฀beter,฀dan฀ervaar฀ik฀relatieve฀deprivatie.฀En฀dat฀ beïnvloedt฀mijn฀gedrag฀méér฀dan฀het฀simpele฀feit฀dat฀het฀mij,฀naar฀mijn฀ eigen฀maatstaven,฀redelijk฀goed฀gaat.฀ Cascade(vorming)฀ is฀ een฀ mechanisme฀ waar฀ onder฀ andere฀ Kuran฀ en฀ Sunstein฀ (1999)฀ studie฀ van฀ maken.48฀ Het฀ verhaal฀ dat฀ wijlen฀ Beatlesmanager฀ Brian฀ Epstein฀ van฀ de฀ eerste฀ officiële฀ (EMI-)single฀ van฀ deze฀ groep฀zelf฀ tientallen฀exemplaren฀kocht฀om฀op฀die฀manier฀het฀beeld฀ te฀ creëren฀dat฀de฀muziek฀van฀deze฀Liverpudlians฀de฀moeite฀van฀het฀kopen฀ waard฀was,฀illustreert฀dit฀mechanisme.฀49฀ Crowding฀out฀is฀een฀mechanisme฀waar฀economen฀en฀psychologen฀op฀ geattendeerd฀hebben.฀In฀zijn฀kern฀komt฀het฀erop฀neer฀dat฀het฀formaliseren฀in฀regels฀van฀gedrag฀en฀afspraken฀tussen฀mensen฀ertoe฀leidt฀dat฀zij฀ het฀ betreffende฀ gedrag฀ juist฀ niet฀ meer฀ uit฀ zichzelf฀ gaan฀ vertonen฀ (Van฀ Bijnen,฀2005,฀p.฀110฀e.v.;฀Croes,฀2007).฀De฀formele฀normen,฀neergelegd฀in฀ wetten฀of฀regelingen฀of฀in฀andere฀oekazes,฀ontnemen฀de฀informele฀normen฀en฀verwachtingen฀hun฀–฀oorspronkelijk฀–฀krachtige฀werking.฀ In฀ psychologisch฀ onderzoek฀ naar฀ de฀ manier฀ waarop฀ burgers,฀ maar฀ ook฀ rechters,฀ politiefunctionarissen฀ en฀ artsen฀ beslissingen฀ nemen,฀ zijn฀ ook฀ belangrijke฀ gedragsmechanismen฀ gedetecteerd.฀ Denkt฀ u฀ aan฀ de฀ fundamentele฀attributiefout฀(als฀een฀beslissing฀goed฀uitpakt,฀ben฀ik฀de฀ oorzaak,฀gaat฀het฀fout,฀de฀ander,฀het฀weer฀of฀de฀omstandigheden)฀en฀het฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw framing-mechanisme฀(hoe฀we฀iets฀duiden,฀bepaalt฀mede฀wat฀ons฀gedrag฀ is).฀‘Tend฀and฀befriend’฀en฀‘fight฀or฀flight’฀zijn฀weer฀andere฀voorbeelden.฀ Ook฀ (rechts)economen฀ maken฀ studie฀ van฀ mechanismen฀ achter฀ gedrag,฀zoals฀de฀ontvangers฀van฀de฀Nobelprijs฀2007฀lieten฀zien.฀Die฀ging฀ naar฀ een฀ drietal฀ heren฀ (Hurwicz,฀ Myerson฀ en฀ Maskin)฀ voor฀ hun฀ werk฀ op฀ het฀ gebied฀ van฀ mechanism฀ design฀ theory.฀ Centraal฀ daarin฀ staat฀ het฀ bedenken฀en฀testen฀van฀theorieën฀over฀mechanismen฀en฀instituties฀met฀ het฀doel฀markten฀hun฀werk฀beter฀te฀laten฀doen.฀Dichter฀bij฀huis฀schreef฀ mijn฀Maastrichtse฀collega฀Riedl฀over฀een฀mechanisme฀dat฀bij฀belastingwetten฀ een฀ belangrijke฀ rol฀ speelt.฀ Het฀ gaat฀ schuil฀ achter฀ het฀ volgende฀ rijmpje:฀‘don’t฀ tax฀him,฀don’t฀ tax฀me,฀but฀ tax฀ the฀man฀behind฀ the฀ tree’฀ (Riedl,฀2006,฀p.฀23).50฀ In฀de฀neurowetenschappen,฀ten฀slotte,฀wordt฀uiteraard฀ook฀veel฀kennis฀geproduceerd฀over฀mechanismen฀die฀het฀gedrag฀van฀mensen฀bepalen฀of฀op฀zijn฀minst฀beïnvloeden.฀Het฀gaat฀om฀kennis฀die฀van฀belang฀is฀bij฀ het฀analyseren฀van฀beleidsinterventies฀en฀rechterlijke฀sancties,฀maar฀ook฀ bij฀het฀ontwerpen฀ervan.฀De฀Kogel฀(2008)฀laat฀in฀een฀recente฀overzichtsstudie฀onder฀andere฀zien฀dat฀een฀gedragsinterventie฀in฀een฀gevangenis฀ of฀ tijdens฀ een฀ reclasseringstraject฀ een฀ minder฀ goed฀ resultaat฀ heeft฀ bij฀ delinquenten฀ die฀ door฀ beperkingen฀ in฀ het฀ functioneren฀ van฀ gebieden฀ in฀ de฀ prefrontale฀ hersenen฀ niet฀ goed฀ in฀ staat฀ zijn฀ een฀ strafdreiging฀ op฀ waarde฀ te฀ schatten,฀ of฀ hun฀ gedrag฀ slecht฀ kunnen฀ bijsturen.฀ Ook฀ wijst฀ ze฀erop฀dat฀oudertrainingen฀vermoedelijk฀weinig฀effect฀sorteren฀als฀een฀ kind฀door฀afwijkingen฀in฀het฀functioneren฀van฀de฀amygdala฀ongevoelig฀ is฀voor฀straf,฀of฀als฀het฀door฀slecht฀functionerende฀spiegelneuronen฀niet฀ goed฀in฀staat฀is฀tot฀vormen฀van฀gevoelsmatige฀empathie฀te฀komen.฀ Bij฀het฀verklaren฀hoe฀het฀komt฀dat฀interventies฀zoals฀wetten,฀regels,฀ convenanten,฀ toezichtarrangementen,฀ opvoedingsprogramma’s,฀ agressietrainingen,฀ voorlichtingscampagnes,฀ subsidies,฀ (bestuurlijke)฀ boetes฀ en฀al฀wat฀ik฀u฀eerder฀noemde,฀soms฀wel,฀maar฀vaak฀ook฀niet฀werken51 ,฀is฀ kennis฀over฀(dit฀soort)฀mechanismen฀wezenlijk.฀De฀interventies฀beogen฀ immers฀ gedragsmechanismen฀ te฀ activeren฀ in฀ een฀ richting,฀ die฀ beleidsmatig฀ of฀ op฀ grond฀ van฀ magistratelijke฀ uitspraken฀ wenselijk฀ is.฀ De฀ prikkeling฀ vindt฀ uiteraard฀ niet฀ in฀ het฀ luchtledige฀ plaats,฀ maar฀ loopt฀ aan฀ tegen฀ de฀ gevolgen฀ van฀ eerder฀ gedrag.฀ Dat฀ eerdere฀ gedrag฀ komt฀ voort฀ uit฀hersenen,฀hormonen฀en฀instincten,฀uit฀rationele฀afwegingen,฀uit฀het฀ volgen฀ van฀ culturele฀ patronen฀ en฀ uit฀ padafhankelijkheden.฀ Activatie฀ 21 22 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels van฀gedragsmechanismen฀door฀interventies฀moet฀dus฀concurreren฀met฀ deels฀ingesleten฀en฀gestolde฀gedragspatronen.฀ Daarbij฀maakt฀het฀overigens฀uit฀of฀interventies฀zoals฀wetten฀of฀regels฀ door฀open฀normen฀gekarakteriseerd฀worden,฀of฀juist฀niet,฀of฀–฀om฀een฀ ander฀ voorbeeld฀ te฀ noemen฀ –฀ wet-฀ en฀ regelgeving฀ slechts฀ kaders฀ aangeeft฀waar฀rekening฀mee฀gehouden฀moet฀worden,฀of฀juist฀pietje฀precies฀ doelen฀ specificeert.฀ Een฀ interessante฀ bevinding฀ is฀ dat฀ de฀ sturende฀ rol฀ van฀ gedragsmechanismen฀ doorgaans฀ aanzienlijk฀ belangrijker฀ wordt฀ geacht฀dan฀dit฀soort฀meer฀formele฀kenmerken฀(Veerman,฀2007a). Interventies฀bereiken฀lang฀niet฀altijd฀uit฀zichzelf฀de฀mensen฀of฀organisaties฀waar฀het฀om฀gaat,฀maar฀moeten,฀zoals฀dat฀in฀bestuurskundigenjargon฀heet,฀geïmplementeerd฀worden.฀Ook฀dan฀spelen฀gedragsmechanismen฀ een฀ belangrijke฀ rol.฀ Een฀ deel฀ van฀ de฀ implementatieproblemen฀ waar฀in฀beleidskringen฀zo฀vaak฀over฀wordt฀gesproken,฀komt฀voort฀uit฀het฀ feit฀ dat฀ men฀ bij฀ de฀ implementatie฀ uitgaat฀ van฀ twijfelachtige฀ en฀ soms฀ foute฀veronderstellingen฀over฀gedrag฀van฀mensen.52฀ Het฀beeld฀dat฀ik฀schets,฀bestaat฀eruit฀dat฀vergunningen,฀convenanten,฀ voorlichting,฀ heffingen,฀ sancties,฀ verdicten฀ en฀ de฀ talloze฀ andere฀ interventies฀ gedragsmechanismen฀ beogen฀ te฀ triggeren฀ in฀ een฀ richting฀ die,฀ althans฀als฀ze฀het฀goed฀doen,฀beleidsmatig฀of฀(juridisch-)normatief฀als฀ wenselijk฀wordt฀gezien.฀Die฀kennis฀helpt฀ook฀bij฀het฀begrijpen฀van฀het฀ onderscheid฀tussen฀‘law฀in฀the฀books’฀en฀‘law฀in฀action’,฀waar,฀zoals฀velen฀ van฀u฀weten,฀een฀aanzienlijk฀verschil฀tussen฀bestaat.฀Dat฀alles฀maakt฀dat฀ het฀cruciaal฀is฀te฀weten฀op฀welke฀gedragsmechanismen฀interventies฀en฀ rechtsregels฀een฀beroep฀doen.฀ As฀simple฀as฀that.฀Helaas,฀dát฀is฀toch฀niet฀het฀hele฀verhaal.฀Drie฀aspecten฀compliceren฀het฀beeld.฀ Drie฀Complicaties:฀Over฀beleidshomeopathie,฀de฀rol฀van฀contexten฀en฀ ‘Tant฀de฀bruit฀pour฀rien’฀ De฀ eerste฀ complicatie฀ is฀ dat฀ beleidsmakers฀ soms,฀ maar฀ soms฀ ook฀ vaak,฀ interventies฀ bedenken฀ en฀ invoeren฀ die฀ mechanismen฀ beogen฀ te฀ activeren,฀ die฀ niet฀ werken฀ of฀ die฀ de฀ strijd฀ met฀ wat฀ ik฀ eerder฀ ingesleten฀ gedragspatronen฀noemde,฀verliezen.฀Denk฀aan฀het฀geven฀van฀informatie฀ over฀de฀ernst฀van฀zwerfvuil,฀waarvan฀verondersteld฀wordt฀dat฀die฀informatie฀ zal฀ aanslaan฀ maar฀ dat฀ helaas฀ vaak฀ niet฀ doet,฀ omdat฀ de฀ afstand฀ tussen฀het฀voorlichtingsfoldertje฀en฀het฀gemak฀van฀het฀weggooien฀van฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw lege฀colaflesjes฀te฀groot฀is.฀Het฀idee฀foute฀jongens฀op฀te฀bergen฀en฀te฀heropvoeden฀in฀enigszins฀op฀boot฀camps฀gelijkende฀inrichtingen,฀waardoor฀ ze฀ minder฀ delinquent฀ worden,฀ ziet฀ veel฀ over฀ het฀ hoofd,฀ waaronder฀ het฀ mechanisme฀dat฀het฀voor฀hen฀aantrekkelijker฀is฀stoer฀en฀crimineel฀te฀zijn฀ dan฀zich฀aan฀de฀moraal฀van฀de฀inrichting฀en฀de฀samenleving฀te฀houden.฀ Als฀ ze฀ dan฀ ook฀ nog฀ last฀ hebben฀ van฀ meer฀ dan฀ reguliere฀ hoeveelheden฀ cortisol฀ op฀ bepaalde฀ momenten฀ van฀ de฀ dag,฀ dan฀ helpen฀ die฀ heropvoedingskampen฀in฀het฀geheel฀niet.฀Of,฀om฀het฀over฀andere฀zware฀jongens฀te฀ hebben:฀het฀idee฀dat฀het฀openbaar฀maken฀van฀topsalarissen฀de฀hoogte฀ van฀ deze฀ salarissen฀ in฀ de฀ toekomst฀ mitigeert,฀ pakte฀ anders฀ uit,฀ onder฀ andere฀ omdat฀ geen฀ enkele฀ raad฀ van฀ commissarissen฀ ertoe฀ overgaat฀ ‘zijn’฀ leidinggevenden฀ bewust฀ en฀ bedoeld฀ in฀ het฀ onderste฀ kwartiel฀ van฀ de฀verdeling฀te฀plaatsen.฀Maar฀ook฀omdat฀directeuren,฀onder฀verwijzing฀ naar฀ de฀ openbare฀ salarisgegevens฀ van฀ ándere฀ bedrijfsleiders,฀ hun฀ raad฀ van฀ commissarissen฀ weer฀ onder฀ druk฀ kunnen฀ zetten฀ richting฀ meer฀ en฀ meer.฀Een฀dure฀en฀niet-effectieve฀manier฀om฀te฀helpen฀voorkomen฀wat฀ ik฀eerder฀relatieve฀deprivatie฀noemde.฀ Dames฀en฀heren,฀zo฀kan฀ik฀nog฀wel฀even฀doorgaan.฀Evaluatieonderzoek฀ toont฀ regelmatig฀ aan฀ dat฀ interventies฀ geen฀ doel฀ treffen฀ en฀ daarmee฀ soms฀weggegooid฀geld฀zijn.฀Dergelijk฀onderzoek฀toont฀óók฀aan฀dat฀dat฀ voor฀ een฀ belangrijk฀ deel฀ komt,฀ omdat฀ de฀ veronderstelde฀ of฀ gehoopte฀ interventiemechanismen฀anders฀uitpakken฀dan฀gehoopt฀was฀of฀helemaal฀ niets฀‘doen’.฀De฀theorie฀die฀aan฀het฀beleid฀of฀de฀interventie฀ten฀grondslag฀ ligt,฀ is฀ met฀ andere฀ woorden฀ incorrect.฀ Tongue฀ in฀ cheek฀ zou฀ je฀ kunnen฀ spreken฀ over฀ heel฀ wat฀ beleidshomeopathie฀ in฀ de฀ wereld฀ van฀ het฀ openbaar฀bestuur฀en฀het฀recht.฀ Dat฀ steekt฀ schril฀ af฀ tegen฀ wat฀ in฀ een฀ Editorial฀ in฀ The฀ Lancet฀ van฀ 27฀augustus฀2005฀te฀lezen฀was฀onder฀de฀titel฀‘The฀End฀of฀Homeopathy’.฀ Een฀hoofdredactioneel฀commentaar฀onder฀een฀gelijkluidende฀titel฀in฀het฀ Nederlands฀ Juristenblad฀ of฀ in฀ B฀ en฀ M,฀ Tijdschrift฀ voor฀ Beleid,฀ Politiek฀ en฀ Maatschappij฀zie฀ik฀nog฀niet฀zo฀snel฀verschijnen.฀ Om฀het฀nog฀wat฀erger฀te฀maken,฀wil฀ik฀graag฀een฀licht฀ontluisterende฀ Haagse฀ervaring฀van฀recente฀datum฀met฀u฀delen,฀die฀alleen฀maar฀meer฀ homeopathie฀in฀bestuur฀en฀beleid฀zal฀veroorzaken.฀Sinds฀enige฀tijd฀zijn฀ er฀zogenaamde฀instrumentenplanners฀op฀het฀internet฀beschikbaar.฀Het฀ zijn฀ digitale฀ vraag-฀ en฀ antwoordspelen฀ die฀ als฀ volgt฀ werken.฀ U฀ tikt฀ uw฀ maatschappelijk฀of฀beleidsprobleem฀in,฀u฀geeft฀aan฀om฀welke฀groepen฀ 23 24 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels mensen฀ het฀ gaat,฀ en฀ u฀ beantwoordt฀ nog฀ een฀ achttal฀ andere฀ vragen.฀ Dan฀drukt฀u฀op฀de฀OK-toets.฀Nog฀voordat฀u฀van฀het฀handen฀wassen฀in฀ onschuld฀ terug฀ bent,฀ hebt฀ u฀ een฀ rangordening฀ van฀ circa฀ 25฀ beleidsinterventies฀ op฀ uw฀ beeldscherm฀ staan.฀ Richt฀ een฀ Taakgroep฀ in,฀ Doe฀ een฀ Heffing,฀Geef฀Voorlichting,฀Verander฀de฀Wet฀enzovoort.฀Dialoog฀over฀wat฀ de฀instrumenten฀effectief฀kán฀of฀zal฀maken,฀is฀afwezig.฀En฀evenmin฀prikkelt฀de฀‘voorziening’฀op฀zoek฀te฀gaan฀naar฀wetenschappelijke฀kennis฀ter฀ toetsing฀van฀het฀digitale฀advies.฀Het฀is฀vooral฀een฀tick฀and฀flick-dingetje,฀ dat฀eerder฀ tot฀meer฀beleidshomeopathie฀aanleiding฀zal฀geven฀dan฀ tot฀ minder.฀Wilt฀u฀het฀zelf฀eens฀bekijken,฀surf฀dan฀naar฀de฀instrumentenwijzer.nl,฀de฀novem.energiebesparingsinstrumentenwijzer.nl฀of฀een฀van฀de฀ andere,฀want฀ze฀zijn฀toch฀allemaal฀grotendeels฀hetzelfde.53฀ Ik฀sprak฀zonet฀over฀drie฀omstandigheden฀die฀het฀beeld฀van฀de฀verhouding฀tussen฀interventies฀en฀rechtsregels฀enerzijds฀en฀gedragsmechanismen฀anderzijds฀compliceren.฀Maar฀tot฀nu฀toe฀kreeg฀u฀er฀slechts฀een.฀ De฀ tweede฀ complicatie฀ is฀ de฀ volgende.฀ Alhoewel฀ kennis฀ over฀ de฀ werking฀ van฀ mechanismen฀ cruciaal฀ is฀ om฀ te฀ begrijpen฀ waarom฀ overheidsinterventies฀werken฀of฀niet,฀is฀ook฀de฀context฀medebepalend฀voor฀ de฀effectiviteit฀ervan.฀Een฀pakkansverhogende฀maatregel฀gericht฀op฀de฀ bestrijding฀ van฀ criminaliteit฀ werkt฀ in฀ een฀ dictatuur฀ anders฀ dan฀ in฀ een฀ samenleving฀waarin฀emotietelevisie,฀een฀alles-moet-kunnencultuur฀en฀ de฀verzorgingsstaat฀hand฀in฀hand฀gaan.฀We฀zijn฀er฀dus฀niet฀met฀alleen฀ kennis฀ over฀ mechanismen,฀ maar฀ we฀ moeten฀ ook฀ over฀ kennis฀ beschikken฀die฀de฀relatie฀tussen฀contexten฀en฀mechanismen฀aangaat.฀Met฀een฀ variant฀ op฀ de฀ epigenetica54฀ moeten฀ we฀ meer฀ werk฀ maken฀ van฀ wat฀ de฀ bepalende฀ kenmerken฀ van฀ contexten฀ zijn฀ die฀ gedragsmechanismen฀ aan-฀ of฀ uitzetten.฀Wat฀ is฀ het฀ binnen฀ een฀ sociale฀ omgeving฀ dat฀ maakt฀ dat฀ mensen฀ soms฀ geheel฀ tegendraadse฀ en฀ onverwachte฀ afwegingen฀ maken,฀of฀wat฀maakt฀dat฀verrijkte฀leeromgevingen฀sommige฀jongeren฀ kunnen฀ stimuleren฀ beter฀ op฀ school฀ te฀ presteren,฀ maar฀ anderen฀ ijs-฀ en฀ ijskoud฀laat?฀ De฀derde฀complicatie฀is฀de฀volgende.฀Voor฀wie฀goed฀naar฀interventies฀ en฀ hun฀ ‘architectuur’฀ kijkt,฀ ziet฀ dat฀ veel฀ interventies฀ een฀ beroep฀ doen฀ op฀goeddeels฀dezelfde฀gedragsmechanismen.฀Anders฀gezegd:฀tal฀van฀als฀ bijzonder,฀specifiek,฀situationeel฀bepaald,฀nieuw฀en฀nieuwer฀dan฀nieuw฀ verkochte฀ beleidsinterventies฀ van฀ kabinetten,฀ ministers,฀ provinciale฀ bestuurders,฀schouten฀en฀schepenen฀en฀rechters฀doen฀vaak฀op฀dezelfde฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw –฀en฀beperkte฀–฀set฀aan฀mechanismen฀een฀beroep.฀Op฀zichzelf฀is฀dat฀niet฀ zo฀gek,฀want฀het฀komt฀wel฀vaker฀voor฀dat฀een฀beperkte฀set฀van฀het฀een฀of฀ ander฀meerdere฀doelen฀tegelijkertijd฀kan฀bereiken.฀Multitasking฀heet฀dat.฀ Wie฀daaraan฀in฀de฀wereld฀van฀beleid฀en฀recht฀doet,฀moet฀ten฀eerste฀goed฀ weten฀dat฀de฀gedragsmechanismen฀ook฀werken฀zoals฀beoogd,฀want฀als฀ dat฀ niet฀ zo฀ is,฀ is฀ het฀ weggegooid฀ geld.฀ Daar฀ komt฀ als฀ probleem฀ bij฀ dat฀ beleidsinterventies,฀rechtsregels฀en฀vonnissen฀veelal฀niet฀informatief฀zijn฀ over฀de฀mechanismen฀die฀geactiveerd฀moeten฀worden.฀Het฀kost฀dus฀tijd฀ en฀energie฀om฀erachter฀te฀komen฀dat฀nieuw฀beleid฀of฀nieuwe฀wetgeving,฀ vaak฀chic฀verpakt฀in฀nota’s,฀eigenlijk฀niet฀meer฀is฀dan฀meer฀van฀hetzelfde.฀ ‘Tant฀de฀bruit฀pour฀rien.’฀ Laat฀ mij฀ dit฀ illustreren฀ aan฀ de฀ hand฀ van฀ enkele฀ recente฀ WODConderzoeken.฀ Ik฀ informeerde฀ u฀ zonet฀ over฀ hoeveel฀ wetten฀ op฀ jaarbasis฀ worden฀gemaakt฀door฀Den฀Haag.฀Of฀die฀effectief฀zijn,฀weet฀je฀uiteraard฀ pas฀later฀en฀doorgaans฀pas฀na฀onderzoek.฀Het฀WODC฀synthetiseerde฀de฀ resultaten฀uit฀75฀sinds฀1995฀door฀de฀ministeries฀verrichte฀wetsevaluaties฀ (Klein฀Haarhuis฀&฀Niemeijer,฀2008).฀Het฀gaat฀om฀verschillende฀actoren,฀ normen,฀ geadresseerden฀ en฀ terreinen,฀ de฀ laatste฀ variërend฀ van฀ wetgeving฀ gericht฀ op฀ het฀ bedrijfsleven,฀ het฀ onderwijs฀ en฀ landbouw฀ tot฀ de฀ gezondheidszorg,฀justitie฀en฀arbeidsverhoudingen.฀Wat฀blijkt฀is฀dat฀hoe฀ gedifferentieerd฀de฀verzameling฀van฀wetten฀ook฀is,฀het฀steeds฀maar฀een฀ beperkt฀aantal฀gedragsmechanismen55฀is฀dat฀ervoor฀moet฀zorgen฀dat฀de฀ wet฀doet฀wat฀hij฀moet฀doen.฀Klein฀Haarhuis฀en฀Niemeijer฀noemen฀ ten฀ eerste฀ het฀ (sociale)฀ mechanisme฀ van฀ de฀ kosten-batenafweging,฀ vormgegeven฀ via฀ vooral฀ financiële฀ prikkels,฀ zoals฀ subsidies฀ en฀ afdwingbare฀ ge-฀ en฀ verboden.฀ Een฀ tweede฀ mechanisme฀ is฀ dat฀ van฀ de฀ overreding฀ en฀ communicatie.฀ Zonder฀ dat฀ kunnen฀ normadressaten฀ niet฀ weten฀ wat฀ ze฀ moeten฀ doen฀ of฀ laten,฀ en฀ kunnen฀ zij฀ de฀ wet฀ dus฀ ook฀ niet฀ in฀ de฀ praktijk฀ brengen.฀ Dit฀ aspect฀ blijft฀ echter฀ opvallend฀ impliciet฀ in฀ wetten,฀ zo฀ schrijven฀de฀WODC-onderzoekers.฀Het฀derde฀gedragsmechanisme฀is฀het฀ bescherming฀ verschaffen.฀ Personen฀ die฀ zwakker฀ (dreigen฀ te)฀ staan฀ en฀ extra฀rechtsbescherming฀behoeven฀(bijvoorbeeld฀minderheden฀of฀adoptiekinderen),฀worden฀bij฀wet฀beschermd.฀Het฀vierde฀gedragsmechanisme฀ is฀dat฀van฀de฀rechtshandhaving.฀ De฀ door฀ Klein฀ Haarhuis฀ en฀ Niemeijer฀ (2008)฀ onderzochte฀ tientallen฀ wetten฀ en฀ wetsevaluaties฀ maken฀ in฀ overheersende฀ mate฀ dus฀ gebruik฀ van฀ slechts฀ enkele฀ gedragsmechanismen,฀ zoals฀ prikkels,฀ dwang฀ en฀ voorlichting.฀Wat฀ specifiek,฀ bijzonder,฀ complex฀ en฀ situationeel฀ bepaald฀ lijkt฀(wetgeving฀op฀al฀die฀verschillende฀terreinen),฀is฀bij฀nader฀onderzoek฀ 25 26 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels eigenlijk฀vooral฀meer฀van฀hetzelfde฀(Veerman,฀2007a).฀Overigens฀constateren฀de฀onderzoekers฀ook฀dat฀de฀mate฀waarin฀de฀wetten฀doel฀treffen,฀ óf฀onbekend฀is฀óf฀beperkt.56 Ik฀ geef฀ u฀ een฀ tweede฀ voorbeeld.฀ Begonnen฀ met฀ een฀ inventarisatie฀ van฀tegen฀de฀500฀–฀vooral฀buitenlandse฀–฀evaluaties฀van฀programma’s฀ gericht฀ op฀ het฀ voorkomen฀ en฀ tegengaan฀ van฀ geweld฀ in฀ de฀ publieke฀ ruimte,฀hielden฀Van฀der฀Knaap฀en฀haar฀collega’s฀(2006;฀2008;฀vgl.฀Leeuw,฀ Van฀der฀Knaap฀&฀Bogaerts,฀2007)฀36฀programma’s฀over,฀die฀op฀methodologisch฀correcte฀wijze฀waren฀geëvalueerd57฀(in฀48฀publicaties).฀Van฀die฀ programma’s฀ waren฀ er฀ negen฀ effectief.฀ Dat฀ is฀ niet฀ veel.฀ Wat฀ effectief฀ bleek฀te฀zijn,฀waren฀bijvoorbeeld฀doelgericht฀politieoptreden฀(in฀vaktaal:฀ hot฀spots฀policing),฀beter฀licht฀in฀publieke฀ruimtes฀en฀programma’s฀die฀ mensen฀ vaardigheden฀ aanleren฀ om฀ geweld฀ te฀ voorkomen.฀ Bij฀ dieper฀ kijken฀bleek฀het฀echter฀maar฀om฀drie฀basale฀mechanismen฀te฀gaan.฀Het฀ eerste฀ mechanisme฀ was฀ leren,฀ leren฀ en฀ nog฀ eens฀ leren.฀ Het฀ is฀ zoiets฀ als฀wat฀door฀een฀negentiende-eeuwse฀Nederlandse฀schrijver฀wel฀werd฀ aanbevolen฀aan฀studenten:฀‘Heren,฀heren,฀heren,฀het฀enige฀wat฀ik฀U฀kan฀ adviseren,฀ is฀ studeren,฀ studeren,฀ studeren.’฀ Het฀ tweede฀ mechanisme฀ bleek฀ het฀ door฀ de฀ sociale฀ omgeving฀ belonen,฀ respectievelijk฀ bestraffen฀ van฀ gedrag฀ te฀ zijn฀ door฀ middel฀ van฀ ‘bonding’฀ en฀‘binding’฀ en฀ door฀ het฀optreden฀van฀de฀politie.฀En฀het฀derde฀mechanisme฀was฀simpelweg฀ ‘risicoreductie’. De฀wat฀droeve฀constatering฀is฀dat฀er฀een฀kleine฀veertig฀programma’s฀ op฀ een฀ serieuze฀ manier฀ geëvalueerd฀ zijn,฀ dat฀ om฀ dat฀ te฀ weten฀ zo’n฀ vijfhonderd฀studies฀moeten฀worden฀opgespoord฀en฀deels฀worden฀doorgeakkerd,฀ dat฀ van฀ die฀ programma’s฀ er฀ maar฀ negen฀ werken,฀ en฀ dat฀ die฀ negen฀op฀drie฀basale฀gedragsmechanismen฀‘aangrijpen’฀.฀De฀discrepantie฀tussen฀interventies฀en฀gedragsaspirines,฀als฀ik฀het฀zo฀mag฀noemen,฀is฀ daarmee฀aanzienlijk.฀ Onderzoekers฀ zoals฀ Elster฀ (1989;฀ 2007),฀ Coleman฀ (1990),฀ Hedström฀ en฀Swedberg฀(1998),฀Mayntz฀(2004)฀en฀Farnsworth฀(2007)฀laten฀zien฀dat฀ er฀maar฀een฀relatief฀beperkt฀aantal฀‘behavioral฀mechanisms’฀is,฀waarvan฀ we฀weten฀dat฀ze฀werken.฀In฀ieder฀geval฀aanzienlijk฀minder฀dan฀de฀sheer฀ magnitude฀aan฀overheidsinterventies,฀waar฀ik฀u฀zonet฀over฀informeerde.฀ Buchanan฀(2007)฀heeft฀in฀zijn฀boekje฀‘The฀Social฀Atom’฀onlangs฀nog฀weer฀ eens฀laten฀zien฀dat฀veel฀zogenaamd฀uiterst฀complexe฀sociale฀processen฀ teruggrijpen฀op฀vaak฀enkele,฀maar฀wel฀krachtige฀patronen฀en฀oorzaken฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw van฀(geaggregeerd)฀individueel฀gedrag฀(vergelijk฀ook฀Ultee,฀Flap฀en฀Arts,฀ 2003).฀Sociologen฀die฀werken฀vanuit฀het฀methodologisch฀individualisme,฀ stellen฀uiteraard฀wel฀de฀vraag฀hoe฀gegevenheden฀op฀macroniveau฀inwerken฀ op฀ individuen฀ én฀ hoe,฀ omgekeerd,฀ uit฀ de฀ aggregatie฀ van฀ handelingen฀ van฀ die฀ individuen฀ nieuwe฀ maatschappelijke฀ fenomenen฀ ontstaan฀ (‘spontane฀ ordeningen’,฀ wet-฀ en฀ regelgeving฀ enz.).58฀ In฀ een฀ boekje฀ dat฀ het฀ onderwerp฀ van฀ deze฀ oratie฀ uitdiept฀ en฀ dat฀ volgend฀ jaar฀ verschijnt,฀ geef฀ik฀een฀overzicht฀van฀enkele฀tientallen฀mechanismen,฀gebaseerd฀op฀ literatuur฀ uit฀ de฀ gedrags-฀ en฀ maatschappijwetenschappen,฀ waaronder฀ de฀economie฀en฀de฀biologie,฀en฀uit฀verschillende฀interdisciplinaire฀velden,฀ zoals฀de฀rechtspsychologie฀en฀‘behavioral฀economics’.฀ Hoe฀dit฀te฀verklaren? Over฀‘Inside฀Bureaucracy’,฀imitatiegedrag,฀verkokerde฀geleerdheid฀en฀ (vrij)฀eenzijdig฀evaluatieonderzoek Het฀is฀niet฀ondenkbaar฀dat฀bij฀u฀inmiddels฀de฀vraag฀is฀gerezen฀hoe฀het฀ te฀verklaren฀is฀dat฀er฀flink฀wat฀homeopathie฀en฀ineffectiviteit฀bestaat฀in฀de฀ wereld฀van฀bestuur,฀beleid฀en฀het฀recht.59฀ Ter฀ beantwoording฀ van฀ deze฀ vraag฀ grijp฀ ik฀ onder฀ andere฀ terug฀ op฀ onderzoeksbevindingen฀ van฀ ‘public฀ choice-economen’฀ en฀ organisatiesociologen.฀ Het฀ komt฀ ten฀ eerste฀ omdat฀ politici฀ en฀ voor฀ hen฀ werkende฀ hoofdambtenaren฀ streven฀ naar฀ behoud,฀ dan฀ wel฀ naar฀ méér฀ ‘turf’,฀ zoals฀ Amerikanen฀ het฀ noemen,฀ oftewel฀ naar฀ meer฀ invloed,฀ aanzien,฀ functiereikwijdte฀ en฀ macht฀ (Downs,฀ 1957;฀ 1967;฀Wilson,฀ 1989;฀ Mueller,฀ 2003).฀ Dat฀bereik฀je฀allemaal฀niet฀door฀te฀zeggen:฀ •฀ dat฀nieuw฀beleid฀eigenlijk฀oud฀beleid฀is;฀ •฀ dat฀het฀allemaal฀simpeler฀kan;฀ •฀ dat฀je฀het฀ook฀niet฀weet;฀en฀ •฀ dat฀niets฀doen฀wellicht฀beter฀is฀dan฀homeopathische ฀ interventies฀voorschrijven.฀ Er฀is฀ook฀een฀tweede฀verklaring:฀imitatiegedrag.฀Wat฀in฀landen฀waarmee฀Nederland฀zich฀wel฀vergelijkt,฀aan฀tools฀of฀government฀wordt฀waargenomen,฀wordt฀vervolgens฀ook฀hier฀ingevoerd,฀soms฀na฀aanpassing฀aan฀ ‘nationale’฀omstandigheden.฀Paul฀Light฀schrijft฀over฀golfbewegingen฀in฀ de฀publieke฀sector฀in฀de฀Verenigde฀Staten฀en฀laat฀zien฀om฀welke฀golven฀ het฀gaat฀en฀hoe฀ze฀te฀duiden฀zijn฀(Light,฀1997;฀2006).฀Imitatiegedrag฀ligt฀ 27 28 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels bijvoorbeeld฀deels฀ten฀grondslag฀aan฀de฀tendens฀van฀de฀afgelopen฀vijftien฀ jaar฀ om฀ veel฀ te฀ verwachten฀ van฀ toezicht,฀ inspectie฀ en฀ ‘regulation’.฀ Eerder฀gold฀dat฀voor฀privatisering฀en฀sinds฀kort฀geldt฀het฀voor฀het฀geloof฀ in฀government฀by฀governance.฀Dat฀is฀ te฀vinden฀in฀het฀hoger฀onderwijs,฀ de฀thuiszorg฀en฀de฀volkshuisvesting,฀om฀een฀paar฀dwarsstraten฀te฀noemen.฀Meer฀van฀hetzelfde,฀een฀zeker฀papegaaiengedrag,฀maar฀met฀vaak฀ géén฀oog฀voor฀de฀centrale฀vraag฀of฀deze฀spullenboel฀aan฀interventies฀en฀ regels฀wel฀gedragswetenschappelijk฀kan฀en฀zal฀werken.฀ Toch,฀dames฀en฀heren,฀zijn฀we฀er฀hiermee฀niet.฀Immers,฀zo฀geformuleerd฀is฀het฀probleem฀in฀zijn฀geheel฀te฀wijten฀aan฀bestuurders,฀politiek,฀ juristerij฀en฀ambtenarij.฀Zo฀is฀het฀natuurlijk฀niet.฀Het฀wetenschappelijk฀ onderzoek฀en฀onderwijs฀draagt฀naar฀mijn฀mening฀zelf฀óók฀bij฀aan฀deze฀ problematiek.฀ Wij฀dienen,฀met฀andere฀woorden,฀de฀hand฀in฀eigen฀boezem฀te฀steken.฀ Om฀welke฀boezem฀gaat฀het?฀ Ten฀ eerste฀ om฀ de฀ verkokering฀ van฀ en฀ tussen฀ vakgebieden.฀ Laat฀ ik฀ u฀ enkele฀voorbeelden฀daarvan฀geven.฀ We฀leren฀studenten฀in฀juridische฀faculteiten฀veel฀over฀het฀positieve฀ recht,฀respectievelijk฀over฀leerstellingen฀en฀over฀interpretaties฀daarvan,฀ maar฀ nog฀ relatief฀ weinig฀ over฀ de฀ werking฀ en฀ de฀ gedragsgevolgen฀ van฀ regels฀en฀wetten,฀hoe฀mensen฀met฀contracten฀omgaan,฀of฀over฀de฀vraag฀ welke฀cognitieve฀processen฀medebepalend฀zijn฀voor฀wat฀rechters฀in฀hun฀ wijsheid฀beslissen.฀De฀oproep฀die฀Farnsworth฀(2007)฀aan฀juristen฀doet฀ om฀meer฀ex-anteanalyses฀uit฀te฀voeren฀van฀de฀gevolgen฀voor฀derden฀van฀ juridische฀ constructies฀ en฀ uitspraken฀ en฀ daarbij฀ te฀ vertrekken฀ vanuit฀ kennis฀ over฀ gedragsmechanismen฀ en฀ mechanismen฀ die฀ op฀ institutioneel฀ niveau฀ werkzaam฀ zijn,฀ wordt฀ nog฀ bij฀ lange฀ na฀ niet฀ overal฀ serieus฀ genomen.60฀ Gelukkig฀ wel฀ overigens฀ aan฀ déze฀ universiteit,฀ zoals฀ onder฀ andere฀blijkt฀uit฀de฀Master฀Forensica,฀waarin฀tal฀van฀disciplines฀effectief฀ samenwerken฀(variërend฀van฀de฀criminologie,฀de฀rechtswetenschap฀en฀ de฀rechtspsychologie฀tot฀DNA-onderzoek,฀de฀forensische฀accountancy฀en฀ de฀empirische฀sociologie),฀maar฀ook฀uit฀initiatieven฀bij฀de฀Metajuridicagroep฀ van฀ de฀ UM,฀ waar฀ meer฀ aandacht฀ de฀ komende฀ jaren฀ zal฀ uitgaan฀ naar฀de฀werking฀van฀het฀recht,฀interdisciplinair฀beschouwd.61 Omgekeerd฀ leren฀ we฀ studenten฀ in฀ de฀ gedragswetenschappen฀ nog฀ vaak฀weinig฀over฀de฀aard฀en฀omvang฀van฀wet-฀en฀regelgeving฀en฀andere฀ juridisch-institutionele฀arrangementen.฀Toch฀vormen฀zij฀vaak฀de฀restricties,฀ respectievelijk฀ opportuniteiten฀ waaronder฀ gedrag฀ tot฀ stand฀ komt฀ (vergelijk฀Coleman,฀1990).฀Dat฀soort฀zaken฀‘hangen฀er฀vaak฀nog฀bij’.฀ Ik฀ geef฀ nog฀ een฀ derde฀ voorbeeld฀ van฀ verkokering.฀ Dat฀ betreft฀ de฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw sociologie,฀mijn฀eigen฀vak.฀We฀leren฀sociologen฀onderzoek฀te฀doen฀naar฀ sociaal฀kapitaal,฀relatievorming฀en฀-฀ontbinding฀en฀naar฀wederkerigheid฀ versus฀ conflicten,฀ maar฀ nog฀ maar฀ weinig฀ wordt฀ aandacht฀ besteed฀ aan฀ neurobiologische฀ oorzaken฀ van฀ dergelijke฀ verschijnselen.฀ Een฀ recent฀ voorbeeld฀laat฀Collins’฀nieuwe฀boek฀‘Violence,฀A฀Microsociological฀Theory’฀ zien.฀ In฀ een฀ recensie฀ ervan฀ in฀ Nature฀ van฀ een฀ paar฀ maanden฀ geleden,฀ zetten฀Wilson฀ en฀ Daly฀ (2008,฀ p.฀ 70)฀ hem฀ te฀ kijk.฀‘Current฀ knowledge฀ in฀ psychology,฀ physiology฀ and฀ neuroscience฀ is฀ ignored.฀ He฀ also฀ ignores฀ a฀ vast฀body฀of฀emotion฀research฀with฀direct฀implications฀for฀his฀theory.’฀ Voor฀veel฀criminologen฀geldt฀hetzelfde;฀hooguit฀met฀grote฀omzichtigheid฀hebben฀ze฀het฀incidenteel฀over฀neurobiologische฀en฀neuropsychologische฀oorzaken฀van฀antisociaal฀gedrag฀en฀nog฀veel฀schoorvoetender฀krijgen฀belangrijke฀variabelen฀uit฀die฀kennisvelden฀een฀plekje฀in฀hun฀eigen฀ onderzoek.฀ Zelfrapportage(metingen)฀ en฀ ander฀ vragenlijstonderzoek฀ overheersen,฀terwijl฀die฀vooral฀‘praatgedrag’฀registreren.฀Dat฀dit฀gemiste฀ kansen฀creëert,฀laat฀een฀studie฀van฀De฀Kogel฀(2008)฀zien.฀Zij฀heeft฀de฀literatuur฀op฀dit฀gebied฀van฀de฀laatste฀tien฀tot฀vijftien฀jaar฀op฀een฀rij฀gezet฀ en฀ toont฀aan฀hoe฀sterk฀antisociaal฀gedrag฀verbonden฀is฀met฀neurobiologische฀ en฀ neuropsychologische฀ mechanismen,฀ en฀ dat฀ niet฀ alleen฀ bij฀ psychopaten.฀Het฀gaat฀om฀kenmerken฀die฀geassocieerd฀zijn฀met฀de฀verwerking฀ van฀ informatie,฀ het฀ functioneren฀ van฀ het฀ stresssysteem฀ en฀ de฀ regulatie฀van฀het฀eigen฀gedrag฀en฀de฀eigen฀emoties.฀Het฀relatief฀nieuwe฀ vakgebied,฀de฀social฀neuroscience,฀richt฀zich฀echter฀ook฀op฀de฀andere฀kant฀ van฀ de฀ medaille,฀ namelijk฀ hoe฀ het฀ komt฀ dat฀ mensen฀ zich฀ wél฀ kunnen฀ verplaatsen฀in฀anderen,฀hoe฀sociale฀bindingen฀tot฀stand฀komen,฀en฀hoe฀ vertrouwen฀ tussen฀ mensen฀ opgewekt฀ kan฀ worden.฀ Criminologische฀ opleidingen฀waar฀dit฀gedachtegoed฀een฀meer฀dan฀marginale฀rol฀speelt฀ in฀onderwijs฀en฀onderzoek,฀zijn฀er฀echter฀nog฀maar฀weinig.62฀ Het฀ is฀ dít฀ silo-denken฀ dat฀ maakt฀ dat฀ het฀ voor฀ bestuurders,฀ rechters฀ en฀ beleidsambtenaren฀ ook฀ vaak฀ moeilijk฀ is฀ om฀ bij฀ het฀ beantwoorden฀ van฀de฀vraag฀of฀er฀geïntervenieerd฀moet฀worden฀en฀hoe฀dan,฀van฀geïntegreerde฀kennis฀gebruik฀te฀kunnen฀maken.฀Teulings฀(2008,฀p.฀15)฀vatte฀het฀ begin฀dit฀jaar฀aardig฀samen,฀ toen฀hij฀in฀een฀beschouwing฀over฀wat฀we฀ weten฀van฀de฀werking฀van฀markten฀het฀volgende฀schreef.฀‘Wetenschap฀ is฀ niet฀ gebaat฀ bij฀ een฀ kunstmatige฀ gebiedsopdeling฀ tussen฀ economie,฀ psychologie฀ en฀ recht.฀ Twee฀ theorieën฀ over฀ één฀ verschijnsel฀ zijn฀ geen฀ legitimatie฀voor฀intellectuele฀non-interventie,฀maar฀een฀uitdaging฀voor฀ een฀ overkoepelende฀ theorie.’฀ Wie฀ nalaat฀ een฀ dergelijke฀ overkoepeling฀ te฀helpen฀realiseren,฀draagt฀ ten฀eerste฀niet฀bij฀aan฀de฀groei฀van฀kennis,฀ omdat฀overkoepelende฀theorieën฀overschotgehalte฀hebben฀ten฀opzichte฀ 29 30 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels van฀afzonderlijke฀ theorieën,฀maar฀laat฀daarnaast฀‘decisionmakers’฀in฀de฀ kou฀staan.63฀Immers,฀het฀signaal฀is:฀‘zoek฀het฀zelf฀maar฀uit’. Ik฀ was฀ bezig฀ met฀ de฀ hand฀ in฀ eigen฀ boezem฀ te฀ steken฀ en฀ ben฀ daar฀ nog฀niet฀mee฀klaar.฀Immers,฀ook฀het฀evaluatieonderzoek฀treft฀blaam.฀In฀ Nederland฀in฀krap฀veertig฀jaar฀van฀niets฀tot฀veel฀gekomen,฀en฀dat฀is฀mooi฀ en฀verdienstelijk฀(Leeuw,฀2000;฀Leeuw,฀in฀druk).฀Samenlevingen฀hebben฀ immers฀behoefte฀aan฀transparantie฀en฀tegenspraak,฀en฀dat฀is฀waar฀evaluatieonderzoek฀ wel฀ in฀ voorziet.฀Wat฀ mijn฀ beroepsgenoten฀ echter฀ niet฀ of฀te฀weinig฀doen,฀is฀naar฀gedragsmechanismen฀achter฀beleid฀speuren.฀ Het฀ gaat฀ te฀ vaak฀ over฀ hoe฀ implementatieprocessen฀ verlopen,฀ wat฀ de฀ invoeringsproblemen฀ zijn,฀ en฀ hoe฀ het฀ staat฀ met฀ de฀ sociale฀ acceptatie฀ van฀ interventies฀ door฀ belangengroepen.฀ Dat฀ helpt฀ niet฀ echt฀ als฀ je฀ als฀ bestuurder฀zicht฀wil฀krijgen฀op฀wat฀werkt฀en฀wat฀niet.฀ Eigenlijk฀ geldt฀ dat฀ ook฀ voor฀ meta-analyses.฀ Dat฀ zijn฀ studies฀ waarin฀ tientallen฀ afzonderlijke฀ evaluatieonderzoeken฀ ten฀ aanzien฀ van฀ een฀ bepaalde฀ set฀ interventies฀ worden฀ beoordeeld,฀ geclassificeerd฀ en฀ tot฀ conclusies฀ over฀ de฀ effectiviteit฀ van฀ interventies฀ worden฀ gebracht.฀ Voorbeelden฀zijn฀meta-analyses฀van฀tientallen฀evaluaties฀van฀maatregelen฀om฀je฀huis฀beter฀te฀beveiligen,฀drop-outgedrag฀op฀scholen฀te฀voorkomen,฀mensen฀aan฀te฀zetten฀meer฀of฀juist฀minder฀kinderen฀te฀krijgen,฀of฀ minder฀vet฀en฀meer฀groente฀te฀eten.฀Aardig฀allemaal฀en฀belangrijk,฀zeker฀ als฀je฀alleen฀wil฀weten฀of฀een฀bepaalde฀interventie฀‘zutrifft’,฀maar฀beter฀ ware฀het฀niet฀alleen฀dit฀type฀kennis฀te฀verzamelen,฀maar฀ook฀te฀speuren฀ naar฀ kennis฀ over฀ de฀ werking฀ van฀ gedragsmechanismen฀ achter฀ beleidsmaatregelen.฀Dat฀gebeurt฀in฀het฀evaluatieonderzoek฀nog฀veel฀te฀weinig.฀ De฀ Britse฀ socioloog฀ Ray฀ Pawson฀ (2006)64฀ werkt฀ wel฀ op฀ zo’n฀ manier฀ en฀ dat฀ bevalt฀ goed.฀ Hij฀ speurde฀ onlangs฀ naar฀ de฀ gedragsmechanismen฀ die฀ achter฀ tientallen฀ in฀ het฀ Verenigd฀ Koninkrijk฀ ingevoerde฀ naming,฀ shaming฀and฀blaming-interventies฀steken฀en฀die฀op฀totaal฀verschillende฀ beleidsvelden฀betrekking฀hebben.฀De฀velden฀variëren฀van฀enerzijds฀programma’s฀om฀veroordeelde฀maar฀inmiddels฀afgestrafte฀en฀vrijgekomen฀ pedoseksuelen฀via฀posters,฀radio-uitzendingen฀en฀bulletin฀boards฀zodanig฀veel฀angst฀aan฀te฀jagen,฀dat฀ze฀niet฀meer฀durven฀te฀recidiveren,฀tot฀ anderzijds฀ het฀ bepaalde฀ Britse฀ kroegbazen฀ zoveel฀ reputatieschade฀ toe฀ te฀brengen,฀dat฀ze฀binge฀drinking฀(coma-drinken)฀niet฀meer฀in฀hun฀cafés฀ toestaan.฀ Pawson฀ onderzoekt฀ of฀ schandpaalgedrag฀ werkt,฀ onder฀ welke฀ condities,฀ voor฀ hoe฀ lang฀ en฀ met฀ welke฀ neveneffecten.฀ Hij฀ speurt฀ naar฀ middle฀range฀gedragstheorieën,฀die฀demi-regs฀opleveren.฀Demi-regs฀staan฀ voor฀demi-regularities,฀gedeeltelijke฀wetmatigheden฀die฀niet฀aan฀specifieke฀ beleidsinterventies฀ of฀ rechtsregels฀ verbonden฀ zijn,฀ maar฀ daarom฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw dés฀te฀belangrijker฀zijn.65฀ Slotwoord Dames฀en฀heren,฀de฀tijd฀is฀op.฀ Jonge฀hoogleraren฀hebben,฀bij฀het฀slot฀van฀hun฀openbare฀les฀aangekomen,฀de฀neiging฀om฀tal฀van฀concrete฀projecten฀te฀noemen฀waar฀ze฀zich฀ op฀ gaan฀ richten.฀ Daar฀ hoeft฀ u฀ vandaag฀ niet฀ bang฀ voor฀ te฀ zijn.฀ Ik฀ deed฀ zoiets฀al฀een฀beetje฀in฀mijn฀Utrechtse฀oratie,฀vijftien฀jaar฀geleden.฀Het฀zijn฀ beginnersfouten.฀Maar฀tegelijkertijd฀zal฀het฀u฀wel฀duidelijk฀zijn฀waar฀ik฀ mij฀in฀mijn฀Maastrichtse฀jaren฀op฀wil฀richten.฀Dat฀is฀op฀gedragsmechanismen฀achter฀de฀plethora฀van฀interventies฀en฀rechtsregels,฀op฀béter฀evaluatieonderzoek฀en฀op฀effectievere฀syntheses฀van฀onderzoeksbevindingen฀ en฀ theorieën฀ ten฀ behoeve฀ van฀ onderzoek฀ van฀ –฀ vooral฀ ook฀ –฀ juridische฀ vragen.฀Ook฀is฀onderzoek฀naar฀onderwijs-,฀arbeids-฀en฀criminele฀loopbanen,฀samen฀met฀het฀ROA,฀het฀CBS฀en฀het฀WODC฀in฀voorbereiding. Jonge฀ hoogleraren฀ eindigen฀ hun฀ oratie฀ doorgaans฀ óók฀ met฀ het฀ bedanken฀van฀hemel฀en฀aarde฀voor฀het฀feit฀dat฀ze฀hier฀staan.฀Ook฀dit฀zijn฀ in฀zekere฀zin฀beginnersfouten.฀Ik฀hou฀mijn฀dankwoord฀dus฀kort.฀ In฀de฀eerste฀plaats฀wil฀ik฀het฀College฀van฀Bestuur฀en฀het฀Bestuur฀van฀ de฀Faculteit฀der฀Rechtsgeleerdheid฀van฀deze฀universiteit฀bedanken฀voor฀ het฀in฀mij฀gestelde฀vertrouwen.฀Het฀is฀een฀prachtige฀stoel฀op฀een฀prachtige฀plek฀aan฀een฀fraaie฀universiteit.฀Ik฀dank฀ook฀de฀besturen,฀collega’s฀en฀ studenten฀ van฀ verschillende฀ faculteiten฀ met฀ wie฀ ik฀ de฀ afgelopen฀ twee฀ jaar฀heb฀samengewerkt.฀Ik฀zie฀uit฀naar฀meer.฀ De฀combinatie฀van฀de฀leerstoel฀met฀mijn฀werk฀bij฀het฀Haagse฀WODC฀ is฀een฀win-winsituatie,฀waarvoor฀ik฀mijn฀collega’s฀eveneens฀dankzeg. Reinhard฀Wippler฀en฀Wout฀Ultee฀beschouw฀ik,฀naast฀mijn฀helaas฀overleden฀Leidse฀promotor฀Mark฀van฀de฀Vall฀als฀mijn฀belangrijkste฀leermeesters.฀Ook฀veel฀dank฀aan฀hen.฀ Pa฀ en฀ Ma,฀ dik฀ in฀ de฀ tachtig,฀ zijn฀ hier.฀ Dat฀ is฀ fijn!฀ En฀ dank฀ voor฀ alle฀฀ support฀vele฀jaren฀lang.฀ Jasper,฀ Bastiaan฀ en฀ Marijke,฀ jullie฀ zijn฀ mijn฀ ‘working฀ mechanisms’.฀฀ De฀besten฀en฀de฀liefsten.฀ Ik฀heb฀gezegd.฀ 31 32 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Literatuur Algemene฀ Rekenkamer,฀ Verslag฀ van฀ de฀ Algemene฀ Rekenkamer฀ over฀ 1994,฀ Deel฀ 3:฀ Zelfstandige฀ bestuursorganen฀ en฀ ministeriële฀ verantwoordelijkheid,฀ 1995,฀ Kamerstukken฀II฀1994/95,฀24฀130,฀nr.฀3.฀ Algemene฀ Rekenkamer,฀ Verantwoording฀ en฀ toezicht฀ bij฀ rechtspersonen฀ met฀ een฀ wettelijke฀taak,฀Deel฀4,฀2004,฀Kamerstukken฀II฀2003/04,฀29฀450,฀nr.฀1-2.฀ Arts,฀W.A.,฀S.฀Lindenberg฀&฀R.฀Wippler,฀Gedrag฀en฀structuur,฀Boekuitgave฀Mens฀en฀ Maatschappij,฀Universitaire฀Pers฀Rotterdam,฀Rotterdam,฀1976. Axelrod,฀R.,฀The฀Evolution฀of฀Cooperation,฀Basic฀Books,฀New฀York,฀1984. Bandura,฀A.,฀Social฀Foundations฀of฀Thought฀and฀Action:฀A฀Social฀Cognitive฀Theory,฀ Prentice-Hall,฀Englewood฀Cliffs,฀NJ,฀1986. Barendrecht,฀M.฀et฀al.฀(red),฀Balanceren฀en฀vernieuwen.฀Een฀kaart฀van฀sociaalwetenschappelijke฀kennis฀voor฀de฀fundamentele฀herbezinning฀procesrecht,฀Raad฀voor฀ de฀Rechtspraak,฀Den฀Haag,฀2004. Beus,฀J.W.฀de฀&฀J.A.A.฀van฀Doorn฀(red.),฀De฀interventiestaat,฀Boom,฀Meppel,฀1984.฀ Bijnen,฀ R.H.J.฀ van,฀ Aanvullend฀ contractenrecht,฀ Boom฀ Juridische฀ uitgevers,฀ Den฀ Haag,฀2005.฀ Bokhorst,฀A.M.฀&฀F.J.฀van฀Ommeren,฀Regeldruk฀ontrafeld,฀in:฀Nederlands฀Juristenblad฀ (NJB),฀82฀(2007):฀682-686. Boom,฀ W.H.฀ van฀ de,฀ Structurele฀ fouten฀ in฀ het฀ aansprakelijkheidsrecht,฀ Oratie,฀ Universiteit฀van฀Tilburg,฀Boom฀Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2003.฀ Boom,฀ W.H.฀ van,฀ Effectuerend฀ handhaven฀ in฀ het฀ privaatrecht,฀ in:฀ Nederlands฀ Juristenblad฀(NJB),฀82฀(2007):฀982-991.฀ Boom,฀ W.H.฀ van,฀ I.฀ Giesen฀ &฀ A.J.฀ Verheij฀ (red.),฀ Gedrag฀ en฀ privaatrecht.฀ Over฀ gedragspresumpties฀en฀gedragseffecten฀bij฀privaatrechtelijke฀leerstukken,฀Boom฀ Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2008. Buchanan,฀Mark,฀The฀Social฀Atom:฀Why฀the฀Rich฀Get฀Richer,฀Cheaters฀Get฀Caught,฀ and฀Your฀Neighbour฀Usually฀Looks฀like฀You,฀Bloomsbury,฀New฀York,฀2007. Bunge,฀ Mario,฀ How฀ Does฀ it฀Work?,฀The฀ Search฀ for฀ Explanatory฀ Mechanisms,฀ in:฀ Philosophy฀of฀the฀Social฀Sciences,฀34฀(2004):182-210. Bunt,฀ H.G.฀ van฀ de,฀ Aan฀ het฀ eind฀ van฀ de฀ keten:฀ de฀ strafexecutie฀ stiefmoederlijk฀ bedeeld,฀in:฀Justitiële฀Verkenningen,฀26฀(2000):฀10-18.฀ Chrystal,฀K.฀&฀P.฀Mizen,฀Goodhart’s฀Law:฀Its฀Origins,฀Meaning฀and฀Implications฀for฀ Monetary฀Policy,฀Prepared฀for฀the฀Festschrift฀in฀honour฀of฀Charles฀Goodhart฀to฀ be฀held฀on฀15-16฀November฀2001฀at฀the฀Bank฀of฀England,฀November฀12,฀2001. Cliteur,฀P.B.,฀Nederlands฀recht,฀Kluwer,฀Deventer,฀2005.฀ Coleman,฀James,฀Foundations฀of฀Social฀Theory,฀Bellknap฀Press,฀Cambridge,฀1990.฀ Croes,฀ M.T.,฀ Naar฀ een฀ bruikbare฀ rechtsorde;฀ bijdragen฀ uit฀ de฀ sociale฀ wetenschap,฀ Cahier฀2007-12,฀WODC,฀Den฀Haag,฀2007.฀ Daudt,฀ H.,฀ De฀ politieke฀ toekomst฀ van฀ de฀ verzorgingsstaat,฀ in:฀ J.A.A.฀ van฀ Doorn฀ &฀ C.J.M.฀ Schuyt฀ (red.),฀ De฀ stagnerende฀ verzorgingsstaat,฀ Boom,฀ Meppel,฀ 1978:฀ 189-221. Dawson,฀John,฀Regulation฀and฀the฀Macroeconomy,฀in:฀Kyklos,฀60฀(2007):฀15-36.฀ Doorn,฀ J.A.A.฀ van฀ &฀ C.J.M.฀ Schuyt฀ (red.),฀ De฀ stagnerende฀ verzorgingsstaat,฀ Boom,฀ Meppel,฀1978. Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw Downs,฀ Anthony,฀ An฀ Economic฀Theory฀ of฀ Democracy,฀ Addison฀Wesley฀ Publishing฀ Company,฀Harper,1957. Downs,฀ Anthony,฀ Inside฀ Bureaucracy,฀ A฀ Rand฀ Corporation฀ Research฀ Study,฀ Little,฀ Brown,฀and฀Company,฀Boston,฀1967. Egas,฀M.฀&฀A.฀Riedl,฀The฀Economics฀of฀Altruistic฀Punishment฀and฀the฀Maintenance฀ of฀ Cooperation,฀ in:฀ Proceedings฀ of฀ the฀ Royal฀ Society฀ of฀ London/Biological฀ Sciences,฀275฀(2008):฀871-878. Elster,฀ Jon,฀ Nuts฀ and฀ Bolts฀ for฀ the฀ Social฀ Sciences,฀ Cambridge฀ University฀ Press,฀ Cambridge,฀1989.฀ Elster,฀Jon,฀Explaining฀Social฀Behavior:฀More฀Nuts฀and฀Bolts฀for฀the฀Social฀Sciences,฀ Cambridge฀University฀Press,฀Cambridge,฀2007.฀ Farnsworth,฀W.,฀The฀Legal฀Analyst.฀A฀Toolkit฀for฀Thinking฀about฀the฀Law,฀University฀ of฀Chicago฀Press,฀Chicago,฀2007.฀ Frissen,฀ P.H.A.,฀ De฀ staat฀ van฀ verschil.฀ Een฀ kritiek฀ van฀ de฀ gelijkheid,฀ Van฀ Gennep,฀ Amsterdam,฀2007. Frumkin,฀ P.฀ &฀ J.฀ Galaskiewicz,฀ Institutional฀ Isomorphism฀ and฀ Public฀ Sector฀ Organizations,฀ in:฀ Journal฀ of฀ Public฀ Administration฀ Research฀ and฀ Theory,฀ 3฀ (2004):฀283-307.฀ Geelhoed,฀L.A.,฀De฀interveniërende฀staat,฀Den฀Haag,฀1983. Genn,฀Hazel,฀Martin฀Partington฀&฀Sally฀Wheeler,฀Law฀in฀the฀Real฀World:฀Improving฀ Our฀Understanding฀of฀How฀Law฀Works,฀Nuffield฀Foundation,฀London,฀2006. Gestel,฀R.฀van฀&฀M.฀Hertogh,฀Wat฀is฀regeldruk?฀Een฀verkennende฀internationale฀literatuurstudie,฀WODC,฀Boom฀Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2006.฀ Giesen,฀ I.,฀ Alternatieve฀ regelgeving฀ in฀ privaatrechtelijke฀ verhoudingen,฀ in:฀ Preadviezen,฀ Handelingen฀ Nederlandse฀ Juristen-Vereniging,฀ 137e฀ jaargang,฀ 2007-1:฀67-169.฀ Gijsberts,฀Mérove฀ en฀Jaco฀Dagevos฀(red.),฀Interventies฀voor฀integratie,฀SCP,฀Den฀ Haag,฀2007.฀ Griffith,฀J.,฀De฀sociale฀werking฀van฀het฀recht:฀een฀kennismaking฀met฀de฀rechtssociologie฀en฀rechtsantropologie,฀Ars฀Aequi฀Libri,฀Amsterdam,฀1996. Hartendorp,฀ R.C.,฀ Praktisch฀ gesproken.฀ Alledaagse฀ civiele฀ rechtspleging฀ als฀ praktische฀oordeelsvorming,฀Dissertatie฀Erasmus฀Universiteit฀Rotterdam,฀Rotterdam,฀ 2008.฀ Hedström,฀P.฀&฀R.฀Swedberg฀(red.),฀Social฀Mechanisms.฀An฀Analytical฀Approach฀ to฀ Social฀Theory,฀Cambridge฀University฀Press,฀Cambridge,฀1998. Heide,฀Wieger฀van฀der,฀Frank฀van฀Tulder฀&฀Cas฀Wiebrens,฀Strafrechter฀en฀strafketen:฀de฀gang฀van฀zaken,฀1995-2006,฀in:฀Rechtstreeks,฀3฀(2007):฀7-72.฀ Hirsch฀Ballin,฀E.,฀Netwerken฀van฀rechtsontwikkeling,฀Preadvies฀voor฀de฀Vergadering฀ van฀de฀Christen฀Juristen฀Vereniging฀op฀7฀mei฀1999,฀Lemma,฀Utrecht,฀1999.฀ Huls,฀N.,฀Actie฀en฀reactie.฀Een฀inleiding฀in฀de฀rechtssociologie,฀Boom฀Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2008. Hülsmann,฀J.G.,฀Mises.฀The฀Last฀Knight฀of฀Liberalism,฀Ludwig฀von฀Mises฀Institute,฀ Auburn,฀2007.฀ Jong,฀ P.O.฀ de฀ en฀ M.฀ Herweijer,฀ Alle฀ regels฀ tellen,฀ Boom฀ Juridische฀ uitgeverij,฀ Den฀Haag,฀2004. 33 34 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Jongeneel,฀C.,฀Verzelfstandiging:฀stijl฀of฀trend?฀De฀stijlen฀van฀verzelfstandiging฀van฀ de฀beleidssectoren฀van฀de฀Rijksoverheid;฀en฀hun฀consistentie฀met฀de฀institutionele฀context,฀Scriptie฀Bestuurskunde฀Erasmus฀Universiteit฀Rotterdam,฀2005.฀ Kemp,฀A.J.฀de,฀W.฀van฀Dam,฀W.฀van฀der฀Mei,฀O.฀Delsman฀&฀F.L.฀Leeuw,฀Subsidies฀en฀ overheidsbeleid,฀in:฀Beleidswetenschap,฀3฀(1989):฀203-219. Kleemans,฀ Edward,฀ Carolien฀ Klein฀ Haarhuis,฀ Frans฀ Leeuw฀ &฀ Marianne฀ van฀ Ooyen-Houben,฀Law฀Enforcement฀Interventions฀in฀the฀Netherlands:฀Mapping฀ Interventions฀ and฀ ‘Browsing’฀ for฀ Evidence,฀ in:฀ Evidence฀ &฀ Policy,฀ 4฀ (2007):฀ 487-504. Klein฀Haarhuis,฀C.M.฀&฀E.฀Niemeijer,฀Wet฀en฀werkelijkheid.฀Bevindingen฀uit฀evaluaties฀van฀wetten,฀WODC,฀Boom฀Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2008.฀ Knaap,฀ L.M.฀ van฀ der,฀ L.T.J.฀ Nijssen฀ &฀ S.฀ Bogaerts,฀ Geweld฀ verslagen?฀ Een฀ studie฀ naar฀de฀preventie฀van฀geweld฀in฀het฀publieke฀en฀semi-publieke฀domein,฀Boom฀ Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2006. Knaap,฀ L.M.฀ van฀ der,฀ Frans฀ Leeuw,฀ Stefan฀ Bogaerts฀ &฀ Laura฀ Nijssen,฀ Combining฀ Campbell฀ Standards฀ and฀ the฀ Realist฀ Evaluation฀ Approach.฀ The฀ Best฀ of฀ Two฀ Worlds,฀in:฀American฀Journal฀of฀Evaluation,฀29฀(2008):฀48-57. Kogel,฀C.H.฀de,฀De฀hersenen฀in฀beeld.฀Neurobiologisch฀onderzoek฀en฀vraagstukken฀op฀ het฀gebied฀van฀verklaring,฀reductie฀en฀preventie฀van฀criminaliteit,฀WODC,฀Boom฀ Juridische฀uitgevers,฀2008.฀ Kogel,฀ C.H.฀ de฀ &฀ M.H.฀ Nagtegaal,฀ Toezichtprogramma’s฀ voor฀ delinquenten฀ en฀ forensisch฀ psychiatrische฀ patiënten.฀ Effectiviteit฀ en฀ veronderstelde฀ werkzame฀ mechanismen,฀WODC,฀Boom฀Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2008.฀ Koopmans,฀T.฀De฀rol฀van฀de฀wetgever,฀in:฀Honderd฀jaar฀rechtsleven,฀Tjeenk฀Willink,฀ Zwolle,฀1970:฀1-15.฀ Kulu฀Glasgow,฀I.,฀F.L.฀Leeuw,฀E.฀Uiters,฀R.V.฀Bijl,฀Integratiebeleid฀rijksoverheid฀onderzocht:฀ een฀ synthese฀ van฀ resultaten฀ uit฀ evaluatie-฀ en฀ monitoringonderzoek฀ 2003-2006.฀Cahier฀2007-3,฀Den฀Haag:฀WODC. Kuran,฀Timur฀ &฀ Sunstein,฀ Cass฀ R.,฀ Availability฀ Cascades฀ and฀ Risk฀ Regulation,฀ in:฀ Stanford฀Law฀Review,฀51฀(1998-1999):฀683-769.฀ Lam,฀ V.M.Y.฀ van฀ ’t฀ &฀ R.฀ Uylenburg,฀ Modernisering฀ van฀ VROM฀ pseudowetgeving,฀ STEM฀publicatie฀2005/6,฀Arnhem,฀2006. Lawson,฀T.,฀Economics฀and฀Reality,฀Routledge,฀Londen,฀1997. Leeuw,฀ Frans฀ L.,฀ Doelmatigheidsonderzoek฀ bij฀ de฀ Algemene฀ Rekenkamer:฀ ontwikkelingen฀ in฀ de฀ afgelopen฀ tien฀ jaar฀ en฀ schetsen฀ voor฀ de฀ toekomst,฀ in:฀ Bestuurswetenschappen,฀46฀(1992):฀8-25. Leeuw,฀ Frans฀ L.,฀ Evaluatieonderzoek,฀ auditing฀ en฀ controle฀ in฀ Nederland฀ anno฀ 2000,฀in:฀T.฀Abma฀&฀Roel฀J.฀in฀’t฀Veld฀(red.),฀Handboek฀beleidswetenschap,฀Boom,฀ Amsterdam,฀2001:฀70-83. Leeuw,฀Frans฀L.,฀Trends฀and฀Developments฀in฀Program฀Evaluation฀in฀General฀and฀ Criminal฀Justice฀Programs฀in฀Particular,฀in:฀European฀Journal฀on฀Criminal฀Policy฀ and฀Research,฀11฀(2005):฀18-35. Leeuw,฀Frans฀L.,฀On฀the฀Contemporary฀History฀of฀Experimental฀Evaluations฀and฀Its฀ Relevance฀for฀Policy฀Making,฀in:฀Tom฀Ling฀et฀al.฀(red.),฀The฀Evidence฀Movement,฀ Transaction฀Publishers,฀Rutgers,฀London,฀in฀druk. Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw Leeuw,฀ Frans฀ L.฀ &฀ Willemien฀ de฀ Jongste,฀ Beleids-฀ en฀ wetsevaluaties:฀ trends฀ en฀ topics,฀in:฀Regelmaat,฀14฀(2006):฀83-95. Leeuw,฀Frans฀L.฀&฀Marian฀Hulshof,฀Overheidsinterventies฀en฀onderwijs:฀kennis฀over฀ gedragsmechanismen฀als฀wenkend฀perspectief?฀In:฀Onderwijsraad,฀Essays฀over฀ beleidsinstrumenten฀in฀het฀onderwijs,฀Den฀Haag,฀2007:฀87-100.฀ Leeuw,฀ Frans฀ L.฀ et฀ al.,฀ Reducing฀ the฀ Knowledge-Practice฀ Gap:฀ A฀ New฀ Method฀ Applied฀ to฀ Crime฀ Prevention,฀ in:฀ Public฀ Money฀ &฀ Management,฀ 12฀ (2007):฀ 245-251.฀ Light,฀ Paul฀ C.,฀ The฀ Tides฀ of฀ Reform:฀ Making฀ Government฀ Work,฀ 1945-1995,฀ Yale฀ University฀Press,฀New฀Haven฀&฀London,฀1997. Light,฀Paul฀C.,฀The฀Tides฀of฀Reform฀Revisited:฀Patterns฀in฀Making฀Government฀Work,฀ 1945-2002,฀in:฀Public฀Administration฀Review฀66฀(2006):฀6-19. Loonen,฀A.J.M.,฀Juridisch฀bewijs฀gezien฀door฀een฀biomedische฀wetenschapper,฀in:฀ Nederlands฀Juristenblad฀(NJB),฀83฀(2008):฀158-160.฀ Mayntz,฀R.,฀Mechanisms฀in฀the฀Analysis฀of฀Social฀Macro-Phenomena,฀in:฀Philosophy฀ of฀the฀Social฀Sciences,฀34฀(2004):฀237-259. Michiels,฀ F.C.M.A.,฀ Houdbaar฀ handhavingsrecht,฀ Oratie,฀ Universiteit฀ van฀ Tilburg,฀ Kluwer,฀Deventer,฀2006. Michiels,฀ F.C.M.A.,฀Te฀ kijk฀ gezet,฀ Ministerie฀ van฀Verkeer฀ en฀Waterstaat,฀ Den฀ Haag,฀ 2007.฀ Ministerie฀van฀Financiën,฀www.minfin.nl,฀2005฀(overzicht฀aantal฀agentschappen).฀ Mises,฀ L.฀ von,฀ Kritik฀ des฀ Interventionismus,฀ Wissenschaftliche฀ Buchgesellschaft,฀ Darmstadt,฀ 1976฀ (eerste฀ druk฀ 1929,฀ Gustav฀ Fischer฀ Verlag)฀ (vertaald฀ als:฀ A฀ Critique฀ of฀ Interventionism;฀ Inquiries฀ into฀ Present฀ Day฀ Economic฀ Policy฀ and฀ Ideology,฀Gustav฀Fischer,฀Jena,฀1929).฀ Mises,L.฀von,฀Die฀Wahrheit฀über฀den฀Interventionismus,฀in:฀Monatsblätter฀für฀freiheitliche฀Wirtschaftspolitik,฀3฀(1957):฀599-607 Mueller,฀Dennis,฀Public฀Choice฀III,฀Cambridge฀University฀Press,฀Cambridge,฀2003.฀ Onderwijsraad,฀Veelzeggende฀instrumenten฀van฀onderwijsbeleid,฀Den฀Haag,฀2007.฀ Pawson,฀R.,฀Evidence฀Based฀Policy:฀A฀Realist฀Perspective,฀Sage,฀London,฀2006. Poort,฀ R.฀ &฀ K.฀ Eppink,฀ Het฀ beleid฀ van฀ de฀ reclassering,฀ theoretische฀ onderbouwing฀ van,฀visie฀en฀werkzaamheden฀van฀de฀reclassering.฀Rapportage฀ten฀behoeve฀van฀ de฀Adviescommissie฀Onderzoeksprogrammering฀Reclassering,฀Ministerie฀van฀ Justitie,฀in฀druk.฀ Posner,฀ Richard฀ A.,฀The฀ Role฀ of฀ the฀ Judge฀ in฀ the฀Twenty-first฀ Century,฀ in:฀ Boston฀ University฀Law฀Review,฀86฀(2006):฀1049-1069.฀ Rachlinski,฀ J.J.,฀The฀ Psychology฀ of฀ Conflict฀ of฀ Laws,฀ in:฀ Jan฀ Smits฀ (red.),฀ The฀ Need฀ for฀ a฀ European฀ Contract฀ Law.฀ Empirical฀ and฀ Legal฀ Perspectives,฀ Europe฀ Law฀ Publishing,฀Groningen,฀2005:฀96-123. Riedl,฀A.,฀Facts฀and฀Fiction฀in฀Public฀Economics,฀How฀Behavioural฀and฀Experimental฀ Economics฀Can฀Inform฀Public฀Policy,฀Oratie,฀Universiteit฀Maastricht,฀Maastricht,฀ 2006. Rijpkema,฀Peter,฀Rechtersrecht,฀Boom฀Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2001.฀ Rooks,฀G.฀et฀al.,฀How฀Inter-firm฀Co-operation฀Depends฀on฀Social฀Embeddedness:฀A฀ Vignette฀Study,฀in:฀Acta฀Sociologica,฀43฀(2000):฀123-137. 35 36 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Schuyt,฀ C.J.M,฀ Het฀ rechtskarakter฀ van฀ de฀ verzorgingsstaat,฀ in:฀ J.A.A.฀ van฀ Doorn฀ &฀ C.J.M.฀ Schuyt฀ (red.),฀ De฀ stagnerende฀ verzorgingsstaat,฀ Boom,฀ Meppel,฀ 1978:฀ 73-97.฀ Scott,฀W.฀Richard,฀Organizations.฀Rational,฀Natural,฀and฀Open฀Systems,฀Prentice฀Hall,฀ Upper฀Saddle฀River,฀2003. Stuphorn,฀V.,฀Neuroeconomics:฀The฀Shadow฀of฀ the฀Future,฀in:฀Current฀Biology,฀15฀ (2005):฀R247-R249. Sunstein,฀ Cass฀ R.,฀ Introduction.฀ In:฀ Cass฀ R.฀ Sunstein฀ (red),฀ Behavioral฀ Law฀ &฀ Economics,฀Cambridge฀University฀Press,฀Cambridge,฀2000.฀ Suurmond,฀ G.฀ &฀ B.C.J.฀ van฀ Velthoven,฀ Werkt฀ gevangenisstraf฀ echt฀ niet?฀ Criminologen฀als฀struisvogels,฀in:฀Justitiële฀Verkenningen,฀34฀(2008):฀27-46. Teulings,฀ Coen,฀ Markt฀ en฀ moraal฀ gaan฀ hand฀ in฀ hand,฀ alleen฀ aan฀ jezelf฀ denken฀ loont฀niet฀in฀de฀evolutie,฀Nrc฀Handelsblad,฀2฀februari฀2008.฀ Thiel,฀ Sandra฀ van,฀ The฀ ‘Empty฀ Nest’฀ Syndrome:฀ Dutch฀ Ministries฀ after฀ the฀ Separation฀of฀Policy฀and฀Administration,฀Paper฀for฀ the฀panel฀ Government฀at฀ arms’฀ length:฀ the฀ pendulum฀ shift?฀ IRSPM฀ 12฀ Conference,฀ Brisbane,฀ Australia,฀ 26-28฀March฀2008. Thiel,฀ S.฀ van฀ &฀ M.W.฀ van฀ Buuren,฀ Ontwikkeling฀ van฀ het฀ aantal฀ zelfstandige฀ bestuursorganen฀ tussen฀ 1993฀ en฀ 2000:฀ zijn฀ zbo’s฀ ‘uit’฀ de฀ mode?฀ In:฀ Bestuurswetenschappen,฀5฀(2001),฀386-404. Tilley,฀N.,฀Realistic฀Evaluation฀and฀Disciplinary฀Knowledge:฀Applications฀from฀the฀ Field฀of฀Criminology,฀in:฀Jos฀Vaessen฀&฀Frans฀L.฀Leeuw฀(red.),฀Evaluation฀and฀the฀ Disciplines,฀Transaction฀Publishers,฀New฀Brunswick฀and฀London,in฀druk.฀ Ultee,฀W.C.,฀Groei฀van฀kennis฀en฀stagnatie฀in฀de฀sociologie,฀Dissertatie฀Universiteit฀ Utrecht,฀Utrecht,฀1977. Ultee,฀ W.C.,฀ Minder฀ misdrijven:฀ door฀ overheidsingrijpen฀ of฀ zelfbescherming,฀ in:฀ Justitiële฀Verkenningen,฀8฀(2008):฀46-57. Ultee,฀W.฀ C.฀ Arts฀ &฀ H.฀ Flap,฀ Sociologie฀ -฀ vragen,฀ uitspraken,฀ bevindingen,฀WoltersNoordhoff,฀Groningen,฀2003. Veerman,฀ Gert-Jan,฀ Irrational฀ People,฀ Rational฀ Legislation,฀ Paper,฀ Workshop฀ ‘Legisprudence’,฀23rd฀IVR฀Congress,฀Cracow,฀1-6฀August,฀2007a.฀ Veerman,฀G.J.,฀Over฀wetgeving;฀principes,฀paradoxen฀en฀praktische฀beschouwingen,฀ SDU฀Uitgeverij,฀Den฀Haag,฀2007b.฀ Vellinga-Schootstra,฀ F.,฀ Strafrechtersrecht:฀ rechtersregelingen฀ in฀ het฀ strafproces,฀ in:฀ B.F.฀ Keulen,฀ G.Knigge฀ &฀ H.D.฀Wolswijk฀ (red.),฀ Liber฀ amicorum฀ D.H.฀ de฀ Jong,฀ Wolf฀Legal฀Publishers,฀Nijmegen,฀2007:฀493-516. Weaver,฀ C.฀ et฀ al.,฀ Epigenetic฀ Programming฀ by฀ Maternal฀ Behaviour,฀ in:฀ Nature฀ Neuroscience,฀7฀(2004):฀847-854. Willemsen,฀Frank,฀Frans฀Leeuw฀&฀Bastiaan฀Leeuw,฀Toezicht฀en฀inspectie฀in฀maten฀ en฀soorten,฀in:฀Tijdschrift฀voor฀Criminologie,฀50฀(2008):฀in฀druk. Wilson,฀James฀Q.,฀Bureaucracy:฀What฀Government฀Agencies฀Do฀and฀Why฀They฀Do฀ It,฀Basic฀Books,฀New฀York,฀1989.฀ Wilson,฀M.฀&฀M.฀Daly,฀A฀Close฀Look฀at฀Conflict,฀in:฀Nature,฀451฀(2008):฀769-770. Wippler฀ R.,฀ The฀ Structural-Individualistic฀ Approach฀ in฀ Dutch฀ Sociology,฀ in:฀ The฀ Netherlands฀Journal฀of฀Sociology,฀14฀(1978):฀135-155. Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw Witteveen,฀ W.J.,฀ Alternatieve฀ regulering,฀ de฀ vele฀ gezichten฀ van฀ de฀ wetgever,฀ in:฀ Handelingen฀Nederlandse฀Juristen-Vereniging,฀137,฀2007-1:฀1-67. Witteveen,฀ W.J.,฀ &฀ J.L.M.฀ Gribnau,฀ Maatschappelijke฀ rechtsvorming,฀ in:฀ Maatschappelijke฀rechtsvorming,฀Boom฀Juridische฀uitgevers,฀Den฀Haag,฀2005:฀ 1-6.฀ Zaalberg,฀ A.฀ Effecten฀ van฀ voedingssupplementen฀ op฀ agressie,฀ regelschendend฀ gedrag฀en฀psychische฀klachten฀van฀jongvolwassen฀Nederlandse฀gedetineerden:฀ Eerste฀ resultaten฀ van฀ een฀ gerandomiseerd฀ placebo-gecontroleerd฀ onderzoek฀ in฀ acht฀Nederlandse฀Penitentiaire฀Inrichtingen,฀Werkdocument฀DJI,฀Ministerie฀van฀ Justitie฀&฀Radboud฀Universiteit฀Nijmegen,฀2007. 37 38 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Referenties ฀ Met฀dank฀aan฀Marnix฀Croes฀(WODC฀en฀Raad฀voor฀de฀rechtspraak),฀Jaap฀Hage฀ 1 (Universiteit฀Maastricht),฀Willemien฀de฀Jongste฀(WODC),฀Ger฀van฀Gils฀(BOA),฀Rianne฀de฀ Klerk฀(Boom฀Juridische฀Uitgeverij)฀en฀Bastiaan฀Leeuw฀voor฀commentaar฀op฀een฀eerdere฀ versie.฀ 2 ฀ Von฀Mises฀richtte฀zich฀vooral฀op฀fiscale฀en฀economische฀interventies,฀maar฀hij฀ besteedde฀ook฀aandacht฀aan฀sociaal฀beleid,฀zoals฀‘die฀Kürzung฀der฀Arbeitszeit,฀ Zwangsversicherung฀der฀Arbeiter฀auf฀Kosten฀der฀Unternehmer,฀Vorschriften฀über฀die฀ Einrichtung฀der฀Betriebe,฀Urlaub฀der฀Arbeiter฀bei฀Fortbezug฀des฀Lohnes฀u.฀dgl.฀m.’฀(Von฀ Mises,฀1976,฀p.฀34).฀Zie฀ook:฀von฀Mises฀(1957).฀ ฀ Vgl.฀onder฀andere฀J.W.฀de฀Beus฀en฀J.A.A.฀van฀Doorn฀(1984),฀J.A.A.฀van฀Doorn฀en฀C.J.M.฀ 3 Schuyt฀(1978)฀en฀L.A.฀Geelhoed฀(1983).฀ Overigens฀wees฀In฀’t฀Veld฀in฀zijn฀afscheidsrede฀aan฀de฀toenmalige฀Katholieke฀ 4฀ Universiteit฀Nijmegen,฀getiteld฀‘Verandering฀en฀bestuur.฀Een฀pleidooi฀voor฀een฀bescheiden฀ bestuurskunde’,฀Nijmegen,฀1982,฀ook฀op฀het฀fenomeen฀van฀de฀beleidsaccumulatie.฀ ‘Steeds฀meer฀wordt฀binnen฀de฀politieke฀sector฀getrokken฀vanwege฀de฀wenselijkheid฀ van฀beheersing.฀Integratie฀lijkt฀echter฀zelden฀te฀lukken,฀terwijl฀meer฀beleid฀geenszins฀ onbedoelde฀zijdelingse฀effecten฀voorkomt,฀maar฀integendeel฀uitlokt’฀(p.฀13฀en฀14).฀Enige฀ jaren฀later฀vulde฀hij฀zijn฀redenering฀aan฀met฀de฀wet฀van฀de฀afnemende฀effectiviteit฀van฀ beleid.฀ 5 ฀ Dat฀maakte฀dat฀ook฀een฀andere฀belangrijke฀redenering,฀Goodhart’s฀law,฀evenmin฀ gerecipieerd฀werd.฀Charles฀Goodhart฀formuleerde฀de฀uitspraak฀dat฀als฀overheden฀op฀ basis฀van฀waargenomen฀statistische฀regelmatigheden฀beleidsmaatregelen฀invoeren,฀deze฀ regelmatigheden฀daardoor฀onder฀druk฀komen฀te฀staan฀en฀uiteindelijk฀zelfs฀verdwijnen.฀ Het฀gevolg฀is฀dat฀de฀ingevoerde฀beleidsmaatregelen฀ineffectief฀worden฀(Chrystal฀&฀Mizen,฀ 2001).฀In฀de฀Nederlandstalige฀literatuur฀over฀de฀verzorgingsstaat฀(zie฀noot฀3)฀werd฀weinig฀ aan฀werk฀van฀economen฀gerefereerd,฀met฀als฀uitzondering฀Keynes.฀Incidenteel฀werden฀ook฀ Nederlandse฀economen,฀zoals฀Van฀den฀Doel,฀Heertje,฀Pen฀en฀Wolfson,฀genoemd,฀maar฀zij฀ leggen฀het฀af฀tegen฀(Nederlandse)฀-ologen฀en฀-kundigen.฀Daudt฀(1978)฀verwijst฀overigens฀ wel฀een฀keer฀naar฀Von฀Mises฀en฀naar฀Downs฀(vgl.฀p.฀190฀en฀208). 6 ฀ Zie฀bijv.฀Hayek’s฀‘The฀Road฀to฀Serfdom’,฀dat฀in฀1944฀in฀de฀VS฀verscheen฀en฀waarover฀hij฀ met฀Von฀Mises฀discussieerde,฀zoals฀in฀Hülsmanns฀(2007)฀biografie฀van฀Von฀Mises฀te฀lezen฀ is.฀ 7 ฀ In฀1974฀ontving฀Hayek฀de฀Nobelprijs฀voor฀economie.฀ 8 ฀ In฀deze฀oratie฀bedoel฀ik฀daar฀waar฀ik฀over฀overheid฀spreek,฀grosso฀modo฀de฀rijksoverheid฀ en฀met฀haar฀verbonden฀(zelfstandige)฀bestuursorganen. 9 ฀ Vgl.฀De฀Commissie฀Geelhoed,฀Tussenbericht,฀Handelingen฀II฀1983/84,฀17฀931,฀nr.฀3.฀Het฀ eindrapport฀betreft฀nr.฀9. 10 ฀ ฀In฀de฀Nota฀Modernisering฀Rijksoverheid฀van฀september฀2007฀is฀het฀volgende฀te฀lezen.฀ ‘Het฀vertrouwensprincipe฀indachtig฀wordt฀dan฀ook฀een฀drastische฀reductie฀van฀het฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw toezicht฀doorgevoerd.฀De฀taakstellingen฀in฀deze฀gebieden฀zitten฀tussen฀de฀20฀en฀de฀30%฀ van฀het฀huidige฀aantal฀functies’฀(p.฀11).฀Het฀is฀interessant฀te฀zien฀dat฀de฀analyse฀van฀de฀ noodzaak฀van฀reductie฀wel฀wijst฀op฀zaken฀als฀de฀onhaalbaarheid฀om฀beleid฀te฀laten฀voldoen฀ aan฀‘gelijkheid’฀(in฀behandeling)฀en฀voorspelbaarheid฀enerzijds฀en฀maatwerk฀anderzijds,฀ en฀ook฀op฀‘nodeloos฀ingewikkelde฀verfijningen’,฀maar฀dat฀het฀thema฀dat฀het฀kernpunt฀van฀ deze฀oratie฀is฀(de฀problematiek฀rondom฀gedragsmechanismen),฀níet฀aan฀de฀orde฀komt.฀ ฀ ‘Like฀rules฀breed฀rules’,฀een฀uitspraak฀waar฀Van฀Gestel฀en฀Hertogh฀(2006,฀p.฀112)฀naar฀ 11 verwijzen,฀maar฀die฀zij฀op฀grond฀van฀door฀hen฀geïnventariseerde฀studies฀onderuithalen. 12 ฀ Afkomstig฀uit฀de฀Dreigroschenoper,฀die฀op฀31฀augustus฀1928฀in฀Berlijn฀voor฀het฀eerst฀ vertoond฀werd.฀Met฀dank฀aan฀Menno฀Bouwes฀van฀de฀Directie฀Wetgeving฀van฀het฀ ministerie฀van฀Justitie฀voor฀het฀citaat.฀ ฀ Er฀is฀geen฀ruimte฀om฀een฀counterfactual-analyse฀uit฀te฀voeren฀naar฀wat฀er฀gebeurd฀zou฀ 13 zijn฀met฀de฀hoeveelheid฀recht,฀regelgeving฀en฀andere฀bestuurs-฀en฀beleidsinterventies,฀als฀ deze฀operaties฀er฀niet฀waren฀geweest.฀ ฀ Vgl.฀Klein฀Haarhuis฀en฀Niemeijer฀(2008). 14 15 ฀ Inclusief฀begrotingswetten฀en฀intrekkingen,฀die฀ook฀bij฀wet฀geschieden.฀Naar฀aanleiding฀ van฀het฀onderzoek฀van฀De฀Jong฀en฀Herweijer฀ontspon฀zich฀een฀debat฀over฀hoeveel฀ ‘Europees’฀is฀aan฀deze฀regelgeving.฀Zie฀M.A.P.฀Bovens฀en฀K.฀Yesilkagit,฀De฀invloed฀van฀ Europese฀richtlijnen฀op฀de฀Nederlandse฀wetgever,฀in:฀NJB,฀11฀maart฀2005,฀afl.฀10. ฀ Op฀‘wetgeving฀door฀ambtenaren’,฀zoals฀Huls฀(2008,฀p.฀123฀e.v.)฀het฀noemde฀(in฀1969฀door฀ 16 Crince฀le฀Roy฀met฀de฀de฀term฀‘vierde฀macht’฀aangeduid),฀ga฀ik฀niet฀in.฀Voor฀het฀telwerk฀ maakt฀dat฀namelijk฀niet฀uit.฀ 17 ฀ Het฀gaat฀hier฀om฀overheidsstichtingen฀(door,฀mede฀of฀namens฀de฀overheid฀opgericht),฀ waarbij฀gedacht฀kan฀worden฀aan฀organisaties฀zoals฀‘vrienden฀van฀het฀Rijksmuseum’฀of฀ ‘veteranenverenigingen’.฀Het฀ministerie฀van฀Financiën฀heeft฀enkele฀jaren฀geleden฀een฀lijst฀ met฀ca.฀330฀stichtingen฀gepresenteerd. ฀ Opvallend฀dat฀economen฀daar฀wel฀veel฀aandacht฀aan฀besteden.฀Zie฀bijv.฀Suurmond฀en฀ 18 Van฀Velthoven฀(2008),฀maar฀ook฀socioloog฀Ultee฀(2008).฀Suurmond฀en฀Van฀Velthoven฀ (2008)฀spreken฀over฀struisvogelpolitiek฀van฀criminologen฀die฀geen฀oog฀willen฀hebben฀voor฀ de฀criminaliteitsafremmende฀effecten฀van฀gevangenisstraf,฀en฀onderbouwen฀die฀stelling฀ met฀onderzoeksresultaten฀van฀economen.฀Ultee฀(2008)฀laat฀zien฀welke฀(verklarings)vragen฀ blijven฀liggen.฀ ฀ Dienst฀Justitiële฀Inrichtingen฀(DJI).฀‘De฀reclassering’฀wordt฀gevormd฀door฀Reclassering฀ 19 Nederland฀en฀de฀reclasseringsafdelingen฀van฀het฀Leger฀des฀Heils฀en฀de฀GGZ.฀ 20 ฀ Soms฀wordt฀wel฀over฀‘ordeningswet-฀en฀regelgeving’฀gesproken฀om฀aan฀te฀geven฀wat฀de฀ achtergrond฀van฀deze฀vorm฀van฀interventionisme฀is.฀ ฀ Michiels฀(2007)฀presenteerde฀ook฀een฀studie฀over฀naming฀&฀shaming-interventies฀ 21 van฀het฀ministerie฀van฀Verkeer฀en฀Waterstaat.฀Hij฀analyseert฀weliswaar฀vooral฀wet-฀en฀ regelgevingteksten,฀maar฀vraagt฀soms฀ook฀aandacht฀voor฀gedragskanten฀van฀deze฀ interventies.฀Daar฀bijvoorbeeld฀waar฀het฀de฀waarschuwing฀aan฀een฀bedrijf฀betreft,฀die฀van฀ 39 40 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels openbaarmaking฀beoogt฀uit฀te฀gaan,฀maar฀welke฀waarschuwing฀in฀de฀praktijk฀‘de฀facto฀ een฀sanctionerend฀karakter฀kan฀hebben’฀(p.฀52).฀Een฀andere฀relevante฀zinsnede฀is฀op฀p.฀60฀ aan฀te฀treffen.฀‘De฀tot฀nu฀toe฀gewezen฀jurisprudentie฀op฀het฀terrein฀van฀het฀markttoezicht฀ neemt฀al฀snel฀aan฀dat฀er฀geen฀sanctie฀is,฀wanneer฀de฀primaire฀bedoeling฀van฀de฀publicatie฀ waarschuwing฀van฀het฀publiek฀is.’฀Het฀is฀zonneklaar฀dat฀wat฀beoogd฀wordt฀te฀zijn,฀in฀de฀ sociale฀werkelijkheid฀ánders฀kan฀uitpakken. 22 ฀ Deze฀cijfers฀zijn฀deels฀afkomstig฀uit฀een฀monitor฀van฀het฀Expertisecentrum฀ Rechtshandhaving฀en฀uit฀jaarverslagen.฀Zie฀Willemsen,฀Leeuw฀en฀Leeuw฀(in฀druk). 23 ฀ Een฀paar฀voorbeelden฀over฀2006:฀verbeurdverklaringen฀(29.000฀x),฀pluk-ze-sanctie฀ (1000฀x),฀200.000฀boetevonnissen,฀enkele฀tienduizenden฀taakstraffen-volwassenen,฀ca.฀ 20.000฀taakstraffen-minderjarigen฀enz.฀Zie฀verder:฀Van฀der฀Heide,฀Van฀Tulder฀&฀Wiebrens,฀ 2007. ฀ Een฀en฀ander฀is฀gebaseerd฀op฀de฀brief฀van฀27฀februari฀2006฀van฀de฀minister฀van฀ 24 Financiën฀aan฀de฀Tweede฀Kamer฀(Kamerstukken฀II฀2005/06,฀30฀300฀IXB),฀waarin฀op฀ de฀achtergronden฀van฀het฀IOR฀wordt฀ingegaan฀en฀per฀departement฀een฀overzicht฀van฀ subsidies/regelingen฀wordt฀gegeven.฀Het฀onderstaande฀is฀daarop฀gebaseerd.฀‘Bij฀de฀ samenstelling฀van฀het฀IOR฀zijn฀de฀volgende฀uitgangspunten฀gehanteerd:฀ –฀Het฀IOR฀is฀een฀overzicht฀van฀alle฀uitgaande฀geldstromen฀van฀departementen; –฀Alleen฀eerste฀geldstromen฀zijn฀in฀het฀overzicht฀opgenomen; –฀De฀instrumenten฀zijn฀gecategoriseerd฀volgens฀het฀Europees฀Stelsel฀van฀Rekeningen฀(ESR)฀ en฀ingedeeld฀naar฀bijbehorende฀ESR-codes; –฀Voor฀bepaalde฀specifieke฀geldstromen฀is฀aanvullende฀informatie฀geleverd,฀dit฀betreffen฀ de฀subsidies,฀sociale฀uitkeringen฀en฀overdrachten฀(in฀het฀vervolg฀subsidies฀en฀overdrachten฀ genoemd).฀Het฀totale฀IOR฀omvat฀alle฀uitgaande฀geldstromen฀van฀het฀Rijk฀binnen฀één฀ jaar฀(stand฀ontwerpbegroting฀2006).฀Het฀betreft฀een฀bedrag฀van฀149,4฀miljard฀euro,฀ verdeeld฀over฀983฀instrumenten.฀Het฀IOR฀is฀tot฀stand฀gekomen฀op฀grond฀van฀een฀motie฀ van฀het฀Kamerlid฀Van฀As฀in฀2003.฀Dat฀heeft฀geresulteerd฀in฀een฀interdepartementale฀ werkgroep฀die฀het฀rapport฀«Zicht฀op฀subsidies»฀heeft฀voortgebracht.฀Het฀doel฀van฀deze฀ werkgroep฀was฀tweeledig:฀als฀eerste฀het฀maken฀van฀een฀inventarisatie฀van฀de฀toenmalige฀ departementale฀subsidies฀en฀ten฀tweede฀het฀opstellen฀van฀een฀beoordelingskader฀ voor฀subsidies.฀In฀het฀najaar฀van฀2003฀heeft฀de฀minister฀van฀Financiën฀in฀een฀debat฀ over฀het฀rapport฀Zicht฀op฀Subsidies฀met฀de฀Kamer฀afgesproken฀dat฀eens฀in฀de฀vier฀jaar฀ (voorafgaand฀aan฀het฀jaar฀van฀een฀kabinetsformatie)฀een฀breed฀overzicht฀van฀en฀inzicht฀ in฀subsidies฀zal฀worden฀opgesteld,’฀Overigens฀gaat฀dit฀overzicht฀terug฀op฀het฀rijksbrede฀ doelmatigheidsonderzoek฀van฀de฀Algemene฀Rekenkamer฀uit฀1988,฀waarin,฀voor฀het฀eerst,฀ alle฀rijkssubsidies฀geteld฀werden฀(De฀Kemp฀et฀al.,฀1989).฀Zie:฀http://rijksbegroting.minfin. nl/rijksbegroting_nl/c0e23470bf494825b71251cfc75d3e25x63x39368x02.php?cycl=2006&f ase=mn&hfds=40.7&it=B&usetemplate=078545a074d2eb9f6fb3ecd3c09d1281. 25 ฀ In฀het฀artikel฀dat฀de฀auteurs฀over฀dit฀Rekenkameronderzoek฀schreven,฀werd฀aangegeven฀ dat฀het฀in฀1970฀nog฀om฀ca.฀4,8฀miljard฀gulden฀aan฀jaarlijkse฀subsidie-uitgaven฀ging.฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw 26 ฀ De฀goede฀verstaander฀kan฀denken฀dat฀ik฀dit฀woord฀gebruik฀in฀lijn฀met฀Griffith´s฀ studie฀naar฀de฀relatie฀tussen฀quasi-autonome฀sociale฀velden฀én฀de฀werking฀van฀wet-฀en฀ regelgeving฀(Griffith,฀1996).฀Dat฀is฀correct.฀ ฀ PIJ฀staat฀voor฀‘plaatsing฀in฀een฀inrichting฀voor฀jeugdigen’.฀Deze฀maatregel฀staat฀ook฀ 27 wel฀bekend฀als฀jeugd-tbs,฀maar฀beide฀maatregelen฀zijn฀niet฀volledig฀vergelijkbaar฀(Van฀der฀ Heide,฀Van฀Tulder฀&฀Wiebrens,฀2007,฀p.฀50).฀ ฀ Ook฀wordt฀er฀geëxperimenteerd฀met฀voedselsupplementinterventies฀(omega฀3)฀binnen฀ 28 het฀gevangeniswezen฀omdat฀daar฀heilzame฀effecten฀van฀bekend฀zijn฀op฀(reductie฀van)฀ geweld฀tussen฀gedetineerden฀(Zaalberg,฀2007). ฀ Sinds฀enige฀tijd฀wordt฀niet฀langer฀over฀tbs-klinieken฀gesproken฀maar฀over฀‘forensisch- 29 psychiatrische฀centra’฀(fpc’s).฀ 30 31 ฀ Vgl.฀Poort฀en฀Eppink฀(in฀voorbereiding).฀Zie฀ook฀de฀Kogel฀en฀Nagtegaal฀(2008).฀ ฀ De฀Erkenningscommissie฀heeft฀als฀opdracht฀het฀ex฀ante฀beoordelen฀of฀ gedragsinterventies฀kunnen฀leiden฀tot฀vermindering฀of฀het฀voorkomen฀van฀recidive฀ van฀de฀deelnemers.฀De฀commissie฀heeft฀drie฀taken,฀te฀weten:฀het฀beoordelen฀van฀ gedragsinterventies,฀het฀adviseren฀over฀de฀effectiviteit฀van฀gedragsinterventies฀aan฀de฀ minister฀van฀Justitie฀en฀het฀communiceren฀over฀haar฀activiteiten.฀ ฀ Het฀Lindenbaum-Cohen-arrest฀van฀de฀Hoge฀Raad฀zou฀beschouwd฀kunnen฀worden฀als฀ 32 het฀begin฀van฀het฀‘privaatrechtelijk฀rechtersrecht’,฀zoals฀WODC-collega฀mr.฀Willemien฀de฀ Jongste฀het฀zei.฀Het฀arrest฀gaf฀een฀ruimere฀betekenis฀aan฀het฀begrip฀onrechtmatige฀daad,฀ omdat฀sinds฀dit฀arrest฀iets฀als฀een฀onrechtmatige฀daad฀kon฀worden฀aangemerkt฀als฀het฀ handelingen฀betrof฀die฀indruisten฀tegen฀de฀zorgvuldigheid฀die฀men฀in฀het฀maatschappelijk฀ verkeer฀tegen฀andermans฀goederen฀moest฀hebben.฀Vgl.฀ook฀Cliteur฀(2005)฀en฀Rijpkema฀ (2001).฀ ฀ Voorbeelden฀zijn฀rechtersregelingen฀(‘een฀op฀schrift฀gestelde฀algemene฀regel฀dan฀wel฀ 33 een฀complex฀van฀zulke฀regelingen,฀die฀is฀vastgesteld฀door฀een฀of฀meer฀rechters,฀anders฀dan฀ in฀de฀vorm฀van฀een฀beslissing฀in฀een฀concrete฀zaak,฀en฀die฀betrekking฀heeft฀op฀de฀invulling฀ van฀een฀bepaalde฀vorm฀van฀beslissingsruimte฀die฀de฀rechter฀heeft฀ten฀aanzien฀van฀de฀ behandeling฀of฀beslissing฀van฀zaken’฀(Giesen,฀2007,฀p.฀85).฀Giesen฀inventariseert฀er฀ook฀bij฀ scheiding-฀en฀alimentatieprocedures,฀dagvaarding฀in฀rolzaken฀sector฀civiel,฀conservatoir฀ beslag,฀liquidatietarieven,฀schuldsanering,฀ontslag฀enz.฀(p.฀85)฀en฀bij฀medische฀protocollen.฀ 34 ฀ In฀de฀literatuur฀is฀al฀langere฀tijd฀een฀debat฀gaande฀over฀de฀vraag฀wat฀maatschappelijk฀ gezien฀doelmatiger฀is,฀common฀law฀of฀civil฀law.฀Deels฀gaat฀het฀over฀de฀vraag฀of฀common฀ law฀meer฀tot฀spontane฀ordeningen฀in฀termen฀zoals฀omschreven฀door฀Hayek฀leidt฀dan฀civil฀ law.฀ 35 ฀ Zie฀ook฀de฀bundel฀over฀privaatrecht฀en฀gedrag฀die฀onder฀redactie฀van฀W.H.฀van฀Boom,฀I.฀ Giesen฀en฀A.J.฀Verheij฀(2008)฀tot฀stand฀kwam. 36 ฀ ‘Civil฀law฀and฀justice฀is฀not฀a฀coherent฀field฀or฀concept.฀There฀is฀no฀‘civilology’฀equivalent฀ to฀criminology.฀The฀sheer฀breadth฀and฀diversity฀of฀civil฀justice฀issues฀–฀spanning฀family,฀ administrative฀justice,฀commercial,฀employment,฀property,฀contract฀etc฀–฀may฀inhibit฀the฀ 41 42 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels creation฀of฀a฀critical฀mass฀of฀researchers฀in฀any฀one฀subject฀area,฀which฀in฀turn฀slows฀ down฀the฀development’฀(Genn฀et฀al,฀2006:4).฀ ฀ Deze฀ontwikkeling฀vindt฀Giesen฀(2007,฀p.฀127)฀zo฀belangrijk฀dat฀hij฀een฀pleidooi฀houdt฀ 37 voor฀een฀POR,฀een฀Periodiek฀Overleg฀van฀Rechtsvormers.฀ ฀ Witteveen฀geeft฀als฀één฀van฀de฀manieren฀hoe฀richtlijnen฀binnen฀–฀bijvoorbeeld฀–฀de฀ 38 medische฀wereld฀door฀kunnen฀dringen฀in฀de฀rechterswereld,฀het฀volgende฀aan.฀‘Als฀de฀ rechter฀bij฀de฀invulling฀van฀de฀uit฀de฀wet฀afgeleide฀open฀norm฀van฀het฀zijn฀van฀een฀goed฀ hulpverlener฀de฀inhoud฀van฀het฀protocol฀betrekt฀bij฀de฀vraag฀of฀in฀overeenstemming฀ met฀geldende฀medische฀standaarden฀is฀gehandeld,฀wordt฀de฀zelfregulering฀binnen฀ de฀beroepsgroep฀maatschappelijk฀relevant฀gemaakt’฀(p.฀37).฀Hij฀formuleert฀ook฀een฀ tip฀voor฀empirisch฀onderzoek฀naar฀deze฀wijze฀van฀regulering.฀Ten฀aanzien฀van฀het฀ strafrecht(ersrecht)฀doet฀hij฀de฀suggestie฀de฀straftoemetingsbulletins฀van฀Trema฀te฀ analyseren฀om฀vast฀te฀stellen฀hoe฀strafrechters฀kennisnemen฀van฀wat฀zich฀elders฀aan฀–฀in฀ dit฀geval฀het฀strafrecht฀–฀oriëntatiepunten฀voor฀de฀straftoemeting฀voordoet.฀Hij฀doet฀ vergelijkbare฀suggesties฀voor฀andere฀rechtsgebieden฀(Witteveen,฀2007,฀p.฀38). 39 ฀ Weliswaar฀uit฀een฀wetenschapstheoretisch฀gezien฀geheel฀ándere฀hoek฀(de฀ hermeneutische)฀snijdt฀Hartendorp฀(2008,฀p.฀103)฀een฀vergelijkbaar฀thema฀aan.฀‘In฀de฀ door฀mij฀verzamelde฀casussen฀wordt฀door฀rechters฀nauwelijks฀over฀toepassings-฀of฀ interpretatieproblemen฀gesproken.฀Rechtsvragen,฀de฀wijze฀waarop฀het฀recht฀moet฀worden฀ toegepast,฀komen฀in฀de฀meeste฀casussen฀die฀eerstelijnsrechters฀behandelen฀nauwelijks฀ expliciet฀aan฀de฀orde.฀Het฀merendeel฀van฀de฀tijd฀en฀aandacht฀wordt฀besteed฀aan฀de฀ feitenvaststelling฀en฀de฀bewijslevering.฀Wat฀is฀er฀feitelijk฀voorgevallen?฀Wat฀moet฀nog฀ worden฀bewezen?฀Rechters฀lijken฀min฀of฀meer฀een฀spontaan฀begrip฀van฀(de฀toepassing฀ van)฀het฀recht฀te฀hebben.’฀ 40 41 ฀ Evenmin฀is฀bekend฀hoeveel฀strafrechtersrecht฀er฀is฀(vgl.฀ook฀Vellinga-Schootstra,฀2007).฀ ฀ Zie฀bijv.฀Hülsmann฀(2007,฀p.฀41฀en฀364฀e.v.). 42 ฀ Aangetekend฀zij฀dat฀een฀deel฀van฀de฀nationale฀wetgeving฀en฀het฀beleid฀teruggrijpt฀op฀ Europees/internationaal฀beleid฀en฀wetgeving.฀ 43 ฀ Institutioneel฀zijn฀er฀wel฀andere฀voorzieningen฀tot฀stand฀gebracht,฀zoals฀evaluatie-฀en฀ erkenningscommissies฀die฀(ex฀ante)฀toetsen฀of฀gedragsinterventies฀(kunnen)฀werken,฀ of฀opleidingsprogramma’s฀aan฀de฀maat฀zijn฀en฀–฀zoals฀in฀ruime฀mate฀aanwezig฀in฀de฀ gezondheidszorg฀–฀of฀nieuwe฀therapieën฀de฀beoogde฀effecten฀sorteren฀(vgl.฀Leeuw,฀1992;฀ voor฀een฀meer฀internationaal฀historisch฀overzicht฀van฀‘evidence-based฀policy฀making’,฀ Leeuw฀(in฀druk)).฀ ฀ Althans,฀als฀aan฀de฀opvattingen฀die฀navolgers฀zoals฀Rothbard฀en฀Friedman฀in฀de฀jaren฀ 44 tachtig฀publiek฀maakten,฀enige฀‘historische฀voorspelbaarheidskracht’฀toegedicht฀kan฀ worden,฀waar฀het฀Von฀Mises’฀visie฀betrof.฀ 45 ฀ Frissen฀(2007)฀roept฀op฀tot฀minder฀interventies฀en฀spreekt฀over฀het฀‘Museum฀voor฀ Overbodig฀Beleid’฀(p.฀74).฀Als฀hij฀bekend฀zou฀zijn฀met฀het฀werk฀van฀libertair฀economen,฀ zoals฀Von฀Mises฀en฀navolgers,฀zou฀hij฀zien฀dat฀een฀deel฀van฀zijn฀filippica฀tegen฀de฀staat฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw daar฀overeenkomsten฀mee฀vertoont.฀In฀zijn฀voetnoten฀komen฀verwijzingen฀naar฀deze฀ traditie฀niet฀voor. ฀ Vgl.฀Coleman฀(1990)฀die฀onderscheid฀maakt฀tussen฀(1)฀‘action฀formation’-mechanismen,฀ 46 (2)฀mechanismen฀die฀bepalend฀zijn฀voor฀(de฀wijze฀waarop)฀macrogegevenheden฀invloed฀ hebben฀op฀individuele฀gedrag(skeuzen),฀en฀(3)฀mechanismen฀die฀ervoor฀zorgen฀dat฀ aggregatie฀van฀uitkomsten฀van฀individueel฀gedrag฀(nieuwe)฀macrogegevenheden฀tot฀stand฀ brengt. ฀ Zie฀Axelrod฀(1984).฀Overigens฀wijzen฀Rooks฀et฀al฀(2000)฀erop฀dat฀dit฀mechanisme฀én฀ 47 een฀aanpalend฀(‘shadow฀of฀the฀past’)฀met฀elkaar฀samenhangen,฀zoals฀zij฀in฀een฀empirisch฀ onderzoek฀onder฀managers฀laten฀zien.฀Ook฀neuro-economen฀zijn฀actief฀op฀dit฀gebied฀(vgl.฀ Stuphorn,฀2005). 48 ฀ Er฀zijn฀overigens฀verschillende฀subtyperingen฀van฀cascades,฀zoals฀de฀informationele฀ (zie฀het฀voorbeeld฀betreffende฀de฀manager฀van฀de฀Beatles)฀en฀het฀reputationele฀(waarbij฀ mensen฀proberen฀aardig฀gevonden฀te฀worden฀door฀(grotere)฀groepen฀‘by฀saying฀things฀ I฀think฀they฀will฀find฀agreeable’,฀Farnsworth,฀2007,฀p.฀140฀en฀141).฀Het฀door฀psychologen฀ onderzochte฀ingratiatieverschijnsel฀houdt฀er฀ook฀mee฀verband.฀ 49 ฀ Farnsworth฀(2007,฀p.฀137)฀citeert฀Bikhchandani฀et฀al.฀(1992),฀waarin฀een฀vergelijkbaar฀ voorbeeld฀wordt฀gegeven฀(‘(…)฀the฀authors฀of฀the฀business฀book฀who฀bought฀50.000฀ copies฀in฀an฀attempt฀to฀get฀it฀onto฀the฀bestseller฀lists฀(…)฀where฀it฀then฀stayed’).฀In฀de฀ briefwisseling฀tussen฀W.F.฀Hermans฀en฀Gerard฀Reve฀(‘Verscheur฀deze฀brief!฀Ik฀vertel฀veel฀ te฀veel’,฀bezorgd฀door฀Nop฀Maas฀en฀Willem฀Otterspeer,฀De฀Bezige฀Bij฀&฀Willem฀Frederik฀ Hermans฀Instituut,฀2008,฀p.฀245)฀is฀de฀uitspraak฀van฀Reve฀te฀lezen฀dat฀hij฀‘in฀provinciale฀ bladen฀[in฀de฀jaren฀zestig;฀FLL]฀onder฀een฀andere฀naam฀soms฀ingezonden฀stukken฀tegen฀ mijzelf฀plaatste’,฀dit฀om฀reclame฀voor฀hemzelf฀te฀maken.฀ ฀ Deze฀uitspraak฀wordt฀door฀Riedl฀(2006)฀toegeschreven฀aan฀Russel฀Long,฀‘tax฀legislator’฀ 50 in฀de฀VS฀. ฀ Of฀onbekend฀is฀óf฀ze฀werken฀(en฀met฀welke฀neveneffecten). 51 ฀ Niet฀ondenkbaar฀is฀dat฀dit฀ook฀een฀probleem฀is฀bij฀de฀executie฀van฀strafrechtelijke฀en฀ 52 andere฀rechterlijke฀uitspraken.฀Van฀de฀Bunt฀(2000)฀sprak฀zo’n฀tien฀jaar฀geleden฀over฀het฀ afvoerputje฀van฀het฀strafrecht.฀Het฀WODC฀verricht฀onderzoek฀naar฀deze฀problematiek.฀ ฀ http://www.sme.nl/instrumentenwijzer/index.html;฀http://instrumentenwijzer. 53 arbeidtools.nl/wijzer.php http://www.szw-instrumentenplanner.nl/Default.aspx,฀http://www.kompas.novem.nl/ instrumentplanner/word/instrumentteksten.doc฀en฀http://www.hetkenniscentrum.nl/ bibliotheek/nieuws/2005/09/instrumentenwijzer_1017.html. ฀ De฀term฀epigenetica฀wordt฀wel฀opgevat฀als฀het฀bestuderen฀van฀gen- 54 omgevingsinteracties,฀meer฀in฀het฀algemeen฀als฀de฀studie฀van฀de฀voortdurende฀interacties฀ tussen฀genen฀en฀de฀omgeving,฀waardoor฀een฀individu฀zich฀ontwikkelt.฀De฀Kogel฀(2008)฀ verwijst฀naar฀een฀‘beroemd฀epigenetisch฀voorbeeld฀op฀gedragsgebied,฀te฀weten฀het฀ onderzoek฀aan฀ratten,฀waarbij฀opvoedingsaspecten,฀in฀dit฀geval฀de฀mate฀van฀likken฀en฀ 43 44 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels andere฀lichamelijke฀verzorging฀door฀de฀moeder,฀bij฀de฀jongen฀de฀werking฀van฀genen฀die฀ de฀ontwikkeling฀van฀het฀stressysteem฀reguleren,฀beïnvloedde฀(Weaver฀et฀al.,฀2004).฀Bij฀ jonge฀ratjes฀die฀veel฀werden฀gepoetst,฀werden฀bepaalde฀genen฀die฀van฀belang฀zijn฀voor฀ de฀ontwikkeling฀van฀het฀stresssysteem฀“voluit”฀aangeschakeld.฀Hierdoor฀maakten฀de฀ ratten฀minder฀stresshormonen฀aan,฀en฀waren฀ze฀als฀volwassenen฀minder฀angstig฀en฀ minder฀gevoelig฀voor฀stress.฀Bij฀de฀kleintjes฀die฀in฀mindere฀mate฀lichaamsverzorging฀van฀ hun฀moeder฀kregen,฀bleven฀deze฀genen฀in฀de฀uitstand.฀Die฀jongen฀waren฀als฀volwassenen฀ schrikachtiger฀en฀vatbaarder฀voor฀stress.’฀ 55 ฀ Klein฀Haarhuis฀en฀Niemijer฀(2008)฀laten฀zien฀dat฀deze฀typering฀is฀‘ontleend฀aan฀59฀ voldoende฀valide฀en฀betrouwbaar฀bevonden฀wetsevaluaties.฀Of฀dit฀beeld฀representatief฀ is฀voor฀het฀geheel฀aan฀wetgeving฀is฀onzeker’.฀De฀onderzoekers฀wijzen฀ook฀op฀een฀ zestal฀institutionele฀mechanismen,฀zoals฀‘zelfsturing’฀en฀het฀‘nemen฀van฀de฀regierol’,฀ maar฀naar฀mijn฀oordeel฀is฀bij฀elk฀van฀deze฀‘institutionele฀mechanismen’฀een฀of฀meer฀ gedragsmechanismen฀onderliggend. 56 ฀ Klein฀Haarhuis฀en฀Niemeijer฀(2008,฀p.฀15฀en฀17):฀‘Zeker฀60%฀van฀de฀wetsevaluaties฀is฀ geheel฀of฀gedeeltelijk฀een฀doelbereikingsevaluatie.฀De฀vraag฀in฀welke฀mate฀bepaalde฀ wettelijke฀doelstellingen฀zijn฀bereikt฀staat฀centraal.฀Bijna฀tweederde฀van฀deze฀ doelbereikingsevaluaties฀bevat฀tevens฀een฀gedeeltelijke฀reconstructie฀van฀de฀uitvoering en/of฀van฀andere฀processen฀in฀de฀praktijk,฀zoals฀attitude-฀en฀gedragsveranderingen฀bij฀ de฀doelgroep.฀Hier฀is฀dus฀sprake฀van฀een฀combinatie฀van฀doelbereikings-฀en฀(partiële)฀ procesevaluatie.฀Eéntiende฀van฀de฀rapporten฀bevat฀een฀zuivere฀procesevaluatie.฀(…)฀ De฀doelbereiking฀blijkt฀middelmatig฀wanneer฀burgers฀of฀bedrijven฀rechtstreeks฀met฀ wetgeving฀worden฀aangestuurd.฀Wanneer฀naast฀burgers฀of฀bedrijven฀óók฀uitvoerders฀ worden฀aangestuurd,฀lijkt฀de฀doelbereiking฀van฀wetten฀geringer฀(…)฀Onder฀de฀ wetsevaluaties฀bevinden฀zich฀geen฀effectiviteitsonderzoeken฀in฀strikte฀zin.’ 57 ฀ Op฀grond฀van฀de฀Maryland฀Scientific฀Methods฀Scale฀(vgl.฀Leeuw,฀2005).฀ ฀ Werk฀van฀Wippler฀en฀Lindenberg฀uit฀de฀jaren฀80฀van฀de฀vorige฀eeuw฀vroeg฀in฀de฀ 58 sociologie฀al฀aandacht฀hier฀voor฀(vgl.฀Arts,฀Lindenberg฀en฀Wippler฀(1976)฀en฀Wippler฀ (1978).฀Aandacht฀voor฀overbruggings-฀en฀transformatieregels฀om฀de฀relaties฀tussen฀ micro-฀en฀macroverschijnselen฀te฀onderzoeken,฀is฀éen฀van฀de฀rode฀lijnen฀in฀deze฀ sociologiebeoefening.฀Uit฀eigen฀ervaring฀weet฀ik฀hoe฀vruchtbaar฀deze฀aanpak฀is.฀ 59 ฀ Ik฀richt฀me฀hier฀vooral฀op฀beleid฀en฀bestuur฀en฀niet฀op฀het฀recht.฀Deels฀gaat฀het฀om฀ dezelfde฀mechanismen฀overigens.฀Zie฀WaIter฀K.฀Olson,฀The฀Litigation฀Explosion฀(New฀York:฀ Dutton,฀1991). 60 ฀ Schrijver฀dezes฀heeft฀samen฀met฀collega’s฀uit฀verschillende฀universiteiten฀geprobeerd฀ om,฀toen฀een฀paar฀jaar฀geleden฀de฀fundamentele฀herbezinning฀van฀het฀burgerlijk฀ procesrecht฀door฀een฀gezaghebbende฀commissie฀aan฀de฀orde฀werd฀gesteld฀en฀er฀ook฀ met฀voorstellen฀werd฀gekomen฀hoe฀een฀en฀ander฀efficiënter฀en฀effectiever฀te฀laten฀ verlopen,฀de฀werking฀van฀deze฀voorstellen฀aan฀een฀gedragswetenschappelijke฀analyse฀te฀ onderwerpen฀(vgl.฀Barendrecht฀et฀al.,฀2004).฀Vragen฀waren฀onder฀andere฀wat฀we฀uit฀deze฀ Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw disciplines฀(waaronder฀de฀economie)฀al฀wisten฀over฀de฀rol฀en฀werking฀van฀de฀taakopvatting฀ van฀de฀rechter฀bij฀processen,฀de฀kosten฀en฀baten฀van฀preprocessuele฀schikkingscomparities฀ en฀over฀de฀rol฀van฀de฀rechter฀als฀‘manager/regisseur’฀van฀zaaksbehandelingen.฀ 61 ฀ Vgl.฀UM-collega฀Ton฀Broeders,฀die฀zich฀met฀de฀forensica฀en฀het฀forensisch฀onderzoek฀ aan฀de฀UM฀bezighoudt฀en฀oproept฀dat฀in฀de฀juridische฀opleidingen฀meer฀tijd฀besteed฀ moet฀worden฀aan฀statistiek.฀Loonen฀(2008,฀p.฀160)฀schreef฀tegen฀lekenrechtspraak฀te฀ zijn,฀omdat฀er฀al฀zoveel฀lekenrechtspraak฀is:฀‘rechters฀doen฀namelijk฀uitspraken฀op฀basis฀ van฀biomedisch฀bewijsmateriaal฀of฀opvattingen฀over฀de฀gezondheidstoestand฀van฀ personen,฀zonder฀op฀dat฀terrein฀deskundig฀te฀zijn.฀Het฀betreft฀dus฀een฀lekenoordeel฀(…).’฀ Gelukkig฀zijn฀er฀ook,฀en฀groeiend฀in฀aantal,฀uitstekende฀aanzetten,฀waarbij฀de฀werking฀van฀ juridische฀arrangementen฀met฀een฀flinke฀keur฀aan฀gedragswetenschappelijke฀kennis฀wordt฀ geëvalueerd,฀zoals฀Van฀Bijnen฀(2005)฀in฀zijn฀studie฀van฀de฀werking฀van฀het฀contractenrecht฀ liet฀zien฀of฀zoals฀Rachlinski฀doet฀(2005).฀Deze฀auteur฀maakt฀duidelijk฀hoe฀belangrijk฀kennis฀ over฀gedragsmechanismen฀is฀bij฀het฀begrijpen฀wat฀er฀gebeurt฀als,฀op฀samenlevingsniveau,฀ ‘legal฀regimes฀crash’.฀Meer฀aandacht฀binnen฀juridische฀opleidingen฀voor฀het฀evalueren฀van฀ de฀werking฀van฀wetten฀en฀(rechts)regels฀en฀andere฀juridische฀constructies฀is฀ook฀nodig฀ (vgl.฀Leeuw฀&฀De฀Jongste,฀2006).฀ ฀ Neuro-economen฀zijn฀een฀van฀de฀uitzonderingen.฀Zie฀het฀hoofdstuk฀over฀‘social฀ 62 neuroscience’฀van฀De฀Kogel฀(2008),฀maar฀ook฀Egas฀en฀Riedl฀(2008). ฀ Met฀een฀verwijzing฀naar฀Ultee฀(1977,฀p.฀156)฀kan฀gesproken฀worden฀van฀een฀theorie฀met฀ 63 overschotgehalte.฀Daarvan฀is฀sprake฀als฀‘een฀theorie฀(tot฀ontwikkeling฀wordt฀gebracht)฀die฀ een฀aantal฀aanvankelijk฀los฀van฀elkaar฀staande฀hypothesen฀omvat’.฀ 64 ฀ Pawson฀(2006)฀werkt฀in฀de฀traditie฀van฀de฀‘realist฀evaluation’,฀waarbij฀belangrijke฀ vertrekpunten฀zijn฀dat฀‘policies฀are฀theories’,฀het,฀om฀de฀werking฀van฀interventies฀te฀ begrijpen,฀nodig฀is฀kennis฀te฀hebben฀over฀de฀context(en)฀waarbinnen฀deze฀interventies฀ opereren,฀én฀van฀(gedrags)mechanismen,฀en฀waarbij฀niet฀alleen฀resultaten฀uit฀ experimentele฀of฀quasi-experimentele฀studies฀gebruikt฀worden฀(zoals฀door฀aanhangers฀ van฀de฀Campbell฀Collaboration฀wordt฀geëist),฀maar฀méér฀typen฀evaluatieonderzoek฀ gebruikt฀worden฀(vgl.฀Leeuw,฀2005;฀Kleemans฀et฀al.,฀2007;฀Van฀der฀Knaap฀et฀al.,฀2008). ฀ Hij฀ontleent฀deze฀term฀aan฀Lawson฀(1997). 65 45 46 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Oratie฀Frans฀L.฀Leeuw 47 48 Gedragsmechanismen฀achter฀overheidsinterventies฀en฀rechtsregels Ontwerp฀en฀print:฀Océ฀Business฀Services,฀Maastricht฀฀|฀OBS฀3153