Novos Atores e Relações Internacionais

Adriana Capuano de Oliveira - Amncio Jorge de Oliveira - Anatoly S.
Kapko - Andr Scamtimburgo - Clia Tolentino Durval de Noronha Goyos - Eiiti Sato - Elson Menegazzo - Fernando Fiamengui - Janina Onuki - Jefferson Aparecido Dias Jos Blanes Sala - Lus Antnio Francisco de Sousa - Lus Antonio Paulino - Marcelo Fernandes de Oliveira - Marcos Cordeiro Pires - Marina Gusmo de Mendona - Mirian C. Loureno Simonetti - Odair da Cruz Paiva - Rita de Cssia Biason - Rosngela de Lima Vieira - Shiguenoli Miyamoto - Thiago Lima - Tullo Vigevani - Yogesh Tyagi
Novos atores
Internacionais
Ldia M. Vianna Possas Jos Blanes Sala (Org.)
Relaes
CULTURA
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E d i t o r a
LDIA M. VIANNA POSSAS JOS BLANES SALA (ORG.)
V O S A T O R E S E E L A E S I N T E R N A C I O N A I S
NO
MARLIA 2010
UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS Diretora: Profa. Dra. Maringela Spotti Lopes Fujita Vice-Diretor Dr. Heraldo Lorena Guida Copyright 2010 Conselho Editorial CONSELHO EDITORIAL Maringela Spotti Lopes Fujita (Presidente) Adrin Oscar Dongo Montoya Arlenice Almeida da Silva Clia Maria Giacheti Cludia Regina Mosca Giroto Jos Blanes Sala Marcelo Fernandes de Oliveira Maria Rosngela de Oliveira Maringela Braga Norte Neusa Maria Dal Ri Rosane Michelli de Castro
COLABORADORES Lus Antnio Paulino Marcelo Fernandes de Oliveira Rosngela de Lima Vieira Lus Antnio Francisco de Sousa Rodrigo Alves Correia
Ficha catalogrfica Servio de Biblioteca e Documentao Unesp - campus de Marlia

N945 Novos atores e relaes internacionais / Ldia M. Vianna Possas, Jos Blanes Sala (orgs.) ; [colaboradores: Lus Antnio Paulino ... et al.]. So Paulo : Cultura Acadmica ; Marlia : Oficina Universitria, 2010. 441 p. Inclui bibliografia ISBN 978-85-7983-065-5 1. Relaes internacionais. 2. Brasil Relaes exteriores. 3. BRICs Relaes econmicas exteriores. 4. Migrao. I. Possas, Ldia Maria Vianna. II. Blanes Sala, Jos. III. Paulino, Lus Antnio. CDD 327
S U M R I O
Apresentao
Ldia M. Vianna Possas ............................................................... i
PARTE I
DANANDO COM OS GIGANTES: O BRASIL E O BRICS
Apresentao Lus Antonio Paulino ................................................................... 3 A ordem poltica mundial e os novos protagonistas nas relaes internacionais Durval de Noronha Goyos............................................................ 9 A cooperao Brasil Rssia no sculo XXI: balano e perspectivas Anatoly S. Kapko .......................................................................... 19 Os BRICS e a economia mundial Lus Antonio Paulino ................................................................... 29 A insero de Brasil e China no processo de globalizao - 1980-2002 Marcos Cordeiro Pires .................................................................. 41 Dilemas e perspectivas da frica do Sul contempornea Marina Gusmo de Mendona .................................................... 87 O Desafio da Globalizao: A Perspectiva Indiana Yogesh Tyagi ................................................................................ 113
PARTE II
FLUXOS MIGRATRIOS E INDIVIDUALIDADES: NOVOS ATORES
E RELAES INTERNACIONAIS
Apresentao Jos Blanes Sala ........................................................................... 133 As migraes internacionais e as polticas dos estados: uma questo de segurana (desde quando?) Adriana Capuano de Oliveira ...................................................... 137 Distantes mas influentes? Participao e representatividade poltica dos migrantes internacionais e seus descendentes Elson Menegazzo ......................................................................... 153 Migraes internacionais ps segunda guerra mundial: dinmica econmica, excluso social e incorporao Odair da Cruz Paiva ................................................................... 179
PARTE III
ATORES SUBNACIONAIS
Apresentao Marcelo Fernandes de Oliveira .................................................... 203 Problemas para a atividade internacional das unidades subnacionais: estados e municpios brasileiros Tullo Vigevani .............................................................................. 207 Cooperao tcnica internacional e financiamento externo: aportes tericos Marcelo Fernandes de Oliveira .................................................... 229 Aspectos constitucionais dos atores subnacionais nas relaes internacionais Jefferson Aparecido Dias .............................................................. 243
PARTE IV
OFICINAS
Apresentao Rosngela de Lima Vieira ............................................................ 257 A propsito de atores: um possvel papel do cinema para as RI Clia Tolentino ............................................................................. 261
Globalizao, ambiente e agricultura Mirian Claudia Loureno Simonetti; Andr Scamtimburgo; Fernando Fiamengui ................................................................... 267 A corrupo como uma nova ameaa segurana regional Rita de Cssia Biason .................................................................. 293 A agenda de poltica externa dos EUA para a Amrica Latina: um exame a partir da poltica comercial Thiago Lima ................................................................................. 307
PARTE V
FRUM: AS RELAES INTERNACIONAIS COMO REA
DE CONHECIMENTO
Apresentao Lus Antnio Francisco de Sousa ................................................. 331 Relaes Internacionais como rea do conhecimento e sua consolidao nas instituies de ensino e pesquisa Eiiti Sato ....................................................................................... 335 As relaes internacionais como rea de conhecimento Shiguenoli Miyamoto ................................................................... 383 A produo da ps-graduao em RI no Brasil: breve avaliao Janina Onuki; Amncio Jorge de Oliveira ................................... 399
Referncias Bibliogrficas ................................................................. 413
Sobre os autores ............................................................................... 441
PREFCIO
APRESENTAO
A Semana de Relaes Internacionais promovida anualmente pelos Conselhos dos Cursos de Relaes Internacionais da Unesp de Marlia e Franca um evento de natureza acadmico - cientifico que vem se consolidando desde 2003 como um espao de debate, de troca de experincias, de pesquisas e principalmente de reflexes sobre temticas inditas que provocadas por conjunturas em mudana colocam para a rea de relaes internacionais questes e problematizaes, confirmando sua relevncia e projeo nacional e internacional. Em 2007 a proposta temtica debruou-se sobre a ao dos NOVOS ATORES e as relaes internacionais, tendo como sede do evento, a cidade de Marlia.1 Para tanto o espao de reflexo concentrou-se em compreender os novos dilemas e atores societais frente s transformaes politico-culturais, bem como os ajustes nas polticas econmicas neoliberais de processos histricos especficos de (re) democratizao, tendo em vista as transformaes observadas a partir da dcada de 1980. Para tanto o desafio proposto foi de analisar como se processou a construo democrtica e os desdobramentos diante da presena de novos protagonistas sociais, de organizaes e movimentos sociais bem com o instituies da sociedade ps industrial, no contexto de
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Trata-se de uma promoo do Conselho de Curso de RI da Unesp/Marlia e contou para sua realizao com o apoio das agncias de fomento (FAPESP, CAPES, Fundunesp), da Pro Reitoria de Ps Graduao e do Programa de Ps Graduao Santiago Dantas
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LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)
consolidao e institucionalizao de uma cultura poltica democrtica que obrigatoriamente abriu espaos para formas de ao, de articulao frente os aparelhos polticos burocrticos, colocando frente a frente o Estado e a sociedade civil exigindo ainda uma maior insero no cenrio global. Reconhecemos que ao longo das ltimas dcadas houve significativa aproximao das relaes entre os diversos pases do mundo que levaram a rever hierarquizaes de poder, a questionar hegemonias e rediscutir categorias de anlises capazes de captar processos sutis de insero social e poltica, de mobilizao e organizao frente globalizao evidenciando, por sua vez uma enorme diversidade. O Estado e as sociedades civis nacionais ao intensificarem as relaes possibilitaram vislumbrar novas representaes que foram captadas de forma concreta e material ao mesmo tempo que permitiram condies de aproximao entre os povos mesmo diante das diferenas. Neste sentido o mundo, as distintas sociedades e culturas (re)descobriram a possibilidade de dilogos engendrando articulaes polticas jamais pensadas nas relaes internacionais que ao mesmo tempo se tornaram complexas diante da constatao da pluralidade, de um cenrio mltiplo de posies, de ritmos desconexos de tempo e de polifonia dos sujeitos. Novas questes e temas afloram obrigando as agendas polticas a discutir o meio ambiente, o (des)respeito aos direitos humanos, os fluxos migratrios, o terrorismo, o narcotrfico, o crime organizado internacional e as questes de gnero diante dos movimentos feministas cada vez mais adensados no cenrio poltico. A partir do cotidiano os cidados comuns e as prticas locais ganharam visibilidade confrontando-se de forma simultnea com procedimentos globais. Nas palavras de Alain Touraine (2007)
Uma nova cultura se coloca marcada pela priorizao no mais da conquista do mundo tpica da poca da dominao masculina exigindo alquimias mltiplas, que superem as assimetrias e formas de dominao que caracterizaram a modernizao europia.
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Os Estados e seus respectivos governos bem como organismos supranacionais, diante do descrdito que hoje pesa sobre a poltica e sobre as formas tradicionais de ao e de utopias buscam um novo espao de atuao no mundo. Vivenciando, portanto um processo de mudana, os novos atores procuram inserir-se no jogo, conhecendo as regras e inclusive propondo alternativas que viabilizem a sua incluso. nesse sentido que surgem com importante papel nas relaes internacionais contemporneas figuras no s como as empresas transnacionais, governos de entidades subnacionais,como tambm de organizaes no-governamentais e principalmente grupos de comunidades locais representando os mais variados segmentos da sociedade civil. Para tanto a V Semana, atravs de seminrios cientificos, trouxe para o centro do debate o papel dos Novos Atores evidenciando as possibilidades e as mltiplas formas de insero diante do acesso de pases at ento de economia perifrica ao grande mercado que passaram a exigir novas alquimias conforme nos evidencia o tema Danando com os Gigantes: Brasil e o BRICs; e ainda compreendendo a necessidade de rever os pactos polticos na consolidao de uma Democracia na Amrica Latina e a insurgncia de prticas de populismos(s). Nas mesas redondas discutiu-se a presena de Os Fluxos Imigratrios e Os Atores Subnacionais visando ampliar e rever perspectivas de anlise desses fenmenos no cenrio internacional. Paralelamente ao debate da temtica proposta, um dos pontos de grande relevncia desta semana foi o Frum de Debates visando discutir, aprofundar e consolidar questes que se colocam na contemporaneidade, associando questes tericas que fundamentam a rea de conhecimento das relaes internacionais, vislumbrando as condies de Ensino da disciplina e os objetos de Pesquisas nos Programas de Ps Graduao . Ainda para atender diversidade de objetos e interesses os mini cursos vieram fundamentar e evidenciar as interfaces
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possveis entre os campos do conhecimento cientifico e a rea de relaes internacionais . Deste modo, as reflexes realizadas durante o evento foram traduzidas em artigos e trabalhos que compem as distintas partes desse livro garantindo uma maior proximidade entre as polticas, sejam econmicas e estratgicas, revendo a unipolaridade, categoria em que o poder da maior potncia do planeta enfrenta adversidades que leva os organismos internacionais busca de novas formulas de convvio no cenrio internacional. Diante da pluralidade cultural do mundo que se torna visvel e impactante em um tempo virtual o multilateralismo se apresenta como forma necessria de ampliao da democracia e de diminuio das desigualdades, revendo conceitos e categorias e aprofundando o debate frente aos paradigmas que estruturam os sistemas explicativos e que norteiam o cenrio internacional. O Brasil cada vez mais (re) direciona sua poltica externa com posies mediadas por outros contornos e defendendo uma agenda sobre o desenvolvimento que englobe a luta contra a pobreza, o respeito ao meio ambiente, aos direitos humanos e s diferenas entre os povos do planeta. Pensar em alternativas, rever conceitos, valores e prticas sociais so segundo o diplomata e cientista poltico Sergio Paulo Rouanet, uma forma de retomar a Crise dos Universais dos paradigmas existentes e nos possibilita reincorporar a intelectualidade brasileira na reelaborao de um projeto estratgico nacional. Como intelectuais, professores e alunos fazem parte de uma Comunidade acadmica respeitvel na sociedade brasileira. O nosso compromisso colaborar com o capital intelectual acumulado, as reflexes compartilhadas, as observaes realizadas como frutos das pesquisas que estimulam novas prticas sociais e ampliam e reivindicam a justia e a incluso social revendo a nossa cultura poltica vislumbrando a democracia. O resultado desse trabalho aponta para a compreenso e a reviso de construes histricas tradicionais, principalmente no
PREFCIO
que tange aos pases perifricos que diante de certos vcios analticos conformavam situaes de misria, de rivalidades quase que congnitas e de difcil superao. As perspectivas ainda so indefinidas, principalmente se pensarmos na trajetria poltica republicana e contempornea quanto governabilidade, a representao poltica e principalmente a integrao econmica sul americana. Eventos acadmicos como este Semana de Relaes Internacionais da Unesp devem ser espaos de diversidade intelectual pelas distintas abordagens e temas de vanguarda, de encontro reflexivo profcuo que estimulem o debate sobre a produo cientfica existente de modo a projetar perspectivas e contribuies originais para as Relaes Internacionais, no somente enquanto a definio de Aes de Poltica Externa, mas de criao de novos instrumentos que levem a garantir participao real de todos os indivduos, independente de classe, sexo, etnia ou raa. Uma Utopia? No, apenas a expresso efetiva de maior representatividade e de insero democrtica no planeta.
Lidia M. V. Possas 2
Lidia M. V. Possas professora de Relaes Internacionais, com nfase em Histria do Brasil Repblica e Amrica Latina nos cursos de Relaes Internacionais e Cincias Sociais na Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual Paulista UNESP/Marlia.
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PARTE I
PARTE I DANANDO COM OS GIGANTES: O BRASIL E O BRICS
PARTE I
APRESENTAO
Lus Antonio Paulino1
pano de fundo dos artigos da Parte I deste livro o cenrio em mutao da economia mundial, no qual um conjunto de pases, que antes tinham pouca ou nenhuma influncia sistmcia, aumentam o seu brilho na constelao de poder global, provocando um realinhamento importante nas relaes de poder e na prpria economia-mundo. O aspecto mais conspcuo dessas mudanas a emergncia, entre os pases em desenvolvimento, de um conjunto de novos atores, que esto alterando as tradicionais relaes de equilbrio de poder global, os chamados BRICs.
Os BRICs, acrnimo de Brasil, Rssia, ndia e China e, dentre estes, particularmente os dois ltimos, epitomam, no imaginrio coletivo, esse processo de mudana, mas nem de longe so os nicos atores relevantes no processo. Outros pases do mundo em desenvolvimento, tais como Mxico, frica do Sul e
Lus Antonio Paulino professor da Universidade Estadual Paulista - Unesp, na Faculdade de Filosofia e Cincias Marlia, no curso de Relaes Internacionais, onde leciona disciplinas nas reas de economia e comrcio internacional. short term consultant do Banco Mundial e membro do Conselho Superior de Comrcio Exterior COSCEX, da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP. Professor do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas da Faculdade de Filosofia e Cincias Unesp Marlia [email protected]
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Vietn, contribuem para redesenhar os equilbrios de poder neste incio de sculo, ao mesmo tempo em que o antigo centro, representado pelos Estados Unidos e Unio Europia, tem cada vez mais dificuldade em ditar o ritmo de funcionamento do resto do mundo. Como afirmou Javier Santiso (2008, p. A15), economistachefe do Centro de Desenvolvimento da OCDE, em artigo recente:
No se trata de espuma passageira, mas de uma profunda onda duradoura. H 50 anos, as economias da OCDE concentravam 75% do PIB mundial. Agora sua parcela se aproxima de apenas 55% do PIB mundial. A maior parte do crescimento mundial destes ltimos anos se situa nas economias emergentes.
H uma dcada mais de 70% do comrcio mundial estava nas mos dos pases ricos e agora esta proporo apenas 60%. Pela primeira vez, em 2007, a participao dos BRICs na economia mundial igualou a dos Unidos (21% do PIB mundial) (SANTISO, 2008, p. A15). Enquanto h 40 anos, 100% do investimento direto estrangeiro tinham origem nos pases da OCDE, atualmente esse montante de apenas 85%. Jias do antigo imprio britnico como a siderrgica Corus e as fabricantes de automveis Jaguar e Land Rover, so agora propriedade de empresas indianas. A unidade de computadores pessoais da IBM, a Lenovo, passou para o controle estatal chins. No Brasil, o processo de internacionalizao de empresas por meio do investimento direto estrangeiro vai ganhando impulso. Dezenas de empresas brasileiras tm fbricas ou subsidirias em outros pases. A Petrobrs, uma das pioneiras, investe no apenas na Amrica Latina, mas j adquiriu refinarias nos Estados Unidos e no Japo. Aracruz, Coteminas, Companhia Vale do Rio Doce, Embraco, Embraer, Gerdau, Marco Polo, Natura, Odebrecht, Sab, Sadia, Suzano, Tigre, Vicunha, Vipal, Votorantin e WEG, entre outras, estabeleceram ou adquiriram unidades em diversos pases do mundo: Estados Unidos, Unio Europia, Rssia, China e ndia.
PARTE I
Renomados especialistas em estudos de desenvolvimento, como o economista e historiador Angus Maddison, consultorias e bancos de investimentos de prestgio internacional, como a PriceWaterHouseCoopers (PWC) e o Goldman Sachs debruamse sobre esse fenmeno e tentam prever quando a China, que at meados do sculo XIX concentrava mais de 30% do PIB mundial, superar novamente nos Estados Unidos. Segundo Angus Maddison (2007), em 2015 a economia chinesa ter alcanado a economia americana. Diversos estudos do Goldman Sachs (PURUSHOTHAMAN; WILSON, 2003; GOLDMAN, 2003) apontam que os chamados BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China) figuraro, por volta de 2050, entre as quatro maiores economias do mundo. Toda tentativa de antecipar o futuro um exerccio de alto risco, dado o elevado grau de incerteza envolvido nas hipteses assumidas. fato, contudo, que mudanas importantes esto em curso na economia mundial e o Brasil est no olho do furaco. Conseguiremos nos manter nessa onda e deixar definitivamente para trs as frustraes da construo interrompida, verdadeiro trabalho de Ssifo, a que nos condenou o pecado original da explorao colonial, ou seremos engolidos pela onda, morrendo na praia como bolhas de espuma? uma questo totalmente em aberto. Depende, em parte, das restries externas que limitam a capacidade do pas formular sua estratgia de desenvolvimento. Mais importante, contudo, depende da capacidade do Brasil formular polticas adequadas de desenvolvimento que sejam capazes de lidar com essas mesmas restries e o novo quadro que se estabelece da economia global. Nesse sentido, comparar experincias e tentar entender como os principais atores envolvidos nesse processo esto lidando com essa nova situao uma tarefa urgente. No h receita pronta para o sucesso. Como o demonstram os trabalhos apresentados a seguir: o texto de Anatoly S. Kapto, Cnsul Geral da Rssia no Brasil, no qual aborda aborda as reformas
recentes da economia Rssia; de Durval de Noronha Goyos Jr., sobre a ordem poltica mundial e os novos protagonista nas relaes internacionais; de Lus Antonio Paulino, sobre o novo papel dos BRICS na economia mundial; de Marina Gusmo de Mendona, sobre os dilemas e perspectivas da frica do Sul contempornea; de Marcos Cordeiro Pires, sobre estratgias de insero internacional de Brasil e da Repblica Popular da China e de Yogesh Tyagi, sobre as vises da globalizao a partir da perspectiva indiana, nada bvio quando o tema a estratgia de desenvolvimento. O sucesso atual de pases, como a China e a ndia, se deve, em grande parte, capacidade de combinar elementos da chamada ortodoxia econmica, como a abertura ao comrcio exterior e ao investimento estrangeiro, com elementos altamente heterodoxos, derivados de uma experincia local nica. O que o xito das experincias chinesa e indiana demonstram que, ao contrrio da tabula rasa do Consenso de Washington, preciso identificar prioridades. Ao invs de uma longa e exigente lista de que pr-requisitos institucionais, a maioria dos quais no so causas, mas conseqncias, preciso reconhecer que h fatores que servem de esteio para o crescimento econmico; que o crescimento econmico comandado por um conjunto inicialmente restrito de polticas e iniciativas institucionais, as quais constituem a estratgia de desenvolvimento de cada pas; que os elementos chave dessa estratgia so o investimento em recursos humanos adequados, a existncia da infra-estrutura pblica para suportar o crescimento econmico e um consenso social mnimo em torno dessas mesmas polticas, que galvanize a energia do conjunto da sociedade e motivem os investidores domsticos. No h desenvolvimento nacional sem uma ideologia do desenvolvimento nacional, no sentido de um conjunto de idias que interpretem a realidade nacional a partir de seus prprios valores, e se constituam no motor de transformao dessa prpria realidade. As reformas iniciais necessrias para deslanchar as estratgias de desenvolvimento nunca so, como bem o demonstra a experincia desses pases, meras cpias uma das outras. No geral,
PARTE I
combinam abordagens mais ou menos ortodoxas com inovaes domsticas no convencionais. Se h, portanto, algo que possamos aprender da anlise comparada da experincia recente das economias emergentes em rpido crescimento que nada bvio. O comrcio internacional pode expandir mercados, facilitar a competio e disseminar conhecimentos, criando oportunidades de crescimento e desenvolvimento humano, mas a liberalizao comercial, por si mesma, no garante o desenvolvimento humano, e sua expanso nem sempre tem um efeito positivo ou neutro nesse desenvolvimento. Pr-condies institucionais e sociais, internas e externas, determinam, em larga medida, se e quando um pas ou grupo populacional se beneficiar do comrcio. A integrao mais profunda na economia global pode tornar os pases em desenvolvimento mais vulnerveis a choques externos. A liberalizao comercial pode resultar em deteriorao dos termos de troca e, em alguns casos, em crescimento empobrecedor, quando o aumento da produo para exportao no absorvido pelos mercados internacionais, causando danos aos termos de troca e perdas na renda real. O comrcio pode tambm aumentar a participao econmica das pessoas, na medida em que cria empregos e facilita o acesso ao crdito e aos mercados de bens. O aprimoramento da capacidade de produo necessria para a conquista de novos mercados contribui no apenas para o crescimento econmico, como para a gerao de conhecimentos e, em ltima instncia, para a elevao do bem-estar material e e o desenvolvimento espiritual da nao. No h, contudo, provas convincentes de que a liberalizao comercial esteja sempre associada ao crescimento econmico (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2004, p. 74). A integrao na economia global um resultado, no um pr-requisito de uma estratgia bem sucedida de crescimento. Se, por um lado, nenhum pas desenvolveu-se com sucesso virando as costas ao comrcio internacional e aos fluxos de capital de
longo prazo, a simples abertura para o comrcio e os investimentos externos tambm no logrou faz-lo (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2004, p. 74). Mais uma vez, retornando ao recente exemplo chins e indiano, a chave do sucesso est em combinar as oportunidades oferecidas pelos mercados globais com estratgias de investimento interno.
PARTE I
PROTAGONISTAS NAS RELAES INTERNACIONAIS1
A ORDEM POLTICA MUNDIAL E OS NOVOS
Durval de Noronha Goyos2

INTRODUO
sculo XX caracterizou-se por uma profuso de conflitos militares ininterruptos que marcaram todo o globo e nos quais pereceram aproximadamente 200 milhes de pessoas. Dentre esses conflitos, contam-se duas guerras mundiais, uma de 1914 a 1918 e, a outra, de 1931, quando da invaso japonesa da Manchria, at 1945, ocasio em que se renderam a Alemanha e o Japo. No ocidente, costuma-se datar o incio da Segunda Guerra Mundial quando da invaso da Polnia por tropas nazistas.
Com muita propriedade, Eric Hobsbawm observa que as duas guerras mundiais podem ser interpretadas como uma s guerra dos 30 anos. (HOBSBAWN, 2007, p. 1). De fato, apresenta-se pertinente o comentrio j que os Estados beligerantes
Texto bsico da aula magna proferida por ocasio da abertura da semana de relaes internacionais, na Unesp, Marlia, Estado de So Paulo, 24 de setembro de 2007. Advogado qualificado no Brasil, Inglaterra e Gales e Portugal. Fundador e scio snior de Noronha-Advogados. rbitro do Brasil na Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Professor de ps-graduao de direito do comrcio internacional. Autor e colunista. Professor de ps-graduao de direito do comrcio internacional Coordenador do curso de direito internacional da Escola Paulista de Direito Professor convidado da Universidade Fudan (China) e Universidade Jawaharlal Nehru (ndia) email: [email protected]
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foram, de uma maneira geral, os mesmos, e as causas idnticas ou assemelhadas, apenas agravadas pelos termos tanto draconianos como trgicos do Tratado de Versailles. No incio do sculo passado, o direito internacional pblico foi, nas palavras do professor espanhol Pastor Ridruejo basicamente oligocrtico, isto , concebido por um pequeno grupo de grandes poderes para servir e para legitimar seus prprios interesses. (RIDRUEJO, 1996). Ocorre que diferentes oligocracias podiam ter, e freqentemente tinham, interesses diversos e, s vezes, conflitantes. Na falta de um sistema pacfico e confivel de resoluo de disputas, esses conflitos resultaram no recurso s vias armadas, que trouxeram a morte, a misria e a desesperana na maior parte do mundo. Dessa maneira, em abril de 1945, no final da referida confrontao blica, representantes de 50 Estados, inclusive o Brasil, reuniram-se na Conferncia das Naes Unidas sobre a Organizao Internacional, na cidade de So Francisco, Califrnia, EUA, para deliberar sobre a Carta das Naes Unidas, que foi assinada no dia 26 de junho de 1945. Dela resultou a ONU, que passou a existir formalmente a partir de 24 de outubro de 1945, com sede em Nova Iorque, EUA. A formatao da Carta das Naes Unidas foi inspirada principalmente pelos EUA, a principal potncia ocidental vencedora do conflito mundial e, subsidiariamente, pelo Reino Unido, potncia imperial em declnio, e pela Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) (GOYOS, 2005, p. 31). Posteriormente, na dcada subseqente, todo um sistema de direito internacional foi criado mediante convenes diversas e organismos multilaterais vrios. Dessa maneira, foram criados o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), atravs os chamados Tratados de Bretton Woods, de 27 de dezembro de 1945, no incio instrumentos de poltica monetria da chamada guerra fria que se iniciava entre os EUA e a URSS. Em 1947, firmou-se o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio, o GATT, com 23 signatrios originrios,
PARTE I
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incluindo-se o Brasil e a China, com o objetivo de regulamentar o comrcio internacional.
A NOVA ORDEM INTERNACIONAL Todos esses tratados, que constituam a chamada nova ordem internacional, visavam em ltima instncia basicamente promover os interesses fundamentais, tanto aqueles polticos como os econmicos, de uma potncia hegemnica, os EUA, e, marginalmente, do ncleo central de seus aliados, uns poucos pases ocidentais e orientais. Contudo, a voracidade da potncia hegemnica era muitas vezes limitada pela ento existncia da guerra fria com a URSS, a qual recomendava em alguns casos a rapina com parcimnia e aes que, embora andinas em resultados, representavam um exerccio de relaes pblicas digno de nota. Da mesma maneira, progressos foram feitos na construo do direito internacional pblico. Em 9 de dezembro de 1948, a Assemblia Geral da ONU aprovava a Declarao Universal dos Direitos Humanos e era assinada a Conveno para a Preveno e Punio do Genocdio. Em agosto de 1949, foram assinadas as quatro convenes de Genebra para a Proteo das Vtimas de Guerra. Posteriormente, vrios diplomas foram assinados visando a limitao da proliferao e o controle de armas nucleares, a promoo dos direitos humanos, dentre outros. Com a queda do muro de Berlim, em 1989, e com a formalizao do colapso da URSS, em 1991, atravs o Tratado de Alma Ata, os freios existentes para a conteno da nica potncia hegemnica remanescente, os EUA, deixaram de existir, j que a ordem jurdica internacional ainda no era forte o suficiente para opor um obstculo de monta aos seus desgnios predatrios. Mais ainda, estrategistas norte-americanos, vislumbraram a oportunidade de impor uma ordem unilateral global, um jus imperium, ao resto da humanidade, reservando-se, e a alguns aliados, a prosperidade e impondo a misria aos alienados. O jus
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imperium caracteriza-se, de um lado, pela manipulao dos organismos internacionais existentes para a obteno dos objetivos nacionais hegemnicos, e de outro, pelo que chamei de a deconstruo do direito internacional existente, naquilo em que limitava a ao da barbrie.
A ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO E O INTERESSE AMERICANO Um caso tpico de manipulao dos organismos internacionais o da Organizao Mundial do Comrcio, a OMC, que substituiu o GATT e iniciou atividades em 1995. Ao incluir regras inquas a favorecer enormemente um ncleo central de pases desenvolvidos, em detrimento daqueles em desenvolvimento, o organismo promove a prosperidade seletiva de uns poucos em detrimento dos muitos. Assim, dados de organismos como a ONU, o FMI e o prprio Banco Mundial, atestam que 80% das benesses do sistema multilateral de comrcio da OMC recaem para o ncleo central de pases desenvolvidos, invertendo a relao de benefcio para populao com os pases em desenvolvimento, j que estes com 80% dos habitantes globais ficam apenas com 20% das vantagens. Tais ganhos foram obtidos atravs de tratados desiguais e leoninos como aquele sobre propriedade intelectual, o chamado TRIPS, que assegura um monoplio absoluto sobre o direito imaterial da parte dos grandes conglomerados farmacuticos, sem levar em considerao questes de ordem superior como direitos humanos ou razes de ordem pblica e mesmo os conhecimentos tradicionais, utilizados h milnios. Tambm o chamado TRIMS, o tratado de investimentos no mbito da OMC, permite as polticas de apoio a vantagens comparativas mantidas pelos pases desenvolvidos, enquanto veda as polticas de apoio ao desenvolvimento econmico e tradicionalmente utilizadas pelos pases emergentes, algumas das quais desenvolvidas por organismos da ONU.
PARTE I
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Por sua vez, o chamado GATS, o tratado sobre servios da OMC, ao impedir o acesso a mercado dos provedores dos pases em desenvolvimento, e liberalizar aquele aos prestadores de servios dos pases desenvolvidos, aliena os pases emergentes do comrcio internacional de servios, muito superior ao de bens e mercadorias. Acresce que, nesse setor, no existem mecanismos de defesas, como as salvaguardas (GOYOS, 1995). De resto, a ordem jurdica multilateral da OMC permite a prtica de escandalosos subsdios ao setor agrcola dos pases desenvolvidos, procedimento no permitido em qualquer outra rea, como na industrial, quando naquele segmento em que os pases emergentes tm uma natural vantagem comparativa por diversos fatores, inclusive pelo natural custo inferior da mo de obra.
O CONSELHO
DECISRIOS
DE
S EGURANA
DA
ONU
E O ANACRONISMO DOS PROCESSOS
De outro lado, o anacronismo dos organismos decisrios da prpria ONU permite sua manipulao e desvirtuamento pelo vcio de fraca representatividade. De fato, os poderes decisrios executivos da ONU so de competncia de um Conselho de Segurana composto de 15 membros, dos quais 5, permanentes, e 10, no permanentes. Os permanentes, a Repblica Popular da China, a Frana, a Federao Russa, o Reino Unido e os EUA, ex vi do disposto no artigo 27, 3 da Carta da ONU, tm o chamado poder de veto. (GOYOS, 1995, p.37). Quanto aos membros no permanentes, eleitos para um mandato no renovvel de dois anos, tm sua composio determinada pela Resoluo nmero 1991, da Assemblia Geral da ONU, que reserva 5 assentos para pases africanos a asiticos; um para a Europa Oriental; dois da Amrica Latina; e dois da Europa Ocidental. Em primeiro lugar, constate-se que o poder de veto estranho ao direito e, por conseguinte, recomendvel sua substituio pelo critrio democrtico da maioria, simples ou qualificada. Em
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segundo lugar, hoje injustificvel a manuteno da dicotomia entre membros permanentes e no permanentes. Acresce que h uma desproporcional representao dos Estados Europeus. O anacronismo da composio do Conselho de Segurana reconhecido universalmente, porm sua estrutura atual atende aos interesses hegemnicos dos EUA e do ncleo central de seus aliados, notadamente o Reino Unido, Estado cliente do primeiro. Algumas frmulas foram apresentadas para a reforma do Conselho, tendo se apresentado como candidatos naturais a membros permanentes o Brasil, a ndia, a frica do Sul, a Alemanha e o Japo. Considerando que a Rssia e a China j fazem parte do Conselho de Segurana como membros permanentes, constata-se o recente protagonismo internacional de Brasil, frica do Sul e ndia, todos pases em desenvolvimento. Vamos ento analisar as razes pelas quais estes pases normalmente apresentam-se aliados nas questes internacionais. Tal como o Brasil, a frica do Sul, a China e a ndia liberaramse em passado recente ou muito recente dos infames grilhes do colonialismo ou do semi-colonialismo. Durante os anos em que foram subjugados, tais pases no puderam realizar os seus respectivos potenciais naturais. Em todos os casos, at mesmo a capacidade de crescimento de mdio prazo foi prejudicada pelo impedimento da formao educacional das populaes nacionais, da parte dos poderes coloniais. De fato, Brasil, China e ndia passaram a perseguir polticas nacionais e independentes quase que contemporaneamente a partir do segundo governo de Getlio Vargas, a partir de 1951, e da vitria da revoluo comunista em 1949, liderada por Mo Tse Tung. Por sua vez, a ndia teve sua independncia reconhecida em 1947 e imediatamente passou a perseguir polticas nacionalistas, sob a liderana de Pandit Nehru. A frica do Sul somente em 1994 libertou-se do odioso regime do apartheid. Com altos e baixos, nas ltimas dcadas, esses pases atingiram notveis conquistas na rea econmica e expressivos
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sucessos de desenvolvimento humano, social e tecnolgico, da mesma maneira que promoveram uma poltica externa benigna e no agressiva. H hoje muita identidade entre eles, o que veio a ser internacionalmente reconhecido. No Brasil, o valor do PIB chegou US$ 1.8 trilho no critrio de paridade do poder de compra e de US$ 1.2 trilho no sistema de taxas de cmbio. Suas reservas externas situam-se em aproximadamente US$ 200 bilhes. Sua populao de cerca de 200 milhes de habitantes. O comrcio externo do pas gera saldos de cerca de US$ 50 bilhes ano. Seu crescimento econmico superior a 5% ao ano. Seus programas sociais so eficazes na integrao social e expressiva reduo da marginalidade econmica. Sua poltica econmica e externa so fatores de estabilidade e prosperidade regional. A China hoje a maior fora motriz do crescimento econmico mundial. Seu PIB no critrio de paridade do poder de compra de US$ 10 trilhes e de US$ 2.5 trilho no sistema de taxas de cmbio. Sua populao de cerca de 1.3 bilho de habitantes. Suas reservas externas situam-se em aproximadamente US$ 1.3 trilho e sua poltica de financiamento dos dficits comerciais americanos tem permitido a continuidade do crescimento econmico mundial. Seu crescimento econmico superior a 9% ao ano. Seus programas sociais so eficazes na integrao social e expressiva reduo da marginalidade econmica. Sua poltica econmica e externa so fatores de estabilidade e prosperidade regional. A ndia tem um PIB de cerca de US$ 4.5 trilhes no critrio de paridade do poder de compra e de US$ 900 bilhes no sistema de taxas de cmbio. Sua populao de cerca de 1.1 bilho de habitantes. Suas reservas externas situam-se em aproximadamente US$ 200 bilhes. Sua economia cresce a cerca de 9% ao ano. O pas pratica eficientes programas de integrao social e reduo da marginalidade econmica. Sua poltica econmica e externa so fatores de estabilidade e prosperidade regional.
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A frica do Sul tem um PIB de cerca de US$ 650 bilhes no critrio de paridade do poder de compra e de cerca de US$ 250 bilhes no sistema de taxas de cmbio. Sua populao de aproximadamente 35 milhes de habitantes. Sua economia cresce cerca de 6% ao ano.Seus programas sociais so eficazes na integrao social e expressiva reduo da marginalidade econmica. Sua poltica econmica e externa, e seu regime democrtico, so paradigmticos e fatores e estabilidade e prosperidade regional. A Federao Russa tem um perfil diverso dos pases que a precederam nesta anlise, j que foi at pouco tempo uma das potncias hegemnicas mundiais. Hoje, procura recuperar sua economia, promover a prosperidade social e buscar um novo horizonte nas relaes internacionais. De qualquer maneira, o PIB da Rssia hoje de US$ 1,7 trilho, de acordo com o critrio de paridade do poder de compra e de US$ 1,1 trilho no sistema de taxas de cmbio. Sua populao de cerca de 145 milhes de pessoas. Sua economia cresce a 7% ao ano. Seu saldo comercial de US$ 130 bilhes ao ano. grande produtora e exportadora de gs e petrleo. A inconsistncia da ordem poltica mundial hodierna tal que a Rssia, ao mesmo tempo em que membro permanente do Conselho de Segurana da ONU excluda da OMC.
OS DESAFIOS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA Os formuladores da poltica externa brasileira aperceberamse dessas semelhanas e constataram que esses pases partilham igualmente as mesmas vulnerabilidades externas de ordem econmica, poltica, militar, ideolgica e cultural. Para o Brasil, tais disparidades
Tm sua origem nas regras e nos mecanismos que constituam a estrutura e a trama das relaes entre o Brasil Colnia e a metrpole portuguesa, no seio da dinmica de expanso do capitalismo a partir de seu centro de irradiao europeu, no impulso de formao do sistema econmico e poltico mundial. (GUIMARES, 2006, p. 22-23).
PARTE I
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Assim, qualquer que seja a estratgia de insero internacional do Brasil, ela dever necessariamente, nas palavras do grande estrategista brasileiro, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares (2006, p. 259), ser construda e executada a partir dos trs desafios da sociedade brasileira, que so a reduo das extremas disparidades sociais, a eliminao das crnicas vulnerabilidades externas e a realizao acelerada do seu potencial. Ora, no difcil concluir que os desafios dos demais pases sob anlise so exatamente os mesmos. Igualmente, os obstculos de todos so aqueles constitudos pelos responsveis pela anacrnica, injusta e egosta ordem poltica e econmica internacional. Enfim, como acabar com a tirania poltica, com o infame jus imperium e com a nojenta poltica da promoo da prosperidade seletiva de uns poucos pases em detrimento dos muitos? A construo da necessria cooperao internacional entre os novos protagonistas no tarefa fcil. Em primeiro lugar, h ainda muito desconhecimento. As relaes sul-norte foram por muito tempo privilegiadas, em detrimento das sul-sul. Acresce que se h muitos e substanciais fatores que levam cooperao, por outro lado permanece ainda a competio em muitas reas So ainda as economias emergentes vulnerveis sob muitos aspectos, particularmente na rea social, e portanto sensveis a fortes presses externas. O fato que, pouco a pouco, com a evoluo do crescimento econmico dos novos protagonistas internacionais que, segundo dados da CIA em 15 anos consumiro mais energia do que os EUA e a Unio Europia, juntos, ser muito difcil negar-lhes a correspondente quota em poder poltico internacional. Todavia, parece certo que a oposio haver. Afinal, como diz o ditado, old habits die hard. A poltica externa brasileira do governo Lula contempla a articulao da aproximao real e prtica (alm da retrica) poltica
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e econmica com outros grandes Estados perifricos que tm interesse estratgico em promover a multipolaridade do sistema mundial.(GUIMARAES, 2006, p.294). Para o Brasil, a vigorosa busca do necessrio entendimento internacional com os novos protagonistas dever ser feita levando-se sempre presente a realidade regional e sem prejuzo das excelentes relaes mantidas no continente e, em especial, com a Repblica Argentina.
PARTE I
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A COOPERAO BRASIL RSSIA NO SCULO XXI: BALANO E PERSPECTIVAS
Anatoly S. Kapko 1
ostaria, em primeiro lugar, de cumprimentar organizadores e participantes do seminrio, no mbito do qual ns planejamos trocar opinies sobre tal assunto bem interessante da vida internacional contempornea como as possibilidades de ampliao da cooperao entre os estados, cujas economias demonstram os ritmos mais dinmicos de crescimento, Brasil, Rssia, ndia e China. Cientistas polticos e economistas de todo o mundo j conhecem bem a abreviatura BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), O dilogo neste formato os chanceleres dos quatro pases lanaram em setembro de 2006, margem da sexagsima primeira sesso da ONU. Os paises mencionados, dispondo de economias intensivamente crescentes, desempenham papel positivo e considervel no que se refere ao desenvolvimento das relaes internacionais modernas. O fato de que a Rssia membro pleno do G-8 e que o Brasil, ndia e a China j se tornaram participantes tradicionais do segmento ampliado deste grupo, comprova a crescente influncia destes pases.
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Cnsul-Geral da Rssia no Brasil.
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Nossos estados demonstram cada vez mais coincidncia dos interesses em muitos assuntos da agenda global, evidente a aspirao comum de fortalecer o papel central da ONU e a arquitetura multipolar das relaes internacionais, de buscar decises multilaterais dos problemas mundiais mais agudos. Tornando em considerao o tema de nossa conversa, no vou detalhar o dilogo poltico russo-brasileiro: sem exagero, est excelente. Anotarei s que seu desenvolvimento visa formao de relaes privilegiadas da parceria estratgica, tanto no plano bilateral, como no formato de trabalho comum na arena internacional. No meu discurso, a exemplo das relaes russo-brasileiras, eu gostaria de revelar oportunidades que empresas e investidores estrangeiros tm no meu pas, bem corno destacar as caractersticas principais da situao atual e das tendncias de desenvolvimento da economia russa. Penso que esta informao ser interessante para todos aqui presentes. Quero sublinhar que todas as atraentes oportunidades econmicas e de investimentos da Rssia, dos quais eu falarei, esto disposio de todos os nossos os parceiros sem exceo, inclusive indianos e chineses. O Brasil o parceiro comercial principal da Rssia na Amrica Latina e o nosso relacionamento, em minha opinio, pode ser avaliado como um exemplo de cooperao bilateral multifacetada entre os pases com economias de alto ritmo de crescimento. Nos ltimos anos atingimos altos indicadores do comrcio bilateral que em 2006 alcanou cerca de quatro bilhes de dlares norte-americanos. Temos a nossa frente um objetivo ambicioso, mas realista: incrementar o volume do comrcio para o nvel de dez bilhes de dlares ate o ano de 2010. Alm disso, damo-nos conta da necessidade de diversificar a pauta do nosso comrcio, bem como equilibr-lo. com satisfao que destacamos a disposio do governo brasileiro a trabalhar nesse sentido.
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A cooperao entre a Rssia e o Brasil na esfera material em muitos aspetos tem carter privilegiado que corresponde ao esprito e aos princpios da parceria estratgica. O nosso objetivo aqui formar a aliana tecnolgica bilateral, de acordo com a tarefa formulada pelos Presidentes da Rssia e do Brasil e confirmada na declarao conjunta deles, adotada em Moscou em 2005. No sentido mais amplo a criao desta aliana tecnolgica prev a realizao de projetos bilaterais de grande escala nas reas de alta tecnologia. O trabalho nessa direo j se faz, primeiramente na esfera de explorao pacfica do espao exterior. Isto no s o vo do coronel Marcos Pontes com a tripulao russa Estao Espacial Internacional; esto sendo realizados outros projetos concretos de vantagem mtua. Especialistas dos nossos pases trabalham em conjunto para modernizar o veculo-lanador de satlites brasileiro VLS- 1. Em termos prticos discutimos a possibilidade de produzir satlites destinados para o Brasil, bem como da participao do pas no sistema global de navegao por satlites GLONASS que est sendo formado pela Rssia. Avaliamos a perspectiva de usar Alcntara para lanamentos comerciais. No que se refere a construo de avies, hoje ns podemos falar sobre possveis exportaes para o mercado brasileiro de excelentes modelos de helicpteros russos MI-26, MI- 171 A, bem como de avies-anfibios incomparveis Be-103 e Be-200. Est na mesa a proposta da corporao Embraer de fabricao na Rssia de jatos regionais. Est se ampliando a cooperao no setor de energia. Empresas russas forneceram equipamentos para hidroeltricas Porto Ges e Corumb-3. Nossas companhias e especialistas esto prestes a participao ulterior do desenvolvimento da esfera da energia eltrica do Brasil. Estudamos possibilidades de produzir aqui em parceria com os brasileiros turbinas de gs para usinas de energia eltrica. com interesse que acompanhamos os avanos do Brasil na produo e no uso de biocombustvel.
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Iniciou-se dilogo entre empresas Gazprorn e Petrobras visando formar uma cooperao mutuamente vantajosa, inclusive no que se refere ao uso das ltimas tecnologias e know-how russos na explorao e explotao de jazidas de gs no Brasil. Neste contexto, na nossa viso, no futuro se poder tratar tambm da perspectiva de levar a nossa cooperao bilateral aos mercados energticos de terceiros pases, em particular atravs do potencial de Gazprorn no caso da construo de gasoduto Venezuela Brasil Argentina. Recentemente se ampliou significativamente a geografia da cooperao entre institutos de cincia dos nossos pases. Isto tem uma importncia essencial para a realizao russo-brasileira de projetos de grande escala na rea de alta tecnologia. Temos nesse sentido um vasto espectro de possibilidades antes de mais nada, biotecnologia, nanotecnologia, materiais novos, informtica, eletrnica ptica. Passo importante nesta direo ser a possvel adeso do Brasil s atividades do Centro Internacional de Cooperao Cientfico-Tecnolgica e Inovadora Rssia Amrica Latina. Claro, que ainda temos muito a fazer para diversificar a pauta do nosso intercmbio comercial, aumentar a fatia dos produtos da indstria de alta tecnologia. Atualmente a Rssia famosa aqui principalmente por seus fertilizantes que constituem vinte e sete por cento do setor correspondente do mercado brasileiro, enquanto o Brasil exporta quarenta e cinco por cento da carne suna consumida em total na Rssia, quarenta por cento da carne bovina e quinze por cento da carne de aves. Entretanto, j se pode constatar que os parceiros brasileiros exploram o mercado russo comercial de uma maneira bastante eficaz. Porm, o setor de investimentos ainda se mantm quase intacto o raro exemplo de cooperao nessa rea a fbrica da Sadia que est sob a construo na regio de Kaliningrado. Acho que em perspectiva mais prxima o incremento da cooperao na esfera de investimentos com o Brasil, bem como com outros paises estrangeiros, deve se tornar uma das nossas
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tarefas mais prioritrias, levando em conta a favorvel situao econmica e de investimentos na Rssia. A realizao desta tarefa depender muito dos esforos no s dos governos, mas tambm do setor privado, da iniciativa dos empresrios de cada pas. Neste contexto permitam-me passar ao discurso sobre as peculiaridades atuais do desenvolvimento do mercado russo. Eu queria comear pela constatao do fato agradvel de que nos ltimos anos o nosso pas tem mostrado altas taxas do crescimento econmico. Vou citar alguns dados. Em 2006 o crescimento do PIB foi de 6,8%. O crescimento da indstria foi de mais de quatro por cento e o da agricultura de quase trs por centos. O setor de servios, cuja participao na economia de mais de cinqenta por cento, cresceu oito por cento. No total, de 2000 a 2006, o PIB russo aumentou quase sessenta por cento. A taxa mdia anual do crescimento foi de sete por cento, o que mais do que o dobro da taxa mdia anual da economia mundial nesse mesmo perodo. Em 2006. a Rssia tornou-se a dcima maior economia no mundo com o PIB de mais de um trilho de dlares correntes. As reservas internacionais do Banco Central nos ltimos anos tm superado significativamente a dvida pblica externa e agora alcanaram trezentos e vinte bilhes de dlares o que coloca a Rssia entre os trs primeiros pases no mundo nesse segmento. A inflao em 2006 diminuiu para nove por cento. A dvida pblica reduziu-se visivelmente para cerca de quarenta e cinco bilhes de dlares. A conjuntura favorvel dos preos dos principais produtos de exportao russa permitiu acumular no Fundo de Estabilizao cerca de cem bilhes de dlares. Nas condies favorveis do mercado mundial dos recursos energticos aumentaram de forma drstica as exportaes para trezentos e cinco bilhes de dlares em 2006, e o supervit comercial para cento e quarenta e um bilho de dlares. O ano de 2006 foi para ns o ano de transio da poltica de estabilizao e acumulao poltica de desenvolvimento. A
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tarefa principal no ano corrente a transio ao modelo do desenvolvimento econmico por meio da diversificao da economia e ampliao das fontes de investimento e inovao do seu crescimento. Para manter as taxas altas do desenvolvimento da economia e, em particular, da formao bruta do capital fixo e do ingresso dos investimentos estrangeiros, o governo vem continuando as suas atividades visando melhorar o clima de investimentos. Nas empresas com a participao do capital estrangeiro (mais de nove mil) so empregados dois e meio milhes de pessoas, e a participao dessas empresas no PIB russo quase trinta por cento; na produo industrial, cerca de vinte e cinco por cento. O clima de investimentos permanece favorvel. Os peritos avaliam que, pela sua caracterstica, mais prximo ao brasileiro e indiano. Em dezembro de 2005 a Rssia entrou no grupo dos seis pases mais atraentes para investimentos estrangeiros diretos. O fluxo destes significativo. Segundo as estatsticas, no fim de 2006 o seu volume acumulado foi cerca de cento e quarenta bilhes de dlares (aumento de quase trinta por cento em comparao com o fim de 2005). Em 2006 ingressaram na economia russa cinqenta e cinco bilhes de dlares, o que superou o nvel do ano anterior apenas em trs por cento. Ao mesmo tempo os investidores estrangeiros transferiram da Rssia quase quarenta bilhes de dlares. O maior volume do ingresso foi constatado nas reas da indstria de processamento, comrcio (incluindo o exterior) e alimentao, extrao dos recursos naturais, imveis, transporte e comunicao, no setor financeiro. Os lderes em investimentos diretos acumulados na economia russa, segundo os dados de 31 de dezembro de 2006, so Chipre (quase vinte e trs bilhes de dlares), Pases Baixos, EUA, Alemanha, Gr-Bretanha e Ilhas Virgens Britnicas (dois e meio bilhes de dlares). A peculiaridade do aspecto regional do ingresso dos investimentos estrangeiros a sua concentrao alta no pequeno
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grupo das regies. Em particular, em Moscou entraram quase quarenta e cinco por cento do volume total, na regio de Sakhalin e em So Petersburgo cerca de dez por cento em cada um. O impacto positivo ao incremento da atividade de investimento e assegurao do desenvolvimento da economia com base na modernizao tecnolgica tero as medidas previstas nos Rumos Principais da Atividade do Governo no perodo at 2008 e no Programa do Desenvolvimento Econmico e Social da Federao da Rssia em 2006-2008. Entre essas podemos destacar as de modernizao industrial, assegurao do crescimento econmico sustentvel, defesa dos direitos dos proprietrios, reduo da carga tributria total sobre os produtores, apoio s exportaes, melhoramento da gesto corporativa, assegurao da maior transparncia financeira das empresas russas, desenvolvimento do sistema dos crditos hipotecrios, ativao dos bancos russos de fomento. Foram realizadas as aes do aperfeioamento da defesa da propriedade intelectual. Conduz-se o trabalho para assegurar a liberalizao cambial total. Foi reduzida drasticamente a alquota do imposto da renda, diminuda significativamente a alquota do imposto sobre o lucro com simultnea liquidao dos diversos privilgios, anulado completamente os impostos sobre as vendas. Tomamos medidas para simplificar e reduzir a taxao das empresas pequenas. Foi introduzido o imposto nico sobre o lucro presumido com a alquota de seis ou quinze por cento, em conformidade com o objeto de taxao. O efeito positivo da reforma tributria comeou mostrar-se permitindo legalizar at trinta por cento dos investimentos das empresas do setor real da economia. Para o melhoramento do clima de investimento, aumento da abertura e concorrncia global da economia russa o grande significado tem a modernizao do sistema alfandegrio. Foram diminudas as alquotas das tarifas de importao sobre o equipamento tecnolgico usado na metalurgia, indstria de alimentao e farmacutica. No futuro prximo planeja-se a
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reduo ulterior das tarifas de importao sobre o equipamento tecnolgico necessrio para a modernizao das bases de produo, bem como a matria-prima ausente na Rssia, mantendo o nvel necessrio da defesa tarifria dos produtos prontos para o consumo. Em ritmo ativo realiza-se trabalho para aperfeioamento do sistema legal da Federao da Rssia cdigos alfandegrio, civil, de habitao, florestal, etc. Foram aprovados ou entraram em vigor outras leis federais visados a melhorar o clima empresarial e estimular atividade de investimento. Est em andamento a reforma administrativa visada a assegurar a diviso distinta das funes, atribuies e financiamento entre as estruturas da administrao pblica e impedir a interveno excessiva do estado na economia. Trabalhamos ativamente para liquidar a burocratizao econmica e barreiras administrativas que dificultam as atividades dos investidores estrangeiros e empresrios em geral. Est sendo elaborado o conceito da poltica estatal na rea de atrao dos investimentos estrangeiros diretos. Prev-se a incorporao desta no programa estatal de mdio prazo. Foram empreendidos passos importantes nas reformas na rea de energia eltrica, transporte ferrovirio, setor de gs, na soluo dos problemas do setor habitacional. Desde ano de 2006 tm sido realizados quatro projetos nacionais: na educao, sade, habitao e no setor agroindustrial. Para financiar projetos de infra-estrutura e os outros projetos da importncia nacional foi criado o Fundo de Investimentos base da parceria pblico-privada. O volume total do fundo no ano corrente de quatro bilhes e duzentos e sessenta milhes de dlares. Presta-se ateno especial ao desenvolvimento da infraestrutura financeira. Aumento da confiana no sistema bancrio uma das importantssimas tarefas nesta rea. Foi iniciada a realizao da reforma bancria de grande envergadura, cujo objetivo principal o incremento da capitalizao e segurana do sistema bancrio, Todos os bancos russos apresentam os relatrios ao Banco Central de acordo com os padres internacionais.
PARTE I
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Continua sendo a prioridade de nosso trabalho o objetivo de fortalecer a base legislativa da participao da Rssia na cooperao internacional de investimentos. Nos ltimos anos entraram em vigor acordos bilaterais para iseno da dupla tributao com uma srie dos pases estrangeiros que foi tambm assinada com o Brasil. Atualmente esto em vigor quarenta e trs acordos bilaterais para estimulao e proteo mtua dos investimentos, muitos destes so programados para a ratificao. No futuro planejamos comear estas negociaes com o Brasil. O elemento importante da nossa atividade, visada a criar condies favorveis para investimentos estrangeiros e a elevar o patamar da abertura da economia russa, so as negociaes sobre a adeso da Rssia a tais influentes organismos econmicos internacionais como a Organizao Mundial do Comrcio e a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico. Continua-se o trabalho para adaptar a legislao russa s normas e regras da OMC e OCDE. A Rssia ficou o pleno membro do FATF, Grupo de Ao Financeira Sobre Lavagem de Dinheiro. Hoje em dia a economia russa no nada mais fechada ou subsidiada do que as economias dos pases que so membros dos organismos mencionados. Est sendo realizado o trabalho no mbito das organizaes financeiras e econmicas regionais, em particular, do Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento (a fatia da Rssia na sua pasta de crdito atingiu quase quarenta por cento, ou seja, quase dois bilhes de euros), do Banco do Mar Negro de Comrcio e Desenvolvimento (cerca de vinte por cento da sua pasta de crdito). Estuda-se a possibilidade da nossa plena adeso ao Banco Interamericano de Desenvolvimento. Em concluso gostaria de expressar a opinio de que o incremento dos vnculos econmicos, comerciais, financeiros e de investimentos entre os pases que esto se desenvolvendo com a maior dinmica, em particular, entre o Brasil, Rssia, ndia, China, Mxico, frica do Sul lana os alicerces de longo prazo
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para consolidar a cooperao bilateral e multilateral entre eles. Por sua vez, isto corresponde ao nosso objetivo estratgico comum de construir uma ordem mundial mais justa e formar sistema multipolar das relaes internacionais que se baseie na supremacia do direito internacional e que crie as possibilidades para o crescimento e desenvolvimento de todos os estados sem excees.
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OS BRICS
EA
ECONOMIA MUNDIAL
Lus Antonio Paulino1
sigla BRIC foi criada pelo pelo economista Jim ONeill, do banco de investimentos Goldman Sachs, para designar os quatro principais pases emergentes do mundo, a saber: Brasil, Rssia, ndia e China. Esses quatro pases, em conjunto, abrigam quase a metade da populao mundial, detm 20% da superfcie terrestre e respondem por cerca de 15% do PIB mundial. Em 2008, os chanceleres dos quatro pases, reunidos na cidade de Ekaterinburg, a 1.600 km de Moscou, oficializaram a associao dos quatro pases como um bloco, para atuar de forma coordenada nos fruns internacionais. Antes, contudo, de se dar como assente que o referido termo expresse, realmente, um fato novo no cenrio econmico e geopoltico internacional, caberia, preliminarmente, uma breve reflexo a respeito do prprio conceito de BRIC e particularmente sobre a pertinncia e o sentido do nome do Brasil estar associado
Lus Antonio Paulino professor da Universidade Estadual Paulista - Unesp, na Faculdade de Filosofia e Cincias Marlia, no curso de Relaes Internacionais, onde leciona disciplinas nas reas de economia e comrcio internacional. short term consultant do Banco Mundial e membro do Conselho Superior de Comrcio Exterior COSCEX, da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP. Professor do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas da Faculdade de Filosofia e Cincias Unesp Marlia [email protected]
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a esse grupo de pases, com os quais no partilha muito mais que o fato de ser, como eles, uma grande pas em desenvolvimento. As perguntas que deveramos inicialmente responder seriam as seguintes: 1. No seria o termo BRIC, o que filsofo Thomas Hobbes designou de discurso insignificante? 2. Haveria uma agenda poltica comum a esses pases que nos permitisse considera-los, alm de categoria de anlise, um grupo de interesses?
Em conferncia pronunciada na Universidade de Harvard, em 2005, o historiador Eric Hobsbawn (2007, p. 5), afirmou o seguinte:
Diz-se que histria so discursos. No h como entender essa expresso a menos que entendamos a linguagem em que as pessoas pensam, conversam e tomam decises. Entre os historiadores, que se sentem tentados pelo que se denomina a virada lingstica, h mesmo alguns que argumentam que so as idias e os conceitos expressos nas palavras caractersticas do perodo que explicam o que aconteceu e por que aconteceu. Os tempos em que vivemos [...] so o bastante para deixar-nos cticos quanto a essas proposies. Ambas esto saturadas com que o filsofo Thomas Hobbes chamou de discurso insignificante, discurso sem sentido, e suas subvariedades, o eufemismo e a nova lngua de George Orwell, ou seja, o discurso que tem o propsito de falsear e desorientar. Mas, a menos que os fatos mudem, mudar as palavras tambm pouco os muda.
Teria o conceito BRIC, tomando as palavras de Hobsbawn, o propsito de falsear e desorientar ou seria um conceito que nos ajuda a explicar o que acontece e por que acontece hoje no mundo? A tal respeito, tendemos a concordar com as palavras de Santiso (2008, p. A15) para quem,
O que estamos vivendo uma mudanas de poca e de paradigma que se assemelha a uma grande transformao, para parafrasear o economista blgaro Karl Polanyi. Os equilbrios e as riquezas dos pases esto se redesenhando a grande velocidade com a
PARTE I emergncia de novos pases, atravs da China, ndia, Brasil, Mxico, frica do Sul e Rssia, para mencionar as economias de ponta, que emergem a partir daquelas que at anteontem eram denominadas pases em desenvolvimento.
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Para alguns, a associao do Brasil a esse grupo de pases dinmicos da sia pode parecer, por diversos motivos, no mnimo imprpria. Afinal, enquanto o Brasil segue a passo arrastado, no ritmo ditado pelo Consenso de Washington, as economias emergentes da sia crescem duas vezes mais rpido, guiados por seu prprio consenso. Dizer que o rpido crescimento daquelas economias se deve ao fato de terem abandonado as polticas voltadas para o desenvolvimento interno e terem abraado as propostas neoliberais baseadas na abertura de mercados seria de fato um discurso insignificante. Alm disso, os laos econmicos e geopolticos dessas economias com Brasil so limitados. Da corrente de comrcio da China que, em 2008, deve ultrapassar dois trilhes de dlares, as trocas com Brasil respondem por cerca de 20 bilhes de dlares, o que equivale a apenas um por cento do total. No plano geopoltico, as preocupaes dos pases asiticos e, em menor grau, da Rssia convergem para o chamado Pacific Rim2 . Como lembra o ex-secretrio de Estado dos Estados Unidos, Henry Kissenger (2005, p. A19):
The center of gravity of world affairs is shifting from the Atlantic, where it was lodged for the past three centuries, to the Pacific. The most rapidly developing countries are in Asia, with a growing means to vindicate their perception of the national interest.
Vistas as coisas desse ngulo faz sentido perguntar: seria de fato o acrnimo BRIC a expresso de um agrupamento de pases que partilham caractersticas ou mesmo interesses comuns
O termo Pacific Rim refere-se aos pases e cidades localizados nos limites do Oceano Pacfico. Os centros econmicos mais importantes em torno do Pacific Rim so Hong Kong, Cingapura, Seul, Tquio, Taipei, Cidade de Ho Chi Minh, Sidney, Melbourne, Brisbane, Auckland, Santiago, San Francisco, Seatle, San Diego, Portaland e Vancouver.
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ou apenas mais uma inveno Wall Street com o propsito de compeli-los prtica do confidence building, ou seja, deixar de pensar por conta prpria e seguir as polticas recomendadas pelo chamado Consenso de Washington? A considerar o que afirmam os j mencionados estudos do Goldman Sachs, no teramos dvida em afirmar que a segunda alternativa a mais provvel. Afinal, as hipteses que deveriam ser respeitadas (estabilidade macroeconmica, instituies estveis, abertura comercial, melhoria da educao) para que esses pases cumpram o destino previsto tm o selo neoliberal do Consenso de Washington. Poderamos, entretanto, colocar a questo de outro modo: que motivos teria Wall Street para estimular nesses quatro pases prtica alienante do confidence building se no enxergasse neles um potencial efetivo de deslocamento da hegemonia mundial? No seria parte de uma viso mais realista de como enfrentar o desafio da emergncia desses novos plos dinmicos da economia mundial, particularmente a China, diante da falncia do projeto do Sculo XXI Americano evidenciado pelo fracasso americano no Iraque e, mais recentemente, pela crise que devastou a economia dos Estados Unidos? A esse respeito Henry Kissinger, em artigo publicado em 2005 (p. A19), afirma:
The strategic equation in Asia is altogether different. U.S. policy in Asia must not mesmerize itself with the Chinese military buildup. There is no doubt that China is increasing its military forces, which were neglected during the first phase of its economic reform. But even at its highest estimate, the Chinese military budget is less than 20 percent of Americas; it is barely, if at all, ahead of that of Japan and, of course, much less than the combined military budgets of Japan, India and Russia, all bordering China not to speak of Taiwans military modernization supported by American decisions made in 2001. Russia and India possess nuclear weapons. In a crisis threatening its survival, Japan could quickly acquire them and might do so formally if the North Korean nuclear problem is not solved. When China affirms its cooperative intentions and denies a military challenge, it expresses less a preference than the strategic realities. The challenge China poses for the medium-term future will, in all likelihood, be political and economic, not military.
PARTE I
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Se os fatos acima descritos no nos autorizam a considerar o Brasil e os demais BRICs como aves de um mesmo bando, no possvel negar que, por circunstncias histricas distintas, somos, eventualmente, companheiros de viagem, que tentam chegar ao mesmo destino. Temos um propsito comum: o desenvolvimento; partilhamos de condies semelhantes: grande extenso territorial, grande populao, abundncia de recursos naturais, nvel de renda per capita e desenvolvimento semelhante; h complementaridades econmicas que podem ser exploradas em benefcio mutuo; o peso relativo de cada pas em suas respectivas regies grande; no existem conflitos de interesse importantes que nos coloquem em campos opostos em questes decisivas para todos, como tem demonstrado a sintonia desses pases em organismos internacionais como a ONU e a OMC. H, portanto, inmeras razes para desenvolver estratgias de cooperao mtua em torno de questes de interesse comum, sejam nos fruns globais como a ONU, OMC, FMI, sejam nas relaes bilaterais. Colocada a questo nessa perspectiva, nos parece que o estudo comparado desse agrupamento de pases algo oportuno, no apenas pelas razes j mencionadas, mas tambm pelos seguintes fatos: 1. So quatro grandes pases em desenvolvimento que enfrentam desafios mais ou menos semelhantes no que diz respeito ao desenvolvimento e elevao da qualidade de vida da populao e vm adotando estratgias de desenvolvimento distintas frente aos desafios da globalizao. Particularmente no que diz respeito ndia e China, de um lado, e Brasil, de outro, possvel distinguir estratgias de desenvolvimento bastante diferentes. Enquanto os pases asiticos mantm o foco de suas polticas no crescimento econmico, por meio de um controle rgido dos fluxos de capitais e das taxas de cmbio e de polticas industriais ativas voltadas para a inovao tecnolgica, a poltica macroeconmica do Brasil, cujo nico foco a estabilidade da moeda, se caracteriza pela prtica de
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elevadas taxas de juros, sobrevalorizao cambial e nenhum controle sobre o fluxo de capitais. O estudo comparado dessas diferentes estratgias de desenvolvimento nos parece de suma importncia para que o Brasil possa romper o estgio de semi-estagnao pelo qual tem passado dos ltimos 25 anos.
Taxas de crescimento anual

1991/2002 14,00 12,00 10,00 6,40 6,50 5,80 8,00 (em %) 6,00 2,70 3,50 3,10 4,00 2,00 0,00 Mundo Russia China India -2,00 -4,00 Pases em Desenvolvimento Pases Desenvolvidos Brasil 2,30 2,60 2,20 4,70 6,90 6,40 2002/2006 2007*
11,80 10,30 10,50
8,50 8,50
Fonte: BIRD, FMI, UNTACT, apud Delfim Neto, A. (2007)
2. Pela primeira vez na histria, o Brasil exportou mais para os pases em desenvolvimento do que para os pases desenvolvidos. Em 2006, o valor das exportaes brasileiras para os pases em desenvolvimento somou US$ 67,8 bilhes, enquanto as exportaes para os pases desenvolvidos foram de US$ 67,2 bilhes. Entre as razes apontadas para essa mudana, h o fato de os pases em desenvolvimento estarem crescendo e comprando mais alimentos e produtos bsicos, itens importantes de nossa pauta de exportao; o protecionismo dos pases ricos para esses mesmos produtos;
-3,10
2,80 3,40
5,00
PARTE I
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a pauta bastante diversificada dos produtos brasileiros e a perda de competitividade e de mercados para os produtos manufaturados nos pases ricos devido valorizao do cmbio. H que se considerar, ainda, o prprio esforo da atual poltica externa brasileira de intensificar as chamadas relaes SulSul, que na prtica representa um esforo maior de aproximao econmica e poltica entre os pases em desenvolvimento. Segundo o ex-Ministro do Desenvolvimento, Luiz Fernando Furlan, esses nmeros mostram que as empresas descobriram que existem outros mercados a explorar alm dos tradicionais e que se trata de uma tendncia irreversvel (BARROS, 2007, p. B1).
Exportaes do Brasil
70 60 50 US$ bi 40 30 20 10 0
59,8 52,4
56,4
62,7
67,8
42,8
2004 Pases desenvolvidos
2005
2006
Pases em Desenvolvimento
Fonte: MDIC
3. Desde 2000, o comrcio Brasil-sia apresentou um crescimento de 193%, com destaque para a China e para ndia, cujo crescimento foi, respectivamente, de 610% e 394% no perodo considerado. Esses dados revelam o potencial de crescimento de comrcio entre o Brasil e os pases da sia. O conjunto de 21 pases que constituem a rea de Cooperao sia-Pacfico (Apec), entre os quais se incluem Rssia e China, representa cerca de 46% do PIB mundial. Em agosto de 2007
36
realizou-se, em Braslia, o 3 Foro de Cooperao Amrica Latina sia do Leste (Focolal), onde se evidenciou o mtuo interesse dos pases latinos e asiticos de intensificarem as trocas comerciais e a interconexo das respectivas cadeias produtivas e investimentos recprocos (MARIN, 2007a, p. B1).
US$ bilhes
7.723
936 1.474 2.410
1.962 3.106 5.068
3.829 3.839
731 737 1.468
647 901 1.548
Tailndia
Malsia
Japo
Exportaes
Indonsia
Importaes
481 650 1.131
ndia
Coria do Sul
Cingapura
943 1.188 2.131
Corrente de Comrcio
Fonte: MDIC
4. Com relao China, o comrcio bilateral entre os dois pases j se encontra, em 2007, na casa dos US$ 20 bilhes. A China j o segundo parceiro comercial do Brasil, atrs apenas dos Estados Unidos, superando a Argentina que sempre ocupou essa posio. Se considerarmos, entretanto, que as exportaes e importaes chinesas devem chegar, em 2007, casa dos US$ 2 trilhes, a participao brasileira no comrcio global chins mal chega a 1%, com o agravante de que mais de 90% de nossas importaes da China so de produtos industriais, enquanto 65% de nossas exportaes para aquele pas so de soja e minrio de ferro. Existe, portanto, um enorme potencial de crescimento do comrcio bilateral entre os dois pases. A misso brasileira chefiada pelo secretrio-executivo do Ministrio do Desenvolvimento, Ivan Ramalho, acompanhado de 34 empresrios brasileiros que visitou a China em setembro de 2007 para discutir acordos de harmonizao estatstica para
8.399 7.989 China
16.389
Comrcio Brasil-sia (2006)
PARTE I
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melhorar o controle dos fluxos de comrcio entre os dois pases revela a importncia crescente do comrcio bilateral entre Brasil e China. A economia chinesa, medida pela paridade do poder de compra, j representa 50% do PIB dos Estados Unidos. Entre 2002 e 2006, respondeu por 1/3 do crescimento do planeta (ROMERO, 2008, p. A2). A crescente necessidade da China de recursos, para alimentar uma economia que cresce continuamente a taxas de cerca de 10% ao ano nos ltimos 20 anos, tem fomentado suas relaes comerciais com pases ricos em matrias-primas, mantendo aquecido o mercado mundial de commodities. A China , atualmente, o segundo maior consumidor de petrleo do mundo, atrs apenas dos Estados Unidos, e compra quantidades crescentes de minrio de ferro, cobre, nquel e alumnio (TREVISAN, 2006, p. 5). O consumo chins de alumnio, cobre, nquel e minrio de ferro, como frao do consumo mundial dessas mercadorias, saltou de 7% em 1990 para 20% em 2005. Em 2004, a China respondeu por 31% do aumento da demanda de petrleo (ZWEIG; JIANHAI, 2004, p. 25). Entre 2002 e 2006, a respondeu por 29% do crescimento global (LAMUCCI, 2007, p. A4).
5. As relaes Brasil-ndia adquirem cada vez mais importncia. Aps uma reduo das exportaes do Brasil para aquele pas de US$ 621 milhes, em 1994, para US$ 285 milhes, em 2001, houve uma retomada das relaes bilaterais de comrcio. As trocas bilaterais, entre 2004 e 2006, dobraram, alcanando US$ 2,4 bilhes. Entre 2000 e 2006, as exportaes brasileiras do Brasil para a ndia apresentaram um aumento de 331%, alcanando US$ 936 milhes e as importaes subiram 444% e atingiram o valor de US$ 1,474 bilho. Da mesma forma que em relao China, as exportaes brasileiras concentram-se em produtos bsicos e relativamente poucos itens. Petrleo, sulfetos de minrio de cobre e leo de soja responderam por 48% dos embarques brasileiros para a ndia. Em discurso no encerramento do Seminrio Empresarial ndiaBrasil, paralelo visita oficial do presidente Lula ndia em
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junho de 2007 o governo brasileiro anunciou o objetivo de quadruplicar as trocas comerciais entre os dois pases em quatro anos e alcanar US$ 10 bilhes em 2010. (MARIN, 2007b, p. B13). Vigora atualmente um acordo de preferncias tarifrias entre a ndia e o Mercosul que envolve 20% das linhas tarifrias entres esses parceiros cerca de 900 produtos mas existe a possibilidade de se ampliar essa preferncia para 50%. A ampliao das preferncias depende, contudo, da ratificao do acordo inicial pelo Congresso do Brasil, o qual j foi aprovado pela Argentina, Paraguai e Uruguai, mas segue pendente no Parlamento brasileiro, apesar do apoio do governo. O acordo assinado em 2004 reduz a zero as tarifas para 3% dos produtos, reduz em 20% as tarifas para 10% dos produtos e em 10% para 87% das mercadorias. Segundo estudos de inteligncia comercial realizados pelo Itamaraty, h fortes oportunidades para o comrcio de produtos como leo de soja, minrio de ferro, couro, celulose e papel, produtos da indstria automotiva e de equipamentos para produo de lcool. Recentemente, 32 empresas indianas investiram no Brasil, principalmente em informtica e servios. Atradas pela disponibilidade de mo-de-obra de baixo custo, pela produtividade do desenvolvedor de software brasileiro, por um fuso horrio mais adequado ao atendimento de clientes nos Estados Unidos e na Europa, alm da semelhana entre os processos bancrios, diversas empresas indianas apostam no Brasil como plataforma de exportao de servios de TI. A TCS (Tata Consultancy Services), brao na rea de servios do grupo Tata, do empresrio Ratan Tata, cujas 96 empresas produzem de ch a automveis, e que tm um valor de mercado de US$ 57 bilhes, instalou-se no Brasil em 2005 e deve terminar 2007 com cerca de 2000 funcionrios (TREVISAN, 2007, p. B1). No sentido oposto, empresas brasileiras investiram naquele pas em minerao e engenharia, dada o grande potencial existente naquele pas na rea de infra-estrutura, na qual se estima, sero necessrios investimentos de US$ 320 bilhes (MOREIRA, 2007, p. A5) e h planos de investimento de US$ 120 bilhes entre 2007 e
PARTE I
39
2012 (LEO, 2007, p. A6). No plano geopoltico, observa-se uma crescente aliana entre os dois pases nos diversos fruns multilaterais com mandato global, como a OMC e a ONU, em torno de temas que vo desde a Rodada Doha at o Conselho de Segurana da ONU, passando pelo acordo comum dos dois pases com a frica do Sul, conhecido como IBAS.
6. No caso da Rssia, a aproximao poltica e econmica do Brasil tambm tem apresentado importantes avanos. A pauta de intercmbio comercial bastante variada. As crises financeiras que atingiram os dois pases (1998/1999) afetaram a balana comercial, mas observou-se recuperao a partir de 2001. Entre 2002 e 2005, as exportaes brasileiras para a Rssia aumentaram de US$ 1,252 bilho para US$ 2,917 bilhes. A aproximao poltico-diplomtica, que incluiu visita do Presidente Fernando Henrique a Moscou em 2002, do Presidente Putin ao Brasil, em 2005, resultou em importantes acordos de cooperao cientfico-tecnolgica. A Rssia vem procurando diversificar sua economia, e vem dando grande ateno cooperao com o Brasil nos segmentos de altas tecnologias, em especial nos setores da gerao de energia, aeroespacial e defesa. Entre 1999 e 2007 a economia russa cresceu 69% e suas exportaes de gs e petrleo saltaram de U$ 76 bilhes para US$ 350 bilhes (WOLF, 2008, p. A11). A agenda de reformas que o governo russo vem promovendo para dinamizar sua economia tem inmeros elementos em comum a atual agenda brasileira. O governo russo est realizando um conjunto de reformas macro e microeconmicas, entre as quais se destacam a reduo da carga tributria sobre as atividades produtivas, medidas de apoio exportao, melhora da gesto corporativa visando dar maior transparncia financeira s empresas russas, o desenvolvimento de um sistema de crditos hipotecrios e ativao dos bancos russos de fomento.
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CONCLUSO A agenda de pesquisa sobre os BRICs nos parece bastante promissora. A diversidade dos estudos aqui apresentados, sua riqueza terica e as pistas que abrem para pesquisas futuras so a demonstrao factual dessa afirmativa. Sem querer fechar prematuramente uma agenda que mal se abre, duas linhas de investigao esto claramente delineadas: 1. As mudanas necessrias na ordem internacional tendo em vista a necessidade de adaptar a superestrutura institucional a uma nova realidade econmica e poltica mundial no mais condizente aquela herdada da Segunda Guerra Mundial, consubstanciada nas chamadas instituies de Bretton Woods. A poca dos imprios e do mundo eurocntrico acabou, mas o arcabouo institucional que o sustenta, mesmo carcomido, continua em p. A violncia com que o imprio americano age e reage no mundo, cujo exemplo mais conspcuo a Guerra do Iraque, mais sinal de fraqueza do que fora; a expresso do que Giovanni Arrighi de forma esclarecedora denomina dominao sem hegemonia. (ARRIGHI, 2007 p. 175). 2. A importncia dos estudos de polticas comparadas dos pases em desenvolvimento. A tentativa de entender o sucesso ou fracasso das polticas econmicas dos pases em desenvolvimento a partir da agenda da boa governana preconizada pelo Consenso de Washington est claramente superada. O paradigma terico a ele subjacente um velho barril que no suporta mais a presso do vinho novo, representando pelo sucesso de economias emergentes como a China e a ndia.
PARTE I
41
A INSERO DE BRASIL E CHINA NO PROCESSO DE GLOBALIZAO - 1980 - 2002
Marcos Cordeiro Pires1

1 INTRODUO
uma tarefa spera comparar dois pases com processos sociais to diferentes quanto Brasil e China no perodo de 1980 a 2002. Em princpio, um leitor mais exigente poderia dizer que se trata de uma comparao entre gua e azeite. No obstante, o exerccio intelectual de analisar este assunto se justifica por tentar compreender duas estratgias polticas de insero na economia mundial que apresentaram resultados dspares, e buscar apreender as especificidades de cada experincia. As trajetrias econmicas do Brasil e da Repblica Popular da China apresentam sentidos diferentes no perodo de 1980 a 2006. Enquanto o primeiro amarga um longo perodo de estagnao, a segunda apresenta um vigoroso crescimento no mesmo intervalo de tempo. Isto provoca surpresa, pois entre 1930 e 1980 o Brasil foi um dos pases que apresentou os maiores ndices de crescimento econmico do mundo, em mdia de 6,5%.
Professor do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas da Faculdade de Filosofia e Cincias Unesp Marlia - [email protected]
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Porm, no perodo 1980-2006, a mdia de crescimento do Produto interno foi de apenas 2,5%. Em contrapartida, a Repblica Popular da China, aps 150 anos de estagnao, que coincidiram com a decadncia do Imprio e as guerras civis do perodo republicano, apresentou um crescimento mdio anual de 5,0%, entre 1949 e 1980, e 10% no perodo de 1980-2006. O grfico 1, que trata da evoluo do PIB neste perodo, ilustra esta afirmao.
1200
1000
800
600
400
200
0 1983 2003 1981 1982 1985 1987 1988 1990 1991 1993 1994 1996 1997 1999 2000 2002 2005 2006 1980 1984 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004
China
Brasil
Grfico 1 Evoluo do PIB de Brasil e China 1980-2006 ndice: 1980=100.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados extrados de: Brasil: IBGE/SCN; China NBS.
Do que se pode depreender da leitura do grfico 1, o PIB brasileiro cresceu neste perodo apenas 75%, enquanto que o chins cresceu mais de 1.100%! Em linhas gerais, podem ser mencionados alguns eventos que podem dar pistas sobre o desempenho de cada pas. No Brasil, a crise da dvida externa e a conseqente crise fiscal que a acompanhou, entre 1981 e 1994, em conjunto com a adoo de polticas inadequadas, foram responsveis pela estagnao; na China, a poltica de modernizao implementada
PARTE I
43
pelo Partido Comunista Chins e acelerada sob a liderana de Deng Xiaoping, a partir de 1978, pode ser responsabilizada pelo vigoroso crescimento. No primeiro, como forma de superar a dcada perdida foram adotadas as polticas neoliberais impostas pelos organismos financeiros internacionais; na segunda, foram introduzidos mecanismos de mercado, entre os quais o investimento externo teve um papel significativo, sob o controle poltico do Estado. No primeiro, foi aplicado o receiturio conhecido como o Consenso de Washington; no segundo, uma estratgia de liberalizao sob controle do Estado, um modelo recm batizado Consenso de Pequim. Se observados superficialmente, tais processos histricos parecem ser excludentes, j que o Brasil estagnou e a China cresceu rapidamente. No entanto, eles pertencem a nico processo scio-econmico, que inspirou a reestruturao produtiva em nvel mundial aps o incio da longa recesso iniciada nos anos (19)70, no caso as polticas de liberalizao, desregulamentao e privatizao, vulgarizadas como neoliberalismo. As idias de liberalizao, desregulamentao, privatizao, abertura econmica e financeira floresceram nos anos (19)80, fosse pela influncia de Margareth Thatcher e Ronald Reagan, fosse sob as condicionalidades impostas pelo FMI e pelo Banco Mundial aos pases subdesenvolvidos (particularmente os da Amrica Latina) no bojo das renegociaes da dvida externa. Essas idias foram popularizadas como o Consenso de Washington, termo cunhado por John Williamson, em 1989, aps uma reunio do Instituto de Economia Internacional, que contou com a presena, entre outros, de economistas do FED, do FMI, do BIRD e do BID. Posteriormente, nos anos (19)90, foram aplicadas nas economias do antigo Bloco Sovitico, como um tratamento de choque para recriar o sistema capitalista naqueles pases. O resultado dessas polticas foi a abertura forada de mercados e a possibilidade de as empresas multinacionais usufrurem mundialmente de diversas vantagens como o diferencial de salrios, o cmbio desvalorizado, o tamanho do mercado de consumo, as matrias-primas e fontes energticas baratas, mercado
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de trabalho desregulamentado, taxas de juros baixas, baixas restries ambientais etc. importante frisar que as regras do jogo que aparentemente estavam disposio tanto da China como dos pases latino-americanos levaram a caminhos opostos, refletindo a ao poltica de cada uma das elites nacionais. Na Amrica Latina o resultado final da integrao forada ao sistema econmico mundial foi o fracasso, que se verificou entre 1998 e 2001 na totalidade dos pases da regio, excetuando Cuba. evidente que cada pas tem suas idiossincrasias, mas o fracasso generalizado na estratgia de integrao subordinada ao receiturio de Washington deve indicar algum mal congnito desse projeto. Em contraposio, apesar de a China apoiar seu desenvolvimento nesse mesmo ambiente mundial de liberalizao, seu resultado foi o inverso daquele alcanado pelos pases da Amrica Latina. Para responder a essa situao, preciso compreender alguns aspectos da estratgia em que se baseou a experincia chinesa, como quatro mil anos de histria, o poder poltico centralizado em Pequim sob o controle do PCCh e as aes econmicas descentralizadas entre provncias e municipalidades; a estratgia de soltar as pequenas e reter as grandes empresas estatais e reuni-las em grande conglomerados; a poltica de priorizar a educao, tal como fizeram antes Taiwan, Coria do Sul ou Singapura; negociar o ingresso de empresas multinacionais mediante o compromisso de transferncia de tecnologia e dentro dos objetivos nacionais; estimular uma poltica das inovao tecnolgica; o cmbio desvalorizado etc.. Tais caractersticas se distanciam bastante de polticas do Consenso de Washington, apesar de estarem inseridas num contexto por ele determinado. Joshua C. Ramo, ex-editor da revista Times, denominou a estratgia chinesa de desenvolvimento como o Consenso de Pequim, num texto publicado em 2004 pelo The Foreign Policy Centre, do Reino Unido, num claro contraponto ao Consenso de Washington. Antes de buscar explicaes econmicas, o autor privilegiou outros aspectos como a liderana do Estado, as polticas pblicas e o consenso social por detrs de uma estratgia de
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desenvolvimento. De acordo com Ramo, so trs as caractersticas centrais (ou como ele denomina, os teoremas) que explicam o sucesso chins: (a) os investimentos em alta tecnologia, inovao e educao; (b) o crescimento econmico acompanhado de medidas que garantam maior equidade e sustentabilidade; e (c) um ambiente de mobilizao nacional, denominado por ele de autodeterminao. Tais estratgias se inserem num projeto nacional de reerguimento da China, cujo marco foi a vitoriosa Revoluo de 1949. No entanto, antes de se contraporem, preciso reafirmar que ambos os consensos fazem parte de um mesmo processo, cada um alimentando o outro. o custo China que fora para baixo os custos produtivos em escala mundial. a estrutura produtiva chinesa que leva runa estratgias de sindicatos de trabalhadores de defender empregos e salrios em cada nao Alm disso, as exportaes chinesas, cuja taxa de expanso tem se situado acima de 20% ao ano na ltima dcada, tem permitido uma reduo da inflao mundial, ao baratear o preo de bens de consumo.. Ademais, o grande supervit chins e a conseqente elevao de suas reservas de divisas estrangeiras tm feito do pas um dos sustentculos da estabilidade monetria dos Estados Unidos. Ttulos do Tesouro norte-americano em poder do governo da China somam mais de 1 trilho de dlares. Porm, se os mercados mundiais no tivessem sido abertos pelas polticas liberais, o impacto da presena chinesa seria menos preponderante do que efetivamente o . O objetivo do presente texto, apesar de compreender a natureza bastante especfica de Brasil e China nesse processo, o de discutir a complementaridade desses fenmenos dentro do arcabouo de globalizao e reestruturao produtiva em nvel mundial que permeou o perodo de 1980 a 2002. A opo por esta periodizao se justifica por que o ano de 1980 marca o incio da crise latino-americana vinculada exploso da dvida externa aps o choque dos juros e, por outro lado, marca o comeo da expanso chinesa que dura at os dias atuais. J o ano de 2002 marca o fundo do poo da crise do modelo liberal na Amrica Latina e o ingresso efetivo da China na Organizao
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Mundial do Comrcio. Nesse sentindo, o texto est organizado em trs sees: (a) a crise dos anos (19)70, as polticas neoliberais e o processo de reestruturao produtiva; (b) a experincia brasileira sob o Consenso de Washington; (c) a experincia chinesa de insero na economia mundial ps-Deng Xiaoping.
1) A CRISE DOS ANOS (19)70,

PRODUTIVA
POLTICAS NEOLIBERAIS E A REESTRUTURAO
Entre o final da Segunda Guerra Mundial e 1973, a economia capitalista assistiu a longo processo de crescimento econmico, vulgarizado como Era de Ouro.2 Ao longo de quase 30 anos, os indicadores sociais dos pases industriais melhoraram sensivelmente. Polticas de assistncia social foram adotadas para amparar os trabalhadores no desemprego, na doena e na velhice. O consumo popular passou a ser o carro-chefe da expanso da economia. A inovao tecnolgica e a obsolescncia programada dos produtos faziam girar as grandes estruturas industriais. J nos pases do chamado Terceiro Mundo no se pode generalizar a expresso Era de Ouro. Algumas regies expandiram rapidamente, como certos pases da Amrica Latina e do Extremo Oriente. Entretanto, na maior parte dos pases africanos, no Sudeste Asitico e no subcontinente indiano, as lutas de descolonizao deixaram profundas cicatrizes, cujos reflexos ainda persistem. A crise dos anos (19)70, entretanto, deteriorou aquelas condies. A contrao do mercado mundial e a crise energtica foraram as economias a se adaptarem a ambiente caracterizado por maior concorrncia e menores taxas de lucro. Do ponto de vista das grandes corporaes multinacionais, as regras do jogo at ento prevalecentes j no serviam mais. A aliana implcita que existia entre estas e os trabalhadores organizados dos pases centrais, que ajudava a impedir o avano do comunismo, tornara-se obsoleta
H certa convergncia entre os estudiosos do sculo XX em caracterizar o perodo de 1945 a 1973 como os anos dourados ou a era de ouro. Veja-se: Eric Hobsbawm. A era dos extremos: o breve sculo XX 1914-1991. 2 ed. So Paulo: Cia. da Letras, 2001.
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nos anos (19)80, quando o bloco socialista apresentava sinais de exausto.3 Alm disso, por conta dos elevados custos sociais, a lucratividade do sistema como um todo estava comprometida. poca, o economista Milton Friedman chamava ateno de que o almoo grtis dos trabalhadores estava sendo pago com a reduo dos lucros empresariais.4 Desse ponto de vista, os subornos sociais que foram necessrios para minimizar a luta de classes nos pases centrais j no deveriam ser to generosos. Do ponto de vista microeconmico, as empresas passaram a adotar estratgias para um mercado cada vez mais restrito e sujeito a fortes flutuaes, decorrentes de ciclos de crescimento cada vez mais curtos, verificados aps a crise iniciada em 1973. Dois ou trs anos de crescimento e outros dois ou trs anos de contrao. Por conta disso, na viso dos economistas liberais, a economia deveria se tornar mais flexvel para se estabilizar de maneira mais rpida. As garantias sociais que protegiam em demasia o trabalhador, por exemplo, deveriam ser liquidadas, pois a grande empresa privada necessitava de margem de manobra para enfrentar uma concorrncia mais acirrada. Como decorrncia dessa situao, as grandes plantas industriais de padro fordista foram fragmentadas a partir de estratgias de terceirizao.5 Tambm o modelo japons de gesto, baseado no estoque zero6 e na produo just-in-time7
So fatos caractersticos os pedidos de ingresso no FMI de pases como a Hungria e a Polnia, j no comeo dos anos de 1980. Milton Friedman. Theres No Such Thing as a Free Lunch. La Salle (USA-IL). Open Court Publishing Co., 1977. Terceirizao, ou outsourcing, a estratgia de desmobilizar parte dos trabalhadores de uma grande empresa quando se determina que sua tarefa no central no processo de produo de uma certa mercadoria. Geralmente esses trabalhadores so empregados em pequenas empresas e contratados por salrios inferiores e sem as garantias sociais daqueles da empresa-me. Tambm se refere ao processo de direcionar parte da produo de determinado bem para terceiras empresas. Levando-se em considerao as pequenas dimenses fsicas de boa parte das empresas japonesas, estas optaram por no possuir grandes estoques de suprimentos e de produtos acabados, da a expresso estoque zero. Just-in-time significa literalmente produzir s na hora em que o mercado demandar. Para tanto, faz-se necessrio o estabelecimento de grande sincronia entre as empresas terceirizadas e a empresa-me, de tal forma que no mesmo momento em que feito um
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passou a ser adotado nos Estados Unidos e na Europa. O mercado de massa foi substitudo pelo mercado de nichos e de segmentos. Artigos que demandavam muita matria-prima foram miniaturizados. O chip de computador passou a figurar como pea-chave em quase todos os dispositivos industrializados. Reduzindo custos com a eletrnica, foram disseminados os computadores pessoais, as placas de fax-modem, a comunicao por cabos de fibra tica e o satlite de telecomunicaes. A concorrncia inter-monopolstica levou tambm ao processo de deslocalizao.8 As grandes empresas iniciaram um processo de deslocamento de parte de suas atividades industriais para os pases perifricos. A principal explicao para este fenmeno estava na busca por fatores produtivos mais baratos, como matria-prima e trabalho, ou ainda outras vantagens, como menor carga tributria, incentivos fiscais, cmbio desvalorizado etc.. Comparativamente ao similar norte-americano, um operrio mdio na China, no Brasil, na Malsia ou no Mxico recebe pequena frao do salrio daquele, forando para baixo os custos trabalhistas. A gesto de unidades to distantes das matrizes foi facilitada pelo barateamento nos preos das telecomunicaes. Softwares cada vez mais complexos tornaram as tarefas administrativas padronizadas e o clculo financeiro adequado para apurar, no tempo real, os ganhos e perdas decorrentes de modificaes abruptas nas taxas de cmbio dos diferentes pases em que operam aquelas corporaes. Tambm por conta desta internacionalizao da produo, as operaes financeiras aumentaram de forma surpreendente
pedido para uma montadora, por exemplo, as empresas de autopeas produzam a quantidade de componentes necessrias para a produo de automveis. Vale destacar que este tipo de operao industrial faz parte do chamado toyotismo, em contraposio ao fordismo. A este respeito ver: Thomas GOUNET. Fordismo e toyotismo na civilizao do automvel. So Paulo: Boitempo, 1999. O processo conhecido como deslocalizao diz respeito transferncia de plantas industriais dos pases com maiores custos produtivos para aqueles onde tais custos sejam menores. Este processo se intensificou nos anos (19)80 medida que as polticas de globalizao se intensificaram, particularmente sob os auspcios do ex-GATT e atual OMC.
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desde 1980.9 Novos instrumentos financeiros foram criados, como no caso dos derivativos, ou tiveram o uso intensificado, como as operaes de hedge.10 Uma vez que a instabilidade passou a ser a regra da economia mundial, os agentes econmicos buscaram se defender das mudanas abruptas de cenrio, utilizando-se cada vez mais de mecanismos de proteo. No obstante necessidade tangvel, as operaes financeiras ao longo das duas ltimas dcadas tm-se caracterizado mais pelo carter especulativo. So objetos de especulao, em nvel mundial, as taxas de cmbio, as taxas de juros, a variao nos preos de commodities etc. A tambm o desenvolvimento das telecomunicaes possibilitou o acompanhamento do mercado financeiro de diferentes pases a partir de, por exemplo, um escritrio da City de Londres, em tempo imediato. As posies e os ativos financeiros passaram a mudar de mos rapidamente, sempre na busca pela mxima rentabilidade. Hoje em dia, os prprios sistemas de informtica administram automaticamente as posies, por intermdio de ordens limitadas, que compram ou vendem ativos de acordo com a variao dos nveis de preos. Os sistemas tambm permitem a avaliao simultnea de uma srie de variveis para obter o timo de rentabilidade. Outra modalidade de transao financeira a arbitragem, que consiste em comprar um determinado ativo de um mercado e vend-lo em outro, por preo mais elevado. Um caso parte da financeirizao da economia mundial o crescimento acentuado das dvidas pblicas de diversos pases.
De acordo com Robert Salomon: Quase todas as formas de transaes financeiras internacionais aumentaram enormemente na dcada de 1980 entre os pases industrializados. As transaes em ttulos e ativos lqidos que atravessaram fronteiras nos Estados Unidos isto , vendas e compras brutas de papis negociveis (valores) entre residentes e no-residentes elevaram-se de 9 por cento do PIB em 1980 para 89 por cento em 1990. Como o PIB dobrou ao longo da dcada, conclui-se que essas transaes aumentaram quase vinte vezes. Em 1996, chegaram a 164 por cento do PIB americano. O crescimento de transaes financeiras internacionais semelhantes ocorreu nos outros pases industrializados. A nica exceo a queda aps 1989 no coeficiente do Japo. Robert SALOMON. Dinheiro em movimento. Rio de Janeiro: Record, 2001. p. 178-179. Trata-se de operaes financeiros que visam a proteger o investidor de futuras oscilaes dos preos de commodities, dos juros ou do cmbio.
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Em que pese a adoo de polticas de equilbrio fiscal ao longo dos anos de 1980, fato que as dvidas pblicas dos principais pases do mundo aumentaram expressivamente. A dvida dos EUA dobrou entre 1975 e 1995, passando de 35% para 70% do PIB. As dvidas pblicas da Itlia, Blgica, Sucia e Japo superaram os respectivos PIB anual. Em parte, o aumento das dvidas se relaciona com a queda na poupana interna. Por outro lado, se relaciona com a internacionalizao da rolagem feita nos mercados financeiros. O mercado passou a ditar o nvel das taxas de juros, tornando os governos seus refns. Todas as caractersticas deste novo quadro do capitalismo, que se vem desenrolando nos ltimos vinte anos, possuem fio condutor nico: o acirramento da concorrncia entre as naes centrais do sistema, independentemente e/ou apesar de arranjos regionais como a Unio Europia, APEC Asia Pacific Economic Cooperation Organization, ou NAFTA North American Free Trade Agrement. De fato, empresas norte-americanas, alems e japonesas procuram criar no mundo as condies mais adequadas para suas respectivas estratgias; e seus governos assumem papel destacado nesta tarefa, ao forar a abertura de novos mercados. Diante disso, os organismos financeiros internacionais, sob controle dos pases centrais, passaram a defender uma nova ordem mundial. Se a tecnologia j permitia o deslocamento de capitais e de indstrias por todas as partes do mundo, por que restringir tal movimento devido a interesses locais nacionais? Estava na hora de retomar o antigo discurso liberal: laissez-faire, laissez-passer, o que significou, no final da dcada de 1980, aprofundar a globalizao econmica e forar a abertura de mercados em todo planeta, particularmente nos pases em desenvolvimento. Para atender s novas necessidades do capitalismo, as regras que valiam na Era de Ouro j no mais serviam. O papel dos Estados em administrar as economias nacionais, principalmente nos pases da periferia, no deveria ser tratado como antes. Tratava-se de criar um consenso acerca dos temas que mais interessavam aos pases do centro do sistema: (a) liberdade de circulao de capitais; (b) supresso de restries ao investimento
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produtivo; (c) abertura comercial; e (d) padronizao de polticas macroeconmicas. As diretrizes anteriormente citadas foram reforadas nas polticas de instituies como o FMI, Banco Mundial e OMC (exGATT), ao longo dos anos (19)90. A atuao conjunta destas instituies teria por finalidade criar uma ordem internacional dita mais solidria, ao estimular a integrao dos pases por via do comrcio internacional e por deslocar o capital excedente de um plo do sistema para outro. Seria obtida assim melhor alocao de capital, desde que todos os pases convergissem em suas polticas macroeconmicas. Por essas, garantir-se-ia a transparncia necessria para a medio da taxa de lucros e dar-se-ia maior segurana aos investimentos estrangeiros diretos. No final do processo, todos os pases sairiam vitoriosos, pois os padres de consumo seriam equalizados no longo prazo. Os mais pobres se aproximariam rapidamente dos mais ricos, sem prejuzo para os segundos. Observando o processo sob o ponto de vista das naes, pode-se constatar que o processo de globalizao foi benfico para algumas e malfico para outras. China e ndia podem ser mencionadas como beneficirias desse processo por conta das elevadas taxas de crescimento que tm alcanado nos ltimos 15 anos. Os pases da Amrica Latina e da frica podem ser considerados perdedores, pois a economia quando no estagnou, no caso da Amrica Latina, entrou em colapso, no caso africano. No entanto, quando se desce do nvel das naes para o das classes sociais, verifica-se que este processo o responsvel pela desestruturao de sociedades tradicionais e pelo aumento das disparidades de renda. Vejamos a experincia de Brasil e China.
2) A EXPERINCIA BRASILEIRA SOB O CONSENSO DE WASHINGTON Ao longo dos anos noventa do sculo XX, as diretrizes do Consenso de Washington foram implementadas em todos os pases latino-americanos, exceto Cuba. Em linhas gerais, o receiturio do Consenso tinha por objetivo a superao da crise
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econmica dos anos (19)80 por meio de polticas liberalizantes idealizadas pelo FMI e pelo Banco Mundial. Durante a chamada dcada perdida, as instituies de Bretton Woods organizaram sua interveno nos pases latino-americanos visando superao da crise da dvida externa atuando em duas fases. Na primeira tratava-se de organizar polticas de estabilizao econmica, sob o acompanhamento do FMI, na segunda, a reforma estrutural, sob a coordenao do Banco Mundial.11
2.1 A INSPIRAO LIBERAL DAS REFORMAS As polticas de estabilizao (primeira fase) visavam a atacar os problemas do dficit pblico e do desequilbrio do balano de pagamentos. Para tanto, exigia modificaes em (a) na poltica cambial, geralmente impondo desvalorizaes cambiais;12 (b) liberao de preos, com conseqente dolarizao dos preos internos; (c) desindexao dos salrios, forando sua baixa, ao no repassar as variaes das taxas de inflao; (d) enquadrar o Banco Central, de forma a evitar o descontrole da oferta de moeda; (e) controlar o oramento pblico, cortando gastos para garantir a reduo do dficit pblico e gerar recursos para o pagamento de juros; e (f) reduo do investimento pblico. As polticas de reforma estrutural visavam, pois, a adequar a economia nacional s necessidades do comrcio internacional. Assim sendo, as principais medidas foram: (a) promover a abertura completa da economia, para forar o aumento de competitividade
O Consenso decorreu de uma srie de reunies entre os dirigentes do FMI, Banco Mundial, BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento e Tesouro dos Estados Unidos, alm de polticos e economistas latino-americanos. A primeira delas, convocada pelo economista ingls, John Williamson, do Institute for International Economics, ocorreu em novembro de 1989, em que foram debatidos os problemas enfrentados pelos pases da regio (inflao e crise econmica), alm de discutir as experincias adotadas com sucesso, como as do Chile e Mxico, que ento se abriam ao capital estrangeiro e aparentemente conseguiam enfrentar tais problemas. Tambm ali foram reafirmados os princpios neoliberais, tal como preconizado pelo governo norte-americano. No entanto, entre 1988 e 1996, o FMI preconizou para os pases perifricos a valorizao da moeda local, via paridade com o dlar, para facilitar a internacionalizao de tais economias. So dessa poca os Planos Cavallo, Real, etc., cuja qualidade hoje conhecida.
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das atividades produtivas locais; (b) privatizar as empresas estatais, em princpio para diminuir o estoque da dvida pblica e para aumentar o investimento privado na economia; (c) reforma fiscal, de forma a aumentar a arrecadao e conter o dficit pblico; (d) desregulamentar o sistema bancrio e suprimir a presena dos bancos pblicos do setor; (e) liberar a movimentao de capitais, para atrair o investimento estrangeiro; (f) patrocinar programas de reduo da misria, de forma a melhor lidar com as conseqncias sociais temporrias das polticas de ajuste; e (g) apoiar a implantao de governos democrticos. As polticas preconizadas pelas instituies de Washington, tal como a doutrina econmica que as anima, procuram arvorar sempre, um carter supostamente universal. So indicadas como panacia que serve a todos os pases pobres em dificuldades, indistintamente. No importa se um determinado pas tem a economia baseada na exportao de bens agrcolas ou se oriundo do antigo bloco socialista, com forte presena do setor secundrio em sua estrutura produtiva. Todos so tratados de forma similar, j que a suposta origem de todos os problemas sempre seria a mesma: Estado obsoleto; falta de competitividade; proteo ao mercado local; inflao; falta de abertura ao exterior etc. Tambm a terapia sempre a mesma, o que em essncia significa: abrir-se integrao com o comrcio internacional. Alm disso, a poltica liberal de estado mnimo retirou do Estado nacional qualquer possibilidade de coordenar a atividade econmica no sentido de maximizar o potencial produtivo do pas. Qualquer meno poltica industrial era rapidamente desacreditada, uma vez que o mercado seria sempre mais gil em determinar o rumo do desenvolvimento, sem que os Estado tivesse que arcar com benefcios indevidos a um determinado grupo de empresrios. Gustavo Franco justifica dessa forma a adoo de uma soluo horizontal para a reestruturao produtiva brasileira quando do lanamento do Plano Real:
Com o incio dos preparativos para o Plano Real, retomado o ritmo das medidas de abertura, vale dizer, a caminhada na direo do modelo horizontal, embora num ritmo excessivamente lento
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LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.) (...) Se fssemos atacar cada um desses obstculos [ adoo de um novo modelo de industrializao] negociando com os respectivos setores, e enfrentando as naturais resistncias mudana e eliminao de privilgios antigos e sedimentados, precisaramos de um enorme exrcito de liberalizadores, de muitos anos de atividades e de muita pacincia. Nenhum desses recursos era abundante naquele momento. O Plano Real traria uma medida inesperada e de enorme amplitude, e que destruiria todas essas armadilhas de uma vez e mudaria drasticamente o grau de proteo a que estavam sujeitas as empresas brasileiras: a nova poltica cambial. Com a apreciao, as barreiras todas se tornavam menores e o Brasil podia, finalmente, retomar o processo de redefinio, tantas vezes adiado, de novos termos de troca entre nacionalismo e internacionalismo. (FRANCO, 2000, p. 115).
De acordo com o discurso oficial, a manuteno da estabilidade econmica e a retomada do desenvolvimento autosustentvel deveriam passar pela modernizao do parque industrial, visando ao aumento da produtividade, e a resoluo definitiva do problema fiscal brasileiro. Para tanto, o Brasil deveria organizar reformas, que viabilizassem aqueles objetivos, quais sejam: (1) abertura da economia local; e (2) diminuio do dficit oramentrio e reduo do estoque da dvida pblica. As reformas necessrias para atender ao primeiro ponto, seriam: (a) abertura comercial; (b) abertura do mercado local de capitais; (c) supresso de restries ao ingresso de capital estrangeiros; e (d) desregulamentao. Do ponto de vista das contas pblicas; as reformas seriam: (a) privatizao de empresas pblicas; (b) reforma previdenciria; (c) reforma tributria; e (d) reforma administrativa. preciso retornar no tempo, mais precisamente para o governo Collor de Mello, para compreender a essncia da poltica industrial que se implantou no Brasil sob a inspirao do Consenso de Washington. Ao longo dos anos (19)90, a implementao de tais polticas variou de ritmo e intensidade, de acordo com a conjuntura poltica. A primeira fase da reformas, durante o governo Collor de Mello, deu-se de forma mais lenta, em que pese a radicalidade do discurso governamental. Durante o governo Itamar Franco, entre 1992 e 1994, as reformas foram parcialmente
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refreadas, mas prontamente retomadas aps Fernando Henrique Cardoso assumir o Ministrio da Fazenda e lanar o plano de estabilizao econmica. Na fase do Plano Real, o processo foi mais rpido, por conta da folgada maioria conquistada pelo bloco de sustentao de FHC no Congresso.
2.2 A BERTURA COMERCIAL, MODERNIZAO PRODUTIVA E DESNACIONALIZAO Os discursos de posse de Fernando Collor e Fernando Henrique, apresentaram um trao em comum: ambos intentavam mais uma vez sepultar a Era Vargas.13 Para tanto, deveriam liquidar com seus mais importantes legados: a industrializao local, a CLT e as empresas pblicas. Para fazer frente s necessidades da matriz, ambos estavam comprometidos em abrir a economia brasileira aos fluxos de mercadorias e capitais internacionais. Em seu discurso de posse, o presidente Collor de Mello indicou que iria modernizar a economia brasileira por intermdio da liberalizao comercial. As primeiras indicaes dos objetos e diretrizes da nova poltica industrial foram explicitadas na Exposio de Motivos da Medida Provisria 158, publicada em 15 de maro de 1990. As bases da nova poltica estavam fortemente enfocadas na questo microeconmica da competitividade, em contraponto s polticas adotadas anteriormente, que objetivavam a expanso da capacidade produtiva mediante o incentivo substituio de importaes. Tal afirmao merece uma reflexo, pois causa estranheza esta distino, como se a busca pela elevao da produtividade fosse contraditria em relao ao aumento da capacidade produtiva em pas subdesenvolvido, isto sem mencionar o fato de que uma poltica industrial digna deste nome deve focar tanto aspectos macro como microeconmicos.
O legado de Vargas talvez tivesse sido, de fato, muito extenso. Desde a posse de Jnio Quadros, passando pelos presidentes-generais, excetuando Goulart, todos intentaram sepultar suas realizaes, como o direito trabalhista, as empresas pblicas e o que lhe foi mais caro, a perspectiva nacionalista.
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Essa proposta inicial foi detalhada posteriormente no documento Diretrizes Gerais para a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE), divulgado em meados de 1990. O objetivo central da nova poltica industrial, apontado no documento, era o aumento da eficincia na produo e comercializao de bens e servios, com base na modernizao e reestruturao da indstria.14 A nova Poltica Industrial e de Comrcio Exterior considerava que a modernizao da economia local deveria ser feita sem a interveno direta do Estado. Insistia na supresso de rgos que, na viso dos neoliberais, significassem cartrios para o apoio a determinados grupos empresariais. Foi este esprito que animou a extino de rgos como o IBC Instituto Brasileiro do Caf, IAA Instituto do Acar e do lcool e Interbrs Petrobrs Internacional, entre outros, que tinham como funo apoiar exportaes do Pas. Tal tarefa deveria ser relegada ao mercado, que teria de operar com o maior nvel de liberdade possvel. Aquela diretriz do governo contemplava as seguintes estratgias:
Reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria; eliminao da distribuio indiscriminada e no-transparente de incentivos e subsdios; e de fortalecimento dos mecanismos de defesa da concorrncia. Reestruturao competitiva da indstria mediante adoo de mecanismos de coordenao, de instrumentos de apoio creditcio e de fortalecimento da infra-estrutura tecnolgica. Fortalecimento de segmentos potencialmente competitivos e desenvolvimento de novos setores, por meio de maior especializao da produo. Exposio da indstria competio externa, visando maior insero no mercado exterior; melhora de qualidade e preo no mercado interno; e aumento da competio em setores oligopolizados.
A respeito da poltica industrial que se tentou implantar durante o governo Collor, vejase: Luiz Paulo Velloso LUCAS. A poltica industrial brasileira: avanos e desafios. in: Joo Paulo dos REIS VELLOSO (coord.). Estratgia industrial e retomada do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992.
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Capacidade tecnolgica da empresa nacional, atravs de proteo tarifria seletiva s indstrias de tecnologia de ponta e do apoio difuso das inovaes nos demais setores.
Para atingir esses objetivos e cumprir as estratgias delineadas, foram criados dois instrumentos de apoio: o Programa de Competitividade Industrial (PCI) e o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP). J o BNDES teve papel fundamental nesse processo. No final dos anos 1980 e incio dos 1990, definiu um modelo de desenvolvimento denominado integrao competitiva, baseado nos conceitos de competitividade e produtividade, sem vinculao com polticas setoriais. As novas linhas de financiamento seriam direcionadas s indstrias que apresentassem resultados em termos de competitividade, como programas de qualidade total e aprimoramento de tecnologia e de mo-de-obra.15 Na inteno de fomentar fuses e incorporaes de empresas, foi lanado o Programa de Reestruturao e Racionalizao Empresarial, no segundo semestre de 1992. O BNDES foi ainda indicado gestor do Programa Nacional de Desestatizao (PND). O Plano Estratgico do Sistema BNDES priorizava trs focos de investimentos:
modernizao da estrutura produtiva existente, incluindo melhorias tecnolgicas em unidades instaladas; substituio de processos e mesmo de unidades produtivas obsoletas; aplicao de sistemas de automao industrial e de controle de processo; introduo de novos produtos; reestruturao de modelos de comercializao, de administrao tcnica e financeira; e estmulo associao entre empresas.
Ao longo dos anos (19)90 foi bastante comum no mbito das empresas a multiplicao de estratgias revolucionrias para estimular o aumento da produtividade: terceirizao, kanban, downsizing, reengenharia, benchmark, crculos de qualidade, cinco s, bancos de sugestes, etc.. De fato, tais estratgias vendidas por consultores vivaldinos serviram de pano-de-fundo para explicar um fato: a produtividade aumentou porque foram introduzidos maquinrios poupadores de mo-de-obra, que enxugaram as folhas salariais e aumentaram a produo por indivduo.
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ampliao da capacidade produtiva por meio de expanses e novas instalaes em setores de bens de consumo e de insumos bsicos; os investimentos visavam atender demanda interna e externa, paralelamente modernizao dos processos produtivos. investimentos nos setores de infra-estrutura, particularmente nos setores de energia eltrica, transportes e portos; previase a ampliao da participao de capitais privados em atividades anteriormente sob a responsabilidade dita estatal.
As prioridades na destinao dos recursos objetivavam: (1) incremento de competitividade e produtividade industrial; (2) ampliao e modernizao dos investimentos em infra-estrutura; (3) redefinio do papel do Estado; (4) parceria com a iniciativa privada; e (5) tentativa de diminuio de desequilbrios regionais e sociais. A combinao da nova poltica industrial com a recesso provocada pela poltica de estabilizao em vigor implicou, por parte das empresas, severo ajuste. Este se estenderia ao longo dos anos subseqentes, o que levou demisso de inmeros trabalhadores. Vale destacar que as demisses no se restringiram aos operrios. Atingiram reas administrativas e cargos de direo, indicando movimento de ajuste da produo, com uma reestruturao dos processos administrativos. As principais caractersticas desse ajuste foram a (1) desverticalizao e (2) a terceirizao, como vinha ocorrendo em outros pases por conta da desmobilizao da estrutura industrial de padro fordista. Em outras palavras, as empresas passaram a se especializar e a se concentrar em suas atividades principais, encerrando atividades de plantas e linhas produtivas secundrias. Alm disso, passaram a adquirir de outras firmas alguns servios anteriormente supridos internamente, sobretudo atividades intensivas em mo-de-obra como limpeza, vigilncia, transporte, cozinha, manuteno de equipamentos, entre outras. O processo de abertura iniciado com Collor foi ampliado em seguida pelo governo de Cardoso. A abertura de mercado nos setores at ento reservados a empresas domsticas, realizado
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no bojo da reformas constitucionais, as exps a competio desproporcional. A liberao do transporte de cabotagem por exemplo, levou ao sucateamento do Lloyds Brasileiro, que no teve como competir com grandes empresas internacionais. Artifcio eficaz para a abertura da economia foi a poltica de sobrevalorizao adotada aps o Plano Real. De fato, aps 1995 verificou-se aumento expressivo da importao de bens finais e intermedirios, cujos reflexos sobre a indstria local foram rapidamente sentidos. Exemplo foi a desnacionalizao do setor de autopeas. Empresas at ento tidas como modernas e competitivas, como eram os casos da METAL LEVE e da COFAP, foram adquiridas por empresas multinacionais, frente impossibilidade de concorrer em p de igualdade e tambm das cadeias produtivas internacionais s quais estavam ligadas as montadoras. Enquanto que a importao de veculos era sobretaxada com alquotas de imposto que variavam entre 35% e 70%, as alquotas para a importao de autopeas no excediam 11%. A apreciao cambial levou ao aumento temporrio do poder de compra das camadas mdias. De sbito puderam ter acesso a grande variedade de bens de consumo, a preos inferiores aos similares nacionais. Verificou-se no perodo 1995-1998 o aumento das importaes e a contrao das exportaes Por outro lado, devido sobrevalorizao do Real, verificou-se a intensificao do fluxo de viagens internacionais, pressionando ainda mais a conta de transaes correntes. Aquela poltica ficou conhecida como populismo cambial. Tal artifcio, que viabilizou a reeleio de FHC, levou o pas crise cambial de 1999. Outro aspecto da apreciao cambial diz respeito queda do preo dos ativos domsticos em moeda estrangeira. Isto favoreceu a grupos externos a adquirirem empresas locais com a queda da rentabilidade das mesmas pela exposio concorrncia. Foi uma opo de aqueles grupos comprar empresas que possuam marcas fortes, redes de distribuio e pessoal qualificado. 16 A
A respeito da desnacionalizao da economia ver: LACERDA, A. C (Org.). Desnacionalizao: mitos, riscos e desafios. So Paulo: Contexto, 2000.
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descrio deste processo assim complementada por Delfim Netto (1998, p. 145-146):
A abertura foi essencial para o aumento da produtividade, embora viesse combinada com sobrevalorizao do cmbio e com atos de loucura em matria de tarifas. Os erros foram imensos. As tarifas no foram usadas como instrumentos de poltica industrial, mas como instrumentos de vingana contra os produtores brasileiros. Abrimos nosso mercado no momento em que praticvamos taxas de juros absurdas. Passamos a importar produtos que seriam pagos em 18 a 24 meses com taxas de juros de 6% a 7% ao ano, quando o produtor brasileiro tinha que enfrentar juros de 30% e s podia dar prazo de um ms. [...] Boa parte da quebradeira das nossas empresas no teve nada a ver com produtividade. Resultou, simplesmente, de erros dramticos de poltica econmica, que levaram meses para serem corrigidos.
A constatao feita por Delfim Netto, no que diz respeito ao tratamento dado aos produtores locais por parte do governo, justificada, como vimos, por Gustavo Franco, pois para ele, o tratamento de choque seria necessrio para forar os empresrios locais, acostumados com a proteo do Estado, a modernizarem suas indstrias. necessrio breve intervalo para que se reflita sobre a (no) poltica industrial patrocinada pelo BNDES sob os governos de Collor, Itamar e FHC. Ao privilegiar a modernizao e a produtividade, os novos investimentos financiados com o dinheiro do BNDES foram decisivos para o aumento do desemprego industrial no Pas. Assim, a preocupao social foi relegada. Quanto maiores a concentrao de capital, o desemprego e a terceirizao, maior seria a produtividade apurada em dado empreendimento. Reflexos como a queda da renda, a diminuio do mercado de trabalho, eram, por si s, considerados inevitveis, frutos da tecnologia e da globalizao ou, como afirmaram os economistas do governo FHC, o desemprego era uma varivel de ajuste. Veja-se a o grfico 2, que descreve a evoluo do emprego industrial no Estado de So Paulo, que concentra 40% desta atividade no pas.
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Grfico 2 Nvel de emprego - indstria - ndice (jun. 1994 = 100) So Paulo. Periodicidade: Mensal
Fonte: Federao e Centro das Indstrias do Estado de So Paulo, Levantamento de Conjuntura (Fiesp) Disponvel em: <www.ipeadata.gov.br>. Acesso em: 15 jun. 2006.
Nota-se a tendncia de declnio do nvel de emprego industrial no Brasil entre 1981 e 2002. Esse desempenho reflete uma soma de fatores, como o aumento de produtividade no setor, fruto das polticas acima descritas; baixo nvel de atividade econmica, conforme se pode confrontar com o grfico 2; como ao aumento da participao de bens importados aps a abertura, em 1990, intensificada com a valorizao cambial entre 1995 e 1999. No entanto, verifica-se o no perodo 1990 a 2002 o emprego industrial recuou metade, de 137, em janeiro de 1990, para 70 em dezembro de 2002.
2.3 A BERTURA FINANCEIRA E PRIVATIZAO Alm de abrir o mercado, os governos Collor e FHC promoveram a abertura financeira. Depois de Collor eliminar as restries aos fluxos de capital, Cardoso operou a reestruturao
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do setor bancrio, fosse pela desregulamentao (que conferia igualdade de tratamento a bancos locais e estrangeiros), fosse pelo incentivo para o ingresso de grupos bancrios internacionais, facilitando a aquisio de bancos brasileiros por parte do HSBC, ABN-AMRO, BBVA, Santander etc. Outra medida que contribuiu para a abertura financeira do Pas foi a utilizao de contas-correntes conhecidas como CC5. Tais contas especiais destinavam-se a pessoas fsicas e empresas no-residentes no Brasil. A maior parte dos recursos aplicados nas CC5 pertencia a cidados e empresas brasileiras, que antes haviam remetido divisas ilegalmente para parasos fiscais, como o Uruguai, Ilhas Cayman e Bahamas, sem o pagamento de impostos. Um instrumento do Banco Central, conhecido por Anexo IV, facilitava o retorno desse dinheiro, uma vez que dava isenes fiscais para que o suposto capital estrangeiro negociasse com ttulos e aes no Brasil. A abertura financeira foi responsvel tambm pela internacionalizao de parcela significativa da dvida pblica. Valendo-se da manipulao das taxas internas de juros, o governo passou a emitir papis com correo cambial e/ou juros prfixados e os oferecia aos capitais gafanhotos, aqueles que percorrem o mundo em busca das melhores taxas de juros. Posteriormente, a partir de 1995, quando os dficits comerciais passaram a ser expressivos, o pas ficou cada vez mais dependente desses investimentos em carteira (smart capital), pois estes eram imprescindveis para a cobertura do enorme dficit das transaes correntes. Enquanto existia liquidez internacional, o governo se orgulhava de apresentar elevados saldos nas reservas internacionais. Nem a crise mexicana, que demonstrou a vulnerabilidade daquele esquema de financiamento, fez com que o governo mudasse o rumo da poltica econmica. Mais uma vez se recorre opinio de Delfim Netto (1998, p. 147):
A rapaziada acredita em dois postulados falsos. O primeiro: a valorizao do cmbio produz competitividade, quando a abertura que produz. O segundo: num mundo em que h livre
PARTE I movimentao de capitais, o dficit em conta-corrente deixa de ter importncia, pois sempre existir algum disposto a financilo. Portanto, no haveria mais restries pelo lado do balano de pagamentos. Ora, quem vive essa situao so os Estados Unidos, pois o mundo permanece at agora disposto a financi-los. A ns no. A evoluo recente da economia mundial j tornou insustentvel esse segundo postulado. Com o susto de outubro de 1997, alguns galos viraram pintos.
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A rapaziada, como ironicamente definiu Delfim Netto, errou ao fazer essa ilao de que a economia brasileira similar dos Estados Unidos. Enquanto que os Estados Unidos sempre encontram financiadores para a sua imensa dvida pblica, ao pagar baixas taxas de juros, pases como o Brasil so obrigados a pagar elevadas taxas para atrair especuladores. Um subproduto da financeirizao da economia brasileira foi o processo de privatizao, coordenado pelo BNDES e apoiado por diversas consultorias financeiras privadas, nacionais e estrangeiras. Foram estas ltimas as responsveis pela engenharia financeira e pelo desenho do processo, que, ademais, privilegiou grupos financeiros privados. Destaque neste processo foi a forma como os fundos de penso de empresas estatais foram manipulados para apoiar um ou outro consrcio de compradores cujo exemplo mais caracterstico foram os arranjos em torno da privatizao do lote da telefonia norte-atlntico, que contraps interesses de grupos nacionais, como o La Fonte, e o da Telecom Itlia, e seus respectivos lobistas nos fundos de penso e no BNDES. Alm de gerar (pouco) caixa para o governo, a privatizao de empresas pblicas significou uma grande modificao patrimonial no controle do mercado brasileiro. Alguns setores apresentaram grandes avanos, particularmente aqueles relacionados com telecomunicaes e siderurgia. Outros setores, como os de transporte ferrovirio e de eletricidade no apresentaram grande xito. No setor bancrio quase todo o sistema de bancos estaduais foi privatizado. Os maiores compradores foram os bancos Ita e Bradesco, de capital nacional, e o espanhol Santander, que adquiriu o Banespa e o Meridional. Nos estados, a
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privatizao envolveu a concesso de rodovias, de empresas de distribuio de energia eltrica e de gs. A privatizao foi defendida pelas autoridades governamentais como a panacia que curaria todos os males da economia. Privatizar passou a ser sinnimo de gastos pblicos sob controle; de aumento da produtividade; de eliminao de cabides de empregos; de maior concorrncia; de tarifas e preos mais baratos, etc.. O depoimento a seguir, de Pedro Malan, caracterstico dos argumentos utilizados pelos defensores da privatizao. Veja-se:
Na verdade, a privatizao, e sua continuidade, se justifica por trs ordens de razo: primeiro, aumenta a eficincia da economia como um todo, na medida em que o setor privado , na mdia, melhor gestor que o setor pblico[...]. [...] Segundo, porque a passagem para o setor privado de empresas que representavam um nus para o setor pblico, seja porque deficitrias, seja por que, mesmo no o sendo, demandavam aumentos de capital de quando em vez para manter-se em atividade, reduz a contribuio destas empresas para o dficit fiscal consolidado do setor pblico. Terceiro, e mais importante, porque ao passar para o setor privado atividades que hoje no mais se justifica estarem na rbita pblica, possvel canalizar recursos pblicos escassos, para investimentos nos ativos mais importantes de um Pas: sua prpria gente, investindo em educao bsica, sade bsica, segurana e, obviamente, sem descurar da crucial rea regulatria. (MALAN, 1998).
A opinio do ministro da Fazenda era reforada por grande parte dos formadores de opinio. Isso impediu um debate mais abrangente sobre o rumo que tomou o processo. No entanto, a liberao de dinheiro pblico para as reas sociais no passou de discurso, pois sob quaisquer indicadores, a situao da educao, da sade e da segurana piorou no perodo de 1990 a 2002. As medidas preconizadas pelos organismos financeiros internacionais, na prtica, surtiram efeitos contrrios quilo que prometiam resolver. A misria e o desemprego aumentaram em todos os pases que se submeteram a tais polticas; as crises do balano de pagamentos passaram a ocorrer com maior freqncia e intensidade (Mxico, 1994; sia, 1997; Rssia e Brasil, 1998;
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Equador, 1999; Turquia, 2000; Argentina, 2001.); o produto interno dos pases pobres se contraiu; as dvidas interna e externa ali explodiram; a instabilidade econmica se expandiu, tornando permanente a crise social. A ascenso de governos populares no comeo da dcada de 2000 uma conseqncia direta desta situao. Tabela 1
Taxas de Crescimento do Produto - Pases selecionados - 1990-2001 (%) PERODO Mundo Pases Desenvolvidos Pases em Desenv. Canad Estados Unidos Japo Argentina Brasil China Taiwan ndia Indonsia Coria do Sul 1990-2001 2,7 2,4 4,7 3,1 3,4 1,3 3,6 2,8 10,0 6,0 5,9 3,8 5,7 Produto Total 1995-2001 2000-2001 2,9 1,1 2,7 0,7 3,8 2,3 3,9 1,5 3,8 0,3 0,9 (0,6) 1,4 (4,5) 2,0 1,5 8,0 7,3 4,8 (2,2) 5,5 5,4 (0,0) 3,3 4,3 3,0 Produto per Capita 1990-2001 1995-2001 2000-2001 1,2 1,5 (0,2) 1,7 2,1 0,1 2,9 2,2 0,8 2,1 3,0 0,6 2,3 2,6 (0,8) 1,0 0,7 (0,8) 2,3 0,1 (5,6) 1,4 0,6 0,2 8,9 7,1 6,5 5,1 3,9 (2,7) 4,0 3,7 3,7 2,3 (1,4) 2,0 4,7 3,5 2,4
Fonte: Unctad, Handbook of Statistics, 2004.
Alm disso, ao invs da promessa de inserir os pases da Amrica Latina no rol do chamado primeiro mundo, verificouse um processo de internacionalizao de empresas, ao mesmo tempo em que se assistiu desindustrializao de diversos segmentos produtivos. Particularmente no Brasil, o processo de privatizao colocou sobre o controle de grupos estrangeiros parte de setores importantes como o eltrico, o financeiro, as telecomunicaes, petrleo, autopeas, entre outros. A experincia brasileira sob a influncia do Consenso de Washington foi particularmente infrutfera. Entre 1990 e 2001, a economia brasileira apresentou taxas de crescimento pouco maiores do que as da economia mundial, conforme se pode extrair da leitura da tabela 1. Enquanto que o Brasil cresceu numa taxa mdia de 2,8% entre 1990 e 2001, o mundo crescia taxa de 2,7%. Chama ateno o crescimento anual mdio da China e da ndia
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neste perodo, de 10,0% e 5,9%, respectivamente. Por outro lado, o Japo apresentou um crescimento bem inferior mdia mundial e tambm em relao aos Estados Unidos. Este ltimo, por conta das polticas implementadas na gesto Clinton, atingiu um patamar elevado para pases desenvolvidos, da ordem de 3,4%. Em relao China, o elevado patamar de suas taxas se explica pela atual tendncia daquele pas a tornar-se oficina do mundo. Desde h trinta anos a China maior produtor material do mundo. Ali tambm se encontra o maior parte de mquinas do mundo. Em virtude dos rendimentos muito distribudos, a China apresenta uma mo-de-obra muito barata, do ponto de vista do mercado internacional. Portanto, a aceitao pelas autoridades chinesas de um papel de fornecedor industrial dos mercados desenvolvidos, tem como efeito interno elevados ritmos de crescimentos, at que se tenha processado por completo a concentrao de renda, no modelo das sociedades ocidentais.17 Esse desempenho da China o assunto da prxima seo. Cabe finalizar esta parte com uma reflexo: do ponto de vista da insero do Brasil na economia mundial o resultado de uma dcada de neoliberalismo foi desastroso. A participao brasileira nos fluxos internacionais de comrcio se restringiu a 1%, enquanto que a populao brasileira representa 3,3% da populao mundial. Ademais, a pauta brasileira se caracteriza mais pelo volume do que pelo valor agregado, j que nela abundam matrias-primas e alimentos. Alm disso, ela bastante concentrada, uma vez que 91% das exportaes brasileiras em 2005 foram feitas por grandes empresas, majoritariamente multinacionais.18 Em nenhum segmento industrial dinmico o Brasil apresenta uma empresa de escol internacional, o que evidencia ausncia de tecnologia de ponta, inovao cientfica e tecnolgica
Uma anlise mais detalhada do desempenho da economia mundial pode ser lida em: OLIVEIRA; PIRES; SANTOS. Economia para administradores. So Paulo: Saraiva, 2006. Ver: BRASIL. Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Exportaes brasileiras por porte de empresa. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/ arquivo/secex/porteempresa/2005_2004/exp_porte_2005_comentario.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2007.
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e ainda diferenciao de design. Apesar de complexa, a industrializao brasileira ainda a perifrica. Em suma, a experincia brasileira entre 1980 e 2002 evidenciou o fracasso de uma estratgia nacional de conferir ao pas um melhor posicionamento na economia mundial.
3) A EXPERINCIA CHINESA E CONSENSO DE PEQUIM Entre 1978 e 2002, as taxas de crescimento econmico da Repblica Popular da China se situaram prximas a 10% a.a. De pas margem da economia mundial, a China se tornou a quarta economia do mundo e o terceiro maior trader, atrs dos EUA e da Alemanha. Em parte, o desempenho chins se deve ao processo de modernizao, que combinou a abertura econmica e a introduo de mecanismos de mercado sob estrito controle poltico do Partido Comunista Chins, e em parte estratgia da empresas multinacionais em seu processo de globalizao e de sua estratgia de deslocalizao produtiva, buscando vantagens comparativas ao redor do mundo. A China soube tirar proveito do ambiente econmico internacional para desenvolver um poderoso parque industrial. Este novo ambiente foi gestado pelas reformas liberais que tiveram incio nos anos (19)80, que culminaram com a criao da Organizao Mundial do Comrcio, em 1995, da qual o pas faz parte desde 2001. As polticas neoliberais que se seguiram crise dos anos (19)70 procuraram restabelecer a lucratividade do sistema capitalista por meio de aes que forassem para baixo os custos de produo, fosse pelo achatamento dos salrios ou pela produo em larga escala, campos em que a produo chinesa contribuiu decisivamente. Nesta seo faremos um breve histrico sobre a formao da Repblica Popular, as polticas de modernizao da era ps-Mao e, por fim, a estratgia chinesa de desenvolvimento dentro de um contexto de reestruturao produtiva mundial sob a hegemonia neoliberal.
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3.1 B REVE RELATO DA EVOLUO DA REPBLICA POPULAR DA CHINA 19491976 O processo de forte crescimento verificado na China entre 1980 e 2002 no pode ser desvinculado de uma estratgia de reerguimento do pas iniciada em 1949, com a fundao da Repblica Popular. Naquele momento se encerrava o ciclo de 150 anos de decadncia iniciado no final do governo do imperador Qianlong (1799), passando pelas duas Guerras do pio (1839-42 e 1856-1860), por sangrentas guerras civis como as dos Taiping (1853-1864) e dos Boxers (1900), pela implantao da Repblica e o governo dos Senhores de Guerra, pela ascenso de Chiang Kai-Check (1925) e o incio da guerra civil com os comunistas liderados por Mao Tse-Tung (1927), a invaso japonesa (19371945) e, por fim, pela vitria das foras de Mao e a fuga da tropas de Chiang Kai-Check para a ilha de Taiwan, em 1949. A vitria do Partido Comunista significou para o povo chins sua libertao do imperialismo ocidental e a possibilidade de colocar de p o outrora Grande Imprio do Meio, que at o sculo XVIII era a principal economia do mundo, de acordo com os estudos de Angus Maddison (citado por SHENKAR, 2005. p. 56). O pensamento de Mao Ts-Tung, alm de adaptar o marxismo-leninismo para a realidade chinesa, ao destacar o carter revolucionrio do campesinato, tambm se apoiou na tradio cultural do pas, particularmente no confucionismo, ainda hoje bastante arraigado na sociedade, com vista a restituir valores e o orgulho nacional que foram destroados pelos 150 anos de decadncia. Sob a liderana de Mao e do Partido Comunista, a Repblica Popular tateou o seu prprio caminho. Em princpio, adotou o modelo de planejamento centralizado legado pela experincia da Unio Sovitica e a estratgia de criar um poderoso setor de bens de produo para viabilizar a industrializao do pas. Nesse processo, foi introduzida a planificao por meio de Planos Qinqenais. Posteriormente, implantou a poltica conhecida como o Grande Salto para Frente (1958-1960), quando se tentou acelerar o desenvolvimento econmico por meio da mobilizao
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popular (elevando a moral socialista do povo) e pela descentralizao da produo de diversos insumos industriais, diferentemente da experincia de tipo sovitica de grandes unidades fabris. Seria uma tentativa de dotar o pas de uma poltica de auto-suficincia, j que naquele perodo ocorriam as primeiras rugas entre a China e a URSS. Sem atingir os objetivos o Grande Salto foi abandonado e novamente a centralizao e o planejamento foram adotados. De qualquer forma, o esforo chins de desenvolvimento tecnolgico j se mostrava bem sucedido quando o pas dominou a tecnologia nuclear, ao detonar uma bomba de hidrognio em 1964, o que lhe propiciou o ttulo de potncia militar, colocando-se ao lado de EUA, URSS, Inglaterra e Frana. Em 1966 teve incio a Revoluo Cultural, uma tentativa de romper com os valores tradicionais do pas, instituir uma sociedade igualitria, superar a dicotomia entre cidade e campo e liquidar os resqucios burgueses da sociedade. Mais uma vez os resultados econmicos e sociais no foram satisfatrios. A grande ebulio social, particularmente no ataque s hierrquicas estruturas militar e educacional levou o pas ao um impasse (e at mesmo de posies consolidadas dentro do PCCh). Em 1969 a Revoluo foi formalmente encerrada, por receio de fragmentar ainda mais a sociedade e o Partido Comunista. 19 Os excessos da Revoluo Cultural foram abandonados, muitos quadros antes perseguidos foram reabilitados, entre eles Deng Xiaoping, enquanto que o idelogo da Revoluo Cultural, Lin Biao, foi perseguido e morreu em um acidente areo quando fugia para a URSS. A partir de 1970, em meio ao conflito militar no Sudeste Asitico (Vietnam, Camboja, Laos e Birmnia), o governo chins inicia uma drstica mudana em suas relaes internacionais. A China sinalizou uma aproximao inusitada com o governo republicano e anticomunista de Richard Nixon. O princpio o
Ver: Jonh K. FAIRBANK, J. K.; GOLDMAN, M. China: uma nova histria. Porto Alegre: L&PM, 2007; POMAR, W. A revoluo chinesa. So Paulo: UNESP, 2001; SPENCE, J. D. Em busca da China moderna. So Paulo: Cia. das Letras, 1996.
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inimigo de meu inimigo meu amigo foi a aplicado. Temendo a ecloso de novas escaramuas com as foras soviticas ao longo da extensa fronteira que separa a China da Sibria e tambm o aumento da influncia da URSS na regio, Mao Tse-Tung instituiu uma aliana estratgica com os Estados Unidos.20
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
Exp
Imp
Imp Maq.
Grfico 3 Comrcio Exterior da China. Exportaes, Importaes Totais e Importaes de Mquinas e Equipamentos. 1966-1978.
Fonte: Elaborado a partir de Spence (1996. p. 599).
Aps esta virada poltica, o governo chins iniciou um processo de maior integrao com a economia mundial, visando modernizao das estruturas econmicas do pas, e consequentemente de sua capacidade de defesa, conforme se pode constatar da leitura do Grfico 3. Entre 1972 e 1978 o intercmbio comercial chins avanou 348%. Alm disso, foi
Cabe assinalar que o processo de abertura da sociedade chinesa, aps o perodo conhecido como a Grande Revoluo Cultural (1966-1970), se iniciou quando da aproximao diplomtica entre a China e os Estados Unidos. Isso permitiu que a China substitusse Formosa (Taiwan) na ONU, em 1971. Em 1972, em meio ao conflito do Vietnam que se espalhava pelo sudeste asitico, o presidente Richard Nixon viaja China para encontrar Mao Zedong. Naquele momento era selada uma aliana estratgica entre ambos os pases, cujo objetivo era refrear o papel exercido pela Unio Sovitica no continente asitico. Ver: SPENCE, J. D. Em busca da China moderna. So Paulo: Cia. das Letras, 1996.
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implementado um plano em 1972 que previa de transferncia de tecnologia por meio da compra de plantas industriais, como os casos da Nippon Steel para a produo de ao e a Rolls-Roice, para a fabricao de turbinas de jatos(SPENCE, 1996: 599-600). Nesse perodo, a importao de bens de capital se situou em torno de 20% do total. Estas informaes so relevantes, j que situam a abertura e as reformas econmicas chinesas ainda sob o governo maosta, em contrapartida ao senso comum que data a arrancada da economia chinesa em 1978, sob a liderana do revisionista Deng Xiaoping. 3.2 AS LINHAS GERAIS DA POLTICA DE MODERNIZAO ENTRE 1978 E 2002 Aps a morte do primeiro-ministro Chou En-lai, em 1975, e do presidente Mao, em 1976, assumiu o poder Hua Guofeng. Este, com o apoio de Deng Xiaoping, obteve sucesso na liquidao da corrente maosta do PCCh, liderada pelo grupo pejorativamente conhecido como a Gang dos Quatro, cuja figura mais proeminente era a viva de Mao Tse-tung, Jiang Qing. Aps esses eventos, a liderana do Partido Comunista Chins continuou no processo de buscar a verdade nos fatos, o que significou a construo de uma estratgia econmica que apresentasse resultados palpveis, o que naquela viso significava o aumento da produtividade, o domnio de sofisticados processos tecnolgicos e a garantia da segurana nacional, como ademais o bem-estar material da populao. As questes ideolgicas foram deixadas de lado, apesar de o Partido reafirmar em seus documentos a correo dos princpios marxista-leninistas e maostas.21 A contradio fundamental a ser superada deixou de ser a luta de classes, mas sim atraso x desenvolvimento.
Uma justificativa para implementar polticas de estilo capitalista estaria no famoso texto de Marx o Prefcio Crtica da Economia Poltica, em que Marx afirma que nenhuma formao social acaba antes de proporcionar o mximo de suas potencialidades. Alm disso, muitas vezes a experincia sovitica da NEP (Novo Poltica Econmica) tambm citada, uma vez que Lnin preconizou o uso das foras de mercado, sob controle do Estado Operrio, para avanar a URSS rumo sociedade socialista. Nesse sentido, de acordo com a liderana do PCCh, a sociedade chinesa ainda estaria nos estgios iniciais do processo de construo do socialismo.
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De forma geral, o sentido das transformaes econmicas iniciadas em 1972 foi o de conferir maior autonomia para as unidades produtivas e instituir mecanismos de mercado na formao da oferta e da demanda. Em dezembro de 1978, o comit central do PCCh, sob a liderana de Deng Xiaoping, deu incio ao programa de reformas econmicas, abandonando o discurso da luta de classes e o substituindo pelo slogan da modernizao socialista. O cume desse processo foi a instituio do direito propriedade privada na Constituio da Repblica Popular em 2003. Antes, em 1975, Deng Xiaoping, ento vice-presidente do Comit Central do PCCh, havia apresentado um relatrio de 20 pontos no qual propunha, entre outras medidas, a introduo de mecanismos de mercado na produo agrcola, em paralelo s comunas coletivas; a gesto das empresas com base em critrios mais estritos; o recurso sistemtico s tecnologias importadas (assim como das tcnicas de gesto em que ela se insere); e a necessidade da melhoria do nvel de vida dos trabalhadores. Com base nessas propostas, as reformas econmicas foram iniciadas, dando incio a um longo processo de crescimento econmico. De acordo com Shangquan e Fulin (1995), as reformas ps-maostas, anteriores ao ingresso do pas na OMC, podem ser assim sistematizadas: a) 1978 outubro de 1984 Neste perodo, a prioridade da poltica governamental foi a de reestruturar a propriedade no campo, abandonando as comunas criadas no perodo do Grande Salto para Frente. Essa poltica foi denominada de Contrato de Responsabilidades pela produo com base familiar. No lugar do antigo sistema, em que toda a produo era controlada pelo Estado, foi implantado um sistema misto, onde as famlias deveriam produzir e vender uma parte para Estado a preos pr-estabelecidos e a parte excedente poderia ser livremente negociada no mercado. Garantia-se, dessa forma, o abastecimento da populao urbana, a renda mnima dos agricultores e, ainda, estimulava-se a diversificao e o aumento da produo agrcola. No obstante, foram criadas as primeiras Zonas Econmicas Especiais no Sul da China, como no delta
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do Rio das Prolas, no sul da provncia de Guangdong (cidades de Shenzhen, Zhuhai, Shantou), a cidade de Xiamen, na provncia de Fujian, defronte Ilha de Taiwan, e a provncia de Hainan, uma ilha ao sul de Guangdong. Estas zonas foram as primeiras a receber os investimentos privados estrangeiros, particularmente aqueles advindos de Hong Kong e Taiwan. Em princpio eram apenas plataformas de exportao, que utilizavam uma mo-de-obra barata, abundante e disciplinada; b) Outubro de 1984 Setembro de 1988 Em outubro de 1984, o Comit Central do PCCh prope a implantao de um sistema misto, onde coexistissem o planejamento central e o mercado. Teve incio a liberao de preos, a descentralizao do comrcio exterior e o aumento da autonomia das empresas. O objetivo era uma planificao flexvel e indicativa que garantisse o equilbrio do conjunto, utilizando meios de regulao macroeconmica (crdito, poltica fiscal). Em 1987, o Congresso do Partido invocou um novo conceito, o estado inicial do socialismo, para justificar aquilo que fora da China muitos passaram a chamar de retorno ao capitalismo. Nesta fase, a reestruturao econmica foi marcada pela mudana de foco da reforma, que deixou de privilegiar o campo e se voltou para as cidades. Neste aspecto merece destaque a reestruturao das empresas estatais, que gradativamente passaram a adotar tcnicas de gesto ocidentais e a se pautar por eficincia e lucratividade. Finalmente, essas reformas buscavam dar maior autonomia para as empresas e tambm reforar os nveis locais de poder, que passaram a estruturar suas prprias empresas e tambm a negociar a atrao de empresas estrangeiras; c) Setembro de 1988 dezembro de 1991 Aps dez anos de liberao a economia progrediu, mas de forma mal controlada; os antigos mtodos de planificao, de inspirao sovitica, estavam sendo abandonados sem que os instrumentos necessrios para a regulao de uma economia de mercado fossem complementados e efetivamente implantados. Esse sistema duplo, se de um lado permitiu China fazer a transio
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sem um choque de liberalizao brutal, como ocorreu na antiga URSS, criou uma zona de sombra entre os dois circuitos (estatal e de mercado), onde problemas de trfico de influncia, especulao e corrupo se ampliaram, contribuindo para a crise de maio/junho de 1989. O governo ento desacelerou temporariamente o ritmo das reformas, adotou um discurso mais ideolgico e uma postura mais poltica mais dura, o que, de certo modo, ia de encontro s medidas liberalizantes adotas nos dez anos anteriores. importante salientar que este perodo foi caracterizado por distrbios sociais, nomeadamente as manifestaes da Praa Tiananmen, e pelo desmoronamento do bloco sovitico. O fim da URSS, em 1991, fez pender definitivamente a balana para o lado dos reformadores, que consideravam que a legitimidade do poder se apoiava cada vez mais no progresso econmico e na melhoria das condies de vida do povo. Dessa experincia, duas concluses podem ser tiradas a partir do desenvolvimento ulterior da China: (1) o processo de abertura no poderia ocorrer sem o controle do Partido Comunista, diferentemente do ocorrido na URSS, sob pena de levar desestruturao do pas por meio de conflitos sociais, guerras de secesso e guerras civis; (2) a rpida desestruturao da economia planificada enfraqueceu as correntes de esquerda, diante do fracasso das teses de planejamento centralizado, e reforou as tendncias internas do Partido favorveis a um maior aprofundamento do processo de liberalizao econmica; d) Janeiro de 1992 2002 O novo surto de reformas teve incio no comeo de 1992, aps a visita Deng Xiaoping ao Sul da China, quando viu de perto as transformaes iniciadas na dcada anterior. Esta viagem marcou a retomada das reformas, porm com um novo mote: economia socialista de mercado. A liberao dos preos se acelerou e a formao de preos por mecanismos de mercado ganhou terreno. Em novembro de 1993, foram relanadas as reformas das empresas do Estado e foram criadas novas formas de propriedade de empresa, ao reafirmar o papel principal do setor pblico. O
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controle de muitas empresas estatais foi transferido aos gerentes e trabalhadores, enquanto que outras empresas foram transformadas em sociedades por aes (Controladas pelo Estado e geridas de maneira autnoma pelos gerentes) e algumas delas transferidas ao controle privado. Essa estratgia ficou conhecida pelo lema de reter as grandes, soltar a as pequenas. Em seu primeiro aspecto (reter as grandes), o Estado manteve debaixo de sua rbita em torno de 10.000 empresas grandes e mdias, assegurando ao mesmo tempo sua reestruturao corporativa como sociedades por aes. As que deveriam ser retidas eram aquelas consideradas estratgicas pelo governo, como as reas de defesa, energia, telecomunicaes e transportes.22 Em 1994, foi realizada outra reforma institucional, desta vez estruturando simultaneamente o sistema bancrio, o sistema fiscal e um regime de cmbio. Cabe destacar que ao longo desses anos, o governo chins adotou polticas de atrao de empresas estrangeiras, cujos objetivos eram os de internalizar tecnologia de ponta e obter divisas para o processo de modernizao. Nesse sentindo, o principal mecanismo de atrao de empresas foi o estabelecimento de joint-ventures em que a parte externa tinha que se aliar com empresas pblicas de forma a garantir s corporaes multinacionais tanto o acesso ao mercado local como privilgios para o estabelecimento de plataformas de exportao.23 A entrada da China na Organizao Mundial do Comrcio, em 2001, abriu ainda mais a China para a concorrncia internacional e, de certo modo, constitui-se num instrumento de presso para os dirigentes chineses acelerarem as reformas, uma vez que as resistncias decorrentes dos seus custos sociais localizados poderiam ser justificadas pelo acordo assinado, uma vez que ele busca a
Para uma descrio desses processo, ver: SANTILLN, G.; SILBERT, J. Un aporte a la comprensin de la Repblica Popular China hoy: economa, intervencin estatal y consecuencias sociales. Revista Herramienta: Buenos Aires Argentina. n 29. Junio de 2005. Ver: Arne J. De Keijzer. China: estratgias para um mercado emergente. Lisboa: Difuso Cultural, 1994; e Oded Shenkar. O sculo da China. Porto Alegre: Bookman, 2005.
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liberalizao reas at ento consideradas estratgicas, como o setor bancrio. A tabela abaixo, mostra a evoluo do setor privado na produo dos diferentes setores, entre 1998 e 2003. Tabela 2 - Peso do setor privado na produo por setor econmico (em %).
1998 Agricultura Indstria Construo Civil Servios PIB total 96 48 49 26 50 2003 96 61 76 56 68
Fonte: OCDE, apud Lemoine, F. Leconomie de la Chine (2005).
Nota-se que a evoluo do setor privado foi bastante expressiva nesses cinco anos. Retornando para 1980, quando a quase totalidade da produo (excetuando a agricultura) era realizada por empresas pblicas, a diminuio do peso do setor pblico foi flagrante. No entanto, importante lembrar que apesar dessa diminuio quantitativa, o setor pblico responsvel pela produo de bens estratgicos, tal qual o determinado pela poltica de soltar as pequenas e reter as grandes. Alm do mais, o papel do Estado em regular a economia e controlar os principais mecanismos de controle macro-econmico suficiente para descartar, em princpio, aquilo que David Harvey (2005) denominou de neoliberalismo com caractersticas chinesas. Se fosse o caso adjetivar, o modelo chins est mais prximo do keynesianismo[...] De qualquer forma, as polticas adotadas de modernizao e abertura apresentaram resultados expressivos. O PIB chins saltou de 451,78 bilhes de yuans, em 1980, para 10.393,53
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bilhes, em 2002. A mudana no foi s de volume, mas tambm qualitativa. Veja-se tabela 3 a seguir: Tabela 3 - China. Distribuio Percentual do Produto por setores. 1980 2002.
Primrio 1980 2002 30 15 Secundrio 49 51 Servios 21 34
Fonte: elaborado pelo autor a partir das contas nacionais chinesas: China. National Bureau of Statistic. Disponvel em: <http://www.stats.gov.cn/english/ statisticaldata/yearlydata/>. Acesso em: 21 jun. 2006.
Na comparao entre os dados de 1980 e 2002, chama ateno a diminuio do peso das atividades primrias na formao do Produto, ao passo que o setor de servios apresentou um expressivo aumento, em grande parte devido ao incremento dos setores de transporte e telecomunicaes. O setor industrial manteve o seu peso, ampliando em 2% sua participao. importante lembrar que aproximadamente 800 milhes de chineses vivem no campo, e que a diminuio do peso da agricultura no PIB traz impactos negativos para a renda dos camponeses. Tabela 4 - Estrutura da produo manufatureira da China (em %)
1980 Total Mquina, Metalurgia Eltrica e Eletrnica Qumica e Petroqumica Agro alimentar Txtil e vesturio Madeira, papel, editorial Material de Transporte Diversos 100 30 5 27 10 18 4 3 3 1990 100 24 9 26 15 15 4 4 3 2004 100 23 21 19 10 10 9 8 1
Fonte: China Statistical Yearbook, (apud LEMOINE, 2005).
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Como visto, a indstria tem sido o principal motor do crescimento chins nos ltimos 25 anos e passou, ao longo desse perodo, por profundas transformaes: liberalizao de atividades e desenvolvimento de um mercado concorrencial com a entrada de novos atores, inclusive empresas estrangeiras; desenvolvimento de novos setores; abertura concorrncia com as importaes; e elevados ganhos de produtividade. Cabe ressaltar que o salto da era Deng foi fortemente apoiado pela infra-estrutura previamente durante a era maosta. A tabela 4 a mostra as mudanas ocorridas na estrutura da indstria manufatureira ao longo desse perodo. Os dados evidenciam uma mudana estrutural. Setores como eltrico e eletrnica, material de transportes e madeira, papel e editorial apresentaram crescimento expressivo, enquanto que txtil e vesturio e qumica e petroqumica e mquina e metalurgia. A queda apresentada entre 1980 e 2003 nesses ltimos setores reflete a mudana qualitativa entre o modelo de mercado, puxado pelo setor de bens de consumo, e o modelo maosta, ainda forte em 1980, que conferia grande importncia para a indstria pesada.
3.3 A INTEGRAO CHINESA NA ECONOMIA MUNDIAL E O CHAMADO CONSENSO DE PEQUIM Os resultados apresentados pela China foram conseguidos em grande parte porque o governo chins soube compreender e/ou intuir o sentido das transformaes econmicas mundiais iniciadas com o projeto de hegemonia liderado pelos Estados Unidos desde o comeo dos anos 1980. O estado chins soube se posicionar habilmente nesse contexto, buscando extrair o mximo de vantagens para sua estratgia de desenvolvimento. Desse processo, em suas manifestaes internacionais, preciso destacar a ao das grandes empresas capitalista em liquidar (ou diminuir) do poder de barganha dos trabalhadores com vistas obter uma recomposio das taxas de lucro. Alm disso, com o acirramento da concorrncia oligopolstica e com o excesso liquidez
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de capitais, a busca de novos mercados tornou-se um imperativo para o capital. Nesse contexto, tratava-se de englobar para o mercado mundial vastas regies do continente asitico e as antigas economias do Bloco Socialista.24 Esse processo de supresso de barreiras circulao do capital e das mercadorias levou ao acirramento da concorrncia e propiciou o ambiente adequado para a deslocalizao produtiva ou para a introduo de processos de terceirizao, dos quais a economia chinesa se beneficiou. Observando a experincia chinesa, entre 1980 e 2002, nota que sua trajetria parece reproduzir as experincias bem sucedidas de outras naes asiticas, como as do Japo, da Coria do Sul, de Singapura, de Taiwan ou de Hong Kong. Esses processos de industrializao estavam ancorados em cinco pilares: na forte participao do setor pblico na economia; no aumento do nvel educacional da populao; na internalizao de tecnologia estrangeira; num elevado grau de explorao da fora de trabalho; e no cmbio desvalorizado. Por meio de estratgias conhecidas como engenharia reversa o Japo, aps ser destroado pela II Guerra, retomou seu processo de industrializao a partir da produo de bens manufaturados, em princpio de baixa intensidade tecnolgica e alta intensidade em mo-de-obra. Posteriormente, foi subindo na escala de agregao de valor a tal ponto que conseguiu dominar e aprimorar a tecnologia ocidental e a estruturar empresas de escol internacional. Nesse momento, quando o pas ganhava espao no comrcio internacional, sua renda, e consequentemente os salrios, se elevaram, de forma que o pas teve que iniciar um processo de terceirizao nos pases vizinhos, como as ex-colnias Coria do Sul e Taiwan.25 A experincia japonesa estimulou tais
No caso da Amrica Latina, a estratgia seria a de liquidar as estruturas industriais nacionais, particularmente o setor produtivo estatal, e absorv-las por meio de privatizaes, aquisies e fuses. importante assinalar que a estratgia de desenvolvimento das economias asiticas contou com o apoio direto dos Estados Unidos, tanto por seus gastos militares como pela abertura de seu mercado aos pases aliados em sua cruzada anticomunista. claro que isso no invalida o esforo de cada um deles em aproveitar as oportunidades ao organizar uma poltica econmica bem sucedida de desenvolvimento.
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pases a adotarem polticas semelhantes. O desenvolvimento chins, ao menos na aparncia, no se distancia desse padro. No entanto, quando se observa a experincia chinesa com maior ateno, preciso salientar as diferenas no processo. Em primeiro lugar deve-se considerar as lies aprendidas em quase 5.000 mil anos de histria contnua dos chineses. Sua cultura extremamente sofisticada, e sua populao sempre apresentou caractersticas bastante criativas e inovadoras. Citar as contribuies chinesas para a humanidade seria enfadonho. Ainda neste aspecto, preciso considerar suas tradies morais e filosficas, que tendem a organizar o povo de maneira bastante hierarquizada, mantendo, porm, aberta a porta da mobilidade social por conta das virtudes intelectuais de cada indivduo, pois a China foi o primeiro pas a montar sua burocracia por meio de concursos pblicos. Em segundo lugar, sua populao de aproximadamente 1,3 bilhes de pessoas um fator de grande diferenciao. Alm de um manancial de mo-de-obra capacitada (ao ano se formam em torno de 400 mil engenheiros), o mercado consumidor da China bastante atrativo, tanto para suas prprias empresas como para as multinacionais. Some-se a isso a distribuio setorial dessa populao. O campo concentra aproximadamente 800 milhes de pessoas, cuja renda um tero das reas urbanas. Isso significa, para citar um conceito de Marx, que o exrcito industrial de reserva latente muito grande, influenciando negativamente as presses advindas de aumentos salariais nas cidades. Disso se pode intuir outra diferenciao em relao ao Japo e Coria do Sul: no haveria presses para terceirizar a produo por conta de elevao dos custos locais com mo-de-obra. Alm disso, a atual dependncia que o pas tem do comrcio internacional pode ser diminuda, ou pelo menos contrabalanada, com a forte expanso do mercado interno. Um terceiro aspecto se refere estrutura poltica e econmica. Por mais aberta que seja a economia, o poder de controle do Estado sobre as principais variveis econmicas muito acentuado. Os mecanismos de mercado so mantidos e
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estimulados desde que inseridos numa estratgia nacional. Alm disso, as decises polticas e sua implementao tendem a ser bastante geis, j que a estrutura do Estado em muitos aspectos se confunde com a estrutura do Partido Comunista. Alm do mais, o pas no dominado por preconceitos quanto participao do Estado na economia. Da mesma forma que empresas so privatizadas ou cedidas aos seus empregados, o Estado pode estruturar outra desde que atenda a questes consideradas estratgicas. Acerca das especificidades do desenvolvimento chins, Oded Shenkar (2005, p. 62) defende que a ascenso da China na primeira parte do sculo XXI muito diferente, tendo mais em comum com o surgimento dos Estados Unidos no sculo XX do que com seus vizinhos asiticos; as repercusses desta escalada chinesa so igualmente monumentais. De fato, o autor chama ateno para as repercusses ulteriores do processo de desenvolvimento chins, ressaltando a possibilidade de no final do sculo XXI se formar um novo centro hegemnico da economia mundial, quando a China suplantaria a economia norte-americana como motor da economia internacional. O campo onde a presena chinesa tem despertado maior ateno por parte de acadmicos e empresrios o desempenho do setor industrial. A China vem sendo chamada atualmente, com toda razo, de fabrica do mundo. Quando o movimento de globalizao ampliou-se nos anos (19)90, a China desempenhou papel ativo na reorganizao da produo industrial em escala mundial. A presso concorrencial tem conduzido as empresas dos pases industrializados a buscar locais de produo de baixo custo, estabelecendo, assim, uma rede mundial de produo fragmentada. Nessa rede, os pases em desenvolvimento so os fornecedores a baixo custo para os estgios de produo intensivos em trabalho e a China, graas sua infra-estrutura, qualidade e quantidade de sua mo-de-obra se transformou na principal plataforma mundial de exportao e suas empresas hoje fazem parte essencial da rede global de produo. Soma-se a isso o fato de que o custo de produo da China tende a ser o balizador dos
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preos industriais em nvel mundial. As tecnologias de informao e comunicao permitem a comparao de preos on line e real time em escala planetria. A empresa ocidental que quiser vender seu produto no mercado mundial tem antes que se deparar com a oferta barata de produtos industriais chineses. Grande parte desta fora gravitacional chinesa est no baixo custo relativo dos salrios, conforme a com a tabela 5, mais adiante. No entanto, seria precipitado atribuir a vantagem chinesa apenas a este aspecto, pois a ndia tem custos salariais ainda mais baixos, isto sem mencionar os salrios de Bangladesh, Vietnam ou Laos. A resposta, conforme salientamos anteriormente, est nas especificidades da China, como seu sistema poltico, sua estrutura demogrfica, sua criatividade, sua estrutura educacional, na qualidade crescente de seus produtos e at mesmo no padro de consumo e poupana de sua populao. Tabela 5 - Salrios mensais na ndia, China, Singapura, Taiwan, Japo e Estados Unidos. Ocupaes selecionadas, em US$.
ndia CHINA Singapura Taiwan Japo 1.764 2.865 11.131 13.638 18.300 937 1.866 6.740 6.986 12.045 1.399 746 589 393 279 4.639 2.290 1.847 1.326 975 6.036 2.573 2.253 1.415 1.520 7.992 4.663 3.485 1.720 1.217 EUA 31.200 11.592 8.052 5.460 3.917 2.208 2.442
Presidente da Empresa Diretor industrial
Gerente de cho de fbrica 724 Engenheiro de Sistemas Supervisor de produo Secretria Motorista 490 384 176 147
Fonte: (ASIAWEEK, 2000 citado por JRGENS; REHBEHN, 2004).
No comeo do processo da arrancada, as Zonas Economias Especiais eram meras plataformas de exportao (drawback), em que a fora de trabalho local se encarregava de processos simplificados de trabalho; num segundo momento a China comeou a terceirizar partes de processos mais complexos de empresas multinacionais, e para tanto conseguiu dominar tecnologias mais
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sofisticadas. No comeo da dcada, a indstria chinesa j possua capacidade para produzir mercadorias completas, como as ligadas aos setores eletroeletrnicos, automotivo e de tecnologias de informao e comunicao. Nessa fase, muitos dos processos foram desenvolvidos por laboratrios chineses, com pessoal prprio. Atualmente, as empresas chinesas iniciam um processo de criao de marcas globais, seja por afirmar suas prprias empresas, seja por adquirir marcas e empresas estrangeiras, cujo emblema foi a compra pela Lenovo da linha de produo de computadores pessoais da IBM. claro que todos esses estgios da industrializao chinesa (alm de produes artesanais ou domiciliares) convivem lado a lado nos dias atuais, revelando diferentes nveis de produtividade, seja num mesmo segmento industrial ou numa mesma regio ou provncia. Mas a tendncia que se pode observar que a presena de empresas chinesas de alta tecnologia no mercado mundial venha a se consolidar nos prximos 10 anos. Afinal, quem poderia prever, em 1980, que a Coria do Sul poderia organizar empresas multinacionais, como a Hyundai, Samsung, LG ou Kia? Um processo de transformaes to rpido tem merecido a ateno de diversos especialistas. Joshua C. Ramo um deles, e foge do pensamento tradicional ao analisar o fenmeno chins como um processo de modelar que poderia ser seguido por outros grandes pases em desenvolvimento, como Brasil e ndia.26 Seriam polticas sociais e econmicas coordenadas pelo Estado, as quais ele denomina de Consenso de Pequim, que podem ser resumidas em trs teoremas (RAMO, 2004): a) O primeiro diz respeito ao papel essencial do Estado no apoio a polticas de inovao, no apenas de dominar o atual arcabouo cientifico, mas de criar uma prpria tecnologia. As polticas educacionais e econmicas do governo chins tm
Observadores ocidentais do processo de desenvolvimento chins tendem a olhar o futuro da China com bastante pessimismo, desde que, claro, se instale no pas um modelo de democracia representativa, aquele que melhor se ajustaria a uma sociedade de mercado. Ver. Fairbank e Goldman (2007).
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proporcionado ao pas criar centros de excelncia em setores de alta tecnologia, montados, ademais, em grandes empresas estatais, muitas delas controladas pelo Exrcito Popular de Libertao; b) O segundo teorema refere-se ao modelo de desenvolvimento chins, que procura manter a sustentabilidade e a eqidade entre as classes sociais, em que pesem a instabilidade e as disparidades sociais decorrentes dessa situao. A liderana chinesa atribui a este aspecto de sua poltica o nome de Sociedade Harmnica. Nesse sentindo mais uma vez se apresenta o poder do Estado ao coordenar a sociedade, tanto no que se refere migrao interna (cujos efeitos devastadores aparecem nas favelas das grandes cidades latino-americanas), como na poltica de refrear a exploso demogrfica, por meio da poltica de filho nico; c) Por fim, o Consenso chins est baseado numa teoria de autodeterminao, que influencie e despertem na sociedade grandes foras para que ela possa se mover com suas prprias pernas. interessante refletir que, a despeito do processo poltico chins ser dirigido pelo Partido Comunista, o que por si s diferencia a experincia chinesa, os teoremas de Ramo chamam a ateno para polticas que reafirmam o papel do Estado no processo de desenvolvimento, algo que soaria como heresia para as elites ocidentais, particularmente as latino-americanas. Essas mesmas caractersticas citadas por Ramo podem ser encontradas em outros processos de industrializao acelerada, como no Japo e na Alemanha no sculo XIX. Foi o Chanceler Bismarck, ao instituir o primeiro sistema de previdncia social, que incorporou a classe trabalhadora alem no projeto de industrializao acelerada. Alm disso, o mesmo Estado alemo criou condies para o desenvolvimento de grandes grupos industriais por meio da cartelizao de setores, o que contrariava o pensamento livre-cambista difundido pela Inglaterra na poca.
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As caractersticas assinaladas por Ramo facilmente poderiam ser classificadas no conceito de Projeto Nacional, uma estratgia de desenvolvimento adotada por uma elite econmica, poltica e cultural que, ao controlar o aparelho do Estado, cria mecanismos para convencer a maior parte da populao que esta seria beneficiada pelo desenvolvimento econmico decorrente dessa poltica. fato que, do ponto de vista da acumulao de capital, a estratgia nacional chinesa vem logrando xito, tanto para ela prpria quanto para o sistema capitalista como um todo. Ela se insere num mercado mundial relativamente aberto, em que os pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento se abrem aos fluxos de capitais e mercadorias, criando um espao novo para a expanso das grandes corporaes. J os pases industrializados, em que pese a perda de importantes segmentos industriais (para a China), ainda mantm o controle sobre a indstria mundial ao liderar, por meio de suas empresas multinacionais, tanto o processo de inovao tecnolgica como o de definio do padro de consumo mundial. O barato fluxo de bens de consumo tem permitido a eles garantir um padro de vida elevado, apesar de a renda da maior parte da populao permanecer estagnada desde a crise dos anos setenta do sculo XX. Em contrapartida, o nmero dos super-ricos no para de crescer. Se isso no bastasse, a utilizao das reservas chinesas na compra de ttulos pblicos tem viabilizado a estabilidade monetria nos Estados Unidos e no mundo, na medida em que ajuda a cobrir os dficits oramentrio e comercial, sem que o dlar sofra maiores presses para se desvalorizar. Por fim, cabe lembrar que este dficit comercial em grande parte decorrente de importaes chinesas.
CONSIDERAES F INAIS Buscou-se neste texto salientar a diferena de concepes e de estratgias entre os pases latino-americanos (particularmente o Brasil) e a Repblica Popular da China. Tendo que conviver com o mesmo processo de reestruturao do capitalismo mundial,
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os pases latino-americanos tiveram sua dependncia econmica acentuada por conta de reformas liberalizantes dos anos (19)90, que acabaram por destruir a capacidade estatal de gerir as principais variveis macroeconmicas e por desnacionalizar setores importantes da economia local. Por outro lado, a China reestruturou o papel do Estado na economia e reforou o controle sobre importantes decises econmicas, alm de estruturar um dinmico conjunto de corporaes industriais que contriburam para seu vigoroso processo de crescimento. As experincias econmicas de Brasil e China so faces de uma mesma moeda. O contexto que viabilizou a modernizao produtiva da China, transformando-a em fbrica do mundo e em maquina de exportao foi o mesmo que permitiu a liberalizao forada de mercados e a desnacionalizao de importantes sectores econmicos, como no caso do Brasil, e a sua condio de grande exportador de commodities. Nesta anlise parcial, muitos aspectos foram negligenciados e novos questionamentos podem ser feitos a um mesmo conjunto de evidncias. No entanto, estaremos satisfeitos se este artigo puder despertar o debate sobre o papel do setor pblico em projetos de desenvolvimento e o equvoco associado s estratgias de liberalizao. Estas polticas liberais foram muito bem definidas por Ha-Joon Chang (2004) como estratgias de chutar a escada para que outros pases no se desenvolvam.
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DILEMAS E PERSPECTIVAS DA FRICA DO SUL CONTEMPORNEA
Marina Gusmo de Mendona1
Os imprios polticos que, nos finais do sculo XIX e no incio do sculo XX, foram proclamados, em frica, de forma to orgulhosa e confiante, como prolongamentos inevitveis e permanentes da civilizao europia, duraram apenas trs escassas geraes. (FAGE, 1995, p.481).
s imprios coloniais africanos, surgidos a partir da Conferncia de Berlim, em 1885, duraram apenas at a dcada de 1960, quando, ento, entraram em colapso, desaparecendo por completo na dcada de 1970. Apenas as fortificaes brancas na frica do Sul, que mantinha tambm soberania sobre a Nambia, permaneceram, sendo, no entanto, eliminadas na dcada de 1990.
Bacharel em Histria e em Direito pela Universidade de So Paulo; Mestre e Doutora em Histria Econmica pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo; Professora Titular de Formao Econmica do Brasil e Formao Econmica da Amrica Latina na Faculdade de Economia e Relaes Internacionais da Fundao Armando lvares Penteado (FAAP); autora de O demolidor de presidentes (Editora Cdex), Progresso e autoritarismo no Brasil (Editora Pensieri) e Formao econmica do Brasil (Editora Thomson), este ltimo em colaborao com Marcos Cordeiro Pires; tem no prelo o livro Histrias da frica (Editora Conex).
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Para compreender o processo de desagregao desses imprios coloniais, bem como a prpria rapidez com que o fenmeno se deu, necessrio considerar dois aspectos fundamentais: o primeiro deles o reconhecimento de que, em grande medida, a independncia foi resultado de uma ampla articulao de movimentos de carter nacionalista, representados pelas correntes ligadas negritude, ao pan-africanismo e ao panislamismo. Em segundo lugar, no podemos esquecer das prprias transformaes ocorridas nas metrpoles durante o sculo XX, e que, de certa forma, levaram a uma situao de impossibilidade de manter o colonialismo. Iniciemos, pois, a anlise dos movimentos de independncia na frica pela prpria evoluo da postura das metrpoles em relao s suas colnias.
EVOLUO DAS RELAES ENTRE METRPOLES E COLNIAS Como se sabe, a implantao dos imprios coloniais na frica ocorreu no perodo compreendido entre a Conferncia de Berlim, em 1885, e o incio da Primeira Guerra Mundial, em 1914. Nessa fase, tratou-se, principalmente, de partilhar o territrio o que se deu por meio de uma diviso pura e simples feita pelas naes europias a partir de mapas que detalhavam apenas a costa do continente e, a seguir, de proceder conquista propriamente dita, o que, saliente-se, levou necessidade de enfrentar violenta resistncia. Uma vez dominadas as populaes locais, passou-se implantao da administrao colonial e ao aproveitamento mximo dos recursos das colnias pelas metrpoles. O sistema colonial sofreria o seu primeiro grande abalo no perodo compreendido entre 1914 e o fim da Segunda Guerra Mundial. Com efeito, o morticnio das duas grandes guerras, permeados pela depresso iniciada em 1929, pelo advento da Revoluo Russa e pelo avano do nazi-fascismo, provocou uma fratura na confiana anteriormente depositada na suposta misso civilizatria europia. Por outro lado, a destruio dos pases
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europeus, sobrepujados economicamente pelos Estados Unidos, provocou um declnio na capacidade das antigas potncias de manterem integralmente o domnio colonial. Como assinalou Joseph Ki-Zerbo ([1972] p. 158),
A guerra, que acabava pela revelao apocalptica da energia nuclear sobre Hiroxima e Nagasqui, representava uma viragem decisiva na histria universal e em particular na histria da frica. Centenas de milhares de negros participaram nela em teatros de operaes [...] variados [...]. Foi essa, para centenas de milhares de negros, a ocasio de uma descoberta brutal do homem branco, na sua verdade, sem mscara imperial nem ouropis proconsulares.
Todavia, e apesar de destrudas pelo conflito, as naes europias retomariam, aps a Segunda Guerra Mundial, a justificativa anteriormente apresentada para a dominao, isto , a de que os brancos teriam como misso levar a civilizao ocidental a povos que ainda viviam em situao de barbrie. Mas o prprio sistema colonial havia provocado mudanas profundas nas colnias, gerando contradies difceis de serem superadas. Com efeito, a criao de um sistema educacional nas colnias africanas havia engendrado o surgimento de uma elite educada, que no mais se conformava com a situao de dominao. Por outro lado, a introduo de elementos modernizadores tais como meios de transporte (rodovias e ferrovias), novas tcnicas agrcolas e de minerao, aproveitamento de fontes diversas de energia, instalao de indstrias, expanso da economia monetria e de mercado, a busca por mo-de-obra assalariada e a propagao do cristianismo -, havia provocado modificaes profundas na economia e na sociedade africanas, gerando demandas at ento inexistentes. A partir dessas alteraes, os prprios africanos passaram a querer realizar mudanas, criando-se as condies para o desenvolvimento do nacionalismo. Na dcada de 1950, com o avano dos movimentos nacionalistas e o acirramento dos conflitos, alm da necessidade de orientar os gastos para a reconstruo europia, os dirigentes
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metropolitanos perceberam que no mais havia vantagem em ignorar as pretenses independncia, principalmente levandose em conta o fato de que os objetivos iniciais que levaram construo dos imprios coloniais haviam sido plenamente atingidos. De fato, depois de dcadas de colonialismo, as empresas europias j detinham o pleno controle dos mercados e dos recursos africanos, podendo deles se aproveitar em benefcio prprio e de seus aliados. Por outro lado, e dada a imensa defasagem tecnolgica, era evidente que esse aproveitamento era inevitvel e irreversvel, e a tentativa de manter a dominao pela fora somente reduziria os potenciais benefcios econmicos. Como bem resumiu Bill Freund (1998, p. 202-203),
A descolonizao foi um processo histrico to rpido e to complexo quanto a partilha no final do sculo XIX. Suas causas esto, em parte, fora da frica, na mudana da correlao de foras polticas internacionais e, tambm, nas transformaes estruturais das necessidades do capital, que agora tinha muito menos interesse na extrao de riquezas que caracterizou o sistema colonial na frica no incio. Em parte, as negociaes de independncia atingiram o estgio de uma nova aliana entre a emergente classe dominante nativa e os negcios do ocidente. Essa nova classe uma criatura do colonialismo. [...] A grande onda de resistncia popular surgida nas dcadas de 1940 e 1950 provocou modificaes nas colnias africanas muito mais difceis de administrar. Foi esse movimento que transformou as pequenas associaes nacionalistas do perodo anterior guerra em agncias polticas dinmicas de luta contra o poder estatal.
Dessa forma, verifica-se que o processo de independncia foi resultado da confluncia entre a presso exercida pelos movimentos nacionalistas de um lado, e o desinteresse e/ou a incapacidade de as metrpoles manterem o jugo, de outro. Na realidade,
Os poderes coloniais tinham que contabilizar os custos da represso ao nacionalismo e da modernizao do colonialismo, que cresceram com o aumento da populao. Os benefcios de manter o poder se tornaram duvidosos, a partir do momento em que a Europa se recuperou economicamente na dcada de 1950. Os tecnocratas franceses comearam a pensar nas colnias meramente como complementos para os setores mais dinmicos
PARTE I da indstria. Os oficiais britnicos concluram, em 1957, que faria pouca diferena se as colnias se tornassem independentes. Muitos homens de negcios concordaram: sua prioridade era ter boas relaes com quem quer que estivesse no poder. Na dcada de 1950, portanto, era desvantajoso resistir ao nacionalismo. (ILIFFE, 1995, p.246).
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A QUESTO DA FRICA DO SUL E A CONSTRUO DO APARTHEID Embora a independncia da frica do Sul no tenha ocorrido no mesmo perodo em que se deu a emancipao da maioria das colnias africanas, a anlise da evoluo histrica daquele pas constitui um elemento fundamental para a compreenso do processo de libertao do continente, porquanto, embora tenha conquistado a autonomia formal em 1910, permaneceu um reduto de privilgios de uma minoria branca sobre um imenso contingente de negros. Para compreendermos o problema da frica do Sul, necessrio nos reportarmos ao sculo XVII, quando ocorreu a ocupao branca da regio do Cabo, promovida pela Companhia Holandesa das ndias Orientais, com o objetivo de organizar uma base de controle da passagem para o Oceano ndico e para abastecimento de navios. No sculo XVIII, a ocupao branca daquela rea se intensificou, com a chegada de agricultores holandeses (boers), que passaram a disputar as melhores terras e pastagens com os khoi, sob o argumento - baseado na crena calvinista de que eram os eleitos de Deus de que tinham a misso de civilizar os selvagens. O resultado foi a expulso dos khoi de suas terras, dando incio ao processo de segregao racial. Assim, no sculo XIX, seriam criadas as primeiras reservas. No entanto, a Inglaterra, interessada no controle da regio do Cabo, considerada estratgica, passou a combater as estruturas dos boers, provocando enorme descontentamento. A resposta dos agricultores seria o desencadeamento, nas dcadas de 1830/1840, do Grande Trek, um movimento de expanso para o Norte que culminou na formao de dois Estados independentes na dcada de 1850.
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Entretanto, a sociedade dos boers se veria ameaada na segunda metade do sculo XIX, com a descoberta de enormes jazidas de ouro e diamantes, o que atraiu imediatamente grande volume de homens e investimentos. Esse movimento provocaria transformaes na sociedade afrikander, fazendo nascer um movimento de oposio nacionalista ao avano dos interesses capitalistas. Diante disso, a Inglaterra reagiu, desencadeando a Guerra dos Boers (1899/1902) que, aps um verdadeiro banho de sangue, culminou com a vitria britnica. Finalmente, em 1910, a Gr-Bretanha concederia independncia s quatro colnias estabelecidas na regio, que passaram a constituir a Unio Sul-Africana. A partir da, a populao branca de origem afrikaner passaria construo de uma ideologia segregacionista por meio de um arcabouo jurdico cujo objetivo era garantir a apropriao das riquezas do pas apenas pela minoria branca. Todavia, preciso salientar que, embora a construo do apartheid tenha se iniciado como um projeto afrikaner, ao longo do tempo evoluiria para um projeto mais amplo, voltado para garantir vantagens para os brancos em geral, inclusive para a populao de origem britnica. (HENRARD (2002, p. 19). De fato, a emancipao no significaria um retorno antiga sociedade estabelecida pelos boers. Na verdade, a organizao do novo pas permitiu a prevalncia dos interesses europeus, que se impuseram por meio da institucionalizao do racismo. Como bem salientaram Catherine Coquery-Vidrovith e Henri Moniot, A Unio Sul-Africana e a Rodsia [...] oferecem na frica o nico exemplo de pases onde o colonizador se arrogou o poder de uma metrpole e organizou a luta contra o nacionalismo local sob a forma de contra-revoluo branca. COQUERYVIDROVITCH; MONIOT, 1985, p. 130, traduo nossa). Assim, logo em 1913, foi aprovada a Lei de Terras Nativas, que impunha restries ocupao por parte da populao africana, e separava os arrendatrios das terras, substituindo contratos de arrendamento por outros de aluguel da fora de trabalho. Em 1923, seria, pela primeira vez, estabelecido o
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princpio da segregao racial em reas residenciais urbanas, provocando, dessa forma, o deslocamento forado para a reservas. Na dcada seguinte, em 1936, a aprovao da Lei de Terra e Desenvolvimento Confivel permitiria a alocao de terras j prometidas para as reservas. Por outro lado, no ano seguinte, por meio da Emenda s Leis Nativas, a populao africana ficou proibida de adquirir lotes urbanos. O estabelecimento de um Estado sob hegemonia branca garantiria, na verdade, o impulso ao desenvolvimento industrial, por meio da explorao da mo-de-obra negra, submetida pela poltica de segregao racial. Entretanto, foi somente em 1948, com a vitria eleitoral do Partido Nacional, que o apartheid passou a ser um projeto de Estado, caracterizado como uma poltica central de dividir e dominar, com o objetivo de garantir a sobrevivncia da hegemonia branca por meio da diviso da populao no-branca, que passou a ser classificada segundo linhas raciais e tnicas. Essa estratgia, alm de permitir a diviso da maioria da populao em inmeros grupos minoritrios, criou tambm uma categoria intermediria (embora marginalizada) os chamados coloureds e indianos com o objetivo de impedir a emergncia de um movimento de resistncia unificado (HENRARD (2002, p. 19). Porm, na segunda metade do sculo XX, a situao da frica do Sul sofreria grandes alteraes. De fato, de um lado o crescimento da populao negra e dos movimentos de resistncia ao racismo criava a necessidade de rgido controle por parte dos brancos. De outro, o prprio processo de independncia das colnias africanas estimulou a presso internacional, que passou a exigir o fim da poltica de segregao. A resposta do governo sul-africano foi a construo de um arcabouo jurdico segregacionista como meta principal. Assim, j em 1950 foi aprovada a Lei de reas de Grupo, que estabelecia a segregao nas reas residenciais e de negcios, bem como o controle das aes inter-raciais relativas propriedade. No ano seguinte, entrariam em vigor duas normas: a Lei de Autoridades Bantu, que reconhecia a existncia de autoridades tribais, regionais e territoriais, e a Lei de Preveno Usurpao,
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que permitia ao governo estabelecer campos de reassentamento para os excedentes populacionais despejados das fazendas brancas. Em 1954, a Lei de Reassentamento Negro autorizava o Estado a remover africanos de qualquer rea do distrito de Joanesburgo e adjacncias, e em 1959, a Lei de Promoo de Auto-Governo Bantu criava os chamados Bantustes, por meio do estabelecimento das reservas como terra natal dos negros sul-africanos. Dessa forma, no incio da dcada de 1960 seriam criados os primeiros campos de reassentamento para posseiros expulsos e populaes urbanas desempregadas, medida reforada pela Emenda s Leis Negras e pela Lei de Confiana Nativa, de 1964, cujo objetivo era abolir a posse e a ocupao pelo trabalho. Esse conjunto de normas levaria ao superpovoamento das terras da populao negra, resultado da remoo e da realocao de cerca de 3.500.000 africanos entre as dcadas de 1960 e 1980 (THWALA, 2007, p. 2) Na verdade, como bem apontou Wellington D. Thwala, ( 2007, p. 2-3)
A expropriao de terras da populao negra do pas deveu-se necessidade de reduzir a competio com os agricultores brancos e criar uma reserva de mo-de-obra barata para trabalhar nas fazendas, minas e, mais tarde, na indstria. O padro de posse e uso de terras estruturou os mecanismos sociais de controle sobre os trabalhadores negros e adequou o excedente populacional s necessidades da economia capitalista. Assim, a extrema desigualdade de acesso terra foi, e continua sendo, um componente central da economia poltica da frica do Sul.
Dessa forma, durante as primeiras dcadas do apartheid, o Estado estruturou mecanismos que asseguravam aos brancos uma situao privilegiada de garantia de emprego e de proteo contra a competio contra os negros. Para isso, discriminava racialmente ao regular o acesso a empregos ou ao servio pblico. A justificativa ideolgica era dada pela nfase em que cada grupo racial (bem como cada grupo tnico da prpria populao africana) deveria cuidar de si prprio. Dessa forma, os brancos no eram considerados responsveis pela pobreza dos negros (SEEKINGS, 2005, p. 2).
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A CRISE ECONMICA, AS TRANSFORMAES DA CONJUNTURA INTERNACIONAL E

O COLAPSO DO REGIME DE APARTHEID
Durante todo o sculo XX, a economia sul-africana desenvolveu-se de modo razoavelmente fechado, ou seja, foram adotados mecanismos protecionistas, especialmente em relao manufatura. Na verdade, a exportao de minrios e de produtos agrcolas, bem como a adoo de mecanismos voltados para a atrao de capitais, permitiram, ao longo de dcadas, financiar a importao de bens de capitais que sustentavam um processo de substituio de importaes, promovido pelo Estado, e que tomou corpo a partir da dcada de 1920. Saliente-se que a estratgia sul-africana de substituio de importaes provocaria uma concentrao maior que aquela verificada na Amrica Latina, porquanto o crescimento econmico era baseado no corte racial. Os primeiros sinais graves de crise deste modelo econmico comearam a aparecer no incio da dcada de 1970, com a evidncia de queda acentuada no crescimento econmico. Realmente, entre 1946/1974, o crescimento mdio do PIB foi de 4,9%. Na dcada de 1970, essa taxa seria reduzida para uma mdia de 1,9%, e na dcada de 1980 para 1,5% (CATCHPOWLE; COOPER, 2007, p. 6) . Essas quedas evidenciavam uma contradio de fundo da economia sul-africana. De fato, a rpida industrializao ocorrida a partir da dcada de 1960 comearia a cobrar seu preo no decnio seguinte: a criao dos bantustes, no final da dcada de 1950, tivera como um de seus objetivos garantir fornecimento de mo-de-obra barata para a indstria. Todavia, o crescimento acentuado da populao negra ali confinada acabaria por levar desintegrao desses bantustes, provocada pelo xodo em direo s reas urbanas brancas, onde um enorme contingente passou a viver ilegalmente, provocando uma disputa acirrada pelos escassos recursos e o agravamento dos conflitos polticos. Por outro lado, a prpria institucionalizao do apartheid, a partir de 1948, levara, do ponto de vista internacional, a uma mudana da postura dos pases ocidentais em relao frica do Sul. De fato, os horrores perpetrados pelo regime nazista acabariam por levar, depois da Segunda Guerra Mundial,
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execrao pblica de polticas racistas. Dessa forma, entre 1948 e 1960, a frica do Sul se transformaria num verdadeiro pria internacional. A resposta do governo sul-africano seria vincular sua ordem interna s divises da guerra fria, por meio da adoo de uma postura de defensor dos valores da civilizao ocidental branca no continente africano e de bastio contra o avano comunista. Contudo, um grande golpe na poltica sul-africana viria com a Revoluo dos Cravos, em 1974, que levaria ao colapso do ultra-colonialismo portugus, afetando, em conseqncia, o balano de poder na frica Austral, com a exposio das fronteiras da frica do Sul e da Nambia a hostilidades promovidas por Estados anti-apartheid., alm do cerco Rodsia do Sul. A reao do governo de Pretria seria defender uma poltica de dtente, com o objetivo de tentar uma soluo pacfica para os conflitos. O fracasso, porm, logo se evidenciou, e por vrias razes: primeiramente, em virtude da recusa de Ian Smith em considerar a possibilidade de participao africana no processo poltico da Rodsia; em segundo lugar, pelas divises e rivalidades entre os movimentos de libertao do Zimbbue; em terceiro, pela prpria inflexibilidade da frica do Sul na questo da Nambia; e, por fim, pela falta de um papel ativo das potncias ocidentais nas negociaes para superao dos conflitos.2 O golpe de misericrdia na dtente sul-africana viria com a invaso de Angola, em 1975, e a conseqente adoo de uma poltica de interveno repressiva no subcontinente. Como bem salientou Wolfgang Dpcke (1998, p. 137-138),
A deciso se baseou na percepo, principalmente por parte da inteligncia militar, de que um governo angolano do MPLA ameaaria os interesses de segurana da frica do Sul na Nambia, [...]. A frica do Sul parecia esperar por um envolvimento macio e solidrio por parte dos EUA [...]. Entretanto, ficou demonstrado que a avaliao sul-africana sobre o relativo poder de cada lado na guerra civil angolana, e sobre a disposio dos EUA de arriscar
Veja-se: DPCKE, Wolfgang. Uma nova poltica exterior depois do apartheid? Reflexes sobre as relaes regionais da frica do Sul, 1974-1998. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais. v. 41, n 1, 1998.
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PARTE I mais um aberto engajamento em um conflito no Terceiro Mundo, logo depois do desastre da Guerra do Vietnam, era equivocada. Diante da possibilidade de ter que enfrentar uma guerra semiconvencional prolongada, [...] a frica do Sul optou por uma rpida retirada em janeiro de 1976. A frica do Sul sofreu uma experincia traumtica em Angola [...]. Sentiu-se ento profundamente trada pelo Ocidente [...]. Em 1980, o cordon sanitaire de colnias brancas, protegendo a frica do Sul da onda negra, finalmente se despedaou. [...] Este colapso [...] foi seguido por uma exploso da resistncia interna, iniciada com a revolta de SOWETO em 1976, provocando assim uma severa crise no pas e uma reao externa drstica na forma de um embargo de armas, pronunciado pelas Naes Unidas.
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Entretanto, com a ascenso de Ronald Reagan, em 1981, e a conseqente minimizao da questo dos direitos humanos, a poltica externa norte-americana procuraria inserir o regime do apartheid numa estratgia global de combate ao comunismo. Dessa forma, as elites brancas da frica do Sul passariam a se considerar como combatentes no confronto com a Unio Sovitica, procurando desestabilizar os governos de Angola, Moambique e Zimbbue. Durante a dcada de 1980, por meio da chamada Total National Strategy, implementada a partir da ascenso de P. W. Botha ao cargo de Primeiro Ministro, as decises estratgicas passariam para as mos de uma pequena elite, composta principalmente de militares. A situao no subcontinente seria, ento, de guerra no declarada, com conflitos intermitentes que provocariam a morte de cerca de 1.500.000 pessoas e perdas materiais da ordem de U$ 60.000.000.000. (DPCKE, 1998, p. 140). Todavia, a partir de meados da dcada de 1980, diversos fatores forariam o governo a recuar de sua poltica regional agressiva. Primeiramente, deve-se ressaltar o ressurgimento dos conflitos provocados pela resistncia interna ao regime, que levariam decretao do Estado de Emergncia (1985). Em segundo lugar, as transformaes internacionais decorrentes do fim da guerra fria levariam a frica do Sul a um isolamento cada vez maior. Os confrontos, cada vez mais sangrentos, acabariam
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por provocar uma situao de quase guerra civil, com graves conseqncias econmicas, como a retirada de investimentos, especialmente por parte de empresas norte-americanas, e a perda de confiana do mercado financeiro internacional. Por outro lado, e do ponto de vista econmico, a crise se agravaria, principalmente em decorrncia da queda na exportao de minrios e da reduo do influxo de capitais. Isso acabaria por gerar presses pelo aumento da exportao de manufaturas. Porm, esta soluo se tornava extremamente difcil, tendo em vista o isolamento internacional crescente, que dificultava qualquer negociao pela reduo de tarifas. Na verdade, o baixo crescimento econmico da dcada de 1980 pode ser creditado necessidade de o Partido Nacional manter o controle do desenvolvimento econmico para acomodar o sistema do apartheid, por meio da tentativa de perpetuar a aliana entre o setor agrcola controlado pelos brancos e os trabalhadores urbanos brancos, com vistas a fortalecer uma burguesia urbana afrikaner. Desse modo, a falta de uma poltica de exportao, os investimentos dispendiosos do Estado nos setores da indstria considerados estratgicos, a falta de educao e de qualificao adequadas e o precrio funcionamento do mercado de trabalho acabariam por levar estagnao. A crise interna e a presso internacional acabariam por provocar a renncia de Botha e a ascenso de F. W. De Klerk como presidente do Partido Nacional e da frica do Sul, em 1989. De Klerk, no entanto, logo perceberia a necessidade de reformas fundamentais como nica sada para se evitar a guerra civil. Assim, em fevereiro de 1990, anunciou em um discurso o reconhecimento legal da oposio e a libertao de Nelson Mandela. Finalmente, a seca de 1992 acabaria por favorecer o fim do isolamento sul-africano, pois os pases do subcontinente se viram obrigados a importar alimentos da frica do Sul. O que se verifica, pois, que a queda do sistema do apartheid deveu-se, em grande medida, sua incapacidade para promover a acumulao capitalista e proporcionar lucros, problema que seria agravado pela presso ocidental, manifestada por meio
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da fuga de capitais e da reduo do crdito internacional. Portanto, no final da dcada de 1980, evidenciava-se, para o Partido Nacional, a perspectiva de perda do poder. Diante disso, a intelligentzia sul-africana passaria a articular uma alternativa ideolgica para a superao do apartheid: a defesa do livre mercado e a reduo do papel do Estado na economia, iderio fundamentado no Consenso de Washington. Para isso, o South African Reserve Bank - a principal fora por trs da estratgia do Partido Nacional adotaria uma poltica monetria contracionista, com o objetivo de reduzir a inflao, alm de defender a desregulamentao econmica e a liberalizao comercial.
A poltica do apartheid [...] fora justificada pela crena de ser uma boa maneira de os povos da frica do Sul alcanarem a paz e a prosperidade. Os pensadores nacionalistas, seguidos pela maior parte do resto do partido e, na verdade, da maioria das pessoas de ascendncia europia [...] aperceberam-se, ento, pela experincia, de que esta crena estava errada, no porque a poltica fosse injusta (apesar de o ser), ou porque ocasionara sanes internacionais (que interferiram na economia, mas eram suportveis), mas essencialmente porque no trouxera paz e prosperidade. As raas eram interdependentes; separ-las e, em particular, tentar controlar os negros que procuravam emprego e riqueza na sociedade avanada dos brancos, interferia no desenvolvimento econmico e levava ao aumento da agitao e da violncia. Enquanto at ali fora possvel limitar os efeitos da agitao e da violncia atravs do exerccio do poder militar e policial branco, tal iria ser cada vez mais contraproducente medida que a populao ia excedendo sempre mais a populao branca esperava-se que a relao de 5:1, em 1991, fosse de 9:1 em 2015, altura em que os negros totalizariam 70 milhes. Nunca seria possvel reprimir completamente a oposio negra ao apartheid. (FAGE, 1995, p. 561, grifo do autor).
Portanto, as articulaes em torno da eliminao do apartheid, a partir do final da dcada de 1980, se deram principalmente pelo fato de que, na poca, tornara-se claro, tanto para empresrios como para a elite poltica, de que a frica do Sul entrara num beco sem sada. Da a necessidade de novas estratgias, entre as quais se destaca a incorporao ao jogo poltico do Congresso Nacional Africano (CNA), maior fora de oposio. Porm, preciso ressaltar que, durante todo o perodo de transio
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(1990/1994), as ameaas paz foram extremamente graves. Com efeito, de um lado, De Klerk e seu grupo trataram de elaborar salvaguardas com o objetivo de manter a ordem racial vigente. De outro, grupos militares e da polcia procuravam fortalecer Gatsha Buthelezi e o conservador Inkhata Freedom Party (IFP), com o objetivo era dificultar a emergncia do CNA como fora hegemnica na transio. Assim, diante das ameaas contra uma transio pacfica, que poderiam levar a algo alm de um Estado branco, tanto o Partido Conservador como organizaes fascistas, tais como o Afrikaner Weerstands Beweging (AWB) permaneceram no jogo com o compromisso de manter a ordem do apartheid. Um dos maiores riscos era representado pelo General Constant Viljoen, em virtude de suas ligaes com o establishment de segurana voltado para a prtica de putschs. Porm, o White Right acabaria encurralado dentro do quadro de uma transio pacfica, principalmente a partir da deciso de Buthelezi de participar do processo eleitoral. Na verdade, Buthelezi se tornaria o grande beneficirio do processo de elaborao da nova Constituio, porquanto os polticos brancos conseguiram estabelecer uma diviso federativa de poderes de tal forma que logrou paralisar o governo do CNA. Dessa forma, ficava garantida a manuteno da desigualdade, por meio da vinculao do CNA com normas constitucionais voltadas para a proteo dos direitos individuais - especialmente o direito de propriedade - e o estabelecimento de salvaguardas, durante um perodo, das posies dos brancos nos empregos pblicos. De outra parte, o estabelecimento de um governo de unidade nacional asseguraria ao Partido Nacional e ao IFP vrios cargos no gabinete formado pelo CNA depois da vitria eleitoral de 1994 e da anistia concedida queles que cometeram abusos de poder na defesa do apartheid (SAUL, 2002). Portanto, o preo pago pela transio pacfica seria o colapso do CNA como organizao poltica de massas, o que se verifica no apoio de suas lideranas ao processo de desmobilizao popular. A diversidade da frica do Sul faria o resto, porquanto as provncias obtiveram espao para a expresso de manifestaes de atraso,
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tornando-se instrumentos nas mos daqueles que detm o direito sobre as alocaes oramentrias.
A FRICA
DO
SUL
PS-APARTHEID
Depois da vitria eleitoral de 1994, um dos primeiros problemas que se apresentou ao governo do CNA foi a necessidade de enfrentamento das desigualdades econmicas e sociais oriundas do perodo colonial e do regime de apartheid. Para se ter uma idia do tamanho da empreitada, preciso considerar que em 1995 a populao sul-africana era de aproximadamente 42 milhes de habitantes.3 Destes, cerca de 31 milhes eram negros (76%), e os brancos constituam um contingente de apenas 13%. Ainda, do total da populao em 1995, 48% viviam em reas rurais, embora a previso do Centro para o Desenvolvimento Empresarial (CDE) para 2011 seja de que o ndice de habitantes nas zonas rurais e pequenas cidades deva cair para 46%, enquanto a populao urbana e metropolitana deva aumentar para 53,4% (THWALA, 2007, p. 3-4). Isto, evidentemente, significa uma enorme presso, no apenas sobre a terra, mas tambm sobre as zonas urbanas, porquanto a densidade populacional passou de 19 para 34 habitantes/km2 entre 1970 e 1995. Assinale-se que essa taxa no uniforme, verificando-se grande variedade entre as diversas provncias. Ademais, preciso levar em conta que, segundo dados do Banco Mundial, em 1995 cerca de 95% dos pobres eram negros (THWALA, 2007, p. 3-5). O problema se torna ainda mais grave se considerarmos a questo do desemprego. De fato, se em 1995 o ndice de desocupao era de 5,5% entre os brancos, chegava a 37% entre os negros. Outro dado a ser considerado a questo da correlao entre pobreza e gnero: em 1995, os habitantes de lares chefiados por mulheres constituam cerca de 50% da populao pobre,
As estimativas prevem que a populao sul-africana atingir cerca de 57 milhes em 2010, e 70 milhes em 2025 (veja-se: THWALA,2007, p. 3).
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sendo o desemprego feminino de aproximadamente 35%, enquanto entre os homens era de 25% (THWALA, 2007, p. 3-5). O modelo econmico adotado, consubstanciado no Growth, Employment and Reconstruction (GEAR), de 1996, provocaria srio agravamento no quadro de desemprego. Com efeito, entre 1993/1998, as estatsticas oficiais apontam para uma queda de 12% no emprego formal (cerca de 642 mil vagas), sendo que o setor manufatureiro sofreu uma reduo de 6%, enquanto na construo civil a diminuio foi de 21% e, na minerao, de cerca de 27%. Ou seja: o desemprego atingia mais profundamente a mo-de-obra no qualificada, formada, essencialmente, por negros, tendo em vista, que, durante o apartheid, essa populao no recebera educao adequada (CARTER; MAY, 2001, p. 1993). Por outro lado, entre 1996 e 1999, a expanso do setor informal chegava a 84% dos cerca de 1,1 milho de empregos criados, sendo que a fora de trabalho havia sofrido um acrscimo, no mesmo perodo, de aproximadamente 3,1 milho (HOOGEVEEN; ZLER, 2005 p. 4). De outra parte, a prpria estrutura do mercado de trabalho sofreu alteraes profundas, beneficiando os trabalhadores mais qualificados, porquanto a queda nos rendimentos e no emprego nos setores mineiro e agrcola foram muito acentuados. No que tange disparidade de renda entre negros e brancos, tomem-se os dados de 1995 relativos renda mensal mdia por domiclio. No caso da populao negra, a renda era de 281 rands, enquanto entre os negros atingia 5.055 rands. Quanto ao consumo mensal mdio por domiclio, cerca de 53% da populao (ou seja, os 40% mais pobres) eram responsveis por menos de 10%, ao passo que os 10% mais ricos atingiam cerca de 40% do consumo (THWALA, 2007, p. 3-5). A implantao do GEAR agravaria essa situao, pois em 2000 mais de 2/3 dos sul-africanos negros viviam na pobreza, sendo que 40% dispunham de menos de US$ 1/dia. Outro elemento a ser considerado o fato de a pobreza ter aumentado, tanto nas reas rurais como nas zonas urbanas. De fato, no campo, se aqueles que viviam com menos de US$ 1/dia
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constituam menos de 45% da populao, em 1995, este ndice corresponderia metade da populao rural em 2000. Quanto s zonas urbanas, a pobreza aumentou de 36% para 40% no mesmo perodo (HOOGEVEEN; ZLER, 2005, p. 9-10). Pesquisas indicam que, apenas entre 1999 e 2002, 4 milhes de sul-africanos se tornaram pobres (ROBERTS, 2005, p. 8). Evidentemente, esses dados refletem-se diretamente na questo da subnutrio infantil, conforme pode ser constatado por alguns dados: durante a dcada de 1990, o nmero de crianas abaixo do peso subiu de 9,3% para 10,3%, e o retardamento mental na faixa entre 1 e 6 anos aumentou de 22,9% em 1994, para 23,3% em 1999 (ROBERTS, 2005, p. 13).. Ressalte-se que, desde 1993, o Banco Mundial vinha advertindo para a necessidade de uma reestruturao no campo, com transferncias de terras e a organizao de pequenas unidades agrcolas, sob risco de deflagrao de uma guerra civil. Dessa forma, o novo governo, que assumiu o poder em 1994, procurou, aparentemente, adotar uma poltica de reforma agrria, implantando leis voltadas para a redistribuio de cerca de 30% das reas agricultveis, alm de se comprometer com a concluso de processos judiciais baseados em pedidos de restituio de terras expropriadas pelos sucessivos governos segregacionistas desde 1913 (THWALA, 2007, p. 6-7). O modelo de redistribuio de terras foi, inicialmente, esboado no Reconstruction and Development Programmme (RDP), como resultado de um compromisso entre setores do CNA e o Congresso Sindical Sul-Africano (COSATU). No entanto, em 1996 o CNA fechou o escritrio do RDP, e anunciou a adoo de uma estratgia muito mais ortodoxa e voltada para a implantao dos paradigmas neo-liberais, consubstanciada, afinal, no GEAR. Segundo o documento, o problema da pobreza deveria ser enfrentado a longo prazo, dando-se prioridade expanso industrial, ao aumento das exportaes e atrao de investimentos estrangeiros diretos. Em suma, o plano constitua uma estratgia macro-econmica de exportao, com a adoo de polticas antiinflacionrias, de restrio fiscal, aperto monetrio e conteno salarial. As estimativas de crescimento econmico anual ficavam
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entre 2,8% e 4,2%, no perodo compreendido entre 1996/2000, e o dficit deveria ser reduzido para 3% do PIB (HOOGEVEEN; ZLER, 2005, p. 3). Dentro dessa proposta, o programa de redistribuio de terras voltou-se para o atendimento das necessidades do mercado, baseando-se em princpios de compra e venda voluntria e desconsiderando totalmente o perfil demogrfico sul-africano, cujo contingente da populao rural chega a mais de 45%. Dessa forma, ao final de 2001, o que se constatava que menos de 2% das terras haviam sido transferidas para a populao negra. Para se ter uma idia da paralisia do governo a esse respeito, basta dizer que das cerca de 68.878 peties apresentadas com o propsito de reivindicar restituio, apenas 12.678 haviam sido julgadas, significando benefcio para menos de 40.000 domiclios predominantemente urbanos, dos quais cerca de 40% receberam compensao monetria e no terras (THWALA, 2007, p. 8-9). . Outros dados que ilustram a ineficincia da proposta de reforma agrria referem-se ao fato de que, embora o GEAR previsse a distribuio de 25,5 milhes ha, at 1999 apenas 480.400 ha haviam sido entregues a 45.454 famlias. Diante de tal fracasso, em agosto de 2001 o governo lanou o Programa de Redistribuio de Terras para o Desenvolvimento Agrcola. Porm, mais uma vez a proposta estava voltada para o mercado, porquanto o pblico-alvo era eminentemente aquele composto de fazendeiros de tempo integral. Isso se comprova facilmente pelo fato de que o programa previa a exigncia de uma contribuio mnima por parte dos beneficirios de cerca de 5.000 rands (aproximadamente U$500), o que, evidentemente, exclua em definitivo a maioria dos pobres do campo. Ademais, dentro da previso oramentria, somente 0,33% eram destinados ao Departamento de Assuntos Agrrios. Diante disso, estudos apontaram para a perspectiva de que seriam necessrios 150 anos para completar o processo de restituio de terras, e de cerca de 125 anos para que a redistribuio chegasse ao fim (THWALA, 2007, p. 9). Nesse quadro, o que se verifica a manuteno da extrema desigualdade na distribuio da renda rural, conseqncia direta
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dos padres de posse da terra. O setor agrcola mantm-se sob o domnio de cerca de 60 mil grandes fazendeiros, sendo que a maioria deles branca. Ao mesmo tempo o acesso aos recursos naturais negado a mais de 13 milhes de pessoas que vivem em reas marginais, e a 7 milhes de trabalhadores daquelas fazendas (THWALA, 2007, p. 10). Outra questo a ser levada em conta na anlise dos resultados obtidos pela implantao do GEAR dizem respeito ao problema da dvida pblica deixada pelo regime do apartheid, e que montava, em 1993, a 189,9 bilhes rands. Para se ter uma idia do volume de transferncia de riqueza da frica do Sul para o mercado internacional, basta dizer que, de 1993 a 1998, cerca de 6,7% do PIB e 24% do oramento foram anualmente consumidos pelo pagamento de juros (CARTER, ; MAY, 2001, p. 1993) . De outra parte, a soluo propugnada, ou seja, as privatizaes realizadas durante a dcada de 1990, no resultaram em qualquer benefcio em termos de reduo da dvida ou de modernizao da economia, porquanto a maior parte dos investimentos (60,4%) foi feito em aquisies, e apenas 16,7% foram destinados a aumento da capacidade produtiva. O setor de telefonia foi aquele que atraiu a maior parte do investimento estrangeiro direto entre 1994 e 1999 (NATTRASS; SEEKINGS, 2000, p. 27). Como se v, a opo do governo do CNA pela estratgia preconizada pelo Consenso de Washington tem agravado a pobreza e a misria da grande maioria da populao sul-africana. Embora muitos autores afirmem que a pobreza deixou de ser determinada por fatores raciais, baseandose, depois de 1994, na posio social (SEEKINGS, 2005), a questo nos parece bizantina, tendo em vista que, na frica do Sul, ser negro e ser pobre so, em grande medida, a mesma coisa.
TRAGDIA DA
AIDS
Alm da permanncia da misria e das profundas desigualdades, a frica do Sul ps-apartheid se v s voltas com um gravssimo problema de sade pblica, representando, principalmente, pela epidemia de AIDS que atinge o pas. Para se ter uma idia do drama
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que isso representa no apenas em perda de vidas, mas tambm em orfandade, o que gera duras dificuldades para o futuro -, basta lembrar que apenas entre 1995 e 1998 a contaminao por HIV cresceu de 10,5% para 22,8% da populao, certamente um dos maiores ndices em todo o mundo (HOOGEVEEN; ZLER, 2005 , p. 2). Em 2001, as diversas molstias provocadas pela AIDS mataram 360 mil sul-africanos, sendo que, no mesmo ano, cerca de 250 mil crianas estavam infectadas e 600 mil eram rfs. Dos adultos contaminados, aproximadamente 57% eram mulheres. Somente na provncia de Kwazulu-Natal, 35,5% das grvidas eram portadoras do HIV. Em 2002, um em cada 9 sul-africanos eram soro-positivos, e a doena havia reduzido a expectativa de vida de 66 para 50 anos, evidenciando uma situao de retrocesso para os nveis da dcada de 1950 (VACHANI, 2004, p. 101-102). Outro dado assustador refere-se ao fato de que, em 2000, a frica do Sul tinha um dos maiores ndices do mundo em nmero de raptos e de estupro, sendo que 40% das vtimas tinham menos de 18 anos e 20% menos de 11 anos. Uma das explicaes para essa tragdia est ligada crena, disseminada entre a populao, de que manter relaes sexuais com virgens levaria cura da AIDS (VACHANI, 2004, p. 109). Apesar desses nmeros estarrecedores, o governo do CNA tem, sistematicamente, se negado a tomar providncias drsticas para combater a epidemia, embora o direito de todos sade e a responsabilidade do Estado em garanti-lo estivesse exposto no Health Plan for South Africa, de 1994. A justificativa para tal descaso baseia-se no argumento de que a distribuio do AZT representa um gasto enorme com o qual a administrao pblica no pode arcar. Diante disso, o laboratrio britnico GlaxoWellcome ofereceu a droga a preos reduzidos. No entanto, o novo presidente, Thabo Mbeki passou a alegar que o remdio era txico, chegando a reter cerca de US$ 6,2 milhes do total de U$ 17 milhes previstos no oramento para os gastos destinados a combater a epidemia (VACHANI, 2004, p. 102). Diante de tal paralisia, cabe uma pergunta fundamental: por que o governo sul-africano no enfrenta diretamente a questo da AIDS?
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Uma das explicaes parece estar na posio assumida por Thabo Mbeki - e generalizada entre os dirigentes do CNA - que sistematicamente tem negado a existncia de vnculo de causalidade entre o vrus HIV e a AIDS, alm de afirmar que as drogas retrovirais no apenas so incuas para combater a doena, como so txicas. Ou seja: Mbeki e seus partidrios negam peremptoriamente os postulados cientficos sobre a molstia, acusando os mdicos e laboratrios farmacuticos ocidentais de racismo e defendendo a necessidade de se buscarem solues africanas para o problema. Por isso, sua posio seria, na verdade, de defesa dos africanos contra o racismo e o neo-imperialismo (MBALI, 2002, p. 2-3). Para alguns autores, essa posio de Mbeki est, no fundo, condicionada pelos fantasmas do apartheid e do colonialismo. Em trabalho de 1991, Megan Vaughan alertou para o fato de que, na histria da medicina colonial na frica, o continente ainda visto como uma cama quente para as doenas, tanto que nos relatos mdicos e jornalsticos europeus e norte-americanos sobre o problema da AIDS na frica, a regio considerada sinnimo de doena, morte e sexualidade incontrolvel. Por outro lado, numa total inverso do argumento, muitos africanos denunciam a tentativa de se transferir para a frica a responsabilidade de um problema de sade ocidental, na verdade provocado pela degenerao dos costumes e pelo homossexualismo (VAUGHAN, apud MBALI, 2002, p. 9-10). Dessa forma, a negao de Mbeki estaria influenciada por duas vises. Ao argumentar que a medicina ocidental estigmatiza a sexualidade africana, relacionando-a questo da AIDS, e ao apelar por solues africanas para o problema, est preso idia de uma cultura africana essencial, esquecendo-se, contudo, de que esta cultura foi profundamente alterada pelo colonialismo. Para Mbeki, todos os ativistas dos movimentos organizados pela AIDS, e que defendem a ortodoxia cientfica, so racistas. Mais recentemente, a negao ganhou uma outra conotao, sendo atribuda a um clamor pela liberdade intelectual africana e a uma atitude que conduza os africanos a pensarem por si prprios.
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Porm, o fato incontestvel que o Presidente no oferece alternativas para reduzir a mortalidade pela doena e prevenir a transmisso, especialmente, da me para o feto. Na verdade, sua teoria de que a AIDS resultado de um compl da Central Intelligence Agency (CIA) com a indstria farmacutica para vender remdios txicos e desacreditar seu governo caram por terra com o espantoso aumento da mortalidade na frica do Sul em virtude da doena (MBALI, 2002, p. 21-22).
POR QUE O NEO-LIBERALISMO? As eleies de 1994, que deram ao CNA ampla maioria e levaram Nelson Mandela Presidncia da frica do Sul, simbolizavam, aparentemente, a vitria final da luta contra um regime odioso. As esperanas, portanto, eram enormes. Contudo, passados mais de dez anos do fim do apartheid, o que se v o aumento da pobreza, do desemprego e da excluso, e uma populao que est sendo consumida pela AIDS. Por que isso aconteceu? Na verdade, conforme apontou John S. Saul, a grande tragdia em curso na frica do Sul est ligada ao fato de que, diante das enormes expectativas criadas pelo sucesso na luta contra o apartheid, uma grande parcela da populao est sendo sacrificada no altar da lgica neo-liberal do capitalismo global (SAUL, 2002, p.2). Diante disso, a questo fundamental que se coloca : o movimento popular sul-africano fracassou ou ocorreu, de fato, uma traio do CNA? Segundo Chris Landsberg, desde o incio da dcada de 1990, alguns governos estrangeiros, especialmente os Estados Unidos e seus aliados, tm logrado induzir as lideranas do CNA a abandonar suas propostas socialistas (inclusive aquelas relativas nacionalizao de importantes setores da economia) e adotar os princpios do livre mercado (LANDSBERG, apud SAUL, 2002, p. 8). Exemplos cabais dessa opo seriam a posio de Mandela relativamente questo da responsabilidade fiscal e a elaborao do GEAR, um plano baseado na ortodoxia neo-liberal e implementado a partir de 1996.
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Algumas consideraes so necessrias para compreender essa capitulao do governo do CNA diante do neo-liberalismo. Com efeito, a profunda crise da dcada de 1980 levou o capital (nacional e transnacional) a perceber a impossibilidade de manuteno do apartheid como instrumento eficaz para a continuidade da superexplorao capitalista. Diante disso, j naquela dcada, iniciaram-se as articulaes para elaborao de uma estratgia contra-revolucionria, com o objetivo de permitir a superao do regime mediante sua substituio por uma alternativa que no colocasse em risco o sistema capitalista na frica do Sul. Dessa forma, por meio da ascenso aos altos escales da comunidade de negcios sul-africana, uma camada poderosa de capitalistas afrikaneres se tornaria protagonista, no seio do Partido Nacional, de um projeto de desracializao do capitalismo. Essa estratgia seria consubstanciada no Normative Economic Model (NEM), de 1993, pelo qual a ortodoxia neo-liberal foi implementada (SAUL, 2002, p. 9). No entanto, o fato de a classe dominante afrikaner procurar uma alternativa para a continuidade da explorao capitalista na frica do Sul no explica a adoo e muito menos a defesa - do modelo neo-liberal pelas lideranas do CNA. A esse respeito, algumas consideraes devem ser feitas. Primeiramente, preciso levar em conta que muitas das explicaes sobre a adeso do CNA ao neo-liberalismo baseiam-se na idia de que determinantes estruturais seriam definidas segundo a necessidade econmica. Porm, esta uma justificativa que, na verdade, no explica nada. Mais plausvel seria, talvez, levantar a hiptese de que algumas lideranas do CNA tinham verdadeiro horror guerra civil e ao conseqente banho de sangue que isto representaria. A esse propsito, significativa a manifestao de Nelson Mandela (1992, apud SAUL, 2002, p. 15, traduo nossa) de que ns estamos sentados numa bomba-relgio, [...] e seus inimigos so agora voc e eu, pessoas que tm um carro e uma casa. Por outro lado, se nos ativermos s bases ideolgicas do CNA, talvez possamos verificar que este nunca foi um partido revolucionrio. A esse respeito, Thabo Mbeki, que sucedeu Mandela
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na Presidncia, em 1999, deu uma declarao, ainda em 1984, bastante reveladora: o CNA no um partido socialista, nunca fingiu ser, nunca disse que era e no est tentando ser. O CNA no se tornar um partido socialista para agradar a seus crticos de esquerda (MBEKI, apud SAUL, 2002, p. 17, traduo nossa). Essa declarao corrobora, em parte, a viso dos crticos do CNA, para quem no houve qualquer surpresa na transformao ideolgica do partido que, como movimento de expresso nacionalista, teria sido sempre pautado por um projeto pequenoburgus. Porm, aqui cabe a pergunta: a que pequeno-burguesia ele representava? A resposta parece estar em algumas anlises que apareceram na imprensa e no meio acadmico. De fato, em 1996, The Economist publicou um artigo em que alertava para o fato de que:
Apesar de a renda dos negros corresponder a menos de 1/6 da dos brancos, uma elite negra estava em ascenso no governo e nos empregos pblicos, bem como em ramos de negcios controlados por negros. Estas pessoas estariam se mudando para os subrbios e adotando smbolos de prestgio, tais como automveis BMW, casa com piscina, campeonatos de golfe e empregada domstica negra. (THE ECONOMIST, 1996, apud SAUL, 2002, p. 15, traduo nossa).
J o Washington Post, por ocasio da ascenso de Thabo Mbeki Presidncia, em 1999, publicou um artigo em que fazia cidas crticas a ele. Segundo o jornal, (THE WASHINGTON,1999 apud SAUL, 2002, p. 17, traduo nossa) durante sua experincia no exlio, Mbeki pde adentrar o mundo financeiro, no estando disposto, agora, a abandonar os laos com os negcios desenvolvidos durante aquele tempo. Por outro lado, acadmicos como Bill Freund e Vishnu Padayachee parecem explicar a adeso do CNA ao neo-liberalismo como decorrncia de perspectivas individuais. Para eles,
O governo sul-africano parece, de certo modo, o equivalente de grupos como SWAPO e ZANU, ou seja, um grupo de velhos militantes que esto mais preocupados em obter recompensas por seus sofrimentos do que em promover transformaes na
PARTE I sociedade. Dessa forma, com o desaparecimento da viso revolucionria, o que resta para estes militantes um projeto de ascenso social. (THE WASHINGTON,1999 apud SAUL, 2002, p. 17, traduo nossa).
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Andrew Nash procurou explicar a posio do CNA a partir das prprias idias de Nelson Mandela. Segundo ele,
Ao interpretar seu papel nos primeiros cinco anos do perodo ps-apartheid, Mandela evoca um ethos mais tradicional, um modelo tribal de democracia. Para alm de determinantes estruturais (econmicas e de classe), o fim do regime segregacionista um momento em que variveis definidas em termos polticos e de personalidade podem explicar os resultados na frica do Sul. Mas Mandela no um poltico que a gerao mais nova escolheria como parceiro de jogo. Tendo atingido praticamente o impossvel, isto , o fim do apartheid, a nova gerao est muito feliz consigo mesma. Muito espertos para serem meros esquerdistas, eles esperam jogar o nico jogo que existe o capitalismo e vencer. (SAUL, 2002, p. 17-18, traduo nossa).
Seja qual for a explicao para a adeso do CNA ao neoliberalismo, preciso considerar um aspecto levantado por John Saul, segundo o qual a opo foi facilitada pelo fato de a sociedade sul-africana ser profundamente marcada pelo desenvolvimento do capitalismo. Na verdade, a frica do Sul uma sociedade em que h uma profunda e frustrada cultura consumista, especialmente nas reas urbanas, e a ascenso do CNA contribuiu para aprofundar essa cultura, que se tornou um elemento fundamental para a conquista da hegemonia pelo partido. De qualquer modo, ao fazer essa escolha, o CNA desperdiou uma extraordinria oportunidade histrica.(SAUL, 2002, p. 19-20, traduo nossa).
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O D ESAFIO DA GLOBALIZAO: A P ERSPECTIVA INDIANA
Yogesh Tyagi1
I INTRODUO
sta apresentao composta de quatro partes: perspectiva terica; papel do Estado na globalizao; papel dos demais atores na globalizao e concluses. Trata-se basicamente da viso acadmica do assunto, que pode no corresponder posio oficial do Estado e demais atores indianos. A despeito de ser focada na ndia, a apresentao reafirma a crena de que o mundo em desenvolvimento unido tem mais poder do que cada um dos pases que o constitui individualmente, por mais poderosos que estes possam ser. Essa crena demonstra nossa preferncia pela resposta coletiva do mundo em desenvolvimento no desafio globalizao.
II PERSPECTIVA HISTRICA Nossa noo de globalizao depende: do seu entendimento; da identificao dos seus desafios; do planejamento das estratgias para superar esses desafios; do aproveitamento das oportunidades
Professor de Direito Internacional e Diretor do Centro de Ensino e Pesquisa sobre Direitos Humanos da Faculdade de Estudos Internacionais da Universidade Jawaharlal Nehru Nova Dli, ndia. email: [email protected]
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proporcionadas; do estabelecimento de seus objetivos; da reviso desses objetivos; do exame do papel de seus diversos atores; da reviso do processo de globalizao; e do desenvolvimento de uma abordagem baseada em resultados. Todos esses aspectos devem ser debatidos.
1 F ENMENO A globalizao no um acontecimento, no um desastre, no uma inovao e definitivamente no algo in abstracto. Ento, o qu ? um fenmeno contnuo com fronteiras em expanso, oportunidades ilimitadas e efeitos duradouros em diversas reas, algumas conhecidas e muitas outras ainda por descobrir. Compreender a globalizao condio necessria para que se lide com ela de maneira eficaz. impossvel dominar o assunto, at porque ainda em desenvolvimento. Diferentes disciplinas, diferentes ideologias, diferentes povos provavelmente compreendero de maneira diversa a globalizao, portanto, ela no necessita definio (porque teria muitas), preciso (dado que limitadora) e estabilidade (em razo da mutabilidade de seus limites e contedos). A globalizao no um fenmeno recente. Se considerada uma filosofia, a globalizao se adequaria ao antigo conceito oriental do vasudhev kutumbakam (o mundo uma famlia). Se fosse uma postura poltica, seria mais recente que o colonialismo. Se a eficincia tcnica e a abordagem utilitria determinassem a relao funcional para o preenchimento contnuo das necessidades comuns dos povos, a International Telecommunication Union (ITU) e a Universal Postal Union (UPU), surgidas no sculo XIX teriam sido as precursoras daquilo que hoje se denomina globalizao. Supondo que a globalizao seja a mais elaborada organizao de incluso social, seria muito mais antiga do que a ONU. Caso uma moral mnima comum seja o motivo da globalizao, seria possvel verificar sua origem no esprito que motivou a Declarao Universal dos Direitos do Homem. Tomada como um acordo comercial multilateral, teramos que a globalizao
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muito anterior Organizao Mundial do Comrcio (OMC). A despeito da ntima relao entre ambas, a globalizao no fruto da OMC. Muito embora determinados pases tenham exercido poder global num passado recente, a globalizao no obra sua. A globalizao no made in Europa, ainda que os europeus se auto intitulem pais da ordem pblica global. A globalizao feita em todos os lugares, mesmo naqueles em que no se vem quaisquer de seus traos. Pases, governos e administraes no so nem a base nem o reflexo da globalizao, no so sequer seu principal objetivo; no so os verdadeiros beneficirios da globalizao, nem so suas maiores vtimas. Em suma, pases, governos e administraes no so o centro da globalizao, pois ela , na verdade, um fenmeno amplamente disseminado; uma guerra sangrenta contra as limitaes descabidas. A globalizao transmite a poderosa idia de que mudanas radicais so possveis sem grandes gestos. A globalizao visa redefinio do sistema de Estadonao penetrando no mais sagrado desse sistema, a soberania. Ela encurta distncias, criando famlias virtuais e novas comunidades. A globalizao, muitas vezes, traa fronteiras inteis; ela reformula o sistema de valores das sociedades. Esse processo eleva o status dos recursos humanos em relao aos recursos materiais; seu objetivo fortalecer os indivduos de acordo com suas capacidades individuais. Ela nos faz todos sentirmos expostos. A globalizao, para desespero de muitos amantes da liberdade, no opcional, no uma questo de escolha, havendo pouca escapatria. Ao mesmo tempo a globalizao oferece meios e maneiras de se complicar ainda mais uma vida j bastante complexa, o que pode sinalizar uma evoluo. A enormidade, a velocidade e a incerteza conferem beleza globalizao. Nenhum pas, organizao, ideologia, disciplina ou sistema jurdico pode reivindicar a patente da globalizao, produto de uma ampla gama de relaes formais e informais. Assim como o conceito de livre comrcio, a noo de Direitos Humanos teve grande importncia para o crescimento da globalizao. V-se a globalizao da AIDS ao comrcio eletrnico, do turismo ao
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terrorismo, do financiamento lavagem de dinheiro e da adoo internacional interveno humanitria. Ela motiva aos engajados em negociaes mundiais a reduzirem as barreiras comerciais e instiga aqueles que buscam consolo no suicdio aps sofrerem nas lavouras. A internet hoje o Everest tcnico da globalizao. A universalizao dos direitos humanos o seu eptome moral. Comunidades virtuais so o produto social da globalizao. O trfico de drogas, o terrorismo internacional e o crime organizado so algumas das manifestaes mais chocantes da globalizao. A sociedade civil o grupo mais fortalecido por causa da globalizao. Ao invs do impacto direto sobre os meios de produo e de distribuio, a globalizao mais do que um fenmeno econmico. A natureza plurifacetada da globalizao a torna um objeto de estudo excitante e instigante. Quanto mais se estuda, mais fascinado se fica. A globalizao merece ser matria de estudo obrigatria tanto dos legisladores minimamente preocupados quanto daqueles que os vigiam. 2 DESAFIOS A globalizao impe a todos uma srie de desafios, incluindo aqueles que a detestam. A primeira e maior tarefa a identificao, compreenso e anlise de seus maiores desafios, desafios esses que podem ser classificados em cinco categorias: administrativos, jurdicos, institucionais, morais e ideolgicos. Vejamos ento cada um deles. Desafio administrativo Exceto por uns poucos procedimentos consultivos de determinados setores como o comrcio, no existem polticas regulamentando o fenmeno globalizao. Quantas questes cotidianas exigem controle e quantas so decididas fora da assemblia de acionistas. A doutrina nacionalista, que ainda encontra respaldo no artigo 2 (7) da Carta das Naes Unidas, est virtualmente morta mesmo sem qualquer emenda Carta.
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Ainda que haja alguns fruns de suporte formulao de diretrizes para a globalizao, permanece o desconforto do conflito causado pelos incansveis corretores a favor de seus velozes efeitos. Como exemplo do que foi dito, tome-se a Rodada Doha da OMC. Polticas globais exigem valores e consenso globais. O mundo contemporneo raramente permite o consenso, do ponto de vista formal. Na ausncia do necessrio consenso, as elites procuram impor seus valores (interesses) como meio de escolha (por exemplo, declaraes unilaterais, legislao domstica e acertos ad hoc). Por outro lado os interesses dos despossudos, ainda que caros sociedade, so relegados a um segundo plano (por exemplo, o direito de libertar-se da misria, o direito participao paritria no processo de desenvolvimento e a reestruturao das instituies injustas). No caso de conflitos insuperveis entre as elites e os despossudos, estes sofrero as conseqncias, prevalecer a confuso e a globalizao ser alvo de ataques. Os defensores da globalizao assumem o papel de neo-imperialistas e seus adversrios insistem na desculpa habitual do status quo. Aqueles que buscam um meio termo lutam para se encontrar em meio ao labirinto da globalizao. O aspecto positivo da globalizao um novo grande contrato social que aposta pesado na economia e que tem profundas implicaes scio-polticas. A globalizao permite, teoricamente, a participao de todos e, ao mesmo tempo, causa a excluso de muitos em funo de suas dimenses, velocidade e rumos. Aos poucos algumas regras tornam-se claras, outras evoluem e muitas no passam da imaginao.
Desafio jurdico O mundo contemporneo passou por muitas mudanas sem a necessria reflexo das estruturas jurdicas internacionais cuja tendncia foi a de poucas e imperceptveis alteraes. Por exemplo, como mencionado, a doutrina da jurisdio domstica foi modificada sem que se fizesse uma nica alterao no texto da Carta das Naes Unidas. Obviamente os instrumentos legais
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no foram capazes de manter o ritmo dos desenvolvimentos resultantes da globalizao. A busca por um regime adequado para o uso da internet um caso emblemtico. A OMC procurou trazer a globalizao e o comrcio internacional para dentro dos domnios da lei, mas grande parte das transaes internacionais ocorre fora do seu mbito de atuao. Da mesma forma, a globalizao de diversas normas de direito internacional relacionadas culpabilidade e responsabilidade civil dos atores internacionais foi adotada sem discusso prvia. Surge uma globalizao legal sem, no entanto, haver um sistema jurdico global. A legislao aplicvel mais evidente no momento o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, que no reflete um contrato global. Os principais artfices do processo (empresas transnacionais) e muitos de seus mentores (grandes potncias) esquivaram-se do domnio do Estatuto de Roma. No houve mudanas em instrumentos legais como a Conveno de Viena sobre Tratados Internacionais, a Corte Internacional de Justia, a Comisso de Direito Internacional e a Comisso das Naes Unidas para o Direito Comercial Internacional (UNCITRAL). Grande nmero de instrumentos internacionais, como tratados sobre direito especial, foram precariamente ratificados pelos lderes da globalizao. O surgimento de um grande nmero de acordos bilaterais, zonas de livre comrcio e blocos regionais demonstram o esprito insidioso da globalizao. A fragmentao do direito internacional uma realidade na era da globalizao, o que explica sua incluso na pauta da Comisso de Direito Internacional (ILC). O exerccio da globalizao sem uma articulao jurdica adequada pode se tornar um perigo, pois encoraja o unilateralismo, implica menor prestao de contas e menor compromisso perante as obrigaes internacionais. Tambm faz surgir discusses sobre sua legalidade, legitimidade e efetividade. Inspirar os artfices e os mentores da globalizao a reduzir o dficit da ordem social um grande desafio e seu sucesso depende, em grande parte, da capacidade, da boa vontade e do sucesso da comunidade global em vencer esse desafio.
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Desafio institucional O fenmeno da globalizao no vem acompanhado de um acordo global sobre seus mritos e seus defeitos, o que indica dificuldades em sua institucionalizao. Como dividir igualitariamente os frutos da globalizao? Como garantir sua sustentabilidade? Qual a imagem e a efetividade das instituies internacionais que no se adaptarem globalizao? Por exemplo, h quem possa vir a duvidar da credibilidade de instituies internacionais como o Conselho de Segurana da ONU caso no venham a se adaptar globalizao. Se por um lado o Conselho de Segurana busca vencer os obstculos impostos pela globalizao inserindo novos assuntos em sua pauta (como a AIDS, terrorismo internacional e lavagem de dinheiro, por exemplo) dado que tais assuntos so relevantes para a manuteno da paz e da segurana internacionais; por outro lado, o rgo ainda no reconhece outra face da globalizao ligada ao surgimento de novos centros de poder (por exemplo, Brasil, ndia, Alemanha e Japo) que devem implicar a mudana da composio e da funo do Conselho. Salvo raras excees, a maior parte das organizaes internacionais padece de falta de credibilidade. O grande desafio para os artfices e para os mentores da globalizao reduzir esse dficit sem, no entanto, arriscar a posio dessas organizaes. O longo e frustrante debate acerca da reestruturao do Conselho de Segurana d a dimenso dessa dificuldade. Desafio moral H muitas questes morais relativas participao dos diversos atores no processo de globalizao, seu custo e sua distribuio. No h justificativas para o subdesenvolvimento da frica quando a maioria dos pases celebra a globalizao. O avano da AIDS no continente africano e do comrcio eletrnico no resto do globo so incompatveis como o esprito de humanidade. Qual a legitimidade da globalizao se esta pouco se importa com valores humanos?
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Toda sociedade elege seus valores. Soa imoral que alguns atores usando de sua influncia imponham seus valores sobre os demais, como se com isso ditassem o futuro da humanidade. A globalizao promove uma srie de valores universais ao mesmo tempo em que milita em favor de determinadas prticas consideradas imorais. Ela auxiliou na campanha de reconhecimento dos direitos dos homossexuais; algumas regies, como o Sri Lanka, chegaram a legalizar o casamento entre pessoas do mesmo sexo. Mas, a globalizao no tem ajudado na soluo dos conflitos morais, de certa maneira at os incentiva. A ausncia de mecanismos de resoluo de conflitos confiveis permite uma gama de mtodos muitas vezes conflitantes. Outras questes de ordem moral surgem do contexto de uso dos recursos. A globalizao implica maior demanda, maior produo e maior consumo. Ela promove o consumismo desenfreado, o que significa uma presso maior sobre os recursos naturais. Como conseqncia do uso acentuado dos recursos naturais h um aumento do risco ambiental. H quem diga que o dano ambiental intrnseco ao processo de globalizao.2 A globalizao tambm tida como inimiga dos direitos humanos quando verificamos o acmulo de riquezas nas mos de uma minoria ridcula e uma, misria sem precedentes da vasta maioria.3 Seria moralmente correta essa acumulao de capital nas mos de uns poucos privilegiados enquanto se ignora a massa de indivduos deixados abaixo da linha da pobreza? A globalizao hoje se cala diante de tal indagao, como se fosse indiferente a ela; se omite de fazer justia o que tem gerado dvidas quanto sua legitimidade. Um dos maiores desafios dos pais da globalizao de lhe estabelecer uma base moral.
Concluso tirada da palestra de D.N. Rao Degradao Ambiental e Direitos Humanos, de 24 de agosto de 2007 por ocasio do Seminrio Globalizao e Direitos Humanos: Desafios e Oportunidades, organizado pelo Centro de Promoo do Ensino e Pesquisa dos Direitos Humanos (HURITER) da Faculdade de Estudos Internacionais da Universidade Jawaharlal Nehru, Nova Dli, ndia. Concluso tirada da palestra de Satish K. Jain durante o Seminrio Globalizao e Direitos Humanos: Desafios e Oportunidades, ibid.
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Desafio ideolgico Como fica uma sociedade, nao, pas ou governo isento de ideologia? Uma entidade sem ideologia como um navio sem rumo. Ao mesmo tempo, uma entidade presa aos seus dogmas como um trem agarrado aos trilhos. A importncia de uma ideologia slida reside entre a clareza de objetivos e a flexibilidade dos meios. A ideologia direciona sem aprisionar. Qual a ideologia da globalizao? Dado que o fenmeno surgiu no ps Guerra Fria, a rejeio ao socialismo parece integrar o processo. Os proponentes da globalizao consideram o liberalismo sua ideologia, j seus crticos a consideram mais uma forma de imperialismo e para aqueles que testemunharam o debate dos termos e condies em 1970, seria uma forma de neocolonialismo. Claro que ningum pode se arvorar ser o dono da verdade. Em termos de alcance, a globalizao visando a unio dos indivduos guarda bastantes semelhanas com o conceito de comunismo, contudo, suas estratgias e resultados a aproximam mais do capitalismo. Seu desafio ideolgico est no equilbrio entre o melhor do comunismo e o melhor do capitalismo. A participao coletiva ajudar na formulao de uma nova ideologia para a globalizao.
3 OPORTUNIDADES A globalizao tem oferecido uma srie de oportunidades nos mais variados setores. importante identificar algumas delas a fim de que se possa aproveit-las. As principais so:

expanso do comrcio internacional; satisfao mais adequada das necessidades de consumo; melhor utilizao dos recursos; reforma do sistema de comrcio internacional; avano da proteo da propriedade intelectual; progresso no sistema de soluo de disputas; reduo das hostilidades polticas;
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surgimento de novos centros de poder; deseuropeizao; e Nova Ordem Econmica Internacional (NIEO).
Para o aproveitamento dessas oportunidades necessrio que os atores estejam preparados, o que, por si s j um desafio. Na dcada de 1970, os pases em desenvolvimento lutaram freneticamente para atingirem a NIEO, que, a despeito do apoio da Assemblia Geral da ONU e de outros organismos internacionais, no saiu do papel. A globalizao uma Nova Ordem Econmica Internacional repleta de termos e condies que convenientemente brinda a sociedade civil e os pases em desenvolvimento com uma nova oportunidade de atingirem uma nova ordem econmica universal e humana.
4 PAUTAS A pauta da globalizao no nica. como uma rodada de negociaes internacionais na qual cada participante traz uma proposta e estratgia de negociao prprias. Cada grupo de interesses tem uma pauta prpria. A globalizao da economia demonstra que o principal objetivo dos pases ricos ver que podem obter matria-prima e recursos humanos a preos nfimos e conquistar o maior nmero de mercados e de consumidores para a manuteno de seu domnio poltico. As regies desenvolvidas e as transnacionais juntas no s foram capazes de obter muitos de seus objetivos como tambm puderam institucionalizar seus ganhos atravs da nova ordem mundial. As regras da OMC, sobretudo aquelas relacionadas propriedade intelectual, so um bom exemplo de como a globalizao tem sido utilizada para a ampliao dos direitos para fora de suas jurisdies. Por outro lado, os pases em desenvolvimento so como uma famlia dividida, mas com objetivos comuns. Seu desejo por um maior acesso aos mercados ocidentais encontra forte resistncia e pedidos de reciprocidade, conseqentemente, a Rodada de Doha no tem obtido sucesso nem nas questes dos pases em desenvolvimento. O bate boca parte integrante da globalizao econmica.
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A globalizao poltica se apresenta sob diversos matizes. Vrios pases em desenvolvimento aliaram-se a pases desenvolvidos na sua busca por determinados objetivos polticos. A guerra contra o terrorismo demonstra por um lado a globalizao e por outro lado a fragmentao. Ao mesmo tempo em que diversos pases islmicos como o Paquisto e o Afeganisto esto perto do centro de comando da guerra, suas populaes permanecem distantes. Na discusso sobre a mudana da pauta da globalizao poltica, alguns pases em desenvolvimento manifestam-se enquanto a maioria permanece convenientemente calada. O Brasil, a Alemanha, o Japo e a ndia concordam sobre uma nova ordem poltica a ser obtida pela reestruturao do Conselho de Segurana da ONU. Contudo, esses mesmos pases divergem quando se trata da globalizao econmica, em outras palavras, no h consenso acerca da globalizao. Ningum est satisfeito com a pauta da globalizao. Os beneficirios do processo querem mais enquanto suas vtimas querem menos. O resultado que a globalizao um fenmeno dinmico de modo que aqueles que foram incapazes de se adaptar ontem podem faz-lo hoje e os que no forem capazes hoje podero faz-lo amanh. O processo oferece a perspectiva da mudana. Ao mesmo tempo a possibilidade de mudar depende do quo preparado se est para o desafio da globalizao. Os pases em desenvolvimento, salvo algumas excees, no tm coordenao para tanto, por exemplo, exceto por algumas questes ambientais, a China e a ndia no tm praticamente nenhum interesse em adequar a globalizao s suas realidades. Os pases em desenvolvimento como o Brasil e a ndia com posies mais ou menos semelhantes em determinados assuntos (como por exemplo as negociaes da OMC e o aumento do Conselho de Segurana da ONU) ainda no se mobilizaram suficiente apoio para a causa dos demais pases na mesma situao, isso porque os dois j no so mais to prximos quanto foram antes da globalizao se tornar um fenmeno to poderoso. J a sociedade civil adota uma abordagem escapista na qual os cidados buscam o mximo de espao com o mnimo de
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responsabilidade. necessrio modificar a pauta da globalizao para equilibrar os direitos e as responsabilidades da sociedade civil.
5 O BJETIVOS A globalizao tem sido criticada por se dirigir aos ricos e negligenciar os despossudos, deixando-os merc das foras do mercado. Ela no fomentou a alterao das leis injustas e das estruturas de governana global. A ausncia de reformas no Sistema de Bretton Woods e no Conselho de Segurana so os melhores exemplos de como uma pequena parcela se perpetua no poder atravs do saque dos frutos de milhares de outros. Ningum duvida da necessidade de reformulao dos objetivos da globalizao, a despeito da maneira provocativa pela qual seus defensores a apresentam.
6 A TORES Ao contrrio do sistema tradicional no qual a entrada de novos atores depende de reconhecimento, no processo de globalizao no h limites para a participao de quem quer que seja, todos, at mesmo os inimigos do sistema, podem participar na medida de suas capacidades individuais e, bvio, de acordo com seus objetivos pessoais. Assim, Estados, organizaes internacionais, empresas transnacionais e vrios atores no estatais e, o que mais importante, um grande nmero de indivduos tambm participa do processo de globalizao ao mesmo tempo em que muitos no participam ainda que seus interesses estejam em jogo. A maior parte dos excludos ou no tm conscincia das oportunidades ou so incapazes de explor-las; lhes falta confiana, entusiasmo e incentivo. Por isso no temos uma globalizao inclusiva, pelo contrrio, temos um processo de que poucos participam, alguns apiam e a vasta maioria marginalizada. Este o maior desafio da globalizao. A legitimidade e a sobrevivncia do processo depende de sua capacidade de trazer todos a bordo.
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7 PROCEDIMENTO Contriburam para o crescimento da globalizao o fim da Guerra Fria, a desinibio poltica, as inovaes tecnolgicas, a priorizao do desenvolvimento econmico e a frustrao com o modelo do Estado-nao. Enquanto os meios e modos tradicionais de cooperao internacional impulsionaram a globalizao real, as inovaes tecnolgicas, como a internet, abrigaram a globalizao digital. A evoluo das normas liberais de direitos humanos, imigrao macia, os canais de informao, a facilidade de troca de recursos, o desejo geral por melhores padres de vida e muitos outros fatores contriburam para o processo. Inovao a chave de todos esses processos, ela reflete na formulao de leis, na criao de novos mercados, na organizao de novos meios de distribuio e na adoo de estratgias no convencionais de incentivo ao consumo.
8 A BORDAGEM BASEADA EM RESULTADOS O impacto da globalizao necessita uma maior preocupao por parte de todos, incluindo de seus beneficirios. Por exemplo, o crescimento do comrcio internacional nos moldes atuais no est adequado utilizao dos recursos disponveis; devendo haver um controle melhor. Dada a complexidade do conceito de desenvolvimento, importante que o impacto da globalizao seja bastante estudado, estudo esse que deve permitir o exame dos resultados da globalizao num dado contexto por meio de perguntas: quem so os beneficirios da globalizao? Seus benefcios sero estendidos populao de maneira igualitria? Quais sero os benefcios para as minorias, para as mulheres, para os pobres e para os necessitados? Esses benefcios promovem a solidariedade? Os participantes da globalizao respondero por seus atos e omisses? Qual o custo ambiental da globalizao? A dignidade humana ir receber proteo adequada contra o processo de globalizao? Na adoo de polticas favorveis globalizao houve fortalecimento do estado de direito? A globalizao estreitou os laos entre os pases em desenvolvimento? Todas as sociedades
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deveriam refinar esse questionrio a fim de identificar os indicadores do impacto da globalizao. Caso a aplicao peridica do questionrio demonstrasse resultados satisfatrios seria o caso de se estabelecerem polticas favorveis globalizao, caso contrrio ser necessria uma reavaliao e um reposicionamento peridicos. A essncia da perspectiva terica delineada auxiliar constantemente na compreenso da globalizao de modo que os legisladores estejam sempre aptos a empregar esse processo para o aprimoramento da sociedade. O principal objetivo a um processo de globalizao inclusiva, sustentvel e humana, o que s ser possvel quando esta se desvencilhar de uma abordagem baseada em direitos e passar a adotar uma abordagem focada no crescimento.
III PAPEL DO ESTADO Muito embora os pases no sejam os lderes da globalizao, seu papel fundamental; so indispensveis. Qual o papel da ndia na globalizao? possvel abordar essa questo com base nas perspectivas tericas mencionadas acima. O Estado indiano bastante complexo. Existem estados dentro do Estado. 4 O Estado indiano com todas as suas complexidades tem uma noo desigual (seno escassa) das vrias dimenses do fenmeno da globalizao. Como tantos outros pases em desenvolvimento, a ndia entrou a contragosto na Rodada do Uruguai da OMC e entrou mal preparada. O pas desconhecia sua fora e suas fraquezas, pois se soubesse teria se oposto liberalizao do comrcio internacional de servios. At a OMC, a ndia sabia muito pouco sobre a globalizao. A preocupao por adequar a legislao domstica s regras da OMC e a criao de uma atmosfera pr-desenvolvimento foram os dois principais fatores que levaram a ndia a aderir globalizao. Essa adeso sofreu e sofre at hoje grande resistncia.
O art. 12 da Constituio da ndia estabelece que o Estado compreende o governo e o parlamento federais bem como os governos, parlamentos e autoridades locais de todos os estados do territrio indiano. Disponvel em: http://lawmin.nic.in/legislative/Art1-242%20(188).doc. Acesso em: 22 set. 2007.
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O gabinete do Primeiro Ministro, o Ministrio do Comrcio, o Ministrio das Indstrias e a Comisso de Planejamento da ndia esto cientes da globalizao, que conta com considervel apoio estatal. Essa ndia ativa constituda de um punhado de mentes frteis, pulmes de ao e apetite insacivel e, ao mesmo tempo, de muita resistncia. Considerando todos os aspectos, prosperam as polticas favorveis globalizao chapa branca na ndia, pelo menos na rea econmica. Os detentores do poder facilitaram a criao, adoo e implementao de polticas favorveis globalizao. Nesse sentido, o Estado demonstrou seu dinamismo ao superar diversos obstculos rumo globalizao. At dispositivos da Constituio da Repblica Democrtica Secular Socialista Soberana foram interpretados de maneira favorvel s polticas de incentivo globalizao. O estado indiano no teve grandes dificuldades em adotar polticas de mercado, ainda que continue a ostentar suas credenciais Socialistas na Constituio. At o governo marxista do estado de Bengala Ocidental simptico adoo de alguns dos benefcios da globalizao econmica. Contudo, essa no a realidade em outras reas. H forte resistncia contra a globalizao, por exemplo, na esfera jurdica; os advogados indianos no s so contrrios ao ingresso de colegas estrangeiros, como tambm demonstram pouco interesse em abrirem filiais em outros pases. O Estado incapaz de convencer as principais lideranas jurdicas a aceitar a globalizao, ao invs de identificar suas oportunidades. Mais, enquanto alguns estados (como Andhra Pradesh, Gujarat, Haryana, Karnataka e Maharashtra) so capazes de aproveitar algumas oportunidades oferecidas pela globalizao, os estados mais populosos (como Bihar, Madhya Pradesh, Uttar Pradesh e Bengala Ocidental) ainda no foram capazes de faz-lo. Como resultado, o norte do pas permanece bastante atrasado em relao sul no processo de globalizao. O problema principal que nem todos os legisladores (polticos democraticamente eleitos) compreendem os vrios aspectos da globalizao, logo, ainda h muito por desvendar. Enquanto grande parte da ndia urbana est envolvida com a globalizao, a maior parte da ndia rural permanece omissa. No existe uma poltica estatal capaz de preencher a lacuna cidade-campo, cujo resultado
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foi a migrao do campo. Vilas morrem ao mesmo tempo em que cidades superpopulosas pedem socorro. No existem polticas concretas para vencer os desafios domsticos uma vez que sequer se compreendeu os desafios internacionais. A abordagem da globalizao com base nos resultados padece da falta de normas. O pontualismo, a corrupo poltica e a tentativa e erro continuam sendo as principais caractersticas da resposta estatal globalizao. Assim, o Estado permanece na defesa das massas em relao ao impacto da globalizao.
IV PAPEL DOS ATORES Ao contrrio do Estado, os atores indianos privados tm respondido melhor globalizao, muitos dos quais com papel ativo no processo. Muito embora a tecnologia esteja na linha de frente da globalizao, o envolvimento de atores privados algo ainda mais difundido. Sua participao se d basicamente em trs esferas: intelectual, econmica e poltica. Diversos aspectos da globalizao j foram objeto de questionamento na ndia e pelos indianos, trs desses aspectos merecem destaque: sua origem, crtica e defesa. A primeira dvida que vem mente do estudioso da globalizao est relacionada sua origem. Em seu estudo intitulado A Hundred Horizons: The Indian Ocean in the Age of Global Empire (Nova Dli, Permanent Black, 2006) Sugata Bose faz uma reconstruo minuciosa da histria da globalizao. A partir desse estudo possvel se estabelecer uma ligao entre a globalizao e a colonizao da frica, sia e Amrica Latina. A ndia, por conta de sua triste experincia com o colonialismo, ctica quanto globalizao. Segundo B. S. Chimmi (2004), baseado em sua atuao jurdica internacional:
O crescimento das redes de instituies econmicas, sociais e polticas internacionais so o germe de um Estado global cuja tarefa concretizar os interesses de uma classe capitalista transnacional emergente em detrimento das classes inferiores do primeiro e terceiro mundos. O desenvolvimento dessa nao global
PARTE I pode ser, portanto, descrito como de cunho imperialista. A base dessa nao uma rede de autoridades infra-nacionais e de espaos que, ao lado de organizaes no governamentais, representam sua face descentralizada. Esse progresso enfraquece bastante a democracia tanto em nvel internacional quanto em nvel intranacional.
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Claro que essa uma viso muito radical que considera a globalizao uma conspirao das elites contra os despossudos. Por outro lado, Jagdish Bhagwati (2004) apia a globalizao em seu livro In Defense of Globalization, no qual enfatiza seus benefcios. Para Bhagwati a globalizao promove a democracia direta e indiretamente tendo contribudo sobremaneira para o surgimento do multiculturalismo. O autor cita estudos e apresenta exemplos que ratificam seu ponto de vista. Tais estudos demonstram uma vibrao intelectual e uma mirade de vises que auxiliam no entendimento da globalizao, entendimento esse que tem beneficiado bastante a indstria e a sociedade indianas. De posse de um bom conhecimento da globalizao, a indstria indiana tem aproveitado todas as oportunidades domsticas e internacionais que se lhe apresentam. A indstria indiana ao invs de encarar a burocracia interna est bastante otimista, o que reflete nas decises corporativas, incluindo os investimentos estrangeiros, contratos de joint venture, contratos de terceirizao, dentre outros. A juventude indiana est ainda mais interessada em aproveitar as oportunidades apresentadas pela globalizao. Diz-se que a globalizao impulsionou a felicidade dos indianos.5 De acordo com pesquisa publicada em 22 de setembro de 2007, a juventude indiana a mais feliz do planeta. Esses jovens so os verdadeiros artfices da globalizao na ndia. A indstria indiana foi capaz de lidar com a burocracia estatal, concorrer com os termos e condies do mundo desenvolvido e conservar sua fora diante das instabilidades polticas. Sua fora advm
http://timesofindia.indiatimes.com/India/Globalisation_has_boosted_Indias_ happiness_quotient_Netizens/rssarticleshow/2392951.cms. Acesso em: 22 set. 2007.
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da abundncia de recursos humanos, da maior classe mdia do mundo, do poder da juventude, de uma bem sedimentada democracia, de meios de comunicao vibrantes e de muito espao fsico. Na ndia os meios de comunicao, o Judicirio, a indstria, a elite poltica e as ONGs so favorveis globalizao. Alm dos beneficirios e dos fomentadores do processo, h a oposio de um grande nmero de indivduos da sociedade civil, dos partidos comunistas e das comunidades religiosas indianas. Os efeitos negativos mais notrios da globalizao so a apresentao de projetos de desenvolvimento pouco agradveis e do uso dos meios de comunicao, do Judicirio e outros procedimentos na verificao do andamento da globalizao. Os detratores da globalizao, ainda que em grande nmero e com grande poder, no esto em posio de impedir o crescimento desse fenmeno. V C ONCLUSO A globalizao representa a melhor utilizao dos recursos humanos e materiais e o fim das animosidades entre os super poderes a tornou possvel. Inovaes tecnolgicas aceleraram seu processo, que mantido pelos interesses mtuos de vrios atores internacionais. A globalizao tolera o unilateralismo, d espao para o regionalismo e incentiva o universalismo. A ideologia da globalizao, que muito embora a marginalize dela no est imune, desafia as frmulas clssicas. Ela apresenta inmeras oportunidades e desafios e alguns pases, especialmente a ndia, fizeram bom uso de algumas dessas oportunidades. O potencial da globalizao enorme e seus benefcios reais ainda esto por surgir. Infelizmente, a maioria dos pases africanos, sobretudo aqueles em guerra civil, ficaram para trs na era da globalizao. funo das lideranas dos pases em desenvolvimento, especialmente Brasil e ndia, moldar suas polticas de maneira tal que a globalizao inclua todos, tanto em nvel nacional quanto em nvel internacional. Se Brasil e ndia obtiverem sucesso, suas polticas internas melhoraro e, ao mesmo tempo, reforaro suas credenciais externas, o que permitir a ambos realizar seus papis numa nova aldeia global.
PARTE II
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PARTE II FLUXOS MIGRATRIOS INDIVIDUALIDADES: NOVOS ATORES

E E
RELAES INTERNACIONAIS
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APRESENTAO
Jos Blanes Sala1
individuo tem se revelado um dos inesperados atores no plano internacional, o qual j faz parte hoje do conjunto de novos atores que vinham se consagrando ao longo de decnios, como as organizaes internacionais intergovernamentais, as empresas transnacionais e as organizaes internacionais no governamentais. No caso dos indivduos, a sua afirmao como atores tem se consagrado com a cristalizao dos direitos humanos e seus foros de demanda, bem como a recente criao do Tribunal Penal Internacional criado para punir condutas individuais especialmente atentatrias condio humana. No entanto, o exemplo mais flagrante de sua quotidiana atuao internacional, de forma decisiva, so os fluxos migratrios que atravessam as fronteiras. Nesta mesa-redonda, conforme comprovam os temas dos palestrantes, pretende-se mostrar a sua influencia no mundo institucional, nas polticas pblicas de segurana dos Estados e at mesmo nas tentativas de participao democrtica dos prprios migrantes. Assim o comprova entre ns a recente XVI Cpula
Professor Doutor do Curso de Relaes Internacionais da Faculdade de Filosofia e Cincias da Unesp Campus de Marlia. Mestre e Doutor em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da USP.
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Ibero-americana celebrada em Montevidu, em novembro de 2006, ao colocar as migraes como primeiro ponto da sua pauta de preocupaes para o presente milnio.
As migraes constituem uma realidade e um desafio de complexidade crescente, que requer abordagem pelos Estados com um enfoque multidisciplinar no marco da cooperao internacional para o desenvolvimento. Os pases de origem, trnsito, e destino devem assumir a responsabilidade que lhes corresponde em matria migratria. necessrio abordar, na Agenda Ibero-Americana, o tema da migrao desde uma perspectiva integral, pois a migrao uma realidade transversal que guarda estreita relao com a falta de desenvolvimento, o desrespeito aos direitos humanos, a pobreza, os desastres naturais, a instabilidade poltica, a busca de melhores condies de vida, a iniqidade na distribuio da riqueza e a falta de oportunidades para o desenvolvimento humano, que so causas que a provocam. A gerao de condies scio-econmicas inclusivas que permitam superar as condies de pobreza em que vivem os setores importantes da populao contribuiria a evitar fluxos migratrios no controlados. vital que os paises em desenvolvimento e as agncias financeiras internacionais e de cooperao contemplem iniciativas para a promoo de projetos de desenvolvimento com especial ateno para as comunidades mais vulnerveis e excludas. (Tpicos 3 e 5 do Compromisso de Montevidu sobre Migraes e Desenvolvimento dos Chefes dos Estados e de Governo da Comunidade Ibero-Americana).
No ano seguinte, em maio de 2007, tm lugar em Morelia, no Mxico, a Primeira Cpula de Comunidades Migrantes LatinoAmericanas. Trata-se de um encontro de organizaes de migrantes latino-americanos, cujo objetivo fortalecer o posicionamento das referidas organizaes como um coletivo de protagonistas chaves em funo do desenvolvimento de comunidades saudveis, tanto nos lugares de destino, como de origem das migraes. Os participantes da Primeira Cpula denunciaram o aumento da desigualdade econmica nos ltimos anos, a qual se tornou um verdadeiro ataque s populaes migrantes, pois muitos agentes das sociedades dos pases de acolhida assinalam os estrangeiros como culpveis deste deterioro econmico. Neste sentido solicitamse polticas pblicas de incluso, bem como a adoo de legislao que no se baseie na premissa de que os migrantes resultam uma ameaa.
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Verifica-se, portanto, que no apenas os Estados se mobilizam para enfrentar o problema, como os coletivos afetados se organizam no plano das relaes internacionais no sentido de influir neste processo. Os temas a seguir apresentados nesta mesa esto perfeitamente dirigidos a mostrar esta realidade. Inicialmente o artigo do professor Odair da Cruz Paiva, com longo conhecimento e prestigio nesta rea, graas sua formao na rea de Histria, nos mostra o impacto das migraes ps-segunda guerra mundial, deixando um rasto de excluso social e intolerncia que at hoje vm se manifestando de forma crescente. A seguir, o interessante trabalho da sociloga, professora Adriana Capuano de Oliveira, cujos estudos sempre contm uma elevada dose de pesquisa de campo e de profundidade na reflexo, nos ensina como os Estados ditos desenvolvidos absorvem a dimenso do problema. A imagem de invaso da civilidade, a qual traduz uma mentalidade claramente discriminatria, torna a poltica migratria uma questo de segurana passando inclusive a formar parte da agenda das polticas externas no controle das suas fronteiras territoriais. Finalmente, o instigante texto do pesquisador Elson Menegazzo, o qual faz parte de um trabalho cientfico na rea da cincia poltica de grande originalidade e percucincia que vm desenvolvendo nos derradeiros meses. Nos mostra ele que os migrantes internacionais e seus descendentes tm exercido, nos ltimos anos, uma influente participao nos seus pases de origem, em virtude da representatividade poltica reconhecida mediante a realizao de eleies no exterior. Uma forma inusitada dos migrantes estarem ainda presentes nos paises de origem, a qual trar, certamente, srias conseqncias no mbito poltico, tanto nacional quanto internacional, podendo influir em polticas externas e mentalidades. Para concluir esta apresentao creio oportuno transcrever um trecho do Relatrio da Comisso Mundial sobre as Migraes Internacionais, lanado em outubro de 2005, onde se consegue sintetizar, de forma bastante acertada a dimenso do fenmeno, foco de estudo desta mesa.
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LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.) Em muitas sociedades, os cidados tm vindo a mostrar preocupaes, tanto legtimas como infundadas, acerca da chegada de pessoas de outros pases e culturas. Em todo o mundo os meios de comunicao relatam constantemente histrias relacionadas com os migrantes e as migraes, muitas delas mais viradas para os aspectos sensacionalistas e negativos da questo. As migraes mostram ser uma questo politicamente explosiva num nmero significativo de pases, na medida em que parecem ter tido um papel importante na determinao do resultado de vrios processos eleitorais. O discurso sobre as migraes est, assim, muito radicalizado aos nveis nacional, regional e mundial, com poucas bases comuns entre os diferentes eleitorados com interesse na matria. No devemos ficar surpreendidos nem desanimados com esta situao. As migraes internacionais constituem uma questo emocional porque levantam dvidas complexas acerca da identidade e valores dos indivduos, dos lares e das comunidades, bem como das sociedades como um todo. So um assunto controverso porque levantam questes importantes acerca da identidade nacional, da igualdade no mundo, da justia social e da universalidade dos direitos humanos. As polticas sobre migraes internacionais so difceis de formular e implementar porque envolvem a movimentao de seres humanos, atores voluntrios preparados para fazer sacrifcios e correr riscos de forma a realizarem as suas aspiraes. Os desafios levantados so radicalmente diferentes daqueles suscitados pela gesto de capitais, bens ou informaes.
Considero muito feliz a expresso atores voluntrios para definir o papel dos migrantes num mundo globalizado. Muito alm da gesto de bens materiais ou imateriais, a livre movimentao de determinadas pessoas dispostas a sacrifcios e riscos neste deslocamento uma realidade que exige no apenas o nosso estudo, como o nosso engajamento na busca de melhores solues para a vida em sociedade
PARTE II
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AS MIGRAES INTERNACIONAIS E AS POLTICAS DOS ESTADOS: UMA QUESTO DE SEGURANA (DESDE QUANDO?)
Adriana Capuano de Oliveira1

INTRODUO
tualmente, as migraes internacionais so um dos temas mais conflituosos que circundam as relaes internacionais. Nas ltimas duas dcadas, o sistema internacional transformou-se significativamente e, paralelamente a estas transformaes, os mais diversos fluxos migratrios ao redor do globo tambm sofreram intensificaes e alteraes bastante relevantes. Inseridas em um novo contexto de globalizao do mercado mundial e da perda, por parte dos Estados-nao, de seu padro de autonomia de outrora, as correntes migratrias internacionais, sobretudo as que se dirigem de pases subdesenvolvidos ou do chamado Terceiro Mundo em direo aos pases desenvolvidos, causam verdadeiros paradoxos acerca das polticas de segurana interna dos pases que as recebem, e das polticas de direitos humanos de maneira geral. Esta situao paradoxal tem se agravado aps o ocorrido em 11 de setembro de 2001, quando os ataques cometidos s Torres Gmeas nos Estados Unidos da Amrica por grupos rabes passam
Unesp - Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho Campus de Franca -: [email protected]
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a ser percebidos como uma fragilidade do Ocidente diante das polticas permissivas de entrada de estrangeiros em seus territrios. A Unio Europia, igualmente receptora dos mais diversos grupos imigrantes (incluindo-se a muitos de origem rabe e africana) tambm passa a rever suas polticas de segurana e questionar, ao lado da circulao da livre moeda, a livre (ou no) circulao de pessoas dentro do continente. A chamada Diretiva de Retorno aprovada agora em 18 de junho de 2008, expresso clara deste momento vivido pelos pases desenvolvidos ocidentais e grandes receptores dos fluxos migratrios de hoje. Tal medida visa estabelecer normas e procedimentos comuns entre os Estados membros da Unio Europia justamente com a finalidade de enfatizar os critrios de retorno dos imigrantes ilegais residentes naquele territrio, sob a alegao, inclusive, de segurana interna da Unio. O presente texto vem propor justamente uma discusso acerca dessa relao entre os fluxos migratrios que circundam o mundo e a recente preocupao das polticas migratrias dos pases receptores destes fluxos contemporneos. Para alm das clssicas indagaes a respeito dos processos migratrios hoje, quais sejam: so de fato os imigrantes economicamente necessrios para os pases industrializados?, como integr-los s sociedades receptoras?, dentre outras; a proposta deste texto visa refletir sobre estas questes atravs de um resgate histrico sobre as mesmas (ainda que breve), no sentido de proporcionar uma anlise paralela entre o passado e o presente, e apontar para certas especificidades dos processos de migrao internacional contemporneos. Quo recente so de fato tais preocupaes? Como atuar diante de sociedades civis que vem no imigrante uma ameaa interna integridade de sua prpria cultura e prpria segurana de seu pas enquanto nao? 1 A LGUMAS CONSIDERAES HISTRICAS SOBRE AS MIGRAES INTERNACIONAIS As migraes humanas, no sentido de um deslocamento de grupos humanos de um territrio a outro, so to antigas quanto prpria humanidade, pois desde os primrdios desta, o migrar, mudar de terreno em busca de melhores condies de
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sobrevivncia, est na base inclusive de seu desenvolvimento e evoluo; sendo que as migraes feitas por nossos ancestrais foram as grandes responsveis pelo povoamento do planeta e pela prpria sobrevivncia e aperfeioamento da espcie. Desta maneira, o migrar, mover-se, mudar em direo de melhores condies de vida e sobrevivncia uma caracterstica que acompanha o homem desde suas primeiras manifestaes sociais. Ao longo de toda histria, as migraes figuram como parte integrante dos processos de socializao do homem. So bblicas vrias passagens que relatam a figura do estrangeiro e suas agruras em comunidades que os rejeitam, assim como o desamparo de mulheres sozinhas, que so comparadas a esta mesma figura do estrangeiro desamparado e sem a capacidade de pertencimento aos direitos comunais. As conquistas de Imprios nos mais remotos lugares do planeta estiveram acompanhadas sempre de uma macia movimentao de pessoas, parte da dominao poltica destes Imprios (e do xito ou no destas dominaes) residia justamente no povoamento desses novos territrios conquistados, na imposio de sua cultura e costumes atravs da migrao de sua populao. A difuso e a associao de diferentes culturas e modos de vida uma constante ao longo de toda a histria humana, e sem isso seria impossvel imaginarmos a humanidade como ela hoje. O que teria sido da conquista das Amricas sem o subseqente povoamento de seus conquistadores europeus? precisamente a partir deste ponto que algumas reflexes comeam a ser colocadas de maneira imperativa para as nossas discusses futuras. Os cinco sculos de dominao e colonizao ao redor do mundo por parte dos Imprios da Europa Ocidental a partir das grandes descobertas martimas, destacando-se dentre os principais processos os de colonizao das Amricas, frica e do Sudeste Asitico, coincidem com diversos outros fatores que possuem razes profundamente interligadas, e refletem-se na contextualizao dos paradoxos das polticas migratrias enfrentados hoje, no sentido mesmo daquilo que expusemos na introduo deste texto. Na verdade, muito do que vivemos hoje ainda reflexo destes acontecimentos passados.
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As noes de fronteira e estrangeiro precedem de longe os momentos de gnese e consolidao da Era Moderna na Europa Ocidental (BARTH, 1966), porm a noo de Estado-nao tal qual temos referncia hoje algo historicamente datado e claramente inserido dentro do contexto europeu de modernidade. A idia de nao vinculada a um poder central, a um aparelho burocrtico convencionado como o Estado, estabelecendo fronteiras aliceradas em condies de soberania e autonomia, consagra-se de fato a partir do pacto de Paz de Westphalia. A chamada Paz de Westphalia resulta de um conjunto de tratados diplomticos em 1648, que puseram fim Guerra dos Trinta Anos (1618-48). Marca, atravs deste processo, o incio do sistema laico das relaes internacionais, dando origem assim estrutura legal e poltica das relaes modernas entre Estados, atravs do reconhecimento mtuo de uma sociedade de Estados fundamentada no princpio da soberania territorial e da no interveno em assuntos internos dos demais Estados, assegurando a independncia dos mesmos, detentores de direitos poltico-jurdicos iguais, cujo respeito deve ser mutuamente aplicado e aceito pelos demais membros. Este modelo passa a reger, a partir de ento, as diretrizes do sistema internacional. Compete, desta forma, a cada Estado-nao, o controle de suas fronteiras territoriais e, de igual forma, o controle da entrada e sada de populao de seu territrio, baseada no princpio da soberania mxima e recproca que cabe a cada Estado (ZACHER, 1995). O prprio termo migraes internacionais s faz sentido pleno quando refletido sob esta tica de estados nacionais que se inter-relacionam de forma recproca: inter-Naes. Elas somente so internacionais porque existe aquilo que nacional. Os movimentos migratrios humanos que, desde o princpio fazem parte da natureza do prprio homem, tornam-se assim internacionais quando cruzam fronteiras estatais e nacionais; e internos ou mais comumente conhecidos como domsticos quando ocorrem dentro dos limites de uma fronteira (sobretudo geogrfica) nacional. Quanto mais esta noo de fronteira do Estado-nao foi se consolidando, alicerada no trinmio povo, territrio e cultura, maiores foram os cuidados tomados com relao a quem poderia atravessar
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determinada fronteira, dentro da noo da complexa estrutura do Estado moderno e de controle de sua soberania (HABERMAS, 1995). assim que, s noes milenares, pois desde os primrdios existentes no deslocamento humano, de estrangeiro, diferena e pertencimento, somam-se as noes de cidado de tal Estado e portador da cidadania X ou Y, seja ela brasileira ou de qualquer outro Estado-nao que veicule legtimo no sistema internacional estabelecido desde Westphalia. De acordo com as polticas internas de cada Estado, especialmente no que concerne aqui movimentao de sua populao, cabe aos seus cidados a posse de documentos que atestem seus direitos e que os vinculem a este ou quele Estado, seja este direito adquirido por sangue ou nascimento (jus sanguinis ou jus solis, respectivamente).
[] em ltima instncia, no existe nenhuma organizao superior ao Estado neste aspecto especfico que possa obrig-lo a aceitar quem quer que seja em seu territrio. A autonomia do Estado no campo das migraes uma das principais caractersticas do direito internacional tradicional. Dentro desse paradigma, o indivduo um no-sujeito, isto , no existe. Internacionalmente, so os Estados que se relacionam entre si, ou seja, no h uma relao entre indivduos de uma determinada nacionalidade e Estados de outra. (REIS, 2004, p.150, grifo nosso).
Nesta perspectiva, com a consagrao deste modelo de Estado ao redor do mundo, as polticas migratrias foram se consolidando de maneira cada vez mais estruturada no binmio ns e eles, forjadas agora no mais sobre critrios de pertencimento a famlias e cls, ou povos santos e escolhidos, mas sobre critrios de constituio dos Estados Nao modernos, tais quais os moldes analisados por Benedict Anderson e Eric Hobsbawn (ANDERSON, 1989; HOBSBAWN; RANGER, 2002).2 Est consolidada, assim, a matriz atravs da qual as polticas migratrias da modernidade se fundamentariam.
Tanto Benedict Anderson quanto Eric Hobsbawn & Terence Ranger analisam a questo da formao das naes modernas em moldes de comunidades imaginadas, parte delas por fatores prvios a ao poltica dos Estados modernos, e parte delas coagidas incorporao do aparelho burocrtico estatal em plena formao.
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2 MUDANAS NO SISTEMA INTERNACIONAL CONTEMPORNEO As duas ltimas dcadas do sculo XX presenciaram uma mudana significativa no sistema internacional que havia dominado a maior parte deste perodo histrico, a saber, a diviso entre blocos ideolgico-polticos de poder, Ocidente e Oriente, economias baseadas no capital privado e economias de Estado, governos totalitrios e liberais. A comear pela queda do Muro de Berlim em 1989, e a posterior derrocada da Unio Sovitica, as condies de bipolaridade que regiam o sistema internacional presente durante toda a Guerra Fria deram lugar a um intensivo processo de globalizao, que embora no fosse de todo indito, pde alcanar nveis de fortalecimento nunca antes atingidos e inclusive mesmo bloqueados pela situao de bipolaridade alcanada durante os anos precedentes. Livre de tais freios, o sistema internacional finalmente acelera as interligaes alm fronteiras nacionais, de forma mais significativa nos campos econmico e tecnolgico. A estrutura moderna de Estado-nao comea a sentir, a partir de tal cenrio, grandes impactos em seu modelo clssico de soberania e autonomia estatal westphaliano (ZACHER, 1995). Relacionados a estes impactos de re-estruturao do cenrio internacional e do modelo vigente de Estado-nao, os fluxos migratrios que circulam pelo globo e, igualmente se intensificam com maior amplitude no decorrer dos novos parmetros do final do sculo XX, passam a ser postulados, cada vez mais, como problemas sociais e ameaa segurana e integridade dos pases destinatrios desses fluxos. Desde o final da Segunda Guerra Mundial, a re-estabilizao da Europa de um lado, juntamente com a contnua expanso da hegemonia norte-americana de outro (ambos processos amparados por uma poltica de bem estar social em consolidao) faz com que estes dois grandes territrios passem a figurar como plos atrativos privilegiados de populao que vai sendo, por sua vez, estimulada a abandonar sua terra natal em virtude de guerras (guerras civis, de final de colonizao, etc) e crises econmicas cada vez mais srias. No por acaso, a partir de ento, as grandes correntes migratrias internacionais passam a ser representadas
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cada vez mais por populaes, quase na sua totalidade, originrias dos pases e localidades que acabaram sendo designados como os pases de Terceiro Mundo, tambm conhecidos por subdesenvolvidos (muitos deles ex-colnias), ou em um contexto mais recente e neutro de posicionamentos poltico-ideolgicos, pases em desenvolvimento. Este quadro da dinmica populacional mundial quanto aos fluxos migratrios, de sada de populao de pases em desenvolvimento para pases desenvolvidos (ou chamados tambm de Primeiro Mundo) foi consolidando-se ao longo do perodo da Guerra Fria e intensificou-se ainda mais com a derrocada da ex-Unio Sovitica em dois sentidos: Primeiro, pelo alargamento de volume dessa populao retirante que se agrega agora s ex-colnias soviticas, a partir de ento, naes do Leste Europeu em busca dos desejados territrios da Europa Ocidental e mesmo Amrica do Norte. Segundo porque, com a derrocada da Unio Sovitica, encerram-se tambm para muitos as possibilidades de alcance de um futuro melhor atravs de paradigmas confrontantes ao capitalismo moderno do Ocidente, que passa a posicionar-se desde ento como o modelo vencedor das estruturas antagnicas de outrora (capitalismo versus socialismo/ comunismo). Assim, a conquista de um mundo melhor se torna cada vez mais invivel atravs de vias revolucionrias ou outras, e o destino de ascenso social para muitos passa a ser cada vez mais individual, os projetos coletivos se esmorecem. Paralelamente a esses acontecimentos, a perda muitas vezes praticamente imperceptvel, mas profundamente significativa, de parte da autonomia do Estado-nao enquanto modelo de desenvolvimento e garantia de soberania interna (sobretudo na rea econmica) vai, pouco a pouco, contribuindo para o descontrole ou uma percepo de descontrole dos fluxos de migrao atravs do globo. A questo tecnolgica, ou a chamada Terceira Onda (TOFFLER, 2000) tambm contribui muito para a acelerao e restrio cada vez maior do controle dos movimentos de populao ao redor do mundo. Por fim, um mesmo padro cultural impelido a todos como modelo de prosperidade e felicidade (ORTIZ, 1996; CHESNEAUX, 1989) coroa esta
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efervescncia de povos em busca da to esperada e prometida entrada no mundo do bem estar social e do consumo. Todos os caminhos indicam que migrar pode ser a soluo, e de fato, as pessoas se movimentam atrs de tais objetivos. Esta intensificao dos fluxos migratrios, entretanto, vem causando imensos paradoxos acerca de polticas de segurana e manuteno dos padres culturais, lado a lado com os conflitos relacionados s condies de direitos humanos. Mas, por que exatamente?
3 OS ESTADOS E SUAS POLTICAS MIGRATRIAS O ANTES E O DEPOIS Coloca-se, neste ponto, uma questo extremamente pertinente para os nossos propsitos aqui: como os Estados, ainda soberanos no modelo de Estado-nao do sistema ps Westphalia, tm gerenciado suas polticas de entrada e sada de suas populaes ao longo do perodo moderno perodo este que nos interessa aqui e quais as implicaes das recentes mudanas no sistema internacional contemporneo (acima expostas)? Como visto, as migraes humanas passam a ser internacionais de acordo com um perodo historicamente datado da humanidade. Este fato ocorre em meio hegemonia, expanso e dominao das naes europias, que vo se constituindo a partir de ento, como Estados-nao soberanos e autnomos. Os grandes fluxos de deslocamento de populao neste perodo dirigem-se, conjuntamente dominao poltica, dos pases europeus em direo s suas colnias, ou seja, caracterizam a exportao de populao de um entendido territrio matriz para um territrio adjunto, alm mar, mais ainda pertencente metrpole situada na Europa, e cuja populao nativa considerada, na melhor das hipteses, como incivilizada. No h portanto, dentro deste contexto, a caracterizao das migraes internacionais enquanto um problema social, uma vez que as colnias necessitam ser povoadas para a garantia do domnio poltico, e o excedente de populao das metrpoles, ou mesmo a populao indesejada das mesmas como o caso da colnia penal da Austrlia, ou mesmo a fuga religiosa dos indesejados na Europa encontra no seu possvel
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remanejamento em terras coloniais muitas vezes a soluo de alguns problemas sociais, e no o agravamento deles. O perodo da expanso colonial, portanto, envolve a relao das migraes internacionais em situao absolutamente diversa das que iriam ser postuladas mais tarde. O processo de independncia das colnias europias implica na formao e reconhecimento (mais uma vez, dentro do sistema westphaliano) de novos Estados-nacionais na geografia terrestre. Estes, por sua vez, encontram-se diante do desafio de constituio de suas normas e polticas libertas das determinaes metropolitanas, o que implica, contudo, na adoo de modelos jurdicos muito prximos aos de suas referncias culturais, ou seja, a matriz europia. Tomemos por exemplo, o caso do Brasil ps independncia3 no que concerne s suas polticas de fronteiras. Logo aps a Independncia, o Brasil passa a planejar e efetivamente implementar projetos de colonizao e povoamento de reas consideradas despovoadas no intuito de atrair populao de origem europia para o desenvolvimento e progresso da jovem nao. A primeira tentativa de colonizao deste tipo no Brasil foi implementada ainda no final do perodo colonial por Dom Joo VI, trs anos antes da independncia brasileira, em 1819,4 com o objetivo de transferncia de mo de obra livre em um pas plenamente escravocrata, e branca (europia) em um pas majoritariamente negro e mestio. A transferncia (migrao) de suos em direo ao estado do Rio de Janeiro resultou na inaugurao da ento vila, posterior cidade de Nova Friburgo na serra fluminense, espao destinado pelo ainda Rei para a primeira tentativa de desenvolvimento e progresso do trabalho livre no Brasil. Sobraram 1631 suos para inaugurar a cidade [Nova Friburgo] no vero de 1820, com uma concentrao de ofcios nunca dantes recenseados no pas 180 agricultores e 183 artesos. (CORRA, 1996, p. 68). Tendo esta primeira tentativa tornado-se um projeto cuja falncia foi atribuda s condies
Analisaremos aqui neste texto o caso brasileiro, mas este modelo influenciou, salvaguardadas as devidas propores, grande parte das colnias recm libertas.
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A independncia do Brasil deu-se em 7 de setembro de 1822.
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climticas dos trpicos, insuportavelmente quente para as populaes da Europa, as subseqentes investidas neste tipo de modelo de desenvolvimento a importao de mo de obra europia livre e branca passaram a concentrar-se em zonas mais ao sul do pas. A colonizao dos trs estados do sul do Brasil largamente baseada neste tipo de modelo imigrantista, onde no s ocorria a permisso para a entrada no recm formado territrio nacional, mas alm disso, o prprio convite para tais entradas, pautado no modelo de desenvolvimento e progresso associado essas populaes da Europa Ocidental. Cabe ressaltar aqui que este modelo de desenvolvimento e progresso (tcnico, sociale econmico) est, naquele momento, profundamente arraigado s teorias raciais vigentes na Europa, que classificavam os povos segundo suas raas, e segundo a considerao de seu grau de desenvolvimento evolutivo da espcie humana. Ocorrida a Abolio da Escravatura, em 1888; com a subseqente Proclamao da Repblica em 1889, os projetos de convite imigrao de populaes europias assistida pelo prprio Estado que j haviam se alargado de maneira significativa ao longo de todo este perodo intermedirio do sculo XIX (entre a Independncia e a Repblica) expandem-se de maneira intensa, principalmente entre os estados do sul do pas e o estado de So Paulo, principal plo produtor de caf poca, cerne da economia nacional naquele perodo. Estima-se que na virada do sculo XIX-XX, dentre os anos de 1820 a 1929, 44.410.741 imigrantes registrados passaram pelos portos brasileiros, a grande maioria deles a convite do prprio Estado e dos produtores de caf (YOSHIOKA, 1995, p. 80). Com relao s polticas migratrias do Brasil em sua primeira fase enquanto Estado nacional autnomo o que temos ento? A entrada de populao estrangeira, desde que branca e europia, praticamente livre no que concerne s restries legislativas, sendo que com a expanso deste modelo desenvolvimentista, at mesmo a populao asitica (no caso aqui, japonesa) acaba tendo aceita e permitida sua entrada em um momento de grave escassez de populao europia. As restries jurdicas do perodo
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eram bastante claras e ficam evidentes nos diversos decretos que implementavam-se, a exemplo de um:5
Um dos primeiros atos legais da jovem Repblica, datado de 1990 (ano seguinte de sua proclamao), consiste na regulamentao do Servio de Introduo e Localizao de Imigrantes, onde l-se o seguinte decreto: Artigo 1o - inteiramente livre a entrada, nos portos da Repblica, dos indivduos aptos para o trabalho, que no se acharem sujeitos ao criminal do seu pas, excetuados dos indgenas da sia ou da frica, que somente mediante autorizao do Congresso Nacional podero ser admitidos de acordo com as condies que forem estipuladas. (Decreto no 528 de 28/06/1990 citado por VAINER, 1995, p. 43, grifo nosso).
No havia, portanto, nenhum pudor por parte dos controles do Estado, na restrio e mesmo impedimento da entrada de populao negra ou asitica naquele perodo. A prpria lei assegurava legitimidade ao Estado em suas polticas de controle de populao. As entradas de imigrantes no geravam problemas sociais tais quais os colocados hoje pois a restrio era bastante clara, e o Estado fazia valer a sua vontade. E quanto questo dos direitos humanos? Sendo este perodo anterior s Grandes Guerras, de modo especial Segunda Guerra Mundial, que ao seu trmino proporciona a proclamao da Declarao Universal dos Direitos Humanos em 1948, o tipo de autonomia entendida no que se refere s suas polticas domsticas de segurana interna incluindo-se a o controle de sua populao e fronteiras regulava-se em bases conceituais significativamente diversas das que sucedem neste momento.
Depois de imensas e calorosas discusses a respeito da condio racial dos asiticos, onde se indagava o grau de evoluo racial dos mesmos (acima dos negros?, abaixo dos indgenas nativos?....), o governo brasileiro aceita a entrada de japoneses a partir de 1908, pressionado enormemente pelos cafeicultores paulistas que necessitavam de mo de obra contnua. Este fato tambm s pde ser concretizado aps a mudana na poltica de emigrao dos italianos para o Brasil (por parte do governo italiano) em 1902, que reduziu drasticamente a maior fonte de mo de obra estrangeira para a cafeicultura paulista.
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Alicerada pelo estabelecimento da Organizao das Naes Unidas (ONU), fundada oficialmente em 1945 (data da promulgao da Carta das Naes Unidas), a Declarao Universal dos Direitos Humanos enaltece essencialmente a dignidade da pessoa humana e igualdade entre todos considerados dessa famlia humana, constrangendo assim, a partir de ento, os pases signatrios da mesma que, obedecendo ordem internacional do sistema westphaliano, assumem o compromisso de garantir tal dignidade e igualdade. L-se em seu prembulo: Considerando que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia humana e de seus direitos iguais e inalienveis o fundamento da liberdade, da justia e da paz no mundo [] (DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS, 1948). Dentre os artigos da referida declarao que interagem de maneira mais direta com a condio migratria das pessoas, entendidas na modernidade como cidados deste ou daquele pas, temos, em especial:
Artigo XIII. 1. Todo ser humano tem direito liberdade de locomoo e residncia dentro das fronteiras de cada Estado. 2. Todo ser humano tem o direito de deixar qualquer pas, inclusive o prprio, e a este regressar. Artigo XIV 1. Todo ser humano, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros pases. 2. Este direito no pode ser invocado em caso de perseguio legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrrios aos objetivos e princpios das Naes Unidas. Artigo XV 1. Todo homem tem direito a uma nacionalidade. 2. Ningum ser arbitrariamente privado de sua nacionalidade, nem do direito de mudar de nacionalidade.
Este novo contexto agora colocado inaugura de forma profundamente distinta toda a anlise que passa a ser feita a partir de ento no que se refere s migraes internacionais, a qual os desdobramentos poltico-sociais que configuram a segunda metade do sculo XX, e especialmente as duas ltimas dcadas do mesmo, passam a estabelecer, pouco a pouco, uma dinmica completamente diversa da que dominou o incio do sculo. O paradoxo estava colocado.
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4 O IMIGRANTE COMO INIMIGO - SEGURANA INTERNA E DIREITOS H UMANOS sobretudo no final do sculo XX, em especial a partir do assolapamento econmico provocado pela crise do petrleo em 1973, que os fluxos de deslocamento de populao atravs do globo passam a ser caracterizados cada vez mais como um problema.
[] a imigrao acabou, sob a influncia de diversos fatores, por se constituir como problema social antes de se tornar objeto da sociologia. Mais do que qualquer outro objeto social, no existe outro discurso sobre o imigrante e a imigrao que no seja um discurso imposto; mais do que isso, ate mesmo toda a problemtica da cincia social da imigrao que uma problemtica imposta. E uma das formas dessa imposio perceber o imigrante, defini-lo, pens-lo ou, mais simplesmente, sempre falar dele como de um problema social. Essa relao entre um grupo social e uma srie de problemas sociais (os imigrantes e o emprego ou os imigrantes e o desemprego, os imigrantes e a habitao, os imigrantes e a formao, os imigrantes ou os filhos de imigrantes e a escola, os imigrantes e o direito de voto, os imigrantes e sua integrao, os imigrantes e a volta para sua terra e, para coroar, os imigrantes e a velhice, ou os velhos imigrantes!, etc) constitui o ndice mais claro de que a problemtica da pesquisa, tal como encomendada e tal como conduzida, encontra-se em conformidade e em continuidade direta com a percepo social que se tem da imigrao e do imigrante. (SAYAD, 1998, p. 56-57).
Embora os fluxos migratrios de pases perifricos em direo aos desenvolvidos tenham sido entendidos enquanto vantajosos sobretudo em um momento de reconstituio da Europa aps a Segunda Guerra, e mesmo perante a necessidade de mo de obra barata em certos momentos de expanso da economia norte-americana, haja vista os programas de convite de estrangeiros para a ocupao de certos postos de trabalho no perodo do ps guerra, como o Bracero Program nos Estados Unidos e os programas de working guests na Europa6 a imigrao de
Estes programas de convite de trabalhadores estrangeiros possuam, contudo, uma temporalidade implcita no contrato, regra geral feita somente com a populao masculina dos locais de origem, o que j denota uma inteno de permanncia breve, somente nos momentos de necessidade. Essa postura muito diferente da adotada no perodo das grandes migraes para as Amricas (virada do sculo XIX-XX), que adotada a possibilidade da entrada de famlias e visava o povoamento e fixao dos mesmos.
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populaes vindas de pases subdesenvolvidos ou, em palavras do sculo XIX, no branca e europia, passa a causar cada vez mais mal estar, na medida em que o volume e a durabilidade dessas migraes crescem. As perspectivas de uma migrao temporria destes fluxos se desfazem pouco a pouco, endossadas cada vez mais pelas consecutivas crises financeiras que se avolumam nos pases de origem dessa populao ou seja, os pases subdesenvolvidos, perifricos, ex-colnias, no brancos e pela formao de redes sociais cada vez mais extensas, complexas e em contato com polticas de bem estar social dos pases receptores, o que proporciona novas interpretaes acerca de seus direitos e deveres. Se estes imigrantes perifricos e no brancos acabam sendo os protagonistas do grande volume das migraes internacionais no final do sculo XX; se os convites feitos a eles em um momento de expanso econmica dos pases industrializados resultaram no no retorno dos mesmos no momento em que o convite termina e retirado; se as prticas democrticas acabam auxiliando a tomada de conscincia dos direitos de muitos deles, que se fazem valer dos princpios democrticos da justia ocidental para beneficio prprio e de seus familiares e conterrneos que no cessam de chegar; e se, em virtude deste mesmo estado de direito democrtico e humanista que d quorum inclusive para a existncia de uma Declarao Universal dos Direitos Humanos, os Estados que os recebem no podem mais simplesmente legislar no sentido de outrora, expondo abertamente suas proibies baseadas em critrios abertamente divergentes a esta mesma declarao, quais so, a partir de tal quadro, as possibilidades de controle dos Estados contemporneos? Como conjugar um estado democrtico de direito a uma confluncia de milhares de pessoas que desejam partilhar deste mesmo estado e da economia prspera que o alicera, o que por sua vez ameaa, em contrapartida, a permanncia salutar do mesmo? Mediante o convvio de populaes cujas origens se expandem em um grau de diversidade cultural cada vez mais amplo e complexo, e onde as polticas de assimilao (imposio da assimilao, a exemplo do ocorrido no
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Brasil no perodo getulista, ou nos Estados Unidos na primeira metade do sculo XX) no so mais aceitas, como conjugar tamanha diversidade com as condies postuladas historicamente, uma vez que agora no so mais os brancos europeus que se espalham pelo globo afora na inteno de civilizar o mundo, mas o refluxo indesejado dessa dominao? Se critrios de bases raciais no podem mais sustentar a hostilidade e proibies do passado, associar este novo imigrante a uma ameaa, seja ela de integridade fsica ou cultural, real ou fictcia, passa a ser, - e o intuito deste texto justamente provocar esta reflexo - uma nova forma de controle da permisso/restrio das populaes nos territrios nacionais, aliceradas agora em um discurso tolerante e humanista, condizente com o estado democrtico de direito estabelecido, mas que necessita prezar pela segurana interna de cada Estado. Desde os ataques cometidos s Torres Gmeas nos Estados Unidos em 2001, que causaram verdadeira comoo mundial, e, tendo sido estes cometidos por grupos rabes estrangeiros, causaram igualmente o acirramento das discusses a respeito da suposta fragilidade dos pases democrticos ocidentais (Europa Ocidental e Amrica do Norte) em suas polticas de imigrao; o debate acerca da restrio de entrada de imigrantes e/ou estrangeiros associado poltica de segurana interna tem sido uma constante nos pases focos de recepo migratria. Afinal de contas, as escolas americanas ensinaram aos pilotos suicidas as tcnicas mais avanadas no manejo de suas aeronaves bomba, o que veio a causar a morte de milhares de cidados genuinamente estado-unidenses. E talvez toda a tragdia pudesse ter sido eliminada caso a tais estrangeiros no fosse permitida a entrada em territrio norte americano. Embora os meios de comunicao e o prprio governo no tenham vinculado de maneira explcita estrangeiro terrorismo (as prprias emissoras norte americanas mostraram por diversas vezes outros imigrantes igualmente mortos pelos ataques s torres, etc), subjetivamente e tacitamente, esta associao j havia sido estabelecida. De igual forma, a Europa, com os conseqentes atentados ali ocorridos (Espanha, 2004, Inglaterra, 2005) e mesmo os conflituosos distrbios
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da periferia de Paris tambm em 2005, que ps em choque a altivez da civilizao francesa e da cidade luz, coligaram na conscincia coletiva das populaes vtimas de tais atentados uma co-relao entre estrangeiro e perigo (terrorismo), ou estrangeiro e ameaa. Desta forma, a Unio Europia tambm passa a rever com maior rigor suas polticas de segurana com o apoio de sua sociedade civil, assim como os Estados Unidos da Amrica. A prpria sociedade civil destes pases endossa esta postura dos Estados, e at mesmo sinaliza por uma interpretao dos governos de maior rigor na admisso de novos imigrantes vide os resultados das recentes eleies na Europa, e a centralidade que o tema das polticas migratrias toma dentro dos debates das eleies norteamericanas. Esta ameaa do estrangeiro invasor se expande, a partir da, para a idia do risco e do perigo de uma invaso de culturas diversas e distintas do padro ocidental moderno, que estaria colocando em risco a integridade cultural destes pases que os recebem. Estaria colocando em risco, desta forma, as conquistas civilizatrias de sculos anteriores, como no caso, os direitos das mulheres, a tolerncia religiosa, as percepes de liberdade e indivduo, os ideais republicanos e democrticos. Estes matizes tomam contornos mais fortes se projetados em contraposio a culturas no ocidentais, sociedades com forte vinculao religiosa e posturas polticas no laicas. A fragilidade do Ocidente seria entendida, mais uma vez aqui, como um desdobramento de sua maior tolerncia e permissividade com a presena deste outro invasor, o que denotaria novas perspectivas de aceitao destas populaes, e uma profunda reviso nas polticas migratrias exercidas at o momento. Cabe, portanto, nos indagarmos o quanto essa correlao de estrangeiro e ameaa estabelecida hoje nos pases centrais no passa a substituir os critrios outrora raciais e deliberadamente favorveis s populaes europias, que os criaram.
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DISTANTES MAS INFLUENTES? PARTICIPAO E

REPRESENTATIVIDADE POLTICA DOS MIGRANTES INTERNACIONAIS E SEUS DESCENDENTES
Elson Menegazzo1
INTRODUO
os ltimos anos, algumas aes de grupos de imigrantes tm sido realizadas de modo a pressionar os governos de seus pases de origem, inclusive os da esfera local, de pequenos povoados ou cidades que deixaram, como tambm, para influenciar sobre vrias questes relativas s cidades em que habitam, nos pases de residncia (PORTES, 1997). Nos Estados Unidos, esse tipo de atividade poltica cresceu significativamente nas ltimas dcadas, ocasionando no surgimento de lobbies em relao aos imigrantes. O envolvimento de migrantes em atividades polticas para os pases de origem tem se demonstrado de forma limitada, no abrangendo um grande nmero de participantes. O nmero tem sido um dos elementos da crtica perspectiva transnacional do fenmeno migratrio, pois, apesar de se evidenciar que algumas atividades tm sido desenvolvidas, a pergunta que se faz : qual a quantidade de imigrantes que participam efetivamente de atividades polticas, tanto nos pases de residncia quanto distncia, em seus prprios pases de origem?
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Grupo de Estudos e Pesquisa de Migraes (Unesp/CNPq)
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Algumas pesquisas (GUARNIZO; PORTES; HALLER, 2003; LEVITT; DEHESA, 2003) baseadas em diferentes metodologias foram capazes de confirmar a existncia emprica de atividades transnacionais, mas tambm foram demonstradas as limitaes de seus alcances (PORTES, 2001). Os estudos sobre a participao dos migrantes em seus pases de origem, tm, de maneira geral, observado tanto o perodo eleitoral, com o engajamento em partidos e campanhas, quanto o perodo no eleitoral, com a participao em organizaes no governamentais e projetos na localidade de origem. Nas Eleies de 2006, a participao dos eleitores brasileiros que vivem no exterior, tanto no ato de votar (ou no), apresentou algumas questes pertinentes para se pensar elementos como a indefinio das fronteiras do Estado-Nao e sua implicao nas dificuldades para se definir a cidadania. (CASTELLS, 1999). O fato dos eleitores emigrantes estarem prximos do Brasil, na sua condio de cidados brasileiros, conservando os direitos e deveres do cidado, dentre eles o voto obrigatrio, mas distantes, poltica e socialmente, por se encontrarem alm das fronteiras do territrio nacional, fez com que os elementos desta relao de proximidade e distncia (SIMMEL, 1950) fossem tomados como objeto desse estudo, que se focaliza no campo das atividades polticas dos emigrantes brasileiros.
A PERSPECTIVA TRANSNACIONAL E AS RELAES INTERNACIONAIS Algumas antroplogas sociais iniciaram nos anos noventa o tratamento do fenmeno migratrio a partir de uma perspectiva transnacional. Esse grupo de pesquisadoras redefinindo o termo imigrante cunhou o termo transmigrante em referncia queles que buscam se estabelecerem nos pases de destino, mas continuam mantendo conexes sociais, econmicas e polticas com os seus pases de origem, o qual eles no abandonam (BASCH; GLICKSCHILLER; BLANC-SZANTON, 1992; 1994; 1995; GLICK-SCHILLER, 1999).
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Um outro grupo de autores (PORTES; GUARNIZO; LANDOLT, 1999) passou a utilizar o conceito de prticas transnacionais, que cobrem todas as esferas da ao social e podem ser separadas, para fins analticos, em trs campos: econmico, poltico e scio-cultural. De acordo com esses autores, as prticas polticas, econmicas e scio-culturais no so necessariamente mutuamente exclusivas, podendo os imigrantes participar em todos os aspectos da vida transnacional. Um exemplo disso o envio de remessas, tendo como destino quase sempre os pases em desenvolvimento. As remessas tm constitudo nos ltimos anos uma das caractersticas mais significativas das migraes internacionais e, apesar de geralmente se destinarem aos familiares de migrantes, esse tipo de prtica econmica tem atingido tanta importncia, que partidos polticos e at mesmo alguns governos tm se aproximado de grupos de imigrantes para obter financiamento e suporte eleitoral. No Brasil, as remessas fazem parte de um discurso poltico sobre a importncia dos brasileiros que vivem no exterior e aos impactos positivos que esses causam na economia nacional, no estando ainda relacionadas ao financiamento de campanhas polticas. Os motivos para participar nos trs campos da prtica transnacional podem ser os mais variados, e as prticas tambm podem ocorrer de forma contnua ou ocasionalmente. Essas duas formas de extenso da prtica transnacional podem ser definidas como transnacionalismo estreito (narrow), para o primeiro caso, onde as prticas transnacionais ocorrem com certa freqncia e de forma institucionalizada, e de transnacionalismo amplo (broad) para o segundo caso, em que as prticas transnacionais ocorrem somente ocasionalmente (ITZIGSOHN; GIORGULI-SAUCEDO, 2002). Tambm, foram cunhados outros dois termos em relao ao tipo de atores sociais envolvidos nas atividades transnacionais, definindo-se como transnacionalismo de cima (from above), quando as iniciativas partem de governos e corporaes, e de transnacionalismo de baixo (from below), quando as iniciativas partem dos prprios imigrantes internacionais, nas atividades cotidianas (GUARNIZO; SMITH, 1998).
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Um dos problemas que o uso dessas vrias terminologias apresenta, em conjunto com o conceito transnacionalismo, que elas foram sob uma mesma rotulao um conjunto de diversificadas atividades (PORTES, 2001). Alm da impreciso, o uso dessas vrias terminologias ainda se aproxima da confuso. A organizao feita pela Justia Eleitoral para que as eleies brasileiras ocorressem no exterior em 2006, por exemplo, se considerada como uma atividade do transnacionalismo de cima (from above), cuja iniciativa foi governamental, pode causar uma confuso quanto a quem ela se destinou, ou ainda, queles que participaram dela. Como a eleio diz respeito a uma sociedade especfica e pertencente a um Estado-Nao, a participao nessa eleio reservada somente aos cidados desse Estado-Nao. Dessa forma, o sentido de desterritorializao das eleies, de ocorrer alm dos limites do territrio nacional, confundido com o de alm da nao, quando utilizado o conceito transnacional, sendo que a realizao de uma eleio no exterior respeita as regras dos pases em que ela ocorre, como a restrio feita aos locais de votao, por exemplo, e os acordos internacionais. Considerando os limites que a perspectiva transnacional apresenta nos estudos migratrios e, tambm, no campo das relaes internacionais, ser adotada aqui uma abordagem alternativa, enfatizando as interaes dos migrantes internacionais com os Estados e os atores da sociedade civil, entre pases de origem e pases de residncia (WALDINGER; FITZGERALD, 2004). Assim, a participao dos emigrantes brasileiros em atividades polticas voltadas para o Brasil pode ser percebida, atravs do envolvimento desses nas eleies de 2006, como uma forma de interao com o Estado brasileiro, como tambm, o debate e propostas polticas em torno da emigrao, como uma forma de interao do Estado brasileiro com os seus cidados residentes no exterior. A PARTICIPAO DOS EMIGRANTES BRASILEIROS EM ATIVIDADES POLTICAS O envolvimento dos migrantes internacionais em atividades polticas pode, de acordo com a categorizao proposta por
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stergaard-Nielsen (2001), estar relacionado s polticas voltadas para o pas de origem (Homeland politics), com a participao em eleies, na oposio ou suporte a sistemas polticos e suas polticas externas, como tambm, pode estar relacionado s polticas imigrantes (Immigrant politics), no comprometimento para melhora de suas situaes nos pases de residncia, buscando obter maiores direitos polticos, sociais e econmicos, e na luta contra a discriminao. Nessas duas esferas de atuao dos migrantes, foram encontrados alguns estudos sobre o envolvimento dos emigrantes brasileiros em atividades polticas, que sero destacados aqui. A relao entre grupos partidrios (ou de brasileiros com identificao partidria diversa) foi observada por Margolis (1994), na esfera da prtica poltica voltada para o Brasil. Em seu estudo sobre os imigrantes brasileiros na cidade de Nova Iorque, onde observou algumas atividades de um grupo de partidrios do PT, Margolis relata a organizao de dois grupos polticos durante o perodo das eleies do ano de 1989, onde um grupo apoiou o candidato Fernando Collor de Mello (PRN) e outro, o candidato Luis Incio Lula da Silva (PT). O primeiro grupo, que foi fundado por um empresrio brasileiro residente h muito tempo no Estados Unidos, contava com o apoio de outros imigrantes que residiam tambm h mais tempo, enquanto que o segundo grupo, o do Partido dos Trabalhadores, era maior e tambm melhor organizado, com a participao de 15 a 30 membros, que se reuniam quinzenalmente. Cerca da metade desse grupo era composta por jovens estudantes brasileiros que estudavam em Nova Iorque, e os demais integrantes eram imigrantes recm chegados (MARGOLIS, 1994). A participao dos eleitores brasileiros na eleio de 1998 no exterior (JONES-CORREA,1998a), a atuao de pequenos ncleos do Partido dos Trabalhadores em outros pases (SPRANDEL, 2001b), e as propostas de ampliao do voto e da representatividade poltica dos emigrantes brasileiros (SPRANDEL, 2001a) nos do uma amostra da diversidade de temas que so encontrados na literatura sobre a emigrao brasileira, embora,
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um pequeno grupo de pesquisadores tem se preocupado com as atividades polticas. No trabalho organizado por Chelius (2003), com a colaborao de vrios autores, so comparadas 17 experincias de pases diferentes sobre o voto distncia, verificando-se, por exemplo, que em comparao com emigrantes colombianos, que gozam de direitos polticos plenos, com direito a eleger e serem eleitos, os emigrantes brasileiros e de outros pases da Amrica Latina possuem direitos polticos parciais, podendo apenas votar. Levitt e Dehesa (2003) destacam o voto no exterior, aps o aumento da emigrao brasileira nos anos 80, como um gesto simblico que refora na longa durao e na longa distncia o senso de pertencimento na emigrao. Os autores ainda destacam a participao dos eleitores residentes nos Estados Unidos nas eleies de 1994, e a ateno que os partidos polticos brasileiros tm dado aos emigrantes. Atravs de entrevistas informais com lderes do PMDB e do PFL em Minas Gerais, Estado com relativa populao emigrante, os autores verificaram que os grandes partidos brasileiros no tm considerado a mobilizao dos compatriotas no exterior, sendo que somente o PT tem atuado no exterior, atravs de pequenos ncleos, junto s comunidades emigrantes (LEVITT; DEHESA, 2003). A literatura sobre a emigrao brasileira tem destacado a atuao poltica no exterior de ncleos do Partido dos Trabalhadores (PT) nos Estados Unidos (SPRANDEL, 2001b; LEVITT; DEHESA, 2003; MARGOLIS, 1994), em Portugal e na Espanha (SPRANDEL, 2001b). Esses trabalhos, com exceo da anlise realizada por Margolis (1994) sobre a disputa eleitoral de 1989, apesar de verificarem que apenas o PT tem atuado junto aos emigrantes brasileiros atravs de ncleos que existem no exterior formados por um pequeno nmero de filiados do partido, no fazem referncia sobre qual o dilogo estabelecido com os demais brasileiros nesses pases que no esto filiados ao partido ou que no so eleitores (ou pelo menos no esto aptos a votar fora do Brasil), situao em que se encontra a maior parte dos emigrantes.
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A atuao de mulheres nas atividades polticas dos ncleos ou grupos uma outra caracterstica importante, que tambm deveria ser analisada, tendo em vista que no eleitorado do exterior sempre (desde 1989) foi maior a presena feminina. A identificao dos conflitos, relacionados s diversas identificaes polticas que os emigrantes brasileiros expressam em relao ao Brasil, poderia contribuir para uma anlise da complexa relao que h entre as polticas imigrantes nos pases de residncia e as polticas voltada para o pas de origem, tendo em vista que a atividade poltica do PT que mais se destaca junto aos emigrantes aquela voltada para os direitos humanos (LEVITT; DEHESA, 2003), na forma de utilidade pblica, e que pode alcanar grupos alm da esfera de atuao no partido, de sua militncia ou de simpatizantes. Como observou Margolis (1994), as atividades do grupo de petistas em Nova Iorque se concentravam, fora do perodo eleitoral, em discusses sobre assuntos polticos e econmicos do Brasil, e tambm, na edio de um boletim informativo, tendo ainda, sido observada na esfera da prtica poltica voltada para o Brasil, a organizao de uma carreata que teve como objetivo recolher assinaturas a favor de um pedido de abertura de processo, no caso do assassinato de Chico Mendes no Brasil, alm da programao de eventos na New York University, por ocasio da Semana da Amaznia (MARGOLIS, 1994). Na esfera da prtica poltica voltada para o pas de residncia, podemos relacionar as atividades dos ncleos do PT no exterior, apesar dos exemplos apresentados por Margolis (1994), mais como suporte aos direitos dos que emigraram, trabalhando na mediao de demandas mais amplas da comunidade brasileira (SPRANDEL, 2001b), do que a uma atuao efetivamente centrada no debate poltico nacional, com outros grupos de emigrantes com posies polticas diversas, uma vez que muitos partidos brasileiros (ou quase todos) no tm atuado junto aos emigrantes, com polticas voltadas para esses, tanto no territrio nacional quanto no exterior.
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Outros trabalhos (KAWAMURA, 2003; SALES, 2006) relacionam o envolvimento dos emigrantes brasileiros nas polticas imigrantes, no pas de residncia, fatores da pr-migrao. A no participao poltica ainda no pas de origem pode se repetir no atual pas de residncia, como tambm, o seu contrrio, a participao. Kawamura (2003) verificou que os brasileiros (nikkey) que imigraram no tem tido uma tradio de mobilizao poltica no pas de origem, ao analisar as atividades polticas e organizacionais dos brasileiros no Japo. O estudo realizado por Sales (2006), sobre a participao de brasileiros em organizaes no governamentais na cidade de Boston, nos Estados Unidos, por outro lado, apresenta que a organizao poltica dos imigrantes brasileiros avanou mais em conseqncia da bagagem cultural que alguns lderes levaram consigo do Brasil, tendo esses at recebido a visita de trs ministros do primeiro governo Lula para debater os problemas da comunidade (SALES, 2006).
ELEITORES BRASILEIROS NO EXTERIOR Os eleitores brasileiros que estavam aptos a votar no exterior nas Eleies 2006 representavam apenas 0,07% do total do eleitorado. Eram 86.360 eleitores distribudos em 93 zonas eleitorais, 2 sendo que 60,68% (54.401) desse total estavam concentrados nas cinco zonas eleitorais com mais eleitores: 1 Estados Unidos (32.017), 2 Portugal (7.630), 3 Itlia (4.699), 4 Alemanha (4.515) e 5 Inglaterra (3.540). Para estar apto a votar, o brasileiro que reside no exterior no precisa estar com sua situao regularizada junto ao pas em que migrou, mas necessita fazer um cadastro na sedes das embaixadas ou reparties consulares com jurisdio sobre a localidade de sua residncia3 . Esse cadastro e os outros servios
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O nmero de pases com eleitores registrados maior que nmero o de zonas eleitorais (93), pois alguns pases encontram-se sob a jurisdio consular de outros (TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006a). Os servios eleitorais prestados nas embaixadas ou reparties consulares brasileiras so: alistamento eleitoral, transferncia de domiclio eleitoral, reviso eleitoral, 2 via do ttulo eleitoral, justificativa eleitoral.
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de regularizao do ttulo eleitoral, devem ser realizados at a data limite de 151 dias antes da votao, que em 2006, encerrouse no dia 3 de maio e reiniciou aps a apurao final de votos do segundo turno das eleies. No exterior, as sees de votao so estabelecidas apenas nos locais (pases) em que mais de trinta eleitores estejam cadastrados, e caso esse nmero no seja atingido, o eleitor que ali residir dever se deslocar at uma outra seo dentro do mesmo pas. Se no houver sees de votao dentro do mesmo pas, para que possa ser agregada uma seo eleitoral com menos de 30 eleitores, o eleitor regularmente inscrito nessa seo ter a sua ausncia s urnas justificada, de acordo com o artigo 226 do Cdigo Eleitoral (TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006d). Em 2006, 16 zonas eleitorais (16 pases com 244 eleitores no total) no atingiram o nmero mnimo de 30 eleitores.
Como os eleitores que residem no exterior podem votar apenas para os cargos de Presidente da Repblica e Vicepresidente, a participao do eleitor brasileiro que vive no exterior ocorre somente a cada quatro anos, quando um nmero significativo de emigrantes busca regularizar o seu ttulo eleitoral, para estarem aptos a votar. Como podemos observar na Tabela 01, em anos de eleies presidenciais (2002 e 2006) o percentual de crescimento do nmero de eleitores residentes no exterior aumenta significativamente, em relao aos demais anos, em que a participao no pleito lhes restrita. A variao do nmero de eleitores apresentada entre os anos de eleio para o cargo de
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Presidente da Repblica (e vice-presidente), pode ainda estar relacionada s expectativas temporais dos brasileiros quanto ao ato de emigrar: retorno ou permanncia no pas de residncia. Os nmeros relativos organizao das eleies no exterior expressam o carter de desterritorializao que essa apresenta. Para vrias cidades, em setenta e sete pases, foram enviados a partir de 13 de setembro de 2006 os materiais a serem utilizados nos dias de votao, como urnas de lona (292, uma por seo eleitoral), urnas eletrnicas (240, uma por seo eleitoral), cabinas de votao, caderno de folhas de votao, etc. (TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006d). Ainda, esses nmeros de uma eleio desterritorializada, acrescentase todo o treinamento destinado ao pessoal envolvido nos dias de votao: presidentes, mesrios e secretrios de cada seo. Toda essa organizao contrasta com a participao dos eleitores. Apesar do voto ser obrigatrio tambm para os eleitores brasileiros residentes no exterior, foi registrada uma mdia de absteno de 51,92% no primeiro turno e de 52,51% no segundo, em toda a votao no exterior. Dentre as cinco maiores zonas eleitorais, na Alemanha (Tabela 02), foram registrados os maiores percentuais de absteno, 68,73% no primeiro turno e 69,83% no segundo.
PARTE II
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Considerando que apenas cinco zonas eleitorais 4 registraram abstenes proporcionalmente maiores do que na Alemanha, e essas possuem pouqussimos eleitores, podemos considerar que o fenmeno da absteno na Alemanha se revela de forma singular, tendo em vista que a absteno registrada em pelo menos 18% superior quelas registradas nos outros trs pases europeus com maior nmero de eleitores brasileiros, Portugal, Itlia e Inglaterra, e que estiveram prximas da mdia de toda a votao do exterior. Outra singularidade encontrada nas Eleies de 2006 foi o pequeno nmero de eleitores no Japo, apenas 558, sendo 357 em Tquio e 201 em Nagoya (TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006b; 2006c), enquanto a populao era de 302.080 5 imigrantes brasileiros.
A COMUNICAO COM
OS EMIGRANTES NOS STIOS DOS PARTIDOS POLTICOS
Os stios de partidos polticos tm se caracterizado como um espao privilegiado para o desenvolvimento de uma poltica informacional (CASTELLS, 1999), podendo alcanar um pblico que vai alm do atingido com as mdias tradicionais, como o rdio e a televiso. Esses stios apresentam um fluxo bi-direcional de informao, maior volume de dados, maior velocidade, em formatos diversos, e maior controle individual por parte do usurio (FERNANDEZ, 2005), alm do visitante poder se cadastrar no stio de um determinado partido, por exemplo, para receber informaes periodicamente sobre o candidato ou a campanha em curso, diretamente no seu correio eletrnico, acompanhando passo a passo o pleito eleitoral.
As zonas eleitorais que registraram absteno superior a da Alemanha foram: 1 Turno (n. eleitores) - Emirados rabes (32) 75,00%, Senegal (90) 74,44%, Nova Zelndia (85) 74,12% e China (149) 72,48%, e no 2 Turno , Emirados rabes (32) 84,38%, Nova Zelndia (85) 77,65%, Sria 72,54%, Hong Kong (151) 70,86% e Senegal (90) 70,00% (TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006b; 2006c). em 2005, e 312.979 em 2006. Ministry of Justice, Japan - About the foreign register person statistics in 2006 end of year present time (2007 May). Disponvel em: http:// www.moj.go.jp. Acesso em: 15 jun. 2007.
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Para os eleitores que se encontram fora do pas, esse tipo de contato com os partidos e com o contexto da poltica nacional, uma vez que o debate toma conta do contedo dos stios durante o perodo eleitoral, torna-se a forma mais eficaz para se obter informaes, considerando que a propaganda eleitoral e algumas outras formas de comunicao no chegam alm das fronteiras nacionais. Porm, o acesso ao contedo de stios de partidos polticos brasileiros feito no exterior, pelo menos nas eleies de 2006, no foi positivo quanto a encontrar informaes e propostas para os eleitores brasileiros que emigraram. Acompanhando durante o perodo eleitoral os stios dos partidos envolvidos na disputa presidencial, com exceo dos stios do Partido dos Trabalhadores (PT)6 e do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)7 , que apresentaram informaes a respeito dos emigrantes, nenhum outro partido apresentou contedo voltado especificamente para os eleitores da Zona Eleitoral do Exterior. Observando e registrando os stios dos partidos envolvidos na disputa presidencial, e tambm, os de partidos das coligaes, nos dois turnos das eleies, no se encontrou referncia aos eleitores residentes no exterior e a Zona Eleitoral correspondente a esses, identificada com a sigla ZZ e somada as demais siglas das unidades federativas. A sigla ZZ no apareceu nos stios tanto nas informaes sobre a rea de atuao dos partidos, quanto nos endereos para contato com representantes do partido. Criada em novembro de 2003 sob a sigla ZZ, quando se desmembrou da 1 Zona Eleitoral do Distrito Federal, a Zona Eleitoral do Exterior
O stio do Partido dos Trabalhadores (PT) passou a exibir, partir de abril de 2006, um link para o stio da Associao Amigos Petistas no Exterior <http:// www.amigospetistasnoexterior.org>, em sua pgina principal. Essa informao foi obtida atravs de uma busca no stio Archive.org (http://www.archive.org), que registra o contedo disponvel na Internet formando uma espcie de arquivo eletrnico. A pgina principal do stio do Partido dos Trabalhadores que estava disponvel em abril de 2006, encontra-se no endereo eletrnico: http://web.archive.org/web/20060427082327/www.pt.org.br/pt.htm. O PSDB apresentou em agosto, uma nota referindo-se a aprovao da Proposta de Emenda Constituio (05/05 Tabela 07) que permite aos brasileiros que vivem no exterior escolher representantes na Cmara dos Deputados, ampliando a participao poltica dos emigrantes. A Proposta teve como relator o Senador Eduardo Azeredo.
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PARTE II
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passou completamente ignorada pelos stios dos partidos polticos nas eleies 2006. Essa falta de interesse dos partidos brasileiros pelos emigrantes, tende a reforar a desiluso e a apatia que muitos brasileiros sentem com a poltica (LEVITT; DEHESA, 2003). O nmero de imigrantes brasileiros com participao em partidos no Brasil tambm foi muito pequeno nas duas ltimas eleies (2002-2006). Em 2006, nos cinco pases com mais eleitores, a proporo entre filiados/eleitorado era de 0,52% nos Estados Unidos, 1,71% em Portugal, 0,53% na Itlia, 0,37% na Alemanha e 1,18% na Inglaterra (TSE, 2006e). Em todo o Brasil, a proporo filiados/eleitorado atingiu o percentual de 9,18%, sendo 13 vezes maior que a proporo filiao/eleitorado no exterior (ANEXO A, Tabela A-01). A ausncia de comunicao para alm das fronteiras nacionais e a falta de interesse com os emigrantes, no podem ser tomadas apenas pelo fato dos partidos brasileiros ignorarem o pequeno numero de eleitores que vivem no exterior, pois temos que considerar o sistema poltico ao qual esto inseridos os partidos brasileiros, e o desenvolvimento da participao dos eleitores nos novos espaos eletrnicos (FERNANDEZ, 2005), que proporcionam uma democracia informacional (CASTELLS; 1999). A comunicao poltica, de certa forma, constitui uma fotografia no apenas da poltica em si, mas na maioria das vezes, do sistema democrtico (WOLTON, 1998).
AMPLIAO DA PARTICIPAO E DA REPRESENTATIVIDADE POLTICA DOS
EMIGRANTES BRASILEIROS
Ao longo dos ltimos quinze anos, acompanhando o incremento da emigrao brasileira, ocorreram diversas mudanas na estrutura governamental, alterando a postura do Governo Brasileiro em relao aos emigrantes. Na anlise desenvolvida por Levitt e Dehesa (2003), sobre as alteraes que ocorreram na poltica dirigida aos emigrantes de diversos pases da Amrica
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Latina, foram encontradas cinco principais alteraes: 1) reformas ministeriais e consulares; 2) polticas de investimento para atrair remessas dos migrantes; 3) extenso dos direitos polticos na forma de dupla cidadania ou nacionalidade, com o direito de votar fora do pas; 4) a extenso de protees ou servios do Estado para os nacionais que vivem no exterior, que vo alm dos tradicionais servios consulares; e 5) a implementao de polticas simblicas designadas a reforar aos emigrantes o senso de pertencimento. Dentro desse conjunto de mudanas de postura que Levitt e Dehesa (2003) identificaram, sero apresentadas algumas das propostas que se encontram (ou se encontraram) em tramitao no Senado Federal e na Cmara dos Deputados nos ltimos anos, que dizem respeito extenso dos direitos polticos na forma de dupla cidadania ou nacionalidade, e o direito de votar fora do pas. As eleies brasileiras que ocorrem no exterior, apesar de registrarem uma pequena participao dos eleitores em relao populao que vive no exterior, como j foi apresentado, se caracteriza como um evento verdadeiramente desterritorializado, realizando-se em vrios pases. Contraditoriamente, um dos elementos apresentado por Levitt e Dehesa (2003) que torna possvel a extenso do voto aos brasileiros que vivem no exterior, dado a pequena quantidade de eleitores, o baixo custo que ela representa tanto poltica quanto financeiramente para o Governo brasileiro, enquanto que, para outros pases, no seria possvel realizar uma eleio com as propores da brasileira, alm de suas fronteiras. As propostas que visam ampliar a participao poltica dos brasileiros que vivem no exterior, em tramite no Congresso Nacional, esto divididas entre promover a ampliao do direito de voto de brasileiros residentes no exterior e a criao de circunscries eleitorais especficas para as comunidades brasileiras no exterior. Com relao ampliao do direito de voto, de maneira geral (Tabela 03), os projetos de lei tendem a conceber ao eleitor que vive no exterior, o direito de votar para os cargos de Presidente
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da Repblica e Vice-presidente, como a legislao atual j prev, e tambm para Senador, Deputado Federal, Governador e Deputado Estadual (apenas um projeto inclui o cargo de prefeito). Tabela 03 - Matrias em tramitao no Congresso Nacional Abril 2008.
Identificao
PL 2.424/89
Autoria
Senador Marco Maciel
Ementa/Assunto
Dispe sobre o exerccio do direito de voto dos cidados brasileiros residentes ou em trnsito no exterior nas eleies para Presidente da Repblica, Senadores, Deputados Federais, Governadores e Deputados Estaduais.
Situao
29/5/2007 Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. Deferido o REQ 995/07, nos termos do seguinte despacho. Apensado ao PL. 6349/05 [e seus apensados, os PL's 4957/01, 45/03 (e seus apensados, os PL's 391/03 e 6232/05) e 321/07] ao PL. 2424/89 [cujos apensados so os PL's 5054/90 e 6709/06], nos termos do artigo 142, pargrafo nico c/c artigo 143, inciso II, alneas "a" e "b", ambos do Regimento Interno. 17/7/2007 - Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. Indeferido o pedido de desarquivamento desta proposio constante do REQ-1348/2007 => REQ-1/2007 CFT porquanto a proposio no foi arquivada.
PL 5.054/90
Deputado Francisco Amaral
Visa assegurar o direito de voto aos brasileiros que se encontrem no exterior em pas em que haja representao diplomtica brasileira.
17/7/2007 - Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. Indeferido o pedido de desarquivamento desta proposio constante do REQ-1348/2007 => REQ-1/2007 CFT porquanto a proposio no foi arquivada. 31/1/2003 - Mesa Diretora da Cmara dos Deputados Arquivado nos termos do Artigo 105 do Regimento Interno. 2/5/2007 - Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. Desarquivado nos termos do Artigo 105 do Regimento Interno, em conformidade com o despacho exarado no REQ-536/2007. DCD 03 05 07 PAG 20407 COL 01 18/3/2008 - Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. Designado Relator, Dep. Bruno Arajo (PSDB-PE) 27/2/2002 - Coordenao de Comisses Permanentes / Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao publicado no DCD de 21/02/02 PG 1624 COL 02, Letra A, Encerramento. Pronta para Pauta. Regime de tramitao: Ordinria
PL 766/99
Deputado Rubens Bueno
D nova redao ao art. 225 da Lei 4.737/65 (Cdigo Eleitoral), dando direitos ao eleitor que se encontra no exterior de votar nas eleies para presidente, governador e prefeito. Consolida a legislao eleitoral codificada e demais leis alteradoras e correlatas No prope a ampliao do direito de voto do brasileiro residente no exterior: o projeto prev a possibilidade de o eleitor votar, tos, para Presidente e Vice-Presidente da Repblica, tal como a legislao vigente.
PL 2.277/99
Deputado Bonifcio de Andrada
PL 4.354/01
Deputado Ricardo Ferrao
Altera artigos da Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral), dispondo sobre o voto dos brasileiros residentes no exterior, nas eleies presidenciais, federais e distritais.
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PLS 398/03
Senadora Ideli Salvatti
Altera a Lei n 4737, de 15 de julho de 1965 - Cdigo Eleitoral, para permitir o voto, ao eleitor que se encontra no exterior, nas eleies para governador, vice-governador e senador. Apresenta como um dos objetivos, a instalao de sees eleitorais nos principais aeroportos internacionais do mundo, para que os brasileiros no estrangeiro possam votar no dia da eleio. Defende a criao de circunscries eleitorais especiais, dando representao poltica aos brasileiros no exterior. Acrescenta um 3 ao artigo 45 da Constituio Federal. Altera o art. 45 da Constituio Federal, para instituir a representao dos brasileiros que moram no exterior na Cmara dos Deputados.
09/03/2006 - Subsecretaria de Expediente - Remetido Cmara dos Deputados Aprovado no Senado Federal e em tramitao na Cmara dos Deputados sob o n 6.709/06 17/07/2007 - Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. Indeferido o pedido de desarquivamento desta proposio constante do REQ-1348/2007 => REQ-1/2007 CFT porquanto a proposio no foi arquivada. 16/04/2008 SSCLSF - SUBSEC. Coordenao Legislativa do Senado. Includo em ordem do dia da sesso deliberativa. Votao, em primeiro turno. 25/01/2007 - Comisso de Constituio, Justia e Cidadania Aguardando designao do Relator
PL 6.232/05
Deputado Ivo Jos
PEC 05/05
Senador Cristovam Buarque
PEC 44/06
Congresso Nacional Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Emigrao Ilegal
Fonte: Sprandel (2001a); Congresso Nacional (2006). Disponvel em: < http:// www.senado.gov.br> e http://www.camara.gov.br. PL=Projeto de Lei, PLS=Projeto de Lei do Senado, PEC= Proposta de Emenda Constituio
A Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Emigrao Ilegal (CPMI da Emigrao), que realizou seus trabalhos entre os anos de 2005 e 20068 , tendo como presidente9 o Senador Marcelo Crivella (PRB), vice-presidente o Senador Valdir Raupp (PMDB) e como relator, o Deputado Joo Magno (PT), adotou a proposta de criao de circunscries especiais para os eleitores brasileiros residentes no exterior, que d a esses a representatividade poltica. A adoo dessa proposta por parte da CPMI da Emigrao, foi realizada em detrimento das propostas (Tabela 03) que visam estender o direito de voto das comunidades brasileiras no exterior para um maior nmero de cargos eletivos. No relatrio da CPMI da Emigrao, uma das justificativas apresentadas para a adoo da proposta de criao de circunscries no exterior, o fato que a
No dia 12 de julho de 2006 realizou-se a 17 reunio da CPMI, quando se votou e aprovou o seu relatrio final. A CPMI teve como presidente no incio dos trabalhos, o Senador Hlio Costa, at que esse assumisse o Ministrio das Comunicaes.
9
PARTE II
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noo de cidadania defendida pela viso tradicional de Estadonao, profundamente vinculada ao territrio, encontra-se superada pelo fenmeno inexorvel da globalizao e das migraes em massa. Tambm, considerado o fato de no se dispersar a fora poltica do eleitorado (no exterior) em unidades polticas distintas, acreditando ser mais producente aglutinar essa fora em universo coeso, no intuito de facilitar a identificao dos interesses especficos das comunidades brasileiras que habitam no estrangeiro. So ainda, utilizados vrios exemplos de pases (por ex., Portugal e Itlia) que possuem circunscries no exterior, para demonstrar a possibilidade de o mesmo ocorrer no Brasil (BRASIL, 2006). A proposta de criao de circunscries especiais no exterior tem origem na Proposta de Ementa Constituio 05/05 do Senador Cristovam Buarque, que acrescenta o seguinte 3 ao artigo 45 da Constituio Federal: Art. 45 3 A lei dispor sobre a instituio de circunscries eleitorais especiais para a eleio, pelo sistema majoritrio, de representantes dos brasileiros residentes no exterior (NR). (BRASIL, 1988) Com relao a essa Proposta de Ementa Constituio (05/ 05), os membros da CPMI da Emigrao entenderam que seria possvel aperfeioar o seu texto por meio de um Substitutivo, por considerar a importncia da alterao, que introduz o sistema majoritrio. Dessa forma, a modificao do artigo 45 da Constituio Federal deveria ser expressa em seu caput, e no apenas em um pargrafo: Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal e, pelo sistema majoritrio, nas comunidades brasileiras residentes no exterior. (BRASIL, 1988). Porm, de acordo com a avaliao dos membros da CPMI da Emigrao, seria cabvel manter o 3 da proposta do Senador Cristovam Buarque, pelo fato do pargrafo determinar que caber legislao posterior definir os critrios que vo nortear a instituio de circunscries eleitorais especficas, j que no cabe Constituio Federal estabelecer esses tipos de detalhes (BASIL, 2006).
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Enquanto se discutia, nos ltimos anos, a ampliao da participao poltica e da representatividade dos emigrantes brasileiros, atravs da criao de circunscries eleitorais no exterior, pouco se tinha pensado em relao s futuras geraes de filhos de brasileiros nascidos no exterior, e o direito nacionalidade brasileira dessas geraes. De acordo com a Constituio Federal de 1988, e com a redao dada pela Emenda Constitucional de Reviso n 3, de 07.06.1994 (BRASIL, 2000), se considerava como brasileiros natos:
a) os nascidos na Repblica Federativa do Brasil, ainda que de pais estrangeiros, desde que estes no estejam a servio de seu pas; b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira, desde que qualquer deles esteja a servio da Repblica Federativa do Brasil; e c) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira, desde que venham a residir na Repblica Federativa do Brasil e optem em qualquer tempo pela nacionalidade brasileira.
Apesar do item (c) [...]venham a residir na Repblica Federativa do Brasil, vigorasse para fins da condio de optante, sem prazo definido de residncia, caso isso no acontecesse, os filhos de ambos os pais brasileiros nascidos no exterior ou deveriam adquirir a cidadania do pas de nascimento, caso esse adotasse o processo jus soli, ou esses filhos de brasileiros nascidos no exterior poderiam se tornar aptridas, se no fizessem a opo pela cidadania brasileira ao completarem 18 anos, residindo no Brasil. Havia uma incoerncia entre a legislao do direito nacionalidade e as propostas de estabelecimento de circunscries eleitorais no exterior, justamente pelo fato de se buscar a criao de cargos de deputados federais para representarem os brasileiros10 que vivem no exterior, ao mesmo tempo em que os filhos desses brasileiros, quando nascidos em pases onde se processa a nacionalidade atravs do critrio de ascendncia (jus sanguinis),
No h qualquer restrio quanto mltipla nacionalidade de brasileiros que possuam nacionalidade originria estrangeira, em virtude de nascimento (jus soli) ou de ascendncia (jus sanguinis)
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PARTE II
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terem que retornar ao Brasil antes de completarem a maioridade para no se tornarem aptridas e, nos demais pases (jus soli), para se obter a cidadania brasileira. Essa situao foi resolvida recentemente (30/08/2007), com a aprovao da Proposta de Emenda Constituio n 272/2000,11 de autoria do Senador Lcio Alcntara. Alm de solucionar o problema que se instalou a partir de 1994 na vida de vrias famlias de emigrantes brasileiros, ela tambm soluciona a incoerncia que j foi apontada. O voto como privilgio. O acesso ao voto no pode se tornar uma possibilidade somente para os brasileiros em melhores condies sociais e econmicas, devido ao custo das viagens at os locais de votao e perda de horas ou dia de trabalho. No Japo, conforme apurou uma reunio realizada em 2 de maro de 2006, entre os membros da CPMI da Emigrao e o Embaixador do Brasil no Japo, o Sr. Andr Amado, o custo para um eleitor votar em Tquio (Nagoya a outra cidade com seo eleitoral) seria em mdia de U$ 200 (duzentos dlares), sendo U$ 100 (cem dlares) para despesas alimentao e transporte at a seo eleitoral e mais U$ 100 (cem dlares) que se perde no trabalho, visto que aos sbados e domingos tambm se trabalha no Japo, principalmente os imigrantes (BRASIL, 2006, p.266). A questo do privilgio tambm no poderia existir entre os eleitores que emigraram em relao aos eleitores que votam no territrio nacional. Sabendo que em alguns pases, como na Alemanha, as eleies estrangeiras somente podem ocorrer em representaes diplomticas ou consulares, tornando restrita a rea de atuao do Governo brasileiro em fazer valer o direito (ou mesmo o dever) de votar, para aqueles que esto fora do territrio nacional, a utilizao do voto por correspondncia 12 poderia ser uma alternativa para superar alguns tipos de barreiras.
PEC 24/99 (SF) Senador Lcio Alcntara (e outros), d nova redao alnea C do inciso I do artigo 12 da Constituio Federal (filhos de pais brasileiros nascidos no exterior). Em 4 de agosto de 2000 foi remetido Cmara dos Deputados (SPRANDEL, 2001a). O Briefwahl na Alemanha, ou o voto per posta na Itlia, que foi utilizado nas eleies gerais de 2006, com a participao de cidados italianos de circunscries do exterior.
12 11
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Dentro do territrio nacional, os esforos para que todo brasileiro possa votar no dia da eleio tm sido os mais diversos. Em 2006, por exemplo, o voto custou R$ 4,70 em nvel nacional, dividindo-se o oramento de R$ 600 milhes de toda a eleio pelo nmero de eleitores aptos para votar (TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, 2006i). No Estado de So Paulo, o voto custou cerca de R$ 1,16, enquanto que em Mato Grosso, com 1,940 milho de eleitores, o voto custou R$ 4,32. No exterior, todo o material utilizado nas eleies brasileiras em vrias cidades de setenta e sete pases foi enviado a partir de 13 de setembro de 2006 atravs de mala diplomtica (TRIBUNAL REGIONAL EELEITORAL DO DISTRITO FEDERAL, 2006d), tambm representando custos para que se realizassem as eleies no exterior, mas como as sees so montadas apenas nas representaes consulares ou embaixadas, o acesso ao voto, devido a essa limitao, restrito. Considerando que dentro do territrio nacional o tratamento dado a cada eleitor mais eqitativo que o dado no exterior, o sistema de votao alm das fronteiras nacionais pode ser apontado pela existncia de formas de privilgios para o exerccio da cidadania, tanto entre os emigrantes, quando alguns podem votar e outros no, quanto entre os que se encontram no Brasil e aqueles que emigraram. O voto por correspondncia para os eleitores brasileiros que vivem no exterior seria uma alternativa, para que uma parcela maior e mais representativa da populao de emigrantes brasileiros pudesse participar das eleies. Estas seriam algumas de suas vantagens: 1. eleitores residentes em pases com menos de 30 eleitores cadastrados poderiam participar; 2. o eleitor no teria despesas ao participar das eleies, como as longas viagens at as sees eleitorais ou a perda de compromissos (dia de trabalho), tendo em vista que apenas no territrio nacional so definidas as condies especiais para o dia das eleies;
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3. o prazo para o envio do voto pelo correio poderia ser de alguns dias, diferenciando-se da eleio atual que ocorre em apenas um nico dia; 4. a grande maioria dos emigrantes poderia participar na escolha de candidatos que buscariam atender aos seus interesses, sendo mais eqitativo o percentual de participao entre as vrias camadas sociais de emigrantes; 5. eleitores que no tm a situao regularizada em outros pases poderiam participar, sem correrem o risco de deportao ou outra punio em caso de descoberta de sua situao irregular; 6. diminuiria as despesas com a organizao e treinamento de pessoal nas sees eleitorais de diversos pases. Porm, como foi demonstrado anteriormente, atravs da participao dos eleitores em partidos polticos, a ateno desses com os emigrantes e a desiluso que muitos emigrantes tm com a poltica, somente a alterao da forma de votao no significaria uma maior participao eleitoral. Proximidade na distncia. A extenso dos direitos polticos, seja atravs do voto ou da representatividade direta, pode ser considerada como uma forma de proporcionar a cidadania (proximidade) aos emigrantes brasileiros (distncia), visto que em alguns pases de residncia, a participao na poltica nacional ou mesmo na poltica imigrante (Immigrant politics), limitada. Na Alemanha, por exemplo, o direito de voto (na poltica nacional) reservado somente aos cidados alemes, mas em algumas eleies do pas, os cidados de pases membros da Unio Europia podem participar. O Artigo 28 da Lei Fundamental da Alemanha (Grundgesetz), prev que nas eleies municipais (Kommunalwahlen), pessoas que possuem cidadania de outro Estado membro da Unio Europia tambm esto habilitadas para votar e para serem eleitas de acordo com a Lei13 da Comunidade Europia (BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND, 2006).
Directiva 94/80/CE do Conselho de 19 de dezembro de 1994, que estabelece as regras de exerccio do direito de voto e de elegibilidade nas eleies autrquicas dos cidados da Unio residentes num Estado-membro de que no tenham a nacionalidade (UNIO EUROPIA, 1994).
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Os estrangeiros que no so cidados de pases membros da Unio Europia, chamados de cidados de pases terceiros (Drittstaatenangehrige), no tm direito de voto nem para as eleies municipais, nem para o Parlamento dos Lnder ou as eleies europias. A nica possibilidade que os cidados de pases terceiros tm para influenciar na vida poltica alem participando das comisses de representao dos estrangeiros (Auslnderbeirte). Essas comisses presentes em muitas cidades, possuem uma funo consultiva e colaboram com a poltica local. Os estrangeiros membros dessas comisses geralmente so eleitos por eleies primrias, onde participam toda a comunidade estrangeira local, ou da cidade. Na Europa, em geral, as atividades que envolvem imigrantes e seus pases de origem no so muito benvindas, principalmente em pases com um sistema poltico muito exclusivo, como o caso da Alemanha, ou em pases que possuem uma poltica de incluso multicultural para a incorporao, como ocorre nos Pases Baixos e na Dinamarca. Em estruturas polticas inclusivas, se busca uma maior participao e cooperao em questes sobre polticas imigrantes (Immigrant politics), voltadas para os pases de residncia, o que, ao mesmo tempo acaba excluindo o dilogo sobre as polticas voltadas para os pases de origem (Homeland politics). Na Alemanha e tambm em outros pases europeus, ocorre que, membros e candidados descendentes de migrantes so excludos de partidos polticos devido a sua participao em organizaes com agenda orientada para uma diferente religio, nao ou Estado, que no a do partido (OSTERGAARD-NIELSEN, 2001b). Os imigrantes em situao irregular, em alguns pases de residncia, no tm a opo de participarem ativamente em polticas imigrantes ou at mesmo em movimentos sociais que envolvem manifestaes pblicas, devido ao perigo da situao de irregularidade ser descoberta, ocasionando em deportao. Isso faz com que movimentos como o Sans Papier realizados na Frana, no ocorram na Alemanha (SCHNWLDER; VOGEL; SCIORTINO, 2004).
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Representatividade poltica e seus dilemas. A mobilidade espacial um dos fenmenos constituintes da experincia migratria (e no apenas na sua origem), seja no interior do pas de destinao, ou entre esse e o pas de origem, e que muitas vezes est relacionada s incertezas e instabilidade (PIORE, 1979) que afetam a vida do migrante, como tambm, as aspiraes (PIORE, 1979) e as expectativas temporais socialmente construdas (ROBERTS, 1995). Devemos considerar a mobilidade espacial como um dos elementos relacionados questo da representatividade dos possveis deputados eleitos em circunscries do exterior. Parte dos votos recebidos na eleio de um determinado deputado, por exemplo, pode no corresponder com a populao que vive em sua circunscrio ao final do seu mandato. Da mesma forma, alguns brasileiros podem migrar e retornar no perodo entre duas eleies, sem a possibilidade de escolher um representante, enquanto esteve residindo no exterior. Por outro lado, a alterao da caracterstica de migrao temporria para uma residncia permanente implica numa fundamental mudana na perspectiva, com repercusses na poltica e em outras formas organizacionais. Os migrantes temporrios podem no demonstrar um interesse na comunidade para longo prazo, afetando sua participao poltica na mesma, o que gera problemas para a constituio de lideranas e a organizao do trabalho dessas em torno de questes de interesse da comunidade e dificultando uma efetiva ao poltica. As lideranas podem encontrar problemas como a concentrao de tarefas, devido dificuldade de transferi-las para outros membros, alm da dificuldade de constituir bases de apoio, que sempre esto sendo reconstrudas, e at mesmo, a prpria renovao de lderes comunitrios entre os permanentes, podendo provocar uma certa concentrao de poder (PIORE, 1979). A volta do emigrante para o pas de origem, no como um retorno definitivo mas apenas na forma de transito entre pases, tambm pode implicar em determinados casos na participao poltica voltada tanto para o pas de origem quanto na voltada
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para o de residncia. Nas eleies de 2006, 3.633 eleitores que estavam inscritos na Zona Eleitoral do Exterior justificaram o voto do primeiro turno no Brasil, sendo o Rio de Janeiro o Estado que mais justificativas recebeu (650). Do segundo turno, foram 3.893 as justificativas feitas no Brasil, sendo desta vez, com 843 justificativas, So Paulo o Estado que mais as recebeu (TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, 2006f). Essas justificativas realizadas no Brasil representaram no primeiro turno 4,2% do total de eleitores do exterior, e no segundo turno 4,5%. Um outro elemento relacionado questo da representatividade, diz respeito proporo eleitorado/populao emigrante. Em alguns pases se concentra uma grande populao de brasileiros, que possui um eleitorado muito pequeno, enquanto em outros pases, se tem um eleitorado maior, mas com uma populao menor de emigrantes. No primeiro caso, um possvel deputado eleito, teria problemas em relao legitimidade de sua eleio, se a atribuio da vaga circunscrio obedecesse ao quantitativo de sua populao. J no segundo caso, um possvel deputado eleito, caso a atribuio da vaga circunscrio obedecesse ao quantitativo do eleitorado, representaria uma populao pequena, enquanto que em outros pases muitos emigrantes ficariam sem representantes, devido proporo eleitorado/populao.
CONSIDERAES FINAIS A participao dos emigrantes brasileiros nas Eleies de 2006, demonstra encontrar-se num contexto de limites das atividades polticas voltadas para o pas de origem (Homeland politics), que tambm verificado em recentes pesquisas com populaes imigrantes nos Estados Unidos e na Europa, sendo que o caso brasileiro se caracteriza pelo: 1) reduzido nmero de eleitores aptos a votar em relao ao universo da populao de emigrantes; 2) uma alta taxa de absteno registrada nos dias de votao; 3) pouqussimas filiaes partidrias entre emigrantes; 4) desinteresse dos partidos polticos pela populao emigrante
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e 5) ausncia de comunicao poltica para alm das fronteiras nacionais. A extenso do direito nacionalidade brasileira aos filhos de brasileiros nascidos no exterior, e a possibilidade de ampliao dos direitos polticos dos emigrantes brasileiros, com a representatividade direta desses, podem criar uma potencial intensificao da atividade poltica nos grupos de brasileiros no exterior, e a eleio de deputados federais no exterior possibilitar o surgimento de novos atores nas relaes entre o Brasil e os pases de residncia desses deputados. Porm, essas so questes devem estar includas num amplo debate nacional, principalmente com os emigrantes brasileiros que vivem em vrios pases, enquanto tramita no Congresso Nacional as Propostas de Emenda Constituio 05/05 e 44/06, que instituem a representao dos brasileiros que moram no exterior na Cmara dos Deputados. Desse debate, poderiam ser tomadas algumas linhas para a definio das regras de uma possvel eleio, que daria representatividade direta aos brasileiros que vivem no exterior na Cmara dos Deputados
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Anexo A
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MIGRAES INTERNACIONAIS PS SEGUNDA GUERRA MUNDIAL: DINMICA ECONMICA, EXCLUSO SOCIAL E INCORPORAO.
Odair da Cruz Paiva1
CONSIDERAES PRELIMINARES
partir de 1947, a organizao de campos de refugiados na Alemanha, ustria e Itlia - para a agregao de milhares de pessoas dispersas pelo continente - e a posterior insero destas em diversos pases, demonstrou quo complexas as formas da poltica internacional tenderiam a se constituir a partir da segunda metade do sculo XX. A constituio de organismos multilateriais de recolocao de trabalhadores, como a Organizao Internacional para Refugiados O.I.R, de financiamento como o Fundo Monetrio Internacional e, obviamente, a prpria Organizao das Naes Unidas, apontaram para que as formas de gesto de questes nacionais como poltica de mo-de-obra e econmica - perderiam parte de sua autonomia.
Professor do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas e do Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais da Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual Paulista (UNESP) Campus de Marlia. Pesquisador do Laboratrio de Estudos da Intolerncia (LEI) da Universidade de So Paulo (USP) e do Ncleo de Estudos da Populao (NEPO) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) E-Mail: [email protected]
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Sucedneo da O.I.R. o Comit Intergovernamental para Migraes Europias (C.I.M.E.) criado em 1951 visou o fomento a processos migratrios oriundos de situaes variadas: de migraes de perfil marcadamente econmico a fluxos produzidos por conflitos tnicos, polticos e religiosos. Suas atividades objetivavam facilitar na recolocao de famlias e indivduos que fugiam de perseguies polticas, ideolgicas, tnicas e culturais e tambm a migrao de camponeses e trabalhadores urbanos; estes ltimos, constituram parte significativa da mo-de-obra em pases que iniciavam processos de industrializao mais intensa, como o caso do Brasil. Por outro lado, europeus residentes fora da Europa e mesmo imigrantes de outras nacionalidades tambm contaram com o apoio do CIME para a realocao em seus pases de origem ou para uma nova imigrao. Estes, particularmente, residiam em zonas de conflitos produzidos por processos de descolonizao (frica e sia) e guerras, como o caso do conflito rabe-israelense nos anos 1960. No Brasil, a insero do pas no novo cenrio internacional apontou para a necessidade de reestruturao dos mecanismos da poltica imigratria, que, por outro lado, expressava uma nova geopoltica do desenvolvimento do ento mundo capitalista. Para essa reflexo, alm dos estudos que trataram da questo dos deslocamentos populacionais no perodo de forma mais direta, foram consultados documentos2 produzidos pelo prprio rgo (estatsticas, pareceres, relatrios, boletins) que tipificam, mapeiam, quantificam e localizam as transformaes e tendncias dos fluxos migratrios durante o perodo que abrange o ps-guerra at o final da dcada de 1970.
No acervo do Memorial do Imigrante em So Paulo h um volume significativo de documentos que registram a entrada de imigrantes no Estado aps a II Guerra Mundial. Num total aproximado de 60.000 documentos, eles correspondem a tipos e formatos variados como: Fichas de Registro na Hospedaria, Curriculum Vitae, passaportes, avisos de chamada, estatsticas de deslocamentos populacionais para vrios pases da frica, Amrica e Oceania, relatrios da Secretaria da Agricultura e processos administrativos. De forma geral, representam diferentes etapas da imigrao de europeus para So Paulo entre os anos 1947 a 1978.
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A ORGANIZAO INTERNACIONAL
REFUGIADOS E A PROBLEMTICA DESLOCAMENTOS POPULACIONAIS NO PS SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

DE
DOS
A imigrao para So Paulo ps II Guerra Mundial e sua relao com o processo de industrializao teve, na dcada de 1950 e nos acordos firmados entre o governo brasileiro e o C.I.M.E3 , sua datao e articulaes mais precisas 4 . H, entretanto, um perodo imediatamente anterior (1947-1951) no qual os objetivos de uma nova poltica imigratria no pas e as estratgias para sua realizao, ainda estavam sendo gestadas. A entrada de imigrantes em So Paulo a partir de 1947, pode ser considerada como reflexo da retomada da poltica imigratria aps um intermezzo de quase duas dcadas. Desde o final dos anos 1920, o refluxo da imigrao para o Brasil foi patente. Na dcada de 1930 esta tendncia se manteve, influenciada no plano interno pela poltica de nacionalizao da mo-de-obra empreendida pelo governo Getlio Vargas e, no plano externo, pela ascenso de regimes de direita em pases de longa tradio emigrantista como a Alemanha, Itlia, Espanha e Portugal alm da crise econmica ps a quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque que se estendeu, ao menos, at meados dos anos 1930.
Dentre os organismos multilaterais criados para auxiliar o deslocamento de populaes ps II Guerra Mundial, destacaram-se a U.N.R.A.A. (Administrao de Assistncia e Reabilitao das Naes Unidas) entre 1945 e 1947, O.I.R. (Organizao Internacional para Refugiados) entre 1947 e 1951 e posteriormente o C.I.M.E. (Comit Intergovernametal para as Migraes Europias), a partir de 1951 at a dcada de 1980. Para informaes mais pontuais sobre o C.I.M.E., ver: FULLER, W. G. O Comit Internacional para Migraes Europias (CIME) e a Seleo de Mo-de-Obra Estrangeira. In: CONFERNCIA PROMOVIDA EM COMEMORAO AO X ANIVERSRIO DO SESI pela Conselho Nacional das Indstrias e a Diviso de Coordenao do SESI. S/l, out. 1956; SILVA, C. A. de S. O Brasil e os organismos para migraes. In: Revista Brasileira de Poltica Internacional. S/l, 1958. O recorte temporal aqui evidenciado relaciona-se tambm com o incio e o trmino da produo documental sobre a imigrao no ps-guerra que est depositada no acervo do Memorial do Imigrante e que percorre os anos 1947-1978. Para um detalhamento dos grupos documentais do acervo do Memorial do Imigrante ver: PAIVA, O. C. Introduo histria da hospedaria de imigrantes em seus aspectos institucionais e guia do acervo. So Paulo: Memorial do Imigrante/Museu da Imigrao, 2000. V.1. 20 p. (Srie Resumos n.6)
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Aps o trmino da II Guerra Mundial, uma nova geo-poltica do desenvolvimento, gestada pelos pases capitalistas centrais criou a possibilidade do estabelecimento de companhias multinacionais (principalmente europias e estadunidenses) em 5 vrias regies do globo e, particularmente, na Amrica Latina. Um novo processo de expanso da economia capitalista teve incio aps o trmino do conflito mundial. Assim, a retomada do processo imigratrio ps II Guerra e no perodo particular entre 1947-1951- esteve compassada com questes mais amplas ligadas a conflitos e processos de excluso e intolerncia produzidos durante o conflito mundial na Europa e as necessidades de distencionamento social naquele continente. Por outro lado, a imigrao de deslocados e refugiados de guerra, apontava para a insero dos movimentos migratrios na nova configurao econmica que marcaria as relaes internacionais no ps guerra e da qual fizeram parte os investimentos em regies perifricas do globo e instalao de companhias multinacionais. No plano interno a imigrao representava uma expresso do projeto de transnacionalizao da economia brasileira.
IMIGRANTES NO PS II G UERRA MUNDIAL E A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO

ECONMICO
No incio dos anos 1940 e mais especificamente entre os anos 1942/3, um panorama favorvel vitria dos aliados na II Guerra Mundial delineava-se, suscitando anlises e projees sobre necessidades em se realocar grandes contingentes de trabalhadores do velho mundo para outras regies do planeta. 6
Em So Paulo, este processo incidiu sobre reas at ento ocupadas por pequenas fbricas, chcaras e olarias que produziam gneros para o abastecimento da cidade de So Paulo. Regies prximas capital como Osasco (oeste), So Miguel Paulista (leste) e a regio sudeste que seria conhecida como ABC - sofreram um novo processo de ocupao e de mudana de sua identidade econmica e transformaram-se nos anos 1950/1960 em reas de grande concentrao industrial. Ainda nos anos 1930, surgiu a preocupao com o crescente nmero de refugiados na Europa e sobre as possibilidades de sua realocao. Segundo dados da Liga das Naes, em 1935 havia aproximadamente 970.000 refugiados na Europa dos quais, a grande maioria era composta por alemes, russos, judeus alemes e republicanos espanhis.O avano dos regimes totalitrios na Alemanha, Itlia e ustria e a tomada do poder pela direita na Espanha,
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O nmero de refugiados durante a II Guerra Mundial, tanto na Europa quanto no Oriente bastante controverso. As cifras geralmente variam entre 8 milhes at 70 milhes, dependendo da fonte consultada.7 De qualquer forma, houve, durante este conflito, deslocamentos em massa de populaes que fugiam do avano nazista e ao mesmo tempo, um deslocamento forado, para fazendas e fbricas, que utilizavam pessoas para o trabalho escravo ou sua colocao em campos de concentrao. Aps a II Guerra, houve o retorno da grande maioria destas populaes para suas regies de origem; entretanto, dados da O.I.R. apontam que em julho de 1947 havia aproximadamente 700.000 de refugiados na Alemanha e ustria ocupadas pelas foras aliadas. Destes, a grande maioria no desejava voltar para suas regies de origem. (PAIVA, 2000). Os trabalhos de triagem e encaminhamento dos refugiados e deslocados de guerra tiveram incio em 1947 sob a coordenao da Organizao Internacional de Refugiados (O.I.R.) (PAIVA, 2000).
A comisso preparatria da OIR comeou a agir em 1 de julho de 1947, dependendo de certas exigncias jurdicas para o estabelecimento da agncia. Diretamente, passou a cuidar de cerca de 704.000 refugiados e deslocados, a maioria na Alemanha, na ustria, na Itlia e na Europa Oriental e Central, com menores nmeros em outros pases da Europa. Incumbiu-se da proteo dos interesses de cerca de 900.000 outros, dos quais 350.000, aproximadamente, se mantinham nas zonas ocupadas e 550.000 com especialidade os refugiados de antes da guerra distribudos por todas as naes da Europa Ocidental. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1950, p. 5).
foram os fatores responsveis pelo deslocamento de uma populao que, de forma compulsria procurou refgio em pases como a Frana, Inglaterra e Holanda. Ver: TRAFT, D.R. A. A study of international movements. New York: The Ronald Press Company, 1936. Monthly Summary of the League of Nations. Sept. A ecloso da II Guerra Mundial contribuiu para elevar sobremaneira nmero de refugiados e tornar mais dramtica a situao destas populaes. Ole Just faz meno a cifra de 14 milhes de refugiados. Ver: JUST, O. Au dessus des mers et des frontires. Le grand mouvement migratoire de notre sicle: bases dmographiques et economiques de la fderation occidentale. Rio de Janeiro: Organizao Cultural Vida, 1948. J Estanislau Fischlowitz aponta para a existncia entre 60 e 70 milhes de refugiados tanto na Europa quanto na sia. Ver: O Problema Internacional das migraes e a paz futura. Revista de Imigrao e Coloniza, Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores. Conselho de Imigrao e Colonizao, ano 4, n. 4, dez..,1943.
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O novo mapa da Europa e a desorganizao econmica aps o conflito impediam o retorno integral da populao s suas localidades de origem, particularmente aquelas oriundas de regies que passaram para a rbita da U.R.S.S. Dessa forma, num primeiro momento, o fluxo emigratrio entre os anos 1947-1951 constituise, fundamentalmente, por refugiados e deslocados de guerra que se recusaram a voltar para suas localidades de origem. Eram russos, poloneses, ucranianos, romenos, tchecos, iugoslavos, lituanos e blgaros. Agncias como a U.N.R.A.A. e O I.R. exerceram papel fundamental no processo de repatriao e, principalmente, recolocao desta populao.
A administrao da O I.R. era composta por um conselho formado de delegados das naes-membros.[...] Com sede em Genebra, Sua, a O I.R. possua um quadro de 2.563 funcionrios de 38 nacionalidades, estes trabalham em 31 escritrios das zonas ocupadas da Alemanha e ustria, na Itlia, nos pases europeus que recebem imigrantes, nas Amricas e no Mdio e Extremo Oriente. Este quadro era acrescido por 3.156 funcionrios recrutados no local das atividades. (FISCHLOWITZ, 1943).
A O.I.R. desenvolveu suas atividades num contexto geopoltico bastante delicado no ps II Guerra Mundial. A questo que produziu milhes de pessoas deslocadas tinha origem nos deslocamentos populacionais forados promovidos durante o conflito que fizeram com que milhares de pessoas fossem obrigadas a deixar suas regies de origem. Fugas em massa das foras de ocupao e, por outro lado, trabalhos forados em fazendas e fbricas e reassentamentos, foram prticas comuns de foras de ocupao (principalmente alems) durante a guerra. Findo o conflito - e a quase imediata redefinio das fronteiras na poro centro-oriental do continente europeu - a reincorporao dos antigos habitantes a suas regies de origem no foi isenta de novas contendas. A incorporao de grande parte do Leste Europeu na rbita geopoltica da Unio Sovitica foi motivo para a recusa de muitos em retornar a seus pases e regies de origem. Criou-se uma situao poltica delicada, na medida em que, do lado ocidental no se poderia considerar a
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presena de poloneses, iugoslavos, hngaros, tchecos, lituanos, russos, ucranianos... como refugiados na medida em que essa categoria melindrava potencialmente as relaes com um aliado importante durante o conflito mundial. A alternativa das foras de ocupao aliadas (britnicas, francesas e estadunidenses) foi a criao de campos de displaced persons (deslocados) nos pases sob sua administrao: Alemanha, ustria, Itlia e Grcia. Nesses campos a alternativa era a imigrao. Vrios pases da Amrica, frica, Oceania e Europa, fizeram acordos com a O.I.R e enviaram comisses para seleo dos deslocados. A gesto e coordenao dos trabalhos de administrao dos campos e do processo de reassentamento dos deslocados ficou a cargo da O.I.R., cujas atividades cessaram em 1951 quando toda a populao residente nos campos havia imigrado. At junho de 1949, 418.271 pessoas permaneciam em campos de refugiados na Alemanha e ustria. Destes, pouco mais de 104 mil eram judeus de diversas nacionalidades, 113.900 eram poloneses, 93.686 eram oriundos da Letnia, Estnia e Litunia, 60.342 eram ucranianos e 21.271 eram iugoslavos. Em 1948 foi formada uma comisso mista Brasil - O I.R. (decreto 25.796 de 10-11-1948) a partir da qual o governo brasileiro comprometia-se a receber uma quota de refugiados de guerra, embora o pas j os recebesse desde 1947. Um artigo publicado no jornal O Estado de So Paulo na edio de 5-7-1947 intitulado A tragdia dos deslocados, encontramos a informao de que o governo brasileiro intencionava receber cerca de 700.000 refugiados de guerra.8 Dados de 1949 demonstram que chegaram ao pas pouco mais de 19.000 imigrantes e as cifras at 1951 no apontam mais do que 25.000 imigrantes classificados como refugiados ou deslocados de guerra.
Artigo assinado por Paul Vanorden Shaw e tambm publicado na Revista de Imigrao e Colonizao, Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores. Conselho de Imigrao e Colonizao, ano 8, n. 3, set. de 1947.
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Mesmo no cumprindo sua quota, o governo brasileiro deu visibilidade questo da recepo dos refugiados, seja com a publicao de artigos em revistas e boletins como os do Departamento de Imigrao e Colonizao, ou com matrias veiculadas em jornais. Num deles, denominado A Elite Esquecida, h um capitulo cujo ttulo : Vantagens econmicas e prticas ao empregar um DP9 especializado. A tnica foi a propaganda sobre o perfil especializado de muitos dos refugiados, e, obviamente, seu potencial de trabalho para os pases que quisessem recebelos. H uma primeira parte que trata das biografias de alguns desses refugiados e sua contribuio nas diversas reas das cincias, artes e economia em seus respectivos pases de origem.10 O fluxo emigratrio provocado aps o trmino do conflito e seu potencial econmico j havia sido identificado desde os primeiros anos da dcada de 1940.
A presente guerra, como todas as grandes guerras, com o deslocamento dos centros industriais que elas trazem, necessariamente, consigo [...] provocar correntes de migrao cujo volume depender, em primeiro lugar, mas no exclusivamente, das portas fechadas ou abertas dos pases de destino. [...] O centro de gravidade da economia mundial passar, ao que parece, da Europa para a Amrica. [...] Isso no pode ficar sem influncia sobre o carter desse Continente, como, virtualmente, um escoadouro central para a imigrao de outros continentes e, em particular, da Europa. (FISCHLOWITZ, 1943).
Nesta avaliao, a absoro dos contingentes egressos da Europa, seria possvel na medida em que houvesse uma nova reorganizao econmica em nvel mundial, e particularmente, no caso do continente americano, uma mudana na vocao econmica de algumas naes. Do ponto de vista poltico, essa realocao foi considerada fundamental para o distencionamento social e estabilidade poltica na Europa do ps guerra, dada a
Abreviao de Displaced Person. Fonte: ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. A elite esquecida. Rio de Janeiro: O.I.R., [20-?]. Dentre as biografias, esto: veterinrio, agrnomo, cirurgio, patologista, bacteriologista, farmacutico, bioqumico, fsico, qumico, geofsico, astrnomo, arquiteto, engenheiro, agrimensor, professor, etc.
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avaliao de que a reconstruo econmica do continente no se realizaria a curto prazo. As atividades da O.I.R. em So Paulo foram coordenadas pelo Servio de Imigrao e Colonizao e logo depois transferidas para o Departamento de Imigrao e Colonizao. Em So Paulo, estes refugiados ficavam alojados na Hospedaria de Campo Limpo, prxima Capital, para depois serem encaminhados para o seu local de trabalho. Esta Hospedaria ocupava antigos galpes que serviam de depsito de caf e funcionou at o incio dos anos 1950. A Hospedaria de Imigrantes, situada no bairro do Brs em So Paulo esteve neste perodo ocupada pela Escola de Aeronutica, sendo devolvida Secretaria da Agricultura somente em 1951. A partir de 1951, as atividades da O.I.R. foram paulatinamente reduzidas, como reflexo do fim da recolocao dos deslocados de guerra que viviam nos campos de refugiados na Alemanha e na ustria. Um acordo entre o governo brasileiro e o Comit Intergovernamental para Migraes Europias (C.I.M.E.) que substituiu a O.I.R. - manteve o fluxo para o pas de uma imigrao voltada para a insero nas atividades industriais. Na perspectiva deste estudo, procurava-se equacionar a questo dos refugiados da II Guerra Mundial a partir de quatro perspectivas:
Em primeiro lugar, a denominao de Deslocados de Guerra aos que embora assim fossem considerados em sua origem, eram em realidade, refugiados, dada a negativa que estas pessoas tinham com relao s motivaes de carter poltico e ideolgico com relao a retorno s regies de origem. Esta foi uma perspectiva para no tencionar ainda mais as relaes com a URSS. Considerar estas populaes como refugiadas, teria srias implicaes polticas; Em segundo lugar, transformar os Deslocados de Guerra em agentes de desenvolvimento econmico como forma de sua rpida absoro em outros pases do Ocidente que, como o Brasil, desenvolviam esforos de modernizao econmica;
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Em terceiro lugar, empreender todos os esforos possvel para esvaziar os campos de refugiados o mais rpido possvel. Neste sentido, firmar acordos bilaterais com os pases interessados, facilitar o transporte martimo dessa populao e fomentar mecanismos - mesmo que precrios - para sua insero em novos contextos nacionais;
Em ltimo lugar, e como decorrncia das perspectivas anteriores, desconsiderar ou despolitizar ao mximo acordos internacionais anteriores - inclusive elementos do prprio estatuto da OIR - que definiam a condio dos refugiados e que tinham implicaes na questo, j debatida na ONU em anos anteriores sobre os Direitos Humanos. Assim, foi somente aps o equacionamento - o que no implica em sua resoluo plena - da questo dos Deslocados de Guerra que houve um ambiente poltico mais favorvel para que se comeasse no mbito da ONU os debates que resultariam na criao do ACNUR e no Estatuto dos Refugiados de 1951. Importante frisar que, a partir dos anos 1950, o pas passou a receber tambm imigrantes oriundos do Japo, apesar das resistncias reabertura da imigrao japonesa dentro do Conselho de Imigrao e Colonizao. A emigrao de japoneses no psguerra adveio da necessidade de realocar os colonos e ex-soldados que retornam dos territrios ocupados durante a guerra, estimados em 6,3 milhes de pessoas (CEHIB, 1992, p. 381). O Brasil continua nos planos japoneses como destino de emigrantes. Em setembro de 1955 o Japo cria a Empresa de Fomento de Emigrao Ultramarina para adquirir terras e fundar colnias, e vender lotes para imigrantes, no Brasil ela representada pela JAMIC Imigrao e Colonizao Ltda. Foi criada tambm uma instituio denominada Jovens para o Desenvolvimento Industrial para trazer tcnicos industriais. Como os europeus, a imigrao japonesa no ps-guerra inclui agricultores e tambm tcnicos industriais. Assim, a partir dos anos 1950 tivemos uma mudana na dinmica da imigrao para So Paulo. Trabalhadores considerados especializados foram agregados durante as dcadas de 1950,
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1960 e 1970 - como mo-de-obra para o crescente parque industrial paulista. Oriundos principalmente da Europa e Japo, a entrada desses imigrantes nos aponta para uma nova reorganizao da Diviso Internacional do Trabalho, na medida em que, para alm do fluxo de trabalhadores houve, igualmente, investimentos significativos de companhias estrangeiras em diversos ramos da economia como os setores automobilstico, qumico e farmacutico, siderrgico e de transportes.
O CIME E DOS DESLOCAMENTOS POPULACIONAIS Em fevereiro de 1952 o C.I.M.E. iniciou suas atividades. Ele foi caudatrio de muitas das atribuies que, anteriormente estavam a cargo da O.I.R. A criao do C.I.M.E. em 1951 se deu basicamente pela iniciativa dos Estados Unidos e da Blgica. A Resoluo de Bruxelas estabeleceu um Comit Provisrio que comeou as suas operaes em fevereiro de 1952; este Comit foi formalizado como CIME em outubro do ano seguinte. Diferentemente da O.I.R, as atividades do CIME procuraram ampliar o espectro dos deslocamentos populacionais para alm da questo de refugiados. No documento de constituio do CIME, temos:
Artigo 1o. Os fins e funes do Comit sero: (a) tomar medidas para o transporte de emigrantes, para os quais os meios de vida so deficientes e que no poderiam de outra forma ser transportados de pases com excesso de populao para pases ultra-marinos que oferecem oportunidades para uma imigrao ordenada; (b) promover o aumento do volume da emigrao da Europa, proporcionando, a pedido e em conformidade com os Governos interessados servios durante o processo, e recebendo, a primeira colocao e estabelecimentos dos emigrantes que outras organizaes internacionais no podem proporcionar e outras facilidades mais condizentes com os fins do Comit.11
Decreto 42.1222 de 21 de Agosto de 1957. Promulga a Constituio do Comit Intergovernamental para as Migraes Europias (CIME), adotada em Veneza a 19 de Outubro de 1953. (Em vigor a partir de 03 de Novembro de 1954).
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Embora a imigrao de refugiados tenha constitudo parcela significativa dos emigrados sob os auspcios do Comit, a migrao nacional teve um peso igualmente significativo em suas atividades. O Comit desenvolveu programas especficos para as migraes e contou com uma ampla rede de escritrios e funcionrios sediados nos pases que com ele fizeram acordos. No caso do Brasil, por exemplo, o CIME chegou a ter na dcada de 1960 escritrios nas cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre. Estes escritrios faziam os contatos com os rgos encarregados dos trmites de entrada dos imigrantes, bem como davam suporte para alojamento e procura de emprego.12 Os deslocamentos sob os auspcios do CIME tinham uma relao direta com o novo contexto de desenvolvimento econmico no ps II Guerra Mundial, como afirmado anteriormente. O estabelecimento de empresas multinacionais na Amrica Latina, Oceania e frica, reincorporou regies nova lgica da expanso capitalista. Concomitantemente, migrao de capitais e empresas seguiu-se migrao de trabalhadores oriundos de reas com desenvolvimento industrial mais pretrito cuja fora de trabalho no era necessria dado o processo de reorganizao produtiva da Europa Ocidental no ps Guerra. Assim, o velho binmio excluso/incorporao, presente nos deslocamentos populacionais desde o sculo XIX, foi reatualizado com o objetivo de fortalecer os laos de (inter)dependncia econmica do mundo capitalista. Ao mesmo tempo, num contexto marcado pela Guerra Fria, os processos de descolonizao e os conflitos localizados no Oriente Mdio, frica e sia apotavam para a necessidade de que os fluxos migratrios tivessem uma conotao no apenas econmica. Assim, o CIME coordenou a recolocao de milhares de refugiados, majoritariamente europeus, em seu retorno para a Europa ou dela para outras regies. Esses deslocamentos
No caso do Estado de So Paulo, o Departamento de Imigrao e Colonizao (rgo ligado Secretaria de Estado da Agricultura) e aps 1968 o Departamento de Amparo e Integrao Social (ligado Secretaria de Estado da Promoo Social).
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populacionais eram cobertos por um contrato envolvendo o migrante, os pases de emigrao e imigrao e em certos casos, uma agncia voluntria ou tutor individual. No documento de Constituio do CIME, encontramos:
Captulo X Relaes com Outras Organizaes Art 27 $ 1 O Comit cooperar com organizaes internacionais, governamentais e no governamentais interessadas na emigrao de refugiados. (BOUSCAREN, 1963).
Dentre elas: Entraide Ouvrire International; International Catholic Migration Commission; Iternational Rescue Committee; International Social Service; Luthern World Federation; Swiss Aid Abroad; Tolstoy Foundation; United HIAS Service; Catholic Relief Services; National Catholic Welfare Conference; United Ukranian American Relief Committee e World Council of Churches. Segundo Bouscaren (1963), os programas do CIME para as migraes internacionais de europeus envolviam cinco formas que correspondem meios de transporte (subsidiados ou no) e programas de insero: 1. Passagem subsidiada (assisted-passage). Transporte de migrantes selecionados por oficiais dos pases de recepo, geralmente sob os termos de acordos bilaterais em que o pas de emigrao estabelece critrios de aceitao; 2. Mo de obra qualificada. Trabalhadores urbanos ou agricultores selecionados pelos pases de imigrao baseados na qualificao; 3. Reunio familiar ou de dependentes. Parentes ou dependentes chamados por imigrantes suficientemente bem estabelecidos para dar as garantias necessrias para o sustento; 4. Casos individuais. Cidados ou refugiados indicados por agncias voluntrias para serem encaminhados sob os termos mandato constitucional do CIME para o transporte dos migrantes sem condies para pagar o transporte; 5. Refugiados. Qualificados pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados; The United States Escapee Program; The International Refugee Organization; Trust Found e agncias voluntrias.
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a) Dados gerais do perodo 1952-197713 Os registros acerca dos deslocamentos populacionais sob os auspcios do Comit incluem basicamente duas categorias: migrao nacional e migrao de refugiados. A distribuio destes imigrantes para os pases de imigrao era computada em relatrios mensais, consolidados anualmente. Utilizaremos como fonte para a anlise dos deslocamentos promovidos pelo CIME no perodo, as informaes constantes em alguns desses relatrios.14 Optamos por trabalhar com os dados dos relatrios anuais referentes a trs anos: 1967, 1972 e 1977. 15 Essa escolha se explica por se apresentar enquanto uma consolidao das atividades do Comit aps 15, 20 e 25 anos de sua fundao. Em cada um desses relatrios h o consolidado do ano em questo e o acumulado desde fevereiro de 1952. Dessa forma, pudemos traar uma srie histrica da migrao sobre os auspcios do Comit, cujos principais dados apresentamos a seguir. No perodo 1952-1977, o CIME deslocou 2.255.764 pessoas. Destes, 982.066 (43,53%) foram classificados como migrao nacional. O percentual de pessoas deslocadas segundo essa
Para esta reflexo, sero utilizados basicamente os dados obtidos em dois grupos documentais, a saber: os Relatrios Mensais do C.I.M.E e os Avisos de Chegada de Imigrantes. O primeiro foi produzido a partir de 1952, detalhando: pases de emigrao, imigrao, status (refugiados ou migrao nacional) pases de embarque e programas especficos criados pelo Comit, como o de reassentamento de europeus residentes fora do continente. O segundo grupo detalha elementos especficos da identificao do imigrante como: nome, nacionalidade, origem, destino, profisso, nascimento, programa de imigrao, agncia de financiamento, etc Os exemplares desses relatrios, depositados no acervo do Memorial do Imigrante, no representam uma srie completa j que os referentes aos anos 1952-1964 no foram, por razo desconhecida, preservados. Entretanto, a partir de 1965 at o ano de 1977 os relatrios mensais e anuais esto disponveis no acervo. Dessa forma, o registro dos deslocamentos populacionais sob os auspcios do CIME desde 1952, s foi possvel por que os relatrios mensais e anuais apresentam os nmeros do perodo respectivo e tambm acumulam os dados referentes ao incio das atividades do Comit: 1O. de fevereiro de 1952. Fonte: 1. Revised Final Report of the number of migrants moved under the auspices of ICEM. Summary: 1 january 31 december 1967 and 1 february 1952 31 december 1967. 2) Final Report of the number of migrants moved under the auspices of the ICEM. Summary 1 january 31 december 1972 an 1 february 1952 31 december 1972. 3) Provisional Report of the number of migrants moved under of the auspices of ICEM. Summary 1 january 31 december 1977. Acervo Memorial do Imigrante SP.
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PARTE II
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categoria diminui se compararmos com os anos de 1967 e 1977 que consolidam cada qual, os totais desde 1952. Para estes anos, respectivamente, a migrao nacional representava: 53,78% e 49,24%. A diminuio de pessoas desta categoria foi compensada com a migrao de refugiados. Esta passou de 43,53% em 1967 para 56,47% em 1977. Considerando os dados de 1977 que consolidam o acumulado desde 1952 - a maior parte constituiu-se de refugiados (56,43%), que representa em nmeros absolutos 1.273.698 pessoas. Entretanto, uma anlise mais detalhada sobre a entrada de imigrantes nos pases de recepo aponta outros desdobramentos destes mesmos nmeros. Em primeiro lugar, no que se refere a Amrica Latina, a migrao nacional representou mais de 90% do total das pessoas que imigraram. Os nmeros absolutos para a regio no perodo 1952-1977 apresentam um total de 366.327 imigrantes; destes 330.831 (90,33%) representavam migrao nacional. Se considerarmos os trs pases com maior participao na recepo de imigrantes trazidos pelo CIME na regio - Brasil, Argentina e Venezuela - a migrao nacional esteve prxima das mdias regionais, respectivamente: 85%, 95,97% e 94,88%. No caso da Argentina, que recebeu no perodo 1952-1977, 122.118 imigrantes, a imigrao de refugiados representou apenas 4,03% do total. A Venezuela, por seu turno, recebeu 76.554 imigrantes no perodo e apenas 3.913 refugiados ou 5,12% do total. O Brasil tem um dos percentuais mais altos de entrada de refugiados (15%) de um total de 119.785 imigrantes recebidos no perodo. Os percentuais referentes ao Brasil esto muito prximos de pases como a Nova Zelndia e frica do Sul. Estes receberam no perodo percentualmente 17,20% e 16,74% de refugiados. Entretanto, os nmeros absolutos so menores do que o caso brasileiro. A Nova Zelndia recebeu 19.778 imigrantes no perodo, enquanto a frica do Sul 33.511. O caso da Austrlia bastante peculiar. Trata-se de um dos pases que mais receberam imigrantes por intermdio do CIME no perodo (632.454 imigrantes) e cujo
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percentual de refugiados( (31,98%) foi bem superior mdia latino-americana e a mdia da Nova Zelndia e frica do Sul. O exemplo australiano peculiar por representa um divisor entre pases cuja migrao nacional foi expressiva e pases cuja migrao de refugiados foi majoritria; h um terceiro bloco de pases a considerar quando da anlise dos dados apresentados pelos relatrios do CIME. So eles: Estados Unidos, Canad e Israel. No caso canadense, encontramos a entrada de 217.295 imigrantes no perodo e um percentual de refugiados de 53,34%. Os Estados Unidos receberam 459.352 imigrantes e destes, 92,3% eram refugiados. Para Israel, o percentual de imigrantes nesta categoria de 99,6%, num total de 363.194 imigrantes. Estados Unidos, Austrlia, Israel e Canad receberam 74,13% do total de imigrantes deslocados sob os auspcios do CIME (migrao nacional e migrao de refugiados) o que, em nmeros absolutos representa 1.672.295 pessoas. Se isolarmos o caso dos Estados Unidos e de Israel de todo o conjunto, percebemos que ambos receberam durante o perodo 785.666 refugiados - ou 61,68% do total desta categoria - e 36.880 imigrantes classificados como migrao nacional - ou 3,75% do total desta categoria. Pases industrializados (Estados Unidos e Canad) receberam um percentual maior de refugiados enquanto pases em vias de desenvolvimento absorveram parcela significativa da migrao nacional. As excees so Israel, por razes bvias e a Austrlia, que como afirmado anteriormente, representa um divisor de guas entre ambos os conjuntos de pases. Em outro estudo (PAIVA; SAKURAI, 2004), esto explicitados elementos que decodificam as linhas gerais da migrao nacional promovida pelo CIME para o Brasil e tambm um exerccio comparativo com a migrao de japoneses no mesmo perodo. Sero apontados a seguir alguns elementos que decodificam a migrao de refugiados para o Brasil.
PARTE II
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b) Migrao de Refugiados Podemos dividir a migrao de refugiados para o Brasil - no perodo ps II Guerra Mundial - em duas fases: a primeira, como afirmamos anteriormente, est delimitada entre os anos 1947 e 1951 e marca, fundamentalmente, a migrao de deslocados de guerra (DPs) provenientes dos acordos do Governo Brasileiro com a Organizao Internacional de Refugiados (OIR). Segundo dados oficiais, entraram no pas cerca de 20.000 imigrantes classificados na categoria de DPs. A segunda fase se estende de 1951 at o final dos anos 1970 e coincide com a criao do CIME e a conveno de Genebra (1951) sobre refugiados. Foram selecionados 60 casos dentre os identificados nos trabalhos de informatizao do projeto. Nos limites desse artigo, apontaremos a seguir apenas algumas informaes gerais sobre o perfil desses refugiados. A migrao de refugiados para o Brasil seguiu as linhas gerais adotadas para a migrao nacional, do ponto de vista dos critrios de sua recepo. Em primeiro lugar, tanto os imigrantes inseridos na categoria migrao nacional quanto os classificados como refugiados eram identificados conforme os artigos 9 e 10 do Decreto Lei 7.967 de 18/9/1945. Ambos artigos normatizavam a concesso de visto permanente. A diferena era que o artigo 9 tratava da imigrao considerada expontnea, cuja prerrogativa bsica para a entrada do imigrante era a de possuir um responsvel por ele no pas, que poderia ser pessoa fsica ou jurdica. J o artigo 10 versava sobre a imigrao dirigida, oriunda de acordos com companhias de colonizao, empresas e entidades como o CIME. Pelo seu carter, o artigo 10 ligava-se a uma imigrao com objetivos marcadamente econmicos. A maior parte dos refugiados entrava no pas pelo artigo 9, mas no exclusivamente por ele. De acordo com a documentao do CIME sobre estes imigrantes, desembarcados nas dcadas de 1950 a 1970, podemos classific-los em duas categorias principais: I) oriundos da Alemanha Oriental e pases do Leste Europeu que estavam sob a influncia da Unio Sovitica. Casos de imigrantes nascidos em cidades como Ilsenburg (RDA) ou
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Ulrichschlag (Tchecoslovquia) - para citar dois dos casos pesquisados - apontam que a questo poltica era determinante para a compreenso de seu status. Estes imigrantes tinham inclusive, Berlim Oriental como ltima residncia. Eram catlicos romanos, luteranos, otomanos e presbiterianos, compondo assim um perfil religioso heterogneo. II) judeus nascidos em pases no europeus como: Sria, Lbano e Egito. Os casos pesquisados apontam para uma incidncia significativa dessa migrao no final dos anos 1960, em razo da guerra de 1967. Programas especficos criados pelo CIME como o Revolving Fund Ex Lebanon auxiliavam financeiramente a viagem desses imigrantes. Em nmero significativo dos casos pesquisados, o perfil familiar constante. Mesmo quando o imigrante viaja s, era comum a meno de um responsvel ligado por laos de parentesco - no local de destino. Dado esse perfil, a classificao no artigo 9 mais comum do que no artigo 10. Assim, diferentemente da categoria anterior, o caso dos judeus aponta para os conflitos religiosos e polticos como causas da migrao. Entre 1952 e 1977 adentram, por intermdio do CIME 17.956 refugiados no pas. Esta cifra foi considerada pequena se comparada com os nmeros globais da imigrao para o Brasil, mesmo a da fase posterior II Guerra Mundial; por essa razo, poucos trabalhos foram dedicados a esse tema, resultando na necessidade de estudos mais centrados no perfil dessa populao e de seu papel no contexto geopoltico mundial no perodo. Se a migrao nacional tem despertado mais interesse para pesquisas dado a sua relao com o desenvolvimento industrial no pas no perodo, a imigrao de refugiados ainda no se coloca enquanto um tema de interesse. Assim, inserida no conjunto da migrao nacional e, de certa forma, avaliada pelo poder pblico como uma migrao de importncia econmica, a migrao de refugiados tendeu a perderse num conjunto documental mais amplo.
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CONSIDERAES FINAIS Do ponto de vista poltico, a imigrao de deslocados e refugiados de guerra para o Brasil no perodo 1947-1951 representou uma estratgia de apropriao da histria do pas, particularmente no que se referia sua tradio de acolhimento ao estrangeiro. Esta releitura de nossa histria atribua ao Brasil caractersticas de uma realidade social e econmica de tradio nos processos de recepo e assimilao de estrangeiros e como um lugar de tolerncia cultura e poltica. Ao mesmo tempo, num ambiente internacional marcado por processos de excluso e intolerncia, o pas abria suas portas para a absoro de imigrantes com perfil profissional adequado ao esforo de modernizao de nossa economia. A imigrao nesse perodo deve ser analisada, portanto, num contexto no qual, por um lado, os acordos polticos celebrados entre o governo brasileiro e as organizaes multilaterais de alocao realizavam-se num ambiente de intolerncia poltica que necessitava ser equacionado. Por outro, as necessidades de reorganizao e articulao econmicas do bloco capitalista engendrava um ambiente agregador desses sujeitos. H que se ressalvar, porm, que a poltica imigratria no se efetivou a partir de um projeto pronto e definitivo e, por isso, produziu descompassos entre uma histria e movimentos de articulao polticos e econmicos gestados no plano internacional e a realidade brasileira. De fato, a recepo de mo-de-obra qualificada em So Paulo at princpios dos anos 1950 respondeu s necessidades de crescimento econmico apenas no discurso dos tcnicos e agentes governamentais inseridos diretamente com a questo da imigrao. Na prtica, verificamos o oposto. Em vrios processos da Secretaria da Agricultura, Indstria e Comrcio do Estado de So Paulo, encontramos pedidos de informaes sobre as possibilidades de colocao nas indstrias paulistas entre os anos 1945 e 1948. Engenheiros e tcnicos dos ramos metalrgico, eltrico e mecnico de diferentes nacionalidades (franceses, belgas,
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italianos e alemes) tiveram seu pedido apenas anotado para posterior contato. A imigrao de trabalhadores qualificados para So Paulo, em seu incio, foi motivada, primordialmente, por acordos entre o governo brasileiro e organismos multilaterais, sem considerar a situao do mercado de trabalho naquele momento. As correspondncias dos tcnicos da Secretaria da Agricultura apontavam para uma realidade diferente da que era anunciada pelo governo brasileiro no que se referia s possibilidades de insero de trabalhadores imigrantes no pas. Esta tenso revelava, na sua presena, uma ausncia: o esgotamento do modelo de desenvolvimento engendrado nos anos 1930 e os dilemas da incorporao da economia brasileira no contexto global ps II Guerra Mundial. Economia esta, perifrica do ponto de vista de sua relao com os Estados Unidos e a princpio, em menor grau com a economia europia; apresentava-se como mais uma rea propensa aos movimentos de expanso e concentrao da economia capitalista. A questo da insero de imigrantes no Brasil no perodo era, portanto, complexa e no podia ser resumida disponibilidade de trabalhadores na Europa e a necessidade de absoro dos mesmos nas indstrias paulistas. As consultas visando informaes sobre possibilidades de insero no mercado de trabalho urbanoindustrial enviadas entre os anos 1945-47 obtiveram, quando muito, respostas vagas de encaminhamento a possveis empregadores no Brasil. A poltica imigratria representava mais do que uma alternativa para o atendimento das necessidades de modernizao do parque industrial. Embora acordos bilaterais de emigrao/ imigrao permanecessem no perodo como expresso da poltica imigratria brasileira particularmente com relao imigrao portuguesa as reales do governo brasileiro com organismos multilaterais expressaram a insero necessria da economia de base industrial no pas junto a outros governos, organismos de financiamento e capitais transnacionais. A chegada dos novos
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imigrantes foi resultado de um complexo jogo de interesses que empreendeu um esforo poli-coordenado que auxiliou a expanso da base industrial capitalista nas reas sob a hegemonia do bloco ocidental. O perodo da guerra fria apontou, dentre outros, dois desafios a serem enfrentados na questo dos deslocamentos populacionais. Por um lado, a reorganizao da economia capitalista em novas bases: uma nova diviso do trabalho e a conseqente reestruturao produtiva com a incorporao de novas reas tanto no circuito da produo de mercadorias quanto para o investimento de capital financeiro. Por outro, a emergncia de conflitos mais ou menos localizados, oriundos dos processos de descolonizao, contentas religiosas, conflitos no mbito geo-poltico entre as grandes potncias ou entre os blocos socialista e capitalista, etc.; deles surgiram demandas por deslocamentos e reassentamentos e em muitos casos a produo de uma populao refugiada. A complexidade das questes que envolveram as migraes no perodo demandavam esforos que transcenderam as polticas migratrias tradicionais. Nessa perspectiva, a imigrao para o Brasil no perodo coordenada pelo CIME - reeditou permanncias como a importncia econmica dos fluxos migratrios, mas tambm inseria o pas no novo contexto poltico e econmico do ps II Guerra Mundial. Longe do que vimos como um compasso entre o global e o regional, o que permaneceu como legado do ps II Guerra Mundial foi o acirramento dos processos de excluso e intolerncia ao passo que as polticas imigratrias tornaram-se mais restritivas e menos necessrias ao desenvolvimento econmico. Na confluncia de ambos, o direito nacionalidade, ao territrio, o reconhecimento da cidadania e o amparo do Estado tornaram-se questes cada vez mais complexas no mbito internacional e agravadas por uma lgica de desenvolvimento econmico global cada vez mais desigual que acirra desigualdades entre o regional e o mundial.
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PARTE III ATORES SUBNACIONAIS
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PARTE III
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APRESENTAO
Marcelo Fernandes de Oliveira1
objetivo da mesa-redonda Atores Subnacionais na V Semana de Relaes Internacionais foi analisar a atuao internacional dos governos subnacionais Estados e Municpios brasileiros como novos atores das Relaes Internacionais a partir de trs prismas: a) as implicaes tericas para a poltica externa brasileira; b) a perspectiva prtica do gestor pblico diante dessa nova realidade; e c) a legalidade da atuao internacional dos municpios brasileiros luz da Constituio de 1988.
A temtica das implicaes terica da ao subnacional para a poltica externa brasileira foi analisada pelo Professor Titular Tullo Vigevani. Segundo ele, a literatura acadmica e terica atual sugere que a participao regional e internacional dos governos subnacionais est ganhando fora e importncia e pode ser considerada um fator importante para inmeros pases. No Brasil, debate sobre esse tema ainda no foi consolidado, mas certamente ter importncia no futuro. As atribuies de estados
doutor em Cincia Poltica pela USP e Professor de Relaes Internacionais da Unesp Campus de Marlia.
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e municpios estabelecidas pela Constituio de 1988 abrem perspectivas que fortalecero a discusso sobre a possibilidade e a efetividade de aes internacionais descentralizadas. A literatura especializada dos anos de 1990 ampliou o conceito de paradiplomacia e sugeriu a participao de organizaes governamentais, alm do Estado nacional, em aes internacionais, o que se vincula ao debate clssico relativo soberania nacional e ao federalismo. O desafio para o Brasil como conjugar o potencial interesse pelas relaes externas dos governos estaduais e municipais com os interesses do Estado nacional. Ou seja, como compatibilizar aes subnacionais com a poltica externa brasileira. Por fim, para Vigevani esse desafio tambm est presente nas anlises tericas dessa sub-rea de pesquisas por meio da profuso de termos para conceituar uma mesma realidade, tais como paradiplomacia, diplomacia municipal, diplomacia federativa, etc. A perspectiva prtica do gestor pblico diante dessa nova realidade analisada pelo vis terico por Vigevani foi o tema central da interveno do Professor Doutor Marcelo Fernandes de Oliveira. Segundo ele, j h uma capacidade tcnica-profissional disponvel na cidade de So Paulo para a elaborao de projetos de cooperao tcnica internacional e financiamento externo, especificamente no mbito da Secretaria Municipal de Relaes Internacional, a qual tem logrado bons resultados. Possibilitando a gesto municipal paulistana a aproximao com entidades privadas e governamentais no exterior, as quais tm colaborado efetivamente para a soluo de diversos problemas locais. Em contrapartida, o palestrante afirmou que os pequenos e os mdios municpios brasileiros sofrem os mesmos constrangimentos impostos pela globalizao, bem como da poltica de descentralizao de responsabilidades por parte da Unio. Mas, seus gestores municipais os prefeitos no contam com capacidade tcnica-profissional para usufruir das oportunidades existentes na esfera internacional. Ou seja, as cidades pequenas e mdias do Brasil sofrem os impactos negativos da globalizao e, simultaneamente, no possuem capacidade tcnica governamental adequada para articular necessidades e solues
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internas com essas novas possibilidades externas. Essa debilidade permite que seja aventada as seguintes questes: como utilizar as possibilidades criadas pela arena externa para resolver algumas necessidades dos pequenos e mdios municpios, sem entrar em conflito com os preceitos da Federao? Como a interao entre os nveis interno e externo pode ser bem utilizada para a soluo dos problemas dos pequenos e mdios municpios? Que instituies so mais apropriadas para essa tarefa? Secretaria Municipal de Relaes Internacionais ou Assessorias de Relaes Internacionais? Como essas instituies podem ou devem atuar? Oliveira buscou responder essas indagaes a partir da anlise de diversos casos concretos, entre eles a ao internacional das cidades de So Jos do Rio Preto/SP, Marlia/SP, Jacarezinho/SP, So Carlos/SP, Tup/SP, etc. Sem mais delongas, o Procurador da Repblica Federal Jefferson Aparecido Dias tratou da legalidade da atuao internacional dos municpios brasileiros luz da Constituio de 1988. Para ele, de acordo com o artigo 84 da Constituio Brasileira, compete privativamente ao Executivo, na figura do Presidente da Repblica, manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos (inciso VII) e celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (inciso VIII). Cabe ainda ao Presidente celebrar a paz, declarar a guerra e autorizar que foras estrangeiras permaneam ou transitem pelo territrio brasileiro com a autorizao do Legislativo (incisos XIX, XX e XXII), enquanto, o artigo 49, inciso I, atribui competncia exclusiva ao Congresso para resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (BRASIL, 1988). Logo, do ponto de vista dos municpios e em respeito a lgica do direito administrativo brasileiro, as aes de entes subnacionais nas relaes internacionais pode ser considerado ilegal. Entretanto, se tais aes internacionais dos municpios esto sendo realizadas para contemplar princpios constitucionais, tais como direito sade, preservao do meio ambiente, educao, etc., os
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quais os entes federados no esto sendo capazes de oferecer para a populao brasileira, cabe ao poder judicirio interpretar caso a caso a legalidade ou no da profuso dessa prtica no pas. Por fim, o pblico participou da discusso encaminhando inmeras questes, as quais foram respondidas pelos palestrantes, finalizando a mesa temtica com grande xito.
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PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL DAS UNIDADES SUBNACIONAIS:

ESTADOS E MUNICPIOS BRASILEIROS
Tullo Vigevani1
CONSIDERAES GERAIS
literatura acadmica e a experincia concreta sugerem que o tema da participao internacional e regional dos governos subnacionais vem ganhando importncia e poder emergir como questo relevante em diferentes pases. Do ponto de vista internacional, seu crescimento visvel h algum tempo, e a literatura apresenta estudos de casos que comprovam essa afirmao. Os autores que pesquisaram sobre o papel dos governos subnacionais sugerem que h experincias consolidadas, sobretudo nos pases da OCDE (Organisation for Economic Cooperation and Development). Soldatos (1990), curiosamente, lembra que, j em 1882, Quebec indicou um general agent em
Tullo Vigevani, doutor em histria e livre-docente pelo Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP), professor titular da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec). Suas principais linhas de pesquisa so: poltica internacional e histria das relaes internacionais. organizador de inmeros livros, entre os quais Governos subnacionais e sociedade civil: integrao regional e Mercosul (2005), e autor de cinco, entre eles O contencioso Brasil x Estados Unidos da informtica: uma anlise sobre formulao da poltica exterior (1995) e Mercosul: impactos para trabalhadores e sindicatos (1998). Publicou artigos em livros e revistas no Brasil e no exterior. E-mail: [email protected]
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Paris. Cornago (2004), em estudo sobre o mundo ps-sovitico e a sia-Pacfico, mostra como, ao longo da dcada de 1990, as aes internacionais de regies e cidades ganharam uma relevncia at ento inexistente. O caso brasileiro no difere desse quadro geral. O debate no se consolidou ainda, mas h sinais de que a questo ter maior importncia futuramente. As atribuies constitucionais de estados e municpios estes ltimos reconhecidos como entes federados a partir da Constituio de 1988 abrem perspectivas para o aprofundamento do debate sobre a possibilidade e a capacidade descentralizada de intervenincia internacional. Em geral, os estudos nesse campo sugerem que um fator importante para a paradiplomacia a existncia de governos democrticos e, de preferncia, sistemas federativos. Tambm nesse caso, o Brasil no seria uma exceo, pois a retomada da vida democrtica entre 1985 e 1990 acabou projetando o tema no debate poltico, ainda que de modo limitado. As constituies estaduais, assim como as Leis Orgnicas dos Municpios, no absorvem o debate especfico sobre o tema, mas constata-se uma busca por parte do governo nacional e nas aes de facto de algumas instncias subnacionais no sentido de adaptaes, muitas vezes estimuladas pelos prprios acontecimentos. No caso brasileiro, o papel dos estados e dos municpios no tocante ao desenvolvimento e ao planejamento sugere que o problema da insero internacional, ou melhor, a absoro da dinmica internacional, global e regional nas aes subnacionais, seja cada vez mais relevante. De acordo com Mariano e Barreto (2004, p. 31), o enfrentamento da questo regional constitui-se, assim, num verdadeiro indicador do avano da integrao. A literatura mostra que um aspecto que viabilizou inicialmente o debate a respeito das relaes externas dos governos subnacionais foi a existncia de fronteiras porosas entre os pases, especificamente o movimento transfronteirio, denominado perforated sovereignties ou mesmo percolated sovereign boundaries. Por exemplo, medida que as fronteiras entre o Canad e os Estados Unidos, entre os Estados Unidos e o Mxico (independentemente dos aspectos assimtricos, que no so
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analisados aqui), ou entre a Frana e a Repblica Federal Alem depois de 1945, transformaram-se em fator de integrao econmica, social e cultural, estimularam-se relaes recprocas e apresentaram-se novas necessidades institucionais. No Brasil, embora de forma modesta, verificou-se essa situao em algumas iniciativas surgidas a partir do processo de integrao ArgentinaBrasil, portanto depois de 1985; e, no quadro do Mercosul, tambm em relao ao Paraguai e ao Uruguai, assim como Bolvia. Tambm estados e municpios mostraram algum ativismo transfronteirio (COLACRAI, 2004). No governo Lula, visando a fortalecer essa possibilidade, alguns programas educacionais e de sade esto especificamente voltados lgica transfronteiria. De todo modo, no Brasil e na Amrica do Sul esse tema no apresenta a mesma relevncia que em outros continentes, j que os centros econmica e socialmente mais importantes dessas regies no se situam em reas de fronteiras; ao contrrio, h regies de escassa densidade econmica e demogrfica nos limites dos Estados sul-americanos. Hocking (1993) afirma que o crescente envolvimento internacional das entidades subnacionais tem sido um movimento que os governos nacionais tendem a ver negativamente, ou ao menos a manter dentro de estreitos limites. A concepo realista, estatocntrica, sugere que a coerncia e a unidade da poltica exterior sejam necessrias para evitar qualquer vantagem para adversrios ou mesmo para parceiros. Isso explica por que, historicamente, mesmo havendo laos entre entidades subnacionais, no tenham ganhado relevncia poltica geral e tampouco tenham se tornado um tema de estudos acadmicos. Como veremos, em virtude de adaptaes institucionais, que tambm aconteceram em outros pases, inclusive nos Estados Unidos e na Unio Europia, no caso do Brasil parece surgir uma oportunidade de compatibilizar a manuteno do papel do Estado nacional no campo da poltica exterior com uma ao efetiva das esferas subnacionais. Ainda que no seja o objeto especfico deste trabalho, sugere-se com isso a necessidade de uma melhor discusso conceitual a respeito da suposta inconciliabilidade entre
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o monoplio, estabelecido por todas as constituies, da poltica exterior pelo governo central e a ao subnacional nesse quesito (DUCHACEK, 1990). O governo central, no caso brasileiro, mostrou uma busca de adaptao a movimentos que podem ser inevitveis. A criao, em 1997, da Assessoria de Relaes Federativas ligada ao gabinete do ministro das Relaes Exteriores parece seguir essa direo, especialmente quando se sabe que ela vem trabalhando em razovel sintonia com os governos subnacionais. Autores como Keating (1998) indicam que as causas das estratgias de insero internacional dos governos subnacionais no tm origem ideolgica nem surgem de definies precisas. O Estado nacional constitui-se tendo como prerrogativa a ao internacional; alis, esta uma de suas caractersticas e razes de ser, a partir do momento em que cria um mercado protegido. Estados e municpios buscam o mundo exterior por razes sobretudo pragmticas; as estratgias stop and go so prevalentes. Um elemento que ganhou peso nos anos de 1980, quando se iniciavam os estudos sobre o tema, foi a percepo de que o que acontece no plano local, regional ou no territrio repercute no mundo exterior e profundamente influenciado por ele. Na verdade, no h novidade alguma nisso: desde Tucdides (2003) sabemos que as cidades desempenham um papel internacional relevante. Foi assim na Idade Mdia, s vezes por longo tempo, como no caso das cidades comerciantes; o mesmo vale para os casos de Hamburgo ou mesmo de Veneza, no Renascimento e depois. O Estado nacional, em seu modelo westphaliano, absorveu o monoplio legal e real da poltica externa. Podemos afirmar que este papel no est questionado mesmo agora, no incio do sculo XXI. O que levou os governos subnacionais a buscarem relacionar-se com seus parceiros, em alguns casos mesmo com outros governos centrais, nos processos de integrao regional ou internacional tem a ver com suas necessidades prticas. Com isso afirmamos que a ao externa subnacional no provoca necessariamente um movimento crtico do monoplio da poltica exterior pelo Estado nacional, como alguns poderiam pensar (Ohmae, 1995). Essa ao acaba sendo, como certamente
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sugeririam os funcionalistas, uma necessidade poltica dos governos, das elites, dos grupos dirigentes, ou, mais em geral, da sociedade, dependendo das condies especficas. No caso do Brasil, pode-se supor que uma das razes pelas quais cidades e estados aumentaram sua preocupao com o mundo exterior o fato de que eles vm sendo vistos como agentes de desenvolvimento econmico. Tussie e Paglieri (2004) mostram o entrelaamento existente entre a capacidade de afirmar uma poltica local de desenvolvimento, a ao coordenada em nvel nacional e a interveno num mundo cada vez mais interdependente. Maior flexibilidade e capacidade de adaptao s mudanas das sociedades, dos mercados, da tecnologia e da cultura parecem produzir o incentivo para se aproveitar os benefcios da globalizao ou, ao menos, para se evitar as perdas que podem advir do alheamento a esse fenmeno. Isso no estrutural, pois depende das relaes polticas, das inclinaes de governos e das foras partidrias e sociais. Keating (2004) afirma que muitas das aes subnacionais dependem das percepes e dos interesses dos grupos governantes. Essa flexibilidade, num contexto de limitao da capacidade indutora do Estado nacional na Amrica Latina e que pareceu acentuar-se na dcada de 1990 , poderia estimular novas posturas na busca de alternativas de crescimento, facilitando a instaurao de projetos, buscando atrair investimentos, utilizando capacidades implantadas, particularmente as que contribuem para o desenvolvimento tecnolgico e a inovao. Apesar de sucessivas queixas de governadores e prefeitos, a Constituio Federal de 1988 melhorou as condies estruturais das finanas de estados e municpios ao menos os maiores estados brasileiros tm papel significativo na induo do desenvolvimento. No Brasil, parece comprovar-se um dos aspectos mais discutidos no tocante ao tema da ao internacional dos governos subnacionais e que parece ser uma caracterstica sua. O aumento do peso dos aspectos internacionais no conjunto da vida dos pases, a interdependncia, obriga a que esses tenham que ser levados em conta nas polticas pblicas em geral. Segundo Duchacek (1990), a preocupao pelo welfare teria estimulado a
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tendncia adaptao de estados e municpios e sua busca no sentido de fazer poltica tambm em direo ao exterior. Assim, teria ocorrido um aumento da percepo de que as questes locais se entrelaam com o mundo externo, percepo esta que atinge parte da populao, viabilizando o suporte poltico e social para as aes governamentais. Quando, em 1987, no governo Pedro Simon, foi criada a Secretaria Especial para Assuntos Internacionais no Rio Grande do Sul, o tema da integrao regional, sobretudo as relaes Argentina-Brasil, era objeto de grande interesse de parte da populao. Portanto, apesar de no ser nova essa ao, ela ganha contornos especficos na dcada de 1990 em razo das mudanas que se produzem no environment internacional, estimulando adaptaes a regras e a valores que tm seu foco nos pases ricos. A tendncia da adaptao no peculiar a este tema, tendo ocorrido tambm em questes como o comrcio e o meio ambiente, entre outras. No entanto, o tema da ao externa dos governos subnacionais, mesmo no sendo indito, ganha novo status, embora se constatem ainda grandes oscilaes na forma como ele tratado: por exemplo, o governo do Estado de So Paulo no dispe de uma agncia especfica de poltica internacional, mas no Brasil inmeros outros governos estaduais e mesmo municipais tm procurado se adaptar, criando secretarias ou segmentos administrativos especficos para a rea. Um tema recorrente da ao subnacional em poltica internacional, tanto na literatura como na prxis, aquele que discute o seu potencial de conflito com a poltica exterior do Estado nacional. A literatura indica que, apesar dos riscos, isso dificilmente acontece, a no ser quando h crises abertas do sistema federativo, como ocorreu no Canad nos anos de 1960, ou quando h intenes secessionistas por algum motivo tnico, lingstico, nacional ou outro , como sucedeu na ex-Iugoslvia na dcada de 1990. De todo modo, esse conflito potencial ou suas formas de resoluo entre governos locais e governo central um ponto central quando se discute a poltica externa dos entes subnacionais. No caso brasileiro, parece confirmar-se a tendncia observada na maioria dos pases concentrao de aes ligadas apenas low politics,
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especificamente movimentos que no interferem na estratgia internacional do pas, no se relacionando nem remotamente a temas da high politics, como estratgicos ou de segurana, e nem mesmo a opes econmicas de carter geral. O que prevalece aquilo que denominamos stop and go: h ativismo em questes como convnios tecnolgicos, cooperao tcnica, emprstimos, turismo, investimentos, entre outras, mas nunca houve um movimento em torno de qualquer outro tema que no estivesse ligado a questes locais. Ainda assim, as aes de alguns governos no sentido de atrair investimentos estrangeiros por meio de favorecimentos fiscais no pactuados na federao acabaram levando a crises, nem sempre superadas. Alguns estados, como Rio Grande do Sul e Bahia, em certas ocasies chegaram a causar problemas para o pacto federativo em razo da ao assimtrica adotada para a atrao de investimentos, sobretudo do setor automotivo. De fato, a realizao de viagens, de negcios e de acordos aparentemente deu-se sempre sob a guarida do Estado nacional e com o beneplcito do Ministrio das Relaes Exteriores. Nas experincias que estudamos mais especificamente estados de So Paulo e do Rio Grande do Sul e cidade de So Paulo (Cedec e PUC/SP, 2002; Cedec, Unesp, PUC/SP e FGV/SP, 2004 Projeto Temtico Fapesp) , constata-se o crescimento do peso da poltica exterior, ainda que dela nem sempre tenham resultado conseqncias administrativas consistentes. Conforme Duchacek (1990), os temas prevalentes na ao subnacional so comrcio, investimentos, tecnologia, energia, meio ambiente, turismo, itens sociais, intercmbios culturais, polticas migratrias, trfico de drogas, epidemias e polticas de sanitrias so estes tambm os temas que prevalecem no caso do Brasil. Com eles, e como se verifica em boa parte das experincias de outros pases, evitaram-se conflitos entre as esferas de governo nas questes de poltica exterior. Em virtude da relevncia que as unidades subnacionais esto adquirindo no tocante presena internacional, no caso brasileiro podemos preliminarmente afirmar que elas podem ser vistas como novos atores. Ainda que no tenham autonomia para negociar, assinar acordos ou se fazer representar, tais funes se mantm como atributos
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especficos do Estado nacional. Assim, estados e municpios permanecem no sendo sujeitos do direito internacional pblico. Apesar disso, de facto, no de jure, participam de modalidades de cooperao internacional, estabelecem ou buscam acordos de cunho econmico e cultural, de modo formal ou informal. A Constituio do Brasil estabelece claramente que, como em todos os pases, sem exceo, as relaes externas so de competncia privativa do Estado, cabendo a ele estabelecer vnculos ou acordos com outros Estados, com organizaes internacionais ou com outras entidades. Nos temas gerais da poltica externa, Duchacek (1990) assinala que os interesses locais, que existem, se manifestam ou deveriam se manifestar por meio dos rgos nacionais. Isso vlido para as negociaes econmicas, para as de segurana, para os tratados relativos a qualquer tema, ainda que de interesse para uma regio ou de uma cidade. No Brasil, diferentemente do que ocorre em outros pases, como Canad ou Estados Unidos, por exemplo, parece que a capacidade de incidncia dos governos locais sobre as esferas nacionais relativamente restrita, no sendo objeto de aes especficas, sobretudo no tendo canais institucionais. Como vimos nas pesquisas que realizamos, os interesses locais pressionam as autoridades federais por meio de representaes setoriais, empresariais, sindicais, de categorias, de classe ou corporativas. No entanto, a adaptao institucional do governo central para incluir as instncias regionais fraca. No processo de integrao regional do Mercosul, busca-se fazer algo nesse sentido, embora com resultados concretos reduzidos, pois mesmo quando se tenta constituir organismos especficos, eles no chegam a ter poderes reais.
PARADIPLOMACIA A literatura especializada ampliou na dcada de 1990 o conceito de paradiplomacia para indicar a participao de outros atores estatais, que no o Estado nacional, na ao internacional. A questo tem origem remota, sempre entrelaada com os debates clssicos sobre o conceito de soberania nacional e sobre o federalismo. Desde a dcada de 1980, a formulao conceitual
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vem se afirmando, estimulada pelas necessidades concretas. As obras de Soldatos (1990) e de Feldman e Feldman (1990), entre outros, com base na experincia canadense, tm sido pioneiras na formulao de um novo marco terico. A marcante e crescente presena dos nveis subnacionais no cenrio externo vem sendo operada via contatos formais e informais com entidades pblicas ou privadas estrangeiras, em algumas circunstncias ultrapassando sem contudo romp-los abertamente os limites aos quais cada entidade subnacional est constitucionalmente vinculada. Tratase de um campo onde h formas difusas de atuao e onde os limites legais no so precisos. Visando a alcanarem eficincia e operacionalidade, de fundamental importncia esclarecer a atribuio dos respectivos papis e os parmetros jurdico-legais que envolvem esses contatos e subseqentes acordos. No caso brasileiro, a dimenso dessas atribuies pode ser claramente identificada na preocupao do Ministrio das Relaes Exteriores em adequar-se nova situao, no institucionalmente formalizada, mas ganhando significativo peso. Segundo Moura Daniel, a criao da Assessoria de Relaes Federativas no Ministrio em 1997 busca responder necessidade de adequao aos fenmenos novos: Vou dar uma pequena notcia sobre a organizao no Itamaraty, dessa nova unidade, denominada Assessoria de Relaes Federativas. Seu objetivo consiste, exatamente, em coordenar e apoiar os governos subnacionais no processo de integrao que se realiza no s no mbito do Mercosul, mas com outros pases tambm []. Ela foi criada exatamente em razo dessa nova e intensa participao dos governos subnacionais, estaduais e municipais, no processo de integrao do Mercosul. Cada vez mais estes governos subnacionais participam na organizao e na conduo da poltica externa brasileira. A Assessoria de Relaes Federativas do Itamaraty foi instituda em junho de 1997, criada por determinao expressa do presidente da Repblica, e vinculada diretamente ao gabinete do ministro de Estado de Relaes Exteriores, com a misso precpua de intermediar as relaes entre o Itamaraty e os governos dos estados e municpios brasileiros,
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com o objetivo de assessor-los nas suas iniciativas externas, tratativas com governos estrangeiros e organismos internacionais. A assessoria tem por objetivo sistematizar e centralizar os contatos entre os governos estaduais e municipais e o Itamaraty, at ento dispersos entre as vrias reas substantivas da Secretaria de Estado. Busca promover, alm disso, a interlocuo dos Estados e municpios com os escritrios regionais do Itamaraty no Brasil. A essa Assessoria do Itamaraty esto subordinados oito escritrios regionais, sediados em oito Estados brasileiros (CARDOSO, 2002, p. 45). Em outros termos, o crescimento da importncia da paradiplomacia acabou por afetar o Ministrio das Relaes Exteriores, visto haver um fenmeno de spill over em relao capacidade do Estado nacional em administrar os temas subnacionais, que deveria de algum modo ser equacionado. Segundo alguns funcionrios, a preocupao de uma parte da diplomacia foi aumentando na medida em que os estados e municpios passaram a articular relaes externas, o que gerava situaes irregulares visto que todo acordo internacional atribuio do Estado nacional e deve ser aprovado pelo Senado federal. Em junho de 2003, um novo Decreto reformula a Assessoria, constituindo a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares e unificando as assessorias de relaes federativas e de relaes parlamentares, at ento desvinculadas. No esto claras as conseqncias dessa mudana, certamente implicando em risco de diminuio da ateno em relao a uma das partes sob responsabilidade do rgo assim criado. Parece nesse caso confirmar-se a idia do stop and go qual fizemos referncia, ora fortalecendo-se o tema no aparelho estatal, ora atenuando-se o seu peso. Tanto no que se refere aos governos locais, como ao aparelho central do Estado, parece tambm se confirmar a afirmao de Keating (2004) de que muito depende de polticos empreendedores, pois por intermdio deles que a ao paradiplomtica se fortalece; se no existirem, essa ao se debilita. A preocupao do governo central com a relao entre as questes federativas e a ao internacional pareceu ampliar-se no governo Lula, atingindo o ncleo da administrao. A criao
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da Assessoria de Cooperao Internacional Federativa em 2003, seguida pela Subchefia de Assuntos Federativos, na presidncia da Repblica, em 2004, sugere essa tendncia. Como em outras experincias, a direo geral do processo no clara. Parece que a busca de maximizao da capacidade nacional de promover a participao exterior dos governos subnacionais no homognea no governo. Nos setores em que, como lembra Kincaid (1990), a preocupao pela ao centralizada do Estado maior, o impulso em direo ao fortalecimento da paradiplomacia parece menor. Isso acontece em alguns rgos da diplomacia, ainda que nela surjam tambm movimentos opostos. Para Colacrai e Zubelz, (2004, p. 305) analisando o caso argentino,
[] para se entender, em parte, a emergncia destes novos processos de integrao e a atuao externa das unidades subnacionais, preciso vincul-los com as mudanas ocorridas no sistema internacional, em meio ao processo de globalizao econmica. A tendncia de formao de blocos regionais, a crescente transnacionalizao e interdependncia tm implicado vrios canais de vinculao de atores diversos, ampliando os temas de tipo recproco.
Em outras palavras, a interdependncia que afeta o sistema internacional, que ganhou status de grande debate terico a partir da dcada de 1970, particularmente com a publicao do livro de Keohane e Nye (2001) em 1997, acabou fortalecendo o papel de outros sujeitos do direito internacional pblico, alm dos Estados nacionais. A interdependncia por isso uma referncia terica que surge reiteradamente no debate. Se isso vlido para os estados subnacionais, cabe lembrar que tambm vale para organizaes internacionais, para estruturas supranacionais ou mesmo para entidades privadas. De fato, como bem visvel na Unio Europia, com a institucionalizao do Comit de Regies, as unidades subnacionais de pases integrantes de blocos econmicos e espaos regionais geograficamente prximos, ou mesmo distantes, tm tomado iniciativas prprias (JEFFERY, 1997).
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Pensar novos marcos jurdico-institucionais para esses fenmenos fundamental, particularmente na perspectiva poltica que considera relevante o papel do Estado nacional. No Brasil, aceita essa relevncia que no questionada por nenhum grupo significativo o debate sobre as contradies e as novas oportunidades que se abrem para os nveis subnacionais ainda no alcanou o nvel apropriado. A globalizao e a integrao regional no chegam a desencadear maiores debates sobre o papel poltico dos governos subnacionais no sistema internacional, mas so claras as preocupaes de segmentos dos governos locais e de setores da sociedade a respeito da influncia desses fenmenos na economia. Segundo Kugelmas e Branco (2004), duas foras convivem e combatem na relao entre o governo central e os poderes locais: uma, centrpeta, que procura reter o poder para o governo central, permitindo aes autnomas das unidades subnacionais desde que as regulando e as controlando; outra, centrfuga, que mostra as unidades subnacionais em busca de maior autonomia poltica e econmica para seus interesses especficos, tendncia esta acentuada atualmente pelas crescentes assimetrias na distribuio de recursos internos e nas oportunidades de negcios abertas em decorrncia da globalizao. Para esses autores, a concentrao de fatores produtivos, industriais, agrcolas, de servios e tecnologia, numa regio do pas em detrimento de outras, e a concentrao populacional, distorcendo o equilbrio federativo, so ingredientes que no contexto atual poderiam fortalecer os elementos centrfugos, ainda que no tendo concretamente surgido no Brasil. A busca de ao internacional d-se em alguma medida em razo dos problemas que se apresentam objetivamente, mas, como sugerem as anlises construtivistas, tambm influem a percepo de mundo e os valores de que esto imbudos os atores polticos e os agentes econmicos. No estado de So Paulo, alguns governantes e polticos incentivam regies administrativas a buscar na integrao regional e na globalizao sadas para o desemprego ou para a depresso econmica localizada: empresas e municpios so incentivados a relacionarem-se diretamente com o mundo
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exterior. Estimulam-se empresrios a investimentos necessrios a uma melhor adequao da infra-estrutura do Estado, visando economia global, melhora de portos, aeroportos, conexes por vias navegveis, estradas e ferrovias. No estado do Amap, trajetrias de vida de alguns polticos revelam um movimento na direo do estreitamento de relaes com o governo francs, em vista da extensa fronteira comum com a Guiana francesa. Isso tem conseqncias no tocante poltica de preservao da floresta amaznica, biodiversidade, a projetos comuns geridos por organizaes no-governamentais. Geram-se, assim, inputs que estimulam a paradiplomacia. Em anlises extremamente radicalizadas, como a de Ohmae (1995), no confirmadas pela experincia brasileira, os governos subnacionais seriam os novos protagonistas da economia e da poltica internacional. Como discutido por Barreto (2001) para o caso brasileiro, o ambiente internacional acentuou em alguns momentos, no em todos o papel de estados e municpios como protagonistas da atividade econmica, uma vez que a lgica global busca mercados e fatores produtivos visando economiamundo e no mais concentrando interesse no entorno geogrfico imediato. Para a autora, assim, foi-se caracterizando a interface global-local: embora a competio ocorra nos mercados globais, as capacidades competitivas foram sendo construdas nos nveis locais. (BARRETO, 2001, p. 78). Em outros termos, a sinergia entre o nacional e o sub-regional ganha relevncia para fortalecer competitividade e melhorar as condies sociais e econmicas.
TRADIO
CENTRALIZADORA E COOPERAO
O pensamento que parece dominante no Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil que a paradiplomacia deve servir para
[] integrar as iniciativas e prioridades de Estados e municpios ao processo de identificao dos grandes interesses nacionais que exigem constante aprimoramento do dilogo entre o Ministrio das Relaes Exteriores, os diversos nveis da administrao pblica e a sociedade civil organizada. (MOURA DANIEL, 2002, p. 46).
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O desafio no Brasil conjugar o potencial interesse pelas relaes externas dos governos estaduais e municipais com os interesses do Estado nacional, evitando situaes dbias que possam questionar a legalidade da ao externa desses governos. Isto , como minimizar os conflitos e maximizar a complementaridade de interesses, por meio da legislao existente ou de projetos para sua reforma (BOGA FILHO, 2002). Nesse campo, podemos afirmar que existem contradies. O risco para o Estado nacional no se refere a movimentos externos que buscariam romper o tecido do Estado; isso aconteceu em algumas circunstncias do passado, na crise poltico-militar de 1964, mas depois no se repetiu (RODRIGUES, 2004). Como discutido em Kincaid (1990), o problema reside na dificuldade de o Estado nacional repensar sua ao levando em conta que as formas de fazer poltica exterior tm que considerar novos agentes, que buscam espao, sem debilitar a poltica central. No caso brasileiro, h uma tradio federalista centralizadora, historicamente explicvel, que remonta ao carter unitrio do perodo imperial, de 1822 a 1889. A ruptura do regime democrtico em 1964 reforou o centralismo. A redemocratizao a partir de 1985 e a Constituinte de 1987 e 1988 viabilizaram mecanismos novos para uma maior efetividade descentralizadora e autnoma das unidades federadas, mantendo a ao internacional nas mos do governo central. Prazeres (2004) lembra que todas as constituies brasileiras do perodo republicano atriburam exclusivamente ao presidente da Repblica o poder de celebrao de compromissos internacionais. A primeira Constituio Republicana, de 1891, atribua ao presidente poderes para manter as relaes com os estados estrangeiros e entabular negociaes internacionais, celebrar ajustes, convenes e tratados, sempre ad referendum do Congresso Nacional. A Constituio de 1988, ao estabelecer as competncias da Unio, diz que cabe a ela manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais (PRICE WATERHOUSE, 1989, p. 251). Numa utilizao ao menos parcial do princpio da subsidiaridade, em outro pargrafo explicita-se que so reservadas aos Estados as competncias que no lhes
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sejam vedadas por esta Constituio (PRICE WATERHOUSE, 1989, p. 289). Dessa forma, temos os parmetros exatos em que se exercem as atribuies dos governos subnacionais. Pode-se apontar aqui uma evidente contradio em termos. Estando claramente definido o papel dos governos estaduais e municipais no ordenamento jurdico nacional, no existindo dvidas quanto sua impossibilidade de participao legal no campo das relaes exteriores, de fato essas aes acontecem e, em alguns casos, tm importante significado. Ou seja, necessria uma reflexo em profundidade sobre o papel de outros nveis de governo, alm do nacional, no campo da poltica externa. Alguns estados brasileiros tm centros de comrcio no exterior, como o escritrio do estado de Pernambuco em Lisboa; outros recebem representaes de unidades federativas ou regionais de outros pases, como o caso da representao da provncia Argentina de Entre Rios em Porto Alegre. Todos os governadores brasileiros e muitos prefeitos, assim como secretrios de Estado, secretrios municipais, dirigentes de empresas pblicas estaduais e municipais tm realizado misses no exterior, na rea do Mercosul e em pases de todos os continentes. Um razovel nmero de governos estaduais, assim como prefeituras maiores e mesmo mdias, criaram secretarias especficas para as relaes internacionais, com uma preocupao em comum, evidenciada desde os anos de 1980, a saber, incentivar o comrcio exterior, a busca de investimentos, o turismo. A primeira experincia significativa deu-se em 1987, durante o governo Pedro Simon, no Rio Grande do Sul. A constituio da Secretaria Especial para Assuntos Internacionais (Seai) foi o marco, ainda que no tenha tido plena continuidade ao longo do tempo (Seitenfus, 1994; Silva Nunes, 2005). O vnculo relativamente forte entre o Codesul (Conselho para o Desenvolvimento Econmico do Sudoeste do Brasil, do qual participam os estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Mato Grosso do Sul) e o Crecenea-Litoral (Comisso Regional do Nordeste da Argentina para o Comrcio Exterior, integrado pelas provncias de Chaco, Corrientes, Entre Rios, Formosa, Misiones e Santa F) um exemplo de institucionalizao das relaes internacionais.
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Nos anos de 1990 e no incio da dcada atual, muitos convnios e protocolos de intenes foram assinados por governos subnacionais paradoxalmente, no h uma cobertura legal, explcita e clara para eles. O municpio de So Paulo, alm de relaes com rgos internacionais como o BID e o Bird, desenvolveu contatos continuados com cidades e regies de diferentes partes do mundo, no apenas numa linha tradicional, como seria o estabelecimento de acordos de cidades-irms, com significado sobretudo cultural e simblico, mas tambm visando a parcerias de maior densidade. A organizao das Urbis, assim como o acordo com a UNCTAD para a realizao, em junho de 2004, da XI Conferncia da organizao teriam o objetivo de projetar a cidade como plo de referncia mundial. A existncia de fronteiras brasileiras com quase todos os pases da Amrica do Sul acabou por diversificar nos ltimos anos o relacionamento at ento existente: Mato Grosso, Acre e Rondnia buscam relaes especficas com os departamentos bolivianos de Pando e Beni; por sua vez, Acre, Amazonas e Roraima desenvolvem privilegiados com as provncias correspondentes do Peru, da Colmbia e da Venezuela.; o Cear tem polticas especficas e consolidadas de relacionamento comercial com o exterior. Ainda nos anos de 1990, a paradiplomacia, mesmo num contexto de centralizao da poltica exterior, foi responsvel pela implementao de inmeros acordos, difceis de serem exaustivamente examinados por suas diferenas e relativa indefinio legal: Santa Catarina e Galcia, assinado em 1997; Rio Grande do Sul e Veneto, assinado em 2001; acordos entre o Rio Grande do Sul e a Provncia chinesa de Hubei e com a canadense de Quebec; acordo com o Paraguai etc. O Codesul e o Crecenea estabeleceram relaes especficas com a Galcia, tendo o governo do Rio Grande do Sul, em 2001, assinado um acordo entre a Feira Verde da Galcia e a exposio gacha Expointer. Embora sejam apenas alguns exemplos, em todos esses casos prevaleceram formas de cooperao institucional no Brasil, tendo o governo federal, por meio da Assessoria de Relaes Federativas e das embaixadas no exterior, prestado seu apoio informal s iniciativas
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subnacionais. Em 2003, a Embaixada do Brasil em Buenos Aires criou uma rea especialmente dedicada aos assuntos subnacionais e regionais. Desenvolve-se, assim, uma experincia aparentemente inovadora, que podemos interpretar como precursora, e cujas conseqncias devero ser avaliadas em vista da possvel ampliao deste novo campo de atividade no futuro.
DIPLOMACIA FEDERATIVA Aceito o pressuposto de que a participao dos governos subnacionais nas relaes externas dos pases j um fato, preciso entender por que o debate sobre o tema ainda relativamente escasso. No se trata de trilhar o caminho mais fcil das mudanas constitucionais e legislativas, mas de estabelecer condies para alguma forma de descentralizao decisria que seja aceitvel no contexto federativo. Junto com a globalizao, os projetos de integrao regional na Amrica representam mais desafios para a Federao brasileira. Ao serem implementados numa poca de antagonismos exacerbados e governo federal fraco, estes projetos podem incentivar esses antagonismos de uma forma que pode se assemelhar aos primeiros dias do Imprio e s primeiras dcadas republicanas (REZENDE; AFONSO, 2004, p. 340). Isto , para fortalecer a insero internacional, os processos de integrao regional tm que ter como contrapartida uma maior capacidade na criao de incentivos que equilibrem as desigualdades existentes numa federao, ou entre regies de um Estado unitrio. Sabemos que a insuficincia ou a inexistncia dos incentivos foram importantes para impor obstculos plena implementao dos acordos do Mercosul, levando ampliao de listas de exceo, de restries voluntrias e outras. A probabilidade do estabelecimento de laos mais estreitos entre os estados do Sul e os pases do Mercosul contribui para aumentar a preocupao nas regies brasileiras menos desenvolvidas sobre as perspectivas de distribuio regional da produo e renda. (REZENDE; AFONSO, 2004, p. 340-341). A dificuldade dos pases
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pobres para criar mecanismos equilibradores das diferenas regionais acaba fortalecendo o surgimento de contrapesos maior autonomia, pois se acredita que esta implicaria aumento de riscos para a Federao e para o Estado nacional. De acordo com Prazeres (2004), dessa situao surgem duas possibilidades principais para a paradiplomacia e para a diplomacia federativa. A primeira seria uma reforma constitucional semelhante da Argentina, de 1994, visando a permitir uma maior atuao internacional das unidades federadas. A segunda seria reconhecer e legitimar atuaes informais dos governos subnacionais. largo o espectro de alternativas apresentado pela autora: vo de uma possvel reforma constitucional que rompa o monoplio do Estado federal em matria de atuao externa a uma representao concreta dos interesses das unidades federadas mediante mecanismos de diplomacia federativa desenvolvidos pelo Ministrio das Relaes Exteriores ou ainda a ajustes complementares do prprio Ministrio. Neste ltimo caso, uma unidade federada brasileira poderia agir no exterior com mandato expressamente delegado pelo Estado nacional. Esse modelo foi utilizado em alguns casos pelo governo federal, particularmente para administrar questes fronteirias.
QUESTES LEGAIS Os dilemas para legalizar as aes e as polticas externas dos governos subnacionais so cada vez mais uma preocupao brasileira, tanto quanto em outros pases. Os fenmenos da globalizao e da integrao regional, em nossa perspectiva, no parecem ter diminudo o papel do Estado nacional. Os pases, e dentro deles as regies, que conseguiram se adaptar melhor e obter benefcios muitas vezes o fizeram porque o Estado nacional teve a capacidade de otimizar as novas condies. No Brasil, a dificuldade conceitual que se apresenta aos crculos restritos que discutem o tema da participao dos governos subnacionais na poltica internacional refere-se a como mudar as regras jurdicas sem ferir os limites constitucionais, tendo em conta que os
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constituintes de 1987 e 1988 inseriram o federalismo entre os princpios imutveis, entre as clusulas ptreas. H algum debate sobre este tema entre funcionrios, no meio acadmico, e em alguns crculos da sociedade civil. Num Estado federal a representao externa atributo do governo nacional, portanto no vivel o caminho da alterao da Constituio para a descentralizao da poltica internacional. Como dissemos, os trabalhos acadmicos mais relevantes no plano internacional, o mainstream, no sugerem a segmentao do poder do Estado nacional. Lembrando Kincaid (1990), a constituent diplomacy seria uma forma de fortalecer a ao exterior e no de debilit-la. Uma emenda constitucional com o objetivo de descentralizar prerrogativas do Estado nacional iria contra os princpios sobre os quais se apia o Estado brasileiro e, assim, no teria viabilidade. O aumento, nas ltimas dcadas, da ao internacional dos governos subnacionais ocorreu de facto, no alterando os fundamentos jurdicos pr-existentes. Apenas um direito consuetudinrio fortemente assentado poderia levar, a longo prazo, a mudanas na legislao. A proibio de atuao das unidades federadas no mbito externo parece atingir apenas os contatos formais, aqueles efetivamente diplomticos, as aes perfeitas entre Estados soberanos. H um terreno onde prevalecem ambigidades, como as das relaes nos campos cultural, cientfico, educativo, tecnolgico, turstico, econmico, entre outros. provvel que no Brasil ainda no esteja adequadamente interiorizada a compreenso das mudanas na governabilidade global. Nesse sentido, Rosenau (1998) discute a realocao da autoridade. Na perspectiva que apresentamos aqui, o reconhecimento e o fortalecimento pelos governos nacionais de aes at recentemente no previstas podem indicar o caminho da reconstruo da governabilidade e da construo de Estados mais eficientes. O reconhecimento na literatura de que acordos dependem de uma personalidade jurdica no plano internacional, que as unidades subnacionais no possuem, no invalida essa possibilidade. A diplomacia brasileira parece orientar-se por uma poltica ad hoc,
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examinando concretamente cada situao e buscando, quando possvel, um papel de intermediao. O Ministrio das Relaes Exteriores vem agindo como intermedirio em acordos que os governos estaduais e municipais queiram estipular, procurando formas de enquadramento por meio de ajustes complementares no framework de um acordo existente entre os Estados nacionais. Desse modo, preserva-se o princpio constitucional da competncia do Estado, sendo a ao subnacional resultante de uma delegao de responsabilidade. Um exemplo antigo dessa forma de atuao o da Fundao para o Desenvolvimento Administrativo (Fundap), do governo do Estado de So Paulo. Essa instituio desenvolve desde os anos de 1980 atividades de cooperao tcnica com os governos de Nicargua, Moambique, Angola, Guin Bissau, Cabo Verde e outros. Quem tem a responsabilidade formal por eles a Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio, delegando-se poderes Fundap para sua execuo.
CONCLUSO O aumento da demanda dos entes federados na rea externa poder criar novas condies no cenrio poltico brasileiro e suscitar a hiptese de uma emenda constitucional, tal como ocorreu na Argentina, na Sua e no Canad. Neste sentido, no pareceria impensvel formular nova regulamentao dessas atividades no mbito do pacto federativo, considerando-se que os limites constitucionais atuao externa dos estados federados poderiam ser revistos atravs de um mecanismo que, mesmo resguardando a competncia exclusiva da Unio ou, melhor dizendo, da Federao no mbito externo, atribua aos entes federativos algumas prerrogativas na matria (BOGA FILHO, 2002, p. 168). A questo da ao internacional objetiva e factual das unidades subnacionais traz o debate, no caso do Brasil, ao mesmo patamar de outros temas federativos. A inconstncia dessas polticas de participao externa considerada pela literatura e manifestase concretamente. O tema do pacto federativo, que se relaciona
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com os mecanismos de controle e balano na vida poltica nacional, que vem limitando a capacidade de ao dos governos, nacional, regional e local, vincula-se tambm, na contemporaneidade, capacidade de insero internacional, seja na perspectiva do fortalecimento do Mercosul, seja na busca de uma insero mais forte. Uma anlise detalhada da ao de cada estado brasileiro evidencia que todos eles tm formas de insero internacional e interesses especficos. Amap e Roraima tm interesses nas relaes com vizinhos e com outros pases; o mesmo pode ser dito em relao a todos os pases amaznicos. A Amaznia busca no Peru e na Venezuela interlocutores especiais. O Par tem desenvolvido intercmbios com muitos pases, inclusive da sia e do Oriente Mdio. Os estados nordestinos Cear, Pernambuco e Bahia tm fortalecido os intercmbios, utilizando-se de relaes no apenas econmicas, mas tambm polticas. Essa lista pode ser ampliada aos estados do Centro-oeste, do Sudeste e do Sul, como examinamos ao estudar detalhadamente os casos de So Paulo e Rio Grande do Sul. Todos tm intensa preocupao pelo comrcio exterior e pelos investimentos externos, sendo essas questes assimiladas vida pblica. Entre as propostas possveis, utilizando a formulao de Boga Filho (2002), poderia se pensar em algumas aes: a) maior capacitao do Ministrio das Relaes Exteriores para o exerccio da diplomacia federativa; b) incorporao da diplomacia federativa ao externa do Estado nacional; c) articulao das autoridades estaduais, de regies metropolitanas e de cidades relevantes para a ao internacional; d) examinar a convenincia de mudanas na legislao infraconstitucional; e) dar poderes mais efetivos ao frum consultivo de autoridades regionais do Mercosul, aprovado na reunio do Conselho do Mercosul de dezembro de 2004; f) ao mais efetiva no sentido do estabelecimento de convnios da Unio com estados e municpios visando delegao de poderes em aes internacionais e adaptao mais dinmica dos convnios externos dos estados e municpios no quadro dos acordos bilaterais do Estado nacional.
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A anlise proposta indica que, alm de medidas administrativas, o maior problema reside na capacidade de compreender um mundo em mudana, em que o nvel de relaes internacionais passa pelo Estado nacional, mas vai alm dele. O emaranhado dessas relaes apresenta uma alta complexidade: trata-se de trazer para a poltica nacional a capacidade desenvolvida por outras instncias, considerando que sua ao pode fortalecer a Nao. Duchacek (1990), embora admita existirem riscos para a poltica exterior nacional, afirma que a ao internacional subnacional uma realidade, devendo ser portanto reconhecida como fato real. No caso brasileiro, aparentemente a possibilidade de risco no se apresenta em razo da prpria histria. As potencialidades da diversificao e, ao mesmo tempo, do fortalecimento da ao exterior ou agir mais fortemente para a governabilidade num mundo transformado, nas palavras de Rosenau (1998) no esto ainda plenamente absorvidas.
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COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL E FINANCIAMENTO EXTERNO: A PORTES TERICOS
Marcelo Fernandes de Oliveira1

INTRODUO
objetivo desse artigo realizar uma anlise terica dos fenmenos de cooperao tcnica internacional e financiamento externo. Nessa perspectiva, teremos que discutir as caractersticas centrais dos quatro tipos de cooperao internacional e das duas modalidades de financiamento externo prevalecentes no meio internacional. No tocante a cooperao tcnica internacional, os quatro tipos existentes na atualidade so: a) cooperao vertical, b) cooperao tcnica tout court; c) cooperao horizontal; e d) cooperao descentralizada. A cooperao vertical possui um carter assistencialista, consistindo-se na transferncia vertical de conhecimentos e tcnicas dos pases avanados aos pases menos desenvolvidos, os quais encontravam-se em uma situao subalterna. Alm disso, os pases desenvolvidos utilizavam esse mecanismo para promover interesses econmicos das empresas que, at ento, se identificavam com eles. A cooperao tcnica
doutor em Cincia Poltica pela USP e Professor de Relaes Internacionais da Unesp Campus de Marlia.
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tout court trata-se de um avano em relao a anterior, pois de receptores passivos, os pases menos desenvolvidos passaram a agentes ativos do processo cooperativo, sendo capazes de acumular experincia para a soluo dos seus problemas locais. Mesmo assim, sugerimos que muitos dos processos cooperativos acabavam sendo incuos na medida em que as solues propostas partiam de premissas formuladas nos pases desenvolvidos sem levar em considerao a realidade dos pases receptores. J a cooperao horizontal envolve aes entre pases em via de desenvolvimento, deixando de ser exclusivamente um mecanismo de interao Norte-Sul, passando a existir tambm no sentido SulSul. Alm disso, nesse processo evolutivo, a cooperao tambm deixou de ser exclusivamente vertical, para incorporar caractersticas horizontais. Afirmamos tambm que nessa dinmica as cidades brasileiras seriam agentes receptores, plos atrativos de volumes expressivos de cooperao tcnica internacional bem como estariam capacitadas a prest-la para pases menos desenvolvidos, da Amrica Latina e da frica. Por fim, a cooperao descentralizada aquela que possui caractersticas gerais da cooperao horizontal sem necessariamente incorporar a figura do Estado-nao. Isso porque, como vimos, o Estado nacional dos pases em desenvolvimento, graas as suas vulnerabilidades decorrentes dos fluxos de interdependncia global, tornou-se incapaz de responder aos problemas do cotidiano das localidades. Como resposta, as cidades perceberam a associao como um instrumento eficaz para buscar solues comuns aos seus problemas particulares. Gradualmente, a formao de parcerias e redes de trabalho vem se adensando, pois permitem a formao de solidariedades estratgicas, cooperao descentralizada e troca de informao entre as cidades, os muncipes e as diversas organizaes econmicas, polticas e sociais que do vida malha de sociabilidade local, criando e recriando os espaos locais e suas respectivas bases de sustentabilidade comunitria. Em suma, sob o signo de cooperao descentralizada rene-se a ampla gama de relacionamentos entre diversos atores no pertencentes ao espectro do Estado nao.
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J os dois conceitos de financiamento externo a serem aqui analisados so: a) financiamento externo fundo perdido e b) financiamento por meio de emprstimos com juros praticados no mercado internacional menos custosos do que os juros internos. No primeiro caso, esto os financiamentos doados por instituies intergovernamentais, tais como aquelas em torno da famlia ONU, bem como ONGs que visam atenuar a situao precria de vida de inmeros seres humanos no planeta, tais como Mdicos Sem Fronteiras, etc. No segundo caso, esto os financiamentos realizados por bancos de investimentos como, por exemplo, o BID e o Banco Mundial, os quais visam apoiar projetos inovadores em pases em desenvolvimento com o objetivo de torna-los modelos a serem imitados por outras localidades. Financiamentos como esse exigem reciprocidade dos governos subnacionais e, muitas vezes, tambm so realizados com o fito de assegurar insfra-estrutura bsica para a gerao de desenvolvimento econmico e social nas localidades. Nas pginas seguintes, iremos analisar pormenorizadamente cada um desses conceitos.
1 O CONCEITO DE COOPERAO INTERNACIONAL A pesquisa que realizamos nos permite estabelecer quatro tipos de Cooperao Internacional, os quais podem ser classificados em uma escala evolutiva: a) cooperao internacional vertical, b) cooperao tcnica internacional, c) cooperao internacional horizontal e d) cooperao internacional descentralizada. O primeiro tipo de cooperao, herdeiro de uma viso ps-segunda guerra mundial, possui carter assistencial e consiste na transferncia vertical de conhecimentos e tcnicas dos pases avanados aos pases menos desenvolvidos, o que pressupe uma postura passiva por parte destes ltimos e evidencia suas condies de subalternidade. Apesar da negao constante, possvel constatar que esse tipo de assistencialismo nunca foi desinteressado, uma vez que esteve sempre vinculado a objetivos nacionais especficos dos pases desenvolvidos, principalmente
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no perodo da Guerra Fria. A promoo desse tipo de cooperao se enquadra na lgica da insero internacional passiva dos municpios. A cooperao internacional vertical continua existindo, ainda que seja veementemente negada por parte dos agentes que as oferecem. Isso porque, na atualidade, seu vis assistencialista passou a ser condenado mundialmente, gerando um consenso pejorativo sobre seus resultados, sobretudo por no contribuir para a gerao de condutas autnomas nos agentes receptores capacitando-os , no futuro, solucionarem seus problemas cotidianos com maior independncia. O maior exemplo disso ocorre com as grandes corporaes transnacionais do setor de frmacos, as quais mantmse como agentes doadores de cooperao internacional vertical aos pases mais pobres para evitar que seus governos invistam recursos na descoberta e fabricao de novos medicamentos para a cura de doenas que afligem suas populaes. Na realidade, os agentes doadores repassam seus produtos aos pases pobres em troca da manuteno do seu monoplio sobre agentes qumicos de alto lucro na indstria farmacutica. Evitando assim, a entrada de novos competidores no mercado, bem como a ao pblica legtima contra seus monoplios condensados e protegidos pelos mecanismos internacionais de proteo de patentes, tais como o TRIPS na OMC. Com o passar dos anos e mais ainda hoje, esse tipo de assistencialismo passou a constituir-se, ele mesmo, em situao incmoda. Logo, procurou-se substituir o carter assistencialista pelo conceito de cooperao tcnica tout court, que constitui o segundo tipo de cooperao aqui considerado. Isto tornou possvel tratar os pases em via de desenvolvimento como parceiros no processo de soluo de seus problemas, ou seja, como agentes intervenientes no processo de cooperao internacional, possibilitando a reduo do envolvimento constante de peritos estrangeiros, que foram substitudos por consultores de curto prazo, com a funo de apoiar os esforos locais. A partir de ento, os pases em desenvolvimento mudaram de posio: de receptores, tornaram-se tambm agentes do processo cooperativo. Esse tipo de cooperao j parece ser uma evoluo, representando um
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meio termo entre as estratgias de internacionalizao municipal ativa e passiva. Um exemplo ilustrativo desse modelo a cooperao tcnica internacional de tecnologia avanada para a perfurao de poos de petrleo em guas profundos no alto mar oferecida pelo Brasil por meio da Petrobrs para vrios pases no mundo, tais como a Nigria. Ou ainda, a tecnologia de explorao de gs e construo do Gasoduto Brasil-Bolvia por parte do Brasil para o escoamento dessa commodity para o mercado consumidor brasileiro, sem a qual a Bolvia no teria capacidade de faze-lo. Nessa lgica tambm se insere a experincia da construo de Hidreltrica Itaipu Binacional entre Brasil e Paraguai, a qual tem gerado benefcios para ambos pases e que sem auxlio brasileiro o vizinho jamais poderia auferir os benefcios que possui atualmente. O terceiro tipo de cooperao internacional surge como evoluo da mudana conceitual explicitada acima, e passa a ocorrer a partir do surgimento de aes de cooperao entre pases em via de desenvolvimento. Ou seja, a cooperao deixou de ser exclusivamente um mecanismo de interao Norte-Sul, passando a existir tambm no sentido Sul-Sul. Alm disso, nesse processo evolutivo, a cooperao tambm deixou de ser exclusivamente vertical ou tcnica para incorporar caractersticas horizontais. Esse tipo de cooperao proporciona para as cidades brasileiras uma internacionalizao ativa. A concretizao desse perfil de internacionalizao ativa das cidades brasileira pode vir a se efetivar devido ao fato do pas ter alcanado um nvel intermedirio de desenvolvimento, que o capacita tanto a receber volumes expressivos de cooperao tcnica internacional, como a prest-la para pases menos desenvolvidos, da Amrica Latina e da frica. Sob esta tica, a Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores, afirma que:
[...] a cooperao tcnica internacional passa a ser encarada sob suas duas vertentes principais: como instrumento de poltica externa e como auxiliar de promoo do desenvolvimento socioeconmico do pas. Nesse sentido, a poltica brasileira de
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LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.) cooperao tcnica internacional se realiza pela combinao dos elementos bsicos das duas vertentes, ou seja, da recebida e da prestada, e ser eficiente na proporo que assegure o alcance dos principais objetivos de uma e de outra. (WARWAR, 2005).
Portanto, pode-se afirmar que a cooperao internacional benfica se distingue por: (a) focalizar o desenvolvimento da infra-estrutura humana; (b) gerar fluxo de conhecimento tanto para a organizao prestadora, como tambm - e principalmente para a instituio local, de forma a garantir continuidade dos programas, mesmo aps encerrada a fase da cooperao, evitando a dependncia permanente e promovendo o desenvolvimento institucional das novas tecnologias absorvidas; e (c) ter custos quase nulos para quem est recebendo. Enfim, a cooperao internacional horizontal parece ser a mais adequada do ponto de vista de gerao de bem-estar para as populaes do receptor, visto ser uma das modalidades bsicas da cooperao para o desenvolvimento. Embora a cooperao internacional de primeiro e segundo tipo assim como suas interfaces tambm possam ser importantes e gerar efeito sinrgico e de complementao, resulta muito importante conjug-las sempre no sentido de assegurar a prevalncia da cooperao internacional horizontal. Isto porque esta ltima objetiva a troca de conhecimentos mtuos entre parceiros para a soluo de problemas comuns em diversas reas, como, por exemplo, urbanizao, meio ambiente, tratamento do lixo hospitalar, transporte, educao, sade, etc. Nesse sentido, cidades brasileiras tm muitas caractersticas em comum com outras localidades no mundo e esto aptas a oferecer cooperao para suas congneres, bem como a receber auxlio advindo de cooperao internacional horizontal, tout court e vertical. importante ressaltar que esse tipo de cooperao internacional horizontal no pode, de maneira alguma, ser confundido com a cooperao econmica e comercial, que em um primeiro momento prope auxlios apenas para pases em
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vias de desenvolvimento, mas junto deles envia um pacote de produtos de empresas originrias dos seus pases. Diante disso, o grande desafio das cidades brasileiras consiste em atuar internacionalmente para transformar seu espao urbano em locus privilegiado para o estabelecimento de cooperao internacional horizontal, tendo em vista a capacidade desses municpios gerarem polticas pblicas teis para outras localidades. Isto tem duas conseqncias prticas: a primeira consiste em estabelecer condies que permitam baratear servios para o errio pblico. A segunda reside no fato de a cooperao atuar no sentido de, num primeiro momento, oferecer melhores condies de vida para os cidados, para em seguida permitir ao receptor utilizar a tecnologia recebida como contedo para intercmbio com outros parceiros, em mbito nacional e internacional, aumentando com isso a possibilidade de recebimento de outros auxlios de seu interesse. Para tanto seria necessrio aproveitar mais adequadamente a massa crtica de cincia e tecnologia disponvel nessas cidades, no mbito das instituies existentes, como o caso dos grupos de pesquisa, das universidades e dos hospitais universitrios, dentre outros. Vale ressaltar que, mesmo enfatizando o papel das cidades nesse terceiro modelo de cooperao internacional, a figura do Estado nacional imprescindvel. O que evidenciou a necessidade de mais pesquisa terica para compreendermos casos especficos de cooperao internacional que envolviam a internacionalizao de governos subnacionais sem a intermediao de estados nacionais. Ao analisarmos a literatura sobre o assunto percebemos a possibilidade de incorporarmos no nvel conceitual uma nova modalidade de cooperao internacional, aqui representando nosso quarto tipo: a cooperao internacional descentralizada. Ela possui caractersticas gerais da cooperao horizontal sem necessariamente incorporar a figura do Estado-nao2 . Isso porque,
Vale lembrar que na modalidade horizontal, no caso do Brasil, ainda que haja ampla participao de outros entes federados e atores domsticos, o comando da operao da ABC Agncia Brasileira de Cooperao alocada junto ao Ministrio das Relaes Exteriores MRE.
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como vimos antes, o Estado nacional dos pases em desenvolvimento, graas as suas vulnerabilidades decorrentes dos fluxos de interdependncia global, tornou-se incapaz de responder aos problemas do cotidiano das localidades. Como resposta, as cidades perceberam a associao como um instrumento eficaz para buscar solues comuns aos seus problemas particulares. Gradualmente, a formao de parcerias e redes de trabalho vem se adensando, pois permitem a formao de solidariedades estratgicas, cooperao descentralizada e troca de informao entre as cidades, os muncipes e as diversas organizaes econmicas, polticas e sociais que do vida malha de sociabilidade local, criando e recriando os espaos locais e suas respectivas bases de sustentabilidade comunitria. Nesse sentido, fomos percebendo a existncia de pelo menos trs atributos definidores da cooperao descentralizada. O primeiro deles ser ela qualquer iniciativa promovida por entes que no pertencem a administrao central do Estado, tais como associaes privadas, administraes municipais e provinciais, universidades, fundaes, sindicatos, setor privado em geral e, assim sucessivamente. A Comisso Europia compreende a cooperao descentralizada como qualquer iniciativa proposta indiferentemente por organizaes no governamentais (ONG) ou por entes locais. Ou seja, o predominante nessas iniciativas a reinvindicao de autonomia, visibilidade prpria e vontade de se diferenciar da administrao central por meio de financiamento da cooperao descentralizada. Inclusive, muitas dessas experincias, no possuem legalidade jurdica nos territrios nacionais nos quais so desenvolvidas. Dowbor (2006) considerou que essas experincias so aquelas que esto para alm do controle dos Estados nacionais porque seus agentes se internacionalizaram partindo de ao e vontade prpria sem nenhuma intermediao do governo central. As aes desses agentes estariam criando espaos internacionalizados de relacionamentos no previstos nas relaes internacionais clssicas mediadas pelo Estado nacional. Como derivao do primeiro atributo, o segundo, tal como a cooperao horizontal, o pressuposto de que todas as partes
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envolvidas devem ter algo a contribuir na aliana estratgica, elevando a noo de trocas qualitativas pr-desenvolvimento como primordial em todo processo, o qual deve ter como fim ltimo servir como mecanismo efetivo para o desenho e a prtica de polticas pblicas que solucionem os problemas dos cidados. Em outras palavras, os agentes condutores das experincias descentralizadas de cooperao internacional so capazes de gerar polticas pblicas mais eficazes por desenvolverem suas atividades em parceria com os cidados atingidos por suas aes. Eles partem da noo de que o cidado, acostumado dinmica de sociabilidade da sua comunidade, que conhece os problemas da localidade em que vive e, portanto, deve participar como agente e receptor dos servios e das polticas pblicas geradas no bojo de uma cooperao internacional descentralizada. O que, como efeito colateral positivo, demanda nveis ampliados de participao poltica, logo processos de tomada de decises mais democrticos. Isso requer que os sujeitos descentralizados da cooperao sintam-se atores do desenvolvimento local, parte integrante da comunidade local, aspirando a contribuir com o desenvolvimento humano no nvel global. A incapacidade do governo central em prover os mesmos servios oferecidos pelos agentes de cooperao descentralizada o conduz a incentivar essas experincias, inclusive, muitas vezes, por meio de doaes financeiras. Em muitas ocasies, emerge experincias inovadoras, inclusive no tocante a ampliao de experincias democrticas. Entretanto, em outras ocasies, essa prtica pode acabar em corrupo e deve ser bastante monitorada pela sociedade civil. Por fim, o terceiro atributo definidor da cooperao descentralizada trata-se de boas motivaes ticas dos agentes que se envolvem com ela. Na maioria das vezes, eles querem construir um mundo melhor e, para tanto, se propem realizar projetos que visam contornar as condies sub-humanas de parcelas significativas da populao mundial. Isso exige que cada um cumpra sua tarefa seja como pessoa seja como organizao. Nos ltimos anos, visando alcanar esse objetivo muito desses agentes passaram a exigir dos governos e das organizaes
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internacionais a construo de mecanismos e procedimentos adequados para dar-lhes o suporte necessrio para o cumprimento de suas tarefas. Parece haver experincias bem sucedidas nessa perspectiva. Contudo, em muitas outras ocasies, muitos governos se utilizam dessas boas motivaes ticas para repassar para atores sociais tarefas suas, incorporando-os como partners ativos de execuo de servios pblicos, mas no na formulao das polticas a serem adotadas para solucionar problemas sociais coletivos. Essa prtica limita o aprendizado social desses atores que buscam cooperar com governos e organizaes internacionais, cada qual com suas competncias e capacidades, na identificao, formulao, negociao e execuo de polticas pblicas que incidam sobre a qualidade do desenvolvimento humano nas sociedades mais pobres do planeta. Dito de outro modo, as boas motivaes ticas dos agentes de cooperao descentralizada no devem ser instrumentalizadas pelos governos para suprir suas responsabilidades. Pois, se desenvolverem nesse sentido tende a perder seu carter poltico-social. Diante do exposto, sob o conceito de cooperao descentralizada podemos incluir iniciativas diversas, as quais devem constituir
[...] un sistema organizado de partenariados territoriales de desarrollo y solidariedad entre comunidades locales del sur y del norte, con el objetivo de hacer trabajar juntos los propios actores, de manera coordinada, hacia los objetivos y con los mtodos del desarrollo humano, tanto a nivel local como buscando enlaces a nivel nacional e internacional. (CARRINO, 2003, p. 4).
O que implica uma eleio estratgica de agentes descentralizados compartilhada e apoiada por estruturas nacionais e por organizaes internacionais, as quais devem adotar uma viso do desenvolvimento global fundamentada no desenvolvimento local. Em suma, a cooperao descentralizao um mecanismo para influenciar o desenvolvimento global atravs de conexes internacionais entre comunidades locais do sul e do norte do mundo,
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em uma dialtica construtiva com os governos centrais e com as organizaes internacionais. Visa unir forar para um interesse comum: o desenvolvimento humano orientado para a reduo da pobreza, do desemprego, da excluso, da violncia e de outros desequilbrios que ameaam o futuro. A sua vantagem principal a descentralizao de aes, reunindo diversos agentes, numa rede de gesto mais democrtica, criativa, flexvel e mais prxima dos problemas cotidianos das populaes excludas, sobretudo, dos pases pobres. Os receptores dessa cooperao descentralizadas do-lhe ampla legitimidade porque percebem o grau elevado da informao, do dilogo e da transparncia na tomada e implementao de suas decises. O que j no tem ocorrido nas gestes pblicas de pases em desenvolvimento, nas quais a prestao peridica de contas populao quase inexistente. Para finalizar, queremos apenas reforar a idia de que a cooperao internacional descentralizada preconiza um modelo de cooperao mais participativo em que se reconhecem atores no-governamentais como parceiros importantes das tradicionais relaes Estado-Estado. Ela visa reforar a participao da populao nas aes de desenvolvimento (ALVES, 1996, p. 128) orientadas para a explorao de complementaridades e reforo de redes globais na perspectiva do desenvolvimento local (AFONSO, 1998). Porm, como vimos, essencial uma cooperao de parceria entre operadores variados como organismos pblicos (municpios), ONG, associaes e agrupamentos locais, agentes empresariais, universidades, etc. Isso posto, nossa tarefa seguir verificar na prtica a efetividade dessa discusso terica, especificamente no tocante as experincias de cooperao internacional horizontal e descentralizada, as quais mais nos interessam pelo fato de abranger governos subnacionais.
2 O CONCEITO DE FINANCIAMENTO EXTERN o Uma parte dos esforos a serem despendidos para a viabilizao da internacionalizao das cidades est justamente na
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captao dos financiamentos internacionais. H duas modalidades centrais: os quais, especificamente nas modalidades a fundo perdido, tm sido escassos, em grandes quantidades, desde o incio dos anos 90, para pases de renda nacional mdia como o Brasil. Porm, ainda existem instituies internacionais que oferecem financiamento tanto a fundo perdido como sob forma de emprstimos. No tocante aos financiamentos a fundo perdido, estas instituies tendem a privilegiar organizaes no-governamentais como instituies receptoras, em detrimento do Poder Pblico. Neste caso, uma soluo criativa seria a de os municpios brasileiros vir a assumir um novo papel, qual seja o de estabelecer parcerias com organizaes no governamentais da sociedade civil, de forma a gerar um espao pblico onde elas possam compartilhar projetos com o governo municipal. Esse tipo de iniciativa possibilitaria maior interao entre o governo municipal e a sociedade civil, no somente na discusso sobre elaborao e aperfeioamento de projetos, como tambm na identificao de alternativas para captao do maior volume possvel de recursos para projetos conjuntos na lgica da cooperao tcnica internacional horizontal. Alm disso, abriria canais institucionais para a consolidao de experincias no sentido da proposta de maior democratizao da administrao pblica municipal. No caso da cidade de Marlia j existe experincia nessa direo. J no caso de emprstimos, a tendncia atual das instituies financiadoras internacionais - como o Banco Mundial e o BID -, a de exigir co-parceria, ou seja, o financiamento dos projetos s ocorre na medida em que haja contrapartida financeira de, pelo menos, 50% por parte do Poder Pblico local para a execuo dos projetos. No caso de muitos municpios brasileiros, esta coparceria s possvel se a cidade estiver livre de restrio ao endividamento externo graas a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Alm dessas determinaes, existe ainda a necessidade de aprovao de emprstimos pelo Senado. O municpio de Marlia vem cumprindo com a LRF e ficaria a merc apenas da segunda
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condio, o que demandaria maiores articulaes no nvel poltico nacional, paralelamente a ao internacional do municpio. Outra sada para a co-parceria e, portanto, para a captao de recursos externos, pode estar nos emprstimos internos fundo perdido presentes no pas via Ministrio do Planejamento, BNDES, Caixa Econmica Federal e tambm no Ministrio das Cidades, entre outros. Os municpios brasileiros poderiam adotar a estratgia de adquirir recursos nessas agncias governamentais para arcar com sua contrapartida financeira em grandes projetos de co-parceria com instituies internacionais. Em face do exposto, buscaremos demonstrar com esse projeto que a novidade que se apresenta gesto municipal mariliense reside na possibilidade de instituio de atividade no burocrtica seja no mbito de sua estrutura institucional ou, ainda, na forma de estrutura paralela ou terceirizada -, para realizar a funo de intermediao entre agentes financeiros internacionais que disponibilizam recursos a fundo perdido e organizaes no governamentais internas, com o objetivo de desenvolver parcerias e constituir banco de projetos direcionados captao de recursos externos. Considerando que a maioria das organizaes no governamentais no dispe de pessoal qualificado para identificar possibilidades, elaborar e negociar projetos para captao de recursos nas agncias do prprio governo brasileiro e de outros pases, assim como para atuar junto s agncias financeiras internacionais, caber constituio de uma Secretaria Municipal de Relaes Internacionais SMRI no municpio, ou ainda outros tipos institucionais congneres, para o desempenho desse papel central, que consiste justamente em assegurar o suporte tcnico necessrio ao desenvolvimento dessas atividades, cabendo organizao receptora a funo de execuo. Tudo isso em consonncia com as diretrizes das agncias internacionais de fomento. Possibilitando ainda, o enforcement da lgica da democracia cosmopolita entre a realidade brasileira e a internacional.
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ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DOS ATORES

SUBNACIONAIS NAS RELAES INTERNACIONAIS
Jefferson Aparecido Dias1

ntes de tratarmos da posio dos atores subnacionais nas relaes internacionais, so importantes algumas consideraes iniciais quanto ao foco que se pretende dar a esta apresentao e, tambm, sobre quais so as premissas das quais partiremos para chegar s concluses que ao final sero apresentadas. Primeiramente, gostaramos de esclarecer que nossa manifestao se restringir a uma anlise jurdica das possibilidades que, em tese, existem para avaliar a validade dos acordos internacionais firmados por atores subnacionais. No realizaremos qualquer anlise econmica ou poltica, como tambm no pretendemos avaliar a convenincia e a oportunidade da celebrao de tais acordos por Estados e Municpios, ou seja, se eles so bons ou no; limitar-nos-emos a demonstrar em quais casos esses acordos podem ser considerados vlidos do ponto de vista jurdico. Feita essa primeira observao, precisamos estabelecer algumas premissas a partir das quais ser realizada a mencionada anlise jurdica2 e a primeira delas diz respeito ao papel que os princpios devem ocupar em nossa ordem jurdica.
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Procurador da Repblica em Marlia, Mestre em Teoria do Direito e do Estado pela Fundao de Ensino Eurpides Soares da Rocha e Doutorando em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, em Sevilha (Espanha). Estas premissas esto fundadas em trabalho de pesquisa anteriormente realizado e publicado em: DIAS, J. A. Princpio da eficincia & moralidade administrativa. 2. ed. Curitiba : Juru, 2008.
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De forma popular, o termo princpio concebido como o incio ou origem de algo; tambm pode ser o ponto de partida para uma jornada ou o alicerce de uma obra.3 Do ponto de vista jurdico, os princpios podem ser concebidos como a base sobre a qual se desenvolve o direito ou uma de suas vertentes ou, numa posio moderna, como uma das espcies de normas, ao lado das regras. Pela primeira posio, os princpios no teriam fora normativa e, portanto, somente trariam preceitos programticos espera de serem aplicados, sem qualquer obrigatoriedade. J pela segunda posio, ou seja, pela qual os princpios so espcies de normas, eles tm fora normativa e devem ser observados, da mesma forma que as regras, existindo apenas uma diferena entre ambos quanto forma de sua aplicao. Robert Alexy (1993, p. 86) defende que os princpios son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurdicas y reales existentes [...] son mandatos de optimizacin [...] que podem ser cumpridos em diferentes graus, de acordo com o caso concreto, enquanto as regras son normas slo pueden ser cumplidas o no. A partir dos conceitos apresentados por Robert Alexy, vemos que as regras devem ser cumpridas numa relao de tudo ou nada, ou seja, ou uma regra aplicvel a um caso concreto ou no. J com os princpios ocorre algo diferente, uma vez que eles podem ser aplicados em diferentes graus, mas na maior medida possvel, de acordo com o caso concreto. Essa distino quanto ao grau de aplicao conduz a outra diferena entre princpios e regras que a forma pela qual devem ser solucionados os casos em que ocorrer um conflito de regras ou uma coliso de princpios.
Derivado do latim principium (origem, comeo), em sentido vulgar quer exprimir o comeo da vida ou o primeiro instante em que as pessoas ou as coisas comeam a existir. , amplamente, indicativo do comeo ou da origem de qualquer coisa (SILVA, De P. Vocabulrio jurdico , v. 3, p. 36).
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Na primeira situao, quando tivermos um conflito de regras, ou seja, quando duas regras puderem ser aplicadas a um caso concreto, deveremos solucion-lo a partir de uma relao de tudo ou nada procedendo (DIAS, 2008, p. 24):
1) pela incluso de uma clusula de exceo em uma das regras; 2) pelo reconhecimento de invalidade de uma das regras, eliminando-a do ordenamento jurdico; ou 3) pela concluso de inaplicabilidade de uma das regras ao caso.
Assim, a regra ser aplicada ou no, no existindo a possibilidade de sua aplicao parcial. Na segunda situao, quando dois ou mais princpios puderem ser aplicados ao mesmo caso concreto, preciso relembrar que eles, como mandatos de otimizao, admitem um cumprimento gradual, de diferentes formas, de acordo com o caso concreto. Na verdade, os princpios so razes que se inclinam numa ou noutra direo, sugerindo uma ou outra soluo (DWORKIN, 2002, p. 42). Aqui so necessrias duas consideraes: a primeira delas que entendemos, como vrios autores, que no existem princpios absolutos, razo pela qual defendo que no possvel que um princpio prevalea sempre em relao a todos os outros, sendo sempre necessrio analisar o caso em concreto; e, em segundo lugar, julgamos que no possvel fazer uma hierarquizao rgida de princpios, como se eles estivessem em uma tabela organizada a partir do que tem maior valor at aquele de menor valor, apesar de reconhecer a possibilidade de organizao de uma relao de procedncia flexvel dos princpios, com a indicao daqueles que, prima facie, devem prevalecer em relao aos outros, admitindo, contudo, que essa relao seja alterada de acordo com os casos concretos. Portanto, quando ocorrer a coliso de dois ou mais princpios, ser necessrio verificar qual deles dever prevalecer no caso concreto, por meio de uma ponderao, utilizando uma relao de precedncia condicionada (ALEXY, 1993, p. 92), na qual dever
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ser avaliado qual o peso que cada princpio possui no caso especfico. Tomemos um princpio P1 e outro princpio P2, ambos aplicveis a um caso concreto, mas que levariam a resultados diferentes. Nesse caso, precisaremos verificar qual princpio deve ser prestigiado em relao ao outro, diante das condies do caso concreto. As solues possveis para essa coliso de princpios podem ser representadas pelas frmulas abaixo, nas quais p significa a prevalncia de um princpio em face do outro, e C, as condies nas quais isso ocorrer: 1) P1 p P2 2) P2 p P1 3) P1 p P2 C 1 4) P2 p P1 C 2 Nas duas primeiras frmulas, a soluo indicada deve ser a adotada quando aplicamos relaes de precedncia previamente estabelecidas, ou se admitssemos a existncia de um princpio absoluto, uma vez que so incondicionadas, ou seja, independem das condies do caso concreto. J as duas ltimas representam uma relao de precedncia condicionada, pela qual devemos analisar as condies do caso concreto e verificar qual dos princpios (P1 ou P2), nessas circunstncias, tem um peso maior em relao ao outro, como se utilizssemos a balana de Themis 4 e, dependendo do lado para o qual pender a balana, um dos princpios dever prevalecer sobre o outro no caso apresentado, sem que isso resulte na sua invalidao ou na inaplicabilidade do princpio preterido. Ambos os princpios colidentes devero ser respeitados, porm em graus diferentes, pois, ao prestigiarmos um princpio em relao ao outro, no podemos eliminar ou mesmo no aplicar
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Na mitologia grega, Themis a deusa da justia e traz em uma de suas mos uma balana e na outra uma espada.
PARTE III
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de forma completa o princpio preterido, uma vez que todos os princpios vlidos possuem um ncleo intangvel que sempre coexistir com os outros princpios aplicados ao caso concreto. Uma metfora que pode ser usada para facilitar a visualizao dessa ponderao no caso de coliso de princpios um encontro das guas de dois rios com coloraes diferentes. Imaginemos o encontro dos rios Negro e Solimes em Manaus no Amazonas. So dois rios com guas de cores diferentes, enquanto o rio Negro possui esse nome por ter guas escuras, decorrentes da decomposio da madeira, as guas do rio Solimes tm um tom marrom claro, em razo de possuir uma grande carga de sedimentos argilosos. Quando chove mais na cabeceira de um dos rios, digamos que na do rio mais escuro, o Negro, suas guas vo avanar sobre as guas barrentas do rio Solimes. Numa outra circunstncia, se as chuvas forem maiores do lado do rio Solimes, teremos um afluxo da gua barrenta avanando sobre as guas negras. Assim so os princpios: em algumas circunstncias, um princpio, por estar com mais fora, avana sobre o outro; em outras, o princpio que anteriormente foi preterido pode prevalecer. Isso o que um juiz faz todos os dias ao sentenciar, o que um Procurador da Repblica faz quando decide entrar com uma ao civil pblica. Importante destacar, ainda, que em todos os casos a constrio de um dos princpios dever corresponder maior aplicao do outro, ou seja, ao limitarmos a aplicao de um princpio, restringindo o seu contedo, deveremos, pelo menos na mesma proporo, ampliar o contedo do princpio que concluirmos preponderante naquele caso. Nesse sentido, Alexy prope a adoo de uma ley de la ponderacin, pela qual cuanto mayor es el grado de la no satisfaccin o de afectacin de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfaccin del otro. (ALEXY, 1993, p. 161) .
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Por essa lei, ao adotarmos uma soluo para a coliso de princpios, ela dever prestigiar um deles na mesma proporo (ou mais) que afronta o princpio preterido. Para a realizao dessa ponderao na soluo das colises, muito importante a anlise dos valores que cada um dos princpios visa preservar no caso concreto, ou qual o peso que eles possuem numa determinada situao. Aps tais ponderaes, poderemos concluir qual princpio dever prevalecer sobre o outro diante de certas circunstncias e, dessa forma, a partir desta soluo, adotar uma regra para a soluo dos casos futuros de coliso de princpios, que poder ser aplicada quando se repetirem as mesmas condies. Assim agem os Tribunais que, a partir de suas jurisprudncias, elaboram regras para a soluo de colises de princpios que sero aplicadas nos casos futuros todas as vezes que se reproduzirem as mesmas circunstncias. No caso brasileiro, o desenvolvimento de uma cultura de ponderao na aplicao da Constituio imprescindvel, pois o constituinte optou por organizar todo o sistema jurdico partindo de princpios expressos no texto constitucional, inovando a ponto de estabelecer expressamente quais princpios devem nortear a atuao da Administrao Pblica. Feitas essas consideraes sobre os princpios e a sua aplicao, inclusive no que diz respeito soluo das colises, devemos analisar se existe alguma coliso de princpios nos casos de acordos internacionais celebrados por agentes subnacionais. O primeiro princpio que nos interessa o federativo que pode ser conceituado como a diviso de competncias entre Unio, Estados e Municpios, de acordo com o previsto na Constituio Federal. Na Constituio, tal princpio pode ser observado explcita e implicitamente nos artigos 1., 21, 49 e 84 , que prevem:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
PARTE III constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico [...] Art. 21. Compete Unio: I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; [...] Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; [...] Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] VII - manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; (BRASIL, 1988).
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No caso brasileiro, contudo, essa diviso de competncias tem beneficiado a Unio em detrimento dos Estados e Municpios, como uma forma de aumentar a arrecadao federal e diminuir a parcela de recursos destinada aos oramentos estaduais e municipais. Celso Ribeiro Bastos critica tal diviso e defende que ela deveria prestigiar os Municpios (BASTOS, 1994, p. 145-146):
A federao a forma de Estado pela qual se objetiva distribuir o poder, preservando a autonomia dos entes polticos que a compem. No entanto, nem sempre alcana-se uma racional distribuio do poder; nestes casos d-se ou um engrandecimento da Unio ou um excesso de poder regionalmente concentrado, o que pode ser prejudicial se este poder estiver nas mos das oligarquias locais. O acerto da Constituio, quando dispe sobre a Federao, estar diretamente vinculado a uma racional diviso de competncia entre, no caso brasileiro, Unio, Estados e Municpios; tal diviso para alcanar logro poderia ter como regra principal a seguinte: nada ser exercido por um poder mais amplo quando puder ser exercido pelo poder local, a final os cidados moram nos Municpios e no na Unio.
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LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.) Portanto, deve o princpio federativo informar o legislador infraconstitucional que est obrigado a acatar tal princpio na elaborao das leis ordinrias, bem como os intrpretes da Constituio, a comear pelos membros do Poder Judicirio.
De acordo com esse princpio e as regras dele decorrentes, no seriam vlidos os acordos internacionais celebrados por agentes subnacionais, uma vez que tais atos seriam privativos da Unio. importante, no entanto, verificarmos se, nos casos concretos, a celebrao de acordos internacionais por agentes subnacionais, apesar de, em tese, violar o princpio federativo, no estaria amparada em outros princpios. Imaginemos um determinado acordo, celebrado por um agente subnacional, com o fim de prestigiar o princpio da dignidade da pessoa humana que, usando as palavras de Joaqun Herrera Flores, pode ser conceituado: no (como) o simples acesso aos bens, mas sim que dito acesso seja igualitrio e no esteja hierarquizado a priori por processos de diviso do fazer que colocam a uns em mbitos privilegiados na hora de aceder aos bens e a outros em situaes de opresso e subordinao.(HERRERA FLORES, 2008, p.26). A pergunta que devemos fazer se esse acordo deve ser considerado nulo pelo fato de violar o princpio federativo ou, ao contrrio, seria vlido j que estaria justificado pelo princpio da dignidade humana. Primeiro, preciso decidir se vamos considerar o princpio federativo como sendo absoluto ou hierarquicamente superior aos demais princpios, caso em que o acordo acima mencionado seria nulo, em razo de no observ-lo. Tal deciso estaria amparada, em tese, pelos preceitos constitucionais acima mencionados. Apesar dos mencionados preceitos constitucionais, entendemos que o princpio federativo no pode ser considerado como absoluto ou mesmo superior aos demais, uma vez que ele tambm deve ser aplicado dentro das possibilidades fticas e jurdicas como todos os outros princpios.
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Alm disso, apesar de ele decorrer do princpio da soberania, que est acima do princpio da dignidade humana no j mencionado art. 1. da Constituio, no podemos admitir que seja superior prima facie aos outros princpios, muito menos ao da dignidade humana, pois tal fato permitiria que o Estado, em nome da soberania ou do princpio federativo que dela decorre, praticasse agresses vida das pessoas, torturas, perseguies polticas, tudo em nome do chamado bem da nao. Assim, defendemos que o princpio federativo deva ser submetido a uma ponderao junto com os outros princpios com que colidir e, em algumas situaes, deve ceder aos outros princpios que, mediante certas condies, devem ser prestigiados. Tambm merece destaque o inciso VIII do art. 84, da Constituio, principalmente com as mudanas promovidas no texto constitucional pela Emenda n. 45. Isso porque segundo uma interpretao do texto original da Constituio, todo tratado ou conveno internacional de que o Brasil fosse signatrio deveria ingressar no ordenamento jurdico como se fosse um preceito constitucional. Entretanto, a partir da incluso do 3. ao art. 5. da Constituio, pela Emenda Constitucional n. 45, o tratado ou conveno celebrado poder ou no ingressar no ordenamento jurdico nacional como emendas constitucionais se forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros. (BRASIL, 1988) Ento vejamos: se a prpria Constituio, na sua nova redao, reconhece que nem todos os tratados e convenes internacionais devem entrar no ordenamento ptrio como se fossem preceitos constitucionais e reconhece que eles podem ingressar como outro status, defendemos que alguns desses acordos internacionais podem ingressar no ordenamento jurdico como se fossem convnios, instrumentos jurdicos admitidos em nossa legislao e passveis de terem como origem um acordo internacional, segundo nossa interpretao do texto constitucional.
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Dessa forma, conclumos que, sob determinadas condies, os atos celebrados entre Estados ou Municpios com estados estrangeiros sero vlidos se os princpios nos quais eles se baseiam estiverem em condio de prevalncia sobre o princpio federativo, a partir da relao de precedncia condicionada que j apresentamos, casos em que ingressaro no ordenamento jurdico brasileiro como se fossem um convnio. Os servidores pblicos federais, contudo, no podero concordar com tal concluso e, quando consultados, se manifestaro pela impossibilidade da celebrao de acordos internacionais por agentes subnacionais. Isso ocorrer em razo do princpio da legalidade, pelo qual toda a atuao da Administrao precisa ser precedida de uma atribuio normativa, cabendo Administrao atuar como executora de normas antecedentes, pois a [...] ao administrativa apresentase-nos assim como exerccio de um poder atribudo previamente pela lei e por ela delimitado e construdo. Sem uma atribuio legal prvia de potestades, a Administrao, simplesmente, no pode atuar. (ENTERRIA; FERNNDEZ, 1999, p. 376-377). Hely Lopes Meirelles (1994, p. 83) resume a vinculao da Administrao Pblica: Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa pode fazer assim; para o administrador significa deve fazer assim. Tambm bastante clara a lio de Carlos Ari Sundfeld (2003, p. 29) sobre o tema:
Inexiste poder para a Administrao Pblica que no seja concedido pela lei: o que ela no concede expressamente, negalhe implicitamente. Por isso, seus agentes no dispem de liberdade existente somente para os indivduos considerados como tais mas de competncias, hauridas e limitadas na lei.
A lei agiria assim como uma jaula de hierro (MENDIETA, 2000, p. 29) a limitar a atuao da Administrao Pblica , admitindo apenas os movimentos que j estiverem nela previstos.
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Da a explicao porque, ao serem consultados sobre a possibilidade de os Estados e Municpios celebrarem acordos internacionais, os servidores pblicos federais respondem que isso no possvel, e na qualidade de membros da Administrao Pblica no poderiam responder de forma diversa, uma vez que a sua atuao est vinculada ao previsto na lei, em razo do princpio da legalidade. Aqui tambm teremos uma ntida coliso de princpios que dever ser solucionada de acordo com a frmula acima apresentada, e nos parece evidente que o princpio da dignidade humana dever ser prestigiado, tanto em detrimento do princpio federativo quanto do princpio da legalidade. O mesmo poder ocorrer quando a coliso se der, por exemplo, entre o princpio de preservao do meio ambiente e os princpios federativo ou da legalidade. Assim, parece-nos equivocada a deciso de que todos os atos celebrados por atores subnacionais em relao a entes internacionais so ilegais, devendo ser analisadas, em cada caso concreto, as condies em que o ato foi celebrado e os princpios que se encontram em coliso com o princpio federativo. Se esse princpio possuir um valor superior ao do princpio federativo, entendemos que o ato celebrado pelo autor subnacional ser vlido, amparado por uma relao de precedncia condicionada. Por essa mesma frmula, se o princpio prestigiado possuir um valor inferior ao do princpio federativo, o ato celebrado no ser considerado vlido, j que, nesse caso, deve prevalecer o princpio federativo. A partir da, parece-nos que podemos abandonar um formalismo excessivo que tem levado concluso equivocada de que todos os atos celebrados por atores subnacionais com entes internacionais so invlidos e buscar uma plena efetividade de nossa Constituio e do ordenamento jurdico em defesa da dignidade da pessoa humana.
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APRESENTAO
Rosngela de Lima Vieira1
V Semana de Relaes Internacionais, organizada na FFC Unesp de Marlia , ofereceu a seus participantes 4 oficinas, ou mini-cursos como consideraram outros, cujo principal objetivo foi oportunizar ao aluno participante um contato mais prolongado com o conferencista convidado e conseqentemente maior possibilidade de participao; ao professor foi possvel desenvolver seu tema com mais profundidade e para um pblico menor. Assim houve uma maior possibilidade de dilogo e de troca entre os especialistas e os alunos. Para a montagem das oficinas ouviram-se de alunos e professores sugestes sobre os temas a serem desenvolvidos. E por isso mesmo a temtica foi bastante ampla: cinema; meio ambiente; corrupo e crimes transnacionais; e poltica comercial entre EUA e a Amrica Latina. Tal pluralidade decorre do universo vasto e complexo das prprias Relaes Internacionais frente aos novos atores, temas e problemas do mundo contemporneo.
Rosngela de Lima Vieira professora assistente doutora da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho.
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A oficina de cinema levou reflexo apresentada pela professora Clia Tolentino sob o ttulo A propsito de atores: um possvel papel do cinema para as RI, no qual ela busca responder seguinte pergunta: Pode o cinema ser um instrumento de conhecimento til para os estudiosos das Relaes Internacionais? Ao longo de sua exposio a autora demonstrou a importncia de se utilizar o cinema para compreender aspectos culturais de povos e pases, tomando-os a partir da sua particularidade, isto se d tanto pelos contedos explcitos como pela sua prpria forma. Ela tambm apresentou outra qualidade especial da linguagem cinematogrfica a de problematizar as questes num nvel que a linguagem cientfica no pode fazer, ou seja, caminhar para alm da argumentao lgico formal. Mais que isso s mesmo lendo o texto. A oficina sobre meio ambiente, cujo texto intitulado Globalizao neoliberal, injustia ambiental e agricultura da professora Mirian Claudia Loureno Simonetti e seus estagirios do CPEAA. Discutiu-se o mundo contemporneo sob a tica das questes da sociedade industrial, suas desigualdades e injustias: sociais e ambientais. Tais elementos so indispensveis para a compreenso de um mundo cada vez mais interdependente. Tambm se deve destacar a urgncia dessa discusso frente s mudanas climticas, sobretudo por haver uma tendncia que analisa o problema somente pela racionalidade do mercado. Muito interessante e atualssimo esse estudo vale a pena conferir. A corrupo e os crimes transnacionais foi o tema de outra oficina, oferecido pela professora Rita de Cssia Biason, e registrado no texto A corrupo como uma nova ameaa segurana regional. Ao longo de sua exposio ela analisa a corrupo como uma prtica que no reconhece fronteiras, pois terrorismo, crime organizado, lavagem de dinheiro e corrupo esto intrinsecamente associados e so necessariamente transnacionais. Portanto o combate a estes crimes passa por medidas anti-corrupo e por isso mesmo somente podero ser contidos por meio do fortalecimento das redes de cooperao entre os
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pases e de programas de ao conjunta. A complexidade do tema exige a leitura do excelente artigo. A poltica comercial norte-americana para a Amrica Latina foi o tema do mini-curso ministrado por Thiago Lima e do qual decorreu o texto A agenda de poltica externa dos EUA para a Amrica Latina: um exame a partir da poltica comercial. Ao longo de seu estudo o autor observa que embora o ocidente no tenha sido priorizado pela poltica externa norte-americana na administrao Bush, este atentou-se sim para a poltica comercial, sobretudo no que diz respeito aos acordos de livre-comrcio. Segundo o articulista isso decorre de aquele governo fazer convergir nessa perspectiva seus interesses econmicos, polticos e de segurana. Tema intricado que somente a leitura do artigo desse jovem pesquisador poder esclarecer sua complexidade. Eis aqui o segmento desta coletnea referente s oficinas oferecidas na V Semana de Relaes Internacionais cujas avaliaes de alunos e professores foram bastante positivas. A qualidade dos textos, que se seguem, comprovam a importncia desse tipo de atividade acadmica.
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A PROPSITO DE ATORES: UM POSSVEL PAPEL DO CINEMA PARA AS RI
Clia Tolentino1
Estamos nos dirigindo para formas de conflitos muito diversas daquelas que nos tinha legado a modernidade. A natureza do conflito no mundo globalizado ao mesmo tempo ps nacional e transcultural: excede aos confins da nao Estado e perpassa as identidades culturais e lingsticas. (Giacomo Marramao).
o incio dos anos 90, o cineasta Win Wenders colocava em cena atravs do seu filme At o fim do mundo a questo do fim das fronteiras polticas e culturais entre os pases do globo. Seus personagens transitavam da Europa ao Japo, dos Estados Unidos Rssia num jogo de vigilncia e espionagem de todos sobre todos atravs de uma mirade de aparatos eletrnicos ao alcance de qualquer pessoa. No enredo, estvamos na virada do sculo XX para o XXI e a desterritorializao dos signos da modernizao tecnolgica, os aparatos de controle que se confundiam com video-games, a indistino sobre o modelo de comportamento social e anti-social, a estandardizao do mundo e do discurso cultural hegemnico davam a tnica deste filme que foi concebido como fico cientfica futurista. O prprio cineasta, que levara uma dcada e meia para colocar nas telas o seu roteiro, declarava na poca que ao reler o que tinha sido
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Departamento de Sociologia e Antropologia da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho - Campus de Marlia - SP.
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escrito em 1977 percebia que as questes futuristas de ontem estavam em plena ordem do dia. As cidades indefinveis, a tecnologia, a inflao imagtica de signos ocidentais espalhados por todos os cantos do planeta se encontravam com as problemticas reais da mundializao em debate. Mas, como esta mesma fico j mostrava, atrs da aparente homogeneidade se escondiam as diferenas e as permanncias ou resistncias culturais em detrimento da expanso do capital. Emblematicamente, o filme sugeria que na idia de hegemonia haveria alguma coisa de virtual pois, ainda que tecnologicamente ubqua, no seria culturalmente homognea como sonhavam alguns tericos ocidentais no incio dos anos 60. A aldeia global de McLuhan seria frgil, diz o filme, pois, na fico, uma fictcia exploso de um satlite indiano teria levado ruptura de toda comunicao em nvel global. Desprovido da comunicao virtual que aciona telefones, computadores, uma infinidade de mquinas que fazem parte das nossas vidas, esta narrativa parava o mundo para um balano e examinava a experincia dos seus personagens, sujeitos cosmopolitas, junto a uma comunidade de aborgines australianos. O saldo do filme de Wenders que a inflao imagtica nos impede de ver e distinguir entre o real e o virtual. No entanto, no o caso de pensar que nossa experincia ocidental elimine e desautorize as culturas telricas, com sua forma de conhecimento e cosmogonia, pois apesar da disseminao avassaladora do capital e da tcnica, muitas outras formas de conhecimento vivem concomitantemente e, com desconfiana, nos espreitam. O interessante desta narrativa para a nossa discusso que a experincia do cinema parece antecipar aquilo que os debates acadmicos e polticos colocam hoje como pauta corrente. Nossa discusso no lana a hiptese de que haja uma perspectiva visionria no cinema ou qualquer em outra arte mas no se furta em sugerir que as obras de cultura, ao tratarem as questes no nvel da vida concreta dos indivduos, sem necessidade de dar respostas unvocas, nem mesmo de resolver os paradoxos ou contradies que criam em suas abordagens, tm a qualidade especial de problematiz-las num nvel que a lgica cientfica no pode fazer, justamente, porque est carregada de preocupao
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com a universalidade dos conceitos, com respostas vlidas ou tendncias possveis dos processos sociais e polticos que examina. Tambm importante dizer que a anlise social e poltica do cinema no exclui a pesquisa histrica. Toda obra cinematogrfica, inclusive o documentrio, precisa ser pensada como fico, uma vez que recorta o real sempre a partir de um ponto de vista e sob o crivo de um discurso especfico. , sim, documento de sua poca, mas diante dela no podemos abrir mo de nos perguntar como tal discurso se organiza e porque assim o faz; e este modo de fazer que diferencia uma obra potica de outra poltica ou ainda de entretenimento. O cinema no deixa de ser deixa de ser medium e, como tal, portador de linguagem especfica, cnones especficos que no podemos perder de vista. Assim, mais do que ilustrar, exemplificar a cultura que o produz, pode tornar-se campo de pesquisa, lugar de investigao, instrumento heurstico. Se em Atravs das Oliveiras, de Abbas Kiarostami, filme iraniano lanado em 1994, temos condio de espreitar aspectos do Ir recndito, de sua gente e de sua geografia, no podemos esquecer que estamos diante de atores que atuam como se no o fossem. A linguagem que se reveste de um aparente realismo quase documentarstico fruto de um projeto e de um estilo cinematogrfico. Sem dvida, ao pensarmos como esta narrativa se desenrola, como as pessoas so lidas pela cmera paciente, como as imagens do campo so apresentadas atravs do tempo longussimo das tomadas com poucos cortes que fazem a ira do espectador ocidental habituado ao tempo cinematogrfico hollywoodiano, percebemos que temos um outro modo de contar, outra lgica temporal, outra perspectiva do homem e de sua relao com o tempo e com a natureza. Diante dos nossos olhos, indivduos pobres e tmidos, horizontes modestos, delimitados pela religio, pela cultura, pela forma como se estrutura a sociedade iraniana. Atrs das cmeras, porm, o cineasta membro de um movimento que vem ganhando as platias do mundo, os atores que do vida ao projeto potico e sofisticado deste cinema, trazendo para as telas no as epopias hericas que o cinema ocidental est acostumado a ver, mas as vidas comuns, com seus problemas simples
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mas aparentemente insolveis dadas as condies em que se desenrolam. Alis, grande parte dos filmes iranianos a que tivemos acesso nos ltimos anos nos leva a problematizar ainda que as obras variem temticas e cenrios a sensao de impotncia e limitao forada dos sujeitos envolvidos em resolverem problemas simples do dia a dia. E estes so dados relevantes, pois haveramos de nos perguntar sobre uma espcie de impasse no Ir atual: a relao com o tempo lento da cultura milenar, religiosa e fechada e sua relao com os desafios do presente. Um aspecto que marca contedo e forma das obras e que encontra um dos seus pontos altos num filme como A ma, de Samira Makhmalbaf (1998). Questes desta ordem devemos lanar diante do cinema prolfico de Ouagadogou, na minscula Burkina Faso, ou do grandioso cinema chins, ou ainda indiano. Em relao a este ltimo, vale lembrar que a maioria dos filmes da chamada Bollywood so considerados muito longos pelo espectador ocidental pois tm em mdia 3 horas de durao.2 Tambm a forma do cinema indiano, com suas tramas perpassadas por canes de sucesso, resulta estranha aos nossos olhos e fundamentais para pensarmos aspectos da cultura daquele imenso pas. Em suma, no s o que um filme conta, mas como o faz e porque o faz que nos serve de material para reflexo sobre povos e culturas. Mas , sem dvida, examinando o prprio cinema ocidental que nos deparamos com questes que hoje fazem parte da pauta obrigatria das Relaes Internacionais e que j ocuparam as nossas telas h algum tempo. Falo do melhor cinema poltico mas, tambm de um filme como Blade Runner, o caador de Andrides (USA, 1982), de Ridley Scott que no incio dos anos 80, ainda em meio s ameaas atmicas da Guerra Fria, colocava em cena o futuro
Uma recente reportagem da agncia Reuters, publicada pelo Jornal A Folha de So Paulo, dava notcias sobre os sinais de transformao na indstria cinematogrfica indiana, particularmente sobre a presena de longos musicais no corpo dos filmes e na durao dos mesmos. O articulista, Krittivas Mukherjee, observava que as crescentes classes mdias urbanas da ndia j reclamam de filmes de mais de uma hora e meia de durao sob a alegao de que j no se tem mais tempo para um filme d e 3 horas. Mesmo os cineastas, interessados no mercado ocidental, j comeam a reduzir o tempo dos seus filmes pois sabem que este tempo seria excessivo para estas platias. Para uma leitura sobre a questo: http:// cinema.uol.com.br/ultnot/2006/03/27/ult26u21214.jhtm
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pessimista de uma sociedade em tempos de ps trabalho, numa Los Angeles escura, marcada pela inflao de velhos e novos signos publicitrios, poluda visual e fisicamente, abarrotada de parafernlia tecnolgica e, como se diz hoje, biotecnolgica. Nas ruas, imigrantes de todas as partes do mundo formam uma nova Babel sob a preeminncia do capital/mercado, principalmente de trabalho,3 tal como observa Marramao no seu texto Il mondo e l`Ocidente (2003). A terra, em Blade Runner, teria se tornado uma imensa periferia, ou quem sabe, uma incomensurvel sociedade civil diasprica. certo que as questes levantadas por esse filme, assim como o seu pessimismo, vm de diferentes motivaes, muito mais associadas ao clima poltico da poca, alm do mundo do prprio cinema que j nos havia legado Metrpolis (Alemanha, 1926), filme de Fritz Lang, tambm pessimista e questionador da civilizao tecnocntrica que a era moderno-industrial j desenhava naquelas primeiras dcadas do sculo. Ou seja, mesmo na arte mais voltada para o consumo de grandes platias podemos encontrar elementos que tematizem o incmodo, as perplexidades e dilemas do tempo presente, ainda que em forma de projees para o futuro. Por fim, vale lembrar que o cinema tambm veiculador de ideologias e na sua verso hollywoodiana muito se pode observar do modo como ns ocidentais pensamos sobre ns e sobre o mundo. O cinema espetculo, feito para defender a presena de heris solitrios, frutos da era do mais alto individualismo e da concorrncia, contrasta com os objetivos destes sujeitos que, primeira vista, defendem a famlia ou a comunidade (os muitos filmes de policiais contra bandidos, assassinos ou sujeitos anti-sociais), ou a ptria (filmes de guerra onde a outra parte sempre formada por seres ignbeis), ou ainda, o prprio planeta (as infindveis pelculas sobre as invases interplanetrias, intergalcticas, que assaltariam a terra). Filmes cujo desenho ideolgico afirma e reafirma a
No caso de Blade Runner, braos excludos do trabalho sofisticado, transferido com uma elite econmica e social para uma colnia intergalctica. Nesta science fiction, os habitantes da do planeta seriam todos aqueles rejeitados das colnias, viveriam do sub-trabalho, inclusive das falsificaes de produtos tecnolgicos e biotecnolgicos. Em cena vemos ndios, asiticos, hispnicos e os poucos cidados americanos restantes seriam inadequados para esta seleta nova civilizao interplanetria.
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preeminncia do ocidente (os mais banais exaltam explicitamente os Estados Unidos e sua hegemonia blica, econmica e poltica, sem meios termos) sobre todos os outros povos do mundo. j repetitivo lembrar que a cena da destruio das torres gmeas em 11 de setembro de 2001 em muito se assemelhava s tantas fices da indstria cinematogrfica norte americana, com as suas ameaas vindas do espao e sempre contrastadas com rigor pelo herosmo de cientistas e soldados em defesa do planeta e da vida na terra. Lido como metfora, fica a tese de que todo Mal vem de fora e deve ser extirpado em nome do Bem, reforando em nvel popular, a idia de que a haveria a priori, por bravura, herosmo e genialidade uma vocao do povo norte americano para a hegemonia. E esta seria exercida para o bem da humanidade. E o que ameaa a humanidade muda de figura conforme os interesses polticos em questo, mas isso no interessa muito aos espectadores do mundo que consomem a ideologia na forma de filmes de aventura, de guerra, espionagem, fico cientfica, faroestes e outros gneros consagrados pela mega indstria cultural do cinema. No se pode deixar de perceber nesta frmula repetida exausto, a construo, o reforo, de uma obsesso identitria mas tambm uma Weltanschauung perpassada por explcito etnocentrismo. Finalizando esta pequena contribuio para o debate sobre um possvel papel do cinema nas Relaes Internacionais, lembramos que no s o cinema, tambm a literatura, os contos populares as narrativas mitolgicas, so dados importantes para a percepo das Weltanschauungen dos diferentes povos, particularmente aqueles cuja forma de comunicao no tanto argumentativa como narrativa. Ou seja, o mundo nos resta mais incgnito se no nos damos ao trabalho de conhecer as obras de cultura, para alm do discurso racional e poltico, dos diferentes povos. O que no nos exime de examinarmos a ns mesmos com maior profundidade atravs do discurso da arte (ou obra de cultura) que ns mesmos produzimos. Podemos sempre nos surpreender com aquilo que parece apenas uma mera fico.
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GLOBALIZAO NEOLIBERAL, INJUSTIA AMBIENTAL

E AGRICULTURA
Mirian Claudia Loureno Simonetti1 Andr Scantimburgo2 Fernando Fiamengui3
O que existe no mundo basta para satisfazer as necessidades de todos, porm no a cobia de alguns. Mahatma Gandhi
este frum de debates das relaes internacionais, trazemos para reflexo questes relativas globalizao neoliberal, meio ambiente e agricultura. A elas se vinculam temas cujas questes ocupam o centro das controvrsias atuais, tais como mudanas climticas, agribusiness (agronegcio), agrocombustveis, fome, segurana alimentar, injustia ambiental, segurana planetria que remetem aos enormes desafios scioambientais contemporneos.
FFC Unesp Campus de Marlia. Coordenadora do Centro de Pesquisas e Estudos Agrrios e Ambientais CPEAA.
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Estagirio do CPEAA. Estagirio do CPEAA.
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Nossa investigao resgata as discusses sobre o mundo contemporneo, sobretudo aquelas relativas ao processo de globalizao neoliberal, cuja nfase recai sobre um mundo cada vez mais interdependente, mas cujos pases so extremamente desiguais no mbito dessa nova ordem ambiental mundial. Essa questo ganha relevncia no debate sobre os problemas ambientais, sobretudo com relao s mudanas climticas, que envolve, sem distino, a todos os pases. Destacamos as atuais discusses realizadas sob a esfera da Organizao das Naes Unidas, para possveis entendimentos objetivando minimizar o impacto dos danos ambientais, com nfase nos acordos em construo na Conveno Quadro das Mudanas Climticas, visto que exemplificam como esse debate foi capturado pela racionalidade do mercado, ampliando a j existente injustia ambiental entre os pases.
GLOBALIZAO NEOLIBERAL E INJUSTIA AMBIENTAL A modernidade desencadeou uma dinmica que se tornou, de modo geral, uma ameaa para a vida terrena, suscitando nas escalas local e global catstrofes sociais da natureza e, com tanto maior mpeto quanto mais a sociedade moderna se desenvolve, convertendo-se num sistema planetrio total. As conseqncias destrutivas desse modo de produo capitalista sobre o planeta, foram preparadas em dois sculos de industrializao, acelerado a partir do desenvolvimento do mercado mundial depois de 1945 e acirrado na globalizao neoliberal das trs ltimas dcadas. Repetindo-se a intervalos cada vez mais curtos e alastrando-se por um nmero cada vez maior de regies do globo. O efeito estufa e as mudanas climticas, que ganham visibilidade atravs das enchentes e das secas, anunciam os limites ecolgicos absolutos desse modo de produo. O dilvio e a seca, bem como os tufes e furaces, resultam dessa lgica destrutiva do mercado mundial e da economia industrial. Em escala continental e transcontinental, as chuvas e os temporais extremos e anormais, bem como a escassez extrema e anormal das guas,
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so provocados por mudanas climticas, que por sua vez resultam da emisso industrial desenfreada dos chamados gases-estufa, resultante de uma matriz energtica baseada no uso dos combustveis fsseis.4 Esses gases, que esquentam artificialmente a temperatura da terra, so liberados na produo e na operao de quase todas as mercadorias industriais. Esse processo se intensificou nas trs ltimas dcadas juntamente com a transnacionalizao das relaes econmicas, sociais, polticas e culturais. Algumas caractersticas definem esse novo momento vivido pela globalizao capitalista, compreendido como modo de produo e sistema civilizatrio, dentre elas a globalizao dos sistemas de produo e das transferncias financeiras; a disseminao em escala mundial, da tecnologia de informao e dos meios de comunicao; as movimentaes em massa de pessoas, quer como turistas, quer como trabalhadores migrantes ou refugiados. A extraordinria amplitude e profundidade deste processo abriu espaos para reflexes as mais variadas, destacamos aqui algumas delas, cuja enfase recai sobre os aspectos desiguais e contraditrios, assim seria um fenmeno novo designado por globalizao (GIDDENS, 1990), sociedade global (IANNI, 1995), Globalitarismo; perodo tcnico cientfico informacional (SANTOS, 1996), Globalizao neoliberal (CORONIL, 2005), sistema mundo moderno-colonial (PORTO-GONALVES, 2006). Giddens (1990, p.64) define a globalizao como a intensificao de relaes sociais mundiais que unem localidades distantes de tal modo que os acontecimentos locais so
O capitalismo deve muito do seu desenvolvimento aos combustveis fsseis (carvo e petrleo) no sendo exagero dizer que se trata de uma sociedade fossilista. O que vem sendo feito desde que a sociedade capitalista se conformou, ainda que de forma geograficamente desigual de 200 anos para c, se aproveitar da energia solar fotossintetizada h milhes anos atrs sob a forma de florestas e animais que, tendo sido sepultados durante um longo perodo geolgico, sofreram transformaes que os mineralizaram nos dando o carvo e o petrleo atuais. Ora, essas florestas e animais sepultados continham carbono que, poca, foram retirados da atmosfera e que, agora, com as mquinas a vapor, so devolvidos atmosfera sob a forma de monxido e dixido de carbono aumentando o efeito estufa. Os pases industrializados so os maiores responsveis pelo atual aquecimento global, muito embora as queimadas, sobretudo de florestas tropicais tenham importncia e, nesse caso, o Brasil o pas que mais vem se destacando negativamente no mundo. ( PORTO-GONALVES, 2006).
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condicionados por eventos que acontecem a muitas milhas de distncia e vice versa e acusa os socilogos de uma acomodao indevida ideia de sociedade enquanto um sistema fechado. No mesmo sentido, Ianni (1995, p.189), desafia as cincias Sociais a pensar o mundo como uma sociedade Global. [...] O pensamento cientfico, com suas produes mais notveis, elaborado primordialmente com base na reflexo sobre a sociedade nacional, no suficiente para apreender a constituio e os movimentos da sociedade global. Para Ianni (1995), vivencia-se de um novo ciclo da histria, no qual ao lado de conceitos tais como mercantilismo, colonialismo e imperialismo, alm de nacionalismo e tribalismo, o mundo moderno assiste emergncia do globalismo, como nova e abrangente categoria histrica e lgica. O globalismo compreende relaes, processos e estruturas de dominao e apropriao desenvolvendo-se em escala mundial. So relaes, processos e estruturas polarizadas em termos de integrao e acomodao, assim como de fragmentao e contradio, envolvendo sempre as condies e as possibilidades de soberania e hegemonia. Todas as realidades sociais, desde o indivduo coletividade, ou povo, tribo, nao e nacionalidade, assim como corporao transnacional, organizao multilateral, partido poltico, sindicato, movimento social, corrente de opinio, organizao religiosa, atividade intelectual e outras, passam a ser influenciadas pelos movimentos e pelas configuraes do globalismo, e a influenci-lo. So articulaes, integraes, tenses e contradies, envolvendo uns e outros, organizaes e instituies, ou as mais diversas realidades sociais, de tal forma que o globalismo pode aparecer mais ou menos decisivamente no modo pelo qual se movem indivduos e coletividades no novo mapa do mundo. A globalizao, para Santos (1996) um processo onde se diminuem os constrangimentos geogrficos (e seus vetores de tempo e de espao) sobre os processos sociais, econmicos, polticos e culturais, reduo esta sobre a qual os indivduos cada vez so mais conscientes. A compreenso deste processo estende-
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se, primordialmente, em torno de duas classes principais de fenmenos, que se tornaram crescentemente significativos, em especial, na segunda metade do sculo 20. So, de um lado, a emergncia de uma economia crescentemente globalizada, fundada em novos sistemas de produo, finanas e consumo e, de outro lado, a idia, de uma cultura global. Ao analisar as desigualdades referentes a esse processo Santos (1996, p. 271), destaca que:
[...] no existe um espao global, mas, apenas, espaos da globalizao. [...] O Mundo, porm, apenas um conjunto de possibilidades, cuja efetivao depende das oportunidades oferecidas pelos lugares. [...] Mas o territrio termina por ser a grande mediao entre o Mundo e a sociedade nacional e local, j que, em sua funcionalizao, o Mundo necessita da mediao dos lugares, segundo as virtualidades destes para usos especficos. Num dado momento, o Mundo escolhe alguns lugares e rejeita outros e, nesse movimento, modifica o conjunto dos lugares, o espao como um todo. o lugar que oferece ao movimento do mundo a possibilidade de sua realizao mais eficaz. Para se tornar espao, o Mundo depende das virtualidades do Lugar.
Santos (2000), afirma que:

Entre os fatores constitutivos da globalizao, em seu carter perverso atual, encontram-se a forma como a informao oferecida humanidade e a emergncia do dinheiro em estado puro como motor da vida econmica e social. So duas violncias centrais, alicerces do sistema ideolgico que justifica as aes hegemnicas e leva ao imprio das fabulaes, a percepes fragmentadas e ao discurso nico do mundo, base dos novos totalitarismos - isto - dos globalitarismos a que estamos assistindo.
Para Coronil (2005):

[...] os discursos da globalizao so mltiplos e esto muito longe de serem homogneos. Os relatos mais matizados desautorizam a imagem estereotipada da emergncia de uma aldeia global, popularizada pelas corporaes, pelos Estados metropolitanos e pelos meios de comunicao. Essas verses alternativas sugerem que a globalizao no um fenmeno novo, mas sim a manifestao de um antigo processo de intensificao do comrcio transcontinental, da expanso
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LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.) capitalista, colonizao, migraes mundiais e intercmbios transculturais. Do mesmo modo, sugerem que sua atual modalidade neoliberal polariza, exclui e diferencia, mesmo quando gera algumas configuraes de interao translocal e de homogenizao cultural. Para seus crticos, a globalizao neoliberal implosiva ao invs de expansiva, conecta centros poderosos a periferias subordinadas. Seu modo de integrao fragmentrio ao invs de total. Constri semelhanas sobre uma base de assimetrias. Em suma, unifica dividindo. Em vez da reconfortante imagem da aldeia global, oferece, de diferentes perspectivas e com diferentes nfases, uma viso inquietante de um mundo fraturado e dividido por novas formas de dominao.(Grifo nosso).
Os traos principais desta nova economia mundial so os seguintes: economia dominada pelo sistema financeiro e pelo investimento escala global; processos de produo flexveis e multilocais; flexibilizao do trabalho; revoluo nas tecnologias de informao e de comunicao; desregulao das economias nacionais; primazia das agncias financeiras multilaterais. Estas transformaes atravessam todo o sistema mundial, ainda que com intensidade desigual consoante a posio dos pases no sistema mundial. Segundo Santos (2001, p. 51):
As implicaes destas transformaes para as polticas econmicas nacionais podem ser resumidas nas seguintes orientaes ou exigncias: as economias nacionais devem abrir-se ao mercado mundial e os preos domsticos devem tendencialmente adequarse aos preos internacionais; deve ser dada prioridade economia de exportao; as polticas monetrias e fiscais devem ser orientadas para a reduo da inflao e da dvida pblica e para a vigilncia sobre a balana de pagamentos; os direitos de propriedade privada devem ser claros e inviolveis; o setor empresarial do Estado deve ser privatizado; a tomada de deciso privada, apoiada por preos estveis, deve ditar os padres nacionais de especializao; a mobilidade dos recursos, dos investimentos e dos lucros; a regulao estatal da economia deve ser mnima; deve reduzir-se o peso das polticas sociais no oramento do Estado, reduzindo o montante das transferncias sociais, eliminando a sua universalidade, e transformando-as em meras medidas compensatrias em relao aos estratos sociais inequivocamente vulnerabilizados pela atuao do mercado.
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As empresas multinacionais passam a ser a principal forma institucional desta elite capitalista transnacional e a magnitude das transformaes que elas suscitaram na economia mundial est patente no fato de que mais de um tero do produto industrial mundial produzido por estas empresas e de que uma percentagem muito mais elevada transaccionado entre elas. Embora a novidade organizacional das empresas multinacionais possa ser questionada, parece inegvel que a sua prevalncia na economia mundial e o grau e eficcia da direco centralizada que elas adquirem as distingue das formas precedentes de empresas internacionais. Em suma, a globalizao econmica sustentada pelo iderio do consenso econmico neoliberal5 cujas trs principais inovaes institucionais so: restries drsticas regulao estatal da economia; novos direitos de propriedade internacional para investidores estrangeiros, inventores e criadores de inovaes susceptveis de serem objeto de propriedade intelectual; subordinao dos Estados nacionais s agncias multilaterais tais como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e a Organizao Mundial do Comrcio.
O iderio do neoliberalismo prope um sistema de princpios que so novos, porm baseados nas idias liberais clssicas de Adam Smith. Seus princpios so desenhados a partir da Europa e Amrica do Norte no perodo posterior II Guerra Mundial. Baseia-se nas idias de Friedrich Hayek e, nos anos 70 defendido por Milton Friedman nos EUA. Constitui-se atravs de uma interveno terica e poltica contra o estado intervencionista e de bemestar defendido por Keynes, na dcada de 1930, para fazer face depresso vivida na Europa e Estados Unidos. Este sistema doutrinrio tambm conhecido como Consenso de Washington, cujo nome refere-se expresso cunhada pelo economista John Williamson do Institute for International Economics. um conjunto de princpios de reordenamento dos mercados, desenhado pelo governo americano e pelas instituies financeiras multilaterais, as quais controla, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial. O Consenso de Washington pode ser resumido em trs objetivos principais: a) estabilizao da economia (corte no dficit pblico, combate inflao), em geral, tendo por elemento central um processo, explcito ou no, de dolarizao da economia e sobrevalorizao das moedas nacionais; b) reformas estruturais com reduo do Estado, atravs de um programa de privatizaes, desregulao dos mercados e liberalizao financeira e comercial; c) abertura da economia para atrair investimentos internacionais e a retomada do crescimento econmico.
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Como veremos, so os pases mais pobres desse sistemamundo moderno-colonial 6 os que mais esto sujeitos s imposies do receiturio neoliberal, uma vez que este transformado pelas agncias financeiras multilaterais em condies para a renegociao da dvida externa atravs dos programas de ajustamento estrutural. Mas, dado o crescente predomnio da lgica financeira sobre a economia real, mesmo os Estados mais ricos, cuja dvida pblica vem aumentando, esto sujeitos s decises das agncias financeiras de rating, ou seja, as empresas internacionalmente certificadas para avaliar a situao financeira dos Estados e os consequentes riscos e oportunidades que eles oferecem aos investidores internacionais. Uma das transformaes mais dramticas produzidas pela globalizao econmica neoliberal reside na enorme concentrao de poder econmico por parte das empresas multinacionais: das 100 maiores economias do mundo, 47 so empresas multinacionais; 70% do comrcio mundial controlado por 500 empresas multinacionais; 1% das empresas multinacionais detm 50% do investimento direto estrangeiro (CLARKE, 1996 apud SANTOS, B.S. 2001, p.53) De acordo com Chesnais (1996), a globalizao se configura como uma mundializao financeira, com o surgimento de um fenmeno novo na histria onde a circulao do dinheiro desligada da circulao de mercadorias torna-se absolutamente
Porto-Gonalves (2001) destaca que preciso considerar os dois lados dessa geografia que constitui o sistema-mundo moderno-colonial. Para o autor, h que se abandonar a idia de uma Modernidade que se constituiu isoladamente na Europa sem que se considere o papel que a Amrica, enquanto colnia, teve na constituio do que se viria ser chamado e, paradoxalmente idolatrado, Modernidade. A Modernidade se constitui no mesmo movimento que constitui a colonialidade. Assim, preciso romper com o evolucionismo eurocntrico que v cada lugar do mundo como se fora um determinado estgio da evoluo europia, o que s possvel a partir de uma perspectiva terica que toma o tempo como algo linear (o europeu) e ignora o espao, enfim, uma perspectiva terica que pensa a sucesso de eventos numa linha temporal unidirecional e ignora a simultaneidade constitutiva da histria (espaotempo). Pensar a partir do espao implica admitir mltiplas temporalidades convivendo simultaneamente. Sem considerar o espao geogrfico e a natureza, a clivagem constitutiva do sistema-mundo moderno-colonial desaparece e o mundo europeu emerge como se fora por auto-gerao e fruto de uma presumida superioridade, cuja legitimao sempre corre o risco de cair no racismo.
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desproporcional. A globalizao se configura, portanto, como uma internacionalizao econmica submetida ao poderio financeiro dominante dos Estados Unidos e de outros 6 pases desenvolvidos que formam o G7 (Grupo dos 7 pases mais ricos do mundo), suprimindo a realidade de um mundo que continua sendo desigual. Nesse sentido as multinacionais se amparam no poder destes Estados, que por sua vez controlam as instituies financeiras multilaterais como o FMI, Banco Mundial e OMC. Chossudovsky (1999) ressalta que o Banco Mundial, junto com o FMI, e a Organizao Mundial do Comrcio so estruturas administrativas, rgos reguladores operando dentro do sistema capitalista e respondendo a interesses econmicos e financeiros dominantes, no caso, os grandes grupos empresariais transnacionais. O que est em jogo a capacidade dessa burocracia internacional para supervisionar as economias nacionais por meio da manipulao das foras de mercado. Esse processo mostra que a globalizao neoliberal gerou formas novas de acumulao e poder. A acumulao capitalista se da em escala global, a uma velocidade crescente, controlada por corporaes e investidores transnacionais. Enquanto o capital se torna cada vez mais global, as polticas de redistribuio permanecem responsabilidade de governos nacionais, que esto impossibilitados e, ou pouco dispostos, a agir contra os interesses do capital transnacional. Essa assimetria provocou uma acelerada redistribuio de poder em nvel global, fortalecendo o poder das corporaes. Neste sistema poltico peculiar, o capital global determina o programa de trabalho econmico e social escala do mundo inteiro. Estes grupos corporativos de presso do as suas instrues aos governos na forma de recomendaes, e os governos as seguem para no correrem o risco de verem as suas moedas correntes sob o ataque dos especuladores e suas economias fragilizadas pela fuga dos investidores. A influncia desses grupos foi fortalecida pelos acordos regionais e multilaterais. Atravs desses acordos esto sendo impostas polticas neoliberais no mundo inteiro.
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As polticas neoliberais criam tenses sociais em nvel global semelhantes quelas verificadas a nvel nacional durante as primeiras fases da industrializao: enquanto se define uma elite, o nmero de bilionrios cresce cada vez mais, as populaes ao redor do mundo acham-se em um sistema que no lhes oferece nenhum lugar na produo e nenhum acesso para consumo. O resultado um descenso em aspiral nas condies sociais e ambientais e o desmantelando de polticas de seguridade (taxao progressiva, sistemas de seguro social, reduo do tempo de trabalho etc). Um crculo perverso criado, em que a riqueza se concentra crescentemente nas mos de uma elite transnacional, enquanto cada vez mais pessoas no podem satisfazer as suas necessidades bsicas. (SANTOS, 2001) Um dos resultados desse processo pode ser verificado no agravamento da desigualdade vista atravs da distribuio da riqueza mundial, nas duas ltimas dcadas: 54 dos 84 pases menos desenvolvidos viram o seu Produto Nacional Bruto per capita decrescer nos anos 80 e 90; em 14 deles a diminuio rondou os 35%; segundo o Relatrio do Programa para o Desenvolvimento das Naes Unidas de 2005 (PNUD, 2004-2005), mais de 1,2 bilhes de pessoas (pouco menos que 1/4 da populao mundial) vivem na pobreza absoluta, ou seja, com um rendimento inferior a um dlar por dia e outros 2,8 bilhes vivem apenas com o dobro desse rendimento. Nos ltimos trinta anos a desigualdade na distribuio dos rendimentos entre pases aumentou dramaticamente. A diferena de rendimento entre o quinto mais rico e o quinto mais pobre era, em 1960, de 30 para 1, em 1990, de 60 para 1 e, em 1997, de 74 para 1. (PNUD, 2004-2005). Esses dados demonstram que se intensificaram os problemas existentes ao longo do desenvolvimento do capitalismo. Acresce a eles a destruio da natureza que assumiu a proporo de catstrofe mundial. A crescente poluio da gua, ar e solos e o esgotamento dos recursos naturais passam a ser cada vez mais tema de debates de organismos internacionais, bem como de Organizaes No Governamentais ONGs. O efeito estufa e as mudanas climticas representam as ameaas mais srias da crise
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ecolgica que afeta o planeta. Dois documentos confirmam esses dados: oVital Signs 2006-2007 do Worldwatch Institute e o Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008, do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, PNUD. Ambos destacam a relao entre a problemtica ambiental e as enormes desigualdades sociais no mundo contemporneo. Segundo o Worldwatch Institute, na edio do Vital Signs 2006-2007, h duas tendncias no mundo. A primeira que houve um amplo crescimento econmico no mundo: em 2005, o PIB mundial atingiu o recorde de 59,6 trilhes de dlares, a produo global de automveis e utilitrios esportivos chegou a inditas 64 milhes de unidades e os gastos mundiais com publicidade chegaram a 570 bilhes de dlares, cifra jamais alcanada antes. A segunda tendncia apresenta o custo ambiental de ndices to altos de produo e consumo. A humanidade est usando 23% a mais de recursos naturais do que o planeta capaz de recompor. Cerca de 20% dos recifes de coral e dos mangues em reas costeiras j foram destrudos em todo o mundo. A degradao da maior parte dos ecossistemas globais tem levado perda dos servios naturais que eles prestam, pois funcionam como fontes de gua potvel, de alimentos e como reguladores do clima. Os combustveis fsseis carvo mineral, gs natural e derivados de petrleo continuam a ser a principal fonte de energia global, apesar do aumento na atmosfera dos gases de efeito estufa emitidos por eles, o que quase certamente levar elevao da temperatura mdia no planeta nas prximas dcadas. O uso de carvo mineral, o combustvel que mais emite gases de efeito estufa, cresceu 6,3% s em 2004. Acrescenta que se todo mundo consumisse como os pases mais ricos, o planeta poderia suportar de maneira sustentvel somente 1,8 bilho de pessoas, no a populao atual de 6,5 bilhes. No entanto, a populao mundial no dever diminuir, e sim crescer para 8,9 bilhes de habitantes por volta de 2050 (WORLDWATCH INSTITUTE, 2007). O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, Combatendo a Mudana Climtica: Solidariedade Humana num
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Mundo Dividido, revela um mundo cada vez mais dividido entre naes altamente poluidoras e pases pobres. Mostra tambm que, enquanto os pobres contribuem de maneira desprezvel para o aquecimento global, so eles que vo sofrer os resultados mais imediatos da mudana no clima. O relatrio destaca as desigualdades entre pases tendo por eixo condutor as mudanas climticas. Destaca que os pases economicamente mais desenvolvidos esto longe de cumprir com as metas estabelecidas pelo Protocolo de Kyoto, e que o planeta est caminhando para um futuro catastrfico que afetar principalmente a populao dos pases menos desenvolvidos. Alm da responsabilidade histrica, o nvel de poluentes produzido per capita nos pases ricos ainda muito maior daquele dos pases pobres. Considerando a capacidade de regenerao do Planeta, o Relatrio demonstra que se cada cidado dos pases pobres ou em desenvolvimento causasse a mesma emisso de gases nocivos de um europeu mdio, seriam necessrios quatro planetas para reabsorv-lo; no topo da lista do descaso ambiental, no h surpresas, para fazer frente a um padro norte-americano seriam necessrios nove planetas. Os autores do Relatrio recomendam aos pases economicamente desenvolvidos a reduo das suas emisses em ao menos 30% at 2020 e 80% at 2050 (em respeito aos nveis de 1990 estabelecidos no Protocolo de Kyoto). Em outros termos, se estabeleceu um limite de aquecimento de 2C at 2032, enquanto as tendncias atuais apontam um aquecimento de 4C. O tema da capacidade de adaptao s mudanas climticas ganha maior importncia devido constatao de que alguns efeitos prejudiciais j se fazem presentes e que, devido ao acmulo de gases nocivos, outros problemas j assumiram um carter irreversvel e se faro sentir em breve. Certamente haver um penoso retrocesso nos processos de desenvolvimento humano dos pases mais pobres. O Relatrio exibe um quadro dos provveis efeitos da mudana climtica em curso, detalhando os mecanismos que afetaro principalmente os 2,6 bilhes de pessoas que sobrevivem
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com menos de US$ 2 dlares por dia. Seguem algumas das principais ameaas ao desenvolvimento humano indicadas pelo relatrio:
Declnio da produo alimentcia em conseqncia da seca causada pelo aumento de temperatura e tambm pela inconstncia dos perodos de chuva. Aumento do nmero de pessoas que vivem em condies de stress hdrico, com um acrscimo de 1,8 bilho de necessitados at o ano de 2080. Danos ecolgicos e materiais incalculveis causados pelo aumento do nvel do mar em vrios pases, conseqncia do derretimento das calotas polares. Migrao de aproximadamente 400 milhes de pessoas em decorrncia da escassez de recursos bsicos.
Apesar do Relatrio destacar os problemas imediatos que afligem os pases mais pobres, adverte que em breve os mecanismos de adaptao e proteo dos pases ricos no suportar o peso das mudanas previstas. O aquecimento global, a desestabilizao dos ecossistemas e o derretimento das calotas polares podem provocar uma catstrofe ambiental que ameaar todas as formas de vida do Planeta. Atualmente, os investimentos feitos pelo mecanismo multilateral de adaptao s mudanas climticas, financiado por diversos pases, esto na casa dos 26 milhes de dlares, uma quantia equivalente aos gastos semanais do Reino Unido para a preveno de inundaes. Destaca que, enquanto apenas 13% da populao do planeta vive nas naes economicamente mais desenvolvidas, so essas as naes responsveis por mais da metade da emisso dos gases de efeito estufa. O estado australiano de Nova Gales do Sul (6,9 milhes de habitantes) tem uma pegada de carbono de 116Mt Co2. Esse ndice comparvel ao total de Bangladesh, Camboja, Etipia, Qunia, Marrocos, Nepal e Sri Lanka juntos. Nos Estados Unidos, os 23 milhes de habitantes do estado do Texas, so responsveis por mais emisses de gs carbnico (CO2) do que os 690 milhes de habitantes da frica subsaariana. Um residente mdio dos Estados Unidos
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responsvel pela emisso de 20,6 toneladas de gs carbnico por ano, um etope, apenas 0,1 tonelada. Os pases ricos possuem muito mais recursos para aplicar em defesas contra enchentes, sistemas de armazenamento de gua e em modificaes na agricultura. Atualmente, o Reino Unido gasta anualmente US$ 1,2 bilho no manejo de enchentes e preveno da eroso costeira. A Agncia Ambiental requisitou US$ 8 bilhes a serem investidos no fortalecimento das defesas contra enchentes em Londres. A Alemanha estima que ter que gastar um excedente de US$ 685 milhes por ano, em infra-estrutura de proteo contra enchentes. O Japo elaborou planos de proteo do pas contra a elevao dos nveis do mar, cujos custos poderiam chegar a US$ 93 bilhes. Ao mesmo tempo, mulheres do Delta do Ganges, Bengala Ocidental, na ndia, se preparam contra os crescentes riscos de enchente, construindo como refgio, plataformas elevadas feitas de bambu. Solues semelhantes esto sendo introduzidas nas ilhas Char, em Bangladesh. No Egito, estima-se que o aumento do nvel do mar pode custar ao pas US$ 35 bilhes e desalojar dois milhes de pessoas. Dados do relatrio informam que a humanidade no pode ter o padro de consumo dos pases mais ricos. O planeta no suporta. No mundo contemporneo, onde o consumo tomado como referncia de qualidade de vida, se constata que apenas 1,7 bilho dos atuais 6,3 bilhes de habitantes do planeta tm capacidade de consumir alm das necessidades bsicas. As informaes contidas nesses relatrios revelam que o planeta vem sendo posto em perigo por um mundo cada vez mais perverso, cuja injustia social se sustenta com base numa profunda injustia ambiental. Resulta desse processo, um mundo onde os direitos humanos elementares no se fazem presentes, com conseqncias visveis tais como degradao ambiental, misria, fome, sem-teto, desemprego, danos sade, sem-terra, analfabetismo, aprofundamento das desigualdades de gnero, crescimento explosivo do setor informal e a economia subterrnea (principalmente produo e comrcio de drogas), a destruio de vida em comunidade, cortes em servios sociais e direitos
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trabalhistas, violncia crescente em todos os nveis da sociedade, intolerncia racial, tnica e religiosa e, por fim migrao volumosa pelas razes arroladas anteriormente. Tratando do desafio ambiental, Porto-Gonalves (2005, p.23) constata que
[...] o perodo atual, de globalizao neoliberal, difere dos outros perodos que o antecederam pela especificidade do desafio ambiental que o acompanha e que, tambm, o constitui. Afinal, at os anos 1960, a dominao da natureza no era uma questo e, sim, uma soluo o desenvolvimento. a partir desse perodo que intervm explicitamente a questo ambiental. [...] Os desafios que se colocam a partir da para os pases que sempre se beneficiaram do poder assimtrico do sistema-mundo modernocolonial eram enormes: como continuar mantendo o fluxo de matrias primas e de energia sem o qual o capitalismo fossilista e fordista, o padro assimtrico de poder que lhe inerente em escalas local, nacional e internacional, no consegue se reproduzir? [...] Como e porque os recursos naturais devem continuar fluindo do sul para o norte? A globalizao neoliberal uma resposta de superao capitalista a essas questes, para o que, sem dvida, procura, sua moda, apropriar-se de reivindicaes como o direito a diferena, para com ele justificar a desigualdade e, tambm, assimilar sua lgica do mercado a questo ambiental. (Grifo nosso).
Em suma, a globalizao neoliberal potencializa as foras do mercado, no internaliza os custos ambientais e ignora os limites biofsicos. Os efeitos desestruturadores da lgica do capital sobre a natureza, transformada e recriada, na perspectiva da mercantilizao e apropriao privada de bens (fruto do progresso material, domnio da tcnica e da cincia), traz em seu bojo a pobreza e a destruio ambiental em escala mundial. O maior responsvel pelos prejuzos ecolgicos globais um sistema que se globalizou globalizando a explorao da natureza (PORTOGONALVES, 2006).
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O DESAFIO AMBIENTAL, AGROCOMBUSTVEIS
CONVENO
DAS
MUDANAS CLIMTICAS
E OS
Nos anos 90, o debate ambiental ganha maior visibilidade no cenrio internacional e ganha cada vez mais espao na agenda poltica. Isso resulta, de um lado, do aumento dos problemas ambientais, de outro, da presso dos movimentos ambientalistas, que desde os anos sessenta, buscam dar visibilidade aos problemas ambientais. nesse contexto que ocorre a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento CNUMAD mais conhecida como Rio 92. Reuniu 178 pases, oito mil delegados, trs mil representantes de ONGS credenciadas e dezenas de organizaes no frum paralelo. Organizada para debater estratgias e medidas apropriadas para deter e inverter os efeitos da degradao do meio ambiente estabeleceu nada menos do que 23 objetivos detalhados, a maioria contida na Agenda 21. A CNUMAD foi um marco importante para as discusses ambientais visto que, desde ento, ela pauta as agenda poltica dos debates ambientais. Saram dali, as Convenes das Mudanas climticas e da Diversidade Biolgica, consideradas as mais importantes dos muitos temas ali discutidos.7 A CNUMAD teve como principais resultados: a criao de duas convenes multilaterais, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana Climtica e a Conveno sobre Diversidade Biolgica; a assinatura dos documentos: Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento; a Agenda 21; e a Declarao de Princpios sobre as Florestas; Esses documentos que estabelecem princpios normativos e linhas polticas a serem adotadas pelos Governos; a fixao de temas (gentlemens agreements), como o combate a desertificao, para as posteriores reunies dos rgos da ONU e a criao de um rgo de alto nvel da ONU, a Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (Commission on Sustainable Development) subordinada a ECOSOC (Conselho Econmico e
5 A Rio 92 foi a primeira Conferncia Internacional, que reuniu um frum paralelo, envolvendo entidades da sociedade civil organizadas, movimentos sociais e ONGs, num espao democrtico de debates, cujo esprito ser resgatado nos eventos do Frum Social Mundial em Porto Alegre.
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Social da ONU) que tem por objetivo acompanhar a implementao da Declarao do Rio de Janeiro e da Agenda 21, bem como as questes de financiamento e de execuo das convenes (PRESTRE, 2000). A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC), voltada especificamente aos problemas climticos, foi assinada por 154 pases, incluindo o Brasil. Por esse tratado, os pases signatrios, ditos as partes da Conveno, se comprometem a tentar estabilizar, atravs de aes conjuntas (que seriam definidas com mais detalhe mais tarde), as concentraes de gases-estufa na atmosfera num nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico. O Brasil o ratificou em 28 de fevereiro de 1994. A Conveno entrou em vigor no dia 21 de maro do mesmo ano, quando o nmero de signatrios chegou a 50. Era necessrio, porm, detalhar que medidas seriam essas a serem tomadas pelos pases. As negociaes necessrias foram realizadas em uma srie de conferncias entre as partes da Conveno-Quadro, chamadas Conferncias das Partes (COP). A primeira, o COP-1, reuniu-se em Berlim entre 28 de maro e 7 de abril de 1995. Uma meta concreta para servir de base ao estabelecimento das aes internacionais foi estabelecida na terceira conferncia, a COP-3, atravs do Protocolo de Kyoto. Tratase de um documento no qual os pases signatrios comprometemse a reduzir as emisses globais de gases estufa at 2012 em pelo menos 5% dos ndices medidos em 1990.8 O Protocolo estabelece que os pases que emitirem acima de um determinado nvel deveram reduzir suas emisses, enquanto
O IPCC vinculado s Naes Unidas e foi criado em 1988 com o objetivo de avaliar as informaes cientficas, tcnicas e socioeconmicas relevantes para a compreenso da mudana do clima, seus impactos e as opes para mitigao e adaptao. A cada cinco anos, o IPCC lana um relatrio baseado na reviso de pesquisas de mais de 2500 cientistas de todo o mundo. O Painel tem trs grupos de trabalho: O grupo de trabalho I avalia os aspectos cientficos do sistema do clima e da mudana do clima. O grupo de trabalho II avalia a vulnerabilidade socioeconmica e dos sistemas naturais em conseqncias da mudana do clima e as opes para se adaptar. O grupo de trabalho III avalia opes para limitar emisses de gs da estufa e outras maneiras de acabar com a mudana do clima. O primeiro relatrio foi lanado em 1990, o segundo em 1995 e o terceiro em 2001. O quarto em 2007.
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outros, que emitirem abaixo, no tero esse compromisso. O Brasil est no segundo grupo. O primeiro grupo constitudo pelos pases responsveis conjuntamente por 55% das emisses globais em 1990, tambm chamados como Partes do Anexo 1, por estarem relacionados nesse anexo do Protocolo. Para entrar em vigor, o Protocolo deve ser assinado por pelo menos 55% das Partes do Anexo 1. Todos esses nmeros so baseados nas previses obtidas por simulaes computacionais pelo IPCC. Vrios pases, dentre eles o Brasil, emitem carbono abaixo do nvel mximo estabelecido pelo Protocolo (que separa o Anexo 1 dos outros pases) o documento prev a possibilidade de essa diferena ser coberta por um aumento na emisso de carbono pelas partes do Anexo 1. Haveria ento, uma troca de emisso de carbono entre os dois grupos, sem alterar a emisso global. Outra possibilidade desse tipo, tambm prevista no Protocolo, o chamado mecanismo de desenvolvimento limpo: os pases emissores poderiam patrocinar projetos no outro grupo para diminuir ainda mais suas emisses, e com isso eles poderiam aumentar suas emisses sem alterar a emisso global. Tudo isso o que se chama mercado de carbono, cujo objetivo aliviar o impacto na economia das partes do Anexo 1 e tornar viveis os objetivos estabelecidos pelo tratado.9 O Protocolo de Kyoto torna-se a base da negociao entre os membros da Conveno-Quadro. Com ele, as negociaes deixavam uma fase de propostas genricas e passavam para a fase de implantao de aes concretas. A criao do mercado do carbono se situa numa estratgia, em que o direito a um ar no poludo e a
A Conveno das Mudanas Climticas foi preparada por duas Organizaes Internacionais Governamentais, a OMM (Organizao Meteorolgica Mundial) e o PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente. A primeira reunio cientfica para debater o aquecimento global realizou-se em 1985, onde os cientistas presentes alertaram para o aquecimento do planeta e ganharam ateno da mdia. Ao fim do decnio e muitas reunies com representantes de vrios pases, acordou-se sobre a urgncia acerca de uma conveno quadro sobre mudanas climticas. No incio da dcada de 90 o tema Mudanas Climticas figurava no primeiro plano da agenda ambientalista internacional. O PNUMA e a OMM criaram, em novembro de 1988 o Giec - Grupo Intergovernamental de Especialistas sobre a Evoluo do Clima, tambm conhecido por Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica (IPCC sigla em ingls), que rene mais de 2.500 especialistas, com a misso de diagnosticar o problema das Mudanas Climticas.
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no sofrer as conseqncias das alteraes climticas tornou objeto da lgica do mercado e da valorizao do capital. Ao tratar da questo ambiental no mbito da globalizao Leis (1999), destaca as crises da poltica mundial contempornea, que se expressam num cenrio mundial de degradao ambiental, precria governabilidade e resoluo dos problemas scioambientais, bem como, do declnio da poltica no mundo globalizado. Para o autor, os Estados Nacionais no desapareceram com a globalizao, pelo contrrio, se inserem no descompasso de um mundo que se globaliza em meio a atores polticos que ainda se baseiam nos parmetros de Estados Soberanos Nacionais. H neste sentido a ausncia de autoridades e instituies mundiais capazes de responder a demanda dos problemas no s de cunho ambientais mas tambm os relacionados a violncia, excluso social, fome e o terrorismo. Para ele existe uma incompatibilidade de convivncia da competitividade e individualismo presentes no mundo contemporneo diante de um cenrio global cada vez mais marcado pela interdependncia entre povos e naes (LEIS, 1999). A questo ambiental, nesse sentido, passa a ser inserida no espao regulado pelo mercado, ou seja, h uma interiorizao por parte da economia de efeitos externos a ela, no caso, dos efeitos que causam a degradao ambiental. O mercado traz para si atravs da interiorizao desses efeitos externos o controle dos problemas ambientais de forma que os atores obtm direitos de utilizao sobre propriedade privada de recursos naturais, bem como impe regras para tentativa de conteno de crises ambientais de modo a no se atingir o poderio financeiro de Estados e empresas transnacionais. toda uma situao que passa a ser usada como argumento para fundamentar a privatizao dos bens pblicos e, assim, a converso da propriedade comum como os recursos naturais em direitos individuais de propriedade, por conseguinte a aplicao do sistema de regras da resultantes (ALTVATER, 1995). Um exemplo neste sentido pode ser verificado atravs do Protocolo de Kyoto e do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). O Protocolo de Kyoto se configurou como um Tratado Internacional visando estabelecer compromissos para reduo da
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emisso de gases como o CO2 que provocam o efeito estufa. A reduo da emisso de CO2 deveria ocorrer em vrios setores da economia, fazendo com que alteraes fossem feitas pelos pases assinantes do tratado e que os mesmos cooperassem entre si. As aes do Tratado se resumiam basicamente em reformas nos setores de transporte e energia, promoo do uso de fontes energticas renovveis, limitar as emisses do gs metano no gerenciamento de resduos e dos sistemas de energia, preservao de florestas e eliminao de mecanismos financeiros econmicos e atividades de mercado que fossem inapropriados para os fins do Tratado. Caso todas estas propostas fossem implementadas, a estimativa era de que at 2100 a temperatura do planeta chegaria aos nveis de 1,4 a 5,8.10 O MDL deveria buscar alternativas de tecnologias limpas (no-poluidoras) para, por exemplo, a gerao de energia, reduzindo as emisses de CO 2 na atmosfera. H tambm os projetos voltados para a rea florestal, que devem ajudar a diminuir o CO2 presente na atmosfera pela absoro feita pela vegetao atravs da fotossntese. o que se chama de seqestro do carbono. As solues de mercado encontradas pelos pases ricos e industrializados para buscar a reduo das emisses de Gases de Efeito Estufa (GEE) e, logo, mitigar as alteraes do clima e os seus impactos, ao contrrio de suavizar a dvida do carbono vem agrav-la. Por um lado, porque elas no exigem mudanas estruturais do paradigma energtico e dos modos de produo e consumo no curto e mdio prazo e, por outro lado, porque elas
O Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica (IPCC), apresentou, em 2007, seu relatrio mostrando cenrios turbulentos, instabilidades econmicas, perdas humanas e materiais. O documento afirma que o aquecimento do sistema climtico inequvoco. A grande novidade a reduo das incertezas quanto causa do fenmeno: segundo os especialistas, existem 90% de chance de que as atividades humanas sejam o principal fator de aquecimento global desde 1950. O relatrio mostra ainda que, num cenrio otimista, a temperatura mdia do planeta, em 2100, deve ser 3 C superior aos nveis pr-industriais, e o mais preocupante que os resultados disso devem perdurar por sculos. Os cientistas esto convencidos de que haver um rastro de perdas humanas e materiais, cujas conseqncias so imprevisveis na configurao da geopoltica mundial O relatrio estima que as temperaturas devem aumentar entre 1,8 e 4,0 graus ainda neste sculo. Para garantir a qualidade de vida atual, preciso que o aumento da temperatura mdia do planeta no ultrapasse 2 C em relao aos nveis pr-industriais, na metade do sculo XIX. (IPCC,2007).
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permitem que os poluidores continuem a poluir, desde que comprem licenas para poluir. O MDL e o mercado de carbono so mecanismos de mercado para a comercializao de crditos de carbono entre empresas e ou pases que no estejam conseguindo cumprir suas metas voluntrias ou compulsrias de reduo de emisses de gases do efeito estufa com outros pases ou empresas que desenvolvem projetos variados de reduo da emisso desses gases poluentes. As transaes internacionais ao redor dos crditos de carbono j esto acontecendo. Em 2007, a Holanda enviou um representante do seu Ministrio do Ambiente e Desenvolvimento Urbano para negociar crditos de carbono com o governo e empresrios brasileiros. A Holanda um dos 39 pases que esto obrigados pelo Protocolo de Quioto a reduzir, de 2008 a 2012, emisses de dixido de carbono e outros GEE a um ndice 5,2% menor do que o ndice global registrado em 1990. A iniciativa holandesa poder render 250 milhes de euros, que sero destinados reduo de 200 milhes de toneladas de carbono. certo que os pases que tm tomado a dianteira nessas transaes financeiras internacionais esto em vantagem sobre os demais. Os preos da tonelada de carbono ainda no foram fixados pelo mercado. Para a economista Amyra El Khalili, presidente da ONG CTA (Consultant, Trader and Adviser), o que existe hoje , na verdade, uma grande confuso entre os conceitos de commodity ambiental e crdito de carbono. Segundo ela, um conceito nada tem a ver com o outro, e o cerne da confuso pode estar na juno das palavras commodity e ambiental. A traduo ao p da letra do termo commodity : mercadoria, aquilo que vendido para a obteno de lucro, ou, ainda, aquilo que comprado e vendido numa bolsa de mercadoria. Uma commodity visa o lucro imediato, portanto algo contrrio ao meio ambiente, mais precisamente a sua conservao, explica a economista. O carbono no uma commodity porque as suas emisses tm de ser reduzidas. Se fosse uma commodity, o carbono teria de visar o lucro e, para tanto, sua emisso deveria ser incentivada. Quanto mais toneladas de carbono fossem emitidas, maior seria o seu
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preo de mercado. Por essas razes, o tal seqestro de carbono tem de ser entendido como um processo e no como uma commodity. Segundo Porto-Gonalves (2006) h uma profunda imbricao entre os problemas relacionados com o aquecimento global e a injustia ambiental planetria. Mais abominvel, ainda, quando vemos governos e muitas ONGs se associando para transformar essa tragdia scio-ambiental que advm desse mundo marcado pela dominao dos homens e da natureza em oportunidade de negcio. Enfim, ganhar dinheiro com a tragdia. o que se v com o chamado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL que permite que um pas continue a lanar na atmosfera seus gases de efeito estufa desde que compre reas nos pases pobres onde plantem rvores que capturariam gs carbnico da atmosfera, limpando-a, ou simplesmente as mantenham com suas florestas impedindo que o carbono seja lanado atmosfera. Alm de ser cientificamente duvidoso o efeito desse mecanismo de captura, ou seqestro, de carbono da atmosfera, transformam os pases pobres em verdadeiras latas de lixo da sujeira que compram o direito de continuar lanando, para sustentar um desenvolvimento injusto e ambientalmente degradante que, assim, se mostra um desenvolvimento sustentvel. Com relao ao MDL e a produo de agro-combustveis verifica-se que suas conseqncias negativas superam as favorveis. Suas vantagens esto no reduzido volume de emisses de gases poluentes em relao aos combustveis fsseis, no custo final por litro em relao ao petrleo e em seu carter renovvel. Contudo, os agro-combustveis no podem ser pensados como substituto dos combustveis fsseis, pois exigiria uma disponibilidade de recursos naturais sobretudo terra agricultvel e gua inexistentes. Calcula-se que toda a disponibilidade de terras, guas e condies climticas sejam suficientes para produzir apenas 20% de todo o petrleo produzido cerca de 85 milhes de barris/dia - e utilizado no mundo hoje (BROWN, 2007). Associado a essa primeira restrio, aparecem os efeitos j visveis da expanso de cultivos para produo de energia sobre
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o preo dos alimentos bsicos, em especial o milho, mas tambm o trigo (Canad e Unio Europia), a mandioca (China) e indiretamente o arroz que atua como substituto do milho em algumas regies do mundo, trazendo riscos para a segurana alimentar dos contingentes mais pobres da populao mundial. (SHIVA, 2007; SACHS, 2005). A recente inflao mundial nos preos dos alimentos, embora envolva outros fatores, tais como falta de gua, a alta do petrleo, a especulao com os preos dos alimentos, o maior consumo de alimentos pela China, tem como causa principal o aumento no preo dos gros pela maior demanda da produo de combustveis. Quando os EUA, maior exportador mundial de milho, destina 30% de sua safra de milho para a indstria de lcool isso cria desajustes no mercado internacional, e problemas graves para os importadores como Japo, ndia, Egito, Mxico e Nigria entre outros. Isso acaba afetando a produo de aves e ovos, do porco na China, da tortilha no Mxico, da cerveja na Alemanha (BROWN, 2007). Segundo Oliveira (2008) a relao entre a expanso dos agro-combustveis e a produo de alimentos ganhou a agenda poltica internacional. O avano da comoditizao dos alimentos e do controle gentico das sementes que sempre foram patrimnio da humanidade foi acelerado. Dois processos monopolistas comandam a produo agrcola mundial. De um lado, est a territorializao dos monoplios, que atuam simultaneamente no controle da propriedade privada da terra, do processo produtivo no campo e do processamento industrial da produo agropecuria. O principal exemplo o setor sucroalcooleiro. De outro lado, est a monopolizao do territrio pelas empresas de comercializao e processamento industrial da produo agropecuria, que, sem produzir absolutamente nada no campo, controlam, por meio de mecanismos de sujeio, camponeses e capitalistas produtores do campo. As empresas monopolistas do setor de gros atuam como players no mercado futuro das Bolsas de mercadorias do mundo e, muitas vezes, tm tambm o controle igualmente monopolista da produo dos agrotxicos e dos fertilizantes (OLIVEIRA, 2008).
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A crise, portanto, tem dois fundamentos. O primeiro, de reflexo mais limitado, refere-se alta dos preos internacionais do petrleo e, conseqentemente, elevao dos custos dos fertilizantes e agrotxicos. O segundo conseqncia do aumento do consumo, mas no do consumo direto como alimento, como quer fazer crer o governo brasileiro, mas, isto sim, daquele decorrente da opo dos Estados Unidos pela produo do etanol a partir do milho. Esse caminho levou reduo dos estoques internacionais desse cereal e elevao de seus preos e dos preos de outros gros - trigo, arroz, soja. Assim, a soluo norte-americana contra o aquecimento global se tornou o paraso dos anhos fceis dos monoplios internacionais (OLIVEIRA, 2008). Porto-Gonalves (2007) cita os novos protagonistas ligados pesquisa e a explorao de agro-combustveis no mundo, e menciona nomes como Jeb Bush, ex-governador da Flrida e irmo do atual presidente dos EUA, Roberto Rodrigues, ex-ministro da agricultura do governo Lula e representante histrico do agronegcio brasileiro, o financista George Soros e corporaes como a British Petroleum, a Toyota, a Volkswagen, a Du Pont de Nemours, a Royal Dutch Shell, a Archer Daniels Midland Company - ADM do setor de alimentos, todas com negcios individuais ou associados entre si, alm de seis grupos transnacionais j atuando e investindo no Brasil at a data do artigo - como a Cargill, a Evergreen, a Coimbra-Dreyfuss, a Tereos, a Global Foods e o grupo Adeco (George Soros). Para Porto-Gonalves (2007, p. 14)
Eis o novo complexo de poder que se estrutura em torno de uma nova matriz energtica, onde se incluem os grandes complexos empresariais que hoje comandam a economia global, que, assim, buscam se perpetuar no poder. Chega a ser ingenuidade acreditar que com esse bloco de poder estaramos caminhando em direo a uma sociedade mais justa e ecologicamente equilibrada.
Os agro-combustveis, tambm implicam em riscos para questes tais como: o desmatamento e conseqentes emisses de CO2; a concentrao e elevao no preo de terras em detrimento da agricultura familiar; a monocultura e a destruio da biodiversidade; prejuzos ecolgicos ao ar (queimadas), no
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caso da cana, ao solo (contaminao, salinizao, eroso e compactao) e aumento da demanda e contaminao. Do ponto de vista social, e, considerando em especial o cultivo da cana no Brasil, h que reconhecer as pssimas condies de trabalho na colheita e a reduzida gerao de emprego para a fora de trabalho desqualificada devido mecanizao da atividade no setor. Alm disso, a produo de tais monoculturas perpetua modelos agrrios pautados na monocultura, vinculado ao sistema financeiro internacional, o que agrava ainda mais questes de ordem social. Neste sentido, a reforma agrria e a segurana alimentar ficam relegadas a segundo plano; a concentrao de renda se acentua e o pequeno e mdio agricultor se v obrigado a vender ou arrendar suas terras pois no encontra condies para desenvolver agriculturas voltadas para o mercado interno. Em suma, os inmeros riscos scio-ambientais envolvidos nesse processo, aliado aos poderosos interesses de corporaes transnacionais e de estados de pases industrializados e os parcos indcios de instituies nacionais reguladoras da atividade, compreensvel o uso de expresses como pseudo solues ou remendos tecnolgicos usados por analistas crticos da questo (SHIVA, 2007). Em suma, pode-se dizer que, as aes tomadas em mbito das instituies multilaterais no sentido de conter a emisso de gases estufa na atmosfera, bem como a busca por solues de problemas scio-ambientais, se reduzem a medidas paliativas de forma a no se modificar o poder poltico e econmico dominante; so aes que reforam a racionalidade e economia de mercado de maneira a se buscar novas formas para a obteno de lucro. As medidas propostas para se reduzir os danos causados ao meio ambiente atuam no sentido de procurar corrigir os efeitos da crise ambiental apenas pela via tcnica, atravs de impostos, protocolos, filtros, tratados, ou seja, medidas que visam no alterar a forma social do capitalismo. Nas entranhas das relaes de poder e da retrica dos pases que se dizem defensores do meio ambiente, ainda impera um dficit de iniciativas de acordos mais conseqentes para a reverso progressiva deste cenrio de caos ambiental. Apesar da vontade
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de cooperar, os pases ainda norteiam suas aes a partir de posies de maximizao do interesse nacional (VIOLA, 2003). O aquecimento global o maior desastre ambiental da histria da civilizao e entrou de forma definitiva na agenda da segurana mundial. O impasse cientfico acabou. Preocupaes sobre mudanas climticas esto na ordem do dia da poltica, sociologia, economia, geografia, ecologia, comunicao, academia, governos e sociedades. O iderio desenvolvimentista ainda hegemnico e os pases parecem no querer abdicar de padres de bem estar ditados pelos valores da modernidade capitalista, ainda que todos saibam o tamanho da injustia social e ambiental.
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A CORRUPO COMO UMA NOVA AMEAA

SEGURANA REGIONAL1
Rita de Cssia Biason

1 INTRODUO
CORRUPO
o abordarmos a questo da corrupo no Brasil necessitamos inicialmente de uma exposio sobre as orientaes que nortearam as polticas anti-corrupo nas ltimas dcadas. O pas pioneiro nos estudos acadmicos sobre a corrupo foram os Estados Unidos, nos anos 60, e as medidas de controle adotadas tiveram primeiramente como referncia a abordagem funcionalista. 3 Tal abordagem ocupava-se menos dos juzos de valor sobre a corrupo, pois entendia-se que uma certa dose de corrupo poderia contribuir para o desenvolvimento de pases burocratizados. Ou seja, uma certa dose de corrupo nos pases, subdesenvolvidos e socialistas, era vantajosa. O suborno segundo Leff, (...) pode ser apenas um mecanismo que permite a outros grupos de interesse conseguir articulao e representao no processo poltico (BREI, 1996, p.65) . Em outras palavras, a
Parte deste texto foi apresentado no 1 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Relaes Internacionais Abri, realizado em 25-27 de julho, Braslia, DF. Professora assistente doutora no Curso de Relaes Internacionais, UNESP- Campus Franca. Atualmente ministra as disciplinas Cincia Poltica e Geopoltica. coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Corrupo, na mesma instituio. Email:[email protected].
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Podemos citar os autores Merton, Bayley e Leff. Ver referncia obra Brei.
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corrupo era entendida como o lubrificante necessrio para fazer girar as engrenagens dos pases socialistas e subdesenvolvidos. (MENY, 1995, p.10) Nessa perspectiva, o suborno, ou a propina, a um funcionrio pblico constituiria, por um lado, uma forma de complementao de renda, evitando a evaso de servidores talentosos e por outro lado, aumentaria a atividade econmica, uma vez que os governantes se mostravam, na maioria das vezes, distantes das iniciativas empresariais. A corrupo teria o mrito de estimular a competio, permitir inovaes e aumentar a produtividade do pas. Essa poltica favoreceria o imobilismo, pois o fenmeno da corrupo era visto como um agente estabilizador da sociedade (CARVALHO, 1987, p.69). Nos anos 70, ainda sob a influncia da corrente funcionalista, os evolucionistas 4 preocupados com as mudanas scio-econmicas e suas causas trataram de examinar as modificaes que afetam as instituies econmicas e sociais, assim como a percepo que a sociedade tem dessas modificaes quando procedentes da corrupo. Os evolucionistas colaboraram para um melhor entendimento da corrupo ao distinguirem os diversos segmentos do governo, seus diferentes cdigos de conduta profissional e sua maior ou menor autonomia em relao a outros grupos sociais (CARVALHO,1987, p.71). No acreditavam que a profissionalizao do servio pblico fosse capaz de proteger os cidados da corrupo institucionalizada. O que se entendia que a corrupo decorria em grande parte da cultura local5 , portanto todas as modificaes seriam processos lentos que muitas vezes contrastavam com a rpida mudana institucional e com as exigncias da conjuntura poltica, econmica e social. A corrupo dependia da [...] existncia de oportunidades e dos incentivos percebidos por aqueles que com ela se envolvem. (BREI, 1996, p.66). Durante os anos 80, ocorre a grande reviravolta nos estudos e no tratamento a questo da corrupo em grande parte pela tomada
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Podemos citar os autores Nye e Huntington . Ver referncia Brei (1996).
Entedia-se que a cultura local definia um comportamento corrupto tpico doas pises subdesenvolvidos. Portanto a corrupo era legado dos pases pobres e colonizados.
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de conscincia que os problemas causados so bem maiores que os supostos benefcios que poderia se obter. A corrente tico-reformista examinaria a corrupo a partir da anlise da expanso da atividade econmica do Estado nos pases em desenvolvimento e dos privilgios por ele concedidos. A concluso dos pesquisadores foi que os privilgios no seriam suficientes para satisfazer aos interessados e ao contrrio do que se supunha, resultava em uma corrupo mais ativa. Pode-se compreender, atravs desse enfoque, o fracasso de inmeras reformas do Estado que visavam punir s prticas corruptas. Os estudiosos dessa corrente concentram-se na anlise sistmica da corrupo, ou seja, procuraram sublinhar os aspectos disfuncionais tanto na organizao do Estado quanto na sociedade. A corrupo sistmica, segundo esses pesquisadores, ocorria em virtude do desrespeito s leis e s normas, transformado em regra de conduta a prtica ilcita, em detrimento do comportamento lcito. Diferentemente dos funcionalistas, esses estudiosos estavam comprometidos com a reforma e acreditavam que no era possvel perpetuar as prticas de nepotismo, clientelismo e patrimonialismo em nenhuma sociedade. Nessa mesma poca os pases da Europa, sia, frica e os antigos pises socialistas tentaram compreender as causas da corrupo a partir da opinio pblica6 revelando que o problema da corrupo no restringia-se apenas aos pases subdesenvolvidos. A corrupo foi definida como [...] uma troca clandestina entre dois mercados, o mercado poltico e/ou administrativo e o mercado econmico e social. (MENY, 1995, p.13). Esta transao permitia a agentes pblicos corrompidos benefcios materiais para si ou para a organizao de que so membros. A contribuio significativa desses estudos que se delimitou a fronteira das prticas de corrupo no meio pblico e no privado. Portanto a corrupo passou a ser definida como [...] padro de comportamento que se afasta das normas predominantes em um dado contexto. (BREI, 1996, p.67).
Merece destaque o trabalho, de enfoque sociolgico, de Heidenheimer que elaborou uma avaliao normativa das prticas de corrupo, sintetizando-as em torno de trs conceitos: corrupo negra, branca e cinza. Dariam prosseguimento aos estudos Peters e Welch, que se ocuparam do ato poltico da natureza corrupta.
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As pesquisas a partir dos anos 90 teriam uma nova conotao, em grande parte pelo fim da guerra fria e o surgimento das novas democracias 7 . Os pases da antiga Unio Sovitica e da Amrica Latina deparam-se com a corrupo domstica e suas limitaes para controlar tal prtica. Nesse perodo emergem as grandes orientaes internacionais e a tentativa de construir uma teoria sobre corrupo. O problema da corrupo domstica e internacional se integra atravs de agendas e regulamentaes internacionais. Convenes internacionais passam a ser apontada como prioridades no combate a grande ou pequena corrupo. A conveno da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) sobre o combate a corrupo de funcionrios pblicos em transaes comerciais internacionais de 1997; Conveno da Organizao dos Estados Americanos (OEA) de cooperao no combate a corrupo entre os pases da Amrica Latina, de 1996; a conveno penal e civil do Conselho da Europa, de 1999; e mais recentemente a conveno da Organizao das Naes Unidas, de 20038 so alguns exemplos. Em linhas gerais estas convenes tm trs eixos principais: medidas preventivas, penalizao e cooperao internacional. Soma-se a estas convenes, as orientaes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),9 Banco Mundial, 10 Fundo Monetrio Internacional (FMI), 11 Organizao Mundial do Comrcio (OMC)12 para melhorar as estratgias de prestao de contas e transparncia. O que se criou foi uma campanha global para combater a grande corrupo e a produo acadmica
O trabalho que um marco no estudo da corrupo de Robert Klintgaard. Na obra Os custos da corrupo o autor demonstra, atravs de estudos de caso, quais as medidas polticas, econmicas, judiciais e sociais que deveriam ser adotados para se reduzir a corrupo. Entende que a corrupo pode atingir um grau timo e que a sua eliminao seria utpica.
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A obra de Ramina, traz todas as especificaes sobre as convenes citadas.
No que diz respeito a corrupo, o Banco, tem-se ocupado da modernizao da administrao pblica.
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Incluiu em seus financiamentos de projetos uma clausula de no corrupo.
Fornece consultoria e assistncia tcnica aos governos que necessitem de orientao para combater a corrupo e melhorar a governana.
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Promove estudos sobre a transparncia nos procedimentos governamentais.
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desse perodo contm recomendaes e medidas anti-corrupo para promover a boa governana. Seguem-se duas tendncias nos anos 90: de um lado a demonstrao da corrupo no mundo atravs do ndice de Percepo da Corrupo (IPC), 13 elaborado pela Transparency International, 14 ativa o debate anti-corrupo e, de outro, as organizaes internacionais que se propem divulgar orientaes aos pases recm democrticos a fim de consolidar os princpios de liberdade, eqidade e transparncia. As orientaes anti-corrupo que se seguiram nesse perodo foram orientadas por meio das reformas de cunho neo-liberal como: as privatizaes, a reduo de funcionrios pblicos, portais de prestao de contas, preges eletrnicos, ouvidorias, defensorias pblicas, cdigos de tica e de conduta de servidores, leis de responsabilidade, comisses e conselhos so algumas das orientaes sugeridas para coibir a corrupo nos anos 90.15 Todas essas orientaes seguiam a idia de que corrupo abuso da funo pblica para ganho privado. 16 Os estudos sobre o tema envolveram diversas reas como: antropologia, sociologia, cincia poltica, economia e administrao pblica. O que se pretendia era compreender a corrupo nos diferentes campos de estudo. Todas essas perspectivas apontaram a corrupo como o principal obstculo s reformas polticas e
Desde 1995 o IPC divulgado anualmente pela Transparency International. A metodologia deste ndice composta a partir do resultado de pesquisas de opinio, realizadas de maneira independente por 10 entidades em 100 pases. Os pesquisados em sua maioria so executivos de empresas, consultores internacionais de investimento que respondem a um questionrio e avaliam o grau de corrupo existente em transaes econmicas. Portanto so opinies subjetivas, ou seja, como o nome define a percepo que tais grupos possuem da corrupo no mundo dos negcios. Na ltima reunio do mecanismo acompanhamento de implementao da conveno interamericana contra a corrupo - Mesecic / OEA em novembro de 2006, os pises presentes lanaram uma proposta de se promover estudos e financiamento para uma nova forma de avaliao da corrupo em substituio ao IPC. A Transparency International uma organizao no governamental que desde 1993, tem se dedicado ao combate da corrupo. Parte do sucesso da TI o apoio que obteve do Banco Mundial e de seus presidentes James Wolfersohn e Paul Wolfowitz. A obra do fundador Peter Eigen, narra a construo dessa ONG. A obra de Rose-Ackerman traduz esse panorama. A autora analisa a corrupo a partir do aspecto econmico, cultural e poltico e traa um roteiro de como se alcanar a reforma. Definio adotada pelo Banco Mundial, Organizao das Naes Unidas e Transparency International que serviu de orientao para grande parte dos trabalhos na rea.
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econmicas, tornando a busca de medidas anti-corrupo uma preocupao constante. Apresentaram-se ferramentas de controle da corrupo, sendo a participao da sociedade civil considerada como fundamental na fiscalizao dos rgos pblicos, pois entendia-se que esse grupo poderia induzir os lderes polticos a prticas anti-corruptas (SCHMIDT, 2007, p.207). O desenvolvimento de prticas anti-corrupo globais esboaram a emergncia de procedimentos normativos por meio de uma agenda comum a todos os pases. A ltima fase, iniciada nos anos 2000, tem revelado que grande parte das medidas adotadas para o combate e controle da corrupo no foram eficazes. Os acadmicos17 tornaram-se cticos em relao s orientaes de organizaes e organismos, e hoje buscam novas metodologias e medidas de efetivao anti-corrupo . O ceticismo no incio deste sculo advm da compreenso que todas as medidas adotadas na dcada anterior no provaram a reduo da corrupo. Os ndices comparativos como: ndice de Percepo de Corrupo, Latinobarmetro, ndice de Pagamento de Suborno comprovaram que pouco havia se avanado no controle e preveno da corrupo. Os novos debates que se estabeleceram provieram da compreenso multifacetada da natureza da corrupo e que a dificuldade de reduzir, controlar e prevenir as prticas de corrupo estariam associadas a uma dimenso transnacional da corrupo e portanto deveria ser estudada e analisada como uma questo de segurana internacional (SCHMIDT, 2007, p.221). 2 C ORRUPO TRANSNACIONAL A natureza transnacional18 da corrupo foi detectada nos estudos e pesquisas sobre lavagem de dinheiro, crime organizado e terrorismo revelando que muitos pases estavam sistematicamente
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Podemos destacar os trabalhos sobre os pilares de integridade de Jeremy Pope; os custos da corrupo de Cartier-Bresson e Fredik Galtung; os estudos sobre a corrupo em pases do leste europeu de Krastev; as ferramentas de controle de Krafchik e tantos outros pesquisadores que lanam metodologias, definies, e propostas de combate corrupo distinta das antigas e hermticas orientaes de ONGs e Organismos Internacionais. Transnacionalidade porque a prtica de corrupo est integrada a outras aes criminosas em diferentes pases.
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PARTE IV
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sendo explorados por tais prticas e a corrupo emergia como um ingrediente fundamental a operacionalizao dos movimentos ilcitos. Os estudos desenvolvidos por Kimberley Thachuk do Center for Technology and National Security Policy at the National Defense; Louise Shelley e Gideon Donoho do Terrorism, Transnacional Crime and Corruption Center of American University introduziram a nova dimenso transfronteiria da corrupo. O fim da guerra fria pode ser apontado como o marco dessas novas parcerias da corrupo. Enquanto as dcadas anteriores traduziram a temtica da corrupo em sua dimenso interna, nos ltimos trs ou quatro anos a corrupo passou a ser vista como uma questo de segurana regional e internacional. Os atores internacionais tm enfatizado que terrorismo, crime organizado, lavagem de dinheiro e corrupo esto intrinsecamente associados. Portanto o combate a estes crimes passa por medidas anti-corrupo. O discurso da reforma poltico-econmica no sustenta mais a luta contra a corrupo nesse campo transnacional
3 POROSIDADE
DAS
FRONTEIRAS
O elo entre corrupo, grupos terroristas e crime organizado passa pela compreenso das fronteiras. Anteriormente poderamos pensar nas fronteiras como um elemento fixo que delimitavam os Estados e definiam as esferas de soberania e poder. A linha fronteiria delimitava o espao sobre o qual o Estado exercia o seu poder, nas palavras de Defarges.( 2003, p.33):
Uma fronteira poltica o envoltrio externo de um Estado e a linha de contato com os Estados vizinhos. uma limitao com uma funo interna e uma funo externa. As fronteiras modernas constituem-se com a formao dos aparelhos dos Estado e sua capacidade para exercer a sua soberania em dado territrio e sobre as populaes desse territrio. O envoltrio o limite do exerccio dessa soberania e dos seus atributos, que so moeda, a conscrio militar e eventualmente a lngua.[...] Apesar das diferenas ideolgicas, polticas, lingsticas e religiosas, a fronteira do Estado, linear, aparece como a nica norma de carter universal.
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Se considerarmos a definio de fronteira acima e pensarmos as medidas anti-corrupo nas dcadas anteriores, essas se coadunam. Considerando-se o ordenamento dos Estados, sua organizao, sua delimitao e domnios todas as aes anticorrupo somente seriam eficazes se circunscritas ao prprio territrio. Considerando-se a delimitao legal que o Estado possui e no interior do qual prevalece o conjunto de instituies jurdicas e normativas que regulamentam a existncia e atividade de uma sociedade poltica (RAFFESTIN, 1993, 167) os controles internos deveriam ser suficientes para por fim as prticas de corrupo. No entanto isso no ocorreu, por qu? No sculo XXI ocorre a desmistificao das fronteiras, a existncia de delimitaes territoriais no asseguram a proteo em nenhum aspecto quer lingstico, populacional, religioso, cultural, econmico ou militar. A velha concepo de fronteira linear revela toda a sua permeabilidade no movimento financeiro, nas migraes populacionais e na transmisso de informaes. As fronteiras oficiais coexistem com a fronteiras fludas, mveis e porosas. O territrio do Estado moderno cercado e delimitado, com fronteiras definidas e reconhecidas por rgos internacionais ganha novos significados. A diminuio das barreiras espaciais cria um sentimento de insegurana e aumenta as ameaas tanto locais quanto globais. A delimitao de territrios, o controle de fronteiras, de cidades e de rodovias traduzem este novo poder que se formam a partir do sistemas de tessituras (RAFFESTIN, 1993, p.151). Tal sistema permite realizar a integrao e coeso de territrios que constituem o invlucro das relaes de poder. A partir das tessituras, ns e redes forma-se um novo sistema territorial que no apresenta um traado explcito, mas uma delimitao no espao. Espao e territrio que so entendidos por Raffestin como termos no equivalentes. O espao seria anterior ao territrio:
O territrio se forma a partir do espao, o resultado de uma ao conduzida por um ator sintagmtico [...] em qualquer nvel. Ao se apropriar de um espao concreta e abstratamente, o ator territorializa o espao. [...] O territrio, [...] um espao onde se
PARTE IV projetou um trabalho, seja energia e informao, e que por conseqncia, revela relaes marcadas pelo poder. O espao a priso original, o territrio a priso que os homens constroem para si. (RAFFESTIN, 1993, p.145 ).
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Portanto a escala de tessitura define a escala de poder e de interveno, de controle e de organizao do prprio Estado. Surge nessa nova dimenso de territorialidade uma multidimensionalidade social, ou seja, ela redefine a organizao poltica-econmica-social e a relao homem-meio. Sem a materializao das fronteiras o exerccio das funes legal, fiscal e de controle no encontram meios estveis para estabelecer o domnio e exercer as tradicionais funes do Estado. 19 A porosidade das fronteiras podem ser observada frente as dificuldades de controlar e coibir o crime organizado, o narcotrfico, os grupos terroristas e a prpria corrupo. O reflexo dessa porosidade pode ser traduzido em Estados fracos que tem sido cooptado por organizaes criminosas e grupos terroristas que desestabilizam a segurana interna e internacional. A facilidade de mover grandes quantidades de dinheiro atravs de modernas tcnicas de transferncia e internet constitui uma estratgia dessas redes criminosas.20 E para isso necessrio o auxlio de empregados do governo que viram a face para o outro lado (THACHUK, 2005, p.4). As reas mais vulnerveis a esses grupos so: sistema judicial, foras de segurana e setores financeiros e atravs deles tentaremos demonstrar a transnacionalidade da corrupo. Os sistemas judiciais tornam-se, ou so, suscetveis corrupo, quer por ineficincia do prprio sistema quer por cooptao de juzes, promotores e funcionrios. Estes agentes so alvo das redes criminosas. A dificuldade de detectar os criminosos e a certeza de impunidade por parte dessas organizaes criminosas,
A segurana que as antigas fronteiras oferecia aos cidados inexiste. (FONT; RUF, 2006, p.204- 206). Adotaremos este termo, redes e organizaes criminosas, para designar terroristas, crime organizado, traficantes de drogas, armas ou mercadorias.
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conduzem tanto o sistema judicirio quanto a populao a um alto grau de vulnerabilidade. Como resultado temos um Estado incapaz de fazer valer as normas que regem as instituies democrticas e levando-se ao extremo, observamos a constante violao da liberdade e da segurana do cidado.21 No que diz respeito s foras de segurana, a corrupo tem uma notria influncia. Os guardas de fronteira, empregados de alfndega e pessoal de imigrao criam no impedimentos para os movimentos de cruzamento nas fronteiras. Literalmente olham para o outro lado quando contrabando e imigrantes ilegais passam. As equipes que do suporte nas fronteiras tm sido apontadas como as mais vulnerveis ao suborno. Suborno22 que computado como despesa do traficante de drogas, de armas ou de mercadoria. Essa prtica traduz um cenrio desgastante, pois se considerarmos que o funcionrio que est ali para defender e controlar as fronteiras so a traduo dos valores de uma sociedade, na medida que este aceita a corrupo/suborno, ento no poderemos pensar em padres mais altos entre os seus pares. Ainda nesse campo o efeito mais perverso dentro das foras de segurana o comprometimento com a segurana nacional que permitem a tais grupos operarem vontade, criando uma instabilidade cada vez maior. Podemos ilustrar essa abordagem acima com a questo da trplice fronteira brasileira. A regio onde confluem os limites entre Argentina, Brasil e Paraguai, tem adquirido nos ltimos anos importncia no mbito da segurana regional. O local apontado como refgio das mais diversas modalidades de crime organizado, nacionais ou transnacionais, e, no raro, intrinsecamente ligadas, tanto em sua organizao quanto no conjunto de procedimentos aplicados para sua existncia. Trfico de drogas, lavagem de dinheiro, contrabando, falsificao, explorao sexual de menores, corrupo dos agentes de Estado, presena de
O trabalho de Donoho demonstra a fragilizao e a fragmentao do Estado, na regio do Cucaso, frente a infiltrao de grupos criminosos. Suborno entendido como uso de uma recompensa fazendo com que o servidor aja contrrio ao previsto em lei. (CARVALHO, 1987, p. 64)
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PARTE IV
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organizaes mafiosas so alguns dos mais importantes itens que constituem a problemtica da regio. Mais recentemente, pudemos adicionar a esse rol de problemas a suspeita, vinda sobretudo dos Estados Unidos, da existncia de organizaes terroristas islmicas na rea, em especial o Hezbollah e Hamas. Apesar do controle que feito sobre a regio, com a nova aduana brasileira, impedindo a circulao de mercadoria e coibindo enormemente as prticas ilcitas, o contrabando e suas extenses continuam a ser exercidas hoje a poucos quilmetros na cidade de Guair, no Paran. A compra de terrenos e instalao de lojas por comerciantes rabes e coreanos em Salto del Guayr, do lado paraguaio, tem incrementado o deslocamento de mercadorias ilcitas durante a noite atravs de Rio Paran. O controle sobre a ponte da amizade se intensificou, mas a porosidade na fronteira Brasil-Paraguai abriu um novo ponto de fissura. Este caso ilustra a nossa proposio do mito da eficincia das fronteiras enquanto limites territoriais incontestveis que garantem proteo ao povo e controle sobre estas delimitaes cartogrficas. Um outro aspecto a ser ressaltado a questo do setor financeiro, servio essencial para as organizaes criminosas. O Estado negligente com relao lavagem de dinheiro23 ou que tenta atrair investimentos estrangeiros de fontes desconhecidas e/ou suspeitas acrescido da facilidade de suborno para que pessoas cooperem na lavagem de dinheiro so ingredientes mais do que necessrios para tais grupos operarem. Advogados, contadores e administradores de banco so subornados24 e fazem parte da rede de atuao, contribuindo na dissimulao e legitimao dos recursos provenientes de aes ilcitas. Estima-se que a lavagem de dinheiro movimenta entre 120 a 500 bilhes de dlares por ano (ROSE-ACKERMAN, 2002, p.251). H muitos mtodos em uso, mas a tcnica mais comum transferir fundos para pases
Cabe ressaltar que dentre as vrias formas de lavagem de dinheiro a mais fcil feita atravs de compra de indstrias e bancos em processos de privatizao. ( SHELLEY, 2005, p. 142). Chavis estima que 28% do valor das transaes so usados no pagamento dessas facilitaes. (CHAVIS, 2005, p. 309).
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que permitem a existncia de bancos internacionais com acesso aos mercados em todo o mundo. Estes locais so conhecidos como parasos fiscais e oferecem vantagens fiscais significativas e permanentes para indivduos e empresas operarem. Muitas empresas so situadas ou tem subsidirias em parasos fiscais.25 Os trs aspectos acima ilustram que a comunidade internacional e o Estado nacional no tm sido eficazes no estabelecimento de um controle sobre a atuao dessas redes criminosas. Uma vez que o Estado faz concesses, como as enumeradas acima, este se converte em um refm de tais organizaes ao mesmo tempo em que coloca em risco a segurana e a liberdade d e seus cidados. Numa projeo mais ampla a fuso do Estado e de grupos criminosos acabam por capturar os partidos polticos e outras formas de representao democrtica (MENDIETA, 2006, p.274). O princpio de igualdade e liberdade, to importante a Democracia, substitudo por regras, interesses e privilgios desconhecidas dos cidados, que somente as redes criminosas conhecem e se beneficiam. A porosidade e flexibilidade das fronteiras acrescido da frgil estrutura dos Estados nacionais, tem permitido que a corrupo instale-se em diversos nveis do governo convertendo essas redes criminosas em uma nova forma de poder poltico. Uma vez que a corrupo torna-se uma norma, estabelecendo laos que se atam s organizaes criminosas, permite-nos inferir que o que ocorreu foi a venda da soberania pelos governantes. Os grupos criminosos literalmente compram os Estados para poderem instalar seus empreendimentos. Sob certo aspecto a corrupo tem habilitado a existncia dessa relao, desde o guarda da fronteira que vende facilidades at congressistas que usufruem dos recursos proveniente de grupos criminosos para financiar suas campanhas, todos negociam um parcela da liberdade e
As razes que convertem um pas a se tornar um paraso fiscal pode ser apresentadas em torno de quatro pontos: a idia que no precisam de impostos para manter seus oramentos; oferecer baixa tributao em troca da gerao de empregos; encorajar a transferncia de mo-de-obra especializada para a populao local e atrair as empresas para seus territrios. Os principais parasos fiscais utilizados so: Uruguai, Panam, Ilhas Cayman, Bahamas, Antilhas Holandesas e Ilha da Madeira.
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solapam a segurana nacional (DONOHO, 2004, p.21). Considerando-se que as prticas ilcitas estejam interligadas, os recursos empregados para combat-las tambm deveriam estar. A cooperao, portanto, representa um aspecto fundamental para o avano no controle dessas prticas criminosas. Entretanto quando pensamos em cooperao h algumas dificuldades para que esta se converta numa ao integrada entre os pases da Amrica Latina. A cooperao deve ocorrer quando os agentes ajustam sua ao em direo a ao coletiva (AXELROD, 2003, p.155). Essa ao pode dar-se atravs de processos de barganha ou da negociao. Presenciamos ao longo dos ltimos anos vrios programas de relaes de cooperao como produto da interveno de organizaes e organismos internacionais. A interveno desses atores internacionais facilitou a definio de regras, normas e processos de deciso permitindo que o compromisso firmado individualmente pelas partes, convergissem ao coletivo. Entretanto esse compromisso nem sempre foi respeitado e a eficcia das medidas muitas vezes caiu em descrdito. A complexidade da cooperao perpassa pelo entendimento de por que cooperar? E quais as vantagens de faz-lo? A questo central da teoria da cooperao como superar os interesses baseados na unilateralidade e na competio. No caso dos pases, o dilema do prisioneiro,26 pode ser usado para ilustrar a dificuldade de se superar os benefcios individuais em prol do benefcio coletivo sem a presena de uma autoridade central. A dificuldade na realizao da cooperao internacional convencer os agentes envolvidos das vantagens coletivas e da importncia de ao cooperativa. O papel dos Estados, frente as suas novas potencialidades e fragilidades, deveria seguir de acordo com uma lgica que considera a ordem internacional formada por Estados nacionais interligados,
Dois prisioneiros esto sendo interrogados suspeitos de cometerem um crime leve (roubo de carro), isolados um do outro, devem decidir por que cooperar ou no. Se ambos cooperaram, no sentido de confessar o roubo, sero condenados; se apenas um confessar apelando para a barganha poder ter a sentena reduzida, enquanto o outro ser condenado. Se os dois ficarem calados, tero uma pena leve, pois no h provas, somente suspeitas. Nas trs situaes o incentivo cooperao difcil uma vez que os dois prisioneiros buscam a melhor estratgia e a defesa de seus interesses.
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que formam um sistema de tessitura. Como conseqncia das interaes transnacionais entre os Estados h um novo processo de articulao entre os territrios nacionais marcado pela flexibilizao das fronteiras, o qual redefine os limites entre o que anteriormente era considerado domstico e internacional, ou seja, h o desenvolvimento de uma nova dinmica entre o espao local e o global. 4 C ONCLUSO Tentamos demonstrar ao longo do texto que o combate a essa nova dimenso da corrupo necessita de aes coordenadas regionalmente e no apenas internamente. A abordagem inicial da questo da corrupo, antes vista como um problema interno e circunscrito esfera do Estado nacional, tem hoje uma nova face. A transnacionalidade da corrupo est relacionada diretamente ao novo papel do Estado. O Estado continua a ser a entidade territorial soberana, mas h um novo desafio nas suas fronteiras. O antigo sistema territorial que atravs do seu tranado linear protegia os interesses do povo e do Estado, hoje no consegue mais alcanar esses objetivos. A fronteira exprime e representa os limites de uma manifestao simblica de poder, atores e sociedade. As fronteiras antes impermeveis, hoje representam e traduzem um certo grau de insegurana aos pases da Amrica Latina. A permeabilidade das fronteiras demonstra que necessitamos, para coibir as novas dimenses da corrupo aes regionais de segurana, tais como: promover a coordenao de polticas de segurana integrada e de cooperao regional; harmonizar a legislao entre os pises da Amrica Latina de forma a facilitar a extradio de pessoas, recursos e bens; criar grupos de investigadores / pesquisadores que possam delinear novas medidas de conteno; promover fruns permanentes de intercmbio de experincias no combate de tais crimes; e finalmente, a elaborao de um acordo entre os pases afetados por esta dimenso transnacional da corrupo.
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A AGENDA DE POLTICA EXTERNA DOS EUA PARA A AMRICA LATINA : UM EXAME A PARTIR
DA POLTICA COMERCIAL
Thiago Lima1
INTRODUO2
o adentrar Casa Branca, em 2001, o presidente George W. Bush declarou que a Amrica Latina seria uma prioridade para a poltica externa norte-americana. A resoluo de problemas importantes como trfico de drogas e poltica de imigrao, e o apoio consolidao de instituies democrticas eram importantes tpicos na agenda estadunidense. Todavia, muitos avaliam que aps os atentados terroristas em 11 de setembro, a prioridade que a regio receberia foi diminuda diante da necessidade de concentrar esforos em outras partes (HAKIM, 2006; LOWENTHAL, 2006). E conforme se aproxima o encerramento da administrao Bush, aumenta a segurana em apontar que o hemisfrio ocidental no foi uma prioridade.
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Mestrando, com bolsa da FAPESP, pelo Programa San Tiago Dantas de Ps-Graduao em Relaes Internacionais (Unesp, Unicamp, PUC-SP), onde membro do Observatrio das Relaes Estados Unidos-Amrica Latina (OREAL). Pesquisador do CEDEC. Este artigo parte do projeto Desafios internacionais poltica agrcola dos EUA, apoiado pelo CNPq. [email protected] Agradeo aos comentrios de Henrique Menezes, Gabriel Cepaluni, Corival do Carmo, Marcelo Fernandes de Oliveira, Luis Fernando Ayerbe, Tullo Vigevani, Harry Vanden e, principalmente, ureo de Toledo Gomes.
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Entendemos que essa avaliao correta. Mas isso no significa que uma agenda no tenha sido criada para a regio, nem que esforos no tenham sido concentrados nela. Esse artigo procura contribuir para o entendimento da agenda de poltica externa dos EUA para a Amrica Latina a partir do exame da poltica comercial daquele pas. A pesquisa que realizamos aponta que alm de objetivos estritamente econmicos, a poltica comercial cumpre a funo de avanar objetivos polticos e de segurana norte-americanos. No se trata de afirmar que a agenda comercial est submetida s outras, e vice-versa, e sim de argumentar que elas podem ser complementares, ainda que de forma assimtrica. O artigo segue em 4 partes. Na primeira, aborda-se a percepo norte-americana de ameaas no hemisfrio. As ameaas, como veremos, provm principalmente de atores no-estatais e de fenmenos sociais domsticos e transnacionais. Na segunda, demonstra-se que a poltica comercial tida pela administrao como instrumento adequado para lidar com boa parte das ameaas e atingir outros objetivos. Na terceira, argumenta-se que a agenda norte-americana para a regio, concentrada nos acordos de livrecomrcio, teve sucesso limitado e contribuiu para a criao de uma imagem da Amrica Latina dividida em dois campos, uma de aproximao e outra de repulsa aos EUA. No afirmamos que a agenda norte-americana que divide a regio, pois boa parte desse processo tem razes nas polticas domsticas dos pases ao sul do Rio Grande. Porm, a posio dos EUA no sistema internacional, sobretudo neste hemisfrio, torna a agenda norte-americana um elemento balizador das relaes internacionais na Amrica Latina e, por isso, preciso entend-la. Nas consideraes finais, conclui-se que os EUA colocaram em prtica uma estratgia coerente com suas percepes de ameaas e que embora esta estratgia no tenha sido a prioridade da agenda de poltica externa daquele pas, ela mostra que o hemisfrio no foi simplesmente esquecido.
PARTE IV
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1 PERCEPO NORTE -AMERICANA DE AMEAAS NA AMRICA LATINA E CARIBE A literatura dedicada ao estudo das percepes norteamericanas sobre ameaas na Amrica Latina e Caribe3 extensa e consistente. Para entender essas percepes, cabe um breve recuo ao incio do perodo ps-Guerra Fria. Desde a Iniciativa para as Amricas, em 1990, os EUA tm demonstrado interesse numa poltica de fortalecimento das relaes inter-americanas. Herz (2002) argumenta que aps Guerra Fria, houve modificao de uma postura mais coercitiva e ideolgica para uma que enfatizava mais a cooperao econmica. A Iniciativa previa vrias medidas de referncia para a ao dos Estados do hemisfrio, de modo a reformar a ordem diante do novo contexto de fim da Guerra Fria. A Cpula das Amricas, em 1994, foi novo impulso nessa direo. Vencido o inimigo estrutural, a Unio Sovitica, a predominante e tradicional agenda de segurana para ALC, mais geopoltica, era ultrapassada por uma agenda mais voltada para preocupaes econmicas, polticas e sociais numa escala intra-estatal e com possveis desdobramentos transnacionais (SMITH, 2000; HERZ, 2002; ALZUGARAY, 2004; CAMPOS, 2004). No significa a dissipao completa da agenda tradicional, mas sim sua diminuio enquanto a nova ascendia. As principais ameaas passaram a ser: narcotrfico, corrupo, instabilidade poltica, guerrilhas, degradao ambiental, epidemias, migrao, regimes autoritrios e populistas. Porm, aps os atentados de 11 de setembro, essa nova agenda foi acirrada sob o prisma da segurana e, mais especificamente, da guerra ao terrorismo4 . Encontrou-se um
Tratar a Amrica Latina e Caribe (ALC) como um conjunto agregado pode ser problemtico devido s diferenas geogrficas, de capacidade econmica e de intensidade de relaes exteriores. De fato, os prprios EUA subdividem a regio para muitos efeitos. Mantm-se, no entanto, a denominao ALC, pois ela ajuda a refletir sobre os desdobramentos da poltica internacional em nvel hemisfrico. Conforme Messari (2004, p. 132) a postura dos EUA em lidar com o que eles chamam de ameaa do terrorismo, define a poltica dos EUA no apenas na sia e no Oriente Mdio, mas tambm na Amrica Latina, tornando a segurana o principal ponto da agenda bi e multilateral nas Amricas. Corrobora-se que o terrorismo prisma pelo qual passa a agenda norte-americana, mas cabe lembrar que no a nica e que em muitos casos ela mixada com temas sociais, ambientais e econmicos.
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inimigo a combater, algo que pde gerar consenso nacional. Porm, o inimigo - o terrorismo - difuso, o que dificulta as medidas de combate, ao mesmo tempo em que fornece margem para aes que dificilmente teriam legitimidade e fora poltica em si mesmas. Esse o caso da poltica comercial, em que sua associao agenda de segurana auxilia sua viabilizao domstica, embora isso no deva ser exagerado. Atuar sobre as questes econmicas, polticas e sociais capazes de gerar danos aos EUA tornou-se mais importante.5 A teoria do domin da Guerra Fria foi renovada, mas ligada aos novos temas (CAMPOS, 2004). Segundo Ayerbe (2006a), think tanks influentes e prximos ao ncleo de poder dos EUA, como Inter-American Dialogue, Heritage Foundation e Rand Corporation, avaliaram que os problemas econmicos, sociais e polticos da ALC correspondiam implementao precria do Consenso de Washington e sugeriam o aprofundamento das reformas neoliberais como maneira de superar os problemas da regio. Segundo Johnson (apud AYERBE, 2006a), influente especialista sobre a regio, a Amrica Latina instvel e menos prspera produz perda de comrcio potencial, produz emigrantes e fluxos ilegais que prejudicam a segurana e a paz nos EUA. Como soluo, sugere uma estratgia que aprofunde as reformas neoliberais, que promova melhor capacitao das foras de segurana e que alimente parcerias duradouras, como as que surgem de acordos comerciais, como o Nafta e o acordo com o Chile, ou de assistncia ao combate ao narcotrfico com a Colmbia, consideradas experincias de sucesso. (AYERBE, 2006a, p.210-211).
Ayerbe analisa documentos de planejamento estratgico do Departamento de Estado em Percepciones y agenda de actores extra-regionales como elementos de caracterizacin de potenciales conflictos armados em Amrica Latina y el Caribe e conclui que, el gobierno estadounidense ya no est tan preocupado con el origen de izquierda o derecha de los presidentes de la regin, o con los esfuerzos para fortalecer la capacidad de sus Estados para enfrentar los desafos del desarrollo en tiempos de globalizacin. Se trata de una cuestin de buen gobierno, lo que significa bsicamente ser respetuoso de la libre-iniciativa, del sistema pluripartidario de gobierno y colaborar estrechamente con EUA en los asuntos hemisfricos. La percepcin de alejamiento de ese perfil, traer como resultado polticas de aislamiento y boicot (mimeo, AYERBE, 2006b, p. 18). Tratamento diferenciado concedido a casos mais problemticos: Cuba, Venezuela, Bolvia e Colmbia.
PARTE IV
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O diagnstico e a receita oferecidos por Johnson so praticamente consensuais entre ncleos acadmicos importantes que circundam a Casa Branca e parecem ser tambm a interpretao dominante na administrao norte-americana. Dois vetores principais da poltica de segurana dos EUA, portanto, se aplicam sua agenda latino-americana: o aprofundamento e a consolidao da (1) democracia e das (2) reformas neoliberais. preciso registrar, porm, que isso no algo consensual no governo. A leitura de hearings do Comit de Ways and Means (principal comit para questes fiscais e de comrcio internacional) e do Sub-Comit para o Hemisfrio Ocidental do Comit de Relaes Internacionais, ambos da Cmara de Deputados, demonstra que h crticas profundas agenda de Bush para a regio, partindo principalmente de Democratas com laos latinos. O ponto de discordncia no tanto a concentrao nos dois vetores principais mencionados acima, mas a ausncia de uma via de viabilizao de desenvolvimento por meio de programas de investimento e a insatisfao com a retrao dos programas de assistncia social. Esse um ponto que deve ser destacado, pois o descontentamento com os resultados das reformas neoliberais que ser o eixo da imagem do hemisfrio em dois campos. De fato, a retomada da maioria na Cmara pelos Democratas em 2007 gerou ajustes na agenda norte-americana para a regio. Os acordos comerciais negociados com Peru, Colmbia e Panam foram revistos para flexibilizar a proteo propriedade intelectual em casos de sade pblica (ROFFE; EUGUI, 2007). Sobre o primeiro vetor, de aspecto poltico, a agenda de Bush enfatiza que
A associao entre a promoo da democracia e a segurana emerge da percepo de que as instituies democrticas em muitos dos pases da regio so frgeis e que a estabilidade adquirida est sob constante ameaa. Por outro lado, o combate a outras ameaas mais evidentes, como as drogas e a migrao ilegal, poderia ser prejudicado caso o paradigma democrtico no se consolidasse. (HERZ, 2002, p. 92).
Como uma das principais ameaas estabilidade democrtica o dficit de prosperidade da regio, so necessrias maiores
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liberalizao do mercado e do comrcio e diminuio da interveno do Estado na economia, o segundo vetor, de aspecto econmico. Isto , os dois vetores se retro-alimentam. Sobre as reformas em direo ao livre-mercado, H convergncia em descartar qualquer vinculao entre a origem dos problemas e as reformas liberalizantes; as falhas se deram na aplicao, seja por erros cometidos, seja porque ficaram incompletas (AYERBE, 2006a, p 259). Os problemas referidos so o baixo desenvolvimento econmico e social. O depoimento de Noriega, secretrio-assistente para relaes hemisfricas do Departamento de Estado, evidencia a importncia atribuda s reformas:
preciso reconhecer que nenhuma quantia de assistncia externa substituir as duras decises de governos em abrirem suas economias, em se tornarem mais atrativos ao investimento estrangeiro, em se tornarem mais competitivos frente a economia global e em estender aqueles servios bsicos e oportunidades de maneira eqitativa. (WESTERN HEMISPHERE, 2005a, p. 17).
A agenda de Bush e a priorizao do Oriente Mdio no significam que os EUA tenham se desinteressado completamente pela Amrica Latina (RUSSEL, 2006; ROETT, 2006). A questo migratria e os acordos comerciais geram grande politizao domstica e o combate ao narcotrfico um tema freqentemente abordado. Alguns casos apresentam desafios mais especficos para os EUA. Cuba um caso antigo, mas que ganha novo flego por sua associao Venezuela, cujo governo nutre hostilidades com os EUA. A Venezuela fornecedora relevante de petrleo para os EUA e isso a torna um problema potencial de segurana energtica. Alm disso, utiliza os abundantes recursos obtidos com o petrleo para aumentar sua influncia sobre os pases da regio, como a Bolvia, que detm importantes reservas energticas, principalmente gs. Nos pases andinos, o trfico de drogas continua a ser apresentado como elemento de instabilidade. A China vista por muitos no Congresso como uma ameaa econmica aos EUA na regio, especialmente na Amrica Central (WESTERN HEMISPHERE, 2005a; WAYS; MEANS, 2005). Isso
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porque a Amrica Latina tornou-se fonte importante de matriasprimas e alimentos, e houve considervel aumento das relaes comerciais, de assistncia e investimento. A regio tida pelos chineses como destino para exportao de manufaturados. Temese, de modo geral, que alguns pases da regio passem a ver a China como alternativa aos EUA (JOHNSON, 2005). Desta perspectiva, faz sentido a observao de Campos (2004) de que h a preocupao norte-americana em assegurar acesso preferencial aos mercados e recursos naturais e humanos no hemisfrio para benefcio dos interesses econmicos privados e da manuteno da posio hierrquica dos EUA. 2 O PAPEL DA POLTICA COMERCIAL NA AGENDA NORTE-AMERICANA Os acordos de livre-comrcio so utilizados pelos EUA como instrumento para lidar com as ameaas abordadas na seo anterior. A utilizao dessa estratgia, mesmo com as dificuldades que ela acarreta na poltica domstica norte-americana, demonstra que o hemisfrio no deixou de ser relevante para os EUA. Isto , ele no foi a prioridade da administrao George W. Bush, mas no deixou de envidar esforos significativos, ainda mais se considerarmos que a poltica comercial tem capacidade para afetar aspectos profundos da atividade econmica e do modelo de desenvolvimento dos pases. Para lidar com as ameaas hemisfricas abordadas na seo anterior, o Departamento de Estado definiu uma estratgia apoiada em quatro pilares, conforme enunciados por Noriega (2005): 1) fortalecimento de instituies democrticas; 2) promoo da prosperidade do hemisfrio. Segundo ele, a assistncia dos EUA no far diferena a menos que a prosperidade seja impulsionada por reformas neoliberais, abrindo o mercado, aumentando acesso ao capital, fortalecendo direitos de propriedade e reformando leis trabalhistas. 3) Apoio ao investimento social, especialmente em educao, sade e servios sociais. Esse ponto parece contrastar com o ponto anterior, mas pode ser explicado pela percepo de que a excluso pode inviabilizar a estabilidade (AYERBE, 2005). 4) Combate o trfico de drogas e armas e imigrao ilegal.
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O objetivo aqui no analisar essa estratgia e sim apontar a conexo entre ela e a poltica comercial. Segundo Noriega (2005), os acordos de livre-comrcio podem
Transformar sociedades ao permitir que os pases disponibilizem suas vantagens comparativas e recursos naturais e atraiam investimentos estrangeiros, alm de encorajar boa governana visto que poucos iro investir em lugares em que a corrupo ascendente e o Estado de Direito no existe. Acordos de comrcio tambm fomentam os direitos trabalhistas e os padres ambientais.
Ou seja, so instrumentos relevantes para a administrao Bush. O exame da percepo norte-americana de ameaas no hemisfrio demonstra que elas no so consideradas de alta intensidade (AYERBE, 2006b). Para Messari (2004, p 133), Com os assuntos de segurana de alta intensidade, ou hard security, se usa o aparelho militar para enfrentar estas ameaas. Com assuntos de segurana de baixa intensidade, ou soft security, se usam meios alternativos para conter as ameaas. Messari (2004) argumenta que apesar de a administrao Bush afirmar que o terrorismo comporta ameaas nessas duas dimenses, as principais respostas tm-se concentrado na forma militar e dispensando outros tipos de ao. Enquanto isso parece evidente nos casos do Afeganisto e do Iraque, no parece corresponder ao caso da Amrica Latina, se considerarmos os acordos de livre-comrcio como instrumentos para lidar com as ameaas vistas na seo anterior. Certamente existe um componente militarizante, principalmente nas relaes com a Colmbia e nas suspeitas da trplice fronteira, mas no se pode ignorar o papel que os norte-americanos atribuem consolidao do estado de direito e do livre-mercado em sua agenda. A Estratgia de Segurana Nacional de 2006 (BUSH, 2006, p. 6-7), assim como a de 2002, evidencia a liberalizao comercial como meio para atingir objetivos de segurana:
Para se acabar com tiranias e promover democracias efetivas iremos utilizar um amplo conjunto de ferramentas polticas, econmicas, diplomticas e outros instrumentos que estiverem nossa disposio, incluindo [...] a concluso de Acordos de Livre Comrcio que encorajam os pases a consolidar o Estado de Direito, combater a corrupo e aprofundar o accountability democrtico.
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Nesse sentido, os esforos por parte da administrao no so desprezveis. Foram concludos acordos com: Chile, implementado em 2004; Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua e Repblica Dominicana o CAFTA-DR, plenamente ratificado em 2007; Peru, ratificado em 2007; Colmbia, assinado em 2006; Panam, assinado em 2007. Na verdade,
H mais de quinze anos, Washington conta com uma estratgia comercial para a regio, orientada basicamente a criar uma rea de livre comrcio de alcance hemisfrico. A pesar das dificuldades com que se defrontou, ora dentro ora fora dos EUA, tal estratgia permitiu a Washington converter-se no eixo central de uma nova gerao de acordos de livre comrcio. (RUSSEL, 2006, p. 53).
Na verdade, esses acordos so muito mais abrangentes do que o intercmbio de bens (Schott; 2004; Drezner, 2006). Comportam uma grande diversidade de regras que devem ser incorporadas s legislaes domsticas dos pases, envolvendo investimentos, direitos trabalhistas, regulao ambiental, propriedade intelectual, tecnologia digital, concorrncia, licitaes pblicas, soluo de controvrsias, dentre outros. A assimetria de poder entre os EUA e seus interlocutores permite que a administrao norte-americana atrele aos acordos comerciais os temas mencionados, importantes para as agendas de poltica domstica e externa do pas, muitos dos quais no encontram se quer abertura nos nveis hemisfrico e global (WAYS; MEANS, 2005). E importante destacar, brevemente, o contexto poltico domstico norte-americano inspito aos acordos de livre-comrcio com a ALC, pois denota a relevncia atribuda pela administrao a esse instrumento poltico. A negociao e a ratificao do NAFTA (Acordo de Livre-Comrcio da Amrica do Norte) na primeira metade dos anos 1990 resultaram possivelmente na maior politizao domstica da histria da poltica comercial dos EUA (MUNDO, 1999; DESTLER, 2005). O principal elemento de politizao domstica decorreu de o NAFTA ser o primeiro acordo abrangente a ser negociado com um pas no desenvolvido, de leis trabalhistas e ambientais consideradas pouco avanadas e de baixos salrios comparados aos pagos nos EUA. O Big Business apoiava a iniciativa,
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mas grupos ambientalistas e sindicatos se mobilizaram fortemente em oposio ao acordo regional. Os ambientalistas temiam a eroso dos padres de proteo ambiental nos EUA ou que o Mxico se tornasse um santurio para empresas norte-americanas poluidoras. Os sindicatos temiam uma competio mais direta com um pas de baixos salrios, assim como a transferncia de fbricas norteamericanas para aproveitar os baixos salrios mexicanos. Essas posies tomaram contornos partidrios, com a maioria dos Republicanos representando a posio empresariado e a maioria dos Democratas advogando os interesses de grupos ambientalistas e sindicatos. Aps duros debates e grandes esforos da administrao Clinton o NAFTA foi ratificado pelo Congresso, mas deixou seqelas polticas domsticas: a averso a negociao de acordos de livrecomrcio com pases latino-americanos e principalmente a dificuldade em lidar com temas ambientais e trabalhistas na agenda comercial (DESTLER; BALINT, 1999). Essas seqelas explicam boa parte da falha de Clinton em obter a renovao do fast-track pelo Congresso, sem o qual a administrao tem poderes e credibilidade reduzidos para negociar acordos de livre-comrcio. A ausncia do fast-track, por exemplo, inviabilizava uma maior presso dos EUA nas negociaes da ALCA (rea de Livre-Comrcio das Amricas). Uma das crticas de campanha de Bush aos seus adversrios Democratas era a incapacidade de obter o fast-track e de concluir acordos de livre-comrcio multilaterais, regionais e bilaterais. Na verdade, Clinton havia concludo negociaes bilaterais com a Jordnia em 2001 e iniciou negociaes com Singapura e Chile em 2000, mas o candidato Republicano considerava esses esforos tmidos. Paralelamente, no havia uma Rodada da OMC em negociao e as iniciativas regionais nas Amricas e no Pacfico registravam poucos avanos. Era preciso retomar a liderana da liberalizao comercial mundial. Uma vez no poder, a administrao Bush reitera a disposio em negociar acordos de livre-comrcio em diversos nveis. Ao apresentar a agenda comercial da administrao em 2001, Robert Zoellick, chefe do USTR, agncia norte-americana responsvel pelas negociaes comerciais, avaliou negativamente que
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enquanto existem aproximadamente 130 acordos de livre comrcio ativos globalmente, os EUA so parte de apenas dois: um com o Canad e Mxico (NAFTA) e outro com Israel, e condenou a ausncia dos EUA da proliferao de acordos comerciais (USTR, 2001: 4). Para resolver essa falha, afirmou que os EUA deveriam negociar em
Mltiplas frentes, uma vez que a mensagem que quero enviar ao mundo a de que os EUA so dispostos a negociar; estamos dispostos a abrir se eles abrirem. Todavia, se os demais esto lentos, ns iremos continuar sem eles. Nossa economia e o modelo de nosso setor privado so to atrativos que as pessoas viro at ns se formos acessveis e determinados. (USTR, 2001, p. 4).
A idia de promover acordos de livre-comrcio bilaterais no era algo simples para a tradio da poltica comercial norteamericana, predominantemente multilateral. Porm, a diretriz de maximizar o emprego do poder norte-americano e, nesse sentido, a convico de que agir sozinho pode ser necessrio e desejvel, ajuda entender os esforos bilaterais diante dos impasses na Rodada Doha e na negociao da ALCA. Um documento interessante para a anlise da poltica comercial dos EUA o The presidents trade policy agenda, publicado anualmente pelo USTR. Esse documento indica as aes pretendidas para aquele ano e o chefe do USTR posteriormente sabatinado pelo Comit de Ways and Means com base nesse documento. A agenda de comrcio de 2001, publicada em maro daquele ano, portanto anterior aos atentados terroristas, j fazia referncias relao entre livre-comrcio e democracia. E, especificamente, vincula a poltica comercial aos objetivos de segurana na ALC ao afirmar que hoje, a Colmbia est enfrentando uma batalha para defender o Estado de Direito contra grupos que financiam seu terror por meio do trfico de drogas. Uma das medidas que a Colmbia precisa um renovado e robusto Andean Trade Preferences Act. (USTR, 2001, p. 4). No ano seguinte, a agenda solicita que o Congresso no s renove, como tambm amplie o Andean Trade Preference Act
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(ATPA) como forma vital de auxiliar as democracias andinas a combaterem a produo e o trfico de drogas (USTR, 2002, p. 6). O programa de preferncias para os pases andinos havia sido criado em 1991 e teve vigncia de dez anos. Em 2003, anunciase um esforo maior em direo dos acordos de livre-comrcio regionais e bilaterais. Com relao a segurana, afirma-se que
A agenda comercial norte-americana precisa estar alinhada com os valores de nossa sociedade. Comrcio promove liberdade ao fomentar o desenvolvimento do setor privado, encorajando o Estado de Direito a liberdade econmica e aumentando a liberdade de escolha. Comrcio tambm serve para nossos objetivos de segurana na campanha contra o terrorismo ao ajudar a lidar com pobreza e privao. Pobreza no causa terrorismo, mas h pouca dvida de que sociedades pobres e fragmentadas podem se tornar santurios para grupos terroristas. (USTR, 2003, p.14).
A agenda de 2004 traz modificaes no discurso da poltica comercial.6 Seus componentes econmicos e estritamente comerciais so aumentados, enquanto a referncia aos efeitos da poltica comercial sobre a democracia, estabilidade e segurana so apenas brevemente mencionados. Em 2006, com Robert Portman na chefia do USTR, nota-se igual baixa intensidade de vinculao entre a poltica comercial e os objetivos de poltica externa, mas no seu desaparecimento. Segundo Portman, a poltica comercial servir para levar o mundo, por meio da expanso comercial, mais prximo da viso de paz e prosperidade do presidente. Comrcio livre e justo o motor para expanso econmica, o catalisador de liberdade poltica e o pilar para um sistema legal de interdependncia econmica global. (USTR, 2006, p. 13).
No foi possvel identificar razes para a mudana no discurso da agenda de poltica comercial. Uma hiptese , baseada no histrico da poltica comercial norte-americana desde o ps II Guerra, a insatisfao de congressistas e da sociedade civil com a instrumentalizao da poltica comercial para fins de poltica externa. Ver, entre outros, DRYDEN, Steve. Trade Warriors: USTR and the American crusade for free trade. Nova York: Oxford University Press, 1995. Ver tambm Vigevani et al. Estados Unidos: poltica comercial (USTR). Relatrio cientfico final enviado FAPESP, integrante do projeto temtico Reestruturao econmica mundial e reformas liberalizantes nos pases em desenvolvimento. So Paulo; Campinas: CEDEC / Unicamp, abril de 2007.
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De fato, a meno s relaes entre o livre-mercado e a democracia no so novidades na poltica externa dos EUA. O que se quer assinalar aqui que essa relao ganha relevncia diante das percepes de ameaas na regio e que a poltica comercial um dos principais instrumentos de promoo de reformas numa direo considerada ideal pela administrao norte-americana, em detrimento de outros instrumentos.7 Acredita-se, adicionalmente, que ao mesmo tempo em que promove a segurana do pas, avana seus diversos interesses. Por um lado, a poltica comercial a ponte entre as agendas internacional e domstica do presidente. (WAYS; MEANS, 2001, p. 9). Por outro lado, continua o chefe do USTR, conectamos o comrcio com outros objetivos, no apenas crescimento global, mas desenvolvimento, expanso do estado de direito, sociedades abertas e os valores que esto no corao do nosso pas e sistema poltico. (WAYS; MEANS, 2003, p. 13). E mesmo com o arrefecimento do discurso de vinculao a partir de 2004 pelo USTR, possvel sustentar a valorizao da poltica comercial para fins de poltica externa na argumentao de Noriega em favor da ratificao do CAFTA-DR. Para ele, o acordo dinamizaria as negociaes com os pases andinos, assim como demonstraria que o comrcio um aspecto de nossa poltica integrada para encorajar o crescimento econmico, a prosperidade e a estabilidade nessa parte do mundo (WESTERN HEMISPHERE, 2005c, p. 36). Diversos analistas encontraram convergncia entre a poltica comercial e os interesses de segurana dos EUA. Schott (2004; 2006) aponta que, por um lado, os acordos de livre-comrcio tm objetivos estritamente econmicos, mas h tambm o intuito de promover o livre-comrcio para promover o crescimento econmico e o estado de direito, fortalecer as fundaes da governana
A idia de retro-alimentao entre democracia e livre-mercado e seus efeitos positivos no so novidades no discurso da poltica externa norte-americana. Porm, prudente ter em mente que o vetor democrtico foi flexibilizado durante boa parte do sculo XX, particularmente na ALC. Uma caracterstica da administrao Bush parece ser uma menor flexibilidade ao vetor democrtico, o que gera crticas e elogios. Ver KRAUTHAMMER, C. Democratic realism: an American foreign policy for a unipolar world. Discurso na AEI. Disponvel em: <http://www.aei.org/publications/pubID.19912,filter.all/pub_detail.asp>. Acesso em 04 abr. 2006.
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democrtica e garantir apoio nos esforos globais contra o terrorismo (SCHOTT, 2004, p. 363). Na mesma linha, Feinberg (2003) sustenta que para os EUA a integrao do hemisfrio ocidental seria capaz de gerar um espiral de cooperao em temas transnacionais como o combate ao terrorismo e trfico de drogas. Alguns vo mais alm e apontam objetivos polticos e de segurana como sendo os principais motivos para a negociao dos acordos comerciais com economias pequenas. Para Rosen (2004, p. 76), o volume de comrcio bilateral parece no ser o catalisador fundamental dos acordos fechados pelos EUA com pases pequenos, de modo que de um ponto de vista puramente econmico, essa estratgia parece irracional. Para Salazar-Xirinachs e Granados (2004, p. 233) embora o CAFTA-DR seja importante para alguns setores empresariais norte-americanos, o valor da Amrica Central no deve ser exagerado no conjunto maior dos interesses empresariais dos Estados Unidos, levando percepo de que objetivos e motivaes geopolticas e de segurana so parte essencial desse acordo particular. A argumentao dos funcionrios norte-americanos nos hearings da Cmara dos Deputados denota a associao entre as polticas de comrcio e de segurana e a relevncia dessa estratgia na ALC para combate corrupo, ameaas democracia, combate ao narcotrfico e para promover prosperidade na regio e nos EUA. Antes dos atentados de 11 de setembro, Zoellick (WAYS; MEANS, 2001, p. 19) j afirmava que a ALCA no era um objetivo somente econmico, mas tambm voltado para o fortalecimento da democracia por meio do aprofundamento das reformas da dcada de 1990. Aps os atentados, a vinculao com a segurana colocada sob o prisma da guerra ao terrorismo: temos tentado tambm conectar o comrcio esfera mais ampla da segurana no mundo ps-11/09 [...], pois parte de nossa campanha de segurana de longo-prazo criar oportunidade e prosperidade. (WAYS; MEANS, 2003, p.13). Na avaliao de Drezner (2006:98), o apelo a objetivos no-econmicos teria a funo de viabilizar a ratificao dos acordos de livre-comrcio, algo condizente com a histria da
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poltica comercial norte-americana depois da II Guerra. Na verdade, essa agenda tem sido conturbada no Congresso. Nos hearings da Cmara nota-se a oposio de congressistas a essa agenda comercializada norte-americana para a regio. O depoimento do deputado Democrata Robert Menendez sintetiza a oposio:
Enquanto o presidente esteve cortando o auxlio que ajuda os pobres em toda a Amrica Central, ele esteve ocupado tentando vender ao Congresso um acordo comercial que mina os direitos trabalhistas aqui e no exterior e que ir aumentar, na minha viso, a pobreza, a desigualdade e a instabilidade. (WESTERN HEMISPHERE, 2005c, p. 6).
3 A AMRICA LATINA E O CARIBE EM DOIS CAMPOS? Demonstramos na seo anterior que a poltica comercial tem papel relevante para a promoo da agenda de poltica externa da administrao Bush. Foi a escolha estratgica para solucionar as ameaas encontradas na regio, de acordo com a percepo da administrao. Nesta seo argumenta-se que a estratgia hemisfrica dos EUA, com foco na poltica comercial, contribuiu para a diviso da ALC em dois campos: um campo de atrao e outro campo de repulsa agenda norte-americana. Recorre-se ao conceito de campo, conforme trabalhado por Cruz ([2005]). Um campo seria um segmento relativamente autnomo do espao social dotado de lgica prpria, em que os atores nele contidos se reconhecem como integrantes do mesmo campo. Um campo possui trs aspectos de destaque. 1) Foco: so domnios distintos que direcionam o comportamento dos integrantes para a consecuo de fins comuns, apoiados em valores compartilhados, estabelecendo princpios que regulam as relaes de cooperao e competio entre os agentes, bem como os termos nos quais so definidos os interesses que eles perseguem. 2) Autonomia relativa e varivel: os campos mantm relaes assimtricas entre si, decorrente de seu variado tamanho e poder de atrao, assim como relaes concorrentes, derivadas da disputa pela primazia, que se mede em termos de reconhecimento, prestgio, poder e recursos materiais, as mesmas causas da assimetria. Esse
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relacionamento competitivo pode levar, no extremo, ao desaparecimento de um campo pela desagregao ou absoro. A autonomia, portanto, no nunca uma condio dada: ela resulta de um trabalho incessante de autodefesa e de reafirmao de identidades. 3) Auto-referncia: esforo para permanecer idntico a si mesmo e para se distinguir do ambiente que o envolve. O conceito de campo auxilia a reflexo sobre os desdobramentos da poltica internacional na ALC, a partir da agenda norte-americana. No se pretende argumentar que essa agenda a nica causa das clivagens polticas da regio. O prprio interesse nacional dos pases cria convergncias e divergncias. Entretanto, sustenta-se que o comportamento dos EUA principal potncia mundial, que se define a si mesma pela ordem internacional que projeta e defende, e que tradicionalmente tratou o hemisfrio ocidental como sua rea de influncia contribui para a formao dos campos. A mudana da agenda dos EUA para a ALC, como retomado brevemente na primeira seo, despertava baixo interesse nos pases latino-americanos. Assim, na Cpula das Amricas de 1994, muitos desses pases deixaram essa agenda de lado e ao invs disso se concentraram no livre-comrcio e na integrao hemisfrica. Como resultado dessa presso, os chefes de Estado concordaram em formar a ALCA. (SMITH, 2000, p. 265). interessante notar que a proposta de negociar a integrao regional por meio do livre-comrcio encontrava sua principal resistncia nos EUA, particularmente no Congresso. Como abordamos na segunda seo, o processo de aprovao do NAFTA provou ser bastante difcil por ser o primeiro a ser negociado com um pas em desenvolvimento. Dentre outras seqelas, deixou exposta uma fratura entre Democratas e Republicanos no que toca aos temas trabalhistas e ambientais. Porm, Diante da oposio latinoamericana, no restou outro remdio delegao norte-americana a no ser aceitar a meta de um acordo para 2005. (ALZUGARAY, 2004, p. 214). Apesar da resistncia inicial, a idia de um acordo de livre-comrcio hemisfrico foi absorvida pelos EUA como uma oportunidade de aumentar o acesso aos mercados emergentes,
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assim como de aprimorar as regras internacionais sobre investimentos. Seria til tambm para limitar a influncia de europeus e leste-asiticos na regio. As negociaes de acordos em nvel abaixo do hemisfrico, com exceo do negociado com o Chile, emergem em grande parte devido ao impasse das negociaes da ALCA. Novamente, a iniciativa no partiu dos EUA, como comum se supor, mas sim de pases latino-americanos, interessados em defender sua posio no mercado norte-americano, e/ou aumentarem seu acesso a ele (FEINBERG, 2003; SCHOTT, 2004). Deve-se lembrar, no entanto, que a propenso de negociar em vrios nveis j estava presente na plataforma eleitoral de Bush. A administrao George W. Bush transformou a demanda desses pases por um acordo em uma estratgia denominada liberalizao competitiva, em aluso busca de competitividade desses pases por meio da liberalizao. Por meio da liberalizao competitiva, os pases tentam superar seus competidores no que toca a reformas num esforo para garantir acesso preferencial a mercados e, mais importante, sedimentar (lock in) reformas domsticas por meio de obrigaes contratuais e assim melhorar o ambiente para investimentos nos seus (SCHOTT, 2004, p. 362). Desse modo, a concluso de acordos com os EUA fariam esses pases mais competitivos frente a outros.8 Algo semelhante ocorreu na dcada de 1980 no mercado financeiro. Aps a liberalizao dos mercados ingls e norte-americano, outros mercados na Europa aderiram liberalizao para se manterem competitivos. Um fator importante que se soma estratgia comercial da liberalizao competitiva, e talvez seja at seu principal propulsor nos pases da Amrica Central e Caribe e nos pases andinos na busca por acordos comerciais fora da ALCA, era a possibilidade de no renovao das preferncias comerciais concedidas pelos EUA a esses pases como uma forma de assistncia. De fato, a
Para uma crtica liberalizao competitiva, ver BASTOS, Pedro Paulo Z. A poltica comercial estadunidense: a estratgia de liberalizao competitiva, os acordos bilaterais e a ALCA. Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica, n. 1, abr./jjun. 2004.
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Iniciativa para a Bacia do Caribe, destinada aos pases da Amrica Central e Caribe, a lei de Preferncias Comerciais Andinas, destinada aos pases dessa regio, estavam programadas para expirar ao final de 2008 e 2006, respectivamente (LEK, 2005; STORRS, 2005). Para no perd-las, muitos desses pases buscaram acordos de livre-comrcio. O fato que, de acordo com Hakim (2006), governos latinoamericanos querem negociar acordos de livre-comrcio com o EUA mesmo sabendo as demandas da poltica comercial norteamericana em termos de investimentos, servios, propriedade intelectual, acesso a mercados e seus efeitos limitadores sobre polticas pblicas. Isso permite administrao interconectar as dimenses de segurana e econmica da agenda dos EUA, buscando aprofundar as reformas neoliberais e democrticas. Como resultado desses acordos, surgiria na ALC um campo formado por pases mais integrados ao modelo norte-americano: Mxico, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicargua, Costa Rica, Repblica Dominicana, Panam, Colmbia, Peru e Chile. Esses pases formariam o campo de aproximao. Como dito, para a administrao norte-americana, esses acordos comerciais so muito mais do que o intercmbio de bens e servios. A proximidade geogrfica, o pequeno tamanho e o direcionamento econmico da Amrica Central e Caribe para os EUA deixam os pases dessa regio mais suscetveis atrao ao modelo norte-americano. Para esses pases, exportar aos EUA pode ser a nica sada, o que os torna mais interessados na agenda norte-americana. Alm disso, a regio considerada como a Terceira Fronteira dos EUA em termos de segurana, o que envida maiores esforos de atrao. importante lembrar, porm, que pases dessa regio representaram desafios estratgicos aos EUA durante a Guerra Fria. Isto , a vulnerabilidade decorrente dos elementos destacados acima no resultou automaticamente em alinhamento. O campo de repulsa seria formado pelos pases do Mercosul, (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela), a associada Bolvia, alm de Cuba. Esses pases demonstram
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resistncia em fechar acordos comerciais com os EUA e assim de fazer parte da ordem em construo, por preferirem a opo de manterem mais autonomia domstica para polticas de desenvolvimento. No se trata de negar a integrao comercial regional em princpio, mas sim o tipo de integrao liderada pelos EUA. um campo mais nacionalista e que resgata aspectos desenvolvimentistas que, por definio, contrastam com o aprofundamento de reformas neoliberais. Na Amrica do Sul, o campo de repulsa ao modelo norteamericano tem criado condies para o dilogo e a criao de projetos regionais que buscam um modelo de insero internacional e de desenvolvimento diferente daquele proposto pelos EUA9 . Exemplos so a Cpula Energtica, a UNASUL (Antiga CASAComunidade Sul-Americana das Naes) e o Banco do Sul. A concretizao de projetos regionais na Amrica do Sul historicamente problemtica. Todavia, a constituio do campo de repulsa pode ser interpretada como um revs pretenso de hegemonia dos EUA, visto que em sua tradicional rea de influncia vai ganhando corpo uma alternativa, ainda que no radical. Tal campo dificulta a expanso de acordos de livre-comrcio dentro da ttica de building blocks, isto , de avanar pouco a pouco na concluso de acordos de livre-comrcio at a constituio de uma rea hemisfrica de comrcio sob sua liderana. Internamente, o campo parece enfraquecer a lgica da liberalizao competitiva da poltica comercial dos EUA, ao oferecer um padro de relacionamento que valoriza a manuteno de espaos para polticas de desenvolvimento. Os dois campos no so necessariamente instransponveis para seus integrantes. Como sabemos, os Estados so conduzidos por governos e, com a alternncia desses, mas no s em decorrncia delas, pode haver modificao de posicionamento. As eleies de Daniel Ortega na Nicargua, de e de Rafael Correa
A esse respeito, ver FARIA, Carlos Alberto Pimenta de. A poltica sul-americana do Brasil: razes e percalos do institucionalismo da semiperiferia. Anlise de Conjuntura, n4, abril de 2007.
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no Equador, presidentes mais esquerda, podem trazer esses pases para o campo de repulsa, o que j parece ocorrer com o Equador. J o governo do Uruguai vinha demonstrando desejo de adentrar o campo de aproximao, pelo que recebeu concesses brasileiras para manter-se no campo de repulsa, junto ao Mercosul. A Venezuela busca expandir sua influncia sobre os pases centroamericanos. Os campos tambm no so compostos por Estados completamente idnticos, isto , h espao para variao de postura intra-campo: do socialismo do sculo 21 de Hugo Chvez a uma postura menos radical brasileira. O que permite o agrupamento e a formao de campos a posio que esses pases adotam com relao a agenda norte-americana. Vale dizer tambm que a repulsa est concentrada no vetor econmico da agenda norte-americana, pois no parece haver reverso das instituies democrticas na regio.
4 CONSIDERAES FINAIS O artigo argumentou que, embora a ALC no seja prioridade na agenda de poltica externa dos EUA, a regio no foi esquecida. As ameaas na regio, consideradas de baixa intensidade, so tratadas em parte por meio da poltica comercial. Isto , as ameaas so abordadas com instrumentos alternativos, como os acordos comerciais. Essa estratgia norte-americana, contudo, no teve sucesso em nvel hemisfrico. Ao contrrio, parece ter contribudo para a diviso da ALC em dois campos, um de aproximao e outro de repulsa agenda norte-americana. A visualizao da ALC em dois campos pode ser um recurso analtico para pensar a poltica internacional nas Amricas. Desde de fim da Guerra Fria, como vimos, a agenda norte-americana se concentrou em temas intra-estatais e buscou aprofundar e consolidar as reformas neoliberais e democrticas colocadas em prtica pelos pases da regio. Com as recentes eleies de candidatos posicionados mais esquerda na ALC e os crescentes projetos de
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institucionalizao regional, pode ser que o campo de repulsa caminhe para algo com mais contornos mais densos um plo, ou bloco regional -, cuja identidade seja cunhada pela rejeio ao modelo neoliberal defendido pelos EUA e pela constituio de uma ordem (econmica) alternativa. Se as coisas se dirigirem nessa direo, pode ocorrer de o campo de repulsa se tornar um problema de corte sistmico para os EUA, o que pode aumentar, hipoteticamente, a prioridade do hemisfrio na poltica externa norte-americana.
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PARTE V
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PARTE V FRUM: AS RELAES INTERNACIONAIS

COMO REA DE CONHECIMENTO
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PARTE V
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APRESENTAO
Lus Antnio Francisco de Souza1
que orientou a organizao do Frum do Curso de Relaes Internacionais foi a indagao acerca da sua condio como rea autnoma e original do conhecimento. A discusso precedente aponta para o fato de que as RI podem ser consideradas, pelo seu carter transdisciplinar (ou multidisciplinar), como um campo de estudos (ou rea de conhecimento) e no apenas como uma disciplina cientfica. De fato, observando a histria da implantao dos Cursos de Relaes Internacionais no Brasil, percebe-se que seu objeto de investigao no pode ser claramente definido. De outra parte, a formao desse campo de estudos est fortemente atrelada expanso das zonas de contato (cooperativo e conflituoso) entre os pases no cenrio globalizado, que ultrapassou a agenda mais estreita da diplomacia e do comrcio. Em grande parte, houve um srio esforo de procurar afirmar a autonomia das Relaes Internacionais frente quelas reas do conhecimento que constituram sua base histria e seu fundamento epistemolgico, sobretudo a Cincia Poltica, o Direito, a Histria
Lus Antnio Francisco de Souza professor da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, Faculdade de Filosofia e Cincias - Campus de Marlia e coordenador do Observatrio de Segurana Pblica.
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e a Economia. E a diferena em relao a elas no apenas a troca da dimenso nacional pela internacional, mais do que isso, essa diferena se d pela perspectiva das relaes internacionais. Em outros termos, a diferena epistemolgica na medida em que as Relaes Internacionais no pensam seus problemas de investigao e de estudo a partir do nacional, isto , do local, do Estatal, da guerra ou do interesse de uma classe, grupo ou entidade. As Relaes Internacionais, na atualidade dos cursos de graduao e ps-graduao brasileiros, so pensadas a partir da perspectiva descentrada, desterritorializada, desnacionalizada. O foco portanto dessa nova rea do conhecimento a natureza das relaes multilaterais, das entidades globais, do direito internacional, da economia integrada, da cultura cosmopolita. O esforo recente de caracterizao das RI como rea do conhecimento no deve, no entanto, elidir o problema de que a produo cientfica na rea ainda muito incipiente e permanece relativamente pouco desenvolvida se comparada com outras reas das Cincias Humanas. Essa constatao no um demrito, mesmo porque no momento em que se reconhece a perspectiva das Relaes Internacionais, a produo cientfica das Cincias Humanas que, vamos dizer dessa forma, era considerada estrangeira para os especialistas dessas reas, passa a ganhar uma nova roupagem e novo flego. Os estudos que caminhavam pela via incerta da multidisciplinaridade, do multiculturalismo, da multilateralidade e do pluralismo (mesmo que s vezes flertassem com a diplomacia, com a histria das relaes exteriores ou com o fenmeno da guerra) encontraram nas Relaes Internacionais a sua razo de ser. Os estudos que eram caracterizados por uma visada crtica em relao ao papel dos Estados Unidos no cenrio internacional e ao modelo hegemnico de desenvolvimento econmico foram colocados no quadro geral das Relaes Internacionais. Ou seja, colocou-se em pauta a anttese obscurecida pelos encadeamentos poltico-ideolgicos, ampliando a dimenso internacional e minimizando a noo de um imperialismo totalitrio. Nesse cenrio, a grande potencial ocidental e a emergente potencial oriental so
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atores no cenrio internacional cujo peso precisa ser avaliado com cuidado. Alm disso, as Relaes Internacionais tem uma premncia emprica extraordinria, pois, no interior de sua afirmao como rea de conhecimento, de sua expanso em mltiplos cursos de graduao e em sua consolidao no ensino ps-graduado, houve uma forte ampliao da agenda internacional que requer compreenso e reflexo. Espera-se, nos prximos anos, ver emergir um quadro em que as RI se destaquem mais fortemente da diplomacia e passem a construir seu prprio referencial terico, articulado com a Cincia Poltica, a Histria, a Economia, a Sociologia e o Direito. na confluncia dessas diferentes reas do conhecimento e na necessria e urgente perspectiva sul-sul ou sul-norte que estar talvez o futuro das Relaes Internacionais, com o necessrio reconhecimento de que nossas IES devem fortalecer o intercmbio regional e internacional de conhecimento. A inquietao em relao ao curso de RI no fenmeno isolado, ela reflete o estado atual dessa rea nas IES do Brasil. Nessa perspectiva que esto sendo propostos, de forma sistemtica, fruns de discusso sobre as relaes internacionais no interior das Semanas de RI da Unesp. nessa direo que caminha a contribuio original do professor Eiiti Sato Relaes Internacionais como rea do conhecimento e sua consolidao nas instituies de ensino e pesquisa, em que o campo das Relaes Internacionais analisado a partir dos efeitos substantivos da globalizao sobre o cenrio internacional. O texto aqui apresentado procura argumentar que o interesse nas relaes internacionais resulta, principalmente, do fato de que trata de um aspecto central do modo de vida e das preocupaes que afetam as sociedades em nossos dias. O pressuposto bsico desse entendimento o de que um campo de estudo se estabelece como rea distinta do conhecimento quando h uma motivao social suficientemente forte para canalizar energia e recursos no sentido de sustentar a reflexo sistemtica e organizada a respeito de uma particular classe de fenmenos.
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A contribuio do professor Shiguenoli Miyamoto sobre As relaes internacionais como rea de conhecimento aponta para a concretizao do cenrio internacional no apenas nas relaes entre Estados, mas tambm na prpria conscincia do pblico letrado no final dos anos 1980. As relaes internacionais emergiam na opinio pblica, at esse perodo, como problemas excepcionais que demandam uma interveno enrgica dos governos para o retorno normalidade da vida infra-nacional. As guerras, da alta dos preos do petrleo e a guerra fria eram problemas pontuais que no alteravam substancialmente os problemas concretos dos cidados. No decorrer das duas ltimas dcadas no apenas a imprensa se especializou para cobrir o cenrio internacional como tambm a acadmica saiu da letargia e comeou a reconhecer que estvamos diante de uma nova configurao poltica e econmica que demandava no apenas explicao, mas tambm nova orientao estratgica e novos conhecimentos. A contribuio da professora Janina Onuki e de Amncio Jorge de Oliveira, A produo da ps-graduao em RI no Brasil: breve avaliao parte dessa constatao do incremento da produo na rea como resposta ao crescimento das demandas do mercado, de empresas e de rgos governamentais fora do quadro da diplomacia do Ministrio das Relaes Exteriores. Esse crescimento explicado pelo processo de transio democrtica, iniciado em meados dos anos 1980, de liberalizao da economia que se deu a partir do incio dos anos 1990, associados intensificao das negociaes internacionais e regionais. No artigo, os autores chamam a ateno para o fato de que os cursos de Relaes Internacionais no Brasil, na sua grande maioria, esto oferecendo uma formao multidisciplinar em que as disciplinas de Cincia Poltica, Direito, Histria e Economia esto sendo combinadas o que pode ter efeitos sobre os trabalhos de psgraduao, em seu vis metodolgico e temtico.
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RELAES INTERNACIONAIS COMO REA DO

CONHECIMENTO E SUA CONSOLIDAO NAS INSTITUIES DE ENSINO E PESQUISA1
Eiiti Sato 2
INTRODUO: JUSTIFICATIVA
PARA UM CAMPO DE ESTUDO CIENTFICO
ste trabalho discute a formao do campo de estudo das relaes internacionais e seus desdobramentos e perspectivas. O trabalho sustenta que, a grande popularidade desse campo de estudo em nossos dias decorre da globalizao. A noo de globalizao entendida aqui como a resultante do conjunto de desenvolvimentos que tornou as relaes internacionais uma realidade que influencia de maneira substantiva no apenas o quadro social e poltico dos pases, mas at mesmo o dia-a-dia das organizaes e dos indivduos. Assim, o trabalho procura mostrar que, ao contrrio do que costumeiramente se entende, a grande expanso do interesse por esse campo de estudo no resulta da presuno da existncia de um destino profissional especfico para aqueles que decidem estudar relaes internacionais mas resulta, principalmente, do fato de que trata de um aspecto central do modo de vida e das preocupaes que afetam as sociedades em nossos dias. O pressuposto bsico desse
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Trabalho preparado para a V Semana de Relaes Internacionais Unesp/setembro/2007. Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.
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entendimento o de que um campo de estudo se estabelece como rea distinta do conhecimento quando h uma motivao social suficientemente forte para canalizar energia e recursos no sentido de sustentar a reflexo sistemtica e organizada a respeito de uma particular classe de fenmenos. Outro pressuposto, de certa forma implcito no primeiro, o de que a reflexo sobre as relaes internacionais acompanha a evoluo da ordem internacional, isto , a variao nas caractersticas do ambiente internacional foram fundamentais para determinar o interesse e a orientao nas reflexes sobre os fenmenos internacionais. Do ponto de vista epistemolgico mais geral um campo de estudo se justifica como rea distinta do conhecimento pelas especificidades do objeto de estudo e, em conseqncia, pela possibilidade de desenvolvimento de um instrumental terico e metodolgico aplicvel a uma certa classe de fenmenos. O problema que esse entendimento aplicvel, praticamente, a qualquer classe de fenmenos que podem ser agregados de muitas maneiras diferentes. Alm disso, na hiptese de se examinar com rigor mais extremado, a busca dos fundamentos daquilo que deveria a ser entendido como conhecimento cientfico, as muitas vertentes ou campos do conhecimento existentes, ao invs de serem individualmente explicados, convergiriam para os fundamentos comuns, ou seja, retornariam para a matriz bsica da discusso filosfica de Aristteles, Plato e dos filsofos dos sculos XVII e XVIII. 3 Conseqentemente, essa ordem de argumentao no ajuda muito a esclarecer o fenmeno do surgimento e da expanso do campo de estudo das relaes internacionais. Possivelmente o entendimento mais promissor aquele derivado do pensamento de David Hume que, no seu Tratado sobre a Natureza Humana, no Livro III, afirma que [o sentimento] moral excita paixes e produz ou evita aes [...] [em contraste] a razo completamente inerte.(HONDERICH, 1995, P. 380). Com efeito, sob essa tica, a motivao mais significativa
A discusso dessa questo aparece nas obras que tratam da teoria da cincia . Ver p. ex. DANCY, J. Introduction to contemporary epistemolog. Oxford: University Press, 1985; CHRISHOLM, R. M. Theory of knowledge, N. J: Englewood Cliffs, 1977.
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para o surgimento de um campo de estudo distinto seriam os sentimentos morais que os fenmenos compreendidos num determinado campo do conhecimento despertam nos indivduos e na conscincia das sociedades de uma poca. A partir desse entendimento possvel inferir que, em grande medida o generalizado interesse pelas relaes internacionais verificado nos ltimos anos pode ser comparado ao que ocorreu no entre-guerras quando o que Hans Morgenthau chamou de cincia da poltica internacional estabeleceu-se como rea distinta do conhecimento no mundo universitrio moderno.4 Com efeito, a histria das relaes internacionais como rea distinta de estudo dentro do mundo acadmico de nossos dias deu-se no entre-guerras e a principal motivao estava relacionada com os efeitos da trgica experincia da Grande Guerra de 1914-1918. A esse respeito E. H. Carr (2003) em sua famosa obra Vinte Anos de Crise escreveu a guerra de 1914-18 ps um fim opinio de a que a guerra um assunto que afeta unicamente soldados profissionais e, fazendo isso, dissipou a impresso correspondente de que a poltica internacional podia ser deixada com segurana nas mos dos diplomatas profissionais. (CARR, 2003, p. 4). Esse argumento desenvolvido em toda a primeira parte do livro sugerindo que o desenvolvimento dos vrios ramos das cincias ocorre essencialmente em decorrncia de demandas sociais e, nesse sentido, afirma: o objetivo de dar sade que cria a cincia mdica, e o objetivo de construir pontes que cria a cincia da engenharia. (CARR, 2003, p. 5). Da mesma forma, argumenta Carr (2003), os efeitos trgicos da guerra de 1914-1918, foram decisivos para que o fenmeno da guerra e, de forma mais ampla, para que a poltica internacional, passasse a ser objeto de reflexo e estudo usando-se a lgica e as prticas da cincia moderna.
H. J. MORGENTHAU , dedica o captulo dois de seu livro explicao de seu propsito de construir uma cincia da poltica internacional ... visto que a finalidade de todos os empreendimentos cientficos consiste em descobrir as foras subjacentes aos fenmenos sociais e o modo como elas operam (p. 29). A Poltica entre as Naes. A Luta pelo Poder e pela Paz. (Captulo II) Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais/FUNAG, Imprensa Oficial do Estado de S. Paulo & Editora Universidade de Braslia, 2003.
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Outros campos da cincia como economia e sociologia tiveram tambm motivaes semelhantes, muito embora essas motivaes no estivessem assentadas sobre acontecimentos to trgicos. De qualquer modo, gerao de riqueza, reduo da criminalidade e construo e aperfeioamento da ordem social tm proporcionado motivaes suficientes para despertar at hoje o interesse dos indivduos e grupos. A motivao primria de Augusto Comte era a de produzir um padro de sociedade cientificamente organizada.5
O SURGIMENTO DO ESTADO NACIONAL E OS EFEITOS SOBRE A REFLEXO SOBRE

A ORDEM POLTICA
Entre os muitos aspectos envolvidos no processo de substituio da sociedade feudal pela sociedade moderna na Europa est o surgimento do Estado Nacional como categoria central da ordem poltica. A reflexo poltica acompanhou esse processo motivada pelas inquietaes geradas pela incompatibilidade entre as demandas de uma realidade em transformao e as instituies formais e informais que organizavam a ordem poltica e social. Entre as fontes de inquietao que demandavam mais ateno estava a do relacionamento entre os povos e unidades polticas que, em nossos dias, passou a ser designada como relaes internacionais. As guerras religiosas refletiam a perda da autoridade da Igreja como instituio universal e a emergncia do Estado Nacional como instituio central da ordem poltica. Tratava-se de um processo de transformao com profundas implicaes na vida dos indivduos e das sociedades da Europa que ainda levaria um bom tempo para ser completado e, mesmo depois de consolidado, o Estado Nacional iria substituir apenas de forma parcial o papel tradicionalmente desempenhado pela Igreja. Com efeito, o Estado Nacional estruturava novas bases para a legitimao da autoridade e, sob alguns aspectos, poderia servir at de modo mais eficiente como
AUGUSTO COMTE (1798-1857), considerado fundador da Sociologia, foi influenciado por SAINT-SIMON (1760-1825) que, tal como COMTE, era um entusiasta da idia de a que a lgica da cincia poderia ser aplicada ordem social (GOUTHIER , 1931).
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elemento organizador da ordem interna dos unidades polticas, entretanto no trazia em si nenhum recurso institucional que organizasse a convivncia entre os Estados. Ao longo da Idade Mdia ocorreram muitos conflitos e guerras entre reinos e entre outras unidades polticas, a maioria delas por direitos de sucesso no entanto, no sculo XVI, os conflitos tornam-se mais freqentes e mais cruis em razo da fragmentao do cristianismo. A autoridade de um governante, mesmo que reconhecida como legtima em termos dos direitos de hereditariedade podia passar a ser contestada em razo de sua fidelidade ou de sua falta de fidelidade Igreja. Assim, o surgimento do Estado Nacional solucionava apenas em parte a crescente intolerncia religiosa entre cristos. Alm disso, a autoridade dos governantes precisava ser afirmada continuamente, no apenas em relao a outros governantes, mas tambm em relao a seus sditos, uma vez que nenhum reino era unanimemente catlica ou protestante. nesse quadro que emerge o contratualismo como a resposta mais promissora encontrada pela filosofia poltica para explicar e justificar a organizao do Estado em novas bases. Todavia, foi apenas no final do sculo XVIII que a noo de governo com o consentimento dos governados assumiu contornos mais claros e definidos em condies de servir como princpio legitimador do Estado Moderno, capaz de incorporar a tolerncia nas instituies polticas. Nesse quadro, as relaes internacionais tornavam-se crticas pois as esperanas de minorias catlicas dentro de um reino de maioria protestante estavam sempre postas em outros reinos governados por papistas da mesma forma que, nos reinos catlicos, os protestantes deveriam ser vistos como potenciais conspiradores associados a Estados governados por prncipes protestantes. A proposta cheia de certeza de Dante Alighieri sobre a constituio de uma monarquia universal feita no final do sculo XIII6 compreensvel dentro do ambiente poltico da Idade Mdia, mas
Em Da Monarquia, obra concluda em 1298, Dante Alighieri resume no Livro II as concepes e a forma de construir a argumentao do que poderia ser entendida como viso da ordem poltica na Idade Mdia: um imprio cristo sob a autoridade de Roma. (ALIGHIERI, 1960).
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contrasta com os escritos de Hobbes que, no sculo XVII, refletem as angstias e as incertezas de uma ordem em transformao, onde a autoridade continuamente desafiada. Em Da Monarquia, Dante extrai a concluso de que sendo o direito bom, existente primeiramente na mente de Deus.(ALIGHIERI, 1960, p.155) e que o Imprio cristo, ao traduzir para as relaes polticas os desgnios divinos, cuidar de dirimir as discrdias que naturalmente surgem entre prncipes. Hobbes, diante de uma realidade completamente diferente, vai afirmar que o Estado forma prpria da sociabilidade humana criado pelos homens tendo em vista a sua conservao comum. (HOBBES , 1993, p. 30) e, neste caso, no h qualquer proposio acerca de um imprio que possa arbitrar conflitos entre prncipes. nesse ambiente que emerge o Estado Nacional como categoria poltica que vai garantir as liberdades de culto mas, ao mesmo tempo, vai trazer um mundo cheio de incertezas onde a segurana vai depender basicamente da capacidade de cada nao prover os meios de sua defesa e de sua preservao e no da garantia de direitos proporcionada por cdigos reconhecidos por instituies universais. Nos tempos de Dante, os direitos de hereditariedade eram parte essencial do direito divino e tornavam legtimos tanto a posse de propriedades quanto o exerccio do poder. poca de Hobbes a quebra desse cdigo deixava a garantia de direitos exposta ao arbtrio da fora. Na tradio do pensamento poltico, Jean Bodin foi quem traduziu em termos tericos a noo fundamental que emergia no mago das transformaes no sistema de relaes entre repblicas e principados, a que se referia Maquiavel. De fato, o conceito de soberania no foi inventado por Bodin, mas suas reflexes se concentraram na percepo de que esse conceito era essencial para se compreender as relaes entre povos e unidades polticas e que, principalmente, precisava ser reinterpretado em face do surgimento do Estado Nacional.7 A noo de meio internacional
O conceito de soberania discutido no Livro I da obra Six Livres de la Rpublique, foi publicada em 1576, mas suas reflexes sobre o tema so anteriores, desde que ensinava na Universidade de Tulouse, duas dcadas antes. (BODIN , J.On Sovereingty, Editado por J. H. F RANKLIN , Cambridge University Press, 1992)
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anrquico central no estudo das Relaes Internacionais at hoje est assentado sobre o conceito de soberania reinterpretado por Bodin. Para se compreender adequadamente o significado dessa transformao necessrio considerar os motivos e o ambiente poltico que levaram a tornar as instituies da ordem poltica medieval inadequadas para o contexto marcado pela instabilidade que emergiu com o fim da unidade religiosa no continente europeu.
AS RELAES ENTRE ESTADOS E A REFORMA RELIGIOSA O cristianismo nunca se constituiu numa prtica homognea na Europa. Apesar de tudo, a Reforma iniciada no sculo XVI teve um significado bem mais profundo para a ordem estabelecida porque tornou invivel a manuteno do princpio da autoridade da Igreja de Roma como garantia dessa ordem. Como a Igreja Catlica poderia exercer sua autoridade sobre unidades polticas que no mais aceitavam sua jurisdio? Fato ilustrativo da autoridade exercida pela Igreja sobre as relaes entre povos e governos na ordem medieval foi o evento que ficou conhecido como a penitncia de Canossa na qual o Imperador Henrique IV, envolvido numa disputa de poder com o Papa Gregrio VII, foi excomungado pelo Snodo de Lenten em 1076. Alm das implicaes religiosas e morais, a excomunho significava tambm que todos os sditos estavam liberados de quaisquer deveres e obrigaes de vassalagem em relao ao Imperador o que, na prtica, significava retirar do Imperador toda a autoridade sobre as foras polticas, os indivduos e as instituies que deveria governar. Em janeiro do ano seguinte, a fim de conseguir a suspenso da excomunho, Henrique IV foi procurar Gregrio VII que o obrigou a permanecer por horas descalo sobre a neve diante do castelo de Canossa at ser recebido pelo Papa e, finalmente, ter seu arrependimento aceito.8
Obviamente essa autoridade no era exercida de forma linear e simples. A tenso entre a autoridade papal e o poder dos governantes estava sempre presente. Mesmo essa disputa entre Gregrio VII e Henrique IV continou depois da humilhao de Canossa. Outra disputa por poder clebre ocorreu entre Felipe o Belo, da Frana, e o Papa Clemente V, envolvendo o destino da Ordem dos Templrios. Nessa disputa a vontade de Felipe prevaleceu sobre a do Papa. (READ , P. P. Os templrios. Rio de Janeiro: Imago, 2001)
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A histria mostra que esse episdio no encerrou a disputa entre o imperador e a Igreja, mas serve para ilustrar a importncia incontestvel da instituio religiosa como autoridade universal. Alm disso, de uma forma geral, a histria registra apenas os casos mais dramticos em que algum conflito assumiu propores de crise social e poltica, mas no costuma registrar os eventos rotineiros que regulam a vida das pessoas e das sociedades. Os princpios e as normas do direito de sucesso ou de cobrana e pagamento de tributos eram estabelecidos pela autoridade de uma Igreja universal que arbitrava eventuais disputas que por ventura surgissem no diaa-dia das pessoas e das instituies. Em grande medida o Direito Civil se confundia com o Direito Cannico. Dessa forma, a Igreja se constitua num elemento fundamental na organizao das relaes sociais e polticas. Sua autoridade permitia regular e ordenar a maioria das questes essenciais que compem as expectativas e aspiraes das pessoas e que orientam os padres essenciais para a sociedade como, por exemplo, o direito de sucesso, que implicava diretamente a manuteno da estabilidade da ordem vigente. bastante ilustrativo o que conta Gilberto Freire em Casa Grande e Senzala a respeito da expresso v queixar-se ao Bispo cujo sentido irnico de hoje no se coaduna com o significado original que refletia o grande prestgio dos prelados a quem, ao tempo de Felipe II, sempre se podia apelar depois de esgotados os recursos junto polcia e s instncias judicirias regulares.9 Formas de entender e cultuar Cristo e seus ensinamentos, diferentes daquelas recomendadas pela doutrina oficial, surgiram e desapareceram na Europa ao longo de toda a Idade Mdia. Seitas formaram-se associadas a pregadores e por vezes referiam-se apenas a crenas em capacidades milagrosas de relquias e outras vezes descrena nessas capacidades. Um dos casos mais notveis,
Casa Grande e Senzala, captulo III, sobre o colonizador portugus no Brasil. GILBERTO F REYRE chama a ateno, no entanto, para o fato de que no Brasil esse prestgio foi, em grande medida, transferido para a figura do coronel, proprietrio da casa grande. A Constituio brasileira de 1824 estabelecia no seu artigo 5o. que A religio Catlica Apostlica Romana continuar a ser a religio do Imprio. Todas as outras religies sero permitidas com seu culto domstico ou particular, em casas para isso destinadas, sem forma alguma exterior de templo.
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envolvendo questes doutrinrias mais substantivas foi a dos Ctaros no sul da Frana. Usou-se a fora aps tentativas fracassadas feitas no sentido de convencer os hereges por meio da pregao. Bernard de Clairvaux e depois Domingos de Guzmn, que mais tarde seriam canonizados como So Bernardo e So Domingos respectivamente, estavam entre os pregadores enviados por Roma com o propsito de reconverter os ctaros doutrina oficial mas, apesar do empenho e da reconhecida fora de persuaso, esses notveis pregadores fracassaram. Finalmente, a seita foi esmagada pela fora com a tomada de Montsgur e a morte na fogueira de seus lderes e de todos quantos se recusaram a abjurar sua crena.10 Huss e Wycliff foram pregadores que, em larga medida, podem ser considerados como precursores da Reforma iniciada com Lutero no sculo XVI e ambos foram tratados com toda a severidade aplicada s heresias e tiveram tambm um fim trgico.11 Esses antecedentes mostram que no havia qualquer razo para supor que Lutero ou Calvino, assim como seus seguidores, viriam a ser tratados de forma diferente de outras dissidncias, isto , como hereges a serem combatidos por meio de argumentos, pela intimidao e, em ltima instncia, por meio da fora e da eliminao fsica. A grande diferena que no sculo XVI o poder dos reformistas crescera de forma substancial por refletir muitos anseios acumulados que clamavam por mudanas no entendimento tanto do papel da religio na sociedade quanto na maneira de pratic-la. As vendas de indulgncias feitas sem nenhum pudor, por exemplo, no desmoralizavam apenas a faceta secular do comportamento dos religiosos, mas acabavam por constituir tambm um fator de fomento ao descrdito da prpria substncia do ato religioso. O fato que as idias de Lutero, Calvino e Zwingli rapidamente se disseminaram por grande parte do corao da Europa,
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A Inquisio foi criada nesse combate aos Ctaros e a execuo na fogueira de seus lderes deu-se em 16 de maro de 1244. (PICAR, M. Os ctaros. Mem Martins, Portugal: Publicaes Europa-Amrica, 1989). Jan Huss foi condenado fogueira pelo Conclio de Constana em 1415 e, na ocasio, os ossos de Wycliff foram exumados para que fossem queimados juntamente com Huss (TUCHMAN, B. W. Um espelho distante. Rio de Janeiro: Jos Olympio Editora, 1999. p. 311).
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passando a contar com o apoio de casas reais, algumas delas candidatas at a ocupar o trono do Sacro Imprio. A ao da contra-reforma no conseguiu barrar a expanso das idias reformistas. Razes polticas faziam com que o caminho da reforma se tornasse um elemento integrante do jogo de poder tanto dentro dos estados quanto entre os reinos que, ao longo de sculos, haviam tecido uma intrincada teia de ligaes de famlia nos mais diferentes nveis. Ao longo da Idade Mdia era comum integrantes da nobreza de um reino se casarem com membros da nobreza de outros reinos. Aps a vitria em Hastings, em 1066, os normandos estabeleceram na Inglaterra uma dinastia de reis normandos que, mais tarde, iriam reivindicar o trono da Frana. Os franceses derrotados em Poitiers, em 1356, foram levados prisioneiros para a Inglaterra e entre os prisioneiros, encontravase o prprio rei de Frana. Mais tarde, o duque Enguerrand de Coucy, oriundo da Picardia, integrou uma comitiva de 40 nobres franceses que foram trocados pelo rei Joo como refns na Inglaterra e, enquanto l permaneceu, esse duque acabou por conquistar os favores e a prpria mo de Isabel, filha de Eduardo III (TUCHMAN, 1999). Unies desse tipo eram comuns e serviam tanto para assentar questes polticas quanto para dar origem a interminveis disputas por direitos de sucesso. Dessa forma, no tempo em que o movimento da Reforma se espalhava pela Europa, rivalidades como aquela surgida entre a Inglaterra e a Espanha no se restringiam a interesses e questes polticas entre estados, mas envolvia tambm o casamento de Henrique VIII com Catarina de Arago, uma unio que, para ser desfeita, inevitavelmente traria a interveno direta de Roma. Assim, a separao do casal real tornava-se, ao mesmo tempo, uma disputa pelo exerccio do poder e da autoridade religiosa e uma disputa entre dois reinos poderosos. Nessa complexa equao, obviamente, a questo religiosa e a prpria figura poltica do Papa assumiam um papel central. Essa disputa, no entanto, no terminaria com Thomas More sendo levado ao patbulo e com o Estado ingls consumando a separao de Roma. Depois da morte de Henrique VIII, a luta pelo poder na Inglaterra entre seus herdeiros levou
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Elizabeth ao trono e Mary Stuart ao calabouo e decapitao. Por cerca de um sculo, o reino da Inglaterra ainda viveria as tenses de uma contnua luta pelo poder que misturava disputas religiosas com direitos de sucesso e relaes com outros Estados. Na histria da Frana, Henrique IV constituiu-se num de seus mais notveis soberanos e sua ascenso deu-se na esteira de uma feroz disputa entre catlicos e huguenotes (protestantes franceses). Antes de ascender ao trono da Frana em 1594, Henrique IV era o protestante Henrique de Navarra mas, entendendo que um rei protestante teria dificuldade para governar uma nao onde 90% da populao era catlica, Henrique teria se convertido proferindo a famosa frase Paris bem vale uma missa ao entrar na cidade.12 Na sua exposio de motivos, diante dessa desproporo entre protestantes e catlicos, Henrique IV alega que o rei que deve adotar a religio do povo, e no o contrrio. No entanto, um sculo depois, sob Luiz XIV, as disputas religiosas voltariam a assumir propores desastrosas mostrando que a intolerncia religiosa continuava tragicamente viva. A Guerra dos Trinta Anos e, ao final do conflito, a Paz de Westphalia eventos emblemticos do surgimento do sistema de Estados Nacionais foram, essencialmente, um reflexo da total impossibilidade da Igreja continuar tentando tratar o protestantismo em suas vrias vertentes como heresias a serem combatidas. Nessa guerra, tambm as questes religiosas misturavam-se com as questes polticas de tal forma que no podiam ser tratadas de maneira separada das lutas pelo poder tanto no plano interno quanto nas relaes entre estados. Com efeito, os motivos da guerra eram difusos e opunham reinos e principados por variadas razes envolvendo interesses, direitos de sucesso e temores quanto segurana e ordem interna. Nesse quadro, as diferenas religiosas constituam um elemento importante mas no o suficiente para determinar com clareza a formao de alianas. A historiadora
O famoso artista flamengo Rubens pintou uma alegoria ilustrando a entrada triunfal de Henrique IV em Paris, muito embora a histria no confirme que tenha existido uma tal recepo.
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Veronica Wedgwood argumenta que o Congresso [de Westphalia] j se reunia por quase um ano quando seus delegados chegaram concluso de que ainda estavam em dvida quanto ao subjecta belligerantia. (WEDGWOOD, 1992, p. 479). Iniciou-se ento, relata a historiadora, um debate para se formar uma idia mais clara sobre porque haviam lutado, para que haviam lutado e, afinal, que questes deveriam ser assentadas pela conferncia de paz. Assim, embora a questo religiosa fosse ainda bastante central, visivelmente se apresentava fortemente misturada com outras razes polticas que influenciavam diretamente o curso das alianas e das disputas por poder. A autoridade exercida pela Igreja de Roma de forma universal sobre as instituies polticas e sociais da Europa claramente se revelava impossvel de ser sustentada trazendo consigo a necessidade de se buscar termos de convivncia fundados em outras fontes de legitimao do poder. O direito divino se fragmentara, perdendo seu carter universal, e a forma com que esse direito podia ser contestado na ordem temporal era a formao de estados em torno de prncipes que no aceitavam a jurisdio da Igreja sobre suas instituies. Assim, o conceito de Estado Nacional revelava-se uma estrutura naturalmente mais adequada Europa fragmentada em termos religiosos e polticos. No entanto, isto no queria dizer que um Estado protestante era totalmente protestante e nem que um governo catlico governasse um povo composto apenas por catlicos. Autoridades e lideranas situadas em importantes posies na escala social e poltica sempre podiam professar uma f discordante da ordem vigente e podiam alimentar alianas e conspiraes com reinos estrangeiros. Assim, a substituio do direito divino medieval como base de legitimao da ordem foi um processo que levou muito mais tempo e a onda de absolutismo em alguns casos chamados de esclarecido marcou boa parte desse perodo da histria europia. Foram precisos cerca de dois sculos at que a noo de governo exercido com o consentimento dos governados se transformasse no fundamento bsico de sustentao da ordem no Estado Nacional moderno.
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FILOSOFIA POLTICA, DIREITO E RELAES INTERNACIONAis Nesse perodo de transio para a modernidade, que devem ser entendidos os escritos de pensadores como Hobbes, Grotius e Bodin. Os Six Livres de la Rpublique , de Jean Bodin, so apenas parte de um extenso tratado geral sobre as leis e a ordem pblica, mas foi a parte de seu pensamento que mais contribuiu para a construo de sua reputao (BODIN, 1992). nessa parte que que Bodin define o conceito de soberania que, pelas implicaes que trazia para o entendimento da ordem poltica, constituiu-se num verdadeiro marco no pensamento poltico. Um autor que pode ser considerado verdadeiro precursor do intenso debate sobre o que mais tarde viria a ser chamado de relaes internacionais foi Francisco de Vitria (1486-1546). Ao tratar das relaes entre governos europeus com os povos encontrados nas Amricas, mesmo sendo um dominicano, Vitria levantou a questo dos povos no cristos terem seus governos considerados como legtimos. O fato que, ao tempo de Vitria, a noo de direito divino j era objeto de contestao como princpio universal. Em Sobre o Poder Civil o direito divino apresentado de forma mais analtica, pondo em destaque os seus fundamentos mais essenciais e, embora parta do reconhecimento da supremacia da f, j prenuncia o advento dos contratualistas que, a partir do sculo XVII, iriam fornecer os fundamentos racionais da ordem poltica caracterizada pelo Estado Nacional moderno.13 Uma obra notvel e reveladora da riqueza e da importncia da reflexo sobre o quadro das relaes entre Estados no perodo foi o Projeto para Tornar Perptua a Paz na Europa, escrita por Abb de Saint-Pierre (1658-1743) (ABB DE SAINT-PIERRE, 2003). A obra publicada em 1713, como o prprio ttulo indica, uma proposta de institucionalizao de um sistema poltico cujo propsito seria regular as relaes entre os principais reinos da Europa de modo muito semelhante Liga das Naes e prpria
As Relectiones de Francisco de Vitria eram compilaes de aulas magistrais ministradas em Salamanca e foram reunidas no codex de 1539 e depositado na Biblioteca Capitular da Catedral de Palencia. (VITRIA, F. Relectiones. Del Estado, de los Indios y del Derecho de la Guerra. Mxico: Editorial Porra, 1974.
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ONU de nossos dias. Ao procurar uma frmula jurdica para organizar o funcionamento do sistema internacional nascente, paradoxalmente deixa transparecer de forma exemplar as dificuldades das condies polticas das relaes entre Estados na Europa de ento. O comentrio de Rousseau, ao ser consultado sobre a proposta do Abade, revela o forte contedo moral do pensamento sobre as relaes internacionais e d indicaes da enorme dificuldade de se construir uma ordem nas relaes entre Estados dotados da prerrogativa da soberania recm conquistada. A avaliao de Rousseau inicia afirmando que nunca a mente humana concebeu um esquema mais nobre, mais belo ou til do que o de uma paz perptua e universal entre todos os povos da Europa [...], mas aps uma extensa apresentao e anlise do projeto, avalia com pessimismo que [...] embora admiremos um projeto to belo, devemos consolar-nos do seu fracasso pensando que s poderia ser implantado com os meios violentos que a humanidade precisa abandonar para, finalmente, perguntar com desalento [...] quem ousaria afirmar se devemos desejar ou temer uma confederao europia? e conclui: Ela talvez provocasse mais danos em um s momento do que os prejuzos que pudesse evitar ao longo de muito tempo. (ROUSSEAU, 2003, P. 110). Em larga medida, esse sentimento de angstia permanece at nossos dias. Ao mesmo tempo em que se reconhece a importncia de uma instituio como a ONU, com objetivos e princpios universais, tambm se assume como pressuposto a inadmissibilidade de qualquer autoridade que ameace a prerrogativa da soberania dos Estados, sejam esses Estados ricos e poderosos ou pobres e pouco expressivos no cenrio internacional. Pode-se dizer que a publicao, em 1795, de Paz Perptua Um Projeto Filosfico de Immanuel Kant encerra esse primeiro grande movimento na trajetria da reflexo sobre relaes internacionais (KANT, 2006). Com efeito, ao longo de mais de dois sculos, as reflexes sobre relaes internacionais, a filosofia poltica e o direito se confundiam. Mesmo um verdadeiro cdigo de direito internacional como O Direito das Gentes, de Emer de Vattel (1714-1767), ao mesmo tempo em que vai enumerando
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direitos e obrigaes dos Estados e at dos agentes diplomticos, vai discutindo a natureza e as razes polticas e filosficas que justificariam tais direitos e obrigaes (VATTEL, 2004).
SCULO XIX:
ECONMICO
A DILUIO DAS RELAES INTERNACIONAIS NO PENSAMENTO
Ao longo do sculo XIX a preocupao com as relaes internacionais perdeu a dramaticidade que caracterizara o perodo de consolidao do Estado Nacional moderno, entre o incio da reforma religiosa e as guerras napolenicas. Como se viu, at o sculo XIX a reflexo sobre relaes internacionais era parte essencial da filosofia poltica e tambm do pensamento jurdico. Aps mais de dois sculos de guerras e conflitos religiosos, os principais Estados na Europa haviam ganhado reconhecimento e estabilidade diante de seus iguais formando um verdadeiro sistema de Estados, isto , a Europa passava a ser formada predominantemente por Estados independentes, estveis e reciprocamente importantes entre si, com regras ou padres de comportamento relativamente aceitos. De forma simblica, o Congresso de Viena selara esse novo pacto. A trgua que se seguiu ao fim das guerras napolenicas representou bem mais do que o reconhecimento de um equilbrio de poder que deixava clara a impossibilidade da imposio de uma hegemonia por parte de qualquer potncia, como tentara Napoleo. Em outras palavras, a trgua significou mais do que o simples reconhecimento talvez at por exausto, aps tantas guerras de um status quo formado por unidades polticas capazes de afirmar e sustentar sua existncia soberana diante de outras unidades polticas. Prncipes, que exerciam a condio de governantes de um Estado, no poderiam reivindicar autoridade sobre outros Estados. Do ponto de vista da ordem social, o sculo XIX foi, na verdade, o perodo em que a economia moderna realmente sobrepujou os padres e as prticas que caracterizaram a vida econmica medieval. Paul Johnson, em The Birth of the Modern,
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argumenta que a modernidade teria, de fato, nascido entre 1815 e 1830 (JOHNSON, 1991). Na sua ousada interpretao, 1815 teria sido fundamental por que marcou o fim dos grandes conflitos sustentados pela Gr-Bretanha trazendo, pela primeira vez, um perodo de paz significativamente longo, de cerca de uma gerao, capaz de permitir que a sociedade britnica colhesse efetivamente os frutos econmicos da revoluo industrial e depois disseminasse esse padro para outras regies com quem se relacionava mais sistematicamente. Para esse autor, o ano de 1815 seria simbolicamente importante porque, na Europa, Waterloo marcou o fim das guerras napolenicas enquanto a batalha de New Orleans, em janeiro daquele ano, marcou o trmino da guerra de 1812 contra os Estados Unidos. De acordo com Johnson, embora se reconhea a importncia que os historiadores geralmente atribuem Revoluo Francesa, os elementos da modernidade (comrcio, finanas, capacidade de administrao, cincia e tecnologia) s teriam podido florescer efetivamente quando a paz permitiu que o imenso potencial de conhecimento tecnolgico pode ser transformado em atividade econmica organizada e produtiva. Teriam sido esses desenvolvimentos que possibilitaram afastar os temores de Malthus quanto aos limites do crescimento e da capacidade da economia inglesa e mundial no sentido de prover alimentos em ritmo compatvel com o crescimento das 14 populaes. Com efeito, ao longo do sculo XIX, a renda per capita cresceu a uma taxa mdia de 1,5% ao ano em pases como Estados Unidos, Argentina e outros pases produtores de bens primrios. As principais economias europias cresceram menos mas, mesmo assim, mantiveram uma taxa aproximada de 1,0% a 1,25% ao ano (KENWOOD; LOUGHEED, 1983). No plano individual, agricultores, comerciantes ou artesos, isto , pessoas simples podiam enriquecer e tornar-se ricos e poderosos, desde que tivessem disposio, coragem e talento para desbravar e ocupar novas
O famoso Essay on the Principle of Population as It Affects the Future Improvement of Society de THOMAS R. MALTHUS foi publicado em 1798.
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terras ou para desenvolver novas mquinas.15 Dessa forma, o pressuposto do pensamento liberal de que a escassez e a busca da riqueza eram objetivos que podiam ser atingidos por meio do comrcio e da liberdade econmica era confirmado pelos fatos correntes em que naes e indivduos enriqueciam sem que, necessariamente, outros indivduos e outras naes precisassem empobrecer ou serem objeto de pilhagem, e o comrcio tornavase a expresso objetiva dessa nova realidade. Benjamin Constant (1767-1830), no incio do sculo XIX, escrevendo sobre o significado da guerra afirma: finalmente atingimos a era do comrcio, uma era que necessariamente substitui a era da guerra, da mesma maneira que esta estava fadada a preceder aquela. Guerra e comrcio so apenas dois meios diferentes de atingir o mesmo fim, isto , o de possuir aquilo que se deseja.16 De fato, do ponto de vista das relaes internacionais, possvel afirmar que, em larga medida, a reflexo sobre os tradicionais temas da guerra e da paz migrou para o campo da economia. Os avanos na tecnologia permitiam, continuamente, a abertura de novas fronteiras geogrficas e tambm novas tcnicas e novos produtos. No lado geogrfico, regies distantes em especial as Amricas e a Oceania foram incorporadas economia europia que, assim, tornava-se efetivamente global. No lado tcnico, o progresso tecnolgico permitia aumentar a produtividade de bens tradicionais, reduzindo significativamente os custos e permitindo o acesso de uma crescente parcela da populao a esses bens. Alm disso, o avano tecnolgico trazia tambm uma quantidade crescente de novos produtos que, ao ampliar as opes de consumo, ampliava tambm a variedade de indstrias e de necessidades de matrias primas. Ao ampliar dessa forma as
JACOB BRONOWSKI & BRUCE MAZLISH argumentam que a revoluo industrial foi um fenmeno que comeou nos campos e nas pequenas cidades e tambm foi um fenmeno liderado basicamente por gente simples como Richard Trevethick que, antes de fazer fortuna com a inveno da locomotiva, era um ferreiro que gostava de participar de lutas de rua. (BRONOWSKI, J.; B MAZLISH, A tradio intelectual do Ocidente. Lisboa: Edies 70, 1960) O trecho foi extrado do incio do captulo 2 intitulado The Character of Modern Nations in Relation to War do livro The Spirit of Conquest and Usurpation and their Relation to European Civilization, publicado em 1814.
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possibilidades de crescimento, no sentido contrrio, reduzia-se o potencial de conflito. O crescimento generalizado reduzia os focos de tenso e os motivos de disputa por territrios e por mercados. Com efeito, ao longo do sculo XIX o fenmeno do crescimento manifestou-se em todas as direes e pode ser traduzido em nmeros bastante expressivos na produo, no comrcio, nos fluxos financeiros e tambm no movimento migratrio, que aliviava na Europa as presses demogrficas expressas no Essay on the Principle of Population por Malthus. Entre 1840 e 1870 o comrcio cresceu mais de 250% e, ao longo de todo o sculo XIX, entre 1800 e 1913, o comrcio mundial cresceu a uma taxa de 33% por dcada revelando que uma transformao fundamental ocorrera. No incio do sculo XIX o comrcio internacional representava apenas 3% do produto mundial e s vsperas da I Guerra Mundial essa proporo havia evoludo para 33%, isto , uma proporo onze vezes maior de uma economia mundial que havia crescido continuamente ao longo de todo o sculo (KENWOOD; LOUGHEED, 1983, p.. 91). Estruturalmente, o comrcio refletia um novo padro de diviso do trabalho. O avano das relaes econmicas internacionais tornava a tradicional diviso do trabalho entre campo e cidade, entre indstria, agricultura e servios, em algo mais complexo onde sobretudo o comrcio fazia com que os mercados de trabalho interagissem no plano internacional fazendo avanar o que o liberal de nossos dias costuma chamar de interdependncia. Com efeito, o regime de comrcio constitui o mecanismo bsico de articulao entre os mercados de trabalho, isto , quem ir ser empregado, fazendo o que e onde. Em outras palavras, o comrcio, ao distribuir os mercados, distribui tambm os empregos e, ao longo do sculo XIX, a expanso do comrcio deu-se essencialmente por meio de uma diviso do trabalho que, em larga medida, perdurou at meados do sculo XX: os pases fbricas (workshops) produtores de manufaturados e os pases celeiros (granaries) produtores de bens primrios. O conjunto de dados indica que uma mudana bastante radical ocorrera na economia mundial: o comrcio internacional deixara de ser um
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componente quase irrelevante e se tornara um elemento fundamental de riqueza e progresso para as naes. Acompanhando essa evoluo do comrcio internacional, o movimento migratrio das populaes constitui um dos melhores indicadores de que importantes transformaes estruturais estavam em curso uma vez que o movimento das populaes sempre reflete crises, problemas e oportunidades que se apresentam diante das sociedades. Segundo o entendimento dos gegrafos, as populaes migram devido a foras de expulso e a foras de atrao. As foras de expulso esto associadas a crises e dificuldades (revolues, conflitos, perseguies, secas prolongadas ou simplesmente falta de oportunidades) enquanto, por outro lado, as foras de atrao esto associadas a oportunidades.17 Com efeito, a combinao dessas duas foras perfeitamente visvel, por exemplo, na imigrao em grandes levas de irlandeses e escandinavos para os Estados Unidos, especialmente na segunda metade do sculo XIX. Entre 1850 e 1900, milhes de imigrantes deixaram a Europa e se estabeleceram nas novas terras das Amricas e da Oceania. A populao da Amrica do Norte (sem incluir o Mxico) passou de 6 milhes em 1800 para 81 milhes no final do sculo XIX, a Europa (incluindo a Rssia) dobrou a populao no perodo enquanto a populao na frica cresceu apenas pouco mais de 30% (KENWOOD; LOUGHEED, 1983, p.. 30). Em outras palavras, as relaes entre naes ao contrrio de serem problemticas, davam motivos de sobra para o florescimento da doutrina liberal da complementaridade seja no comrcio, que permitia ganhos mtuos, seja nos fluxos migratrios, que aliviavam as presses demogrficas nos velhos pases e, ao mesmo tempo, proporcionavam a mode-obra necessria ao crescimento das jovens naes.
ALFRED SAUVY um desses gegrafos que estudaram conceitualmente o assunto das migraes (Histoire conomique de la France entre les Deux Guerres. Paris: Ed. Economica, 1984). S AUVY tambm importante para os estudiosos de Relaes Internacionais por ter sido considerado aquele que, primeiro, teria empregado o termo terceiro mundo para designar a categoria de pases que no se identificavam com nenhuma das duas grandes alianas da guerra fria.
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O fato que no perodo compreendido entre o surgimento do Estado Naconal e as guerras napolenicas, a reflexo sobre relaes internacionais se confundia com a Filosofia Poltica e o Direito em autores como Grotius, Vattel e Rousseau. No sculo XIX, essa reflexo migrou para os domnios da nascente disciplina da economia poltica, apresentando-se em autores como Adam Smith, Stuart Mill e David Ricardo. Com efeito, implicitamente no pensamento desses autores, faz-se presente a idia de que a Economia era, antes de mais nada, uma disciplina moral, isto , lidava com questes que diziam respeito a motivaes gerais que davam sentido s aes humanas. Desse modo, no pensamento econmico que nascia sob a inspirao do liberalismo, as relaes entre povos, organizados em Estados, se constituam em oportunidades de progresso e gerao de riqueza e no de conflito. O entendimento era o de que a lgica do comportamento econmico transformava a competio na busca por benefcios individuais, que passava a ser chamada de concorrncia, em um fator de riqueza e progresso. Antes de Adam Smith, os fisiocratas j defendiam a idia de que o comrcio no deveria ser visto como uma disputa por ganhos a serem obtidos custa de outros, mas como fator de gerao de riqueza para todas as naes que dele participassem. 1 8 Essa viso aparece em Bernard de Mandeville (1670-1733) que, na sua famosa Fbula das Abelhas, j sugeria que a riqueza e o progresso no eram gerados por virtudes como a bondade e o altrusmo, mas muito mais por vcios como a vaidade e a ambio (MANDEVILLE, 1714). A metfora moral da mo invisvel est fundada nesse entendimento e a partir de Smith essas percepes tomam a forma de uma teoria econmica estruturada. Mesmo Karl Marx, considerado o mais importante crtico do liberalismo econmico, na verdade, para efeito da presente anlise, trazia no seu pensamento uma valorizao das relaes econmicas at mais exagerada embora de forma negativa do que Smith e
A expresso laissez-faire, laissez passer, indicando que a liberdade na atividade econmica era a melhor receita para a gerao de riqueza foi criada pelos fisiocratas.
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Ricardo. Em outras palavras, enquanto Smith e Ricardo viam positivamente o comrcio, como fator de progresso e como elemento capaz de permitir que os povos explorassem e se beneficiassem mutuamente da complementaridade existente entre suas economias, Marx, ao contrrio, entendia que o argumento da complementaridade era uma farsa e que as relaes econmicas constituam o meio pelo qual uma classe social impunha sua dominao sobre outras parcelas da sociedade, e que a prpria diviso do mundo em pases era tambm uma farsa. Outros pensadores como Hamilton e List, embora crticos do liberalismo comercial, tambm viam na economia o padro mais relevante ou promissor das relaes entre as naes.19 Um reflexo dessa percepo aparece de forma clara no discurso de despedida de Washington, que aconselha: A grande regra de conduta para ns a respeito de naes estrangeiras , ao ampliar nossas relaes comerciais, a de manter com elas a menor ligao poltica possvel.20 Em outras palavras, o pensamento que vai prevalecer ao longo de todo o sculo XIX o de que, enquanto o comrcio aproxima positivamente as naes, a poltica afasta e constitui fonte de problemas e conflitos.
O FIM DE UMA ERA E O RENASCIMENTO DO INTERESSE INTERNACIONAIS COMO CAMPO DISTINTO DO CONHECIMENTO
POR
RELAES
Em grande medida a crise do entre-guerras (1919-1939) foi uma crise do liberalismo econmico do sculo XIX e, como conseqncia, tambm foi uma crise na reflexo sobre as relaes internacionais que, em larga medida, havia se diludo na doutrina liberal. O ambiente de crescimento da economia mundial sustentada ao longo de todo um sculo favorecia o entendimento de que a promoo dos interesses dos Estados era um processo que podia
ALEXANDER HAMILTON na verdade foi Secretrio de Fazenda de George Washington e o seu Report on Manufactures (1792) uma avaliao das perspectivas de industrializao dos EUA; F RIEDERICH LIST, The National System of Political Economy (1841). Este discurso, na verdade, jamais foi proferido verbalmente, mas sim publicado no Philadelphia Daily American Advertiser em 19 de setembro de 1796.
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ser conduzido harmonicamente. O longo perodo de crescimento confirmava o pressuposto de que o comrcio podia substituir o emprego dos recursos poltico-estratgicos e que as naes, para prosperar e enriquecer, no precisavam apossar-se de territrios e recursos de outras naes. Isto , o comrcio seria o meio mais adequado e eficiente para uma nao obter tudo aquilo de que precisa e, alm disso, no precisava ser entendido como um jogo de soma zero.21 Essa a razo porque, entre os elementos crticos das tenses internacionais apontados por E. H. Carr estava o que le identificava como utopia da harmonia de interesses. (CARR, 2003, p. 5783). Na viso de Carr a tenso surgia porque os governantes e autoridades teimavam em transplantar para o entre-guerras o liberalismo do sculo XIX. Na sua avaliao, ao longo do sculo XIX, os mercados em contnua expanso em razo das possibilidades abertas pela tecnologia e pela formao de uma economia verdadeiramente mundial, tornava possvel a prtica da liberdade econmica sem restries: sempre havia um novo espao econmico a ser explorado e a produo sempre podia ser aumentada e exportada para novos mercados. A competio no deveria ser vista como uma ao predatria, mas um fator de progresso e de gerao de novas riquezas. A crise do entreguerras representou o esgotamento dessas possibilidades com o conseqente aparecimento de tenses crescentes nas relaes entre Estados. Ao publicar em 1910 A Grande Iluso, Norman Angell pressente o retorno do recurso da guerra como instrumento passvel de ser empregado pelas naes para promoverem seus interesses (ANGELL, 2002). As tenses crescentes manifestas na corrida armamentista refletiam o ambiente internacional cada vez mais tenso e preocupante e bastante revelador o fato de Norman
Tanto o argumento das vantagens absolutas, de SMITH, quanto o das vantagens comparativas, de RICARDO , insistem na idia de que todos os participantes do sistema de trocas podem ganhar com o comrcio . A viso do comrcio como jogo de soma zero tpica do protecionismo mercantilista, ao contrrio, entendia que no jogo do comrcio se um dos participantes est lucrando algo, os demais participantes, em conjunto, esto perdendo um valor equivalente.
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Angell colocar o foco da argumentao de sua obra sobre a hiptese de que a guerra no traz benefcio algum, inclusive para a nao vencedora. Assim, havia ainda a presuno de que se podia contar com uma base de racionalidade nas guerras em termos de obteno de ganhos que, em larga medida, servira de fundamento a pensadores como Benjamin Constant e outros liberais que, mesmo sem o declarar, traziam implicitamente o pressuposto de que o comrcio era uma alternativa para a guerra. Na verdade, os fundamentos da crise do liberalismo econmico foram construdos nas dcadas que antecederam Norman Angell. Nos anos finais do sculo XIX as condies econmicas j prenunciavam o esgotamento dos mercados, acirrando as disputas das grandes potncias por domnios coloniais, rotas comerciais e alianas que poderiam representar oportunidades de venda de produtos ou acesso a fontes de matrias primas importantes. Um aspecto essencial da ordem econmica internacional do sculo XIX que, em grande medida, a sua estabilidade dependia do desempenho da economia britnica. A centralidade da Gr-Bretanha era visvel no sistema monetrio do padro ouro que muitos autores argumentam que deveria ser mais apropriadamente chamado de padro libra esterlina considerando-se que, embora houvesse sempre a possibilidade de se empregar o ouro, as transaes comerciais e financeiras eram feitas essencialmente em libra (DE CECCO, 1984). Assim, eventuais variaes na economia britnica significavam efeitos sobre o comportamento da economia internacional, isto , crescimento ou recesso na economia britnica significavam polticas de expanso ou de restrio na oferta de moeda que afetavam tambm os fluxos de comrcio e de capitais internacionais. Alguns dados ilustram esse fato. Ao longo das trs ltimas dcadas que antecederam a ecloso da Primeira Guerra Mundial, a Gr-Bretanha era a principal fornecedora de capitais. Fishlow, analisando os fluxos internacionais de capital no sculo XIX, mostra que, no incio de 1914, o total de investimentos internacionais era de US$ 45. 450 milhes e, desse total, nada menos do que
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44% eram capitais britnicos espalhados por todos os continentes. Esse volume de capitais do uma indicao do quanto polticas monetrias adotadas pela Inglaterra podiam influenciar o comportamento da atividade econmica no mundo. Outro dado ilustrativo dessa centralidade da Gr-Bretanha na ordem econmica internacional pode ser visto no sistema de comrcio. De Cecco (1984, p. 34) mostra que, no ano de 1911, 36,1% dos navios mercantes que aportaram nos portos da Frana tinham a bandeira inglesa, nos portos dos EUA essa proporo era de 50,1%, nos do Japo 30,5%, nos da Argentina 33,5% e nos da ndia 76,0%. Esses dados refletiam o que S. B. Saul, estudioso do comrcio britnico, identificava como sistema triangular de comrcio, isto , que o comrcio internacional era constitudo por um conjunto de tringulos justapostos onde o Reino Unido sempre ocupava um dos vrtices facilitando a compensao dos pagamentos internacionais (SAUL, 1960, p. 6-7). Alm disso, Londres havia se tornado um verdadeiro entreposto do comrcio mundial: era possvel obter-se em Londres no apenas as manufaturas inglesas, mas desde seda da China at especiarias da ndia, algodo dos Estados Unidos ou trigo da Argentina. Esses dados so importantes para mostrar em que medida a estabilidade da ordem econmica internacional no final do sculo XIX dependia de uma economia britnica vigorosa e estvel. Por outro lado, esses mesmos autores que estudaram o sistema monetrio e o comrcio da poca mostram tambm que a capacidade do Reino Unido manter-se no centro da economia mundial estava sendo corroda diante da emergncia de formidveis concorrentes, em especial a Alemanha unificada desde 1871 e os Estados Unidos que, em 1900, j haviam se tornado a maior economia do mundo. O acirramento da competio por mercados aparece em segmentos da produo industrial onde a Inglaterra havia sido lider inconteste durante boa parte do sculo XIX. De Cecco mostra que em 1912 as exportaes britnicas de locomotivas para Frana, Rssia e Itlia somaram 50 milhes enquanto, nesse mesmo ano, a Alemanha exportou para esses mercados nada menos do que 896 milhes em locomotivas (DE
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CECCO, 1984, p. 32). Em mercados emergentes da poca o fenmeno do acirramento da disputa por mercados tambm era visvel. Em 1912 a venda de locomotivas britnicas para Argentina, Brasil e Chile foi de 657 milhes, mas a Alemanha j atingia a expressiva marca de 410 milhes (DE CECCO, 1984). No conjunto, Paul Kennedy mostra que a participao do Reino Unido na produo mundial de manufaturados caiu de 22,9% em 1880 para 18,5% no ano de 1900 enquanto, no mesmo perodo, a participao alem evolura de 8,5% para 13,2% e a dos Estados Unidos de 14,7% para 23,6%.22 Apesar de tudo, os espaos de acomodao na economia mundial ainda eram grandes em parte porque os governos de outras economias evitavam pressionar a economia britnica pois a instabilidade internacional tambm se refletiria sobre seus prprios interesses e, em parte, tambm porque a perda de competitividade da economia do Reino Unido no se traduzia em desequilbrio nas contas externas. Com efeito, a perda de competitividade da indstria britnica aparecia no dficit da balana comercial mas no comprometia as contas externas como um todo. Entre 1881 e 1885 o dficit na balana comercial, na mdia, foi de 56,4 milhes, de 1891 a 1895 esse dficit anual mdio foi de 84,4 milhes; entre 1901 e 1905 foi de 115,0 milhes e de 61,3 milhes entre 1911 e 1915. Apesar dessa visvel perda de competitividade, a economia britnica mantinha-se estvel e equilibrada, uma vez que os saldos do balano de pagamentos em seu conjunto mantinham-se, na verdade, consistentemente superavitrios. De fato, entre 1906 e 1915, a situao superavitria do balano de pagamentos do Reino Unido manteve a expressiva mdia anual de 179,65 milhes (DE CECCO, 1984, p. 233). O equilbrio das contas externas do Reino Unido era sustentado pelos rendimentos obtidos pelos capitais britnicos investidos no exterior e pela venda de seguros e fretes no comrcio internacional. Dessa forma, foi somente com a ecloso da guerra
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KENNEDY , P. The rise and fall of the great powers. Fontana Press. p. 190. Extrado de P. BAIROCH, International Industrialization Levels from 1750 to 1980.
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em 1914 que os grandes desequilbrios no balano de pagamentos da Gr-Bretanha vo aparecer com os deslocamentos causados pela Primeira Guerra Mundial uma vez que, alm dos crescentes dispndios com o conflito, os rendimentos dos investimentos externos e as receitas com seguro e frete comercial os dois itens mais importantes do balano de pagamentos tendo em vista a manuteno do equilbrio das contas foram duramente atingidos. O fato que ao final da guerra a Gr-Bretanha havia se tornado uma nao endividada e sem os meios para recuperar a condio de economia central do sistema de relaes econmicas internacionais. Alfred Sauvy mostra o quadro de endividamento do ps-guerra em que todas as naes vitoriosas estavam endividadas devendo entre si e dependendo do recebimento de reparaes a serem pagas pela Alemanha, cuja economia, de acordo com os termos do Tratado de Versailles, no deveria erguerse. Em 1919 a nica nao credora eram os Estados Unidos (SAUVY, 1965, p. 169). Nesse quadro, o entre-guerras foi um perodo de incongruncias e crises na economia mundial e, em conseqncia, o campo da economia tornara-se muito mais uma fonte de preocupaes e de incertezas do que uma resposta aos anseios por ordem e paz nas relaes internacionais. A guerra e seu saldo trgico mostrara que as motivaes e as foras em ao na poltica internacional envolviam outros fatores e motivaes que, tudo indica, ficaram ocultos, em estado de relativa letargia, por uma economia mundial em contnuo e, em larga medida, de generalizado crescimento. O fato que, ao final da guerra, iniciouse uma nova fase na busca da compreenso dos fenmenos internacionais e as atenes se voltaram para os recursos analticos oferecidos pela moderna cincia social. Um episdio bastante revelador do fato de que, depois da Primeira Guerra Mundial, havia uma percepo que se generalizava a respeito da necessidade de se institucionalizar o estudo das relaes internacionais como campo independente, que contemplasse os recursos da moderna cincia social, foi a iniciativa tomada por delegados americanos e britnicos ao final da
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Conferncia de Versailles no sentido de se organizar uma sociedade anglo-americana para o estudo da poltica internacional.23 Arnold Toynbee, em suas memrias, relata que nos dias em que a Conferncia chegava ao fim, houve uma reunio no Hotel Majestic, onde se hospedava a delegao britnica, que verdadeiramente teria lanado as sementes para a organizao do estudo cientfico das relaes internacionais em bases institucionalizadas nas universidades e centros de pesquisa (TOYNBEE, 1970). A reunio fora convocada por Lionel Curtis e todos os integrantes das delegaes americana e britnica haviam sido convidados. O encontro, no entanto, deveria interessar especialmente aos delegados que no integravam o corpo permanente do Foreign Office e do Departamento de Estado uma vez que, com a Conferncia de Versailles, a guerra chegava oficialmente ao fim e, assim, o propsito da reunio era o de discutir qual seria o destino profissional desses oficiais temporrios. A maioria deles era composta de especialistas como o prprio Toynbee que haviam se juntado s suas chancelarias como parte do esforo de guerra e que agora deveriam tomar um outro destino. A alguns foi oferecida a oportunidade de assumir postos como diplomatas do quadro permanente mas, para a grande maioria, o trmino da Conferncia significava retornar s atividades que exerciam antes da guerra ou buscar um novo rumo profissional. Lionel Curtis havia observado que os anos de guerra haviam proporcionado uma experincia marcante para aqueles especialistas, que haviam desenvolvido uma percepo profundamente original a respeito da guerra, da paz e da realidade internacional. Assim, na agenda da reunio constava uma proposta bastante prtica: a criao de uma sociedade anglo-americana para o estudo cientfico das questes internacionais. A idia era a de que essa sociedade deveria promover o estudo e a reflexo, tanto quanto possvel, em bases cientficas,
O relato desse episdio S ATO , E. Relaes internacionais: a importncia da reflexo terica. Revista de Economia e Relaes Internacionais (FAAP). v. 5, n. 9, jul. 2006 e foi aqui reproduzido, com algumas poucas modificaes.
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sobre as relaes internacionais. Com esse propsito, deveriam ser atividades tpicas dessa sociedade a realizao de encontros entre especialistas, o desenvolvimento da pesquisa e a publicao de material informativo e de anlise sobre temas e questes da poltica internacional. A iniciativa que surgira como um projeto anglo-americano conjunto, no entanto, rapidamente revelou-se bem mais fcil de ser administrado se fosse separado em duas sociedades, uma americana e outra britnica que, no entanto, cooperassem intensamente entre si. Assim, logo no incio da dcada de 1920, foram criados o Council on Foreign Relations, com sede em Nova York, e o Royal Institute of International Affairs, que ficou conhecido como Chatham House, com sede em Londres.24 Para que pudesse ser preservado o carter cientfico dos trabalhos, tudo deveria ser feito de maneira apartidria e sem que estivessem vinculados poltica oficial, ainda que recebessem algum auxlio governamental.25 A evoluo da iniciativa, tal como ocorre em outras cincias sociais, iria mostrar o quanto seria difcil fazer com que esse propsito fosse plenamente atingido pois, tal como j foi comentado, em assuntos como esse, a mente humana tem enorme dificuldade para se comportar de forma totalmente isenta de sentimentos e emoes. Durante muito tempo, o prprio Foreign Office teve grande dificuldade em admitir a existncia daquele corpo estranho, com gente estranha chancelaria, fazendo perguntas e investigando documentos e arquivos oficiais. De qualquer modo, olhar as questes internacionais sob esse ngulo de preocupao no se constituiu apenas numa novidade, mas provou ser verdadeiramente um passo fundamental para dar incio sistematizao do conhecimento sobre as relaes internacionais
Essa origem dessas duas instituies mencionada tambm por CRIS BROWN em Understanding Inernational relations. Londoin: Macmillan Press, 1997. p. 24. A ao internacional poltica, e o trabalho cientfico no ser genuinamente cientfico a menos que a poltica seja mantida fora dele. Portanto, o primeiro artigo de constituio de nossa sociedade deveria estabelecer que a sociedade no teria, enquanto corporao, qualquer poltica, embora evidentemente isto no restringisse a liberdade de seus membros de, individualmente, favorecer o promover esta ou aquela (poltica) [] enquanto cidados e votantes (Arnold Toynbee sobre a constituio da sociedade anglo-americana para promover o estudo cientfico das relaes internacionais. (T OYNBEE , 1970, p. 71).
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nas bases praticadas at nossos dias. Que os governos viessem a se valer dos estudos realizados por essa sociedade era at mesmo desejado pois, afinal, a matria poltica por natureza e, na verdade, a motivao bsica que levava a tomar aquela iniciativa era a de que o estudo da realidade internacional, de modo consistente e isento de presses de interesses circunstanciais, seria um elemento fundamental para que os governos produzissem polticas mais sensatas e capazes de evitar tragdias como aquela que o mundo acabara de viver. As duas instituies passaram a servir de vrias formas promoo dos estudos sobre a poltica internacional, contudo ganharam especial notoriedade por duas atividades bastante complementares. A entidade americana passou a publicar a revista Foreign Affairs, que veio a tornar-se o peridico mais conhecido e tradicional sobre poltica internacional enquanto a Chathan House decidiu organizar e produzir um relatrio peridico intitulado Survey of International Affairs, que teve Toynbee como responsvel pela edio por mais de trinta anos e no qual apresentava uma viso panormica das principais questes em debate nas relaes internacionais. Eram iniciativas que se complementavam e tambm serviam de base para, juntamente com encontros e seminrios, congregar e difundir o interesse pelo estudo das questes internacionais. Simultaneamente, acompanhando esse ambiente de crescente interesse pelo estudo sistemtico da poltica internacional, algumas universidades britnicas e americanas criaram cadeiras voltadas para o ensino e a reflexo sobre relaes internacionais, como foi o caso da cadeira Woodrow Wilson de Poltica Internacional da Universidade de Aberystwyth qual E. H. Carr estava associado quando escreveu Vinte Anos de Crise. Geralmente essas cadeiras eram patrocinadas por magnatas como Andrew Carnegie e J. D. Rockfeller que, por meio de fundaes, destinavam considerveis recursos para projetos voltados para aes humanitrias e a promoo da paz. O interesse de Andrew Carnegie pela promoo da paz, por exemplo, era to grande que criou uma fundao
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especificamente voltada para esse propsito. 26 Por meio dessa fundao, patrocinou cadeiras e bibliotecas voltadas para o estudo e a pesquisa sobre arbitragem e outras formas de resoluo pacfica de controvrsias, forneceu tambm recursos para a construo de muitos edifcios pblicos para abrigar iniciativas e instituies voltadas para a paz como o Palcio da Paz, na Haia, o Templo da Paz em S. Jos da Costa Rica e o Pan-American Union em Washington. Este ltimo serve hoje de sede para a Organizao dos Estados Americanos. O brasileiro Otto Prazeres, acreditado como jornalista junto Conferncia de Versailles, ao retornar ao Brasil, escreveu um livro sobre a Liga das Naes e o dedicou a Andrew Carnegie que era o maior apstolo da paz nos tempos modernos. (PRAZERES, 1992, p. 5). Esses episdios revelam como o interesse pelo estudo das relaes internacionais se generalizou em especial no mundo anglo-saxo movido pela premissa de que o estudo sistemtico, usando-se os recursos do pensamento cientfico, poderia ser um instrumento til para tornar a poltica internacional mais previsvel e, assim, evitar catstrofes como a Primeira Guerra Mundial. Dessa forma, a partir da dcada de 1920, o estudo das relaes internacionais como disciplina acadmica estruturada disseminouse pelas universidades norte-americanas e europias. A Segunda Guerra Mundial e o ambiente de tenso que se seguiu com a guerra fria e com o surgimento da era nuclear trouxeram maior vigor e dramaticidade ao estudo da disciplina, trazendo tambm uma nova gerao de autores como Hans Morgenthau e Reinhold Niebuhr nos Estados Unidos, Martin Wight e Hedley Bull na Inglaterra, e Raymond Aron na Frana. At o perodo da histria mundial que ficou identificado como guerra fria, o estudo das relaes internacionais permaneceu uma disciplina fortemente concentrada na Europa e EUA. Nos pases chamados de terceiro mundo o interesse relacionado s relaes internacionais estava dirigido
Trata-se da Carnegie Endowment for International Peace e essa fundao existe at hoje ( WHITAKER, B. The Foundations. an anatomy of philanthropic bodies. Penguin Books, Harmondsworth, U.K. 1974. p. 75-6).
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essencialmente ao tema do desenvolvimento. Na verdade, nessa poca que a expresso high politics se populariza entre os estudiosos para designar as questes relativas guerra, paz e segurana internacional, diferenciando-as das demais questes, em especial as relativas ao comrcio e ao desenvolvimento (low politics). As questes relativas guerra fria ou, de uma forma mais geral, aos temas da high politics, pareciam distantes e, freqentemente elementos incmodos aos propsitos dos governos e das sociedades dessa multivariada categoria de pases tambm chamada de naes em desenvolvimento. Essa diferena de percepo sobre as relaes internacionais podem, em larga medida, explicar a poltica dos governos dos pases do terceiro mundo que viam as relaes Leste-Oeste, isto , a agenda da guerra fria, como alternativas ou at mesmo como obstculos s relaes Norte-Sul, ou seja, agenda do desenvolvimento. Essa realidade vai produzir tambm diferenas no plano da reflexo acadmica tanto na agenda de discusso quanto na organizao das capacitaes institucionais. Por essa razo, salvo algumas raras iniciativas e uns poucos estudiosos, o interesse pelo campo de estudo sobre relaes internacionais s veio a se expandir verdadeiramente quando a guerra fria j vivia seu ocaso. O INTERESSE GENERALIZADO PELAS RELAES INTERNACIONAIS EM NOSSOS DIAS Como j havia ocorrido em outras pocas do conhecimento, a partir dos fins da dcada de 1980, Relaes Internacionais disseminou-se como campo de estudo de grande interesse por refletir uma dimenso inquietante e, ao mesmo tempo, promissora da realidade corrente. Com efeito, os acontecimentos internacionais se fazem presente em nosso cotidiano com velocidade e intensidade cada vez maiores. No apenas as guerras ou crises dramticas na economia mundial se refletem diretamente no comportamento das economias e na realidade poltica e social dos pases, mas o aprofundamento do processo de integrao internacional, de muitas formas, tem tornado o meio internacional tambm um fator condicionante de importncia decisiva para todas as sociedades. Os padres de consumo, as atitudes e os hbitos
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individuais so afetados pela vertiginosa evoluo da tecnologia onde a TV por satlite, a internet e o telefone celular so apenas as partes visveis de um modo de vida onde a informao e a interao se constituem em componentes to importantes para os indivduos quanto vestir-se ou alimentar-se. Da mesma forma, as crises que, de tempos em tempos, se disseminam pelos mercados so apenas a faceta mais incmoda desse fenmeno. O fato que os mercados e os empregos tambm so diariamente afetados por transformaes associadas a esse modo de vida onde a interao entre indivduos e grupos, tanto prximos quanto distantes, passou a fazer parte inseparvel dos padres da economia, da ordem poltica e das relaes sociais. Nesse quadro, h sempre a sensao incmoda de que as particularidades dos costumes e das culturas locais so constantemente corrodas ou mesmo substitudas pelas foras do mundo globalizado. Tambm a dimenso moral, fundamental para o homem se situar diante do mundo e diante de seus semelhantes, afetada. Nem mesmo os governos mais autoritrios tm conseguido barrar os crescentes fluxos de informao e, aqueles que tentam faz-lo, condenam seus pases ao isolamento que, em geral, significam tambm atraso e pobreza. No plano da pesquisa, eventuais resistncias aos avanos das cincias em campos controvertidos como a gentica ou o desenvolvimento de armas letais vo sendo eliminadas diante do fato incmodo de que outras sociedades podero ou devero estar fazendo. Essa faceta do carter anrquico do meio internacional no nova, apenas aprofundou-se e tornou-se mais difundida com a globalizao. A histria registra que a carta enviada por Albert Einstein ao presidente Roosevelt alertando para a hiptese de que o governo nazista na Alemanha estaria desenvolvendo a bomba atmica teria sido o argumento decisivo para o lanamento do Projeto Manhattan pelo governo americano.27
RICHARD F EYNMAN , um dos principais fsicos do Projeto Manhattan, em suas memrias, relata que no queria participar de nenhum projeto para produzir uma arma com tal capacidade de destruio mas, afinal, concluiu que os alemes tinham Hitler, a possibilidade deles desenvolverem uma bomba atmica era clara, e a possibilidade de que eles pudessem desenvolv-la antes de ns era muito ameaadora (FEYNMAN, R. P. Deve ser brincadeira, Sr. Feynman. Braslia: Editora UnB, 2000. p. 122).
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H sociedades que, obviamente, tm se destacado como participantes e como construtores mais ativos dessa realidade mas, em essncia, a evoluo desses padres no pode ser atribuda exclusivamente a esta ou aquela nao em particular. De muitas maneiras, mesmo as sociedades mais pobres tm participado dessa revoluo continuada e abrangente em nosso modo de vida. David Landes, referindo-se ao fenmeno da industrializao a partir de meados do sculo XVIII, dizia que
A revoluo industrial [...] no foi uma onda uniforme de mudana, e nem se apresentou como ondas sucessivas que se quebram numa praia. Ao contrrio, manifestou-se numa grande variedade de lugares, com diferentes recursos, com diferentes tradies econmicas, valores sociais, aptides empresariais e capacidade tecnolgica. (LANDES, 1985, p. 11).
Com muito maior razo o mesmo pode ser dito em relao ao fenmeno que se convencionou chamar em nossos dias de globalizao. A globalizao trouxe consigo o vertiginoso avano na tecnologia dos transportes e das comunicaes, mas trouxe tambm preocupaes novas como aquelas relacionadas ao meio ambiente, volatilidade dos fluxos financeiros ou aos fluxos migratrios que passaram a ser incorporados nos processos de formulao de polticas de ao de governos e de empresas e tambm nas iniciativas de mobilizao de indivduos e de grupos sociais em toda parte. Na viso de Thomas Friedman, a globalizao , na verdade, a ordem internacional que substituiu a guerra fria e que, enquanto o avano da globalizao at meados do sculo XX se deu basicamente em torno dos custos decrescentes do transportes, a era da globalizao de nossos dias tem se desenvolvido em torno das telecomunicaes (FRIEDMAN, 1999, p. 15). Argumenta Friedman que, enquanto at meados do sculo XX o avano tecnolgico se dava em torno da inveno e aprimoramento de estradas de ferro, automveis, navios e avies, hoje o avano ocorre em torno de satlites, microships, fibra tica e internet. Obviamente, isto no quer dizer que os custos de transportes tenham deixado de cair e que no continuem sendo parte
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importante do processo de avano da globalizao. Com efeito, o chamado transporte intermodal baseado no emprego de containers, sob muitos ngulos representou uma verdadeira revoluo no comrcio ao reduzir dramaticamente os custos de transporte, estocagem e capatazia. Diferentemente do que ocorria at a dcada de 1960, os grandes portos do mundo de hoje deixaram de lado os grandes armazns para serem constitudos basicamente de imensos espaos ao ar livre de armazenamento de containers. Essa mudana no apenas reduziu substantivamente os custos mas reduziu tambm praticamente a zero as perdas no processo de transporte e armazenamento.28 Os avanos da tecnologia das comunicaes, no entanto, tm disseminado ganhos mais generalizados ao permitir a padronizao e a integrao industrial em escala tal que possibilita que muitos produtos ou partes e componentes sejam fabricados em diferentes locais e os bens finais se beneficiem de vantagens de custos de toda sorte antes de serem postos venda nos principais mercados do mundo. Em suma, h muitos motivos para que a percepo geral seja a de que a realidade internacional deve ser melhor compreendida, mesmo por aqueles que no tenham por propsito fazer dessa realidade seu campo de estudo. Por outro lado, h tambm aspectos problemticos da globalizao que, por vezes at mais do que os benefcios, tm preocupado estudiosos e o pblico em geral. As freqentes manifestaes anti-globalizao so um reflexo mais visvel desses aspectos problemticos. As razes alegadas tm sido variadas: ameaa ao meio-ambiente, destruio de empregos tradicionais, submisso ao capital estrangeiro, aumento da desigualdade, etc. Na essncia, essas manifestaes, em larga medida, refletem o sentimento de insegurana gerado tanto pela perda de valores e de padres de comportamento que servem de referencial para os indivduos e os grupos sociais quanto pela necessidade constante de renovao
Especialmente produtos perecveis foram enormemente beneficiados pela containerizao dos transportes. Containers frigorficos, com temperatura controlada passaram a permitir tambm que muitos produtos tradicionalmente considerados como de consumo local passassem a ser comercializados nos mercados mais distantes do planeta.
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para ajustar-se continuamente s mudanas nos padres de competitividade. Os impactos da globalizao sobre os costumes e os padres culturais constituem um fenmeno difuso e de difcil caracterizao, mas esse fato no o torna menos real. Esses impactos no se referem apenas a vertentes culturais com grandes diferenas de etnias, lnguas e religies. Mesmo no mbito do que se costuma chamar de civilizao ocidental surgem muitas fontes de inquietao. As manifestaes anti-globalizaao tm sido, na verdade, movimentos originados dentro das sociedades identificadas como pertencentes ao ocidente tais como o Frum Social Mundial e os protestos organizados por grupos de ativistas face a encontros internacionais do G-8 ou de entidades como o Banco Mundial e a Organizao Mundial do Comrcio. Talvez o lado mais problemtico da globalizao seja aquele derivado do fato de que o progresso tecnolgico e o crescimento econmico so processos, por natureza, marcados pela desigualdade. A distribuio desigual de recursos e de capacidades e as diferenas culturais entre pases e regies fazem com que povos e naes, diante de circunstncias que representam problemas e oportunidades, reajam de modo diferente e, inevitavelmente, tambm recolham frutos diferentes. A atividade de inveno e aprimoramento de produtos e de processos de produo estimulada pela interao entre indivduos que trabalham em diferentes reas e lugares, ou seja a atividade tecnolgica possui um carter interativo onde o conhecimento desenvolvido numa rea ajuda o avano em outras reas.29 A globalizao trouxe um estmulo jamais visto para esse carter interativo da tecnologia, que alguns especialistas chamam de fertilizao cruzada, tornando a inovao uma atividade verdadeiramente frentica. Assim, as sociedades mais inventivas
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A histria registra o fato interessante de que James Watt, apesar de j ter completado o trabalho de engenharia da sua mquina a vapor, no conseguia faz-la funcionar satisfatoriamente. Aps vrias tentativas fracassadas, o sucesso s ocorreu quando Watt se juntou a Mathew Bolton, que trouxe para a mquina de Watt sua maestria nas tcnicas de fundio. Ver J. BRONOWSKI & B. MAZLISH, op.cit. p. 327-8.
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e dinmicas incentivam a inovao muito mais fortemente outras sociedades que apresentam dinamismo semelhante. Em conseqncia, as naes menos desenvolvidas econmica e tecnologicamente tendem a se beneficiar menos desse estmulo mtuo da atividade inovadora. O processo cumulativo e esse carter interativo que explica porque o mercado de transferncia de tecnologia se concentra fortemente entre os pases mais industrializados. Os pases do G-7 so responsveis por mais de 80% do comrcio de patentes e de licenas de fabricao. Uma das marcas do perodo identificado com o avano do fenmeno da globalizao tem sido as altas taxas de crescimento e, de forma correspondente, o aprofundamento da desigualdade em muitos sentidos. Agora, passadas algumas dcadas, a reduo na participao da agricultura no comrcio mundial revela que mesmo as previses de Raul Prebisch deveriam ser consideradas tmidas quando se compara com os dados exibidos pela realidade em cinco dcadas.30 Em 1950 as exportaes mundiais totalizaram US$ 62 bilhes e, desse total, os bens agrcolas representaram 44,95%, em 1970 o valor total das exportaes havia aumentado para US$ 317,79 bilhes e a participao da agricultura se reduzira para 20,09%. Em 2003, o valor das exportaes mundiais atingia a expressiva quantia de US$ 7.293,87 bilhes, mas desse total apenas 9,24% corresponderam agricultura (SANTIAGO , 2005). Esses dados so bastante ilustrativos de como a remunerao do trabalho e, conseqentemente, a distribuio dos empregos e da atividade econmica se alterou de maneira dramtica ao longo do tempo. Alm disso, por trs desses dados, h tambm o inquietante fato de que, com poucas excees, a produo agrcola familiar de pequena escala sem o emprego de recursos tecnolgicos considerveis tornou-se praticamente invivel como empreendimento econmico. Assim, mudanas na esfera
Nas dcadas de 1950 e 1960 a tese de R. PREBISCH de que os bens primrios perdiam valor relativo no comrcio mundial (deteriorao dos termos de troca, a expresso utilizada pelos economistas) inspirou a formulao de polticas de industrializao via substituio de importaes de muitos governos de pases em desenvolvimento, especialmente da Amrica Latina. Ver P REBISCH, R. Commercial policy in the underdeveloped countries. American Economic Review, Paper and Proceedings, v. 49, n. 2, may, 1959.
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internacional como essa ocorrida no comrcio agrcola significa tambm profundas mudanas dentro dos pases trazendo oportunidades para alguns segmentos mas inviabilizando certas atividades econmicas. Acompanhando esse processo, postos de trabalho surgem e desaparecem gerando apreenso e angstia mesmo nas sociedades tecnologicamente mais avanadas. Dessa forma, nem mesmo economias grandes e ricas conseguem, individualmente, manter por muito tempo polticas de emprego contrariando tendncias mais gerais da tecnologia e da remunerao dos fatores de produo.31 O fato que o crescimento no ocorre de forma homognea, beneficiando igualmente os vrios setores da economia. A industrializao favorece certos segmentos da atividade econmica mais do que outros. Em certos casos, o crescimento em alguns setores ocorre at mesmo em detrimento de algumas parcelas desse mesmo setor. No Brasil, nos anos recentes, a expanso das lavouras de cana-de-acar estimulada pela elevao dos preos do petrleo tem se acelerado e, em certas regies, essa expanso tem ocorrido em substituio a culturas tradicionais como gado, caf e at mesmo soja. Exemplo expressivo o caso do Estado de So Paulo que, por muito tempo, foi o maior produtor de caf do Pas e hoje se destaca pela produo da cana-de-acar.32 Em termos da ordem internacional, possvel dizer que a globalizao tem trazido efeitos somente comparveis ao que ocorreu com a revoluo industrial, talvez agravado pelo fato de que no sculo XVIII e XIX as grandes transformaes levavam duas ou trs geraes para serem completadas enquanto em nosso
O caso das polticas agrcolas nos anos recentes, em especial da Unio Europia, deve ser visto sob um quadro mais geral envolvendo questes ambientais, padres culturais e de costumes, alm, obviamente, dos recursos disponveis e das relaes com toda a cadeia produtiva que tem permitido a sustentao dessa poltica. Apesar de tudo, no h garantia de que essas polticas possam ser mantidas por muito tempo. Entre 1999 e 2002 o Estado de So Paulo reduziu sua participao nas exportaes brasileiras de 36,54% para 33,31%. No mesmo perodo o Rio Grande do Sul quase dobrou sua participao nas exportaes brasileiras passando de 6,66% em 1999 para 10,56% (CNC, Sntese da Economia Brasileira, R. de Janeiro, 2003). Muitos outros dados poderiam ilustrar esse fato de que o crescimento se manifesta de forma desigual dentro das economias.
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tempo, uma mesma gerao convive com transformaes profundas e inquietantes. Paul Kennedy rene dados que mostram que at meados do sculo XVIII o Reino Unido era responsvel pela produo de apenas 1,9% dos manufaturados do mundo e no ano de 1900 essa proporo havia se elevado para 18,5%, isto , a participao britnica na produo mundial de manufaturados havia se tornado praticamente dez vezes maior. O caso mais expressivo de evoluo do processo de industrializao seria o dos Estados Unidos que em 1750 respondia por apenas 0,1% para tornar-se a maior economia industrial do mundo, produzindo 23,6% dos manufaturados registrados na economia mundial do ano de 1900. No sentido inverso, o mesmo conjunto de dados mostra que a China, que em 1750 produzia praticamente 1/3 dos manufaturados do mundo (32,8%), no final do sculo XIX essa participao no passava de meros 6,2%.33 Dessa forma, o processo de contnuo crescimento da economia mundial que marcou o sculo XIX foi um processo essencialmente desigual produzindo mudanas substanciais nos padres de riqueza e poder na ordem internacional. Ao mesmo tempo que a Europa emergiu como o principal eixo da economia mundial, outras regies declinaram em termos relativos. Landes argumenta que a industrializao a partir do sculo XVIII foi o processo mais drstico de rompimento com o passado j ocorrido com a humanidade desde a inveno da roda e esse fenmeno por razes variadas no se distribuiu pelo mundo mas ficara concentrada no mundo europeu, isto , o avano da industrializao iniciou-se na Inglaterra, espalhou-se depois pela Europa do norte para, em seguida, transpor o Atlntico e servir de base para ascenso vertiginosa dos Estados Unidos (LANDES, 1969, p. 42). No captulo 4 do livro Ascenso e Queda das Grandes Potncias, Paul Kennedy mostra em dados como, no sculo XIX, o mundo no-europeu que permaneceu com seus padres tradicionais foi ultrapassado e tornou-se irrelevante no apenas na produo
O conjunto de dados aqui apresentados foram extrados da Tabela 6 (p. 190) do livro de KENNEDY, P. The rise and fall of the great power: . Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000. Londo: Fontana Press, 1989).
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industrial, mas tambm como atores na ordem internacional (KENNEDY, p. 183-193). Em nosso tempo processos de crescimento e transformao e, conseqentemente, de mudanas importantes nos recursos e capacidades que sustentam a criao e a posse de riqueza, tm ocorrido dentro de uma mesma gerao e, alm do mais, a sensao de insegurana e incerteza agravada pela difuso macia da informao. Com efeito, nas ltimas dcadas, pases e regies tm vivido o fenmeno do crescimento econmico e o resultado desse crescimento tem sido mudanas importantes nos padres de distribuio de riqueza e da prpria atividade econmica e dos empregos. Por que certas naes prosperam enquanto outras crescem lentamente ou simplesmente continuam pobres e impotentes uma questo que comporta muitas explicaes, mas o fenmeno do crescimento no-homogneo constitui um dado objetivo da realidade que no possvel explicar apenas por meio da diferena de eficcia na aplicao de polticas e aes governamentais.34 No ps-guerra o crescimento econmico da Europa foi um processo desencadeado partir do Plano Marshall, uma ao concebida e implementada com o propsito de reconstruir a infraestrutura fsica e econmica afetada pela guerra. At a crise do petrleo da dcada de 1970, muitas iniciativas foram tomadas em outras regies do mundo com o intuito manifesto de repetir, de alguma forma, o sucesso da experincia europia. Apesar de tudo, nesse perodo, apenas o Japo constituiu-se num caso de sucesso expressivo. Em outras regies houve alguns avanos e tambm houve crescimento econmico, mas os resultados ficaram sempre muito aqum das expectativas. Os modestos resultados fizeram com que os formuladores de polticas e at as sociedades abandonassem a crena de que, por meio de investimentos orientados, os governos e as agncias internacionais
Entre as anlises recentes sobre essa questo ver OLSON, M. Power and prosperity. outgrowing communist and capitalist dictatorships. N.Y.: Basic Books, 2000. ; LANDES , D. The wealth and poverty of nations.: why some are so rich and some so poor. N. Y.: W. W. Norton, 1998.
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poderiam produzir o desenvolvimento econmico e a modernizao. Essa frustrao quanto capacidade dos governos realizarem os investimentos necessrios gerao do crescimento econmico tornou-se ainda mais aguda com a crise da dvida externa dos pases do terceiro mundo na dcada de 1980. Alm disso, no caso dos pases produtores de petrleo, a enorme riqueza gerada pela exportao dessa commodity no foi distribuda de maneira homognea, ao contrrio, aumentou ainda mais as desigualdades econmicas e sociais nesses pases. O fato que, mesmo com o emprego de sofisticadas ferramentas de planejamento econmico e de recursos em larga escala com o propsito de promover a equalizao das condies econmicas e sociais, o crescimento econmico ocorreu de maneira substantivamente desigual. Ao longo dos anos, as crises e as oportunidades se sucederam estimulando ou dificultando as naes em diferentes medidas. Um caso ilustrativo pode ser extrado da comparao entre o que ocorreu com o Brasil e com a Coria do Sul. No incio da dcada de 1980, tanto o governo da Coria do Sul quanto as autoridades econmicas do Brasil identificaram a indstria da informtica como estratgicas e puseram em prtica polticas de estmulo, medidas de controle e aes governamentais com o propsito de assegurar o desenvolvimento desse setor (RUSHING; GANZ BROWN, 1986). Tanto na Coria do Sul quanto no Brasil, houve considervel desenvolvimento da indstria da informtica, mas os resultados em seu conjunto foram diferentes. Alm disso, essas diferenas de desempenho aparecem nos resultados alcanados pela economia como um todo. Em 1980, a produo per capita coreana era metade da brasileira, hoje o PIB per capita da Coria de US$ 20.400 e a brasileira no passa de US$ 8.400.35 A perda da f nas estratgias de promoo da modernizao e do crescimento econmico visvel na ao das agncias de desenvolvimento. curioso observar que, no perodo
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Dados disponveis nos anurios estatsticos da economia mundial. Ver The New York Times Almanac 2007. J. W. WRIGHT (ed.) p. 543 e p. 613.
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compreendido entre o incio da dcada de 1950 e a crise do petrleo, ao longo dos chamados anos dourados do ps-guerra36 o interesse pelo desenvolvimento econmico havia se tornado to generalizado que quase acabou por se constituir num campo de estudo distinto, no fosse a reverso de sentimentos provocada pela crise do petrleo e, logo em seguida, pelo desencanto gerado pela crise da dvida externa do terceiro mundo. Nos anos recentes a noo de ajuda ao desenvolvimento foi substituda pela noo de competitividade. Lumsdaine num estudo sobre a trajetria da ajuda internacional mostra que entre 1950 e 1970 a ajuda ao desenvolvimento (foreign aid) somou US$ 94,8 bilhes enquanto os fluxos de investimentos internacionais privados somaram apenas US$ 51,9 bilhes. De 1976 a 1989 a ajuda internacional totalizou US$ 410,7 bilhes enquanto os investimentos internacionais privados j totalizavam US$ 431,4 bilhes (LUMSDAINE, 1993, p. 35). Esses nmeros tornam-se ainda mais expressivos quando se considera que uma considervel parte dos recursos classificados como ajuda internacional na dcada de 1980 foram, na verdade, destinados ao financiamento de dvidas dos pases do terceiro mundo. Desde ento, a maior parte da ajuda internacional tem sido direcionada para os chamados pases em desenvolvimento de baixa renda e voltada para programas de ajuda humanitria, combate a doenas endmicas ou pobreza extrema, abandonando completamente a noo de fomento ao desenvolvimento econmico e modernizao.37 Tudo isso, obviamente, sem falar em produtos como o petrleo que so essenciais ao modo de vida moderno e cujo mercado caracteristicamente marcado por oscilaes e sobressaltos. Enfim, a preocupao com a realidade internacional tem sido, de muitas maneiras, uma parte integrante do dia-a-dia das pessoas. Desde a
Expresso utilizada por muitos estudiosos para designar esse longo perodo em que a economia mundial manteve elevadas taxas de crescimento disseminadas pelos pases dos cinco continentes. Ver GLYN, A. et al. The rise and fall of the post-war golden age. Helsinki: World Institute for Development Economics Research (mimeog.), , 1988. Entre os 17 pases maiores doadores de ajuda internacional, apenas 3 destinaram menos do que 50% aos pases em desenvolvimento de baixa renda. Idem, p. 97.
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Primeira Guerra Mundial at a guerra fria essa realidade se fazia presente no cotidiano dos europeus e norte-americanos, mas permaneceu, em larga medida, como algo relativamente distante para sociedades como a brasileira para quem os impactos dos eventos da poltica internacional tinham um efeito muito menos visvel. possvel dizer que, tal como afirmara E. H. Carr em relao aos europeus na dcada de 1930, em pases como o Brasil, at o fim da guerra fria, a percepo corrente era a de que o manejo dos eventos na poltica internacional poderia ser deixado conta dos diplomatas e das agncias do governo, que deveriam zelar pela atuao externa do pas em instncias oficiais. O noalinhamento das dcadas de 1960 e 1970 refletiam essa dicotomia de percepes: por que pases como o Brasil, a Colmbia ou a Indonsia deveriam se envolver na questo nuclear ou na disputa por reas de influncia das grandes potncias? A realidade internacional de hoje, genericamente identificada como globalizao, que integra indistintamente de muitas maneiras os pases e as sociedades, disseminou a percepo de que compreender o mundo e suas tendncias constitui um elemento indispensvel para a ordem econmica, poltica e mesmo social interna das naes. Mudanas nos padres internacionais da atividade econmica ou nos regimes que regem as variadas formas de relao entre os pases podem significar tanto oportunidades quanto problemas, independentemente do nvel de desenvolvimento da nao. A porosidade das fronteiras da geografia poltica deixou de ser uma figura de retrica acadmica fomentando o interesse por disciplinas como Relaes Internacionais. Dessa forma, em pases como o Brasil, o interesse por essa disciplina tambm se disseminou estimulando as organizaes a incluir entre suas preocupaes o relacionamento com outros pases e o meio internacional. A resposta das instituies do meio acadmico foi a criao de cursos em todas as suas modalidades graduao, mestrado, doutorado, especializao e extenso e a constituio de ncleos, unidades e associaes voltadas para a pesquisa e a reflexo sobre as relaes internacionais.
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CONCLUSO: O INTERESSE POR RELAES INTERNACIONAIS E SUA DISSEMINAO EM PASES COMO O BRASIL Pode-se dizer que o estudo das relaes internacionais na modernidade vive um quarto momento em sua trajetria histrica. O primeiro momento se estendeu por mais de dois sculos, desde a consolidao do sistema de Estados nacionais ou sistema westphaliano, como aparece na literatura especializada at as guerras napolenicas. Nesse primeiro momento a reflexo sobre relaes internacionais se confundia com a Filosofia Poltica e o nascente Direito Internacional. O segundo momento pode ser identificado com o perodo de expanso do liberalismo econmico e da construo de um mundo de relaes globais centradas nas potncias europias. Nesse perodo, face expressiva expanso dos horizontes e possibilidades do comrcio e da gerao de riqueza, o pensamento sobre poltica internacional praticamente se dilui no pensamento econmico predominantemente liberal, que se formava como novo campo do conhecimento. O terceiro momento teve na Primeira Guerra Mundial o seu marco inicial e se estendeu at os fins da guerra fria, perodo em que a reflexo sobre relaes internacionais retorna com todo o vigor diante dos efeitos trgicos da guerra, da incapacidade da economia de se auto-regular face crise da dcada de 1930 e diante da emergncia da ameaa nuclear num ambiente de tenso sustentada pela disputa por reas de influncia da guerra fria. O quarto momento emerge no momento em que a guerra fria estava perdendo substncia, a f no desenvolvimento econmico planejado estava sendo abalada pelos modestos resultados obtidos na grande maioria das naes perifricas e os avanos da tecnologia passavam a estimular a competio e a contnua inovao. Esse quarto momento, genericamente chamado de globalizao, marcado pela ampla disseminao do interesse pelas relaes internacionais, desta vez expandindo-se tambm para as sociedades perifricas. A crescente interatividade entre as economias e entre as sociedades transformou tanto as naes mais prximas quanto as mais distantes e o prprio meio internacional numa realidade relevante para os indivduos e
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suas aspiraes, mesmo para aqueles que vivem em regies relativamente distantes dos grandes centros. A globalizao, caracterizada como aumento substancial da densidade nas muitas maneiras pelas quais a atividade econmica, os processos polticos e as questes sociais interagem no respeitando as formalidades das fronteiras da geografia poltica, tem exercido uma presso crescente tanto sobre a percepo dos especialistas quanto do pblico em geral. Em outras palavras, nas dcadas de 1920/1930 a dolorosa experincia da grande guerra estimulou o interesse das potncias para a compreenso do fenmeno da guerra e da paz, tornando a reflexo sobre as relaes internacionais cientificamente mais estruturada. Nos pases perifricos, no entanto, as preocupaes orientavam-se muito mais pelas questes do desenvolvimento do que pela agenda da guerra fria. Para essa naes, a ordem internacional assumia um significado diferente que se refletia numa agenda diferente. Do mesmo modo que na poltica internacional surgem movimentos como o dos pases no alinhados, no campo da reflexo aparece a dicotomia entre relaes leste-oeste e relaes norte-sul. A chamada escola da dependncia, formada essencialmente no ambiente intelectual da Amrica Latina, constituiu uma dessas formulaes, que procurava oferecer uma interpretao terica ao processo de desenvolvimento econmico do mundo capitalista, a exemplo do que Marx fizera em relao ao capitalismo liberal que se expandia no sculo XIX. 38 Nas duas ltimas dcadas a globalizao tem estimulado o interesse pelo estudo das relaes internacionais de forma mais generalizada. Mesmo em pases de pouca expresso no cenrio internacional, generalizou-se o interesse pela compreenso do meio internacional. Entender as foras que atuam no substrato de fenmenos como a formao de regimes internacionais ou os efeitos e desdobramentos de crises, alianas e negcios em andamento no plano internacional, deixou de ser um assunto
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Sobre a trajetria da escola da dependncia, ver DORAN, C.F. et al. (Ed.). North-South relations. studies of dependency reversal. New York: Praeger, 1983.
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restrito s grandes potncias e associado a uma ou outra vertente ideolgica. Esse movimento coincide tambm com o fortalecimento e o avano da importncia da sociedade civil no plano interno de pases como o Brasil fazendo com que as aes do governo, inclusive as relacionadas com a poltica externa, passassem a ser objeto de interesse crtico das instituies e mesmo dos indivduos. Esse o quadro geral que explica porque a disseminao do interesse e a estruturao do campo de estudo das relaes internacionais no Brasil deu-se apenas nos fins do sculo XX. Anteriormente, ao final da Segunda Guerra Mundial, o Ministrio das Relaes Exteriores havia estabelecido o Instituto Rio Branco para a formao de diplomatas que, por dever de ofcio, deveriam estudar os fenmenos relativos ao meio internacional. O primeiro curso universitrio especificamente dedicado formao de especialistas em relaes internacionais surgiu apenas trs dcadas depois, em 1974, na Universidade de Braslia. Ao longo dos anos outras iniciativas tiveram lugar em termos de seminrios, formao de centros de estudos especializados, publicaes e constituio de programas de ps-graduao, mas a grande expanso do interesse pela temtica das relaes internacionais no Brasil ocorreu basicamente a partir da dcada de 1990.39 Fato marcante que representa a culminncia desse processo foi a constituio da Associao Brasileira de Relaes Internacionais (ABRI) em fins de 2005 e a realizao do Primeiro Encontro Anual em 2007, em Braslia. Esse Encontro contou com a participao de mais de 500 inscritos entre professores, pesquisadores, diplomatas e estudantes vindos de cerca de duas dezenas de Estados brasileiros. A Comisso Organizadora recebeu 300 propostas de trabalho, das quais aprovou 200 para serem apresentados em painis e mesas redondas e, alm disso, o evento
O professor SHIGUENOLI MIYAMOTO, valendo-se de sua experincia no ensino e na pesquisa e da sua condio de participante de muitas das iniciativas que contriburam para a institucionalizao da rea , faz um balano bastante completo da trajetria do campo de estudo das relaes internacionais no Brasil em dois artigos: O estudo das relaes internacionais no Brasil: o Estado da Arte. Revista de Sociologia e Poltica , n. 12, p. 8398 jun. 1999. e O ensino de relaes internacionais no Brasil: problemas e perspectivas. Revista de Sociologia e Poltica , n. 20, jun. 2003.
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ainda contou com a participao de especialistas estrangeiros de renomadas instituies e de uma exposio de posters resultante de programas de iniciao cientfica associados a cursos de graduao em Relaes Internacionais. interessante notar o contraste desse evento com iniciativas anteriores como a da criao do Conselho Brasileiro de Relaes Internacionais que, nos fins da dcada de 1970, tinha um propsito semelhante mas pelo reduzido nmero de especialistas em atividade e pela pouca base institucional no se afirmou. Outra iniciativa que tambm pode ser lembrada como retratando essas circunstncias, que ainda permaneciam na dcada de 1980, foi a criao do Grupo de Trabalho de Relaes Internacionais e Poltica Externa (GRIPE) no mbito do Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS) que acabou por ser excludo da programao da ANPOCS em 1994 (MYIAMOTO, 1999). Dessa forma, o Primeiro Encontro da ABRI revelou que, claramente, Relaes Internacionais hoje um campo de estudo que integra plenamente a comunidade cientfica brasileira. Na cultura universitria brasileira h o entendimento equivocado de que os cursos universitrios correspondem a profisses. Alguns cursos como Odontologia ou as Engenharias, possivelmente esse pressuposto tenha um sentido mais real, mas a grande maioria das cerca de 70 opes de graduao existente no sistema universitrio brasileiro no corresponde a profisses especficas, mas sim a campos de estudo. Apesar da existncia de regulamentaes oficializadas por lei, na esmagadora maioria dos cursos de graduao oferecidos pela universidade brasileira no possvel identificar habilidades, tcnicas e aplicaes especificamente relacionadas ao domnio do campo do conhecimento. Tal como ocorreu no caso do estudo das relaes internacionais analisado neste trabalho, outros campos do conhecimento tambm so movidos pela preocupao dos indivduos e das sociedades no sentido de melhor compreender o mundo em que se vive. Essa compreenso, obviamente, a que melhor qualifica qualquer indivduo e qualquer sociedade
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para melhor se situar dentro de uma realidade dinmica feita de problemas e oportunidades. Uma disciplina ou rea do conhecimento se consolida quando uma classe de fenmenos ganha relevncia e passa a exigir tratamento distinto; a procura por um destino profissional uma conseqncia. Com efeito, nos anos mais recentes, o mercado de trabalho, tanto na esfera pblica quanto na iniciativa privada, tem valorizado cada vez mais o conhecimento das relaes internacionais para os postos que, de algum modo, exigem capacidade de compreenso e anlise da
ordem social, econmica e poltica. No parece exagerado afirmar que a procura pelos cursos de Relaes Internacionais no decorre do entendimento de que haja uma profisso correspondente a esse campo de estudo, mas, antes, do fato inquetante de uma realidade que, de muitas maneiras, os acontecimentos no plano internacional so cada vez mais relevantes para os vrios campos do exerccio profissional.
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AS RELAES INTERNACIONAIS COMO

REA DE CONHECIMENTO
Shiguenoli Miyamoto1
t o final dos anos 80, a mdia brasileira (impressa e falada) dava pouca cobertura ao noticirio internacional, salvo raras excees. Assim, no conflito que envolveu a Argentina e o Reino Unido em 1982, foram inmeros os rgos de imprensa que cobriram o evento diariamente, narrando cada pormenor, justamente porque se tratava de algo inusitado, sobretudo pelo fato de envolver um de nossos vizinhos contra uma grande potncia , tendo como palco o Atlntico Sul. Apenas em condies excepcionais, portanto, as relaes internacionais faziam parte das preocupaes dirias, no apenas da imprensa, como do prprio meio acadmico. Da o nmero restrito de instituies voltadas para esse campo de conhecimento, tanto em termos de ensino quanto de pesquisa. Segundo os responsveis pela grande imprensa, no se noticiava assuntos internacionais por um motivo simples: a sociedade no se preocupava com o tema. provvel que essa tenha sido uma verdade, pelo menos para aqueles tempos, ainda mais pelo fato de vivermos, desde meados dos anos 60, condies domsticas adversas, sendo nossa preocupao primeira as restries impostas pelo regime militar. O mesmo, entretanto, no poderia ser dito hoje.
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Professor Titular - Departamento de Cincia Poltica-IFCH/Unicamp
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Esse mesmo argumento apresentado pela mdia, sempre foi igualmente reproduzido, pelo menos em parte, pelas prprias instncias responsveis pela formulao e implementao da poltica externa brasileira. Ao alegar que a sociedade no se interessava por assuntos de tal natureza, o Itamaraty, no caso, arrogava-se o direito de ser o nico a pensar a atuao do pas, em termos bilaterais ou multilaterais, visando a insero mais favorvel no sistema internacional, segundo suas prprias e exclusivas concepes. Dificilmente encontraremos exemplo em que o Ministrio das Relaes Exteriores mostrou disposio, at aqueles anos, em dialogar com a sociedade, ouvindo-a nos grandes assuntos que interessavam no apenas ao Estado, mas toda a Nao. Apenas disputava espaos, por exemplo no regime castrense, com as instncias econmicas (mais com essas) e militares, cada uma delas tentando avanar sobre as competncias alheias. Entre as primeiras podem ser citadas as discordncias, acerca do relacionamento do Brasil com o Primeiro ou com o Terceiro Mundo, ou entre a Chancelaria e o ministro Antonio Delfim Netto. Na segunda, as divergncias verificadas com o reconhecimento de pases socialistas no perodo de Ernesto Geisel, ou mesmo no inicio do governo de Jos Sarney quando se criou a Zona de Paz e de Cooperao no Atlntico Sul e se discutiu a diferena entre desmilitarizao e no-militarizao da regio. As transformaes que se processaram velozmente a partir dos anos 80, fundamentalmente na dcada de 1990, com o acesso restrito, depois em grande escala da TV a cabo e da internet, trouxeram o mundo para bem perto de todos, j que com um clique nos pem em contato direto com as realidades mais longnquas possveis. Destarte, no s as distncias culturais foram diminudas, como os prprios meios de transportes areos favoreceram a aproximao com lugares antes considerados de difcil acesso. Alie-se a isto, as transformaes no cenrio internacional que tiveram forte impacto na vida poltica, econmica e cultural de praticamente todos os paises. Poderiam ser relembrados a queda
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do muro de Berlim,o fim do bloco sovitico, e as guerras travadas pelo grande imprio norte-americano sempre longe de seu territrio. Apresentados ao vivo em escala mundial, esses acontecimentos serviram para mostrar inclusive para aqueles menos informados, que muitos fatos tm repercusso global, afetando a todos simultaneamente, que todos esto muito prximos, e que as fronteiras sempre vistas como barreiras pareciam no mais existir. Essas mudanas igualmente manifestaram-se no plano econmico, com os processos que passaram a ser denominados globalizao e interdependncia. Desde ento nada mais poderia ser pensado isoladamente, atravs de polticas particulares, sem levar na devida conta o que se passa nos outros continentes, sabendo de antemo que as influencias do contexto global so inevitveis. Em conjunto, todos esses fatores fizeram com que os acontecimentos internacionais passassem a ser merecedores de ateno, e percebidos como parte de nossas preocupaes quotidianas. Como reflexo, no apenas no Brasil, mas em outros pases, como Portugal, houve um crescimento significativo de instituies que passaram a ofertar a carreiras especficas voltadas para entender tal realidade, e atender s novas necessidades impostas por esse mundo em rpida transformao. No apenas isso, mas a prpria sociedade passou a se interessar por assuntos dessa natureza, como pode ser comprovado em pesquisas realizadas por investigadores dedicados ao tema.2
Ver HOLZHACKER, D. O. Atitudes e percepes das elites e da populao em geral sobre a poltica externa brasileira nos anos 90. 2006. Tese (Doutorado em Cincia Poltica)Universidade de So Paulo, So Paulo, 2006. Embora no seja considerada fonte adequada (nos moldes acadmicos), o site Orkut de relacionamentos atinge os estudantes de Relaes Internacionais das diferentes instituies nacionais, e espelha essa realidade. Contam-se s centenas as comunidades dedicadas s relaes internacionais sob as mais distintas rubricas, muitas delas com mais de 15 mil membros. Ver, por exemplo: Relaes Internacionais, 17.811; Coisas da Diplomacia, 9.256; Conjuntura Internacional, 2.165; Relaes Internacionais UNESP, 882; Relaes Internacionais PUC-SP, 1.098; Rumo ao Itamaraty, 3.368; Geopoltica, 4.311; Internacionalistas, 2.070; Historia e Geopoltica, 2.114. bem verdade que no se pode, simplesmente, som-los para verificar quantitativamente os interessados sobretudo jovens na rea de Relaes Internacionais, porque grande parte deles com certeza pertence a vrias comunidades simultaneamente. Nessas comunidades discutese com grande freqncia o que so as Relaes Internacionais,a grade curricular, o contedo das disciplinas e a qualidade dos cursos oferecidos. Disponvel em: <http://www.orkut.com>. Acesso em: 7 maio 2008.
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Nesse sentido, as relaes internacionais converteram-se em uma rea de conhecimento de extrema relevncia, pelo menos na universidade, ainda que no tenha encontrado status semelhante no setor privado que desconhece, em parte, o papel exercido pelo profissional egresso desses cursos, e mesmo suas habilidades e ferramentas nos diferentes campos. Dentre essas podem ser lembradas aquelas que envolvem desde as negociaes econmicas at o entendimento da cultura dos outros povos, das diferenas de modelos polticos e das possibilidades de se traar cenrios nacionais e regionais, em funo justamente das diversidades culturais e polticas cambiantes que caracterizam o contexto mais prximo. Na realidade, essa no uma rea recente de conhecimentos, ainda que em termos acadmicos, ela tenha comeado a ser explorada menos de um sculo atrs, quando foram criados os primeiros cursos voltados para essa especialidade nos anos 20, nos Estados Unidos. Por ter sido originada em pas que j se considerava grande, e pelo papel jogado pela grande nao norte-americana ao longo das dcadas posteriores, as relaes internacionais sempre se caracterizaram por ser uma rea mais conhecida, identificada e dominada teoricamente pelas concepes anglo-saxs. As teorias, as publicaes, os conhecimentos, praticamente tudo produzido em lngua inglesa. Os demais pases mantiveramse discretos, desempenhando papel de menor relevncia, inclusive pela falta de recursos humanos adequados para contrapor-se influncia norte-americana. Esse quadro passou a ser observado no ps-Segunda Guerra Mundial quando aquele pas emergiu verdadeiramente como a grande potncia no apenas em termos militares, mas tambm com indicadores econmicos, polticos e culturais, sem igual, estendendo seus tentculos ao redor de todo o globo, abraando-o como se fosse sua propriedade. Por isso mesmo, o poderio norte-americano se fez sentir em dois nveis: no primeiro, com o uso da fora bruta; no segundo plano, apoiado em variveis outras, operando atravs de suas capacidades, sobretudo culturais, e que se encontram praticamente
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consolidadas hoje, como se pode perceber pelo acesso tecnologia, pelo uso da lngua inglesa praticamente universal, pelas imagens e pelos valores, como inmeras obras j atestaram, seja atravs do imperialismo sedutor, seja pela trajetria do Tio Sam ao Brasil.3 Nos anos recentes, os aspectos lingsticos tm sido cada vez mais explorados, no que se concebeu designar geopoltica da lngua, pelos especialistas desse campo de conhecimentos, e preocupados com essa vertente do domnio anglo-saxo. Tudo isto tem propiciado, aos poucos, de maneira progressiva, que aspectos distintos, e ainda esquecidos da presena norte-americana no mundo, sejam levados a um pblico mais numeroso e diversificado, escapando das tradicionais linhas de pesquisas das cincias humanas.4 As preocupaes anglo-saxs na feitura de teorias encontram explicaes no fato de que essas ultimas sempre foram pensadas e elaboradas quando os Estados Unidos passaram a desempenhar papel maior, ou participando menos ativamente da formatao do sistema internacional. De um lado, para detectar a real influncia de Washington nos destinos do mundo e quais os caminhos a serem trilhados; e, de outro, para verificar o declnio, ainda que momentneo, as dificuldades encontradas. e porque tais fatos estavam acontecendo. Ou seja, apenas em pases com forte capacidade para ditar normas e influenciar os rumos para onde o mundo deveria caminhar (sofrendo portanto menos influncia desse ltimo), que se preocupam em criar teorias: para saber
H razovel literatura que analisa a crescente influncia cultural dos Estados na Amrica Latina, inclusive no Brasil. Dos ps-Segunda Guerra. Cf., por exemplo: HERZ, M. Poltica cultural externa e atores transnacionais. 1989. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais)- IRI-PUC, Rio de Janeiro,, 1989; TOTA, A. P. O imperialismo sedutor: a americanizao do Brasil na poca da Segunda Guerra. So Paulo: Companhia das Letras, 2000; MOURA, G. Tio Sam chega ao Brasil. So Paulo: Editora Brasiliense,1984 (Coleo Tudo Historia). ; GALDIOLI, A. S. A cultura norte-americana como um instrumento do soft power dos Estados Unidos: o caso do Brasil durante a Poltica da Boa Vizinhana. 2008. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais)- Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas, So Paulo, UNESP, 2008. Ver a coletnea coordenada por LACOSTE, Y.; RAJAGOPALAN, K. A geopoltica do ingls. So Paulo, Parbola, 2005.
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porque e como exercitar o poder em nvel cada vez mais amplo; ou para descobrir os motivos de perda de suas capacidades. O resto do mundo, como fcil constatar, pouco produziu em termos tericos para contrapor-se a essa tendncia dominante, e simplesmente passou a reproduzi-las de maneira automtica, visvel na academia atravs dos cursos de Relaes Internacionais, conferindo-lhe, portanto, legitimidade na interpretao dos fenmenos regionais ou globais. Uma consulta bibliografia das diversas graduaes existentes no pas no deixa margem a qualquer dvida sobre esse fato, observando-se repetio integral dos ttulos existentes na literatura internacional, seja de livros seja de peridicos (de procedncia anglo-sax): os mesmos autores utilizados no Rio Grande do Sul fazem parte das relaes bibliogrficas em Roraima, em Braslia, em So Paulo ou na Bahia, que assim apresentam-se por dentro dos debates mundiais. Eventualmente existem algumas diferenas em termos conceituais sobre o que sejam as prprias Relaes Internacionais. No faz muito tempo o Estado era visto como o grande e nico agente importante do cenrio global. O surgimento de outros atores exercitando papis destacados como as instituies internacionais e organizaes no-governamentais, as empresas transnacionais, ou as unidades sub-nacionais (como passaram a ser designados os novos agentes domsticos) serviram para que se questionasse, ainda que forma restrita, a terminologia Relaes Internacionais. Nesse cenrio atual, cada vez mais complexo, com redes e poderes difusos, o uso dos termos Relaes Internacionais j se apresentaria inadequado, ou mesmo incompleto, porque teria seu foco central apenas nas relaes inter-estatais, perspectiva essa que dificultaria o entendimento do que efetivamente ocorre hoje em dia, em funo dos novos atores e, conseqentemente, do aumento da diversidade de interesses. Assim, a prpria International Studies Association (ISA) um claro indicador de tal postura, ao adotar esse novo entendimento: Associao de Estudos Internacionais. Apesar disso,
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a terminologia consagrada ainda marca os cursos, uma vez que todas as licenciaturas e bacharelados recebem a costumeira designao de Relaes Internacionais. Terminologia essa, alis, difcil de ser alterada em funo de aspectos legais, para autorizao e reconhecimento dos prprios cursos, junto ao Ministrio da Educao. Este foi um debate que permeou, inclusive, a criao da entidade que atualmente representa a categoria, em evento realizado na cidade de Belo Horizonte (MG), em setembro de 2005. O nome inicial acordado foi Sociedade Brasileira de Estudos Internacionais, mas que, por problemas jurdicos, foi alterado, tendo sido registrada como Associao Brasileira de Relaes Internacionais (ABRI).5 Por outro lado, h, tambm, um debate bastante acalorado sobre as Relaes Internacionais como rea de conhecimento. Certamente no tm as mesmas especificidades de campos mais definidos como a Medicina, Direito, Administrao ou Engenharia, para ficarmos em algumas, que usufruem de grande prestgio no momento, e so bastante tradicionais. O fato de as Relaes Internacionais serem multifacetadas, significaria que no tem norte definido, uma vez que lana mo de disciplinas variadas como Cincia Poltica , Histria, Sociologia, Antropologia, Direito, Economia, dentre outras. Contudo, pelo motivo de serem utilizados referenciais to diversos no significa que na rea de Relaes Internacionais no haja campos prprios de trabalho, linhas de investigao e teorias diferenciadas das demais carreiras.
Trata-se do seminrio As Relaes Internacionais no Brasil, realizado nas dependncias da PUC/MG, em setembro de 2005. Ao evento compareceu grande parte de representantes dos cursos de Relaes Internacionais do pas, tendo sido eleita uma diretoria provisria da entidade. Disponvel em: <http://www.abri.org.br/abrinet/default.asp>. Acesso em: 4 maio 2008. Existe outra instituio criada anteriormente, em nvel mais restrito (no que diz respeito representatividade), denominada Associao Nacional dos Pesquisadores em Relaes Internacionais (ANPRI). Disponvel em: <http://anpri.blogspot.com>. Acesso em: 5 maio 2008.
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O exame dos prprios curricula dos cursos bastante elucidativo sobre isto, j que se observa um ncleo duro em torno de Poltica Externa Brasileira, Teorias das Relaes Internacionais e Organizaes Internacionais. Embora as mesmas possam ser estudadas pelo Direito, ou qualquer uma das outras carreiras, h uma especificidade em termos de abordagens tericas que as demais no utilizam, delas se distinguindo. No Direito, por exemplo, procura-se resolver tudo, ou quase tudo, de acordo com regras pr-estabelecidas, segundo princpios normativos. Esse tipo de abordagem encontraria dificuldades para tratarmos da maior parte dos problemas que afetam as Relaes Internacionais em seu sentido mais amplo. No difcil notar que, no mundo das Relaes Internacionais, as circunstncias dificilmente so as mesmas, seja em termos temporais, seja geogrficos, de interesses e de agentes direta ou indiretamente envolvidos no imbrglio. Isto significa que, embora as Relaes Internacionais necessitem, ou utilizem recursos de reas conexas, nem por isso, caminham na mesma direo, interpretando, projetando ou elaborando quadros prospectivos com os mesmos referenciais. Pode-se dizer que esta uma interpretao que se presta no apenas s realidades de pases industrialmente avanados, como situao muito parecida se verifica naqueles situados em regies mais distantes dos grandes centros de deciso. o que ocorre, por exemplo, em pases como o Brasil, onde o ensino e o estudo das Relaes Internacionais tm experimentado aprecivel incremento, no apenas em termos numricos das instituies que passaram a oferecer cursos com tal rubrica, como tambm tem-se multiplicado o nmero de associaes, de ncleos de pesquisa e de interessados nas Relaes Internacionais em sentido amplo, abarcando temas especficos e genricos sob todas as vertentes possveis. Por isso, vamos abordar, agora, nos prximos pargrafos a situao das Relaes Internacionais no pas, apresentando algumas dificuldades pelas quais tem passado essa rea, mormente nos ltimos anos, aps o crescimento inicial e acentuado que se verificou at os primeiros momentos da presente dcada.
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AS RELAES INTERNACIONAIS NO BRASIL Formalmente existem 96 cursos de Relaes Internacionais autorizados nos pas, conforme se pode verificar pela pgina eletrnica do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. H alguns anos chegou-se mesmo a ultrapassar a barreira dos cem. Muitos fecharam, como era previsvel, por terem enfrentado problemas que ainda no foram completamente sanados. Motivos variados podem ser arrolados: falta de alunos, condies inadequadas de ensino e pesquisa, carncia de mercado de trabalho, currculo no condizente com a realidade local. Embora a maioria absoluta dos cursos esteja concentrada na regio sudeste (54), vrios estados que no apresentavam tal opo de carreira, foram j contemplados, por exemplo, no estado da Paraba, no Amazonas e em Roraima, entre outros. Verifica-se, igualmente, que vrias instituies pblicas passaram a se preocupar em oferecer o curso de Relaes Internacionais, que at ento era quase um monoplio das instituies particulares. Este um dado curioso, porque j aponta outro caminho dos cursos de Relaes Internacionais nos pas. Possivelmente observaremos uma melhoria na qualidade dos egressos nos prximos anos. Fazer tal afirmativa no significa dizer que todas as entidades privadas que oferecem o curso de Relaes Internacionais o faam de maneira insatisfatria. Mas, por outro lado, pode-se dizer que esta uma realidade que se tem constatado em grande nmero delas, e em todas as reas, no sendo portanto condio impar das Relaes Internacionais. Se tnhamos apenas a Universidade de Braslia (UNB) at os anos 90, depois seguida pelos dois campi da Universidade Estadual Paulista (UNESP), em Franca e em Marlia, e pela Universidade de So Paulo (USP), temos hoje, em todo o pas, vrias universidades federais e estaduais ofertando a graduao. Isto significa, por outro lado, que, aos poucos, o curso de Relaes Internacionais passou a ser aceito e visto como necessrio pelas esferas pblicas e espera-se, agora, sua consolidao em nvel nacional, sob outros parmetros. Como ainda so recentes,
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alguns anos sero necessrios para que os profissionais egressos de instituies pblicas ocupem espaos. Todavia, j se pode perceber, pelo menos nas selees do mestrado San Tiago Dantas de So Paulo e da USP, que grande a parcela de alunos que vm de faculdades pblicas (da UNESP e da prpria USP), o que no exclui, ainda concorrentes oriundos de outras instituies que acumularam prestgio nesse meio tempo, e que esto localizadas geograficamente mais prximas, como as PUCs de So Paulo e de MG.6 Assim, quando se discute os padres de qualidade de ensino, o que um currculo deve contemplar, necessita-se ter em vista esse novo cenrio. Quando havia apenas cursos particulares, tanto a autorizao quanto o reconhecimento poderiam ser mais padronizados em funo dos prprios avaliadores que tinham uma viso mais ou menos homognea do que deveria ser um curso, com ncleo duro, optativas, etc., embora as grades curriculares normalmente se apresentassem fechadas, sem grandes possibilidades de incluso de disciplinas optativas/seletivas. Ai constatam-se dois problemas importantes e atuais. De um lado, o fato de que as mudanas no Instituto Nacional de Pesquisas e Estudos Educacionais/INEP possibilitaram que profissionais de outras reas faam as visitas de autorizao e reconhecimento dos cursos sob sua jurisdio.7 Se antes a equipe era sempre composta de dois professores, de instituies e estados diferentes do curso a ser avaliado, e com formao em Relaes Internacionais, atualmente o mesmo no se verifica. Por outro lado, isto quer dizer que o entendimento do que deve ser o curso de Relaes Internacionais ficou completamente alterado, tornando o processo de avaliao uma atividade praticamente restrita aos trmites burocrtico-administrativos.
O caso da PUC/RJ no aqui mencionado, porque se trata de uma instituio de grande prestgio, que tem h muitos anos o Instituto de Relaes Internacionais, com corpo docente altamente qualificado, e responsvel pela publicao de Contexto Internacional e de cursos de graduao, mestrado e doutorado na rea. O INEP, rgo do Ministrio da Educao, a instncia responsvel desde o inicio pela autorizao e reconhecimento dos cursos particulares no pas. Disponvel em: <http:// www.inep.gov.br/superior/condicoesdeensino>. Acesso em: 3 maio 2008.
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Na realidade no apenas nos cursos privados que isto acontece. No estado de So Paulo, por exemplo, os cursos estaduais que so reconhecidos pelo Conselho Estadual de Educao tambm passam pelos mesmos problemas, sendo que no necessariamente profissionais ligados s Relaes Internacionais so destacados para fazer o reconhecimento do curso, como aconteceu em Marlia, recentemente, em 2006.8 Em Franca ocorreu semelhante problema em outubro de 2004, uma vez que um dos componentes da equipe nada tinha a ver com a rea, embora fosse das Cincias Sociais. Apesar disso a Deliberao CEE 48/05 muito clara a esse respeito, como se pode ler: Art. 11 - Ser indicada pela Cmara de Educao Superior uma comisso de avaliao externa, constituda de dois especialistas, que elaborar relatrio circunstanciado, para subsidiar parecer conclusivo de conselheiro relator sobre o processo avaliatrio da instituio. No exemplo das instituies privadas, a estrutura dos cursos vai obedecer, sempre, ao interesse das faculdades que os oferecem, porque ainda no se aplicam as (inexistentes) Diretrizes de Bases para os cursos de Relaes Internacionais. Por serem relativamente novos, no h informaes mais precisas dos trmites para o reconhecimento dos cursos estaduais de outros locais. No que diz respeito s instituies federais devero seguir mecanismos semelhantes ao da Universidade de Braslia. Nesses recentes cursos pblicos, tem havido uma preocupao crescente com a formao mais slida dos alunos, mormente no que concerne parte terica, porque grande parte do corpo docente apresenta formao especfica em Relaes Internacionais, como graduao e mestrado, ou ento, com nfase em Cincia Poltica privilegiando reas de concentrao voltadas para temas internacionais. Assim, sabedores das dificuldades que enfrentaram, espera-se que tais docentes procurem san-las nos
Ver a respeito, a Deliberao CEE n 48/05, do Conselho Estadual de Educao de So Paulo, publicada no Dirio Oficial do Estado, em 07 de julho de 2005, Seo I, p. 21/22. Essa Deliberao dispe sobre o processo de avaliao das faculdades, faculdades integradas e institutos superiores de educao do sistema estadual de educao. Disponvel em: <http:/ /www.ceesp.sp.gov.br/Deliberacoes/de_48_05.htm>. Acesso em: 02 maio 2008.
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lugares onde esto ora alocados. Como conseqncia, a expectativa que esses cursos pblicos ofeream produto de boa qualidade, com estrutura curricular mais consistente, centros de pesquisa, bolsas de iniciao cientfica, acervo bibliogrfico compatvel com as reais necessidades dos alunos, o que no exclui aqueles outros particulares que tm adotado semelhante perspectiva, e que so de todos conhecidos pela excelncia de seu corpo docente nos cursos de graduao e ps-graduao. Estamos agora no terceiro estgio dos cursos de Relaes Internacionais. O primeiro foi aquele marcado pelo advento do bacharelado pioneiro da UnB em 1974, facilitado inclusive pelo locus privilegiado junto a todas as instncias do poder, a incluindo o Ministrio das Relaes Exteriores. Duas dcadas depois, o segundo momento com o surgimento da opo de carreira na PUC paulista em 1995, e os que se lhe seguiram ultrapassando a marca de uma centena em pouco menos de dois lustros. A terceira fase pode ser, portanto, caracterizada pela entrada do poder pblico na rea. Isto pode ser explicado, em parte, pelos mesmos motivos observados em meados dos anos 90. Naqueles anos, as Relaes Internacionais passaram a fazer parte do quotidiano, pela TV a cabo, pela Internet, etc., e pelas discusses no plano internacional com a globalizao e interdependncia, quando o mundo finalmente pareceu mais prximo do Brasil. Tais atores fizeram com que nos inteirssemos de que no vivemos isolados no mundo, e deu-se conta da necessidade de profissionais para entrar nesse novel mundo, em um mercado que exige preparao adequada, sobretudo familiarizados com as negociaes internacionais, para trabalhar em um cenrio onde os blocos estavam se formando com grande rapidez. Dez anos depois, com o fortalecimento das Relaes Internacionais em nvel mais aprofundado com a criao de inmeros programas de ps-graduao, e a visvel insatisfao com as condies oferecidas por muitos cursos particulares,
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consolidou-se a opinio de que esse espao deveria ser tambm ocupado pelas instituies pblicas, uma vez que essas estavam negligenciado campo aprecivel de trabalho, bastante concorrido como se pode verificar por vestibulares feitos, por exemplo, em SP, na capital e no interior. Alm do mais, as universidades pblicas estariam descumprindo uma de suas finalidades bsicas, qual seja, a de atender s reais necessidades do mercado e a demanda dos alunos, obrigados a freqentar instituies de ensino privado, arcando com pesados encargos financeiros. Isto significa que, na medida em que novos cursos pblicos forem sendo criados, outros tantos particulares, situados geograficamente pertos, devero sofrer o impacto dessas mudanas, a no ser que ofeream qualidade semelhante. Tal alternativa, porm, um pouco limitada, e difcil de se concretizar, j que mesmo em SP as instituies privadas, incluindo aquelas com certo renome, tm sistematicamente demitido os profissionais que se titulam, ou que aumentam suas capacidades, e contratando em seu lugar alunos que realizam seus mestrados, portanto ainda em estgio inicial de formao acadmica . Por outro lado, se considerarmos que a entrada de instituies pblicas aumenta o nmero de vagas disponveis, melhorando as opes dos vestibulandos, o que esperar das faculdades particulares, que so, e durante muito tempo (provavelmente sempre) correspondero maioria nessa rea?. Uma delas seria a tentativa de melhoria das condies de ensino, o que difcil porque o reconhecimento se faz sem grandes exigncias, de maneira mais flexvel que anteriormente. Agora s vai um docente por curso, no necessariamente um especialista, acompanhando um avaliador institucional, e que realizam muitas vezes avaliaes simultneas de dois ou mais bacharelados/licenciaturas. Talvez o melhor fosse estabelecer as Diretrizes de Bases dos cursos de Relaes Internacionais, para que se pudesse ter um mnimo de qualidade exigida. Contudo, h dvidas de que apenas uma iniciativa nesse sentido resolveria, porque, atualmente, os cursos de todo o pas tm grade curricular que se repete em
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grande medida, alm de termos h vrios anos o documento Padres de qualidade. Quando havia poucos cursos antes de 2000, percebia-se certa preocupao em fixar uma grade que correspondesse s exigncias mnimas necessrias para que o produto final oferecido fosse de boa qualidade. Depois, formalmente, todas passaram a preencher esses mesmos requisitos, porque quando uma entidade faz a demanda pela criao de um curso, toma emprestada a estrutura dos j existentes e praticamente a copia. A diferena, entretanto, se localiza em toda a infra-estrutura, desde a existncia de corpo docente satisfatrio, bibliotecas com bom acervo, laboratrios, etc., alm de propiciar a participao de alunos e corpo docente em eventos nacionais e internacionais, ou escrevendo textos, etc. Atualmente, aps todos esses anos, j se tem uma viso bastante precisa do funcionamento precrio dos cursos oferecidos por muitas instituies, ainda que vrias delas criem publicaes que dificilmente ultrapassam dois ou trs nmeros, apenas para fazer constar nos relatrios de avaliao de reconhecimento do curso. No quadro educacional brasileiro, este no um problema isolado das Relaes Internacionais. Trata-se de um problema global que atinge a todos, de forma quase indistinta, seja em termos geogrficos, seja nas opes de carreiras e de instituies. Basta ver o nmero de faculdades de Direito, de Administrao e de Medicina existentes. As duas primeiras romperam a marca de mil (1067 de Direito em dezembro de 2006), enquanto as de medicina esto em nmero bastante elevado (172, sendo que at cidades com 65.000 habitantes so contempladas com um curso). Os cursos de Administrao, por exemplo, passaram a ter diretrizes depois de 1998, elaboradas inclusive por dois docentes que os avaliavam para a Secretaria de Ensino Superior/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (SESU/INEP). Em um quadro com essas caractersticas, o que possvel fazer? Criar o conselho regional? Incentivar empresas juniores? A
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experincia observada com as outras profisses demonstra que isto no tem resolvido o problema, embora possam minimiz-lo. Veja-se o caso da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e do Conselho Federal de Medicina (CFM). Sempre procuram interferir, inclusive exigindo que novos cursos passem pelo seu crivo. Mas isto no necessariamente tem acontecido, e os avaliadores frequentemente reclamam das condies encontradas, quando fazem o trabalho de reconhecimento, sugerindo o fechamento daqueles que consideram deficientes, etc. Raramente medidas nessa direo tm sido tomadas, ficando quase sempre nas ameaas feitas pelo Ministrio da Educao, mesmo porque muitas instituies apresentam forte respaldo poltico, o que pode ser observado em vrios cursos de todas as reas no pas. O resultado final que nas provas do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE), a pontuao obtida deixa muito a desejar.9 O encerramento das atividades dos cursos tem ocorrido, normalmente, apenas quando se torna deficitrio no plano econmico, no produzindo os lucros esperados, mas no pela preocupao primeira pela falta de qualidade. Ou seja, quando deixa de ser rentvel, o curso deixa de ser interessante para a mantenedora que prefere assim desativ-lo. Antes havia a iluso de que os cursos de Relaes Internacionais iriam gradativamente melhorando, conforme seus alunos fossem saindo, freqentando programas de ps-graduao e assumindo cargos de docentes, pesquisadores, etc., inclusive
Ver, por exemplo: 30 cursos de Medicina mal avaliados em prova do ENADE podem perder vagas. Folha de S. Paulo, So Paulo, 25 abr. 2008 . Disponvel em: <http:// www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff2504200823.htm>. Acesso em: 3 maio 2008. Nos cursos de Direito situao semelhante, ou mais delicada, se verifica: ANDRADE, Eduardo de Carvalho MEC quer fechar faculdades fracas e manter escolas ruins, O Estado de S. Paulo, 8 nov.2007; FEITOSA, I. Jamais um curso pode funcionar sem parecer da OAB. Revista Consultor Jurdico, 8 nov. 2007. Disponvel em: <http://conjur.estadao.com.br/ static/text/61160,1>. Acesso em: 3 maio de 2008; COSTA, P. MEC corta vagas e diz querer melhorar ensino de Direito. Revista Consultor Jurdico, 17 jan. 2008. Disponvel em: < http://conjur.estadao.com.br/static/text/63091,1>. Acesso em: 3 maio 2008.
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em suas prprias instituies de origem. Entretanto, essa expectativa no se verificou na velocidade esperada, da a dificuldade daqueles que fizeram ou esto fazendo cursos de ps-graduao stricto sensu, e tm demorado um pouco mais do que se previa, para se inserirem no mercado de trabalho no prprio local onde esto, a no ser que se desloquem para lugares mais distantes dos grandes centros. Os cursos de Relaes Internacionais vo enfrentar, e isto j se converteu em realidade, os mesmos problemas pelos quais tm passado as demais reas. Cursos considerados de boa qualidade continuaro funcionando com demanda regular, flutuando de acordo com as conjunturas, mas sem que sejam colocados em risco. Os profissionais deles egressos provavelmente tero chances normais no mercado de trabalho, seja nas universidades, seja na iniciativa privada. Certamente o egresso de Relaes Internacionais que j trabalha, ocupando cargos, ainda que um pouco distanciados de sua formao, ter um diferencial melhor, se a empresa para a qual empresta seu talento tiver vocao para empreendimentos maiores, com interface no exterior, o que poder facilitar-lhe projeo e bom espao profissional.
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A PRODUO DA PS-GRADUAO EM RI NO BRASIL: BREVE AVALIAO 1
Janina Onuki Amncio Jorge de Oliveira2

1 INTRODUO
emos visto nos ltimos anos, o crescimento da rea de Relaes Internacionais, tanto no que diz respeito s demandas do mercado, empresas e rgos governamentais (fora do quadro da diplomacia do Ministrio das Relaes Exteriores), quanto no campo acadmico, da pesquisa e do ensino. Uma das explicaes para esta fase de crescimento est na combinao de um processo de transio democrtica iniciado em meados dos anos 1980, de liberalizao da economia que se deu a partir do incio dos anos 1990, associados intensificao das negociaes internacionais e regionais. A relao entre um cenrio domstico mais democrtico e um cenrio internacional mais interdependente, ambos complexos
Este captulo foi elaborado com dados parciais da pesquisa sobre a ps-graduao em Relaes Internacionais no Brasil, incentivado pela Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP). Este texto foi apresentado no Frum de RI, na V Semana de Relaes Internacionais da Unesp (Novos atores e Relaes Internacionais), em Marlia, de 24 a 27 de setembro de 2007. Janina Onuki professora do Instituto de Relaes Internacionais da USP e pesquisadora do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais (CAENI-USP). Amncio Jorge de Oliveira professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e coordenador cientfico do CAENI-USP.
2
400
por conta da ampliao do nmero de atores e de temticas diversas concorrentes, passou a demandar profissionais com conhecimentos mais voltados para temas internacionais que tivessem uma formao multidisciplinar. No se pretende aqui discutir as conseqncias de uma formao mais ampla frente aos cursos que oferecem formao mais especializada, mas apenas chamar ateno para o fato de que os cursos de Relaes Internacionais no Brasil, na sua grande maioria, oferecem formao combinada entre vrias disciplinas: Cincia Poltica, Direito, Histria e Economia, e isso pode ter reflexos nos trabalhos de ps-graduao. No do ponto de vista da qualidade dos trabalhos, mas do vis metodolgico e temtico. Ainda no se tem convergncia sobre qual dessas vertentes se deve privilegiar, no h um estudo exaustivo sobre os impactos desses cursos na formao acadmica dos estudantes, nem se sabe a localizao dos seus egressos. O que se sabe que vrios desses cursos de graduao fizeram mudanas significativas na sua grade curricular, aperfeioando o contedo das disciplinas e ampliando o enfoque em poltica internacional. O crescimento acadmico da rea de relaes internacionais no Brasil, a partir da dcada de 1990, deu-se fundamentalmente com base na expanso vertiginosa dos cursos de graduao. 3 Uma radiografia sistemtica sobre os desdobramentos dessa expanso em distintos nveis capacidade de absoro no mercado de trabalho e tipo de formao adequada; gesto da representao profissional; relacionamento com reas de ensino e pesquisa contguas; identidade curricular etc. ainda est por ser feita, em que pese alguns esforos anteriores significativos nesta direo e que deram contribuies substantivas ao debate.4 No que diz respeito ps-graduao esse crescimento no tem acompanhado de forma to rpida a graduao, embora tenha
Atualmente temos o registro de 97 cursos de graduao em Relaes Internacionais no Brasil, credenciados no MEC. Dados disponveis online em: [www.inep.gov.br]. Consulta em 15 de abril de 2008.
4 3
Shiguenoli (1999), Herz (2000), Hirst (1988).
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crescido o nmero de cursos de ps, stricto sensu e lato sensu, nos ltimos anos. Este crescimento pode at ser considerado reflexo da expanso da graduao, mas ainda assim insuficiente para absorver demandas crescentes, sobretudo quando se trata de programas de doutorado, em que temos apenas dois cursos em funcionamento (UnB e PUC/Rio). Tanto que ainda se observa nos programas de ps-graduao em Cincia Poltica principalmente, a absoro de uma quantidade significativa de candidatos desta rea. Este artigo tem como objetivo fazer um diagnstico preliminar dos temas pesquisados em trabalhos de ps-graduao, identificando quais as principais lacunas da rea em termos de pesquisa, e analisar a evoluo e consolidao da ps-graduao em relaes internacionais no Brasil. Toma-se como ponto de partida a idia de que a psgraduao exerce papel central na construo da identidade e consolidao de qualquer rea acadmica. Se verdadeira a tese de que no existe ensino sem pesquisa, tambm o fato de que a ps-graduao , certamente no o nico, o principal ambiente de produo cientfica. Da mesma forma, a formao quadros para o ensino, pesquisadores, de profissionais qualificados e especializados depende fortemente da existncia de programas de ps-graduao qualificados. Deste modo, a elaborao de uma poltica estratgica para a rea deve ser feita com base na compreenso sobre o estado da arte da ps-graduao no pas e a relao de equilbrio graduao/ps-graduao. Neste caso parece ser ainda mais relevante esse diagnstico dada a ainda incipiente organizao da rea e o descompasso entre graduao e ps-graduao. O artigo faz uma breve apresentao sobre as ofertas dos programas de ps-graduao, traa o perfil temtico dos trabalhos de ps-graduao em relaes internacionais, nos nveis de mestrado e doutorado, em seis programas e suas respectivas reas de pesquisa. Os dados apresentados so parciais e revelam os resultados apenas at o primeiro semestre de 2005. Dessa forma, ainda no avana na anlise dos trabalhos que foram defendidos aps esta data.
402
Este projeto teve incio a partir da discusso feita, entre especialistas da rea, durante do IV Encontro da ABCP (Associao Brasileira de Cincia Poltica), em julho de 2004 no Rio de Janeiro, em que se diagnosticou um desconhecimento sobre o estado da arte da produo cientfica, do ponto de vista temtico e metodolgico, dos trabalhos de RIs, tanto nos programas especializados, quanto nos programas de ps-graduao em Cincia Poltica. Uma verso completa deste trabalho, incluindo todos os dados da pesquisa (at 2008, e os novos programas de psgraduao) foi encomendada pela prpria ABCP que vem acompanhando de perto, tanto a expanso da rea de Relaes Internacionais, quanto sua interao com a rea de Cincia Poltica. A previso de finalizao da pesquisa agosto de 2008.
2 A PS-GRADUAO
EM
RI NO BRASIL
Somente mais recentemente a expanso da ps-graduao no Brasil contou com a criao de programas especficos de relaes internacionais. Tradicionalmente os trabalhos de ps-graduao vinham sendo feitos, e seguem dessa maneira em grande medida, como sub-rea consolidada de outros programas em especial Direito Internacional, Cincia Poltica, Economia e Histria ou por meio de orientao de professores especialistas em diversos outros departamentos. Vale ainda considerar a criao de programas especficos no campo das relaes internacionais, tais como a integrao regional e meio-ambiente5 . Atualmente, como se observa na tabela 01, temos 6 programas de mestrado em Relaes Internacionais em funcionamento, nem todos so avaliados nesta pesquisa preliminar. Vale destacar que temos, ainda dois programas de doutorado (UnB e PUC/Rio) e ainda dois projetos de ps-graduao em tramitao na CAPES (USP, para mestrado e doutorado) e (UEPB, mestrado).
Como se pode observar nos programas da USP: PROLAM e PROCAM.
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Tabela 1 - Instituies que oferecem mestrado stricto sensu em Relaes Internacionais.

Instituio UnB PUC/Rio UNESP/UNICAMP/PUC-SP UFRGS UFF PUC/Minas Ano de criao 1987 1987 2003 2005 2006 2007 Nota CAPES (trinio 2005-2007) 5,0 5,0 4,0 4,0 3,0 3,0
Fonte: CAPES (2007)
A criao de quarto desses cursos (todos stricto sensu) a partir de 2003 mostra como a constituio da rea extremamente recente, o que dificulta ainda uma avaliao mais profunda sobre os rumos da rea, e um diagnstico mais preciso sobre a nfase que tem sido dada nos trabalhos de pesquisa. Como se pode ver no grfico 01, o crescimento da rea de relaes internacionais foi substantivo na dcada de 90. O pice foi em 2001, ano em que foram defendidos 49 trabalhos de relaes internacionais nos departamentos do plano amostral. Uma anlise qualitativa revela que parte dessas defesas resulta do retorno de pesquisadores que foram fazer parte do doutorado no exterior. Vale destacar que vrias dessas mesmas instituies dada a demanda crescente por especializao na rea de Relaes Internacionais criaram cursos de ps-graduao lato sensu. Alguns cursos com carter mais especializado em Negociaes Econmicas Internacionais (Unesp), outras mais abrangentes (UnB). Alm disso o Instituto Rio Branco que forma diplomatas aprovados no seu concurso anual, tornou-se um programa de mestrado profissionalizante, credenciado pela CAPES. So vrios os cursos de especializao e cursos de extenso de curta durao oferecidos por estas instituies ou por centros
404
especializados. o caso dos cursos de Capacitao em Negociaes Internacionais, oferecidos pelo Centro de Estudos das Negociaes Internacionais (CAENI-DCP/USP), desde 2005, tanto para o pblico acadmico de estudantes, quanto para a comunidade da rea privada e pblica.
50 49
43 40 37 38
30
32 30 27 24 29
20 17 13 10 14 11 15
5 3 0
1
1986 1 9 8 7 1988 1 9 8 9 1990 1 9 9 1 1992 1 9 9 3 1994 1 9 9 5 1996 1 9 9 7 1998 1 9 9 9 2000 2 0 0 1 2002 2 0 0 3 2004
2005
Grfico 1 - Nmero de dissertaes/teses em Relaes Internacionais (at 2005)

Fontes: Programa de Ps-graduao das Universidades e base CAPES.
Como se pode ver na tabela 01, a seguir, UnB e da PUCRio so os programas mais antigos e, por isso, os que apresentam o maior nmero de trabalhos. Juntas as duas instituies so responsveis por 70% dos trabalhos defendidos nos departamentos pesquisados. incipiente ainda a avaliao do impacto dos programas especializados em Relaes Internacionais, criados recentemente no mbito do edital San Tiago Dantas 6 .
Ver: edital do Programa San Tiago Dantas de Apoio ao Ensino das Relaes Internacionais. Disponvel em: <www.capes.gov.br/export/sites/capes/download/bolsas/RelacoesInternacionais.pdf>. Acesso em: 2 maio 2007.
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O procedimento adotado na fase preliminar desta pesquisa foi fazer o levantamento completo de todos os trabalhos de psgraduao (mestrado e doutorado) defendidos nos principais programas no Brasil, que tinham como rea de conhecimento as Relaes Internacionais, atravs dos dados disponveis na CAPES, assim como nas prprias instituies de origem. Este mapeamento de 400 trabalhos foi feito a partir da identificao das palavras-chave e do resumo dos trabalhos, o que nos permitiu classific-los em temticas distintas. Entretanto, ainda no foi possvel fazer esta classificao, a partir das suas distintas orientaes metodolgicas. Isso s poderia ser feito a partir da consulta individual das dissertaes e teses, o que ainda no foi vivel nesta pesquisa. Tabela 2 - Distribuio de trabalhos defendidos por instituies (mestrado e doutorado).
Nmero de trabalhos defendidos UnB PUC-RJ USP Prolam-USP IUPERJ Unicamp Total
Fonte: CAPES (2004).
Percentual Vlido (%) 40,5 30,3 14,3 8,3 3,5 3,3 100,0
162 121 57 33 14 13 400
No se considera aqui todos os programas, apenas os indicados na tabela 02. Para esta pesquisa, foi feito um levantamento dos trabalhos defendidos (mestrado e doutorado) em todos os programas especficos j institucionalizados, tais como PUC/Rio e UnB. No campo da cincia poltica foram analisados
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os trs principais programas (USP, IUPERJ, UNICAMP), conforme os critrios de avaliao institucional da CAPES. Considerou-se os trabalhos defendidos no PROLAM (Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina) da USP por se tratar de programa muldisciplinar e que, nos ltimos anos, concentrou um grande nmero de trabalhos na rea de Relaes Internacionais, como se poder observar nos dados empricos. Embora no seja o foco central deste captulo, h ainda que se fazer considerao acerca dos riscos e vantagens da autonomizao da rea de relaes internacionais no nvel de ps-graduao, pari passu ao que aconteceu no nvel de graduao. Conseqncias no que tange a especificidades epistemolgicas, identidade temtica e conceitual, esquemas de financiamento e polticas cientficas especficas, desenvolvimento de linhas de pesquisa etc.
3 PERFIL TEMTICO DOS TRABALHOS O mapeamento do perfil da produo de teses e dissertaes foi feito em dois formatos. Num primeiro momento, faz-se a seleo a partir da tica dos processos, agrupados nos mais recorrentes processos e fruns/arenas de relaes internacionais (poltica externa, integrao regional, regimes e organizaes internacionais, teoria de relaes internacionais, poltica comparada e estado, soberania e globalizao). Num segundo formato, o critrio temtico, com os trabalhos agrupados em trs nveis correntes/clssicos: temas de comrcio, segurana internacionais e novos temas de relaes internacionais (migrao internacional, direitos humanos, meio-ambiente, gnero etc.). Em ambos os casos procurou-se verificar o ordenamento temtico no conjunto das instituies quanto a distribuio por instituio. Cada um desses nveis foi contabilizado uma nica vez por instituio. Poltica externa e diplomacia , como se pode ver na tabela 03, o principal processo estudado nos programas de ps-
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graduao analisados. Em segundo lugar, com percentuais muito prximos esto os temas da integrao regional e de regimes e organizaes internacionais. Chama a ateno o pouco destaque de trabalhos tericos no campo das relaes internacionais, processo que perfaz menos de 6% do total analisado. Em semelhante ordem de grandeza esto os trabalhos de poltica comparada relacionados ao tema dos estados, soberania e globalizao. Do ponto de vista de distribuio por instituio vale notar que, em casos especficos, h uma dose de especializao temtica (processo) institucional. O caso mais flagrante a nfase que o PROLAM-USP confere ao tema da integrao regional (mais de 50% dos trabalhos versam sobre esta temtica). No plo oposto est a UnB, instituio na qual a integrao regional est presente em menos de 9% dos trabalhos. O tema de regimes e organizaes internacionais claramente subestimado em seus dois programas da USP (DCP e PROLAM). Enquanto no conjunto da amostra, Regimes & Organizaes Internacionais perfazem 14% dos trabalhos, nestas instituies no chegam a 2%. O tema Poltica Externa e Diplomacia tem representao substantiva, de ao menos 30%, nos trs maiores programas (UnB, PUC-Rio e DCP-USP). Esta representao , contudo, mais significativa, no DCP/USP, na medida em que perfaz quase 50% de todos os trabalhos defendidos. O exame da distribuio dos trabalhos de ps-graduao nos programas escolhidos permite algumas consideraes preliminares. Em primeiro lugar a produo ps-graduada em relaes internacionais fortemente regionalizada. Esta tendncia se expressa na concentrao de estudos em poltica externa brasileira7 , em detrimento dos estudos de poltica externa de outros pases; a prevalncia de estudos sobre Mercosul ou Cone Sul nos estudos sobre integrao regional e a baixssima incidncia
Dos 138 estudos sobre Poltica Externa, 85 (68,83%) deles eram sobre poltica externa brasileira e 25 (18,11%) de Poltica Externa de grandes potncias (EUA, UE, Japo e Inglaterra). Outros poucos pases tiveram sua poltica externa estudada, e sempre uma ou no mximo duas vezes.
7
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de estudos de rea no focada em Cone Sul e Amrica do Sul ou ainda o nmero limitado de pesquisa sobre poltica comparada. Em segundo plano, o predomnio de estudos histricos e empricos em detrimento de estudos de cunho terico. No se verifica, alm disso, um investimento sistemtico em produzir teoria. Tabela 3 - Produo da ps-graduao em RI por instituio e processos.
IUPERJ Poltica Externa e Diplomacia 3 21,4% P ROLAM 5 15,2% -2,4 Integrao Regional 3 21,4% 18 54,5% 6,6 Regimes e Organizaes Internacionais 1 7,1% 0 0,0% -2,4 Teoria de RIs Sistema Interamericano Poltica Comparada 1 7,1% 1 7,1% 1 7,1% 1 3,0% 1 3,0% 6 18,2% 3,6 Estado, Soberania e Globalizao Outros Processos Total (100%) 0 0,0% 4 28,6% 14 0 0,0% 2 6,1% 33 6 5,0% 21 17,4% 121 9 5,6% 33 20,4% 162 1 7,7% 1 7,7% 13 4 7,0% 12 21,1% 57 20 5,0% 73 18,3% 400 7 5,8% 0 0,0% 4 3,3% 23 19,0% 15 12,4% 14 8,6% -3,0 30 18,5% 2,1 10 6,2% 6 3,7% 6 3,7% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 6 46,2% 3,2 1 7,7% 1 1,8% -2,9 4 7,0% 1 1,8% 3 5,3% 23 5,8% 9 2,3% 20 5,0% 56 14,0% PUC/ RIO 45 37,2% UNB 54 33,3% UNICAMP 4 30,8% DCP/ USP 27 47,4% 2,2 5 8,8% 61 15,3% T OTAL 138 34,5%
Fonte: Sistema CAPES (2004) e programas de ps-graduao. Resduos ajustados acima de 2,0 ou abaixo de -2,0 indicam observaes acima do esperado.
Ao contrrio, prevalecem estudos de balano terico ou interpretativo da produo estrangeira, clssica ou neo-clssica de relaes internacionais8 . Nota-se ainda a presena pequena, embora de grande qualidade, de trabalhos de ps-graduao com nfase
Destaca-se a discusso sobre a produo de teoria no Brasil (e demais pases perifricos), que vem sendo desenvolvida por Joo Pontes Nogueira (IRI-PUC/Rio).
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em concepes de orientao sociolgica: dos 23 trabalhos nesta linha, 3 foram sobre construtivismo, 3 sobre Escola Inglesa e 2 a respeito da escola marxista nas relaes internacionais. Com isto, podemos dizer que no que se refere produo de trabalhos de ps-graduao, as relaes internacionais no Brasil esto mais prximas do campo histrico e emprico do que do campo terico. Esses dados so convergentes com as linhas de pesquisas apresentadas nos programas de ps-graduao. claro, neste sentido, a forte divergncia entre o ensino, no qual o tema de teoria tem acento garantido nos cursos de ps e a rea de pesquisa. Nesta mesma linha, h que ser crer numa certa renncia de estudos sobre o desenvolvimento, haja vista o nmero bastante reduzido de teses que versam sobre a temtica, que no seja numa perspectiva de histria do pensamento (CEPAL, ISEB etc). Do ponto de vista temtico, era de se esperar forte predominncia de temas tradicionais nos trabalhos de ps-graduao (Comrcio e Segurana). Na realidade, a somatria dos trabalhos desses temas (Comrcio e Segurana) perfazem 1/3 dos trabalhos produzidos (33,4%). Novos temas de relaes internacionais composto por temas como migrao, direitos humanos, trabalhos, meio-ambiente, gnero etc. constituem 1/4 da produo de RI em nvel de ps-graduao. Dentre os novos temas, tiveram destaque o tema de meio-ambiente, com a recorrncia de 25 trabalhos e direitos humanos, objeto de 17 trabalhos ps-graduados em RI. O tema de segurana , por outro lado, claramente o menos estudado, o que reflete, em grande medida, a posio discreta do pas na cena internacional na rea de segurana e pela distncia do pas de rea de conflitos internacionais regionais. Quando surge como tema de teses e dissertaes, no mais das vezes, est relacionado novos temas, tais como crime transnacional, narcotrfico etc. Segurana Internacional e Defesa est discretamente melhor representada na USP. Provavelmente esta lacuna poder ser preenchida a partir dos resultados obtidos da implementao dos programas de ps-graduao em Relaes Internacionais, voltados para os temas da defesa nacional e segurana internacional, incentivados pelo Edital Pr-Defesa.
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Tabela 4 - Produo da ps-graduao em RI por instituio e temas.

Comrcio Internacional e Finanas Segurana Internacional e Defesa Novos temas Abrangente/ Outros temas Total (100%) IUPERJ 1 7,1% 1 7,1% 4 28,6% 8 57,1% PROLAM 19 57,6% 6,1 0 0,0% -2,6 7 21,2% 7 21,2% -2,4 33 23 19,0% 26 21,5% 49 40,5% PUC-RIO UNB 23 22 19,0% 13,6% -2,0 20 12,3% 49 30,2% 71 43,8% 2 15,4% 5 38,5% 5 38,5% 16 28,1% 2,8 10 17,5% 24 42,1% 62 15,5% 101 25,3% 164 41,0% UNICAMP 1 7,7% TOTAL USP 7 73 12,3% 18,3%
14
121
162
13
57
400
Fontes: CAPES (2004) e programas de ps-graduao. Resduos ajustados acima de 2,0 ou abaixo de -2,0 indicam observaes acima do esperado.
4 C ONCLUSO O que podemos observar, no campo das Relaes Internacionais no Brasil, que o crescimento da graduao no foi acompanhado em sintonia com o crescimento da ps-graduao. Evidentemente que uma parcela significativa dos graduados vai para a iniciativa privada, governo ou outras iniciativas, que no academia. Ainda assim, a demanda por professores e a necessidade de consolidao em pesquisa requer uma melhor equilbrio do crescimento da ps-graduao. Para tanto, polticas especficas devem ser levadas considerao. clara a concentrao de trabalhos focados no tema da poltica externa brasileira, dada nossa tradio diplomtica e o interesse em compreender as mudanas da poltica externa brasileira no regime democrtico, e a atuao internacional do Brasil. Ainda, preciso destacar a grande quantidade de trabalhos voltados para o tema da integrao regional, e o Mercosul e particular, reflexos das mudanas da conjuntura internacional.
PARTE V
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Pelo menos nesse perodo inicial de constituio da rea, e de consolidao dos programas de ps-graduao (com exceo da UnB e PUC/Rio), os novos temas parecem ganhar maior destaque ao longo dos ltimos anos. O mapeamento elaborado chama ainda a ateno para a existncia de inmeras lacunas do ponto de vista de processos e temas. Tais como trabalhos de cunho terico, trabalhos de rea de geopoltico, segurana internacionais etc. Faz-se ainda necessrio avaliar e discutir os rumos da rea de Relaes Internacionais no Brasil, tanto no plano da graduao quanto da ps-graduao, de forma integrada. A iniciativa da Unesp em dar continuidade a esse importante debate de forma sistemtica, no Frum de RI (organizado anudalmente no mbito da Semana de Relaes Internacionais) louvvel e deve ser apoiada.
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AUTORES
PARTE I - D ANANDO COM OS G IGANTES: O B RASIL E O BRICS Anatoly S. Kapko Cnsul-Geral da Rssia no Brasil. Durval de Noronha Goyos advogado admitido no Brasil, em Portugal, na Inglaterra e Gales. Scio snior do escritrio Noronha Advogados. professor de ps-graduao de Direito do Comrcio Internacional e coordenador do curso de Direito Internacional na Escola Paulista de Direito. professor convidado da Universidade Fudan (China) e Universidade Jawaharlal Nehru (ndia). Lus Antonio Paulino professor de Economia Internacional no curso de Relaes Internacionais na Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual Paulista UNESP/Marlia. short term consultant do Banco Mundial e membro do Conselho Superior de Comrcio Exterior da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP. Marcos Cordeiro Pires professor de Economia Poltica nos cursos de Relaes Internacionais e Cincias Sociais e professor de Economia Brasileira no curso de ps-graduao em Sociologia na Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual Paulista UNESP/Marlia. Marina Gusmo de Mendona professora titular de Formao Econmica do Brasil e Formao Econmica da Amrica Latina na Faculdade de Economia e Relaes Internacionais da Fundao Armando lvares Penteado FAAP Yogesh Tyagi professor de Direito Internacional e Diretor do Centro de Ensino e Pesquisa sobre Direitos Humanos da Faculdade de Estudos Internacionais da Universidade Jawaharlal Nehru Nova Dli, ndia.
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PARTE II - FLUXOS MIGRATRIOS E INDIVIDUALIDADES: NOVOS ATORES E RELAES INTERNACIONAIS Adriana Capuano de Oliveira professora da UNESP Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho Campus de Franca. coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisa em Migraes Internacionais da Unesp/ Franca, MIGREPI. Elson Menegazzo mestrando do programa de ps graduao em Cincias Sociais da Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual Paulista UNESP/Marlia, e membro do Grupo de Estudos e Pesquisa de Migraes (UNESP/CNPq). Odair da Cruz Paiva professor do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas e do Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais da Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual Paulista (UNESP) Campus de Marlia. Pesquisador do Laboratrio de Estudos da Intolerncia (LEI) da Universidade de So Paulo (USP) e do Ncleo de Estudos da Populao (NEPO) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) Jos Blanes Sala professor Doutor do Curso de Relaes Internacionais da Faculdade de Filosofia e Cincias da UNESP Campus de Marlia. Mestre e doutor em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da USP. PARTE III - A TORES SUBNACIONAIS Tullo Vigevani professor titular da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec). Marcelo Fernandes de Oliveira doutor em Cincia Poltica pela USP e professor de Relaes Internacionais da Unesp Campus de Marlia. Jefferson Aparecido Dias Procurador da Repblica em Marlia, mestre em Teoria do Direito e do Estado pela Fundao de Ensino Eurpides Soares da Rocha e doutorando em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, em Sevilha (Espanha). PARTE IV - O FICINAS Mirian Claudia Loureno Simonetti doutora em Geografia Humana pela Universidade de So Paulo. Professora da Faculdade de Filosofia e Cincias da UNESP Campus de Marlia SP. Coordenadora do Centro e Pesquisas e Estudos Agrrios e Ambientais CPEAA. Andr Scantimburgo estagirio do Centro e Pesquisas e Estudos Agrrios e Ambientais CPEAA.
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Fernando Fiamengui estagirio do Centro e Pesquisas e Estudos Agrrios e Ambientais CPEAA. Rita de Cssia Biason professora no curso de Relaes Internacionais, na UNESP Campus Franca e coordenadora, na mesma instituio, do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Corrupo. Clia Tolentino doutora em Cincias Sociais pela UNICAMP, professora de Sociologia junto FFC-UNESP de Marlia desde 1986, coordenadora do Grupo de Estudos de Literatura e Cinema, autora do livro O rural no cinema brasileiro. Editora da Revista Eletrnica Baleia na Rede (http:// www.marilia.unesp.br/baleianarede). Thiago Lima mestre em Relaes Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP). pesquisador do CEDEC e membrodo OREAL (Observatrio das Relaes EUA-Amrica Latina). Rosngela de Lima Vieira professora assistente doutora da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho. PARTE V - F RUM: EM DEBATE A REA DE CONHECIMENTO DAS RELAES INTERNACIONAIS Lus Antnio Francisco de Souza professor da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, Faculdade de Filosofia e Cincias - Campus de Marlia e coordenador do Observatrio de Segurana Pblica. Eiiti Sato professor adjunto da Universidade de Braslia onde exerce o cargo de Diretor do Instituto de Relaes Internacionais. Foi Presidente da Associao Brasileira de Relaes Internacionais (ABRI) Shiguenoli Miyamoto professor titular e livre-docente de Relaes Internacionais e Politica Comparada, Departamento de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas/UNICAMP. Janina Onuki professora do Instituto de Relaes Internacionais da USP, e pesquisadora do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais (CAENIDCP/USP). Amncio Jorge de Oliveira professor doutor do Departamento de Cincia Poltica da USP, coordenador cientfico do Centro de Estudos das Negociaes Internacionais (CAENI) do DCP-USP e presidente da Comisso de Ps-Graduao e Pesquisa do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da USP.
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SOBRE O LIVRO Formato 16X23cm Tipologia Garamond Papel Poln soft 85g/m2 (miolo) Acabamento Carto Supremo 250g/m2 (capa) Tiragem Grampeado e colado 300
Catalogao Normalizao Capa
Telma Jaqueline Dias Silveira Snia F. do Nascimento da Silva Edevaldo D. Santos Andr Knap Ribeiro Edevaldo D. Santos Giancarlo Malheiro Silva
Diagramao Produo Grfica
IMPRESSO E ACABAMENTO GRFICA DO CAMPUS (14) 3432-2830
INA UN IC
ERS IV
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CULTURA
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Adriana Capuano de Oliveira - Amncio Jorge de Oliveira - Anatoly S.

LDIA M. VIANNA POSSAS JOS BLANES SALA (ORG.)

Ficha catalogrfica Servio de Biblioteca e Documentao Unesp - campus de Marlia

Referncias Bibliogrficas ................................................................. 413

Sobre os autores ............................................................................... 441

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LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)

PARTE I DANANDO COM OS GIGANTES: O BRASIL E O BRICS

LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)

Lus Antonio Paulino1

LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)

LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)

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PROTAGONISTAS NAS RELAES INTERNACIONAIS1

A ORDEM POLTICA MUNDIAL E OS NOVOS

Durval de Noronha Goyos2

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incluindo-se o Brasil e a China, com o objetivo de regulamentar o comrcio internacional.

LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)

E O ANACRONISMO DOS PROCESSOS

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LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)

LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)

A COOPERAO BRASIL RSSIA NO SCULO XXI: BALANO E PERSPECTIVAS

Cnsul-Geral da Rssia no Brasil.

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Lus Antonio Paulino1

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Taxas de crescimento anual

11,80 10,30 10,50

Fonte: BIRD, FMI, UNTACT, apud Delfim Neto, A. (2007)

2004 Pases desenvolvidos

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936 1.474 2.410

1.962 3.106 5.068

731 737 1.468

647 901 1.548

481 650 1.131

943 1.188 2.131

8.399 7.989 China

Comrcio Brasil-sia (2006)

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A INSERO DE BRASIL E CHINA NO PROCESSO DE GLOBALIZAO - 1980 - 2002

Marcos Cordeiro Pires1

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Grfico 1 Evoluo do PIB de Brasil e China 1980-2006 ndice: 1980=100.

LIDIA M. VIANNA POSSAS & JOS BLANES SALA (ORG.)

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1) A CRISE DOS ANOS (19)70,

POLTICAS NEOLIBERAIS E A REESTRUTURAO

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