UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES

DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA

Os Fundamentos Históricos do Planejamento do

Território Brasileiro

Prof. Jane Roberta de Assis Barbosa

 Planejamento
• Antecipação do futuro
• Racional
• Normas
• Técnicas Dinâmicas – contradições em diferentes sociedades

• Processo
Planejamento
O que é?
Planejar é organizar politicamente as ações por meio da definição de políticas

Maria Adélia A. de Souza

PLANEJAMENTO É UM PROCESSO POLÍTICO DE GRANDE DESAFIO

Pensar para agir!

PLANEJAMENTO

PLANO
(PRODUTO
PLANO

PROGRAMAS

PRODUTOS PROJETOS

AÇÕES
 aceleração nas mudanças técnicas,
econômicas e sociais;

SOCIEDADE fatores de inércia ligados as estruturas e aos

comportamentos;

aumento das incertezas.

 Sentido geral - representação esquemática de algo a ser feito;
PLANO
Sentido da Economia - um conjunto coerente de objetivos
particulares e de meios para realizá-los.
 PLANIFICATION Processo de implantação de um plano
nacional (França)

Diferentes aplicações, diferentes escalas

PLANEJAMENTO (Brasil)

Sucessão de operações a executar que

PLANNING permite acompanhamento:

Previsão; Execução
 PLANEJAMENTO

MEIO TÉCNICO-CIENTÍFICO-INFORMACIONAL
processo político

✓ Mobilização coletiva;
CULTURA ESTRATÉGICA ✓ Vontade estratégica;

✓ Reflexão prospectiva.
 Visão Global

PLANEJAMENTO

Visão Setorial

Objetivos, metas, processos de execução e acompanhamento de ações

O planejamento urbano e regional diz respeito ao ordenamento das
cidades, regiões e áreas agrícolas, que visa a minimização de
problemas decorrentes dos processos de urbanização e crescimento
econômico.
 Categorias de decisão

•- Definir ideais de longo prazo (tempo);

•- Interação com sistemas territorialmente interligados, como subespaços e, infraestrutura

institucional (espaço);

•- Alcance e natureza das atividades a serem implantadas nos subespaços

(especificidades);

•- Dotação de recursos financeiros (orçamento);

•- Preparação de profissionais (equipe).

Gestão do Território

• Ação no território;

• Aparato técnico e normativo;

• Negociação desigual entre agentes, setores e instituições

comprometidos com o processo.
Gestão do Território
• “É uma prática estratégica científico-tecnológica do poder no espaço-
tempo” (Bertha Becker, 1988 – A Geografia e o Resgate da Geopolítica);

• “Controle da organização espacial, envolvendo sua gênese e o curso de

suas transformações” (Roberto Lobato Corrêa)

• Envolve: relações de poder e uma certa autonomia;

• Pressupõe a existência de uma Política Territorial

Gestão do Território

A imposição de um novo período e a criação do MTCI:

Gestão em curto e curtíssimo prazo (Neil Brenner, Batty, Townsend)

Tecnologia e a aceleração do tempo

Gestão do Território: algumas questões

Quem são eles?

Agentes/atores Quais as suas intencionalidades?

No que tem resultado as suas ações?

Roberto Lobato
Corrêa
As Grandes Dimensões da Gestão do Território

Questionamentos Dimensões

1. Por quê? – causalidade; Horizontal - especificidade de uma formação

2. Quando? – historicidade; socioespacial;
3. Para quê? – finalidade;
4. Para quem? – prática de poder / classes
sociais;
Vertical - dialética entre:
5. Como?
6. Agentes sociais?
Questões 1, 2 e 3
7. Meios? Essência
8. Onde?
Questões 5 e 8
Aparência
Planejamento e Gestão
• Planejamento e gestão são inseparáveis;

• Objetivo: datar, manter, renovar...um conjunto de objetos e ações em

diferentes escalas de ação;

• Articulação de interesses e poderes em torno de duas formas de

política: Política do Estado e a política das Empresas
Planejamento e Gestão: Estado e Empresas
Corporação, Práticas Espaciais e Gestão do Território
(Roberto Lobato Corrêa)

Gestão do Território (definição):

✓“[...] É a dimensão espacial do processo de gestão [...], sob o

controle do Estado ou de uma dada empresa”.

✓Conjunto de práticas – criação e controle da organização espacial.

O que eles promovem?
- Diferenças e Desigualdades Espaciais

- “As grandes corporações multifuncionais e multilocalizadas desempenham papel

fundamental na organização espacial, exercendo determinado controle sobre amplo e
diferenciado território. Este controle constitui-se em um dos meios através do qual a
corporação garante, com máxima eficiência a acumulação de capital e a reprodução de suas
condições de produção”.

- Práticas espaciais. Exemplo: Grupo Souza Cruz

Grupo Souza Cruz
Anos de 1980:
•terceiro grupo privado (receita) mais importante do Brasil, atrás de Autolatina e Shell.

Em 2015:
•78,1% participação no mercado interno formal;
•exportações de tabaco chegaram a 108 mil toneladas;
•empregam diretamente 6,6 mil pessoas, além de gerarem outros 240 mil postos de
trabalho de forma indireta;
•número inclui os 27 mil produtores integrados responsáveis pelo cultivo do tabaco.
Brtish American Tobacco
Práticas Espaciais do Grupo Souza Cruz
• Seletividades Espacial;

• Fragmentação/Remembramento Espacial;

• Antecipação Espacial;

• Marginalização Espacial;

• Reprodução da Região Produtora

 Planejamento (três fases): Gestão

1)Decisão de planejar 1) Execução das ações planejadas em

conformidade com orçamento previsto

2) O plano em si
2) Monitoramento

3) Implementação do plano 3) Avaliação

LAFER, Celso. O planejamento no Brasil: observações sobre o Plano de Metas (1956-1961). In: LAFER, Betty Mindlin (Org).
Planejamento no Brasil. São Paulo: perspectiva, 1970.
Descompassos entre o planejamento e sua execução
 Meio técnico-
científico-
Meio técnico informacional

Meio natural
Quando o planejamento se torna importante?

O mundo
Problemática

Processo de
Urbanização

Novo modo de
vida

Impactos na
organização do
território
Emergência e consolidação do meio técnico

O Brasil e o RN
Brasil

•Começo do processo de industrialização;

•Energia elétrica;

•Telefones;

•Base ferroviária e rodoviária do território;

•Intensificação da marcha migratória.

Rio Grande do Norte

•Fortalecimento da produção açucareira e do algodão integra o RN ao mercado

internacional;

•Construção da primeira ferrovia do RN (1878): Passo da Pátria ao Agreste do

estado;

•Problemas em decorrência das secas no Nordeste (IOCS, IFOCS, DNOCS)

 • Integração econômica e social em forma de
arquipélago;

• Modelo da economia predominantemente

agroexportador;

• Drenagem de vias de transporte para um porte

marinho (produção extravertida);

THERY, Hervé; MELO, Neli. Atlas do Brasil. Disparidades e dinâmicas do território. http://educacao.globo.com/geografia/assunto/industrializacao/industrializacao-brasileira-de-vargas-ao-
periodo-neoliberal.html
As materialidades do território para integração

A questão das secas no Nordeste

A Política
Mensagem de Governo
Adolfo Gordo
08 de fevereiro de 1890

• Denúncias de redução do gasto público nos períodos de maior ocorrência das

secas e seu aumento nos anos eleitorais;

• Socorros Públicos;

• Comissões em vários locais do RN para distribuir dinheiro e farinha de

mandioca;

• Criação de cargos públicos

Os Planos

•Elaboração do Plano Polidrelli, durante o governo Pedro Velho (1892-1896) para o

Planejamento de Petrópolis e Tirol (Cidade Nova);

•Master Plan (projetou a Prudente de Morais, Floriano Peixoto);

•1929 – Januário Cicco plano de saneamento e abastecimento de água de Natal.

 Cidade Nova

http://www.nominuto.com/noticias/ciencia-e-saude/natal-da-cidade-dorminhoquenta-a-cartao-postal/53322/
 Instrumentos

•Henrique Novaes (engenheiro): Plano Geral de Obras de Saneamento

de Natal;

•Lei N. 04 de 1929 regulamentou as construções, o zoneamento (uso e

ocupação do solo urbano) e o arruamento de Natal/RN.
 Planejamento
x
Ações de urbanismo e embelzamento
Séculos XIX e XX
• As cidades mudaram;

• Assumiram novas dinâmicas;

• Processo de urbanização acelerada nos países subdesenvolvidos

provocou sérios problemas…
 Planejamento
via alternativa para resolver problemas
Os elementos de cada período são importantes
Militares – Constituição Federal de 1988 – Endógeno/Exógeno

Clélio C Diniz; Marco Crocco, 2006

Três gerações das políticas regionais no Brasil
Simone Afonso da Silva, 2014
Planejamento no Brasil
Anos de 1950-1970

Militares
Anos de 1950 – 1960

• Urbanização mais intensa – serviços, infraestrutura, políticas públicas, planejamento urbano e

regional

• Articulação entre o campo e a cidade se torna mais forte

• Criação de comissões, instituições financeiras e superintendências para sanar as desigualdades

regionais
 Consenso sobre o planejamento praticado pelo Estado brasileiro

• É uma iniciativa dos anos de 1950 (BACELAR, 1993; LAFER, 1970);

• Plano de Metas (1956-1961): energia elétrica, transporte, alimentação, indústria de

base e educação;
Primeira Geração de Políticas Regionais
1950-1970

Keynesiano (atuação do Estado):

• Desigualdades regionais a partir de uma perspectiva top-down,

teorias centro-periferia, dependência, importância da CEPAL
(1947).

Clélio C Diniz; Marco Crocco, 2006

 Planejamento Regional

• Banco do Nordeste do Brasil (1951-1952) – área de abrangência era o

polígono das secas;

• Criação da SUDENE (1959) – TVA/EUA (1933);

• Nos anos de 1960, o Banco do Nordeste e os bancos estaduais passam a

desempenhar um importante papel no financiamento de políticas
públicas.
 “Receituário”

• Desenvolvimento da Região estava condicionado: 1) posição na

hierarquia regional; 2) intervenção do Estado;

• Receituário: 1) Industrialização; 2) Polos de crescimento; 3)

Mecanismos de compensação para as regiões atrasadas; 4)
Investimentos do Estado (infraestrutura) e nas Estatais; 5) Mecanismos
regulatórios para restringir a localização de atividades em algumas
regiões.
 Um projeto para o Brasil

• 1960-1980 – período de grande expansão e intensa modernização da

economia do país;

• Projeto – construir um parque industrial importante;

• 5 de janeiro de 1962 o governo brasileiro promulgou a Lei N. 01 criando

o cargo de Ministro Extraordinário responsável pelo Planejamento
(Celso Furtado).
 Planejamento Regional (1960)

Decreto-lei N. 200 de 25 de fevereiro de 1967:

•Planejamento foi definido como principio fundamental da administração

pública;

•Tornou-se competência do Ministério do Planejamento e Coordenação

Geral;

Planejamento regional seguiu a via industrializante.

A incorporação de metodologias exógenas

Roberto Monte-Mór
ROCHEFORT, Michel. Um método de pesquisas das funções características de uma metrópole
regional. Boletim Geográfico, n. 198, ano 26, mai/jun. 1967.

Compreensão do arcabouço urbano:

•Identificar as cidades que dominam a “vida de uma região”;

•análise dos equipamentos terciários;

Esses equipamentos são base para o papel que a metrópole regional desempenha
Funções Níveis

Comercial

Bancária

Atividade financeira

Nível Superior: Paris

Primeiro Nível: Lyon,
Profissões raras Marceille, Strasbourg

Serviços administrativos Segundo Nível:

Grenoble, Nice

Universitárias, culturais e artísticas

Equipamento médico e hospitalar

Equipamento esportivo
Incorporação da metodologia em estudos sobre o Brasil
 As motivações

• A regionalização de 1968 (Regiões de Influência do RN) foi fruto de uma

orientação do IBGE e da SUDENE;

• Estudo dos centros dinamizadores e regiões-programa dos seguintes estados:

Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Alagoas e Sergipe;

• Apoio ao IV Plano Diretor de Desenvolvimento Econômico e Social do

Nordeste.
Planejamento Urbano e Regional no RN
1960

• Importância de Aluízio Alves;

• Conselho Estadual de Desenvolvimento – CED, criado através da Lei n. 2.796 de 01

de maio de 1962;

• Formação de corpo técnico com suporte da SUDENE;

• Plano Urbanístico e de Desenvolvimento de Natal (1968).

 Plano Urbanístico e de Desenvolvimento de Natal (1968)

Pedro Lima. Natal: século 20;

Prefeitura de Natal. Ordenamento urbano de Natal: do Plano Polidrelli ao Plano Diretor 2007.

•Elaborado por Wilheim Arquitetos Associados; Escritório Serete S.A.

•Jorge Wilheim (arquiteto responsável);

“o grande diferencial deste Plano foi a formação de um corpo técnico especializado em

planejamento urbano, o que possibilitou a criação de órgãos específicos a execução de
ações urbanísticas”.
Planejamento e regionalizações nos anos de 1970
Processo de
Rede Urbana Região
urbanização

SOUZA, M. A. A. de. Regionalização: tema

geográfico e político – o caso paulista.
Boletim Paulista de Geografia, n. 50, 1976.
E no Rio Grande do Norte?
Planejamento no Território Norte-Rio-Grandense
1970

• Governador José Cortez Pereira (1971-1974);

• Lei N. 3.957 de 1971, cria a Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral e a

Secretaria de Administração;

• Lei 4.414 de 04 de novembro de 1974, a qual criou o Sistema Estadual de

Planejamento (SISPLAN), regulamentado pelo Decreto N. 7.304 de 01 de março de
1978.
 Planejamento no Território Norte-Rio-Grandense
1970

• Diagnóstico Estrutural do Estado – Rio Grande do Norte (1975) - publicado durante o

Governo de Tarcísio de Vasconcelos Maia (1975-1979);

• Instituto de Desenvolvimento (IDEC) e a Comissão Econômica para a América Latina

(CEPAL);

• 5 zonas homogêneas continentais (litoral oriental, Mossoroense, Alto do Apodi,

Agreste, Caicó, Currais Novos, Litoral Norte e Serras Centrais);

• 3 zonas homogêneas marítimas (plataforma continental, talude continental, abissal

desconhecida).
De lá para cá…
Segunda Geração de Políticas Regionais
Constituição Federal de 1988

Estado mínimo:

• Emergência e expansão do meio técnico-científico-informacional;

• Crise do Estado de bem estar social;
• Modelo bottom-up;
• Descentralização;
• Ênfase na competitividade, conhecimento, inovação.

Clélio C Diniz; Marco Crocco, 2006

 ✓ Amélia Cohn (1978) – Crise Regional e Planejamento: o
processo de criação da SUDENE;

✓ Francisco de Oliveira (1981) – Elegia para uma Re(li)gião;

✓ Milton Santos (1979) – O Espaço Dividido;

✓ Milton Santos (1979) – Economia Espacial

✓ Curto e médio prazos;

✓ Orçamento;

✓ PPA
Avanços e limites
Planejamento
“Engrenagens do planejamento”
 Constituição Federal de 1988

• Descentralização de encargos e recursos;

• Redistribuição de competências nos três níveis de governo;

• Gestão urbana – competência dos municípios;

• Definição de Regiões Metropolitanas – competência dos Estado Federados.

 Um conflito

Constituição de 1988:

• Competências;

•“[…] entendimentos divergentes com relação ao planejamento e gestão das

funções públicas de interesse comum (SILVA & ARAÚJO, 2003)”.
 Intencionalidade
Planejamento

Psicoesfera

Tecnoesfera
 Psicoesfera do Planejamento
Instrumentos

• Normas;

• Estudos e Diagnósticos;

• Planos;

• Projetos.
 Psicoesfera do Planejamento
Instrumentos

• Orçamentos;

• Programas;

• Execução;

• Monitoramento.
 Tecnoesfera do Planejamento Brasileiro

Estrutura organizacional

•Ministérios;

•Secretarias;

•Autarquias;

•Fundações;

•Superintendências
De Ministério à tema
Medida Provisória 870 de 01 de janeiro de 2019
Lei 13.844 de 18 de junho de 2019

Ministério da Economia
Ministério do Desenvolvimento Regional
 PPA

• A partir dos anos de 1990 paradigma da administração empresarial

(competitividade e eficácia dos resultado);

• Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária

Anual (LOA);

• Primeiro PPA (1991-1995) do Governo Federal, por meio da Lei n. 8.173 de 30 de

janeiro de 1991;
 PPA-RN

• PPA 1996-1999, PPA 2000-2003, PPA 2004-2007; PPA 2008-2011; PPA 2012-2015;
PPA 2016-2019;

• Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAF): permite o monitoramento da

execução orçamentária dos programas e projetos definidos no âmbito do PPA.
 PPA-RN
Análise dos documentos de planejamento produzidos ao longo dos últimos 50 anos para o
território norte-rio-grandense:

• Dificuldades na operacionalização do planejamento praticado;

• Falta de clareza quanto à definição das estratégias para o enfrentamento dos problemas
estruturantes do RN;

• Grande número de programas e projetos, dificultando a sua realização no horizonte temporal

estabelecido nos Planos;
 PPA-RN

• Dificuldades no diálogo interinstitucional (sobreposição de ações);

• Descompasso entre planejamento e a sua execução orçamentária;

• Dificuldade para monitorar, avaliar e medir a relação entre o que se planeja e sua
execução.
 Adoção da Regionalização do MDA
Em relação à regionalização de 1975, são observadas algumas mudanças em torno do desenho da
regionalização e agrupamento dos municípios.

• A região do Litoral Oriental: dividida em Terras Potiguaras, Litoral Sul e Mato Grande;

• Parte das regiões Mossoroense e Desenvolvimento do Vale do Açu, fundiu-se em Açu Mossoró.;

• As regiões do Seridó e do Alto Oeste permaneceram como antes.

E os grandes Planos?
Política Nacional de Ordenamento do Território
2006

Planejamento Territorial
“Um conjunto de diretrizes, políticas e ações programadas, com vistas a alcançar um
ordenamento e uma dinâmica espacial desejados”.

Ordenamento do Território
“É a regulação das tendências de distribuição das atividades produtivas e
equipamentos no território nacional [...] decorrente das ações de múltiplos atores,
segundo uma visão estratégica e mediante articulação institucional e negociação, de
modo a alcançar os objetivos desejados”.
 Políticas Territoriais
1. Agronegócio;

2. Produção Industrial;

3. Alteração da matriz energética nacional de biocombustíveis;

4. Transporte (alavanca);

5. Infraestrutura de transmissão de informação

• Ações de desenvolvimento devem considerar,
simultaneamente, diferentes contextos (tecnológicos,
sociais, produtivo etc) e níveis de governo;

Arena

• Território Conflito
Pactuação social pelo
desenvolvimento

Catalisador
• Mudanças (Constituição Federal de 1988): descentralização;

• Contratualização: modelo estabelecido de relação a partir de deveres e

obrigações entre contratantes e contratado, formalizado num instrumento de
contrato (metas, objetivos, resultados). Ex: SUS – hospitais;

• Parcerias Público-Privadas (11.079 de 2004): contrato firmado com a iniciativa

privada para disponibilizar à administração pública um serviço ou obra.

• Consórcios Públicos (Lei n. 11.107 de 2005): Personalidades Jurídicas que

podem conceder serviços para o poder público, por meio de contrato firmado
com os municípios consorciados.
• As experiências internacionais são importantes, mas é preciso cautela nas
análises comparativas;

• Federalismo brasileiro pouco estimula a cooperação;

• “O desafio é, portanto, possibilitar a cooperação sem que esse processo leve

a relações assimétricas e à imposição de interesses de um sobre os outros (p.
1490”.

• Sugestões para estimular as associações horizontais: - arranjos

metropolitanos (lidam com grandes e variados problemas); - consórcios
intermunicipais (único tema. Ex: resíduos sólidos); - associações e federações
de municípios.
 Brasil

• Muitos problemas e desafios;

• Poder público tem um papel-chave no processo de

discussão, tomada de decisão e resolução;

• Assegurar amplos espaços de discussão com diferentes

atores/agentes
Do Pacote ao Pacto

✓ Pacote x Pacto;

✓ Pacote: planejamento unilateral destinado a paralisar, ou ao menos

entorpecer a marcha da historia;

✓ Pacto: visão de conjunto, pensar problemas estruturais;

✓ O pacto territorial estrutural contemplará, porque ainda não houve este,

todos os aspectos da realidade.

Milton Santos. Geografia e Planejamento: o uso do território – Geopolítica. 2011

 Do Pacote ao Pacto
✓ Diálogo, levantamento de problemas e capacidade coletiva de sua resolução;

✓ Articulação com os níveis de governo e as esferas de poder pertinentes àquela

problemática específica;

✓ Conflitos de interesse;

✓ Entender o território como ligadura, junção, confluência, conflitualidade;

✓ Território: lócus de possibilidades de concertação de projetos em disputa.

Carlos Brandão. Pactos em Territórios: escalas de abordagens e ações pelo desenvolvimento. 2008
“É fundamental construir táticas e estratégias que envolvam
um processo delicado de aprendizado conflituoso, o qual irá
requerer o resgate da lógica do projeto e das ações planejadas,
participativas e politizadas. Nesse contexto, as ações políticas
devem ser mais ágeis, potentes, sistemáticas e empreendidas
simultaneamente, em várias direções escalares (p. 150)”.