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CAPÍTULO VII

AVALIAÇÃO

A que resultados leva a ação governamental? Que efeitos,

Que impactos reais as políticas públicas geram? É compreensível que o analista pretenda
enumerar as transformações (ou não-transformações) originadas. Que variações podem
ser registradas, por exemplo, em termos de
desemprego juvenil em consequência de um programa específico lançado pela
governo? O ordenamento territorial beneficiou ou não da construção de autoestradas?

A avaliação é um gesto diário. Consiste em identificar e medir os efeitos de uma ação.

Mas, como veremos, esta reflexão levanta temíveis
problemas subjacentes. Na verdade, há uma tentação de ir além do simples
descrição dos eventos, para explicar por que o que aconteceu
aconteceu, para saber se a intervenção pública falhou ou teve sucesso, se o problema foi
erradicado e resolvido, enfim, se os objectivos foram alcançados.

Em termos de avaliação de políticas públicas, as ciências sociais

Eles oscilam entre duas atitudes.
A primeira consiste em estudar se, num sistema político, existem organizações
ou meios de comunicação que assumem uma atividade de avaliação: imprensa, funcionários
especializada em controle no setor público, grupos de pressão,
associações de consumidores, etc.
Por outras palavras, existem atores sociais e políticos dedicados a descobrir e explicar
o conteúdo dos resultados gerados pelas políticas?
públicas?
A segunda atitude, totalmente diferente da primeira, consiste, para o analista, em
desenvolver os conceitos e métodos que permitam, precisamente, descrever, explicar e
avaliar de forma científica os resultados da ação governamental (Levine et al., 1981;
Palumbo, 1987; Rossi, Freemann, 1982). Está
A orientação instrumental, leia-se gerencial, suscita muitas esperanças, especialmente
entre gestores públicos (Hellstern, Wollman, 1981). Também
constitui uma ferramenta analítica notável para a pesquisa básica em
matéria de ciências sociais (Kaufmann, Strohmeier, 1981).
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A ANÁLISE 195

eu. As abordagens

Uma avaliação é um julgamento feito sobre um dado com referência a um valor.

À sua maneira, todos os cidadãos julgam o que faz o governo de um Estado ou a Câmara
Municipal. Na realidade, para a consideração de factos concretos não basta alterar o preconceito
favorável ou desfavorável que o cidadão ou utilizador tem em relação ao poder público. Com base
em sua opinião, ele molda uma percepção seletiva dos fatos. O eleitor decididamente de esquerda
encontrará todas as virtudes num governo de esquerda e considerará apenas as ações e
características favoráveis. A direita, pelo contrário, filtrará os actos do governo e reterá apenas
aqueles que acomodam a sua antipatia congénita.

Já a análise científica tenta aumentar a consideração dos fatos concretos em detrimento da

influência dos preconceitos. Se a avaliação envolve julgamento, este deve resultar de observações
concretas baseadas em normas ou valores tão objetivos quanto possível. Esse é o projeto perseguido
pela sociologia e pela ciência política no que diz respeito às políticas públicas.

Avaliar uma política pública é apreciar os efeitos atribuíveis a uma intervenção governamental num
campo específico da vida social e do ambiente físico. A avaliação é, portanto , um caminho, um modo
de raciocínio assumido pelo analista: a apreciação sistemática, com base em métodos científicos, da
eficácia e dos efeitos reais, pretendidos ou não, pretendidos ou não, das políticas públicas.

1.1. UMA AMBIÇÃO DE RIGOR

Esta abordagem pode ser decomposta em quatro tipos de atitudes, que vão desde as mais
modestas no seu objectivo até às mais ambiciosas no seu projecto:

a atitude descritiva, a atitude

clínica, a atitude
normativa, a atitude
experimental.

A atitude descritiva corresponde a um avaliador que tenta fazer um inventário dos efeitos de
uma intervenção pública. Faça uma lista na qual você conta os efeitos ou variações entre um estado
t e um estado t + n. Pretende ser exaustivo - regista qualquer variação - e neutro - não avalia se a
amplitude que observa é forte ou fraca, não julga se é um sucesso ou um fracasso, porque o objectivo
não é problema seu - ou O avaliador informa, gera os dados e nada mais.
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196 POLÍTICAS PUBLICAS

A atitude clínica consiste não só em registar os resultados, mas também em

explicar porque é que um objectivo proposto não foi alcançado e porque outros
objectivos, não pretendidos no início, foram alcançados. Aqui, ao contrário da atitude
descritiva, o analista privilegia um ou vários parâmetros que são os
correspondem ao objetivo almejado pela política pública, e esquece todos os
outros efeitos que poderia ter gerado em outros parâmetros. Ele
avaliador clínico tenta descobrir as diferenças entre o objetivo perseguido e
o objetivo efetivamente alcançado; diferenças cujas razões serão explicadas através
das condições que presidiram à execução desta política pública.
Estabelece um diagnóstico e explica as diferenças nos efeitos devido a falhas de
a máquina durante a viagem.
A atitude normativa vai além. Nele, o avaliador não expressa seu julgamento e
explicação, endossando os objetivos propostos pelo decisor ou
contidos nas políticas públicas. Pelo contrário, substitui-os por outros valores que ele
próprio terá escolhido e que servirão de referência para medir o
resultados observáveis. Esta substituição pode ser devida a vários motivos:
Os objectivos iniciais não eram claros e unívocos, o analista não partilha os objectivos
dos decisores, etc. Num caminho como esse, como se pode perceber, o avaliador
aceita o risco de adotar uma posição mais externa, senão mais crítica, em relação à
teoria da mudança social envolvida na política pública que observa: o avaliador entra
no debate político e normativo.
A atitude experimentalista é, talvez, a mais ambiciosa porque conduz
moldar a ação pública como uma ciência cujos critérios estabelecem
o avaliador. Mais especificamente, o experimentalista se dedica a descobrir se
Existem relações causais estáveis entre um determinado conteúdo de uma política
pública e um determinado conjunto de efeitos no terreno. Se a autoridade
público decide que um programa escolar inclui um certo tipo de matemática, suas
consequências determinarão o fracasso ou o sucesso dos alunos em
o bacharelado. A existência de correlações explicáveis entre
causas, ou variáveis independentes (o conteúdo de um programa), e consequências,
ou variáveis dependentes (os efeitos a longo prazo sobre a situação de
a população ou o estado do ambiente físico). O avaliador tem que retirá-los
luz: torna-se quase um decisor, se necessário, realizando em escala natural, em
campo e em pequenas amostras, experimentos anteriores para testar
as melhores soluções, que podem então ser generalizadas para toda a população.
Estas quatro atitudes, que incorporam tantas funções diferentes de
avaliação, permearam e continuam a deixar sua marca na tortuosa relação que as
ciências sociais mantêm com a avaliação das políticas públicas.

Por um lado, as precauções morais enfatizam que a função normativa,

De uma forma ou de outra, está sempre presente na avaliação. Que valor devemos
escolher, suposto ou real, que sirva de referência, de critério para julgar o sucesso ou
o fracasso? Quais dados devem ser medidos para qualificar o estado em que os produtos se encontram?
partes interessadas ou o ambiente físico afetado por uma política pública? Em que mo-
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A ANÁLISE 197

É portanto aconselhável fazer um balanço, comparando os resultados obtidos com os

objetivos buscados? Na verdade, uma infinidade de valores, dados e prazos “flutuam”
numa sociedade cuja definição não é partilhada por todos.
Avaliar consiste em tomar partido, entrar no conflito. Ao contrário,
embora em teoria não haja nada que seja normativamente neutro e se o consenso for
utópico, abrir mão da avaliação equivaleria a deixar de lado a aplicabilidade das ciências
sociais. Daí a necessidade de enfrentar os problemas
abertamente. Esta aposta, segundo a qual seria possível introduzir maior rigor
na compreensão dos efeitos da ação pública, envolve as opções
seguinte para uma determinada política pública:

i) Valores de referência. Esses valores podem ser objetivos manifestados pela

política pública considerada ou critérios selecionados pela
analista. Porém, no caso da atitude descritiva, nenhum valor é explicitamente considerado.

ii) Os impactos ou efeitos observáveis no terreno. Esses impactos podem ser

transformações vinculadas à ação governamental. Mas,
Como dito anteriormente, se toda política pública contiver um
teoria da mudança (porque é um ato de perturbar o curso "natural"
de eventos), essas transformações podem assumir a forma
paradoxal das não transformações. Assim, uma política pode ser preventiva; isto é, com
a intenção de impedir voluntariamente modificações
o autoritaria.
Por outro lado, os impactos podem marcar o corpo social, a sua morfologia, as suas
atividades, mas também em certos casos o ambiente físico. A proteção da fauna e da
flora, por exemplo, tenta conservar espécies
para evitar o seu desaparecimento.
Finalmente, o efeito pode ser compreensível concreta e materialmente,
mas também de forma simbólica e abstrata. Neste último caso, os efeitos
Referem-se, por exemplo, às opiniões e percepções das pessoas,
suas maneiras de acreditar e pensar. Nesse sentido, pode tratar-se da satisfação
experimentada, ou não, pelos usuários ou beneficiários de uma intervenção.

iii) Uma sequência temporal (de To a TO+n)' Existem políticas públicas

-poucos, para dizer a verdade- que sejam expressamente impostas obrigações de
duração ou prazos específicos. Contudo, a maioria das políticas, especialmente as
regulamentares, não especificam o horizonte a partir do
quais impactos significativos devem ser gerados. Daí a necessidade de decidir,
às vezes arbitrariamente, o momento em que a avaliação faz sentido.
Por outro lado, entre Toy TO+n' uma política pode ser "contaminada" por
efeitos ligados a outras políticas, ou por eventos que transformam o
contexto em que é aplicado (mudança na situação económica, guerra, etc.)
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198 POLÍTICAS PUBLICAS

cetera). Daí o risco de que as flutuações parasitárias afetem os indicadores utilizados para
medir os objetivos.

1.2. UM PROGRAMA DE TRABALHO DIFERENCIADO

A partir do primeiro terço do século XX, foram feitas as primeiras tentativas

estabelecer uma abordagem rigorosa, aplicando-a às políticas educativas.
Em 1932, o pedagogo Tyler estabeleceu um procedimento que permite medir
até que ponto os conteúdos do programa escolar, no nível secundário,
Eles significam progresso para os alunos. Este procedimento incorpora
os aspectos essenciais do raciocínio básico da avaliação moderna.
Com efeito, os valores de referência – relativos ao sucesso ou fracasso do
estudantes à medida que continuam seus estudos universitários - servem para comparar
os impactos dos benefícios públicos sobre uma população específica.
Mas especialmente desde o final dos anos sessenta, os avanços e a sua aplicação
multiplicaram-se (Monnier, 1987). Neste aspecto podemos falar de um
verdadeira explosão de avaliação nos Estados Unidos. As ciências sociais assumem as
rédeas das políticas públicas. As concepções diversificam-se e tornam-se mais afirmadas.
Centenas de aplicações podem ser contadas. Quatro eixos
trabalho compõem a evolução que a avaliação sofrerá:

o estudo dos efeitos;

o julgamento sobre os objetivos;
inovação social através da experimentação;
a função da avaliação como atividade política.

i) O estudo dos efeitos. O primeiro eixo de trabalho é caracterizado

observando os impactos concretos que as intervenções governamentais têm gerado,
principalmente sob o ângulo dos efeitos
inesperados.
As situações em que os resultados obtidos em TO+n revelam-se manifestamente
diferentes daqueles que se pretende produzir neste momento .
Atraem a curiosidade do avaliador. A decisão teve consequências
imprevisto. É o caso das medidas adotadas pelo governo federal norte-americano para
combater os acidentes rodoviários e reduzir as suas vítimas. Esta luta centrou-se na
melhoria dos equipamentos de segurança dos automóveis: carroçarias reforçadas, etc. Sem
dúvida, os resultados alcançaram um
diminuição do número de mortes entre os motoristas, que era o efeito pretendido, mas ao
mesmo tempo foi confirmado um aumento de vítimas entre
os pedestres. A explicação é simples: ao se sentirem mais seguros, os motoristas viajam
mais rápido e matam mais (Peltzman, 1975).
A boa vontade das autoridades públicas é parcialmente traída
devido ao aparecimento de efeitos opostos. O Estado concede auxílios a empresas
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A ANÁLISE 199

industriais em nome do desenvolvimento regional, mas servem principalmente

actividades em declínio, como o couro, o papel ou os têxteis.
(Andrault, 1984). A ação cotidiana do Estado causa consequências
inesperado por três motivos:

- o ambiente mudou ao longo do tempo (os problemas evoluíram);

- a estrutura causal da ação não é boa;

- pequenos efeitos geraram consequências coletivas incontroláveis
(Schelling, 1950).

A avaliação exerce assim uma função de conhecimento. Mostra que o

A ação pública não é uma intervenção mecânica em que, identificado um
problema, basta tratá-lo com soluções específicas, deixando tudo igual. Porque
o universo dos problemas é um universo complexo em que o poder público não
consegue abordar uma faceta
sem ter em conta o contexto mais global em que se situa. A ação
Não é, em essência, linear em termos de causa e efeito. É desenvolvido em um contexto sistemático:

Causa ------. Sistema ------. Vários efeitos

Um exemplo pode ser encontrado nas políticas de transporte rodoviário de

mercadorias. Para o Estado, o problema é que os caminhoneiros
não respeita os regulamentos que emite em matéria de segurança, velocidade e
horas de trabalho. Porque esta fraude causa acidentes e o público fica indignado.
A solução a que ele apela é aumentar os controlos rodoviários e refinar
os regulamentos. Mas, ao mesmo tempo, o efeito observável é um aumento da
fraude registada pelas estatísticas, e não a sua diminuição. Na verdade, a
armadilha é tão generalizada que qualquer aumento nos controlos degrada
estatísticas de fraude. Por outro lado, quanto mais numerosas são as regras,
mais aumentam as oportunidades para os camionistas as violarem, num sistema
económico que não lhes permite sobreviver a menos que seja oferecendo aos seus
clientes taxas mais baixas do que a concorrência. E quem diz taxas baixas, diz
fraude: o motorista irá mais rápido, sobrecarregará seu veículo, prestará menos
atenção à sua manutenção, baixará preços abaixo das tarifas impostas pelo
Estado, etc. Para ele, a fraude não é um problema como é para ele.
Estado, mas uma solução para sobreviver economicamente (Dupuy, Thcenig,
1985).
A observação dos efeitos negativos é assim acompanhada de uma explicação
do analista sobre as condições específicas que regem o funcionamento do
sistema social ou físico sobre o qual se exerce a acção pública:
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200 POLÍTICAS PUBLICAS

o mercado do transporte rodoviário em França, o comportamento dos

automobilistas nos Estados Unidos. Contudo, a avaliação não julga
especificamente os objectivos do decisor, embora, implicitamente, a impressão
que desenha pode levá-lo a sublinhar o grau de ignorância ou má-fé que
permeia as políticas públicas consideradas. A avaliação leva a um melhor
conhecimento do mundo e a esperança é que o poder público o faça.
Aproveite a oportunidade para corrigir sua política.

ii) O julgamento dos objetivos. O segundo eixo de análise refere-se ao

relação entre os resultados obtidos e os objetivos almejados. A avaliação torna-
se um fim em si mesma. Esta abordagem mais ortodoxa é
resumida na seguinte definição: «Avaliar uma política consiste em medir o
“parte que corresponde à variação de uma situação em que exerceu influência
e a parte atribuível a factores externos a esta política (incluindo políticas não
expressamente dirigidas à situação em questão)”
(Cazes, 1974). Até que ponto existe realmente uma relação - e de que
tipo-- entre uma ação pública e os impactos na sociedade ou na natureza, entre
um programa de governo e as transformações (ou não transformações)
observadas? O raciocínio centra-se, portanto, nos vínculos
entre duas ordens de fenômenos: as ações públicas X, y ou Z, e os indicadores
de dados U, V ou W. Para proceder neste sentido, o analista aceita
quatro afirmações:

- admite que a autoridade pública prossegue objectivos inequívocos e deseja

a sua realização;
- assume que o poder público gere racionalmente os meios
necessários para atingir os objetivos traçados e adapta-os de acordo com as
circunstâncias do momento e as exigências finais;
- esclarece as condições e motivos que regem a elaboração do
objetivos da política considerada;
postula que a política tem um impacto possível (Grumm, Wasby,
1980).

A abordagem é frutífera. Ao mesmo tempo, aplica-se na condição de que

Alguns problemas podem ser retirados da análise sem comprometer a relevância
dos resultados. Isto decorre da primeira afirmação, relativa ao
busca de objetivos pela autoridade por meio de políticas públicas.
Uma política tem objectivos suficientemente discerníveis, estáveis e unívocos?
(Rossi, Wright, 1979).
Admitamos que estes objectivos são identificáveis. A análise esclarecerá seu
contente. Se possível, esse conteúdo será traduzido em mais indicadores
concretos, quantitativamente mensuráveis, desde que permaneçam fiéis
para os fins pretendidos. Agora, o que acontece quando esses objetivos não são
Eles são identificáveis?
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A ANÁLISE 201

Neste aspecto, discussões sérias colocam os avaliadores uns contra os outros.

Para alguns, uma política que não tem objectivos precisos, unívocos e estáveis
escapa a qualquer capacidade de avaliação (Wholey et al., 1975). Para outros, é
possível e útil avaliar o seu impacto mesmo quando os diferentes grupos afectados
têm objetivos próprios e diferenciados. Mais perto de uma sensibilidade
ciência política, alguns analistas aceitam e tratam situações em que
diferenças entre os objetivos explícitos e os "verdadeiros" objetivos de um
política. Os resultados parecem ineficazes em relação aos objectivos declarados, mas o
processo político não parece preocupado ou afectado, porque intervêm funções latentes
ou porque os objectivos têm evoluído.
entretanto (Cingranelli et al., 1981). Nessa perspectiva, é possível realizar
raciocínio até uma inversão total do sentido analítico da avaliação: a ação política é racional
quando formula ex post os melhores objetivos para adaptá-los aos resultados reais de um
programa, e não para gerar
os melhores efeitos derivados de objectivos definidos ex ante . Avaliação
O tipo político assume, então, a forma de uma avaliação reversa, de
uma racionalização. O avaliador adota uma atitude normativa: substitui
seus valores de referência são os da política pública considerada.
O debate sobre a avaliação da lei de 1971, relativa à fusão de
municípios em França, é um exemplo destas dificuldades e da sua possível
tratamento. A avaliação deve ser baseada no número de municípios que
Eles realmente se reagruparam? De 1971 a 1974, 1.130 deles o fizeram.
total de 37.572. É uma proporção pequena, especialmente se compararmos a grande
número de entidades de base existentes na França com países vizinhos :
Só a França tem mais municípios do que todos os países do
Comunidade Europeia reunificada (De Kervasdoué, Fabius, 1976). Para o ministro do
Interior, de quem dependem os municípios, o número é muito elevado, porque a taxa de
fusões multiplicou-se por dez em três anos. Agora
Pois bem, o debate é correctamente levantado pelos avaliadores no sentido de que o
objectivo da lei, e portanto do decisor, que é o ministro,
Estaria realmente reduzindo o número de municípios? Você pode duvidar
isto. Porque nada nos permite provar que o decisor ou a lei estabeleçam com firmeza um
objectivo quantificável, nem uma ordem de grandeza. Daí
que a hipótese de um “metaobjetivo”, de uma racionalidade
diferente. Neste caso, o problema para o governo e para o ministro foi
que, quaisquer que fossem os resultados práticos, eles poderiam capitalizá-los
politicamente, tirando vantagem deles. Se as fusões fossem numerosas, a oportunidade da
política seria demonstrada. Se fossem escassos, poderiam ser atribuídos a si mesmos
si mesmos sabedoria política, ouvindo a mensagem de uma sociedade que permanece
ligada às suas torres sineiras e às suas prefeituras. Resumindo: não deram tudo de si,
antecipando, de qualquer forma, um resultado positivo. A sua racionalidade não era
substancial (ligada a um indicador de volume), mas política (ligada a um indicador de volume).
a uma estratégia face aos notáveis locais e ao seu eleitorado) (Dupuy,
Thcenig, 1985).
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202 POLÍTICAS PUBLICAS

iii) Inovação experimental . O terceiro eixo de análise leva ao seu limite a avaliação
das políticas públicas, que são as experimentações da realidade. Aqui o analista vai
além de um julgamento; é ele quem
gera as soluções.
Nos Estados Unidos, em particular, centenas de programas foram concebidos e
implementados seguindo o modelo de comparação de programas alternativos. Se os
poderes adotam uma política tipo A, dela derivam
as consequências L. Se adotarem conteúdo do tipo B, as consequências são observadas.
consequências M. Não existem diferenças significativas entre dualidades
“consequências L da política A” e “consequências M da política B”? Começando
Geralmente, este programa realizará experiências de avaliação nos sectores da educação,
saúde, planeamento urbano ou assistência social.

O exemplo mais conhecido é o estabelecimento de um “imposto negativo” nos

estados de Nova Jersey e Pensilvânia (Rossi, Williams, 1972;
Pechman, Timpane, 1975). Para o poder público tratava-se de conceder cheques
mensais para ajudar famílias desprotegidas, como se, em
Em vez de pagar um imposto, era-lhes assegurado um rendimento mínimo anual através
de um montante que representava a diferença entre o imposto e os seus meios reais de
subsistência. De 1966 a 1971, a avaliação consistiu em seguir
duas amostras de famílias com rendimentos muito baixos, escolhidas aleatoriamente. A
primeira, composta por 632 famílias, não recebeu ajuda. A segunda,
Constituída por 725 famílias idênticas à primeira em situação de pobreza, beneficiou de
ajudas constituídas por diferentes fórmulas de subsídios. A evolução da situação de cada
um foi regularmente observada:
família e o trabalho de seus membros. A questão era: a entrega de um cheque do Estado
altera a sua situação e o tipo de trabalho?
Na verdade, a avaliação resultou numa falha técnica porque 22 %
dos domicílios selecionados abandonaram a experiência durante o seu curso.
Este resultado decepcionante ilustra um fenómeno mais geral que reside na
as dificuldades que os defensores desta perspectiva devem superar (cujas
intenções parecem a priori tão louváveis quanto rigorosas). Essas dificuldades
São de três ordens, pelo menos (Monnier, 1987):

- as condições técnicas que limitam, na prática, a viabilidade de

a experiência;
- uma divergência entre a pressão de curto prazo, que leva as autoridades públicas
a intervir rapidamente, e o período de tempo relativamente longo
longo, que a realização da experiência exige;
- as objecções éticas ou morais que a experiência pode provocar sobre o
comportamento das pessoas e a situação dos cidadãos: como avaliar o mau gosto, a
manipulação ou a desigualdade? Por
Por outro lado, em questões de política pública sucumbemos facilmente à tentação do
melhor caminho; Ou seja, se uma solução funcionar aqui, também funcionará.
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A ANÁLISE 203

em outros casos. A generalização ignora as condições locais

específico em favor de uma visão uniforme dos problemas e do seu tratamento (Patton,
1978; Cronbach et al., 1980).

iv) Avaliação como atividade política. O último eixo que mobilizou as ciências sociais
em matéria de avaliação vira as costas, pelo menos
aparentemente, para qualquer aplicação que pretenda lidar com uma questão
ao mesmo tempo trivial e abstrato: o que é avaliação num sistema político e social?
Como são formulados os julgamentos, por quem, em que condições, sobre
quais eventos públicos? A avaliação não é uma atividade ou uma contribuição de um
analista, mas sim um problema de estudo no qual
teórico. Quem julga as políticas e através de que processos?
Os resultados obtidos permitiram à sociologia política renovar a sua
interesse no conhecimento dos mecanismos cognitivos através do
quais indivíduos e grupos percebem o ambiente e extraem informações sobre o mundo
ao seu redor, dando-lhe significado.
O que é verificado? Indivíduos e grupos têm registos de referência muito
heterogéneos dependendo da sua posição social, do seu capital cultural,
etc., mas também dependendo dos campos que a atividade trata
governamental. As escalas com que as políticas públicas são julgadas são muito
subjetivas. Não há fatos objetivos que sejam impostos a cada um dos mesmos
forma: o significado dado a um índice de custo de vida ou ao resultado da balança comercial de um
país é filtrado pela ideologia do indivíduo, pela sua
status social, etc.
Um exemplo disso é a forma como os cidadãos percebem, em França,
suas relações com a Administração e o Estado (Peyrefitte et al., 1976). ELE
Expressam atitudes muito variadas em relação ao poder público, que vão desde
submissão silenciosa a demonstrações ativas de força. Essas atitudes são co-
relacionam-se com representações muito variadas sobre o que é o interesse público e
poder governamental: sacralização do Estado entre os submissos, dessacralização de
bens. Esses padrões cognitivos e normativos dependem, por sua vez,
do poder real disponível ao indivíduo para “dialogar” concretamente com
poderes públicos, especialmente se possuem ou não mediações (posições
autoridades eleitas, grupos de pressão; veja tabela na pág. 197, em Peyrefitte et al.,
1976). As camadas urbanas modestas e médias são mais pessimistas e mais
agressivos com o Estado, que se sentem distantes e fora de sua influência. Por outro
lado, são os agricultores, as profissões liberais e os industriais que
mostram mais otimismo em relação ao aparelho público, aqueles que vivem a relação de
a forma mais coletiva e negociada.
A avaliação espontânea que grupos e indivíduos fazem da ação pública é de
natureza cultural. As estruturas cognitivas das pessoas filtram os fatos externos. Há
pouco espaço para aprender. Em outras palavras, as pessoas julgam antes de olhar os
fatos. Se você confrontá-los,
Você tenderá a selecionar aqueles que melhor se adaptam a você. E se os fatos externos
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204 POLÍTICAS PUBLICAS

questionar seus preconceitos, você tentará descartá-los ou distorcê-los de acordo com sua
subjetividade. Portanto, a informação não é a variável essencial para a formação de
julgamentos de valor. Por outro lado, muitas vezes é impossível diferenciar a avaliação do
processo pelo indivíduo e a do conteúdo. Em última análise, em cada programa de acção,
o que é avaliado é o
programa em particular e a legitimidade da acção governamental em geral. Um afeta o
outro. De certa forma, a avaliação desempenha o papel de reguladora de outras fases do
trabalho político e governamental. Por isso ,
a definição de “quando um problema se torna um problema?” parcialmente encontra sua
fonte no julgamento sobre o que a autoridade pública faz
e nos efeitos gerados, voluntária ou involuntariamente.
Esta análise da forma como os atores sociais avaliam os atos de
O governo não é apenas um eixo com vocação acadêmica. Porque saber como
usuários ou cidadãos julgam uma política pública pode levar à escolha
melhor os critérios de impacto que o analista considerará para fazer sua
própria avaliação e, em seguida, limitando o excesso de subjetividade ou a arbitrariedade
regulatória.

2. Avaliação na prática

A função de avaliação, realizada por cidadãos ou por analistas, constitui o centro do

debate político numa sociedade. agir como
um revelador de processos de ação, iniciativas e estruturas
de poder (Wholey, 1972). Em questões de políticas sociais, são, paradoxalmente, visões
fora da ciência política strictu sensu que têm
atribuiu valor à importância que a análise sociológica e
político: é o caso, em particular, das ciências chamadas gestão e
especialistas em apoio à decisão.

2.1. APOIO À DECISÃO , CONTROLE DE GESTÃO, AVALIAÇÃO

A especificidade da avaliação, cujos componentes acabamos de descrever

examinar, se traduz em uma perspectiva que poderíamos chamar de a posteriori ou
Publicação antiga. Os impactos de uma política pública já foram gerados. A análise entra em
cena para entender o que aconteceu e produzir conhecimento da realidade. É retrospectivo.

Esta perspectiva ex post é radicalmente diferente da avaliação ex .

antes ou a priori. Este último é prospectivo e serve como instrumento de
ajuda nas decisões quando várias opções competem. No momento t, a avaliação ex ante
simula as repercussões que podem causar
o conteúdo da decisão em um momento t + n, especialmente para
comparar essas repercussões entre si e permitir a escolha da alternativa.
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A ANÁLISE 205

nativo mais satisfatório para o tomador de decisão. Uma diferença essencial, em princípio,
entre a avaliação a posteriori e a avaliação a priori é que o
diferentes tipos de efeitos são declarados antecipadamente e o avaliador
limita-se a considerar apenas os efeitos comparáveis assim obtidos,
deixando de lado os demais efeitos que possam surgir no decorrer da execução ou em outras
dimensões.
Na prática, a avaliação a priori prefere os critérios e, portanto,
os efeitos económico-financeiros, abandonando os de ordem social e política. Baseia-se
em métodos de cálculo económico como, por exemplo, a abordagem custo-vantagens ou
custo-benefício. Foi desenvolvido principalmente com o
movimento chamado racionalização das opções orçamentárias
(RCB), inspirado no PPBS (sistema de planejamento e programação orçamentária,
desenvolvido na primeira metade da década de 60 nos Estados Unidos). Em
Essencialmente, trata-se de ajudar o decisor público a escolher grandes investimentos:
programas de armamento militar, construção de estradas, etc. Em
A França foi usada para decidir a construção da rede ferroviária de alta velocidade
velocidade: é lucrativo ou não para a comunidade alocar milhões de francos
para a referida rede? É melhor destinar o capital investido ao TVG ou a outro tipo de
meio de comunicação? Como evoluirá o tráfego sob diversas hipóteses operacionais? Os
critérios de rentabilidade levam o avaliador a negligenciar efeitos indiretos fora da ordem
financeira: por exemplo, impactos no sistema ecológico ou no tecido social.

A avaliação das políticas públicas não tem muito a ver com a

controle administrativo realizado pelos órgãos de fiscalização geral ou pela
Tribunal de Contas. Neste caso, o controle recai sobre a regularidade do
atos praticados por um serviço público e não na sua eficácia e na
efeitos de sua ação. No primeiro caso, trata-se de verificar se os recursos
Foram utilizados corretamente e de acordo com os padrões públicos (contabilidade, contratação
de mercado, remuneração de pessoal). O controle administrativo refere-se ao funcionamento
interno dos serviços
público e não aos aspectos externos ou aos efeitos da ação pública
sobre a sociedade.
Outra distinção deve ser feita entre o controlo de gestão e a própria evolução política
(Gibert e Andrault, 1984). Ele
o controle de gestão relaciona os dois termos da função de gestão
produção n." 1 (ver capítulo 111): os meios e as realizações. Para
A avaliação de políticas, por outro lado, analisa a função de produção
n." 2, ou seja, a relação entre as conquistas públicas e seus impactos sobre
o ambiente social e natural .
A tabela da página seguinte permite compreender melhor a originalidade da avaliação
das políticas públicas.
O controle trata da eficiência interna. A avaliação trata da eficácia externa da ação
pública. Ao mesmo tempo, e quase paradoxalmente,
As ciências sociais têm sido muito moderadas na sua tentativa de se estabelecerem como
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206 POLÍTICAS PUBLICAS

Controle de gerenciamento Avaliação de políticas

Objeto de estudo:

Fase do processo de produção. ( Função de produção 1). Análise (Função de produção 2 ) . Análise do
de resultados, conquistas e resultado do impacto no meio
ações. ambiente.

Compreender o propósito da Especificação explícita a priori . Esclarecimento ex post das

ação. intenções.
Compreensão da organização Racionalidade a priori . Racionalidade a posteriori .
pública.

Paradigmas:

Racionalidade da abordagem. Racionalidade económica. Racionalidade política.

Compreender a realidade concepção mecanicista da Concepción é outra interacionista.
organizacional. realidade.
Percepção do papel dos atores. Atores na gestão da organização. Estratégias de quem intervém
no decorrer do processo.

Interesse da análise. Retroacción (efecto a cor-to Efeito de aprendizagem (efeito

plazo). de longo prazo) .

Métodos:

Periodicidade da análise. Pesquisa sistemática. Investigação específica.

Formas de compreender as Observação de um estado em Observação de uma variação
variáveis. um determinado momento. de um diferencial.
Consideração do processo de Abordagem comparativa. Enfoque evolutivo, diná-
realização. mICO.
Posição do observador Na organização. Fora da organização.
especialista .

Informação:

Fontes de informação. Internas. Externas, diversificadas.

Natureza da informação. Quantitativo. Qualitativo.

Maneira de usar a informação. "Painel". "Diário de viagem".

Tomado de: Gibert, Andrault, 1984, p. 130.

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A ANÁLISE 207

árbitros da boa gestão e fornecendo métodos para medir a eficácia.

Tal como a ciência administrativa, a doutrina económica aplicada a

As organizações públicas postulam que existem padrões de eficácia e eficiência, e que
esses padrões devem tornar-se prioridades para os tomadores de decisão e
Suas ações. Este “optimismo de optimização” não resiste, no entanto, à
exame dos fatos. Na realidade, muitas organizações não estão localizadas em
num contexto de orientação para o sucesso, mas noutro em que se trata fundamentalmente
de prevenir a ocorrência de erros, catástrofes e fracassos. Por ele,
É preferível substituir as normas de eficácia e eficiência por critérios de
confiabilidade (Landau, 1969). Num mundo concreto de ação, onde se multiplicam
situações de falta de comunicação, rigidez e compartimentação, o
O problema é reduzir os efeitos induzidos por estas situações, aumentando,
Portanto, a reiteração, a confiabilidade e o aprendizado da análise de
os erros.
A prioridade dada à detecção de erros e à aprendizagem caracterizaria assim a análise
de políticas. Uma política pública é um catálogo de hipóteses que pode ser vista como uma
teoria (Landau, 1977). Avaliar consiste em
apontar as surpresas que a ação gera em relação a essa teoria afirmada e apoiada pelo
decisor governamental. A teoria prova ser verdadeira ou falsa? Os erros podem induzir a
autocorreção? Contudo,
Se aceitarmos que a mudança nas organizações públicas se deve mais à
sucesso do que adversidade, o erro pressupõe condições muito particulares
antes de ser aceito como uma alavanca para a mudança (março de 1988).

2.2. O APARELHO INSTRUMENTAL

A avaliação mobiliza dois tipos de ferramentas: técnicas de exploração de informação

e planos de investigação.
As técnicas de exploração da informação são aquelas encontradas
nas ciências sociais: estudos de caso, análise de dados, testes em
pequenas amostras, construção de modelos, estudo de séries estatísticas
longitudinal. Em termos de avaliação, a sua utilização apresenta um problema específico,
que é o valor da informação processada. Na verdade, as informações
necessário para a avaliação não é fácil de obter e constitui um ponto crítico para o analista.

É verdade que as administrações estão transbordando de dados, mas estes descrevem

e medem acima de tudo a alocação dos seus recursos e as realizações que alcançam.
produzir: quanto dinheiro foi gasto, quantos atos administrativos foram
executaram. Contudo, o avaliador está interessado nos efeitos e
impactos de tais atividades. A pobreza de dados disponíveis sobre estes
efeitos contrasta com a abundância de estatísticas internas sobre o
meios de comunicação. Infelizmente, são raras as políticas públicas que, pela sua
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208 POLÍTICAS PUBLICAS

No lançamento, eles se dão ao trabalho de preparar um dispositivo para coletar

dados sobre seus impactos. Daí a necessidade de o avaliador desenvolver os
indicadores de efeito a posteriori , seja diretamente ou
recorrendo a proxies, ou seja, indicadores indiretos que facilitam uma
boa abordagem; por exemplo, usando estatísticas extraídas de
censos gerais ou outras fontes. A fiabilidade dos dados é essencial, mas raramente
absoluta, a menos que sejam recolhidos ad hoc, pagando o
custos correspondentes.
Os dados quantitativos são certamente ideais. Porém, a medida, quando é
possível calculá-la, obriga o avaliador a questionar a
validade e relevância dos efeitos dos dados utilizados como indicadores. Por
exemplo, vale a pena perguntar se o grau de satisfação dos cidadãos relativamente
a alguma coisa, medido por uma sondagem de opinião, explica correctamente os
seus comportamentos reais. Daí o recurso frequente a
indicadores qualitativos, uma espécie de segundo melhor, por vezes igualmente útil
para avaliação.
A avaliação encontra duas dificuldades. Um, que já apontamos,
é que o indicador escolhido reflita fielmente o impacto estudado: por exemplo, o
número de empregos em relação ao ordenamento territorial. O
outra, que o impacto estudado é atribuível à política pública considerada, e não a
outra política ou à evolução natural das coisas (nesta última
caso, a acção pública em nada contribuiu para esta evolução). Esta capacidade de
discernir corretamente as imputações dos efeitos, bem como
a escolha de indicadores adequados, sublinha mais uma vez a necessidade
requisito absoluto ao qual a avaliação deve responder: especificar a teoria da
mudança social que contém uma política pública e, consequentemente, a
necessidade de conhecer as leis que regem os fenómenos sociais, económicos ou
físicos numa sociedade e no seu ambiente. O avaliador deve ser um especialista em
os problemas que aborda.
Em última análise, a avaliação das políticas públicas é reduzida a uma
análise das diferenças atribuíveis a uma ação pública específica. O
O progresso instrumental registado na avaliação é, em princípio e sobretudo,
constituído por técnicas que permitem apontar estas diferenças. O procedimento
avaliativo é muito semelhante ao da pesquisa experimental utilizada na medicina:
identificar o objeto de avaliação, medir
possíveis variações, compare o que aconteceu com o que teria acontecido se
a autoridade pública não interveio, explique o motivo do que realmente aconteceu.
Em outras palavras, o analista utiliza planos de pesquisa ou experimentos, tratando
a ação pública como uma hipótese de
mudança no tecido social ou físico (para um estudo aprofundado das ferramentas,
ver especialmente Mohr, 1988).
Como delimitar as dimensões de tempo e espaço para isolar isso
plano?
Geralmente, distinguem-se dois tipos de cortes:
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A ANÁLISE 209

- O corte longitudinal. Em vários momentos após o início

de intervenção pública, em t + 1, t + 2, t + n, é realizada uma medição no
população. Esta medida é comparada com o seu estado em to' ou também em t - 1, ou
seja, antes da intervenção.
- O corte transversal ou instantâneo. Num único e mesmo momento, localizado após
o início e implementação de uma intervenção, um
medição em uma população, ou mesmo em dois tipos de população. Neste último caso,
um dos tipos está sujeito a intervenção pública e o outro não.
A busca do diferencial consiste em comparar as duas populações, admitindo, além disso,
que ambas possuem características idênticas.
,
Uma experiência como a do imposto negativo em Nova Jersey baseia-se
sado, como vimos, nos dois tipos de corte.
O corte longitudinal é o mais difundido. O antes é comparado ao depois. O corte
instantâneo é mais delicado, embora possa ser igualmente rigoroso. Às vezes é usado
para experimentos como o realizado em
França em meados dos anos 80, quando menores de 16 e 17 anos foram autorizados a
conduzir automóveis em determinados departamentos. Os efeitos
(acidentes, infrações, etc.) foram comparados com os departamentos em que
a idade mínima era 18 anos. O sucesso permitiu a generalização da medida para todo o território
desde 1989.
Uma literatura abundante foi desenvolvida que refina o problema de
planos de experimentação. Porque na realidade parece muito difícil estabelecer limites
claros. O mesmo acontece com o horizonte temporal. Quando deveria
admitir que o efeito estudado marca o fim do impacto da política considerada? Escolher
o momento não é fácil. O avaliador corre o risco
de encerrar-se num espaço de tempo demasiado curto, num quadro fechado, e
estabelecer, como única relação possível, uma relação causal entre a intervenção pública
e o efeito que observa, excluindo qualquer outro impacto.
(Kershaw, 1972). As dificuldades estendem-se também às possibilidades de
experimentação. É o caso, em particular, do corte que se apoia numa
amostra escolhida aleatoriamente dentro da mesma população, ou seja,
respondendo aos cânones estritos do procedimento experimental: como
evitar os efeitos da “contaminação” entre o grupo que sofre com a política
considerado (chamado de grupo alvo ou experimental) e aquele que não está exposto a
essa política (chamado de controle ou grupo de controle)?
Entendida no sentido estrito do termo (constituição aleatória de grupos de controle e
alvos equivalentes), a experimentação é difícil. Assim, no que diz respeito à investigação
realizada sobre o imposto negativo em Nova Jersey, o
aparecimento do " efeito Hawthorne" (nome de uma experiência psicossociológica
realizada entre 1927 e 1932 nas fábricas de um subúrbio de Chicago).
Os agregados familiares sob observação sabiam que eram os únicos beneficiários do
programa, sob a vigilância da mídia. Portanto, eles deram
bom exemplo, trabalhando tão duro quanto antes, apesar da tarefa
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210 POLÍTICAS PUBLICAS

que receberiam no futuro. Existem outras técnicas alternativas, como quase

experimentação (Campbell, 1968). Neste, o avaliador não recorre à formação por
selecção aleatória de um grupo de controlo que permanece alheio à acção pública, e
cuja evolução é controlada longitudinalmente, mas antes constrói modelos estatísticos
de grupos de controlo, mais comparáveis entre si.
de acordo com determinados critérios, observando a sua evolução, como visto
afetado ou não pela política considerada.
A avaliação deve ser capaz de estabelecer a validade dos diferenciais
que observa. Deste ponto de vista, um plano experimental é
sometido a dos criterios:

- Sua validade interna. Isto existe se o analista conseguir reduzir a influência que
factores externos a estas políticas podem ter sobre os efeitos da
a política pública que considera. Entre esses estranhos fatores, que modificam a
experiência, podemos citar a evolução cultural da sociedade, a
grandes acontecimentos históricos, e o fato de a população ter estudado,
Sabendo que está sendo avaliada, ela modifica seu comportamento para ampliar
ou atenuar os efeitos (Campbell, Stanley, 1966).
- Sua validade externa. Um plano é considerado válido quando os resultados
gerada por uma política pode estender-se a outras populações ou a outras políticas.
Em outras palavras: o diferencial é generalizável. As mesmas causas
Eles produzem os mesmos efeitos em todos os lugares e em todos os momentos. Fenômenos
pois a heterogeneidade das populações dificulta esta generalização.

Existem também condições de validade que dependem da natureza do

considerada política pública. Imaginemos uma ação governamental que introduza
grandes choques; que, por exemplo, modifica radicalmente a situação do seu público
e transforma brutalmente a composição do corpo social ou da ordem económica. A
comparação entre antes e depois
torna-se difícil, e a verificação empírica através de medições detalhadas é vista
perturbado O diferencial experimental é observável e explicável desde que a ação
pública tenha comparado impactos de alcance limitado.
As ferramentas disponíveis para avaliação podem ser resumidas e ilustradas da
seguinte forma:

i) Observações sem grupo controle. A informação vem apenas de

um grupo afetado por políticas públicas, sem comparação com outro grupo não
afetado. Essas observações são divididas em três planos:

- a observação feita somente após a política ter sido

foi executado;
- observação do mesmo grupo, antes e depois;
- uma observação contínua de antes para depois.
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A ANÁLISE 211

A validade desta avaliação é moderadamente satisfatória, pois é difícil isolar outras

fontes que possam ter influenciado a geração de
efeitos escuros. Ao mesmo tempo, este tipo de desenvolvimento é amplamente utilizado
frequentemente, especialmente para verificar como a política foi executada e para fazer
um balanço dos efeitos que gerou. Os aplicativos comprovam isso
como (Deleau, 1986):

a execução de obras de utilidade coletiva;

a eficácia dos empréstimos subsidiados para a agricultura;
o dispositivo de avaliação permanente instalado pelo Ministério
da Educação Nacional para programas pedagógicos.

ii) Observações que comparam um grupo-alvo afetado pela política com um grupo
de controlo não afetado por ela. Aqui a informação é
comparativo. Dois planos de pesquisa coincidem:

- uma observação feita somente após o fato;

- uma observação antes e depois da execução da política.

A validade desta abordagem pode ser bastante boa, especialmente se a avaliação

puder construir ambos os grupos controlando as suas variações em torno de determinados
parâmetros. Embora nem sempre possa calcular relações causais muito detalhadas,
permite, no entanto, estabelecer se tais relações existem ou não entre os
intervenção pública e impactos. O rigor da observação será tanto maior
mais equivalente será o grupo de testemunhas ao grupo-alvo.
Isto é demonstrado por vários estudos relacionados a (Deleau, 1986):

- a oferta de emprego gerada pela alocação como proteção

nitor solo, criado em 1976;
- o impacto das medidas adotadas em 1982 pelo governo francês
inserir no mercado de trabalho jovens entre os 16 e os 18 anos sem qualificação
profissional, através de cursos de formação;
- a comparação França-Dinamarca na luta contra a brucelose através da
vacinação do gado.

23. CONDIÇÕES DE EXERCÍCIO

A avaliação das políticas públicas, tal como definidas no

A rigor, ainda hoje está subdesenvolvido. Entre 1971 e
Em 1978 foram detectadas 36 avaliações dignas deste nome. Entre 1978
e 1983, o número aumentou para 153 (Nioche, Poinsard, 1985).
Tanto sociólogos como cientistas políticos apontam que uma das causas
Este aparente défice reside na própria natureza do mercado político.
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212 POLÍTICAS PUBLICAS

Na verdade, a avaliação retrospectiva sistemática não é comum. Na realidade,

Os agentes públicos atuam numa perspectiva cujas referências são, em
geral, de curto prazo ou imediato. Em última análise, para eles o importante é proclamar
que estão preparados para agir, razão pela qual a população acredita que
O problema está em vias de ser resolvido. Da mesma forma, não é fruto do acaso se o
que é essencial para um político não é o impacto a longo prazo de uma
biblioteca no nível cultural de uma população, mas sim na colocação do
primeira pedra daquela biblioteca pública ou, simplesmente, a despesa empenhada
(Friedberg, Urfalino, 1984). O período eleitoral também é um
referência atual para os responsáveis e até para os eleitores. OK
Vale a pena lembrar, de passagem, a nossa ignorância científica sobre a validade da
esta hipótese. É verdade ou não que a política monumental de uma Câmara Municipal
conquista votos para a equipa política cessante?
A prática da avaliação suscitou por vezes ambições excessivas no
durante a segunda metade da década de sessenta. A experimentação social desenvolveu-
se de forma espetacular nos Estados Unidos: a sociedade cumpre o
a função laboratorial e a observação suplantam o debate político. Enormes programas
foram construídos; o mais espetacular consistiu em subsídios para
famílias para aquisição de moradia, em substituição à construção
de habitação social (Weinberg, 1983; Minnier, 1987). Os sonhos não demoraram
desapareceu e a avaliação foi reduzida a ambições mais justas e modestas (Havemann,
1983; Nagel, 1987).
Hoje a análise retrospectiva substituiu a experimentação. Ele
o avaliador já não substitui o decisor político; Pelo contrário, oferece um elemento.
ponto de referência factual num debate político que continua a ser legítimo e proeminente.
Descreve e identifica as causalidades e ainda faz uma
Julgamento de valor . A influência do avaliador sobre os decisores não é a única prova da
sua utilidade. A sua legitimidade é mais limitada e também mais realista. O avaliador é um
especialista que trabalha para um cliente ou para o conhecimento, e não um ator público.

O exemplo mais conhecido é o General Accounting Office dos Estados Unidos.

Ingressou. Esse órgão independente funciona para o Congresso e é uma espécie de
contrapartida legislativa da Secretaria de Gestão e Orçamento, dependente do Executivo
federal. Especialistas do GAO fazem avaliações em
um contexto político em que todos os tipos de organizações públicas e
partes privadas que solicitam uma avaliação dos efeitos das decisões públicas (Rouban,
1988).
Na Comunidade Europeia, a avaliação é menos difundida, embora a sua
o uso está se desenvolvendo cada vez mais. Existem poucos organismos específicos que
o utilizam (Nioche e Poinsard, 1984). Nesse sentido, podem ser citadas iniciativas como a
Comissão Nacional de Avaliação Universitária.
da França, mas é um caso excepcional. Por outro lado, as organizações de controle
ou mesmo jurisdicionais, como o Tribunal de Contas e a Fiscalização
Geral das Finanças, estão a tentar alargar os seus poderes. Esta transição não é fácil.
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A ANÁLISE 213

transição de uma função - a de inspetor - para outra - a de avaliador - porque o

A avaliação representa uma base importante da capacidade analítica nas ciências sociais.
Por outro lado, a avaliação não se limita a alertar sobre o “bom uso” do dinheiro público. Uma
reflexão profunda foi realizada
no que diz respeito às condições que favorecem ou, pelo contrário, dificultam
a demanda de avaliação de um país para outro: a existência ou não de uma gestão
público por programas específicos, homogeneidade ou heterogeneidade sociocultural dos
círculos dirigentes do Estado, grau de centralização da decisão nas mãos do Estado central
e do poder executivo, etc. (Deleau, 1986).
Devem ser satisfeitas as condições preliminares, sem as quais a difusão de
a avaliação se tornará difícil (Monnier, 1987):

- uma relativa independência dos organismos de avaliação em relação

prescritores, o que permite o exercício de um espírito crítico responsável e
baseado em um código de ética profissional. Esses organismos podem ser
parte do governo, parlamento ou totalmente autônomo (associações,
centros de investigación, etc.);
- capacidade multidisciplinar dos avaliadores;
- transparência suficiente da informação administrativa, que
permitir acesso às fontes;
- uma pluralidade de órgãos de avaliação que permite a emulação
entre especialistas e a sua utilização pelos decisores como alavanca na negociação; por
exemplo, ao serviço do poder legislativo, mas também do parlamento, do Estado e das
entidades locais (Clube Cambon, 1988).

Em certos sectores, a avaliação tornou-se uma prática relativamente comum. É o caso

das políticas agrícolas, da protecção dos
ambiente, ajuda à melhoria (Benghozi, 1983) e
saúde pública, especialmente em termos de prevenção de doenças
sério. A avaliação dos programas avançou mais rapidamente na medida em que o recurso
aos métodos RCB levou a um esforço
Abordagem analítica rigorosa para atribuir prioridades às despesas públicas (Colin,
Espinasse, 1978). Em termos de políticas de investigação e desenvolvimento, o
volume de recursos alocados pelos governos, mas também tradição,
desenvolvidos por pesquisadores, de avaliar atividades de acordo com seus resultados,
aceleraram o uso de abordagens de avaliação de boa qualidade
(Chelimsky, 1985; Rouban, 1986; Arvanitis et al., 1986; OCDE, 1987).

3. A extinção das políticas públicas

As políticas públicas têm um propósito; acabou. E ainda assim, devemos

confesso que as ciências sociais pouco sabem sobre esta fase do trabalho governamental.
Em essência, até agora reduziram o objectivo de uma política pública
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214 POLÍTICAS PUBLICAS

blica no último momento de uma cronologia, verificando a prisão de

uma atividade ou um programa, sem aprofundar as condições e o
contexto desse final. O fim de uma política pública não é um fato
normal ou natural, quase biológico, uma espécie de anedota desinteressante. Pelo contrário,
é um fenómeno político significativo (Bardach, 1976).
Quando termina uma política? Superficialmente, os critérios são simples.
Chega ao fim porque o poder público estabeleceu um limite de tempo
a um programa de atividades, decretando que teria uma dotação financeira especial para
um determinado número de meses ou anos. Chega o prazo de validade, a janela fecha e a
atividade é interrompida.
Este critério tem atraído frequentemente a atenção dos analistas. O fim é
traduz-se, por exemplo, no desaparecimento do mecanismo institucional responsável pelo
desenvolvimento quotidiano da referida política: encerramento de um órgão administrativo,
reconversão de um ministério para outras actividades, desaparecimento do
público ou o problema que está sendo abordado. Em algum lugar, alguém decide que as
políticas públicas deveriam parar. Quando isso acontece, o analista não tem mais espaço
para estudar o processo além do prazo fatal decretado.
Vale a pena perguntar, no entanto, se uma política deixou de ser relevante porque a
sua tradução institucional e as suas bases organizacionais desapareceram.
Existe um sério risco de confundir as duas funções de produção discutidas.
no capítulo III; isto é, confundir o binômio meios-realizações, por
binômio realizações-efeitos. A morte é traduzida por um ato de gestão,
isto é, pela cessação das execuções dos executores. Isso não significa
que as conquistas produzidas antes da data de término
deixar de gerar efeitos sobre o meio ambiente. Para o analista, uma política cultural
não termina no dia da inauguração do centro cultural, e muito menos uma política de
ordenamento do território é interrompida porque o Estado privatizou
as estradas que ele construiu. Há um atraso no tempo, uma lacuna
entre conquistas públicas e impactos externos cuja avaliação
deve ser levado em conta.
Por outro lado, se alguns programas tiverem uma vida útil claramente definida
identificável, ainda é a exceção. Como regra geral, a ação pública
Não especifica prazos quanto à sua longevidade. Não há prazos
predeterminado para a duração da intervenção governamental. Portanto, que atitude o
analista deve tomar? A investigação dos marcos significativos que limitam o campo de uma
política no tempo constitui uma tarefa complexa para o analista.

Além disso, a observação dos acontecimentos públicos indica que as bases

administrativas das políticas públicas dificilmente desaparecem, expressando, em
mudança, uma notável capacidade de persistir em sua essência. As organizações
burocráticas raramente morrem; Eles são mais que imortais, mesmo em sistemas
políticos que se vangloriam de uma abordagem orçamental na sua gestão. Se mercadorias
É verdade que, nos Estados Unidos, o governo federal suprime organizações públicas num
contexto de desregulamentação (por exemplo, Aeronáutica Civil
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A ANÁLISE 215

Conselho em 1984, ou o Instituto Nacional de Educação, em 1985), estas são exceções.

Porque, de 1923 a 1975, dos 421 órgãos federais catalogados, apenas 27 haviam
desaparecido. A taxa de mortalidade dos organismos é
estimado em 15 % (Kaufmann, 1976).
Colocando o problema da rescisão desta forma, pode-se pensar
que há apenas um pequeno número de situações rigorosamente definíveis.
O analista deve contentar-se com a parte visível de uma paisagem pública na qual
que, em estratos sucessivos, as políticas públicas se acumulariam sem fim. Daí
a ideia de deslocar um pouco o campo de análise recorrendo a outros critérios e outros
conceitos. É a perspectiva aberta pelo conceito denominado
de «rescisão parcial» (De Léon, 1978).
O encerramento parcial é definido como uma inflexão, uma mudança na política
pública que, sem encerrar formalmente o programa ou suas bases administrativas e
organizacionais, modifica substancialmente a ação pública no país.
contexto examinado. Consequentemente, uma política pública cessa não apenas
quando desaparece, mas também quando é afetado por uma alteração
significativo. Esta alteração pode afetar:

- seu conteúdo;
- seus executores e seus tutores públicos;
-
o problema ao qual responde;
-
população sobre a qual intervém.

Resta determinar o que significa significativo. A partir desse

grau de alteração há um fim? O avaliador dirá provavelmente que a alteração pode ser
medida de forma neutra: diferenças entre objectivos e efeitos,
disfunções organizacionais dos executores, etc. Outra resposta possível
Consiste em utilizar um critério que não é analítico, mas político. Em outras palavras:
não é a consideração da mudança em si, referida ao que existe, que
permite que você decida; Por exemplo, basta que 51 % dos
conteúdo de uma política antiga para declarar a sua cessação. O critério é extrínseco
ao programa de ação: existem ou não atividades políticas que induzam e
eles acompanham a mudança? A alteração resulta de estratégias de poder e choques de
valores?
A análise dos orçamentos anuais dos Estados ilustra este raciocínio (Wildavsky,
1979). Aparentemente, a estrutura dos orçamentos
nacionais permanece notavelmente estável de um ano para o outro: a mudança
Afeta 2 a 4 % do total. Será possível deduzir daqui que uma continuidade de 96-98 %
significa que, apesar das mudanças nos discursos governamentais e eleitorais, a
característica das políticas orçamentais é a sua não extinção?
A resposta é clara: embora os ajustamentos anuais votados pelo parlamento
parecem marginais, na maioria dos casos não há continuidade. O
cessa a política orçamental do ano anterior. Se parar é porque, apesar
a rigidez dos serviços votados, há confronto político e ideológico.
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216 POLÍTICAS PUBLICAS

Quem deve perder e quem deve ganhar, sabendo que a substituição representa
pouco em quantidade mas muito para debate? A terminação assume a forma de um
confronto político sobre desafios aparentemente fúteis (De Léon, 1987).

As estratégias dos atores políticos são um exemplo disso. Suponhamos que

queiram acabar com uma política pública, com o objetivo de eliminar todo o programa
ou fechar o órgão responsável. No entanto, este não é o método que normalmente
seguem. Em vez disso, solicitarão uma modificação deste ou daquele ponto
específico, que é mais vulnerável que outros. A cessação é realizada por sucessivas
destruições parciais. Por exemplo, quem vai pedir a extinção da Segurança Social
de hoje para amanhã? Os actores políticos agirão de forma diferente: excluindo
certas doenças ou certas categorias do sistema, rejeitando o aumento das
contribuições, etc.
Esta abordagem política conduz a uma visão menos naturalista ou ingênua do
trabalho governamental.
No que diz respeito à inclusão na agenda, vimos que quando na sociedade um
problema precede uma iniciativa governamental e a provoca, acontece também que
esta iniciativa é tomada sem que um problema pré-existente se sinta como tal. Uma
política não termina porque o problema desaparece, pelo menos em 99 % dos
casos. Cessa ou não, independentemente do estado do problema cuja aparência se
pretendia modificar e dos efeitos cujo conteúdo induz. Para o analista, nenhuma
política, ou quase nenhuma, se extingue porque a oferta pública satisfez a demanda
social. As rupturas pertencem à essência da política, que é o confronto entre valores
e interesses.
Porque só o sistema político indica ao analista o que é e o que não é significativo
como alteração da ação pública.

Bibliografia

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regional, Políticas e Gestão Pública, vol. 1, 4.
Arvanitis (R.), Callon (M.), Latour (B.), 1986, Avaliação de políticas públicas de
pesquisa e tecnologia. Análise de programas nacionais de pesquisa, Paris,
Documentation Française.
Bardach (EC ), 1976, Poliey Termination as a Political Process, Policy Sciences, 7,
(2), junho, p. 123-132.
Benghozi (J.-P.), 1983, Como avaliar políticas de apoio à inovação ,
Políticas Públicas e Gestão, 1, (3)3.
Campbell (DT), 1969, Reformas como Experimentos, American Psychologist, 24,
(4), abril, p. 404-429.
Campbell (DT), Stanley (JC ), 1966, Projeto Experimental e Quase-experimental para
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