Direito Administrativo - Aula 02

Aula 02
DPE-SP (Defensor
Público) Direito
Administrativo
Autor
Prof.: Rodolfo Breciani 9 de Abril de 2024
Penna
Estratégia Carreira Jurídica
DPE-SP (Defensor Público) Direito Administrativo - Prof.: Rodolfo Breciani Penna
Sumário
Considerações Iniciais ................................................................................................................................6
Organização Administrativa........................................................................................................................6
1 - Introdução ........................................................................................................................................6
1.1 - Descentralização e Desconcentração .................................................................................................................9
1.2 - Centralização e Concentração .........................................................................................................................14
1.3 - Entidades Políticas e Entidades Administrativas ...............................................................................................15
1.4 - Administração Direta ......................................................................................................................................15
1.5 - Administração Indireta ....................................................................................................................................16
1.6 - A Organização Administrativa em setores: Primeiro, Segundo e Terceiro Setor .................................................20
2 - Órgãos Públicos ............................................................................................................................... 22
2.1 - Conceito .........................................................................................................................................................22
2.2 - Criação e extinção de órgãos públicos..............................................................................................................24
2.3 - Teorias acerca da relação entre o órgão e seus agentes públicos ......................................................................25
2.4 - Classificações ..................................................................................................................................................26
2.5 – A Excepcional personalidade judiciária ............................................................................................................28
2.6 - Capacidade contratual e contrato de gestão ....................................................................................................30
3 - Autarquia ........................................................................................................................................ 31
3.1 - Conceito, características e classificações ..........................................................................................................31
3.2 – Criação e extinção ..........................................................................................................................................34
3.3 - Nomeação dos dirigentes ................................................................................................................................34
3.4 - Objeto: atividades desenvolvidas.....................................................................................................................35
3.5 - Patrimônio: Bens públicos ...............................................................................................................................36
3.6 - Regime de pessoal ..........................................................................................................................................38
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3.7 - Atos e contratos ..............................................................................................................................................39
3.8 - Responsabilidade Civil .....................................................................................................................................39
3.9 - Foro processual...............................................................................................................................................40
3.10 - Outras prerrogativas .....................................................................................................................................40
3.11 - Espécies de Autarquias especiais ...................................................................................................................40
4 - Fundações Públicas ......................................................................................................................... 47
4.1 - Conceito e natureza jurídica ............................................................................................................................47
4.2 - Criação e extinção ...........................................................................................................................................49
4.3 - Objeto: Atividades de interesse social..............................................................................................................49
4.4 - Regime jurídico das fundações públicas de Direito privado...............................................................................50
4.5 - Controle e inaplicabilidade da fiscalização do Ministério Público (art. 66, CC) ...................................................53
5 - Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (Empresas Estatais) .......................................... 54
5.1 - Introdução ......................................................................................................................................................54
5.2 - Semelhanças e diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista .......................................55
5.3 - Criação e Extinção ...........................................................................................................................................58
5.4 - Nomeação dos dirigentes ................................................................................................................................63
5.5 - Objeto: prestação de serviços públicos e exploração de atividade econômica ...................................................65
5.6 - Regime Jurídico das Empresas Estatais.............................................................................................................66
5.7 - Lei 13.303 de 2016 ..........................................................................................................................................74
6 - Consórcios Públicos (Lei 11.107 de 2005) .......................................................................................... 83
6.1 - Conceito e natureza jurídica ............................................................................................................................84
6.2 - Criação, participantes e extinção .....................................................................................................................84
6.3 - Objeto ............................................................................................................................................................87
6.4 - Representante legal ........................................................................................................................................87
6.5 - Demais disposições sobre o regime jurídico .....................................................................................................88
3
6.6 - Contrato de rateio...........................................................................................................................................89
6.7 - Contrato de programa .....................................................................................................................................89
6.8 – Associações de Municípios .............................................................................................................................90
Resumo ................................................................................................................................................... 92
 Introdução. Descentralização, desconcentração. Administração direta e indireta. ................................................92
 Órgãos públicos..................................................................................................................................................96
 Autarquias .........................................................................................................................................................97
 Espécies de autarquias especiais .........................................................................................................................98
 Fundações públicas ............................................................................................................................................99
 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista ......................................................................................... 101
 Consórcios públicos (lei 11.107/05)................................................................................................................... 103
Considerações Finais .............................................................................................................................. 105
Legislação Pertinente ............................................................................................................................. 105
Constituição Federal ............................................................................................................................................. 105
Lei 13.303/2016.................................................................................................................................................... 106
Lei 11.107/2005.................................................................................................................................................... 115
Jurisprudência citada ............................................................................................................................. 119
Questões Comentadas ........................................................................................................................... 124
Magistratura......................................................................................................................................................... 124
Promotor.............................................................................................................................................................. 133
Defensor .............................................................................................................................................................. 140
Procurador ........................................................................................................................................................... 141
Delegado .............................................................................................................................................................. 183
Outros .................................................................................................................................................................. 188
Lista de Questões................................................................................................................................... 195
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Magistratura......................................................................................................................................................... 195
Promotor.............................................................................................................................................................. 198
Defensor .............................................................................................................................................................. 200
Procurador ........................................................................................................................................................... 200
Delegado .............................................................................................................................................................. 214
Outros .................................................................................................................................................................. 215
Gabarito ................................................................................................................................................ 217
Magistratura......................................................................................................................................................... 217
Promotor.............................................................................................................................................................. 217
Defensor .............................................................................................................................................................. 218
Procurador ........................................................................................................................................................... 218
Delegado .............................................................................................................................................................. 219
Outros .................................................................................................................................................................. 219
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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONSÓRCIOS PÚBLICOS.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Prezado aluno, na aula de hoje estudaremos a organização da Administração Pública, tema importantíssimo
e muito cobrado em todas as provas de concursos públicos.
Buscarei facilitar a compreensão e a memorização dos pontos mais importantes da matéria por meio de
gráficos, esquemas e tabelas. Além disso, o tema será tratado da forma mais objetiva possível, sem se
descuidar, todavia, de abordar todos os assuntos relacionados.
Sem maiores delongas, vamos à nossa aula.
E-mail: [email protected]
Instagram: https://www.instagram.com/rodolfobpenna
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1 - INTRODUÇÃO
A organização administrativa é a forma por meio da qual o Estado é estruturado. Estudar a

organização da Administração Pública é conhecer as pessoas, os órgãos e as entidades que
desempenham a atividade administrativa.
A Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico diz respeito justamente às pessoas, às
entidades e aos órgãos integrantes do aparato estatal, além dos agentes públicos, por meio dos quais é
manifestada a vontade dos órgãos.
Nesta aula, estudaremos este sentido formal da Administração Pública na sua essência, buscando conhecer
cada um desses entes e suas características, ressalvado apenas o aspecto relativo aos agentes públicos,
estudados em aula específica deste curso.
Vale destacar que, com base no princípio da legalidade, a organização administrativa é realizada,
primordialmente, mediante lei. Todavia, é possível que a Constituição Federal ou a própria legislação
autorizem que determinada organização seja feita por meio de decretos ou outros atos normativos.
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A organização administrativa promove especialização e eficiência, distribuindo atribuições entre órgãos ou

pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública indireta.
O Decreto-Lei 200/67, recepcionado como lei ordinária pela Constituição Federal de 1988, estabelece
normas de estruturação da Administração Pública da União, além de consistir em norma geral de
observância obrigatória pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. O referido decreto-lei somente pode
ser alterado por lei ordinária federal.
Os princípios setoriais específicos inerentes à organização administrativa, extraídos do art. 6º do DL nº

200/67, são os seguintes:
➢ Princípio do planejamento: consiste na determinação de que a Administração Pública conduzirá a

sua atuação e organizará a sua estrutura com vistas a promover o desenvolvimento econômico-social
do País e a segurança nacional, além dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil
(art. 3º, CF).
Determina-se a elaboração, a atualização, o acompanhamento e a fiscalização de planos de Governo,

previsão de receitas e despesas por meio do orçamento público, bem como, outros instrumentos de
organização e planejamento.
➢ Princípio da coordenação: consiste na determinação de que a estruturação da organização

administrativa será realizada por meio de um escalonamento hierárquico (apenas quanto à
Administração Direta), por meio do qual as chefias coordenam a atividade realizada pelos seus
subordinados. Vale lembrar que, quanto às entidades da Administração Pública indireta, não há
hierarquia, há apenas controle finalístico, tutela ou supervisão.
➢ Princípio da descentralização administrativa: conforme será melhor estudado adiante, a
descentralização consiste na criação de uma nova pessoa jurídica, diretamente por lei ou autorizada
por lei, transferindo-lhe a prestação de serviços originariamente prestado pelo Ente Federado
instituidor. Objetiva a especialização e a eficiência. Trata-se da “descentralização por serviços ou
outorga”.
Além disso, é possível a descentralização de serviços para entidades da iniciativa privada por meio de
contrato, após regular licitação, no que se denomina “descentralização por colaboração ou delegação”.
O art. 10 do DL nº 200/67 estabelece que a execução das atividades da Administração Pública Federal deverá
ser amplamente descentralizada. Além disso, o §7º do art. 10 possui a seguinte redação, incentivando a
execução indireta de serviços por meio de parcerias com a iniciativa privada, vejamos:
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e

controle (sic) e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina
administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas
executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que
exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os
encargos de execução.
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➢ Princípio da delegação de competência: busca promover eficiência na Administração Pública por

meio da extensão de uma competência para órgãos integrantes de uma mesma estrutura hierárquica
de forma expressa e transitória. Neste caso, uma autoridade outorga parcela específica de suas
atribuições para outro agente público, de forma transitória, precária e não exclusiva.
➢ Princípio do controle: trata-se de controle exercido em toda a estrutura administrativa e sobre todas
as atividades da Administração Pública. É exercido em todos os órgãos de governo. Além disso, a
Administração Pública direta exerce controle finalístico sobre as entidades da Administração indireta
por ela instituídas.
Princípios setoriais DL 200/67 Planejamento
Coordenação
Descentralização
Delegação de
competência
Controle
Além desses princípios previstos no decreto-lei, a doutrina aponta para outros dois princípios administrativos
que se relacionam diretamente com a organização da Administração Pública:
➢ Princípio da especialidade: justifica a necessidade de descentralização dos serviços do Estado e da

desconcentração de atividades dentro da estrutura organizacional da Administração Pública. Com
isto, promove-se a especialização nas atividades específicas em que os órgãos ou as entidades
públicas atuam, o que enseja uma maior eficiência na prestação desses serviços, na medida em que
tais órgãos e entidades dedicam todos os seus esforços na execução de uma ou de um número
restrito de funções, o que, em tese, faz com que haja um aprimoramento constante nesta atuação.
Um exemplo na Administração Pública federal é a criação do INSS, autarquia especializada na gestão do

Regime Geral de Previdência Social, tendo em vista que atua, quase que exclusivamente, no âmbito do
Regime Geral da Previdência Social.
➢ Princípio da subsidiariedade: de acordo com este princípio, o Estado somente deve prestar
diretamente serviços que não possam ser prestados de forma satisfatória pela iniciativa privada,
gerando uma atuação subsidiária. Sua aplicação mais característica ocorre na intervenção do Estado
na Economia. Neste ponto, o Estado somente explorará diretamente atividade econômica de forma
subsidiária, quando verificadas as hipóteses previstas no art. 173 da Lei Maior, isto é, quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei.
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Especialidade Subsidiariedade
1.1 - Descentralização e Desconcentração
A organização administrativa é realizada, em regra, por meio de duas técnicas, a técnica da desconcentração
e a da descentralização.
Em primeiro lugar, é necessário que o aluno tenha conhecimento de que existem dois tipos de
descentralização: a política e a administrativa. A descentralização política é a criação, pelo ente político
central, de outros atores políticos com autonomia política e competência legislativa, que reproduzirão, pelo
princípio da simetria, a estrutura e as atribuições do poder central.
O Brasil é um país politicamente descentralizado, tendo em vista que não há apenas um poder central, mas,
em razão do federalismo, existem entidades políticas estaduais, distritais e municipais. Este movimento
ocorre, por exemplo, na criação de novos municípios, cujo procedimento se encontra no art. 18, §4º, CF.
Por outro lado, a descentralização administrativa é a transferência, pelo ente político federado, de
determinada atividade a um outro sujeito, dotado de personalidade jurídica, integrante ou não da estrutura
estatal.
O estudo da descentralização no Direito Administrativo envolve apenas a descentralização administrativa,

enquanto a descentralização política é estudada pelo Direito Constitucional.
Entes Federados
Política
Direito Constitucional
Descentralização
Organização
Administrativa Administrativa
Direito Administrativo
1.1.1 - Descentralização administrativa
A descentralização, de modo geral, é a transferência de determinada atividade

administrativa para uma outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou não da estrutural
organizacional do Estado.
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Neste sentido, a descentralização pressupõe duas pessoas distintas, quais sejam, o Estado (União, Estados,
Distrito Federal ou Municípios) e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido essa atribuição do Poder
Público.
A forma mais comum de descentralização é aquela em que o Estado cria uma pessoa jurídica, diretamente
por lei ou mediante autorização lei, que passa a integrar a Administração Pública indireta, transferindo -lhe a
titularidade e/ou a execução de determinado serviço. Trata-se da descentralização técnica, funcional ou por
serviços, em que ocorre a criação das autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas
públicas, prevista no art. 37, XIX da Constituição Federal.
Não obstante, existem diversas formas de classificação da descentralização administrativa. A mais adotada
na doutrina e cobrada em concursos aponta 3 (três) modalidades:
a) Descentralização funcional, técnica, por serviços ou por outorga
Quando o próprio estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado (entidade
administrativa) e a ela transfere determinado serviço.
Essa modalidade de descentralização pressupõe a edição de uma lei criando a entidade ou, ao menos,
autorizando a sua criação, a depender da espécie de pessoa jurídica criada.
Normalmente a transferência do serviço ocorre por prazo indeterminado.
➢ A transferência da titularidade ou execução do serviço
A doutrina é controvertida quanto à transferência envolver a titularidade do serviço público ou apenas a sua
execução na descentralização funcional.
A primeira corrente entende que, por existir uma lei autorizando ou transferindo diretamente o serviço, a
outorga produz a transferência da própria titularidade do serviço público, além da sua execução.
A segunda corrente, por sua vez, entende que a titularidade do serviço público permanece sempre com a
Administração Direta, não sendo passível de transferência para outra entidade administrativa. Essa corrente
é capitaneada por José dos Santos Carvalho Filho.
Por outro lado, uma terceira corrente doutrinária aduz que a transferência da titularidade ocorre apenas em
relação às pessoas jurídicas de direito público, ou seja, para as autarquias e fundações públicas, enquanto,
com relação às pessoas jurídicas de direito privado, há somente a transferência da execução do serviço.
As correntes mais adotadas em provas de concursos públicos são a primeira e a terceira. Quando se fala
em transferência da titularidade do serviço de forma genérica, é recomendável adotar a primeira corrente.
Quando a questão faz distinção entre pessoas de direito público e privado da Administração indireta para
fins de transferência da titularidade do serviço ou não, o que ocorre, normalmente, em bancas mais técnicas,
entendo que a melhor corrente a ser adotada é a terceira.
Se falar genericamente de transferência, primeira corrente.
Se mencionar PJ de Direito Público ou Privado: às primeiras, transfere a titularidade, à esta somente a execução.
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Vale destacar ainda que parcela minoritária da doutrina aduz que a expressão outorga somente poderia ser
utilizada para tratar da transferência da titularidade e execução de serviço pública para as pessoas jurídicas
de direito público.
b) Descentralização por colaboração ou por delegação
Nesta modalidade, o Estado transfere a execução do serviço para outra pessoa, física ou jurídica, para que
esta preste o serviço à população em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do estado.
Nesta hipótese, a transferência será sempre por prazo determinado.
A transferência, neste caso, pode ocorrer por meio de contrato (concessão ou permissão de serviços públicos
– Lei 8.987/95 e Lei 11.079/2004) ou por ato unilateral (autorização de serviços públicos).
Além disso, envolve apenas a execução do serviço, permanecendo a sua titularidade com o Ente Público, ao
contrário do que ocorre com a descentralização funcional ou por serviços, em que, existe parcela doutrinária
que leciona a transferência da própria titularidade do serviço público a pessoa jurídica diversa criada para
este fim.
c) Descentralização territorial ou geográfica
É a criação de uma entidade local, geograficamente delimitada, com personalidade jurídica de direito
público e capacidades (competências) administrativas genéricas.
Trata-se de técnica de descentralização mais comum em Estados Unitários ou, em determinados casos, em
Estados Federados cuja federação não seja tão ramificada quanto o Brasil. É possível citar como exemplo a
França, Portugal e a Espanha, em que existem esses entes territoriais, normalmente denominados
“comunas”, “regiões” etc.
No Brasil, os Territórios Federais, previstos no art. 18, § 2º da Constituição Federal, embora inexistentes na
prática, podem ser citados como exemplo. Vejamos o que diz a Carta Magna:
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou

reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
Neste caso, a União cria uma pessoa jurídica de direito público com limites territoriais determinados e
competências administrativas genéricas.
Os Territórios são denominados por alguns doutrinadores como “autarquias territoriais” ou “autarquias
geográficas” em razão de sua personalidade jurídica de direito público e da criação por meio de lei.
Entretanto, estas duas entidades administrativas possuem distinções determinantes:
i. as autarquias comuns possuem atuação, em regra, sobre todo o território nacional, enquanto os
Territórios Federais atuam apenas em uma área determinada;
ii. as autarquias comuns possuem competências administrativas específicas, prestando um serviço
ou uma atividade administrativa específica, ao passo que os Territórios possuem competências
administrativas genéricas, prestando, de forma geral, toda a função administrativa.
11
Por outro lado, há parcela doutrinária que entende que a criação de Territórios Federais não é uma espécie
de descentralização territorial, tendo em vista que não seriam meras entidades administrativas por
possuírem competência legislativa. Para esta corrente, a descentralização territorial não seria admitida no
Brasil.
➢ A classificação de Carvalho Filho
Carvalho Filho1 prefere uma outra classificação para a descentralização, a qual trazemos aqui pela relevância
do autor para concursos públicos, qual seja:
a) Descentralização legal: que pressupõe a edição de lei (entidades da Administração indireta);

b) Descentralização negocial: instrumentalizada por negócio jurídico (concessionárias e permissionárias
de serviços públicos).
DESCENTRALIZAÇÃO FUNCIONAL, DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL OU

TÉCNICA, POR SERVIÇOS OU OUTORGA OU DELEGAÇÃO GEOGRÁFICA
Ocorre por contrato (concessão
Pressupõe a edição de uma lei; ou permissão) ou ato unilateral Pressupõe a edição de lei;
(autorização);
Cria uma pessoa jurídica de
Parceria com pessoa física ou direito público, geograficamente
direito público ou direito privado
jurídica da iniciativa privada; delimitada, com competências
com competências específicas;
adminsitrativas genéricas;
Transfere a titularidade e a
Não há transferência de um único
execução do serviço (há doutrina
Transfere apenas a execução do serviço, há atribuição de
que entende que a titularidade
serviço público; competências administrativas
apenas é transferida para pessoas
genéricas;
jurídicas de direito público);
Em regra, ocorre por prazo Pode ser por prazo determinado
Sempre por prazo determinado.
indeterminado. ou indeterminado.
1
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. P 363-366.
12
Em nenhum dos casos de descentralização há a presença de hierarquia. As entidades que atuam de forma
descentralizada não estão subordinadas à Administração Pública direta, ou seja, não se sujeitam
hierarquicamente ao Ente que lhe transferiu o serviço.
Nos casos de descentralização funcional há vinculação (e não subordinação), em que a Administração direta
exerce o controle finalístico sobre a Administração indireta, também denominado de tutela administrativa
ou supervisão (no âmbito federal se denomina supervisão ministerial).
Neste caso, o controle exercido deve estar previsto em lei, que definirá os limites e os instrumentos
disponíveis para a Administração Pública direta.
Vale destacar que o controle na descentralização por delegação ou colaboração é muito mais amplo do
que o controle finalístico da descentralização funcional. Naquele caso, a Administração Pública pode alterar
unilateralmente as condições da prestação de serviços, praticar intervenção, extinguir o contrato por
interesse público superveniente (encampação), aplicar sanções diretamente sem recorrer ao Poder
judiciário, dentre outras prerrogativas.
Entretanto, tampouco neste caso de descentralização por colaboração há hierarquia entre o Poder Público
e a concessionária de serviço público. Há apenas controle.
Em nenhum dos casos de descentralização há hierarquia.
Por último, é evidente que as técnicas de descentralização apontadas pela doutrina não são suficientes para
demonstrar todas as possibilidades de parcerias atualmente existentes no ordenamento jurídico pátrio. As
técnicas apontadas não são adequadas para justificar, por exemplo, as parcerias do Poder Público com o
terceiro setor.
1.1.2 - Desconcentração
A desconcentração é a distribuição de competências entre os órgãos internos sem personalidade jurídica,

dentro de uma mesma pessoa jurídica. Este fenômeno decorre do poder hierárquico da Administração
Pública, que pode atribuir funções dentro de sua estrutura organizacional, existindo uma relação de
subordinação.
A desconcentração, portanto, cria centros especializados de competência (os órgãos), formados por agentes
públicos, dentro de sua estrutura hierárquica. Todo o movimento da desconcentração ocorre dentro de uma
mesma pessoa jurídica.
Exemplo desta técnica de organização é a criação de Ministérios, Secretarias, subsecretarias etc.
A desconcentração pode ocorrer no âmbito da Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios) ou no âmbito da Administração Indireta (Autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista).
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Não se pode esquecer que a Administração Indireta também se organiza de forma desconcentrada, tal como
as Empresas Públicas ou Sociedades de Economia Mista (p. ex. bancos estaduais) que distribuem suas
atribuições internamente entre as superintendências, os departamentos, as seções, as diretorias etc.
Desta forma, podemos dizer que determinada atividade pode ser realizada de forma centralizada e
desconcentrada quando realizada pelos órgãos da Administração Pública Direta ou de forma
descentralizada e desconcentrada, quando realizada pelos órgãos internos das entidades administrativas
integrantes da Administração Pública indireta.
A doutrina ainda costuma classificar a desconcentração, adotando os seguintes critérios:
a) desconcentração em razão da matéria (Ministério da saúde, educação, economia etc.);

b) desconcentração em razão do grau ou hierarquia (Ministérios, Secretarias, subsecretarias,
superintendências, delegacias etc.);
c) desconcentração pelo critério territorial (delegacias regionais, superintendências regionais etc.).
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
Envolve outra pessoa jurídica (ou física em
Ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica;
determinado caso);
Não há hierarquia nem subordinação. Existe
Há hierarquia e subordinação; controle finalístico, tutela administrativa ou
supervisão; (vinculação)
Criação de autarquias, fundações, empresas
Criação de órgãos sem personalidade jurídica. públicas e sociedades de economia mista ou
negócio com pessoa da iniciativa privada.
1.2 - Centralização e Concentração
É possível dizer que, de maneira geral, a centralização e a concentração são os movimentos inversos à
descentralização e à desconcentração, respectivamente.
A centralização é a técnica de prestação de determinada atividade administrativa diretamente pela

Administração Pública direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), sem envolver outra pessoa
jurídica. Quando se diz que há um movimento de centralização, o Poder Público está extinguindo as
entidades integrantes da Administração Pública indireta e os negócios jurídicos com a iniciativa privada e
retomando a prestação do serviço para si.
Por outro lado, a concentração é a execução das atividades administrativas diretamente pelo Ente Político
ou pela entidade administrativa, podendo ocorrer com a extinção de órgãos. É observada com mais
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frequência em tempos de contenção de gastos, em que se verifica ampla extinção de órgãos públicos, com
a retomada de suas atribuições pelos órgãos superiores.
Como exemplo, podemos citar o caso hipotético de um Estado que, em sua estrutura, possui secretaria da
fazenda, superintendências, delegacias regionais, agências e postos de fiscalização. Suponha-se que, em
razão de queda da arrecadação, decida extinguir os postos de fiscalização e as agências, concentrando as
competências destes órgãos nas delegacias regionais. Este fenômeno é denominado concentração
administrativa.
1.3 - Entidades Políticas e Entidades Administrativas
As entidades políticas, também denominadas de pessoas políticas ou entes federados, são os integrantes
do Estado Federado brasileiro, previstos no art. 1º, caput, da Constituição Federal. Trata-se da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
São entes detentores de autonomia política, consistente na capacidade de auto-organização (por meio da
elaboração de suas próprias constituições e leis orgânicas) e pelas competências legislativas próprias,
atribuídas diretamente pela Lei Maior.
De acordo com o Código Civil, trata-se das pessoas jurídicas de direito público interno, a teor de seu art. 41.
Por outro lado, as entidades administrativas são pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado,
que integram a Administração Pública formal (pois assim determina a lei), porém sem dispor de autonomia
política e de competência legislativa. São as entidades que integram a Administração Pública indireta, ou
seja, as autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas.
Diferem das entidades políticas justamente pela ausência de autonomia política e competência legislativa.
Suas atribuições, em sentido contrário, são justamente de execução das leis editadas pelos entes federativos.
Não obstante, as entidades administrativas possuem autonomia administrativa, ou seja, possuem

capacidade de autoadministração, não estando hierarquicamente subordinadas aos entes políticos
instituidores, possuindo atribuição para editar seus regimentos internos acerca de sua organização e
funcionamento nos termos e limites estabelecidos em lei.
As entidades administrativas são apenas vinculadas (e não subordinadas) aos entes políticos, havendo sobre
elas unicamente controle finalístico (tutela administrativa), exercido nos termos e limites da lei e voltado,
primordialmente, à verificação da atuação de acordo com as finalidades para as quais foram criadas.
1.4 - Administração Direta
A Administração Pública direta é o conjunto de órgãos que integram os entes federativos do Estado, ou seja,
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, cujas atribuições são estabelecidas na Constituição Federal e
nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.
Os entes integrantes da Administração direta possuem autonomia política e capacidade legislativa próprias.
Possuem personalidade jurídica de direito público interno e gozam de todas as prerrogativas inerentes à
15
Administração Pública e se submetem a todas as limitações estatais decorrentes da indisponibilidade do

interesse público.
1.5 - Administração Indireta
A Administração Pública indireta é o conjunto de pessoas jurídicas, desprovidas de autonomia política, que
são vinculadas à Administração Pública direta, da qual recebem competência para o exercício de atividades
administrativas de forma descentralizada.
O Brasil adotou o critério formal de Administração Pública, pois somente fazem parte da Administração em
sentido formal as entidades que a lei assim considera, independentemente da atividade exercida.
Desta forma, compõem a Administração Pública indireta as entidades previstas no art. 37, XIX da
Constituição Federal e no art. 4º, II do Decreto-lei 200/67:
a) Autarquias (incluindo as associações públicas – consórcios públicos de direito público);

b) Fundações públicas;
c) Empresas Públicas;
d) Sociedades de economia mista.
Trata-se das entidades administrativas, cujo conceito foi dado no tópico 1.3, com autonomia administrativa
e capacidade de auto-organização, porém, sem autonomia política e competência legislativa.
Embora as entidades paraestatais sejam pessoas jurídicas de direito privado sem fins
lucrativos que contribuem com a Administração Pública para a prestação de uma atividade
de interesse social, não integram a Administração Pública em sentido formal, uma vez que
o ordenamento jurídico brasileiro adotou o critério formal, ou seja, apenas as entidades
que a lei considera são integrantes da Administração Pública. Ex.: Sistema S
1.5.1 - Características comuns às entidades da Administração Pública indireta
Embora as entidades administrativas, integrantes da administração pública indireta, possuam diferenças

determinantes entre si, tendo em vista a existência de finalidades e características próprias, é possível traçar
semelhanças entre suas características, sendo importante o estudo conjunto desses pontos em comum.
Em primeiro lugar, já vimos que todas essas entidades administrativas (autarquias, fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista) possuem personalidade jurídica e patrimônios
próprios, consistindo em pessoa jurídica distinta da pessoa instituidora. Ademais, todas essas entidades são
dotadas de autonomia administrativa, com poder de autoadministração.
Além dessas características comuns, as entidades da Administração indireta ainda partilham de dois
princípios essenciais que fazem parte de seus respectivos regimes jurídicos: o princípio da reserva legal e o
princípio do controle.
a) Reserva legal (criação e extinção das entidades administrativas)
16
O art. 37, XIX da Constituição Federal exige a edição de uma lei para a criação das pessoas jurídicas
integrantes da Administração Pública indireta:
Art. 37. (...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação
Em regra, a iniciativa do projeto de lei que viabiliza a criação dessas entidades é do Chefe do Poder
Executivo, a teor do art. 61, §1º, II, b e e da CF. Entretanto, caso o Poder Judiciário ou o Poder Legislativo
decidam por criar uma dessas entidades no âmbito de suas estruturas, a iniciativa de lei será do respectivo
representante da instituição.
O dispositivo constitucional estabelece que as pessoas jurídicas de direito público (autarquias e fundações
públicas de direito público) serão criadas diretamente pela lei, ao passo que as pessoas jurídicas de direito
privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado) terão a
sua criação apenas autorizada por lei, somente sendo efetivamente criadas com o registro dos atos
constitutivos no órgão de registro competente, na forma como é exigido para a entidades privadas em geral
(art. 45, Código Civil).
Pessoas Jurídicas de
Criadas diretamente pela lei.
Direito Público
Criação autorizada pela lei.

Direito Privado Criadas pelo registro dos atos constitutivos no órgão
registrador competente.
As fundações públicas possuem a situação peculiar de poderem ser criadas sob o regime jurídico de direito
público ou de direito privado. No primeiro caso, serão criadas diretamente por lei, possuindo natureza
autárquica, razão pela qual parcela da doutrina a denomina de autarquia fundacional ou fundação
autárquica. No segundo caso, quando o regime jurídico for de direito privado, sua criação será autorizada
por lei e apenas será efetivada com o registro dos atos constitutivos.
A lei exigida para criação ou autorização da criação dessas entidades é a lei ordinária, uma vez que somente
é exigida lei complementar quando a Constituição Federal dispõe expressamente. Nada obsta, todavia, que
o ente público instituidor decida editar uma lei complementar. Entretanto, conforme jurisprudência do STF,
uma lei complementar que disponha sobre matéria de lei ordinária, pode ser alterada por esta última espécie
legislativa.
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O final do dispositivo aduz que, “no último caso”, lei complementar deve definir as áreas da atuação da
entidade administrativa. Prevalece o entendimento de que a lei complementar exigida para definir as áreas
de atuação diz respeito exclusivamente às fundações públicas, vez que foram mencionadas por último no
dispositivo, razão pela qual é a elas que se refere a expressão “neste último caso”.
Em virtude do princípio da paridade das formas jurídicas (simetria das formas), a extinção
dessas entidades deve ocorrer da mesma forma da sua criação, ou seja, caso se trate de pessoa
jurídica de direito público, a extinção será realizada diretamente por meio de lei. Caso seja uma
pessoa jurídica de direito privado, a lei autorizará a sua extinção, que será efetivada mediante os
atos necessários perante o órgão de registro.
b) Controle ou vinculação (tutela administrativa ou supervisão)
Outra característica comum a todas as entidades administrativas integrantes da Administração Pública

indireta é a ausência de subordinação em relação ao Poder Público instituidor. Não há relação de
hierarquia entre o ente federado que editou a lei criando ou autorizando a criação e a entidade
administrativa criada.
A relação dessas entidades com o ente político instituidor é de vinculação. O ente político exerce apenas
controle finalístico sobre as entidades de sua Administração indireta, também denominado tutela
administrativa ou supervisão.
Trata-se de controle previsto na lei e restrito aos limites e às condições por ela definidos, não sendo ilimitado.
Consiste em controle da legalidade, pois verifica se a entidade administrativa vem cumprindo a lei
instituidora, especialmente a finalidade para a qual foi criada.
Em âmbito federal, o controle é exercido pelos Ministérios, razão pela qual é denominado “supervisão
ministerial”, previsto no art. 4º, parágrafo único, do DL nº 200/67.
De acordo com a doutrina, o controle exercido pode ser subdividido em 3 espécies:
i. Controle político: diz respeito à escolha e nomeação dos dirigentes, que é realizada pela autoridade
competente de Administração Direta e de forma livre, por se tratar de cargo de livre nomeação e
exoneração (cargo público em comissão). Entretanto, excepcionalmente, a CF pode exigir
procedimento diferenciado para nomeação e exoneração dos dirigentes, tal como a prévia aprovação
pelo Senado Federal, mandato por prazo determinado, dentre outros;
ii. Controle administrativo e finalístico: verifica se as entidades administrativas criadas estão
atendendo as finalidades que justificaram sua instituição, constante da respectiva legislação. De
acordo com os doutrinadores, esse controle é exercido normalmente por meio do recurso hierárquico
impróprio;
iii. Controle financeiro: trata-se de controle das contas dessas entidades pelos órgãos próprios,
especialmente o Tribunal de Contas.
O controle pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas distintas, enquanto a subordinação ocorre na
estrutura interna de uma mesma pessoa jurídica.
18
O controle não se presume, depende de lei que o estabeleça e defina os seus limites e procedimentos, ao
passo a que subordinação decorre diretamente da estrutura hierárquica dos entes públicos e independe de
lei.
O controle é condicionado pela lei; a hierarquia, por outro lado, é incondicionada.
Por último, quando há relação de hierarquia, a subordinação se manifesta, primordialmente, mediante o

recurso hierárquico (próprio), admitido independentemente da existência de lei, salvo se houver expressa
vedação. Por outro lado, na vinculação, o controle ocorre basicamente mediante os recursos hierárquicos
impróprios, assim denominados justamente por inexistir relação de hierarquia. Como o controle não se
presume, o recurso hierárquico impróprio somente existirá se houver previsão em lei que defina o seu
procedimento.
VINCULAÇÃO (CONTROLE FINALÍSTICO) SUBORDINAÇÃO (HIERARQUIA)

Pressupõe duas pessoas jurídicas distintas; Ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica;
Presumido em razão da organização estrutural
Não se presume. Depende de lei;
hierarquizada;
Condicionado pela lei; Incondicionado;
Recurso hierárquico impróprio. Recurso hierárquico (próprio).
1.5.2 - Pessoa Jurídica de Direito Público pode sofrer dano moral?
Recentemente o STJ se deparou, uma vez mais, com esse tormentoso tema do Direito, decidindo no seguinte
sentido:
Pessoa Jurídica de Direito Público tem direito à indenização por danos morais relacionados à
violação da honra ou da imagem, quando a credibilidade institucional for fortemente agredida
e o dano reflexo sobre os demais jurisdicionados em geral for evidente. REsp 1.722.423-RJ,
Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 24/11/2020, DJe
18/12/2020
A decisão foi uma superação jurisprudencial – ou melhor, um distinguish em relação a decisões anteriores.
Isto porque a Corte vinha se posicionando no sentido da impossibilidade da configuração de dano moral a
pessoa jurídica da direito público. No entanto, no caso acima, entendeu que não deveria aplicar os seus
precedentes em virtude das suas peculiaridades.
A situação analisada tratava de demanda proposta pelo INSS para obter reparação material e moral
decorrente do esquema de fraude conhecido como “caso Jorgina de Freitas”, cujos prejuízos ao erário
superaram a monta de 20 milhões de dólares.
Na trama, a advogada requeria a elaboração de novos cálculos, o juiz designava contador que, por sua vez,
elaborava cálculos com valores exagerados. O Procurador da Autarquia concordava prontamente com os
cálculos e o Magistrado, rapidamente, homologava as contas e determinava expedição de alvará de
levantamento em favor da advogada. Todos os agentes em conluio.
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O segurado representado, em muitos casos, sequer recebia qualquer parcela dos valores do processo, que
eram repartidos entre os membros da organização criminosa.
O Tribunal de origem manteve a condenação à reparação em danos materiais, mas afastou a condenação à
reparação dos danos morais, fundamentando-se em antiga jurisprudência do STJ no sentido de que as
pessoas jurídicas de direito público não sofrem “descrédito mercadológico”.
O STJ, por sua vez, consignou que o caso era peculiar e não se amoldava às decisões antigas da Corte. Por
exemplo, em um dos precedentes, o que estava sob julgamento era ação indenizatória ajuizada por
município em razão de programas radiofônicos e televisivos locais que faziam críticas ao Poder Executivo
(REsp 1.258.389/PB). Em outro caso, o IBAMA buscava indenização por danos morais contra afirmação de
que a autarquia produzia cartilhas inverídicas (REsp 1.505.923/PR).
Nesses casos citados, o STJ reconheceu a impossibilidade de condenação à reparação em danos morais,
especialmente diante da liberdade de expressão e a livre manifestação do pensamento.
Por outro lado, estabeleceu que o dano moral sofrido por pessoas jurídicas não decorre do “descrédito
mercadológico”, mas de hipóteses mais abrangentes de ofensa à sua honra objetiva, isto é, a forma como os
cidadãos enxergam a autarquia, especialmente quando a credibilidade institucional for fortemente agredida
e o dano reflexo sobre os demais jurisdicionados em geral for evidente.
Desta forma, a Corte determinou a devolução do processo à segunda instância – não condenou o requerido
ao pagamento de indenização em danos morais diretamente – para que seja proferido novo julgamento,
agora considerando a premissa de que pessoas jurídicas de direito público podem sofrer dano moral nas
condições definidas pela Corte.
1.6 - A Organização Administrativa em setores: Primeiro, Segundo e Terceiro Setor
A classificação da organização administrativa em setores busca suprir uma deficiência nas classificações
tradicionais, que não explicam o fenômeno das parcerias do Poder Público com entidades privadas sem fins
lucrativos para execução de atividades de interesse social.
Com isto, busca-se uma classificação que envolva todos os sujeitos que atuam na execução de serviços
públicos e de atividades privadas de relevância pública. Assim, surge a classificação em primeiro, segundo e
terceiro setor.
a) Primeiro setor: Estado (Administração Pública direta e indireta);

b) Segundo setor: mercado (concessionárias e permissionárias de serviços públicos);
c) Terceiro setor: entidades privadas sem fins lucrativos que atuam objetivando a consecução de
interesse público (Serviços sociais autônomos – sistema S, organizações sociais – OS, organizações da
sociedade civil de interesse público – OSCIPs, organizações da sociedade civil – OSC etc.).
As entidades do terceiro setor também são denominadas entidades paraestatais, tendo em vista que atuam
“ao lado” do Estado para consecução das finalidades públicas, isto é, o interesse público. Por isto, é possível
dizer que o terceiro setor está localizado entre o Estado e o mercado, envolvendo as entidades “públicas não
estatais”.
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As entidades paraestatais e as formas de parceria com o Poder Público serão estudadas na próxima aula.
Confira uma questão de prova:
(CESPE / TCE-RO – Procurador do MPC / 2019) Um ente, ao ter sido descentralizado, passou a deter
a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente que lhe deu origem,
podendo até se opor a interferências indevidas.
Nesse caso, o ente passou por uma descentralização
a) territorial.
b) geográfica.
c) por serviços.
d) política.
e) por colaboração.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A descentralização territorial é a criação de uma entidade local,

geograficamente delimitada, com personalidade jurídica de direito público e capacidades
(competências) administrativas genéricas.
Trata-se de técnica de descentralização mais comum em Estados Unitários ou, em determinados casos,
em Estados Federados cuja federação não seja tão pulverizada quanto o Brasil. É possível citar como
exemplo a França, Portugal e a Espanha, em que existem esses entes territoriais, normalmente
denominados “comunas”, “regiões” etc.
No Brasil, os Territórios Federais, previstos no art. 18, § 2º da Constituição Federal, embora inexistentes
na prática, poderiam ser citados como exemplo
A alternativa B está incorreta. Descentralização geográfica é o mesmo que descentralização territorial,

aplicando-se os mesmos comentários da alternativa A.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. Descentralização funcional, técnica, por

serviços ou por outorga ocorre quando o próprio estado cria uma pessoa jurídica de direito público
ou de direito privado (entidade administrativa) e a ela transfere determinado serviço.
21
Embora exista divergência na doutrina quanto à transferência ou não da titularidade do serviço na

descentralização funcional, é possível perceber que a banca CESPE adota o entendimento de que, nesta
técnica de descentralização, há sim a transferência da titularidade do serviço, juntamente com sua
execução.
A alternativa D está incorreta. A descentralização política é a criação, pelo ente político central, de
outros atores políticos com autonomia política e competência legislativa, que reproduzirão, pelo
princípio da simetria, a estrutura e as atribuições do poder central. O Brasil é um país politicamente
descentralizado, tendo em vista que não há apenas um poder central, mas, em razão do federalismo,
existem entidades políticas estaduais, distritais e municipais.
A alternativa E está incorreta. Na descentralização por colaboração ou por delegação o Estado

transfere a execução do serviço para outra pessoa, física ou jurídica, para que esta preste o serviço à
população em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do estado.
A transferência, neste caso, pode-se dar por meio de contrato (concessão ou permissão de serviços
públicos – Lei 8.987/95 e Lei 11.079/2004) ou por ato unilateral (autorização de serviços públicos).
Nesta modalidade, a transferência será sempre por prazo determinado. Além disso, envolve apenas
a execução do serviço, permanecendo a sua titularidade com o Ente Público.
2 - ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os órgãos públicos são o resultado da desconcentração administrativa, em que um ente político (integrante
da Administração Pública direta) ou um ente administrativo (integrante da Administração Pública indireta),
decidem repartir as suas competências internamente, formando centros especializados de competências
sem personalidade jurídica, integrados por agentes públicos, que manifestam a vontade do ente político ou
administrativo. Esses centros de competência especializada são denominados órgãos públicos.
2.1 - Conceito
Podemos conceituar órgãos públicos como:
Unidades integrantes da estrutura de uma pessoa jurídica, que recebem parcela das
competências da entidade que integram para exercício de forma especializada, por meio de
agentes públicos.
São o conjunto de competências agrupadas em espécies de núcleos específicos dentro de um ente político
ou entidade administrativa.
22
A lei 9.784/99, em seu art. 1º, §2º, inciso I, apresenta um conceito legal de órgão público. Vejamos:
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura

da Administração indireta;
Com a criação de órgãos se objetiva a racionalização das atividades, bem como, a especialização e maior
eficiência.
A doutrina aponta três teorias acerca da natureza jurídica dos órgãos públicos:
a) Subjetiva (“órgão físico” ou “órgão-indivíduo”): identifica os órgãos com os agentes públicos. Os

órgãos seriam os próprios agentes públicos. Desaparecendo os agentes, o órgão seria extinto.;
b) Objetiva (“órgão jurídico” ou “órgão-instituição”): órgãos seriam apenas um conjunto de atribuições
ou unidades funcionais da Administração Pública, não se confundindo com os agentes públicos;
c) Eclética: órgãos seriam a soma dos elementos subjetivo e objetivo, isto é, conjunto de atribuições
exercido pelos agentes públicos.
A teoria subjetiva e a eclética pecam por vincular a existência do órgão ao agente público, de forma que,
desaparecendo o agente público, o órgão deixaria de existir, o que não se verifica no ordenamento jurídico
pátrio.
Em verdade, a teoria objetiva é a mais adequada, apesar de possuir imperfeições, tendo em vista que, mesmo
com o desligamento do agente público, as atribuições delimitadas para determinado órgão subsistem, uma
vez que o órgão tem sua existência abstratamente prevista no ato que o criou.
A principal característica do órgão público é a ausência de personalidade jurídica, ou seja, não é um sujeito
de direitos e não pode contrair obrigações em nome próprio. Toda a sua atuação é imputada à pessoa
jurídica a que pertence.
Assim, a atuação do Ministério da saúde em âmbito federal será imputada à União. Na celebração de
contratos para aquisição de materiais para o referido ministério, o contratante é a União, e não o órgão
ministerial. Se, da atuação de agentes públicos do mesmo órgão, decorrer prejuízo a terceiro, é a União quem
será chamada para responder e, eventualmente, indenizar o terceiro prejudicado.
A criação dos órgãos públicos decorre da técnica de desconcentração administrativa, bem como é expressão
do poder hierárquico da administração, ficando os órgãos criados subordinados aos órgãos superiores.
Assim, é correto afirmar que, dentro de uma pessoa jurídica, os órgãos públicos estão organizados de forma
escalonada relativamente à hierarquia.
Embora os órgãos públicos não possuam personalidade jurídica, é necessário conhecer a

denominada “teoria da institucionalização”, defendida por parcela da doutrina brasileira.
De acordo com esta doutrina, não obstante não possuam personalidade jurídica própria,
determinados órgãos, em virtude de sua destacada atuação, podem ganhar vida própria,
especialmente em razão de sua história existencial. O exemplo dado pela doutrina é o
23
exército brasileiro que, embora seja um órgão da União Federal, exerce função estatal de
defesa da soberania nacional e, reconhecidamente, é titular de bens e pode atuar na ordem
jurídica celebrando contratos e praticando atos administrativos.
Para provas de concursos públicos de maneira geral, guardem que o exército brasileiro é um órgão da União
Federal. Apenas se citada a teoria de institucionalização, expressa ou implicitamente, assinalem o
entendimento acima.
Por outro lado, determinados órgãos públicos, em situações peculiares, poderão gozar de capacidade
processual ativa, ou seja, embora não possuam personalidade jurídica, em certas ocasiões poderão ser
dotados de personalidade judiciária para defesa de prerrogativas institucionais. Estudaremos essa situação
separadamente no tópico 2.4 pela sua relevância.
2.2 - Criação e extinção de órgãos públicos
Em regra, os órgãos públicos devem ser criados e extintos por meio de lei. Os arts. 48, XI e 84, VI, alínea a,
da Constituição Federal preveem, de forma conjugada, a necessidade de lei para a criação de órgãos na
estrutura da Administração Pública. Vejamos:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta
para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da
União, especialmente sobre:
IX - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União

e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de

despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
Destaque-se que o art. 84, XI, a, CF, ao prever hipótese de decreto autônomo do Presidente da República,
exclui expressamente a criação e a extinção de órgãos públicos, o que deixa claro a intenção do constituinte
de que essas unidades administrativas sejam criadas e extintas exclusivamente mediante lei.
A iniciativa para o projeto de lei para criação e extinção de órgãos públicos é, em regra, do Chefe do Poder
Executivo, nos termos do art. 61, §1º, II, e, da CF. Todavia, em alguns casos a Lei Maior confere a iniciativa
de lei aos órgãos independentes para a criação de órgãos públicos em suas respectivas estruturas. É o caso
do Poder Judiciário (art. 96, II, c e d, CF) e do Ministério Público (art. 127, §2º, CF), cuja iniciativa pertence
aos chefes destas instituições.
Não obstante, a Carta Magna prevê algumas exceções à reserva legal quanto à criação de órgãos. É o caso
da instituição de órgãos no Poder Legislativo, conforme arts. 51, IV e 52, XIII, ambos da Constituição Federal.
24
2.3 - Teorias acerca da relação entre o órgão e seus agentes públicos
Diversas teorias buscam explicar a relação entre o Estado e os agentes públicos que o compõem e
manifestam a sua vontade. As três principais teorias são as seguintes:
a) Teoria do mandato:
De acordo com esta teoria, o agente público deve ser considerado como um mandatário do Estado, ou seja,
um representante cujos poderes foram conferidos por um instrumento de mandato.
A grande crítica que se faz a esta teoria é que o Estado, sendo uma pessoa jurídica abstrata, não dispõe de
vontade própria. Assim sendo, e, considerando que o instrumento de mandato depende de um ato de
manifestação de vontade do outorgante, não seria possível aos entes públicos conferirem mandato aos seus
agentes.
Outro argumento que faz objeção a esta teoria é que, no contrato de mandato, quando o mandatário
exorbita os poderes a ele conferidos pelo contrato, o mandante fica dispensado de cumprir a obrigação.
Neste sentido, se adotada esta teoria, o Estado não responderia perante terceiros quando o agente público
agisse com excesso de poder.
b) Teoria da representação:
Para esta teoria, o agente público agiria como representante do Estado, tal como os responsáveis por pessoas
incapazes (incapacidade civil, como a do menor de idade).
Esta teoria não prevalece e sofre críticas por equiparar o Estado ao incapaz. Além disso, por ser o Estado
quem edita as leis, seria verificada a incoerência lógica de que o Estado confere representante a si mesmo.
Outra crítica que se faz é que, em caso de extrapolação dos poderes pelo representante, o Estado estaria
isento de responsabilidade, o que não se verifica no ordenamento jurídico brasileiro.
c) Teoria do órgão (imputação volitiva):
A teoria do órgão, adotada pelo Direito brasileiro, determina que a manifestação de vontade emitida pelo
agente público, regularmente investido em cargo público, deve ser considerada como a própria vontade do
órgão público a que está vinculado e esta manifestação de vontade, por sua vez, é imputada à pessoa jurídica
a que pertence o órgão.
Assim, quando o agente público emite uma manifestação de vontade, considera-se que foi a própria
pessoa jurídica quem se manifestou. Não existem, no caso, vontades distintas. O agente público exterioriza
a vontade do órgão público, que, por sua vez, é parte integrante do ente estatal.
Utilizando-se da analogia com o corpo humano, entende-se que os órgãos são partes integrantes do “corpo”
estatal, atuando como se fossem verdadeiros braços do estado, dos quais não podem agir de forma
dissociada. Por este motivo é que se convencionou denominar tais centros especializados de competências
de órgãos públicos.
25
Com isto, tem lugar a teoria da imputação volitiva, por meio da qual a vontade manifestada pelo órgão é
imputada ao ente estatal.
Essa teoria, atribuída ao jurista alemão Otto Gierke, possui o mérito de explicar a responsabilidade civil do
ente público por atos praticados por seus agentes. Neste sentido, os danos causados pela atuação dos
órgãos, consideram-se como tendo sido causados pelo próprio ente estatal.
Esta responsabilidade civil tem lugar ainda que o órgão atue por meio de um agente de fato, isto é, aquele
que não possui um vínculo formal legítimo com o ente público (por vício ou irregularidade na investidura,
funcionário suspenso, dentre outras situações), mas que aparentam serem agentes estatais. Aplica-se, no
caso, a teoria da aparência, resguardando a boa-fé dos terceiros que acreditaram se tratar de servidor
regularmente investido em cargo público.
Todavia, para aplicação da teoria da aparência, o funcionário deve efetivamente aparentar estar
legitimamente investido em cargo público e o terceiro prejudicado deve agir com boa-fé.
Vale destacar que o agente de fato não se confunde com o usurpador de função, que é aquele que,
dolosamente, se passa por agente público, sem que, de qualquer modo, tenha sido investido em cargo
público. O ato do usurpador de função é considerado inexistente e, em regra, não gera responsabilidade da
Administração Pública. A usurpação de função é crime previsto no art. 328 do Código Penal.
TEORIA DO MANDATO TEORIA DA REPRESENTAÇÃO TEORIA DO ÓRGÃO

Vontade do agente é imputada ao
Contrato de mandato. Representação de incapaz.
órgão público.
O Estado não possui vontade O Estado não pode ser Teoria adotada no ordenamento
autônoma para celebrar contrato. equiparado a pessoa incapaz. jurídico brasileiro.
Não explica a responsabilidade Não explica a responsabilidade O Estado responde como tendo
civil do Estado pelo excesso de civil do Estado pelo excesso de sido ele próprio quem praticou o
poderes do agente público. poderes do agente público. ato.
2.4 - Classificações
A doutrina classifica os órgãos públicos se utilizando de diversos critérios. Analisaremos os principais

critérios, que costumam ser cobrados ou que possuem chances de serem cobrados em provas de concursos
públicos.
Quanto ao enquadramento federativo:
a) Órgãos federais: integrantes da Administração Pública Federal. Ex.: Presidência da República,

Ministérios, Congresso Nacional etc.;
b) Órgãos estaduais: integrantes da Administração Pública Estadual. Ex.: Governo do Estado, Secretarias
Estaduais, Assembleia Legislativa etc.;
c) Órgãos distritais: integrantes da Administração Pública do Distrito Federal. Ex.: Governo do Distrito
Federal, Câmara Distrital etc.;
d) Órgãos municipais: integrantes da Administração Pública Municipal. Ex.: Prefeitura Municipal,
Secretarias Municipais, Câmara Municipal etc.
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Quanto à estrutura:
a) Órgãos simples ou unitários: são constituídos por um só centro de competências. São órgãos que
não possuem subdivisões com atribuições específicas em sua estrutura, ou seja, não subdivididos em
outros órgãos, não interessando o número de agentes públicos que o integram;
b) Órgãos compostos: reúnem em sua estrutura diversos órgãos, como resultado da desconcentração
administrativa. Trata-se de um órgão subdividido em diversos outros. É o que ocorre com os
Ministérios e Secretarias. O Ministério da Fazenda, por exemplo, como órgão composto, é integrado
por vários órgãos, tal como a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Esta, por sua vez, é integrada
pelas superintendências regionais, que são integradas pelas delegacias e assim por diante, até chegar
ao órgão que não será subdividido (este último será unitário).
Quanto à atuação funcional ou manifestação de vontade:
a) Órgãos singulares ou unipessoais: a atuação ou as decisões são de atribuição de um único agente.

Não importa o número de agentes públicos que estejam vinculados ao órgão unipessoal, basta que
apenas um agente público manifeste vontade em nome do órgão. Ex.: Presidência da República;
b) Órgãos coletivos ou pluripessoais: integrados por mais de um agente público que manifestam
vontade em nome do órgão de forma coletiva. Ex.: CNJ, CNMP, Congresso Nacional, Tribunais etc.
Quanto às atividades preponderantes:
a) Órgãos ativos: são os órgãos executivos, responsáveis pela execução concreta das decisões e normas
administrativas;
b) Órgãos consultivos: responsáveis pelo assessoramento dos demais órgãos públicos. Emitem uma
opinião técnica ou jurídica sobre determinado assunto, todavia, não emitem decisões concretas;
c) Órgãos de controle: fiscalizam as atividades de outros órgãos.
Quanto à posição hierárquica (Hely Lopes Meireles):
a) Órgãos independentes: são os órgãos previstos na Constituição Federal e que representam os

poderes estruturais do Estado (Poder Executivo, Legislativo e Judiciário), situados no topo da
hierarquia na estrutura organizacional do Estado. Também incluem o Ministério Público e os
Tribunais de Contas. Não estão subordinados a nenhum outro órgão, estando apenas sujeitos aos
controles recíprocos com base na Lei Maior, por meio do sistema de freios e contrapesos. Ex.: Casas
Legislativas (Congresso Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas,
Câmaras Municipais); Chefes do Poder Executivo; Tribunais Judiciários e Juízes Singulares; Ministério
Público; e Tribunais de Contas;
b) Órgãos autônomos: estão imediatamente abaixo dos órgãos independentes na pirâmide hierárquica
da estrutura do Estado. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, com alto grau
de poder decisório. Desenvolvem as funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle.
Ex.: Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, Advocacia-Geral da União etc.;
c) Órgãos superiores: estão subordinados a uma chefia, porém, possuem certo grau de competência de
direção e controle (poder decisório). Não possuem autonomia administrativa nem financeira. Ex.:
Gabinetes e coordenadorias;
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d) Órgãos subalternos: não possuem qualquer poder decisório. São órgãos de mera execução de
decisões superiores. Estão na base da hierarquia da organização administrativa. Ex.: Seções de
expedientes, protocolo etc.
Independentes
Autônomos
Superiores
Subalternos
A classificação proposta por Hely Lopes Meireles, quanto à posição na estrutura

hierárquica da Administração Pública, é a mais cobrada em provas. Portanto,
gravem este critério!
No entanto, as classificações analisadas são imprecisas e não abrangem todos os órgãos da Administração
Pública, especialmente os critérios quanto às atividades preponderantes e quanto à posição hierárquica.
Estes critérios são insuficientes para diferenciar as diversas espécies de órgãos públicos, especialmente
diante da complexidade da organização administrativa do Estado.
Com isto, parte da doutrina propõe uma classificação mais simplificada, com apenas duas espécies de
órgãos: órgãos diretivos e órgãos subordinados. Os primeiros com funções de comando e direção e os
últimos responsáveis pela execução das decisões dos órgãos diretivos.
Ainda assim não se pode dizer que esta classificação consegue distinguir corretamente a diferença de
característica entre os órgãos públicos, tendo em vista que existem órgãos que atuam, ao mesmo tempo,
em funções de direção e de execução.
2.5 – A Excepcional personalidade judiciária
Vimos que os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, pois não são sujeitos de direitos e
obrigações. Seus atos são imputados ao ente político a que estão vinculados.
Com isto, em regra, não podem celebrar contratos, não podem ingressar com ação judicial nem responder
por eventuais obrigações em nome próprio. Quem atua, nestes casos, é a pessoa jurídica.
28
O art. 70 do Código de Processo Civil estabelece que somente possui capacidade processual a pessoa que se
encontre no exercício de seus direitos. Como o órgão público não é um sujeito de direitos, não possui, em
regra, capacidade processual.
Entretanto, excepcionalmente, é possível que determinados órgãos possam ingressar com ação judicial para
defesa de suas prerrogativas institucionais, sendo dotados de capacidade processual ou personalidade
judiciária excepcional. São hipóteses reconhecidas pela lei e pela jurisprudência.
Em primeiro lugar, a lei pode atribuir capacidade processual a determinados órgãos públicos. É o que ocorre
no caso do Ministério Público e da Defensoria Pública que, embora sejam órgãos da União ou do Estado, a
lei confere atribuição para ingressar com ação judicial nos casos nela previstos. Até aqui, nenhuma novidade.
Por outro lado, a jurisprudência estabelece a capacidade processual de determinados órgãos públicos que
preenchem os seguintes requisitos cumulativos, independentemente de lei expressa autorizando:
a) Órgão de cúpula da hierarquia administrativa;

b) Defesa de suas prerrogativas institucionais.
É usualmente utilizado como instrumento para dirimir eventuais conflitos entres esses órgãos e o ente
federativo a que estão vinculados, já que, entre estes, não há hierarquia.
Em regra, as divergências entre órgãos em posições de subordinação dentro da estrutura hierárquica são
resolvidas pelo critério da hierarquia. Todavia, entre órgãos de cúpula, em que não há subordinação, não
haveria qualquer remédio para resolução de conflitos, razão pela qual deve-se aplicar o princípio da
inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, CF) e submeter a controvérsia ao Poder Judiciário.
Personalidade
Judiciária dos Órgãos
órgão de cúpula
Interesses
institucionais
Um exemplo é o eventual conflito institucional entre a Câmara de Vereadores e a Prefeitura Municipal. A

Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, todavia, deve ser reconhecida a sua personalidade
judiciária neste caso para requerer ao Poder Judiciário que se manifeste acerca do prejuízo às suas
prerrogativas institucionais.
Neste sentido, o STJ pacificou sua jurisprudência por meio do enunciado 525 do STJ, vejamos:
29
Súmula 525, STJ: A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas
personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos
institucionais.
É necessário frisar que essa capacidade processual excepcional somente se verifica para defesa de
prerrogativas institucionais:
O STJ já se manifestou, em outro caso, negando a personalidade judiciária à Câmara

Municipal para discutir a incidência de contribuição previdenciária sobre vencimentos
pagos a vereadores2. Também negou a capacidade processual da Câmara de Vereadores
para discutir suposta retenção irregular de valores do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), por se tratar de interesse patrimonial do ente municipal e não de
prerrogativa institucional da Câmara dos Vereadores (REsp 1429322/AL).
O STF, em medida cautelar em mandado de segurança interposto pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro,
entendeu que o referido órgão judiciário possui legitimidade judiciária para questionar em juízo a retenção
dos repasses dos duodécimos pelo Poder Executivo3.
2.6 - Capacidade contratual e contrato de gestão
Outro ponto a se destacar relativamente ao estudo dos órgãos públicos é o questionamento acerca de uma
eventual capacidade contratual excepcional. Conforme amplamente abordado, os órgãos não possuem
personalidade jurídica própria e, como tal, não podem figurar como parte em negócios jurídicos.
Entretanto, a Constituição Federal prevê, em seu art. 37, §8º, hipótese de celebração de “contrato de gestão”
entre os administradores do órgão e o “Poder Público”, com a finalidade de ampliação da autonomia
gerencial, orçamentária e financeira e, em contrapartida, a fixação de metas de desempenho. Vejamos a
previsão em sua literalidade:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração

direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho
para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
2
REsp 1164017/PI, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/03/2010, DJe 06/04/2010
3
MS 34483 MC, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG
07-08-2017 PUBLIC 08-08-2017
30
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade

dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
Como compatibilizar esta previsão constitucional com a característica de despersonalização do órgão

público?
A doutrina, nesta hipótese, entende que não existe um contrato propriamente dito. Em primeiro lugar
porque o ente público não poderia celebrar contrato “consigo mesmo” ou autocontrato, uma vez que,
quando o órgão pratica um ato, é o próprio ente federado quem praticou. Em segundo lugar pela inexistência
de interesses contrapostos, característica indissociável dos contratos. No caso apenas poderia se falar em
convênio, já que se trata de interesses comuns.
Por estes motivos, Rafael Carvalho 4 entende que não deveria se falar em “contrato”, mas em um ato
administrativo complexo ou acordo administrativo.
Vale destacar que há duas espécies de contrato de gestão no Brasil. Esta primeira prevista na Lei Maior, que
cuida do contrato de gestão interno ou endógeno, a ser celebrado com órgãos internos ou entidades
administrativas. O segundo é o contrato de gestão externo ou exógeno, celebrado para firmar parcerias do
Poder Público com as organizações sociais (OS), de acordo com a lei 9.367/98 para consecução de objetivos
de interesse público.
3 - AUTARQUIA
3.1 - Conceito, características e classificações
Autarquia é uma pessoa jurídica, submetida ao regime jurídico de Direito Público, criada diretamente por
meio de lei para desenvolver atividades típicas de Estado, integrando a Administração Público indireta. São
dotadas de autonomia administrativa e financeira e patrimônio próprio.
4
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Organização administrativa. 4. Ed. São Paulo: Método: 2018. P. 50-51.
31
Personalidade jurídica de Atividades típicas de estado

Pessoa Jurídica
Direito Público (poder de império)
Autonomia administrativa e Ausência de hierarquia e

Patrimônio Próprio
financeira subordinação
O Decreto-lei 200/67, no art. 5º, inciso I, conceitua autarquia como “o serviço autônomo, criado
por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada.”
O Código Civil, em seu art. 41, estabelece que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno.
Destaque-se que a autonomia administrativa, conforme já estudado, difere da autonomia política,

característica exclusiva dos Entes Federados, consistente na capacidade de auto-organização (edição de sua
própria constituição ou lei orgânica) e possibilidade de edição de leis.
Os exemplos mais usuais de autarquias no cenário nacional são:
➢ INSS (Instituto Nacional do Seguro Social): autarquia federal com finalidade de administrar o regime
geral de previdência social;
➢ IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis): autarquia federal
com diversas atribuições relativas ao Meio Ambiente, em especial o exercício do poder de polícia
ambiental ao realizar o licenciamento ambiental, fiscalização e aplicação de sanções, dentre outras
ações das políticas nacionais do meio ambiente;
➢ INCRA (Instituto da Colonização e Reforma Agrária): autarquia federal com finalidade de executar a
distribuição de terras no país;
➢ Outros exemplos: CADE (Conselho Administrativo de Defesa da Economia); CVM (Comissão de
Valores Mobiliários); ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica); Universidades Federais;
Conselhos Profissionais, dentre outros.
32
Principais características das autarquias:
✓ Regime Jurídico de Direito Público;

✓ Criação e extinção diretamente por meio de lei;
✓ Personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios;
✓ Autonomia administrativa e financeira;
✓ Atividades típicas de estado (que exigem o exercício do poder de império);
✓ Integram a Administração Pública indireta;
✓ Vinculadas (e não subordinadas) à Administração direta.
A doutrina aponta diversas classificações para diferenciar as autarquias umas das outras. Vejamos os
principais critérios.
➢ Quanto à vinculação federativa:

a) Monofederativas: quando integrantes da Administração indireta de um único Ente Federado
(autarquias federais, estaduais, distritais ou municipais);
b) Plurifederativas (ou interfederativas): quando integrantes da Administração indireta de mais de um
Ente Federado ao mesmo tempo (ex.: associações públicas: consórcios públicos criados com
personalidade jurídica de direito público, que integra a Administração indireta de todos os Entes
Federados consorciados, na forma do art. 6º, §1º, lei 11.107/2005).
Essa classificação passa a fazer sentido a partir da lei 11.107/2005, com as associações públicas, que serão
estudadas ao final desta aula.
➢ Quanto ao campo de atuação (objeto ou finalidade):

a) Autarquias previdenciárias: atuam na gestão dos regimes previdenciários, sejam eles gerais ou
próprios; subsidiar
b) Autarquias de fomento: atuam incentivando e/ou subvencionando setores relevantes da sociedade;
c) Autarquias profissionais (ou corporativas): atuam no exercício do poder de polícia quanto a diversas
profissões, autorizando, fiscalizando e punindo, quando for o caso, os profissionais das áreas
fiscalizadas (ex.: CRM – Conselho regional de medicina);
d) Autarquias culturais ou de ensino: normalmente relacionadas às universidades, que possuem um
regime jurídico especial em razão da necessária autonomia didática e de ensino;
e) Autarquias de controle ou regulação: normalmente relacionadas às agências reguladoras, que atuam
regulando, fiscalizando e aplicando sanções relativamente a determinados setores sociais ou
econômicos relevantes e específicos da sociedade, dependendo de uma maior autonomia em relação
à Administração Pública direta (ex.: ANVISA, ANS etc.).
33
Essa classificação não é absoluta, tendo em vista que é insuficiente para abranger e diferenciar as diversas
espécies de autarquias existentes no cenário nacional, em especial por existirem várias atividades exercidas
que não se enquadram em nenhum desses critérios, bem como, pelo motivo de existirem autarquias cujo
objeto se enquadra em mais de um critério.
➢ Quanto ao regime jurídico:

a) Autarquias comuns: são as autarquias tradicionais, que possuem um regime jurídico idêntico ou
similar, para execução de atividades administrativas típicas de estado;
b) Autarquias especiais: possuem um regime jurídico que possui diferenças em relação às autarquias
comuns, em razão das peculiaridades da entidade a ser criada e das especificidades de seu objeto.
Podem ser citadas aqui as autarquias culturais ou de ensino e as agências reguladoras.
3.2 – Criação e extinção
A criação das autarquias ocorre diretamente mediante lei, na forma do art. 37, XIX da Constituição Federal.
Assim, a entidade autárquica passa a existir a partir da vigência da lei, sendo desnecessário qualquer ato
posterior para início de sua existência jurídica.
Os atos posteriores são de mera organização da autarquia para viabilizar o efetivo exercício de suas
atribuições.
A lei instituidora da autarquia também pode estabelecer as suas finalidades,

atribuições e os seus poderes. Entretanto, a reserva legal exigida para a criação,
não impede que a lei delegue a ato normativo infralegal (normalmente decreto)
o detalhamento de sua estrutura interna.
A extinção das autarquias, em razão do princípio da paridade (simetria) das formas jurídicas, também deve
ser realizada diretamente mediante lei específica, editada com esta finalidade.
Em regra, a iniciativa do projeto de lei que cria ou extingue essas entidades é do Chefe do Poder Executivo,
a teor do art. 61, §1º, II, b e e da CF. Entretanto, caso o Poder Judiciário ou o Poder Legislativo decidam por
criar uma dessas entidades no âmbito de suas estruturas, a iniciativa de lei será do respectivo representante
da instituição.
3.3 - Nomeação dos dirigentes
A nomeação dos dirigentes das autarquias deve seguir a regra estabelecida na lei instituidora. A Constituição
Federal, no art. 84, XXV, prevê que é competência privativa do Presidente da República o provimento e a
extinção dos cargos da Administração Pública federal, regra que se aplica aos demais Entes Federativos por
simetria, devendo os dirigentes das autarquias estaduais e distritais serem nomeados pelo Governador e os
dirigentes das autarquias Municipais pelos Prefeitos.
Em alguns casos, pode ser exigida aprovação do senado do dirigente escolhido pelo Presidente da
República (art. 84, XIV, CF). Quanto aos Estados e Municípios, o STF julgou inconstitucional norma de
34
Constituição Estadual que exigisse prévia aprovação da Assembleia Legislativa para que o Governador
nomeie os dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, bem
como para que nomeie os titulares da Defensoria Pública e da Procuradoria-Geral do Estado. De acordo com
a Corte, a aprovação prévia das nomeações do Executivo estadual ao Legislativo deve sempre seguir o
modelo federal:
É inconstitucional norma de Constituição Estadual que exija prévia arguição e aprovação da

Assembleia Legislativa para que o Governador do Estado nomeie os dirigentes das autarquias
e fundações públicas, os presidentes das empresas de economia mista e assemelhados, os
interventores de Municípios, bem como os titulares da Defensoria Pública e da Procuradoria-
Geral do Estado. STF. Plenário. ADI 2167/RR, rel. orig. Min. Ricardo Lewandowski, red. p/ o
ac. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 3/6/2020 (Info 980).
Por outro lado, de acordo com o Supremo Tribunal Federal, a exoneração dos dirigentes cabe ao Chefe do
Poder Executivo, não podendo a lei estabelecer hipótese de exoneração direta dos dirigentes pelo Poder
Legislativo.5
3.4 - Objeto: atividades desenvolvidas
Umas das principais características das autarquias é o exercício de atividades típicas de Estado. Ao lado da
sua criação diretamente por meio de lei, é um dos critérios que a diferencia das demais entidades da
Administração Pública indireta e, por isso, importante para provas de concursos públicos.
Por implicar limitações à autonomia privada, o STF possui entendimento consolidado no sentido de que essas
atividades típicas de Estado devem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito público. Desta forma, o
Estado somente pode exercer essas atividades pela Administração direta ou por meio de autarquias ou
fundações públicas de direito público (fundações autárquicas).
Não é possível o exercício deste tipo de atividade por meio das empresas públicas e sociedades de economia
mista que, conforme se verá adiante, são criadas para prestação de serviços públicos ou, excepcionalmente,
para exploração de atividade econômica.
O exemplo mais claro de atividade típica de Estado é o exercício do poder de polícia.

Por este motivo, o STF entendeu que os conselhos profissionais não podem ser
criados com personalidade jurídica de direito privado, tendo em vista que
exercem poder de polícia, devendo possuir natureza autárquica (ADI 1717/DF).
5
ADI 1949 MC, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 18/11/1999, DJ 25-11-2005 PP-00005 EMENT
VOL-02215-1 PP-00058
35
Em verdade, o termo “atividades típicas de Estado” é um conceito jurídico indeterminado. Entretanto, é

possível extrair uma “zona de certeza positiva”, consistente nas atividades que são consideradas no conceito
(ex.: poder de polícia) e uma “zona de certeza negativa”, que são as atividades que, certamente, não são
típicas de Estado (ex.: exploração de atividade econômica).
3.5 - Patrimônio: Bens públicos
Os bens integrantes do patrimônio das autarquias possuem natureza jurídica de bens públicos, na forma do
art. 98 do Código Civil6. Por este motivo, possuem o mesmo regime jurídico dos bens públicos em geral.
O seu patrimônio inicial é composto pelos bens móveis e imóveis transferidos pelo Ente Público instituidor,
os quais passam a pertencer à pessoa jurídica autárquica. Esses bens são reincorporados ao patrimônio do
Ente Federado instituidor com a extinção da autarquia.
As características especiais dos bens públicos dessas entidades administrativas são:
➢ Alienabilidade condicionada (inalienabilidade relativa):
A alienação dos bens públicos possui diversas restrições e condicionamentos previstos em lei, decorrentes
do princípio da indisponibilidade do interesse público.
Os bens públicos de uso comum do povo e os bens de uso especial são inalienáveis enquanto mantiverem
essa classificação (art. 100, CC)7. Todavia, os bens dominicais da Administração Pública, que são aqueles que
não estão afetados a uma finalidade específica relacionada ao interesse público, podem ser alienados
respeitadas as condições previstas no art. 76 da lei 14.133/2021 (art. 101, CC8).
Esse dispositivo exige, em regra, para alienação dos bens públicos (a) justificativa; (b) avaliação prévia; (c)
licitação (modalidade leilão); e (d) autorização legislativa para os bens imóveis.
Além disso, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial podem ser desafetados de suas
finalidades, tornando-se bens dominicais, momento a partir do qual podem ser alienados.
➢ Impenhorabilidade:
6
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros
são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
7
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação,
na forma que a lei determinar.
8
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
36
Os bens públicos não estão sujeitos à penhora para satisfação dos créditos dos particulares em face da
Administração Pública. O art. 100 da Constituição Federal9 determina que os pagamentos devidos pela
Administração Pública Federal, Estadual, Distrital e Municipal decorrente de sentença judicial transitada em
julgado será realizado na ordem cronológica de apresentação dos precatórios.
O procedimento de pagamento dos créditos em face da Fazenda Pública atende ao princípio do orçamento
público, que exige a previsão em lei orçamentária de todas as despesas dos Entes Públicos.
Excepcionalmente, os créditos serão pagos por meio de Requisição de Pequeno Valor (RPV), com prazo
reduzido de pagamento, sendo que cada ente Federado definirá por meio de lei o limite de valor a ser pago
por meio da RPV. Na União, o limite é de 60 (sessenta) salários-mínimos.
Outro fundamento para a impenhorabilidade dos bens públicos são as regras restritivas de alienação
desses bens, as quais não permitem a disposição do patrimônio público sem a observância de determinados
requisitos, tendo em vista que muitos desses bens estão afetados a uma finalidade pública de interesse
coletivo.
Por este motivo, não apenas os débitos decorrentes de sentença judicial transitada em julgado, também os
débitos decorrentes de título executivo extrajudicial se submetem à sistemática do precatório, razão pela
qual os arts. 534 e 535 do CPC (execução de título executivo judicial) e art. 910 do CPC (execução por título
extrajudicial) não preveem a possibilidade de penhora dos bens públicos.
Por fim, é imprescindível o conhecimento da jurisprudência do STF que entendeu pela inaplicabilidade do
regime de precatórios na execução dos débitos dos conselhos profissionais, embora essas entidades sejam
espécies de autarquia10.
De acordo com a Corte Suprema, uma das finalidades do precatório é permitir a programação orçamentária
dos Entes Públicos, permitindo que estes possam incluir as referidas despesas em suas respectivas leis
orçamentárias anuais.
Os conselhos profissionais, apesar de serem autarquias, não participam do orçamento público, não
recebendo aporte do poder central. Essas entidades têm autonomia financeira e orçamentária, em virtude
de serem remuneradas mediante o pagamento das anuidades dos profissionais a elas vinculados, razão pela
qual sua dívida é autônoma em relação ao Poder Público.
Desta forma, inserir esse pagamento no sistema de precatório seria transferir a dívida dos conselhos à União.
9
CF, Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentenç a
judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos,
proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
10
RE 938837, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em
19/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-216 DIVULG 22-09-2017 PUBLIC 25-09-2017
37
Os bens das autarquias em geral são impenhoráveis e as dívidas das entidades autárquicas,
em regra, são submetidas ao sistema constitucional do precatório. Entretanto, os conselhos
profissionais, embora sejam espécie de autarquia, não se submetem ao regime de
precatório, podendo sofrer penhora sobre seus bens, conforme jurisprudência do STF.
➢ Imprescritibilidade:
Os bens públicos não podem ser adquiridos por meio de usucapião (prescrição aquisitiva) por expressa
disposição constitucional e legal, em virtude do regime diferenciado desses bens, que servem, em regra, a
uma finalidade de interesse público.
Assim, os arts. 183, § 3º e 191, parágrafo único da Lei Maior, vedam a aquisição de bens públicos por meio
de usucapião. No mesmo sentido, dispõe o art. 102 do Código Civil e a Súmula nº 340 do STF.
Vale destacar que esses dispositivos não fazem distinção em relação à categoria do bem, se de uso comum
do povo, de uso especial ou bens dominicais. Este é o entendimento atual do STJ e STF, que seguem a
literalidade da Constituição Federal e da lei neste caso.
➢ Não onerabilidade:
De acordo com o art. 1.420 do Código Civil, somente aquele que pode alienar o bem é que pode onerá-lo,
ou seja, instituir uma garantia de direito real sobre ele (hipoteca, penhor etc.).
Desta forma, tendo em vista o regime dos precatórios previsto no art. 100 da CF, determinando que os
débitos dos Entes Públicos devem ser pagos por esta sistemática, não é possível instituir garantia de direito
real sobre os bens públicos, haja vista que, em caso de inadimplemento da dívida subjacente, os bens do
Estado seriam alienados sem observar as restrições legais e sem obedecer à ordem cronológica dos
precatórios.
3.6 - Regime de pessoal
Os agentes são contratados pelas autarquias por meio de concurso público e são nomeados para ocuparem
cargo público. Estes servidores públicos são submetidos ao regime jurídico estatutário, atendendo à regra
prevista no art. 39 da Constituição Federal que estabelece a obrigatoriedade de um regime jurídico único
para os servidores públicos da Administração Pública direta e das autarquias e fundações públicas dos Entes
Federados.
Desta forma, os servidores públicos das autarquias se submetem a todo o regime jurídico constitucional,
especialmente o estágio probatório, a estabilidade e vinculação ao regime próprio de previdência social, bem
como, ao regime jurídico estabelecido para os servidores públicos por meio de lei do respectivo Ente
Federado, que, na União, é a lei 8.112/90.
Ocorre que o art. 39 da CF foi alterado pela emenda constitucional nº 19 de 1998, que excluiu a
obrigatoriedade do regime jurídico único, podendo cada Ente Federado estabelecer os regimes jurídicos de
pessoal a serem utilizado em cada caso, celetista ou estatutário.
38
Com isso, a União editou a lei 9.962/2000 admitindo a adoção do regime de emprego público nas pessoas
públicas federais.
Não obstante, prevalecia o entendimento de que a exclusão do regime jurídico único não apresentou um
“cheque em branco” ao poder público, que deveria adotar o regime estatutário para atividades típicas de
Estado, ao passo que para as demais atividades prevalecia a liberdade para o legislador.
Posteriormente, a redação dada ao art. 39 da EC 19/1998 foi suspensa por meio de medida cautelar na ADI
2135/DF. Assim, houve retorno da redação anterior, que previa a obrigatoriedade do regime jurídico único.
No entanto, como a medida liminar em ação direta produz, em regra, efeitos ex nunc, ou seja, não retroativos
(prospectivos), toda a legislação produzida sob a vigência da redação do art. 39, CF atribuída pela EC 19/1998,
permanece válida, assim como a contratação de empregados regidos por estas leis.
Desta forma, ainda que, na atualidade, prevaleça a exigência de regime jurídico único estatutário para a
Administração direta e para as autarquias, podem existir, nestas entidades, agentes públicos submetidos ao
regime celetista.
CO.MO.FIO.O.FO
3.7 - Atos e contratos
Os atos das autarquias são atos administrativos, que exigem os mesmos requisitos e elementos
(competência, finalidade, forma, motivo e objeto) e gozam das mesmas prerrogativas (presunção de
legitimidade e veracidade, imperatividade e autoexecutoriedade). Apenas excepcionalmente essas
entidades emitem atos de características privadas.
Além disso, os atos administrativos emitidos pelas autarquias estão sujeitos aos mesmos controles dos atos
administrativos em geral, tais como o mandado de segurança, ação popular, dentre outros.
Por outro lado, os contratos realizados pelas autarquias também são contratos administrativos, regidos pela
lei 14.133/2021, exigindo prévia licitação, ressalvadas as hipóteses legais de contratação direta. As
autarquias, nos contratos administrativos, possuem as mesmas prerrogativas da Administração Pública em
geral, podendo exercer os direitos decorrentes das cláusulas exorbitantes do Poder Público.
3.8 - Responsabilidade Civil
As autarquias se submetem ao regime de responsabilidade objetiva previsto no art. 37, §6º da Constituição
Federal, tal como a Administração Pública direta e as entidades privadas prestadoras de serviços públicos,
respondendo, independentemente da demonstração de culpa, pelos danos que seus agentes, atuando nesta
qualidade, causarem a terceiros.
Aplica-se, neste caso, a teoria do risco administrativo que, ao contrário da teoria do risco integral, admite
a exclusão da responsabilidade objetiva da Administração Pública quando demonstradas a existência das
excludentes de responsabilidade, tais como a culpa exclusiva da vítima, caso fortuito e força maior, além da
redução da responsabilidade em caso de culpa concorrente.
39
No caso de omissão, aplica-se o mesmo entendimento aplicável à Administração direta em geral, qual seja,
havendo uma omissão específica, em que o ente público tinha o dever de guarda ou proteção, aplica-se a
responsabilidade objetiva. Tratando-se, todavia, de uma omissão genérica, aplica-se a responsabilidade
subjetiva com fundamento na culpa do serviço (faute du service) e não na culpa do agente, em que o
prejudicado deve demonstrar apenas má prestação de serviço pela Administração Pública ou sua não
prestação ou prestação tardia.
Na aula acerca da responsabilidade civil do Estado trataremos esse tema de forma mais completa.
3.9 - Foro processual
O foro processual para processo e julgamento das autarquias depende de qual esfera federativa a entidade
pertence. Em se tratando de autarquias federais, o foro processual competente para julgamento de
eventuais demandas é a justiça federal, nos termos do art. 109, I, CF, ressalvados os casos previstos
expressamente na Lei Maior, como as causas relativas à falência, causas sujeitas à justiça eleitoral e à justiça
do trabalho.
Tratando-se de autarquias estaduais ou municipais, o foro competente será a justiça estadual.
3.10 - Outras prerrogativas
As autarquias ainda gozam de outras prerrogativas típicas da Fazenda Pública. Listaremos as mais relevantes.
Prerrogativas processuais:
a) Prazo em dobro para todas as manifestações processuais (art. 183, CPC), salvo para prazos
específicos;
b) Intimação pessoal, na pessoa do representante da advocacia pública;
c) Remessa necessária (art. 486, CPC);
d) Isenção de custas processuais, adiantamento de despesas processuais e do depósito prévio para a
ação rescisória;
e) Créditos cobrados mediante execução fiscal (lei 6.830/80).
Prerrogativas fiscais: imunidade tributária recíproca (art. 150, §2º CF).
Prescrição quinquenal das dívidas e direitos em favor de terceiros (Decreto 20.910/1932).
3.11 - Espécies de Autarquias especiais
Autarquias especiais são espécies de autarquias que, pelas suas peculiaridades, possuem disposições
específicas que diferem do regime geral das autarquias comuns.
3.11.1 - Autarquias profissionais (conselhos profissionais)
De acordo com o Supremo Tribunal Federal (ADI 1.717/DF), a atividade de fiscalização das profissões, por
envolver o exercício do poder de polícia, somente pode ser exercida por meio de pessoas jurídicas de
40
direito público. Com isto, a Corte entende que os conselhos profissionais possuem natureza jurídica de
autarquia, possuindo regime jurídico semelhante (mas não idêntico) à essas entidades. Trata-se de autarquia
sui generis.
Neste sentido, é certo que os conselhos profissionais atuam limitando e definindo o contorno para o
exercício das profissões e ofícios regulados, exigindo licença para o exercício regular da atividade, aplicando
sanções e cobrando anuidades, restando evidente o exercício do poder de polícia, razão pela qual devem
ostentar natureza pública.
Por este motivo, gozam das prerrogativas e estão sujeitos às restrições impostas às autarquias em geral,
ressalvadas as peculiaridades inerentes aos conselhos profissionais, que serão tratadas neste tópico.
Embora se assemelhem às autarquias em geral, existem algumas peculiaridades no regime jurídico dos
conselhos profissionais:
a) ADC 36/STF: Natureza jurídica dos conselhos profissionais e sua não subordinação ao regime
jurídico único: podem contratar empregados pelo regime da CLT
Recentemente, o STF decidiu que os Conselhos de Fiscalização Profissional possuem maior grau de
autonomia administrativa e financeira, constituindo espécie sui generis de pessoa jurídica de direito público
não estatal. Desta maneira, entendeu que essa natureza peculiar justifica o afastamento de algumas regras
ordinárias impostas às pessoas jurídicas de direito público, em especial o afastamento da obrigatoriedade
do regime jurídico único do art. 39, de maneira que os conselhos profissionais podem contratar empregados
pelo regime da CLT:
Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ORGANIZAÇÃO DO ESTADO. REGIME JURÍDICO

ADMINISTRATIVO. NATUREZA SUI GENERIS DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL.
POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS PELO REGIME DA CONSOLIDAÇÃO DAS
LEIS DO TRABALHO. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Os Conselhos Profissionais, enquanto autarquias
corporativas criadas por lei com outorga para o exercício de atividade típica do Estado, tem maior
grau de autonomia administrativa e financeira, constituindo espécie sui generis de pessoa
jurídica de direito público não estatal, a qual não se aplica a obrigatoriedade do regime jurídico
único preconizado pelo artigo 39 do texto constitucional. 2. Trata-se de natureza peculiar que
justifica o afastamento de algumas das regras ordinárias impostas às pessoas jurídicas de direito
público. Precedentes: RE 938.837 (Rel. Min. EDSON FACHIN, redator p/ acórdão Min. MARCO
AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 19/4/2017, DJe de 25/9/2017; e ADI 3.026 (Rel. Min. EROS
GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 29/9/2006. 3. Constitucionalidade da legislação que permite a
contratação no âmbito dos Conselhos Profissionais sob o regime celetista. ADC 36 julgada
procedente, para declarar a constitucionalidade do art. 58, § 3º, da Lei 9.649/1998. ADI 5367 e
ADPF 367 julgadas improcedentes.
(ADC 36, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal
Pleno, julgado em 08/09/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-272 DIVULG 13-11-2020 PUBLIC 16-
11-2020)
Sendo assim, declarou constitucional o art. 58, §3º, da lei 9.649/98, com a seguinte redação:
41
Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter

privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa.
(...)
§ 3º Os empregados dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são regidos

pela legislação trabalhista, sendo vedada qualquer forma de transposição, transferência ou
deslocamento para o quadro da Administração Pública direta ou indireta.
De acordo com a Corte Suprema, não há necessidade de lei para criação de cargos públicos para os
Conselhos, as remunerações dos seus funcionários não são pagas pelos cofres públicos, pois decorrem
diretamente da receita recebida pelo Conselho decorrente das anuidades, seus diretores não recebem
remuneração e os funcionários não se submetem ao regime próprio de previdência social.
Para o relator, diversos aspectos distinguem os conselhos profissionais das autarquias em geral: como a
autonomia na escolha de seus dirigentes, o exercício de funções de representação de interesses profissionais
(além da fiscalização profissional), desvinculação de seus recursos financeiros do orçamento público,
desnecessidade de lei para criação de cargos.
Tal cenário permite a conclusão de que configuram espécie sui generis de pessoa jurídica de Direito Público
não estatal. Em obter dictum, o relator para o acórdão na ADC 36 evidenciou o seu entendimento de que
os Conselhos Profissionais devem ser considerados autarquias sui generis.
No entanto, permanece o entendimento de que “os Conselhos são autarquias criadas por lei, com
personalidade de direito público, exercem atividade típica de Estado que envolve exercício de poder de
polícia e impõe restrições a direitos fundamentais”.
b) Ausência de subordinação ao regime de precatórios:
Os débitos dos conselhos profissionais não serão pagos por meio de precatório, devendo
seguir o procedimento comum de pagamento para débitos particulares. Isto porque o STF
entendeu pela inaplicabilidade do regime de precatórios na execução dos débitos dos
conselhos profissionais, embora essas entidades sejam espécies de autarquia.
RE 938837, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO,
Tribunal Pleno, julgado em 19/04/2017.
De acordo com a Corte Suprema, uma das finalidades do precatório é permitir a programação orçamentária
dos Entes Públicos, permitindo que estes possam incluir as referidas despesas em suas respectivas leis
orçamentárias anuais.
Os conselhos profissionais, apesar de serem autarquias, não participam do orçamento público, não
recebendo aporte do poder central. Essas entidades possuem autonomia financeira e orçamentária, em
virtude de serem remuneradas mediante o pagamento das anuidades dos profissionais a elas vinculados,
razão pela qual sua dívida é autônoma em relação ao Poder Público.
42
Desta forma, inserir esse pagamento no sistema de precatório seria transferir a dívida dos conselhos à União.
c) Ausência de isenção de custas processuais:
Conforme visto, as demandas que envolvam os conselhos profissionais devem ser julgadas pela justiça
federal, a teor do art. 109, I, CF, por se tratar de autarquias federais.
No entanto, ao contrário do que ocorre com as demais autarquias, os conselhos profissionais não gozam de
isenção de custas processuais quando atuam perante o Poder Judiciário. Isto porque a lei 9.289/96, que
dispões sobre as custas processuais na justiça federal, ao isentar as autarquias dessa despesa processual,
ressalvou expressamente as “entidades fiscalizadoras do exercício profissional” (art. 4º, parágrafo único 11).
d) Execução fiscal apenas quando o débito totalizar 5 (cinco) anuidades:
Embora os conselhos profissionais, por possuírem natureza jurídica de autarquia, possuam a prerrogativa de
cobrar os seus créditos por meio de ação de execução fiscal, regida pela lei 6.830/80, existe uma limitação a
elas impostas quanto à cobrança de anuidades dos respectivos profissionais.
A lei 12.514 de 2014, que trata das contribuições aos conselhos profissionais em geral, estabelece que essas
autarquias profissionais não poderão executar judicialmente dívidas inferiores a 5 (cinco) vezes o valor da
anuidade cobrada dos profissionais (art. 8º). Vejamos:
Art. 8º Os Conselhos não executarão judicialmente dívidas, de quaisquer das origens previstas
no art. 4º desta Lei, com valor total inferior a 5 (cinco) vezes o constante do inciso I do caput do
art. 6º desta Lei, observado o disposto no seu § 1º.
§ 1º O disposto no caput deste artigo não obsta ou limita a realização de medidas administrativas
de cobrança, tais como a notificação extrajudicial, a inclusão em cadastros de inadimplentes e o
protesto de certidões de dívida ativa. (Incluído pela Lei nº 14.195, de 2021)
§ 2º Os executivos fiscais de valor inferior ao previsto no caput deste artigo serão arquivados,
sem baixa na distribuição das execuções fiscais, sem prejuízo do disposto no art. 40 da Lei nº
6.830, de 22 de setembro de 1980.
11 Art. 4º São isentos de pagamento de custas:
(...)
Parágrafo único. A isenção prevista neste artigo não alcança as entidades fiscalizadoras do exercício profissional, nem exime as
pessoas jurídicas referidas no inciso I da obrigação de reembolsar as despesas judiciais feitas pela parte vencedora.
43
Ressalte-se, todavia, que essa restrição não impede o protesto do débito ou outras formas administrativas
de cobrança.
Por este motivo, o prazo prescricional para cobrança de anuidades somente se inicia após a dívida do
profissional atingir o valor mínimo de 5 (cinco) anuidades, em virtude da teoria da actio nata, uma vez que
o direito de ação só nasce para a entidade fiscalizadora após atingir o referido valor. 12
Além disso, o STJ também possui entendimento de que o art. 8º da lei 12.514/2014 se aplica à OAB, embora
esta possua natureza jurídica especialíssima, conforme se verá adiante 13.
Por fim, o STF definiu que é inconstitucional a suspensão realizada por conselho de
fiscalização profissional do exercício laboral de seus inscritos por inadimplência de
anuidades, pois a medida consiste em sanção política em matéria tributária, além de ofender
a livre iniciativa e a liberdade profissional. STF. Plenário. RE 647885, Rel. Min. Edson Fachin,
julgado em 27/04/2020 (Repercussão Geral – Tema 732) (Info 978).
➢ A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
O STF firmou o entendimento de que a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), embora seja uma entidade
fiscalizadora da profissão, não possui natureza jurídica de autarquia e não está, de qualquer modo,
vinculada à Administração indireta, podendo contratar empregados pelo regime celetista, sem concursos
públicos, além de não incidirem sobre a entidade as demais restrições impostas às pessoas de direito público
em razão da indisponibilidade do interesse público.
12
Entendimento do STJ firmado quando o valor mínimo para habilitar a execução fiscal era no montante de 4 (quatro) anuidades,
devendo ser aplicado ao novo dispositivo que exige o montante de 5 (cinco) anuidades. AgInt no AREsp 1011326/SC, Rel. Ministro
SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14/05/2019, DJe 17/05/2019
13
A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) submete-se à disposição contida no art. 8º da Lei n. 12.514/2011, a limitação de
execução judicial de anuidades, quando o valor for inferior a R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais). AREsp 2.147.187 -MS, Rel.
Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 08/11/2022.
44
De acordo com a Corte Suprema 14, a OAB é um “serviço público independente”, não integrando a
Administração Pública indireta. É uma categoria ímpar no elenco das pessoas jurídicas existentes, ou seja,
uma entidade sui generis no ordenamento jurídico, haja vista que, embora fiscalize os profissionais que
exercem a atividade advocatícia, também possui atribuições constitucionais que lhe conferem uma
finalidade institucional (e não apenas corporativa como os conselhos de fiscalização), tal como a
legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade.
Além disso, os advogados exercem, nos dizeres do STF, “função constitucionalmente privilegiada, na medida
em que são indispensáveis à administração da Justiça [art. 133 da CB/88].”
Em razão de suas atribuições diferenciadas, atuando diretamente na defesa da Constituição Federal e da

ordem jurídica, assim como os profissionais vinculados, é necessário que seja dotada de autonomia e
independência em relação à Administração Pública, não se sujeitando a relação de controle ou dependência
em relação ao Poder Público.
Por estas razões, o STF entendeu que a OAB não se sujeita à exigência de concurso público para admissão de
contratados, que se sujeitam ao regime trabalhista.
Não obstante, de maneira controversa, o STF mantém o entendimento de que a competência para o
processo e julgamento de demandas que envolvam a OAB é da justiça federal.
Por último, decidiu a Corte Suprema que a OAB não se sujeita a prestar contas ao Tribunal de Contas da
União – TCU nem a qualquer outra entidade externa15. De acordo com o Tribunal, a razão é que a Ordem
gere recursos privados arrecadados de seus associados, distinguindo-se dos demais conselhos de fiscalização
profissional, os quais recolhem contribuição de natureza tributária, que advém da movimentação fin anceira
do Estado.
3.11.2 - Autarquias culturais ou de ensino – Universidades Públicas
As universidades públicas são a perfeita representação da espécie de autarquia cultural ou de ensino.
As universidades públicas possuem uma peculiaridade em relação às autarquias “comuns” relativamente à

escolha do seu dirigente (o reitor). Enquanto nas demais autarquias o dirigente é designado pelo Chefe do
Poder Executivo, nas universidades públicas o reitor é eleito pelos membros da entidade (corpo docente e
discente).
14
ADI 3026, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 08/06/2006, DJ 29-09-2006 PP-00031 EMENT VOL-02249-03
PP-00478 RTJ VOL-00201-01 PP-00093
15
RE 1.182.189/BA, relator Ministro Marco Aurélio, redator do acórdão Ministro Edson Fachin, julgamento virtual finalizado em
24.4.2023
45
ao arbítrio
Além disso, não é permitida a sua exoneração ad nutum pelo Chefe do Executivo como ocorre na maioria
das autarquias (com exceção daquelas em que o dirigente possui mandato por prazo determinado). Nas
universidades públicas o reitor é eleito para cumprir mandato determinado, cujo prazo é definido na lei de
criação da entidade.
Isso é necessário para que as autarquias de ensino possuam maior independência em relação à
Administração Pública, a fim de conferir efetividade à disposição constitucional que confere autonomia
didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial às universidades (art. 207).
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão

financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa
e extensão.
Neste sentido, as universidades públicas não apenas escolhem seus dirigentes, mas também definem a
pedagogia a ser adotada na atividade educacional, sendo vedada qualquer ingerência da Administração
direta nesta escolha.
Recentemente, o STF proferiu importantes decisões acerca da autonomia didático-científica das

universidades públicas relacionada à escolha dos seus dirigentes:
Não se evidencia, em juízo de cognição sumária, que a opção legal pela escolha dos
dirigentes máximos das universidades em ato complexo constitua desrespeito à
autonomia universitária, prevista no art. 207 da Constituição Federal (CF). ADPF 759 MC-
Ref/DF, relator Min. Edson Fachin, redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes,
julgamento virtual finalizado em 6.2.2021
A escolha de seu dirigente máximo pelo chefe do Poder Executivo, a partir de lista tríplice, com
atribuições eminentemente executivas, não prejudica ou perturba o exercício da autonomia
universitária, não significando ato de fiscalização ou interferência na escolha ou execução de
políticas próprias da instituição, escolhidas por decisão colegiada e participativa de seus
integrantes.
Ademais, sendo a escolha determinada a partir de lista tríplice, não se justifica a imposição da
escolha do nome mais votado, sob pena de total inutilidade da votação e de restrição absoluta à
discricionariedade mitigada concedida ao chefe do Poder Executivo.
A previsão de nomeação “pro tempore”, pelo Ministro da Educação, de dirigentes de

instituições de ensino federais viola os princípios da isonomia, da impessoalidade, da
proporcionalidade, da autonomia e da gestão democrática do ensino público.
A nomeação desses dirigentes é atribuição do Ministro da Educação. Porém, essa

competência é vinculada, sendo exercida a partir de indicação pela comunidade escolar,
com base em processo eleitoral do qual participam os corpos docente e discente e os
servidores.
46
ADI 6543/DF, relatora Min. Cármen Lúcia, julgamento virtual finalizado em 26.3.2021.
3.11.3 - Agências reguladores e agências executivas
Trata-se de autarquias com regime jurídico especial. Em razão da complexidade que envolve essas entidades,
serão estudadas na próxima aula de forma mais completa.
4 - FUNDAÇÕES PÚBLICAS
4.1 - Conceito e natureza jurídica
O conceito de fundações em geral, abrangendo tanto as fundações públicas quanto as fundações privadas,
pode ser definido como uma pessoa jurídica sem fins lucrativos a quem é destinado um patrimônio para
atingimento de uma finalidade social definida pelo instituidor.
Neste sentido, pode-se dizer que a fundação é um patrimônio personalizado (a que é dado caráter de pessoa
jurídica), que presta atividade não lucrativa e com um objetivo social e interesse coletivo, tais como a
assistência social, educação, cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico, artístico e do meio
ambiente, saúde, segurança alimentar e nutricional, dentre outros, conforme dispõe o art. 62, parágrafo
único do Código Civil.
O ordenamento jurídico brasileiro admite a formação de fundações privadas, sendo estudada pelo Direito
Civil, além da formação de fundações públicas, objeto de estudo deste tópico.
As fundações públicas dependem de lei para a sua criação, possuindo uma finalidade de interesse público
e integrando a Administração Pública indireta. Neste caso, o Poder Público também destina uma parcela de
seu patrimônio para criação da fundação e atingimento das finalidades da instituição.
Podemos citar como exemplo, no Brasil, a FUNAI (Fundação Nacional do Índio), FUNASA (Fundação Nacional
da Saúde), FIOCRUZ (Fundação Oswaldo Cruz), dentre outras.
O Decreto-lei nº 200/67, em seu art. 5 º, inciso IV, define fundação pública da seguinte forma:
Art. 5º (...)
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes.
Embora o dispositivo mencione que a fundação pública possui personalidade jurídica de direito privado, esta
entidade pode ser instituída também com personalidade jurídica de direito público, quando terá o regime
jurídico semelhante ao das autarquias.
47
Quanto à natureza jurídica das fundações públicas, não há consenso na doutrina:
a) 1ª corrente: possui natureza jurídica de direito público. De acordo com esta corrente, a Constituição
Federal teria dado tratamento às fundações públicas de forma idêntica às demais pessoas jurídicas
de Direito público da Administração. Essa corrente não é adotada atualmente, uma vez que o próprio
Decreto-lei nº 200/67 estabelece que as fundações públicas possuem natureza jurídica de Direito
privado;
b) 2ª corrente: possui natureza jurídica de Direito privado. Adota a literalidade do DL 200/67;
c) 3ª corrente (majoritária): as fundações podem ser de Direito público ou de Direito privado, a
depender da forma de instituição da entidade, que dependerá da opção legislativa e da natureza das
atividades por ela prestadas.
A 3ª corrente é a adotada atualmente.
O STF também adotou a mencionada corrente doutrinária em recente julgamento, mas foi
além. De acordo com a Corte Suprema, a qualificação de uma fundação instituída pelo
Estado como sujeita ao regime público ou privado depende: a) do estatuto de sua criação
ou autorização; e b) das atividades por ela prestadas.
As atividades de conteúdo econômico e as passíveis de delegação, quando definidas como

objetos de determinada fundação, ainda que essa seja instituída ou mantida pelo poder
público, podem se submeter ao regime jurídico de direito privado.
RE 716378/SP, rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 1º e 7.8.2019. Informativo de

jurisprudência nº 946 do STF.
Assim, não basta que a fundação seja criada diretamente por meio de lei que a define como de Direito
público, é necessário que sua atividade seja típica de Estado, demandando o exercício de autoridade Estatal.
Caso contrário, será considerada como de Direito privado pelo ordenamento jurídico.
Essa definição é importante pois estabelecerá o regime jurídico a que estará sujeita a fundação pública, se
de Direito público, será semelhante ao das autarquias, se de Direito privado, não gozará de todas as
prerrogativas e não estará sujeita às mesmas restrições típicas da Fazenda Pública, embora possua um
regime jurídico híbrido (público-privado) em virtude de sua natureza estatal (integra a Administração
indireta).
É importante esclarecer que, embora as fundações autárquicas sejam semelhantes às autarquias, a diferença
fundamental entre elas, apontada pela doutrina, é o fato de as autarquias constituírem um serviço estatal
relevante personalizado, enquanto as fundações autárquicas consistem em um patrimônio personalizado
para prestação de atividade de interesse social. Desta forma, a primeira é um serviço personalizado,
enquanto a segunda um patrimônio personalizado.
Em qualquer dos casos as fundações públicas possuirão personalidade jurídica e patrimônios próprios, sendo
dotadas de autonomia administrativa e financeira.
Assim, temos o seguinte:
48
Direito público
(fundações
autárquicas)
Fundações públicas
Fundações Direito privado
Fundações privadas
As fundações públicas de Direito público também são denominadas pela doutrina como fundações
autárquicas ou autarquias fundacionais e possuem o regime jurídico semelhante ao das autarquias. A essas
entidades são aplicadas todas as considerações feitas para as autarquias no capítulo anterior.
4.2 - Criação e extinção
As fundações públicas de Direito público são criadas da mesma forma que as autarquias, ou seja, diretamente
por meio de lei cuja iniciativa é, em regra, do Chefe do Poder Executivo. A extinção segue o princípio da
paridade (simetria) das formas jurídicas.
Já as fundações públicas de Direito privado, não são criadas por meio de lei, ou seja, sua personalidade
jurídica não começa com a entrada em vigor da legislação. Em verdade, a lei apenas autoriza a criação dessas
entidades, que serão criadas posteriormente por meio da inscrição dos atos constitutivos no respectivo
registro, quando, de fato, iniciará a sua personalidade jurídica.
Assim, temos duas regras distintas: a lei cria as fundações públicas de Direito Público e a lei autoriza a criação
das fundações públicas de Direito privado, que serão criadas posteriormente pelo registro de seus atos
constitutivos.
A extinção das fundações públicas segue o princípio da paridade das formas jurídicas, devendo se dar da
mesma forma de sua criação. Assim as fundações públicas de direito privado terão a sua extinção autorizada
por lei e serão efetivamente extintas com os respectivos procedimentos perante o registro competente.
4.3 - Objeto: Atividades de interesse social
O objeto das fundações, tanto das privadas quanto das públicas, é o exercício de atividade socialmente
relevante sem finalidade lucrativa.
A ausência de finalidade lucrativa não deve ser entendida pela impossibilidade de um balanço de resultados
positivo (superávit). A ausência de finalidade lucrativa significa que eventual “sobra” de valores ao final do
exercício (receita maior do que despesa) deverá ser reaplicada na entidade, sendo vedada a sua repartição
entre fundadores ou instituidores.
49
Quanto ao objeto, o art. 37, XIX da CF estabelece que cabe à lei complementar definir as áreas de atuação
das fundações públicas. Entretanto, esta lei ainda não foi editada.
O Código Civil, por outro lado, estabelece as atividades que podem ser exercidas pelas fundações privadas
em seu art. 62, parágrafo único: I – assistência social; II – cultura, defesa e conservação do patrimônio
histórico e artístico; III – educação; IV – saúde; V – segurança alimentar e nutricional; VI – defesa, preservação
e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; VII – pesquisa científica,
desenvolvimento de tecnologias alternativas, modernização de sistemas de gestão, produção e divulgação
de informações e conhecimentos técnicos e científicos; VIII – promoção da ética, da cidadania, da democracia
e dos direitos humanos; e IX – atividades religiosas.
Entretanto, este dispositivo não pode ser aplicado às fundações públicas, uma vez que o Código Civil é uma
lei ordinária e a Constituição exigiu lei complementar para a definição das áreas de atuação dessas entidades.
De acordo com a doutrina, a omissão do legislador em editar a referida lei complementar não impede a
criação de fundações públicas pelos Entes Federados. A referida norma deve ser compreendida como norma
de eficácia contida, ou seja, a lei complementar pode restringir o âmbito de atuação das fundações públicas,
porém, enquanto não editada, a atuação dessas entidades é livre, a ser estabelecida pela lei que autoriza sua
criação.
Ademais, cada Ente Federado possui autonomia para editar lei complementar definindo as áreas de atuação
de suas fundações. Assim, determinado Estado ou Município, a despeito da omissão legislativa a nível
nacional, podem definir, por lei complementar, as áreas de atuação das fundações públicas estaduais ou
municipais.
Por outro lado, também é entendimento da doutrina o de que a referida lei complementar a ser editada para
definir as áreas de atuação das fundações públicas será aplicada somente às entidades de direito privado,
uma vez que as fundações públicas de direito público se inserem no conceito de autarquia e exercem
atividade típica de Estado a ser definida na lei criadora.
4.4 - Regime jurídico das fundações públicas de Direito privado
Conforme visto, as fundações públicas de Direito público se submetem ao mesmo regime jurídico aplicável
às autarquias, já estudado nesta aula, razão pela qual remetemos o aluno ao capítulo 3 desta aula para
compreensão dessa espécie.
Por este motivo, estudaremos neste tópico apenas o regime jurídico aplicável às fundações públicas de
Direito privado.
Neste sentido, embora se trate de entidade de Direito privado, essas fundações se submetem a um regime
jurídico híbrido, tendo em vista que o regime privado sofre derrogações por parte Direito público, uma vez
que essas entidades integram a Administração Pública indireta. Assim, é equivocado dizer que as fundações
públicas de Direito privado se submetem ao mesmo regime jurídico das fundações privadas.
50
Importa salientar que a primeira característica relevante que difere as fundações públicas de Direito privado
das entidades de Direito público é o fato de estarem impossibilitadas de exercerem atividades que exigem
o exercício do poder de império estatal, conforme jurisprudência do STF.
Além disso, possui algumas outras peculiaridades: inalienabilidade do bem público (impossibilidade de
alienação), imprescritibilidade (impossibilidade do
usucapião), a impenhorabilidade (precatório) e a não
➢ Patrimônio onerosidade (impossibilidade de oferecer o bem
público em garantia
O patrimônio das fundações de Direito privado não é composto por bens públicos. Seus bens, ao contrário,
são considerados bens privados. O art. 98 do Código civil deixa claro que são públicos apenas os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de Direito público, sendo todos os demais bens privados.
Por este motivo, em regra, os bens das fundações públicas de Direito privado não gozam das prerrogativas
da impenhorabilidade, da inalienabilidade e da não onerosidade.
Entretanto, pode ser que alguns de seus bens estejam sendo utilizados diretamente na prestação de
serviços públicos e sejam indispensáveis à sua continuidade, sujeitando-se, neste caso, a regras específicas
de Direito público, tal como a impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.
➢ Não sujeição ao regime de precatórios
O art. 100 da Constituição Federal estabelece o regime de precatórios para as “Fazendas Públicas Federal,
Estaduais, Distrital e Municipais”. Considerando que somente se inserem no conceito de “Fazenda Pública”
as pessoas jurídicas de Direito público, tem-se que as fundações públicas de Direito privado não estão
sujeitas ao regime de precatórios.
Ademais, conforme estudado, seus bens não se sujeitam ao regime de bens públicos, cabendo, portanto, a
sua penhora se for o caso.
➢ Regime de pessoal
A contratação será sempre precedida de concurso público, atendendo à regra do art. 37, II, CF, aplicável à
toda a Administração Pública, direta e indireta.
Entretanto, os funcionários contratados mediante concurso público se submetem ao regime jurídico

trabalhista, ou seja, são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), não incidindo o regime
estatutário, ao contrário do que ocorre com as fundações de Direito público.
➢ Atos e contratos
Por se tratar de pessoa jurídica integrante da Administração Pública indireta, a contratação de obras e
serviços e a compra de bens das fundações públicas de Direito privado devem ser precedidos de licitação,
conforme art. 37, XXI, CF. Todavia, essas entidades celebram, em regra, contratos privados da Administração.
Por outro lado, a natureza jurídica dos atos praticados por essas fundações de Direito privado depende do
conteúdo do ato. Caso seja editado em procedimento administrativo, como por exemplo em um concurso
51
público ou licitação, será considerado ato administrativo para todos os fins, inclusive para utilização dos
instrumentos de controle (ação popular, mandado de segurança etc.).
Caso se trate de procedimento ou conteúdo eminentemente privado, o ato terá natureza jurídica privada.
➢ Foro processual e custas processuais
As demandas envolvendo as fundações públicas federais, sejam de Direito público ou de Direito privado,
serão processadas e julgadas pela Justiça Federal, a teor do art. 109, inciso I da CF, tendo em vista que o
dispositivo não fez qualquer distinção relativa à natureza jurídica desta entidade. Entretanto, a Lei Maior faz
ressalvas em relação a determinadas matérias, tais como as causas sujeitas à Justiça do Trabalho e Eleitoral,
bem como as causas de falência, dentre outras.
Por outro lado, há quem defenda que o foro processual das fundações públicas de direito privado será a
justiça estadual.
As causas envolvendo as fundações públicas estaduais e municipais, qualquer que seja o regime jurídico
adotado, serão julgadas pela Justiça Estadual.
As fundações públicas de direito privado não fazem jus à isenção das custas processuais (REsp
1.409.199-SC).
➢ Responsabilidade civil
As fundações públicas de Direito privado, em regra, respondem apenas subjetivamente pelos danos
causados por seus agentes atuando nesta qualidade. Apenas se prestadoras de serviços públicos é que
responderão objetivamente, nos termos do art. 37, § 6º, CF. Isto porque o dispositivo estabelece a
responsabilidade objetiva apenas para as entidades de Direito público ou entidades privadas prestadoras de
serviços públicos.
➢ Impossibilidade de cobrança das dívidas por meio de execução fiscal (lei 6.820/80);
➢ Impossibilidade de serem sujeitos ativos tributários (art. 119, CTN); quem tem a capacidade de exigir o tributo,
➢ Gozam de imunidade tributária recíproca (art. 150, § 2º, CF);
➢ Não gozam das prerrogativas especiais da fazenda pública no processo civil.
Vejamos então os exemplos mais relevantes das normas de Direito público e privado aplicáveis às fundações
públicas de Direito privado, que formam o seu regime jurídico híbrido:
DIREITO PÚBLICO DIREITO PRIVADO

Concurso Público; Pessoal regido pela CLT;
52
Bens privados (os sujeitos a prestação de serviços

Licitação; públicos podem gozar de proteções específicas do
Direito público);
Atos administrativos (quando sujeitos a
Atos privados (em regra);
procedimentos administrativos);
Imunidade tributária recíproca. Em regra, contratos são privados;
- Não se sujeitam ao regime de precatórios;
Responsabilidade civil é subjetiva, em regra (salvo
-
se prestadoras de serviços públicos);
- Impossibilidade de execução fiscal;
Não gozam das prerrogativas da Fazenda Pública
-
nos processos;
- Não podem ser sujeito ativo tributário;
- Não podem exercer poder de império estatal.
4.5 - Controle e inaplicabilidade da fiscalização do Ministério Público (art. 66, CC)
As fundações públicas, tanto de Direito público quanto de Direito privado, por serem integrantes da
Administração Pública indireta, sofrem o controle finalístico (tutela administrativa ou supervisão ministerial)
por parte da Administração Pública direta, não havendo qualquer tipo de hierarquia ou subordinação entre
elas. O que existe é apenas uma vinculação.
Além do controle finalístico, também sofrem controle por parte dos Tribunais de Contas dos respectivos
entes federados a que estão vinculadas, conforme art. 71, II, CF.
Por outro lado, surgiu o questionamento se, além desses controles, essas entidades ainda sofreriam a
fiscalização pelo Ministério Público prevista no art. 66 do Código Civil para as fundações privadas:
Art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde situadas.
§ 1º Se funcionarem no Distrito Federal ou em Território, caberá o encargo ao Ministério Público

do Distrito Federal e Territórios.
Entretanto, prevaleceu o entendimento de que as fundações públicas não sofrem controle por parte do
Ministério Público previsto no referido dispositivo. Isto porque a disposição do Código Civil é específica ao
mencionar apenas as fundações privadas, que, caso não fossem fiscalizadas pelo parquet, não sofreriam
qualquer outro tipo de controle, o que seria inadmissível, tendo em vista se tratar de entidades sem fins
lucrativos e voltadas para interesses sociais relevantes.
Em segundo lugar, as fundações públicas já sofrem controle por parte da Administração Pública direta e pelo
Tribunal de Contas, o que se revela suficiente para tutela de seus objetivos institucionais. Estabelecer um
terceiro tipo de controle prejudicaria o desempenho das atividades das fundações públicas.
Não obstante, o Ministério Público pode (e deve) atuar caso tenha conhecimento de qualquer irregularidade
ocorrida no âmbito das fundações públicas.
53
5 - EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

(EMPRESAS ESTATAIS)
5.1 - Introdução
“Empresas estatais” é a expressão utilizada para designar todas as entidades civis e comerciais que se
encontram sob o controle acionário do Estado, englobando, principalmente, as empresas públicas (EP), as
sociedades de economia mista (SEM), suas subsidiárias e as demais sociedades controladas pelo Poder
Público.
Neste capítulo, estudaremos as empresas públicas e as sociedades de economia mista, incluindo suas
subsidiárias.
Com a edição da lei 13.303/2016, foi estabelecido um conceito legal para as empresas estatais que, de certo
modo, também definem algumas de suas características, vejamos:
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido
pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da União,
do Estado, do Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a
participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da
administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com
direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios
ou a entidade da administração indireta.
São exemplos de empresas públicas o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), a
ECT (Empresa Brasileiro e Correios e Telégrafos), a Caixa Econômica Federal (CEF) etc. Podem ainda ser
citados como exemplos de sociedades de economia mista a PETROBRAS (Petróleo Brasileiro S.A.), o Banco
do Brasil S.A. etc.
Existem diferenças fundamentais entre as empresas públicas e sociedades de economia mista. Entretanto, o
regime jurídico aplicável a essas entidades privadas é bastante semelhante, possuindo apenas diferenças
pontuais.
Vale destacar ainda que podem existir empresas estatais que não integram a Administração Pública
indireta, como é o caso de empresas cujo controle acionário passou para o Ente Federado, todavia, não
foram observados os requisitos para criação das sociedades de economia mista ou empresas públicas, tal
como a autorização legislativa.
54
Tais entidades estatais se submetem ao controle do Tribunal de Contas (art. 71, II, CF), bem como, seus
empregados se submetem à vedação constitucional de acumulação de empregos e funções (art. 37, XVII,
CF), que dispõe expressamente sobre as “sociedades controladas” pelo Poder Público.
Por outro lado, as sociedades em que o Poder Público é acionista minoritário não são consideradas
empresas estatais, ainda que recebam influência do Estado por meio das ações de classe especial,
denominada golden share (art. 17, §7º, Lei 6.404/76)16. Neste caso, as ações de titularidade do Poder Público
são consideradas bens móveis e, em regra, estão sujeitas às restrições de venda de bens públicos previstas
na lei 14.133/2021. Ex.: VALE, EMBRAER
Ademais, para que o ente estatal adquira participação societária em empresas privadas é necessária
autorização legislativa (art. 37, XX, CF17). Outrossim, em virtude da ausência de critérios objetivos para
escolha da entidade, a doutrina entende que esta aquisição de participação em sociedades privadas é
hipótese de licitação inexigível, tendo em vista que será pautada em critérios estratégicos e, por isto,
subjetivos.
De qualquer modo, é importante frisar que nem toda empresa estatal será integrante da Administração
Pública indireta. Somente aquelas que foram criadas sob a forma de sociedade de economia mista ou
empresa pública, respeitando os requisitos legais, é que serão integrantes da Administração Pública formal.
5.2 - Semelhanças e diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista
Para entender as diferenças fundamentais entre essas entidades, é necessário, em primeiro lugar, conhecer
as características comuns a elas. Assim, temos que as sociedades de economia mista e empresas públicas
são:
✓ Pessoas jurídicas de direito privado com personalidade jurídica e patrimônios próprios e autonomia
administrativa e financeira18;
✓ A criação é autorizada por lei e efetivada mediante o registro dos atos constitutivos no órgão
competente;
✓ Fazem parte da Administração Pública indireta, estando vinculadas e sofrendo controle finalístico da
Administração Direta instituidora, não existindo, entretanto, hierarquia entre elas;
16
Art. 17 (...) § 7o Nas companhias objeto de desestatização poderá ser criada ação preferencial de classe especial, de propriedade
exclusiva do ente desestatizante, à qual o estatuto social poderá conferir os poderes que especificar, inclusive o poder de veto às
deliberações da assembléia-geral nas matérias que especificar.
17
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior,
assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;
18 Quanto à autonomia: É inconstitucional lei estadual que veda ao Poder Executivo e às empresas públicas e de economia mista,
cujo controle acionário pertença ao estado, de assinarem contratos ou outros instrumentos legais congêneres que viabilizem a
transferência do controle técnico, administrativo ou de gestão compartilhada. ADI 1846/SC, relator Min. Nunes Marques, julgamento
virtual finalizado em 21.10.2022 (sexta-feira), às 23:59
55
✓ Podem ser criadas tanto para prestação de serviços públicos quanto para exploração de atividade
econômica;
✓ Regime jurídico híbrido (predominantemente privado, com derrogações do Direito público).
Não obstante essas semelhanças, a doutrina destaca, tradicionalmente, 3 (três) distinções fundamentais,
existindo doutrina moderna que destaca uma quarta distinção entre essas entidades. Vamos estudar cada
uma delas:
5.2.1 - Composição do capital social
A primeira distinção leva em consideração a composição do capital social das empresas estatais. Enquanto o
capital social das empresas públicas é integralmente formado por participação de entidades da
Administração Pública, nas sociedades de economia mista pode haver participação de capital privado,
desde que a maioria das ações com direito a voto pertença ao ente federado ou à entidade da
Administração indireta, que possuirá, assim, o controle acionário da empresa.
Embora o capital social das empresas públicas seja integralmente público, pode haver participação de
outras entidades além do ente federado instituidor. Podem participar do capital social da empresa pública
outras pessoas jurídicas de Direito público interno ou entidades administrativas integrantes da
Administração Pública indireta, o que inclui outras empresas públicas ou sociedades de economia mista.
Entretanto, a maioria do capital votante deve permanecer em poder da União, do Estado, do Distrito Federal
ou do Município instituidor (art. 3º, parágrafo único, lei 13.303 de 2016).
Por outro lado, também é possível a criação de empresa pública unipessoal, ou seja, que contenha um único
integrante detentor de todo o capital social.
Já quanto às sociedades de economia mista, são formadas por capital público e privado. Neste caso, é
importante frisar que a maioria das ações com direito a voto pode pertencer tanto ao ente federado
instituidor quanto a pessoa jurídica integrante da administração indireta (art. 4º, lei 13.303/2016), ao
contrário do que ocorre com as empresas públicas, em que a maioria das ações com direito a voto devem
pertencer ao ente federado (União, Estados, Distrito Federal ou Município).
Vale destacar ainda que a simples aquisição da maioria das ações com direito a voto pelo Estado não
transforma a entidade privada em sociedade de economia mista, tendo em vista que para obter essa
qualificação e integrar a Administração Pública indireta depende de autorização da lei.
5.2.2 - Forma societária
A forma societária é a segunda característica de diferenciação entre as empresas estatais.
As empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma societária admitida pelo ordenamento
jurídico (art. 3º, lei 13.303/2016), podendo ser uma sociedade anônima, sociedade limitada, dentre outras.
As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima (art.
4º, lei 13.303/2016). Com isto, deve se submeter, naquilo que não colidir com a lei 13.303/2016, à lei
6.404/76, que estabelece o regime jurídico das sociedades anônimas.
56
5.2.3 - Foro processual
O foro para processo e julgamento das demandas envolvendo as empresas públicas federais é a Justiça
Federal, a teor do art. 109, inciso I, da CF. As demais empresas públicas (estaduais, distritais e municipais)
serão julgadas pela respectiva Justiça Estadual.
Por outro lado, o art. 109, I, CF não previu que a Justiça Federal seria competente para julgar as demandas
envolvendo as sociedades de economia mista federais, o que foi interpretado como silêncio eloquente pela
jurisprudência, inclusive cristalizado na súmula 556 do STF19. Neste sentido, as ações que envolvam as
sociedades de economia mista de qualquer dos entes federados serão julgadas pela Justiça Estadual.
Por este motivo, por exemplo, as ações movidas em face da Caixa Econômica Federal (EP federal) são
julgadas pela Justiça Federal, enquanto as ações movidas em face do Banco do Brasil S.A (SEM federal) são
julgadas pela Justiça Estadual, embora ambos sejam instituições financeiras constituídas como empresas
estatais federais.
No entanto, será competente a Justiça Federal para julgar mandado de segurança cuja
autoridade coatora seja dirigente de sociedade de economia mista federal investido em
função administrativa, conforme estabelece o art. 109, VIII, CF20.
5.2.4 - Lucro?
Doutrina moderna tem entendido que existe uma quarta distinção fundamental entre empresas públicas e
sociedades de economia mista, qual seja, a necessidade ou não de busca do lucro.
De acordo com esta corrente, enquanto as empresas públicas não exigem, necessariamente, finalidade
lucrativa, tendo em vista que em sua composição do capital social existem apenas entidades administrativas,
as sociedades de economia mista exigem a finalidade lucrativa, uma vez que o Estado busca investidores
na iniciativa privada (mercado), devendo cumprir as expectativas e remunerar adequadamente o capital
investido nessa empresa estatal pelo particular.
19
Súmula 556, STF: É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista.
20
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
VIII - os mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade federal, excetuados os casos de competência dos
tribunais federais;
57
CRITÉRIO EMPRESA PÚBLICA SEM

Exclusivamente da Administração Capital público e privado (inclusive
Capital Social
Pública; proveniente de particulares);
Forma Societária Qualquer forma admitida; Sociedade Anônima;
Foro Processual Justiça Federal (EPs federais); Justiça Estadual;
5.3 - Criação e Extinção
A criação das EPs e SEMs é realizada de forma idêntica. Conforme já estudado, o art. 37, XIX, CF exige
autorização da lei para criação dessas entidades. Entretanto, a personalidade jurídica somente se inicia com
o registro dos atos constitutivos perante o órgão jurídico competente.
A extinção dessas entidades segue a mesma forma de sua criação, qual seja, autorização em lei e as
providências necessárias perante o registro competente, quando a entidade deixará de existir.
O projeto de lei é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, §1º, II, b e e, CF) de cada ente
estatal.
5.3.1 - Criação de subsidiárias e participação em empresa privada
O art. 37, XX da Constituição Federal ainda estabelece a necessidade de lei autorizando a criação de empresas
subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista e para sua participação em empresa
privada. Vejamos:
Art. 37 (...)
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades

mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa
privada;
Entretanto, interpretando o dispositivo, o STF entendeu ser desnecessária a edição

de lei específica para a criação de cada subsidiária. A Corte Suprema firmou
jurisprudência no sentido de que basta uma autorização genérica na lei que
autorizou a criação da empresa estatal matriz para que esta possa criar subsidiárias
(ADI 1649, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em
24/03/2004, DJ 28-05-2004).
Esse entendimento também deve ser aplicado para a participação em empresas privadas.
58
Além da exigência constitucional, a ei 13.303/2016 previu ainda que o objeto social da subsidiária criada e
da empresa privada que as empresas estatais pretendem a participação deve estar relacionado com o objeto
social da investidora:
Lei 13.303/2016
Art. 2º (...)
§ 2º Depende de autorização legislativa a criação de subsidiárias de empresa pública e de

sociedade de economia mista, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada,
cujo objeto social deve estar relacionado ao da investidora, nos termos do inciso XX do art. 37
da Constituição Federal.
Por fim, a autorização legislativa para participação em empresas privadas não se aplica nos casos de (art. 2º,
§3º):
a) Operações de tesouraria;
b) Adjudicação de ações em garantia; e
c) Participações autorizadas pelo Conselho de Administração em linha com o plano de negócios da
empresa estatal.
5.3.2 - Privatização e alienação do controle acionário
No julgamento da ADI 5624 MC, o STF21 deu interpretação conforme à Constituição Federal (CF) ao art. 29,
caput, XVIII, da Lei 13.303/2016, que prevê dispensa de licitação para compra e venda de ações nos seguintes
termos:
i) a alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige

autorização legislativa e licitação; e ii) a exigência de autorização legislativa, todavia, não se aplica à
alienação do controle de suas subsidiárias e controladas (ADI 5624 MC-Ref).
Entretanto, na ADI 5841 MC, a Corte revisou o seu posicionamento, entendendo que é dispensável a
realização de processo de licitação pública para a alienação do controle acionário de empresas estatais,
bastando a adoção de procedimento público competitivo:
21
ADI 5624 MC-Ref, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2019, PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-261 DIVULG 28-11-2019 PUBLIC 29-11-2019
59
1. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.624/DF-MC, o Plenário do

Supremo Tribunal Federal decidiu, por maioria, que seria dispensável a realização de
processo de licitação pública para alienação de controle de empresas estatais, bastando,
para tanto, a adoção de procedimento público competitivo. 2. A cláusula de dispensa de
licitação pública prevista no art. 29, inciso XVIII, da Lei 13.303/2016 é constitucional e o
Decreto 9.188/2017, que regulamenta aquele dispositivo legal, instituiu procedimento
público simplificado competitivo que atende aos imperativos de eficiência, moralidade e
impessoalidade administrativa.
(ADI 5841 MC, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR

MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-097
DIVULG 20-05-2021 PUBLIC 21-05-2021)
Pontuou o relator da ADI 5624 MC que o desinvestimento não se confunde com desestatização (ou
privatização). Desestatização é gênero do qual são espécies a alienação do controle acionário de empresas
estatais, a transferência da execução dos serviços públicos para a iniciativa privada por meio das concessões
ou das parcerias público-privadas e a transferência ou outorga de direitos sobre bens móveis e imóveis, nos
termos da lei, conforme estabelece o art. 2º, §1º, da lei 9.491/97 (Programa Nacional de Desestatização):
Art. 2º, § 1º Considera-se desestatização:
a) a alienação, pela União, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou através de outras
controladas, preponderância nas deliberações sociais e o poder de eleger a maioria dos
administradores da sociedade;
b) a transferência, para a iniciativa privada, da execução de serviços públicos explorados pela

União, diretamente ou através de entidades controladas, bem como daqueles de sua
responsabilidade.
c) a transferência ou outorga de direitos sobre bens móveis e imóveis da União, nos termos desta
Lei.
José dos Santos Carvalho Filho ainda divide as formas de desestatização nas seguintes espécies: a) alienação
da participação acionária, inclusive do controle acionário; b) abertura do capital; c) aumento do capital, com
o Estado renunciando aos direitos de subscrição ou cedendo-os; total ou parcialmente; d) alienação,
arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações; e) dissolução de sociedades ou
desativação parcial de seus empreendimentos, sendo alienados os seus ativos; f) concessão, permi ssão e
autorização de serviços públicos; e g) aforamento, remissão de foro, permuta, cessão, concessão de direito
real de uso resolúvel e alienação mediante venda de bens imóveis de domínio da União 22.
22
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. P 367-368.
60
O referido autor ainda distingue desestatização de privatização, afirmando que o primeiro termo se refere à
retirada de uma atividade do Estado, quanto que o segundo consiste em tornar uma atividade privada, muito
embora diversas leis e a jurisprudência, em inúmeros casos, tratem as expressões como sinônimas23.
Já o desinvestimento consiste na retirada gradual dos investimentos ou capital social de uma empresa pelo
Estado, que passa a alienar, de forma paulatina, sua participação na estatal (ações ou quotas), podendo levar
à desestatização ou não24. Isto porque apenas configurará desestatização se o desinvestimento importar em
alienação do controle acionário da sociedade, ou seja, a alienação da maioria do capital social com direito a
voto, de forma que, além da alienação do ativo, deve-se precificar também a alienação do poder de dirigir
as atividades da empresa – controle acionário (art. 116, Lei 6.404/76).
Assim, o desinvestimento também pode ter por objetivo simplesmente reduzir a participação do Ente Público
na empresa estatal, sem alienar o controle societário.
O desinvestimento não se confunde com desestatização, pois nessa última hipótese,

regulamentada pelas Leis 8.031/1990 e 9.491/1997, o Poder Público pretende afastar-se da
intervenção econômica estatal em determinada área setorial, enquanto na primeira não haverá
nenhuma alteração em relação à intervenção econômica estatal, que permanecerá, porém,
buscando uma readequação empresarial para melhor poder cumprir suas finalidades, seja por
meio de alteração de portfólios de investimentos da Empresa-mãe, seja por meio de liquidação
total ou parcial de parcerias com subsidiárias ou empresas privadas. Voto do Min. Alexandre de
Moras na ADI-MC 5624-Ref.
No entanto, diante da decisão do STF na ADI 5841 MC, pouco importa se se trata de desinvestimento puro e
simples ou de alienação do controle acionário: nos dois casos é possível alienar as suas ações por dispensa
de licitação, na forma do art. 29, XVIII, da lei 13.303/2016, sendo necessário apenas um procedimento
público que promova competitividade:
Art. 29. É dispensável a realização de licitação por empresas públicas e sociedades de economia
mista:
XVIII - na compra e venda de ações, de títulos de crédito e de dívida e de bens que produzam ou
comercializem.
23
Op. Cit. P. 368.
24
ADI 5624 MC-Ref, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2019, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-261 DIVULG 28-11-2019 PUBLIC 29-11-2019
61
No entanto, se a alienação da sua participação no capital social da empresa importar em alienação do

controle acionário, em se tratando de empresas públicas ou sociedades de economia mista, o Ente Público
deverá obter autorização legislativa.
A Corte Suprema aduziu que a ausência de menção, pela Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), à
indispensabilidade da autorização legislativa pode gerar expectativas ilegítimas e, consequentemente,
insegurança jurídica, sobretudo no contexto da flexibilização da alienação de ações de que trata.
Por outro lado, quanto às subsidiárias, a operação pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde
que siga procedimentos que observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da CF,
respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade. Como não é necessária lei específica para a
sua criação, bastando uma disposição genérica na lei autorizadora da empresa estatal matriz, também não
é necessária lei específica para sua extinção ou privatização.
Em momento posterior, a Corte Suprema excepcionou o seu próprio entendimento,

estabelecendo que é desnecessária, em regra, lei específica para inclusão de sociedade de
economia mista ou de empresa pública em programa de desestatização.
2. Para a desestatização de empresa estatal é suficiente a autorização prevista em lei

que veicule programa de desestatização. Precedentes. 4. Autorização legislativa
genérica é pautada em princípios e objetivos que devem ser observados nas diversas
fases deliberativas do processo de desestatização. A atuação do Chefe do Poder
Executivo vincula-se aos limites e condicionantes legais previstos. (ADI 6241, Relator(a):
CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 08/02/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-
054 DIVULG 19-03-2021 PUBLIC 22-03-2021)
“A autorização legislativa genérica não corresponde a delegação discricionária e arbitrária ao

Chefe do Poder Executivo. Essa autorização é pautada em objetivos e princípios que devem ser
observados nas diversas fases deliberativas do processo de desestatização.”
Assim, pode-se resumir a questão da alienação do controle acionário de empresa pública e sociedade de
economia mista:
a) Em relação à autorização em lei: é necessária autorização legislativa, sendo suficiente uma lei que
veicule programa de desestatização.
b) Processo licitatório: é desnecessário processo licitatório (art. 29, XVIII, Lei nº 13.303/2016), sendo
suficiente um procedimento público competitivo.
No que diz respeito às subsidiárias e controladas, permanece o entendimento de que não é necessária
autorização legislativa nem licitação para a alienação do controle acionário.
62
5.4 - Nomeação dos dirigentes
A nomeação dos dirigentes das empresas públicas e sociedades de economia mista é realizada na forma da
lei autorizadora ou de seus estatutos, devendo ser realizada pelo Chefe do Poder Executivo do ente federado
instituidor (caso instituída pelo Executivo).
O STF possui jurisprudência no sentido de que é inconstitucional a lei que submete a

nomeação de dirigentes das empresas estatais à aprovação do Poder Legislativo. Também
entende inconstitucional a submissão da exoneração destes agentes à aprovação do órgão
Legislativo ou a sua exoneração direta por este órgão (ADI 1642 e ADI 2167/RR, este último
julgado em 3/6/2020 (Info 980).
De acordo com a lei 13.303/2016, considera-se administrador das estatais os membros do conselho de
administração e os membros da diretoria (art. 16, parágrafo único). Neste sentido, a lei das estatais
estabeleceu diversas restrições à nomeação dos administradores destas entidades administrativas.
Em primeiro lugar, frise-se que pode haver nomeação de empregados da estatal, de servidores públicos do
ente federado ou de particulares, a teor do art. 17, da lei 13.303/2016.
O inciso I do art. 17 estabelece exigência de experiência mínima para nomeação dos administradores nos
seguintes termos:
Art. 17. Os membros do Conselho de Administração e os indicados para os cargos de diretor,

inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente, serão escolhidos entre cidadãos de
reputação ilibada e de notório conhecimento, devendo ser atendidos, alternativamente, um dos
requisitos das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso I e, cumulativamente, os requisitos dos
incisos II e III:
I - ter experiência profissional de, no mínimo:
a) 10 (dez) anos, no setor público ou privado, na área de atuação da empresa pública ou da

sociedade de economia mista ou em área conexa àquela para a qual forem indicados em função
de direção superior; ou
b) 4 (quatro) anos ocupando pelo menos um dos seguintes cargos:
1. cargo de direção ou de chefia superior em empresa de porte ou objeto social semelhante ao

da empresa pública ou da sociedade de economia mista, entendendo-se como cargo de chefia
superior aquele situado nos 2 (dois) níveis hierárquicos não estatutários mais altos da empresa;
2. cargo em comissão ou função de confiança equivalente a DAS-4 ou superior, no setor público;
3. cargo de docente ou de pesquisador em áreas de atuação da empresa pública ou da sociedade

de economia mista;
63
c) 4 (quatro) anos de experiência como profissional liberal em atividade direta ou indiretamente

vinculada à área de atuação da empresa pública ou sociedade de economia mista;
Trata-se de medida salutar para que a nomeação não seja baseada unicamente em critérios subjetivos do
agente público, bem como para conferir maior atuação técnica à administração da empresa estatal. A
exigência do inciso I é dispensada nas seguintes hipóteses:
§ 5º Os requisitos previstos no inciso I do caput poderão ser dispensados no caso de indicação

de empregado da empresa pública ou da sociedade de economia mista para cargo de
administrador ou como membro de comitê, desde que atendidos os seguintes quesitos mínimos:
I - o empregado tenha ingressado na empresa pública ou na sociedade de economia mista por

meio de concurso público de provas ou de provas e títulos;
II - o empregado tenha mais de 10 (dez) anos de trabalho efetivo na empresa pública ou na

sociedade de economia mista;
III - o empregado tenha ocupado cargo na gestão superior da empresa pública ou da sociedade
de economia mista, comprovando sua capacidade para assumir as responsabilidades dos cargos
de que trata o caput.
O inciso II do art. 17 exige formação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi indicado, requisito
que não pode ser dispensado.
Já o inciso III do art. 17 exige que o indicado não se enquadre nas hipóteses de inelegibilidade previstas nas
alíneas do inciso I do caput do art. 1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990 , com as alterações
introduzidas pela Lei Complementar nº 135, de 4 de junho de 2010 (a denominada “lei da ficha limpa”).
Por fim, a lei veda a indicação de administradores que se enquadrem nas hipóteses do §2º e 3º do referido
art. 17:
§ 2º É vedada a indicação, para o Conselho de Administração e para a diretoria:
I - de representante do órgão regulador ao qual a empresa pública ou a sociedade de economia

mista está sujeita, de Ministro de Estado, de Secretário de Estado, de Secretário Municipal, de
titular de cargo, sem vínculo permanente com o serviço público, de natureza especial ou de
direção e assessoramento superior na administração pública, de dirigente estatutário de partido
político e de titular de mandato no Poder Legislativo de qualquer ente da federação, ainda que
licenciados do cargo;
II - de pessoa que atuou, nos últimos 36 (trinta e seis) meses, como participante de estrutura
decisória de partido político ou em trabalho vinculado a organização, estruturação e realização
de campanha eleitoral;
III - de pessoa que exerça cargo em organização sindical;
64
IV - de pessoa que tenha firmado contrato ou parceria, como fornecedor ou comprador,

demandante ou ofertante, de bens ou serviços de qualquer natureza, com a pessoa político-
administrativa controladora da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou com a
própria empresa ou sociedade em período inferior a 3 (três) anos antes da data de nomeação;
V - de pessoa que tenha ou possa ter qualquer forma de conflito de interesse com a pessoa
político-administrativa controladora da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou
com a própria empresa ou sociedade.
§ 3º A vedação prevista no inciso I do § 2º estende-se também aos parentes consanguíneos

ou afins até o terceiro grau das pessoas nele mencionadas.
5.5 - Objeto: prestação de serviços públicos e exploração de atividade econômica
Tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista podem ser instituídas para prestação
e serviços públicos ou para exploração de atividade econômica. Em ambos os casos, mesmo que explore
atividade econômica, a finalidade última da entidade deve ser o interesse público.
A exploração de atividade econômica é excepcional, conforme dispõe o art. 173 da CF. De acordo com este
dispositivo, ressalvados os casos já autorizados pela Constituição, a exploração de atividade econômica pelo
Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
A lei 13.303/2016 determina que a lei que autorize a criação de empresa estatal deverá indicar de forma
clara o relevante interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional que fundamente a sua criação (art.
2º, §1º). Ademais, a exploração de atividade econômica pelo Estado só pode ocorrer por empresa pública ou
sociedade de economia mista, sendo vedada a criação de outro ente administrativo para esta atividade (art.
2º, caput).
Por sua vez, o enunciado 14 da I Jornada de Direito Administrativo do CJF dispôs o seguinte:
Enunciado 14: A demonstração da existência de relevante interesse coletivo ou de imperativo de

segurança nacional, descrita no parágrafo 1º do art. 2º da Lei 13.303/2016, será atendida por
meio do envio ao órgão legislativo competente de estudos/documentos (anexos à exposição de
motivos) com dados objetivos que justifiquem a decisão pela criação de empresa pública ou de
sociedade de economia mista cujo objeto é a exploração de atividade econômica.
Outrossim, as estatais também podem ser criadas para prestação de serviços públicos, conforme o art.
175, CF. O dispositivo prevê a prestação de serviço público diretamente pela Administração Pública ou sob
regime de concessão ou permissão.
Quando o serviço é prestado pelas empresas estatais, não é tecnicamente correto falar em concessão ou
permissão do serviço para entidade da Administração indireta.
65
Não obstante, as empresas estatais podem ser concessionárias de serviços públicos cujo titular seja outro
ente federado, diverso do ente instituidor. Neste caso, deverá participar do regular procedimento licitatório
e se tornar vencedor, além de firmar contrato de concessão com o Ente Público concedente.
A distinção quanto ao objeto das empresas estatais é de extrema relevância, pois influenciará diretamente
no regime jurídico da entidade. Quando exploradora de atividade econômica, estará sujeita à livre iniciativa
e à livre concorrência, salvo disposição constitucional expressa que estabeleça monopólio do Estado sobre
determinada atividade, o que é excepcional.
Neste ponto, o art. 173, II, CF determina que as empresas estatais exploradoras de atividade econômica se
submetam ao regime jurídico próprio das empresas privadas. Entretanto, o regime não é absolutamente
idêntico, tendo em vista que, quanto às estatais, sofre algumas derrogações do regime público por
integrarem a Administração formal. O que o dispositivo busca prevenir é a concessão de vantagens indevidas
às empresas do Estado, uma vez que o princípio da livre concorrência é fundamental à ordem econômica.
Ao contrário das estatais exploradoras de atividade econômica, as estatais que prestam serviços públicos
possuem tratamento diferenciado em virtude da atividade exercida, se aproximando um pouco mais do
regime público em relação às exploradoras de atividade econômica.
Passamos, portanto, ao estudo dessas peculiaridades.
5.6 - Regime Jurídico das Empresas Estatais
Conforme estudado, embora sejam entidades de direito privado, as empresas estatais se submetem a um
regime jurídico híbrido, tendo em vista integrarem a Administração Pública indireta. Assim, embora atuem
no mercado sob a regência de diversas regras de Direito privado, estão sujeitas também a restrições
provenientes do Direito público.
➢ Patrimônio
Os bens das empresas estatais são bens privados, a teor do art. 98 do Código Civil, uma vez que o legislador
optou por considerar públicos apenas os bens de titularidade das pessoas jurídicas de Direito público.
Neste sentido, os bens das estatais em geral (prestadoras de serviços públicos e exploradoras de atividade
econômica) estão sujeitos, em regra, ao regime jurídico de Direito privado, sendo penhoráveis e prescritíveis
(podem ser adquiridos por usucapião).
Quanto à alienação, o regime privado a que estão submetidos os referidos bens sofrem derrogações do
Direito público, devendo observar os requisitos dos arts. 49 e 50 da lei 13.303/2016. Neste ponto, para
alienação destes bens, é necessária prévia avaliação formal, salvo nas hipóteses dos incisos XVI a XVIII do
art. 29 e prévia licitação, ressalvadas as hipóteses de alienação de bens relacionados à sua atividade fim ou
nos casos em que a escolha do parceiro esteja associada a suas características particulares, vinculada a
oportunidades de negócio definidas e específicas, justificada a inviabilidade de procedimento competitivo
(art. 28, §3º).
Essas mesmas restrições se aplicam à atribuição de ônus real aos bens das empresas estatais.
66
Não obstante, quando se tratar de empresa estatal prestadora de serviços públicos, os bens diretamente
relacionados à prestação do serviço serão impenhoráveis, assim como os bens das concessionárias e
permissionárias de serviços públicos relacionados à prestação do serviço. Trata-se de derrogação parcial do
regime de Direito privado, em razão do princípio da continuidade dos serviços públicos. Neste sentido é a
jurisprudência do STF25.
Já quanto à possibilidade de usucapião sobre os bens das estatais prestadoras de serviços públicos é tema
polêmico e ainda não pacificado na jurisprudência. Existe corrente afirmando a possibilidade de usucapião
por se tratar de bens de natureza privada, bem como o tempo necessário para configuração da usucapião
seria apto a demonstrar que o bem não estava sendo utilizado na prestação de serviço público.
Por outro lado, há corrente doutrinária e jurisprudencial que defende a impossibilidade de usucapião sobre
bens das entidades estatais afetados à prestação de serviços públicos. Neste sentido, a 3ª turma do STJ
decidiu que os bens da Caixa Econômica Federal vinculado ao sistema financeiro de habitação não podem
ser adquiridos por usucapião, tendo em vista que, neste caso, a estatal compõe a política nacional de
habitação, prestando serviço público de relevante função social26.
➢ Regime de precatórios
Quanto à sujeição ao regime de precatórios, previsto no art. 100 da Constituição Federal, embora a matéria
pareça de simples resolução, há relevantes considerações a serem feitas.
Em regra, as empresas estatais não se sujeitam ao regime de precatórios por não estarem inseridas no
conceito de “Fazenda Pública” previsto no referido dispositivo.
Entretanto, o STF possui jurisprudência no sentido de que os débitos das empresas estatais prestadoras de
serviço público essencial, em regime não concorrencial (regime de monopólio) e sem intuito lucrativo
primário, estão sujeitos ao regime de precatórios, sendo inconstitucional a determinação de penhora sobre
seus bens. Vejamos o noticiado nos informativos nº 920 e 1026 da Corte Suprema:
25
AC 669, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 06/10/2005, DJ 26-05-2006 PP-00007 EMENT VOL-02234-
01 PP-00001 LEXSTF v. 28, n. 330, 2006, p. 16-32
26
(...) 4. Não obstante se trate de empresa pública, com personalidade jurídica de direito privado, a Caixa Econômica Federal, ao
atuar como agente financeiro dos programas oficiais de habitação e órgão de execução da política habitacional, explora serviç o
público, de relevante função social, regulamentado por normas especiais previstas na Lei 4.380/64.
5. O imóvel da Caixa Econômica Federal vinculado ao Sistema Financeiro de Habitação, porque afetado à prestação de serviço
público, deve ser tratado como bem público, sendo, pois, imprescritível. (...)
REsp 1448026/PE, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 17/11/2016, DJe 21/11/2016
67
Informativo 920:
É inconstitucional determinação judicial que decreta a constrição de bens de sociedade de

economia mista, prestadora de serviços públicos em regime não concorrencial, para fins de
pagamento de débitos trabalhistas.
O Tribunal entendeu que sociedade de economia mista prestadora de serviço público não
concorrencial está sujeita ao regime de precatórios (CF, art. 100 (1)) e, por isso, impossibilitada
de sofrer constrição judicial de seus bens, rendas e serviços, em respeito ao princípio da
legalidade orçamentária (CF, art. 167, VI (2)) e da separação funcional dos poderes (CF, art. 2º
c/c art. 60, § 4º, III (3)).
ADPF 275, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-139 DIVULG 26-06-2019 PUBLIC 27-06-2019
Informativo 1026:
Os recursos públicos vinculados ao orçamento de estatais prestadoras de serviço público

essencial, em regime não concorrencial e sem intuito lucrativo primário, não podem ser
bloqueados ou sequestrados por decisão judicial para pagamento de suas dívidas, em virtude do
disposto no art. 100 da CF/1988, e dos princípios da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da
CF/1988), da separação dos poderes (arts. 2º, 60, § 4º, III, da CF/1988) e da eficiência da
administração pública (art. 37, caput, da CF/1988).
ADPF 789/MA, relator Min. Roberto Barroso, julgamento virtual finalizado em 20.8.2021.
Portanto, cuidado, para fins de provas de concursos públicos, o aluno deve decorar que,
em regra, as estatais não se sujeitam ao regime de precatórios, salvo se: (a) prestadoras
de serviços públicos essenciais; (b) em regime não concorrencial; (c) sem intuito
lucrativo primário.
Quanto ao regime de pessoal das empresas públicas e sociedades de economia mista, sejam exploradoras
de atividade econômica ou prestadoras de serviços públicos, será sempre o regime trabalhista, ou seja, seus
funcionários se sujeitam à CLT. Ademais, é imprescindível a contratação mediante concurso público, a teor
do art. 37, II, CF.
A peculiaridade que merece importante destaque neste ponto é relativa à demissão em sentido amplo dos
empregados das empresas estatais.
Em regra, os empregados regidos pela CLT podem ser livremente demitidos sem justa causa, desde que haja
o pagamento das verbas rescisórias, não havendo necessidade de procedimento em contraditório e
motivação por parte do empregador. Esses empregados, em regra, não gozam da estabilidade do art. 41, CF.
68
Entretanto, em se tratando de estatais, surgiu o questionamento acerca da necessidade de motivação da

demissão dos empregados, tendo em vista que estes se submetem ao princípio do concurso público, bem
como, em razão da necessidade de observância do princípio da impessoalidade na Administração Pública,
ainda que indireta.
Nesta linha, o STF se manifestou em 2013 estabelecendo a necessidade de ato formal e

de motivação para demissão dos empregados das empresas públicas e sociedades de
economia mista em geral, identificando mais uma derrogação do Direito público sobre o
regime privado das estatais.
Na decisão, a Corte entendeu pela necessidade de impessoalidade e isonomia na demissão dos empregados
das estatais prestadoras de serviços públicos, não podendo haver favorecimento ou prejuízo a determinado
empregado. Além disso, esses empregados são admitidos por concurso público, o que exige também um
procedimento formal em contraditório para a demissão.
Destaque-se que esse ato formal não é semelhante ao processo administrativo disciplinar exigido para os
servidores públicos estatutários, nem exige a comprovação de conduta infracional por parte do empregado.
Trata-se de simples formalidade para eventual controle de arbitrariedades. Vejamos a decisão do STF:
EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS – ECT. DEMISSÃO IMOTIVADA DE SEUS

EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO DA DISPENSA. RE
PARCIALEMENTE PROVIDO. I - Os empregados públicos não fazem jus à estabilidade prevista no
art. 41 da CF, salvo aqueles admitidos em período anterior ao advento da EC nº 19/1998.
Precedentes. II - Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que
regem a admissão por concurso público, a dispensa do empregado de empresas públicas e
sociedades de economia mista que prestam serviços públicos deve ser motivada, assegurando-
se, assim, que tais princípios, observados no momento daquela admissão, sejam também
respeitados por ocasião da dispensa. III – A motivação do ato de dispensa, assim, visa a
resguardar o empregado de uma possível quebra do postulado da impessoalidade por parte do
agente estatal investido do poder de demitir. IV - Recurso extraordinário parcialmente provido
para afastar a aplicação, ao caso, do art. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, a motivação para
legitimar a rescisão unilateral do contrato de trabalho. STF. Plenário. RE 589998, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, julgado em 20/03/2013.
Não obstante, em 2018, o STF proferiu novo julgamento sobre a matéria em embargos de
declaração sobre o acórdão citado, definindo que a referida jurisprudência se aplica somente
à Empresa de Correios e Telégrafos (ECT), tendo em vista que o julgamento se referia apenas
à esta empresa pública. Quanto às demais empresas públicas e sociedades de economia
mista, a Corte afirmou que não possui entendimento consolidado e a matéria ainda deverá
ser definida. Vejamos:
Ementa: Direito Constitucional e Direito do Trabalho. Embargos de declaração em recurso

extraordinário. Dispensa sem justa causa de empregados da ECT. Esclarecimentos acerca do
alcance da repercussão geral. Aderência aos elementos do caso concreto examinado. 1. No
69
julgamento do RE 589998, realizado sob o regime da repercussão geral, esta Corte estabeleceu
que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT tem o dever de motivar os atos de
dispensa sem justa causa de seus empregados. Não houve, todavia, a fixação expressa da tese
jurídica extraída do caso, o que justifica o cabimento dos embargos. 2. O regime da repercussão
geral, nos termos do art. 543-A, § 7º, do CPC/1973 (e do art. 1.035, § 11, do CPC/2015), exige
a fixação de uma tese de julgamento. Na linha da orientação que foi firmada pelo Plenário, a tese
referida deve guardar conexão direta com a hipótese objeto de julgamento. 3. A questão
constitucional versada no presente recurso envolvia a ECT, empresa prestadora de serviço
público em regime de exclusividade, que desfruta de imunidade tributária recíproca e paga
suas dívidas mediante precatório. Logo, a tese de julgamento deve estar adstrita a esta
hipótese. 4. A fim de conciliar a natureza privada dos vínculos trabalhistas com o regime
essencialmente público reconhecido à ECT, não é possível impor-lhe nada além da exposição, por
escrito, dos motivos ensejadores da dispensa sem justa causa. Não se pode exigir, em especial,
instauração de processo administrativo ou a abertura de prévio contraditório. 5. Embargos de
declaração providos em parte para fixar a seguinte tese de julgamento: A Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos - ECT tem o dever jurídico de motivar, em ato formal, a demissão de
seus empregados.
(RE 589998 ED, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 10/10/2018,
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-261 DIVULG 04-12-2018 PUBLIC 05-12-2018)
Assim, para fins de provas objetivas de concursos públicos que exijam o conhecimento da jurisprudência, de
acordo com o STF, o dever de motivação e de ato formal para demissão de empregados se aplica somente
aos Correios. Em eventual questão discursiva, deve-se demonstrar conhecimento da evolução
jurisprudencial do STF, podendo, ao final, defender a aplicação da jurisprudência às demais empresas
estatais, utilizando-se dos mesmos argumentos da decisão de 2013.
➢ Atos e contratos
Em regra, os atos praticados pelas estatais são considerados de natureza privada, em razão da sujeição ao
mesmo regime das empresas privadas (art. 173, §1º, II, CF).
Entretanto, os atos praticados no desempenho de funções administrativas, serão considerados atos

administrativos, como no caso das licitações e dos concursos públicos, passíveis dos mesmos controles
exercidos sobre essa espécie de atos, tais como o mandado de segurança, ação popular etc. Neste sentido,
o STJ editou a súmula nº 333:
Súmula 333-STJ: Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por
sociedade de economia mista ou empresa pública.
Os contratos serão considerados, em regra, de direito privado, não incidindo as cláusulas exorbitantes
aplicáveis aos contratos celebrados pelas entidades de Direito público (art. 173, §1º, II, CF). Entretanto, as
estatais prestadoras de serviços públicos, excepcionalmente, podem celebrar contratos administrativos
quando vinculados à prestação do serviço público.
70
Não obstante ser esta a orientação doutrinária sobre o tema, a lei 13.303/2016 não fez distinção acerca da
espécie de contrato celebrado por essas entidades. De acordo com o art. 68 da lei das estatais, os contratos
por ela regidos regulam-se pelas suas cláusulas, pelo disposto na Lei e pelos preceitos de direito privado.
Por fim, vale destacar que os contratos celebrados pelas estatais devem ser, necessariamente, precedidos
de regular licitação (art. 37, XXI, CF), ressalvadas as hipóteses de dispensa ou inexigibilidade.
➢ Licitação
A lei das estatais (lei 13.303/2016) previu todo o regramento da licitação aplicável às empresas estatais, sem
distinguir entre estatais econômicas ou prestadoras de serviços públicos. Trata-se de regramento mais
flexível em relação à lei 14.133/2021. Estudaremos as suas peculiaridades da aula sobre licitações deste
curso, para que seja possível a comparação com o regime geral da lei 12.133/2021, o que facilita a
memorização.
Neste tópico, devemos ressaltar que a lei 13.303/2016 não fez distinção em relação a empresas estatais
exploradoras de atividade econômica e prestadoras de serviços públicos, embora o art. 173, §1º da CF tenha
disposto que a lei estabeleceria o estatuto jurídico das estatais econômicas apenas.
Desta forma, diante do tratamento jurídico idêntico dado pela lei das estatais, as suas disposições são
aplicáveis a ambas as espécies de empresas públicas e sociedades de economia mista.
Quanto às licitações, é importante destacar ainda a expressa previsão de dispensa do procedimento

licitatório na compra e venda de ações, de títulos de crédito e de dívida e de bens que produzam ou
comercializem (art. 29, XVIII). Trata-se de consagração da hipótese já defendida pela doutrina e acolhida
pela jurisprudência de compra e venda, independentemente de licitação, de bens, produtos, serviços e
obras relacionados à atividade-fim da estatal.
Isto porque, se a estatal está sujeita ao mesmo regime jurídico das empresas privadas (ressalvadas as
derrogações do Direito público), exigir licitação para venda de bens, por exemplo, relacionados à sua
atividade primordial seria impedir que a estatal atuasse em igualdade de condições concorrenciais com o
mercado, inviabilizando, assim, a sua atividade.
Outro detalhe importante é a dispensa de licitação para a compra e venda de ações. Neste caso, a aquisição
será pautada por critérios que não são passíveis de identificação objetiva, relacionados à atividade, ao know-
how, à capacidade dos dirigentes, dentre outros. Assim, a licitação, em regra, será impossível.
Vale lembrar que, embora seja possível a alienação de ações das empresas estatais sem licitação, a
jurisprudência do STF se posicionou no sentido de que a alienação do controle acionário depende de
autorização em lei e de prévia licitação, conforme estudado no tópico 5.3.
➢ Responsabilidade civil
Por se tratar de pessoas jurídicas de direito privado, a responsabilidade civil das empresas estatais será, em
regra, subjetiva, atendendo ao disposto do art. 37, §6º e art. 173, §1º, II, ambos da CF. Sendo assim, o terceiro
prejudicado deverá demonstrar a culpa em sentido amplo da ação da estatal para sua responsabilização.
71
Entretanto, as empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos

respondem objetivamente pelos danos causados pelos seus funcionários agindo nesta qualidade, assim
como ocorre com as concessionárias e permissionárias de serviços públicos (art. 37, §6ª, CF). Neste caso, não
é necessária a comprovação de culpa do agente público, apenas a conduta, o dano e o nexo causal.
Vale relembrar que a responsabilidade objetiva é baseada na teoria do risco administrativo, havendo
possibilidade de a Administração Pública comprovar hipóteses de excludente de sua responsabilidade.
➢ Controle do tribunal de contas
Conforme amplamente estudado, as empresas estatais sofrem controle finalístico por parte da
Administração direta, não estando, todavia, subordinadas ao Ente Público instituidor (não há hierarquia).
Por outro lado, houve discussão acerca do controle dos Tribunais de Contas sobre essas entidades. De início,
entendia-se que as Cortes de Contas não possuíam competência para controlar as empresas estatais, tendo
em vista que estas possuem patrimônio próprio de natureza privada.
 Entretanto, alterando o seu entendimento, o STF27 deu nova interpretação ao art. 71, II, da
CF28 para afirmar a possibilidade de controle dos Tribunais de Contas sobre as empresas
estatais, tendo em vista que na criação dessas entidades administrativas haveria
contribuição do erário público, ou seja, o Ente Público instituidor transfere parcela do seu
patrimônio para formação das estatais, de forma que, havendo dano às empresas públicas ou
sociedades de economia mista, haveria dano reflexo ao ente federado.
 O STJ29 proferiu julgamento mais específico sobre a matéria e afastou o controle das
Cortes de Contas sobre as empresas estatais exploradoras de atividade econômica no que
diz respeito à sua atividade-fim.
Não obstante, a lei 13.303/2016 previu o controle pelos Tribunais de Contas sobre as empresas estatais
sem qualquer ressalva ou distinção (art. 87), apenas dispondo que o referido controle não pode implicar
27
MS 25092, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 10/11/2005, DJ 17-03-2006 PP-00006 EMENT VOL-
02225-03 PP-00407
28
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete:
(...)
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
29
RMS 17.949/DF, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/08/2005, DJ 26/09/2005, p. 271
72
interferência na gestão das empresas públicas e das sociedades de economia mista a ele submetidas nem
ingerência no exercício de suas competências ou na definição de políticas públicas (art. 90).
➢ Imunidade tributária
Quanto à imunidade tributária, mais uma vez será necessário fazer distinção acerca da atividade exercida
pela estatal.
Conforme amplamente estudado, as estatais exploradoras de atividade econômica se sujeitam ao regime

próprio das empresas privadas, em especial por atuarem em regime concorrencial no mercado (art. 173, §1º,
II, CF). Por este motivo, o art. 173, §2º, CF estabelece que as estatais econômicas não podem gozar de
privilégios fiscais não extensivos às empresas privadas.
Por outro lado, as estatais prestadoras de serviços públicos e, até mesmo, as estatais econômicas que
atuam em regime de monopólio, de acordo com o STF, podem gozar de imunidade tributária recíproca do
art. 150, VI, a, e §3º, CF.
O STF entendeu que mesmo estatais prestadoras de serviços públicos remuneradas por preço ou
tarifa pagos pelo usuário, se delegatárias de serviços públicos essenciais, que não distribuam
lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, gozam da imunidade
tributária recíproca30.
➢ Falência
Com a edição da lei 11.101/2005 (lei de falência e recuperação judicial e extrajudicial), as empresas públicas
e sociedades de economia mista foram expressamente excluídas do regime de falências (art. 2º, inciso I),
tendo em vista a inadequação do procedimento falimentar em relação às entidades administrativas.
30 A tese de repercussão geral fixada foi a seguinte: “As empresas públicas e as sociedades de economia mista delegatárias de
serviços públicos essenciais, que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, são
beneficiárias da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, ‘a’, da Constituição Federal, independentemente de
cobrança de tarifa como contraprestação do serviço”. RE 1320054, Relator(a): MINISTRO PRESIDENTE, Tribunal Pleno, julgado em
06/05/2021, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-092 DIVULG 13-05-2021 PUBLIC 14-05-202.
73
Para facilitar o estudo do regime jurídicos das estatais exploradoras de atividade econômica e prestadoras
de serviços públicos, segue tabela resumida:
REGIME JURÍDICO EP E SEM – SERVIÇO PÚBLICO EP E SEM – ATIVIDADE ECONÔMICA

Bens privados impenhoráveis se
Patrimônio Bens privados penhoráveis;
indispensáveis ao serviço;
É aplicável se prestadoras de serviço
Precatório Não se aplica;
público em regime não concorrencial;
Concurso público; CLT; sem Concurso público; CLT; sem
Regime de pessoal
estabilidade (em regra); estabilidade (em regra);
Dispensa de pessoal Para a ECT (Correios) exige motivação; Não exige motivação;
Em regra, privados, salvo se Em regra, privados, salvo se
Atos
relacionados a função administrativa; relacionados a função administrativa;
Em regra, privados. Podem ser
Contratos administrativos se relacionados ao Privados;
serviço público;
Sujeitos à lei 13.303/2016; dispensável Sujeitos à lei 13.303/2016; dispensável
Licitação
para atividade-fim; para atividade-fim;
Responsabilidade civil Objetiva; Subjetiva;
Controle do Tribunal
Sujeito; Sujeito;
de contas
Se beneficiam se delegatárias de Se beneficiam se delegatárias de
serviços públicos essenciais, que não serviços públicos essenciais, que não
Imunidade tributária
distribuam lucros a acionistas privados distribuam lucros a acionistas privados
recíproca
nem ofereçam risco ao equilíbrio nem ofereçam risco ao equilíbrio
concorrencial. concorrencial.
Não se sujeitam (art. 2º, I, lei Não se sujeitam (art. 2º, I, lei
Falência
11.101/2005). 11.101/2005).
5.7 - Lei 13.303 de 2016
5.7.1 - Introdução
O art. 173, §1º da Constituição Federal previu a elaboração, por meio de lei, do estatuto jurídico das
empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica, deixando claro
que esse estatuto traria normas mais flexíveis e mais próximas às aplicáveis à iniciativa privada.
No entanto, o Poder Público editou a lei 13.303/2016, estabelecendo a sua aplicação para estatais
econômicas e prestadoras de serviços públicos sem qualquer distinção (art. 1º). Além disso, trata-se de lei
nacional, aplicável às estatais de todos os entes federados.
Independentemente das críticas que podem ser feitas ao estabelecimento de regras uniformes para
empresas estatais exploradoras de atividade econômica em regime concorrencial e em regime de monopólio
e prestadoras de serviços públicos, certo é que todas as empresas estatais de todos os entes federados
devem se submeter ao regime geral criado pela lei 13.303/16.
74
Dentre os destaques, a lei previu um regime diferenciado de licitação e celebração de contratos por parte
dessas entidades, que serão estudados em aulas próprias dentro deste curso.
Há previsão ainda de um regime diferenciado ainda mais simplificado para empresas estatais menores, a ser
instituído por cada Ente Federado:
§ 1º O Título I desta Lei, exceto o disposto nos arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 11, 12 e 27, não se
aplica à empresa pública e à sociedade de economia mista que tiver, em conjunto com suas
respectivas subsidiárias, no exercício social anterior, receita operacional bruta inferior a R$
90.000.000,00 (noventa milhões de reais).
(...)
§ 3º Os Poderes Executivos poderão editar atos que estabeleçam regras de governança

destinadas às suas respectivas empresas públicas e sociedades de economia mista que se
enquadrem na hipótese do § 1º, observadas as diretrizes gerais desta Lei.
(...)
§ 4 A não edição dos atos de que trata o § 3º no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a partir da
publicação desta Lei submete as respectivas empresas públicas e sociedades de economia mista
às regras de governança previstas no Título I desta Lei.
Por outro lado, a lei se aplica ainda, de forma integral:
a) A empresa pública dependente que explore atividade econômica, ainda que a atividade econômica
esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de serviços públicos (art. 1º,
§2º);
b) A empresa pública e a sociedade de economia mista que participem de consórcio, conforme disposto
no art. 279 da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, na condição de operadora (art. 1º, §5º);
c) Sociedade de Propósito Específico que seja controlada por empresa pública ou sociedade de
economia mista abrangidas no caput do art. 1º (art. 1º, §6º).
5.7.2 - Participação em empresa privada
O primeiro requisito para que as empresas estatais possam participar do capital social de empresa privada é
a autorização legislativa, bastando uma autorização genérica na lei que autorizou a sua criação. Este requisito
já vinha previsto no art. 37, XX, CF e foi reforçado pelo art. 2º, §2º da lei 13.303/2016.
No entanto, a lei das estatais ainda previu mais um requisito, qual seja: o objeto social da empresa privada
deve estar relacionado ao da investidora:
Lei 13.303/2016: Art. 2º (...)

75
cujo objeto social deve estar relacionado ao da investidora, nos termos do inciso XX do art. 37
da Constituição Federal.
Além dessa previsão, o art. 1º, § 7º da mencionada lei exige que, na participação em
sociedade empresarial em que a empresa pública, a sociedade de economia mista e suas
subsidiárias não detenham o controle acionário, essas deverão adotar, no dever de
fiscalizar, práticas de governança e controle proporcionais à relevância, à materialidade e
aos riscos do negócio do qual são partícipes, considerando, para esse fim, diversos aspectos
previstos na lei.
5.7.3 - Normas gerais acerca do regime societário
A lei das estatais dispõe acerca de diversas normas a serem incorporadas no regime estatutário das empresas
estatais. O art. 6º determina, de início, a implantação de regras de governança corporativa, modelo de
governança estudado adiante.
São aplicáveis ainda às estatais as disposições da lei das sociedades anônimas (lei 6.404/76 e as normas da
CVM sobre escrituração e elaboração de demonstrações financeiras, inclusive a obrigatoriedade de auditoria
independente por auditor registrado nesse órgão (art. 7º).
Já o art. 8º prevê requisitos de transparência a serem observados, na linha da governança corporativa que
traz a ideia de accoutability, devendo os documentos resultantes do cumprimento dos requisitos de
transparência constantes dos incisos I a IX do caput serem publicamente divulgados na internet de forma
permanente e cumulativa (§4º).
De destaque reforçado é a disposição do §2º do art. 8º, que prevê requisitos para que a
empresa estatal assuma obrigações em condições distintas às de qualquer outra empresa do
setor privado em que atuam.
§ 2º Quaisquer obrigações e responsabilidades que a empresa pública e a sociedade de economia

mista que explorem atividade econômica assumam em condições distintas às de qualquer outra
empresa do setor privado em que atuam deverão:
I - estar claramente definidas em lei ou regulamento, bem como previstas em contrato, convênio
ou ajuste celebrado com o ente público competente para estabelecê-las, observada a ampla
publicidade desses instrumentos;
II - ter seu custo e suas receitas discriminados e divulgados de forma transparente, inclusive no
plano contábil.
O art. 9º, §1º estabelece ainda a necessidade de elaboração e divulgação do Código de Conduta e
Integridade, exigência importante para se demonstrar a governança corporativa. O estatuto social deverá
prever, ainda, a possibilidade de que a área de compliance se reporte diretamente ao Conselho de
76
Administração em situações em que se suspeite do envolvimento do diretor-presidente em irregularidades

ou quando este se furtar à obrigação de adotar medidas necessárias em relação à situação a ele relatada
(art. 9º, §4º).
Importante disposição se encontra na vedação do art. 11:
Art. 11. A empresa pública não poderá:
I - lançar debêntures ou outros títulos ou valores mobiliários, conversíveis em ações;
II - emitir partes beneficiárias.
Trata-se de valores mobiliários conversíveis em ações. Como as empresas públicas não podem ter capital
privado, emitir os referidos títulos seria uma forma de burlar esta regra, o que restou vedado na legislação.
O art. 12, parágrafo único prevê que a sociedade de economia mista poderá solucionar, mediante
arbitragem, as divergências entre acionistas e a sociedade, ou entre acionistas controladores e acionistas
minoritários, nos termos previstos em seu estatuto social.
Trata-se de disposição que prevê a solução de divergências internas, entre acionistas em geral. Isso justifica
a previsão apenas para as sociedades de economia mista, uma vez que as empresas públicas não possuem
participação de capital privado. Entretanto, nada impede que as divergências das empresas estatais em
relação a terceiros sejam solucionadas mediante arbitragem, desde que cumpridos os requisitos da
legislação específica.
5.7.4 - Estrutura
A lei 13.303/2016 prevê a estrutura a ser adotada pelas empresas estatais, contendo:
a) Conselho de administração, responsável pela administração da empresa em geral (art. 18);

b) Diretoria (art. 23), comitê de auditoria estatutário (art. 24); e
c) Conselho fiscal (art. 26).
O art. 13 prevê diversas normas acerca dessa organização:
Art. 13. A lei que autorizar a criação da empresa pública e da sociedade de economia mista deverá
dispor sobre as diretrizes e restrições a serem consideradas na elaboração do estatuto da
companhia, em especial sobre:
I - constituição e funcionamento do Conselho de Administração, observados o número mínimo

de 7 (sete) e o número máximo de 11 (onze) membros;
II - requisitos específicos para o exercício do cargo de diretor, observado o número mínimo de 3

(três) diretores;
77
VI - prazo de gestão dos membros do Conselho de Administração e dos indicados para o cargo
de diretor, que será unificado e não superior a 2 (dois) anos, sendo permitidas, no máximo, 3
(três) reconduções consecutivas;
VIII - prazo de gestão dos membros do Conselho Fiscal não superior a 2 (dois) anos, permitidas 2
(duas) reconduções consecutivas.
Empresa estatal
Conselho de administração Diretoria Conselho Fiscal
7 a 11 membros; Mínimo 3 diretores;

Mandato: até 2 anos;
Mandato: até 2 anos; Mandato: até 2 anos;
Até 2 reconduções
Até 3 reconduções. Até 3 reconduções.
5.7.5 - Governança corporativa
O art. 6º prevê que o estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias
deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e de estruturas, práticas de gestão de
riscos e de controle interno, composição da administração e, havendo acionistas, mecanismos para sua
proteção, todos constantes desta Lei.
A governança corporativa é associada a um conjunto de boas práticas que

recomendam a transparência e simetria de informações entre administradores,
acionistas e demais stakeholders (disclousure – terceiros que sofrem impacto nas
ações das estatais, tais como empregados, investidores, dentre outros), o equilíbrio
de direitos entre acionistas majoritários e minoritários, a prestação de contas
pelos administradores (accountability) e a responsabilidade corporativa.
As práticas de governança corporativa compreendem tanto regras formais e informais, quanto práticas e
mecanismos amplamente aceitos na gestão das sociedades, especialmente práticas que regem relações
entre gestores e investidores.
78
Essa prática de governança corporativa amplia a liquidez das ações da empresa no mercado de capitais
(facilita a venda de ações) tendo em vista que a empresa demonstra maior segurança para os investidores,
facilitando, desta forma, a captação de investimentos.
Desta maneira, a lei das estatais estabeleceu diversos instrumentos para viabilizar a governança corporativa
nas empresas estatais:
Art. 8º As empresas públicas e as sociedades de economia mista deverão observar, no mínimo,

os seguintes requisitos de transparência:
(...)
III - divulgação tempestiva e atualizada de informações relevantes, em especial as relativas a

atividades desenvolvidas, estrutura de controle, fatores de risco, dados econômico-financeiros,
comentários dos administradores sobre o desempenho, políticas e práticas de governança
corporativa e descrição da composição e da remuneração da administração;
(...)
VIII - ampla divulgação, ao público em geral, de carta anual de governança corporativa, que
consolide em um único documento escrito, em linguagem clara e direta, as informações de que
trata o inciso III;
Art. 12. A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão:
(...)
II - adequar constantemente suas práticas ao Código de Conduta e Integridade e a outras regras

de boa prática de governança corporativa, na forma estabelecida na regulamentação desta Lei.
(...)
Art. 18. Sem prejuízo das competências previstas no art. 142 da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro
de 1976, e das demais atribuições previstas nesta Lei, compete ao Conselho de Administração:
I - discutir, aprovar e monitorar decisões envolvendo práticas de governança corporativa,

relacionamento com partes interessadas, política de gestão de pessoas e código de conduta dos
agentes;
Dentre os instrumentos citados, destaca-se a carta anual de governança corporativa, que consiste em um
verdadeiro resumo aos interessados das práticas adotadas pela empresa no sentido de conferir maior
segurança e sustentabilidade para a estatal.
Pode-se dizer, resumidamente, que a governança corporativa envolve quatro pilares:
a) Transparência;
79
b) Equidade (tratamento justo entre os sócios majoritários e minoritários e entre esses e os

stakeholders (terceiros interessados);
c) Prestação de contas (accountability); e
d) Responsabilidade corporativa.
Equidade
Governança Prestação
Transparência
corporativa de contas
Responsabilidade
corporativa
➢ Carta anual de cumprimento das finalidades

I - elaboração de carta anual, subscrita pelos membros do Conselho de Administração, com a

explicitação dos compromissos de consecução de objetivos de políticas públicas pela empresa
pública, pela sociedade de economia mista e por suas subsidiárias, em atendimento ao interesse
coletivo ou ao imperativo de segurança nacional que justificou a autorização para suas
respectivas criações, com definição clara dos recursos a serem empregados para esse fim, bem
como dos impactos econômico-financeiros da consecução desses objetivos, mensuráveis por
meio de indicadores objetivos;
Trata-se de importante disposição para o controle finalístico as estatais, de forma a impedir que venham a
atuar de acordo com finalidade diversa daquela que autorizou a sua criação.
5.7.6 - Acionista controlador
80
O acionista controlador é aquele que possui a maioria das ações com direito a voto, podendo ditar os rumos
da empresa por meio dos seus votos na assembleia geral e na eleição dos membros do conselho de
administração, desde que use efetivamente seu poder para dirigir as atividades sociais e orientar o
funcionamento dos órgãos da companhia (art. 116, lei 6.404/76).
Tendo em vista o grande poder de decisão deste acionista, com a finalidade de proteger os demais acionistas
minoritários (o que é um dos fundamentos da governança corporativa), estabeleceu-se normas de
responsabilidade do controlador:
Art. 14. O acionista controlador da empresa pública e da sociedade de economia mista deverá:
I - fazer constar do Código de Conduta e Integridade, aplicável à alta administração, a vedação à
divulgação, sem autorização do órgão competente da empresa pública ou da sociedade de
economia mista, de informação que possa causar impacto na cotação dos títulos da empresa
pública ou da sociedade de economia mista e em suas relações com o mercado ou com
consumidores e fornecedores;
II - preservar a independência do Conselho de Administração no exercício de suas funções;
III - observar a política de indicação na escolha dos administradores e membros do Conselho
Fiscal.
Art. 15. O acionista controlador da empresa pública e da sociedade de economia mista
responderá pelos atos praticados com abuso de poder, nos termos da Lei nº 6.404, de 15 de
dezembro de 1976 .
§ 1º A ação de reparação poderá ser proposta pela sociedade, nos termos do art. 246 da Lei no
6.404, de 15 de dezembro de 1976 , pelo terceiro prejudicado ou pelos demais sócios,
independentemente de autorização da assembleia-geral de acionistas.
§ 2º Prescreve em 6 (seis) anos, contados da data da prática do ato abusivo, a ação a que se
refere o § 1º.
Além disso, deverá usar o poder com o fim de fazer a companhia realizar o seu objeto e cumprir sua função
social, e tem deveres e responsabilidades para com os demais acionistas da empresa, os que nela trabalham
e para com a comunidade em que atua, cujos direitos e interesses deve lealmente respeitar e atender (art.
116, parágrafo único, lei 6.404/76).
Lei 6.404/76, Art. 238. A pessoa jurídica que controla a companhia de economia mista tem
os deveres e responsabilidades do acionista controlador (artigos 116 e 117), mas poderá
orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou
a sua criação.
5.7.7 - Função social da empresa estatal
O art. 27 da lei 13.303/2016 prevê ainda a necessidade de se conferir função social à empresa estatal,
relacionado aos imperativos de segurança nacional ou ao relevante interesse coletivo que autorizou a sua
criação se exploradora de atividade econômica.
81
§ 1º A realização do interesse coletivo de que trata este artigo deverá ser orientada para o
alcance do bem-estar econômico e para a alocação socialmente eficiente dos recursos geridos
pela empresa pública e pela sociedade de economia mista, bem como para o seguinte:
I - ampliação economicamente sustentada do acesso de consumidores aos produtos e serviços

da empresa pública ou da sociedade de economia mista;
II - desenvolvimento ou emprego de tecnologia brasileira para produção e oferta de produtos e

serviços da empresa pública ou da sociedade de economia mista, sempre de maneira
economicamente justificada.
Além disso, devem adotar (art. 27, §2º):
a) Práticas de sustentabilidade ambiental; e

b) Práticas de responsabilidade social corporativa compatíveis com o mercado em que atuam.
O §3º dispões sobre a excepcional possibilidade de celebração e convênio ou contrato

de patrocínio: A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão celebrar
convênio ou contrato de patrocínio com pessoa física ou com pessoa jurídica para
promoção de atividades culturais, sociais, esportivas, educacionais e de inovação
tecnológica, desde que comprovadamente vinculadas ao fortalecimento de sua marca,
observando-se, no que couber, as normas de licitação e contratos desta Lei.
(CESPE / TCE-RO – PROCURADOR DO MPC / 2019) A Companhia de Águas e Esgotos de Rondônia

(CAERD), sociedade de economia mista estadual, valendo-se de permissão genérica constante do ato
normativo que autorizou sua criação, instituiu uma empresa subsidiária integral com o objetivo de
desenvolver pesquisas para melhorar o abastecimento de água no estado.
Nessa situação hipotética, segundo o entendimento do STF, caso deseje alienar o controle acionário
da subsidiária integral, o estado de Rondônia
a) deverá obter autorização legislativa e proceder à licitação.
b) deverá obter autorização legislativa, sendo dispensável a licitação, desde que observados os
princípios da administração pública inscritos no art. 37 da Constituição Federal de 1988.
c) não precisará obter autorização legislativa, mas será necessária a licitação na modalidade
concorrência.
82
d) não precisará obter autorização legislativa, podendo realizar a alienação sem licitação, desde que se
observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da Constituição Federal de 1988,
respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade.
e) não precisará obter autorização legislativa, podendo a alienação ser realizada sem licitação e sem
qualquer condicionante.
Comentários
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. No julgamento da ADI 5624 MC o STF31 deu
interpretação conforme à Constituição Federal (CF) ao art. 29, caput, XVIII, da Lei 13.303/2016, que
prevê dispensa de licitação para compra e venda de ações nos seguintes termos: i) a alienação do
controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização
legislativa e licitação; e ii) a exigência de autorização legislativa, todavia, não se aplica à alienação
do controle de suas subsidiárias e controladas.
Quanto às subsidiárias, a operação pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde que siga
procedimentos que observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da CF,
respeitada, sempre, a exigência de necessária competitividade. Como não é necessária lei específica
para a sua criação, bastando uma disposição genérica na lei autorizadora da empresa estatal matriz,
também não é necessária lei específica para sua extinção ou privatização.
As alternativas A, B, C e E estão incorretas. Conforme fundamentação da alternativa D.
6 - CONSÓRCIOS PÚBLICOS (LEI 11.107 DE 2005)

A lei 11.107 de 2005 previu uma forma de cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios
para consecução de interesse e objetivos comuns. Com isto, foi estabelecida a hipótese de criação dos
Consórcios Públicos, que estudaremos neste capítulo.
Antes da edição da referida lei, a doutrina já admitia a criação de consórcios públicos, que consistiria em uma
forma de acordo de vontades entre entes federados. Isto porque essa espécie de entidade administrativa já
possuía previsão no art. 241 da Constituição Federal 32.
31
ADI 5624 MC-Ref, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2019, PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-261 DIVULG 28-11-2019 PUBLIC 29-11-2019
32
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os
convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência
total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos
83
De acordo com os doutrinadores, tal forma de acordo de vontades era distinta dos contratos administrativos,
tendo em vista que, nestes, as partes possuem interesses contrapostos, enquanto nos convênios e nos
consórcios públicos, haveria interesses comuns, pelo que não poderia se falar em contrato, mas em ato
administrativo complexo (que depende da manifestação de mais de uma vontade).
Com a edição da lei 11.107/05, criou-se um regime jurídico geral para os consórcios públicos de todos os
entes federados. Trata-se de lei de caráter nacional. No âmbito federal, o decreto nº 6.017 de 2007
regulamentou a lei.
6.1 - Conceito e natureza jurídica
De acordo com o decreto 6.017/07, considera-se consórcio público:
Art. 2º (...)
I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma
da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a
realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com
personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de
direito privado sem fins econômicos;
Pela definição do decreto federal, resta evidente que os consórcios públicos serão instituídos sob a forma de
pessoa jurídica, podendo ter personalidade jurídica de Direito público (associação pública com natureza
autárquica) ou de Direito privado sem fins lucrativos (outra forma jurídica admitida em lei), de acordo com
a escolha dos entes federados instituidores.
De acordo com a doutrina, os consórcios públicos possuem natureza jurídica de contrato interfederativo,
conforme art. 3º da lei:
Art. 3º O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia
subscrição de protocolo de intenções.
Por meio deste contrato é criada uma pessoa jurídica, composta pelos entes federados instituidores, que
poderá ser de Direito público ou privado.
Vale destacar que os consórcios públicos não são uma nova espécie de pessoa jurídica. A depender do
regime jurídico adotado, serão instituídos com a forma de uma espécie de pessoa jurídica já existente no
ordenamento jurídico. Assim, se possuir personalidade jurídica de Direito público, assumirá a forma de
associação pública, cuja natureza é de autarquia. Se for criado com personalidade jurídica de Direito privado,
assumirá a forma de entidade privada sem fins lucrativos já existentes no Direito, tal como a empresa pública,
por exemplo.
6.2 - Criação, participantes e extinção
A lei 11.107/05 é bem específica quanto à criação e extinção dos consórcios públicos.
84
De acordo com o art. 3º, o consórcio público será constituído por contrato cuja celebração
dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções. O protocolo de intenções deverá
ser subscrito por meio de lei dos entes federados participantes e publicado na imprensa
oficial (art. 4º, §5º e art. 5º).
Celebração
do Contrato
Subscrição
por meio de
lei
Protocolo de
intenções
O art. 4º ainda prevê as cláusulas necessárias que devem constar do protocolo de intenções, podendo -se
destacar a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio (inciso I); a identificação dos
entes da Federação consorciados (inciso II); a indicação da área de atuação do consórcio (inciso III); a previsão
de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos
(inciso IV); a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio público que,
obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federação consorciado (inciso VIII); o
protocolo de intenções deve definir o número de votos que cada ente da Federação consorciado possui na
assembleia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado (§2º).
O contrato de consórcio público ainda pode ser celebrado apenas por uma parcela dos entes federados que
subscreveram o protocolo de intenções, caso exista cláusula prevendo esta possibilidade (art. 5º, §1º).
O protocolo de intenções pode ainda ser ratificado com reservas pelos entes federados,
desde que aceito pelos demais subscritores, o que implicará o consorciamento parcial
ou condicionado (art. 5º, §2º). é permitido CONSORCIAMENTO PARCIAL OU CONDICIONADO
Além disso, a ratificação realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de intenções dependerá de
homologação da assembleia geral do consórcio público (art. 5º, §3º).
Se o ente federado, antes de subscrever o protocolo de intenções, tiver disciplinado sua participação por
meio de lei, desde que compatível com o protocolo, ficará dispensado da ratificação (art. 5º, §4º).
85
O consórcio público poderá ser formado entre entes federados, podendo ocorrer entre a União e Estados,
entre Estados, entre Estados e município que o integrem. É vedado, todavia, consórcio entre a União e
Município diretamente, devendo haver participação do Estado integrado pelo Município (art. 1º, §2º).
Também é vedado o consorciamento entre Estado e Município que não o integre se não houver
participação do Estado a que pertence o referido Município.
Ademais, não é lícita a participação de entidades administrativas no consórcio público, tais como as
autarquias, fundações ou empresas estatais. Somente entes federados podem instituir e participar do
consórcio público.
Apenas após a sua constituição é que o consórcio público pode celebrar convênios e contratos e outros
ajustes com entidades da administração indireta ou com particulares em geral (art. 2º, §1º).
Conforme visto, o consórcio público pode ser criado com personalidade de Direito público ou privado. Caso
seja criado como pessoa jurídica de Direito público, será considerado associação pública, com natureza
jurídica de autarquia (art. 44, I, CC) e integrará a Administração Pública indireta de todos os entes
federados consorciados (art. 6º, §1º, lei 11.107/05). A doutrina denomina esta espécie de consórcio como
autarquia interfederativa ou autarquia multifederada.
Neste caso, o seu regime jurídico será idêntico ao das autarquias, já estudado no capítulo 3 desta aula.
Caso seja instituído como pessoa jurídica de Direito privado, a doutrina é controversa em relação à sua
forma jurídica. Parcela da doutrina leciona que esta espécie de consórcio pode ser instituída sob a forma de
empresa pública ou associação civil. Certo é que deverá possuir a forma jurídica de pessoa existente na
legislação civil e não poderá possuir finalidade lucrativa. Além disso, sua personalidade jurídica somente
terá início com o registro dos atos constitutivos no órgão competente.
ALTERAÇÃO, EXTINÇÃO OU RETIRADA

 A alteração ou extinção dos consórcios públicos dependerá de instrumento formal
aprovado pela assembleia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados,
conforme o princípio da paridade das formas jurídicas (art. 12, lei 11.107/05).
 A retirada de ente federado do consórcio público também dependerá de ato formal de

seu representante na assembleia geral, na forma previamente disciplinada por lei (art.
11). Além disso, os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira
somente serão revertidos ou retrocedidos com a extinção do consórcio, salvo no caso de
expressa previsão no contrato de consórcio público ou no instrumento de transferência ou
de alienação (art. 11, §1º).
O parágrafo 2º do referido art. 12 estabelece que até que haja decisão que indique os responsáveis por
cada obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes,
garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.
Ademais, a retirada ou a extinção do consórcio público não prejudicará as obrigações já constituídas,

inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do prévio pagamento das indenizações
eventualmente devidas (art. 11, §2º).
86
6.3 - Objeto
O objeto do consórcio público pode ser qualquer atividade administrativa de interesse comum entre os entes
consorciados. Assim, a finalidade do consórcio não será necessariamente a gestão associada de serviços
públicos, podendo ser qualquer outra relação de cooperação federativa.
Entretanto, caso possua o objetivo de gestão associada de serviços públicos, deve prever expressamente
autorização para esta atividade no protocolo de intenções (art. 4º, XI).
O decreto 6.017/07 define gestão associada de serviços públicos da seguinte forma:
Art. 2º (...)
IX - gestão associada de serviços públicos: exercício das atividades de planejamento, regulação

ou fiscalização de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação
entre entes federados, acompanhadas ou não da prestação de serviços públicos ou da
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos;
Desta maneira, percebe-se que a gestão associada de serviços públicos não envolve, necessariamente, a
prestação de serviços públicos, trata-se, de uma forma geral, da administração de determinado serviço,
podendo delegar a prestação do serviço a pessoa que não integre o consórcio público. Desta forma, o
consórcio pode ser autorizado a realizar licitação visando à concessão ou permissão do serviço público sob
sua gestão.
Além disso, a gestão associada de serviço público pode ser realizada não apenas por consórcio público, mas
por convênio de cooperação, assim definido pelo decreto 6.017/07:
Art. 2º (...)
VIII - convênio de cooperação entre entes federados: pacto firmado exclusivamente por entes
da Federação, com o objetivo de autorizar a gestão associada de serviços públicos, desde que
ratificado ou previamente disciplinado por lei editada por cada um deles;
A diferença é que o convênio de cooperação não possui personalidade jurídica, ao contrário dos consórcios
públicos. Entretanto, também depende de lei para que seja firmado entre os interessados. Vale destacar que
o art. 241 da Constituição Federal já previa o convênio de cooperação como forma de gestão associada de
serviços públicos entre entes federados.
6.4 - Representante legal
O representante legal será escolhido dentre os Chefes do Poder Executivo dos entes federados consorciados
(art. 4º, VIII, lei 11.107/05). Assim, caso o consórcio público seja formado por Município de um determinado
Estado, o representante legal será escolhido na forma de eleição prevista no protocolo de intenções dentre
os Prefeitos dos respectivos Municípios.
87
O protocolo de intenções também deve prever o prazo de duração do mandato, o que demonstra que o
mandato deverá ter prazo determinado.
Além disso, o art. 10, parágrafo único prevê que os agentes públicos incumbidos da gestão de
consórcio não responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público,
mas responderão pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as disposições
dos respectivos estatutos.
6.5 - Demais disposições sobre o regime jurídico
Em primeiro lugar, é importante destacar que a lei 11.107/05 previu a aplicação subsidiária da legislação
aplicável às associações civis naquilo que não contrariar a lei dos consórcios públicos. Esta disposição se
aplica tanto para os consórcios públicos de Direito público quanto para os de Direito privado.
De acordo com a lei 11.107/05, independentemente da natureza de Direito público ou privado, o consórcio
público deve realizar concurso público para contratação de seus empregados, que serão regidos pela CLT.
Portanto, gravem bem esta hipótese, ainda que se trate de consórcio público com
personalidade jurídica de Direito público, o que lhe confere natureza de autarquia, seus
empregados serão regidos pelo regime trabalhista. Vejamos o disposto no art. 6º, §2º:
§ 2º O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as

normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos,
à prestação de contas e à admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943.
➢ Disposições acerca da licitação
Conforme visto, como contratante, os consórcios públicos de Direito público e privado devem realizar
licitação, de acordo com o art. 6º, §2º da lei 11.107/05.
Todavia, a lei de licitações prevê o dobro do valor para a dispensa de licitação nas hipóteses previstas nos
incisos I e II do art. 75 (art. 75, §2º, lei 14.133/2021).
Por outro lado, para ser contratada pelos entes federados consorciados ou pela Administração indireta
desses entes, poderá o consórcio público ser contratado por dispensa de licitação (art. 2º, §1º, III).
➢ Execução orçamentária e fiscalização:
A lei 11.107/05 é clara ao prever regras de execução orçamentária e de fiscalização dos consórcios públicos:
88
Art. 9º A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de
direito financeiro aplicáveis às entidades públicas.
Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e

patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder
Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e
economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle
externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.
6.6 - Contrato de rateio
A lei 11.107/05 prevê instrumentos para consecução do objeto dos consórcios públicos. Dentre esses
instrumentos, destaca-se o contrato de rateio.
De acordo com o art. 8º da referida lei, o contrato de rateio é a única forma possível para
entrega de recursos pelos entes consorciados ao consórcio público.
Para que seja celebrado este contrato, o ente federado deve prever os valores a serem entregues ao
consórcio em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais. Caso não haja a referida previsão, o ente
consorciado poderá ser excluído do consórcio, desde que haja prévia suspensão (Art. 8º, §5º).
Além disso, os recursos recebidos pelo consórcio público, mediante contrato de rateio, não podem ser
aplicados em despesas genéricas (art. 8º, §2º).
Qualquer ente consorciado, isoladamente ou em conjunto, bem como o próprio consórcio público, são
partes legítimas para exigir o cumprimento de obrigação assumida mediante contrato de rateio (art. 8º, §3º).
Em regra, o prazo do contrato de rateio deve ser de um ano, devendo ser celebrado em cada exercício
financeiro (ou seja, em cada ano). Excepcionalmente, poderão ter vigência superior a um ano, desde que os
projetos definidos no contrato de rateio estejam previstos na lei do plano plurianual do ente federado
contratante (art. 8º, §1º).
Importa destacar que a celebração de contrato de rateio sem a suficiente e prévia dotação orçamentária ou
sem as formalidades previstas na lei, configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
(art. 10, XV, lei 8.429/92).
6.7 - Contrato de programa
O contrato de programa é o instrumento por meio do qual se constituem as obrigações de um ente da

Federação para com outro ente da Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão
associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos (art. 13, lei 11.107/95).
89
Conforme estudado, a gestão associada de serviços públicos não importa em automática transferência da
execução do serviço ao consórcio público. Trata-se de forma de administração do referido serviço.
Entretanto, havendo a transferência da prestação do serviço público, no âmbito de sua gestão associada, ao
consórcio público, será necessário contrato de programa para que o ente federado assuma obrigações ou
transfira, total ou parcialmente, encargos, serviços, pessoal ou bens relacionados aos serviços transferidos.
Vale destacar que é possível a celebração de contrato de programa fora do âmbito do consórcio público,
diretamente entre entes federados nas mesmas condições acima.
O art. 13, §4º da lei dos consórcios públicos prevê que o contrato de programa continuará vigente mesmo
quando extinto o consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de
serviços públicos. Trata-se de ultratividade do contrato de programa, visando à conclusão do cumprimento
das obrigações assumidas.
Ademais, mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de cooperação, o contrato de

programa pode ser celebrado pelas entidades da Administração Pública indireta dos entes da Federação
consorciados ou conveniados (art. 13, §5º).
6.8 – Associações de Municípios
A Lei n. 14.321/2022 normatizou uma prática já existente no Brasil há muito tempo: as associações de
municípios, sob a terminologia de “Associação de Representação de Municípios”.
Historicamente, diversos municípios já se associavam com a finalidade de realização de objetivos de

interesse comum de caráter político-representativo, técnico, científico, educacional, cultural e social
(finalidade que consta do artigo 1º da referida lei). Importante o destaque de que essas associações jamais
poderão ter finalidade econômica.
Essas associações eram criadas sob a for de associação civil privada, com personalidade jurídica de direito
privado. Não obstante, eram mantidas por contribuições pecuniárias de origem pública (transferências
orçamentárias dos Municípios associados) e, por este motivo, essas contribuições dependiam de lei de cada
ente associados, bem como de previsão em leis orçamentárias.
Sua criação ocorria com o registro de seus atos constitutivos no órgão registrador competente, isto é, o
registro do seu estatuto, que definia as regras de representação, as atividades e responsabilidades.
A Lei n. 14.321/2022 confirmou a natureza jurídica de associação civil a essas entidades, com personalidade
jurídica de direito privado, não integrando a Administração Pública em sentido formal. Sua constituição se
dá como pessoa jurídica de direito privado, na forma da lei civil, ou seja, depende do registro dos seus atos
constitutivos (art. 2º, inciso I).
Neste sentido, as associações de representação de Municípios não integram a Administração Pública indireta
dos entes associados, bem como não possuem natureza jurídica de consórcio público, não se sujeitando à
Lei 11.107/2005.
90
Possui como finalidade a atuação na defesa de interesses gerais dos Municípios, sendo representada
obrigatoriamente pelo chefe do Poder Executivo ou por quem já foi chefe do Executivo de um dos entes
associados, vedado o pagamento de remuneração pelas funções exercidas na associação (art. 2º, incisos II e
III).
Como os recursos recebidos são públicos, deverá dar publicidade aos relatórios financeiros anuais e aos
valores de contribuição de cada município em sítio eletrônico facilmente acessível, além de disponibilizar
todas as receitas e despesas e todos os ajustes com entidades públicas ou privadas, seja qual for a sua
natureza (art. 2º, incisos IV e V). Também é evidente o controle a ser exercido pelos Tribunais de Contas, na
forma do art. 71, II, CRFB.
O art. 3º da referida lei estabelece um rol exemplificativo das atividades que podem ser exercidas pela
associação33. O caráter exemplificativo da lista fica claro com a redação do inciso XIII: exercer outras funções
que contribuam com a execução de seus fins. Já o artigo 4º veda a atuação dessas associações na gestão
associada e na realização de atividades relacionadas a serviços públicos, o que é evidente, pois não se
encaixaria nas hipóteses permitidas no art. 175, CRFB, que atribui a competência para prestação de serviços
públicos ao Poder Público, que deve prestá-lo diretamente ou mediante delegação. Veda ainda a execução
de atividades político-partidárias. Além disso, é proibido o pagamento de qualquer forma de remuneração
aos seus dirigentes, salvo verbas de natureza indenizatória relacionadas ao desempenho das atividades.
Uma de suas principais finalidades é representar os interesses dos Municípios judicial e extrajudicialmente.
Para tanto, a Lei n. 14.341/2022 alterou o Código de Processo Civil para prever que o Município pode ser
representado em juízo pela respectiva associação de representação, quando expressamente autorizada,
porém, somente em questões de interesse comum dos Municípios associados e dependerá de autorização
do respectivo chefe do Poder Executivo municipal, com indicação específica do direito ou da obrigação a ser
objeto das medidas judiciais (art. 75, inciso III e § 5º, do CPC).
33
Art. 3º Para a realização de suas finalidades, as Associações de Representação de Municípios poderão:
I - estabelecer suas estruturas orgânicas internas; II - promover o intercâmbio de informações sobre
temas de interesse local; III - desenvolver projetos relacionados a questões de competência municipal,
como os relacionados à educação, ao esporte e à cultura; IV - manifestar-se em processos legislativos
em que se discutam temas de interesse dos Municípios filiados; V - postular em juízo, em ações
individuais ou coletivas, na defesa de interesse dos Municípios filiados, na qualidade de parte, terceiro
interessado ou amicus curiae, quando receberem autorização individual expressa e específica do chefe
do Poder Executivo; VI - atuar na defesa dos interesses gerais dos Municípios filiados perante os Poderes
Executivos da União, dos Estados e do Distrito Federal; VII - apoiar a defesa dos interesses comuns dos
Municípios filiados em processos administrativos que tramitem perante os Tribunais de Contas e órgãos
do Ministério Público; VIII - representar os Municípios filiados perante instâncias privadas; IX - constituir
programas de assessoramento e assistência para os Municípios filiados, quando relativos a assuntos de
interesse comum; X - organizar e participar de reuniões, congressos, seminários e eventos; XI - divulgar
publicações e documentos em matéria de sua competência; XII - conveniar-se com entidades de caráter
internacional, nacional, regional ou local que atuem em assuntos de interesse comum; XIII - exercer
outras funções que contribuam com a execução de seus fins.
91
Por se tratar de pessoa jurídica de direito privado, não está sujeita à realização de concurso público para
contratação de pessoal. No entanto, o art. 6º da Lei n. 14.341/2022 exige a realização de um procedimento
simplificado previsto em regulamento próprio, respeitando-se os princípios da Administração Pública. O
pessoal contratado será regido pela CLT. Outrossim, não gozam das prerrogativas de direito material e de
direito processual asseguradas à Fazenda Pública (art. 12).
É vedada a contratação de quem exerça ou tenha exercido nos últimos 6 (seis) meses o cargo de chefe do
Poder Executivo, de Secretário Municipal ou de membro do Poder Legislativo, bem como de seus cônjuges
ou parentes até o terceiro grau.
Sua manutenção ocorrerá por meio de contribuição dos municípios associados, mediante créditos
orçamentários específicos, obrigatoriamente previstos na lei orçamentária anual do Município associado,
além de outros recursos previstos em estatuto, como por exemplo, a doação de pessoas privadas.
A filiação e a desfiliação do Município na associação é ato discricionário do chefe do Poder Executivo e

independe de autorização em lei específica (art. 8º). O termo de filiação deve indicar o calor da contribuição
vigente e a forma de pagamento. Os municípios podem se filiar a mais de uma associação.
Além disso, o Município pode ser excluído da associação, após prévia suspensão de 1 (um) ano, quando
estiver inadimplente com suas contribuições financeiras, após procedimento que assegure o direito de
defesa e de recurso, se reconhecida a justa causa.
Por fim,
As Associações de Representação de Municípios somente poderão ser compulsoriamente dissolvidas

ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em
julgado (art. 11).
RESUMO
 Introdução. Descentralização, desconcentração. Administração direta e indireta.
 Princípios da organização administrativa:
92
Planejamento
Princípios setoriais DL 200/67

Coordenação
Descentralização
Delegação de
competência
Controle
Especialidade Subsidiariedade
 Descentralização e desconcentração:
Entes Federados
Política
Direito Constitucional
Descentralização
Organização
Administrativa Administrativa
Direito Administrativo
➢ Descentralização Administrativa
A descentralização administrativa, de modo geral, é a transferência de determinada atividade

administrativa para uma outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou não da estrutural organizacional do
Estado. Neste sentido, a descentralização sempre pressupõe duas pessoas distintas.
DESCENTRALIZAÇÃO FUNCIONAL, DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL OU

TÉCNICA, POR SERVIÇOS OU OUTORGA OU DELEGAÇÃO GEOGRÁFICA
93
Ocorre por contrato (concessão

Pressupõe a edição de uma lei; ou permissão) ou ato unilateral Pressupõe a edição de lei;
(autorização);
Parceria com pessoa física ou direito público, geograficamente
direito público ou direito privado
jurídica da iniciativa privada; delimitada, com competências
com competências específicas;
adminsitrativas genéricas;
Transfere a titularidade e a
Não há transferência de um único
execução do serviço (há doutrina
Transfere apenas a execução do serviço, há atribuição de
que entende que a titularidade
serviço público; competências administrativas
apenas é transferida para pessoas
genéricas;
jurídicas de direito público);
Em regra, ocorre por prazo Pode ser por prazo determinado
Sempre por prazo determinado.
indeterminado. ou indeterminado.
➢ Desconcentração
A desconcentração, por outro lado, é a distribuição de atribuições, dentro de uma mesma pessoa jurídica,
entre os órgãos internos, que não possuem personalidade jurídica. Este fenômeno decorre do poder
hierárquico da Administração Pública, que pode atribuir funções dentro de sua estrutura organizacional,
existindo uma relação de subordinação.
A desconcentração pode ocorrer no âmbito da Administração Direta ou no âmbito da Administração

Indireta.
determinado caso);
supervisão;
 Administração Pública direta e indireta:
A Administração Pública direta é o conjunto de órgãos que integram os entes federativos do Estado, ou seja,
União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O Brasil adotou o critério formal de Administração Pública. Assim, somente faz parte da Administração em
sentido formal as entidades que a lei assim considera.
94
 Características comuns às entidades da Administração indireta:
Possuem personalidade jurídica e patrimônios próprios, consistindo em pessoa jurídica distinta da pessoa
instituidora. Ademais, todas essas entidades são dotadas de autonomia administrativa, com poder de
autoadministração. Além dessas características comuns, as entidades da Administração indireta ainda
partilham de dois princípios essenciais:
a) Reserva legal (criação e extinção das entidades administrativas)
O art. 37, XIX da Constituição Federal exige a edição de uma lei para a criação das pessoas jurídicas
integrantes da Administração Pública indireta. Em regra, a iniciativa do projeto de lei que viabiliza a criação
dessas entidades é do Chefe do Poder Executivo, a teor do art. 61, §1º, II, b e e da CF.
Criadas diretamente pela lei.
Direito Público
Criação autorizada pela lei.

Direito Privado Criadas pelo registro dos atos constitutivos no órgão
registrador competente.
Em virtude do princípio da paridade das formas jurídicas (simetria das formas), a extinção dessas entidades
deve se dar da mesma forma da sua criação.
b) Controle finalístico (vinculação)
Ausência de subordinação em relação ao Poder Público instituidor. Não há relação de hierarquia entre o
ente federado instituidor e a entidade administrativa. A relação dessas entidades com o ente político
instituidor é de vinculação. O ente político exerce apenas controle finalístico sobre as entidades de sua
Administração indireta, também denominado tutela administrativa ou supervisão.
Há diferença de entre o controle (vinculação) e a subordinação (hierarquia):
VINCULAÇÃO (CONTROLE FINALÍSTICO) SUBORDINAÇÃO (HIERARQUIA)

Pressupõe duas pessoas jurídicas distintas; Ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica;
Presumido em razão da organização estrutural
Não se presume. Depende de lei;
hierarquizada;
Condicionado pela lei; Incondicionado;
Recurso hierárquico impróprio. Recurso hierárquico (próprio).
95
 Órgãos públicos
São unidades integrantes da estrutura de uma mesma pessoa jurídica, que recebem parcela das
competências da entidade que integram para exercício de forma especializada, por meio de
agentes públicos. Trata-se de mero conjunto de competências agrupadas.
A principal característica dos órgãos públicos é a ausência de personalidade jurídica. Toda a sua atuação é
imputada à pessoa jurídica a que pertence. A criação dos órgãos públicos decorre da técnica de
desconcentração administrativa, bem como é expressão do poder hierárquico.
Em regra, os órgãos públicos devem ser criados e extintos por meio de lei. A iniciativa para o projeto de lei
para criação e extinção de órgãos públicos é, em regra, do Chefe do Poder Executivo. Não obstante, a Carta
Magna prevê algumas exceções à reserva legal quanto à criação de órgãos. É o caso da instituição de órgãos
no Poder Legislativo.
 Teorias acerca da relação entre o órgão e seus agentes públicos:

órgão público.
 Classificações:
Quanto ao enquadramento federativo: órgãos federais; órgãos estaduais; órgãos distritais; órgãos
municipais.
Quanto à estrutura:
a) órgãos simples ou unitários: são constituídos por um só centro de competências.

b) órgãos compostos: reúnem em sua estrutura diversos órgãos.
Quanto à atuação funcional ou manifestação de vontade:
a) orgãos singulares ou unipessoais: a atuação ou as decisões são de atribuição de um único agente;

b) órgãos coletivos ou pluripessoais: integrados por mais de um agente público que manifestam
vontade.
Quanto à posição hierárquica (Hely Lopes Meireles):
96
São os órgãos previstos na Constituição Federal e que

Independentes representam os poderes do Estado;
Estão imediatamente abaixo dos órgãos

Autônomos independentes na hierarquia do Estado;
Subordinados a uma chefia, porém, possuem certo

Superiores grau de competência de direção e controle;
Não possuem poder decisório. São órgãos de mera

Subalternos execução de decisões superiores.
 Excepcional capacidade judiciária:
A jurisprudência estabelece a capacidade processual de determinados órgãos públicos que preenchem os

seguintes requisitos cumulativos, independentemente de lei expressa autorizando:

institucionais.
 Autarquias
É uma pessoa jurídica, submetida ao regime jurídico de Direito Público, criada diretamente por
meio de lei para desenvolver atividades típicas de Estado, integrando a Administração Público
indireta. São dotadas de autonomia administrativa e financeira e patrimônio próprio.
As principais características das autarquias são:
✓ Regime Jurídico de Direito Público;

✓ Criação e extinção diretamente por meio de lei;
✓ Personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios;
✓ Autonomia administrativa e financeira;
✓ Atividades típicas de estado (que exigem o exercício do poder de império);
✓ Integrantes da Administração indireta;
97
✓ Vinculadas (e não subordinadas) à Administração Direta.
 Criação e extinção:
A entidade autárquica passa a existir a partir da vigência da lei, sendo desnecessário qualquer ato posterior
(sua personalidade jurídica começa com a vigência da lei criadora). A extinção das autarquias, em razão do
princípio da paridade (simetria) das formas jurídicas, também deve ser realizada diretamente mediante lei
específica.
Em regra, a iniciativa do projeto de lei que cria ou extingue essas entidades é do Chefe do Poder Executivo.
 Patrimônio: bens públicos, na forma do art. 98 do Código Civil 34. Por este motivo, possuem o
mesmo regime jurídico dos bens públicos em geral. Suas características são:
a) Alienabilidade condicionada (inalienabilidade relativa);
b) Impenhorabilidade;
Neste ponto, é imprescindível o conhecimento da jurisprudência do STF que entendeu pela
inaplicabilidade do regime de precatórios na execução dos débitos dos conselhos profissionais,
embora essas entidades sejam espécies de autarquia35.
c) Imprescritibilidade;
d) Não onerabilidade.
 Regime de pessoal: Em regra, estatutário.
 Atos e contratos: Administrativos.
 Responsabilidade civil: objetiva (37, §6º, CF).
 Foro processual: Justiça Federal para autarquias federais (art. 109, I, CF); Justiça Estadual para
autarquias estaduais e municipais.
 Outras prerrogativas:
Prerrogativas processuais.
Prerrogativas fiscais: imunidade tributária recíproca (art. 150, §2º CF);
 Espécies de autarquias especiais
a) Autarquias profissionais (conselhos profissionais)
De acordo com o STF (ADI 1.717/DF), a atividade de fiscalização das profissões, por envolver o exercício do
poder de polícia, somente pode ser exercida por meio de pessoas jurídicas de direito público. Com isto, a
34
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outr os
são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
35
98
Corte entendeu que os conselhos profissionais possuem natureza jurídica de autarquia. Características
específicas:
➢ Ausência de subordinação ao regime de precatórios: o STF entendeu pela inaplicabilidade do

regime de precatórios na execução dos débitos dos conselhos profissionais, embora essas entidades
sejam espécies de autarquia36.
➢ Ausência de isenção de custas processuais.
➢ Execução fiscal apenas quando o débito totalizar 5 (cinco) anuidades.
 Ordem dos Advogados do Brasil
Por fim, vale ressaltar que o STF firmou o entendimento de que a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB),
embora seja uma entidade fiscalizadora da profissão, não possui natureza jurídica de autarquia e não está,
de qualquer modo, vinculada à Administração indireta.
b) Autarquias de ensino ou culturais: Universidades públicas.
Nas universidades públicas o reitor é eleito pelos membros da entidade (corpo docente e discente). Além
disso, não é permitida a sua exoneração ad nutum pelo Chefe do Executivo como ocorre na maioria das
autarquias. O reitor é eleito para cumprir mandato determinado, cujo prazo é definido na lei de criação da
entidade.
c) Agências reguladoras e agências executivas. Serão estudadas no próximo tópico.
 Fundações públicas
É um patrimônio personalizado (a que é dado caráter de pessoa jurídica), que presta atividade
não lucrativa e com um objetivo social e interesse coletivo.
36
99
Direito público (fundações Criação diretamente pela

autárquicas) lei.
Fundações públicas
Criação autorizada por lei

Direito privado e efetivada pelo registro
dos atos constitutivos.
De acordo com o STF (RE 716378/SP), a qualificação de uma fundação instituída pelo Estado
como sujeita ao regime público ou privado depende:
a) do estatuto de sua criação ou autorização; e

b) das atividades por ela prestadas.
O objeto das fundações, tanto das privadas quanto das públicas, é o exercício de atividade socialmente
relevante sem finalidade lucrativa.
 Regime jurídico:
As fundações públicas de direito público se submetem ao mesmo regime jurídico das autarquias.
As fundações públicas de Direito privado possuem um regime jurídico híbrido, em que predomina o regime
privado, com derrogações pelo Direito público. Suas características são:
➢ Patrimônio: não é composto por bens públicos. Pode ser que alguns de seus bens estejam
sendo utilizados diretamente na prestação de serviços públicos e sejam indispensáveis à
sua continuidade, sujeitando-se, neste caso, a regras específicas de Direito público, tal
como a impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.
➢ Não sujeição ao regime de precatórios;
➢ Regime de pessoal: concurso público + CLT.
➢ Atos: em regra privados, salvo se no exercício de função administrativa (licitação,
concurso);
➢ Contratos: em regra privados, precedidos de licitação;
➢ Foro processual: fundações públicas federais: Justiça Federal (art. 109, I, CF); fundações
públicas estaduais e municipais: Justiça Estadual;
➢ Responsabilidade civil: subjetiva, salvo se prestadoras de serviços públicos, quando será
objetiva (art. 37, §6º, CF);
➢ Impossibilidade de cobrança das dívidas por meio de execução fiscal (lei 6.820/80);
➢ Impossibilidade de serem sujeitos ativos tributários (art. 119, CTN);
100
➢ Gozam de imunidade tributária recíproca (art. 150, §2º, CF);

➢ Não gozam das prerrogativas especiais da fazenda pública no processo civil.
Por fim, não se sujeitam à fiscalização por parte do Ministério Público prevista no Código Civil. Entretanto, o
Ministério Público pode (e deve) atuar caso tenha conhecimento de qualquer irregularidade ocorrida no
âmbito das fundações públicas.
 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
➢ Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com

criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente
detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
➢ Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações
com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal,
aos Municípios ou a entidade da administração indireta.
 Características comuns:
✓ Pessoas jurídicas de direito privado com personalidade jurídica e patrimônios próprios e

autonomia administrativa e financeira;
✓ A criação é autorizada por lei e efetivada mediante o registro dos atos constitutivos no
órgão competente;
✓ Fazem parte da Administração Pública indireta, estando vinculadas e sofrendo controle
finalístico da Administração Direta instituidora, não existindo, entretanto, hierarquia
entre elas;
✓ Podem ser criadas tanto para prestação de serviços públicos quanto para exploração de
atividade econômica;
✓ Regime jurídico híbrido (predominantemente privado, com derrogações do Direito
público).
 Diferenças fundamentais:

Exclusivamente da Administração Capital público e privado (maioria com
Pública (direta ou direta e indireta). direito a voto deve pertencer à
Capital Social
Maioria do capital social deve pertencer Administração Pública, direta ou
ao Ente Político; indireta);
Forma Societária Qualquer forma admitida pelo Direito; Sociedade Anônima;
 Criação e extinção:
101
Registro dos atos

Criação e extinção (E.P. e Autorização específica
constitutivos no órgão
S.E.M) em lei
competente
Criação e extinção de Basta uma autorização

Subsidiárias genérica em lei
Pode-se resumir a questão da alienação do controle acionário de empresa pública e sociedade de economia
mista da seguinte forma:
a) Em relação à autorização em lei: é necessária autorização legislativa, sendo suficiente uma lei que
veicule programa de desestatização.
b) Processo licitatório: é desnecessário processo licitatório (art. 29, XVIII, Lei nº 13.303/2016), sendo
suficiente um procedimento público competitivo.
No que diz respeito às subsidiárias e controladas, permanece o entendimento de que não é necessária
autorização legislativa nem licitação para a alienação do controle acionário.
 Nomeação dos dirigentes:
A nomeação dos dirigentes das empresas públicas e sociedades de economia mista é realizada na forma da
lei autorizadora ou de seus estatutos, devendo ser realizada pelo Chefe do Poder Executivo do ente
federado instituidor (caso instituída pelo Executivo).
É inconstitucional a exigência legal de prévia autorização do Poder Legislativo da nomeação ou

exoneração do dirigente das empresas estatais (STF).
A nomeação deve observar os critérios e restrições estabelecidos pela lei 13.303/16.
 Objeto:
Podem ser instituídas para prestação de serviços públicos ou para exploração de atividade econômica. A
exploração de atividade econômica é excepcional e só será permitida quando necessária aos imperativos da
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo.
A distinção quanto ao objeto das empresas estatais é de extrema relevância, pois influenciará diretamente
no regime jurídico da entidade.
102
 Regime jurídico das empresas estatais:
REGIME JURÍDICO EP E SEM – SERVIÇO PÚBLICO EP E SEM – ATIVIDADE ECONÔMICA

Bens privados impenhoráveis se
Patrimônio Bens privados penhoráveis;
indispensáveis ao serviço;
É aplicável se prestadoras de serviço
público essencial, em regime não
Precatório Não se aplica;
concorrencial e sem intuito lucrativo
primário;
Concurso público; CLT; sem Concurso público; CLT; sem
Regime de pessoal
estabilidade (em regra); estabilidade (em regra);
Dispensa de pessoal Para a ECT (Correios) exige motivação; Não exige motivação;
Em regra, privados, salvo se Em regra, privados, salvo se
Atos
relacionados a função administrativa; relacionados a função administrativa;
Em regra, privados. Podem ser
Contratos administrativos se relacionados ao Privados;
serviço público;
Sujeitos à lei 13.303/2016; dispensável Sujeitos à lei 13.303/2016; dispensável
Licitação
para atividade-fim; para atividade-fim;
Responsabilidade civil Objetiva; Subjetiva;
Controle do Tribunal
Sujeito; Sujeito;
de contas
Se beneficiam se delegatárias de Se beneficiam se delegatárias de
serviços públicos essenciais, que não serviços públicos essenciais, que não
Imunidade tributária
distribuam lucros a acionistas privados distribuam lucros a acionistas privados
recíproca;
nem ofereçam risco ao equilíbrio nem ofereçam risco ao equilíbrio
concorrencial. concorrencial.
Não se sujeitam (art. 2º, I, lei Não se sujeitam (art. 2º, I, lei
Falência
11.101/2005). 11.101/2005).
 Consórcios públicos (lei 11.107/05)
Pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei nº

11.107/2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de
objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica
de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos.
Natureza jurídica de contrato interfederativo.
103
De acordo com o art. 3º, o consórcio público será constituído por contrato cuja celebração
dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções. O protocolo de intenções deverá
ser subscrito por meio de lei dos entes federados participantes e publicado na imprensa
oficial (art. 4º, §5º e art. 5º).
Celebração
do Contrato
Subscrição
por meio de
lei
Protocolo de
intenções
O consórcio público poderá ser formado entre entes federados, podendo ocorrer entre a União
e Estados, entre Estados, entre Estados e município que o integrem. É vedado, todavia, consórcio
entre a União e Município diretamente, devendo haver participação do Estado integrado pelo
Município (art. 1º, §2º). Também é vedado o consorciamento entre Estado e Município que não
o integre se não houver participação do Estado a que pertence o referido Município.
Associação Pública
(autarquia interfederativa) -
Direito Público
Integra a Administração
indireta dos Entes
Consórcio Público
Empresa Pública ou
Direito Privado
associação civil
A alteração ou extinção dos consórcios públicos dependerá de instrumento aprovado pela assembleia
geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados
O objeto do consórcio público pode ser qualquer atividade administrativa de interesse comum entre os entes
consorciados. Caso possua o objetivo de gestão associada de serviços públicos, deve prever expressamente
104
O representante legal será escolhido dentre os Chefes do Poder Executivo dos entes federados
consorciados (art. 4º, VIII, lei 11.107/05).
➢ Regime de pessoal: Concurso + CLT (qualquer que seja a sua personalidade jurídica, de
Direito público ou privado);
➢ Contrato de rateio: é a única forma possível para entrega de recursos pelos entes
consorciados ao consórcio público.
➢ Contrato de programa: é o instrumento por meio do qual as obrigações que um ente da
Federação constituir para com outro ente da Federação ou para com consórcio público
no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à
continuidade dos serviços transferidos (art. 13, lei 11.107/95).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Chegamos ao final da nossa aula 02. Aula importantíssima para todos os concursos públicos de carreiras
jurídicas, tendo em vista a importância da matéria e sua grande incidência em provas.
Quaisquer dúvidas, sugestões ou críticas entrem em contato conosco.
Aguardo vocês na próxima aula. Até lá!
Rodolfo Penna
E-mail: [email protected]
Instagram: https://www.instagram.com/rodolfobpenna
LEGISLAÇÃO PERTINENTE
Constituição Federal
Art. 37. (...)
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades

mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa
privada;
105
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão

financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa
e extensão.
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Lei 13.303/2016
TÍTULO I
DISPOSIÇÕES APLICÁVEIS ÀS EMPRESAS PÚBLICAS E ÀS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia
mista e de suas subsidiárias, abrangendo toda e qualquer empresa pública e sociedade de
economia mista da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que explore atividade
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a
atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de
serviços públicos.
§ 1º O Título I desta Lei, exceto o disposto nos arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 11, 12 e 27, não se
aplica à empresa pública e à sociedade de economia mista que tiver, em conjunto com suas
respectivas subsidiárias, no exercício social anterior, receita operacional bruta inferior a R$
90.000.000,00 (noventa milhões de reais).
§ 2º O disposto nos Capítulos I e II do Título II desta Lei aplica-se inclusive à empresa pública
dependente, definida nos termos do inciso III do art. 2º da Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000 , que explore atividade econômica, ainda que a atividade econômica esteja sujeita
ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de serviços públicos.
§ 3º Os Poderes Executivos poderão editar atos que estabeleçam regras de governança

destinadas às suas respectivas empresas públicas e sociedades de economia mista que se
enquadrem na hipótese do § 1º, observadas as diretrizes gerais desta Lei.
§ 4º A não edição dos atos de que trata o § 3º no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a partir da
publicação desta Lei submete as respectivas empresas públicas e sociedades de economia mista
às regras de governança previstas no Título I desta Lei.
106
§ 5º Submetem-se ao regime previsto nesta Lei a empresa pública e a sociedade de economia

mista que participem de consórcio, conforme disposto no art. 279 da Lei nº 6.404, de 15 de
dezembro de 1976 , na condição de operadora.
§ 6º Submete-se ao regime previsto nesta Lei a sociedade, inclusive a de propósito específico,

que seja controlada por empresa pública ou sociedade de economia mista abrangidas no caput .
§ 7º Na participação em sociedade empresarial em que a empresa pública, a sociedade de

economia mista e suas subsidiárias não detenham o controle acionário, essas deverão adotar, no
dever de fiscalizar, práticas de governança e controle proporcionais à relevância, à materialidade
e aos riscos do negócio do qual são partícipes, considerando, para esse fim:
I - documentos e informações estratégicos do negócio e demais relatórios e informações

produzidos por força de acordo de acionistas e de Lei considerados essenciais para a defesa de
seus interesses na sociedade empresarial investida;
II - relatório de execução do orçamento e de realização de investimentos programados pela

sociedade, inclusive quanto ao alinhamento dos custos orçados e dos realizados com os custos
de mercado;
III - informe sobre execução da política de transações com partes relacionadas;
IV - análise das condições de alavancagem financeira da sociedade;
V - avaliação de inversões financeiras e de processos relevantes de alienação de bens móveis e

imóveis da sociedade;
VI - relatório de risco das contratações para execução de obras, fornecimento de bens e

prestação de serviços relevantes para os interesses da investidora;
VII - informe sobre execução de projetos relevantes para os interesses da investidora;
VIII - relatório de cumprimento, nos negócios da sociedade, de condicionantes socioambientais

estabelecidas pelos órgãos ambientais;
IX - avaliação das necessidades de novos aportes na sociedade e dos possíveis riscos de redução
da rentabilidade esperada do negócio;
X - qualquer outro relatório, documento ou informação produzido pela sociedade empresarial

investida considerado relevante para o cumprimento do comando constante do caput.
Art. 2º A exploração de atividade econômica pelo Estado será exercida por meio de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de suas subsidiárias.
§ 1º A constituição de empresa pública ou de sociedade de economia mista dependerá de prévia

autorização legal que indique, de forma clara, relevante interesse coletivo ou imperativo de
segurança nacional, nos termos do caput do art. 173 da Constituição Federal.
107

cujo objeto social deve estar relacionado ao da investidora, nos termos do inciso XX do art. 37 da
Constituição Federal .
§ 3º A autorização para participação em empresa privada prevista no § 2º não se aplica a

operações de tesouraria, adjudicação de ações em garantia e participações autorizadas pelo
Conselho de Administração em linha com o plano de negócios da empresa pública, da sociedade
de economia mista e de suas respectivas subsidiárias.

§ 1º A pessoa jurídica que controla a sociedade de economia mista tem os deveres e as

responsabilidades do acionista controlador, estabelecidos na Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de
1976 , e deverá exercer o poder de controle no interesse da companhia, respeitado o interesse
público que justificou sua criação.
§ 2º Além das normas previstas nesta Lei, a sociedade de economia mista com registro na
Comissão de Valores Mobiliários sujeita-se às disposições da Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de
1976.
CAPÍTULO II
DO REGIME SOCIETÁRIO DA EMPRESA PÚBLICA E DA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Seção I
Das Normas Gerais
Art. 6º O estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias

deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e de estruturas, práticas de
gestão de riscos e de controle interno, composição da administração e, havendo acionistas,
mecanismos para sua proteção, todos constantes desta Lei.
108
Art. 7º Aplicam-se a todas as empresas públicas, as sociedades de economia mista de capital

fechado e as suas subsidiárias as disposições da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e as
normas da Comissão de Valores Mobiliários sobre escrituração e elaboração de demonstrações
financeiras, inclusive a obrigatoriedade de auditoria independente por auditor registrado nesse
órgão.

I - elaboração de carta anual, subscrita pelos membros do Conselho de Administração, com a

explicitação dos compromissos de consecução de objetivos de políticas públicas pela empresa
pública, pela sociedade de economia mista e por suas subsidiárias, em atendimento ao interesse
coletivo ou ao imperativo de segurança nacional que justificou a autorização para suas
respectivas criações, com definição clara dos recursos a serem empregados para esse fim, bem
como dos impactos econômico-financeiros da consecução desses objetivos, mensuráveis por
meio de indicadores objetivos;
II - adequação de seu estatuto social à autorização legislativa de sua criação;
III - divulgação tempestiva e atualizada de informações relevantes, em especial as relativas a

atividades desenvolvidas, estrutura de controle, fatores de risco, dados econômico-financeiros,
comentários dos administradores sobre o desempenho, políticas e práticas de governança
corporativa e descrição da composição e da remuneração da administração;
IV - elaboração e divulgação de política de divulgação de informações, em conformidade com a

legislação em vigor e com as melhores práticas;
V - elaboração de política de distribuição de dividendos, à luz do interesse público que justificou

a criação da empresa pública ou da sociedade de economia mista;
VI - divulgação, em nota explicativa às demonstrações financeiras, dos dados operacionais e

financeiros das atividades relacionadas à consecução dos fins de interesse coletivo ou de
segurança nacional;
VII - elaboração e divulgação da política de transações com partes relacionadas, em

conformidade com os requisitos de competitividade, conformidade, transparência, equidade e
comutatividade, que deverá ser revista, no mínimo, anualmente e aprovada pelo Conselho de
Administração;
VIII - ampla divulgação, ao público em geral, de carta anual de governança corporativa, que
consolide em um único documento escrito, em linguagem clara e direta, as informações de que
trata o inciso III;
IX - divulgação anual de relatório integrado ou de sustentabilidade.
109
§ 2º Quaisquer obrigações e responsabilidades que a empresa pública e a sociedade de economia

mista que explorem atividade econômica assumam em condições distintas às de qualquer outra
empresa do setor privado em que atuam deverão:
I - estar claramente definidas em lei ou regulamento, bem como previstas em contrato, convênio
ou ajuste celebrado com o ente público competente para estabelecê-las, observada a ampla
publicidade desses instrumentos;
II - ter seu custo e suas receitas discriminados e divulgados de forma transparente, inclusive no
plano contábil.
Art. 9º A empresa pública e a sociedade de economia mista adotarão regras de estruturas e

práticas de gestão de riscos e controle interno que abranjam:
§ 1º Deverá ser elaborado e divulgado Código de Conduta e Integridade, que disponha sobre:
§ 4º O estatuto social deverá prever, ainda, a possibilidade de que a área de compliance se

reporte diretamente ao Conselho de Administração em situações em que se suspeite do
envolvimento do diretor-presidente em irregularidades ou quando este se furtar à obrigação de
adotar medidas necessárias em relação à situação a ele relatada.
Art. 11. A empresa pública não poderá:
I - lançar debêntures ou outros títulos ou valores mobiliários, conversíveis em ações;
II - emitir partes beneficiárias.
Art. 12. A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão:
I - divulgar toda e qualquer forma de remuneração dos administradores;
II - adequar constantemente suas práticas ao Código de Conduta e Integridade e a outras regras

de boa prática de governança corporativa, na forma estabelecida na regulamentação desta Lei.
Parágrafo único. A sociedade de economia mista poderá solucionar, mediante arbitragem, as

divergências entre acionistas e a sociedade, ou entre acionistas controladores e acionistas
Art. 13. A lei que autorizar a criação da empresa pública e da sociedade de economia mista deverá
dispor sobre as diretrizes e restrições a serem consideradas na elaboração do estatuto da
companhia, em especial sobre:
I - constituição e funcionamento do Conselho de Administração, observados o número mínimo

de 7 (sete) e o número máximo de 11 (onze) membros;
II - requisitos específicos para o exercício do cargo de diretor, observado o número mínimo de 3

(três) diretores;
110
VI - prazo de gestão dos membros do Conselho de Administração e dos indicados para o cargo
de diretor, que será unificado e não superior a 2 (dois) anos, sendo permitidas, no máximo, 3
(três) reconduções consecutivas;
VIII - prazo de gestão dos membros do Conselho Fiscal não superior a 2 (dois) anos, permitidas 2
(duas) reconduções consecutivas.
Seção II
Do Acionista Controlador
Art. 15. O acionista controlador da empresa pública e da sociedade de economia mista

responderá pelos atos praticados com abuso de poder, nos termos da Lei nº 6.404, de 15 de
dezembro de 1976.
§ 1º A ação de reparação poderá ser proposta pela sociedade, nos termos do art. 246 da Lei no
6.404, de 15 de dezembro de 1976 , pelo terceiro prejudicado ou pelos demais sócios,
independentemente de autorização da assembleia-geral de acionistas.
§ 2º Prescreve em 6 (seis) anos, contados da data da prática do ato abusivo, a ação a que se
refere o § 1º.
Seção III
Do Administrador
Art. 16. Sem prejuízo do disposto nesta Lei, o administrador de empresa pública e de sociedade
de economia mista é submetido às normas previstas na Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976.
Parágrafo único. Consideram-se administradores da empresa pública e da sociedade de

economia mista os membros do Conselho de Administração e da diretoria.
Art. 17. Os membros do Conselho de Administração e os indicados para os cargos de diretor,

inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente, serão escolhidos entre cidadãos de
reputação ilibada e de notório conhecimento, devendo ser atendidos, alternativamente, um dos
requisitos das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso I e, cumulativamente, os requisitos dos incisos II e
III:
I - ter experiência profissional de, no mínimo:
a) 10 (dez) anos, no setor público ou privado, na área de atuação da empresa pública ou da

sociedade de economia mista ou em área conexa àquela para a qual forem indicados em função
de direção superior; ou
b) 4 (quatro) anos ocupando pelo menos um dos seguintes cargos:
111
1. cargo de direção ou de chefia superior em empresa de porte ou objeto social semelhante ao

da empresa pública ou da sociedade de economia mista, entendendo-se como cargo de chefia
superior aquele situado nos 2 (dois) níveis hierárquicos não estatutários mais altos da empresa;
2. cargo em comissão ou função de confiança equivalente a DAS-4 ou superior, no setor público;
3. cargo de docente ou de pesquisador em áreas de atuação da empresa pública ou da sociedade

de economia mista;
c) 4 (quatro) anos de experiência como profissional liberal em atividade direta ou indiretamente

vinculada à área de atuação da empresa pública ou sociedade de economia mista;
II - ter formação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi indicado; e
III - não se enquadrar nas hipóteses de inelegibilidade previstas nas alíneas do inciso I do caput
do art. 1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990 , com as alterações introduzidas
pela Lei Complementar nº 135, de 4 de junho de 2010.
§ 1º O estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias

poderá dispor sobre a contratação de seguro de responsabilidade civil pelos administradores.
§ 2º É vedada a indicação, para o Conselho de Administração e para a diretoria:
I - de representante do órgão regulador ao qual a empresa pública ou a sociedade de economia

mista está sujeita, de Ministro de Estado, de Secretário de Estado, de Secretário Municipal, de
titular de cargo, sem vínculo permanente com o serviço público, de natureza especial ou de
direção e assessoramento superior na administração pública, de dirigente estatutário de partido
político e de titular de mandato no Poder Legislativo de qualquer ente da federação, ainda que
licenciados do cargo;
II - de pessoa que atuou, nos últimos 36 (trinta e seis) meses, como participante de estrutura
decisória de partido político ou em trabalho vinculado a organização, estruturação e realização
de campanha eleitoral;
III - de pessoa que exerça cargo em organização sindical;
IV - de pessoa que tenha firmado contrato ou parceria, como fornecedor ou comprador,

demandante ou ofertante, de bens ou serviços de qualquer natureza, com a pessoa político-
administrativa controladora da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou com a
própria empresa ou sociedade em período inferior a 3 (três) anos antes da data de nomeação;
V - de pessoa que tenha ou possa ter qualquer forma de conflito de interesse com a pessoa
político-administrativa controladora da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou
com a própria empresa ou sociedade.
§ 3º A vedação prevista no inciso I do § 2º estende-se também aos parentes consanguíneos ou

afins até o terceiro grau das pessoas nele mencionadas.
112
§ 4º Os administradores eleitos devem participar, na posse e anualmente, de treinamentos

específicos sobre legislação societária e de mercado de capitais, divulgação de informações,
controle interno, código de conduta, a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013 (Lei Anticorrupção),
e demais temas relacionados às atividades da empresa pública ou da sociedade de economia
mista.
§ 5º Os requisitos previstos no inciso I do caput poderão ser dispensados no caso de indicação

de empregado da empresa pública ou da sociedade de economia mista para cargo de
administrador ou como membro de comitê, desde que atendidos os seguintes quesitos mínimos:
I - o empregado tenha ingressado na empresa pública ou na sociedade de economia mista por

meio de concurso público de provas ou de provas e títulos
II - o empregado tenha mais de 10 (dez) anos de trabalho efetivo na empresa pública ou na

sociedade de economia mista;
III - o empregado tenha ocupado cargo na gestão superior da empresa pública ou da sociedade
de economia mista, comprovando sua capacidade para assumir as responsabilidades dos cargos
de que trata o caput.
Seção IV
Do Conselho de Administração
Art. 18. Sem prejuízo das competências previstas no art. 142 da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro
de 1976 , e das demais atribuições previstas nesta Lei, compete ao Conselho de Administração:
I - discutir, aprovar e monitorar decisões envolvendo práticas de governança corporativa,

relacionamento com partes interessadas, política de gestão de pessoas e código de conduta dos
agentes;
II - implementar e supervisionar os sistemas de gestão de riscos e de controle interno

estabelecidos para a prevenção e mitigação dos principais riscos a que está exposta a empresa
pública ou a sociedade de economia mista, inclusive os riscos relacionados à integridade das
informações contábeis e financeiras e os relacionados à ocorrência de corrupção e fraude;
III - estabelecer política de porta-vozes visando a eliminar risco de contradição entre informações
de diversas áreas e as dos executivos da empresa pública ou da sociedade de economia mista;
IV - avaliar os diretores da empresa pública ou da sociedade de economia mista, nos termos do

inciso III do art. 13, podendo contar com apoio metodológico e procedimental do comitê
estatutário referido no art. 10.
Art. 19. É garantida a participação, no Conselho de Administração, de representante dos

empregados e dos acionistas minoritários.
113
§ 2º É assegurado aos acionistas minoritários o direito de eleger 1 (um) conselheiro, se maior

número não lhes couber pelo processo de voto múltiplo previsto na Lei nº 6.404, de 15 de
dezembro de 1976 .
Art. 20. É vedada a participação remunerada de membros da administração pública, direta ou

indireta, em mais de 2 (dois) conselhos, de administração ou fiscal, de empresa pública, de
sociedade de economia mista ou de suas subsidiárias.
Seção V
Do Membro Independente do Conselho de Administração
Art. 22. O Conselho de Administração deve ser composto, no mínimo, por 25% (vinte e cinco por
cento) de membros independentes ou por pelo menos 1 (um), caso haja decisão pelo exercício
da faculdade do voto múltiplo pelos acionistas minoritários, nos termos do art. 141 da Lei nº
6.404, de 15 de dezembro de 1976 .
§ 1º O conselheiro independente caracteriza-se por:
I - não ter qualquer vínculo com a empresa pública ou a sociedade de economia mista, exceto
participação de capital;
II - não ser cônjuge ou parente consanguíneo ou afim, até o terceiro grau ou por adoção, de chefe
do Poder Executivo, de Ministro de Estado, de Secretário de Estado ou Município ou de
administrador da empresa pública ou da sociedade de economia mista;
III - não ter mantido, nos últimos 3 (três) anos, vínculo de qualquer natureza com a empresa
pública, a sociedade de economia mista ou seus controladores, que possa vir a comprometer sua
independência;
IV - não ser ou não ter sido, nos últimos 3 (três) anos, empregado ou diretor da empresa pública,
da sociedade de economia mista ou de sociedade controlada, coligada ou subsidiária da empresa
pública ou da sociedade de economia mista, exceto se o vínculo for exclusivamente com
instituições públicas de ensino ou pesquisa;
V - não ser fornecedor ou comprador, direto ou indireto, de serviços ou produtos da empresa

pública ou da sociedade de economia mista, de modo a implicar perda de independência;
VI - não ser funcionário ou administrador de sociedade ou entidade que esteja oferecendo ou

demandando serviços ou produtos à empresa pública ou à sociedade de economia mista, de
modo a implicar perda de independência;
VII - não receber outra remuneração da empresa pública ou da sociedade de economia mista
além daquela relativa ao cargo de conselheiro, à exceção de proventos em dinheiro oriundos de
participação no capital.
114
§ 3º Não serão consideradas, para o cômputo das vagas destinadas a membros independentes,
aquelas ocupadas pelos conselheiros eleitos por empregados, nos termos do § 1º do art. 19.
§ 4º Serão consideradas, para o cômputo das vagas destinadas a membros independentes,

aquelas ocupadas pelos conselheiros eleitos por acionistas minoritários, nos termos do § 2º do
art. 19.
CAPÍTULO III
DA FUNÇÃO SOCIAL DA EMPRESA PÚBLICA E DA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Art. 27. A empresa pública e a sociedade de economia mista terão a função social de realização
do interesse coletivo ou de atendimento a imperativo da segurança nacional expressa no
instrumento de autorização legal para a sua criação.
§ 1º A realização do interesse coletivo de que trata este artigo deverá ser orientada para o
alcance do bem-estar econômico e para a alocação socialmente eficiente dos recursos geridos
pela empresa pública e pela sociedade de economia mista, bem como para o seguinte:
I - ampliação economicamente sustentada do acesso de consumidores aos produtos e serviços

da empresa pública ou da sociedade de economia mista;
II - desenvolvimento ou emprego de tecnologia brasileira para produção e oferta de produtos e

serviços da empresa pública ou da sociedade de economia mista, sempre de maneira
economicamente justificada.
§ 2º A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão, nos termos da lei, adotar
práticas de sustentabilidade ambiental e de responsabilidade social corporativa compatíveis com
o mercado em que atuam.
§ 3º A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão celebrar convênio ou contrato

de patrocínio com pessoa física ou com pessoa jurídica para promoção de atividades culturais,
sociais, esportivas, educacionais e de inovação tecnológica, desde que comprovadamente
vinculadas ao fortalecimento de sua marca, observando-se, no que couber, as normas de licitação
e contratos desta Lei.
Lei 11.107/2005
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum
e dá outras providências.
§ 1º O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado.
§ 2º A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
115
§ 3º Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e

normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS.
§ 4º Aplicam-se aos convênios de cooperação, no que couber, as disposições desta Lei relativas
aos consórcios públicos.
Art. 2º Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação que
se consorciarem, observados os limites constitucionais.
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e

subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir

servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social,
realizada pelo Poder Público; e
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados,
dispensada a licitação.
§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de

arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga
de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente
da Federação consorciado.
§ 3º Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou

serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá
indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a
que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.
Art. 3º O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia
subscrição de protocolo de intenções.
Art. 4º (…)
§ 2º O protocolo de intenções deve definir o número de votos que cada ente da Federação
consorciado possui na assembléia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado.
§ 3º É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições

financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação
ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos operadas
por força de gestão associada de serviços públicos.
§ 4º Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder-lhe

servidores, na forma e condições da legislação de cada um.
116
§ 5º O protocolo de intenções deverá ser publicado na imprensa oficial.
Art. 5º O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do
protocolo de intenções.
§ 1º O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode ser celebrado por apenas
1 (uma) parcela dos entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções.
§ 2º A ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores,
implicará consorciamento parcial ou condicional.
§ 3º A ratificação realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de intenções dependerá

de homologação da assembléia geral do consórcio público.
§ 4º É dispensado da ratificação prevista no caput deste artigo o ente da Federação que, antes
de subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio
público.
Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração

indireta de todos os entes da Federação consorciados.
§ 2º O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as

normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos,
à prestação de contas e à admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943.
Art. 8º Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante

contrato de rateio.
§ 1º O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro, e seu prazo de vigência
não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por
objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano
plurianual. (Redação dada pela Lei nº 14.026, de 2020)
§ 2º É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o
atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
§ 3º Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio público, são partes
legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio.
117
§ 4º Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar nº 101, de

4 de maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam
consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos
entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas
de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou
projetos atendidos.
§ 5º Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que
não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para
suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
Art. 9º A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de
direito financeiro aplicáveis às entidades públicas.
Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e

patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder
Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e
economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle
externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.
Art. 10. (VETADO)
Parágrafo único. Os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio não responderão

pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão pelos atos
praticados em desconformidade com a lei ou com as disposições dos respectivos estatutos.
Art. 11. A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu
representante na assembléia geral, na forma previamente disciplinada por lei.
§ 1º Os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira somente serão
revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou no
instrumento de transferência ou de alienação.
§ 2º A retirada ou a extinção de consórcio público ou convênio de cooperação não prejudicará as

obrigações já constituídas, inclusive os contratos, cuja extinção dependerá do pagamento das
indenizações eventualmente devidas.
Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de instrumento

aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados.
§ 2º Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados
responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o direito de regresso
em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.
Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de sua
validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da Federação
ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de
118
serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens

necessários à continuidade dos serviços transferidos.
§ 3º É nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exercício dos poderes
de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados.
§ 4º O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou

o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos.
§ 5º Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de cooperação, o

contrato de programa poderá ser celebrado por entidades de direito público ou privado que
integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação consorciados ou
conveniados.
Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o objetivo de
viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas.
Parágrafo único. Para a celebração dos convênios de que trata o caput deste artigo, as exigências
legais de regularidade aplicar-se-ão ao próprio consórcio público envolvido, e não aos entes
federativos nele consorciados. (Incluído pela Lei nº 13.821, de 2019)
JURISPRUDÊNCIA CITADA
ÓRGÃOS PÚBLICOS E PERSONALIDADE JUDICIÁRIA:
institucionais.
Personalidade judiciária do TJRJ para propor mandado de segurança em defesa de suas

prerrogativas institucionais em face do Estado do Rio de Janeiro, que estava retendo o repasse
dos duodécimos.
(MS 34483 MC, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 07-08-2017 PUBLIC 08-08-2017)
EMENTA Direito Constitucional e Processual Civil. Mandado de Segurança. Repasse de duodécimos (CF/88,
art. 168). Ato omissivo do Governador do Estado do Rio de Janeiro. Garantia da autonomia financeira e
administrativa e da independência institucional do Poder Judiciário. Prerrogativa de Poder. Legitimidade
ativa do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Regularidade da representação processual por
advogado externo aos quadros da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro. Competência originária
do STF (CF/88, art. 102, I, n). Exercício do poder geral de cautela. 1. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio
de Janeiro, embora destituído de personalidade jurídica própria, detém legitimidade autônoma para
ajuizar mandado de segurança em defesa de sua autonomia institucional, estando regularmente
representado por advogado externo aos quadros da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro em
119
razão da natureza do direito vindicado (precedentes). 2. Exercício do poder geral de cautela para paralisar
a execução de qualquer medida restritiva nas contas do Tesouro do Estado do Rio de Janeiro e de suas
autarquias determinada por autoridade judiciária distinta do STF. Direito Constitucional e Financeiro.
Repasse de duodécimos até o dia 20 de cada mês como fundamento essencial para a permanência do
Estado Democrático de Direito. Postulado da Separação dos Poderes. Lei orçamentária. Frustração de
receitas. Dever legal de autolimitação dos Poderes (LC nº 101/2000, art. 9º, caput). Impossibilidade de o
Poder Executivo atuar como julgador e executor de sua própria decisão (Precedente: ADI nº 2.238/DF-MC).
Possibilidade de, no caso concreto, proceder-se ao contingenciamento do recurso financeiro a ser
repassado a título de duodécimos, resguardando-se a possibilidade de compensação futura no caso de a
frustração orçamentária alegada não se concretizar. Presença dos requisitos do fumus boni iuris e do
periculum in mora. Tutela de urgência parcialmente deferida. 1. O direito prescrito no art. 168 da CF/88
instrumentaliza o postulado da Separação de Poderes e, dessa perspectiva, institui um dos fundamentos
essenciais para a permanência do Estado Democrático de Direito, impedindo a sujeição dos demais Poderes
e órgãos autônomos da República a arbítrios e ilegalidades perpetradas no âmbito do Poder Executivo
respectivo. 2. É dever de cada um dos Poderes, por ato próprio, proceder aos ajustes necessários, com
limitação de empenho (despesa), ante a frustração de receitas que inviabilize o cumprimento de suas
obrigações (LC nº 101/2000, art. 9º), operando-se esses ajustes em um ambiente de diálogo institucional,
em que o Poder Executivo sinaliza o montante da frustração de receita - calculada a partir do que fora
projetado no momento da edição da lei orçamentária e a receita efetivamente arrecadada no curso do
exercício financeiro de referência - e os demais Poderes e órgãos autônomos da República, no exercício de
sua autonomia administrativa, promovem os cortes necessários em suas despesas para adequarem as metas
fiscais de sua responsabilidade aos limites constitucionais e legais autorizados, conforme sua conveni ência e
oportunidade. 3. O impasse no ambiente dialógico institucional reclama a atuação de um terceiro -
estranho ao órgão autônomo interessado no repasse orçamentário e ao Poder com a função de arrecadar a
receita e realizar o orçamento – na solução da controvérsia, admitindo-se que o contingenciamento uniforme
seja autorizado por decisão judicial, resguardando-se a possibilidade de compensação futura no caso de a
frustração orçamentária alegada não se concretizar. 4. A exigência de repasse integral dos recursos
financeiros projetados na lei orçamentária para Poderes e órgãos autônomos não é o meio adequado para
se proceder ao sancionamento de eventual ilegalidade perpetrada pelo Poder Executivo respectivo nos atos
de governo e de gestão de sua responsabilidade, os quais podem e devem ser submetidos à avaliação nas
esferas adequadas e perante os órgãos competentes para seu conhecimento e eventual sancionamento dos
responsáveis. 5. Tutela de urgência parcialmente deferida para assegurar ao Poder Judiciário do Estado do
Rio de Janeiro o direito de receber, até o dia 20 (vinte) de cada mês, em duodécimos, os recursos
correspondentes às dotações orçamentárias, sendo facultado ao Poder Executivo do referido Estado-
membro proceder ao desconto uniforme de 19,6% (dezenove inteiros e seis décimos por cento) da Receita
Corrente Líquida prevista na Lei estadual nº 7.210/2016 (LOA) em sua própria receita e na dos demais
Poderes e órgãos autônomos, ficando ressalvada a possibilidade de compensação futura caso não se
demonstre o decesso na arrecadação no “relatório detalhado com todos os recursos que compõem a
Receita Corrente Líquida” (Lei estadual nº 7.483/2016, art. 7º, II), ao qual deve ser conferida a mais ampla
transparência e publicidade.
Ausência de personalidade judiciária para defender direitos não relacionados à finalidade institucional:
Ausência de personalidade Judiciária da Câmara Municipal para discutir incidência de

contribuição previdenciária sobre vencimentos dos vereadores.
120
A somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais, entendidos
esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão.
(REsp 1164017/PI, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/03/2010, DJe
06/04/2010).
PROCESSUAL CIVIL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA INCIDENTE SOBRE A REMUNERAÇÃO PAGA A

VEREADORES. AÇÃO ORDINÁRIA INIBITÓRIA DE COBRANÇA PROPOSTA CONTRA A UNIÃO E O INSS.
ILEGITIMIDADE ATIVA DA CÂMARA DE VEREADORES.
1. A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária, de
modo que somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais, entendidos
esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão.
2. Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é necessário qualificar a pretensão em análise
para se concluir se está, ou não, relacionada a interesses e prerrogativas institucionais.
3. No caso, a Câmara de Vereadores do Município de Lagoa do Piauí/PI ajuizou ação ordinária inibitória com
pedido de tutela antecipada contra a Fazenda Nacional e o INSS, objetivando afastar a incid ência da
contribuição previdenciária sobre os vencimentos pagos aos próprios vereadores.
4. Não se trata, portanto, de defesa de prerrogativa institucional, mas de pretensão de cunho patrimonial.
5. Recurso especial provido.
AUTARQUIAS
Impenhorabilidade dos bens públicos das autarquias. Exceção. Não se aplica o regime de
precatório aos conselhos profissionais.
De acordo com o STF, não se aplica o regime de precatórios para o pagamento das dívidas dos
conselhos profissionais.
Uma das finalidades do precatório é permitir a programação orçamentária dos Entes Públicos,
permitindo que estes possam incluir as referidas despesas em suas respectivas leis orçamentárias
anuais.
Os conselhos profissionais, apesar de serem autarquias, não participam do orçamento público,

não recebendo aporte do poder central. Essas entidades têm autonomia financeira e
orçamentária, em virtude de serem remuneradas mediante o pagamento das anuidades dos
profissionais a elas vinculados, razão pela qual sua dívida é autônoma em relação ao Poder
Público.
Desta forma, inserir esse pagamento no sistema de precatório seria transferir a dívida dos
conselhos à União.
121
(RE 938837, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO,
Tribunal Pleno, julgado em 19/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe-216 DIVULG 22-09-2017 PUBLIC 25-09-2017)
CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL: NATUREZA SUI GENERIS
Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ORGANIZAÇÃO DO ESTADO. REGIME JURÍDICO

ADMINISTRATIVO. NATUREZA SUI GENERIS DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL.
POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS PELO REGIME DA CONSOLIDAÇÃO DAS
LEIS DO TRABALHO. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Os Conselhos Profissionais, enquanto autarquias
corporativas criadas por lei com outorga para o exercício de atividade típica do Estado, tem maior
grau de autonomia administrativa e financeira, constituindo espécie sui generis de pessoa
jurídica de direito público não estatal, a qual não se aplica a obrigatoriedade do regime jurídico
único preconizado pelo artigo 39 do texto constitucional. 2. Trata-se de natureza peculiar que
justifica o afastamento de algumas das regras ordinárias impostas às pessoas jurídicas de direito
público. Precedentes: RE 938.837 (Rel. Min. EDSON FACHIN, redator p/ acórdão Min. MARCO
AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 19/4/2017, DJe de 25/9/2017; e ADI 3.026 (Rel. Min. EROS
GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 29/9/2006. 3. Constitucionalidade da legislação que permite a
contratação no âmbito dos Conselhos Profissionais sob o regime celetista. ADC 36 julgada
procedente, para declarar a constitucionalidade do art. 58, § 3º, da Lei 9.649/1998. ADI 5367 e
ADPF 367 julgadas improcedentes.
(ADC 36, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal
Pleno, julgado em 08/09/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-272 DIVULG 13-11-2020 PUBLIC 16-
11-2020)
OAB não possui natureza jurídica de autarquia:
De acordo com o STF a OAB é um “serviço público independente”, não integrando a

Administração Pública indireta. É uma categoria ímpar no elenco das pessoas jurídicas
existentes, ou seja, uma entidade sui generis no ordenamento jurídico, haja vista que, embora
fiscalize os profissionais que exercem a atividade advocatícia, também possui atribuições
constitucionais que lhe conferem uma finalidade institucional (e não apenas corporativas como
os conselhos de fiscalização), tal como a legitimidade para propor ação direta de
inconstitucionalidade. Além disso, os advogados exercem função essencial à justiça.
Com isto, entendeu-se que a OAB e os advogados em geral exercem relevante função na defesa
da Constituição Federal e da Ordem Jurídica, razão pela qual é necessário que a OAB goze de
autonomia e independência, não se submetendo a controle da Administração Pública.
(ADI 3026, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 08/06/2006, DJ 29-09-2006
PP-00031 EMENT VOL-02249-03 PP-00478 RTJ VOL-00201-01 PP-00093).
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 1º DO ARTIGO 79 DA LEI N. 8.906, 2ª PARTE.

"SERVIDORES" DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. PRECEITO QUE POSSIBILITA A OPÇÃO PELO REGIME
CELESTISTA. COMPENSAÇÃO PELA ESCOLHA DO REGIME JURÍDICO NO MOMENTO DA APOSENTADORIA.
122
INDENIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DOS DITAMES INERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA.

CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL). INEXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO PARA
A ADMISSÃO DOS CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS ESPECIAIS E AGÊNCIAS. CARÁTER JURÍDICO DA
OAB. ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO INDEPENDENTE. CATEGORIA ÍMPAR NO ELENCO DAS
PERSONALIDADES JURÍDICAS EXISTENTES NO DIREITO BRASILEIRO. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA DA
ENTIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
NÃO OCORRÊNCIA. 1. A Lei n. 8.906, artigo 79, § 1º, possibilitou aos "servidores" da OAB, cujo regime
outrora era estatutário, a opção pelo regime celetista. Compensação pela escolha: indenização a ser paga à
época da aposentadoria. 2. Não procede a alegação de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos à
Administração Pública Direta e Indireta. 3. A OAB não é uma entidade da Administração Indireta da União.
A Ordem é um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas
existentes no direito brasileiro. 4. A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem essas que se
tem referido como "autarquias especiais" para pretender-se afirmar equivocada independência das hoje
chamadas "agências". 5. Por não consubstanciar uma entidade da Administração Indireta, a OAB não está
sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada. Essa não-vinculação
é formal e materialmente necessária. 6. A OAB ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que
exercem função constitucionalmente privilegiada, na medida em que são indispensáveis à administração
da Justiça [artigo 133 da CB/88]. É entidade cuja finalidade é afeita a atribuições, interesses e seleção de
advogados. Não há ordem de relação ou dependência entre a OAB e qualquer órgão público. 7. A Ordem
dos Advogados do Brasil, cujas características são autonomia e independência, não pode ser tida como
congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está voltada exclusivamente a
finalidades corporativas. Possui finalidade institucional. 8. Embora decorra de determinação legal, o regime
estatutário imposto aos empregados da OAB não é compatível com a entidade, que é autônoma e
independente. 9. Improcede o pedido do requerente no sentido de que se dê interpretação conforme o
artigo 37, inciso II, da Constituição do Brasil ao caput do artigo 79 da Lei n. 8.906, que determina a aplicação
do regime trabalhista aos servidores da OAB. 10. Incabível a exigência de concurso público para admissão
dos contratados sob o regime trabalhista pela OAB. 11. Princípio da moralidade. Ética da legalidade e
moralidade. Confinamento do princípio da moralidade ao âmbito da ética da legalidade, que não pode ser
ultrapassada, sob pena de dissolução do próprio sistema. Desvio de poder ou de finalidade. 12. Julgo
improcedente o pedido.
EMRPESAS PÚBLICAS E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
No julgamento da ADI 5624 MC o STF deu interpretação conforme à Constituição Federal (CF) ao
art. 29, caput, XVIII, da Lei 13.303/2016, que prevê dispensa de licitação para compra e venda de
ações nos seguintes termos: i) a alienação do controle acionário de empresas públicas e
sociedades de economia mista exige autorização legislativa e licitação; e ii) a exigência de
autorização legislativa, todavia, não se aplica à alienação do controle de suas subsidiárias e
controladas.
ADI 5624 MC-Ref, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em
06/06/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-261 DIVULG 28-11-2019 PUBLIC 29-11-2019
Ementa: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONCESSÃO PARCIAL

MONOCRÁTICA. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. ART. 29, CAPUT, DA LEI 13.303/2016.
VENDA DE AÇÕES. ALIENAÇÃO DO CONTROLE ACIONÁRIO DE EMPRESAS PÚBLICAS, SOCIEDADES DE
123
ECONOMIA MISTA OU DE SUAS SUBSIDIÁRIAS E CONTROLADAS. NECESSIDADE DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO

LEGISLATIVA E DE LICITAÇÃO. VOTO MÉDIO. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE PELO PLENÁRIO. I – A
alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista exige autorização
legislativa e licitação pública. II – A transferência do controle de subsidiárias e controladas não exige a
anuência do Poder Legislativo e poderá ser operacionalizada sem processo de licitação pública, desde que
garantida a competitividade entre os potenciais interessados e observados os princípios da administração
pública constantes do art. 37 da Constituição da República. III – Medida cautelar parcialmente referendada
pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal.
QUESTÕES COMENTADAS
Magistratura
1. (FGV / Magistratura / TJ-PR / 2021) A empresa pública estadual Alfa, que exerce exclusivamente
atividade econômica sem monopólio e com finalidade de lucro, foi condenada em processo judicial à
obrigação de pagar a quantia de duzentos mil reais a João. Iniciada a fase de cumprimento de sentença,
os advogados da empresa pública Alfa pleitearam ao juízo a aplicação do regime de precatório, na forma
do Art. 100, da Constituição da República de 1988, o que foi deferido. Inconformado, João recorreu da
decisão. Consoante entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, a decisão judicial
recorrida:
(A) merece ser reformada, pois a empresa pública Alfa não se submete ao sistema de precatório, pois se lhe
aplica o regime jurídico de execução direta das empresas privadas, por ser exploradora de atividade
econômica em caráter concorrencial;
(B) merece ser reformada, pois a empresa pública Alfa não se submete ao sistema de precatório, pois, apesar
de fazer parte da administração indireta, não goza do benefício do regime jurídico diferenciado do precatório
pelo simples fato de ostentar personalidade jurídica de direito privado;
(C) não merece ser reformada, pois a empresa pública Alfa não se submete ao sistema de precatório, por
não fazer parte da administração direta, que goza exclusivamente do benefício do regime jurídico
diferenciado do precatório para satisfação de suas dívidas oriundas de decisões judiciais;
(D) não merece ser reformada, pois todas as empresas estatais, independentemente de prestarem serviços
públicos ou explorarem atividade econômica, se sujeitam ao regime jurídico do precatório, por integrarem a
administração indireta do Estado;
(E) não merece ser reformada, pois todas as empresas estatais se sujeitam ao regime jurídico do precatório,
por possuírem patrimônio próprio e autonomia administrativa, a fim de que atinjam o interesse público no
exercício de suas atividades, desde que exercidas de acordo com seu estatuto social.
Comentários
A alternativa A é a correta, na medida em que, como visto, apenas as estatais (EP e SEM) prestadoras de
serviços públicos em regime não concorrencial e sem intuito lucrativo são beneficiadas pelo regime
124
constitucional de precatórios, enquanto as demais estatais devem se sujeitar à mesma forma de pagamento
das empresas da iniciativa privada. Desse modo, exercendo a Empresa Pública Alfa atividade econômica sem
monopólio e com finalidade de lucro, não pode ser beneficiada pelo art 100 da CF/88:
Informativo 1026:
Os recursos públicos vinculados ao orçamento de estatais prestadoras de serviço público

essencial, em regime não concorrencial e sem intuito lucrativo primário, não podem ser
bloqueados ou sequestrados por decisão judicial para pagamento de suas dívidas, em virtude do
disposto no art. 100 da CF/1988, e dos princípios da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da
CF/1988), da separação dos poderes (arts. 2º, 60, § 4º, III, da CF/1988) e da eficiência da
administração pública (art. 37, caput, da CF/1988).
ADPF 789/MA, relator Min. Roberto Barroso, julgamento virtual finalizado em 20.8.2021.
A alternativa B está incorreta, uma vez que é possível, excepcionalmente, estender o regime de precatórios
às estatais (EP e SEM), ainda que estas ostentem personalidade jurídica de direito privado, desde que
prestem serviço público em regime não concorrencial e não tenham intuito lucrativo, conforme decidiu o
STF.
A alternativa C está incorreta, na medida em que, como visto, excepcionalmente as estatais (pessoas
jurídicas de direito privado integrantes da administração indireta) podem se beneficiar do regime de
precatórios, desde que prestem serviço público em regime não concorrencial e não tenham intuito lucrativo,
conforme decidiu o STF.
A alternativa D está incorreta, tendo em vista que apenas as estatais (EP e SEM) que prestem serviço público
em regime não concorrencial e que não tenham intuito lucrativo podem se beneficiar do sistema de
precatórios.
A alternativa E está incorreta, pois, à luz do entendimento do STF, somente as estatais (EP e SEM) que
prestem serviço público em regime não concorrencial e que não tenham intuito lucrativo podem se
beneficiar do sistema de precatórios.
2. (FCC / Magistratura / TJ-AL / 2019) Considerando as medidas de organização da Administração
Pública necessárias para o desempenho de suas atividades, operadas a partir dos mecanismos de
desconcentração e de descentralização, nos limites estabelecidos pela Constituição Federal, tem-se que a
a) desconcentração e a descentralização pressupõem a criação de novos entes, com personalidade jurídica
própria, no primeiro caso para execução direta e, no segundo, para execução indireta de atividades públicas.
b) descentralização por colaboração é utilizada precipuamente para transferência da titularidade de serviços
públicos para a iniciativa privada ou organizações do terceiro setor, mediante delegação operada pelos
institutos da concessão ou permissão.
c) criação de órgãos públicos é uma expressão da desconcentração, porém extravasa a competência do Chefe
do Executivo para dispor, mediante decreto, sobre organização da Administração, sendo matéria de reserva
de lei formal.
d) desconcentração pressupõe a criação de outros entes públicos ou privados, integrantes da estrutura
administrativa, enquanto a descentralização refere-se à mera realocação de competências dentro da
estrutura existente.
125
e) descentralização ocorre sempre que se cria um novo órgão com plexo de atribuições próprias, o que se
insere na competência normativa e regulamentar do Chefe do Executivo para dispor sobre organização
administrativa.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Somente a descentralização pressupõe a existência de duas pessoas

distintas, quais sejam, o Estado (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) e a pessoa que executará o
serviço, por ter recebido essa atribuição do Poder Público.
entre os órgãos internos, que não possuem personalidade jurídica.
A alternativa B está incorreta. o Estado transfere a execução do serviço para outra pessoa, física ou jurídica,
para que esta preste o serviço à população em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do
estado. Esta modalidade de descentralização envolve apenas a execução do serviço, permanecendo a sua
titularidade com o Ente Público.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. Em regra, os órgãos públicos devem ser criados e
extintos por meio de lei. Os arts. 48, XI e 84, VI, alínea a, da Constituição Federal preveem, de forma
conjugada, a necessidade de lei para a criação de órgãos na estrutura da Administração Pública.
Destaque-se que o art. 84, XI, a, CF, ao prever hipótese de decreto autônomo do Presidente da República,
exclui expressamente a criação e a extinção de órgãos públicos, o que deixa claro a intenção do constituinte
de que essas unidades administrativas sejam criadas e extintas exclusivamente mediante lei:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de

despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
A alternativa D está incorreta. A desconcentração, por outro lado, é a distribuição de atribuições, dentro
de uma mesma pessoa jurídica, entre os órgãos internos, que não possuem personalidade jurídica.
A descentralização pressupõe a existência de duas pessoas distintas, quais sejam, o Estado (União, Estados,
Público.
A alternativa trocou os conceitos.
A alternativa E está incorreta. A descentralização administrativa cria uma nova pessoa jurídica, à qual é
atribuída parcela das funções administrativas do ente federado instituidor e não a criação de um novo órgão,
que é o fenômeno decorrente da desconcentração.
126
3. (FCC / Magistratura / TJ-AL / 2019) Os consórcios públicos são um instituto relativamente recente,
representando uma outra vertente em relação aos mais antigos consórcios administrativos. Referido
instituto, tal como atualmente regulado pela legislação federal (Lei nº 11.107/2005),
a) possui uma governança extremamente complexa em decorrência da obrigação de participação da União,
como ente consorciado, sempre que estiverem consorciados ao menos dois Estados, ou um Estado e
Municípios situados fora do território correspondente.
b) constitui uma alternativa de prestação de serviços públicos utilizada em substituição a contratos de
concessão, tendo como diferencial a possibilidade de outorga da titularidade dos serviços de um ente
federativo para uma entidade privada consorciada.
c) é obrigatoriamente constituído como pessoa jurídica de direito público, mediante prévia autorização
legislativa, não admitindo estabelecimento de vínculo jurídico com entidades privadas para
compartilhamento de recursos financeiros.
d) demanda prévia celebração de contrato de rateio entre os entes públicos e os concessionários privados
consorciados, com a definição clara das responsabilidades pelos investimentos demandados para a execução
de seu objeto.
e) permite a gestão associada de serviços públicos pelos diferentes entes federativos, com a possibilidade
de conjugação de recursos fiscais, podendo o consórcio público ser contratado, com dispensa de licitação,
por entidades da Administração indireta dos entes consorciados.
Comentários
A alternativa A está incorreta. O consórcio público poderá ser formado entre entes federados, podendo
ocorrer entre a União e Estados, entre Estados, entre Estados e município que o integrem. É vedado, todavia,
consórcio entre a União e Município diretamente, devendo haver participação do Estado integrado pelo
Município (art. 1º, §2º). Também é vedado o consorciamento entre Estado e Município que não o integre
se não houver participação do Estado a que pertence o referido Município.
A alternativa B está incorreta. Conforme estudado, a outorga da titularidade do serviço público, para parcela
da doutrina, somente ocorre para pessoas jurídicas de Direito público. Para as pessoas jurídicas de Direito
privado transfere-se apenas a execução do serviço públicos, e não a sua titularidade.
A alternativa C está incorreta. O consórcio público é pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da
Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa,
inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com
personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado
sem fins econômicos.
Logo, pode ser constituído como pessoa jurídica de Direto privado.
A alternativa D está incorreta. Segundo a lei 11.107/05, em seu art. 8º, o contrato de rateio é a única forma
possível para entrega de recursos pelos entes consorciados ao consórcio público. Para instituição do
consórcio público é necessário contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de
intenções. O protocolo de intenções deverá ser subscrito por meio de lei dos entes federados participantes
e publicado na imprensa oficial (art. 4º, §5º e art. 5º).
127
A alternativa E está correta e é o gabarito da questão. O objeto do consórcio público pode ser qualquer
atividade administrativa de interesse comum entre os entes consorciados. Assim, a finalidade do consórcio
não será necessariamente a gestão associada de serviços públicos, podendo ser qualquer outra relação de
cooperação federativa.
Ademais, há expressa hipóteses de dispensa de licitação na lei dos consórcios públicos:
4. (VUNESP / Magistratura / TJ-AC / 2019) De acordo com a Lei de Consórcios Públicos, é nula a
cláusula do contrato de consórcio que estabeleça que o ente da Federação consorciado promova, em
relação ao consórcio público,
a) a cessão de uso de bens imóveis.
b) cessão de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.
c) a doação de bens móveis.
d) contribuições financeiras ou econômicas em geral.
Comentários
As alternativas A, B e C estão incorretas. Lei 11.107/05:
Art. 4º, §3º É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. Lei 11.107/05:
Art. 4º, §3º É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições
É importante lembrar que a entrega de recursos pelos entes federados ao consórcio público somente pode
ocorrer com a celebração de outro contrato, qual seja, o contrato de rateio (art. 8º, lei 11.1017/05), e deverá
128
ser celebrado, em regra, em cada exercício financeiro, não podendo existir uma disposição geral no contrato
de rateio prevendo contribuições financeiras ou econômicas de ente da federação ao consórcio público.
5. (CESPE / Magistratura / TJ-PR / 2018) Após autorização legislativa, foi firmado um acordo de
vontades entre entes públicos, criando-se um novo sujeito de direito, dotado de uma estrutura de bens e
pessoal com permanência e estabilidade. Nessa situação hipotética, o pacto firmado consiste em um
a) contrato administrativo, devendo uma das partes signatárias ser uma autarquia.
b) convênio, podendo uma das partes signatárias ser uma fundação.
c) contrato de gestão, podendo uma das partes signatárias ser uma autarquia, que, por força desse contrato,
passará a ser uma agência executiva.
d) contrato de consórcio público, que deve ser firmado exclusivamente por entes da administração direta.
Comentários
A alternativa A está incorreta. O contrato administrativo é celebrado pelos entes administrativos com
entidades privadas, buscando a aquisição de bens ou contratação de serviços ou obras, dentre outros,
estipulando-se obrigações recíprocas.
A alternativa B está incorreta. Convênio é o acordo ou ajuste de vontades entre entidades públicas ou entre
essas e entidade privada sem fins lucrativos que possuam interesse comuns. Nos convênios, não há criação
de nova pessoa jurídica, motivo pelo qual a alternativa está incorreta.
A alternativa C está incorreta. O contrato de gestão também não cria uma nova pessoa jurídica. É meio de
ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração
direta e indireta. Porém, a pessoa jurídica já existe antes do contrato.
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. Consórcio público é a pessoa jurídica formada
exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de
cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como
associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa
jurídica de direito privado sem fins econômicos.
É criado mediante contrato, após prévia subscrição do protocolo de intenções pelos entes consorciados,
ratificado por lei de cada ente contratante.
6. (CESPE / Magistratura / TJ-PR / 2019) As pessoas jurídicas de direito privado que compõem a
administração pública são
a) investidas de poderes de autoridade e encarregadas de realizar funções de interesse público, a partir da
descentralização de poderes.
b) passíveis de integrar tanto a administração pública direta quanto a indireta.
c) criadas por atos de direito privado, mas a sua instituição depende de autorização legislativa.
d) instituídas para fins de desconcentração de poderes e de competências administrativas.
129
Comentários
A alternativa A está incorreta. Apenas as entidades de Direito público podem exercer poder de autoridade
típico de Estado.
Por implicar limitações à autonomia privada, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado
no sentido de que essas atividades típicas de Estado devem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito
público. Desta forma, o Estado somente pode exercer essas atividades pela Administração direta ou por meio
de autarquias ou fundações públicas de direito público (fundações autárquicas).
A autoridade (poder de império) é atividade típica de Estado, não podendo ser exercida pelos entes privados
da Administração Pública.
A alternativa B está incorreta. Administração Direta é composta apenas pelos entes federados que, por usa
vez, possuem personalidade jurídica de Direito público. As entidades privadas da Administração Pública
sempre serão integrantes da Administração indireta.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. As entidades privadas da Administração Pública têm
sua criação autorizada por lei e somente efetivada após registro dos atos constitutivos no órgão de registro
competente.
A alternativa D está incorreta. A desconcentração cria órgãos despersonalizados. A criação de nova pessoa
jurídica na Administração Pública decorre do movimento de descentralização.
7. (TRF-3ª Região / Magistratura / TRF-3ª Região / 2018) A possibilidade de criação, pela União, de
pessoas jurídicas de direito público e de direito privado, com atribuições para prestar serviços públicos,
caracteriza uma das faces mais relevantes da Administração Indireta. Nesse tema, indique a afirmação
CORRETA:
a) É legítima a criação, por lei, de pessoa jurídica de direito público, a ela atribuindo-se a execução de
determinado serviço público, retendo, porém, a União, a titularidade sobre tal serviço.
b) Lei que crie sociedade de economia mista controlada pela União pode conter cláusula genérica que
permita àquela sociedade adquirir participação em outras empresas.
c) Nas hipóteses de descentralização, em que a União crie por lei autarquia vinculada a um ministério, haverá
relação hierárquica entre o ente autárquico e o órgão ministerial, porém não o controle político.
d) Em nome do princípio da eficiência e da boa gestão, admite-se que lei federal autorize genericamente a
União a criar sociedades de economia mista e fundações que sejam necessárias para dar cumprimento ao
planejamento setorial.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A doutrina é controvertida quanto à transferência envolver a titularidade

do serviço público ou apenas a sua execução na descentralização funcional. A primeira corrente entende
que, por existir uma lei autorizando ou transferindo diretamente o serviço, a outorga produz a transferência
da própria titularidade do serviço público, além da sua execução.
130
A segunda corrente, por sua vez, entende que a titularidade do serviço público permanece sempre com a
Administração Direta, não sendo passível de transferência para outra entidade administrativa. Essa corrente
é capitaneada por José dos Santos Carvalho Filho.
Por outro lado, uma terceira corrente doutrinária aduz que a transferência da titularidade ocorre apenas em
relação às pessoas jurídicas de direito público, ou seja, as autarquias e fundações públicas, enquanto, com
relação às pessoas jurídicas de direito privado, há transferência exclusivamente da execução do serviço.
As correntes mais adotadas em provas de concursos públicos são a primeira e a terceira. Quando se fala
em transferência da titularidade do serviço de forma genérica, é recomendável adotar a primeira corrente.
Quando a questão faz distinção entre pessoas de direito público e privado da Administração indireta para
fins de transferência da titularidade do serviço ou não, o que ocorre, normalmente, em bancas mais técnicas
(como é o presente caso), entendo que a melhor corrente a ser adotada é a terceira.
A alternativa B está correta e é o gabarito da questão. O STF entendeu ser desnecessária a edição de lei
específica para a criação de cada subsidiária. A Corte Suprema firmou jurisprudência no sentido de que
basta uma autorização genérica na lei que autorizou a criação da empresa estatal matriz para que esta
possa criar subsidiárias (ADI 1649, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em
24/03/2004, DJ 28-05-2004).
Esse entendimento também deve ser aplicado para a participação em empresas privadas, ou seja, basta uma
autorização genérica na lei que autorizou a criação das empresas estatais.
A alternativa C está incorreta. Característica comum a todas as entidades administrativas integrantes da

Administração Pública indireta é a ausência de subordinação em relação ao Poder Público instituidor. Não
há relação de hierarquia entre o ente federado que editou a lei criando ou autorizando a criação e a entidade
A alternativa D está incorreta. O art. 37, XIX, CF é expresso ao exigir lei específica para autorização da criação
dessas entidades.
8. (VUNESP / Magistratura / TJ-RS / 2018) Pelas obrigações assumidas por consórcio público:
a) nos termos da lei, respondem solidariamente os entes públicos consorciados, observadas as disposições
do seu estatuto.
b) responde subsidiariamente o ente público líder do consórcio.
c) respondem pessoal e subsidiariamente os agentes públicos incumbidos da gestão do consórcio,
observadas as disposições do seu estatuto.
d) respondem subsidiariamente os entes públicos consorciados.
e) nos termos da lei, respondem pessoal e solidariamente os agentes públicos incumbidos da gestão do
consórcio, observadas as disposições do seu estatuto.
Comentários
131
A alternativa A está incorreta. Os consórcios públicos são pessoas jurídicas, com personalidade jurídica e
patrimônio próprios, não fazendo sentido a solidariedade com os demais entes federados.
Ademais, não há qualquer previsão na lei 11.107/05 estabelecendo esta solidariedade. Neste sentido, o
Código Civil prevê que a solidariedade não se presume, decorre da lei ou da vontade das partes:
Art. 265. A solidariedade não se presume; resulta da lei ou da vontade das partes.
Por outro lado, o decreto 6.017/07 prevê que esta responsabilidade é subsidiária:
Art. 9o Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do

As alternativas B e C estão incorretas. Os consórcios públicos são pessoas jurídicas, com personalidade
jurídica e patrimônio próprios, não fazendo sentido a solidariedade com os demais entes federados.

Embora a responsabilidade seja subsidiária, ela recai sobre todos os entes consorciados de igual forma.
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. Os consórcios públicos são pessoas jurídicas, com
personalidade jurídica e patrimônio próprios, não fazendo sentido a solidariedade com os demais entes
federados.

A alternativa E está incorreta. Art. 10, parágrafo único da lei 11.107/05:
132

Promotor
9. (MPMG/2023) Quanto aos consórcios públicos, analise as assertivas abaixo e em seguida assinale
a opção CORRETA:
I. Os municípios podem prestar serviços públicos de forma integrada, mediante contrato de consórcio
público, precedido de prévia subscrição de protocolo de intenções pelos entes que pretendem se associar,
ratificado por lei específica editada por cada um dos entes federados, e adquirirá personalidade jurídica de
direito público, integrando a administração indireta de todos os entes federados consorciados.
II. O consórcio público poderá, para o cumprimento de seus objetivos, firmar convênios, contratos, acordos
de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras
entidades e órgãos do governo, bem como ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes
da Federação consorciados, mediante licitação.
III. Os consórcios públicos podem outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços
públicos, desde que o contrato de consórcio público assim autorize, indicando, de forma específica, o objeto
e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.
IV. Os consórcios públicos podem emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de
taxas pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou,
mediante autorização específica, pelo ente da Federação.
a) Os itens I, II, III e IV são verdadeiros.
b) Os itens I, II, III e IV são falsos.
c) Apenas o item III é verdadeiro.
d) Apenas os itens I, II e IV são verdadeiros.
Comentário
A alternativa correta é a letra C.
O item I está incorreto, pois diverge dos seguintes dispositivos da lei nº 11.107/2005. Vejamos: “art. 5º [...]
§ 4º É dispensado da ratificação prevista no caput deste artigo o ente da Federação que, antes de subscrever
o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público.
Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
133
I – de direito público, no caso de constitúir associaçao pública, mediante a vigencia das leis
de ratificaçao do protocolo de intençoes;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos reqúisitos da legislaçao civil.
§ 1º O consorcio público com personalidade júrídica de direito público integra a

administraçao indireta de todos os entes da Federaçao consorciados.”
Da leitura dos dispositivos, verifica-se que nem todos os participantes irão ratificar por lei específica o
protocolo de intenções, já que o §4º do art. 5º prevê exceção. Ademais, nos termos do art. 6º, a
personalidade poderá ser de direito público ou de direito privado, a depender do caso.
O item II está incorreto. O erro situa-se na parte que trata da licitação, divergindo da previsão contida
no § 1º do art. 2º da LEI Nº 11.107/2005:
“§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: I – firmar convênios,

contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou
econômicas de outras entidades e órgãos do governo; [...] III – ser contratado pela administração
direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.”
item III está correto. Trata-se da literalidade do §3º do art. 2º da LEI Nº 11.107/2005, a seguir transcrito:
“§ 3º Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou

serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá
indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a
que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.”
O item IV está incorreto, pois diverge do teor do § 2º do art. 2º da lei Nº 11.107/2005, que prevê a
possibilidade de arrecadação de tarifas e outros preços públicos. Vejamos:
“§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de

arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga
de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente
da Federação consorciado.”
A alternativa C está correta, uma vez que apenas o item III é verdadeiro
10. (FGV / Promotor / MPE-GO / 2022) O Estado Beta editou legislação que (i) define a saúde pública
como área de atuação passível de exercício por fundação pública de direito privado; (ii) autoriza a
instituição de fundações públicas de direito privado destinadas à prestação de serviços de saúde (hospitais
e institutos de saúde); e (iii) atribui a essas entidades autonomia gerencial, orçamentária e financeira, além
de estabelecer o regime celetista para contratação de seus funcionários. No caso em tela, de acordo com
a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a mencionada legislação estadual é:
134
(A) inconstitucional, haja vista que essas fundações públicas de direito privado não podem prestar serviços
de saúde, sendo certo que tais fundações são veladas pelo Ministério Público Estadual;
(B) constitucional, e essas fundações públicas de direito privado fazem jus à isenção das custas processuais
e integram a Administração Pública indireta, mas não estão sujeitas ao controle finalístico pela Secretaria
Estadual de Saúde;
(C) inconstitucional, haja vista que deve ser adotado o regime jurídico estatutário para seus servidores por
se tratar de fundações públicas, gozando essas entidades das prerrogativas processuais, como isenção de
custas;
(D) constitucional, e essas fundações públicas de direito privado não fazem jus à isenção das custas
processuais, mas integram a Administração Pública indireta e estão sujeitas ao controle financeiro e
orçamentário realizado pelo Tribunal de Contas;
(E) inconstitucional, haja vista que deve ser adotado o regime jurídico estatutário para seus servidores por
se tratar de fundações públicas, mas suas contratações prescindem de prévia licitação.
Comentários
A alternativa D está correta e corresponde ao gabarito da questão.
A alternativa A está incorreta. A lei é constitucional. Ver comentários feitos na alternativa D.
Acrescente-se que prevalece o entendimento de que as fundações públicas não sofrem controle por parte
do Ministério Público previsto no art. 66 do Código Civil. Isto porque a disposição do Código Civil é específica
ao mencionar apenas as fundações privadas, que, caso não fossem fiscalizadas pelo parquet, não sofreriam
qualquer outro tipo de controle, o que seria inadmissível, tendo em vista se tratar de entidades sem fins
lucrativos e voltadas para interesses sociais relevantes.
Em segundo lugar, as fundações públicas já sofrem controle por parte da Administração Pública direta e pelo
Tribunal de Contas, o que se revela suficiente para tutela de seus objetivos institucionais. Estabelecer um
terceiro tipo de controle prejudicaria o desempenho das atividades das fundações públicas.
A alternativa B está incorreta. De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:
As fundações públicas de direito privado não fazem jus à isenção das custas processuais (REsp
1.409.199-SC).
Uma vez que integram a Administração Pública indireta estão sujeitas ao controle finalístico (ver comentários
feitos na alternativa D).
A alternativa C está incorreta. A lei é constitucional. Ver comentários feitos na alternativa D.
O regime jurídico adotado será o celetista (o regime estatutário será observado apenas quando se tratar
fundações de Direito público) e haverá isenção de custas processuais (REsp 1.409.199-SC).
135
A alternativa D está correta. De acordo com o entendimento do STF:
É constitucional a legislação estadual que determina que o regime jurídico celetista incide sobre as
relações de trabalho estabelecidas no âmbito de fundações públicas, com personalidade jurídica de
direito privado, destinadas à prestação de serviços de saúde. STF. Plenário. ADI 4247/RJ, Rel. Min.
Marco Aurélio, julgado em 3/11/2020 (Info 997).
Ainda, há que se mencionar que o regime jurídico aplicável às fundações públicas de Direito privado é
híbrido, tendo em vista que o regime privado sofre derrogações por parte Direito público, uma vez que essas
entidades integram a Administração Pública indireta. Portanto, uma vez que compõem a estrutura da
Administração Pública, as fundações públicas (tanto de Direito público quanto de Direito privado), sofrem o
controle finalístico (tutela administrativa ou supervisão ministerial) por parte da Administração Pública
direta, não havendo qualquer tipo de hierarquia ou subordinação entre elas. Além do controle finalístico,
também sofrem controle por parte dos Tribunais de Contas dos respectivos entes federados a que estão
vinculadas, conforme art. 71, II, CF.
A alternativa E está incorreta. A contratação será sempre precedida de concurso público, atendendo à regra
do art. 37, II, CF, aplicável à toda a Administração Pública, direta e indireta. Entretanto, os funcionários
contratados mediante concurso público se submetem ao regime jurídico trabalhista (CLT), não incidindo o
regime estatutário, ao contrário do que ocorre com as fundações de Direito público.
Por se tratar de pessoa jurídica integrante da Administração Pública indireta, a contratação de obras e
serviços e a compra de bens das fundações públicas de Direito privado devem ser precedidos de licitação,
conforme art. 37, XXI, CF.
11. (FUNDEP / Promotor / MPE-MG / 2021) Quanto ao tema da administração pública, assinale a
alternativa CORRETA:
a) Pelo princípio da imputação volitiva, característica da teoria do órgão, a atividade exercida por agente que
não tenha investidura legítima não pode ser imputada à pessoa jurídica de direito público.
B) O órgão, por ser despersonalizado, apenas integra a pessoa jurídica de direito público, razão pela qual não
pode, em nenhuma hipótese, figurar em qualquer dos polos de uma relação processual.
C) As decisões prolatadas pelas agências reguladoras, a despeito da autonomia decisória no exercício da

função do controle de determinadas atividades públicas e privadas de interesse social, devem indicar os
motivos de fato e de direito que as determinam, inclusive quanto à edição ou não de atos normativos.
D) As autarquias, conquanto dotadas de personalidade jurídica de direito público, praticam atos

administrativos de direito privado, os quais são considerados atos de autoridade para fins de controle de
legalidade por mandado de segurança.
Comentários
(A) ERRADA. Diversas teorias buscam explicar a relação entre o Estado e os agentes públicos que o compõem
e manifestam a sua vontade. As três principais teorias são as seguintes:
136

órgão público.
No caso do agente de fato, o sujeito foi investido em cargo, emprego ou função pública de forma irregular,
ou seja, ocorreu alguma ilegalidade em sua investidura ou impedimento legal para a prática do ato. É o caso,
por exemplo, da nulidade do concurso público, quando o agente será destituído do cargo com efeitos
retroativos ou o caso do agente que não preencheu todos os requisitos para a posse (apresentou diploma
falso, por exemplo), dentre outros. O mesmo ocorre quando o agente público estava suspenso na data da
prática do ato.
Neste caso, o sujeito possui apenas aparência de agente público. Por este motivo, considerando
que o ato administrativo possui aparência de legalidade, surge a teoria da aparência, impedindo
que o terceiro beneficiado de boa-fé seja prejudicado. Assim, o ato será considerado válido, ou,
pelo menos, os efeitos decorrentes do ato que beneficiam terceiros de boa-fé.
(B) ERRADA. Excepcionalmente, é possível que determinados órgãos possam ingressar com ação judicial para
defesa de suas prerrogativas institucionais, sendo dotados de capacidade processual ou personalidade
judiciária excepcional. São hipóteses reconhecidas pela lei e pela jurisprudência.
Por outro lado, a jurisprudência estabelece a capacidade processual de determinados órgãos públicos que
preenchem os seguintes requisitos cumulativos, independentemente de lei expressa autorizando:

(C) CERTA. Com a lei 13.848 de 2019, estabeleceu-se um regime jurídico para as agências reguladoras. Seu
art. 5º dispõe:
Art. 5º A agência reguladora deverá indicar os pressupostos de fato e de direito que

determinarem suas decisões, inclusive a respeito da edição ou não de atos normativos.
(D) ERRADA. Autarquia é uma pessoa jurídica, submetida ao regime jurídico de Direito Público, criada
diretamente por meio de lei para desenvolver atividades típicas de Estado, integrando a Administração
Público indireta. São dotadas de autonomia administrativa e financeira e patrimônio próprio.
137
Os atos das autarquias são atos administrativos, que exigem os mesmos requisitos e elementos
(competência, finalidade, forma, motivo e objeto) e gozam das mesmas prerrogativas (presunção de
legitimidade e veracidade, imperatividade e autoexecutoriedade). Apenas excepcionalmente essas
entidades emitem atos de características privadas.
Além disso, os atos administrativos emitidos pelas autarquias estão sujeitos aos mesmos controles dos atos
administrativos em geral, tais como o mandado de segurança, ação popular, dentre outros.
12. (MPE-SC / Promotor / MPE-SC / 2019 - adaptada) julgue a afirmação a seguir:

Os consórcios públicos previstos na Lei n. 11.107/2005 poderão ser contratados pela administração direta
ou indireta dos entes da Federação consorciados por meio de licitação.
Comentários
A assertiva está ERRADA. A questão cobrou o conhecimento da letra fria da lei 11.107/05, que prevê, no art.
2º, §1º, III, hipótese de dispensa de licitação. Vejamos:
O erro da assertiva consiste em afirmar que os consórcios públicos poderão ser contratados pela
administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados por meio de licitação. A banca
considerou que o inciso III estabeleceu uma hipótese de licitação dispensada.

Nos moldes da Lei n. 11.107/2005, o consórcio público é contrato administrativo multilateral, firmado entre
entidades federativas, para persecução de objetivos comuns, resultando na criação de uma nova pessoa
jurídica de direito público, caso em que recebe o nome de associação pública, ou de direito privado.
Comentários
A assertiva está CORRETA. Consórcio público é a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da
sem fins econômicos
14. (MP-MS / Promotor / MP-MS / 2018) No que se refere às fundações públicas, é correto afirmar:
a) Cabe ao Ministério Público Federal o encargo de velar por todas as fundações governamentais, quando
sediadas no Distrito Federal e nos Territórios.
138
b) Somente as fundações autárquicas gozam da prerrogativa prevista no artigo 496, inciso I do Código de
Processo Civil, que trata do duplo grau de jurisdição obrigatório.
c) O regime jurídico aplicável às fundações públicas de direito privado, inclusive quanto à constituição e ao
registro, é exclusivamente de direito público, em razão do disposto no artigo 5º, § 3º do Decreto Lei n.
200/1967, que veda expressamente que lhes sejam aplicáveis as disposições do Código Civil.
d) Por força da previsão expressa contida no § 2º do artigo 150 da Constituição Federal, somente as
fundações públicas de direito público gozam da imunidade tributária relativa aos impostos sobre renda, o
patrimônio e os serviços federais, estaduais e municipais, sendo que, na esteira do entendimento do
Supremo Tribunal Federal, a presunção desta imunidade é juris tantum, cabendo à administração tributária
fazer prova de eventual mudança de destinação dos bens da fundação protegidos pela norma constitucional
inserta no artigo 150, VI, “a”.
e) Segundo entendimento doutrinário prevalente, as fundações públicas de direito público têm a sua criação
autorizadas por lei.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Prevaleceu o entendimento de que as fundações públicas não sofrem
controle por parte do Ministério Público previsto no referido dispositivo. Isto porque a disposição do Código
Civil é específica ao mencionar apenas as fundações privadas, que, caso não fossem fiscalizadas pelo parquet,
não sofreriam qualquer outro tipo de controle, o que seria inadmissível, tendo em vista se tratar de entidades
sem fins lucrativos e voltadas para interesses sociais relevantes.
A alternativa B está correta e é o gabarito da questão. As fundações públicas de Direito público se submetem
ao mesmo regime jurídico aplicável às autarquias, inclusive o duplo grau de jurisdição previsto no art. 496, I,
CPC. Por outro lado, as fundações públicas de direito privado não se enquadram no conceito de “Fazenda
Pública” a elas não se aplicando as prerrogativas processuais previstas para as pessoas jurídicas de direito
público.
A alternativa C está incorreta. Embora se trate de entidade de Direito privado, essas fundações se submetem
a um regime jurídico híbrido, tendo em vista que o regime privado sofre derrogações por parte Direito
público, uma vez que essas entidades integram a Administração Pública indireta. Assim, é equivocado dizer
que as fundações públicas de Direito privado se submetem ao mesmo regime jurídico das fundações
privadas.
A alternativa D está incorreta. As fundações públicas de direito privado gozam da imunidade recíproca
prevista no art. 150, VI, a e §2º, tendo em vista que o dispositivo faz menção a fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público de forma geral, não fazendo qualquer distinção.
A alternativa E está incorreta. As fundações públicas de Direito público são criadas da mesma forma que as
autarquias, ou seja, diretamente por meio de lei cuja iniciativa é, em regra, do Chefe do Poder Executivo. A
extinção segue o princípio da paridade (simetria) das formas jurídicas.
139
Defensor
15. (CESPE / Defensor / DPE-DF / 2019) A respeito da organização administrativa e de poderes e

deveres da administração pública, julgue o item seguinte.
É admitida a criação de autarquia por iniciativa de deputado federal, desde que este encaminhe o respectivo
projeto de lei à Câmara dos Deputados e que a matéria verse estritamente sobre a criação da entidade.
Comentários
A assertiva está ERRADA. Em regra, a iniciativa do projeto de lei que cria ou extingue as Autarquias é do
Chefe do Poder Executivo, a teor do art. 61, §1º, II, b e e da CF. Entretanto, caso o Poder Judiciário ou o
Poder Legislativo decidam por criar uma dessas entidades no âmbito de suas estruturas, a iniciativa de lei
será do respectivo representante da instituição.

A distribuição de competências a órgãos subalternos despersonalizados, como as secretarias-gerais, é
modalidade de descentralização de poder.
Comentários
A assertiva está ERRADA. A descentralização, de modo geral, é a transferência de determinada atividade

Estado.
Público.
A assertiva apresentou o conceito de desconcentração, que consiste na distribuição de atribuições, dentro

de uma mesma pessoa jurídica, entre os órgãos internos, que não possuem personalidade jurídica. Este
fenômeno decorre do poder hierárquico da Administração Pública, que pode atribuir funções dentro de sua
estrutura organizacional, existindo uma relação de subordinação.
17. (FCC / Defensor / DPE-RS / 2018) Acerca da desconcentração e descentralização, é correto afirmar:
a) A descentralização se consubstancia na transferência de poderes e atribuições para um sujeito de direito
distinto e autônomo.
b) A criação de uma autarquia se consubstancia em uma desconcentração.
c) Ocorre descentralização quando há criação de um Ministério pelo Presidente da República, atribuindo-lhe
parcela de competência que, até então, era sua.
d) Na desconcentração nunca haverá a criação de novos órgãos públicos.
e) A distribuição interna de competências é hipótese de descentralização.
Comentários
140
A alternativa A está correta e é o gabarito da questão. A descentralização, de modo geral, é a transferência

de determinada atividade administrativa para uma outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou não da
estrutural organizacional do Estado.
Público.
A alternativa B está incorreta. A criação de autarquia, assim como a criação de qualquer outra pessoa jurídica
integrante da administração indireta, decorre do movimento de descentralização.
A desconcentração cria órgãos, distribuindo competências entre eles e mantendo uma relação de
subordinação hierárquica.
A alternativa C está incorreta. Os ministérios são órgãos públicos. Os órgãos públicos são o resultado da
desconcentração administrativa, em que um ente político (integrante da Administração Pública direta) ou
um ente administrativo (integrante da Administração Pública indireta), decidem repartir as suas
competências internamente.
A descentralização, de modo geral, é a transferência de determinada atividade administrativa para uma

outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou não da estrutural organizacional do Estado.
A alternativa D está incorreta. A desconcentração é a distribuição de atribuições, dentro de uma mesma

pessoa jurídica, entre os órgãos internos, que não possuem personalidade jurídica. Este fenômeno decorre
do poder hierárquico da Administração Pública, que pode atribuir funções dentro de sua estrutura
organizacional, existindo uma relação de subordinação.
A alternativa E está incorreta. A desconcentração é a distribuição de atribuições, dentro de uma mesma

organizacional, existindo uma relação de subordinação.
Procurador
18. (PGM-Natal/2023) Acerca das formas de execução das funções administrativas, assinale a opção
correta.
a) As autarquias exercem suas funções de forma desconcentrada.
b) A administração pública indireta desempenha suas funções administrativas de forma concentrada.
c) A presidência da República, por meio de seus ministérios exercem funções administrativas de forma
descentralizada.
141
d) A administração pública direta realiza a função administrativa direta de forma desconcentrada.
e) A distribuição de competências, na forma descentralizada, se dá internamente entre órgãos de uma

Comentários
A alternativa correta é a Letra D.
A desconcentração é a distribuição de competências entre os órgãos internos de uma mesma pessoa

jurídica. Este fenômeno decorre do poder hierárquico da Administração Pública, que pode atribuir funções
dentro de sua estrutura organizacional, por meio de uma relação de subordinação.
mesma pessoa jurídica. Exemplo desta técnica de organização é a criação de Ministérios, Secretarias,
subsecretarias etc.
Já a descentralização administrativa é a transferência, pelo ente político federado, de determinada atividade

a uma outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou não da estrutura estatal.
Assim, a Administração Pública Direta realiza sua função administrativa de forma desconcentrada, com a
criação de órgãos.
A alternativa A está incorreta, pois as autarquias, pessoas jurídicas de direito público integrantes da
administração indireta, são expressões da descentralização administrativa.
A alternativa B está incorreta, pois a administração pública indireta desempenha suas funções de forma
descentralizada, com a criação de entes personificados, como as autarquias, fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista.
A alternativa C está incorreta, pois a Presidência exerce suas funções de forma desconcentrada, e não de
forma descentralizada, conforme comentário da Letra A.
A alternativa E está incorreta, pois a distribuição de competências internamente entre órgãos de uma mesma
pessoa jurídica é o fenômeno da desconcentração, e não da descentralização.
19. (PGM-SP/Cebraspe/2023) O município de São Paulo pretende celebrar dois protocolos de

intenções para consórcios públicos, sendo um com o município de Campinas e o outro com o estado de
São Paulo. Nessa situação hipotética, nos termos da Lei 11.107/2005, os referidos contratos de consórcio
público serão celebrados com a ratificação do protocolo de intenções mediante,
a) decreto, e a área de atuação de ambos os consórcios será a área territorial do município de São Paulo.
b) decreto, e a área de atuação do consórcio público com o estado de São Paulo será a área territorial do
município de São Paulo.
142
c) portaria administrativa, e a área de atuação de ambos os consórcios será a área territorial do município
de São Paulo.
d) lei, e a área de atuação de ambos os consórcios será a área territorial do município de São Paulo.
e) lei, e a área de atuação do consórcio público com o estado de São Paulo será a área territorial do município
de São Paulo.
Solução completa
A alternativa correta é a letra E.
A presente questão tratou de aspectos pertinentes aos consórcios públicos, em especial no que se refere à
forma pela qual são constituídos, assim como no tocante aos limites territoriais das respectivas áreas de
atuação.
As alternativas A, B e C estão incorretas. Isto porque afrontam o disposto no art. 5º, caput, da Lei
11.107/2005, que estabelece que o instrumento adequado para ratificação do protocolo de intenções, em
ordem à celebração de consórcio público, é a lei, e não um decreto ou uma portaria administrativa.
Neste sentido, confira-se:
“Art. 5º O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do
protocolo de intenções.”
Logo, por disporem contra o texto explícito da norma de regência da matéria, confirma-se o desacerto das
opções A, B e C.
A alternativa D está incorreta. Em relação ao consórcio do município de São Paulo com o município de
Campinas, a área de atuação deveria corresponder à soma dos territórios destes dois municípios.
Esta conclusão é retirada do teor do art. 4º, §1º, I, da Lei 11.107/2005, na linha do qual, para fins de definição
de tal área de atuação, deve-se considerar a soma dos territórios dos municípios envolvidos, quando o
consórcio público for constituído somente por Municípios, exatamente como seria o caso ora versado .
Art. 4º [...]
§ 1º Para os fins do inciso III do caput deste artigo, considera-se como área de atuação do
consórcio público, independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde
à soma dos territórios:
I – dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por Municípios ou por
um Estado e Municípios com territórios nele contidos [...].
Fixada tal premissa, é equivocado, pois, aduzir que ambos os consórcios descritos pela Banca teriam área de
atuação correspondente ao município de São Paulo, tão somente.
143
A alternativa E está correta. Aplicando-se a mesma norma do art. 4º, §1º, I, da Lei 11.107/2005, indicada
anteriormente, conclui-se que o consórcio com o estado de São Paulo teria como área de atuação a área
territorial do município de São Paulo. Sem reparos ao presente item, portanto.
Solução rápida
As alternativas A, B e C estão incorretas. Isto porque afrontam o disposto no art. 5º da Lei 11.107/2005, que
estabelece que o instrumento adequado para ratificação do protocolo de intenções, em ordem à celebração
de consórcio público, é a lei, e não decreto ou portaria administrativa.
A alternativa D está incorreta. Em relação ao consórcio com o município de Campinas, a área de atuação
deveria corresponder à soma dos territórios dos municípios de São Paulo e de Campinas, por força do art.
4º, §1º, I, da Lei 11.107/2005. Equivocado, pois, aduzir que ambos os consórcios teriam área de atuação
correspondente ao município de São Paulo, tão somente.
A alternativa E está correta. Aplicando-se a mesma norma do art. 4º, §1º, I, da Lei 11.107/2005, conclui-se
que o consórcio com o estado de São Paulo teria como área de atuação a área territorial do município de
São Paulo. Sem reparos ao presente item, portanto.
20. (PGM-SP/Cebraspe/2023) Conforme a Lei 13.303/2016, a atribuição de implementar e

supervisionar os sistemas de gestão de riscos e de controle interno estabelecidos para a prevenção e
mitigação dos principais riscos a que está exposta a empresa pública ou a sociedade de economia mista
compete
a) ao acionista controlador.
b) ao conselho de administração.
c) ao conselho fiscal.
d) à diretoria.
e) ao comitê de auditoria estatutário.
Solução completa
A alternativa correta é a letra B.
A presente questão limitou-se a demandar conhecimentos pertinentes à Lei 13.303/2016, conhecida como
Estatuto das Empresas Estatais, mais precisamente no que tange à competência ali fixada para fins de
implementar e supervisionar os sistemas de gestão de riscos e de controle interno estabelecidos para a
prevenção e mitigação dos principais riscos a que estão expostas tais entidades administrativas.
Em assim sendo, cumpre acionar a norma do art. 18, II, do aludido diploma legal, que ora transcrevo para
maior comodidade do prezado leitor:
144
“Art. 18. Sem prejuízo das competências previstas no art. 142 da Lei 6.404, de 15 de dezembro
de 1976, e das demais atribuições previstas nesta Lei, compete ao Conselho de Administração:
(...)
II - implementar e supervisionar os sistemas de gestão de riscos e de controle interno

estabelecidos para a prevenção e mitigação dos principais riscos a que está exposta a empresa
pública ou a sociedade de economia mista, inclusive os riscos relacionados à integridade das
informações contábeis e financeiras e os relacionados à ocorrência de corrupção e fraude;”
Ora, a simples leitura deste preceito legal revela que tal competência restou atribuída ao Conselho de
Administração das empresas estatais.
Firmada esta premissa, não podem remanescer dúvidas de que apenas a letra B indica a resposta correta da
questão.
A identificação do item acertado, neste caso, elimina, por si só, as demais alternativas, porquanto estas
citaram outros órgãos supostamente competentes, em franca divergência à norma acima transcrita. Logo,
as alternativas A, C, D e E estão incorretas.
Solução rápida
De acordo com o art. 18, II, da Lei 13.303/2016 (Estatuto da Empresas Estatais), a competência para
implementar e supervisionar os sistemas de gestão de riscos e de controle interno estabelecidos para a
prevenção e mitigação dos principais riscos a que está exposta a empresa pública ou a sociedade de
economia mista, foi atribuída ao Conselho de Administração.
A identificação do item correto, neste caso, elimina, por si só, as demais alternativas, porquanto citaram
outros órgãos supostamente competentes, destoando da norma acima indicada. Assim sendo, estão
incorretas.
21. (AGU/Advogado da União/2023) De acordo com o disposto da Lei nº 13.303/2016, compete ao

comitê de auditoria estatutário das empresas estatais
a) estabelecer política de porta-vozes com vistas a eliminar o risco de contradição entre informações de
diversas áreas e as dos executivos da empresa pública ou da sociedade de economia mista.
b) discutir, aprovar e monitorar decisões que envolvam práticas de governança corporativa, relacionamento
com partes interessadas, política de gestão de pessoas e código de conduta dos agentes.
c) preservar a independência do conselho de administração no exercício de suas funções.
d) opinar sobre a contratação e destituição de auditor independente.
e) implementar e supervisionar os sistemas de gestão de riscos e de controle interno estabelecidos para a
economia mista.
145
Comentários
Todas as alternativas são competências de diversos órgãos das empresas estatais.
A alternativa A está incorreta porque essa é uma das competências do Conselho de Administração (art. 18,
III)
A alternativa B está incorreta porque essa também é uma das competências do Conselho de Administração
(Art. 18, I)
A alternativa C está incorreta pois é uma competência do acionista controlador. (art. 14, II)
A alternativa D está CORRETA, pois é uma competência do comitê de auditoria estatutário. (art. 24, §1º,
inciso I, da Lei nº 13.303/2016)
A alternativa E está incorreta, pois é uma competência do conselho de administração. (art. 18, inciso II, Lei
nº 13.303/2016)
22. (AGU/Procurador Federal/2023) Considerando as disposições contidas no Decreto-Lei no

200/1967, que estabelece a organização da administração federal assinale a opção correta.
A administração direta constitui-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República, dos ministérios e das agências reguladoras e agências executivas.
A fundação pública constitui-se como entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam
execução por órgãos ou entidades de direito público, sem autonomia administrativa e sem patrimônio
próprio e funcionamento custeado exclusivamente com recursos da União.
O Poder Executivo é exercido pelo presidente da República e pelos ministros de Estado, de forma
independente, os quais exercem sua competência constitucional, legal e regulamentar paralelamente aos
órgãos que compõem a administração federal.
As entidades compreendidas na administração indireta são dotadas de personalidade jurídica própria e se
vinculam ao ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade; entre as
referidas entidades incluem-se as autarquias, as empresas públicas e as fundações públicas.
A autarquia caracteriza-se como ente de serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública que, requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira centralizada.
Comentários 37
37 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 8ª edição. Rio de Janeiro: Editora Gen, 2020. p. 155 – 165.
146
A alternativa correta é a letra D.
Nos termos do art. 2º do Decreto-Lei 200/67, os órgãos que compõem a Administração Federal prestam
auxílio ao Presidente da República e dos Ministros de Estado no exercício de suas atribuições e competências
constitucionais. Neste contexto, o termo “Administração” pode ser compreendida a partir de duas acepções
distintas: uma subjetiva e outra objetiva.
No que tange ao sentido subjetivo, formal ou orgânico do termo, afirma Rafael Carvalho Rezende Oliveira
que “(...) são as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes públicos que exercem atividades administrativas
(ex.: órgãos públicos, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações estatais).”
A acepção objetiva, por sua vez, refere-se à “(...) própria função ou atividade administrativa (ex.: poder de
polícia, serviços públicos, fomento e intervenção do Estado no domínio econômico).” (OLIVEIRA, p. 155).
Pois bem, quanto à administração pública em seu sentido subjetivo, há, ainda, uma divisão dos seus órgãos
em administração direta e indireta, categorização esta trazida expressamente pelo Decreto-Lei 200/1967.
Assim, nos termos do art. 4º do referido decreto, “A Administração Federal compreende: I - A Administração
Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e
dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas
de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Emprêsas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d)
fundações públicas”.
É conferido às entidades da administração pública indireta – em menor ou maior grau, a depender da espécie
– autonomia para coordenar e gerir as suas atividades. No entanto, vige no neste âmbito o princípio do
controle, que “significa que as entidades administrativas, a despeito da sua autonomia, encontram-se
vinculadas ao Ente federativo respectivo” (OLIVEIRA, p. 161). Trata-se de princípio trazido expressamente no
art. 4º, parágrafo único, Decreto-Lei 200/1967, segundo o qual “As entidades compreendidas na
Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua
principal atividade”. Referida previsão se justifica, na medida em que “não se poderia admitir que o Estado
instituísse uma entidade administrativa que escapasse, por completo, de alguma forma de controle”.
(OLIVEIRA, p. 155).
Aprofundando a perspectiva conceitual da administração indireta, o art. 5º do Decreto-Lei 200/1967 traz a

definição de cada espécie de entes compreendidos na esfera indireta da administração, destacando-se, para
fins da resolução da presente questão, o seu inc. I, segundo o qual: “Autarquia - o serviço autônomo, criado
por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada”, bem como o inc. IV, que dispõe: “Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes”.
Nestes termos:
147
A alternativa A está incorreta, uma vez que não se encontra no conceito de Administração Direta os serviços
integrados na estrutura das agências reguladoras e agências executivas, nos termos do art. 4º, inc. I, do
Decreto-Lei no 200/1967.
A alternativa B está incorreta, uma vez que a fundação pública possui autonomia administrativa, patrimônio
próprio, assim como seu funcionamento pode ser custeado por recursos de outras fontes além daqueles
advindos da União, nos termos do art. 5º, inc. IV, do Decreto-Lei no 200/1967.
A alternativa C está incorreta, na medida em que os órgãos que compõem a administração federal prestam
auxílio ao Presidente da República e aos Ministros de Estado, nos termos do art. 1º do Decreto-Lei no
200/1967.
A alternativa D está correta, em função do art. 4º, parágrafo único, bem como do art. 4º, inc. II, alíneas, do
Decreto-Lei no 200/1967.
A alternativa E está incorreta, uma vez que a gestão das autarquias é administrativa e financeiramente
descentralizada, nos termos do art. 5º, inc. I, do Decreto-Lei no 200/1967.
23. (AGU/Procurador Federal/2023) Julgue os seguintes itens, concernentes às autarquias,

fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
I Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo a decreto legislativo, neste último caso, a definição
das áreas de sua atuação.
II A criação de subsidiárias de autarquias, empresas públicas, sociedade de economia mista e fundação, bem
como a participação de qualquer delas em empresa privada, independe de autorização legislativa.
III É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de
horários, a de dois cargos de professor; a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; a de dois
cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas.
IV A proibição da acumulação de cargos públicos estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas,
direta ou indiretamente, pelo poder público.
V As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem assegurando-se o direito de regresso contra o
responsável a terceiros, apenas nos casos de dolo.
Estão certos apenas os itens
I e II.
III e IV.
IV e V.
I, II e III.
III, IV e V.
148
Comentários 38
A alternativa correta é a letra B, uma vez que apenas os itens III e IV estão corretos.
A questão versa, em suma, acerca da criação de alguns dos entes da administração pública indireta, da
acumulação de cargos públicos e da responsabilidade civil no âmbito da administração pública, assuntos
tratados de forma expressa no art. 37 da Constituição Federal.
Acerca da instituição dos entes da administração pública indireta, o art. 37, inc. XIX, da Constituição Federal
prevê que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação”. Conforme se depreende, trata-se da previsão expressa da incidência do
princípio da reserva legal.
Do referido dispositivo, extrai-se, ainda, uma diferenciação quanto ao procedimento de instituição das
pessoas jurídicas de direito público e privado, sendo que “Enquanto as pessoas jurídicas de direito público
(autarquias e fundações públicas de direito público) são instituídas diretamente pela lei, as pessoas jurídicas
de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito
privado) são criadas, após autorização legal, por meio do registro dos respectivos atos constitutivos, como
se exige para as pessoas jurídicas privadas em geral (art. 45 do CC)” (OLIVEIRA, p. 160).
O princípio da reserva legal acima mencionado aplica-se, igualmente, à criação de subsidiárias, por se tratar
de previsão expressa no art. 37, inc. XX, da Constituição Federal: “depende de autorização legislativa, em
cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação
de qualquer delas em empresa privada”. A esse respeito, cumpre pontuar ressalva segundo a qual “(...) não
é necessária lei específica para a instituição de cada subsidiária, bastando a autorização genérica, contida na
lei que autorizou a instituição das estatais, conforme já decidiu o STF” (OLIVEIRA, p. 160).
No que tange à acumulação de cargos públicos, o art. 37, inc. XVI, da Constituição Federal prevê que “é
vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários,
observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: a) a de dois cargos de professor; b) a de um cargo de
professor com outro técnico ou científico; c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
saúde, com profissões regulamentadas”.
Referida regra “(...) estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas,
sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo
poder público”, nos termos do art. 37, inc. XVII, da Constituição Federal.
A esse respeito, importante ressaltar que o teto remuneratório deve incidir individualmente sobre cada
cargo acumulado, nos termos de entendimento fixado pelo STF: “Nos casos autorizados constitucionalmente
38 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 8ª edição. Rio de Janeiro: Editora Gen, 2020. p. 160 e 1137-
1338.
149
de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal
pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto
remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público” (STF, RE 612.975/MT, Rel. Min. Marco
Aurélio, publicação em 08.09.2017 - Temas 377 e 384 - Info. 862).
Por fim, o fundamento constitucional da responsabilidade civil da Administração Pública encontra-se

esculpido no art. 37, § 6º, segundo o qual “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Do referido dispositivo constitucional, extrai-se a denominada teoria do risco administrativo, por meio do
qual se “(...) pressupõe que o Estado assume prerrogativas especiais e tarefas diversas em relação aos
cidadãos que possuem riscos de danos. (...) Dessa forma, a coletividade, que se beneficia com a atividade
administrativa, tem o ônus de ressarcir aqueles que sofreram danos em razão dessa mesma atividade. Trata-
se da adoção do princípio da repartição dos encargos sociais, vinculado ao princípio da igualdade (isonomia).”
(OLIVEIRA, p. 1137 - 1138). No entanto, cumpre pontuar que o ordenamento jurídico brasileiro também
adota, em casos excepcionais, a teoria do risco integral, segundo a qual “(...) o Estado assumiria
integralmente o risco de potenciais danos oriundos de atividades desenvolvidas ou fiscalizadas por ele.
Enquanto a teoria do risco administrativo admite a alegação de causas excludentes do nexo causal por parte
do Estado, a teoria do risco integral afasta tal possibilidade” (OLIVEIRA, p. 1138).
Neste sentido:
O item I está incorreto, na medida em que as áreas de atuação das fundações devem ser definidas por lei
complementar, nos termos do art. 37, inc. XIX, da Constituição Federal.
O item II está incorreto, uma vez que o texto constitucional prevê de forma expressa ser necessária
autorização legislativa a criação de subsidiárias, nos termos do art. 37, inc. XX, da Constituição Federal.
O item III está correto, por ser a literalidade do art. 37, inc. XVI, alíneas, da Constituição Federal.
O item IV está correto, por ser a literalidade do art. 37, inc. XVII, da Constituição Federal.
O item V está incorreto, uma vez as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes causarem também a título de culpa, nos
termos do art. 37, § 6º, da Constituição Federal.
24. (AGU/Procurador Federal/2023) Assinale a opção correta com base na Lei no 11.107/2005,
que estabelece as normas gerais de contratação de consórcios públicos.
a) O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de
protocolo de intenções, dispensando-se a publicação deste na imprensa oficial.
b) Para a celebração do contrato de consórcio público, o protocolo de intenções deve ser ratificado por
decreto legislativo.
c) À referida lei não autoriza a celebração de convênios entre a União e os consórcios públicos com o
objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas.
150
d) O consórcio público com personalidade jurídica de direito público não integra a administração
indireta dos entes da Federação consorciados.
e) Os consórcios públicos na área de saúde deverão obedecer aos princípios, diretrizes e normas que
regulam o Sistema Único de Saúde (SUS).
Comentários 39
A contextualização do consórcio público pressupõe lembrar que o Brasil foi constituído sob o modelo
federativo de forma de Estado, em que o poder político é repartido entre diferentes entes. A referida divisão
de poder, no ordenamento jurídico pátrio, deu-se com uma base cooperativa, em que há uma classificação
das competências em comuns (competência material compartilhada entre os entes, prevista no 23 da
Constituição Federal), concorrentes (competência legislativa compartilhada entre os entes, prevista no 24
da Constituição Federal), exclusiva (competência material atribuída apenas à União, nos termos do art. 21
da Constituição Federal) e privativa (competência legislativa atribuída apenas à União, conforme art. 22 da
Constituição Federal).
Como forma de promover a atividade administrativa com mais eficiência, admite a Constituição Federal,
naquelas competências comuns entre os entes federativos, que se lance mão de mecanismo de gestão
compartilhada de atividade, por meio da qual se coordena esforços no sentido de um mesmo objetivo. Assim,
dispõe o art. 241 do texto constitucional que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federad os,
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.
Neste contexto, a Lei 11.107/2005 teve por objetivo regular o instrumento do consórcio público,
representando “(...) novo marco regulatório dos consórcios públicos. Até o advento desta Lei, não havia
tratamento normativo homogêneo do instituto e a doutrina procurava estabelecer as principais
características do consórcio” (OLIVEIRA, 268). Dentre as características trazidas pelo referido diploma legal,
depreende-se o caráter contratual dos consórcios (art.3º), a instituição de pessoa jurídica de direito público
ou privado (art. 1º, § 1º, e 6º), exigindo-se, para tanto autorização legislativa (art. 5º).
Feita a introdução acima, verifica-se:
A alternativa A está incorreta. A primeira parte da assertiva está correta, nos termos do art. 3º da Lei
11.107/2005: “O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia
subscrição de protocolo de intenções”. No entanto, a última parte está incorreta, uma vez que o protocolo
de intenções deverá ser publicado na imprensa oficial, nos termos do art. 4º, § 5º, do diploma legal: “São
39 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 8ª edição. Rio de Janeiro: Editora Gen, 2020. p. 268.
151
cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam: (...) O protocolo de intenções deverá
ser publicado na imprensa oficial”.
A alternativa B está incorreta, uma vez que a ratificação do protocolo de intenções deve ser realizada por
meio de lei, nos termos do art. 5º da Lei 11.107/2005: “O contrato de consórcio público será celebrado com
a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções”.
A alternativa C está incorreta, uma vez que é possível a descentralização por meio de convênios, nos termos
do art. 14 da Lei 11.107/2005: “A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o
objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas”.
A alternativa D está incorreta, na medida em que o consórcio público de direito público integra a
administração indireta, nos termos do art. 6º, § 1º, da Lei 11.107/2005: “O consórcio público com
personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação
consorciados”.
A alternativa E está correta, por se tratar da literalidade do art. 1º, § 3º, da Lei 11.107/2005: “Os consórcios
públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema
Único de Saúde – SUS”.
25. (AGU/Procurador Federal/2023) Assinale a opção correta no que se refere às características

e constituição das empresas públicas e sociedades de economia mista, previstas na Lei no
13.303/2016.
a) A criação de subsidiárias de empresa pública e de sociedade de economia mista depende de
autorização legislativa, mas é livre a participação de qualquer delas em empresa privada, cujo objeto
social deve estar relacionado ao da investidora.
b) Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União, aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios ou a entidade da
administração indireta.
c) Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público ou privado, com
criação autorizada por lei e com patrimônio próprio e cujo capital social seja integralmente detido
pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal ou pelos municípios.
d) Aplicam-se às empresas públicas as regras previstas na Lei de Sociedade por Ações, ao passo que às
sociedades de economia mista de capital fechado e às suas subsidiárias são aplicadas as normas da
Comissão de Valores Mobiliários.
e) A maioria do capital votante da empresa pública deve permanecer em propriedade da União, do
estado, do Distrito Federal ou do município, não se admitindo no capital a participação de outras
pessoas jurídicas de direito público interno.
Comentários
152
As empresas públicas e sociedades de economia mista fazem parte da estrutura da Administração Pública
Indireta, nos termos do art. 4º, inc. II, alíneas b e c, do Decreto-Lei 200/1967: “A Administração Federal
compreende: (...) II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurídica própria: (...) b) Emprêsas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista (...)”.
Trata-se da forma por meio da qual o Estado explora atividade econômica (art. 2º, da Lei 13.303/2016)
A esse respeito, a Constituição Federal determina que lei ordinária seja editada para fins de ordenação do
regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista, conforme se extrai do art. 173, § 1º,
da Constituição Federal: “A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização
de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (...)”.
Neste contexto, o diploma que acabou por regulamentar a matéria é a Lei 13.303/2016.
Já nas disposições preliminares do referido estatuto, é trazido o conceito legal de empresa pública e de
sociedade de economia mista. A primeira conceitua-se como “(...) entidade dotada de personalidade jurídica
de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é
integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios” (art. 3º).
Ressalta-se que o critério trazido no dispositivo acima não exclui a possibilidade de outras pessoas jurídicas
de direito público interno integrarem o capital social, desde que a maioria do capital votante permaneça em
propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, nos termos do art. 3º, parágrafo único,
da Lei 13.303/2016.
A sociedade de economia mista, por sua vez, conceitua-se como “(...) a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações
com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a
entidade da administração indireta (art. 4º).
Por fim, ressalta-se que a criação de ambas as figuras depende de “(...) prévia autorização legal que indique,
de forma clara, relevante interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional, nos termos do caput do
art. 173 da Constituição Federal”, conforme art. 2º, §1º, da Lei 13.303/2016. A constituição de suas
subsidiárias igualmente requer de autorização legal, conforme § 2º do dispositivo mencionado.
Nestes termos, tem-se:
A alternativa A está incorreta, pois a participação de empresa pública e de sociedade de economia mista em
empresa privada depende de autorização legislativa, nos termos do art. 2º, § 2, da Lei 13.303/2016.
A alternativa B está correta, pela literalidade do art. 4º da Lei 13.303/2016: “Sociedade de economia mista
é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma
de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao
Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta”.
A alternativa C está incorreta, na medida em que empresa pública é tão somente de direito privado nos
termos do art. 3º da Lei 13.303/2016.
153
A alternativa D está incorreta, pois é à sociedade de economia mista se aplica a Lei de Sociedade Anônima,
nos termos do art. 4º da Lei 13.303/2016.
A alternativa E está incorreta, pois se admite a participação de pessoas jurídicas de direito público interno,
nos termos do art. 3º, parágrafo único, da Lei 13.303/2016.
26. (CEBRASPE / PGE-CE / 2021) De acordo com a Lei n.º 11.107/2005, no caso de gestão associada de
serviços públicos, será nula a cláusula do contrato de consórcio público que preveja que o estado
consorciado fará, em benefício do consórcio, uma
(A) doação de bens móveis infungíveis.
(B) cessão de uso de bens imóveis desafetados.
(C) contribuição financeira em numerário determinado, fora do rateio.
(D) cessão de servidores públicos sujeitos a regime estatutário.
Comentários
A alternativa C está correta e corresponde ao gabarito da questão.
A alternativa A está incorreta. De acordo com a Lei n. 11.107/05, art. 4º, § 3º, admite-se a cláusula do
contrato de consórcio que preveja que o estado consorciado faça, em benefício do consórcio, doação,
destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos operadas
por força de gestão associada de serviços públicos, sem estabelecer qualquer diferenciação.
Lei n. 11.107/05, Art. 4º, § 3º - É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas
contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação,
destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos
operadas por força de gestão associada de serviços públicos.
A alternativa B está incorreta. Ver comentários feitos na alternativa A.
A alternativa C está correta. De acordo com a Lei n. 11.107/05, os consorciados somente entregarão recursos
ao consórcio mediante contrato de rateio. Desse modo, eventual cláusula contratual prevendo contribuição
fora do rateio será considerada nula.
Lei n. 11.107/05, Art. 8º Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público
mediante contrato de rateio.
A alternativa D está incorreta. A Lei n. 11.107/05 admite a cessão de servidores entre os entes consorciados
ou os com ele conveniados.
154
Lei n. 11.107/05, Art. 4º, § 4º Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados,
poderão ceder-lhe servidores, na forma e condições da legislação de cada um.
27. (CEBRASPE / PGE-PB / 2021) Conforme Carvalho Filho, pode-se conceituar o órgão público como o
compartimento, na estrutura estatal, a que são cometidas funções determinadas, sendo integrado por
agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado. O conceito moderno de órgão
público é dado pela
A) teoria do mandato.
B) teoria da representação.
C) teoria do consentimento.
D) teoria do órgão.
E) teoria do agente público.
Comentários
Gabarito: LETRA D
Diversas teorias buscam explicar a relação entre o Estado e os agentes públicos que o compõem e
manifestam a sua vontade. As três principais teorias são as seguintes:
a) Teoria do mandato:
De acordo com esta teoria, o agente público deve ser considerado como um mandatário do Estado, ou seja,
um representante cujos poderes foram conferidos por um instrumento de mandato.
A grande crítica que se faz a esta teoria é que o Estado, sendo uma pessoa jurídica abstrata, não dispõe de
vontade própria. Assim sendo, e, considerando que o instrumento de mandato depende de um ato de
manifestação de vontade do outorgante, não seria possível aos entes públicos conferirem mandato aos seus
agentes.
Outro argumento que faz objeção a esta teoria é que, no contrato de mandato, quando o mandatário
exorbita os poderes a ele conferidos pelo contrato, o mandante fica dispensado de cumprir a obrigação.
Neste sentido, se adotada esta teoria, o Estado não responderia perante terceiros quando o agente público
agisse com excesso de poder.
b) Teoria da representação:
Para esta teoria, o agente público agiria como representante do Estado, tal como os responsáveis por pessoas
incapazes (incapacidade civil, como a do menor de idade).
155
Esta teoria não prevalece e sofre críticas por equiparar o Estado ao incapaz. Além disso, por ser o Estado
quem edita as leis, seria verificada a incoerência lógica de que o Estado confere representante a si mesmo.
Outra crítica que se faz é que, em caso de extrapolação dos poderes pelo representante, o Estado estaria
isento de responsabilidade, o que não se verifica no ordenamento jurídico brasileiro.
c) Teoria do órgão (imputação volitiva):
A teoria do órgão, adotada pelo Direito brasileiro, determina que a manifestação de vontade emitida pelo
Assim, quando o agente público emite uma manifestação de vontade, considera-se que foi a própria pessoa
jurídica quem se manifestou. Não existem, no caso, vontades distintas. O agente público exterioriza a
vontade do órgão público, que, por sua vez, é parte integrante do ente estatal.
Utilizando-se da analogia com o corpo humano, entende-se que os órgãos são partes integrantes do “corpo”
estatal, atuando como se fossem verdadeiros braços do estado, dos quais não podem agir de forma
dissociada. Por este motivo é que se convencionou denominar tais centros especializados de competências
Com isto, tem lugar a teoria da imputação volitiva, por meio da qual a vontade manifestada pelo órgão é
imputada ao ente estatal.
O gabarito, portanto, é a LETRA D.
A alternativa A é incorreta, já que, como vimos, não é a teoria adotada modernamente. Como foi exposto,
uma crítica a essa teoria é que o Estado, sendo uma pessoa jurídica abstrata, não dispõe de vontade própria.
A alternativa B é incorreta, já que essa teoria sofreu críticas por equiparar o Estado ao incapaz, não tendo,
portanto, prevalecido hodiernamente.
As alternativa C e E são incorretas, uma vez que a teoria do consentimento e a teoria do agente público não
explicam a relação do agente público com o órgão público e, por isso, não se enquadram no comando da
questão.
28. (FCC / PGE-GO / 2021) O Estado Alfa editou lei autorizativa para constituição de uma sociedade de
economia mista de capital aberto, para fins de exploração do serviço de distribuição de gás canalizado. A
propósito de tal empresa, considere as afirmações:
I. Por explorar serviço público, a empresa goza de todos os privilégios processuais típicos da Fazenda Pública.
II. Como se trata de serviço sob monopólio federal, a empresa estadual atuará como concessionária da União.
III. Apesar de atuar na atividade serviço público, a empresa será regida pela Lei nº 13.303/2016.
156
IV. Apesar de sua natureza estatal, a empresa se sujeita à atuação normativa e fiscalizadora da Comissão de
Valores Mobiliários.
Está correto o que se afirma APENAS em
A) I e IV.
B) II e IV.
C) II e III.
D) I e II.
E) III e IV.
Comentários
O Item I está errado. A jurisprudência entende que quando a estatal tem ações negociadas na Bolsa de
Valores ela não terá todas as prerrogativas de Fazenda Pública (RE 600867).
O Item II está errado. Trata-se de atividade de competência do Estado, na forma do art. 25, §2, da CRFB/88.
O Item III está correto. O art. 1º da Lei 13.303/2016 não restringe a sua aplicabilidade às empresas públicas
e sociedades de economia mista que explorem atividades econômicas, aplicando-se também àquelas que
prestam serviços públicos.
O Item IV está correto. A própria lei 13.303 prevê que a empresa se sujeita à atuação normativa e
fiscalizadora da Comissão de Valores Mobiliários em seus arts. 7º, caput, e art. 8º, §3º.
Portanto, a alternativa E é correta.
29. (FUNDATEC / PGE-RS / 2021) Quanto à organização administrativa brasileira, assinale a alternativa
correta.
A) As autarquias possuem personalidade jurídica de direito público e são criadas mediante decreto do Chefe
do Poder Executivo da respectiva unidade federativa.
B) Compete à justiça comum julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista e os crimes
praticados em seu detrimento.
C) As sociedades de economia mista e as empresas públicas devem promover licitações como requisito à
validade de seus contratos administrativos.
D) Uma vez que exercem atividade administrativa descentralizada, os concessionários de serviço público e
os delegados de ofício público compõem a Administração Indireta.
157
E) A qualificação de agência executiva pode ser outorgada a autarquias e empresas públicas, desde que
apresentem plano de planejamento estratégico e firmem contrato de gestão com a Administração Direta.
Comentários
A alternativa B está correta e corresponde ao gabarito.
Conforme prevê a súmula 42 do STJ:
Súmula 42 do STJ - "Compete à Justiça Comum Estadual processar e julgar as causas cíveis em que é
parte sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento."
Súmula 556 do STF - "É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte sociedade de
economia mista."
O foro para processo e julgamento das demandas envolvendo as empresas públicas federais é a Justiça
Federal, a teor do art. 109, inciso I, da CF. As demais empresas públicas (estaduais, distritais e municipais)
serão julgadas pela respectiva Justiça Estadual.
Por outro lado, o art. 109, I, CF não previu que a Justiça Federal seria competente para julgar as demandas
envolvendo as sociedades de economia mista federais, o que foi interpretado como silêncio eloquente pela
jurisprudência, inclusive cristalizado na súmula 556 do STF 40. Neste sentido, as ações que envolvam as
sociedades de economia mista de qualquer dos entes federados serão julgadas pela Justiça Estadual.
Por este motivo, por exemplo, as ações movidas em face da Caixa Econômica Federal (EP federal) são
julgadas pela Justiça Federal, enquanto as ações movidas em face do Banco do Brasil S.A (SEM federal) são
julgadas pela Justiça Estadual, embora ambos sejam instituições financeiras constituídas como empresas
estatais federais.
Autarquia é uma pessoa jurídica, submetida ao regime jurídico de Direito Público, criada diretamente por
meio de lei para desenvolver atividades típicas de Estado, integrando a Administração Público indireta. São
dotadas de autonomia administrativa e financeira e patrimônio próprio. Portanto, o erro da alternativa A
está na afirmação de que a autarquia será criada por Decreto.
Art. 37. (...)

40
Súmula 556, STF: É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista.
158
O Decreto-lei 200/67, no art. 5º, inciso I, conceitua autarquia como “o serviço autônomo, criado
por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada.”
A lei das estatais (lei 13.303/2016) previu todo o regramento da licitação aplicável às empresas estatais, sem
distinguir entre estatais econômicas ou prestadoras de serviços públicos. Trata-se de regramento mais
flexível em relação à lei 14.133/2021. Devemos ressaltar que a lei 13.303/2016 não fez distinção em relação
a empresas estatais exploradoras de atividade econômica e prestadoras de serviços públicos, embora o art.
173, §1º da CF tenha disposto que a lei estabeleceria o estatuto jurídico das estatais econômicas apenas.
Quanto às licitações, é importante destacar ainda a expressa previsão de dispensa do procedimento

licitatório na compra e venda de ações, de títulos de crédito e de dívida e de bens que produzam ou
comercializem (art. 29, XVIII). Trata-se de consagração da hipótese já defendida pela doutrina e acolhida pela
jurisprudência de compra e venda, independentemente de licitação, de bens, produtos, serviços e obras
relacionados à atividade-fim da estatal. Portanto, a alternativa C está incorreta vez que a própria lei
estabelece a possibilidade de dispensa de licitação.
Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação,
na modalidade de concorrência ou diálogo competitivo, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
Os serviços extrajudiciais constituem serviços públicos, fiscalizados pelo Poder Judiciário de cada Estado-
membro e são exercidos em caráter privado por meio de delegação do poder público, por pessoa física
aprovada em concurso público de provas e títulos. Tal delegatário recebe a denominação de tabelião (ou
notário), se prestador de serviços de notas e de protesto de títulos, ou de oficial de registro (ou registrador),
se prestador de serviços de registro.
São profissionais do direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de
registro. Os notários e registradores, portanto, são considerados agentes públicos, na espécie particulares
em colaboração com o Poder Público (STJ).
São particulares em colaboração com o Poder Público: os agentes honoríficos (designados), voluntários,
designados e credenciados. A classificação das concessionárias e permissionárias de serviços públicos como
agentes públicos delegados não é pacífica na doutrina, tendo em vista que prestação do serviço não se dá
em nome do Estado, mas por conta e risco da concessionária.
Além disso, não integram a Administração Pública indireta, porquanto o ordenamento jurídico adotou o
critério formal, em que somente a integram as entidades expressamente previstas em lei como suas
integrantes. Portanto, a alternativa D está incorreta.
Por fim, a empresa pública não poderá ser qualificada como autarquia por ausência de previsão legal. Assim,
a alternativa E está incorreta.
159
Lei n. 9.649/98 Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou
fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
30. (CESPE / TCE-RO – Procurador do MPC / 2019) A respeito de consórcios públicos, assinale a opção
correta.
a) Os consórcios públicos, salvo os de personalidade jurídica de direito privado, deverão observar as normas
de direito público no que se refere a licitação, celebração de contratos, admissão de pessoal e prestação de
contas.
b) Os consórcios públicos adquirem personalidade jurídica de direito privado apenas com a entrada em vigor
das leis de ratificação do protocolo de intenções.
c) Os entes da Federação consorciados respondem solidariamente pelas obrigações do consórcio público.
d) Os entes consorciados somente entregam recursos financeiros ao consórcio público mediante contrato
de rateio.
e) O consórcio público poderá ser contratado por ente consorciado — ou por entidade que integre a
administração indireta deste —, sendo, nesse caso, inexigível a licitação.
Comentários
A alternativa A está incorreta. O art. 6º, §2º da lei 11.107/05 dispões o seguinte: § 2º O consórcio público,
com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as normas de direito público no que
concerne à realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de
pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452,
de 1º de maio de 1943. (Redação dada pela Lei nº 13.822, de 2019)
A alternativa B está incorreta. Caso seja instituído como pessoa jurídica de Direito privado, a doutrina é
controversa em relação à sua forma jurídica. Parcela da doutrina leciona que esta espécie de consórcio
pode ser instituída sob a forma de empresa pública ou associação civil. Certo é que deverá possuir a forma
jurídica de pessoa existente na legislação civil e não poderá possuir finalidade lucrativa. Além disso, sua
personalidade jurídica somente terá início com o registro dos atos constitutivos no órgão competente.
A alternativa C está incorreta. A lei 11.107/05 não estabelece a responsabilidade solidária dos entes
federados consorciados pelas obrigações contraídas pelo consórcio público. O Código Civil, por sua vez,
estabelece que a solidariedade não se presume, decorre da lei ou da vontade das partes (art. 265, CC).
Além disso, o decreto 6.017/07, que regulamenta a lei 11.107/05 em âmbito federal, prevê que: Art. 9º Os
entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do consórcio público.
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. De acordo com o art. 8º da referida lei, o contrato de
rateio é a única forma possível para entrega de recursos pelos entes consorciados ao consórcio público.
160
A alternativa E está incorreta. O erro da alternativa está em dizer que a licitação é inexigível, quando, na
verdade, é dispensável:
Art. 2º (...) §1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
31. (VUNESP / Procurador / PGM-RIBEIRÃO PRETO / 2019) Ao tratar da centralização e

descentralização administrativa, desconcentração e hierarquia administrativa, é correto afirmar que
a) ocorre descentralização administrativa quando o Estado desempenha algumas de suas atribuições pela
sua administração direta.
b) os órgãos criados pela desconcentração têm personalidade jurídica própria.
c) a desconcentração ocorre exclusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica.
d) na desconcentração administrativa, os entes têm capacidade para gerir os seus próprios negócios, mas
com subordinação a leis postas pelo ente central.
e) descentralização é a subdivisão da estrutura da administração em órgãos internos, a fim de prestar
serviços públicos específicos de forma mais efetiva.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Por meio da descentralização, o Estado cria uma pessoa jurídica de direito
público ou de direito privado (entidade administrativa) e a ela transfere determinado serviço.
A alternativa B está incorreta. A principal característica dos órgãos públicos é a ausência de personalidade
jurídica, ou seja, não é um sujeito de direitos e não pode contrair obrigações em nome próprio. Toda a sua
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertence.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. A desconcentração, por outro lado, é a distribuição
de atribuições, dentro de uma mesma pessoa jurídica, entre os órgãos internos, que não possuem
personalidade jurídica. Este fenômeno decorre do poder hierárquico da Administração Pública, que pode
atribuir funções dentro de sua estrutura organizacional, existindo uma relação de subordinação.
A alternativa D está incorreta. Na desconcentração não existem entes (com personalidade jurídica), mas
órgãos (sem personalidade jurídica). Ademais, os órgãos não possuem capacidade para gerir seus próprios
negócios (autonomia administrativa), estando subordinados ao ente central e sua relação é pautada pela
hierarquia.
A alternativa E está incorreta. A questão trouxe o conceito de desconcentração. Por meio da

descentralização, o Estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado (entidade
161
32. (VUNESP / Procurador / PGM-RIBEIRÃO PRETO / 2019) A Lei Federal nº 11.107/05, quanto aos
agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio e a retirada do ente da Federação do consórcio
público, estabelece que os agentes públicos
a) sempre responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, bem como
responderão pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as disposições dos respectivos
estatutos; a retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu
representante na assembleia geral; e os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira
somente serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou
no instrumento de transferência ou de alienação.
b) não responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão
pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as disposições dos respectivos estatutos; a
retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu representante na
assembleia geral; e os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira somente serão
revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou no instrumento
de transferência ou de alienação.
c) sempre responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, bem como
estatutos; a retirada do ente da Federação do consórcio público independe de ato formal; e os bens
destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira não serão revertidos ou retrocedidos, vedada
previsão neste sentido no contrato de consórcio público ou no instrumento de transferência ou de alienação.
d) sempre responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, bem como
representante na assembleia geral; e a retirada ou a extinção do consórcio público não prejudicará as
obrigações já constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do prévio
pagamento das indenizações eventualmente devidas.
e) não responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão
retirada do ente da Federação do consórcio público independe de ato formal de seu representante na
assembleia geral; e a retirada ou a extinção do consórcio público poderá prejudicar as obrigações já
constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção independe do prévio pagamento das
Comentários
A alternativa B está correta e é o gabarito da questão.
PARTE I da alternativa – Art. 10, Parágrafo único Os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio não
responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão pelos atos
PARTE II da alternativa - Art. 11 A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato
formal de seu representante na assembleia geral, na forma previamente disciplinada por lei.
162
PARTE III da alternativa – Art. 11, §1º Os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se
retira somente serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio
público ou no instrumento de transferência ou de alienação.
As alternativas A, C, D e E estão incorretas. Vide dispositivos apresentados na resolução da alternativa B.
33. (VUNESP / Procurador / PGM-CERQUILHO-SP / 2019) Nos termos da Lei federal nº 11.107/05, de
consórcios públicos, os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante
contrato de rateio. Em relação a isso, assinale a alternativa correta.
a) O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência é desvinculado
do período das dotações que o suportam.
b) Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar,
em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas
assumidas por meio de contrato de rateio.
c) É facultada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de
despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
d) Os entes consorciados, sempre em conjunto, são partes legítimas para exigir o cumprimento das
obrigações previstas no contrato de rateio.
e) O consórcio público não é obrigado a fornecer as informações afetas às despesas realizadas com os
recursos entregues em virtude de contrato de rateio.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Lei 11.107/05:
Art. 8º, §1º O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de
vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que
tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados
em plano plurianual.
A alternativa B está correta e é o gabarito da questão. Lei 11.107/05:
Art. 8º, §5º Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado
que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes
para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
A alternativa C está incorreta. Lei 11.107/05:
Art. 8º, §2º É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o
atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
A alternativa D está incorreta. Lei 11.107/05:
163
Art. 8º, §3º Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio público, são
partes legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio.
A alternativa E está incorreta. Lei 11.107/05:
Art. 8º, §4º Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para
que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os
recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas
nas contas de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das
atividades ou projetos atendidos.
34. (FAFIPA / Procurador / PGM-FOZ DO IGUAÇU-PR / 2019) Ao criar uma entidade da Administração
indireta, o ente político pode optar pelo regime de direito público. Dentre as entidades que podem ser
instituídas sob tal regime, estão:
a) As autarquias, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
b) As fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
c) As autarquias, as fundações públicas e as agências reguladoras.
d) As agências reguladoras, os consórcios públicos e as empresas públicas.
e) Os consórcios públicos, as empresas públicas e as agências reguladoras.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Embora as autarquias sejam pessoas jurídicas de Direito público e as
fundações públicas possam ser criadas sob este mesmo regime jurídico, as sociedades de economia mista
são sem criadas como pessoas jurídicas de Direito privado.
Lei 13.303/16, Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade

jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito
Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta.
A alternativa B está incorreta. Embora as fundações públicas possam ser criadas com personalidade jurídica
de Direito públicos, as sociedades de economia mista e as empresas públicas são sempre criadas com
personalidade jurídicas de Direito privado.
Lei 13.303/16:

164
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. Autarquias são pessoas jurídicas de Direito público,
enquanto agências reguladoras são criadas sob a forma de autarquias. Por outro lado, as fundações públicas
podem ser criadas com personalidade jurídica tanto de Direito público quanto de Direito privado.
A alternativa D está incorreta. Embora as agências reguladoras sejam espécie de autarquia, com
personalidade jurídica de Direito público e os consórcios públicos possam ser criados com personalidade
jurídica de Direito público ou privado, a empresa pública é criada sempre com personalidade jurídica de
Direito privado.
Lei 13.303/16:
A alternativa E está incorreta. A alternativa E repetiu a alternativa D e está errada pelos mesmos motivos.
35. (FAFIPA / Procurador / PGM-FOZ DO IGUAÇU-PR / 2019) No que diz respeito às autarquias, assinale
a alternativa INCORRETA.
a) Possuem imunidade tributária.
b) São dotadas de capacidade processual.
c) Não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem o controle
finalístico de supervisão ministerial.
d) Os bens pertencentes às autarquias são revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade
e imprescritibilidade.
e) Desempenham atividades típicas da Administração Pública, como o exercício de atividade econômica.
Comentários
A alternativa A está correta. As autarquias possuem a prerrogativa fiscal da imunidade tributária recíproca
(art. 150, § 2º CF):
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
165
§ 2º - A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas

pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas
finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
A alternativa B está correta. Por possuírem personalidade jurídica própria, sendo sujeitos de direitos e
obrigações, possuem capacidade processual.
CPC, Art. 70. Toda pessoa que se encontre no exercício de seus direitos tem capacidade para
estar em juízo.
A alternativa C está correta. Característica comum a todas as entidades administrativas integrantes da

A alternativa D está correta. Os bens integrantes do patrimônio das autarquias possuem natureza jurídica
de bens públicos, na forma do art. 98 do Código Civil. Por este motivo, possuem o mesmo regime jurídico
dos bens públicos em geral, ou seja, alienabilidade condicionada (inalienabilidade), impenhorabilidade,
imprescritibilidade e não onerabilidade.
É necessário fazer uma ressalva nesta alternativa. De acordo com a doutrina, a característica inerente aos
bens públicos é a da alienabilidade condicionada, tendo em vista que esses bens podem ser alienados desde
que cumpridos os requisitos da legislação. Assim, seria incorreto falar em inalienabilidade absoluta. Todavia,
a doutrina tradicional utiliza esse termo.
Nessa questão, como a alternativa E está claramente errada, deve ser assinalada.
A alternativa E está incorreta e é o gabarito da questão. Umas das principais características das autarquias é
o exercício de atividades típicas de Estado, não se enquadrando aqui a exploração de atividade econômica.
Conforme estudado, a exploração de atividade econômica pelo Estado somente pode ocorrer por meio
das sociedades de economia mista e empresas públicas.
36. (VUNESP / Procurador / PGM-SÃO JOSÉ DO RIO PRETO / 2019) Dentre as definições a seguir,
assinale aquela que melhor conceitua a autarquia.
a) É entidade integrante da Administração Pública, criada ou não por lei, com personalidade jurídica de
Direito Público ou Privado, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, podendo ou não ser dotada de gestão administrativa e financeira descentralizada.
b) É entidade integrante da Administração Pública direta, criada por lei, com personalidade jurídica de Direito
Público, sem patrimônio próprio, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeira,
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa descentralizada.
166
c) É entidade integrante da Administração Pública indireta, com personalidade jurídica de Direito Privado,
patrimônio e receitas próprios, para executar, descentralizadamente, atividades estabelecidas por lei.
d) É entidade integrante da Administração Pública indireta, criada por lei, com personalidade jurídica de
Direito Público, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública,
que requeira, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
e) É entidade integrante da Administração Pública indireta, criada por lei, com personalidade jurídica de
caracterizada pela ausência de controle, de tutela ou de subordinação hierárquica e pela autonomia
funcional, decisória, administrativa e financeira.
Comentários
A alternativa A está incorreta. O erro da questão está em afirmar que as autarquias são criadas ou não por
lei e podem possuir personalidade jurídica de Direito Público ou Privado. Elas sempre serão criadas
diretamente por meio de lei e sempre possuirão personalidade jurídica de Direito público. Além disso, gozam
de autonomia administrativa e financeira.
A alternativa B está incorreta. O erro da questão está unicamente em dizer que as autarquias não possuem
patrimônio próprio. Essas entidades possuem personalidade jurídica e patrimônios próprios.
A alternativa C está incorreta. O erro consiste em afirmar que as autarquias possuem personalidade jurídica
de Direito Privado. Essas entidades sempre serão criadas com personalidade jurídica de Direito Público.
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. Autarquia é uma pessoa jurídica, submetida ao regime
jurídico de Direito Público, criada diretamente por meio de lei para desenvolver atividades típicas de Estado,
integrando a Administração Público indireta. São dotadas de autonomia administrativa e financeira e
patrimônio próprio.
A alternativa E está incorreta. O erro da alternativa consiste na afirmação de que as autarquias não se
sujeitam a controle ou tutela. Em verdade, as autarquias sofrem controle finalístico da Administração Direta,
embora não exista subordinação hierárquica.
37. (COPS-UEL / Procurador / PGM-LONDRINA-PR / 2019) Assinale a alternativa que apresenta,

corretamente, as principais distinções entre descentralização e desconcentração na administração pública.
a) Em caso da ocorrência da descentralização ou da desconcentração, as entidades ou os agentes não estarão
sujeitos ao controle da administração pública.
b) A desconcentração exige a instituição de uma nova entidade autônoma, enquanto a descentralização está
relacionada à delegação de poderes através de lei da entidade descentralizadora.
c) A entidade descentralizadora poderá instituir uma entidade autônoma para o exercício de funções
públicas relevantes, sem a necessidade de lei, enquanto a desconcentração exigirá a edição de lei expressa
a respeito.
d) A descentralização somente poderá recair sobre entidades públicas, enquanto a desconcentração poderá
recair sobre as particulares.
167
e) A descentralização impõe a exigência de lei da entidade descentralizadora criando entidade autônoma,

enquanto a desconcentração está relacionada à distribuição de competência no âmbito da mesma entidade.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Em qualquer dos casos haverá controle. Na descentralização o controle é
finalístico, enquanto na desconcentração o controle é hierárquico. O controle pressupõe a existência de
duas pessoas jurídicas distintas, enquanto a subordinação ocorre na estrutura interna de uma mesma
pessoa jurídica. O controle não se presume, depende de lei que o estabeleça e defina os seus limites e
procedimentos, ao passo a que subordinação decorre diretamente da estrutura hierárquica dos entes
públicos. O controle é condicionado pela lei; a hierarquia, por outro lado, é incondicionada.
A alternativa B está incorreta. Vide tabela a seguir:
determinado caso);
supervisão;
A alternativa C está incorreta. A criação das entidades administrativas da Administração indireta, por meio
da técnica da descentralização, sempre dependerá de lei, a teor do art. 37, XIX, CF, seja para criação direta
da entidade (autarquias ou fundações públicas de direito público), seja para autorização da criação
(fundações públicas de direito privado, sociedades de economia mista e empresas públicas).
A alternativa D está incorreta. A descentralização administrativa cria nova pessoa jurídica, podendo esta ser
de Direito público ou de Direito privado.
A alternativa E está correta e é o gabarito da questão. A descentralização, de modo geral, é a transferência

de determinada atividade administrativa para uma outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou não da
estrutural organizacional do Estado.
Público.
O próprio estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado (entidade administrativa)
e a ela transfere determinado serviço.
168
38. (NC-UFPR / Procurador / PGM-CURITIBA-PR / 2019) Conforme explica Irene Patrícia Nohara (2018),
“tanto a desconcentração como a descentralização são técnicas utilizadas para racionalizar o
desenvolvimento e a prestação de atividades do Estado”. Considerando o tema tratado, assinale a
alternativa correta.
a) Como decorrência do processo de desconcentração, surge a Administração Indireta da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
b) A descentralização pode ser definida como a realocação de órgãos administrativos despersonalizados.
c) As sociedades de economia mista e as empresas públicas são consideradas entes estatais, mesmo sendo
detentoras de personalidade jurídica de direito privado.
d) Os consórcios públicos são órgãos despersonalizados, podendo ser tanto de direito público quanto de
direito privado.
e) Os serviços sociais autônomos são espécies de autarquias.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A administração indireta dos entes federados, formada pelas entidades
administrativas criadas pela administração direta, é resultado do processo de descentralização.
A alternativa B está incorreta. A descentralização, de modo geral, é a transferência de determinada

atividade administrativa para uma outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou não da estrutural
organizacional do Estado.
Público.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. O Brasil adotou o critério formal de Administração
Pública. Assim, somente faz parte da Administração em sentido formal as entidades que a lei assim
considera, independentemente da atividade exercida.
a) Autarquias (incluindo as associações públicas – Consórcios públicos de direito público);
169
Assim, ainda que se trate de pessoa jurídica de Direito privado, as SEMs são integrantes da Administração
Pública formal indireta, sendo, portanto, um ente estatal.
A alternativa D está incorreta. Consórcio público é a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da
sem fins econômicos. Portanto, possui personalidade jurídica.
A alternativa E está incorreta. Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado sem
fins lucrativos, que atuam em áreas de relevante interesse social. São criados por lei ou têm sua criação
autorizada por lei, recebendo subvenção ou outra forma de incentivo do Poder Público para execução de
suas atividades.
39. (FCC / Procurador / PGM-CARUARU-PE / 2018) De acordo com a Lei nº 13.303, de 30 de junho de
2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
a) Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público, com criação autorizada
por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos Municípios.
b) É condição para investidura em cargo de diretoria da empresa pública e da sociedade de economia mista
a assunção de compromisso com metas e resultados específicos a serem alcançados, que deverá ser
aprovado pelo acionista controlador, a quem incumbe fiscalizar seu cumprimento.
c) Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em
sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou à entidade da administração indireta.
d) A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão possuir em sua estrutura societária Comitê
de Auditoria Estatutário como órgão auxiliar da Diretoria, ao qual se reportará diretamente.
e) Devem ser objeto de licitação as atividades de comercialização, prestação ou execução, de forma direta,
pelas empresas estatais, de produtos, serviços ou obras especificamente relacionados com seus respectivos
objetos sociais.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Lei 13.303 de 2016:
170
O erro da questão consiste em afirmar que as empresas públicas possuem personalidade jurídica de Direito
público.
A alternativa B está incorreta. Lei 13.303 de 2016:
Art. 23. É condição para investidura em cargo de diretoria da empresa pública e da sociedade de
economia mista a assunção de compromisso com metas e resultados específicos a serem
alcançados, que deverá ser aprovado pelo Conselho de Administração, a quem incumbe
fiscalizar seu cumprimento.
O erro da questão consiste em afirmar que a aprovação do compromisso com metas e sua fiscalização é
realizada pelo acionista controlador.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. Lei 13.303 de 2016:

A alternativa D está incorreta. Lei 13.303 de 2016:
Art. 24. A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão possuir em sua estrutura
societária Comitê de Auditoria Estatutário como órgão auxiliar do Conselho de Administração, ao
qual se reportará diretamente.
O erro está em afirmar que o Comitê de Auditoria Estatutário é órgão auxiliar da Diretoria.
A alternativa E está incorreta. É hipótese de dispensa de licitação. Lei 13.303/16:
Art. 28, §3º São as empresas públicas e as sociedades de economia mista dispensadas da
observância dos dispositivos deste Capítulo nas seguintes situações:
I - comercialização, prestação ou execução, de forma direta, pelas empresas mencionadas no

caput, de produtos, serviços ou obras especificamente relacionados com seus respectivos
objetos sociais;
40. (FCC / Procurador / PGM-CARUARU-PE / 2018) Em relação à organização administrativa,

a) a criação de uma agência reguladora - autarquia em regime especial - é decorrente do fenômeno da
desconcentração.
b) uma empresa pública prestadora de serviço público é criada por meio do fenômeno da descentralização,
enquanto uma empresa pública exploradora de atividade econômica é criada por meio do fenômeno da
desconcentração.
c) no Brasil, a criação de Territórios Federais constitui hipótese de descentralização geográfica ou territorial.
171
d) a criação de uma secretaria municipal é hipótese de descentralização.

e) a transferência de uma competência de um órgão superior a um órgão subalterno, sem quebra de
hierarquia, é hipótese de descentralização.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A desconcentração não cria outra pessoa jurídica, cria apenas órgãos dentro
de uma mesma estrutura. A criação das autarquias, assim como de todas as demais entidades administrativas
da Administração indireta, decorre do fenômeno da descentralização.
A alternativa B está incorreta. A descentralização ocorre quando o Estado cria uma pessoa jurídica de direito
público ou de direito privado (entidade administrativa) e a ela transfere determinado serviço. Essa
modalidade de descentralização pressupõe a edição de uma lei criando a entidade ou, ao menos,
Na desconcentração não há criação de uma nova pessoa jurídica, há simples distribuição interna de
competência entre órgãos.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. Descentralização territorial ou geográfica é a criação

de uma entidade local, geograficamente delimitada, com personalidade jurídica de direito público e
capacidades (competências) administrativas genéricas. No Brasil, os Territórios Federais, previstos no art.
18, § 2º da Constituição Federal, embora inexistentes na prática, podem ser citados como exemplo
Vale destacar que há parcela doutrinária que entende que a criação de Territórios Federais não é uma
espécie de descentralização territorial, tendo em vista que não seriam meras entidades administrativas por
possuírem competência legislativa. Para esta corrente, a descentralização territorial não seria admitida no
Brasil.
A alternativa D está incorreta. As secretarias municipais são órgãos públicos e, como tal, decorrem do
fenômeno da desconcentração.
A alternativa E está incorreta. Trata-se de hipótese de desconcentração. A desconcentração, por outro lado,
é a distribuição de atribuições, dentro de uma mesma pessoa jurídica, entre os órgãos internos, que não
possuem personalidade jurídica. Este fenômeno decorre do poder hierárquico da Administração Pública,
que pode atribuir funções dentro de sua estrutura organizacional, existindo uma relação de subordinação.
41. (CESPE / Procurador / PGM-JOÃO PESSOA-PB / 2018) Acerca de organização administrativa, órgãos
e pessoas jurídicas que a compõem, assinale a opção correta.
a) Na desconcentração, órgão integrante da estrutura de determinada autarquia exerce atividades
administrativas sem controle hierárquico.
b) Situação hipotética: Determinado estado da Federação, para aprovação pelo Poder Legislativo,
encaminhou projeto de lei que regulamenta instituição de autarquia e alterações orçamentárias e
administrativas de determinada secretaria. Assertiva: Nessa situação, esse projeto de lei, apesar de
multitemático, deverá ser aprovado à luz do princípio da reserva legal.
172
c) Agências reguladoras são instituídas para disciplinar e fiscalizar a prestação de serviços públicos e, apesar
de deterem poder normativo, não dispõem de legitimidade para impor sanções.
d) Fundação vinculada a partido político e voltada para fomento ao desenvolvimento econômico e social não
poderá ser classificada como organização da sociedade civil de interesse público.
e) Os serviços sociais autônomos são criados mediante autorização legislativa, têm como destinação a
prestação de serviços públicos sem fins lucrativos e são executados por pessoas jurídicas de direito privado.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A desconcentração, por outro lado, é a distribuição de atribuições, dentro
Vale destacar que a desconcentração pode ocorrer no âmbito da Administração Direta (União, Estados,
Distrito Federal e Municípios) ou no âmbito da Administração Indireta (Autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista).
A alternativa B está incorreta. O art. 37, XIX, CF prevê a necessidade de lei específica para criação de
Autarquia e autorização da criação dos demais entes administrativos.
A alternativa C está incorreta. As agências reguladoras exercem o Poder de Polícia de forma ampla, inclusive
aplicando sanções.
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. Nos termos da lei 9.790/99, não são passíveis de
qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as organizações partidárias e
assemelhadas, inclusive suas fundações (art. 2º, IV).
A alternativa E está incorreta. Os serviços sociais autônomos NÃO prestam serviços públicos. Aqui está o
erro da alternativa. Essas entidades executam atividade de interesse social, fomentados pelo Poder Público.
42. (VUNESP / Procurador / PGM-SÃO BERNARDO DO CAMPO-SP / 2018) O consórcio público (Lei n°
11.107/2005) pode ser considerado como uma das formas que pode tomar a Administração Indireta,
servindo à conjugação de interesses e à organização da ação entre diferentes entes da federação. A esse
respeito, é correto afirmar que
a) a União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em
cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
b) o consórcio público adquirirá personalidade jurídica de direito público, no caso de constituir associação
pública, após registro no cartório de pessoas jurídicas do território de todos os entes que o componham.
c) os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de
investimento, o qual deverá prever prazo de vigência mínima de 5 (cinco) anos.
d) os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio responderão pessoalmente pelas obrigações
contraídas pelo consórcio público.
173
e) contrato de programa poderá atribuir ao contratado o exercício dos poderes de planejamento, regulação
e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados.
Comentários
A alternativa A está correta e é o gabarito da questão. Trata-se da disposição expressa do art. 1º, §2º, lei
11.107/05:
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
A União não pode participar de consórcio público com municípios diretamente. É necessária a participação
dos Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios para que a União esteja apta à participar.
A alternativa B está incorreta. Caso seja constituído com personalidade jurídica de Direito público, será uma
associação pública, com natureza jurídica de autarquia se submetendo a todo o seu regime jurídico, salvo as
derrogações da lei 11.107/05.
Neste sentido, a associação pública restará criada diretamente com a edição da lei instituidora,
independentemente de registro de atos constitutivos.
A alternativa C está incorreta. A alternativa se refere ao contrato de rateio, previsto no art. 8º da referida
lei:
Art. 8º Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante

contrato de rateio.
A alternativa D está incorreta. os representantes NÃO responderão pessoalmente pelas obrigações

contraídas pelo Consórcio Público. Respondem apenas pelos atos praticados em desconformidade com a lei
ou com os estatutos. Lei 11.107/05:
Art. 10 (Vetado);

A alternativa E está incorreta. Letra fria da lei. Art. 13, §3º, lei 11.107/05:
§ 3º É nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exercício dos poderes
de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados.
43. (VUNESP / Procurador / PGM-SOROCABA-SP / 2018) A característica fundamental da teoria do

órgão consiste no princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa
jurídica a qual este pertence. Em consequência disso, é correto afirmar que um ato administrativo
praticado no âmbito de uma
174
a) Autarquia pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade no polo passivo da demanda.
b) Secretaria Estadual pode ser questionado judicialmente, figurando a própria Secretaria no polo passivo da
demanda.
c) Empresa Pública pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade no polo passivo da
demanda.
d) Diretoria pode ser questionado judicialmente, figurando a própria Diretoria no polo passivo da demanda.
e) Secretaria Municipal pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade no polo passivo da
demanda.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Autarquia é uma pessoa jurídica, submetida ao regime jurídico de Direito
Público, criada diretamente por meio de lei para desenvolver atividades típicas de Estado. Possuem
personalidade jurídica e patrimônio próprio, respondendo pessoalmente por eventuais demandas contra
ela propostas.
A alternativa B está incorreta. As secretarias estaduais são órgãos públicos e, assim, não possuem
personalidade jurídica, devendo responder por elas o Estado a que estão subordinadas. De acordo com a
teoria do órgão, adotada pelo Direito brasileiro, determina que a manifestação de vontade emitida pelo
A alternativa C está incorreta. Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio. Por possuir personalidade jurídica própria,
responde pessoalmente pelas demandas contra ela proposta.
A alternativa D está incorreta. Diretorias são órgãos públicos e, assim, não possuem personalidade jurídica,
devendo responder por elas o ente federado ou entidade administrativa a que estão subordinadas. De
acordo com a teoria do órgão, adotada pelo Direito brasileiro, determina que a manifestação de vontade
emitida pelo agente público, regularmente investido em cargo público, deve ser considerada como a
própria vontade do órgão público a que está vinculado e esta manifestação de vontade, por sua vez, é
imputada à pessoa jurídica a que pertence o órgão.
A alternativa E está correta e é o gabarito da questão. As secretarias Municipais são órgãos públicos e, assim,
não possuem personalidade jurídica, devendo responder por elas o Município a que estão subordinadas. De
acordo com a teoria do órgão, adotada pelo Direito brasileiro, determina que a manifestação de vontade
emitida pelo agente público, regularmente investido em cargo público, deve ser considerada como a
própria vontade do órgão público a que está vinculado e esta manifestação de vontade, por sua vez, é
imputada à pessoa jurídica a que pertence o órgão.
Assim, quando seus atos forem questionados, o Município é quem deve ser demandado em juízo.
44. (FCC / Procurador / PGE-AP / 2018) Em relação ao Estatuto Jurídico das Empresas Públicas, das
Sociedades de Economia Mista e suas subsidiárias,
175
a) a sociedade de economia mista poderá solucionar, mediante arbitragem, as divergências entre acionistas
e a sociedade, ou entre acionistas controladores e acionistas minoritários, nos termos previstos em seu
estatuto social.
b) a exploração de atividade econômica pelo Estado será exercida por meio de empresa pública, de sociedade
de economia mista e por meio de cooperativas.
c) a constituição de empresa pública ou de sociedade de economia mista não depende de autorização legal
prévia, pois o fato caracterizaria afronta aos princípios da livre iniciativa e do interesse social.
d) sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público, com
sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta.
e) a sociedade de economia mista e as empresas públicas constituir-se-ão sob a forma de sociedades por
responsabilidade limitada, a elas se aplicando subsidiariamente as normas do Código Civil.
Comentários
A alternativa A está correta e é o gabarito da questão. Lei 13.303/16:
Art. 12 (...)
Parágrafo único. A sociedade de economia mista poderá solucionar, mediante arbitragem, as

divergências entre acionistas e a sociedade, ou entre acionistas controladores e acionistas
Trata-se de disposição que prevê a solução de divergências internas, entre acionistas em geral. Isso justifica
a previsão apenas para as sociedades de economia mista, uma vez que as empresas públicas não possuem
participação de capital privado. Entretanto, nada impede que as divergências das empresas estatais em
relação a terceiros sejam solucionadas mediante arbitragem, desde que cumpridos os requisitos da
legislação específica.
A alternativa B está incorreta. Lei 13.303/16:
Art. 2º A exploração de atividade econômica pelo Estado será exercida por meio de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de suas subsidiárias.
O estado somente pode explorar atividade econômica, nos casos excepcionais previsto no art. 173, CF, por
meio de empresas públicas e sociedades de economia mista. Nenhuma outra entidade administrativa pode
ser instituída com esta finalidade.
A alternativa C está incorreta. Para criação das empresas estatais, é imprescindível a autorização por lei
específica (art. 37, XIX, CF).
A alternativa D está incorreta. Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica
de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com
176
direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a
entidade da administração indireta.
A alternativa E está incorreta. Empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma de direito
privado prevista no ordenamento jurídico, enquanto as sociedades de economia mista são obrigatoriamente
constituídas sob a forma de sociedades anônimas.
45. (FCC / Procurador / PGE-AP / 2018) No tocante às regras típicas do regime jurídico administrativo,
é sabido que nem todas se aplicam às empresas estatais – assim consideradas as empresas públicas e as
sociedades de economia mista –, em vista da natureza jurídica de direito privado que tais entidades
ostentam. Todavia, toda empresa estatal deve observar
a) o regime de precatórios para pagamento de suas dívidas.
b) a necessidade de autorização legislativa para alienação de bens imóveis de seu patrimônio.
c) os limites constantes do art. 37, XI, da Constituição Federal, no pagamento da remuneração de seus
empregados.
d) a vedação constitucional à acumulação de cargos, empregos e funções públicas.
e) o regime de licitações da Lei nº 8.666/93.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Em regra, as empresas estatais não se sujeitam ao regime de precatórios
por não estarem inseridas no conceito de “Fazenda Pública” previsto no referido dispositivo.
Entretanto, o STF possui jurisprudência no sentido de que os débitos das empresas estatais prestadoras de
serviço público em regime não concorrencial (regime de monopólio) estão sujeitos ao regime de precatórios,
sendo inconstitucional de determinação de penhora sobre seus bens. Conforme noticiado no informativo nº
920 da Corte Suprema.
A alternativa B está incorreta. Quanto à alienação, o regime privado a que estão submetidos os referidos
bens sofrem derrogações do Direito público, devendo observar os requisitos dos arts. 49 e 50 da lei
13.303/2016. Neste ponto, para alienação destes bens, é necessária prévia avaliação formal, salvo nas
hipóteses dos incisos XVI a XVIII do art. 29 e prévia licitação, ressalvadas as hipóteses de alienação de bens
relacionados à sua atividade fim ou nos casos em que a escolha do parceiro esteja associada a suas
características particulares, vinculada a oportunidades de negócio definidas e específicas, justificada a
inviabilidade de procedimento competitivo (art. 28, §3º).
Não é necessário, portanto, autorização legislativa, como ocorre com as pessoas jurídicas que se sujeitam ao
regime jurídico da lei 8.666/93.
A alternativa C está incorreta. O art. 37, XI, CF prevê teto de remuneração apenas para ocupantes de cargos,
funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional.
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. Art. 37, XVII, CF:
177
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações,

empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas,
direta ou indiretamente, pelo poder público;
A alternativa E está incorreta. A lei 13.303/16 previu um regime jurídico específico de licitação para as
empresas estatais, parcialmente diverso e mais flexível que o regime da lei 8.666/93.
46. (PGE-SP / Procurador / PGE-SP / 2018) De acordo com as disposições da Lei Federal nº 13.303/2016,
que estabelece o estatuto jurídico das empresas estatais,
a) a participação de empresas públicas e sociedades de economia mista no capital social de empresas
privadas é vedada, salvo para operações de tesouraria e adjudicações de ações em garantia mediante
autorização legal específica.
b) a explicitação do interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional que justifica a criação de tais
entidades deve constar da lei que autoriza sua constituição apenas quando se tratar de empresa pública.
c) a exigência de autorização legislativa, prevista para criação de empresa pública e sociedade de economia
mista, não se impõe para a criação de subsidiária integral de tais entidades, salvo se caracterizada como
sociedade de propósito específico.
d) as sociedades de economia mista são constituídas, obrigatoriamente, sob a forma de sociedade anônima
e, ainda que sob a modalidade de capital fechado, devem adotar as normas da Comissão de Valores
Mobiliários sobre escrituração e elaboração de demonstrações financeiras.
e) a natureza de empresa pública, conquanto pressuponha que a integralidade do capital social seja detida
pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, fica afastada quando ocorra o ingresso,
como outros acionistas, de pessoas jurídicas de direito interno ou entidades da administração indireta do
mesmo ente.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A participação de empresas estatais em capital privado é admitida pela
Constituição, art. 37, XX, desde que exista autorização legislativa. Alei 13.303/16, por outro lado, dispensou
a autorização legislativa para operações de tesouraria, adjudicação de ações em garantia e participações
autorizadas pelo Conselho de Administração em linha com o plano de negócios da empresa pública, da
sociedade de economia mista e de suas respectivas subsidiárias.
Assim, a alternativa está errada em afirmar que é vedada a participação nas estatais em capital privado e em
afirmar que é exigida autorização legislativa para as operações indicadas acima. Vejamos o que diz a lei:
Art. 2º (...)

Constituição Federal.
178
§ 3º A autorização para participação em empresa privada prevista no § 2º não se aplica a

operações de tesouraria, adjudicação de ações em garantia e participações autorizadas pelo
Conselho de Administração em linha com o plano de negócios da empresa pública, da sociedade
de economia mista e de suas respectivas subsidiárias.
A alternativa B está incorreta. A explicitação do interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional que
justifica a criação de tais entidades sempre deve constar na lei autorizadora:
Art. 2º (...)
§ 1º A constituição de empresa pública ou de sociedade de economia mista dependerá de prévia

autorização legal que indique, de forma clara, relevante interesse coletivo ou imperativo de
segurança nacional, nos termos do caput do art. 173 da Constituição Federal.
A alternativa C está incorreta. Trata-se de exigência do art. 37, XX, CF, repetida no lei 13.303/16:
Art. 2º (...)

Constituição Federal.
A alternativa D está correta e é o gabarito da questão. A questão exigiu conhecimento da letra fria da lei. Em
primeiro lugar, as SEM sempre serão criadas sob a forma de sociedade anônima. Em segundo lugar, o art.
7º, lei 13.303/16 exige que essas entidades, ainda que sob a modalidade de capital fechado, adotem as
normas da Comissão de Valores Mobiliários sobre escrituração e elaboração de demonstrações financeiras:
Art. 5º A sociedade de economia mista será constituída sob a forma de sociedade anônima e,
ressalvado o disposto nesta Lei, estará sujeita ao regime previsto na Lei nº 6.404, de 15 de
dezembro de 1976.
Art. 7º Aplicam-se a todas as empresas públicas, as sociedades de economia mista de capital

fechado e as suas subsidiárias as disposições da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e as
normas da Comissão de Valores Mobiliários sobre escrituração e elaboração de demonstrações
financeiras, inclusive a obrigatoriedade de auditoria independente por auditor registrado nesse
órgão.
A alternativa E está incorreta. É admitida a participação de outras pessoas de direito público interno e de
entidades das Administrações indiretas dos demais entes federados:
Art. 3º (...)
179
47. (CESPE / Procurador / PGM-MANAUS-AM / 2018) Acerca dos instrumentos jurídicos que podem ser
celebrados pela administração pública para a realização de serviços públicos, julgue o item a seguir.
A União poderá celebrar convênio com consórcio público constituído por municípios para viabilizar a
descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas na área da educação fundamental.
Comentários
A assertiva está CORRETA. A questão cobrou o conhecimento da letra fria da lei, qual seja, o art. 14 da lei
11,107/05, vejamos:
Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o objetivo de
viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas.
A questão tentou confundir o candidato, tendo em vista que a mesma lei veda a celebração de contrato de
consórcio público entre a União e os Municípios diretamente, dependendo, no caso, da participação dos
Estados em cujos territórios estão presentes os Municípios (art. 1º, §2º).
Entretanto, o caso trata de convênios para prestação e políticas públicas, o que consiste em hipótese
diferenciada.
48. (CESPE / Procurador / PGE-PE / 2018) Assinale a opção correta acerca da organização
administrativa.
a) Ocorre descentralização por serviços quando o poder público contrata empresa privada para
desempenhar atividade acessória à atividade finalística da administração.
b) A autorização, a permissão e a concessão de serviços públicos a empresas privadas caracterizam
desconcentração administrativa.
c) O ente titular do serviço público pode interferir na execução do serviço público transferido a outra pessoa
jurídica no caso descentralização por serviços.
d) A descentralização por colaboração resulta na transferência da titularidade e da execução do serviço
público para empresas públicas ou sociedades de economia mista.
e) No caso de descentralização por colaboração, a alteração das condições de execução do serviço público
independe de previsão legal específica.
Comentários
A alternativa A está incorreta.
a) Descentralização funcional, técnica, por serviços ou por outorga:
Quando o próprio estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado (entidade
180
b) Descentralização por colaboração ou por delegação:
Nesta modalidade o Estado transfere a execução do serviço para outra pessoa, física ou jurídica, para que
esta preste o serviço à população em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do estado.
A alternativa B está incorreta. A desconcentração, por outro lado, é a distribuição de atribuições, dentro de
uma mesma pessoa jurídica, entre os órgãos internos, que não possuem personalidade jurídica. Este
A hipótese trata da descentralização por colaboração ou delegação.
A alternativa C está incorreta. Outra característica comum a todas as entidades administrativas integrantes
da Administração Pública indireta é a ausência de subordinação em relação ao Poder Público instituidor.
Não há relação de hierarquia entre o ente federado que editou a lei criando ou autorizando a criação e a
entidade administrativa criada.
Não há como existir intervenção. A questão está errada ainda porque a doutrina majoritária entende que,
na delegação por serviços para pessoa jurídica de Direito público, há transferência da própria titularidade
do serviço. Outra parcela entende que, por pressupor uma lei, há transferência da titularidade do serviço
para todas as entidades da Administração indireta. Por este motivo, não há como a alternativa estar
correta.
A alternativa D está incorreta. Na Descentralização por colaboração ou por delegação o Estado transfere a
execução do serviço para outra pessoa, física ou jurídica, para que esta preste o serviço à população em seu
próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do estado.
A titularidade do serviço permanece com o ente público.
A alternativa E está correta e é o gabarito da questão. Na Descentralização por colaboração ou por

delegação o Estado transfere a execução do serviço para outra pessoa, física ou jurídica, para que esta preste
o serviço à população em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do estado. A titularidade
do serviço permanece com o ente público.
Isto permite que o ente público intervenha de acordo com o interesse público, envolvendo a possibilidade
de as cláusulas exorbitantes do contrato, alterando unilateralmente o contrato e, até mesmo, retomar o
serviço antes do prazo estabelecido. O controle é muito mais amplo.
49. (FCC / Procurador / PGE-TO / 2018) Após promover a construção de linha de Veículo Leve sobre
Trilhos − VLT para integração da malha metropolitana de transporte, o Governo do Estado pretende que a
181
operação da linha seja gerida de forma descentralizada. Considerando-se a natureza do serviço e o fato de
que haverá cobrança de tarifa dos usuários, NÃO é solução adequada a
a) outorga do serviço a entidade especializada da Administração Indireta.
b) celebração de contrato de gestão com organização social.
c) constituição de parceria público-privada.
d) outorga do serviço a consórcio público, constituído para esse fim específico.
e) delegação mediante concessão de serviço público.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A Descentralização funcional, técnica, por serviços ou por outorga ocorre
quando o próprio estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado (entidade
administrativa) e a ela transfere determinado serviço, podendo se tratar de um serviço público.
A alternativa B está correta e é o gabarito da questão. As entidades do terceiro setor também são
denominadas entidades paraestatais, tendo em vista que atuam “ao lado” do Estado para consecução das
finalidades públicas, isto é, o interesse público. Por isto, diz-se que o terceiro setor está localizado entre o
Estado e o mercado, envolvendo as entidades “públicas não estatais”.
Essas entidades atuam em atividades de interesse social, não podendo atuar em serviços públicos que
podem ser prestados com finalidade lucrativa, como é o caso da questão.
A alternativa C está incorreta. Na Descentralização por colaboração ou por delegação o Estado transfere a
A transferência, neste caso, pode-se dar por meio de contrato (concessão ou permissão de serviços públicos
A alternativa D está incorreta. O objeto do consórcio público pode ser qualquer atividade administrativa de
interesse comum entre os entes consorciados. Assim, a finalidade do consórcio não será necessariamente a
gestão associada de serviços públicos, podendo ser qualquer outra relação de cooperação federativa.
autorização para esta atividade no protocolo de intenções (art. 4º, XI). A gestão associada pode ou não
envolver a prestação de serviço público.
A alternativa E está incorreta. Na Descentralização por colaboração ou por delegação o Estado transfere a
A transferência, neste caso, pode-se dar por meio de contrato (concessão ou permissão de serviços públicos
182
50. (FCC / Procurador / PGE-TO / 2018) O Governo do Estado pretende instituir uma entidade dedicada
a prestar serviços relacionados ao turismo no Estado e encaminha à Assembleia Legislativa o respectivo
projeto de lei autorizativa. Sabe-se que tal entidade terá capital social dividido em quotas. O Governo
estadual criará uma
a) sociedade de economia mista.
b) autarquia.
c) fundação de direito privado.
d) associação pública.
e) empresa pública.
Comentários
A alternativa E está correta e é o gabarito da questão. A chave para resolver a questão está na informação
de que a entidade terá o capital social dividido em quotas. Para ter capital social, deve ser, necessariamente
uma sociedade limitada (art. 1.055, CC), pessoa jurídica de Direito Privado. Assim, já eliminamos as entidades
de Direito público (autarquias e associações públicas):
Art. 1.055. O capital social divide-se em quotas, iguais ou desiguais, cabendo uma ou diversas a
cada sócio.
Também já se exclui as fundações públicas de direito privado, tendo em vista que consistem em um
patrimônio personalizado para prestação de atividade de interesse social. Por ser um patrimônio
personalizado, não pode ser constituído como sociedade privada.
Por outro lado, as sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de
sociedade anônima (art. 4º, lei 13.303/2016), que possui o seu capital social dividido em ações (e não em
quotas).
Resta, por exclusão, as Empresas Públicas, que podem ser constituídas sob qualquer forma societária
admitida pelo ordenamento jurídico (art. 3º, lei 13.303/2016), podendo ser uma sociedade anônima,
sociedade limitada, dentre outras.
Delegado
51. (CESPE / PC-SE – Delegado / 2018) No que se refere aos institutos da centralização, da
descentralização e da desconcentração, julgue o item a seguir.
A centralização consiste na execução de tarefas administrativas pelo próprio Estado, por meio de órgãos
internos e integrantes da administração pública direta.
Comentários
A assertiva está CORRETA. A centralização é a técnica de prestação de determinada atividade administrativa

diretamente pela Administração Pública direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), sem envolver
183
outra pessoa jurídica. Quando se diz que há um movimento de centralização, o Poder Público está
extinguindo as entidades integrantes da Administração Pública indireta e os negócios jurídicos com a
iniciativa privada e retomando a prestação do serviço para si.
A centralização, portanto, é a prestação do serviço por meio da Administração Direta, podendo ser por meio
Na administração pública, desconcentrar significa atribuir competências a órgãos de uma mesma entidade
administrativa.
Comentários
A assertiva está CORRETA. A desconcentração, por outro lado, é a distribuição de atribuições, dentro de
uma mesma pessoa jurídica, entre os órgãos internos, que não possuem personalidade jurídica. Este
A diferença preponderante entre os institutos da descentralização e da desconcentração é que, no primeiro,
há a ruptura do vínculo hierárquico e, no segundo, esse vínculo permanece.
Comentários
A assertiva está CORRETA. Uma das principais características da Administração Pública indireta é a ausência
de subordinação em relação ao Poder Público instituidor. Não há relação de hierarquia entre o ente
federado que editou a lei criando ou autorizando a criação e a entidade administrativa criada. Por ouro lado,
a criação de órgãos públicos decorre diretamente do Poder Hierárquico, que prevalece na relação entre os
órgãos públicos, criados por meio do movimento da desconcentração.
54. (UEG / PC-GO – Delegado / 2018) A respeito da transferência ou divisão de atribuições na

Administração Pública de Goiás, verifica-se que
a) órgãos públicos são unidades de atuação administrativa, com personalidade jurídica, ordenados para a
consecução de uma predeterminada atribuição no âmbito da Administração Pública.
b) os entes descentralizados estão hierarquicamente vinculados às entidades centrais que decidiram pela
descentralização.
c) servidores efetivos detentores de cargos públicos lotados nas autarquias não se submetem ao regime
jurídico de servidores com as mesmas características citadas lotados na Administração Direta de Goiás.
d) as autarquias estaduais estão desobrigadas de licitar a contratação de obras, serviços, compras e
alienações.
e) é imprescindível, para a criação de autarquia, no estado de Goiás, a edição de lei específica.
184
Comentários
A alternativa A está incorreta. A principal característica dos órgãos públicos é a ausência de personalidade
jurídica, ou seja, não é um sujeito de direitos e não pode contrair obrigações em nome próprio. Toda a sua
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertence.
A alternativa B está incorreta. Característica comum a todas as entidades administrativas integrantes da

administrativa criada. A relação dessas entidades com o ente político instituidor é de vinculação.
A alternativa C está incorreta. Os agentes são contratados pelas autarquias por meio de concurso público
e são nomeados para ocuparem cargo público. Estes servidores públicos são submetidos ao regime jurídico
estatutário, atendendo à regra prevista no art. 39 da Constituição Federal que estabelece a obrigatoriedade
de um regime jurídico único para os servidores públicos da Administração Pública direta e das autarquias e
fundações públicas dos Entes Federados.
A alternativa D está incorreta. Estão obrigadas a licitar, de acordo com o art. 37, XXI, CF:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações

serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições
a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A alternativa E está correta e é o gabarito da questão. Trata-se de obrigatoriedade prevista no art. 37, XIX,
CF.
55. (FUMARC / PC-MG – Delegado / 2018) A Lei n. 13.303/2016, em seu artigo 3º, traz o seguinte
conceito: “entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e
com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios”. A entidade da administração indireta conceituada é uma:
a) Autarquia.
b) Empresa pública.
c) Fundação pública.
d) Sociedade de economia mista.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Autarquia é uma pessoa jurídica, submetida ao regime jurídico de Direito
Público, criada diretamente por meio de lei para desenvolver atividades típicas de Estado, integrando a
Administração Público indireta. São dotadas de autonomia administrativa e financeira e patrimônio
próprio.
Bastava saber que a lei 13.303/16 trata apenas das sociedades de economia mista e empresas públicas.
185
A alternativa B está correta e é o gabarito da questão. Lei 13.303/16:
Para diferenciar empresas públicas das sociedades de economia mista, basta gravar esta tabela:

Capital Social
Finalidade lucrativa Não exige fim lucrativo. Exige finalidade lucrativa.
A alternativa C está incorreta. As fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público ou privado e
dependem de lei para a sua criação, possuindo uma finalidade de interesse público e integrando a
Administração Pública indireta. Neste caso, o Poder Público também destina uma parcela de seu patrimônio
para criação da fundação e atingimento das finalidades da instituição.
A alternativa D está incorreta. Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica
de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito
a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da
56. (FUNDATEC / PC-RS – Delegado / 2018) Em relação à organização da Administração Pública, assinale
a alternativa correta.
a) O processo de desconcentração administrativa tem por consequência a criação de entidades dotadas de
personalidade jurídica própria, distinta do ente político criador.
b) Às entidades que integram a administração indireta podem ser atribuídas, nos termos da lei que as institui,
as mesmas competências cometidas ao ente político criador.
c) A teoria do órgão não reconhece a responsabilidade do Estado em relação aos atos praticados pelos
denominados “funcionários de fato”, assim considerados os que foram irregularmente investidos em cargos,
empregos ou funções públicas.
d) As autarquias podem desempenhar atividades típicas de estado e, excepcionalmente, explorar atividade
econômica.
e) As empresas públicas e sociedades de economia mista, ainda que explorem atividade econômica de
prestação de serviços, sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A desconcentração é a distribuição de atribuições, dentro de uma mesma

186
organizacional, existindo uma relação de subordinação. A desconcentração cria órgãos sem personalidade
jurídica.
A descentralização é que pressupõe duas pessoas distintas, quais sejam, o Estado (União, Estados, Distrito
Federal ou Municípios) e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido essa atribuição do Poder Público.
A alternativa B está incorreta. As entidades privadas que integram a administração indireta não podem
exercer poder de polícia, por exemplo, ou outras atribuições típicas de Estado que exijam o exercício do
poder de império.
A alternativa C está incorreta. A teoria do órgão, adotada pelo Direito brasileiro, determina que a
manifestação de vontade emitida pelo agente público, regularmente investido em cargo público, deve ser
considerada como a própria vontade do órgão público a que está vinculado e esta manifestação de vontade,
por sua vez, é imputada à pessoa jurídica a que pertence o órgão.
Essa teoria, atribuída ao jurista alemão Otto Gierke, possui o mérito de explicar a responsabilidade civil do
ente público por atos praticados por seus agentes. Neste sentido, os danos causados pela atuação dos
órgãos, consideram-se como tendo sido causados pelo próprio ente estatal.
Esta responsabilidade civil tem lugar ainda que o órgão atue por meio de um agente de fato, isto é, aquele
que não possui um vínculo formal legítimo com o ente público (por vício ou irregularidade na investidura,
funcionário suspenso, dentre outras situações), mas que aparentam serem agentes estatais. Aplica-se, no
caso, a teoria da aparência, resguardando a boa-fé dos terceiros que acreditaram se tratar de servidor
regularmente investido em cargo público.
A alternativa D está incorreta. Dentre as entidades da Administração indireta, somente as empresas públicas
e sociedades de economia mista é que podem explorar atividade econômica.
A alternativa E está correta e é o gabarito da questão. O art. 173, §1º da Constituição Federal previu a
elaboração, por meio de lei, do estatuto jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista
exploradoras de atividade econômica, deixando claro que esse estatuto traria normas mais flexíveis e mais
próximas às aplicáveis à iniciativa privada.
Não obstante, o Poder Público editou a lei 13.303/2016, estabelecendo a sua aplicação para estatais
econômicas e prestadoras de serviços públicos sem qualquer distinção (art. 1º). Além disso, trata-se de lei
nacional, aplicável às estatais de todos os entes federados.
Independentemente das críticas que podem ser feitas ao estabelecimento de regras uniformes para
empresas estatais exploradoras de atividade econômica em regime concorrencial e em regime de monopólio
e prestadoras de serviços públicos, certo é que todas as empresas estatais de todos os entes federados
devem se submeter ao regime geral criado pela lei 13.303/16.
187
Outros
57. (INSTITUTO CONSULPLAN / TJ-MS – Titular de serviços de notas e de registros – Provimento / 2021)
Nos termos do Art. 37, caput, da Constituição da República, “a administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...)”. Diante
do exposto, analise as afirmativas a seguir.
I. Caso haja o aumento do número de Secretarias de Estado, podemos afirmar que se trata de reorganização
da estrutura administrativa que importa em desconcentração; a nova Secretaria pertence à administração
direta do Estado.
II. A criação de uma fundação pública estadual, nos termos da legislação estadual, se trata de reorganização
da estrutura administrativa que importa em descentralização; as fundações públicas estaduais pertencem à
administração indireta do Estado.
III. Em caso de extinção de uma Autarquia do Estado, poderíamos falar que se trata de ato de concentração
e que as autarquias pertencem à administração direta de determinada pessoa jurídica de direito público.
IV. Empresas públicas e sociedades de economia mista pertencem à administração indireta de determinada
pessoa jurídica de direito público; podem ser encaradas como forma de descentralização.
Está correto o que se afirma em
A) I, II, III e IV.
B) III, apenas.
C) II e IV, apenas.
D) I, II e IV, apenas.
Comentários
A alternativa D está correta e corresponde ao gabarito da questão.
I. Caso haja o aumento do número de Secretarias de Estado, podemos afirmar que se trata de
reorganização da estrutura administrativa que importa em desconcentração; a nova Secretaria pertence à
administração direta do Estado.
A afirmação está correta. A desconcentração cria centros especializados de competência (os órgãos),
formados por agentes públicos, dentro de sua estrutura hierárquica. Todo o movimento da desconcentração
ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica. Exemplo desta técnica de organização é a criação de
Ministérios, Secretarias, subsecretarias etc.
188
II. A criação de uma fundação pública estadual, nos termos da legislação estadual, se trata de
reorganização da estrutura administrativa que importa em descentralização; as fundações públicas
estaduais pertencem à administração indireta do Estado. A afirmação está correta.
As fundações públicas dependem de lei para a sua criação, possuindo uma finalidade de interesse público e
integrando a Administração Pública indireta. Neste caso, o Poder Público também destina uma parcela de
seu patrimônio para criação da fundação e atingimento das finalidades da instituição.
O erro da assertiva está em afirmar que as autarquias pertencem à Administração direta.
A concentração é a execução das atividades administrativas diretamente pelo Ente Político ou pela entidade
administrativa, podendo ocorrer com a extinção de órgãos. É observada com mais frequência em tempos de
contenção de gastos, em que se verifica ampla extinção de órgãos públicos, com a retomada de suas
atribuições pelos órgãos superiores.
Compõem a Administração Pública indireta as entidades previstas no art. 37, XIX da Constituição Federal e
no art. 4º, II do Decreto-lei 200/67:
a) Autarquias (incluindo as associações públicas – consórcios públicos de direito público);

IV. Empresas públicas e sociedades de economia mista pertencem à administração indireta de

determinada pessoa jurídica de direito público; podem ser encaradas como forma de descentralização.
A afirmação está correta. De fato, as empresas públicas e sociedades de economia mista integram a
Administração indireta. A descentralização, de modo geral, é a transferência de determinada atividade
Estado.
58. (CONSULPLAN / TJ-MG – Titular de serviços de notas e de registros / 2019) A descentralização da

atividade estatal explana-se na administração indireta, na qual se inserem as autarquias, sendo estas
pessoas jurídicas, com função própria e típica outorgada pelo Estado. Considerando a natureza jurídica e
a finalidade das autarquias, é correto afirmar que:
a) A direção da autarquia é exercida por quem nesta condição for investido nos termos da Lei ou de seu
Estatuto.
b) A criação da autarquia decorre de lei, sendo este o mesmo instrumento que deve reger sua organização,
a qual promove a aprovação do regulamento ou estatuto, mediante os competentes registros públicos.
c) A natureza especial e típica da autarquia não retira o qualitativo público de seu patrimônio, embora este
possa ser alienado, onerado e utilizado para os fins da entidade, bastando a prévia autorização do legislativo.
189
d) O patrimônio da autarquia é de livre disposição pela mesma, o que lhe confere caráter privado, uma vez
que seus produtos devam ser aplicados em seus próprios fins, dispensando-se a prévia autorização do
legislativo, excetuada a negociação de bens imóveis.
Comentários
A alternativa A está correta e é o gabarito da questão. A nomeação dos dirigentes das autarquias deve seguir
a regra estabelecida na lei instituidora. A Constituição Federal, no art. 84, XXV, prevê que é competência
privativa do Presidente da República o provimento e a extinção dos cargos da Administração Pública federal,
regra que se aplica aos demais Entes Federativos por simetria
Em alguns casos, pode ser exigida aprovação do senado do dirigente escolhido pelo Presidente da
República (art. 84, XIV, CF).
A alternativa B está incorreta. O erro da alternativa está em dizer que a lei é o único instrumento que deve
reger sua organização. Embora a criação das autarquias ocorre diretamente mediante lei, na forma do art.
37, XIX da Constituição Federal, a reserva legal exigida para a criação, não impede que a lei delegue a ato
normativo infralegal (normalmente decreto) o detalhamento de sua estrutura interna.
Além disso, nenhum registro em órgãos públicos é necessário para organização das autarquias.
A alternativa C está incorreta. Os bens públicos de uso comum do povo e os bens de uso especial são
inalienáveis enquanto mantiverem essa classificação (art. 100, CC). Todavia, os bens dominicais da
Administração Pública, que são aqueles que não estão afetados a uma finalidade específica relacionada
ao interesse público, podem ser alienados respeitadas as condições previstas no art. 17 da lei 8.666/93
(art. 101, CC).
Esse dispositivo exige, em regra, para alienação dos bens públicos (a) justificativa; (b) avaliação prévia; (c)
licitação (concorrência para os bens imóveis, salvo art. 19 da lei 8.666/93 e leilão para os bens móveis); e (d)
autorização legislativa para os bens imóveis.
Logo, o erro da alternativa está em afirmar que o único requisito para alienação dos bens públicos é a
autorização legislativa.
A alternativa D está incorreta. Os bens integrantes do patrimônio das autarquias possuem natureza jurídica
de bens públicos, na forma do art. 98 do Código Civil. Por este motivo, possuem o mesmo regime jurídico
dos bens públicos em geral.
59. (FCC / Analista / TRF-4ªRegião – AJ/OJAF / 2019) Determinado Município pretende descentralizar
o serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos. Em vista das alternativas disponíveis,
caso opte por constituir
a) uma autarquia, não será necessário promover o registro do ato constitutivo, pois a natureza de direito
público desta entidade dispensa tal providência.
b) uma empresa pública, não será necessária autorização legislativa, pois a criação de tais entidades decorre
do poder regulamentar autônomo atribuído aos Chefes do Poder Executivo.
190
c) um consórcio público, deverá publicar chamamento de projetos, para que outras entidades interessadas
venham a manifestar o interesse em se associar.
d) uma fundação pública, não será necessária autorização legislativa, pois a criação de tais entidades decorre
e) uma sociedade de economia mista, deverá obrigatoriamente dotá-la da forma de sociedade de
responsabilidade limitada, de modo a preservar a incolumidade do patrimônio público.
Comentários
A alternativa A está correta e é o gabarito da questão. De fato, a criação das autarquias é realizada
diretamente por meio de lei, que poderá dispor sobre sua organização ou delegar tal disposição para ato
infralegal. Entretanto, é dispensável qualquer ato de registro para criação ou funcionamento desta entidade
administrativa, que passa a ter personalidade jurídica a partir da vigência da lei instituidora.
A alternativa B está incorreta. A criação das EPs e SEMs é realizada de forma idêntica. Conforme já estudado,
o art. 37, XIX, CF exige autorização da lei para criação dessas entidades. Entretanto, a personalidade jurídica
somente se inicia com o registro dos atos constitutivos perante o órgão jurídico competente.
A alternativa C está incorreta. O consórcio público é formado apenas por entes federados, mediante
contrato, após prévia subscrição do protocolo de intenção ratificado mediante lei. É criado para prestação
de atividade administrativa de interesse comum entre os entes consorciados.
Não há qualquer previsão na lei para chamamento de projetos.
A alternativa D está incorreta. As fundações públicas de Direito público são criadas da mesma forma que as
autarquias, ou seja, diretamente por meio de lei cuja iniciativa é, em regra, do Chefe do Poder Executivo. A
extinção segue o princípio da paridade (simetria) das formas jurídicas.
Já as fundações públicas de Direito privado, não são criadas por meio de lei, ou seja, sua personalidade
jurídica não começa com a entrada em vigor da legislação. Em verdade, a lei apenas autoriza a criação dessas
entidades, que serão criadas posteriormente por meio da inscrição dos atos constitutivos no respectivo
registro, quando, de fato, iniciará a sua personalidade jurídica.
Em todo caso, é necessária autorização da lei, e atenção ao princípio da reserva legal previsto no art. 37, XIX,
CF.
A alternativa E está incorreta. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a
forma de sociedade anônima (art. 4º, lei 13.303/2016). Com isto, deve se submeter, naquilo que não colidir
com a lei 13.303/2016, à lei 6.404/76, que estabelece o regime jurídico das sociedades anônimas.
60. (IESES / TJ-SC-Titular de Serviços de Notas e Registros-Remoção / 2019) Com relação à autarquia é
correto afirmar:
a) A criação de uma autarquia envolve desconcentração de poder.
b) A situação da autarquia ser uma pessoa jurídica de direito privado facilita o cumprimento de suas funções
próprias.
191
c) A autarquia tem competências e atribuições próprias do Estado em razão do regime jurídico-

administrativo ao qual está sujeita.
d) A autarquia pode ser criada por testamento, havendo designação específica de seu patrimônio.
Comentários
A alternativa A está incorreta. A autarquia é criada por meio da descentralização de poder que ocorre
quando o estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado (entidade administrativa)
e a ela transfere determinado serviço.
A alternativa B está incorreta. As autarquias são pessoas jurídicas de Direito público.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. Umas das principais características das autarquias é
o exercício de atividades típicas de Estado.
Por implicar limitações à autonomia privada, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado
no sentido de que essas atividades típicas de Estado devem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito
público. Desta forma, o Estado somente pode exercer essas atividades pela Administração direta ou por meio
de autarquias ou fundações públicas de direito público (fundações autárquicas).
A alternativa D está incorreta. A criação das autarquias ocorre diretamente mediante lei, na forma do art.
37, XIX da Constituição Federal. Assim, a entidade autárquica passa a existir a partir da vigência da lei,
sendo desnecessário qualquer ato posterior para início de sua existência jurídica.
61. (VUNESP / TJ-SP-Titular de Serviços de Notas e de Registros / 2018) A promulgação de uma lei que
estabelece a criação de uma autarquia com transferência de parte da competência da União para a pessoa
jurídica criada envolve
a) unificação de competências.
b) reunião de competências.
c) descentralização do poder.
d) desconcentração do poder.
Comentários
As alternativas A e B estão incorretas. A unificação e a reunião de competências estão ligadas ao movimento

de concentração que consiste na execução das atividades administrativas diretamente pelo Ente Político ou
pela entidade administrativa, podendo ocorrer com a extinção de órgãos. Assim o ente federado está
retomando determinadas competências outrora distribuídas aos órgãos para a execução concentrada.
A alternativa C está correta e é o gabarito da questão. Descentralização administrativa ocorre quando o

próprio estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado (entidade administrativa) e
a ela transfere determinado serviço. Essa pessoa jurídica criada pode ser uma autarquia.
A alternativa D está incorreta. A desconcentração, por outro lado, é a distribuição de atribuições, dentro
192
62. (CESPE / Analista / STM – AJAJ / 2018) Considerando a doutrina majoritária, julgue o próximo item,
referente ao poder administrativo, à organização administrativa federal e aos princípios básicos da
administração pública.
Quando criadas como autarquias de regime especial, as agências reguladoras integram a administração
direta.
Comentários
A assertiva está ERRADA. A Administração Pública direta é o conjunto de órgãos que integram os entes
federativos do Estado, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, cujas atribuições são
estabelecidas na Constituição Federal e nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.
O Brasil adotou o critério formal de Administração Pública. Assim, somente faz parte da Administração em
sentido formal as entidades que a lei assim considera, independentemente da atividade exercida.

63. (CESPE / Analista / TRF-1ª Região – OJAJ / 2017) A respeito da organização do Estado e da
administração pública, julgue o item a seguir.
O principal critério de distinção entre empresa pública e sociedade de economia mista é que esta integra a
administração indireta, enquanto aquela integra a administração direta.
Comentários
A assertiva está ERRADA. Ambas as empresas estatais integram a Administração Pública indireta. compõem
a Administração Pública indireta as entidades previstas no art. 37, XIX da Constituição Federal e no art. 4º, II
do Decreto-lei 200/67:

193
As diferenças entre elas são:

Capital Social
64. (FCC / Analista / TRF-5ª Região – OJAF / 2017) A União pretende descentralizar serviço público de
sua competência, atribuindo-o à pessoa com personalidade e natureza jurídica pública e capacidade de
autoadministração. Para tanto, o Chefe do Executivo deverá
a) optar por enviar projeto de lei para criar autarquia ou para autorizar a instituição de empresa pública ou
sociedade de economia mista, sendo, na primeira hipótese, transferida a titularidade do serviço e nas demais
apenas sua prestação.
b) enviar projeto de lei para autorizar a instituição de uma autarquia, transferindo-lhe, posteriormente, por
meio de concessão, a prestação do referido serviço.
c) enviar projeto de lei para criar uma empresa pública transferindo-lhe a titularidade do referido serviço.
d) enviar projeto de lei para autorizar a criação de uma empresa pública, transferindo-lhe a titularidade do
referido serviço ou, posteriormente, autorizando sua prestação por meio de permissão.
e) enviar projeto de lei para criar uma autarquia e transferir-lhe a titularidade do referido serviço público.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Empresa pública e sociedade de economia mista possuem natureza jurídica
privada. O enunciado exige a criação de entidade de Direito Público.
Essas entidades atuam em atividades de interesse social, não podendo atuar em serviços públicos que
podem ser prestados com finalidade lucrativa, como é o caso da questão.
A alternativa B está incorreta. Autarquias são criadas diretamente por lei.
A alternativa C está incorreta. Empresa pública e sociedade de economia mista possuem natureza jurídica
A alternativa D está incorreta. Empresa pública e sociedade de economia mista possuem natureza jurídica
A alternativa E está correta e é o gabarito da questão. Autarquia é uma pessoa jurídica, submetida ao regime
jurídico de Direito Público, criada diretamente por meio de lei para desenvolver atividades típicas de Estado,
integrando a Administração Público indireta. São dotadas de autonomia administrativa e financeira e
patrimônio próprio.
65. (CESPE / Auditor / TCE-SC / 2016) Em relação aos consórcios públicos, aos princípios do direito
administrativo e à organização da administração pública, julgue o item a seguir.
194
Os consorciados de consórcio público respondem solidariamente pelas obrigações contraídas pelo consórcio,
mas os agentes públicos incumbidos da gestão do consórcio respondem pessoalmente pelas obrigações
Comentários
A assertiva está ERRADA. Os consórcios públicos são pessoas jurídicas, com personalidade jurídica e
patrimônio próprios, não fazendo sentido a solidariedade com os demais entes federados.
Art. 9º Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do

Além disso, está errado ainda em dizer que os responsáveis pelo consórcio respondem pessoalmente pelas
obrigações contraídas pelo consórcio público. Art. 10, parágrafo único da lei 11.107/05:

LISTA DE QUESTÕES
Magistratura

(A) merece ser reformada, pois a empresa pública Alfa não se submete ao sistema de precatório, pois se lhe
aplica o regime jurídico de execução direta das empresas privadas, por ser exploradora de atividade
econômica em caráter concorrencial;
(B) merece ser reformada, pois a empresa pública Alfa não se submete ao sistema de precatório, pois, apesar
de fazer parte da administração indireta, não goza do benefício do regime jurídico diferenciado do precatório
pelo simples fato de ostentar personalidade jurídica de direito privado;
(C) não merece ser reformada, pois a empresa pública Alfa não se submete ao sistema de precatório, por
não fazer parte da administração direta, que goza exclusivamente do benefício do regime jurídico
diferenciado do precatório para satisfação de suas dívidas oriundas de decisões judiciais;
195
(D) não merece ser reformada, pois todas as empresas estatais, independentemente de prestarem serviços
públicos ou explorarem atividade econômica, se sujeitam ao regime jurídico do precatório, por integrarem a
administração indireta do Estado;
(E) não merece ser reformada, pois todas as empresas estatais se sujeitam ao regime jurídico do precatório,
por possuírem patrimônio próprio e autonomia administrativa, a fim de que atinjam o interesse público no
exercício de suas atividades, desde que exercidas de acordo com seu estatuto social.
a) desconcentração e a descentralização pressupõem a criação de novos entes, com personalidade jurídica
própria, no primeiro caso para execução direta e, no segundo, para execução indireta de atividades públicas.
b) descentralização por colaboração é utilizada precipuamente para transferência da titularidade de serviços
públicos para a iniciativa privada ou organizações do terceiro setor, mediante delegação operada pelos
institutos da concessão ou permissão.
c) criação de órgãos públicos é uma expressão da desconcentração, porém extravasa a competência do Chefe
do Executivo para dispor, mediante decreto, sobre organização da Administração, sendo matéria de reserva
de lei formal.
d) desconcentração pressupõe a criação de outros entes públicos ou privados, integrantes da estrutura
administrativa, enquanto a descentralização refere-se à mera realocação de competências dentro da
estrutura existente.
e) descentralização ocorre sempre que se cria um novo órgão com plexo de atribuições próprias, o que se
insere na competência normativa e regulamentar do Chefe do Executivo para dispor sobre organização
administrativa.
3. (FCC / Magistratura / TJ-AL / 2019) Os consórcios públicos são um instituto relativamente recente,
representando uma outra vertente em relação aos mais antigos consórcios administrativos. Referido
instituto, tal como atualmente regulado pela legislação federal (Lei nº 11.107/2005),
a) possui uma governança extremamente complexa em decorrência da obrigação de participação da União,
como ente consorciado, sempre que estiverem consorciados ao menos dois Estados, ou um Estado e
Municípios situados fora do território correspondente.
b) constitui uma alternativa de prestação de serviços públicos utilizada em substituição a contratos de
concessão, tendo como diferencial a possibilidade de outorga da titularidade dos serviços de um ente
federativo para uma entidade privada consorciada.
c) é obrigatoriamente constituído como pessoa jurídica de direito público, mediante prévia autorização
legislativa, não admitindo estabelecimento de vínculo jurídico com entidades privadas para
compartilhamento de recursos financeiros.
d) demanda prévia celebração de contrato de rateio entre os entes públicos e os concessionários privados
consorciados, com a definição clara das responsabilidades pelos investimentos demandados para a execução
de seu objeto.
e) permite a gestão associada de serviços públicos pelos diferentes entes federativos, com a possibilidade
de conjugação de recursos fiscais, podendo o consórcio público ser contratado, com dispensa de licitação,
por entidades da Administração indireta dos entes consorciados.
196
4. (VUNESP / Magistratura / TJ-AC / 2019) De acordo com a Lei de Consórcios Públicos, é nula a
cláusula do contrato de consórcio que estabeleça que o ente da Federação consorciado promova, em
relação ao consórcio público,
a) a cessão de uso de bens imóveis.
b) cessão de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.
c) a doação de bens móveis.
d) contribuições financeiras ou econômicas em geral.
5. (CESPE / Magistratura / TJ-PR / 2018) Após autorização legislativa, foi firmado um acordo de
vontades entre entes públicos, criando-se um novo sujeito de direito, dotado de uma estrutura de bens e
pessoal com permanência e estabilidade. Nessa situação hipotética, o pacto firmado consiste em um
a) contrato administrativo, devendo uma das partes signatárias ser uma autarquia.
b) convênio, podendo uma das partes signatárias ser uma fundação.
c) contrato de gestão, podendo uma das partes signatárias ser uma autarquia, que, por força desse contrato,
passará a ser uma agência executiva.
d) contrato de consórcio público, que deve ser firmado exclusivamente por entes da administração direta.
6. (CESPE / Magistratura / TJ-PR / 2019) As pessoas jurídicas de direito privado que compõem a
administração pública são
a) investidas de poderes de autoridade e encarregadas de realizar funções de interesse público, a partir da
descentralização de poderes.
b) passíveis de integrar tanto a administração pública direta quanto a indireta.
c) criadas por atos de direito privado, mas a sua instituição depende de autorização legislativa.
d) instituídas para fins de desconcentração de poderes e de competências administrativas.
7. (TRF-3ª Região / Magistratura / TRF-3ª Região / 2018) A possibilidade de criação, pela União, de
pessoas jurídicas de direito público e de direito privado, com atribuições para prestar serviços públicos,
caracteriza uma das faces mais relevantes da Administração Indireta. Nesse tema, indique a afirmação
CORRETA:
a) É legítima a criação, por lei, de pessoa jurídica de direito público, a ela atribuindo-se a execução de
determinado serviço público, retendo, porém, a União, a titularidade sobre tal serviço.
b) Lei que crie sociedade de economia mista controlada pela União pode conter cláusula genérica que
permita àquela sociedade adquirir participação em outras empresas.
c) Nas hipóteses de descentralização, em que a União crie por lei autarquia vinculada a um ministério, haverá
relação hierárquica entre o ente autárquico e o órgão ministerial, porém não o controle político.
d) Em nome do princípio da eficiência e da boa gestão, admite-se que lei federal autorize genericamente a
União a criar sociedades de economia mista e fundações que sejam necessárias para dar cumprimento ao
planejamento setorial.
8. (VUNESP / Magistratura / TJ-RS / 2018) Pelas obrigações assumidas por consórcio público:
a) nos termos da lei, respondem solidariamente os entes públicos consorciados, observadas as disposições
do seu estatuto.
197
b) responde subsidiariamente o ente público líder do consórcio.

c) respondem pessoal e subsidiariamente os agentes públicos incumbidos da gestão do consórcio,
observadas as disposições do seu estatuto.
d) respondem subsidiariamente os entes públicos consorciados.
e) nos termos da lei, respondem pessoal e solidariamente os agentes públicos incumbidos da gestão do
consórcio, observadas as disposições do seu estatuto.
Promotor
9. (MPMG/2023) Quanto aos consórcios públicos, analise as assertivas abaixo e em seguida assinale
a opção CORRETA:
I. Os municípios podem prestar serviços públicos de forma integrada, mediante contrato de consórcio
público, precedido de prévia subscrição de protocolo de intenções pelos entes que pretendem se associar,
ratificado por lei específica editada por cada um dos entes federados, e adquirirá personalidade jurídica de
direito público, integrando a administração indireta de todos os entes federados consorciados.
II. O consórcio público poderá, para o cumprimento de seus objetivos, firmar convênios, contratos, acordos
de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras
entidades e órgãos do governo, bem como ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes
da Federação consorciados, mediante licitação.
III. Os consórcios públicos podem outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços
públicos, desde que o contrato de consórcio público assim autorize, indicando, de forma específica, o objeto
e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.
IV. Os consórcios públicos podem emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de
taxas pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou,
mediante autorização específica, pelo ente da Federação.
a) Os itens I, II, III e IV são verdadeiros.
b) Os itens I, II, III e IV são falsos.
c) Apenas o item III é verdadeiro.
d) Apenas os itens I, II e IV são verdadeiros.
10. (FGV / Promotor / MPE-GO / 2022) O Estado Beta editou legislação que (i) define a saúde pública
como área de atuação passível de exercício por fundação pública de direito privado; (ii) autoriza a
instituição de fundações públicas de direito privado destinadas à prestação de serviços de saúde (hospitais
e institutos de saúde); e (iii) atribui a essas entidades autonomia gerencial, orçamentária e financeira, além
de estabelecer o regime celetista para contratação de seus funcionários. No caso em tela, de acordo com
a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a mencionada legislação estadual é:
198
(A) inconstitucional, haja vista que essas fundações públicas de direito privado não podem prestar serviços
de saúde, sendo certo que tais fundações são veladas pelo Ministério Público Estadual;
(B) constitucional, e essas fundações públicas de direito privado fazem jus à isenção das custas processuais
e integram a Administração Pública indireta, mas não estão sujeitas ao controle finalístico pela Secretaria
Estadual de Saúde;
(C) inconstitucional, haja vista que deve ser adotado o regime jurídico estatutário para seus servidores por
se tratar de fundações públicas, gozando essas entidades das prerrogativas processuais, como isenção de
custas;
(D) constitucional, e essas fundações públicas de direito privado não fazem jus à isenção das custas
processuais, mas integram a Administração Pública indireta e estão sujeitas ao controle financeiro e
orçamentário realizado pelo Tribunal de Contas;
(E) inconstitucional, haja vista que deve ser adotado o regime jurídico estatutário para seus servidores por
se tratar de fundações públicas, mas suas contratações prescindem de prévia licitação.
11. (FUNDEP / Promotor / MPE-MG / 2021) Quanto ao tema da administração pública, assinale a
alternativa CORRETA:
a) Pelo princípio da imputação volitiva, característica da teoria do órgão, a atividade exercida por agente que
não tenha investidura legítima não pode ser imputada à pessoa jurídica de direito público.
B) O órgão, por ser despersonalizado, apenas integra a pessoa jurídica de direito público, razão pela qual não
pode, em nenhuma hipótese, figurar em qualquer dos polos de uma relação processual.
C) As decisões prolatadas pelas agências reguladoras, a despeito da autonomia decisória no exercício da
função do controle de determinadas atividades públicas e privadas de interesse social, devem indicar os
motivos de fato e de direito que as determinam, inclusive quanto à edição ou não de atos normativos.
D) As autarquias, conquanto dotadas de personalidade jurídica de direito público, praticam atos
administrativos de direito privado, os quais são considerados atos de autoridade para fins de controle de
legalidade por mandado de segurança.
Os consórcios públicos previstos na Lei n. 11.107/2005 poderão ser contratados pela administração direta
ou indireta dos entes da Federação consorciados por meio de licitação.
Nos moldes da Lei n. 11.107/2005, o consórcio público é contrato administrativo multilateral, firmado entre
entidades federativas, para persecução de objetivos comuns, resultando na criação de uma nova pessoa
jurídica de direito público, caso em que recebe o nome de associação pública, ou de direito privado.
14. (MP-MS / Promotor / MP-MS / 2018) No que se refere às fundações públicas, é correto afirmar:
a) Cabe ao Ministério Público Federal o encargo de velar por todas as fundações governamentais, quando
sediadas no Distrito Federal e nos Territórios.
b) Somente as fundações autárquicas gozam da prerrogativa prevista no artigo 496, inciso I do Código de
Processo Civil, que trata do duplo grau de jurisdição obrigatório.
199
c) O regime jurídico aplicável às fundações públicas de direito privado, inclusive quanto à constituição e ao
registro, é exclusivamente de direito público, em razão do disposto no artigo 5º, § 3º do Decreto Lei n.
200/1967, que veda expressamente que lhes sejam aplicáveis as disposições do Código Civil.
d) Por força da previsão expressa contida no § 2º do artigo 150 da Constituição Federal, somente as
fundações públicas de direito público gozam da imunidade tributária relativa aos impostos sobre renda, o
patrimônio e os serviços federais, estaduais e municipais, sendo que, na esteira do entendimento do
Supremo Tribunal Federal, a presunção desta imunidade é juris tantum, cabendo à administração tributária
fazer prova de eventual mudança de destinação dos bens da fundação protegidos pela norma constitucional
inserta no artigo 150, VI, “a”.
e) Segundo entendimento doutrinário prevalente, as fundações públicas de direito público têm a sua criação
autorizadas por lei.
Defensor

É admitida a criação de autarquia por iniciativa de deputado federal, desde que este encaminhe o respectivo
projeto de lei à Câmara dos Deputados e que a matéria verse estritamente sobre a criação da entidade.
A distribuição de competências a órgãos subalternos despersonalizados, como as secretarias-gerais, é
modalidade de descentralização de poder.
17. (FCC / Defensor / DPE-RS / 2018) Acerca da desconcentração e descentralização, é correto afirmar:
a) A descentralização se consubstancia na transferência de poderes e atribuições para um sujeito de direito
distinto e autônomo.
b) A criação de uma autarquia se consubstancia em uma desconcentração.
c) Ocorre descentralização quando há criação de um Ministério pelo Presidente da República, atribuindo-lhe
parcela de competência que, até então, era sua.
d) Na desconcentração nunca haverá a criação de novos órgãos públicos.
e) A distribuição interna de competências é hipótese de descentralização.
Procurador
18. (PGM-Natal/2023) Acerca das formas de execução das funções administrativas, assinale a opção
correta.
a) As autarquias exercem suas funções de forma desconcentrada.
b) A administração pública indireta desempenha suas funções administrativas de forma concentrada.
200
c) A presidência da República, por meio de seus ministérios exercem funções administrativas de forma
descentralizada.
d) A administração pública direta realiza a função administrativa direta de forma desconcentrada.
e) A distribuição de competências, na forma descentralizada, se dá internamente entre órgãos de uma

19. (PGM-SP/Cebraspe/2023) O município de São Paulo pretende celebrar dois protocolos de

intenções para consórcios públicos, sendo um com o município de Campinas e o outro com o estado de
São Paulo. Nessa situação hipotética, nos termos da Lei 11.107/2005, os referidos contratos de consórcio
público serão celebrados com a ratificação do protocolo de intenções mediante,
a) decreto, e a área de atuação de ambos os consórcios será a área territorial do município de São Paulo.
b) decreto, e a área de atuação do consórcio público com o estado de São Paulo será a área territorial do
município de São Paulo.
c) portaria administrativa, e a área de atuação de ambos os consórcios será a área territorial do município
de São Paulo.
d) lei, e a área de atuação de ambos os consórcios será a área territorial do município de São Paulo.
e) lei, e a área de atuação do consórcio público com o estado de São Paulo será a área territorial do município
de São Paulo.
20. (PGM-SP/Cebraspe/2023) Conforme a Lei 13.303/2016, a atribuição de implementar e
supervisionar os sistemas de gestão de riscos e de controle interno estabelecidos para a prevenção e
mitigação dos principais riscos a que está exposta a empresa pública ou a sociedade de economia mista
compete
a) ao acionista controlador.
b) ao conselho de administração.
c) ao conselho fiscal.
d) à diretoria.
e) ao comitê de auditoria estatutário.
21.
22. (AGU/Advogado da União/2023) De acordo com o disposto da Lei nº 13.303/2016, compete ao
comitê de auditoria estatutário das empresas estatais
a) estabelecer política de porta-vozes com vistas a eliminar o risco de contradição entre informações de
diversas áreas e as dos executivos da empresa pública ou da sociedade de economia mista.
b) discutir, aprovar e monitorar decisões que envolvam práticas de governança corporativa, relacionamento
com partes interessadas, política de gestão de pessoas e código de conduta dos agentes.
c) preservar a independência do conselho de administração no exercício de suas funções.
d) opinar sobre a contratação e destituição de auditor independente.
201
e) implementar e supervisionar os sistemas de gestão de riscos e de controle interno estabelecidos para a

economia mista.
23. (AGU/Procurador Federal/2023) Considerando as disposições contidas no Decreto-Lei no

200/1967, que estabelece a organização da administração federal assinale a opção correta.
A administração direta constitui-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República, dos ministérios e das agências reguladoras e agências executivas.
A fundação pública constitui-se como entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam
execução por órgãos ou entidades de direito público, sem autonomia administrativa e sem patrimônio
próprio e funcionamento custeado exclusivamente com recursos da União.
O Poder Executivo é exercido pelo presidente da República e pelos ministros de Estado, de forma
independente, os quais exercem sua competência constitucional, legal e regulamentar paralelamente aos
órgãos que compõem a administração federal.
As entidades compreendidas na administração indireta são dotadas de personalidade jurídica própria e se
vinculam ao ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade; entre as
referidas entidades incluem-se as autarquias, as empresas públicas e as fundações públicas.
A autarquia caracteriza-se como ente de serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública que, requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira centralizada.
24. (AGU/Procurador Federal/2023) Julgue os seguintes itens, concernentes às autarquias,

fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
I Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo a decreto legislativo, neste último caso, a definição
das áreas de sua atuação.
II A criação de subsidiárias de autarquias, empresas públicas, sociedade de economia mista e fundação, bem
como a participação de qualquer delas em empresa privada, independe de autorização legislativa.
III É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de
horários, a de dois cargos de professor; a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; a de dois
cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas.
IV A proibição da acumulação de cargos públicos estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas,
direta ou indiretamente, pelo poder público.
V As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem assegurando-se o direito de regresso contra o
responsável a terceiros, apenas nos casos de dolo.
Estão certos apenas os itens
I e II.
202
III e IV.
IV e V.
I, II e III.
III, IV e V.
Comentários 41
A alternativa correta é a letra B, uma vez que apenas os itens III e IV estão corretos.
A questão versa, em suma, acerca da criação de alguns dos entes da administração pública indireta, da
acumulação de cargos públicos e da responsabilidade civil no âmbito da administração pública, assuntos
tratados de forma expressa no art. 37 da Constituição Federal.
Acerca da instituição dos entes da administração pública indireta, o art. 37, inc. XIX, da Constituição Federal
prevê que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação”. Conforme se depreende, trata-se da previsão expressa da incidência do
princípio da reserva legal.
Do referido dispositivo, extrai-se, ainda, uma diferenciação quanto ao procedimento de instituição das
pessoas jurídicas de direito público e privado, sendo que “Enquanto as pessoas jurídicas de direito público
(autarquias e fundações públicas de direito público) são instituídas diretamente pela lei, as pessoas jurídicas
de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito
privado) são criadas, após autorização legal, por meio do registro dos respectivos atos constitutivos, como
se exige para as pessoas jurídicas privadas em geral (art. 45 do CC)” (OLIVEIRA, p. 160).
O princípio da reserva legal acima mencionado aplica-se, igualmente, à criação de subsidiárias, por se tratar
de previsão expressa no art. 37, inc. XX, da Constituição Federal: “depende de autorização legislativa, em
cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação
de qualquer delas em empresa privada”. A esse respeito, cumpre pontuar ressalva segundo a qual “(...) não
é necessária lei específica para a instituição de cada subsidiária, bastando a autorização genérica, contida na
lei que autorizou a instituição das estatais, conforme já decidiu o STF” (OLIVEIRA, p. 160).
No que tange à acumulação de cargos públicos, o art. 37, inc. XVI, da Constituição Federal prevê que “é
vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários,
observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: a) a de dois cargos de professor; b) a de um cargo de
professor com outro técnico ou científico; c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
saúde, com profissões regulamentadas”.
41 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 8ª edição. Rio de Janeiro: Editora Gen, 2020. p. 160 e 1137-
1338.
203
Referida regra “(...) estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas,
sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo
poder público”, nos termos do art. 37, inc. XVII, da Constituição Federal.
A esse respeito, importante ressaltar que o teto remuneratório deve incidir individualmente sobre cada
cargo acumulado, nos termos de entendimento fixado pelo STF: “Nos casos autorizados constitucionalmente
de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal
pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto
remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público” (STF, RE 612.975/MT, Rel. Min. Marco
Aurélio, publicação em 08.09.2017 - Temas 377 e 384 - Info. 862).
Por fim, o fundamento constitucional da responsabilidade civil da Administração Pública encontra-se

esculpido no art. 37, § 6º, segundo o qual “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Do referido dispositivo constitucional, extrai-se a denominada teoria do risco administrativo, por meio do
qual se “(...) pressupõe que o Estado assume prerrogativas especiais e tarefas diversas em relação aos
cidadãos que possuem riscos de danos. (...) Dessa forma, a coletividade, que se beneficia com a atividade
administrativa, tem o ônus de ressarcir aqueles que sofreram danos em razão dessa mesma atividade. Trata-
se da adoção do princípio da repartição dos encargos sociais, vinculado ao princípio da igualdade (isonomia).”
(OLIVEIRA, p. 1137 - 1138). No entanto, cumpre pontuar que o ordenamento jurídico brasileiro também
adota, em casos excepcionais, a teoria do risco integral, segundo a qual “(...) o Estado assumiria
integralmente o risco de potenciais danos oriundos de atividades desenvolvidas ou fiscalizadas por ele.
Enquanto a teoria do risco administrativo admite a alegação de causas excludentes do nexo causal por parte
do Estado, a teoria do risco integral afasta tal possibilidade” (OLIVEIRA, p. 1138).
Neste sentido:
O item I está incorreto, na medida em que as áreas de atuação das fundações devem ser definidas por lei
complementar, nos termos do art. 37, inc. XIX, da Constituição Federal.
O item II está incorreto, uma vez que o texto constitucional prevê de forma expressa ser necessária
autorização legislativa a criação de subsidiárias, nos termos do art. 37, inc. XX, da Constituição Federal.
O item III está correto, por ser a literalidade do art. 37, inc. XVI, alíneas, da Constituição Federal.
O item IV está correto, por ser a literalidade do art. 37, inc. XVII, da Constituição Federal.
O item V está incorreto, uma vez as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes causarem também a título de culpa, nos
termos do art. 37, § 6º, da Constituição Federal.
25. (AGU/Procurador Federal/2023) Assinale a opção correta com base na Lei no 11.107/2005,
que estabelece as normas gerais de contratação de consórcios públicos.
204
f) O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de
protocolo de intenções, dispensando-se a publicação deste na imprensa oficial.
g) Para a celebração do contrato de consórcio público, o protocolo de intenções deve ser ratificado por
decreto legislativo.
h) À referida lei não autoriza a celebração de convênios entre a União e os consórcios públicos com o
objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas.
i) O consórcio público com personalidade jurídica de direito público não integra a administração
indireta dos entes da Federação consorciados.
j) Os consórcios públicos na área de saúde deverão obedecer aos princípios, diretrizes e normas que
regulam o Sistema Único de Saúde (SUS).
26. (AGU/Procurador Federal/2023) Assinale a opção correta no que se refere às características

e constituição das empresas públicas e sociedades de economia mista, previstas na Lei no
13.303/2016.
f) A criação de subsidiárias de empresa pública e de sociedade de economia mista depende de
autorização legislativa, mas é livre a participação de qualquer delas em empresa privada, cujo objeto
social deve estar relacionado ao da investidora.
g) Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União, aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios ou a entidade da
h) Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público ou privado, com
criação autorizada por lei e com patrimônio próprio e cujo capital social seja integralmente detido
pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal ou pelos municípios.
i) Aplicam-se às empresas públicas as regras previstas na Lei de Sociedade por Ações, ao passo que às
sociedades de economia mista de capital fechado e às suas subsidiárias são aplicadas as normas da
Comissão de Valores Mobiliários.
j) A maioria do capital votante da empresa pública deve permanecer em propriedade da União, do
estado, do Distrito Federal ou do município, não se admitindo no capital a participação de outras
pessoas jurídicas de direito público interno.
27. (CEBRASPE / PGE-CE / 2021) De acordo com a Lei n.º 11.107/2005, no caso de gestão associada de
serviços públicos, será nula a cláusula do contrato de consórcio público que preveja que o estado
consorciado fará, em benefício do consórcio, uma
(A) doação de bens móveis infungíveis.
(B) cessão de uso de bens imóveis desafetados.
(C) contribuição financeira em numerário determinado, fora do rateio.
(D) cessão de servidores públicos sujeitos a regime estatutário.
28. (CEBRASPE / PGE-PB / 2021) Conforme Carvalho Filho, pode-se conceituar o órgão público como o
compartimento, na estrutura estatal, a que são cometidas funções determinadas, sendo integrado por
205
agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado. O conceito moderno de órgão
público é dado pela
A) teoria do mandato.
B) teoria da representação.
C) teoria do consentimento.
D) teoria do órgão.
E) teoria do agente público.
29. (FCC / PGE-GO / 2021) O Estado Alfa editou lei autorizativa para constituição de uma sociedade de
economia mista de capital aberto, para fins de exploração do serviço de distribuição de gás canalizado. A
propósito de tal empresa, considere as afirmações:
I. Por explorar serviço público, a empresa goza de todos os privilégios processuais típicos da Fazenda Pública.
II. Como se trata de serviço sob monopólio federal, a empresa estadual atuará como concessionária da União.
III. Apesar de atuar na atividade serviço público, a empresa será regida pela Lei nº 13.303/2016.
IV. Apesar de sua natureza estatal, a empresa se sujeita à atuação normativa e fiscalizadora da Comissão de
Valores Mobiliários.
Está correto o que se afirma APENAS em
A) I e IV.
B) II e IV.
C) II e III.
D) I e II.
E) III e IV.
30. (FUNDATEC / PGE-RS / 2021) Quanto à organização administrativa brasileira, assinale a alternativa
correta.
A) As autarquias possuem personalidade jurídica de direito público e são criadas mediante decreto do Chefe
do Poder Executivo da respectiva unidade federativa.
B) Compete à justiça comum julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista e os crimes
praticados em seu detrimento.
C) As sociedades de economia mista e as empresas públicas devem promover licitações como requisito à
validade de seus contratos administrativos.
D) Uma vez que exercem atividade administrativa descentralizada, os concessionários de serviço público e
os delegados de ofício público compõem a Administração Indireta.
E) A qualificação de agência executiva pode ser outorgada a autarquias e empresas públicas, desde que
apresentem plano de planejamento estratégico e firmem contrato de gestão com a Administração Direta.
31. (CESPE / TCE-RO – Procurador do MPC / 2019) A respeito de consórcios públicos, assinale a opção
correta.
206
a) Os consórcios públicos, salvo os de personalidade jurídica de direito privado, deverão observar as normas
de direito público no que se refere a licitação, celebração de contratos, admissão de pessoal e prestação de
contas.
b) Os consórcios públicos adquirem personalidade jurídica de direito privado apenas com a entrada em vigor
das leis de ratificação do protocolo de intenções.
c) Os entes da Federação consorciados respondem solidariamente pelas obrigações do consórcio público.
d) Os entes consorciados somente entregam recursos financeiros ao consórcio público mediante contrato
de rateio.
e) O consórcio público poderá ser contratado por ente consorciado — ou por entidade que integre a
administração indireta deste —, sendo, nesse caso, inexigível a licitação.
32. (VUNESP / Procurador / PGM-RIBEIRÃO PRETO / 2019) Ao tratar da centralização e
descentralização administrativa, desconcentração e hierarquia administrativa, é correto afirmar que
a) ocorre descentralização administrativa quando o Estado desempenha algumas de suas atribuições pela
sua administração direta.
b) os órgãos criados pela desconcentração têm personalidade jurídica própria.
c) a desconcentração ocorre exclusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica.
d) na desconcentração administrativa, os entes têm capacidade para gerir os seus próprios negócios, mas
com subordinação a leis postas pelo ente central.
e) descentralização é a subdivisão da estrutura da administração em órgãos internos, a fim de prestar
serviços públicos específicos de forma mais efetiva.
33. (VUNESP / Procurador / PGM-RIBEIRÃO PRETO / 2019) A Lei Federal nº 11.107/05, quanto aos
agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio e a retirada do ente da Federação do consórcio
público, estabelece que os agentes públicos
a) sempre responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, bem como
representante na assembleia geral; e os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira
somente serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou
no instrumento de transferência ou de alienação.
b) não responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão
retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu representante na
assembleia geral; e os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira somente serão
revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou no instrumento
de transferência ou de alienação.
c) sempre responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, bem como
estatutos; a retirada do ente da Federação do consórcio público independe de ato formal; e os bens
destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira não serão revertidos ou retrocedidos, vedada
previsão neste sentido no contrato de consórcio público ou no instrumento de transferência ou de alienação.
207
d) sempre responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, bem como
representante na assembleia geral; e a retirada ou a extinção do consórcio público não prejudicará as
obrigações já constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do prévio
pagamento das indenizações eventualmente devidas.
e) não responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão
retirada do ente da Federação do consórcio público independe de ato formal de seu representante na
assembleia geral; e a retirada ou a extinção do consórcio público poderá prejudicar as obrigações já
constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção independe do prévio pagamento das
34. (VUNESP / Procurador / PGM-CERQUILHO-SP / 2019) Nos termos da Lei federal nº 11.107/05, de
consórcios públicos, os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante
contrato de rateio. Em relação a isso, assinale a alternativa correta.
a) O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência é desvinculado
do período das dotações que o suportam.
b) Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar,
em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas
assumidas por meio de contrato de rateio.
c) É facultada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de
despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
d) Os entes consorciados, sempre em conjunto, são partes legítimas para exigir o cumprimento das
obrigações previstas no contrato de rateio.
e) O consórcio público não é obrigado a fornecer as informações afetas às despesas realizadas com os
recursos entregues em virtude de contrato de rateio.
35. (FAFIPA / Procurador / PGM-FOZ DO IGUAÇU-PR / 2019) Ao criar uma entidade da Administração
indireta, o ente político pode optar pelo regime de direito público. Dentre as entidades que podem ser
instituídas sob tal regime, estão:
a) As autarquias, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
b) As fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
c) As autarquias, as fundações públicas e as agências reguladoras.
d) As agências reguladoras, os consórcios públicos e as empresas públicas.
e) Os consórcios públicos, as empresas públicas e as agências reguladoras.
36. (FAFIPA / Procurador / PGM-FOZ DO IGUAÇU-PR / 2019) No que diz respeito às autarquias, assinale
a alternativa INCORRETA.
a) Possuem imunidade tributária.
b) São dotadas de capacidade processual.
208
c) Não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem o controle
finalístico de supervisão ministerial.
d) Os bens pertencentes às autarquias são revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade
e imprescritibilidade.
e) Desempenham atividades típicas da Administração Pública, como o exercício de atividade econômica.
37. (VUNESP / Procurador / PGM-SÃO JOSÉ DO RIO PRETO / 2019) Dentre as definições a seguir,
assinale aquela que melhor conceitua a autarquia.
a) É entidade integrante da Administração Pública, criada ou não por lei, com personalidade jurídica de
Direito Público ou Privado, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, podendo ou não ser dotada de gestão administrativa e financeira descentralizada.
b) É entidade integrante da Administração Pública direta, criada por lei, com personalidade jurídica de Direito
Público, sem patrimônio próprio, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeira,
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa descentralizada.
c) É entidade integrante da Administração Pública indireta, com personalidade jurídica de Direito Privado,
patrimônio e receitas próprios, para executar, descentralizadamente, atividades estabelecidas por lei.
d) É entidade integrante da Administração Pública indireta, criada por lei, com personalidade jurídica de
que requeira, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
e) É entidade integrante da Administração Pública indireta, criada por lei, com personalidade jurídica de
caracterizada pela ausência de controle, de tutela ou de subordinação hierárquica e pela autonomia
funcional, decisória, administrativa e financeira.
38. (COPS-UEL / Procurador / PGM-LONDRINA-PR / 2019) Assinale a alternativa que apresenta,
corretamente, as principais distinções entre descentralização e desconcentração na administração pública.
a) Em caso da ocorrência da descentralização ou da desconcentração, as entidades ou os agentes não estarão
sujeitos ao controle da administração pública.
b) A desconcentração exige a instituição de uma nova entidade autônoma, enquanto a descentralização está
relacionada à delegação de poderes através de lei da entidade descentralizadora.
c) A entidade descentralizadora poderá instituir uma entidade autônoma para o exercício de funções
públicas relevantes, sem a necessidade de lei, enquanto a desconcentração exigirá a edição de lei expressa
a respeito.
d) A descentralização somente poderá recair sobre entidades públicas, enquanto a desconcentração poderá
recair sobre as particulares.
e) A descentralização impõe a exigência de lei da entidade descentralizadora criando entidade autônoma,
enquanto a desconcentração está relacionada à distribuição de competência no âmbito da mesma entidade.
39. (NC-UFPR / Procurador / PGM-CURITIBA-PR / 2019) Conforme explica Irene Patrícia Nohara (2018),
“tanto a desconcentração como a descentralização são técnicas utilizadas para racionalizar o
desenvolvimento e a prestação de atividades do Estado”. Considerando o tema tratado, assinale a
alternativa correta.
209
a) Como decorrência do processo de desconcentração, surge a Administração Indireta da União, Estados,

Distrito Federal e Municípios.
b) A descentralização pode ser definida como a realocação de órgãos administrativos despersonalizados.
c) As sociedades de economia mista e as empresas públicas são consideradas entes estatais, mesmo sendo
detentoras de personalidade jurídica de direito privado.
d) Os consórcios públicos são órgãos despersonalizados, podendo ser tanto de direito público quanto de
direito privado.
e) Os serviços sociais autônomos são espécies de autarquias.
40. (FCC / Procurador / PGM-CARUARU-PE / 2018) De acordo com a Lei nº 13.303, de 30 de junho de
2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
a) Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público, com criação autorizada
por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos Municípios.
b) É condição para investidura em cargo de diretoria da empresa pública e da sociedade de economia mista
a assunção de compromisso com metas e resultados específicos a serem alcançados, que deverá ser
aprovado pelo acionista controlador, a quem incumbe fiscalizar seu cumprimento.
c) Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou à entidade da administração indireta.
d) A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão possuir em sua estrutura societária Comitê
de Auditoria Estatutário como órgão auxiliar da Diretoria, ao qual se reportará diretamente.
e) Devem ser objeto de licitação as atividades de comercialização, prestação ou execução, de forma direta,
pelas empresas estatais, de produtos, serviços ou obras especificamente relacionados com seus respectivos
objetos sociais.
41. (FCC / Procurador / PGM-CARUARU-PE / 2018) Em relação à organização administrativa,
a) a criação de uma agência reguladora - autarquia em regime especial - é decorrente do fenômeno da
desconcentração.
b) uma empresa pública prestadora de serviço público é criada por meio do fenômeno da descentralização,
enquanto uma empresa pública exploradora de atividade econômica é criada por meio do fenômeno da
desconcentração.
c) no Brasil, a criação de Territórios Federais constitui hipótese de descentralização geográfica ou territorial.
d) a criação de uma secretaria municipal é hipótese de descentralização.
e) a transferência de uma competência de um órgão superior a um órgão subalterno, sem quebra de
hierarquia, é hipótese de descentralização.
42. (CESPE / Procurador / PGM-JOÃO PESSOA-PB / 2018) Acerca de organização administrativa, órgãos
e pessoas jurídicas que a compõem, assinale a opção correta.
a) Na desconcentração, órgão integrante da estrutura de determinada autarquia exerce atividades
administrativas sem controle hierárquico.
210
b) Situação hipotética: Determinado estado da Federação, para aprovação pelo Poder Legislativo,
encaminhou projeto de lei que regulamenta instituição de autarquia e alterações orçamentárias e
administrativas de determinada secretaria. Assertiva: Nessa situação, esse projeto de lei, apesar de
multitemático, deverá ser aprovado à luz do princípio da reserva legal.
c) Agências reguladoras são instituídas para disciplinar e fiscalizar a prestação de serviços públicos e, apesar
de deterem poder normativo, não dispõem de legitimidade para impor sanções.
d) Fundação vinculada a partido político e voltada para fomento ao desenvolvimento econômico e social não
poderá ser classificada como organização da sociedade civil de interesse público.
e) Os serviços sociais autônomos são criados mediante autorização legislativa, têm como destinação a
prestação de serviços públicos sem fins lucrativos e são executados por pessoas jurídicas de direito privado.
43. (VUNESP / Procurador / PGM-SÃO BERNARDO DO CAMPO-SP / 2018) O consórcio público (Lei n°
11.107/2005) pode ser considerado como uma das formas que pode tomar a Administração Indireta,
servindo à conjugação de interesses e à organização da ação entre diferentes entes da federação. A esse
respeito, é correto afirmar que
a) a União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em
cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
b) o consórcio público adquirirá personalidade jurídica de direito público, no caso de constituir associação
pública, após registro no cartório de pessoas jurídicas do território de todos os entes que o componham.
c) os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de
investimento, o qual deverá prever prazo de vigência mínima de 5 (cinco) anos.
d) os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio responderão pessoalmente pelas obrigações
e) contrato de programa poderá atribuir ao contratado o exercício dos poderes de planejamento, regulação
e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados.
44. (VUNESP / Procurador / PGM-SOROCABA-SP / 2018) A característica fundamental da teoria do
órgão consiste no princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa
jurídica a qual este pertence. Em consequência disso, é correto afirmar que um ato administrativo
praticado no âmbito de uma
a) Autarquia pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade no polo passivo da demanda.
b) Secretaria Estadual pode ser questionado judicialmente, figurando a própria Secretaria no polo passivo da
demanda.
c) Empresa Pública pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade no polo passivo da
demanda.
d) Diretoria pode ser questionado judicialmente, figurando a própria Diretoria no polo passivo da demanda.
e) Secretaria Municipal pode ser questionado judicialmente, figurando a Municipalidade no polo passivo da
demanda.
45. (FCC / Procurador / PGE-AP / 2018) Em relação ao Estatuto Jurídico das Empresas Públicas, das
Sociedades de Economia Mista e suas subsidiárias,
211
a) a sociedade de economia mista poderá solucionar, mediante arbitragem, as divergências entre acionistas
e a sociedade, ou entre acionistas controladores e acionistas minoritários, nos termos previstos em seu
estatuto social.
b) a exploração de atividade econômica pelo Estado será exercida por meio de empresa pública, de sociedade
de economia mista e por meio de cooperativas.
c) a constituição de empresa pública ou de sociedade de economia mista não depende de autorização legal
prévia, pois o fato caracterizaria afronta aos princípios da livre iniciativa e do interesse social.
d) sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público, com
sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta.
e) a sociedade de economia mista e as empresas públicas constituir-se-ão sob a forma de sociedades por
responsabilidade limitada, a elas se aplicando subsidiariamente as normas do Código Civil.
46. (FCC / Procurador / PGE-AP / 2018) No tocante às regras típicas do regime jurídico administrativo,
é sabido que nem todas se aplicam às empresas estatais – assim consideradas as empresas públicas e as
sociedades de economia mista –, em vista da natureza jurídica de direito privado que tais entidades
ostentam. Todavia, toda empresa estatal deve observar
a) o regime de precatórios para pagamento de suas dívidas.
b) a necessidade de autorização legislativa para alienação de bens imóveis de seu patrimônio.
c) os limites constantes do art. 37, XI, da Constituição Federal, no pagamento da remuneração de seus
empregados.
d) a vedação constitucional à acumulação de cargos, empregos e funções públicas.
e) o regime de licitações da Lei nº 8.666/93.
47. (PGE-SP / Procurador / PGE-SP / 2018) De acordo com as disposições da Lei Federal nº 13.303/2016,
que estabelece o estatuto jurídico das empresas estatais,
a) a participação de empresas públicas e sociedades de economia mista no capital social de empresas
privadas é vedada, salvo para operações de tesouraria e adjudicações de ações em garantia mediante
autorização legal específica.
b) a explicitação do interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional que justifica a criação de tais
entidades deve constar da lei que autoriza sua constituição apenas quando se tratar de empresa pública.
c) a exigência de autorização legislativa, prevista para criação de empresa pública e sociedade de economia
mista, não se impõe para a criação de subsidiária integral de tais entidades, salvo se caracterizada como
sociedade de propósito específico.
d) as sociedades de economia mista são constituídas, obrigatoriamente, sob a forma de sociedade anônima
e, ainda que sob a modalidade de capital fechado, devem adotar as normas da Comissão de Valores
Mobiliários sobre escrituração e elaboração de demonstrações financeiras.
e) a natureza de empresa pública, conquanto pressuponha que a integralidade do capital social seja detida
pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, fica afastada quando ocorra o ingresso,
como outros acionistas, de pessoas jurídicas de direito interno ou entidades da administração indireta do
mesmo ente.
212
48. (CESPE / Procurador / PGM-MANAUS-AM / 2018) Acerca dos instrumentos jurídicos que podem ser
celebrados pela administração pública para a realização de serviços públicos, julgue o item a seguir.
A União poderá celebrar convênio com consórcio público constituído por municípios para viabilizar a
descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas na área da educação fundamental.
49. (CESPE / Procurador / PGE-PE / 2018) Assinale a opção correta acerca da organização
administrativa.
a) Ocorre descentralização por serviços quando o poder público contrata empresa privada para
desempenhar atividade acessória à atividade finalística da administração.
b) A autorização, a permissão e a concessão de serviços públicos a empresas privadas caracterizam
desconcentração administrativa.
c) O ente titular do serviço público pode interferir na execução do serviço público transferido a outra pessoa
jurídica no caso descentralização por serviços.
d) A descentralização por colaboração resulta na transferência da titularidade e da execução do serviço
público para empresas públicas ou sociedades de economia mista.
e) No caso de descentralização por colaboração, a alteração das condições de execução do serviço público
independe de previsão legal específica.
50. (FCC / Procurador / PGE-TO / 2018) Após promover a construção de linha de Veículo Leve sobre
Trilhos − VLT para integração da malha metropolitana de transporte, o Governo do Estado pretende que a
operação da linha seja gerida de forma descentralizada. Considerando-se a natureza do serviço e o fato de
que haverá cobrança de tarifa dos usuários, NÃO é solução adequada a
a) outorga do serviço a entidade especializada da Administração Indireta.
b) celebração de contrato de gestão com organização social.
c) constituição de parceria público-privada.
d) outorga do serviço a consórcio público, constituído para esse fim específico.
e) delegação mediante concessão de serviço público.
51. (FCC / Procurador / PGE-TO / 2018) O Governo do Estado pretende instituir uma entidade dedicada
a prestar serviços relacionados ao turismo no Estado e encaminha à Assembleia Legislativa o respectivo
projeto de lei autorizativa. Sabe-se que tal entidade terá capital social dividido em quotas. O Governo
estadual criará uma
a) sociedade de economia mista.
b) autarquia.
c) fundação de direito privado.
d) associação pública.
e) empresa pública.
213
Delegado
A centralização consiste na execução de tarefas administrativas pelo próprio Estado, por meio de órgãos
internos e integrantes da administração pública direta.
Na administração pública, desconcentrar significa atribuir competências a órgãos de uma mesma entidade
administrativa.
A diferença preponderante entre os institutos da descentralização e da desconcentração é que, no primeiro,
há a ruptura do vínculo hierárquico e, no segundo, esse vínculo permanece.
55. (UEG / PC-GO – Delegado / 2018) A respeito da transferência ou divisão de atribuições na
Administração Pública de Goiás, verifica-se que
a) órgãos públicos são unidades de atuação administrativa, com personalidade jurídica, ordenados para a
consecução de uma predeterminada atribuição no âmbito da Administração Pública.
b) os entes descentralizados estão hierarquicamente vinculados às entidades centrais que decidiram pela
descentralização.
c) servidores efetivos detentores de cargos públicos lotados nas autarquias não se submetem ao regime
jurídico de servidores com as mesmas características citadas lotados na Administração Direta de Goiás.
d) as autarquias estaduais estão desobrigadas de licitar a contratação de obras, serviços, compras e
alienações.
e) é imprescindível, para a criação de autarquia, no estado de Goiás, a edição de lei específica.
56. (FUMARC / PC-MG – Delegado / 2018) A Lei n. 13.303/2016, em seu artigo 3º, traz o seguinte
conceito: “entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e
com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios”. A entidade da administração indireta conceituada é uma:
a) Autarquia.
b) Empresa pública.
c) Fundação pública.
d) Sociedade de economia mista.
57. (FUNDATEC / PC-RS – Delegado / 2018) Em relação à organização da Administração Pública, assinale
a alternativa correta.
a) O processo de desconcentração administrativa tem por consequência a criação de entidades dotadas de
personalidade jurídica própria, distinta do ente político criador.
214
b) Às entidades que integram a administração indireta podem ser atribuídas, nos termos da lei que as institui,
as mesmas competências cometidas ao ente político criador.
c) A teoria do órgão não reconhece a responsabilidade do Estado em relação aos atos praticados pelos
denominados “funcionários de fato”, assim considerados os que foram irregularmente investidos em cargos,
empregos ou funções públicas.
d) As autarquias podem desempenhar atividades típicas de estado e, excepcionalmente, explorar atividade
econômica.
e) As empresas públicas e sociedades de economia mista, ainda que explorem atividade econômica de
prestação de serviços, sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.
Outros
58. (INSTITUTO CONSULPLAN / TJ-MS – Titular de serviços de notas e de registros – Provimento / 2021)
Nos termos do Art. 37, caput, da Constituição da República, “a administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...)”. Diante
do exposto, analise as afirmativas a seguir.
I. Caso haja o aumento do número de Secretarias de Estado, podemos afirmar que se trata de reorganização
da estrutura administrativa que importa em desconcentração; a nova Secretaria pertence à administração
direta do Estado.
II. A criação de uma fundação pública estadual, nos termos da legislação estadual, se trata de reorganização
da estrutura administrativa que importa em descentralização; as fundações públicas estaduais pertencem à
administração indireta do Estado.
IV. Empresas públicas e sociedades de economia mista pertencem à administração indireta de determinada
pessoa jurídica de direito público; podem ser encaradas como forma de descentralização.
Está correto o que se afirma em
A) I, II, III e IV.
B) III, apenas.
C) II e IV, apenas.
D) I, II e IV, apenas.
59. (CONSULPLAN / TJ-MG – Titular de serviços de notas e de registros / 2019) A descentralização da
atividade estatal explana-se na administração indireta, na qual se inserem as autarquias, sendo estas
pessoas jurídicas, com função própria e típica outorgada pelo Estado. Considerando a natureza jurídica e
a finalidade das autarquias, é correto afirmar que:
a) A direção da autarquia é exercida por quem nesta condição for investido nos termos da Lei ou de seu
Estatuto.
215
b) A criação da autarquia decorre de lei, sendo este o mesmo instrumento que deve reger sua organização,
a qual promove a aprovação do regulamento ou estatuto, mediante os competentes registros públicos.
c) A natureza especial e típica da autarquia não retira o qualitativo público de seu patrimônio, embora este
possa ser alienado, onerado e utilizado para os fins da entidade, bastando a prévia autorização do legislativo.
d) O patrimônio da autarquia é de livre disposição pela mesma, o que lhe confere caráter privado, uma vez
que seus produtos devam ser aplicados em seus próprios fins, dispensando-se a prévia autorização do
legislativo, excetuada a negociação de bens imóveis.
60. (FCC / Analista / TRF-4ªRegião – AJ/OJAF / 2019) Determinado Município pretende descentralizar
o serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos. Em vista das alternativas disponíveis,
caso opte por constituir
a) uma autarquia, não será necessário promover o registro do ato constitutivo, pois a natureza de direito
público desta entidade dispensa tal providência.
b) uma empresa pública, não será necessária autorização legislativa, pois a criação de tais entidades decorre
c) um consórcio público, deverá publicar chamamento de projetos, para que outras entidades interessadas
venham a manifestar o interesse em se associar.
d) uma fundação pública, não será necessária autorização legislativa, pois a criação de tais entidades decorre
e) uma sociedade de economia mista, deverá obrigatoriamente dotá-la da forma de sociedade de
responsabilidade limitada, de modo a preservar a incolumidade do patrimônio público.
61. (IESES / TJ-SC-Titular de Serviços de Notas e Registros-Remoção / 2019) Com relação à autarquia é
correto afirmar:
a) A criação de uma autarquia envolve desconcentração de poder.
b) A situação da autarquia ser uma pessoa jurídica de direito privado facilita o cumprimento de suas funções
próprias.
c) A autarquia tem competências e atribuições próprias do Estado em razão do regime jurídico-
administrativo ao qual está sujeita.
d) A autarquia pode ser criada por testamento, havendo designação específica de seu patrimônio.
62. (VUNESP / TJ-SP-Titular de Serviços de Notas e de Registros / 2018) A promulgação de uma lei que
estabelece a criação de uma autarquia com transferência de parte da competência da União para a pessoa
jurídica criada envolve
a) unificação de competências.
b) reunião de competências.
c) descentralização do poder.
d) desconcentração do poder.
63. (CESPE / Analista / STM – AJAJ / 2018) Considerando a doutrina majoritária, julgue o próximo item,
referente ao poder administrativo, à organização administrativa federal e aos princípios básicos da
administração pública.
216
Quando criadas como autarquias de regime especial, as agências reguladoras integram a administração
direta.
64. (CESPE / Analista / TRF-1ª Região – OJAJ / 2017) A respeito da organização do Estado e da
administração pública, julgue o item a seguir.
O principal critério de distinção entre empresa pública e sociedade de economia mista é que esta integra a
administração indireta, enquanto aquela integra a administração direta.
65. (FCC / Analista / TRF-5ª Região – OJAF / 2017) A União pretende descentralizar serviço público de
sua competência, atribuindo-o à pessoa com personalidade e natureza jurídica pública e capacidade de
autoadministração. Para tanto, o Chefe do Executivo deverá
a) optar por enviar projeto de lei para criar autarquia ou para autorizar a instituição de empresa pública ou
sociedade de economia mista, sendo, na primeira hipótese, transferida a titularidade do serviço e nas demais
apenas sua prestação.
b) enviar projeto de lei para autorizar a instituição de uma autarquia, transferindo-lhe, posteriormente, por
meio de concessão, a prestação do referido serviço.
c) enviar projeto de lei para criar uma empresa pública transferindo-lhe a titularidade do referido serviço.
d) enviar projeto de lei para autorizar a criação de uma empresa pública, transferindo-lhe a titularidade do
referido serviço ou, posteriormente, autorizando sua prestação por meio de permissão.
e) enviar projeto de lei para criar uma autarquia e transferir-lhe a titularidade do referido serviço público.
66. (CESPE / Auditor / TCE-SC / 2016) Em relação aos consórcios públicos, aos princípios do direito
administrativo e à organização da administração pública, julgue o item a seguir.
Os consorciados de consórcio público respondem solidariamente pelas obrigações contraídas pelo consórcio,
mas os agentes públicos incumbidos da gestão do consórcio respondem pessoalmente pelas obrigações
GABARITO
Magistratura
1. A
2. C
3. E
4. D
5. D
6. C
7. B
8. D
Promotor
9. C
10. D
217
11. C
12. INCORRETA
13. CORRETA
14. B
Defensor
15. INCORRETA
16. INCORRETA
17. A
Procurador
18. D
19. E
20. B
21. D
22. D
23. B
24. E
25. B
26. C
27. D
28. E
29. B
30. D
31. C
32. B
33. B
34. C
35. E
36. D
37. E
38. C
39. C
40. C
41. D
42. A
43. E
44. A
45. D
46. D
47. CORRETA
48. E
49. B
50. E
218
Delegado
51. CORRETA
52. CORRETA
53. CORRETA
54. E
55. B
56. E
Outros
57. D
58. A
59. A
60. C
61. C
62. INCORRETA
63. INCORRETA
64. E
65. INCORRETA
219

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1.1 - Descentralização e Desconcentração .................................................................................................................9

1.2 - Centralização e Concentração .........................................................................................................................14

1.3 - Entidades Políticas e Entidades Administrativas ...............................................................................................15

1.4 - Administração Direta ......................................................................................................................................15

1.5 - Administração Indireta ....................................................................................................................................16

1.6 - A Organização Administrativa em setores: Primeiro, Segundo e Terceiro Setor .................................................20

2 - Órgãos Públicos ............................................................................................................................... 22

2.1 - Conceito .........................................................................................................................................................22

2.2 - Criação e extinção de órgãos públicos..............................................................................................................24

2.4 - Classificações ..................................................................................................................................................26

2.5 – A Excepcional personalidade judiciária ............................................................................................................28

2.6 - Capacidade contratual e contrato de gestão ....................................................................................................30

3.1 - Conceito, características e classificações ..........................................................................................................31

3.2 – Criação e extinção ..........................................................................................................................................34

3.3 - Nomeação dos dirigentes ................................................................................................................................34

3.4 - Objeto: atividades desenvolvidas.....................................................................................................................35

3.5 - Patrimônio: Bens públicos ...............................................................................................................................36

3.6 - Regime de pessoal ..........................................................................................................................................38

3.7 - Atos e contratos ..............................................................................................................................................39

3.8 - Responsabilidade Civil .....................................................................................................................................39

3.9 - Foro processual...............................................................................................................................................40

3.10 - Outras prerrogativas .....................................................................................................................................40

3.11 - Espécies de Autarquias especiais ...................................................................................................................40

4 - Fundações Públicas ......................................................................................................................... 47

4.1 - Conceito e natureza jurídica ............................................................................................................................47

4.2 - Criação e extinção ...........................................................................................................................................49

4.3 - Objeto: Atividades de interesse social..............................................................................................................49

4.4 - Regime jurídico das fundações públicas de Direito privado...............................................................................50

5 - Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (Empresas Estatais) .......................................... 54

5.1 - Introdução ......................................................................................................................................................54

5.3 - Criação e Extinção ...........................................................................................................................................58

5.4 - Nomeação dos dirigentes ................................................................................................................................63

5.5 - Objeto: prestação de serviços públicos e exploração de atividade econômica ...................................................65

5.6 - Regime Jurídico das Empresas Estatais.............................................................................................................66

5.7 - Lei 13.303 de 2016 ..........................................................................................................................................74

6 - Consórcios Públicos (Lei 11.107 de 2005) .......................................................................................... 83

6.1 - Conceito e natureza jurídica ............................................................................................................................84

6.2 - Criação, participantes e extinção .....................................................................................................................84

6.3 - Objeto ............................................................................................................................................................87

6.4 - Representante legal ........................................................................................................................................87

6.5 - Demais disposições sobre o regime jurídico .....................................................................................................88

6.6 - Contrato de rateio...........................................................................................................................................89

6.7 - Contrato de programa .....................................................................................................................................89

6.8 – Associações de Municípios .............................................................................................................................90

 Introdução. Descentralização, desconcentração. Administração direta e indireta. ................................................92

 Espécies de autarquias especiais .........................................................................................................................98

 Fundações públicas ............................................................................................................................................99

 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista ......................................................................................... 101

 Consórcios públicos (lei 11.107/05)................................................................................................................... 103

Considerações Finais .............................................................................................................................. 105

Legislação Pertinente ............................................................................................................................. 105

Constituição Federal ............................................................................................................................................. 105

Lei 13.303/2016.................................................................................................................................................... 106

Lei 11.107/2005.................................................................................................................................................... 115

Jurisprudência citada ............................................................................................................................. 119

Questões Comentadas ........................................................................................................................... 124

Defensor .............................................................................................................................................................. 140

Procurador ........................................................................................................................................................... 141

Delegado .............................................................................................................................................................. 183