Parecer Referencial Aditivo de Servicos Contínuos

ESTADO DE PERNAMBUCO
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO
Parecer nº 0001/2020
EMENTA: DIREITO
ADMINISTRATIVO. PARECER
REFERENCIAL. TERMO ADITIVO
DE PRORROGAÇÃO DE
CONTRATO DE SERVIÇO
CONTÍNUO. ORIENTAÇÕES
GERAIS.
1. RELATÓRIO
Trata-se de proposta de adoção de Parecer Referencial,

nos termos do art. 9º do Decreto Estadual nº 47.467/19, com o objetivo de
expedir orientações jurídicas uniformes para hipóteses de celebração de
termos aditivos de prorrogação de vigência de contratos de serviços de
execução continuada.
Para tal espécie contratual, a Lei de Licitações, em seu art.

57, II, previu regra especial de vigência (desatrelada da vigência dos créditos
orçamentários) ante o reconhecimento de que a interrupção da prestação de
alguns serviços pode comprometer a prestação de um serviço público ou o
cumprimento da missão institucional do órgão ou entidade contratante,
possibilitando que haja prorrogações sucessivas até o limite de duração total
de 60 meses, que, em casos excepcionais, pode perdurar até 72 meses (art.
57, § 4º).
NN. 2020.02.003917 Página 1 de 27 www. pge.pe.gov.br

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Eis a redação dos dispositivos em comento:
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará
adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto
quanto aos relativos:
Omissis
II - à prestação de serviços a serem executados de forma

contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e
sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e
condições mais vantajosas para a administração, limitada a
sessenta meses;
omissis
§ 4 o Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante

autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso
II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze
meses.
Na Administração Pública Estadual, atualmente, são

expressivas as quantidades de contratos de execução continuadas celebrados
e renovados sucessivamente pelos órgãos e entidades estaduais, envolvendo
objetos variados, com destaque especial para os contratos de terceirização de
mão de obra.
A edição de Parecer Referencial amolda-se ao caso em tela

na medida em que se vincula à celebração de termos aditivos recorrentes e de
baixa complexidade, com significativo número de processos, sem grandes
particularidades jurídicas que exijam análise casuística. Além de matéria
recorrente e com objetos de mesma natureza, a edição do parecer de
referência visa a minimizar os riscos de interrupções de serviços essenciais

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muitas vezes provocados por falhas e atrasos nos trâmites procedimentais,
sendo um dever do administrador racionalizar e simplificar os procedimentos.
Desse modo, a partir da exposição das diretrizes jurídicas

relacionadas às etapas e à instrução do procedimento de prorrogação dos
contratos de serviços contínuos, será possível que o órgão ou entidade
responsável pela contratação formalize o respectivo termo aditivo, instruindo-o
com os documentos e orientações relacionados no presente parecer.
Seguindo, pois, esta sistemática, a atividade jurídica residual limitar-se-á a
simples verificação do atendimento das exigências legais, com mera
conferência de documentos.
Eis o que interessa relatar. Em seguida, nossas

observações.
2. FUNDAMENTAÇÃO
O presente opinativo tem por propósito esclarecer todos os

aspectos que devem ser observados pelo gestor público quando da
elaboração de termos aditivos de prorrogação de prazo de vigência para os
contratos de serviços contínuos, nos termos do que preceitua o art. 9º do
Decreto Estadual nº 47.467/19. Ei-los, esquematicamente:
2.1. Da necessária previsão do serviço como contínuo do contrato mater
A primeira observação a ser feita é que o pressuposto

elementar para a prorrogação de um serviço como contínuo é o contrato mater
ter classificado, na origem, o serviço como tal. Ou seja, é necessário que a

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licitação que precede o ajuste evidencie que se está licitando um “serviço
contínuo”.
E isto porque, dada a fluidez da categoria jurídica em

questão, na perspectiva de que não existe um conceito objetivo do que seja
“serviço contínuo”, é necessário que o Poder Público, concretamente,
esclareça ao mercado de que certo serviço é visto desta forma.
Assim agindo, a Administração Pública sinaliza, ao menos

no campo teórico, a possibilidade de o contrato se estender para além dos
doze meses iniciais, o que tende a implicar um maior deságio nas propostas
de preço apresentadas no certame.
ACÓRDÃO 3351/2011 - SEGUNDA CÂMARA

Relator: AROLDO CEDRAZ
“9.10.3. faça constar, em futuras contratações de serviços de natureza
continuada, cláusula com previsão de possibilidade de prorrogação da
vigência contratual, mediante termo aditivo, por iguais e sucessivos
períodos, até o limite máximo de 60 (sessenta) meses de duração, e desde
que sejam mantidos os preços e condições mais vantajosos para a
Administração, nos termos do art. 57, inc. II, da Lei 8.666/1993;”
2.2. Da existência de contrato vigente e de saldo de prazo para

prorrogação
Sendo contrato a termo, indiscutível que qualquer

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prorrogação pressupõe um contrato vigente. Não se prorroga contrato de
serviço contínuo cuja vigência expirou. Vide Boletim n.º 06/2014:
“3. Impossibilidade de celebração de termo aditivo de

prorrogação da vigência, com efeitos retroativos, de
contrato cuja vigência estava expirada.
Conforme reiterada jurisprudência do Tribunal de Contas
da União, os atos necessários à formalização da
prorrogação dos prazos contratuais (solicitação de
aditivo, análise pela Administração, verificação da
vantajosidade, atesto da área técnica, comprovação das
condições de habilitação, emissão de empenho,
autorização, dentre outros) devem ser providenciados
pela Administração antes de expirada sua vigência,
devendo o aditivo de prorrogação ser assinado até o
último dia vigência contratual, sob pena de ser o contrato
considerado extinto. Referida orientação dirige-se tanto
aos contratos de serviços de execução
continuada como aos contratos por escopo. Em outras
palavras, neste último caso, sempre que houver
necessidade de dilatar o prazo de execução, deverá ser
providenciada a adequação da vigência contratual,
compatibilizando as duas realidades. Assim, ultrapassado
o prazo previamente fixado, extinto estará o contrato e
nulo será o aditivo celebrado com vigência retroativa.
Decerto, representa afronta à Lei de Licitação a
celebração de aditivo com efeitos retroativos, a par de
serem considerados nulos os contratos verbais firmados

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no âmbito da Administração Pública, com exceção para
os de pequenas compras de pronto pagamento,
consoante dicção do art. 60, parágrafo único.
(Precedentes: Acórdão TCU 2569/2010 Primeira
Câmara, Acórdão TCU 1335/2009 Plenário, Acórdão
TCU 3010/2008 Segunda Câmara)”.”
ACÓRDÃO 3351/2011 - SEGUNDA CÂMARA

“9. A celebração de termo aditivo de prorrogação da vigência do Contrato
029-ST/2004-0001, firmado com a empresa Artplan Comunicação S.A., cuja
vigência estava expirada (alínea “e”), constitui infração a norma legal,
revestindo-se de gravidade suficiente para justificar a sanção dos
responsáveis.”
(...)
“9.9.5. não realize serviços sem a devida cobertura contratual e não celebre
contratos e aditivos com prazos de vigência retroativos, evitando situações
irregulares semelhantes às dos Contratos 029-ST/2004/0001, firmado com a
empresa Artplan Comunicação S.A., e 030-ST/2004/0001, com a Signo
Comunicação Ltda;”
Não menos importante é a existência de “saldo” de prazo de

vigência. O termo aditivo só se faz possível se ainda houver prazo para
prorrogar, já que dilação do ajuste no tempo só se faz possível nos limites
estritos da lei.

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Aqui fazemos uma ressalva importante: a prorrogação
adicional de 12 (doze) meses, prevista no art. 57, §4º, da Lei n.º 8.666/93, é
absolutamente excepcional.
Significa dizer que o gestor do contrato não pode

contabilizar a possibilidade ordinária da referida prorrogação, devendo, no
tempo próprio (antes de findar os 60 meses, por óbvio), iniciar a fase interna
do certame do qual se originará novo contrato de serviço contínuo.
Nesse sentido, as prorrogações, para além dos 60 meses

do inciso II do art. 57, devem estar justificadas e fundamentadas em fatos e
circunstâncias que impediram a Administração Pública Estadual concluir
regularmente a licitação do contrato que sucederá aquele que está em vias de
se encerrar tudo sem prejuízo de a secretaria envolvida ter que comprovar
que a interrupção do serviço causaria prejuízo ao funcionamento regular do
órgão/ente envolvido.
ACÓRDÃO 2090/2005 PLENÁRIO

Relator: LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
“Inicialmente, deve-se esclarecer que a atual Administração não provou a
ocorrência da condição necessária e essencial para fundamentação da
prorrogação no § 4º do art. 57, qual seja, o caráter de excepcionalidade.
Consoante julgamentos anteriores desta Corte de Contas, ex vi Acórdão
294/2002-TCU-Plenário (TC Processo 009.173/2001-1) e Decisão 126/2002
'1ª Câmara (TC Processo 011.333/2001-4), foi apresentado entendimento,
em ambas decisões, da necessidade de se comprovar o aspecto de
excepcionalidade, sendo que, no último decisum mencionado, ficou
explicado, de uma maneira mais clara, qual o verdadeiro alcance da
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expressão 'caráter excepcional' do dispositivo normativo em tela, verbis:
'(...) prorrogação do Contrato nº 13/96, celebrado com a empresa Cibrás -
Empreendimentos e Serviços Ltda., no valor mensal de R$ 163.922,86, por
12 (doze) meses, após ter sido atingido o limite de 60 (sessenta) meses
fixado no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93, uma vez que a ocorrência da
hipótese de prorrogação prevista no § 4º do referido artigo, de caráter
excepcional, pressupõe a superveniência de evento grave e relevante que a
justifique; (...)
A nosso ver, as razões de justificativas oferecidas não foram suficientes para
elidir as irregularidades apontadas, pois, no caso, como observado, não se
configurou situação excepcional ou imprevisível, estranha à vontade das
partes que motivasse a prorrogação em foco, mas sim, fato que a
Administração poderia prevenir, adotando as medidas necessárias, em
tempo hábil, para realização de uma nova licitação visando à continuidade
dos serviços, independentemente das reformas que estavam sendo
conduzidas. Além do que, a prorrogação de que trata o § 4º do art. 57 da Lei
nº 8.666/93 somente pode ocorrer se mantidas as mesmas condições
estabelecidas no contrato original, o que não ocorreu.'(grifos nossos)
Resta claro que o TCU possui o entendimento de que o caráter de
excepcionalidade deve resultar de um evento grave e imprevisível, para
o qual não tenha contribuído nenhumas das partes contratantes .
Destarte, a apresentação de outras propostas com valores inferiores ao
contratado não representa a excepcionalidade, podendo apenas, quando
muito, demonstrar a vantajosidade que, na verdade, é requisito mais
genérico, mas não menos importante, que deveria não só ser também
observado na presente prorrogação, mas em todas as anteriores do
Contrato nº 004/2000.”

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2.3. Justificativa técnica da prorrogação acatada pela autoridade

competente
Não custa lembrar, mesmo que pareça óbvio, que as renovações

apenas se justificam se assim determinar o interesse público. É dizer: apenas
havendo interesse público na renovação é que o ajuste poderá ter seu prazo
dilatado.
Envolvendo a contratação, portanto, serviços de natureza

continuada, cuja prorrogação da vigência contou com expressa previsão
contratual, e que possua saldo temporal para tanto, o procedimento de
prorrogação contratual deverá ser inaugurado a partir de ato formal interno a
ser emitido pela unidade administrativa demandante e subscrito por servidor
devidamente identificado, por meio do qual se identificará a manutenção da
necessidade administrativa, apresentando as razões de interesse público que
justificam a prorrogação do contrato.O expediente deverá atestar que o
contratado vem cumprindo fiel e regularmente o objeto do contrato, prestando
serviços de qualidade.
A análise feita pelo gestor do contrato carece ainda de uma

chancela da autoridade pública de hierarquia superior, conforme organograma
e divisão de competências do órgão/ente envolvido na contratação.
Nessa senda, o processo administrativo de renovação deverá ser

instruído com a justificativa da prorrogação, devidamente
chancelada/autorizada por autoridade superior que tenha competência para

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deliberar pela prorrogação.
2.4. Da prorrogação por prazo diferente do contratado originariamente
Preliminarmente, há de se destacar que o texto do art. 57,

II, da Lei n.º 8.666/93 é claro quando prescreve que a prorrogação pode se dar
por iguais e sucessivos períodos:
“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei

ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos
orçamentários, exceto quanto aos relativos:
(...)
II - à prestação de serviços a serem executados de forma
contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por
iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de
preços e condições mais vantajosas para a
Administração, limitada a sessenta meses;”
Sucede que a jurisprudência do Tribunal de Contas

relativiza a multicitada exigência, permitindo que a prorrogação não
necessariamente ocorra por “iguais (...) períodos” .
Acórdão 838/2004-Plenário
Relator: UBIRATAN AGUIAR
Na prorrogação de contrato de serviços de natureza continuada, não fica a
instituição pública obrigada a respeitar o mesmo prazo da contratação
original.
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Ainda nessa linha, a Advocacia Geral da União consolidou

seu entendimento no bojo da Orientação normativa AGU n.º 38, vazada nos
seguintes termos:
“ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 38, DE 13 DE

DEZEMBRO DE 2011 'NOS CONTRATOS DE
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE NATUREZA
CONTINUADA DEVE-SE OBSERVAR QUE: A) O
PRAZO DE VIGÊNCIA ORIGINÁRIO, DE REGRA, É DE
ATÉ 12 MESES; B) EXCEPCIONALMENTE, ESTE
PRAZO PODERÁ SER FIXADO POR PERÍODO
SUPERIOR A 12 MESES NOS CASOS EM QUE,
DIANTE DA PECULIARIDADE E/OU COMPLEXIDADE
DO OBJETO, FIQUE TECNICAMENTE DEMONSTRADO
O BENEFÍCIO ADVINDO PARA A ADMINISTRAÇÃO; E
C) É JURIDICAMENTE POSSÍVEL A PRORROGAÇÃO
DO CONTRATO POR PRAZO DIVERSO DO
CONTRATADO ORIGINARIAMENTE. ”
Alinhado com os precedentes em questão, entendemos que

os termos aditivos de prorrogação de vigência dos contratos de serviço
contínuo não precisam ser prorrogados por períodos estritamente iguais,
cabendo ao gestor público avaliar, diante das circunstâncias factuais
presentes, a solução que mais atende ao interesse público envolvido desde
que respeitado o prazo total de 60 meses.

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2.5. Da manutenção da economicidade
Outro aspecto que não pode ser olvidado é que a lei só

admite a prorrogação de contratos de serviço contínuo quando a
economicidade do contrato seja mantida. É o que se extrai expressamente do
comando contido no já transcrito inciso II do art. 57 da Lei n.º 8.666/93.
Em termos práticos, é necessário que a prorrogação gere

“ condições mais vantajosas para a Administração” . Ou seja, havendo
evidências de que referido contrato tenha se tornado oneroso ao longo do
primeiro ano de execução, ou mesmo dos anos subsequentes, o
recomendável seria iniciar novo processo licitatório, mantendo o contrato
vigente apenas pelo prazo estritamente necessário para concluir a nova
licitação.
Para avaliar a vantajosidade da renovação contratual e

motivar a celebração do aditivo, mister que o órgão ou entidade contratante
realize prévia pesquisa de mercado, utilizando-se, para tanto, de múltiplos
meios, como tabelamentos oficiais, portais de compras governamentais,
pesquisa em mídia especializada e em sítios eletrônicos, contratações
similares (em execução ou recentes) de outros entes públicos ou normas
coletivas de trabalho ou cotação com fornecedores (Boletins Informativos PGE
05/2014 e 11/2014).
Não se pode olvidar que, dentre os meios de pesquisa

mercadológica, a cotação com fornecedores é, em geral, a que guarda maior
fragilidade, de modo que deve ser dada preferência às demais formas de

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pesquisa, que, em geral, refletem informações mais condizentes com os
parâmetros do mercado.
Com base em tal pesquisa, deve ser elaborado um mapa

comparativo de preços, assinado pelo servidor público responsável, no qual
seja consolidada a consulta ao mercado realizada, explicitando as fontes
pesquisadas adotadas na composição do mapa; a metodologia para a
comparação dos preços (média ou mediana) e os critérios eventualmente
utilizados para descarte de preços.
A análise de vantajosidade da prorrogação deverá levar em

consideração eventual direito a reajuste, se requerido, comparativamente à
decisão de deflagrar novo certame, pelas razões já expostas por esta
Procuradoria no Boletim Informativo nº 01/2015, a seguir transcrito:
“2. Apreciação tempestiva de pedidos de reajuste contratual:

cautelas que devem ser observadas, caso seja necessário
prorrogar a vigência de contratos de prestação de serviços
contínuos, enquanto pendente de apreciação pleito de reajuste
tempestivamente protocolizado. É dever da Administração
apreciar concedendo ou negando ao contratado - os reajustes
requeridos de forma tempestiva, haja vista representar essa
medida a concretização da manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro do contrato. Na hipótese, porém, de o contratado haver
solicitado o reajustamento de preços e, atingindo a data final da
vigência do contrato de serviços contínuos, a Administração não
tiver analisado o seu pleito, torna-se imprescindível instruir os
autos com declaração expressa de formalização tempestiva do
pedido de reajuste, informando que o requerimento encontra-se
pendente de apreciação. Nesse caso, o exame da vantajosidade,
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efetivado para fins de prorrogação contratual, deve levar em
consideração o montante acrescido dos percentuais incidentes
para o reajuste eventualmente devido. Isso porque o cotejo dos
preços deve considerar os valores que serão efetivamente
praticados ao longo do lapso temporal do aditivo, já que a
comparação realizada entre os preços obtidos no mercado, ao
tempo em que o aditivo for celebrado, com os preços do ajuste
originário, sem a devida atualização, constituiria providência
lesiva ao erário, na medida em que permitiria a renovação do
ajuste por preço irreal, o qual, após sofrer a incidência posterior
do reajuste, poderia superar aquele praticado no mercado. Nessa
linha, caso se verifique, na prática, a situação narrada no
presente texto, deve ser ressalvada no aditivo de prorrogação a
existência de pedido de reajuste pendente de apreciação,
operando-se a preclusão apenas para as parcelas que não
tenham sido alvo de pleito de reajuste protocolizado
tempestivamente.”
No caso de serviços de terceirização de mão-de-obra, há

orientação desta PGE consolidada no seguinte sentido:
“3 PRORROGAÇÃO DE CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE

SERVIÇOS COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO DE
OBRA. DESNECESSIDADE DE PESQUISA DE MERCADO
PARA OS INSUMOS E MATERIAIS CONSTANTES DO
MONTANTE B. VANTAJOSIDADE DA PRORROGAÇÃO
PRESUMIDA. APLICAÇÃO ANALÓGICA DA IN 05/17.
REVISÃO, EM PARTE, DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO
BOLETIM INFORMATIVO PGE Nº 05/16.
Como regra geral, a prorrogação do prazo de vigência em

[email protected]
contratos de prestação de serviços contínuos requer realização
de pesquisa de mercado como requisito imprescindível à
motivação da vantajosidade dessa prorrogação, devendo estar
a pesquisa devidamente documentada no procedimento de
formalização do aditamento. Este foi o entendimento
consolidado no Boletim PGE nº 05/14 e que se mantém até
hoje inalterado. No caso específico das prorrogações de
contratos de prestação de serviços contínuos com dedicação
exclusiva de mão de obra, o Boletim PGE nº 05/16 abriu,
todavia, a possibilidade de se dispensar a juntada de cotações
de preços com empresas do ramo para efeito de comparação
do valor global do contrato, por se entender que as
particularidades desse tipo de contratação tornam pouco
eficiente o cotejo de preço nesses moldes. Naquela
oportunidade, utilizando como fundamento jurídico a aplicação
analógica do art. 39-A, §2º, da Instrução Normativa
SLTI/MPOG nº 02/2008, que afastava a exigência de pesquisa
de preços nas respectivas prorrogações, este órgão consultivo
firmou a tese de que os itens enquadrados no montante A têm
sua economicidade justificada pela própria utilização dos
valores previstos nas normas coletivas de trabalho, cuja
incidência é obrigatória, e que apenas para os insumos (como
EPI´s e fardamentos) enquadrados no montante B e que não
contam com valores respaldados na norma coletiva, seria
necessário adotar a pesquisa de preços para demonstração da
vantajosidade dos mencionados itens. Cumpridas tais
providências, poder-se-ia reputar demonstrada a vantagem
econômica de manter o ajuste, dispensando-se as cotações de
preços genéricas. Inicialmente, a orientação para essa
pesquisa de preços relativa aos insumos do montante B
indicava a necessidade de consulta a múltiplas fontes
[email protected]
referenciais. Entretanto, já no Boletim PGE nº 05/18 , foi aberta
a possibilidade de utilização das referências de preços
constantes dos estudos técnicos da Secretaria de
Administração para a demonstração da vantajosidade da
prorrogação dos contratos de fornecimento de mão de obra.
Desta feita, considerando que a parcela contratual
correspondente ao montante B não ostenta relevância
financeira tão significativa frente ao valor global do contrato,
sobretudo quando se sabe que vários itens do montante B têm
seu valor também contemplado nas Convenções Coletivas de
Trabalho, esta Procuradoria Consultiva reformulou seu
entendimento para concluir, em consonância com a dicção
normativa da nova IN 05/2017 (Anexo I, item 7, b), que a
vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos com
mão de obra exclusiva estará assegurada, sendo dispensada a
realização de pesquisa de mercado mesmo em relação ao
montante B, quando o contrato contiver previsões de que os
reajustes dos itens envolvendo insumos (exceto quanto a
obrigações decorrentes de Acordo, Convenção, Dissídio
Coletivo de Trabalho e de lei) e materiais serão efetuados com
base em índices oficiais, previamente definidos no contrato,
que guardem a maior correlação possível com o segmento
econômico em que estejam inseridos tais insumos ou materiais
ou, na falta de qualquer índice setorial, o Índice Nacional de
Preços ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE). No Estado de
Pernambuco, essa previsão da IN 05/17 se amolda
exatamente ao disposto no art. 2º, § 1º, III, da Lei nº
12.525/03, alterada pela Lei 15.834, de 09.06.16, segundo o
qual “o montante "B", obedecida a periodicidade estabelecida
no art. 5°, será reajustado pelo Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo - IPCA, fornecido pelo IBGE, com exceção
[email protected]
de benefícios estabelecidos nas normas coletivas de trabalho
da respectiva categoria, que serão reajustados no mesmo
período e percentual fixados nos respectivos instrumentos”.
Sendo assim, revoga-se em parte a orientação contida no
Boletim Informativo nº 05/16 e fica dispensada doravante,
para fins de demonstração da vantajosidade de
prorrogação dos contratos de fornecimento de mão de
obra com dedicação exclusiva, a necessidade de pesquisa
de preços de mercado para os itens integrantes do
montante B. Em relação ao montante A, a interpretação
consignada no Boletim Informativo nº 05/16 se mantém,
estando também dispensada a pesquisa de preço para
esses itens, os quais se norteiam por norma coletiva de
trabalho. ” (Boletim Informativo de Licitações e Contratos
Abril/2020)
Uma obviedade: nada impede que o Poder Público

renegocie o valor do contrato no curso da execução com vistas a viabilizar a
prorrogação do ajuste, caso, por alguma razão, o contrato tenha sofrido
alguma distorção do preço. Havendo concordância de ambas as partes, é
possível diminuir a remuneração pelo serviço, renunciar a reajustes, dentre
outras medidas que aproximem o contrato do seu custo real, abrindo espaço
para as prorrogações que o façam alcançar os 60 (sessenta) meses.
Acórdão 3351/2011-Segunda Câmara

A prorrogação de contratos de prestação de serviços executados de forma
contínua só deve ser efetuada quando restar demonstrado que tal opção
assegura a obtenção de condições e preços mais vantajosos para a

[email protected]
Administração, o que deve ser evidenciado com a realização de pesquisa de
mercado para serviços similares, devendo ser incluídos nos autos do
respectivo processo administrativo os documentos que fundamentem a
decisão.
2.6. Da Concordância do contratado
A prorrogação de vigência não se impõe ao contratado, de

forma que sua extensão no tempo tem como pré-requisito o interesse de
ambas as partes: contratante e contratado.
Dessa forma, é razoável que o contratado seja instado

acerca do interesse na manutenção do contrato com alguma antecedência, a
fim de evitar que o Poder Público seja surpreendido com alguma recusa em
cima da hora, prejudicando a deflagração de novo processo licitatório, já que a
recusa da prorrogação é sempre uma possibilidade em potencial.
2.7. Manutenção das condições de habilitação do contratado e análise da

qualidade do serviço prestado
A manutenção das condições de habilitação é cláusula

obrigatória nos contratos administrativos. Nesse sentido, confira-se o art. 55,
XIII, da Lei n.º 8.666/93:
“Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as

que estabeleçam:

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(...)
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda
a execução do contrato, em compatibilidade com as
obrigações por ele assumidas, todas as condições de
habilitação e qualificação exigidas na licitação.”
Sendo assim, natural que a prorrogação do ajuste

pressupõe o atendimento de todas as condições de habilitação, sendo natural
que, neste momento, sejam exigidas a renovação de todas as certidões de
regularidade apresentadas no momento do certame.
Também é necessário que o Poder Público avalie a

qualidade do serviço prestado pela empresa, não renovando o contrato
quando a empresa não atenda satisfatoriamente os indicadores estabelecidos
no ajuste.
Idem quando a empresa eventualmente tenha sido

penalizada com declaração de inidoneidade por outras Administrações
Públicas, já que, para o TCU, a prorrogação de prazo constituiria um novo
contrato. Tal penalidade seria um impeditivo à renovação.
ACÓRDÃO 1246/2020 PLENÁRIO

Relator: BENJAMIN ZYMLER
“84. Embora a norma fale em motivo para rescisão do contrato, por certo
aplica-se às hipóteses de prorrogação contratual. Ou seja, se o contratado
deve manter os requisitos de habilitação durante a vigência da contratação,
deve, por consequência, deter essa condição quando da prorrogação
[email protected]
contratual.
85. Não olvido que as condições de habilitação previstas na Lei 8.666/1993
são exaustivas, não contendo explicitamente o requisito da ausência de fato
impeditivo para participar do certame. Entretanto, como as sanções de
inidoneidade para licitar igualmente decorrem de normas legais, há de se
entender que a exigência de que a empresa não esteja impossibilitada
de participar do certame seja um requisito implícito de habilitação .
86. Em assim sendo, não caberia a prorrogação contratual de sociedade
empresária que venha a ser declarada inidônea durante a contratação,
pois a contratada deixou de atender os requisitos do art. 55, inciso XIII,
da Lei 8.666/1993 .
87. Ou seja, os efeitos da declaração de inidoneidade se projetam para o
futuro, mas arrolam todos os envolvidos na fraude. Há, pois, uma
contaminação dos efeitos da sanção a todos os partícipes da fraude em
questão. Justifica-se, portanto, a determinação para que não ocorra a
prorrogação do contrato.
88. Mesmo que assim não fosse, cabe registrar que a empresa não possui
direito subjetivo à prorrogação contratual, mas mera expectativa de direito
(v.g. Acórdão 214/2017-TCU-Plenário) .
89. Desta feita, cabe ser indagado em que medida o interesse público
estaria atendido com a prorrogação de um contrato firmado com uma
empresa declarada inidônea pela própria administração. Embora, o preço
praticado possa ser considerado razoável, há de se convir que a
prorrogação, ao atenuar os efeitos da pena, retiraria ao menos parcialmente
os efeitos preventivos que se espera da condenação.”
2.8. Da apresentação de empenho prévio e integral

[email protected]
Outro aspecto digno de nota é que o termo aditivo de

prorrogação de vigência contratual deve indicar a nota de empenho que lhe
confira lastro. O empenho, prévio e integral, deve separar os recursos que
serão consumidos no ano vigente.
Por outro lado, sendo possível que a prorrogação ocorra ano a

ano (por exemplo, abril/2019 a abril/2020), necessário que, em janeiro do ano
subsequente, seja apostilada a nota de empenho que separe os recursos para
o ano superveniente.
2.9. Da prorrogação da garantia
Sendo comum a exigência de garantia para esse tipo de contrato

(no caso dos contratos de terceirização de mão-de-obra essa garantia é
obrigatória, a teor do que dispõe o art. 3º da Lei Estadual n.º 12.525/2003),
necessário que o gestor do contrato exija que a garantia seja prorrogada
acompanhando a vigência final do contrato.
Em outras palavras, tem-se que, sempre que houver prorrogação

do prazo de vigência do contrato, a garantia deve seguir a mesma sorte,
inclusive sofrendo as repercussões dos reajustes/reequilíbrios sofridos no
período. Como regra, caberá ao gestor do contrato atentar a essa
necessidade.
2.10. Do disciplinamento do impacto no reajuste

[email protected]
Como a prorrogação do contrato sem a prévia solicitação de

reajuste pelo contratado gera preclusão lógica ao referido pleito, entendimento
já consolidado no âmbito da jurisprudência do TCU, é imprescindível que o
termo aditivo evidencie que a assinatura, sem ressalvas, implica a renúncia em
tela.
Desta forma, cabe ao contratado se antecipar e solicitar o

reajuste no momento oportuno, de forma que, ao avaliar a economicidade do
contrato, o Poder Público já contabilize nos custos envolvidos o impacto do
reajuste que pode ainda não ter sido implementado.
Deve, portanto, o termo aditivo deixar claro seu impacto no

reajuste, cabendo ao contratante avaliar se vai solicitar, ou não, o multicitado
reajuste mesmo porque o direito em questão é essencialmente disponível. O
que não se admite é o efeito surpresa de eventual pedido de reajuste
superveniente à prorrogação.
Nesse sentido, Boletim Informativo n.º 02/2019:
“2. Preclusão lógica de pedidos de reajuste

formulados após a data da formalização de aditivo de
prorrogação de prazo em contratos de serviços
contínuos
No caso de contratos de serviços contínuos, esta

Procuradoria firmou a tese, no Parecer n.º 98/2012, de

[email protected]
que os correspondentes pedidos de reajuste deveriam
ser realizados até a data da prorrogação de prazo
seguinte, sob pena de configurar-se preclusão lógica.
Recomenda-se, portanto, incluir no aditivo cláusula
estabelecendo que o marco para a formulação do pedido
de reajuste deve ser a data da assinatura daquele
instrumento. Se, todavia, não houver tempo hábil para
processar o pedido de reajuste ou, por algum motivo,
este não for implantado até a data da formalização do
aditamento, deve-se indicar expressamente no aditivo a
ressalva quanto a requerimentos formulados
anteriormente. Se não for incluída disposição nesse
sentido, entende-se ter havido desistência de pedidos
porventura formulados antes daquela data, sendo,
portanto, incabível o reajuste de preços no período
aquisitivo em referência.”
O importante, portanto, é que o contrato sinalize seu

desejo de reajustar o contrato a fim de que o cotejo de economicidade seja
feito considerando as repercussões financeiras do ajuste ainda que a
implementação do reajuste não tenha ocorrido na prática.
2.11. Adoção da minuta padrão e análise pela Assessoria Técnica de

Apoio à Procuradoria Geral do Estado
O órgão ou entidade competente para o processamento do

aditamento deverá autuar a minuta do termo aditivo, que seguirá modelo

[email protected]
padronizado por esta Procuradoria, e a encaminhará à análise da Assessoria
Técnica de Apoio à Procuradoria-Geral do Estado, que, por meio de nota
técnica, verificará o cumprimento das exigências legais e orientações gerais da
PGE/PE aplicáveis ao caso, bem como as específicas declinadas no presente
parecer, em conformidade com o previsto no Decreto nº 48.718/2020 e na
Portaria PGE nº 22, de 12 de março de 2020 (art. 2º, §1º).
Neste ponto, é bom que se verifique se o contrato é

daqueles que para serem renovados carecem de autorização da Secretaria de
Administração do Estado de Pernambuco, nos termos do art. 4º, III, do Decreto
Estadual n.º 42.048/2015:
Art. 4º Será exigida, como condição de eficácia, a

autorização prévia da SAD para:
(...)
III - as prorrogações, os reajustes ou outros aditamentos

dos contratos administrativos celebrados pelos órgãos e
entidades previstos no art. 1º, que sejam oriundos de
objetos padronizados, assim definidos por portaria do
Secretário de Administração, independentemente do
objeto e do valor estimado;
2.12. Publicação do extrato do termo aditivo
Após as assinaturas do instrumento pelos representantes

legais das partes contratantes, o órgão ou entidade interessada providenciará
a publicação do extrato do termo aditivo no Diário Oficial do Estado como
condição indispensável para que o negócio jurídico produza efeitos, observado

[email protected]
o prazo fixado pelo parágrafo único do art. 61, da Lei n.º 8.666/93.
3. CONCLUSÃO
Diante do exposto, considerando a racionalização e a

maior eficiência alcançada com a edição de pareceres referenciais, recomenda-
se que o presente parecer venha a ser aprovado pelo Procurador Geral do
Estado, por meio de Portaria, passando a ser aplicável a todas as
prorrogações de contratos de serviços contínuos processadas pelos órgãos e
entidades da Administração Pública do Estado de Pernambuco, lastreadas no
art. 57, II, da Lei nº 8.666/93.
Por derradeiro, calha registrar que o exame e as

orientações aqui dispostos são de caráter eminentemente jurídico-formal e
buscam orientar a adequada instrução processual, sem adentrar, todavia, no
mérito das decisões tomadas, seja em relação às necessidades públicas e à
decisão de contratar, seja quanto aos critérios técnicos exigidos e às
condições de participação eleitas pela Administração e, com ainda mais razão,
quanto à formação dos preços de referência e sua compatibilidade
mercadológica. Tais matérias, de caráter técnico, encontram-se extremes dos
limites das competências funcionais desta Procuradoria, além da evidente
carência de expertise técnica para tanto.
De acordo com o §2º do art. 9º do Decreto Estadual nº

47.467/19, “a existência de parecer referencial dispensa o envio do processo à
análise da Procuradoria Geral do Estado, desde que a autoridade competente
ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da

[email protected]
citada manifestação, juntando-se, ainda, cópia do parecer nos autos” .
Nos termos do §2º do art. 9º do Decreto Estadual nº

47.467/19, exige-se que os processos abrangidos pelo presente Parecer
Referencial sejam instruídos pelo órgão/entidade responsável pela
prorrogação com (a) cópia integral do presente Parecer Referencial, e (b)
declaração da autoridade competente de que o caso concreto a ela submetido
se amolda aos termos da citada manifestação.
Nos casos em que existam dúvidas pontuais relacionadas à

legalidade da instrução processual das contratações tratadas neste opinativo
referencial, consultas poderão ser encaminhadas à Procuradoria Geral do
Estado, por intermédio das autoridades máximas dos órgãos e entidades da
Administração Pública Estadual, instruídas com nota técnica emitida pela
Assessoria de Apoio à Procuradoria Geral do Estado e demais documentos
necessários à compreensão e análise da consulta.
Diante do exposto, submete-se a presente proposta de

Parecer Referencial ao crivo superior para avaliação e, se for o caso,
aprovação por Portaria, nos termos do §1º do art. 9º do Decreto Estadual nº
47.467/19.
Recife, 26 de novembro de 2020

[email protected]
Danilo Almeida Nascimento
Procurador(a) do Estado de Pernambuco
Procuradoria Consultiva e UALCC
De acordo.
Encaminhe-se.
Em
Alexandre Auto de Alencar

Procurador(a) Chefe da Procuradoria Consultiva

[email protected]

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ESTADO DE PERNAMBUCO

PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

Trata-se de proposta de adoção de Parecer Referencial,

Para tal espécie contratual, a Lei de Licitações, em seu art.

NN. 2020.02.003917 Página 1 de 27 www. pge.pe.gov.br

Eis a redação dos dispositivos em comento:

II - à prestação de serviços a serem executados de forma

§ 4 o Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante

Na Administração Pública Estadual, atualmente, são

A edição de Parecer Referencial amolda-se ao caso em tela

NN. 2020.02.003917 Página 2 de 27 www. pge.pe.gov.br

Desse modo, a partir da exposição das diretrizes jurídicas

Eis o que interessa relatar. Em seguida, nossas

O presente opinativo tem por propósito esclarecer todos os

2.1. Da necessária previsão do serviço como contínuo do contrato mater

A primeira observação a ser feita é que o pressuposto

NN. 2020.02.003917 Página 3 de 27 www. pge.pe.gov.br

E isto porque, dada a fluidez da categoria jurídica em

Assim agindo, a Administração Pública sinaliza, ao menos

ACÓRDÃO 3351/2011 - SEGUNDA CÂMARA

2.2. Da existência de contrato vigente e de saldo de prazo para

Sendo contrato a termo, indiscutível que qualquer

“3. Impossibilidade de celebração de termo aditivo de

NN. 2020.02.003917 Página 5 de 27 www. pge.pe.gov.br

ACÓRDÃO 3351/2011 - SEGUNDA CÂMARA

Não menos importante é a existência de “saldo” de prazo de

NN. 2020.02.003917 Página 6 de 27 www. pge.pe.gov.br

Significa dizer que o gestor do contrato não pode

Nesse sentido, as prorrogações, para além dos 60 meses

ACÓRDÃO 2090/2005 PLENÁRIO

NN. 2020.02.003917 Página 8 de 27 www. pge.pe.gov.br

2.3. Justificativa técnica da prorrogação acatada pela autoridade

Não custa lembrar, mesmo que pareça óbvio, que as renovações

Envolvendo a contratação, portanto, serviços de natureza

A análise feita pelo gestor do contrato carece ainda de uma

Nessa senda, o processo administrativo de renovação deverá ser

NN. 2020.02.003917 Página 9 de 27 www. pge.pe.gov.br

2.4. Da prorrogação por prazo diferente do contratado originariamente

Preliminarmente, há de se destacar que o texto do art. 57,

“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei

Sucede que a jurisprudência do Tribunal de Contas

Ainda nessa linha, a Advocacia Geral da União consolidou

“ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 38, DE 13 DE

Alinhado com os precedentes em questão, entendemos que

NN. 2020.02.003917 Página 11 de 27 www. pge.pe.gov.br

2.5. Da manutenção da economicidade

Outro aspecto que não pode ser olvidado é que a lei só

Em termos práticos, é necessário que a prorrogação gere

Para avaliar a vantajosidade da renovação contratual e

Não se pode olvidar que, dentre os meios de pesquisa

NN. 2020.02.003917 Página 12 de 27 www. pge.pe.gov.br

Com base em tal pesquisa, deve ser elaborado um mapa

A análise de vantajosidade da prorrogação deverá levar em

“2. Apreciação tempestiva de pedidos de reajuste contratual:

No caso de serviços de terceirização de mão-de-obra, há

“3 PRORROGAÇÃO DE CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE

NN. 2020.02.003917 Página 14 de 27 www. pge.pe.gov.br

Uma obviedade: nada impede que o Poder Público