2 Organização político-administrativa brasileira

P rimeiramente, devemos dizer que no exercício de sua função fundamental de promover o bem-comum, o Estado é a
organização política do poder. P ode-se definir, portanto, o Estado como a Nação politicamente organizada.10
Cabe neste ponto uma explicação mais detalhada sobre o Estado e aqui, especificamente, o Estado brasileiro.

2
O limite espacial dentro do qual o Estado exerce de modo efetivo e exclusivo o poder de império sobre as pessoas e bens é o
conceito de território.11 Território pode também ser considerado como o âmbito de validez da ordenação jurídica chamada
Estado.12
A forma com a qual se exerce o poder político em função do território pode ser de Unidade, em que se configuraria o Estado
Unitário, ou, como no caso em que se divide por organizações governamentais regionais, em que estaríamos diante do Estado
Federal.

Administração Pública
O Brasil, consoante dispositivo inserido no primeiro artigo da Constituição, define-se como Estado Federal, através do
seguinte texto: “ A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a
dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político.”
Verifica-se pela expressão textual do artigo constitucional que a União constitui-se em pessoa de direito público interno,
autônoma em relação aos Estados, tendo por missão o exercício das prerrogativas da soberania do Estado brasileiro, pois
1 Conceito configura-se como entidade federal resultante da reunião dos Estados-membros, Municípios e do Distrito Federal.
Consequentemente, os Estados-membros são entidades federativas que compõem a União, dotados de autonomia e também
Administração P ública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação
se constituem em pessoas de direito público interno.
das necessidades coletivas.1
Em seguida, surgem dois tipos de pessoas de direito público, identificadas no Estado
Administrar é gerir os serviços públicos; significa não só prestar serviço, executá--lo, como também, dirigir, governar,
exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil.2 Federativo Brasileiro, que são o Distrito Federal e os Territórios.
Verifica-se a existência de uma íntima sintonia entre a Administração P ública e o Serviço P úblico, fazendo pressupor, clara O Distrito Federal é o local onde se acha instalada a Capital da República, que desde 21 de abril de 1960, em face da
e nitidamente, que a execução deste seja feita privativamente por aquela, quer diretamente, quer por delegação. Aliás, Jezé diz: reestruturação administrativa federal, está instalada na cidade de Brasília. Há algumas curiosidades sobre esta forma de entidade
“ O fim do Estado é organizar e fazer funcionar os serviços públicos”.3 Outrossim, supõe, igualmente, que a Administração de direito público, até certo ponto excepcional, por ser diferente em sua organização e funcionamento.
P ública executa o Serviço P úblico, porque considera indispensável à sociedade a sua existência e, consequentemente, o seu O Distrito Federal é administrado por um governador, eleito, portanto, em tese com organização de Estado; em sua
funcionamento.4 estruturação, é vedada a sua divisão em municípios, mas a sua parte legislativa é composta por atribuições reservadas aos
Depreende-se, por dedução, o princípio da obrigatoriedade do desempenho da atividade pública, em que a Administração Estados e Municípios, exercidas em câmaras legislativas, por deputados distritais.13
P ública sujeita-se ao dever de continuidade da prestação dos serviços públicos. Neste particular, mencionamos Celso Antonio
Os Territórios são limites espaciais, ou seja, divisões territoriais do território nacional, adstritos e subordinados à
Bandeira de Mello, quando descreve: “ O interesse público que à Administração incumbe zelar, encontra-se acima de quaisquer
administração da União. São administrados por um governador, nomeado pelo P residente da República.
outros e, para ela, tem o sentido de dever, de obrigação. É obrigada a desenvolver atividade contínua, compelida a perseguir
suas finalidades públicas.”5 “ Não dispondo os Territórios Federais de P oder ou Órgão Legislativo, nem desfrutando de autonomia político-
P elo exposto, fica claramente delineada e caracterizada a grande distinção existente entre a Administração P ública e a administrativa, portanto os seus governadores são agentes executivos da União, apresentam-se como verdadeiras
particular, que consiste, segundo o ilustre professor Hely Lopes Meirelles, no seguinte: “ Na Administração P ública não há autarquias territoriais, bem diferenciadas dos municípios e do Distrito Federal, que são entidades político-
liberdade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração P ública só administrativas com autonomia governamental e poder normativo próprio.”14
é permitido fazer o que a lei autoriza.”6
Verifica-se, pois, que é através do conjunto de órgãos, convencionalmente chamados Administração, que o Estado pratica a Os Territórios podem, ainda, ser divididos em Municípios, ficando a cargo do governador do Território a nomeação dos
gestão de atividades que lhe são próprias, por corresponderem a interesse público. seus prefeitos.
P or ser o Estado perpétuo, por natureza, todos os compromissos assumidos ou tratados assinados em seu nome perduram, Aparece ainda como peculiaridade nacional brasileira a figura dos municípios, que é uma entidade integrante da especial
mesmo que se altere sua forma de governo. Sobre a perpetuidade do Estado, P aul Leroy Beaulieu diz: “ O Estado é o forma de federação. Os Municípios (que são pessoas de direito público interno e administradas por prefeitos) são componentes
representante da perpetuidade social: ele deve velar para que as condições gerais da existência da nação não se deteriorem da União, mas, por se encontrarem dentro dos Estados, integram de forma singular o sistema federativo brasileiro, possuem
autonomia político-administrativa, fato que os distingue das demais federações, onde são divisões territoriais, meramente
jamais.”7
administrativas.15
P ode-se dizer, portanto, que o Estado não é o fim dos homens, mas um meio para proporcionar-lhes a satisfação de bem-
estar, mediante uma organização, propícia ao regime de liberdade, prosperidade e justiça, o que equivale dizer que “ o Estado é Resumindo, pode-se afirmar que a Organização P olítico-administrativa Brasileira é a de um Estado Federal e caracteriza-se
pela união indissolúvel dos Estados-membros, dos Municípios e do Distrito Federal, destacando-se, ainda, no sistema
uma sociedade (nação), politicamente organizada em um território e no uso de sua soberania”.8
brasileiro, a existência dos Territórios, não caracteristicamente entidades federativas, mas unidades político-
Concluindo, vamos apresentar a definição de Duez que, de uma forma objetiva, delineia-se como um resumo de tudo quanto
já foi exposto e se consubstancia no seguinte: “ Administração é a atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as -administrativas, que integram a União, reconhecidas pela Constituição.
necessidades coletivas em forma direta, contínua e permanente, e com sujeição ao ordenamento jurídico vigente.”9

3 Organização da administração pública

3.1 Preâmbulo Executivo e a estrutura que se lhe integra de forma hierárquica, pelos órgãos que lhes são próprios, Ministérios e Secretarias de
Estado, respectivamente, no âmbito federal e estadual.
P ara exercer ou colocar à disposição da coletividade o conjunto de atividades e de bens, visando abranger e proporcionar o A mesma intenção é verificada quanto aos termos administração indireta, mencionado na legislação federal, e
maior grau possível de bem-estar social ou “ da prosperidade pública”, o Estado, aqui entendido como a organização do poder administração descentralizada, mencionado na legislação do Estado de São P aulo, onde o objetivo identifica-se na criação ou
político da comunidade nacional, distribui-se em três funções essenciais, quais sejam: função normativa ou legislativa; função
autorização de entidades, onde o Estado lhes transfere uma atividade administrativa caracterizada como serviço público ou
administrativa ou executiva; e função judicial. Aliás, essas funções originam-se dos chamados P oderes do Estado,16 inerentes serviço de interesse público.
ao Estado de Direito e entre nós consagrados na Carta Magna, onde se vê textualmente: “ São P oderes da União, independentes
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
Desta forma, a função normativa ou legislativa, isto é, aquela relativa a elaboração de leis, é exercida especificamente pelo 3.2.1 Administração direta ou centralizada
P oder Legislativo; a função administrativa ou executiva, ou seja, a conversão da lei em ato individual e concreto, cabe ao P oder
Execu-tivo; e a função judicial, ou a que se refere à aplicação aos litigantes, pertence ao P oder Judiciário. Salvo as exceções A administração direta ou centralizada é a constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da P residência
previstas na Constituição, é vedado a qualquer dos P oderes delegar atribuições, pois quem for investido na função de um deles da República e dos Ministérios, no âmbito federal, e do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado, no âmbito estadual, e,
não poderá exercer a de outro. na administração municipal, deve seguir estrutura semelhante.
Consoante se verifica, há uma distribuição das três funções estatais precípuas entre órgãos independentes, mas harmônicos Conforme se observa, administração direta ou centralizada é aquela que se encontra integrada e ligada, na estrutura
e coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível, resultante da interação dos três organizacional, diretamente ao chefe do P oder Executivo.
P oderes de Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário). Os serviços prestados pela administração direta ou centralizada, embora sejam serviços cuja competência para decidir sobre
A Administração P ública, como todas as organizações administrativas, é baseada numa estrutura hierarquizada com eles esteja distribuída entre diferentes unidades, estas, graças à relação hierárquica, prendem-se sempre às unidades superiores
graduação de autoridade, correspondente às diversas categorias funcionais, ordenada pelo P oder Executivo de forma que num afunilamento crescente e contínuo, chegando, como estreitamento final, sob o comando último do Chefe do Executivo.19
distribua e escalone as funções de seus órgãos e agentes, estabelecendo a relação de subordinação. A administração direta ou centralizada, portanto, tem a estrutura de uma pirâmide, e no seu ponto mais alto encontra-se a
Como a Administração P ública é fundamentada numa estrutura de poder, que é a relação de subordinação entre órgãos e P residência20 – no âmbito federal – que do topo dirige todos os serviços.
agentes com distribuição de funções e graduação de autoridade de cada um e, como se sabe, no P oder Judiciário e no P oder
Legislativo não há hierarquia, porquanto esta é privativa da função executiva, como elemento típico da organização e ordenação
3.2.2 Administração indireta ou descentralizada
dos serviços administrativos.17
De fato, os agentes dos P oderes Legislativo e Judiciário exercem funções na área de sua atuação, com independência nos A administração indireta ou descentralizada é aquela atividade administrativa, caracterizada como serviço público ou de
assuntos de sua competência, pois, não sendo hierarquizados, sujeitam-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de interesse público, transferida ou deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele autorizada.
jurisdição, tendo plena liberdade funcional, equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos e, para tanto, ficam a
Na administração indireta ou descentralizada, portanto, o desempenho da atividade pública é exercido de forma
salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou
descentralizada, por outras pessoas jurídicas de direito público ou privado, que, no caso, proporcionarão ao Estado a satisfação
abuso do poder. Incluem-se nesse caso, como é óbvio, senadores, deputados e vereadores, integrantes do P oder Legislativo, e
de seus fins administrativos.
os magistrados em geral, membros do P oder Judiciário e também os membros do Ministério P úblico (procuradores da República
A legislação existente que dispõe sobre a administração indireta (Decreto-lei federal nº 200/67, alterado pelo Decreto-lei
e da Justiça, procuradores e curadores públicos); os membros dos Tribunais de Contas (ministros e conselheiros); os
federal nº 900/69) e a descentralizada (Decreto-lei complementar do Estado de São P aulo nº 7/69), contempla uma série de
representantes diplomáticos; os chefes de Executivo (presidente da República, governadores e prefeitos), seus auxiliares
entidades, quer de direito público (autarquias), quer de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e
imediatos (ministros e secretários de Estado e de Município) e demais autoridades que atuem com independência funcional no
fundações), através das quais o Estado pode descentralizar os serviços públicos ou de interesse público.
desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro do funcionalismo estatutário.18
P or conseguinte, a Organização da Administração P ública circunscreve-se ao P oder Executivo, nas três esferas em que a
administração do P aís se processa, ou seja, as pessoas jurídicas de direito público interno – a União, cada um dos Estados e o 3.3 Entidades que compõem a administração indireta ou descentralizada
Distrito Federal, e cada um dos Municípios legalmente constituídos – suas respectivas entidades autárquicas, fundacionais e
entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, por elas instituídas, onde a totalidade ou maioria do capital Dentre as entidades que compõem a chamada administração indireta ou descentralizada, o Estado pode utilizar-se de
com direito a voto lhe pertença. instituições com personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, dependendo dos serviços que pretende
transferir, quer por força de contingência ou de conveniência administrativa.
As entidades de personalidade jurídica de direito público podem ser constituídas para execução de atividades típicas da
3.2 Estruturação Administração P ública, ou seja, atividades estatais específicas.
P or sua vez, as entidades de personalidade jurídica de direito privado, também chamadas entidades paraestatais, por
O campo de atuação da Administração P ública, conforme delineado pela organização da execução dos serviços, compreende
os órgãos da Administração Direta ou Centralizada e os da Administração Indireta ou Descentralizada. estarem ao lado do Estado, geralmente podem ser constituídas ou autorizadas para a execução de atividades de interesse
público, mas dificilmente, para serviço privativo do Estado, pela sua própria natureza.
A legislação federal sobre o assunto, ou seja, o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, alterado pelo Decreto-lei nº
900, de 29 de setembro de 1969, que dispõe sobre a Organização da Administração Federal, diz que a ela compreende a
administração direta e a administração indireta. 3.3.1 Autarquias
No Estado de São P aulo temos o Decreto-lei Complementar nº 7, de 6 de novembro de 1969, que dispõe sobre a
Organização da Administração Estadual, e diz que é compreendida pela administração centralizada e a administração Autarquia é a forma de descentralização administrativa, através da personificação de um serviço retirado da administração
descentralizada. centralizada e, por essa razão, à autarquia só deve ser outorgado serviço público típico e não atividades industriais ou
Existe, entre os termos administração direta, mencionado na legislação federal, e administração centralizada, econômicas, ainda que de interesse coletivo.
mencionado na legislação do Estado de São P aulo, a identificação de um mesmo objetivo, qual seja, o de determinar o chefe do À autarquia, geralmente, são indicados serviços que requeiram maior especialização e, consequentemente, organização
adequada, autonomia de gestão e pessoal técnico especializado. A competência para instituir entidades paraestatais é ampla, cabendo à União, aos Estados-membros e aos Municípios o
direito de descentralizar seus serviços de interesse coletivo, através da criação de qualquer de suas formas.
I – Conceito
Desde que o ente paraestatal receba e passe a gerir dinheiro público, deve ficar sujeito à prestação de contas ao órgão
Autarquia é o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade de direito público interno, com patrimônio e receita competente da entidade estatal a que esteja vinculado, à qual incumbe, também, cuidar do controle e supervisão de suas
próprios, para executar atividades típicas da administração pública, ou seja, atribuições estatais específicas. atividades.
P or ser entidade com personalidade de direito público interno, a autarquia recebe a execução de serviço público por
transferência, não agindo por delegação, e sim por direito próprio e com autoridade pública, da competência que lhe for I – Conceito
outorgada pela lei que a cria. Daí por que dizer-se que, embora seja uma forma de descentralização administrativa, a autarquia Entidades paraestatais são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei, com patrimônio público
integra o organismo estatal, está no Estado, é um prolongamento do Estado, não é outra coisa senão uma forma específica da ou misto, para a realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado.
capacidade de direito público, própria daqueles sujeitos auxiliares do Estado, que exercem função pública por um interesse Regem-se por estatutos ou contratos sociais registrados nas repartições competentes – Junta Comercial ou Registro Civil –,
próprio que seja igualmente público.21 segundo a natureza e os objetivos de suas atividades.
Ressalte-se que, do ponto de vista de enquadramento no entendimento de administração indireta ou descentralizada,
II – Características
existem algumas formas de constituição de entidades paraestatais, como tais configuradas, quais sejam:
As principais características das autarquias podem ser descritas da seguinte forma: • Empresas P úblicas.
a) a sua criação é feita por lei, mas a organização e regulamentação se fazem por decreto;
• Sociedades de Economia Mista.
b) o patrimônio inicial da autarquia é oriundo da entidade estatal a que se vincula;
• Fundações.
c) seus bens e rendas constituem patrimônio próprio (público); Deve-se ressalvar, quanto às Fundações, o fato de a legislação federal tê-las reincluído na administração indireta e de a
d) o orçamento é idêntico ao das entidades estatais, obedecido o disposto nos arts. 107 a 110 da Lei nº 4.320/64; legislação do Estado de São P aulo tê-las incluído como entidade da administração descentralizada. É o fato de serem todas
instituídas por iniciativa do P oder P úblico que as coloca como integrantes da Administração P ública Indireta ou
e) os atos dos seus dirigentes equiparam-se aos atos administrativos e, portanto, sujeitos a mandado de segurança e a
Descentralizada.
ação popular;
Entretanto, outras formas de entidades paraestatais existem cujas constituições são autorizadas, por intermédio de lei,
f) as despesas relativas a compras, serviços e obras estão sujeitas às normas de licitação;
denominadas Serviços Sociais Autônomos, sem fins lucrativos, mas, em virtude do interesse coletivo dos serviços que prestam,
g) o pessoal sujeita-se a regime estatutário próprio ou pode adotar o regime de funcionários ou servidores públicos, o poder público as autoriza e as ampara, através de dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais.
ou ainda a Consolidação das Leis Trabalhistas; entretanto, seus atos para efeito criminal equiparam-se aos
praticados por funcionários públicos; II – Características G erais
h) está sujeita ao controle de vigilância, orientação e correção que a entidade estatal a que está vinculada exerce sobre As características gerais das entidades paraestatais consubstanciam-se no seguinte:
os atos e conduta dos dirigentes, bem como ao controle financeiro, que se opera nos mesmos moldes da 1. a organização depende de autorização legislativa, mas obedece às normas das pessoas jurídicas de direito privado;
Administração Direta, inclusive pelo Egrégio Tribunal de Contas; e
2. regem-se por seus estatutos ou contratos sociais, registrados na Junta Comercial ou Registro Civil, conforme a
i) adquirem os privilégios tributários e prerrogativas dos entes estatais, além de outros que lhe forem conferidos na natureza dos seus objetivos;
lei.22
3. o patrimônio dessas entidades pode ser constituído por recursos do poder público, de particulares, ou por ambos os
Sendo a autarquia serviço público descentralizado, personalizado e autônomo, não se acha integrada na estrutura orgânica
recursos conjugados;
do Executivo, nem hierarquizada a qualquer unidade administrativa, mas vincula-se à Administração Direta, compondo o que se
chamou de Administração Indireta ou Descentralizada, com outras entidades autônomas. Daí por que não se sujeita 4. a administração de tais entidades varia conforme o tipo e modalidade que a lei determinar, sendo possível a direção
hierarquicamente ao órgão estatal a que está vinculada, porém deve fornecer esclarecimentos quanto aos objetivos e fins, para unipessoal ou colegiada, com ou sem elementos do Estado;
adequar-se às normas regulamentares e ao plano global de Governo. 5. possuem autonomia administrativa e financeira, e são apenas supervisionadas pela entidade estatal a que estiverem
E, finalizando, devemos esclarecer que os orçamentos das autarquias, conquanto devam ser idênticos aos das estatais, vinculadas, através da ação de orientação, coordenação e controle, para ajustar-se ao P lano Geral de Governo;
consoante o disposto nos arts. 107 a 110 da Lei nº 4.320/64, o são em seus aspectos formais e de obediência às normas 6. não possuem privilégios tributários ou processuais, a não ser que sejam especialmente concedidos por lei;
regulamentares; entretanto, uma vez adequados ao P lano Geral do Governo, são por ele aprovados mediante a edição de decreto,
7. a realização de despesas com compras, serviços ou obras sujeita-se a sistema licitatório especial, através da edição
onde são discriminadas as tabelas explicativas da receita e da despesa.
de regulamentos próprios, devidamente publicados, com procedimentos seletivos simplificados e observância dos
princípios básicos da licitação estabelecida para as entidades públicas;
3.3.2 Entidades paraestatais 8. o pessoal sujeita-se ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho; os atos dos empregados, para fins criminais,
por determinação do Código P enal, equiparam-se aos de funcionários públicos, e os dos dirigentes são equiparados
O significado da palavra paraestatal indica que se trata de ente disposto paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para a atos de autoridade e sujeitos a mandado de segurança e a ação popular.
executar atividades de interesse do Estado, mas não privativo do Estado.
A entidade paraestatal é de caráter quase público, pois não exerce serviços públicos, mas serviços de interesse público, As entidades paraestatais, como se verifica, são entidades de personalidade de direito privado, com finalidade de executar
reconhecidos ou organizados pelo Estado e entregues a uma administração privada, que, se não é desmembramento do Estado, atividades de interesse ou utilidade pública, que tanto podem ser atividades econômicas com fins lucrativos, como podem
não goza de privilégios estatais, salvo quando concedidos expressamente em lei. perseguir fins não lucrativos e para tanto deverá ser escolhida a estrutura e organização adequadas a cada finalidade.
Às entidades paraestatais podem ser conferidas prerrogativas estatais, como por exemplo a arrecadação de taxas ou
contribuições parafiscais, destinadas à manutenção de seus serviços. 3.3.2.1 Empresas públicas
 Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivamente poder público.
governamental, criação autorizada por lei, para exploração de atividade econômica ou industrial, que o governo seja levado a
exercer por força de contingência ou conveniência administrativa.
3.3.2.4 Serviços sociais autônomos
É uma empresa, mas uma empresa estatal por excelência, e suas atividades regem-se pelos preceitos comerciais, constituída,
organizada e controlada pelo poder público, e por este através da entidade a que estiver vinculada, supervisionada, com a
Serviços Sociais Autônomos são aqueles autorizados por lei, com personalidade de direito privado, com patrimônio
finalidade de ajustar-se ao P lano Geral de Governo.
próprio e administração particular, com finalidade específica de assistência ou ensino a certas categorias sociais ou
A existência da empresa pública depende do Estado, que a institui e, precisamente, em virtude dessa instituição, introduz determinadas categorias profissionais, sem fins lucrativos.
no setor de economia pública uma estrutura descentralizada. A conservação dessa descentralização supõe o respeito à
Os Serviços Sociais Autônomos são entes paraestatais, de cooperação com o poder público, e sua forma de instituição
autonomia da empresa pública, isto é, que não seja colocada sob autoridade hierárquica de órgãos do Estado.
particular pode ser Fundação, Sociedade Civil ou Associação. Embora entidades paraestatais, oficializadas pelo Estado, os
A característica específica das empresas públicas é o seu capital, exclusivamente público, de uma só ou de várias entidades, Serviços Sociais Autônomos não fazem parte integrante da Administração Indireta ou Descentralizada, mas trabalham ao lado
mas sempre governamental. As demais características gerais, já descritas para as entidades paraestatais, como é óbvio, aplicam-se do Estado, e em virtude do interesse coletivo dos serviços que prestam, o poder público as autoriza e as ampara, através de
a este tipo de empresa. dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais, para a sua manutenção.
Como entidades paraestatais que recebem dinheiro público, sujeitam-se a prestação de contas ao órgão estatal a que estejam
3.3.2.2 Sociedades de economia mista vinculadas e por ele são supervisionadas.
Os Serviços Sociais Autônomos organizam-se nos moldes das empresas privadas; compõem suas diretorias sem ingerência
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criação autorizada por lei para a estatal; administram o seu patrimônio e aplicam as suas rendas livremente; e não possuem fins lucrativos. Estas são as
exploração de atividade econômica ou serviço, com participação do poder público e de particulares no seu capital e na sua características principais dos Serviços Sociais Autônomos que, como são entes de cooperação, e, portanto, paraestatais, também
administração. se lhes aplicam as características gerais descritas para esse tipo de entidades.
Embora o conceito seja de participação governamental e de particulares, na constituição do seu capital o Decreto-lei nº Em seguida, relacionamos alguns exemplos de entidades de cooperação, compreendidos entre os Serviços Sociais
900/1969 diz que as ações com direito a voto pertencem em sua maioria à União ou a entidades da administração indireta. Autônomos:
Como pessoa jurídica privada, a sociedade de economia mista deve realizar atividades de utilidade pública, de natureza
SESI – Serviço Social da Indústria
técnica, industrial ou econômica, outorgada pelo Estado a uma organização empresarial privada, com a sua participação no
capital e na direção, tornando-a mista, incentivando desta forma atividades úteis ao público em geral, nos setores em que a sua SESC – Serviço Social do Comércio
atuação direta seria desaconselhável. SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
São espécie do gênero paraestatal, porque dependem do Estado para a sua criação e integram a Administração Indireta ou SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
Descentralizada, como instrumentos de descentralização de serviços, que antes competiam ao poder público.
SEB RAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e P equenas Empresas
A principal característica das Sociedades de Economia Mista é a participação governamental e particular na constituição do
seu capital, onde se conciliam os objetivos de interesse público com a estrutura das empresas privadas. As demais APS – Associação das P ioneiras Sociais
características gerais já descritas para as entidades paraestatais, é evidente, aplicam-se também a estas entidades.

3.3.3 Análise comparativa

3.3.2.3 Fundações
P reliminarmente, procuramos ordenar os assuntos dentro de uma forma sequencial lógica, destacando-se em primeiro plano
As fundações instituídas pelo poder público são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio o Serviço P úblico, onde a nossa intenção é esclarecer, deixando bem transparente que a sua organização compete ao poder
próprio, criação autorizada por lei, escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das P essoas Jurídicas, público, porém a sua prestação, não necessariamente, cabe às entidades públicas.
com objetivos de interesse coletivo, geralmente “ culturais ou de assistência”, com a personificação de bens públicos, sob o Em seguida, apresentamos a estrutura da Administração P ública, onde fica bem demonstrada a existência de entidades de
amparo e controle permanente do Estado. direito público interno, que são as administrações diretas ou centralizadas, e as autarquias, que pertencem ao grupo das
Aliás, o Código Civil (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002), no parágrafo único do art. 62, diz: “ a fundação somente entidades que compõem a administração indireta ou descentralizada, juntamente com as entidades de direito privado
poderá constituir-se para fins religiosos, morais, culturais ou de assistência”. denominadas “ paraestatais”, que o poder público cria ou autoriza, mediante autorização legislativa, para executarem atividades
A fundação instituída pelo poder público é uma entidade paraestatal, embora constituída para prestar serviço de utilidade de interesse do Estado.
pública, não perde a sua característica privada, mas se coloca como ente auxiliar do Estado, e deste recebe recursos para a Em termos comparativos, podemos observar que os chamados serviços privativos do Estado são prestados diretamente pelo
consecução de seus fins estatutários. Assim, as fundações não dispensam a fiscalização institucional do Ministério P úblico, Estado, e à sua administração cabe, basicamente, a estrutura administrativa compreendida na administração centralizada ou
que velará pela observância de seus Estatutos e denunciará as irregularidades ao órgão estatal a que estiver vinculada. P or direta, pois são serviços que devem ser prestados exclusivamente pelo Estado. Se verificarmos os tipos de serviços que são
receberem contribuições públicas, deverão prestar contas da gestão financeira ao órgão estatal incumbido dessa fiscalização, privativos do Estado, como o poder de polícia e segurança pública, podemos inferir que tais prestações de serviços somente
qual seja, o Egrégio Tribunal de Contas. poderão ser feitas pela administração direta ou centralizada, ou seja, sob a subordinação direta ou centralizada do P oder
Neste particular, as fundações que haviam sido excluídas da administração indireta pelo Decreto-lei nº 900/69, foram Executivo, por sua característica de poder exigir medidas compulsórias em relação aos indivíduos.
reincluídas por força da Lei Federal nº 7.596/87; são compreendidas como Fundações Públicas e, no Estado de São P aulo, Já para os demais serviços, em virtude de não serem privativos do Estado, pode a administração se valer da contribuição de
integram a administração descentralizada, consoante o Decreto-lei Complementar nº 7/69, e vinculam-se e colocam-se sob outras entidades para a sua consecução.
supervisão do Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade; portanto, são entidades Quando o serviço público típico possui como característica maior grau de especialização, a sua prestação é mais bem
paraestatais do tipo cooperação. atendida por uma organização adequada configurada na Autarquia, que é um serviço autônomo, criado por lei, onde o poder
As demais características gerais dos entes paraestatais, antes descritas, também se aplicam às fundações instituídas pelo público lhe transfere a prestação do serviço. Ainda convém ressaltar que a autarquia é uma entidade de direito público; aliás, a
única que não se encontra subordinada diretamente ao P oder Executivo, criada por ele para ser um prolongamento do Estado. 9 DUEZ, Paul. Les actes de gouvernement. Paris: Librairie du Recueli Sirey, 1935.
Existem, também, determinados serviços que a Administração organiza, mas confia a sua prestação a pessoas físicas ou 10 MATTOS, José Dalmo Belfort de. Apostila de Direito Público, PUC, 1955.
jurídicas de caráter privado, através de delegação, sob condições fixadas por ela, que são chamados Serviços de Utilidade
11 TAVARES, A. de Lira. Territórios nacional. Rio de Janeiro: Americana, 1955.
P ública, e prestados por Concessão ou P ermissão. P or serem serviços de interesse coletivo prestados por particulares, passam a
denominar-se de Utilidade P ública, e como é óbvio, não vamos encontrar na estrutura da administração pública o órgão 12 KELSEN, Hans. Teoria general del derecho e del estado. México: Mexicana, 1950.
correspondente, uma vez que o executor dos serviços é particular. 13 Constituição Federal, artigo 32 e §§ 1º, 2º, 3º e 4º.
Na prestação de serviço mista, vamos encontrar uma situação dicotômica ou ambígua, em vista de envolver entidades da
14 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem nota 1.
administração pública e, também, entidades particulares. O que desejamos deixar bem claro é que, quando a prestação do serviço
envolver uma entidade pública, esta poderá estar na administração direta ou centralizada, como também poderá estar na 15 Constituição Federal, artigo 18.
administração indireta ou descentralizada, pois não se tratará de um serviço privativo do Estado. Exemplificando, podemos
16 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem nota 1.
mencionar que a Educação pode ser ministrada pela administração direta ou centralizada – Secretaria da Educação, quando
relativa ao ensino de 1º e 2º graus – e, também, pelas entidades da administração indireta ou descentralizada – Autarquia 17 MAZAGÃO, Mario. Curso de direito administrativo. São Paulo: Max Limonad, 1959/1960.
(Universidades Estatais) quando relativa ao ensino de 3º grau –, assim como por entidades paraestatais – Fundações de Ensino 18 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem nota 1.
instituídas pelo poder público, quando relativa a cursos profissionalizantes, de treinamento e aperfeiçoamento e outros.
19 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Prestação de serviços públicos e administração indireta. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979.
Todavia, como a educação pode ser ministrada também pela iniciativa privada, sem necessidade de delegação, quando isto
ocorrer, estaremos diante de um serviço privado e, portanto, não inserido na administração pública. 20 Na área federal, o chefe do Executivo é o presidente da República, na área estadual o governador do Estado, e na área municipal, o prefeito
Destarte, feita a análise comparativa entre as diversas formas de prestação dos diversos serviços públicos, relacionados com municipal.
as respectivas entidades componentes da estrutura organizacional pública, direta ou centralizada e indireta ou descentralizada, 21 LENTINI, Arturo. Instituzioni di diritto amministrativo. Milão, 1939.
ou ainda com as entidades da iniciativa privada, devemos procurar, através de uma abordagem objetiva, vincular as entidades da
22 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem nota 1.
administração pública, obrigadas à prática da Contabilidade P ública, em toda a sua plenitude e essência, e as que não devem
praticá-la, obrigatoriamente, ou apenas praticar parte de seus preceitos. 23 Muita celeuma tem surgido com respeito às Fundações Públicas, em alguns casos, sendo objeto de textos que as enquadram como instituições
Assim é que devem, obrigatoriamente, praticar a Contabilidade P ública as entidades que compõem a chamada administração de direito público. Para melhor esclarecer o assunto, a seguir vamos descrever dispositivos da Lei Federal nº 7.596, de 10 de abril de 1987, que
direta ou centralizada, como sejam: o gabinete da P residência da República e os Ministérios, em nível federal; o gabinete do altera o Decreto-lei nº 200/67, introduzindo no seu artigo 5º, o inciso IV e o § 3º, nos seguintes termos:
Governador e as secretarias de Estado, em nível estadual; e o gabinete dos P refeitos e as secretarias ou Diretorias, dependendo “IV – Fundação Pública – entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização
da organização de cada Município, em nível municipal; bem como toda a estrutura administrativa a eles subordinada. legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
Outrossim, a obrigatoriedade se estende às autarquias, que são as únicas entidades da administração indireta ou administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
descentralizada regidas pelo direito público.
As demais entidades que compõem a administração indireta ou descentralizada, denominadas paraestatais por serem criadas § 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua
para executar atividades de interesse coletivo sob normas e controle do Estado, mas instituídas com base no direito privado não constituição no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações.”
devem, obrigatoriamente, por isso, praticar a Contabilidade P ública. Entretanto, algumas há, como é o caso das Fundações,23 Portanto, fica explícito que, em razão de serem as Fundações Públicas entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado,
que a utilizam em vista dos controles eficientes que propicia. inscritas no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, não devem, obrigatoriamente, praticar a Contabilidade Pública.
P or último, de qualquer forma, as entidades da administração indireta ou descentralizada, criadas ou instituídas pelo poder
público, chamadas paraestatais, por receberem ou passarem a gerir recursos financeiros provenientes do Tesouro P úblico, devem
ficar sujeitas à prestação de contas ao órgão competente da entidade estatal a que estiverem vinculadas legalmente, e também ao
Tribunal de Contas, principalmente quando se tratar de contribuições.

1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984.

2 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1979.

3 JEZÉ, Gaston. Les príncipes generaux du droit administratif. Paris, 1926 “le but de l’État est d’organiser et de faire fonctionner dês services
publics”.
4 LIMA, Ruy Cirne. Organização administrativa e serviço público no direito administrativo brasileiro. Pareceres RDP.

5 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.

6 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem nota 1.

7 BEAULIEU, Paul Leroy. L’État moderne et ses fonctions. Paris, 1900: “L’État est le representant de la perpetuité sociale; il doit viller a ce que le
conditions générales d’existence de la nation ne se deteriorent pas.”
8 MATTOS FILHO, José Dalmo Belfort de. Apostila de Ciência da Administração, Faculdade Estudos Econômicos Liceu Coração Jesus – PUC,
1954.