_______________________________Profa.

Giovanna Carranza

Evolução da Administração Pública no Brasil após 1930; reformas administrativas; a nova

gestão pública.

Convergências entre a iniciativa pública e a privada.

• As duas tem recursos (humanos, materiais, financeiros, tecnológicos,

administrativos, mercadológicos) para usarem corretamente, sem desperdícios;
• As duas tem objetivos e metas para alcançarem;
• Precisam analisar a situação atual e estabelecer estratégias para alcançar os
objetivos;
• Enfrentam problemas no dia a dia;
• Todas as entidades privadas e públicas utilizam técnicas administrativas como
planejamento, organização, direção e controle, assim como técnicas
relacionadas à motivação e avaliação de resultados;
• Existem também funções idênticas como a orçamentária/financeira, a contábil,
a de recursos humanos, recursos materiais, atendimento, etc.
• Elas sofrem influência do ambiente em que atuam: fatores políticos, sociais,
econômicos, ambientais e tecnológicos.

E as características que diferenciam a Administração Pública da Privada? Quais são?

Divergências entre a iniciativa pública e a privada.

• A gestão pública é geralmente orientada para o bem estar da sociedade,

enquanto na gestão privada os objetivos econômicos e financeiros são
preponderantes;
• Nas instituições privadas os clientes pagam diretamente pelo serviço prestado;
nas instituições públicas os cidadãos remuneram indiretamente por meio do
imposto;
• Na instituição privada há simetria entre quantidade paga e quantidade recebida,
se o cliente paga mais, ele recebe mais; na instituição pública não há simetria
entre quantidade paga e quantidade recebida;
• Na gestão pública o funcionamento e os resultados bons ou maus têm impacto
político, inclusive você já deve ter visto que os políticos eleitos dão mais ênfase
aos programas e projetos que podem terminar no seu mandato, para
podercolher esses logros, do que dar continuidade a projetos que estavam em
andamento;
• Normalmente, as atividades públicas são monopolistas; na iniciativa privada a
livre concorrência proporciona várias opções e incentiva uma maior eficiência;
• Na gestão pública, há um alto grau de interdependência entre as organizações,
enquanto uma autoriza, outra executa e outra fiscaliza;

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• Na gestão pública, as ordens e instruções estão concretizadas em leis e

regulamentos;
• A ação governamental é difícil, complexa e gigante, e tem menos autonomia; a
da iniciativa privada é menor, mais flexível e autônoma, mas, em compensação,
vive em um ambiente hostil, de alta concorrência e competividade.
• Cabe aos governos solucionar conflitos de interesse público; já na iniciativa
privada é de interesse de um grupo limitado de indivíduos ou grupo;
• A eficiência é medida pela instituição pública pelo cumprimento de sua missão,
pelo aumento da quantidade de pessoas beneficiadas, pelo atendimento de
qualidade aos cidadãos; já na instituição privada, pelo aumento do lucro, pois
sendo eficiente os custos serão reduzidos.

Então fica bem simples compreender a situação. O Governo parou para pensar e disse:
“A instituição privada tem recursos mais limitados que os meus, satisfaz as necessidades dos
seus clientes, paga as suas contas e ainda consegue obter lucro. Já eu, não consigo atender
as necessidades do meu cidadão (cliente), estou endividado e ainda tenho prejuízos. Tem
alguma coisa errada nisso”.

Então, plim, veio uma ideia maravilhosa: “Vou utilizar os conceitos, princípios e teorias
da Instituição Privada na Instituição Pública”.

E é aí que entra a Administração em concurso.

OBSERVAÇÃO: O gestor privado pode fazer tudo o que a lei não proíbe; o gestor público
só pode fazer o que a lei permite. Na gestão privada, eventualmente, um acionista pode ser
cliente dos serviços de sua própria organização; na gestão pública o cliente é sempre
“acionista” da organização pública que lhe presta serviço. A gestão pública e a gestão privada
têm, cada uma, uma missão, cuja finalidade é dar foco e coerência às ações dessas
organizações e determinar o seu campo de atuação.

▪ Formas de Administração Pública (Patrimonialista, Burocrática E

Gerencial):

O Brasil passou por três tentativas de reformas administrativas, tais reformas

caracterizam as chamadas formas de Administração. Pública, classificadas em
a) Patrimonialista: o termo patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutância do
príncipe em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados (são
interdependentes). O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do
soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são
considerados prebendas ou sinecuras (empregos rendosos que exigem pouco ou nenhum
trabalho de quem o exerce, e são distribuídos da forma mais adequada ao soberano).

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A res publica (“a coisa pública – os bens públicos) não é diferenciada da res principis
(patrimônio do príncipe ou do soberano). Em consequência, a corrupção e o nepotismo são
inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia
se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado,
tornando-se a administração. Patrimonialista abominável.

b) Burocrática: surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal,

como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Baseada nos princípios
de administração do exército prussiano constituía-se numa alternativa muito superior à
administração patrimonialista do Estado. Tal modelo foi adotado inicialmente nas empresas,
principalmente em organizações industriais, em decorrência da necessidade de ordem e
exatidão e das reivindicações dos trabalhadores por um tratamento justo e imparcial.

A autoridade não mais tem origem no soberano e sim no cargo que a pessoa ocupa na
organização e a obediência é devida às leis e aos regulamentos, formalmente definidos.
Qualquer organização ou grupo que se baseie em leis racionais é uma burocracia.

O tipo ideal de burocracia, segundo Weber, apresenta como características principais:

- o caráter racional-legal das normas e regulamentos, caráter formal das comunicações,
profissionalização, ideia de carreira, hierarquia funcional e disciplina, impessoalidade, o
formalismo, divisão do trabalho, competência técnica e meritocracia, rotinas e
procedimentos padronizados, separação da propriedade.

Weber distinguiu três tipos de autoridade ou dominação:

• tradicional – transmitida por herança, conservadora;

• carismática – baseada na devoção afetiva e pessoal e no arrebatamento emocional dos
seguidores em relação à pessoa do líder;
• racional legal ou burocrática – baseada em normas legais racionalmente definidas e
impostas a todos.

Para Weber, a burocracia é a organização eficiente por excelência e para conseguir essa
eficiência, precisa detalhar antecipadamente e nos mínimos detalhes como as coisas
deverão ser feitas.
Teve como pano de fundo o liberalismo econômico, que pregava que o Estado deveria
se restringir a suas funções típicas (defesa nacional, aplicação da justiça, elaboração de leis,
diplomacia, etc.). Todavia, não conseguiu eliminar completamente o Patrimonialismo,
passando os dois modelos a subsistirem juntos. A autoridade burocrática não se confunde
com a autoridade tradicional.

Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a

priori.

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Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria

razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a
noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da
administração burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência,
a auto referência, o clientelismo e o fisiologismo. Esse modelo surgiu com o advento do
Departamento Administrativo de Serviço Público – DASP, em 1938, com objetivos de
centralização das atribuições de reforma e de reorganização do setor público e a
racionalização de métodos e processos administrativos.

Voltado cada vez mais para si mesmo, o modelo burocrático tradicional vinha
caminhando para um sentido contrário aos anseios dos cidadãos. A incapacidade de
responder às demandas destes, a baixa eficiência de suas estruturas, aliadas a captura do
Estado por interesses privados e ao processo de globalização e de transformações
tecnológicas, desencadearam a CRISE DO ESTADO, cujas manifestações mais evidentes
foram:

• CRISE FISCAL: perda em maior grau de crédito público e incapacidade crescente do Estado
de realizar uma poupança pública que lhe permitisse financiar políticas públicas, devido
principalmente à grave crise econômica mundial dos anos 70 e 80.

• ESGOTAMENTO DAS FORMAS DE INTERVENÇÃO DO ESTADO: crise do “Estado de Bem

Estar Social” ou “Welfare State” no 1º mundo, o esgotamento da industrialização por
substituição de importações nos países em desenvolvimento e o colapso do estatismo
nos países comunistas.

• OBSOLESCÊNCIA NA FORMA BUROCRÁTICA DE ADMINISTRAR O ESTADO: serviços

sociais prestados com baixa qualidade, ineficientes e com custos crescentes. Era preciso
urgentemente aumentar a eficiência governamental. Este cenário impulsionou o
surgimento de um novo modelo de administração pública, mais preocupado com os
resultados e não com procedimentos e que levava em consideração sobretudo a
eficiência: produzir mais aproveitando ao máximo os recursos disponíveis, com a maior
produtividade possível. O Estado teria que inovar, ser criativo, e se aproximar mais dos
princípios que regem a Administração de Empresas Privadas, reduzindo custos e
maximizando resultados.

▪ Disfunções da Burocracia

Perrow afirmava que o tipo ideal de Weber nunca é alcançado, porque as organizações
são essencialmente sistemas sociais, feito de pessoas, e as pessoas não existem apenas para
as organizações. Estas têm interesses independentes e levam para dentro das organizações
em que trabalham toda a sua vida externa.

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Além disso, a organização burocrática que Weber idealizou parece servir melhor para
lidar com tarefas estáveis e rotinizadas. Não trata as organizações dinâmicas, para as quais a
mudança é constante, somente as organizações mecanicistas, orientadas basicamente para
as atividades padronizadas e repetitivas. Perrow apontou quatro disfunções da burocracia:

✓ PARTICULARISMO: as pessoas levam para dentro das organizações os interesses do grupo

de que participam fora dela.

✓ SATISFAÇÃO DE INTERESSES PESSOAIS: utilização da organização para fins pessoais do

funcionário.

✓ EXCESSO DE REGRAS: as burocracias exageram na tentativa de regulamentar tudo o que

for possível a respeito do comportamento humano, criando regras em excesso e muitos
funcionários ficam encarregados de fiscalizar o cumprimento das mesmas.

✓ HIERARQUIA: para Perrow seria a negação da autonomia, liberdade, iniciativa,

criatividade, dignidade e independência. Seria a maior responsável pela resistência às
mudanças, as quais atrapalham o comodismo dos que estão no topo da hierarquia.

Merton também critica o modelo weberiano que, em sua opinião, negligencia o peso
do fator humano e não são racionais como ele retrata. Para ele, as principais disfunções da
burocracia são:

✓ EXAGERADO APEGO AOS REGULAMENTOS E SUPERCONFORMIDADE ÀS ROTINAS E

PROCEDIMENTOS: as regras passam a se transformar de meios em objetivos. O
funcionário esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer
atividade racional. Trabalha em função do regulamento e não em função dos objetivos
organizacionais.

✓ EXCESSO DE FORMALISMO E PAPELÓRIO: devido à necessidade de se documentar por

escrito todas as comunicações e procedimentos.

✓ RESISTÊNCIA ÀS MUDANÇAS: o funcionário, por se tornar um mero executor de rotinas

e procedimentos definidos, passa a dominar seu trabalho com segurança e tranquilidade.
Qualquer possibilidade de mudança que surja no horizonte passa a ser interpretada como
ameaça a sua posição e, portanto, altamente indesejável. Tal resistência pode ser
manifestada de forma velada e discreta ou ativa e agressiva.

✓ DESPERSONALIZAÇÃO DO RELACIONAMENTO: o chefe não considera mais os

funcionários como indivíduos, mas sim como ocupantes de cargos, sendo conhecidos pelo
título do cargo e até mesmo pelo nº interno que a organização lhes fornece.

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✓ CATEGORIZAÇÃO COMO BASE DO PROCESSO DECISORIAL: a burocracia se assenta em

uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia quem toma as decisões
são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia, mesmo que não saibam nada
do assunto, visto que são os únicos com real poder de decisão.

✓ UTILIZAÇÃO INTENSIVA DE SINAIS DE STATUS: identifica os que estão no topo da

hierarquia, tais como broches, tamanho de sala ou de mesa, pode ser interpretada como
excessiva, prejudicial, visto que os funcionários que não as dispõem podem se sentir
desprestigiados, em situação inferior aos demais, perdendo motivação e diminuindo sua
produtividade.

c) Gerencial: emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à

expansão das funções econômicas e sociais dos Estados e, de outro ao desenvolvimento
tecnológico e à globalização da economia mundial.

No começo da década de 80, o modelo gerencial puro, denominado managerialism ou

gerencialismo, sugeriu três providências básicas:

✓ CORTE DE GASTOS: inclusive de pessoal;

✓ AUMENTO DA EFICIÊNCIA: com a introdução da lógica da produtividade existente no

setor privado;

✓ ATUAÇÃO MAIS FLEXÍVEL DO APARATO BUROCRÁTICO.

A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos

valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento
de uma cultura gerencial nas organizações. A forma de controle deixa de basear-se nos
processos (meios) para concentrar-se nos resultados (fins).

A administração pública gerencial constitui um avanço e até certo ponto um

rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que
negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está
apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um
sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de
desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de
controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na
rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio
fundamental.

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O modelo gerencial busca a inserção e o aperfeiçoamento da máquina administrativa

voltada para a gestão e a avaliação a posteriori de resultados em detrimento ao controle
burocrático e a priori de processos. Enquanto a administração burocrática pressupõe uma
racionalidade absoluta, a administração gerencial pensa na sociedade como um campo de
conflito, cooperação e incerteza. Seu marco inicial surgiu na década de 60 com a publicação
do decreto-lei nº 200/67.

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para a definição precisa dos

objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, para a garantia de
autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que
lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e para o
controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis

hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser
permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade
civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como

cliente dos seus serviços. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos
princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão,
horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade.

Questão comentada

No que se refere à evolução da administração pública no Brasil, julgue os itens

seguintes.

A administração pública gerencial preserva o controle de procedimentos apregoado pela

burocracia, incrementando-o com indicadores de desempenho.

Errada. O principal controle da Administração Gerencial é o dos resultados, o posteriori.

Os indicadores de desempenho servem para medir os resultados das ações do governo,
como a eficiência, eficácia, efetividade, excelência, economicidade e execução.

▪ O Paradigma Pós-Burocrático

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da

descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,
descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do
formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional.

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À avaliação sistemática, a recompensa pelo desempenho e a capacitação permanente,

que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios
da orientação para o cidadão-cliente; do controle por resultados, e da competição
administrada.

No presente momento, uma visão realista, da reconstrução do aparelho do Estado em

bases gerências deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias de
correntes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea,
bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para
isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não
se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está
superada e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir
efetividade à administração pública.

O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da

definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da
mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos
modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade
e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público.

▪ Rumo à Administração Gerencial

Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a

partir de 1930 sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstante, as experiências se
caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros,
pela constituição de estruturas paralelas visando a alterar a rigidez burocrática. Na própria
área da reforma administrativa, esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK,
com a criação de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos
Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos
administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que
visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de
serviços.

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei no.200, entretanto, constitui um marco

na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um
primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei,
realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, afim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da
descentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o
planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores
(desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no
processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.

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O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva

de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de
"flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades
econômicas do Estado.

Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei no.200/67 não desencadearam

mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de
núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e
ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na
verdade, enfraquecido indevidamente através de uma, estratégia oportunista do regime
militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo,
ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

Em meados dos anos 1970, uma nova iniciativa modernizadora da administração

pública teve início, com a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização. Reuniu-se em
torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em
nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e
particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.

No início dos anos 1980, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e
orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização - PRND, cujos objetivos
eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da
autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da
eficiência. As ações do PRND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa
Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da
administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei ns 200/67.

▪ O Retrocesso de 1988

As ações rumo a uma administração pública gerencial, são, entretanto, paralisadas na

transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática,
teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da
administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos
partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta
burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a
culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.

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A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso

burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso
Constituinte promoveu um surpreendente engessamerjto do aparelho estatal, ao estender
para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas
regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição
determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos
órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis
da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua
flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de
funcionamento idênticas às que regem a administração direta.

Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país
naqueles anos. Foi também uma consequência de uma atitude defensiva da alta burocracia
que, sentindo-se injustamente acusada decidiu defender-se de forma irracional.

O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descen-

tralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-Lei no 200 teria
promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de
excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das
autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a
admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como
causas do mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à
crise do Estado, essa última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas
como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar
procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma
ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles
burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de
novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.

Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma

administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública
burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a
instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração
pública burocrática. Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores
civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta
e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com
o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.

Todos estes fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira,

não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são majoritariamente
competentes, honestos e dotados de espírito público.

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Estas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 1930, quando a administração
pública profissional foi implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel,
estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento económico brasileiro.

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo

Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas
existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo
Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido
violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume
uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a
perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de
uma administração gerencial.

Administração Gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar a república de for-

ma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilização de ferramentas que
consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a
realidade do serviço público). Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais
empresarial, empreendedora, aberta a novas ideias e voltada para o incremento na geração
de receitas e no maior controle dos gastos públicos. Esse modelo é melhor entendido
considerando o cenário em que foi concebido: no plano económico, dada a crise do petróleo
na década de 1970, esgotaram-se as condições que viabilizavam a manutenção do Welfare
State (Estado de Bem-Estar Social), onde prevalecia o entendimento de que cabia ao
Estadoproporcionar uma gama enorme de serviços à população, respondendo esse por
saúde, educação, habitação etc. A partir daí, começa a ser difundida a ideia de devolução ao
setor privado daqueles serviços que o Poder Público não tem condições de prestar com
eficiência (privatizações), devendo o Estado desenvolver aquilo que cabe intrinsecamente a
ele fazer (Diplomacia, Segurança, Fiscalização etc.). O Estado Mínimo volta a ganhar força...

Ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefinição do que

caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado. Como
referência, é possível citar a obra de Osbome & Gaebler, Reinventando o Governo, onde são
destacados princípios a serem observados na construção deste modelo, tais como:
1. formação de parcerias;
2. foco em resultados;
3. visão estratégica;
4. Estado catalisador, ao invés de remador;
5. visão compartilhada; e
6. busca da excelência.

Assim, o modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior agilidade e
eficiência os anseios da sociedade, insatisfeita com os serviços recebidos do setor público.

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A preocupação primeira do modelo gerencial, foi o incremento da eficiência, tendo em

vista as disfunções do modelo burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço público é visto
tão somente como o financiador do sistema.

No Consumerism,que foi uma corrente,há o incremento na busca pela qualidade,

decorrente da mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero contribuinte para
cliente consumidor de serviços públicos. Nesse momento, há uma alteração no foco da
organlzação. a burocracia, que normalmente é auto-referenciada, ou seja, voltada para si
mesma, passa a observar com maior cuidado a razão de sua existência: a satisfação de seu
consumidor. Com isso, buscar-se-á conhecê-lo por meio, dentre outras coisas, de pesquisas
de opinião e procurar-se-á proporcionar um atendimento diferenciado com vistas no
atendimento de necessidades individualizadas.

Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto como
cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a ideia de consumidor poderia
levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, num universo em que todos
têm os mesmos direitos. É possível perceber isso quando levamos em consideração que
clientes melhores organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou
melhores serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nesta
abordagem é preferível o uso de conceito de cidadão, queinvés de buscar a sua satisfação,
estaria voltado para a consecução do bem comum. Com isso, o que se busca é a equidade,
ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes.

Os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações perante a sociedade, tais como a

fiscalização da reublica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam
responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservância da Legislação ou
do interesse público.

A fim de aprimorar seu aprendizado e você poder fechar a prova, a partir de agora,
estaremos reproduzindo extratos do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

Estado e sociedade formam, numa democracia; um todo indivisível: o Estado, cuja

competência e limites de atuação estão definidos precipuamente na Constituição. Deriva seu
poder de legislar e de tributar a população, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via
processo eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas por canais
formais ou informais de contacto com as autoridades constituídas. É pelo diálogo
democrático entre o Estado e a sociedade que se definem as prioridades a que o Governo
deve ater-se para a construção de um país mais próspero e justo.

Nos últimos anos, assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de
concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau
de intervenção que deve ter na economia.

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No Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo em vista que o Estado, em razão
do modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de suas funções precípuas para atuar
com grande ênfase na esfera produtiva. Essa maciça interferência do Estado no mercado
acarretou distorções crescentes neste último, que passou a conviver com artificialismos que
se tornaram insustentáveis na década de 1990. Sem dúvida, num sistema capitalista, Estado
e mercado, direta ou indiretamente, são as duas instituições centrais que operam na
coordenação dos sistemas econômicos. Dessa forma, se uma delas apresenta
funcionamento irregular, é inevitável que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos
anos 1920 e 1930. em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em
seu bojo uma crise económica de grandes proporções. Já nos anos 1980, é a crise do Estado
que põe em cheque o modelo econômico em vigência.

É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de alcance

universal nos anos 1990. No Brasil, esta questão adquiriu importância decisiva, tendo em
vista o peso da presença do Estado na economia nacional. Tornou-se, consequentemente,
inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não
consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na
área social. A reforma do Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado
pela cidadania, que vê frustrada suas demandas e expectativas.

A crise do Estado teve início nos anos 1970, mas só nos anos 1980 se tornou evidente.
Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas
taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação.
Após várias tentativas de explicação, ficou claro, afinal, que a causa da desaceleração
econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste
Europeu era a crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga
de demandas a ele dirigidas. A desordem econômica expressava agora a dificuldade do
Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-
estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra.

A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depressão foram o marco da crise do

mercado e do Estado liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado, que assume
um papel decisivo na promoção do desenvolvimento económico e social. A partir desse
momento, o Estado passa a desempenhar um papel estratégico na coordenação da
economia capitalista, promovendo poupança forçada alavancando o desenvolvimento
económico, corrigindo as distorções do mercado e garantindo uma distribuição de renda
mais igualitária.

Não obstante, nos últimos 20 anos esse modelo mostrou-se superado, vítima de
distorções decorrentes da tendência observada em grupos de empresários e de funcionários,
que buscam utilizar o Estado em seu próprio benefício, e vitima também da aceleração do
desenvolvimento tecnológico e da globalização da economia mundial, que tornaram a
competição entre as nações muito mais aguda.

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A crise do Estado define-se então como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente
perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; como
o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de
várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substi-
tuição de importações no terceiro mundo e o estatismo nos países comunistas; e como a
superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública
burocrática.

No Brasil, embora esteja presente desde os anos 1970, a crise do Estado somente se
tornará clara a partir da segunda metade dos anos 1980. Suas manifestações mais evidentes
são a própria crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que
se inserem num contexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e
social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se
caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.

A reação imediata à crise - ainda nos anos 1980, logo após a transição democrática - foi
ignorá-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela
ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou
tal desequilíbrio; a segunda, porque utópica. Só em meados dos anos 1990 surge uma
resposta consistente com o desafio de superação da crise: a ideia da reforma ou
reconstrução do Estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de
implementar políticas públicas.

Neste sentido, são inadiáveis: o ajustamento fiscal duradouro; reformas econômicas

orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica,
garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição
internacional; a reforma da previdência social; a inovação dos instrumentos de política
social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços
sociais; e a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou
seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.

Cabe aos ministérios da área económica, particularmente aos da Fazenda e do Pla-

nejamento, proporem alternativas com vistas à solução da crise fiscal. Aos ministérios
setoriais, compete rever as políticas públicas, em consonância com os novos princípios do
desenvolvimento econômico e social. A atribuição do Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado é estabelecer as condições para que o governo possa aumentar sua
governança.

Para isso, sua missão específica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho

do Estado, nos termos definidos pela Presidência através desse Plano Diretor.

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▪ O Aparelho do Estado e as Formas de Propriedade

Para enfrentar os principais problemas que representam obstáculos à implementação de

um aparelho do Estado moderno e eficiente, torna-se necessário definir um modelo
conceituai, que distinga os segmentos fundamentais característicos da ação do Estado. A
opção pela construção deste modelo tem como principal vantagem permitir a identificação
de estratégias específicas para cada segmento de atuação do Estado, evitando à alternativa
simplista de proposição de soluções genéricas a problemas que são peculiares dependendo
do setor. Entretanto, tem a desvantagem da imperfeição intrínseca dos modelos, que
sempre representam uma simplificação da realidade. Estas imperfeições, caracterizadas por
eventuais omissões e dificuldades de estabelecimento de limites entre as fronteiras de cada
segmento, serão aperfeiçoadas na medida do aprofundamento do debate.

O Estado é a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a

população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura or-
ganizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente
obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites.

O aparelho do Estado ou administração pública lato senso, compreende um núcleo

estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três poderes, um corpo de funcionários
e uma força militar e policial.

O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito

administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor desses e de
todos os demais direitos. Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema
institucional-legal, que regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a so-
ciedade, temos o Estado.

▪ Os Setores do Estado
No aparelho do Estado, é possível distinguir quatro setores:

▪ Núcleo Estratégico
Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas
públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são
tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder
executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

▪ Atividades Exclusivas
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em
que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.

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Como exemplos, temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência

social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias,
o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio
ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.

▪ Serviços Não-Exclusivos
Corresponde ao setor onde Estado atua simultaneamente com outras organizações
públicas não-estatais e privadas. As instuições desse setor não possuem o poder de Estado.
Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos
fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas"
relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses
serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o
resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

▪ Produção de Bens e Serviços Para o Mercado

Corresponde à área de atuação das quatro empresas. É caracterizado pelas atividades
económicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por
exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado, seja porque faltou capital ao setor
privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas,
nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de
privatização, a regulamentação rígida.

▪ Setores do Estado e Tipos de Gestão

Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no
que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida,

que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que
importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem
eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a
sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas
são de fato cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de Estado, o que importa é
atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo.

Como já vimos, existem ainda hoje duas formas de administração pública relevantes: a
Administração Pública Burocrática e a Administração Pública Gerencial. A primeira, embora
sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como
vantagens a segurança e a efetividade das decisões. Já a administração pública gerencial
caracteriza-se fundamentalmente pela eficiência dos serviços prestados a milhares, senão
milhões, de cidadãos.

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Nestes termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões

tomadas e o principio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a
capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais
adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.

No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não-exclusivos, o

importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio
correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de um arelação ótima entre qualidade e
custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser
necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que,
enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de ad-
ministração.

▪ Experiências de Reformas Administrativas

A Administração Pública Gerêncial no Brasil (O Governo FHC)

Em termos de administração pública, o marco de referência da era FHC foi a implantação

do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), fundamentado em princípios da
administração pública gerencial.

Com a finalidade de colaborar com o trabalho que a sociedade e o governo estão

tentando fazer para mudar o Brasil, o então Presidente da República, Fernando Henrique
Cardoso, determinou a elaboração do "Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado"
definindo objetivos e estabelecendo diretrizes para a "futura" reforma da administração
pública brasileira a ser aprovada pelo Poder Legislativo.

A seguir, transcrevemos alguns trechos desse documento para análise dos candidatos, no
que tange aos rumos da Administração Pública em nosso país.

Este "Plano Diretor" procura criar condições para a construção pública em bases
modernas e racionais. No passado, constituiu grande avanço à implementação de uma
administração pública formal, baseada em princípios racional-burocrático, os quais se
contrapunham ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios estes que ainda
persistem e que precisam ser extirpados. Mas o sistema introduzido, ao limitar-se a padrões
hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no controle dos processos e não dos resultados,
revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios que o País
passou a enfrentar diante da globalização econômica. A situação agravou-se a partir do início
da década de 90, como resultado de reformas administrativas apressadas, as quais
desorganizaram centros decisórios importantes, afetaram a "memória administrativa", a par
de desmantelarem sistemas de produção de informações vitais para o processo decisório
governamental.

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"Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja,

a estrutura organizacional do Estado, em seus três Poderes (Executivo, Legislativo e
Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do estado é
constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três Poderes, por um corpo de
funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho,
porque compreende adicionalmente o sistema constitucional legal, que regula a população
nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da
violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um
determinado território".

Estes conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do

Estado. A reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às áreas do governo e,
ainda, ao conjunto da Sociedade Brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado
tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais
eficiente e mais voltada para a cidadania.

Este Plano Diretor focaliza sua atenção na administração. A reforma do aparelho do

Estado tem um escopo mais público federal, mas muitas das suas diretrizes e propostas
podem também ser aplicadas a nível estadual e municipal. "A reforma do Estado deve ser
entendida dentro do contexto da definição do papel do Estado, que deixa de ser o
responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens
e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento".

"Nesse sentido, são inadiáveis:

➢ o ajustamento fiscal duradouro;
➢ reformas económicas orientadas fpara o mercado, que, acompanhadas de uma política
industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna criem as condições para o
enfrentamento da competição internacional;
➢ a reforma da previdência social;
➢ a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e
promovendo melhor qualidade para os serviços; e
➢ a reforma do aparelho do Estado, com vista a aumentar sua “governança”, ou seja, sua
capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas,”

▪ Governabilidade / Governança / Accountability

▪ Governança e Governabilidade

A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a

capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o
Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações.

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O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da

correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada por meio das
empresas estatais. Através desse programa, transfere-se para o setor privado a tarefa da
produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um
programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos
serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria
entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.

Desse modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços,
mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor destes, prin-
cipalmente dos serviços sociais, como educação e saúde, que são essenciais, para o de-
senvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano: para a
democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais
justa, na medida que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à
demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços, o Estado
continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a
participação da sociedade.

Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de

coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização
vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação
de serviços sociais e de infra-estrutura.

Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de

governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública
burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma
administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão.
O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada
sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta,
entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar
as políticas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.

▪ Accountability

É um termo abrangente que vai além da prestação de contas, pura e simples, pelos
gestores da coisa pública. Accountability diz respeito à sensibilidade das autoridades
públicas em relação ao que os cidadãos pensam, à existência de mecanismos institucionais
efetivos, que permitam chamá-los à fala quando não cumprirem suas responsabilidades
básicas. No âmbito da Secretaria Federal de Controle, o termo accountability é traduzido, por
alguns, como “responsabilidade”.

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A busca da accountability passa também pela reforma da sociedade, ela precisa saber e
querer cobrar, precisa interessar-se pela gestão pública, deve entender a relação da boa
administração com a qualidade de vida; em suma, deve ser mais cidadã.

É importante o papel do cidadão no processo, considerando que o verdadeiro controle

do Governo, o controle efetivo, é consequência da cidadania organizada, já que a sociedade
desmobilizada não será capaz de garantir a accountability.

▪ Qualidade do Governo

O marco de referência para essa reestruturação de qualidade do Estado, de modo a

torná-lo mais eficiente e transparente quanto ao uso dos recursos públicos, e mais eficaz
quanto aos resultados de suas ações em termos de prestação de serviços de interesse
coletivo foi o lançamento do bestseller “Reinventando o Governo”, de autoria de David
Osborne e Ted Gaebler nos EUA em 1994. Os autores propõem um receituário estratégico,
organizado em torno de dez princípios básicos, voltado para a reinvenção do governo, ou
seja, um novo paradigma de Estado. Vamos tentar resumir os dez princípios:

➢ governo catalisador: aquele que escolhe “navegar em vez de remar”; o que em outras
palavras, significa um governo que é forte porque se limita a decidir e a dirigir, deixando
a execução para outrem.
➢ participação da população no governo: mediante a transferência do poder decisório da
burocracia para as comunidades, de tal maneira que elas possam ser co-responsáveis com
o governo pelo controle dos serviços públicos.
➢ competição nos serviços públicos: a competição não deve ocorrer apenas entre os
setores público e privado, mas também entre os próprios órgãos públicos, pois a
competição sadia estimula a inovação e o aumento da eficiência.
➢ governo orientado por missões: em contraposição às organizações públicas rigidamente
dirigidas por normas e regulamentos, as organizações orientadas por missões são mais
racionais, eficazes, criativas, têm maior flexibilidade operativa e moral mais elevado.
➢ governo de resultados: no qual se privilegiam os resultados a atingir e não simplesmente
os recursos.
➢ ênfase no cliente: consiste em aproximar os órgãos governamentais dos usuários de
serviços públicos, de modo a identificar os seus anseios e incorporar as críticas, a fim de
moldar a prestação de serviços conforme as suas reais necessidades.
➢ governo empreendedor: é aquele que gera receitas (extra-tributárias) ao invés de
simplesmente incorrer em gastos.
➢ papel preventivo: preocupação com a prevenção de problemas evitáveis e com a
previsão (antecipação) de dificuldades futuras.
➢ descentralização: para responder com maior rapidez a mudanças nas circunstâncias ou
nas necessidades dê seus clientes; o governo descentralizado é mais eficiente, inovador,
produtivo e mais comprometido com os resultados.

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➢ governo orientado para o mercado: é uma forma de usar o poder de alavancagem do

setor público para orientar as decisões dos agentes privados, de modo a alcançar mais
eficientemente as metas coletivas.

Uma primeira mudança de comportamento, produzida pela introdução da administração

flexível, ocasionou uma transformação na visão de mundo da administração pública: a
sociedade não é composta por súditos ou concorrentes, mas sim de clientes e cidadãos. O
gestor público deverá dar uma atenção especial ao cliente, entendendo que:

✓ o público é o elemento mais importante em qualquer atividade governamental;

✓ o público é a razão da existência do governo;
✓ a autoridade, no setor público, deriva de um consentimento e fundamenta-se em uma
delegação;
✓ o público não interrompe o trabalho do funcionalismo; ele é o propósito desse trabalho;
✓ o público é parte essencial da atividade do Estado; não é descartável;
✓ o público é quem paga o salário de todos, desde o dirigente ao do faxineiro dos órgãos
governamentais;
✓ pesquisar a vontade pública e procurar entender as aspirações e queixas da sociedade é
função de todo governo moderno e democrático;
✓ a cortesia não é apenas uma atitude pessoal, mas uma obrigação;
✓ o público não é apenas quem paga a conta, mas a razão das atividades do governo;
✓ a ideia de que o governo não tem concorrente, como as empresas, é falsa. O governo é
uma opção livre pelo menos de eleição em eleição. Manter o público satisfeito para que
se lembre do seu partido na próxima eleição é função dos dirigentes.

▪ Gestão de Resultados na Produção de Serviços Públicos

Os empreendedores públicos sabem que enquanto as instituições forem financiadas da

forma tradicional, poucas razões terão para se esforçarem na busca de desempenhos mais
satisfatórios. Contudo, se forem financiadas segundo um critério de avaliação de resultados,
num instante ficarão obcecados por maior performance. Por não mensurar os resultados, os
governos burocratizados raramente logram grandes conquistas.

Se uma organização não avalia os resultados e é incapaz de identificar o que dá certo no

momento em que o fenômeno acontece não poderá aprender com a experiência. Sem o
devido feedback em termos de resultados, qualquer iniciativa renovadora já nasce morta.

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▪ Evolução da Administração Gerencial

Dentro de um contexto de governos neoliberais da década de 80 do século passado,

com Ronald Regan, nos Estados Unidos, e Margaret Thatcher, na Inglaterra, começam a
ser implantados os ideários do gerencialismo. Embora o contexto inicial fosse neoliberal,
logo se percebeu que o Estado Mínimo era inviável para o gerencialismo. As razões disso
são as demandas cada vez maiores dos cidadãos por melhores e mais diversificados
serviços, ou seja, as pessoas não querem um Estado que apenas cuida da educação e da
saúde.

Ao invés de um Estado Mínimo, a ideia passa a ser de um Estado Menor, reduzir ao

efetivamente necessário, não ao mínimo. Nesse formato, grande parte dos
investimentos em infraestrutura e das prestações de serviços é realizada por parte da
iniciativa privada. Ao Estado cabe regular as atividades para garantir o bom
funcionamento.

▪ Gerencialismo Puro

Em um primeiro momento, o gerencialismo focou na eficiência, a qualquer preço,

considerando o cidadão como um contribuinte (tax payer), ou seja, é aquele que banca
o governo.

A Emenda Constitucional 19/98 é a marca legal da introdução da Administração

Gerencial no Brasil. O grande foco dessa fase era corrigir os problemas que vieram da
burocracia, por meio da redução de gastos públicos e do aumento da produtividade do
setor público, ou seja, buscava-se a eficiência governamental.

Características do Gerencialismo Puro

• aplicação de conhecimentos/teorias oriundas da iniciativa privada;

• foco na administração voltada para a mudança de cultura no setor público;
• corte de custos, redução salarial, demissões, racionalização de processos, etc.
Vejamos os problemas/críticas da primeira fase do gerencialismo.

Ausência de mensuração da efetividade (impacto) dos

serviços prestados
Preocupação excessiva com a relação custo e produção,
na questão financeira
O cidadão é visto como um mero contribuinte

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▪ Consumerism

No consumerism, a preocupação estende-se para a qualidade (efetividade). O

usuário do serviço público agora é visto como um cliente/consumidor, em alusão aos
termos utilizados nas empresas. A satisfação do cliente vira o foco e a qualidade do
serviço a ferramenta principal. A ideia era fazer com que o setor público ficasse mais ágil
e competitivo, descentralizando serviços, implantando inovações para o atendimento
ao público, incentivando a competição entre os órgãos públicos. Sobre a
descentralização, convém demonstrarmos como ela é realizada na Administração
Pública brasileira.

O controle no gerencialismo, como vimos, enfatiza os resultados, ao invés de

destacar os gastos como fazia a burocracia weberiana implantada por Getúlio Vargas em
meados de 1930. Passando o resultado a ser o centro das atenções, é preciso
demonstrar meios para se trabalhar com resultados, modernizando o serviço público.

▪ Public Service Oriented – PSO

O public service oriented é uma evolução do modelo gerencial: parte para a

equidade/justiça, relacionada com a accountability (responsabilização). O usuário é
visto como um cidadão. Essa mudança de cliente para cidadão é fundamental. O
tratamento de um cliente é proporcional ao que ele gasta. Com o cidadão, isso não
acontece. O cidadão tem, além de direitos, obrigações perante a sociedade, como a
fiscalização da “coisa pública”, devendo cobrar os maus gestores (responsabilizando-os
– accountability).

A descentralização promovida pela PSO não visa somente à eficiência do serviço ou

à qualidade do atendimento. Na public service oriented, a descentralização é uma forma
de promover a participação política dos cidadãos.

Aos poucos, foram-se delineando os contornos da nova Administração Pública:

• descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e

atribuições para os Gestão da Qualidade

Qualidade é hoje uma palavra chave muito difundida nas empresas: fácil de falar e
difícil de fazer. Ao mesmo tempo, existe pouco entendimento do que vem a ser
qualidade.

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A definição da qualidade possui uma extrema diversidade de interpretação, dada

por diversos autores, que procuram dar uma definição simples para que seja assimilável
a todos os níveis das organizações. Precisa, para não gerar interpretações duvidosas; e
abrangente, para mostrar sua importância em todas as suas atividades produtivas.

O conceito de qualidade apresentado pelas principais autoridades da área são as

seguintes:

(JURAN, 1992:9) "Qualidade é ausência de deficiências", ou seja, quanto menos

defeitos, melhor a qualidade.
(FEIGENBAUM, 1994:8) "Qualidade é a correção dos problemas e de suas causas ao
longo de toda a série de fatores relacionados com marketing, projetos, engenharia,
produção e manutenção, que exercem influência sobre a satisfação do usuário."
(CROSBY, 1986:31) "Qualidade é a conformidade do produto às suas
especificações." As necessidades devem ser especificadas, e a qualidade é possível
quando essas especificações são obedecidas sem ocorrência de defeito.
(DEMING, 1993:56) "Qualidade é tudo aquilo que melhora o produto do ponto de
vista do cliente". Deming associa qualidade à impressão do cliente, portanto não é
estática. A dificuldade em definir qualidade está na renovação das necessidades futuras
do usuário em características mensuráveis, de forma que o produto possa ser projetado
e modificado para dar satisfação por um preço que o usuário possa pagar.
(ISHIKAWA, 1993;43) "Qualidade é desenvolver, projetar, produzir e comercializar
um produto de qualidade que é mais econômico, mais útil e sempre satisfatório para o
consumidor."

Qualidade são as características do produto e do serviço que atendem as necessidades

dos clientes.

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