Sebenta Teóricas

Direito da União Europeia I
aulas teóricas- Dra. Alexandra Aragão

aulas práticas- Dra. Dulce Martins
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Programa DUE I
1. Introdução ao Direito da União Europeia;
1.1. Da pré-história Comunitária à História da UE;
1.2. A natureza jurídica do Direito da UE;
1.3. A integração europeia
2. A estrutura institucional da UE;
3. A ordem jurídica da UE;
4. Relacionamento com os direitos internos dos Estados-membros.
1. Introdução ao Direito da UE
1.1. Da pré-história Comunitária à História da União Europeia
A ideia de "Europa" é um conceito antigo, não é um mero fruto da coexistência dos

interesses políticos, económicos e militares atuais. É longo o percurso valorativo e cultural
que funda a comunhão de sentido que se pretende antever na moderna construção europeia.
Esse caminho encontrou elementos agregadores (como os legados greco-romano e cristão)
mas também elementos de sentido oposto, já que agrega heranças e culturas diferentes e
grupos políticos.
A influência da civilização romano-cristã (a unidade de língua, religiosa e de sistema
jurídico) permitiu que o continente europeu beneficiasse de condições únicas de união.
A expansão comercial, política e militar foi exponenciada, primeiro, nos países de
maior influência cristã, na época dos Descobrimentos. Na Europa, regressa-se ao legado
greco-romano com o renascimento.
A emergência do capitalismo comercial e industrial decorre da superação do modelo
iluminista de governo.
Já o século XIX ficou marcado por uma experiência de integração, que inspirou a
atual União, a União aduaneira alemã.
Ultrapassados modelos de totalitarismo emergidos no século XIX, acentua-se na
Europa Ocidental outra conceção civilizacional, assente politicamente na legitimaçao (e
Liliana Andrade 2º ano – 2ª turma – Ano letivo 2017/2018 Página 1

controlo) democrático do poder, no exercício da soberania pelo povo através do sufrágio
universal - que substitui como forma de legitimação o sangue real ou a sagração religiosa - e
no respeito pelos direitos fundamentais. No entanto, apenas ocasionalmente surgiram
manifestações de vontade de unificação europeia.
São conhecidas as circunstâncias históricas que ditaram aos líderes europeus

ocidentais a "reconstrução" europeia, após a 2ª Guerra Mundial. Após esta catástrofe do
século XX e face à emergência de novos pólos de direção política e ideológica das
sociedades políticas, os Estados ocidentais rapidamente se organizaram para fazer face aos
desafios da recosntrução - económica, social, política, militar, etc.
Para lá da mera coordenação de soberanias, o impulso da necessidade de refundação
das estruturas políticas europeias (impulso dado pelo Congresso Federalista de Haia de 1948
e pelos discursos de Churchill em Zurique), levou Robert Schuman, ministro dos negócios
estrangeiros francês, a emitir em 9 de maio de 1950, a declaração Schuman, convidando
diretamente a RFA a constituir com a França uma organização a quem fossem conferidos
importantes poderes no domínio do carvão e do aço, duas das mais importantes
matérias-primas usadas no esforço da Guerra.
Após a 2ª Guerra Mundial, um conjunto de movimentos promoveu a necessidade de

criação de um espaço público/político europeu. Estes movimentos eram uma amálgama de
diferentes tendências políticas e projetos. Havia duas tendências principais:
* unionista - defendia a criação de organizações europeias intergovernamentais;
* federalista - defendia a necessidade de um caminho de integração que conduzisse ao
federalismo europeu.
Por esta altura foram criadas outras organizações intergovernamentais, como a OECE
em 1948(Organização Europeia para a Cooperação Económica), que visava a expansão
económica sã, o crescimento do emprego e a estabilidade financeira; e o Conselho da Europa
em 1949, que visa a promoção e cooperação política dentro da Europa e o respeito pelos
direitos fundamentais. Criaram-se também organizações internacionais de integração, como
a BENELUX (1947 - Bélgica, Paísos Baixos e Luxemburgo) e a Comunidade Europeia do
Carvão e do Aço, em 1951. Esta CECA respresenta o nascimento formal da atual UE. As
duas primeiras comunidades, onde se baseou o nascimento da UE, surgiram nesta época. São
a CECA e, mais tarde, a EURATOM. A CECA teve, com certeza, um caráter mais
integrador que a EURATOM e a CEE.
A Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) constituída através do

Tratado de Paris de 1951 (entrada em vigor em 1952), apresentava vários elementos de
índole supranacional. Tinha, sem dúvida, um objetivo imediato - o de superar o antagonismo
franco-alemão, tornando impossível uma guerra; e um objetivo mediato - o de criar uma
identidade europeia.
Em 1955, foi decidido começar as negociações com vista à criação de um mercado
comum, o que culminou, em 1957, com a celebração em Roma dos Tratados institutivos das
duas restantes Comunidades Europeias: a então Comunidade Económica Europeia (CEE) e a
Comunidade Europeia da Energia Atómica (CEEA).
Na evolução das Comunidades, desde a sua fundação até ao momento atual, podemos
entrever duas grandes fases. À primeira podemos chamar a fase das Comunidades, que se
estende até ao Tratado de Maastricht. A segunda pode ser designada pela fase de
transformação, iniciada formalmente com a criação de uma União Europeia a par das
Comunidades e culmina na refundação pelo Tratado de Lisboa. A terceira é aquela que se
inicia com o Tratado de Lisboa e merece, certamente, a designação de fase da União.
Para efeitos didáticos, identificaremos seis períodos na evolução da integraçao
europeia:
0. O Tratado de Paris de 1951
1. O Tratado de Roma;
2. O Ato Único Europeu de 1986;
3. O Tratado de Maastricht de 1992;
4. O Tratado de Amesterdão de 1997;
5. O Tratado de Nice de 2001;
6. O Tratado de Lisboa de 2007.
A primeira fase foi a da realização dos propósitos iniciais do Tratado de Roma

institutivo da CEE. Foi o tempo da realização da União Aduaneira e do Mercado Comum. O
processo de evolução de integração europeia seguiu o método comunitário/funcionalista - um
"método dos pequenos passos", com avanços graduais, mas irreversíveis. Pretendia-se
estabelecer gradualmente uma solidariedade de facto entre os Estados-membros do Mercado
Comum, que deveria incidir sobre a generalidade das atividades económicas. Completa a
fase de implementação, dá-se o lançamento de três objetivos primordiais para o futuro, que
constituirão o "tríptico comunitário": alargamento, aprofundamento e acabamento.
Em primeiro lugar, decidindo-se pelo alargamento. As Comunidades Europeias
abrem definitivamente as portas a outros Estados europeus, passando dos originais seis para
os atuais vinte e oito Estados-membros. Art. 49º e 50º TUE.
1. De 6: Alemanha, França, Bélgica, Itália, Luxemburgo, Países Baixos para
28:
2. Em 1973: Reino Unido, Irlanda, Dinamarca;

3. 1981: Grécia;
4. 1986: Portugal e Espanha;
5. 1995: Áustria, Finlândia e Suécia;
6. 2004: Chipre, Malta, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia,
Polónia, Eslováquia, Eslovénia;
7. 2007: Bulgária e Roménia;
8. 2013: Croácia.
É também impulsionado o chamado acabamento, a característica mais acentuada e

constante da construção comunitária seja pela concretização da versão inicial do Tratado de
Roma, seja através das alterações graduais, mas necessárias, aos Tratados, como os Atos
relativos às Instituições (Tratado de Fusão, de 1965, que unificou a Comissão e o Conselho
das várias Comunidades), ao Orçamento Comunitário, à eleição do Parlamento Europeu por
sufrágio direto e universal, etc.
Assume-se um compromisso no sentido do aprofundamento da interação europeia,
que passa essencialmente pela utilização mais frequente do mecanismo previsto no art. 352º
TFUE e pelo reforço da cooperação política. Passa pelo desenvolvimento de políticas
comuns e da própria Natureza do Direito da União.
A autonomização financeira da Comunidade, a lógica de aprofundamento das

matérias de integração europeia, o reforço da competência do Parlamento Europeu conduziu
a que se completasse a primeira grande fase do alargamento das Comunidades e se
encetassem reformas de alcance global. Assim, em 1986, é aberto o Ato Único Europeu,
primeiro instrumento convencional que revê os vários Tratados comunitários. Alterações
introduzidas:
Consagrou a existência do Conselho Europeu e da cooperação em matéria de
política estrangeira;
Alargou os poderes do Parlamento Euorpeu;
Clarificou a função executiva da Comissão e atribuiu novos poderes à
Comissão para a realização de um verdadeiro "mercado interno";
Alargou o relevo do voto por maioria qualificada;
 Previu a criação do Tribunal de 1ª instância (TPI), associado ao Tribunal de
Justiça;
Melhorou o modelo de coesão económica e social.
No final dos anos 80 do século XX, assisiu-se a uma série de alterações políticas que
redefiniram a geopolítica europeia. Os Estados membros e as suas elites dirigentes sentiram
vontade de elevar a Europa. Determinaram a convocação de duas conferências

intergovernamentais que se ocupariam da união económica e monetária e da união política da
Europa comunitária e que tiveram como resultado a assinatura, em 1992, do Tratado da
União Europeia (ou Tratado de Maastricht), que tem um duplo objetivo: criar a União
Europeia e alterar os Tratados comunitários.
Criação da União Europeia (a par da Comunidade);
A CEE passa para a Comunidade Europeia;
Introdução de políticas de cooperação intergovernamental nos domínios da
Política Externa e da Segurança Comum (PESC) e Justiça e Assuntos Internos (JAI);
Previsão do Comité das Regiões;
Referência expressa ao objetivo de proteção dos Direitos Fundamentais;
Reconhecimento de um Estatuto de cidadania da União;
Afirmação dos princípios fundamentais de delimitação de competências entre
as Comunidades Europeias e os Estados-membros (competência da atribuição,
subsidiariedade e proporcionalidade).
A União económica monetária é acompanhada pela previsão de um processo de
três fases que deveria conduzir à instituição de uma moeda única;
No âmbito da UEM, foram instituídos orgãos de competência específica e de
natureza decisória - Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e o Banco Central Europeu
(BCE);
O Parlamento alcança um reforço significativo dos seus poderes, participando,
desde logo, no processo comunitário de decisão em pé de igualdade com o Conselho
(processo de co-decisão);
Alargamento da regra da maioria qualificada no Conselho e novos
condicionamentos ao funcionamento deste;
Aceitação da Integração diferenciada pelas cláusulas de "opting-out" -
garantiram ao Reino Unido e à Dinamarca a não vinculação ao Acordo Social e a não adesão
à moeda única.
O Tratado de Maastricht não pretendeu ser ou dar uma resposta definitiva aos deafios
internos e externos à União e Comunidades, antes assinalando a si próprio uma natureza e
função transitória, pela previsão expressa da sua própria revisão. Conduziu à assinatura, em
1997, do Tratado de Amesterdão. Os seus resultados foram extremamentes importantes.
O Parlamento europeu passa a ter um papel relevante na designação do presidente
da Comissão, que passa a ter o papel de condução política desta;
Criação do Alto Representante da PESC;
Aprofundamento de políticas comunitárias relacionadas com a coesão económica e
social;

Consagração do direito de acesso aos documentos do Conselho, do PE e da
Comissão;
Extensão da proibição de discriminação em função de fatores como raça, religião,
deficiência, idade ou orientação social - art. 13º;
Quanto à liberdade, segurança e justiça (art. 61º e ss), o Tratado instituiu
mecanismos de decisão comunnitária sobre matérias que eram de cooperação
intergovernamental, individualizando apenas a Cooperação Criminal e Judiciária apenas em
Matéria Penal;
Quanto aos direitos fundamentais: instituição de um procedimento de tutela política,
podendo levar à aplicação de sanções ao Estado-membro infrator, se necessário a suspensão
do direito de voto no Conselho - art. 7º TUE;
Definiu-se um modelo mais intensivo ou acelerado (cooperação reforçada e mais
flexibilizada) de realização dos objetivos da União e das Comunidades Europeias (com
exceção da PESC).
Entre a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão e a assinatura do Tratado de

Nice decorreram menos de dois anos - este último foi assinado em 2001.
Estabeleceu o número máximo de deputados (732) do Parlamento Europeu;
Limitou o número de membros da Comissão e possibilitou a demissão de um
Comissário pelo Presidente da Comissão;
Fixou o Conselho Europa em Bruxelas (progressivamente);
No Tribunal de Justiça e no Tribunal Internacional de Jsutiça - composição
igualitária pelos Estados membros; alargamento da competência do TIJ à maioria das
questões que integram o contencioso comunitário; possibilidade de criação de secções
jurisdicionais.
Extensão do procedimento de co-decisão e das decisões por maioria qualificada.
Após a entrada em vigor do Tratado de Nice, a UE conheceu um período de profunda

mutação, que passando pela malograda Constituição Europeia, culminou no Tratado de
Lisboa, assinado em 2007.
O texto do Tratado que estabelece a Constituição para a União foi objeto de acordo
político no Conselho Europeu de Bruxelas e assinado pelos então 25 Estados membros. A
Constituição Europeia representava uma revolução no enquadramento jurídico e político da
integração europeia, com reflexos nos próprios ordenamentos jurídico-constitucionais
nacionais.
A Constituição não teve sucesso, por não ter sido possível completar o processo de
ratificação por todos os Estados-membros signatários. Afastada a Constituição, a UE entrou

num "período de reflexão".
É neste contexto que vem a ser adotado o Tratado de Lisboa, também chamado
Tratado Reformador:
 Eliminou a dualidade Comunidade e União Europeia - criação da "União Europeia";
 Identificou os valores da União e renovou os objetivos da União;
 Melhor definição das competências comunitárias e enunciação expressa da dupla
legitimidade comunitária - representativa e participativa;
 Previsão da adesão à Convenção Europeia dos Direitos do Homem;
 Integração da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;
 Mudanças institucionais, sobretudo em matéria de política externa e criação de novas
figuras institucioanis;
 Consagração explícita de novas políticas (como a energética e a do turismo).
Pergunta de orais de melhoria: quais as inovações mais marcantes dos Tratados?
1.2. A natureza jurídica da União Europeia
Esta resposta permite-nos identificar características da UE, que a distinguem dos

Estados e das outras OI's.
O Direito europeu é um Direito interno?

Não é um mero direito interno - infinidade de políticas (liberdade de circulação de
mercadorias, capitais, etc, politicas economicas, politicas financeiras,...) cobertas pela UE.
As normas não se aplicam apenas às instituições europeias. Aplicam-se também aos
sujeitos dos Estados-membros. Esta é uma caracteristica própria do Direito europeu, que
distingue esta instituição das outras OIs. Decorre do próprio Direito europeu que há normas
diretamente aplicáveis aos sujeitos individuais - art. 288º TFUE. As normas do Direito
europeu produzem efeitos externos - nao são mero Direito interno da OI.
O Direito europeu prima sobre o Direito interno dos Estados-membros. Em certas
condições, este ordenamento jurídico aplica-se diretamente (aplicabilidade direta das
normas).
Para além disso, o Direito europeu é um Direito estadual?

Não, porque quem tem a "competência das competencias" são os Estados-membros
da própria UE. Depois, porque a UE se baseia no princípio da especialidade (art. 4º TUE).
Está também subjacente o princípio da subsidiariedade (5º/3 TUE). A UE tem capacidade de
alargar as suas competencias (p.ex. integrar lacunas).
É verdade que todos somos cidadãos da UE. Mas é apenas uma cidadania reflexa -

não substitui a cidadania nacional (o T de Amsterdão esclareceu esta dúvida colocada pelo T
Mastricht).
Quais os direitos que adquirimos pelo facto de sermos cidadãos europeus?
 Automaticamente, a partir do momento em que somos nacionais de um
Estado-membro da UE, somos cidadãos europeus - ganha-se/perde-se
exclusivamente dependendo do direito interno dos Estados.
 18º e ss TUE - proibição total de discriminação em função da nacionalidade - uma das
mais graves formas de violação do direito da UE. Vinculação de privados e publicos.
 20º/2 - elenco dos direitos - direito de cidadãos-não-ativos circular e permanecer
livremente nos territórios de outros Estados-membros (requisitos: prova de
rendimentos mínimos necessários à sua vida digna e prova de seguro de saúde);
 direitos políticos: direito de eleger e ser eleito nas eleições para o Parlamento
Europeu e nas eleições municipais no país de residência do cidadão (não no país de
origem/nacionalidade);
 direitos diplomáticos: beneficiar de proteção diplomática ou consular por parte de qq
embaixada ou consulado de qq Estado-membro.
 direitos de expressao e manifestaçao politica dentro da UE: podem dirigir petiçoes ao
Parlamento Europeu sobre temas que considerem relevantes; dto de apresentar
queixas ao provedor de justiça.
 a lingua portuguesa é lingua oficial da UE, assim como todas as linguas oficiais de
todos os Estados-membros; Direito de se dirigir às instituiçoes da UE na sua própria
lingua e o direito de receber uma resposta nessa mesma língua. alínea b) do nº2 do art.
20º.
 A acrescer a estes, há um outro introduzido pelo Tratado de lisboa - poder dos
cidadãos influenciarem a iniciativa de um processo legislativo - "iniciativa de
cidadania europeia" - um milhão de assinaturas para conseguir sugerir à UE que se
debruce sobre essa determinada matéria. A 1ª iniciativa aprovada (ainda sem
legislação) foi sobre o acesso à agua por todos (Right 2 water). art. 11º TUE.
É o Direito europeu supranacional ou federal? Qual é a natureza jurídica da própria

União Europeia? Não podemos falar de um Estado federal, desde logo porque não é um
Estado. Um Estado implica a existência de população, território e poder político: não tem
população própria (os cidadãos da UE são cidadãos dos seus Estados-membros); não tem
uma política territorial definida, ainda que haja políticas de desenvolvimento territorial ou de
delimitação de fronteiras para fins comericias; não há um poder político - são os Estados os
agentes de Direito Comunitário, pois são eles que o concretizam (não há um aparelho coativo
autónomo).
Supranacional porque:

 primeiro, a UE tem direito de celebrar Tratados ela própria com outros blocos
internacionais ou com outros países;
 segundo, a UE é responsavel civilmente pelos danos causados por ela propria
ou pelos seus orgaos ou agentes - 304º TFUE;
 terceiro, a UE tem poder de criação jurídica autonóma - sem inteferência da
vontade dos Estados (e, até mesmo, contra a vontade destes);
 depois, aplicabilidade e efeito direto - regulamentos = aplicabilidade direta (a
partir do momento em que são publicados no Jornal Oficial da UE, sem ser necessário
que o Estado ratifique ou transponha para o seu ordenamento juridica);
 por outro lado, o direito europeu tem uma panóplia alargada de políticas
comuns;
 o direito europeu tem também um poder de revisão autónoma -
nomeadamente p/ alterar algumas das suas regras de funcionamento.
 tem também instituições autónomas, independentes dos Estados - como é o
caso da Comissão Europeia.
 a UE tem personalidade juridica propria -expressamente dita no tratado;
 a UE tem um sistema de jurisdição obrigatória (mesmo com um acordo dos
Estados em contrário).
A UE é distinta de qualquer entidade internacional, apresentando-se como uma

entidade jurídica original - Acordão Costa contra ENEL, Proc 6/64:
« Diversamente dos Tratados internacionais ordinários, o Tratado (CE) instituiu
uma ordem jurídica própria que é integrada no sistema jurídico dos Estados-membros a
partir da data de entrada em vigor do Tratado e que se impõe aos seus orgãos jurisdicionais
nacionais.
Efetivamente, ao instituírem uma Comunidade de duração ilimitada, dotada de
instituições próprias, de personalidade, de capacidade jurídica, de capacidade de
representação internacional e, mais especialmente, de poderes reais resultantes de uma
limitação de competências ou de uma transferência de atribuições dos Estados para a
Comunidade, estes limitaram (ainda que em domínios estritos) os seus direitos soberanos e
criaram, assim, um corpo de normas aplicável aos seus nacionais e a si próprios.
A transferência efetuada pelos Estados, da sua ordem jurídica interna em benefício
da ordem jurídica comunitária, dos direitos e obrigações correspondentes às disposições do
Tratado, implica uma limitação definitiva dos seus direitos soberanos, sobre a qual não
pode prevalecer um ato unilateral posterior incompatível com o conceito de Comunidade.
O Tribunal aproveitou esta ocasião para definir as características do Direito da União,

através do Acordão Flaminio Costa ENEL, Proc. nº 6/64. Este debruçou-se sobre muita coisa:
tentou caracterizar a UE, dizendo que esta é uma entidade supranacional); disse que o Dto
comunitário é um ordenamento jurídico distinto do direito interno; afirmou o princípio do
efeito direto (o Direito da União aplica-se diretamente aos Estados e aos seus nacionais) e o
princípio do primado (o Estado não pode colocar em causa o Direito da União) - este último
princípio não está em nenhum Tratado.
Tranferência ou delegação? Tanto a delegação como a transferência de poderes

representam uma concessão de autoridade de um Estado para uma Organização Internacional,
permitindo que esta adote decisões ou medidas que vinculem aquele Estado. Contudo, o
conceito de delegação supõe uma possibilidade maior de controlo do Estado (delegante)
sobre a OI e a possibilidade de revisão/recuperação das competências delegadas. Quando os
Estados criaram a UE, eles delegam ou transferem poderes para esta organização? Tranferir é
transmitir a possibilidade de exercicio do poder e a sua titularidade. A transferência é
definitiva; A delegação é a permissão para que outro exerça um poder que eu mantenha a
titularidade. É um vínculo temporária, pois a qualquer momento posso avocar o exercicio
desse poder. O Direito da União está, digamos assim, a meio caminho. Os Estados não
podem avocar a competência que tenham entregue à UE. Mas também não é uma
transferência absoluta - pois a competencia só é da União enquanto o Estado tiver vinculado
a isso (ex. o Estado pode sair da organização, o Tratado pode ser revisto e alterar esta matéria,
etc). Estamos mais próximos da transferência que da delegação.
Características quase constitucionais da UE:

 A delegação de competências exclusivas ou concorrentes para a UE com cada vez
maior amplitude;
 A adoção com autonomia de decisões próprias pelos orgãos da União, pelas quais são
os únicos responsáveis;
 A existência de um direito específico/próprio da União, que reentra na ordem jurídica
dos Estados membros e que se aplica diretamente aos indivíduos sem mediação
estadual, com primazia sobre o direito estatal;
 Impossibilidade de controlo da "constitucionalidade" das normas da União pelos
Tribunais dos Estados membros;
 A instituição da cidadania da União e de um catálogo de direitos;
2. A estrutura institucional da UE
As Comunidades Europeias (e a UE) evoluíram, ao longo da sua história, no sentido

da uniformização da sua estrutura orgânica. Desde o início que dois orgãos se assumiram
como comuns às três Comunidades: o Tribunal de Justiça e o Parlamento Europeu. A
unificação da estrutura orgânica completou-se em 1965, com o Tratado de Bruxelas
("Tratado de fusão").
A União Europeia baseia-se, atualmente, no princípio da "unidade institucional". As

instituiçoes da União são comuns a todas as organizações europeias. Antigamente, tinhamos
uma Assembleia para a CECA e um Parlamento para a CEE; Agora temos um Conselho
único, um Parlamento único e um Tribunal único (para a UE e para a EURATOM).
Há uma distinção importante a fazer: orgão e instituição da UE.

Para efeitos do direito europeu, as INSTITUIÇÕES sao orgãos de soberania com
poderes de direçao e de controlo mais forte. São o Parlamento europeu (que equivale à nossa
Assembleia da República), o Conselho de Ministros (equivalência ao Governo), o Conselho
da Europa (equivalância ao Governo), o Tribunal de Justiça latu sensu, o Tribunal de Contas
da União Europeia (considerado como instituição no Tratado, embora doutrinalmente seja
considerado um orgão auxiliar).
Os restantes ORGÃOS desempenham funções predominantemente auxiliares - o
Comité Económico e Social, o Comité das Regiões (apoiam os processos legislativos através
da emissão de pareceres), a Agência da Luta contra a Fraude, a Agência do Medicamento,
etc.
É com base nesta distinção que iniciaremos o nosso estudo institucional da UE. O
elenco enunciado no Tratado está numa ordem decrescente de importância, começando,
desde logo, pelo Parlamento Europeu, o orgão com a legitimidade democrática por
excelência. De facto, esta é uma instituição paradoxal que, apesar da imensidão de membros
que tem e da imponência que se faz desta instituição, não tem as competências que
gostaríamos que tivesse. Mas olhando para a evolução do Parlamento, vemos que o leque de
matéria tem vindo a aumentar (o "défice democrático" tem vindo a diminuir), o que justifica
a legitimidade democrática que tem por trás de si.
A lista formal das instituições da UE está no TUE, no art. 13º.
Quais são as instituições da União? - art. 13º TUE

 Parlamento Europeu;
 Conselho;
 Conselho Europeu;
 Comissão Europeia;
 Tribunal de Justiça da UE;
 Banco Central Europeu;

 Tribunal de Contas.
Além destas instituições, os Tratados estabelecem outros orgãos. Ex:

 Comité das Regiões;
 Comité Económico e Social;
 Provedor de Justiça da União;
 Banco Europeu de Investimento.
2.1. O Parlamento Europeu

Artigos 223º a 234º TFUE
Os membros do Parlamento são eleitos diretamente por surfágio universal. Mas as

regras eleitorais são as que vigorarem nos Estados-membros. Ou seja, as eleições para o PE
não são todas no mesmo dia e as incapacidades eleitorais variam de acordo com o direito
interno dos Estados (a idade, por exemplo). Para evitar as disparidades nas regras eleitorais
das eleições para o PE, conferiu-se à União, no art. 223º TFUE (Tratado de Lisboa),
competência para adotar regras uniformes ou princípios uniformes. Terão de ser fixadas por
unanimidades dos Estados-membros no Conselho e de ser aprovadas pelo Parlamento
Europeu. Até hoje, ainda não foram adotadas.
O PE pretende representar os cidadãos dos Estados-membros. É uma instituição da
UE, composta atualmente por 736 representantes dos cidadãos europeus. O número máximo
é de 751, sendo o critério de distribuição regressivamente proporcional, com os limites de
seis deputados para o Estado-membro menos populoso e 96 para o Estado mais populoso
(temos, assim, a Alemanha com 96 deputados e Malta com 6 deputados). A
proporcionalidade regressiva serve para não prejudicar os Estados mais pequenos - se cada
deputado representasse um milhão de votos, em Malta não existiria nenhum deputado.
O PE representa os povos e não os Governos. Os deputados europeus, no Parlamento,
não se agrupam por Estado e não existe uma disciplina de voto por Estado. Os deputados
europeus agrupam-se por ideologias e afinidades, em "grupos políticos europeus". Cada
deputado só pode pertencer a um grupo político, e também pode exercer a sua atividade como
deputado não inscrito (independente).
Os grupos políticos desempenham um importante papel no PE:
 Quem decide a ordem de trabalhos é a Conferência dos Presidentes (composta pelo
presidente do PE e pelos presidentes dos grupos políticos);
 A distribuição de tempo é feita em ordem aos grupos políticos.

O Tratado de Lisboa prevê os partidos políticos a nível europeu - art 10º TUE e 224º
TFUE. Serão partidos internacionais, abertos à filiação individual. O objetivo é provocar
discussão política acerca das competências da União, aproximando os cidadãos da União. Os
grupos políticos europeus pediram o registo na União como partidos políticos europeus.
O mandato dos deputados eleitos corresponde ao período de 5 anos. Este mandato é

representativo, isto é, os deputados votam individualmente e não podem receber ordens de
ninguém (art. 2º RPE). Há total independência em relação aos Governos e aos Parlamentos
nacionais. Não representam o Estado mas os cidadãos que os elegeram. Um deputado
nacional pode acumular as suas funções com as de eurodeputado - o facto de ser deputado
não o impede de representar com independência o povo europeu que o elegeu.
Quanto à organização e funcionamento, o PE aprova o seu próprio regimento

(princípio da autonomia institucional).
A regra de deliberação do PE é por maioria absoluta (50%+1) dos votos expressos -
231º TFUE. Mas há exceções: será por maioria simples na eleição do Presidente (14º RPE) e
por maioria absoluta dos deputados na rejeição de proposta no processo legislativo ordinário
(294º/7/b TFUE) e na rejeição do orçamento (227º/7/c).
O PE realiza uma sessão legislativa anual. Em cada ano, tem lugar uma sessão
contínua, que se subdivide em reuniões diárias.
A sede do Pe foi objeto de acesa controvérsia. O problema só ficou resolvido no
Tratado de Maastricht: o PE tem sede oficial em Estrasburgo. Realizam-se em Estrasburgo as
12 sessões plenárias anuais; as sessões plenárias extraordinárias realizam-se em Bruxelas; as
comissões parlamentares reúnem em Bruxelas; os serviços do PE e o Secretariado-Geral
estão no Luxemburgo.
Além da sede, o PE tem representações permanentes em todos os Estados-membros,
responsáveis pela ligação do Parlamento quer aos cidadãos desse Estado, quer aos governos.
Além dos deputados europeus, há outros orgãos dentro do Parlamento: o Presidente,
as Comissões Parlamentares e a Mesa.
A mesa do Parlamento Europeu (21º RPE) é composta pelo Presidente do PE (eleito
pelos eurodeputados), 14 vice-presidentes (eleiros pelos deputados europeus) e 5 questores
(consultores da mesa). Os mandatos destes membros são de dois anos e meio. Assim, em
cada legislatura do PE, temos duas mesas diferentes. Quais as competências da Mesa?
 Regular as questões relativas ao pessoal;
 Nomear o Secretário-Geral e estabelecer o organigrama do Secretário-Geral, que gere
os 4000 funcionários do PE;
 Tomar as decisões económicas, de organização e administrativas.

Cabe ao PE dirigir os trabalhos e representar esta instituição.
As Comissões Parlamentares, tal como nos Parlamentos nacionais, estão divididas
em razão matérias (atualmente, são vinte Comissões Parlamentares). Quer isto dizer que,
antes da discussão de qualquer matéria em Plenário, as matérias são discutidas na Comissão
respetiva.
O PE é o orgão comunitário que passou por um verdadeiro processo de mutação. No

início, era um mero orgão de consulta. Hoje, o Parlamento Europeu tem verdadeiros poderes
de decisão política, mas quase restritos ao âmbito do 1º pilar da UE.
Quanto aos poderes legislativos, o PE nunca legisla sozinho. Mas:
 pode desencadear o processo legislativo (225º TFUE);
 nalgumas matérias tem um verdadeiro poder de decisão, embora apenas em parceria
com o Conselho, no processo legislativo ordinário (294º TFUE);
 participa quase sempre na adoção de quaisquer atos comunitários, embora muitas
vezes apenas por parecer.
Quanto aos poderes de controlo, o Parlamento é, por excelência, o orgão de controlo

da Comissão Europeia:
 Controla a designação da Comissão Europeia;
 Antes de começar a sessão legislativa, a Comissão submete ao Conselho um relatório
das suas atividades - o PE discute publicamente a atividade da Comissão (223º
TFUE);
 A Comissão é obrigada a responder às questões que lhe forem colocadas pelo
Parlamento ou por qualquer deputado, oralmente ou por escrito;
 O PE pode demitir a Comissão, pela aprovação de uma moção de censura (maioria de
2/3 dos votos expressos, que representem mais de metade dos seus membros - 234º
TFUE).
O PE tem o poder de nomear o Provedor de Justiça para o período da sua legislatura e

é tsmbém o PE que estabelece o estatuto e as condições do exercício do seu mandato. 228º
TFUE.
O PE pode também constituir comissões de inquérito, a pedido de um quarto dos seus
membros - art. 226º TFUE. Estas comissões de inquérito servem para analisar infrações do
direito europeu de qualquer orgão comunitário ou da administração pública de qualquer
Estado-membro. As comissões extinguem-se com a apresentação do relatório. Com base
neste relatório, o PE pode dirigir recomendações aos orgãos comunitários ou nacionais (neste
caso, através da sua representação permanente nos Estados-membros),
Tem o PE, porém, poderes muito limitados na PESC. O PE limita-se a ter o poder de

colocar questões ao ARUNEPS - 36º TUE. Quando a UE atua nesta área é,
fundamentalmente, uma organização intergovernamental de cooperação, sem competências
próprias.
O artigo 227º TFUE confere a todos os cidadãos europeus o direito de petição ao PE.
Qualquer cidadão pode dirigir ao Pe petições sobre quaisquer questões que lhe digam
respeito nos domínios de atuação da União. Porquê ao PE, que tem poucas competências
decisórias?? Porque é esta instituição que representava o povo europeu, os cidadãos. É, assim,
a voz dos cidadãos no funcionamento da União Europeia.
Junto do PE funciona o Provedor de Justiça da União Europeia - 228º TFUE. É um

orgão, por isso não consta do elenco do art 13º TUE. Serve para receber as queixas sobre o
funcionamento de todas as instituições, orgãos ou organismos europeus (exceto o Tribunal de
Justiça da UE). É eleito pelo PE e tem o mesmo mandato que o PE, ou seja, 5 anos.
O Provedor de Justiça, a partir das queixas, promove inquéritos sobre a má atuação
das instituições, ou diretamente ou nomeando um membro do PE. Sempre que o Provedor de
Justiça encontre uma situação de má administração, põe a questão à instituição em causa.
Depois, remete o relatório ao PE, à instituição e ao queixoso. O Provedor de Justiça exerce o
seu mandato com total independência ou imparcialidade.
2.2. O Conselho Europeu
O Conselho Europeu (art. 15º TUE) é composto pelos chefes de Estado e de Governo
dos Estados-membros (assistidos pelos MNE), pelo Presidente do Conselho Europeu, pelo
Presidente da Comissão e pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e
a Política de Segurança (ARUNEPS). Esta é uma composição fixa.
Os Estados-membros têm aqui poder de impulsão política. O Conselho Europeu foi
instituído através da Cimeira de Paris em 1974. É o orgão de decisão e de impulso da
construção europeia, reunindo as personalidades máximas dos Estados-membros.
Até ao Tratado de Lisboa discutia-se se era um orgão da União ou se era apenas uma
conferência inter-governamental, sem ligação à União Europeia. O Tratado de Lisboa veio
resolver esta controvérsia: o Conselho Europeu é hoje uma instituição da UE (art 13º e 15º
TUE). É a instituição de Cúpula, que reúne as personalidades máximas da Europa. Tem
como missão:
 Dar os impulsos necessários à União;
 Resolver os bloqueios de decisão;
 Assegurar a representação externa da UE, tendo um importante papel no âmbito do 2º

Pilar (a Política Externa).
Como é o funcionamento? Sendo um orgão de Cúpula, o Conselho Europeu:

 Não adota atos jurídicos - adota posições políticas;
 Não delibera pelas regras dos Tratados (maioria, etc) - decide por consenso - art.
15º/4 TUE;
 Não está sujeito à jurisdição do Tribunal de Justiça;
 Reúne, ordinariamente, 4 vezes por ano (15º/3 TUE).
A Presidência do Conselho Europeu (art 15º/6 TUE):

 Dirige os trabalhos;
 Exerce mediação entre os Estados-membros;
 Representa externamente a União, exercendo as competências do Conselho Europeu
em matéria de política externa.
Até ao Tratado de Lisboa, presidia o Estado-membro que estivesse a presider o

Conselho da União (Conselho ou Conselho de Ministros) - sistema de presidências rotativas
entre os chefes de Estado e de Governo.
Pretendendo-se dar estabilidade à representação externa da UE, criou-se a figura do
Presidente do Conselho Europeu, uma personalidade escolhida pelos Chefes de Estado e de
Governo para um mandato de dois anos e meio.
O Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de

Segurança (ARUNEPS) - art. 18º TUE - tem como função máxima executar a política
externa da União Europeia (a PESC). É um orgão que funciona junto do Conselho da União,
subordinado aos Estados-membros. Integra igualmente a Comissão Europeia, sendo um dos
seus Vice-Presidentes - art. 18º/4 TUE. Preside a uma das formações do Conselho da União -
art 18º/3 TUE.
Ao colocar-se simultaneamente no Conselho Europeu, no Conselho da União e na
Comissão Europeia, o ARUNEPS pretende dar coerência à ação externa da União.
O ARUNEPS tem uma tripla missão:
 Conduz a PESC, de acordo com o definido pelo Conselho Europeu - art. 18º/2 TUE;
 Preside ao Conselho dos Negócios Estrangeiros, contribuindo para a definição da
PESC (18º/3 TUE);
 Na generalidade das políticas (onde a UE é representada externamente pela
Comissão), é o membro da Comissão que exerce as competências internacionais
desta - 18º/4 TUE.

Exercendo poderes típicos de soberania estatal, o ARUNEPS é designado pelo
Conselho Europeu que delibera por maioria qualificada (18º/1 TUE). Mas, porque integra
também a Comissão, submete-se a aprovação pelo PE.
O Conselho Europeu não costuma deliberar de acordo com regras de votação formais,
como a maioria qualificada: apenas delibera por consenso. Ora, é uma exceção ao art. 15º/4
TUE. Aplica-se o art. 235º TFUE.
2.3. O Conselho; O Conselho de Ministros; O Conselho da União
O Conselho é composto por um representante de cada Estado-membro ao nível

ministerial - 16º/2 TUE.
O que é "nível ministerial"? Tem-se entendido que pode ser qualquer membro do
Governo. Ou seja, pode ser um ministro, um secretário de Estado, um subsecretário de
Estado, etc. Apenas se exige que disponha de "poderes para vincular o governo desse
Estado-membro" - 16º/3 TUE. Por exemplo, em Portugal, a CRP não atribui aos secretários
regionais o poder para vincular o Governo da República. Contudo, nada impede que o
secretário regional da agricultura acompanhe o Ministro da Agricultura naquele Conselho.
A sede do Conselho é em Bruxelas, onde, em regra, se reúne. Contúdo, reúne no

Luxemburgo em Abril, Junho e Outubro.
De acordo com o art. 237º TFUE, o Conselho reúne por convocação do Presidente. A
iniciativa da convocação pode ser do próprio Presidente, de qualquer outro membro do
Conselho ou da Comissão.
De acordo com o art 240º/3 TFUE, o Conselho aprova o seu Regulamento Interno.
Reune em diferentes formações, em função das matérias tratadas - art. 2º
Regulamento e 16º/6 TUE.
É o Conselho Europeu que define as suas várias formações com exceção de duas
(236º TFUE):
 Formação de Assuntos Gerais que reúne os MNEs de todos os Estados;
 Conselho de Negócios Estrangeiros: MNEs - presidido pelo ARUNEPS.
Algumas das formações técnicas (ao todo, são 9):

 Conselho ECOFIN - Ministros da Economia e das Finanças;
 Conselho JAI - Ministros da Justiça e Assuntos Internos;
 Conselho Agricultura e Pescas;
 ...

Os ministros não discutem, no entanto, todas as matérias. São assistidos pelo
COREPER - art. 16º/7 TUE; 240º/1 TFUE. É o Comité de Representantes Permanentes,
composto por representantes permanentes dos Governos dos Estados-Membros em Bruxelas.
O que faz este COREPER? Os representantes dos Governos analisam a ordem de
trabalhos do Conselho e discutem, entre eles, as matérias.
a. Se as matérias geraram absoluto consenso ao nível dos representantes, essas
matérias são inscritas no "ponto A" do Conselho. Os ministros limitam-se a aprovar
os atos, sem discussão (porque já houve consenso).
b. Se as matérias causaram divergências, são inscritas no ponto B. Os ministros
discutem-nas no Conselho até haver acordo e consequente aprovação ou
não-aprovação.
O COREPER pode adotar decisões de matéria processual - art. 240º/1, 2ª parte TFUE:
decidir a realização do Conselho noutra cidade que não Bruxelas ou Luxemburgo e definir a
ordem dos pontos a ser discutida.
A Presidência do Conselho (16º/9 TUE) é ocupada por um Estado-membro por 6

meses, num regime de rotatividade (16º/9 TUE). A ordem é decidida pelo Conselho Europeu,
decidindo por maioria qualificada - 236º/b TFUE. Inicialmente, era ordem alfabética. Mas,
mais trade, alterou-se o sistema de modo a fazer intercalar, se possível, um Estado grande
com dois Estados pequenos ou médios.
Poderes da presidência:
1. Assegura o cumprimento do Regimento Interno;
2. Preside às reuniões do Conselho;
3. Convoca o Conselho;
4. Toma as medidas necessárias para que as reuniões do Conselho sejam as mais
produtivas;
5. Exerce a mediação entre os conflitos entre os Estados-membros;
6. Representa o Conselho perante o PE ou perante as Comissões parlamentares.
Com o Tratado de Lisboa, a Presidência do Conselho da União não tem qualquer

poder em matéria de política externa. Informalmente, continua a chamar-se a esta presidência
do Conselho, a "Presidência da União Europeia".
Como é feita a votação no Conselho? Em 2017, verificámos a plena entrada em vigor

do sistema de maioria qualificada do Tratado de Lisboa - 16º/4 TUE e 238º/2 TFUE. O

processo de maioria qualificada tem um duplo objetivo:
1. que os muitos Estados pequenos não imponham a sua vontade aos grandes (que têm
75% da população da UE);
2. que os poucos Estados grandes não decidam sozinhos os destinos da UE.
As decisões são tomadas com 55% dos Estados-membros (ou seja, a maioria), desde
que estes representem 65% da população europeia. Para bloquear a decisão, são necessáros 4
Estados com, pelo menos, 35% de representatividade da população.
Sempre que esteja em causa um "interesse muito importante de um Estado", a

deliberação não é tomada até que se chegue a um entendimento unânime. Na prática,
consagra-se o direito de veto a todos os Estados, que na prática nunca foi usado.
Há exceções à unanimidade - 31º/2 TUE:
 Decisões do Conselho que executem determinações do Conselho Europeu;
 Decisões tomadas sob proposta do ARUNEPS e na sequência de um pedido do
Conselho Europeu;
 Nomeação de representantes da UE para matérias específicas - 33º TUE.
Mas, mesmo nestes csos, qualquer Estado-membro pode opor-se a que a medida seja
tomada por maioria qualificada e não se vota. Assim, ou o Estado-membro e o ARUNEPS
encontram uma solução que esse Estado aceite; ou o problema (o bloqueio) é remetido para o
Conselho Europeu.
Quanto à PESC, vigora a regra da unanimidade - art. 31º TUE. Não são tomadas
deliberações sem o acordo unânime de todos os 27 Estdos-membros.
Há aqui uma especificidade importante - 31º/2 TUE: o instituto da "abstenção
construtiva" - um Estado pode abster-se (não obstando à tomada da deliberação), declarando
que a decisão não se lhe aplica. Neste caso, a decisão é tomada e vincula apenas dos demais
Estados-membros. É abstenção "construtiva" porque, caso não existisse essa figura, um
Estado que não quisesse aplicar a deliberação votaria contra, não permitindo que a União a
adotasse.
Inicialmente, o Conselho da União Europeia era o orgão mais poderoso da União.

Atualmente, não é o único que tem o poder, mas não pode deixar de considerar-se uma
instituição muito poderosa, já que tem poderes na generalidade das políticas europeias. Tem
também poderes políticos de coordenar as políticas económicas dos Estados-membros; e
poderes de decisão, pois dispõe de poderes legislativos (por vezes, a par com o PE).
Quanto à PESC, é um poder exorbitante, só disputado com o Conselho Europeu. Só

estas duas instituições tomam decisões neste domínio - 31º TUE.
2.4. A Comissão Europeia
A Comissão Europeia representa o interesse da União e atua em nome desta (17º/1

TUE): "promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito".
A Comissão é a guardiã dos Tratados, velando pelo cumprimento das regras
comunitárias e fiscalizando a ação das administrações nacionais e europeia.
É a Comissão que gere o orçamento comunitário e representa a União
internacionalmente nas matérias económicas e comerciais - 17º/1, último parágrafo.
O número de comissários é igual a 2/3 do número de Estados-membros, num regime

de rotação "rigorosamente igualitária" - art. 17º/5 TUE. A diferença do número de mandatos
já exercidos entre dois Estados nunca pode ser superior a 1 - art. 244º TFUE.
De acordo com o art. 17º/3 TUE, é necessário que o comissário seja independente
(não solicite ou aceite instruções de nenhum Governo ou qualquer outra entidade - 245º
TFUE) e que seja exclusivo (não realize qualquer outra atividade e não aceite funções ou
benefícios para depois do cargo - 245º TFUE).
Se a Comissão defende o interesse geral da União, porque há, tendencialmente, um

comissário por cada Estado? Porque não se admite que sejam todos da mesma nacionalidade?
 Para que os Estados aceitem mais facilmente as decisões da Comissão;
 Se a Comissão vai defender o interesse da União, vai muitas vezes desagradar aos
Estados;
 Se estes não tivessem nenhum nacional, isso prejudicaria a aceitação das decisões.
O mandato dos membros (17º/3 TUE) da Comissão é de 5 anos, salvo possibilidade

de aprovação de uma moção de censura pelo PE. Já vimos que a Comissão depende
politicamente do PE. Além disso, o PE pode fazer cair em bloco a Comissão pela aprovação
de uma moção de censura.
O Conselho Europeu, deliberando por maioria qualificada, designa um candidato a

Presidente da Comissão, tendo em conta os resultados eleitorais das eleições para o PE -
17º/7 TUE.
O Conselho Europeu delibera por maioria qualificada e não por consenso - exceção
ao artigo 15º/4 TUE.

No Tratado de Lisboa ficou estipulado o "princípio democrático" - o Presidente da
Comissão tem de ser da área política que tem a maioria no PE. Assim, ao votar para o PE
estamos indiretamente a escolher (também) a Comissão Europeia.
O PE elege a personalidade Presidente da Comissão Europeia. O candidato é definido

pelo Conselho Europeu, mas a eleição é do PE. Isto acarreta duas implicações diretas:
 A responsabilidade pela escolha do Presidente da Comissão Europeia é partilhada
entre as duas restantes grandes instituições: o Conselho Europeu indica o candidato, o
Parlamento elege.
 Por força do regimento do PE, o Presidente da Comissão indigitado deve fazer um
discurso indicando a orientação política da sua Comissão, a que se seguirá debate e
votação.
Artigo 17º/7 TUE. O Conselho propõe a lista dos demais Comissários de comum
acordo com o Presidente eleito, por sugestão de cada Estado-membro que, naquela
legislatura, tiver direito a Comissário.
O Parlamento europeu aprova colegialmente a Comissão. Isto é, não só o Parlamento
tem de aprovar o Presidente, como a globalidade da Comissão.
O Conselho Europeu nomeia a Comissão. Tem o caráter simbólico de serem os
detentores máximos da soberania e delegar os poderes na Comissão enquanto orgão
executivo europeu por excelência. Também aqui o Conselho Europeu delibera por maioria
qualificada e não com a sua regra típica (o consenso).
Antes de nomeada a Comissão, o Conselho Europeu terá de designar o ARUNEPS -

art. 18º TUE. Porquê antes? O Estado da nacionalidade do ARUNEPS não terá direito a
comissário. O ARUNEPS é, por inerência, vice-presidente da Comissão Europeia.
Quanto à organização da Comissão, esta tem o poder de auto-organização, aprovando

o seu regulamento interno (249º TFUE).
É uma estrutura hierarquizada. No topo encontramos o Presidente, depois os
vice-presidentes e, por fim, os restantes comissários.
Tal como os Governos, a Comissão dispõe de uma estrutura hierarquizada organizada
em direções-gerais, dependendo dos comissários, construída à semelhança das
Administrações Públicas dos Estados-membros.
A Comissão é a instituição responsável para assegurar a execução das regras

comunitárias. Regra geral, não as executa. Mas, excecionalmente, a execução de
determinada política pode ser cometida à UE, detendo assim a Comissão o poder executivo -

292º/2 TFUE.
A Comissão tem sede em Bruxelas.

O Presidente da Comissão (248º TFUE) tem a oridentação política da Comissão.
Distribui as competências, isto é, é ele que decide quais os pelouros atribuídos a cada
Comissário, podendo alterá-los no decurso do mandato (17º/6 TUE). Além disso, nomeia os
vice-presidentes de entre os comissários (17º/6 TUE).
A Comissão é das instituições mais importantes. Em matéria de PESC, a União tem

natureza intergovernamental pelo que é expectável que a Comissão tenha aqui menos poder.
Mesmo assim, tem poderes importantes: pode submeter propostas de revisão dos Tratados
(48º TFUE); é consultada, com parecer não-vinculativo, quanto à adesão de novos Estados
(49º TUE).
Nas demais matérias (17º TUE):
 Vela pela aplicação dos Tratados e dos atos comunitários, controlando quer os
Estados-membros, quer as demais instituições;
 Tem poder de decisão próprio e participa na elaboração dos atos do Conselho e do PE
- os atos legislativos (os mais "valiosos"), em regra, só podem ser adotados sob
proposta da Comissão (art. 17º/2 TUE);
 Formula recomendações e pareceres quando entender;
 Exerce as competências que o Conselho lhe atribua;
 Pode ter poder de execuação dos atos legislativos - 291º/2 TFUE;
 Pode exercer a função legislativa, quando lhe seja delegada - 290º TFUE.
A Comissão é a "guardiã dos Tratados", porque pode:

 fiscalizar a ação dos Estados, propondo ações contra estes sempre que violem regras
comunitárias;
 fiscalizar a ação das empresas em matéria de política da concorrência, onde tem
poderes vastíssimos: multar, investigar, etc;
 no poder legislativo, na maioria dos casos, não podem ser adotados atos sem ser por
proposta da Comissão, pelo que a iniciativa do interesse geral da União é sempre
pressuposto necessário;
 certas medidas de salvarguarda, que permitem afastar certas normas de direito
comunitário em certas situações, só podem ser utilizadas mediante decisão da
Comissão.
O Tratado prevê duas formas de cessação antecipada das funções da Comissão

Europeia: a cessação coletiva e a cessação individual.
A cessação coletiva sucede nos termos do artigo 234º TFUE com a aprovação de uma
moção de censura pelo PE. A sua aprovação implica a demissão em bloco (embora se
mantenha em gestão corrente até à nomeação de nova Comissão). Até hoje, nunca nenhuma
Comissão caiu. Se a moção de censura for aprovada, também o ARUNEPS deve demitir-se
das suas funções de vice-presidente da Comissão, embora se mantenha em funções como
mandatário do Conselho da União - art 234º/2 TFUE.
A cessação individual acontece quando só um comissário cessa funções, mantendo-se
em funções a mesma Comissão:
 morte do comissário - 246º/1 TFUE;
 demissão voluntária, que pode ser de dois tipos:
# verdadeiramente voluntária -246º/1 TFUE;
# provocada pelo Presidente - o Presidente pode pedir a um comissário que se
demita e este deve apresentar a sua demissão, se a decisão do presidente for aprovada pelo
colégio - 17º/6 TUE.
 demissão compulsiva - 247º TFUE - se um comissário deixar de preencher os
requisitos necessários (previstos no 245º TFUE e no 17º/3 TUE), o Tribunal de
Justiça demite-o imediatamente a pedido do Conselho ou da Comissão.
Sempre que ocorre uma cessação individual, o Conselho e o Presidente da Comissão,

após consulta ao PE, escolhem um novo comissário, da mesma nacionalidade. Mas, o
Conselho pode decidir por unanimidade (246º/3 TFUE) não nomear um substituto. É
designado tal como se fosse o primeiro: definido pelo Conselho Europeu, tendo em conta as
eleições para o PE (área política que tiver maioria), e eleito pelo PE.
2.5. Tribunal de Justiça da UE
Características do sistema jurisdicional da UE:

* Sistema desconcentrado (ou difuso) - quem tem competência p/ aplicar e fiscalizar
o DUE? São todos os tribunais nacionais, independentemente da instância, competência ou
especialidade;
* Sistema de justiça compulsória (não-facultativa) - o reconhecimento do TJUE é
automático e resulta dos Tratados . Os destinatários não podem escolher meios jurisdicionais
alternativas (nem por acordo das partes);
* Não-hierárquica (nas relações com tribunais nacionais) - não há recurso judicial das
decisões dos tribunais nacionais para a UE.
O Tribunal de Justiça da União Europeia é uma instituição com dupla personalidade

composta por dois tribunais: Tribunal de Justiça e Tribunal Geral. Inclui também os tribunais
especializados e os orgãos jurisdicionais nacionais (os chamados "tribunais comuns de
direito comunitário") - artigo 19º/1 TUE.
Tem sede no Luxemburgo. Cumpre salientar que é necessário qualificar este Tribunal
como um verdadeiro Tribunal, uma verdadeira jurisdição permanente, independente e de
competência obrigatória. O Tribunal de Justiça é, desde o inicío, um orgão comum e único às
então três Comunidades Europeias (CECA, CEEA e CE) e, entre os Tratados de Maastricht e
de Lisboa, também da União Europeia. Hoje, é um orgão comum à União Europeia e à
CEEA.
Missão:
 Interpretar o direito da União Europeia, em colaboração com os tribunais nacionais;
 Controlar a atuação ilegal das instituições e orgãos da UE;
 Controlar o cumprimento do direito da UE pelas autoridades nacionais.
Funções:
* Jurisdição internacional - responsabilidade dos Estados-membros;
* Jurisdição "constitucional" - interpretação e validade em função do Tratado - o
TJUE tem competência para averiguar a compatibilidade entre os atos da UE e os próprios
Tratados;
* Jurisdição administrativa - validade dos atos;
* Jurisdição cível - responsabilidade da UE (dever de indemnizar em termos
contratuais e extracontratuais);
* Jurisdição laboral - funcionários e agentes.
O Tribunal de Justiça é composto por juízes (27 no TJ e 27 no TG), assistidos por

advogados gerais (8 exclusivamente no TJ). Enquanto os juízes têm o poder de decisão e
administram a justiça em nome do Tribunal da Justiça, os advogados-gerais têm um papel
predominantemente auxiliar, garantindo uma reflexão prévia, fundamentada e alargada aos
argumentos invocados pelas partes ou que sejam pertinentes para a procura da solução
adequada para o litígio concreto.
O Tribunal de Justiça é composto de um juiz por cada Estado-membro (19º/2 TUE).
O procedimento de designação dos juízes do Tribunal de Justiça e dos advogados-gerais
encontra-se descrito no art 253º/1 TFUE, assentando em vetores de índole pessoal: a
independência (artgs 2º e 4º do ETJ) e a elevada qualificação técnica, para mais após consulta
ao novo comité (Comité Consultivo) previsto no art 255º TFUE, a quem incumbe "dar
parecer sobre a adequação dos candidatos ao exercício das funções de juiz ou de
advogado-geral do Tribunal de Justiça.

O mandato dos juízes do TJ tem a duração de seis anos, sendo que, de três em três
anos, se procede à substituição parcial de catorze e de treze, respetivamente. O mandato pode
ser renovado, sem qualquer limitação.
O Presidente do TJ (art 39º ETJ) é eleito pelos seus pares por um período de três anos
(253º/3 TFUE), podendo ser reeleito.
Figura central no funcionamento do TJ é a do advogado-geral, prevista no art 19º/2
TUE e no 252º TFUE. Desempenham um papel fundamental no quadro do processo perante
os tribunais, funcionando como instância independente dos interesses das partes. Devem
intervir com imparcialidade e independência, colmatando a falta de "votos de vencido" na
jurisprudência do Tribunal de Justiça, fazendo assim o adequado contraponto à decisão,
fundando-a, contraditando os argumentos das partes e clarificando a própria fundamentação
do coletivo dos juízes, muitas vezes pouco explícita, pela imperatividade que resulta da sua
fundamental unidade deliberativa.
Quanto ao regime linguístico do TJ, embora todas as línguas sejam "línguas de
processo", a regra é a de que a escolha da língua do processo é feita pelo demandante.
Acentue-se, apenas, ser o Tribunal de Justiça o orgão que, nos termos do próprio
Tratado, "garante o respeito na interpretação e aplicação" do Direito da União (19º/1 TUE).
Missão fundamental ao ponto de se arrogar a competência exclusiva para efetuar o controlo
da validade das normas da União (o direito derivado) e, mais concretamente, para declarar a
sua invalidade.
Além disso, na sua missão de interpretação do direito da UE, tem sido uma
importância instância de renovação (atividade de criação jurisprudencial). O TJ tem
contribuído para a construção da ordem jurídica da União e da própria identidade e
especificidade desta, elaborando os princípios que a caracterizam, como os princípios do
efeito direto, do primado ou da uniformidade na aplicação. Por outras palavras, o TJ tem
contribuído para retirar novos sentidos e dar novos passos nas liberdades europeias. Não se
limita a julgar litígios - interpretando o Direito da União, tem retirado dele consequências
originais, além da letra do Tratado (o princípio do primado do Direito da UE e o princípio do
efeito direto.
O Tribunal Geral corresponde ao anterior Tribunal de Primeira Instância, nome que

teve até ao Tratado de Lisboa. Art 256º TFUE
2.6. Restantes instituições
O sistema orgâncio-institucional da União Económica e Monetária (UEM),

introduzido com o Tratado de Maastricht, constitui um verdadeiro sub-sistema no quadro da

União Europeia.
A UEM assenta em duas entidades que o quadro normativo denomina SEBC e BCE:
Sistema Europeu de Bancos Centrais e Banco Central Europeu.
O Banco Central Europeu é hoje expressamente qualificado como instituição da
União (13º/1 TUE), embora não seja, em rigor, um orgão, mas sim uma pessoa jurídica,
dotado por isso de personaldiade jurídica (282º/3 TFUE), regida por um Estatuto em
Protocolo anexo ao Tratado (129º/2 TFUE) e dotada de orgãos próprios. A sua sede é em
Frankfurt na Alemanha. Quanto às suas funções, cfr artigos 128º e 133º.
O Tribunal de Contas assumiu a veste de instituição no quadro institucional único

da União com o Tratado de Maastricht. Consta hoje do leque das instituições da União
previsto no artigo 13º/1 TUE e nos artigos 285º a 287º TFUE.
A sua competência é a de fiscalização das contas da União. Esta fiscalização abrange
as receitas e despesas de qualquer orgão ou organismo criado pela União. O seu poder de
fiscalização engloba o poder de garantir a fiabilidade das contas e de assinalar qualquer
irregularidade ou mesmo ilegalidade. É o garante da boa gestão financeira.
2.7. Orgãos complementares/auxiliares
Os Tratados prevêem um conjunto diversificado de orgãos com caráter técnico e/ou

consultivo.
O Comité Económico e Social é um orgão previsto desde a versão originária do

Tratado de Roma institutivo da então CEE. É hoje apresentado como orgão constitutivo dos
orgãos deliberativos da UE, ou seja do Parlamento Europeu, do Conslho e da Comissão
Europeia - artigos 13º/4 TUE e 300º/1 TFUE. Deve ser consultado quando estejam em causa
grupos económicos e sociais.
O Comité das Regiões é um orgão consultivdo da UE que, originariamente, foi

introduzido no Tratado da Comunidade Europeia pelo Tratado de Maastricht. É um orgão
consultivo do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão - art 13º/4 TUE e 300º/1
TFUE.
O Provedor de Justiça da União Europeia é um orgão personalizado introduzido nos

Tratados pelo Tratado de Maastricht - 228º TFUE. Compete-lhe receber queixas
apresentadas por qualquer cidadão da União ou qualquer pessoa singular ou coletiva com
residência/sede num Estado-membro e respeitantes a casos de má administração na atuação
dos instituições, orgãos ou organismos da União, com exceção do Tribunal de Justiça da

União Europeia no exercício das suas funções. O Provedor de Justiça instrui essas queixas e
apresenta relatório sobre as mesmas.
Os Tratados prevêem, ainda, um conjunto importante de orgãos auxiliares, em

particular os Comités, que contribuem para a preparação técnica e formação da vontade dos
orgãos da União, em geral ou em domínios materiais específicos. Encontramos hoje o
Comité Político e de Segurança, que intervém no âmbito da PESC, no acompanhamento da
situação internacional.
Já o Comité Económico e Financeiro, previsto no 134º/2 TFUE, é um orgão de
consulta do Conselho e da Comissão Europeia, cabendo-lhe ainda o acompanhamento da
situação económica e financeira da União e dos Estados membros.
Caso prático
O PE, no momento inicial da aprovação do colégio de comissários, demonstrou
reservas sobre a composição da Comissão, considerando tal não ser um bom augúrio para o
seu trabalho em conjunto.
No 1º ano de mandato, o PE recebeu (...).
Quid iuris?
O PE pode receber (e avaliar) petições.
Quanto à primeira medida: o PE não tem poder de iniciativa, não podendo iniciar o
processo legislativo (quem tem maioritariamente este poder é a Comissão Europeia). Quem
propõe é a Comissão. Discutem e aprovem o Conselho Europeu e o Conselho da União.
Quanto à segunda medida de iniciar uma moção de censura à Comissão, o PE pode
iniciá-la. Mas a deliberação de uma moção de censura tem de ter um período de reflexão
(não pode ser imediatamente) e não pode ser aprovada com maioria.
Quanto à terceira questão, o argumento do Presidente do PE é válido? Não. Até
porque a UE não é uma entidade de base democrática. A base é intragovernamental - quem
fundou a UE foram os Estados. O relevo fundador da UE é o seu caráter de entidade
intragovernamental criada pelos Estados.
Caso prático
O membro cipriota no Conselho da União, de modo a abarcar todas as
sensibilidades políticas no Chipre, propôs a designação de um comissário cipriota de
origem grega e de um comissário cipriota de origem turca.
1) Considera possível a indigitação dos dois Comissários indicados pelo Chipre? E
considera possível que o comissário cipriota possa ser, afinal, um nacional grego?
A indigitação de dois comissários não é assim tão estranha quanto parece. Já houve
alturas em que certos Estados-membros tinham designado dois comissários. Atualmente, é

um comissário por Estado-membro. A tendência é diminuir o número de comissários (ou
seja, baixar o número de 28. Quanto à nacionalidade, a ideia-base é que cada Estado
designa um nacional seu para ser comissário.
2) Imagine que o nacional cipriota deseja manter o seu emprego de origem, sem
suspensão do vínculo laboral, caso seja designado comissário, poderá fazê-lo? Não. Uma
das características da legitimidade é a exclusividade (a não-dependência).
3) Profundo desconhecimento dos dossiers em análise. O Presidente da Comissão
pode demiti-lo (ou solicitar a sua demissão).
4) Faltou, desde logo, o quórum constitutivo (15) - a Comissão nem esteve sequer
reunida.
3. Ordenamento Jurídico da União Europeia
3.1. Fontes formais de Direito da União Europeia

- convencional;
- atos jurídicos unilaterais;
- consuetudinária;
- princípios gerais de direito;
- jurisprudência;
- doutrina;
- ...
No Direito da União, parece lógico que se distinga entre o Direito que criou e moldou
a atual União Europeia e aquele Direito no dia-a-dia da vida da Comunidade e da União pelos
orgãos previstos nos Tratados e com o propósito de realizar os objetivos assinalados.
O Direito originário ou primário é o Direito criado pelos Estados através de Tratados
internacionais, constituído pelas normas que criaram a União Europeia, conferindo-lhes as
suas atribuições e regulando a sua organização e funcionamento internos, bem como por
aquelas normas que vêm modificando e complentando o sentido dos tratados originários.
Qual é a importância desta função?
 Em primeiro lugar, devido ao princípio da atribuição, a União só pode intervir para
realizar os objetivos e atribuições que estejam definidos nos Tratados (no Direito
originiário);
 Em segundo lugar, nenhum ato dos orgãos da UE pode deixar de encontrar a sua base
jurídica numa norma de direito originário, sob pena de invalidade;
 Em terceiro lugar, por consequência, o direito originário afirma-se explicitamente
como parâmetro de validade normativa de todo o direito derivado: o direito criado
pelos orgãos da UE.

3.2. Enumeração dos atos que integram o direito originário
* Tratados constitutivos da UE - TFUE (o Tratado de Roma) e o TUE (Maastricht).

--» qual a relação destes Tratados com as nossas normas constitucionais? A CRP
reconhece a superioridade do Direito Internacional - art. 8º CRP.
* Tratados de adesão: condições materiais e procedimentais para adesão à UE:

» materialmente, tem de ser um Estado europeu e respeitador de determinados
direitos - 49º + 2º. Critérios de elegibilidade (=critérios de Copenhaga).
» condições procedimentais- 49º.
* Tratados de revisão
* Protocolos anexos aos Tratados - com a mesma força jurídica destes.
* Acordos - ex.: 341º - os Governos juntam-se e celebram um acordo sobre a sede das
instituições. 253º - a mesma coisa em relação à nomeação dos membros do TJUE. 347º - e em
relação às medidas tomadas para evitar perturbações ao mercado interno da UE.
Questão diversa é a da integração de lacunas do direito originário. Na doutrina, é

comum apontar três grandes mecanismos de integração de lacunas dos Tratados: a unidade
de sentido imenente aos Tratados (via jurisprudencial); o princípio das competências
implícitas (via doutrinal) e o fundamento subsidiário do artigo 352º TFUE (via normativa).
O primeiro mecanismo tradicionalmente usado é o da unidade de sentido presente
entre os vários Tratados (os três Tratados da União).
Um segundo mecanismo de integração de lacunas é o princípio das competências
implícitas ou dos poderes implícitos. Este afirma que uma organização internacional deverá
ter todas as competências que sejam necessárias ou convenientes à prossecução dos seus fins.
Artigos 3º/2 TUE; 207º/3, 207º/4, 218º, 207º e 217º TFUE. Esta tese encerra a ideia de que
uma organização tem todas as competências para realizar os objetivos inscritos nos seus
tratados internacionais. Em face de um objetivo prescrito, estão implícitos os poderes
necessários para perseguir o dado objetivo.
Por último, temos o mecanismo dos poderes subsidiários, previsto em geral no artigo
352º TFUE. Se não existir ou não for suficiente um outro exercício jurídico ou base jurídica
para comportar certa ação, o artigo 352º TFUE permite atribuir à UE poderes não
expressamente previstos. A operatividade desde mecanismo encontra-se sujeita ao
preenchimento de um conjunto de pressupostos procedimentais e substanciais. Nos formais,
supõe o envolvimento dos orgãos da União de direção (Conselho, Comissão Europeia e
Parlamento Europeu), cabendo a deliberação final ao Conselho, seguindo o princípio

unanimitário. O Tribunal de Justiça assinalou importantes limites à utilização deste
mecanismo, designadamente: o respeito pela "Constituição Comunitária" (há um núcleo
fundamental que não pode ser desrespeitado - só pode lançar-se mão deste mecanismo
quando o Tratado tenha plasmado os objetivos e faltem apenas os poderes para agir); e a
impossibilidade de fudnar um "salto qualitativo de integração" (só podem ser aumentados,
ampliados os poderes previstos - salto quantitativo).
Substancialmente diversa é a possibilidade de suprir lacunas do direito originário

através da revisão dos próprios Tratados. Com a criação da UE, em Maastricht, foi criado o
processo comum de revisão dos Tratados - 48º TUE.
O procedimento de revisão pode ser feito através de duas modalidades: revisão
ordinária ou simplificada e processo simplificado de revisão.
Uma outra questão deve ser equacionada: a do relacionamento entre os Tratados e os

demais compromissos internacionais assumidos pelos Estados-membros. Em relação aos
acordos celebrados entre Estados-membros, tais convenções apenas subsistem na estrita
medida em que sejam compatíveis com os tratados comunitários.
E quando se considerem os acordos concluídos entre Estados membros e outros
Estados ou OI's? A assinatura dos Tratados ou a adesão a estes não pode prejudicar os
direitos e obrigações que os Estados-membros tenham assumido anteriormente em relação às
suas contrapartes terceiras à UE. Em relação às Convenções anteriores, rege o art 351º TFUE,
que se aplica a qualquer Convenção inetrnacional "suscetível de ter influência sobre a
aplicação do Tratado". Desta norma ressaltam as seguintes diretrizes: os Estados membros
continuam origados a essas convenções; deverão procurar eliminar as situações de
incompatibilidade - caso não o possam fazer, ficarão apenas vinculados às suas obrigações e
direitos compatíveis com a qualidade de membro da União.
Quanto as Convenções posteriores, o princípio da cooperação leal impõe que os
Estados membros se autolimitem internacionalmente, de modo a não prejudicar as
competências da União, designadamente vinculando-se internacionalmente de modo que
possa comprometer a adaptabilidade da egislação da União aplicável internamente.
A competência da União para celebrar acordos internacionais com outros Estados ou
organizações internacionais resulta do artigo 3º/2 TUE, densificado no 216º TFUE. O
procedimento geral de vinculação internacional da União consta do art 218º TFUE.
3.3. Direito Secundário
O direiro derivado, também chamado direito secundário, é constituído pelos atos

adotados pelos orgãos da União, no desenvolvimento das competências que os Tratados lhes

conferem. Contudo, nem todos os atos adotados pelos orgãos da União têm a mesma natureza
e alcance jurídicos.
O artigo 8º/3 CRP permite que o direito europeu derivado seja considerado
diretamente a nível interno (aplciabilidade direta).
288º TFUE = 112º CRP
O elenco do 288º não é um elenco taxativo - são os atos normativos típicos.
Atos Atípicos
Em normas dispersas de direito originário ou derivado, ou resultando
espontaneamente da iniciativa do próprio orgão, é possível encontrar outros atos com
características bem diferenciadas, mesmo no plano da sua força jurídica. Alguns atos são
apenas atos atípicos no sentido de que não estão previstos no art 288º TFUE, sem que isso
signifique ausência de juridicidade.
Entre os atos atípicos com relevo jurídico, pense-se apenas nos regulamentos internos
(do Conselho Europeu, do Conselho, e da Comissão Europeia - art 235º, 240º e 249º TFUE,
respetivamente).
Há atos com reduzido ou inexistente valor jurídico, como as resoluções, conclusões,
comunicações, cartas administrativas de arquivamento de processos, códigos de conduta,
relatórios, etc. Embora desprovidos de efeitos jurídicos obrigatórios, alguns destes atos,
nomeadamente relatórios ou comunicações em que a Comissão (ou outro orgão, como os
relatórios do Tribunal de Contas) exprime a sua política em relação a determinado assunto,
foram já considerados pelo TJ como autovinculando a posição da Comissão, pelo menos até
mudar formalmente a sua política, ou como elementos a tomar em consideração pelos
intérpretes de Direito da União Europeia.
Outros atos há que têm valor jurídico interno, embora não vinculem terceiros. É o
caso de atos de administração interna dos orgãos da União - regulamentos internos.
Finalmente, embora constituindo uma categoria heterogénea, um lugar especial é
ocupado pelos acordos interinstitucionais. Embora possam assumir caráter vinculativo, são
tradicionalmente considerados como exemplos de soft law.
Importa realçar que o valor jurídico de um ato - qualquer que seja - não depende da
sua designação, mas do seu conteúdo, pelo que o facto de um ato ter uma denominação que
inculque estar desprovido de vinculatividade jurídica não exclui que a sua análise revele a
produção de efeitos jurídicos, com as consequências inerentes.
Atos típicos
São os elencados no art 288º - regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e
pareceres. Os três primeiros são vinculativos; já não o são os dois últimos.
* Não vinculativos

Das recomendações e dos pareceres diz o TFUE que não são vinculativos (nº 5) e que
são adotados, já não pelo Conselho, pela Comissão ou em conjunto por Conselho e
Parlamento Europeu, mas "pelas instituições" (nº 1). Tanto podiam ser adotados pelos
orgãos dito deliberativos (Conselho, Comissão e Parlamento), como pelos demais orgãos
principais da UE. A não vinculatividade é tendencialmente verdadeira, sobretudo no que toca
às recomendações. Mas, quanto aos pareceres, sabemos existirem alguns de entre eles dos
quais resultam importantes consequências jurídicas: pense-se nos pareceres do Tribunal de
Justiça - 218º/1.
A distinção entre recomendações e pareceres é normalmente feita em termos vagos.
Em primeiro lugar, os próprios tratados, em cada matéria, determinam se o ato a adotar é uma
recomendação ou um parecer. Normalmente, a recomendação é da iniciativa do orgão que a
formula e dirige-se para o exterior, ainda que não seja publicitada. Já o parecer costuma ser
adotado no quadro do desenvolvimento habitual do procediemnto de decisão, como ato
interno e preparatório, ainda que tal nem sempre seja nítido (como é o caso do parecer
previsto no 218º/11 TFUE). Em todo caso, tanto as recomendações como os pareceres
influenciam diretamente o direito derivado da UE.
*Vinculativos
O Regulamento, previsto no 2 do art 288º TFUE, apresenta três características

fundamentais: caráter geral, aplicabilidade direta e obrigatoriedade em todos os seus
elementos.
O Regulamento é, em primeiro lugar, um ato geral no sentido estrito do termo. Tem
uma generalidade de destinatários. Todas as pessoas (singlares ou coletivas, Estados) que se
encontrem no seu âmbito de aplicação (objetivo, subjetivo, espacial, temporal) estão por ele
vinculadas.
Caráter geral: porque é aplicável em todos os Estados membros e a todas as pessoas
- dirige-se a um conjunto indeterminado de destinatários. Afeta todos os tipos de sujeitos da
sociedade comunitária (EM, empresas, autarquias, indivíduos). Aplica-se a todos os sujeitos
em toda a UE.
Em segundo lugar, o Regulamento goza de aplicabilidade direta. Esta sua
característica exprime o facto de, para poder vigorar internamente, não necessitar de
qualquer mecanismo de receção no ordenamento jurídico dos Estados-membros. Na verdade,
os regulamentos da União Europeia, incorporam-se automaticamente na ordem jurídica dos
Estados membros. A sua aplicabilidade direta depende apenas e exclusivamente do
preenchimento das condições de validade e vigência resultantes direta, imediata e
exclusivamente da norma da União.

O regulamento dispensa qualquer ato das ordens jurídicas nacionais de receção.
Aliás, é proibida a sua reprodução. A incorporação na ordem jurídica nacional é totalmente
incondicionada. A aplicabilidade direta dos Regulamentos está prevista no art 288º TFUE.
Finalmente, o Regulamento é obrigatório em todos os seus elementos. Tal significa
que os seus destinatários não podem adaptar o seu conteúdo e o sentido das suas prescrições
ao ordenamento jurídico interno.
Tudo o que é disposto no Regulamento é obrigatório, podendo mesmo falar-se de
uma presunção de autossuficiência normativa. Claro que isso não implica que todo e cada
regulamento seja em si mesmo preciso e suficiente, ao ponto de dispensar qualquer atuação
normativa por parte da União ou dos Estados-membros.
A obrigatoriedade de todos os elementos - é um ato jurídico muito denso: regula toda
a matéria que visa disciplinar. Os destinatários de um regulamento têm que o aplicar sem
qualquer variação. Assim, os regulamentos são normativamente autossuficientes. Regulam a
totalidade da matéria, não deixando aos EM qualquer margem de adaptação.
A vigência direta dos regulamentos na nossa ordem jurídico-constitucional resulta,
antes de mais, e diretamente dos artigos 8º/3 e 4 da CRP. A sua vigência efetiva depende
apenas do grau de determinação das suas prescrições e da necessidade ou não de adoção de
disposições complementares, nos termos estabelecidos no Direito da União. Em princípio,
estão em condições de produzir efeitos diretos no ordenamento jurídico interno, gerando
direitos e obrigações na esfera jurídica dos seus destinatários. Por outro lado, a sua
obrigatoriedade supõe que não sejam postos em causa por instrumentos de direito interno.
Se as autoridades nacionais não derem cumprimento aos regulamentos, trata-se
claramente de uma violação do DUE - TUE 4º/3.
A decisão é a última categoria de ato típico interno e vinculativo. Como estabelece o

4 do art 288º TFUE, a decisão "é obrigatória em todos seus elementos. Quando designa
destinatários, só é obrigatória para estes".
Ao contrário do Regulamento e da Diretiva, a decisão é, em princípio, um ato
juridicamente obrigatório mas já não necessariamente individual, podendo mesmo ter um
alcance geral, como sucede no domínio da PESC. Os seus destinatários tanto podem ser
Estados como particulares singulares ou coletivos. Isto significa que, em princípio, as
decisões não têm caráter geral, mas, em contrapartida, são obrigatórias em todos os seus
elementos. A sua vigência depende de notificação e serão inválidas se não se encontrarem
devidamente fundamentadas.
Como qualquer ato juridicamente vinvulativo da União, deverão gozar de efeito
direto, mas a limitação dos seus destinatários e a forma de publicidade tornam difícil o
reconhecimento geral do seu efeito direto. Assim, diz-se que as decisões são atos aptos a
gerar efeitos diretos, ou seja, suscetíveis de ser invocados pelos interessados perante os

orgãos jurisdicionais nacionais. Ao invés, é pacífico o reconhecimento do efeito direto de
decisões dirigidas a particulares.
As diretivas estão previstas no art 288º. Ao contrário do que sucede com os

Regulamentos, as Diretivas caracterizam-se por serem atos da União que, essencialmente,
impõem aos Estados membros a realização de certos objetivos, deixando aos EM uma
margem na escolha da forma e dos meios para a sua implementação.
Estas, apesar de poderem conter uma disciplina geral, têm como destinatários
imediatos (diretos) apenas os Estados Membros.
As diretivas, como reza o terceiro do artigo 288º TFUE, só vinculam o Estado
"quanto ao resultado a alcançar, deixando (...) às instâncias nacionais a competência quanto à
forma e aos meios" para atingir esse resultado. Isso significa que o conteúdo da diretiva
supõe, em princípio a possibilidade de diferenciações normativas do regime jurídico a
estabelecer nacionalmente. Desde que respeitem o resultado previsto, os EM gozam de
alguma liberdade de conformação normativa, podendo adaptar o texto da diretiva à realidade
jurídica, económica e social do Estado.
Mas além da liberdade "quanto aos meios", os EM também gozam de "liberdade
quanto à forma". Enquanto o Regulamento goza de aplicabilidade direta, a Diretiva necessita
de um ato nacional de incorporação para poder - se for caso disso - gerar direitos e
obrigações na esfera jurídica dos particulares. Necessitando de um ato naconal de inserção na
ordem jurídica nacional, as diretivas devem, em princípio, ser objeto de um processo de
transposição, de uma transformação em um ato de direito interno, cuja dignidade normativa
incumbe ao Estado determinar, dentro de certos limites.
De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a transposição das
diretivas pelos EM destinatários deve ser correta, completa e com a especificidade, exatidão
e clareza requeridas para que seja satisfeita a exigência da segurança jurídica e assegurado o
efeito útil. Os EM têm a obrigação, no âmbito da liberdade que lhes é reconhecida pelo
terceiro parágrafo do 288º TFUE, de escolher as formas e os meios mais adequados para
assegurar o efeito útil das diretivas. Incumbe à Comissão, no âmbito do exercício do seu
poder de controlo, por força, nomeadamente dos artigos 17º TUE e 258º TFUE, fazer prova
bastante de que os instrumentos utilizados pelo EM para ess efeito são contrários ao direito
comunitário.
Convém salientar que a vigência interna de uma Diretiva, ainda que limitada, não está
totalemente dependente da sua transposição, podendo os cidadãos e emrpesas invocar certos
direitos e obrigações dela emanados, mesmo na falta de um tal ato, ainda que apenas contra o
Estado.
A razão disto é, antes de tudo, o facto de a Diretiva haver gerado, para o Estado, uma

vinculação imediata, a partir do momento em que, também em relação a ela, se cumpriram os
requisitos de: adoção pelo orgão competente (288º/1 TFUE), fundamentação (296º),
publicação ou notificação (297º) e entrada em vigor (297º). Facto que leva ao seu
reconhecimento, pela jurisprudência nacional e europeia, como instrumento de "legislação
indireta".
Se o EM estava obrigado a transpor a diretiva e não o faz (no prazo por esta fixado),
coloca-se numa situação de incumprimento, sancionável contenciosamente (258º) e não pode
prevalecer-se (beneficiando) perante os particulares do seu próprio incumprimento. Pelo que,
se a Diretiva não transposta (ou incorretamente transposta) reunir as condições de que
depende o efeito direto de qualquer norma da União (clareza, precisão e incondicionalidade),
o particular poderá invocá-la jurisdicionalmente contra o Estado-membro incumpridor,
obtendo o benefício da sua aplicação e a desaplicação das normas nacionais que a esta se
oponham.
Paradigmático da afirmação do efeito direto vertical é o Acordão Fratelli Costanzo:
«Há que salientar que (...) os particulares têm o direito de invocar as disposições de uma
diretiva nos tribunais nacionais é porque os deveres que dela decorrem se impõem a todas as
autoridades dos EM. Seria, por outro lado, contraditório entender que os particulares têm o
direito de invocar perante os tribunais nacionais, as disposições de uma diretiva (...) com o
objetivo de fazer condenar a administração e, no entanto, entender que esta não tem o dever
de aplicar aquelas disposições afastando as de direito nacional que as contrariem. Daqui
resulta que (...), todos os orgãos da Administração, incluindo as entidades descentralizadas,
tais como as comunas, têm o dever de aplicar aquelas disposições».
O princípio do efeito direto tem uma importância crucial. É ele que traça a diferença
e particularidade únicas do Direito comunitário. As normas de direito comunitário, se
tiverem determinadas condições, podem ser invocadas pelos particualres perante orgãos
nacionais contra o Estado e contra os particulares. Que condições são essas? Ser uma
norma clara (não ssucitar dúvidas quanto ao sentido precrito pela UE), ser uma norma
precisa (não carecer de qualquer concretização por parte do Estado - cria, de forma
autossuficiente, um concreto direito subjetivo para os particulares) e ser uma norma
incondicional.
Só produzem efeitos direitos se preenchidos três requisitos: passou o prazo de
transposição; cumprimento dos requisitos gerais do efeito direto (norma clara, precisa e
incondicional); e só pode ser utilizada em relações verticais.
Pressupostos do efeito direto das diretivas:

1. decurso do prazo de transposição;
2. falta de transposição/transposição incompleta ou incorreta;

3. direitos para os particulares;
4. contra o Estado;
5. norma clara, precisa e incondicionada.
Questão diversa e controvertida doutrinalmente é a do efeito direto horizontal das

diretivas, que o Tribunal nega decisivamente.
Mesmo que uma diretiva não produza efeito direto horizontal, pode produzir aquilo a
que se chama "efeito indireto". O juiz, ao aplicar direito nacional, vai tentar atingir o
objetivo da diretiva, desde que o sistema de interpretação do direito nacional o permita. É o
princípio da interpretação conforme - o juiz nacional, quando aplica direito nacional, deve
interpretá-lo no sentido mais próximo do direito europeu. Exemplo: caso Von Colson, caso
Kolpinghuis e o caso Marleasing.
No caso Marleasing, estava em causa uma diretiva de garantias exigidas às
sociedades para proteção dos sócios e de terceiros, não transposta pelo Estado espanhol. A
empresa Marleasing instaurou uma ação de declaração de nulidade do contrato social
contra a 'La Comercial' e outras empresas com fundamento numa causa de nulidade da lei
espanhola inexistente na Diretiva não transposta. Concluiu-se que a exigência de uma
interpretação do direito nacional conforme ao art 11º desssa Diretiva (68/151) impede a
interpretação das disposições do direito nacional relativas às sociedade anónimas de
maneira a que a nulidade de uma sociedade possa ser declarada por motivos diferentes dos
que são taxativamente enunciados nessa Diretiva.
Também há aquilo que o TJ designa de 'efeitos incidentais' das Diretivas. Ao

invocar a Diretiva contra o Estado numa relação triangular, atinge-se o mesmo resultado
que se obteria se as diretivas produzissem efeitos diretos horizontais. Exemplo: A
'Medicamentos Bons' pode exigir ao Estado o seu direito a que não existam empresas
farmacêuticas dirigidas por não farmacêuticos. Exerce o efeito direito vertical das Diretivas.
Ao fazê-lo numa relação triangular (pede ao Estado que faça x a outro particular), os efeitos
da Diretiva acabam por coincidir com os efeitos horizontais. Exemplos - caso Ruiz
Bernaldez, caso Oceano Salvat.
No caso Ruiz Bernaldez a situação era a seguinte: Ruiz provocou um acidente de
viação por conduzir embriagado; em processo penal foi condenado a pagar os danos
causados e a sua seguradora foi absolvida, nos termos da lei espanhola.
Foi para reduzir as discrepâncias entre as legislações dos EM quanto ao alcance da
obrigação de seguro, que a diretiva em causa impôs, em matéria de responsabilidade civil,
uma cobertura obrigatória dos danos patrimoniais e das lesões corporais. Alargou-se, ainda,
esta orbigação à cobertura dos danos resultantes de lesões corporais causadas aos outros
passageiros além do condutor.

Tendo em conta o objetivo de proteção, a diretiva desse ser interpretado no sentido
de que o seguro automóvel obrigatório deve permitir aos terceiros vítimas de um acidente
causado por um veículo ser indemnizados de todos os danos emergentes de lesões corporais
e dos danos patrimoniais sofridos.
Qualquer outra interpretação teria por consequência permitir aos EM limitar a
indemnização dos terceiros vítimas de um acidente de viação a certos tipos de danos,
provocando assim, disparidades de tratamento entre as vítimas - a diretiva ficaria assim
privada do seu efeito útil. Assim, a Diretiva opõe-se a que a seguradora possa invocar
disposições legais ou cláusulas convencionais para recusar indemnizar os terceiros vítimas
de um acidente causado pelo veículo segurado.
No caso Oceano Salvat, estavam em causa cláusulas abusivas em contratos
celebrados com os consumidores. Dois consumidores recusaram o pagamento das
prestações de uma enciclopédio e foram demandados no tribunal da sede das editores e não
no do seu domicílio.
O TJ considerou que esta claúsula fazia pesar sobre o consumidor a obrigação de se
submeter à competência exclusiva de um tribunal que pode estar afastado do foro do seu
domicílio, o que pode dificultar a sua comparência em juízo. Além disso, nos casos relativos
a valores reduzidos, as despesas em que o consumidor incorre para comparecer poderiam
revelar-se dissuasivas e levar este último a renunciar a qualquer ação judicial ou a qualquer
defesa. Esta claúsula insere-se, assim, na categoria das que têm por objetivo/efeito suprimir
ou entravar a possibilidade de instaurar ações judiciais por parte do consumidor, categoria
visada na Diretiva em causa.
Daqui decorre que uma cláusula inserida num contrato entre um consumidor e um
profissional sem ter sido objeto de negociação individual e que confere competência
exclusiva ao tribunal do foro da sede daquele último, deva ser considerada abusiva, nos
termos da Diretiva, na medida em que cria, a despeito da xigência de boa fé, em detrimento
do consumidor um desequilíbrio significativo entre os direitos e as obrigações das partes
que decorrem do contrato.
Quanto à questão de saber se um Tribunal pode apreciar oficiosamente o caráter
abusivo de uma cláusula desse contrato, deve recordar-se que o sistema de proteção
implementado na Diretiva repousa na ideia de que o consumidor se encontra numa situação
de inferioridade relativamente ao profissional no que respeita quer ao poder de negociação,
quer ao nível de informação.
O objetivo da Diretiva, que obriga os EM a prever que as cláusulas abusivas não
vinculam os consumidores, não poderia ser atingido se estes se vissem na obrigação de
suscitar eles mesmos a questão do caráter abusivo dessas cláusulas. Só se pode atingir uma
proteção efetiva do consumidor se ao orgão jurisdicional nacional for reconhecida a
faculdade de apreciar oficiosamente uma cláusula como essa.

Tratando-se de uma situação em que não houve transposição de uma diretiva, ao
aplicar o Direito nacional, quer se trate de disposições anteriores ou posteriores à diretiva,
o orgão jurisdicional chamado a interpretá-lo é obrigado a fazê-lo, na medida do possível, à
luz do texto e da finalidade da diretiva, para atingir o resultado por ela prosseguido e
cumprir, desta forma, o art. 249º/3º parágrafo TFUE.
Deste modo, cabe ao juiz de reenvio, chamado a decidir um litígio abrangido pelo
domínio de aplicação da diretiva e resultante de factos posteriores ao termo do prazo de
transposição desta última, quando aplica as disposições de direito nacional em vigor à data
dos factos, interpretá-las, na medida do possível, de acordo com a diretiva, de uma forma tal
que possam ser aplicadas oficiosamente.
O orgão jurisdicional nacional é obrigado a interpretar as disposições de direito
nacional à luz do texto e da finalidade da Diretiva em causa.
A necessidade do efeito horizontal baseia-se em argumentos de justiça e de

igualdade, uniformidade de aplicação e unidade da ordem jurídica. Os efeitos indiretos e os
incidentais resultam do princípio da interpretação conforme ao Direito da União Europeia.
«Caso um Estado-membro não tenha tomado as medidas de execução necessárias ou
tenha adotado medidas não conformes com uma Diretiva, o Tribunal reconheceu, sob
determinadas condições, o direitos de os particulares invocarem em juízo uma diretiva contra
um EM faltoso. Embora esta garantia mínima não possa servir de justificação a um EM para
não tomar, atempadamente, medidas adequadas ao objetivo de cada diretiva, ela pode,
contudo, ter como efeito habilitar os particulares a invocar, contra um Estado membro, as
disposições materiais da Diretiva.» Decorre desta jurisprudência a questão de saber quem
deve considerar-se Estado para este efeito. É que, se fosse apenas o orgão legislativo, então
pouco aproveitaria aos particulares a eficácia direta da Diretiva. Só que o TJ seguiu aqui uma
conceção ampla, incluindo na noção de Estado, desde logo, também a Administraçãp Pública,
e em geral todos os "organismos ou entidades que estejam sujeitas à autoridade ou ao
controlo do Estado ou que disponham de poderes exorbitantes face aos que resultam das
normas aplicáveis nas relações entre particulares». Exemplo disto são os casos Marshall e
Foster, em que o TJ considerou aquelas entidades paraestaduais (alargamento do efeito
direto vertical - sentido amplo de Estado).
Uma última questão se coloca: a de saber se um EM poderá, no prazo que

legitimamente tem para transpor a Diretiva, estabelecer legislação interna que se afaste dos
resultados prescritos pela Diretiva. A questão foi objeto de juízo no processo 'Wallonie'
(Acordão 'Inter-Environment Wallonie' de 1997). Afirmou-se que «se bem que os EM
não estejam obrigados a adotar tais medidas de transposição antes de expirar o prazo, da
aplicação do 4º/3 TUE, em relação com o 288º TFUE, deduz-se que, durante o dito prazo,

devem abster-se de adotar disposições que possam comprometer gravemente o resultado
prescrito pela diretiva.» Esta resposta baseia-se na aptidão da diretiva produzir alguns efeitos
jurídicos desde a sua notificação ou publicação. Assim, este Acordão veio invocar o
princípio da cooperação leal para dizer que os EM devem abster-se de tomar quasiquer
medidas que possam comprometer gravemente o resultado prescrito pela Diretiva. Esta,
desde o momento em que entra em vigor, cria algumas expectativas jurídicas nos particulares,
que merecem tutela. É o "dever de stand still". Ou seja, antes do fim do prazo, os Estados
não estão obrigados a atingir o objetivo da Diretiva. Mas, estão proibidos de tomar medidas
que se afastem do objetivo, tornando impossível o cumprimento da Diretiva.
A obrigação de um EM de adotar todas as medidas necessárias para alcançar o
resultado imposto por uma diretiva é uma obrigação coerciva imposta pelo artigo 189º/3 do
Tratado CE. Esta obrigação de tomar todas as medidas gerais ou especiais impõe-se a todas
as autoridades dos EM, incluindo, no âmbito das suas competências, os orgãos
jurisdicionais.
De acordo com prática corrente, a própria diretiva fixa o prazo a partir do qual
deverão estar em vigor nos EM as disposições legislativas, regulamentares e administrativas
necessárias para lhe dar execução. Sendo que tal prazo visa, designadamente, conferir aos
EM o tempo necessário para adotar as medidas de transposição, esses Estados não podem
ser acusados de não ter transposto a diretiva para a sua ordem jurídica antes de expirado o
prazo. Não deixa, no entanto, de ser verdade que incumbe aos EM, durante o prazo de
transposição, tomar as medidas necessárias para garantir que o resultado imposto pela
diretiva seja atingido quando o prazo expirar.
A este respeito, resulta da aplicação conjugada dos artigos 5º/2 parágrafo e 189º/3
parag. do Tratado que os EM, aoesar de nao estarem obirgados a adotar tais medidas antes
de expirar o prazo de transposição, devem abster-se, durante esse prazo, de adotar
disposições suscetíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por essa diretiva.
Compete ao orgão jurisdicional nacional apreciar se tal sucede relatiamente às
disposições nacionais cuja legalidade foi encarregado de examinar. Nessa apreciação, o
orgão jurisdicional nacional deverá, em especial, examinar se as dispoisções em causa se
apresentam como uma transposição completa da diretiva, bem como os efeitos concretos da
aplicação dessas disposições não conformes com a diretiva e a sua permanência no tempo.
Por exemplo, se as disposições se apresentam como uma transposição definitiva e
completa da diretiva, a sua não conformidade com a diretiva pode fazer presumir que o
resultado por esta prescrito não será atingido nos prazos fixados se a sua alteração em temo
útil for impossível.
Em sentido contrário, o orgão jurisdicional nacional poderá atender à faculdade de
que um EM dispõe de adotar disposições transitórias ou de dar execução à diretiva por
etapas. Em tais casos, a não conformidade de disposições transitórias do direito nacional

com a diretiva ou a não transposição de determinadas disposições da diretiva não
compromete obrigatoriamente o resultado nela prescrito.
Diretivas (força jurídica) - Jurisprudência fundamental
1. O efeito direto na Jurisprudência do TJ
1957 (responsabilidade EM-CEE) »» 1974 - Von Duyn (efeito direto vertical) »»

1984 - Von Colson (horizontalização dos efeitos) »» 1991 - Francovich
(responsabilidade EM-particular)
Em primeiro lugar, antes do Tribunal reconhecer o efeito direto das diretivas,

reconheceu-o a certas normas dos Tratados, com uma fundamentação baseada na natureza
juridica do Direito da União Europeia.
Caso "Van Gend & Loss" - relacionado com a construção da União Aduaneira. O art
12º no Tratado de Roma visava preservar as condições aduaneiras que existiam no momento
da assinatura do Tratado. Era, então, uma norma de 'stand still'. A empresa, VGL, importava
resina, ainda antes da CEE, e o valor que pagava de imposto aduaneiro era de 3%. Alguns
anos depois, a administração fiscal holandesa veio questionar a enquadração pautal das
resinas, reclassificando esta matéria. A consequência prática foi que começou a ser aplicada
uma taxa de 8%. Não houve, porém, um aumento do valor do imposto; foi o resultado de uma
reclassificação pautal. O TJ veio dizer que o que interessa é, de facto, o aumento, seja qual
for a sua origem causal. O que interessa é a prática anterior e não de que maneira é que o
aumento de direitos aduaneiros surgiu.
Desenvolveu esta argumentação a título de 'reenvio prejudicial' do caso do Tribunal
nacional para o TJUE: a circunstância de no Tratado haver a possibilidade de uma ação de
incumprimento não significa que os cidadãos não possam, internamente, invocar as normas
convencionadas - art. 267º TFUE. O recurso aos artigos 169º e 170º correria o risco de ser
ferido de ineficácia se obrigasse a intervir depois da execução da decisão nacional tomada em
menosprezo das prescrições do Tratado. A finalidade do art 177º é assegurar a unidade de
interpretação do Direito da União.
Quais os argumentos usados para justificar o efeito direto?
* a Natureza do DUE: A Comunidade constitui uma ordem jurídica de Direito
Internacional, em benefício da qual os EM limitaram, em domínios restritos, os seus direitos
soberanos, e cujos sujeitos não são só os EM, mas igualmente os seus nacionais.
* Sujeitos do DUE: É objetivo da UE instituir o mercado comum cujo funcionamento
respeita diretamente aos cidadãos da Comunidade; Para além disso, no preâmbulo do Tratado

fala-se nos cidadãos como sujeitos de Direito da União.
* Efeito direto da norma do Tratado: o texto do art 12º enuncia uma proibição clara e
incondicional que é uma obrigação de 'non facere' (=abstenção), que não precisa de
intervenção legislativa dos Estados; o facto deste artigo designar os EM como sujeitos da
obrigação de abstenção não implica que os nacionais não possam ser beneficiários.
O Tribunal veio, mais tarde, dar um passo, ao reconhecer o efeito direto não só às
normas dos Tratados, mas também aos Regulamentos.
Caso Simmenthal - O juiz italiano tinha dúvidas acerca da sua legitimidade para
desaplicar uma norma interna desrespeitadora de um Regulamento Europeu.
O principal propósito é determinar que consequências resultam da aplicabilidade
direta de uma disposição de direito comunitário, no caso de incompatibilidade com uma
disposição legal posterior de um Estado.
Em tais circunstâncias, a aplicabilidade direta significa que as normas de direito
comunitário devem ser aplicadas plenamente e uniformemente em todos os EM desde a
entrada em vigor e enquanto se mantiverem em vigor. Estas disposições são,
consequentemente, fonte direta de direitos e deveres para todos os afetados por elas - sejam
EM, sejam indivíduos - que sejam partes em relações jurídicas sujeitas ao direito
comunitário.
Qualquer reconhecimento de efeitos jurídicos a medidas legislativas que são
incompatíveis com as disposições de direito comunitário redundaria numa recusa
correspondente da efetividade das obrigações incondicional e irrevogavelmente aceites pelos
EM em conformidade com o Tratado e poriam em perigo, deste modo, os próprios
fundamentos da Comunidade. A mesmo conclusão resulta da estrutura do art 177º do
Tratado.
A eficácia dessa norma seria comprometida se o Tribunal nacional não pudesse
aplicar o direito comunitário imediatamente de acordo com as deciões ou a jurisprudência do
Tribunal.
Resulta daqui que, num caso sob julgamento, cada tribunal nacional deve aplicar
plenamente o direito comunitário e os direitos que ele confre aos indivíduos e,
consequentemente, pôr de lado qualquer disposição de direito nacional que possa conflituar
com ele, seja ela anterior, seja posterior.
Assim, qualquer disposição de um sistema jurídico nacional e qualquer prática
legislativa, administrativa ou judicial que pudesse pôr em perigo a efetividade do direito
comunitário (negando o poder de o tribunal nacional com jurisdição para aplicar tal lei, fazer
tudo o que é necessário, no momento da sua aplicação, para pôr de lado as disposições legais
nacionais que possam impedir as normas comunitárias de ter plena força e efeito) são

incompatíveis com as exigências que fazem parte da essência do direito comunitário. Seria
esse o caso se num conflito entre uma disposição de direito comunitário e uma lei nacional
subsequente, a solução do conflito fosse reservada a uma autoridade específica, mesmo se tal
impedimento à plena efetividade do direito comunitário fosse apenas temporário.
Conclusão: um tribunal nacional que, no âmbito da sua jurisdição, seja chamado a
aplicar disposições de direito comunitário, tem o dever de lhes dar pleno efeito, se necessário
recusando, por sua própria iniciativa, a aplicação de qualquer disposição conflituante da
legislação nacional, mesmo se adotada posteriormente, e não é necessário ao tribunal
solicitar ou esperar pelo afastamento de tal provisão legislativas pelas vias constitucionais.
Tal afastamento deve ter efeitos retroativos ilimitados, impedindo que os direitos em
questão sejam afetados.
Os tribunais nacionais devem proteger os direitos conferidos por disposições do
ordenamento jurídico comunitário e tais tribunais não necessitam de solicitar ou aguardar
pelo afastameento, pelas autoridades competentes, de quaisquer medidas nacionais que
possam impedir a aplicação direta e imediata das normas comunitárias.
Chegamos agora ao passo mais arriscado do TJ, relativo ao efeito direto das diretivas
"Da distinção traçada no art 189º entre regulamentos, decisões e diretivas, não se
pode concluir que apenas os regulamentos tenham efeito direto." O efeito direto "é uma
garantia mínima, que decorre do caráter constrangedor da obrigação imposta aos
Estados-membros, por efeito das diretivas, em virtude do art 189º/3".
Caso Van Duyn - uma senhora respondeu a uma oferta de emprego para ser
seccretária de uma seita para-religiosa, considerada contrária à ordem pública, conceito que
cabe aos Estados analisar. O art 39º TCE define qual é o conteúdo da liberdade de circulação
das pessoas, permitindo que pode haver restrições, tendo em conta a ordem pública. A
Diretiva, concretizando o Tratado e até indo mais longe, dizia que as medidas tomadas por
razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública têm de atender exclusivamente
à conduta pessoal do indivíduo (e não ao facto de este pertencer a um determinado grupo
social, por exemplo). No caso concreto, temos uma senhora que não era praticante desta
religião; só ia para o Reuno Unido praticar uma atividade profissional numa entidade (que
ainda não tinha sido dissolvida).
O TJ veio dizer que «as disposições da Diretiva impõem aos EM uma obrigação
precisa que não exige a adoção de mais medidas e que não deixa poderes discricionários
quanto à sua implementação». A diretiva sujeita estes direitos a limitações justificadas por
razões de ordem pública, saúde e segurança públicas, as quais estão sujeitas a controlo
judicial, pelo que o direito de um EM invocar estas limitações não inibe a aplicação do
princípio de liberdade de circulação de trabalhadores. Diz ainda que a aplicabilidade direta

dos regulamentos não exclui que outras categorias de atos mencionados no art não possam
nunca ter efeitos semelhantes. «Seria incompatível com o efeito vinculativo atribuído pelo art
189º a uma diretiva excluir, por princípio, a possibilidade de que a obrigação que a diretiva
impõe ser invocada pelos afetados.»
O argumento também utilizado pelo Tribunal de Justiça com frequência é o chamado

'princípio do efeito útil' - «Nos domínios em que as autoridades comunitárias tiverem
imposto aos EM através de uma diretiva, a obrigação de prosseguir uma determinada conduta,
o efeito útil de um determinado ato seria enfraquecido se os indivíduos não pudessem confiar
nele perante os tribunais nacionais e se estes estivessem impedidos de a considerar como
elemento de Direito Comunitário.»
O artigo 177º, que confere aos tribunais nacionais direitos de colocar questões ao
Tribunal relativas à validade e interpretação de todos os atos das instituições nacionais,
implica que estes atos possam ser invocados pelos indivíduos nos tribunais nacionais.
A Diretiva em causa visa limitar a discricionariedade das autoridades responsáveis
pela entrada e expulsão de estrangeiros. «A segurança jurídica obriga a que os indivíduos
visados possam confiar nesta obrigação, mesmo que ela esteja vertida num ato normativo que
não tem inteiramente efeito direto automático». Em suma, esta Diretiva confere direitos aos
particulares que eles podem fazer cumprir nos tribunais de um EM e que estes devem
proteger.
2. O efeito direto e a discricionaridade dos Estados
Acordão de 2 de agosto de 1993 - Espanha - Marismas de Santoña.

A Diretiva 79/409/CEE tinha determinadas finalidades, dentro das quais a proteção
das aves selvagens, ovos, ninhos e habitats. E funcionava com base numa lista extensa de
espécies protegidas. Se se tratar de atividades de caça, a diretiva é bastante concreta (diz
quais os métodos de caça permitidos), sendo a discrionaridade dos Estados (quase) nula.
Mas o grande problema é o art 4º, principalmente os seus nº 3 e 4, que tenciona
proteger os habitats ("zona de proteção especial").
«3. Os EM classificarão como ZPE os territórios mais apropriados, em número e em
extensão.»
«4. Os EM tomarão as medidas adequadas para evitar, nas ZPE, a deterioração dos
habitats bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito
significativo a propósito dos objetivos do presente artigo. Os EM esforçam-se igualmente por
evitar a poluição ou a deterioriação dos habitats.»
A primeira norma que obriga os EM a determinar zonas como ZPE's é clara, precisa e
incondicionada? Aparentemente, há uma grande discricionaridade dos EM. Já a segunda

norma confere grande discrionaridade aos EM quanto à escolha dos meios para atingir os fins
previstos, bem como a segunda norma.
O Tribunal espanhol recorreu ao TJUE. O que estava em causa era o efeito direto
vertical - entre a Organização Ambiental e o Estado, que tinha autorizado várias atividades
que puderiam estar a arriscar a eficácia das normas da Diretiva.
Quanto à primeira norma, o TJUE veio dizer: "Se é verdade que os EM gozam de uma
certa margem de apreciação no que concerne à escolha das zonas de proteção especial, não é
menos verdade que a classiciação dessas zonas obedece a critérios ornitológicos
determinados pela diretiva, (...) por um lado, e a qualificação de um habitat como zona
húmida, por outro". O Tribunal recorreu a um livro, de título "IBA" - dizendo que os EM, na
escolha dos territórios mais adequados, devem recorrer a critérios científicos. O Tribunal
ultrapassou uma norma aparentemente opaca e pouco precisa através do recurso a elementos
extrajurídicos, como os critérios cientfíficos estudados no IBA de 1989, elaborado no
Conselho Internacional para a Preservação das Aves.
Quanto à segunda disposição - dever de proibir certas atividades - o TJ olhou para as
atividades concretas propostas para aquela zona, tentando ver se estas iam afetar os habitat's
e as aves. «Se é verdade que os EM gozam de uma certa margem de apreciação ao escolher os
territórios mais apropriados para uma classificação como ZPE's, eles não têm, pelo contrário,
a mesma margem de apreciação (...) ao reduzir ou modificar a superfície de tais zonas.
 Quanto a uma proposta de construção de uma estrada, o TJ disse que estas
operações implicariam uma redução da superfície da zona pantanosa; levariam à
desaparição das zonas de refúgio, de repouso e de nidificação dos pássaros; a
intervenção iria alterar os fluxos de maré e provocar o aterramento dessa parte da
zona pantanosa; disse ainda que uma tal intervenção não pode ser justificada pela
necessidade de melhorar as vias de acesso às comunidades.
 Relativamente às construções de uns diques, o TJ disse a mesma coisa -
provocariam um efeito nefasto, bem como uma proposta de aquacultura.
 O Estado ia autorizar também a deposição de resíduos sólidos, o qual o TJ
disse que esta afetaria o fluxo das marés. «Afeta as correntes que resultam da
interação das marés e da saída fluvial e, portanto, conduzem a uma modificação
significativa dos parâemtros dos pântanos».
 Por fim, em relação à emissão de águas residuais, o TJ disse que estas contêm
substancias tóxicas e perigosas, causando um dano considerável às condições
ecológicas das Marismas de Santoña e provocam uma alteração significativa da
qualidade das águas na zona.
Deste modo, observamos que o Tribunal de Justiça teve a flexibilidade doutrinal
necessária para ultrapassar a aparente discricionaridade das normas em causa.

3. Princípio da Interpretação conforme
Acordão Delena Wells - Esta senhora mora há anos próxima de uma pedreira, que vai
retomar a atividade, autorizada pelas Autoridades Públicas existentes. Inconformada, a
senhora recorreu ao Tribunal contra as Entidades que tinham autorizado a atividade da
pedreira. A senhora achava que a pedreira necessitava, para retomar a atividade, de uma
segunda autorização (já que a primeira tinha sido concedida há 30 anos), de modo a respeitar
o seu direito ao repouso.
O tribunal inglês colocou a questão ao Tribunal de Justiça - saber se aquela "old
mining permissions" ainda é válida ou se, por outro lado, qual é o significado de "aprovação".
Saber se as decisões tomadas pelas autoridades competentes (...).
A Diretiva em causa prevê que «os EM tomarão as disposições necessárias para que,
antes da concessão da aprovação, os projetos que possam ter um impacto significativo no
ambiente sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos». Esta diretiva deve ser interpretada
no sentido de que, no âmbito de aplicação de disposições nacionais e do regime britânico
para as autorizações de exploração mineira ('old minning permissions'), as decisões tomadas
pelas autoridades competentes que tenham por efeito permitir a retoma de uma exploração
mineira constitutem, no seu conjunto, uma "aprovação" na aceção da Diretiva, pelo que as
autoridades competentes, se for esse o caso, têm a obrigação de efetuar uma avaliação dos
efeitos dessa exploração no ambiente.
Quando existe a obrigação por parte de um EM em causa de garantir que seja
realizada pelas autoridades competentes uma avaliação dos efeitos no ambiente da
exploração de uma pedreira, que não está diretamente ligada ao cumprimento de qualquer
obrigação que, por força da Diretiva, incumbisse aos proprietáarios da referida pedreira, o
facto de estes últimos deverem suportar, devido ao cumprimento tardio desta obrigação pelo
Estado, a paragem das operações de exploração mineira para aguardar o resultado da
avaliação não impede um particular de invocar as normas da Diretiva.
Aplicando o princípio da interpretação conforme, o TJ reconheceu o direito à senhora
Delena Wells de recorrer a tribunal invocando as disposições da diretiva contra o Estado,
considerando que "simples repercussões negativas sobre os direitos de terceiros, mesmo que
sejam certas, não justificam que se negue a um particular a possibilidade de invocar as
disposições de uma diretiva contra o EM em causa".
4. A responsabilidade do Estado - a última alternativa relativamente à

impossibilidade de, nalguns casos, invocar o efeito direto e, noutros casos, aplicar o
princípio da interpretação conforme:
O TJ, nestes casos, foi apontando para uma solução mais drástica: responsabilizar

civilmente o Estado perante o particular (dever de o indemnizar) porque lhe causou danos,
uma vez que não foi possível obrigá-lo perante as normas da diretiva. No caso concreto,
vamos olhar para a responsabilidade do Estado pela não transposição de diretivas.
É na década de 90 que o TJ reconhece que o efeito direto nem sempre funciona,
tentando arranjar outra solução de proteger os particulares.
O Acordão Centrosteel, relativamente à nulidade dos Pactos Sociais - ao nível dos

EM há uma determinada exigência que não está conforme com a Diretiva; e um dos credores
desta agência vem dizer que há uma causa de nulidade no contrato da Centrosteel.
Na verdade, é um facto que resulta da jurisprudência constante do TJ que, na ausência
de transposição adequada para o direito nacional, uma diretiva não pode, por si só, criar
obrigações para os particulares.
Todavia, resulta igualmente da jurisprudência do TJ que, ao aplicar o direito nacional,
quer se trate de disposições anteriores ou posteriores à diretiva, o orgão jurisdicional nacional
chamado a interpretá-lo é obrigado a fazê-lo, na medida do possível, à luz do texto e da
finalidade da diretiva para atingir o resultado por ela prosseguido e cumprir desta forma o
artigo 249º do TCE.
Assim, compete ao juiz, a quem é submetido um litígio que é abrangido pelo âmbito
de aplicação da diretiva e que tem a sua origem em factos posteriores ao termo do prazo de
transposição da Diretiva, quando aplica as disposições de direito nacional ou uma
jurisprudência nacional, interpretá-la de modo que possa ter uma aplicação em conformidade
com os objetivos da Diretiva
Neste caso, o Advogado-Geral Jacobs disse que «uma diretiva não pode impôr
obrigações aos indivíduos na falta de lei nacional de transposição. No entanto, os tribunais
nacionais devem interpretar a lei nacional, na medida do possível, à luz da letra e dos fins das
diretivas relevantes.»
Em Portugal, temos uma lei que resultou de uma ação de incumprimento contra o
Estado Português - a Lei nº 67/2007 de 31 de dezembro - que aprova o Regime da
Responsabilidade Civil do Estado. Está consagrada a Responsabilidade civil por danos
decorrentes do exercício da função político-legislativa no artigo 15º. Mas isto é em Portugal e
atualmente. Como nasceu este instituto?
Acordão Francovich - A diretiva em causa visa proteger os trabalhadores

assalariados nas situações em que as entidades patronais entrem em insolvência. O seu artigo
3º está redigido na forma típica de diretiva: «os EM tomarão as medidas necessárias para que
seja assegurado por instituições de garantia o pagamento dos créditos em dívida aos
trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho».

A questão que se coloca é saber quem são estas 'instituições de garantia'.
Em Itália, não se adotou legislação no prazo previsto na Diretiva, deixando
prescrever o prazo de transposição. Houve, numa determinada altura, uma empresa que
entrou em falência e um dos trabalhadores queria ver devolvidos os seus créditos. Segundo
o sistema comunitário vigente, um indivíduo que tiver sido afetado pela não transposição por
um EM, pode requerer que o próprio EM dê efeito às disposições da diretiva que são
suficientemente precisas e incondicionais, invocando a legislação comunitária contra o EM
faltoso para obter as garantias que o próprio EM devia ter dado e exigir uma reparação das
perdas e danos suportados?
O que veio o TJ dizer foi o seguinte: «o EM que não adotou medidas de transposição
exigidas pela diretiva no prazo prescrito não pode beneficiar do seu próprio incumprimento e
exigir o cumprimento das obrigações resultantes da diretiva. Se as disposições da diretiva
parecerem incondicionais e suficientemente precisas, na falta de medidas de execução no
prazo prescrito, pode-se confiar nelas contra as disposições nacionais incompatíveis com a
diretiva, na medida em que as disposições da diretiva definirem direitos que os particulares
podem afirmar contra o Estado.
O TJ elaborou um fundamento sistemático. «É, portanto, necessário verificar se as
disposições da Diretiva em causa (80/987) que determinam os direitos dos trabalhadores
assalariados são incondicionais e suficientemente precisas.» Há três pontos a considerar.
1. a identidade das pessoas com direito à garantia (são os trabalhadores da empresa
insolvente),
2. qual é o conteúdo da garantia (todos os créditos que os trabalhadores tenham
perante a empresa- a diretiva fala em 'créditos', não em 'salários' apenas) e
3. a identidade da pessoa responsável pela garantia.
De acordo com a Diretiva, esta aplica-se às pretensões resultantes de contratos de
trabalho ou relações de trabalho contra empregadores que estão em estado de insolvência.
Ela define 'empregador' e 'empregado'. Assim, estas disposições são suficientemente claras e
incondicionadas para permitir ao Tribunal nacional determinar se uma pessoa é ou não
beneficiária da diretiva.
Relativamente ao conteúdo da garantia, a Diretiva determina que devem ser tomadas
medidas para garantir o pagamento de pedidos relevantes resultando de contratos de trabalho
relativos ao período determinado pelo Estado. É possível, então, determinar a garantia
mínima fornecida pela diretiva com data da declaração de insolvência.
Mas mesmo que as disposições da diretiva sejam suficientemente precisas e
incondicionadas relativamente à determinação das pessoas com direito à garantia e em
relação ao conteúdo da garantia, esses elementos não são suficientes para permitir aos
indivíduos confiar nessas provisões perante os tribunais nacionais. Porquê? »» Essas
disposições não identificam a pessoa responsável pela garantia e o Estado não pode ser

responsável com base apenas em que não tranpôs a diretiva dentro do prazo.
As pessoas visadas (no caso, o senhor Francovitch) não podem afzer valer esses
direitos contra o Estado perante os tribunais nacionais quando não foram adotadas medidas
nacionais de transposição.
Surge, então, pela primeira vez a responsabilização civil do Estado pelos danos
causados a particulares.
A questão da responsabilidade do Estado por danos resultantes do incumprimento do
DC deve ser resolvida à luz do sistema do Tratado e dos seus princípios fundamentais. O
Tratado da CEE criou o seu próprio sistema legal que é integrado nos ordenamentos jurídicos
dos EM e que os tribunais nacionais são obrigados a aplicar. Os sujeitos desta ordem jurídica
não são apenas os EM, mas também os cidadãos nacionais.
Tal como impõe obrigações aos particulares, a Comunidade também lhe confere
direitos, que se tornam parte do seu património legal. Esses direitos emergem, não apenas
onde eles são expressamente conferidos pelo Tratado, mas também em virtude de obrigações
que o Tratado impõe de uma maneira clara e precisa, tanto para os indivíduos, como para os
EM e para as instituições comunitárias.
Os tribunais nacionais, cuja tarefa é aplicar as disposições de direito comunitário no
âmbito da sua jurisdição, devem assegurar que essas regras têm pleno efeito e devem
proteger os direitos que elas conferem aos indivíduos (cf. Acordão Simmenthal).
Quais os fundamentos usados pelo TJ para a responsabilidade civil do Estado?

* O pleno efeito do Direito comunitário seria comprometido e a proteção dos direitos
que ele confere seria enfraquecida se os particulares não pudessem obter compensação
quando os seus direitos são afetados por uma violação do direito comunitário pela qual um
EM pode ser responsabilizado.
* A possibilidade de obter compensação é particularmente indispensável quando a
plena efetividade das normas comunitárias está sujeita a uma ação prévia do Estado e,
consequentemente, quando na falta de tal ação, os indivíduos não podem fazer valer perante
os tribunais nacionais os direitos que lhes são conferidos pelo Direito comunitário.
* O princípio segundo o qual um EM deve ser responsável por perdas e danos
causados aos indivíduos em virtude de violações do direito comunitário pelas quais o EM
pode ser responsabilizado é um princípio inerente ao sistema do Tratado;
Quais as condições da responsabilidade?

Embora a responsabilidade do Estado seja requerida pelo Direito comuhnitário, as
condições nas quais essa responsabilidade dá origem a um direito à reparação depende da
natureza do incumprimento do direito comunitário que deu origem às perdas e danos.
Os EM devem compensar os indivíduos dos danos causados em caso de não

transposição de uma diretiva, desde que estejam reunidas três condições:
1. A diretiva deve conferir direitos aos indivíduos;
2. Deve ser possível identificar o conteúdo desses direitos com base na diretiva;
3. Deve haver um nexo causal entre o dano do particular e a falta de transposição (ou
transposição incorreta) pelo Estado.
Acordão Faccini Dori sobre responsabilidade do Estado como alternativa à

interpretação conforme. Estava em causa uma Diretiva sobre a proteção dos direitos dos
consumidores em contratos celebrados fora dos estabelecimentos comerciais. Por isso
mesmo, para UE, a melhor forma de proteger os consumidores neste contexto foi consagrar o
direito de arrependimento - Diretiva 85/577. Em Itália, neste acordão, as questões que se
colocaram foram:
* As disposições aplicáveis da diretiva são claras e suficientemente precisas?
* Na falta de transposição, disposições especialmente destinadas a regular relações
entre particulares podem ser judicialmente invocadas por eles?
O que é que o TJ veio dizer sobre esta Diretiva? «Estas disposições são
suficientemente precisas para permitir aos tribunais nacionais determinar sobre quem e em
beneficío de quem as obrigações são impostas. Não é necessária qualquer disposição de
execução específica. O tribunal nacional pode limitar-se a verificar
se o contrato foi concluído nas circunstâncias descritas pela directiva e se foi concluído
entre um comerciante e um consumidor. Os artigos em causa são incondicionados e precisos
quanto às pessoas em cujo benefício foram adotadas e o período mínimo de cancelamento
que deve ser dado.»
Agora, há aqui a questão da verticalidade. Ambas as partes estão numa relação de

paridade, de horizontalidade. «Só é possível confiar na Diretiva contra o Estado, o que
equivale a uma penalização pela falta de adoção de medidas legais de transposição da
diretiva. A diretiva só é vinculativa para o Estado a quem é dirigida. Isto impede o Estado de
retirar vantagens do seu próprio incumprimento do dever comunitário de transposição de
Direitvas. Na falta de medidas de transposição da diretiva após o prazo de transposiçã, os
consumidores não podem, perante um tribunal nacional, retirar da própria diretiva o direito
de cancelamento contra os comerciantes com quem concluíram o contrato.
Assim, o TJ afastou a hipótese de invocação desta Diretiva por se tratar de uma
relação horizontal (o particular-cliente e o particular-comerciante).
Não podendo fazer-se interpretação conforme do direito italiano à luz da diretiva em
causa, passamos para o terceiro caminho - a compensação.
«Se o resultado visado pela diretiva não puder ser alcançado por via de interpretação,

o direito comunitário exige que os EM compensem os danos causados aos particulares em
virtude da falta de transposição da Diretiva, desde que estejam preenchidas três condições:
1. a directiva deve conferir direitos aos indivíduos.
2. deve ser possível identificar o conteúdo desses direitos com base na directiva;
3. deve haver um nexo causal entre o dano do particular e a falta do Estado.
«A diretiva sobre contratos negociados fora de estabelecimentos comerciais visa

claramente conferir direitos a indivíduos e o conteúdo mínimo desses direitos pode ser
identificado por referências às disposições da diretiva.
Se um dano tiver sido sofrido e se o dano tiver sido devido à falta do Estado, o
tribunal nacional deve defender o direito dos consumidores lesados à reparação de acordo
com o Direito nacional sobre responsabilidade.»
Um pouco mais tarde, o TJ é forçado pela Alemanha a explicar melhor em que

condições é possível invocar a responsabilidade do Estado perante particulares, face a
violações do direito comunitário.
Acordão Brasserie du pêcheur de 1996 - a interdição desta cerveja francesa no

mercado alemão é compatível com os objetivos da UE?
Estavam em causa leis alemãs sobre a pureza da cerveja que impediam a continuação
da exportação para a Alemanha de cerveja francesa exportada pela Brasserie. Esta intentou
uma ação de indemnização contra a Alemanha, com fundamento na incompatibilidade da lei
alemã com o artigo do Tratado relativo à liberdade de circulação de mercadorias. O Governo
alemão sustentava que um direito geral à reparação em favor dos particulares só pode ser
consagrado por via legislativa e que o reconhecimento desse direito por via judicial é
incompatível com a repartição das competências entre as Instituições da Comunidade e os
EM e com o equilíbrio institucional instaurado pelo Tratado.
«É verdade que, num grande número de sistemas jurídicos nacionais, o regime
jurídico da responsabilidade do Estado foi determinantemente estabelecido por via
jurisprudencial.
No caso em apreço, não se contesta que as disposições comunitárias em causa têm
efeito direto, na medida em que conferem aos particulares direitos que estes podem invocar
diretamente perante os orgãos jurisdicionais nacionais. A violação dessas disposições pode
dar lugar a reparação.
Não existindo, no Tratado, disposições que regulem de uma forma expressa e precisa
as consequencias decorrentes das violações do direito comunitário pelos EM, incumbe ao TJ,
no exercício da missão que o art 164º do Tratado lhe confere, garantir o respeito do direito na
interpretação e aplicação do Tratado, responder a essa questão de acordo com os métodos de

interpretação geralmente aceites, recorrendo, designadamente, aos princípios fundamentais
do sistema jurísdico comunitário e, eventualmente, a princípios gerais comuns aos sistemas
jurídicos dos EM.
Tendo em atenção o que acaba de ser dito, o TJ já tinha afirmado, no acordão
Francovich, que o princípio da responsabilidade do Estado por prejuízos causados aos
particulares por violações do direito comunitário que lhe sejam imputáveis é inerente ao
sistema do Tratado.
Daqui decorre que o princípio é válido para qualquer violação do direito comunitário
por um EM, independemente da entidade do EM cuja ação ou omissão está na origem do
incumprimento.
Cabe sublinhar, a este respeito, que, como foi referido por um dos Advogados-Gerais,
na ordem jurídica internacional, o Estado, cuja responsabilidade está em causa em virtude da
violação de um compromisso internacional, é igualmente considerado na sua unidade,
independentemente da violação que está na origem do prejuízo ser imputável ao poder
legislativo, judicial ou executivo. E isto é tanto mais assim na ordem jurídica comunitária,
quanto todos os organismos do Estado, inclusive o poder legislativo, são obrigados, no
desempenho das suas funções, a respeitar as normas impostas pelo direito comunitário que
sejam suscetíveis de regular diretamente a situação dos particulares.
Do mesmo modo, a eventual condição que impõe, em princípio, o direito inglês, para
que exista responsabilização da autoridade pública, de fazer a prova da existência de um
abuso de poder no exercício de uma função pública ("misfeasance in public office"), abuso
que é inconcebível da parte do legislador, é igualmente suscetível de tornar, na prática,
impossível a obtenção da reparação dos prejuízos resultantes da violação do direito
comunitário, quando esta é imputável ao legislador nacional.
Importa, portanto, responder às questões colocadas pelos orgãos jurisdicionais
nacionais no sentido de que, quando uma violação do direito comunitário por um EM é
imputável ao legislador nacional que atua num domínio onde dispõe de um amplo poder de
apreciação para efetuar escolhas normativas, os particulares lesados têm direito a reparação
desde que:
* a regra de direito comunitário violada tenha por objetivo conferir-lhes direitos;
* que a violação seja "suficientemente caracterizada";
* e que exista nexo de causalidade direto entre essa violação e o prejuízo sofrido
pelos particulares.
Com esta reserva, é no quadro do direito nacional da responsabilidade que incumbe

ao Estado reparar as consequências do prejuízo causado pela violação do DC que lhe é
imputável, subentendendo-se que:
* as condições fixadas pela legislação nacional aplicável não podem ser menos

favoráveis do que as que dizem respeito a reclamações semelhantes de natureza interna
(paralelismo de condições para indemnizações nacionais ou internacionais);
* nem estabelecidas de forma a tornar, na prática, impossível ou excessivamente
difícil a obtenção de reparação.
Através da sua terceira questão, o governo alemão pretende determinar, em
substância, se o orgão jurisdcicional nacional, no quadro da legislação nacional que aplica,
pode subordinar a reparação do prejuízo à existência de dolo ou negligência por parte do
orgão estadual a quem o incumprimento é imputável.
Importa, antes de mais, sublinhar que, tal como resulta dos autos, o conceito de culpa
não é idêntico nos diferentes sistemas jurídicos. Daqui resulta que a obrigação de reparar os
prejuízos causados aos particulares não pode ficar subordinada a uma condição extraída do
conceito de culpa que vá além da violação suficientemente caracterizada no direito
comunitário. Com efeito, a imposição de uma tal condição suplmentar seria o mesmo que pôr
em causa o direito à reparação que tem o seu fundamento na ordem jurídica comunitária.
Em consequência, importa responder ao orgão jurisdicional nacional no sentido de
que não pode, no quadro da legislação nacional que aplica, subordinar a reparação do
prejuízo à existência de dolo ou negligência por parte do orgão estadual a quem o
incumprimento é imputável, que vá além da violação suficientemente caracteriada do direito
comunitário.
Além disso, subordinar a reparação do prejuízo à exigência de uma declaração prévia

pelo Tribunal de um incumprimento ao DC imputável a um EM, seria contrário ao princípio
da efetividade do DC, pois impediria a existência de uma qualquer possibilidade de
reparação enquanto o presumido incumprimento não fosse objeto de uma ação intentada pela
Comissão, nos termos do art 169º do Tratado e de uma condenação do TJ.
Ora, os direitos em benefício dos particulares, decorrentes das disposições
comunitárias com efeito direto na ordem interna dos EM, não podem depender do juízo da
Comissão sobre a oportunidade de atuar nos termos do art 169º do Tratado contra um EM,
nem da pronúncia pelo TJ de um eventual acordão de incumprimento.
Aceitar que a obrigação de reparação que incumbe ao EM em causa possa ficar
limitada apenas aos prejuízos sofridos posteriormente à pronúncia de um acordão do
Tribunal, em que se reconhece o incumprimento em questão, seria o mesmo portanto, que
pôr em causa o direito à reparação reconhecido pela ordem jurídica comunitária.
Importa, portanto, responder à questão colocada no sentido que a obrigação dos EM
de repararem os prejuízos causados aos particulares pelas violações do DC que lhes são
imputáveis não pode ficar limitada apenas aos prejuízos sofridos após a pronúncia de um
acordão do TJ em que se declara o incumprimento imputado.»
O reconhecimento de responsabilidade por violação do DUE pelo TJUE não é certo

(em dúvida, absolve o Estado - contra a Comissão Europeia). Não podem os particulares ficar
dependentes dessa pronúncia do TJ.
No caso concreto, se aceitássemos que a compensação do particular ficasse
dependente de uma declaração do TJ (numa ação de incumprimento), o particular entretanto
sofreria prejuízo - a cada mês que passa, são milhares de litros que a França não exportava
para a Alemanha.
4. Procedimentos de decisão
Forma dos atos jurídicos típicos: Regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e

pareceres - 288º TFUE.
O Tratado de Lisboa introduziu uma nova categoria de hierarquização dos atos: atos
legislativos e não legislativos - 289º. O critério de distinção baseia-se no procedimento
adotado. Se for adotado por processo legislativo, o resultado é um ato legislativo (mais
"valioso"); se for adotado por outro procedimento, o resultado é um ato não legislativo
(menos "valioso").
Só Regulamentos, Diretivas e Decisões podem constituir atos legislativos. Mas
admite-se a existência de Regulamentos, Diretivas e Decisões com valor não legislativo.
Art 296º TFUE. + 289º TFUE

Outra novidade do Tratado de Lisboa - delegações normativas.
4.1. Procedimentos normativos
a) Procedimentos legislativos »» 1a. Processo legislativo ordinário (anteriormente

designado de co-decisão)
2a. e processo legislativo especial - os Tratados prevêm
casos específicos em que pode ser criado um ato legislativo sem cumprir as formalidades do
PLO.
b) Procedimentos não legislativos: ao longo do Tratado, as bases jurídicas prescrevem outros

procedimentos decisórios, para certas matérias. Estes procedimentos conduzem à adoção de
atos jurídicos menos valiosos que os atos legislativos. Assim, os atos aqui adotados
submetem-se, sob pena de invalidade, aos instrumentos de força legislativa.
3) Exceção: PESC » a UE assenta em vários pilares. Atualmente, esta estrutura em pilares

está um pouco diluída. O pilar mais forte era o chamado "pilar da Comunidade Europeia" e os
mais fracos eram os pilares da PESC e o dos Assuntos Internos. Atualmente, o pilar mais

forte é o chamado pilar da UE. O pilar da PESC (art 24º) é um pilar fraco, desde logo porque
não está submetido a controlo judicial e também devido aos procedimentos específicos.
Além disso, a deliberação é feita por unanimidade e apenas se adotam atos de natureza
política. Neste domínio mais sensível, as decisões são adotadas de outra forma. Estando mais
próximas do cerne da soberania dos Estados, não se admite a intervenção de quaisquer outras
instituições que não aquelas que representam os Estados. De acordo com o art 24º TUE, as
decisões são tomadas pelo Conselho ou pelo Conselho Europeu, por unanimidade.
Sendo previstos vários procedimentos - processo legislativo ordinário, especial ou

não legislativo - qual é o utilizado? Como escolher? Pela base jurídica. A atuação da UE em
dada matéria tem de ser expressamente prevista numa norma do Tratado. Cada norma do
Tratado que autoriza a comunidade agir, prevê o procedimento aplicável.
Processo legislativo ordinário

É o que melhor corresponde ao espírito da UE.
Art 14º TFUE - "serviços de interesse económico geral" (ex. fornecimento de energia
elétrica, água, telecomunicações, etc) » condiçoes e princípios estabelecidos por
Regulamentos, adotados pelo PE e Conselho, de acordo com o procedimento legislativo
ordinário.
Art 15º TFUE - Direito de acesso (novidade do TLisboa) a documentos das
instituições, orgãos e organismos da União (por respeito ao princípio da transparência) » os
princípios gerais e os limites são definidos por regulamentos adotados pelo PE e o Conselho,
deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário.
Art 24º TFUE - Direito dos cidadãos (novidade do TLisboa) subscreverem uma
iniciativa de cidadania - estas aprovadas pelo PE e pelo Conselho através de Regulamentos,
deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário.
Art 43º TFUE - Política Agrícola Comum » PE e o Conselho, deliberando de acordo
com o processo legislativo ordinário, e após consulta ao Comité Económico e Social,
estabelecem a organização comum dos mercados agrícolas, bem como as demais disposições
dos objetivos da política comum da agricultura e pescas.
Art 46º TFUE - liberdade de circulação de trabalhadores » o PE e o Conselho,
deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta do CES, tomarão,
por meio de diretivas ou de regulamentos, as medidas necessárias à realização da livre
circulação dos trabalhadores.
Art 50º TFUE - liberdade de estabelecimento » o PE e o Conselho, deliberando (...)
Art 133º TFUE - utilização do € como moeda única.
Art 169º TFUE - política de proteção dos consumidores.
Art 178º TFUE - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).

Processo Legislativo Especial
Art 19º TFUE - princípio da proibição de discriminação » o Conselho, deliberando
por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após a aprovação do PE,
pode tomar as medidas necessárias para combater a discriminação. Unanimidade porque é
um tema particularmente sensível. O PE não emite um mero parecer; tem que aprovar,
embora o ato não seja adotado por ele, mas sim pelo Conselho.
Art 22º TFUE - Direito dos cidadãos residentes num EM que não seja o da sua
nacionalidade a eleger e ser eleito nas eleições municipais do seu Estado da nacionalidade » o
Conselho delibera por unanimidade de acordo com um processo legislativo especial e após
consulta do PE.
Art 64º TFUE - liberdade de circulação de capitais - o Conselho, deliberando de
acordo com um processo legislativo especial, por unanimidade e após consulta ao PE, pode
adotar medidas que constituam um retrocesso no direito da União em relação à liberalização
dos movimentos de capitais com destino a países terceiros ou deles provenientes.
Art 223º TFUE - forma de eleição do PE (sufrágio universal e direto) » o Conselho,
deliberando por unanimidade de acordo com um processo legislativo especial e após
aprovação do PE, que se pronuncia por maioria dos membros que o compõe, estabelece as
disposições necessárias.
Processo não Legislativo

Bases jurídicas que prescrevem a observância do anteriormente designado
"procedimento comum de decisão":
Art 74º
Art 103º - Política de concorrência a nível geral » os seus princípios gerais
serão estabalecidos pelo Conselho (...)
Art 129º - Sistema Europeu de Bancos Centrais » o Conselho delibera sob
proposta da Comissão, após (...)
Bases jurídicas que prescrevem a adoção do ato por uma única instituição:
Art 96º - concorrência ao nível dos transportes » após consulta de todos os
EM interessados, a Comsissão tomará as decisões necessárias sobre condições relativas ao
preço, etc.
Art 106º - Empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse (...)
4.2. Processo Legislativo Ordinário = Processo de co-decisão

O processo legislativo ordinário foi criado pelo Tratado de Maastricht, como o

"procedimento de co-decisão). É o procedimento que dá verdadeiro poder de decisão ao
Parlamento Europeu. Os Tratados têm vindo a aumentar as bases jurídicas que exigem a
decisão por via deste procedimento. Hoje, é o procedimento mais previsto.
Está descrito no art 294º TFUE.
Este procedimento dá um verdadeiro poder decisório ao Parlamento:
 O ato só é adotado com acordo do PE. Tem tanto poder como o Conselho.
 A Comissão tem menos poder, pois o PE e o Conselho podem modificar a sua
proposta sem o seu acordo. Assim que faz a proposta, a Comissão perde o controlo
sobre esta.
O Procedimento tem, porém, um problema: a sua duração média é de 300 dias. É um

procedimento complexo porque implica a existência de dois orgãos com poder de decisão: o
PE e o Conselho.
Quem assina o ato? O Presidente do Conselho e o Presidente do Parlamento Europeu,

porque o poder decisório é verdadeiramente das duas instituições.
Os atos adotados por este procedimento são mais valiosos por duas razões: resultam
de um alargado consenso entre os interesses da União (proposta da Comissão), os Estados
(co-decisão do Conselho) e dos cidadãos (co-decisão do PE); e porque, havendo poder de
decisão do PE, gozam de superior legitimidade democrática.
Em todos os processos normativos da UE há três momentos procedimentais:

Iniciativa »»» Concertação »»» Aprovação.
1. Iniciativa em qualquer processo normativo- art 17º/2/1ª parte TUE - mas há

exceções a esta regra: 225º
Qual é a força jurídica de uma proposta da Comissão Europeia? 293º - força juridica
relativamente grande: o Conselho só pode alterar a proposta da Comissão deliberando por
unanimidade.
Outra exceção: 289º - casos de iniciativa de um grupo de EM ou do PE, por
recomendação do BCE ou a pedido do TJ ou do BEI.
Outra situação excecional, mas frequente: art 11º TUE (artigo-novidade do TLisboa)
- iniciativa dos próprios cidadãos da União de convidar a Comissão Europeia a, no âmbito
das suas atribuições, apresentar uma proposta adequada em matérias sobre as quais esses
cidadãos considerem necessário um ato jurídico da União para aplicar os Tratados. »
Regulamento UE 211/2011 do PE e do Conselho sobre a iniciativa de cidadania. Há um
número mínimo de assinaturas relevantes por cada EM. (...)

2. Concertação e Aprovação no Processo Legislativo Ordinário
Descrito no art 294º TFUE.
Aspetos de forma - 297º TFUE
5. Princípios fundamentais
5.1. Princípios fundamentais comuns às ordens jurídicas internas dos EM

Para um Estado aderir à UE eles precisam de obedecer a certos requisitos,
nomeadamente alguns princípios do seu ordenamento jurídico, inerentes ao Estado de
Direito.
Estes princípios podem ser expressos ou implícitos.
A maior parte dos princípios expressos está elencada no artigo 2º do TUE. Os valores
de que fala o artigo dão origem aos princípios - o respeito pela dignidade humana implica o
direito à vida, à habitação, à alimentação, etc; o princípio da democracia, da liberdade, da
igualdade, do respeito pelos direitos do Homem.
Há outros, designadamente o princípio da responsabilidade extracontratual da União,
prescrito no art 340º TFUE.
Quanto aos implícitos, estes não estão elencados nos Tratados, mas já foram
chamados na jurisprudência comunitária em resposta a casos concretos:
- o princípio da segurança jurídica, principalmente na área do Direito do consumidor;
- o princípio da confiança legítima, nomeadamente na área da atribuição de subsídios
agrícolas;
- o princípio da não retroatividade, aceite nos ordenamentos jurídicos com alguns
limites (a nossa CRP aceita a retroatividade nalguns contextos do direito penal e do direito
fiscal);
- o princípio do enriquecimento sem causa, que visa proibir que alguém venha a ter
grandes benefícios monetários em detrimento de outrem;
- o princípio da hierarquia das normas jurídicas, pois temos normas de caráter
superior e outras de valor inferior.
Exemplo cuja decisão final do TJ se baseou no princípio do enriquecimento sem
causa - Acordão de 3 de setembro de 2009 - empresa que celebrava contratos à distância; as
pessoas adquiriam os produtos, utilizavam os produtos e depois devolviam-nos. O TJ conclui
que devia haver direito à indemnização pelo uso a pagar pelo cliente ao vendedor.
A propósito deste Acordão, é importante perceber que estes princípios não são

aplicados apenas no TJUE. Quando falamos de princípios fundamentais do Direito da UE,
estes não se aplicam apenas aos casos que cheguem ao Tribunal da União. Todos estes
princípios devem também ser aplicados por todos os tribunais nacionais.
5.2. Princípios fundamentais de Direito Internacional Público

O Direito da União Europeia enquadra-se dentro do campo do Direito Internacional
Público. Na medida em que a UE tem uma atuação externa, deve acatar os princípios que
vigoram no DIP.
- Proibição do recurso à força armada;
- Resolução pacífica de controvérsias;
- Não ingerência nos assuntos internos;
- Legítima defesa;
Nesta matéria podemos encontrar algumas referências no Tratado, nomeadamente no
artigo 32º e 37º (remissão nos acordos internacionais p/ art 216º sobre o procedimento).
5.3. Princípios fundamentais da UE - gerais

- princípio da liberdade económica;
- princípio da igualdade material (não formal) entre os EM;
- princípio da igualdade dos agentes económicos;
- princípio da coesão económica, social e territorial (que surgiu no TLisboa);
- princípio da legalidade;
- princípio do equilíbrio institucional (equilíbrio de forças entre as 3 instituições
fundamentais da União);
5.4. Princípios fundamentais sobre as relações entre o Direito da União e os

direitos internos/EM
- princípio da cooperação leal (art 4º/3 TUE)
- princípio da atribuição de competências (4º/1)
- princípio da subsidiariedade (5º)
- princípio da proporcionalidade
- princípio da aplicabilidade direta (288º TFUE)
- princípio da efetividade
- princípio do efeito direto
- princípio da interpretação conforme
- princípio da uniformidade de aplicação
- princípio do primado

A. O princípio da cooperação leal integra deveres de lealdade em sentido estrito
(deveres de agir em boa fé) e deveres de solidariedade, baseando não só obrigações de
abstenção como ainda obrigações de ação).
Os EM devem abster-se de qualquer ações ou omissão que possam violar o Direito da
União ou colocar em causa a sua eficácia; ao mesmo tempo, devem respeitar as obrigações
resultantes dos Tratados ou dos demais atos comunitários.
Exemplo de concretização/aplicação deste princípio - 258º TFUE, 260º, 288º, 197º.
Este é um princípio recíproco que justifica igualmente o estabelecimento de
obrigações da UE relativamente aos EM e dos EM em si.
Do mesmo passo, há obrigações recíprocas entre os EM que se fundam, pelo menos
parcialmente, no princípio da cooperação leal, como a obrigação de reconhecimento de
decisões públicas praticadas pelos demais Estados.
B. O princípio da atribuição de competências está estabelecido nos art 4º/1 TUE. Há

competências exclusivas da UE e outras exclusivas dos EM. Há, porém, um leque de
competências concorrentes.
As competências Exclusivas da UE estão previstas nos artigos 2º TFUE e 3º, que
contém uma lista taxativa e fechada das matérias.
Nas competências partilhadas vigora o princípio da preempção. Artigo 2º/2. Para
explicar melhor o exercício das competências partilhadas temos o Protocolo nº 25, anexo ao
TFUE. Exemplo - legislação sobre água. Adotou uma Diretiva em 2000, na qual regula as
várias águas. Mas a Diretiva regula apenas o estado qualitativo das águas. Aquilo que
ouvimos falar muito é, atualmente, o estado quantitativo das águas, ou seja, a seca que
sofremos. Assim, a UE não esgota a normatividade nesta matéria. Há também o exemplo em
matéria de resíduos. Apesar da imensidão de diretivas europeias nesta matéria, o campo
fiscal sobre a penalização por resíduos, por exemplo, é competência exclusiva dos EM.
Art 4º/2 » lista de matérias de competência partilhada.
Há, porém, competências partilhadas em que a UE tem apenas um poder de
coordenação dos EM (ou seja, não harmonização de políticas). Art 2º/5 p2 e art. 6º.
De acordo com o art 3º/6 TUE, a União prossegue os seus objetivos pelos meios
adequados, em função das competências que lhe são atribuídas nos Tratados. As
competências exclusivas da União Europeia (2º/1 TFUE) são competências definidas de
forma exaustiva no art 3º TFUE. A falta de ação da UE não implica a extinção da
competência ou a sua devolução aos EM. Os EM só podem agir quando autorizados
especificamente pelas autoridade europeias competentes. Ou apenas podem agir como
atores ordinários de direito da União, tendo especiais deveres de ação e de abstenção de
modo a respeitar e promover os interesses comuns.
As competências não conferidas à União pelos Tratados permanecem com os

Estados, tais como a nacionalidade, o estado civil, a organização militar e a segurança
nacional ou o salário, os direitos de associação, greve, etc.
Há, porém, competências partilhadas, isto é, concorrentes entre a UE e os EM - 2º/2
TFUE. Tanto a UE como os EM podem agir, mas o exercício desta prerrogativa encontra-se
normalmente dependente da concretização dos princípios da preempção e da
subsidiariedade: os EM exercem a sua competência na medida em que a União não tenha
exercido a sua; e os EM voltam a exercer a sua competência na medida em que a União
tenha deixado de exercer a sua. O princípio da preempção intervém em matéria concorrente
e estipula que se a UE regular determinada matéria, tal preclude os EM de legislarem a
mesma matéria, na mesma extensão - art 2º/2 TFUE. O princípio da subsidiariedade está
previsto no art 5º/3 TUE e intervém apenas no âmbito de competências concorrentes. A
afirmação da competência comunitária depende do preenchimento de dois requisitos: por
um lado, a insuficiencia da ação dos EM ao nível estadual, regional ou local; e, por outro
lado, o valor acrescido da atuação da União (eficiência comparativa).
O método de definição de competências antes do Tratado de Lisboa repousava nos
fins da UE e nas regras sobre políticas existentes no Tratado e tratava-se essencialmente de
um exercício jurisprudencisal. Com o Tratado de Lisboa, adotou-se o método enunciativo.
As competências exclusivas são apenas as definidas nos Tratados - art 3º TFUE. As
competências partilhadas integram um elenco não exaustivo - art 4º TFUE.
Sobre a extensão de competências, as regras são diferentes conforme a matéria que
estejamos a falar. Art 2º/6 TFUE. Sobre o ambiente » 192º/1 e 2. Regra geral » 352º/1.
C. O princípio da subsidiariedade teve origem devido à atribuição de competências

em matéria ambiental à União Europeia. Até aí qualquer Estado podia opôr-se à adoção de
determinada matéria - poder de veto. Com o Tratado de Maastricht, deixou de se exigir a
deliberação por unanimidade para se exigir apenas a maioria qualificada. Assim, os Estados
tiveram receio que a UE ampliasse drasticamente as suas políticas ambientais agora que a
deliebração era aprovada com maioria qualificada. Exigiram, então, no Tratado de
Maastricht que se inserisse uma cláusula, à qual se veio chamar "princípio da
subsidiariedade". Mais tarde, os Estados começaram a aperceber-se que este princípio não se
devia aplicar apenas na política ambiental; mas antes a todas as matérias concorrentes entre a
União e os Estados Membros. Tornou-se, então, um princípio geral e transversal a toda a UE,
no sentido de dar prioridade à ação dos Estados Membros e, só na insuficiência desta, é que
se justifica a ação da UE.
No entanto, para que as coisas ficassem corretas, o princípio da subsidiariedade foi
tirado da parte especial da política ambiental da UE e colocado na parte geral do Tratado.
O âmbito de aplicação: este princípio aplica-se à maior parte das políticas da União,
visto que são matérias concorrentes - ou seja, matérias que não sejam domínios da sua

competencia exclusiva. Artigo 5º/3 TFUE.
Fins: A razão pela qual a UE criou este princípio é para assegurar que as decisões
sejam tomadas a um nível tão próximo quanto possível dos cidadãos. Não devemos subir
para um nível supranacional quando é verdade que a decisão seria melhor tomada se fosse
aplicada nacional ou regionalmente. Porém, também é verdade que cada vez mais a UE se
tem aberto à participação dos cidadãos.
Definição: Ela integra um conjunto de elementos que devemos descontruir:
» "em virtude do princípio da subsidiariedade, nos domínios que não sejam da sua
competência exclusiva"
» "a UE intervém apenas, se e na medida em que"
» “os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente realizados pelos
EM, tanto ao nível central como ao nível regional e local,”
» “e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da ação comunitária, ser mais
bem alcançados ao nível comunitário”.
Olhar primeiro para os critérios de repartição de competências.
Um dos critérios é o da realização dos objetivos, em que temos de ver quais são as
finalidade de uma determinada açao europeia, atendendo a uma interpretação teleológica das
normas. Pode parecer fácil; no entanto, há vários atos que atendem a vários objetivos. Por
exemplo, a legislação de harmonização das condições de licenciamento e implementação de
unidades industriais poluentes tem diversos objetivos: por um lado, para não ocorreram
pontos negros de poluição onde, por falta de regulamentação nacional, se geram focos de
poluição muito graves; por outro lado, os Estados mais poluídos teriam uma razão
concorrencial injusta, ao passo que os Estados mais preocupados com o ambiente teriam os
seus produtos mais caros. Nesta legislação vemos objetivos económicos e objetivos
ambientais.
Saber os objetivos de uma determinada política europeia em matéria concorrente é
mais difícil que parece. Mas, pressupondo que já os encontrámos, temos de encontrar o
significado das expressões "suficientemente realizados" e "mais bem alcançados" a nível
europeu. Na fundamentação do respeito ou da violação do respeito do princípio da
subsidiariedade, podemos mobilizar este critério em qualquer um dos sentidos. Vamos
imaginar uma diretiva que pretende acabar com a utilização de automoveis que usam
combustiveis fosseis em território europeu. E Portugal acha que a UE violou o princípio da
subsidiariedade. O tipo de considerações a invocar na resposta: analisar efetivamente se
aquele objetivo não podia ser realizado a nivel dos EM ou se este objetivo seria "mais bem
alcançado" se visado por uma política europeia.
Não há, no entanto, uma definição clara destas duas expressões.
O contraponto é este: se as atividades em causa não forem suficientemente realizadas
ao nível da UE e se forem menos bem alcançadas ao nível da UE, então, isto aponta para uma

atuação pelos Estados membros.
Este é um critério que devemos atender na análise do respeito pelo princípio.
Quais são os indicadores de competência? É que estamos a imaginar se será melhor
uma atuação futura da UE ou uma atuaçao futura do EM. É uma projeção para o futuro. E,
assim, são necessários indicadores de competência da UE. E estes são dois: a dimensão da
União e o Alcance dos Efeitos. São dados que nos permitem antecipar que a política será
melhor a nível nacionalo ou a nível supranacional.
Se for uma ação para combater a poluição atmosférica (p.ex., a proibição de
automoveis que usam combustiveis fosseis), o ambito da ação seria, provavelmente, toda a
União Europeia. Pretendem-se efeitos em toda o território da União. Porém, podem haver
ações em que o âmbito seja determinado território circunscrito. Temos, assim, de olhar aos
efeitos pretendidos. Se forem de âmbito nacional, então é um indicador que a ação deve partir
da União.
O limite do princípio da subsidiariedade é exatamente o princípio da

proporcionalidade. O princípio da proporcionalidade goza de definição expressa no art 5º/4.
Assim, a ação pode partir da União, mas esta deve respeitar a soberania dos EM, não
excedendo o necessário para alcançar os objetivos. Quase que podemos dizer que o princípio
da subsidiariedade aponta para a adoção de diretivas e não de regulamentos. A UE deve
adotar a forma menos onerosa para o Estado e um conteúdo menos afrontoso à soberania dos
EM. O princípio da proporcionalidade é um limite ao exercício de competências
concorrentes pela UE. Proíbe o excesso e subdivide-se em três subprincípios: necessidade,
adequação e proporcionalidade em sentido estrito. A proporcionalidade verifica-se tanto no
que diz respeito à forma adotada, tanto quanto aos meios exigidos ao Estados para alcançar
os objetivos.
Agora, a grande novidade do princípio da subsidiariedade no Tratado de Lisboa é o

controlo judicial do seu cumprimento. A ideia foi reforçar o sistema de controlo da aplicação
dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. O TLisboa acrescentou uma novo
Protocolo anexo nº 2 que é um procedimento complexo relativo à aplicação destes princípios
para evitar conflitos na atuação em competências partilhadas. Os Parlamentos nacionais não
podem influenciar o ato jurídico que está a ser elaborado ao nível da União. Mas podem
questionar o respeito pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Para
operacionalizar isto tudo, foi acordado este Protocolo para garantir que os Parlamentos sejam
ouvidos.
No seu art 1º » todas as instituições asseguram continuamente o respeito por estes
princípios.
No seu art 2º » prevê que, antes da Comissão propor um ato legislativo ao Parlamento,

deve fazer amplas consultas, questionando o nível mais adequado de atuação para que os
cidadãos se possam pronunciar;
Como se desenrola o tal procedimento? Há duas fases: uma em que as instituições da
União contactam os Parlamentos nacionais; e outra em que estes respondem àquelas.
A primeira fase está descrita no art 4º. Conceretização do princípio de transparência
total da União em relação aos Parlamentos nacionais.
Quanto à forma dos projetos de atos legislativos, esta está regulada no art 5º. Estes
projetos devem ser fundamentados relativamente aos princípios da subsidiariedade e
proporcionalidade. Devem ainda ser acompanhados de todos os elementos/documentos
necessários para demonstrar o respeito por estes princípios. Devem ainda avaliar o impacto
financeiro do projeto bem como, no caso das diretivas, as implicações para a regulamentação
a aplicar pelos EM. Qualquer encargo que incumba à União ou aos EM deve ser o menos
elevado possível - não devemos sofrer as consequencias da hiperprodução legislativa da UE.
Além disso, o projeto de ato deve ser fundamentado sempre do ponto de vista qualitativo e,
quando possivel, do ponto de vista quantitativo - os custos vão ser ultrapassados pelas
vantagens.
Do ponto de vista de forma, depois desta notificação aos Parlamentos nacionais, estes
vão reagir. E qualquer Parlamento nacional tem um prazo de 8 semanas. Ao fim desse prazo,
pode dirigir à entidade que lhe enviou o ato, um parecer fundamentado em que exponha as
razões pelas quais considera que o projeto em questão não obedece ao princípio da
subsidiariedade. Consequências? Art 5º/2, 3. Depois da reanálise, a Comissão pode manter o
ato, explicando porquê que acha que este obedece ao princípio da subsidiariedade. Pode,
porém, alterá-lo ou retirá-lo. Em qualquer casa, há que ter sempre em conta os pareceres dos
EM - art 7º.
E quanto à justiciabilidade? Sempre houve dúvidas quanto à possibilidade de
controlo judicial da aplicação do princípio da subsidiariedade e da proporcionalidade. Com o
Tratado de Lisboa ficou claro que estes princípios são controlados pelos tribunais, desde logo
o TJUE em sede de recurso de anulação - 8º.
D. O princípio da aplicabilidade direta remete-nos para a classificação dos atos

típicos da União - 288º. A aplicabilidade direta pertence aos regulamentos. Para serem
incorporados na ordem jurídica interna dos EM, não necessitam de qualquer ato de
transposição - art 8º/3 CRP. As normas emanadas do Parlamento Europeu e do Conselho da
União vigoram diretamente na ordem interna ('self executing' - aplicabilidade direta), desde
que tal se encontre estabelecido nos respetivos tratados constitutivos, o que acontece
claramente quanto aos Regulamentos. Incoporam-se automaticamente na ordem jurídica
interna.
Aplicabilidade direta para os Regulamentos, o que nunca acontece com as Diretivas.

Estas gozam de outro mecanismo de eficácia, denominado "efeito direto".
E. O princípio do Ef direto, da Interpretação conforme, da Uniformidade de

aplicação e do principio do primado são todos enquadrados dentro de um outro princípio »»
o princípio da efetividade (ou do efeito útil). É um raciocínio muito utilizado na
jurisprudência do TJUE. O princípio da efetividade visa assegurar que o Direito da UE
produza os efeitos pretendidos da melhor forma possível e o mais rápido possível.
O princípio da efetividade é tambem usado no Direito Internacional Público, embora
com menor importância. No DUE é que a atuação deste princípio é mais abrangente, porque
além de servir como princípio de interpretação, ele serve também como integração de
lacunas. Por outro, ele também é convocado para resolver conflitos de normas (norma de
direito nacional e norma de direito da união) » resolução de antinomias normativas.
Enquanto princípio de interpretação, conduz a uma interpretação teleológica, que
obriga a atender à finalidade das normas. Enquanto princípio de integração de lacunas, serve
para ajudar à aplicação do efeito direto. Enquanto princípio de resolução de antinomias
normativas, a interpretação conforme, a uniformidade de aplicação e o primado são os
princípios usados para sanar esses conflitos.
O princípio do efeito direto não se aplica apenas às diretivas; tem um âmbito de
aplicação mais amplo. Aplica-se sempre que estejamos perante normas claras, precisas e
incondicionadas, que criem direitos para os sujeitos (de forma a exigir uma tutela mais
eficaz). O que é importante não é olhar para todo o ato jurídico em relação ao qual vamos
analisar o efeito direto. A suscetibilidade de ser invocado o efeito direto tem de ser invocado
norma a norma. Todas elas podem ser invocadas em relações verticais e horizontais, exceto
as diretivas, que só podem ser invocadas verticalmente, embora o TJUE tenha alargado o
efeito direto e o tenha horizontalizado um pouco através do reconhecimento dos efeitos
indiretos e dos efeitos incidentais.
O efeito direito é a invocabilidade direta de certas normas de DUE perante os
tribunais nacionais, que as devem aplicar diretamente quando não tenham normas de direito
interno para aplicar, sendo as normas da União claras, precisas e incondicionadas. Elas são
claras, precisas e incondicionadas, sem dúvida, quando impõem obrigações de abstenção. No
entanto, podem impôr certas obrigações de ação.
O princípio da interpretação conforme faz parte da ideia do princípio da efetividade.

Está relacionado com a interpretação teelológica. E vigora para uma interpretação conforme
à Diretiva, ou seja, as normas do ordenamento jurídico nacional interno devem ser
interpretadas conforme o sentido da Diretiva. Se se consegue, por via interpretativa, resolver
o problema do Direito interno, ficando este conforme ao DUE, fica resolvido.
Quais são os fundamentos do princípio da interpretação conforme? O princípio da

boa fé (se os EM aceitam renunciar parte da sua soberania a favor da UE têm de aceitar que
assim seja), a proibição de abuso de direito (o EM tem de adequar o seu ordenamento jurídico
ao DUE), "venire contra factum proprium" (o EM que não contesta judicialmente o DUE,
tem de o acatar), o princípio da cooperação leal (4º e 291º).
O princípio da uniformidade de aplicação vai ser objeto de estudo no 2º semestre. O

que justifica esta uniformidade de aplicação? Desde logo, a segurança jurídica. Como se
aplica este princípio? A primeira forma possível é através da existencia de um ato expresso
auxiliando a interpretação do Tratado. É exemplo disto o Protocolo nº 26 relativo aos
serviços de interesse geral, cuja finalidade é interpretar as normas sobre estes serviços. É uma
típica interpretação autêntica. O segundo mecanismo é o reenvio prejudicial, previsto no art
267º - mecanismo de cooperação entre os tribunais nacionais e o TJ strictu sensu.
O princípio do primado não está escrito, mas tem um impacto significativo na União.
Surgiu historicamente num Acordão do TJ, nos primórdios da CEE - caso Flaminio Costa vs.
ENEL. A expressão utilizada neste Acordão tem sido utilizada até hoje em qualquer acordão
em que a questão seja a de saber se o juiz nacional pode desaplicar uma norma interna em
virtude do respeito pelo direito europeu.
«Resulta do conjunto destes elementos que ao direito emergente do Tratado,
emanando de uma fonte autónoma, em virtude da sua natureza originária específica, não
pode ser oposto em juízo um texto interno, qualquer que ele seja, sem que perca a sua
natureza comunitária e sem que sejam postos em causa os fundamentos jurídicos da própria
comunidade.» Se isto acontecesse seriam postos em causa os fundamentos da própria UE.
Se houver um conflito entre uma norma de um Tratado da União e uma lei interna, o
juiz deve desaplicar a norma nacional e aplicar a norma europeia.
Se a norma nacional tiver um valor constitucional, as dúvidas foram sanadas com este
Caso Flaminio Costa. «qualquer texto interno que seja».
Protocolo Anexo nº 17 - Declaração sobre o primado do direito comunitário. Além
disso, o Conselho elaborou um parecer que foi junto com o Tratado » Parecer do Serviço
Jurídico do Conselho de 22 de junho de 2017.
E. O princípio da autonomia está relacionado com os princípios que regulam as

relações entre os Direitos nacionais e o Direito da UE. Foi referido nos Acordãos Van Gend
& Loss e Costa ENEL. Diz-nos que a União Europeia é uma organização autónoma, com um
ordenamento jurídico sui generis. Este princípio ajuda-nos a compreender a necessidade de
ter desenvolvido regras próprias para o relacionamento entre os diversos ordenamentos
jurídicos.
Seja a criação do direito originiário (articulação entre as instituições europeias e os

parlamentos nacionais), seja a criação do direito derivado (processos particularmente
importantes no ponto de vista do envolvimento das partes interessadas), vemos uma
diferença em relação ao Direito Interno.
O Direito da União é autonomo porque tem uma força jurídica muito especial, que
ultrapassa o Direito internacional público.
F. O princípio da sede disciplinadora vem referido numa obra do Dr. Moura Ramos
de 1993. É o facto de todos os princípios que regulam a UE terem sido definidos ao nível da
União. A União ganhou vida e afirmou, por sua própria iniciativa, que o seu Direito devia
prevalecer sobre os Direitos internos dos EM, que devia haver uma interpretação conforme
do Direito nacional ao seu ordenamento jurídico. O prof mostra-nos o crater original e
corajoso da UE quando reforçou a sua própria força normativa quando afirmou o efeito direto,
o primado, a uniformidade de aplicação e a interpretação conforme. Foi uma iniciativa da UE
e não dos seus EM.
5.5. Princípios fundamentais da UE - democráticos

São, sobretudo, princípios virados para os cidadãos; visaram reforçar as relações da
UE com os cidadãos e com os parlamentos nacionais.
Estes princípios foram uma novidade no Tratado de Lisboa. Com a publicação de um
Relatório da Comissão Europeia em 2011, chamado "Livro branco", a União percebeu a
necessidade iminente destes princípios.
Princípios da Governança Europeia, segundo o Livro Branco:
- princípio da abertura;
- princípio da participação;
- princípio da transparência;
- princípio da eficácia;
- princípio da coerência;
- princípio da responsabilização.
Esta necessidade de incorporar novos princípios no Tratado não foi apenas uma
consequencia do fracassso da tentativa de construir uma Constituição da Europa. Já antes a
Comissão se tinha apercebido deste “paradoxo da governança europeia”: apercebeu-se que
os cidadãos estavam cada vez mais distantes da União, culpando-a de vários problemas. E, ao
mesmo tempo, tinham grandes expectativas nesta organização. Os cidadãos não confiam nos
Governos nacionais mas, ao mesmo tempo, estão de costas voltadas para a UE.
A Comissão Europeia propôs uma série de princípios que deveriam reger a atuação da
UE, apresentados como fundamentais no ‘Livro Branco’. Vão-nos permitir evitar o divórcio
dos cidadãos em relação à UE.

Estes princípios democráticos levaram a algumas alterações no Tratado.
A. Princípios da abertura e da transparência

O artigo 15º do TFUE induz em erro quanto às diferenças e semelhanças destes dois
princípios. Esta proximidade tem levado a que, por vezes, surjam confusões.
O principio da abertura siginifica que as instituições da UE devem ser recetivas aos
contributos dos cidadãos e empresas da União, incorporando-os no processo de decisão, e
permitindo que estes influeciem a sua produção normativa. Infelizmente, muitas vezes, o
esforço de participação que os cidadãos fazem não tem como retorno uma verdadeira
influência do processo normativo. O DUE tem-se preocupado em garantir que, antes de
iniciar um processo normativo, ouvir os cidadãos. O princípio da abertura está intimamente
ligado à participação.
O princípio da transparência pode subdividir-se em dois tipos: por um lado, a
transparencia procedimental e a transparencia documental, por outro lado. São dois tipos
bastante diferenciados. A procedimental está sobretudo expressa no nº 2 do art 15º. Sempre
que tivermos sessões do Parlamento Europeu, estas são públicas. Não significa que possamos
intervir. Já em relação em Conselho, apenas as reuniões em que se delibere e vote sobre um
projeto de ato legislativo podem ser assistidas. Já que, nas restantes reuniões, são tratados
assuntos particularmente sensíveis. A Comissão não consta no artigo, porque uma das formas
de garantir a independencia e a imparcialidade dos comissários europeus é através da não
publicidade das suas reuniões normais de trabalho. Assim, nem todas as instituições têm
graus de transparencia iguais. Depois temos a transparencia documental, em que a UE tem
uma generosidade muito maior. Os cidadãos têm acesso à generalidade dos documentos; mas
pode haver algumas exceções, como os documentos preparatórios ou os documentos internos.
Mas os documentos finais estão disponíveis, tanto que são publicados no Jornal Oficial –
série L para os atos legislativos e série C para os restantes. A transparencia documental,
articulando com outros principios, significa que não basta publicar os atos juridicos finais; é
necessario também publicar a fundamentação do ato, ou seja, justificar a competência da UE
naquele matéria e a articulação entre aquela medida e todas as outras políticas. Daí que os
atos da União tenham, normalmente, preâmbulos longos. Então, a transparencia não significa
só a publicação do ato per si. É necessária a fundamentação jurídica daquele ato.
Relativamente ao acesso aos documentos da UE, existe direito derivado que
estabelece que se um cidadão solicitar algum material preparatório (que não tenha sido
publicado oficialmente), este deve ser-lhe concedido dentro de um determinado prazo. Já foi
adotada regulamentação sobre o acesso dos cidadãos à documentação europeia.
EUR-LEX.
B. Princípio da Participação

Artigo 10º, 12º TFUE.
O Parlamento Europeu é a instituição mais democrática da UE, que representa os
cidadãos através dos partidos políticos.
A forma como este princípio funciona é atraves da participação direta na vida
democrática da União, prevista no art 11º.
C. Pricípio da Eficácia
Sabemos quais são os grandes fins da UE – art 3º TUE. Ao assumir estes fins, assume
a obrigação de os prosseguir, através de politicas adotadas.
Sendo dificil de gerir tudo ao mesmo tempo, tem havido uma assunção das
prioridades no momento da tomada de posse da Comissão.
Apesar do princípio da atribuição de competências, temos o art 352º que permite
estender um pouco as competencias da UE.
C. Princípio da Coerência
É particularmente importante na UE, que tem vários EM, várias políticas
potencialmente conflituantes (política ambiental vs política industrial). O potencial de uma
atuação incoerente da União é grande.
Art TFUE 7º. 13º. 16º.
Art TUE 21º. 29º.
D. Princípio da Responsabilização
A UE tem tido algumas atuações vergonhosas nesta matéria, nomeadamente por via
judicial. Há muito tempo que a UE vem sendo acusada de ter condições demasiado estritas
para o acesso à justiça dos cidadãos.
Art 266º TFUE. 197º
4º/3 TUE.

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2.3. O Conselho; O Conselho de Ministros; O Conselho da União

O Conselho é composto por um representante de cada Estado-membro ao nível