A cidade, o seu Estatuto

e a sua gestão “democrática”

Marcelo Lopes de Souza *

Advertência

O texto a seguir não foi escrito para um público de

pesquisadores especialistas em problemas urbanos ou profissionais
de planejamento urbano. Seu caráter é meramente introdutório, e
destina-se a um público amplo, com o objetivo de se disseminarem
certas idéias e se estimular o debate junto à sociedade, dentro do
espírito que preside o NuPeD. Detalhes, explicações e termos
técnicos não imprescindíveis a um texto desse teor foram, por
conseguinte, evitados.

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Em julho de 2001 foi, após uma longa tramitação no

Congresso Nacional (mais de dez anos!), aprovada a Lei Federal de
Desenvolvimento Urbano (Lei 10.257/2001), o chamado Estatuto da
Cidade. O Estatuto representou um importante passo adiante em
relação ao pequeno e vago capítulo sobre política urbana da
Constituição Federal (composto pelos artigos 182 e 183). Ao
regulamentar e complementar a Constituição, o Estatuto veio
completar o respaldo jurídico, em nível nacional, para a aplicação,
dentre outros instrumentos, do importante IPTU progressivo no
tempo, bastante útil para ajudar a coibir a especulação imobiliária
em larga escala.

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Marcelo Lopes de Souza é professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Departamento de
Geografia), onde coordena o Núcleo de Pesquisas sobre Desenvolvimento Sócio-Espacial (NuPeD). É autor,
dentre outros livros, de Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos
(Bertrand Brasil, 2002; 3 ed. 2004).
 Uma das coisas positivas do Estatuto é a relevância que ele
conferiu à participação popular no planejamento e na gestão
urbanos. De uma forma ou de outra, ela é mencionada em sete
artigos diferentes, três dos quais constituindo um capítulo
especificamente devotado ao assunto, intitulado “Da gestão
democrática da cidade” (Cap. IV). Além disso, o Art. 52, cujo Inciso
I teve sua redação definitiva estabelecida pela Medida Provisória
2.220 de setembro de 2001, determina que o Prefeito incorre em
improbidade administrativa se “impedir ou deixar de garantir a
participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade
civil” no planejamento municipal. É bem verdade que a redação
daqueles sete artigos dá margem a que, a depender da correlação de
forças local, a participação venha a ocorrer sob uma forma
“opinativa”, meramente consultiva, e não deliberativa − uma
participação fraca, portanto, ou mesmo uma pseudo-participação.
Portanto, para um paladar um pouco mais ambicioso, aquilo que o
Estatuto agasalha sob a simpática rubrica “gestão democrática da
cidade” pode, a depender das circunstâncias e da constelação de
poder que vier a prevalecer em cada município, não passar de um
ralo “verniz” de participação, sem contar o fato óbvio de que o
Estatuto (e qualquer lei, seja lá qual for) não elimina as fontes e
expressões de assimetria estrutural de poder e as enormes
disparidades de renda e patrimônio existentes em uma sociedade
capitalista, especialmente se (semi)periférica, como a brasileira.
Mas, em que pese esse problema de um certo amesquinhamento ou
uma certa banalização do que se deva entender por “gestão
democrática da cidade”, não se deve deixar de reconhecer e saudar o
avanço que o Estatuto encarna, diante da rarefação de marcos
jurídico-formais que funcionem como “ganchos” para pressões e
conquistas populares.
Mas, pergunte-se, agora: para que serve e a quem serve uma
maior democratização do planejamento e da gestão da cidade?
Velhos e conhecidos argumentos, contrários à participação direta da
população na elaboração e na condução das políticas públicas e das
normas e leis que regem a vida coletiva, insistem em que a
participação 1) usurpa o direito inalienável de os “representantes
eleitos” (prefeitos e vereadores, no caso dos municípios) exercerem
seus mandatos sem interferência, 2) custa caro, 3) só é viável ao
envolver grupos e populações muito pequenos e, além disso, 4) gera
ineficiência administrativa. Sobre o primeiro argumento, é
sintomático que, mesmo entre aqueles que não cogitam de
questionar, no essencial, a legitimidade da “democracia
representativa”, seus princípios e suas instituições (como a
separação estrutural entre dirigentes e dirigidos e o “mandato livre”
conferido, quase que como um cheque em branco, aos
“representantes”), nota-se uma crescente abertura para com a
introdução de, pelo menos, elementos de democracia direta, devido
ao cada vez maior “déficit de credibilidade” do sistema
representativo e dos políticos profissionais aos olhos da população
− e isso não somente no Brasil. Quanto aos demais argumentos −
custo alegadamente alto, pouca viabilidade e ineficiência como
preço a pagar −, já há, hoje, uma farta e variada literatura
especializada que traz evidências e comprovações empíricas de que
os referidos problemas ou não existem, ou não precisam,
necessariamente, existir, podendo muito bem ser evitados. A
participação, para ser efetivada, exige algum tipo de investimento,
sim (disponibilização de locais adequados, circulação de
informações etc.), mas uma análise custo/benefício desassombrada
mostra que ele não precisa ser por demais elevado, e que, além
disso, os ganhos decorrentes da maior transparência e do maior
controle popular das decisões sobre projetos, programas e gastos
públicos (menor desperdício, menos corrupção...) mais que
compensam, no médio e longo prazos, o seu custo. Com isso, vê-se
logo, também, que o argumento da “ineficiência” é frágil: se bem
implementada (o que pressupõe, para começo de conversa, que os
participantes devem ser correta e honestamente informados e
tecnicamente assessorados, para poderem decidir com pleno
conheci mento de causa), a participação contribui, isso sim, para uma
maior eficiência social e (argumento que sensibiliza até os
conservadores) até administrativa. Por fim, quanto ao argumento da
“ditadura dos grandes números”, não faltam exemplos de
experiências bem-sucedidas de participação popular direta em
municípios com centenas de milhares de habitantes, ou até com mais
de um milhão de habitantes, como vem ocorrendo com Porto Alegre
e seu internacionalmente conhecido e elogiado orçamento
participativo.
Ao contribuir para aumentar o controle público sobre os
políticos profissionais, enfraquecer práticas clientelistas (troca de
votos por favores) e elevar o nível de consciência da população,
especialmente da população pobre, sobre os seus direitos, a
participação popular parece só não interessar àquela minoria que,
precisamente, ganha com a falta de transparência e com o
monopólio decisório nas mãos das elites. No entanto, é forçoso
reconhecer que, mesmo no campo dito progressista, a ênfase sobre a
participação nem sempre foi tão grande quanto deveria ter sido −
ao menos quando vamos além da retórica e observamos sob um
ângulo, por assim dizer, “operacional”. Após a Constituição
determinar, em seu Art. 182, que caberia aos municípios, por meio
de seus planos diretores, estabelecer o conteúdo preciso e os
balizamentos a propósito de fórmulas vagas (e problemáticas, por
seu quinhão de ingenuidade com fundo ideológico) como “função
social da propriedade” e “funções sociais da cidade”, os anos 90
testemunharam a feitura e a aprovação, em vários municípios
governados por partidos de esquerda, de planos diretores menos ou
mais comprometidos com uma busca de maior justiça social nas
cidades. Curiosa e lamentavelmente, em não poucos casos a
preocupação com o detalhamento de instrumentos urbanísticos e
tributários foi muito maior que com uma ancoragem realmente
sólida, ousada e consistente dos mecanismos de participação popular
(a começar pelos conselhos de desenvolvimento urbano
participativos, aos quais caberia, justamente, opinar e deliberar sobre
os planos e suas atualizações e monitorar a sua implementação).
Talvez surpreendentemente, também aqui Porto Alegre pode servir
de exemplo. O plano diretor aprovado em fins de 1999 não tem
muito mais que tinturas progressistas, e o “Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano Ambiental” ali mencionado caracteriza-se
por reservar um grande número de assentos (17, de um total de 25
titulares) para representantes do próprio Estado e para entidades
patronais (como o SINDUSCON), profissionais (IAB e outras), um
sindicato de trabalhadores e uma ONG próxima à Prefeitura. Além
disso, a julgar pela formulação de suas atribuições constante do
plano diretor, o referido conselho tem um caráter mais propriamente
consultivo que deliberativo. É significativa a diferença para com o
Conselho do Orçamento Participativo (COP) da mesma cidade, o
qual, além de ser fortemente deliberativo, tem a totalidade de seus
conselheiros com direito a voto eleitos no âmbito de uma disputa em
que, em princípio, as chances são iguais.
Houve, sobretudo desde o final dos anos 80, avanços
importantes em matéria de democratização do processo
orçamentário em muitos municípios brasileiros (em cerca de uma
centena e meia deles há processos de orçamento participativo em
curso, o que é muito significativo, em que pese uma grande parte das
experiências deixar muito a desejar quanto à sua consistência).
Infelizmente, a democratização do planejamento urbano stricto
sensu não chegou a avançar tanto. Será que é porque é mais difícil
estimular cidadãos comuns a investirem seu tempo em discussões
sobre planos e instrumentos que, muitas vezes, só trarão benefícios
palpáveis no médio ou até no longo prazo, diferentemente de
decisões sobre o orçamento municipal, cuja utilidade parece ser
muito mais imediata? Em parte, seguramente que sim; mas isso não
explica tudo, assim como a crise dos movimentos sociais na maioria
das cidades brasileiras (a partir já da segunda metade dos anos 80)
tampouco convence como explicação isolada. Faz-se necessário um
esforço de disseminação pública, de modo simplificado, de
informações sobre a natureza e a utilidade social de instrumentos
como IPTU progressivo no tempo, “solo criado”, contribuição de
melhoria, mecanismos de regularização fundiária e outros. Não que
não haja nenhum esforço nesse sentido em andamento;
particularmente no campo das ONGs constata-se, aqui e ali, bastante
empenho. Mas falta ainda muito, muitíssimo por fazer, e é
necessário que, de prefeituras às universidades, se intensifique e se
amplie a contribuição para “desmistificar” e popularizar o
planejamento e a gestão urbanos e as leis que os regulam. (Esse
deveria ser, também, papel do Ministério das Cidades − o qual,
entretanto, com poucos quadros e escassos recursos, inserido em um
governo que, cada vez mais, se foi mostrando como econômica e
politicamente conservador, não tem conseguido avançar muito.)
Vive-se, hoje, uma situação, ao mesmo tempo, interessante e
um tanto incômoda: agora existem, em nível nacional, marcos legais
(Constituição, Estatuto da Cidade, Medida Provisória 2.220) e
institucionais (Ministério das Cidades, Conselho Nacional das
Cidades) potencialmente relevantes, mas o grau de organização da
sociedade civil é, na maioria das cidades, baixo. Além desse baixo
grau de organização e mobilização − e, na verdade, largamente por
causa disso −, o qual contrasta com a situação dos movimentos no
campo (sem-terra), o ideário da reforma urbana ainda é quase
desconhecido. Mesmo entre universitários e até profissionais do
urbano (arquitetos, geógrafos e outros), essa “prima” da reforma
agrária que é a reforma urbana ainda é pouco conhecida, e não é raro
ser ela (que é uma reforma sócio-espacial estrutural, de largo
alcance, com o objetivo de se coibir a especulação imobiliária,
reduzirem substancialmente as disparidades de infra-estrutura no
interior do espaço urbano e democratizar a gestão e o planejamento)
confundida com uma simples reforma urbanística (ou seja, com
intervenções no espaço com o fito de embelezá-lo e/ou torná-lo mais
“funcional”).
Não basta a existência de boas leis, e nem mesmo é suficiente
a existência de um “fiscal da aplicação” das leis como o Ministério
Público, parceiro importante. Para que o Estatuto da Cidade (e o
mesmo vale para qualquer plano diretor) seja uma lei que “pegue”, é
imprescindível que a população dele se “aproprie”, discutindo-o e
exigindo o seu cumprimento − e, colaborando, eventualmente,
também para o seu aprimoramento, ajudando a superar suas
imperfeições e lacunas. Até porque, vale salientar, a melhor garantia
− e a única verdadeiramente democrática − de que uma lei possa
ser respeitada e cumprida é a possibilidade de todos os cidadãos
terem, pelo menos, uma chance efetiva de participar de sua
discussão e de sua elaboração (e não somente do monitoramento de
sua aplicação).
Desgraçadamente, este último ponto é algo que, ao que parece,
muitos profissionais do campo do Direito Urbano ainda têm grande
dificuldade para aceitar, em que pese esse campo abarcar, no Brasil,
uma das parcelas mais arejadas e menos conservadoras do Direito.
Mas essa é, justamente, uma direção imprescindível de
aprofundamento do debate: não devemos nos limitar a examinar as
condições nas quais os “operadores do Direito” usuais (juízes,
promotores etc.) poderiam melhor garantir o cumprimento de tal ou
qual lei formal (o Estatuto, um plano diretor...); devemos, os
cidadãos, exigir as condições para que todos nós, e não somente os
juristas (e os profissionais de planejamento que costumam servir-
lhes de referência e assessorar o aparelho de Estado), possamos,
livremente e sem a tutela de intermediários, instituir as leis que
regerão a produção do espaço de nossas cidades. Esse é um objetivo
ambicioso, sem dúvida. Concretizá-lo exige muito mais que simples
refor mas; exige uma outra sociedade, organizada econômica e
politicamente de modo substancialmente diverso de uma sociedade
capitalista. Construir essa sociedade diferente, para aqueles que
admitem a necessidade e a possibilidade histórica de uma superação
da ordem vigente, exige, porém, preparação e paciência. Exige,
sobretudo, que os movimentos sociais se articulem, se fortaleçam e a
sociedade se organize cada vez mais. Aproveitar a margem de
manobra atualmente existente para certos avanços, inclusive para
participar, diretamente, da elaboração e do aprimoramento das leis,
em algum grau digno de nota, já é, de qualquer maneira, um
começo. As melhores dentre as experiências de orçamento
participativo estão a mostrar que é possível e desejável que esse
aprofundamento democrático se estenda, também, ao campo do
planejamento urbano stricto sensu , em várias escalas.