Representantes de Quem

Jairo
Nicolau
Representantes de quem?
Os (des)caminhos do seu voto da urna

à Câmara dos Deputados
Sumário
Um breve glossário
Introdução
1. Por que alguns deputados são eleitos com menos votos do que outros candidatos, que não se
elegem?
Os cinco passos da representação proporcional no Brasil
Um exemplo: a eleição de deputados federais no Rio de Janeiro em 2014
2. Por que o voto em um candidato liberal ajudou a eleger uma deputada comunista?
O uso generalizado das coligações nas eleições de 2014
As coligações realmente beneficiam os pequenos partidos?
3. Como escolher um deputado federal?

“Em quem você votou para deputado?”
O partido importa na escolha do eleitor?
O voto para deputado é alinhado ao voto para presidente?
4. Como o Brasil passou a ter o Legislativo mais fragmentado do mundo?

A migração partidária
A fragmentação partidária
5. Por que o voto de um eleitor de Roraima vale nove vezes o voto de um eleitor paulista?
A representação dos estados na Câmara dos Deputados brasileira
Distribuição de cadeiras da Câmara dos Deputados brasileira: do Império aos anos 1930
Distribuição de cadeiras da Câmara dos Deputados brasileira: de 1945 a 2014
6. Reforma política no Brasil: uma breve história

Os três ciclos do debate sobre o sistema eleitoral
Por que a reforma do sistema eleitoral não acontece?
7. Uma reforma da legislação eleitoral e partidária para o Brasil

Qual sistema eleitoral?
Registro de partidos, acesso ao tempo de rádio e TV e ao Fundo Partidário
Perda de mandato para os políticos que abandonam o partido pelo qual foram eleitos
Correção periódica das bancadas dos estados na Câmara dos Deputados
Anexos
Anexo 1. Percentual de votos necessários para um partido participar da distribuição de cadeiras na
Câmara dos Deputados (2014)
Anexo 2. Votação do sistema misto na Assembleia Nacional Constituinte (1988)
Anexo 3. Votação da lista fechada (Câmara dos Deputados, abril de 2007)
Anexo 4. Votação do distritão (Câmara dos Deputados, maio de 2015)
Anexo 5. Partidos brasileiros registrados em 2016
Anexo 6. Lista de partidos extintos que concorreram em pelo menos uma eleição no período 1985-2016
Notas
Referências bibliográficas
Agradecimentos
Um breve glossário
As remissões para outras entradas são indicadas pelo uso do itálico .
Cláusula de barreira: Patamar mínimo de votos que um partido precisa ultrapassar para participar da
distribuição de cadeiras do Legislativo. Pode ser adotado em âmbito nacional ou regional. A mais
conhecida, de 5%, é adotada na Alemanha. O assunto é abordado principalmente no Capítulo 6 .
Cláusula de desempenho: Patamar mínimo de votos que um partido precisa ultrapassar para ter acesso
a recursos do Fundo Partidário , ao horário político e a benefícios no Legislativo. Diferentemente da
cláusula de barreira , permite que os partidos que não atingiram o patamar participem da distribuição de
cadeiras. O assunto é abordado principalmente no Capítulo 6 .
Circunscrição eleitoral: Também chamada de distrito eleitoral, é uma divisão territorial na qual os votos
são agregados para fins de distribuição de cadeiras. Por exemplo, os estados são as circunscrições
eleitorais nas eleições para deputado federal, deputado estadual, governador e senador. O assunto é
abordado principalmente no Capítulo 1 .
Coligação: Aliança entre dois ou mais partidos para disputar as eleições. Na disputa para cargos
proporcionais (deputados e vereadores) os partidos de uma mesma coligação têm seus votos contados
como se fossem um único partido. O assunto é abordado principalmente no Capítulo 2 .
Distritão: Sistema majoritário utilizado em circunscrições eleitorais (ou distritos eleitorais) que elegem
mais de um representante. Cada partido apresenta uma lista de candidatos e o eleitor vota em um único
nome. Os candidatos mais votados são eleitos. O assunto é abordado principalmente no Capítulo 6 .
Distrital misto: Nome genérico usado no Brasil para os sistemas mistos. Numa eleição para o
Legislativo, uma parte dos representantes é eleita segundo uma variante da representação proporcional e
outra parte, por alguma modalidade de sistema majoritário. O assunto é abordado principalmente no
Capítulo 6 .
Fundo Partidário: Fundo constituído por recursos de diversas fontes – a principal delas sendo o
Orçamento da União – que tem como propósito financiar a atividade dos partidos brasileiros. O assunto é
Janela partidária: Emenda Constitucional que permitiu que durante um mês de 2016 os políticos
mudassem livremente de partido. O assunto é abordado principalmente no Capítulo 6 .
Lista: Rol de candidatos apresentado pelos partidos ou coligações numa eleição para cargos
proporcionais (deputados e vereadores). No meio político é conhecida como nominata . O assunto é
Lista aberta: Modelo de representação proporcional em que as cadeiras obtidas por determinado partido
ou coligação são atribuídas aos candidatos mais votados. O assunto é abordado principalmente no
Capítulo 1 .
Lista fechada: Modelo de representação proporcional no qual os partidos apresentam uma lista de
candidatos previamente ordenada e o eleitor vota apenas no partido, e não em candidatos. O assunto é
Lista flexível: Modelo de representação proporcional no qual os partidos apresentam uma lista de
candidatos previamente ordenada, mas os eleitores podem votar em candidatos individuais. O assunto é
Maiores médias: Fórmula utilizada para distribuir as cadeiras das sobras no sistema proporcional
brasileiro. A votação final de cada partido é dividida pelo total de cadeiras que ele obteve na primeira fase
de distribuição, acrescido do número 1 (por exemplo, se um partido obteve sete cadeiras, seus votos são
divididos por oito). O assunto é abordado principalmente no Capítulo 1 .
Nominata: Nome pelo qual a lista de candidatos é conhecida no meio político. O assunto é abordado
principalmente no Capítulo 1 .
Quociente eleitoral: Total de votos válidos dividido pelo número de cadeiras de uma circunscrição
eleitoral . Funciona como cláusula de barreira nas eleições de deputado federal, deputado estadual e
vereador, pois os partidos que não conseguem atingir o quociente eleitoral têm seus votos desprezados. O
assunto é abordado principalmente no Capítulo 1 .
Regra da verticalização: Decisão do TSE proibindo que os partidos coligados na disputa presidencial
participassem nos estados de coligações que apoiassem outros candidatos à Presidência da República.
Vigorou nas eleições de 2002 e 2006. O assunto é abordado principalmente no Capítulo 6 .
Representação proporcional: Sistema eleitoral no qual cada partido ou coligação apresenta uma lista
de candidatos. Por intermédio de uma fórmula matemática distribuem-se as cadeiras de uma
circunscrição eleitoral segundo a proporção de votos obtidos pelos partidos/coligações. Amplamente
utilizado em países da Europa, América do Sul e África. O assunto é abordado principalmente no Capítulo
1 .
Voto distrital: Sistema majoritário em que o país é dividido em circunscrições eleitorais (ou distritos
eleitorais), cada uma delas elegendo um representante. Cada partido apresenta um candidato no distrito e
o mais votado é eleito deputado. Utilizado no Reino Unido, Estados Unidos, Canadá e Índia. O assunto é
Votos válidos: Votos dados em partidos e candidatos, ou seja, os votos que não são nulos nem em branco.
Servem como base para distribuir as cadeiras nas eleições proporcionais. O assunto é abordado
Sobras: No processo de distribuição de cadeiras pelo sistema de representação proporcional ,

inicialmente os partidos recebem tantas cadeiras quantas vezes eles atingirem o quociente eleitoral . Após
essa fase, algumas cadeiras ficam vagas. Estas são conhecidas no meio político brasileiro como as sobras.
As cadeiras das sobras são atribuídas aos partidos que fizeram as maiores médias . O assunto é abordado
Introdução
A TARDE E A NOITE DE DOMINGO do dia 17 de abril de 2016 foram diferentes para os brasileiros. Em vez da
transmissão dos jogos dos campeonatos estaduais de futebol, dos programas de auditório e jornalísticos, o
país parou para assistir na TV a uma das mais dramáticas decisões que a Câmara dos Deputados tomaria
em seus quase duzentos anos de história: acolher ou não o pedido de impeachment da presidente Dilma
Rousseff. A sessão começou às 14h e terminou quase dez horas depois. Poucos cidadãos do planeta devem
ter assistido durante tantas horas a uma deliberação do Legislativo de seu país. Aquele foi um dia
histórico, em que os brasileiros tiveram a oportunidade de conhecer cada um de seus 513 representantes
na Câmara.
Antes de declarar seu voto, os deputados tiveram a oportunidade de justificá-lo. O que surpreendeu os
telespectadores foi que, em lugar de fazer comentários específicos sobre o eventual impedimento da
presidente Dilma, muitos deputados evocaram sua própria denominação religiosa ou fizeram menção a
Deus, homenagearam seus familiares e citaram os municípios que constituem sua base eleitoral ou o
estado pelo qual foram eleitos. A palavra “Deus” apareceu em 48 discursos, e a palavra “filho” foi
mencionada por sessenta deputados.
Além do conteúdo das declarações de voto, o comportamento de alguns deputados também ganhou
destaque. Durante a campanha eleitoral nos acostumamos a ver alguns candidatos que tentam chamar
atenção com atitudes extravagantes. Mas por que fazer isso no plenário da Câmara em dia tão decisivo?
Um deputado foi votar com a bandeira enrolada ao pescoço, à maneira das capas de super-heróis; outro
compareceu de chapéu; um terceiro, depois de votar, disparou um dispositivo que lançava confetes verdes
e amarelos; outro, ainda, levou o filho e queria que este votasse em seu lugar.
Já durante a sessão choveram mensagens nas redes sociais comentando a atitude e o conteúdo das
declarações dos deputados. A mais recorrente talvez possa ser resumida em um dos bordões das
manifestações populares de 2013 no Brasil: “Eles não me representam.” A ideia de não representatividade
da Câmara dos Deputados surgiu de diversas maneiras. Numa perspectiva demográfica , ficou evidente
como é reduzido o número de mulheres, trabalhadores e não brancos entre os deputados. Uma visão
elitista enfatizou o despreparo e a falta de qualificação dos representantes. E, entre os que privilegiam o
ponto de vista ideológico da política, predominou um lamento em relação ao número reduzido de
representantes de esquerda e até de uma direita mais ilustrada. 1
Um número menor de observadores buscou nas regras eleitorais a responsabilidade pela “baixa
qualificação” dos nossos representantes. Os principais vilões seriam o modelo de financiamento das
campanhas vigente no Brasil, o sistema proporcional e a fragilidade dos partidos. Uma versão que ganhou
certo apoio sustentava que os deputados seriam pouco representativos porque somente um número
reduzido deles teria sido eleito com votos para si mesmos, dependendo da transferência dos votos de
outros candidatos.
A verdade é que todos os deputados que surpreenderam o país naquele domingo de abril de 2016 foram
eleitos em outubro de 2014 – apenas treze deles eram suplentes e substituíam titulares licenciados no
período da votação. Acompanho eleições no Brasil desde 1982 e aprendi quanto a votação para cargos
proporcionais é pouco valorizada pelo eleitor. Essas escolhas são as últimas a serem feitas e as primeiras
a serem esquecidas. Por isso, por mais paradoxal que possa parecer, sabemos que um número expressivo
dos que protestaram contra o que os deputados fizeram na votação do impeachment já não devia se
lembrar em quem votou para deputado em 2014, ou, o que é pior, anulou ou deixou seu voto em branco.
O estranhamento dos brasileiros em relação ao comportamento dos deputados federais na seção de
votação do impeachment viria se somar a um processo de contínua desconfiança dos eleitores em relação
a seus representantes, o que ficara evidente nas jornadas de junho de 2013. Lembro que em uma mesma
semana os manifestantes tentaram invadir os locais onde foram realizadas as duas últimas Assembleias
Constituintes do Brasil: primeiro, o Palácio Tiradentes no Rio de Janeiro (sede da Constituinte de 1946) e,
dois dias depois, a Câmara dos Deputados em Brasília (sede da Constituinte de 1987-88). De lá para cá, os
eventos só fizeram aprofundar a distância entre o mundo político e a sociedade brasileira: as
investigações da Operação Lava-Jato, com a prisão e averiguação de dezenas de políticos; as denúncias
que levaram à cassação do mandato do ex-presidente da Câmara dos Deputados Eduardo Cunha; a crise
do PT, a então o mais importante partido do país; o doloroso afastamento da presidente Dilma antes de
completar dois anos de seu segundo mandato.
Resolvi escrever este livro no dia seguinte à aprovação da abertura do processo de impeachment da
presidente Dilma Rousseff na Câmara dos Deputados. A ideia é apresentar ao leitor parte das pesquisas
sobre o sistema representativo brasileiro que venho realizando há vinte anos, com a intenção de
acrescentar alguns ângulos diferentes à análise das instituições eleitorais e dos partidos no Brasil.
Não tive a pretensão de abarcar todos os aspectos associados à crise da representação política no país –
nem teria competência para fazê-lo sozinho –, por isso alguns temas fundamentais nem sequer foram aqui
tratados: as regras de financiamento eleitoral; a corrupção que afetou um segmento expressivo da elite do
país; a crise entre os poderes; o papel das instituições de controle ante as tradicionais instituições de
representação; os fatores contextuais que levaram ao afastamento da presidente Dilma.
Escrevi Representantes de quem? pensando nas pessoas que querem saber mais sobre as regras
eleitorais, os partidos e o comportamento dos deputados no Brasil, mas não estão interessadas nos
debates internos da corporação de estudiosos e nem sempre têm acesso aos resultados das pesquisas
acadêmicas. Por isso, procurei reduzir ao máximo as passagens demasiadamente técnicas e os jargões da
disciplina. O glossário poderá ajudar o leitor a se familiarizar mais agilmente com alguns termos
utilizados no livro, e nas notas ofereço algumas referências para quem quiser se aprofundar no tema.
Os sete capítulos deste livro dialogam entre si, mas podem ser lidos de maneira independente. O que os
une é o fato de tratarem de diferentes aspectos da representação política no Brasil: sistema eleitoral,
representação dos estados na Câmara dos Deputados, comportamento dos eleitores, mudança de partidos
de deputados durante o mandato, distribuição de poder parlamentar e reforma política.
Os dois capítulos iniciais descrevem as regras utilizadas para a eleição dos deputados federais no
Brasil: o Capítulo 1 mostra os passos que levam da apuração dos votos à distribuição de cadeiras entre os
partidos, e o Capítulo 2 explora os efeitos das coligações, que produzem resultados surpreendentes,
alguns deles chegando a contrariar “a vontade” do eleitor. Esses dois capítulos se concentram na
descrição do processo de escolha dos deputados federais, mas as mesmas regras são utilizadas na eleição
de deputados estaduais e vereadores.
O objetivo do Capítulo 3 é conhecer quais fatores os votantes levam em conta nas eleições para a
Câmara dos Deputados. Para tanto, exploro os resultados de uma sondagem realizada com eleitores de
todo o país em 2014. O capítulo está organizado em torno de três questões: os eleitores lembram em
quem votaram para deputado? O partido é importante nessa escolha? O voto para deputado federal se
“alinha” ao voto para presidente da República?
O Capítulo 4 trata de duas características que fazem do Brasil um caso singular quando comparado a
outras democracias. A primeira é a migração partidária – a transferência dos políticos de um partido para
outro, em particular durante o exercício do mandato. O Brasil é, ao lado da Itália, o país em que os
políticos mais trocam de legenda no mundo. A segunda característica é a fragmentação partidária, ou
seja, a dispersão de poder entre os partidos. Nesse caso, nosso país está solitário: temos o sistema
partidário mais fragmentado entre os conhecidos em todas as democracias.
O Capítulo 5 analisa um tema pouco conhecido dos eleitores brasileiros: a desigualdade da
representação dos estados na Câmara dos Deputados. Atualmente, São Paulo é o estado que mais perde,
ao passo que unidades menores, em particular da região Norte, são as beneficiadas. Enquanto nos
capítulos anteriores privilegio as eleições recentes, em especial as de 2014, esse se diferencia por adotar
uma dimensão histórica. A ideia é analisar a distribuição de cadeiras da Câmara dos Deputados desde o
final do Império.
Os Capítulos 6 e 7 tratam da reforma política, ponto sempre presente no debate público brasileiro
desde o começo dos anos 1990. Este é um tema caro para mim, já que tive a oportunidade de acompanhá-
lo mais de perto em diversas ocasiões, na Câmara dos Deputados e no Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
O Capítulo 6 apresenta um balanço das discussões mais importantes sobre o tema nas duas últimas
décadas. No Capítulo 7 dou uma série de sugestões para uma eventual reforma política, ou, como prefiro
dizer, para o aperfeiçoamento da legislação eleitoral e partidária no Brasil.
Neste livro, deixei que minhas preferências aflorassem mais que de costume. Como qualquer cidadão,
tenho minha visão acerca da “boa política”, e ela está presente em todo o livro. Acredito que podemos
melhorar o sistema eleitoral a fim de torná-lo mais inteligível para os eleitores, e sobretudo para suprimir
a adulteração da vontade eleitoral promovida pelas coligações. Imagino que possamos ter partidos mais
consistentes, que ajudem a organizar melhor a competição política e o trabalho parlamentar. Penso que a
mudança de legenda não deve ser uma escolha somente do político, quando ele estiver no exercício do
mandato, e que devemos estabelecer limites para esses casos. Também julgo que a fragmentação
partidária foi longe demais, e é fundamental tomar algumas medidas para reduzi-la.
a Para uma lista das siglas dos partidos, ver os Anexos 5 e 6 .

1. Por que alguns deputados são eleitos com menos votos do que outros
candidatos, que não se elegem?
LOGO APÓS AS ELEIÇÕES DE 2010 , um motorista de táxi paulistano me deu uma aula sobre o que ele julgava ser
o maior problema do sistema eleitoral brasileiro. Depois de mostrar seu desapontamento com o fato de
mais de um milhão de pessoas (foram 1.353.820) terem votado no palhaço Tiririca (PR), seu tom passou à
indignação porque essa impressionante quantidade de votos ajudou a eleger um candidato do PCdoB
(delegado Protógenes) e outro do PT (Vanderlei Siraque). Poucos eleitores de Tiririca deviam saber o que
o taxista acabava de revelar: ao votar no palhaço, eles tinham ajudado a eleger um candidato petista. Já
outros eleitores, ao votarem na legenda do PT, tiveram seu voto contabilizado para uma aliança que
incluía um partido de centro-direita.
Desde que a urna eletrônica foi adotada em todo o território brasileiro nas eleições gerais, em 2002,
votar para deputado federal e deputado estadual passou a ser uma atividade relativamente simples. b
Diante da urna, o eleitor pode seguir quatro caminhos diferentes. O mais trivial é deixar o voto em
branco; para isso, basta apertar a tecla branca. A segunda opção é digitar um número que não
corresponda a nenhum dos candidatos ou partidos – por exemplo, 99 – e com isso anular o voto. A terceira
opção é digitar o número de um partido e votar “na legenda”. Por fim, é possível escolher um candidato
específico digitando o seu número.
A simplicidade do ato de votar dá lugar a um sistema complexo de fórmulas, aparentes enigmas
(candidatos com muitos votos ficam de fora, enquanto outros, com poucos votos, são eleitos) e
informações incorretas (“se mais da metade dos eleitores anular o voto a eleição é invalidada, e terá de
haver novo pleito”). Um eleitor comum dificilmente saberá como seu voto para deputado é contado e
depois usado para distribuir as cadeiras entre os concorrentes. Alguns eleitores tiveram que aprender
porque foram candidatos ou trabalharam em campanhas. Outros talvez tenham lido ou assistido a uma
palestra sobre o tema. Mesmo as campanhas promovidas pelo TSE negligenciam essa informação. Mas
desconfio que a salutar mudança do processo de apuração dos votos – a passagem do voto em cédula de
papel apurado manualmente para a urna eletrônica – contribuiu para aprofundar esse desconhecimento.
Até meados de 1990, ainda na era da cédula de papel, a apuração geralmente era feita em ginásios
esportivos e durava muitos dias. Quem teve a oportunidade de ver uma dessas apurações deve se lembrar
das fases da contagem de votos. Inicialmente, os votos em branco eram carimbados para evitar que
fossem preenchidos de maneira fraudulenta durante o cômputo. Os votos nulos eram separados em uma
pilha específica. Podíamos ler os motivos da anulação: de palavras ofensivas contra os políticos até os
erros crassos de preenchimento. Depois de contados, os boletins de cada urna eram preenchidos,
enviados para níveis superiores de apuração e totalizados.
Hoje, os poderosos computadores da Justiça Eleitoral em Brasília são capazes de proclamar em poucas
horas quais foram, entre os milhares de candidatos, os 513 deputados federais eleitos. Apesar de suas
virtudes, o sistema computadorizado afastou milhares de cidadãos do processo de apuração e
provavelmente contribui para aumentar a ignorância a respeito de como funciona o sistema eleitoral
brasileiro.
Mostrarei aqui como os milhões de votos são contados de modo a distribuir as cadeiras da Câmara dos
Deputados entre os partidos e candidatos no Brasil. Inicialmente, apresento um quadro geral dos passos
que vão da contagem dos votos até a ocupação das cadeiras pelos partidos. A seguir, mostro a aplicação
desses passos em um caso específico: as eleições de deputados federais no estado do Rio de Janeiro em
2014.
Os cinco passos da representação proporcional no Brasil c
Para fins didáticos, o processo de distribuição das cadeiras de deputados federais foi dividido em cinco passos. Deve-se ter
em mente que todos os passos são realizados no âmbito dos estados (e do Distrito Federal), unidades que elegem os
deputados federais no país. (O mesmo procedimento é empregado para a eleição de deputados estaduais e vereadores.
Neste último caso, os votos são contabilizados no âmbito municipal.) Para que o leitor tenha uma visão mais precisa de como
funciona o sistema eleitoral brasileiro, na seção seguinte (p.36) “aplico” esse passo a passo em um caso em particular: as
eleições para a Câmara dos Deputados do estado do Rio de Janeiro em 2014.
Passo 1. Jogar fora os votos nulos e em branco
Qual o destino dos votos nulos e deixados em branco? Para fins de distribuição são considerados apenas os votos em
candidatos e partidos, os chamados de votos válidos. Ou seja, os votos nulos e em branco são eliminados e não serão
utilizados nos passos subsequentes da distribuição de cadeiras. Portanto, escolher uma dessas duas opções é equivalente a
não ter ido votar, é jogar o voto fora.
Alguns eleitores acreditam que anular o voto pode ter alguma serventia. A notícia que circula há anos, e ganhou mais
difusão com a internet, é de que, se mais da metade dos eleitores anular o voto, a eleição é cancelada. Uma versão recente,
que recebi em uma mensagem de e-mail, diz o seguinte: “O que você não sabe é que, se numa eleição houver maioria de
votos nulos, é obrigatório haver novas eleições com candidatos diferentes daqueles que participaram da primeira.”
Essa informação, que eventualmente contribuiu para o aumento dos votos nulos em 2014, é incorreta. Não importa o
volume de votos nulos numa eleição: ela não será anulada. Se, por exemplo, 60% dos eleitores digitaram números que não
correspondem a partidos nem candidatos numa disputa para deputado federal em determinado estado, o único efeito será
aumentar a estatística de votos nulos daquele estado. Nada mais. d
Nas eleições de 2014, 15% dos eleitores que foram votar anularam ou apertaram a tecla “Branco” na disputa para a
Câmara dos Deputados. Em termos absolutos, esses números também impressionam: do total de 114,9 milhões de eleitores
que compareceram às urnas, 10,1 milhões deixaram o voto em branco e 7,5 milhões anularam o voto. A taxa de votos
inválidos (somatório de votos em branco e nulos) foi a mais alta desde que se adotou a urna eletrônica em território nacional
em eleições gerais − nos três pleitos anteriores, os percentuais foram: 8% (2002), 11% (2006) e 12% (2010).
O Gráfico 1 mostra a evolução do total de votos nulos e em branco em cada uma das 27 unidades da Federação entre
2002 e 2014. Observamos um aumento dos votos inválidos em praticamente todos os estados ao longo do período, com uma
intensidade mais acentuada em 2014. Chama atenção o aumento ocorrido nos três maiores estados (São Paulo, Minas Gerais
e Rio de Janeiro) em 2014. No estado do Rio de Janeiro, onde a taxa foi mais alta, 21% dos eleitores anularam ou deixaram
em branco o voto para deputado federal.
GRÁFICO 1. Percentual de votos nulos e em branco nas eleições para a Câmara dos Deputados, por estado (2002-14)
Fonte dos dados brutos: Tribunal Superior Eleitoral.
Passo 2. Somar os votos em candidatos aos votos de legenda de um partido (ou coligação)
Basta ouvir o horário eleitoral gratuito para se dar conta de que um partido pode apresentar mais de um candidato nas
eleições para deputado federal, deputado estadual e vereador. Quando pergunto em aulas e seminários sobre como é feita a
distribuição de cadeiras entre os candidatos dos partidos em uma disputa para deputado federal, invariavelmente ouço a
mesma resposta: os mais votados no estado são eleitos. À pergunta seguinte (“Por que os partidos apresentam vários
candidatos?”), também quase sempre ouço a mesma resposta: os partidos apresentam diversos candidatos simplesmente
porque existem muitas cadeiras em disputa.
O que boa parte dos eleitores não sabe é que reside justamente aí, na lista de candidatos de cada partido (ou coligação), o
aspecto central do sistema eleitoral brasileiro. Antes das eleições, os partidos elaboram uma lista de candidatos, que é
conhecida no meio político como nominata. Se dois ou mais partidos estiverem coligados, a nominata é composta por
candidatos indicados pelos partidos da coligação. O que significa que, independentemente do número de partidos que
componham a coligação, essa será uma lista única. Como veremos, as listas são importantes pois serão a base de cálculo
para se saber quantas cadeiras cada partido obterá.
No momento da apuração, os votos dos candidatos (votos nominais) de um determinado partido são somados ao total de
votos de legenda que esse mesmo partido obteve. Quando há coligações, o voto de legenda é computado no agregado da
coligação e não beneficia um partido individualmente.
GRÁFICO 2. Percentual de votos de legenda dos principais partidos

(eleições para a Câmara dos Deputados, 2014)
A linha escura indica o percentual nacional (8,4%)
Desse modo, para a distribuição de cadeiras entre os partidos, não faz diferença se o eleitor votou em um nome ou na
legenda. Ambos terão o mesmo destino: definir o total de votos de uma lista, que pode ser um partido concorrendo sozinho
ou uma coligação de dois ou mais partidos.
Tradicionalmente, o número de eleitores que votam na legenda é reduzido. Em 2014, foram apenas 8,4%. Mas existe uma
razoável variação quando comparamos os partidos. O Gráfico 2 mostra o percentual de votos de legenda obtidos pelos
principais partidos nas eleições para a Câmara dos Deputados em 2014. e É interessante observar que os cinco partidos com
os maiores percentuais de voto de legenda – PSDB, PSOL, PT, PSB e PV – apresentaram candidatos a presidente, o que
sugere que a campanha presidencial provavelmente tem alguma influência no voto para deputado federal. f
Passo 3. Calcular o quociente eleitoral e eliminar os votos de alguns partidos
Existe uma barreira que o partido deve ultrapassar para que possa disputar as cadeiras em uma eleição para deputado
federal. Essa barreira chama-se quociente eleitoral. Seu cálculo é muito simples: basta dividir o total de votos válidos (votos
nominais e de legenda) pelo número de cadeiras do estado na Câmara dos Deputados.
Para calcular o quociente eleitoral é preciso saber quantos eleitores compareceram e quantos anularam ou deixaram o
voto em branco. Por isso, é impossível saber esse quociente antes da eleição, e dificilmente ele será o mesmo em duas
eleições seguidas. Para dar um exemplo, o quociente eleitoral nas eleições para deputado federal em São Paulo foi de
313.892 votos em 2010 e 303.803 em 2014. Mas há um truque que permite estimar o valor do quociente eleitoral em
percentuais: basta dividir 100% pelo número de cadeiras em disputa. No caso de São Paulo, o quociente eleitoral é 1,42%
(resultado da divisão de 100 por 70); isso significa que um partido deve ter pelo menos 1,42% de votos válidos para eleger
um deputado no estado. São Paulo tem a maior bancada na Câmara dos Deputados e, desse modo, o menor quociente
eleitoral do país. No outro extremo estão os estados com oito representantes, onde é necessário obter mais de 12,5% dos
votos para eleger um deputado federal. O Anexo 1 , no final do volume, mostra o quociente eleitoral de todos os estados
brasileiros.
O leitor já deve ter se dado conta de que quanto menos cadeiras tem o estado, mais difícil é para o partido (em termos
proporcionais) conquistar uma cadeira. Um partido que recebe, por exemplo, 10% de votos em São Paulo elegerá em torno
de sete deputados. Com a mesma votação, um partido em Sergipe – que tem oito cadeiras (quociente eleitoral de 12,5%) –
ficaria fora da disputa. g
O que acontece com os votos dados a partidos que não atingem o quociente eleitoral? Eles são desprezados na
distribuição de cadeiras, o que faz com que seu destino seja equivalente ao dos votos anulados ou deixados em branco. Um
caso recente que chamou a atenção foi o de Luciana Genro, que em 2010 foi candidata a deputada federal pelo PSOL, no Rio
Grande do Sul. Apesar de ter sido a quinta individualmente mais votada em seu estado, com 129 mil votos, ela não se
elegeu, já que lá seu partido não conseguiu atingir o quociente eleitoral. Todos os votos obtidos pela candidata – e outros
dados aos demais candidatos e à legenda do PSOL – foram simplesmente “jogados fora”, como se tivessem sido anulados ou
deixados em branco.
GRÁFICO 3. Total de votos (%) dos partidos que não atingiram o quociente
eleitoral, por estado (eleições para a Câmara dos Deputados, 2014)
A linha escura mostra o percentual nacional (3%)

Um somatório simples dos votos dos partidos que não atingiram o quociente eleitoral nas eleições para a Câmara dos
Deputados em 2014 mostra um resultado surpreendente: apenas 3% do total de votos válidos foram desperdiçados em
âmbito nacional. O Gráfico 3 mostra que o percentual de votos de todos os partidos que não alcançaram o quociente
eleitoral somados foi relativamente baixo em muitos estados – apenas no Amapá, em Rondônia e no Mato Grosso o índice
ultrapassou os 10%. Nos dois maiores colégios eleitorais, o total de votos desperdiçados foi menor que o total nacional: 2,7%
em São Paulo e 0,9% em Minas Gerais.
Vimos que em estados com bancadas menores o quociente eleitoral é proporcionalmente muito alto, o que exige que os
partidos recebam uma votação expressiva para não ficar fora da distribuição de cadeiras. Mas em 2014 observamos que em
muitos estados com poucos representantes a taxa de votos perdidos foi pequena. No Tocantins, por exemplo, que elege oito
deputados e tem um quociente eleitoral de 12,5%, a taxa de votos desperdiçados foi de apenas 1,2%. Isso acontece porque a
coligação permite que os partidos juntem seus votos para ultrapassar a barreira do quociente eleitoral. Esse tema será
examinado no Capítulo 2 .
Em todas as eleições realizadas no planeta alguns partidos não recebem o mínimo de votos necessários para eleger um
deputado. Dessa maneira, sempre há alguns eleitores cujo voto não é aproveitado para fins de distribuição de cadeiras. Em
países que elegem deputados em circunscrições eleitorais (distritos) de um representante, como o Reino Unido, a taxa de
desperdício pode ser muito alta: se em um determinado distrito o mais votado se elege com 40%, por exemplo, o volume de
votos desperdiçados chega a 60%. A taxa de 3% de votos desperdiçados observada nas eleições de 2014 no Brasil é
provavelmente uma das menores do mundo. h
Passo 4. Distribuir as cadeiras entre os partidos
O artigo 45 da Constituição brasileira de 1988 estabelece que a Câmara dos Deputados será eleita pelo sistema
proporcional. Proporcional em relação a quê? Em relação à votação obtida pelos partidos/coligações. Para fazer a
distribuição de cadeiras entre os concorrentes é necessário lançar mão de uma fórmula matemática. A utilizada no Brasil
pressupõe duas fases. A primeira é a divisão dos votos dos partidos/coligações pelo quociente eleitoral: o número resultante
mostra quantas cadeiras cada um obterá; ou seja, a cada vez que um partido ultrapassa o quociente, ele conquista uma
cadeira.
As chances de que todas as cadeiras sejam ocupadas depois que é feita a divisão pelo quociente eleitoral são ínfimas, já
que o resultado da divisão quase nunca é exato, sobrando sempre alguns votos. Imagine, por exemplo, que um partido
obteve 73 mil votos e que o quociente eleitoral foi de 70 mil votos; 3 mil votos serão excedentes. Em uma distribuição, todos
os partidos terão seus excedentes. Assim, algumas cadeiras acabam não sendo ocupadas.
Vem então a segunda fase: as cadeiras não preenchidas na primeira fase – chamadas no meio político de “sobras” – são
ocupadas após uma conta mais complexa. O total de votos de cada partido é dividido pelo número de cadeiras que ele
obteve na primeira fase acrescido de 1. Um partido, por exemplo, que elegeu cinco deputados terá os votos totais divididos
por 6 (5 + 1). Essa conta é feita para todos os partidos. As cadeiras das sobras irão para os partidos com as maiores médias,
daí o nome pelo qual é conhecida a segunda fase de cálculo: sistema de maiores médias.
Passo 5. Preencher as cadeiras com os candidatos de cada partido
O último passo consiste em distribuir as cadeiras conquistadas pelos partidos/coligações entre os candidatos que
concorreram. Nessa etapa é utilizada a regra majoritária: as cadeiras são ocupadas por aqueles que receberam mais votos
em cada lista. Os nomes com votação subsequente na série ficam na suplência. Esse formato de eleição de deputados, em
que os candidatos de uma lista são escolhidos pelo voto dos eleitores e não previamente pelos dirigentes partidários, é
chamado pelos estudiosos de representação proporcional de lista aberta . i
No Brasil, como o que importa para a eleição de um candidato é a sua votação em relação a outros nomes que concorrem
pelo seu partido/coligação, é frequente que aconteçam disparidades muito acentuadas quando comparamos a votação final
dos eleitos. Esse fenômeno acontece com mais frequência quando um único candidato tem uma votação expressiva
(ultrapassando com seus votos o quociente eleitoral) e contribui para a eleição de candidatos que obtiveram muito poucos
votos. O caso mais extremo aconteceu nas eleições de 2002, quando o médico Vanderlei Assis, morador do Rio de Janeiro, foi
eleito deputado federal por São Paulo, pelo Prona, com 275 votos. Três dos seus colegas de bancada também tiveram
votações ínfimas: 382, 484 e 673 votos. Com esses números, os representantes de São Paulo teriam dificuldade para se
eleger até mesmo como vereador em algumas cidades brasileiras. O fato é que a eleição desses quatro deputados, e mais
um, eleito com 18.417 votos, foi possível pela excepcional votação conquistada pelo “puxador de legenda” Enéas Carneiro,
que recebeu 1.573.112 votos. Somente com sua votação Enéas ultrapassou o quociente eleitoral (280.297 votos) cinco vezes,
o que, além de garantir a sua vaga, permitiu que colegas de chapa também fossem eleitos.
Para o eleitor, acostumado com a lógica simples das eleições para cargos majoritários, é difícil entender que um candidato
seja eleito com tão poucos votos, enquanto outro, com mais votos, não se eleja. E essa visão é reforçada pelo modo como se
vota atualmente no país. Diante da urna eletrônica, o eleitor escolhe sucessivamente seus candidatos e pode ver a fotografia
de cada escolhido na tela. Ora, se ele vota para presidente, governador e senador e o candidato que tem mais votos é eleito,
por que a mesma regra não vale para deputados federais e estaduais? j
A falta de informação a respeito da natureza do sistema eleitoral em vigor no Brasil – ele é proporcional, e não uma
corrida em que todos os candidatos disputam entre si por algumas vagas – é o fundamento de outra crítica frequente: a ideia
de que os eleitos representam uma parcela reduzida dos eleitores, já que a grande maioria teria votado em candidatos que
não se elegeram. Algumas vezes o raciocínio vai mais longe e agrega ainda os eleitores que não foram votar e os que
anularam ou deixaram o voto em branco.
Precisamos fazer dois reparos a essa crítica. O primeiro é que, ao menos em 2014, o total de candidatos efetivamente
eleitos chega a 65% do total de votos nominais. Os suplentes desses deputados receberam 32% dos votos, e os candidatos
que concorreram por partidos que não atingiram o quociente eleitoral, apenas 3%. O segundo é que a métrica do sistema
proporcional é a eficiência em representar a lista de candidatos, e não os deputados individualmente. Nesse sistema,
sempre haverá algum grau de assimetria entre os votos de cada deputado eleito.
Um exemplo: a eleição de deputados federais no Rio de Janeiro em 2014
O Rio de Janeiro tem o terceiro maior eleitorado do país e a terceira maior bancada da Câmara dos
Deputados (46 representantes). Nas eleições de 2014, 865 candidatos concorreram por 32 partidos. Vinte
e três partidos coligaram-se em oito listas diferentes. Assim, dezessete listas concorreram (nove partidos
e oito coligações). O quadro geral das eleições fluminenses é apresentado na Tabela 1 . A primeira coluna
lista os partidos que concorreram sozinhos e as coligações. As duas colunas seguintes mostram,
respectivamente, o total e o percentual de votos conquistados.
É importante salientar que, quando comparamos a lista de partidos que participaram das coligações
para deputado federal no Rio de Janeiro e como estes partidos se comportaram na disputa presidencial,
observamos uma série de inconsistências. Na coligação composta por PMDB/PP/PSC/PSD/PTB, um partido
(PSC) tinha candidato próprio à Presidência – Pastor Everaldo –, outro partido (PTB) apoiou Aécio Neves,
e os outros três (PMDB, PP e PSD) apoiaram Dilma Rousseff. O PSB tinha candidato próprio à Presidência,
mas no Rio de Janeiro coligou-se a dois outros: o PT e o PCdoB, que pertenciam à coalizão de apoio a
Dilma. O PPS, apesar de participar da aliança que apoiou Marina Silva para presidente, coligou-se no
estado com dois partidos (PSDB e DEM) que nacionalmente participavam da aliança encabeçada por
Aécio Neves.
A legislação eleitoral define apenas que as coligações para cargos proporcionais devem ser “alinhadas”
com as realizadas para governador. k Assim, um partido que participa de uma aliança na disputa para
governo de estado tem duas opções na eleição de deputado federal: participar de uma coligação que
envolva outros partidos da própria coligação para governador, ou não se coligar. Os partidos não podem
fazer alianças “cruzadas” nos estados, ou seja, não podem se coligar com um partido para governador e,
na disputa para deputado federal, aliar-se a um partido que faz parte de coligação que apoie outro
candidato a governador.
TABELA 1. Resultado das eleições para deputado federal no Rio de Janeiro (2014)
Partidos e Votos % de Cadeiras eleitas pelo Cadeiras eleitas pelas maiores Total de % de
coligações votos quociente eleitoral médias (sobras) cadeiras cadeiras
PMDB/PP/PSC/PSD/PTB 2.760.181 36,0 16 3 19 41,4
PR/Pros 1.232.315 16,1 7 1 8 17,4
PT/PSB/PCdoB 988.338 12,9 5 2 7 15,2
PSOL 531.415 6,9 3 – 3 6,5
PSDB/PPS/DEM 401.119 5,2 2 – 2 4,3
PRB 391.912 5,1 2 – 2 4,3
SD/PSL 362.622 4,7 2 – 2 4,3
PDT 227.702 3,0 1 – 1 2,2
PSDC/PMN/PTC 188.337 2,5 1 – 1 2,2
PRP/PRTB/PPL 174.062 2,3 1 – 1 2,2
PHS/PTN 142.844 1,9 – – – –
PEN 101.516 1,3 – – – –
PTdoB 77.477 1,0 – – – –
PV 70.945 0,9 – – – –
PSTU 13.881 0,2 – – – –
PCB 7.305 0,1 – – – –
PCO 1.467 0,0 – – – –
7.673.438 100,0 40 6 46 100,0
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral.
Nas eleições para governador do Rio de Janeiro, por exemplo, quatro partidos (PT, PCdoB, PSB e PV)
apoiaram Lindbergh Farias, o candidato do PT. Na Tabela 1 podemos observar que, na disputa para
deputado federal, três partidos aliaram-se (PT, PCdoB e PSB) e um deles (PV) concorreu sozinho. O
candidato a governador Luiz Fernando Pezão foi apoiado por dezessete partidos, que para deputado
federal apresentaram sete listas diferentes: cinco coligações (PMDB/PP/PSC/PTB/PSD; PSDB/PPS/DEM;
SD/PSL; PSDC/PMN/PTC; PHS/PTN) e mais dois partidos (PEN e PDT) que concorreram sozinhos. l
Esse é um exemplo claro de uma premissa curiosa da lei sobre as coligações: embora os deputados
federais sejam eleitos para exercer seu mandato na esfera nacional, o “alinhamento” previsto pela
legislação é definido no âmbito da política estadual.
Passo 1. Jogar fora os votos nulos e em branco
Em 2014, 12.134.443 eleitores estavam inscritos para votar no Rio de Janeiro. Compareceram às urnas
9.693.862 pessoas – uma taxa de comparecimento de 83%, ou, como é costume dizer no Brasil, uma taxa
de abstenção de 17%. A taxa de votos inválidos na disputa para a Câmara dos Deputados no estado foi de
21%, a mais alta do Brasil naquela eleição: 929.016 votos em branco e 1.091.408 votos nulos. Eliminando
as abstenções e os votos inválidos, chegamos ao total de 7.673.438 votos válidos.
Passo 2. Somar os votos em candidatos aos votos de legenda de um partido (ou coligação)
Apenas 8% dos eleitores fluminenses votaram na legenda. A segunda coluna da Tabela 1 mostra a votação
final obtida pelos partidos e coligações, ou seja, o somatório de votos de legenda e nominais de cada uma
das listas.
Um fato a ser destacado é que, quando o eleitor vota na legenda de um partido que está coligado, esse
voto não vai especificamente para um candidato do partido escolhido. Na prática, o voto ajuda apenas a
coligação a obter mais votos. Um eleitor de Marina Silva, por exemplo, que votou na legenda do PSB para
deputado federal acabou ajudando a eleger deputados do PT e do PCdoB, e vice-versa. Voltarei a este
tema no Capítulo 2 .
Passo 3. Calcular o quociente eleitoral e eliminar os votos de alguns partidos
O quociente eleitoral na disputa para deputado federal no Rio de Janeiro em 2014 foi de 166.813 votos
(7.673.438 ÷ 46). Oito partidos (dois deles coligados) obtiveram menos do que esse patamar de votos:
PHS, PTN, PEN, PTdoB, PV, PSTU, PCB, PCO; juntos, eles receberam apenas 5,4% dos votos. Esses oito
partidos foram eliminados e não puderam participar da distribuição de cadeiras.
Observe que, entre os oito partidos que concorreram sozinhos, apenas três foram bem-sucedidos.
Coligar-se aumenta as chances de um partido ultrapassar a barreira do quociente eleitoral. Se PEN e
PTdoB, por exemplo, tivessem concorrido juntos, eles ultrapassariam o quociente e elegeriam um
deputado. Já deve ter ficado claro para o leitor por que a coligação é tão utilizada pelos partidos
brasileiros.
Passo 4. Distribuir as cadeiras entre os partidos
Os votos de cada partido são divididos pelo quociente eleitoral. O resultado da divisão é o total de
cadeiras que o partido receberá, inicialmente. Por exemplo, a coligação PT, PSB e PCdoB obteve 988.388
votos, o que, dividido pelo quociente, dá 5,9; ou seja, a coligação elegeu cinco deputados e esteve muito
próxima de eleger o sexto. O resultado da divisão de cada um dos partidos pelo quociente é apresentado
na quarta coluna da Tabela 1 . Quarenta cadeiras são preenchidas dessa maneira. As últimas seis (as
sobras) são preenchidas pelo sistema de maiores médias.
Após esse passo, percebemos com mais clareza por que o sistema eleitoral usado na eleição de
deputados é chamado de representação proporcional. Observamos uma razoável simetria entre a votação
de cada partido/coligação e a representação parlamentar obtida por eles. A comparação da terceira
coluna (percentual de votos) com a sétima coluna (percentual de cadeiras) da Tabela 1 é ilustrativa. O
PSOL, por exemplo, com 6,9% dos votos, ficou com 6,5% das cadeiras.
Passo 5. Preencher as cadeiras com os candidatos de cada partido
O último passo é saber quais candidatos de cada lista ficarão com as cadeiras obtidas. Como vimos, o
Brasil utiliza um sistema majoritário para esse fim: as cadeiras são ocupadas pelos candidatos mais
votados de cada lista. Para ilustração, apresento os resultados de duas coligações, encabeçadas por PMDB
e PT − que para a Presidência concorreram como uma chapa única.
TABELA 2. Votação dos candidatos da coligação PMDB/PP/PSC/PTB/PSD para deputado federal

(Rio de Janeiro, 2014)
Candidato Partido Situação Votos
Jair Bolsonaro PP eleito pelo quociente eleitoral 464.572
Eduardo Cunha PMDB eleito pelo quociente eleitoral 232.708
Leonardo Picciani PMDB eleito pelo quociente eleitoral 180.741
Pedro Paulo PMDB eleito pelo quociente eleitoral 162.403
Marco Antônio Cabral PMDB eleito pelo quociente eleitoral 119.584

Felipe Bornier PSD eleito pelo quociente eleitoral 105.517
Sóstenes Cavalcante PSD eleito pelo quociente eleitoral 104.697
Washington Reis PMDB eleito pelo quociente eleitoral 103.190
Júlio Lopes PP eleito pelo quociente eleitoral 96.796
Índio da Costa PSD eleito pelo quociente eleitoral 91.523
Cristiane Brasil PTB eleita pelo quociente eleitoral 81.817
Simão Sessim PP eleito pelo quociente eleitoral 58.825
Celso Pansera PMDB eleito pelo quociente eleitoral 58.534
Sergio Zveiter PSD eleito pelo quociente eleitoral 57.587
Arolde de Oliveira PSD eleito pelo quociente eleitoral 55.380
Alexandre Serfiotis PSD eleito pelo quociente eleitoral 48.879
Wanderley de Oliveira PTB eleito pelas maiores médias (sobras) 48.874
Soraya dos Santos PMDB eleito pelas maiores médias (sobras) 48.204
Fernando Jordão PMDB eleito pelas maiores médias (sobras) 47.188
Marcos Mendes PMDB suplente 45.581
Walney da Rocha PTB suplente 43.656
Celso Jacob PMDB suplente 36.614
Laura Carneiro PTB suplente 34.550
José Nalin PMDB suplente 31.281
Outros (64 nomes) Diversos suplentes 279.527
Votos na legenda 121.953
Total de votos 2.760.181
A coligação PMDB/PP/PSC/PTB/PSD apresentou uma lista com 85 nomes. A Tabela 2 mostra apenas os
dezesseis eleitos e os cinco primeiros suplentes. O fundamental para um candidato nesse sistema eleitoral
é chegar na frente de seus colegas de lista, não importando o partido a que cada um deles pertença. Jair
Bolsonaro (PSC), o candidato mais votado da coligação, teve 2,7 vezes o quociente eleitoral. Caso seu
partido tivesse saído sozinho, somente com seus votos Bolsonaro teria ajudado a eleger mais um nome (e
provavelmente ainda outro nas sobras). Contudo, como seu partido estava coligado, seus votos
contribuíram para a eleição de nomes de outras legendas.
Vale a pena destacar que, entre os partidos que compunham a chapa encabeçada pelo PMDB, apenas o
PTB não participava formalmente da coalizão de apoio à candidatura de Dilma Rousseff à Presidência. Ou
seja, todos os outros deputados foram formalmente eleitos para depois garantir apoio ao governo petista
na Câmara dos Deputados. Mas, diante da trajetória que alguns dos eleitos percorreram um ano e meio
após as eleições, é impossível não reparar no abismo, que com frequência observamos no Brasil, entre o
processo de escolha de representantes e o comportamento parlamentar. Entre os dezesseis deputados
eleitos na coligação, apenas dois (ambos do PMDB) votaram contra o acolhimento da denúncia do
impeachment de Dilma Rousseff na Câmara dos Deputados: Leonardo Picciani, que se tornara líder do
governo com forte apoio do Planalto, e Celso Pansera, último ministro da Ciência e Tecnologia do governo
Dilma. Eduardo Cunha − e é bom não esquecer que ele também foi eleito pelo PMDB, que participava da
coalizão nacional com o PT − se tornaria o presidente da Câmara dos Deputados mais hostil a um chefe
do Executivo da história da República e figura central do processo de impedimento da presidente Dilma.
A coligação composta por PT, PCdoB e PSB lançou setenta candidatos e elegeu sete. O resultado final é
apresentado na Tabela 3 . Uma diferença fundamental é que os candidatos da coligação petista obtiveram
em média votações muito menores que os da lista do PMDB. O mais votado, Alessandro Molon, com
87.003 votos, teria chegado em décimo primeiro lugar se estivesse na coligação pemedebista. Mas, apesar
de receber menos votos nominais, a coligação PT/PCB/PSB obteve mais votos de legenda (207.349 votos),
número que ultrapassou o quociente eleitoral e serviu para eleger um deputado.
TABELA 3. Votação dos candidatos da coligação PT-PCdoB-PSB

para deputado federal (RJ, 2014)
Candidato Partido Situação Votos
Alessandro Molon PT eleito pelo quociente eleitoral 87.003
Glauber Braga PSB eleito pelo quociente eleitoral 82.236
Jandira Feghali PCdoB eleita pelo quociente eleitoral 68.531
Francisco D’Angelo PT eleito pelo quociente eleitoral 52.809

Luiz Sergio PT eleito pelo quociente eleitoral 48.903
Benedita da Silva PT eleita pelo quociente eleitoral 48.163
Fabiano Horta PT eleito pelas maiores média (sobras) 37.989
Wadih Damous PT suplente 37.814
Dilson Drumond PSB suplente 35.463
Jorge Bittar PT suplente 30.592
Marcelo Sereno PT suplente 24.628
Marcus Pinto PT suplente 21.598
Outros (58 nomes) Diversos suplentes 205.260
Votos de legenda 207.349
Total de votos 988.338
Fabiano Horta, o último candidato a ser eleito na coligação PT/PCdoB/PSB, recebeu 37.989 votos,
número inferior ao obtido por dois suplentes da lista encabeçada pelo PMDB. Dito de outra maneira: se
Horta tivesse concorrido pela coligação pemedebista não teria sido eleito e ficaria como terceiro suplente.
Essa distorção é apontada por muitos como uma das principais falhas do sistema eleitoral brasileiro e
sugere a pergunta que dá título a este capítulo: por que alguns deputados são eleitos com menos votos do
que outros candidatos, que não se elegem?
A resposta é simples: o sistema proporcional de lista, na versão utilizada no Brasil, pode apenas
“prometer” que cada lista terá uma representação próxima aos seus votos. O número de votos de cada
deputado depende de uma série de fatores: o sucesso eventual de alguns nomes que se tornam puxadores
de legenda, o padrão de disputa entre os candidatos de uma lista e o total de votos de legenda.
b A urna eletrônica já havia sido utilizada em todo o território nacional nas eleições de 2000 para prefeito e vereadores.
c A representação proporcional é utilizada no país desde 1945. Antes dela, muitos sistemas eleitorais foram empregados nas eleições
realizadas entre 1824 e 1934. Para a descrição desses sistemas eleitorais, ver Nicolau, 2012a.
d A confusão provavelmente deriva de uma leitura incorreta de dois artigos do Código Eleitoral. No artigo 222 lemos que “é anulável a
votação quando viciada de falsidade, fraude, coação, interferência do poder econômico, desvio ou abuso do poder de autoridade em desfavor
da liberdade do voto, ou emprego de processo de propaganda ou captação de sufrágios vedado por lei”. O artigo 224 diz que, se mais de 50%
forem assim anulados, teremos novas eleições. Ou seja, existe uma distinção entre votos anulados (quando há fraude ou interferência do
poder econômico) e votos nulos.
e Nas eleições de 2014 concorreram 32 partidos. Apenas os dezoito partidos que obtiveram mais de 1% estão presentes no Gráfico 2 .
f Nas eleições de 1998, nas cidades que utilizaram a urna eletrônica, observou-se um percentual muito mais alto de votos na legenda que nas
cidades que votaram em cédula de papel. Os dados são consistentes com a hipótese de que houve erro por parte dos eleitores. Como o
número do voto para presidente é o mesmo da legenda do partido, inúmeros eleitores teriam votado na legenda para deputado acreditando
que votavam no candidato a presidente (ver Zucco Jr. e Nicolau, 2015). Esse efeito não pôde ser observado em 2014, já que a primeira
escolha do voto foi para deputado estadual.
g O número de cadeiras de cada distrito eleitoral, ou seja, da circunscrição onde os votos são contados para fins de distribuição de cadeiras, é
o fator decisivo de um sistema eleitoral (ver Taagepera e Shugart, 1989, p.112-25).
h Não conheço estudos que tenham utilizado os votos desperdiçados num distrito para avaliar a eficácia dos sistemas eleitorais. Meu
comentário deriva do conhecimento das regras eleitorais de outras democracias: número de cadeiras dos distritos regionais, existência de
cláusulas de barreira e fórmulas eleitorais (ver Nicolau, 2012).
i Os sistemas proporcionais têm dois principais modelos de lista. No modelo de lista fechada os partidos ordenam os candidatos antes do
pleito, e o eleitor já sabe de antemão a posição de cada candidato. Se um partido elege, por exemplo, três cadeiras, entram os três que foram
escolhidos pelo partido para ficar nas três primeiras posições. (No sistema de lista fechada usado na Espanha e em Portugal, por exemplo, os
eleitores votam apenas na legenda.) Em contraste, no modelo de lista aberta o partido apresenta a lista de nomes, mas são os eleitores que
definem quais nomes serão eleitos. O Brasil utiliza a versão de lista aberta da representação proporcional desde 1945, o que faz com que
sejamos o país que adota essa modalidade de sistema eleitoral há mais tempo. Especificamente sobre essa dimensão do sistema eleitoral
brasileiro, ver Samuels, 1997; Nicolau, 2006.
j Nem mesmo a Justiça Eleitoral contribui para que os eleitores entendam que seu voto é agregado ao de outros candidatos do mesmo
partido/coligação. Nas eleições de 2016 pude observar que, na seção eleitoral, a lista de vereadores era disposta em ordem alfabética,
independentemente do partido, e não segmentada por legenda/coligação.
k Em quatro das eleições para presidente simultâneas às do Congresso (1994, 1998, 2010 e 2014) predominou o alinhamento com as alianças
para governador. Em duas (2002 e 2006) vigorou a chamada regra da verticalização dos votos, que proibia que partidos coligados nas
disputas para presidente se aliassem, nos estados, a partidos de coligações adversárias. A verticalização foi implementada por decisão da
Justiça Eleitoral e foi derrubada por uma emenda constitucional (ver Marchetti, 2013, p.53-88).
l A lista completa das alianças para governador do Rio de Janeiro em 2014 envolveu 28 partidos. Dezessete legendas apoiaram o candidato
eleito, Luiz Fernando Pezão: PMDB, PP, PSC, PTB, PSL, PPS, PTN, DEM, PSDC, PHS, PMN, PTC, PRP, PSDB, PEN, PSD e SD. Três partidos
apoiaram Anthony Garotinho (PR, PTdoB e Pros). A aliança do candidato Lindbergh Farias contou com quatro partidos (PT, PV, PSB e PCdoB).
Quatro partidos apresentaram candidatos sem estarem coligados (PRB, PSOL, PSTU e PCB).
2. Por que o voto em um candidato liberal ajudou a eleger uma deputada
comunista?
O PT NÃO CONSEGUIU ELEGER sequer um deputado federal em Pernambuco no pleito de 2014. O fato
surpreendeu o meio político, já que em todas as eleições, desde 1994, o partido vinha tendo pelo menos
um representante no estado. Uma possível explicação para o insucesso do PT pernambucano é que o PSB
– legenda que elegeu o governador e venceu a disputa presidencial no primeiro turno no estado – teria
“roubado” os votos petistas. De fato, o PT perdeu votos, caindo de 15,3% em 2010 para 8,6% em 2014.
Mas uma conta simples indica que alguma coisa parece estar errada nessa explicação. O estado tem 25
cadeiras na Câmara dos Deputados. Assim, um partido deve obter 4% (100/25) dos votos para eleger
alguém. Com os 8,6% que obteve, o PT deveria ter feito pelo menos dois deputados federais. O que
explicaria o mistério do desaparecimento das cadeiras do partido?
Em 2014, o PT coligou-se com outros cinco partidos (PTB, PSC, PDT, PRB e PTdoB) na disputa para uma
vaga de deputado federal em Pernambuco. No Capítulo 1 , vimos que os partidos de uma coligação são
considerados uma única lista para fins de distribuição das cadeiras. A coligação da qual o PT fazia parte
elegeu seis representantes, com a seguinte distribuição por partido: quatro do PTB, um do PSC e um do
PDT. O insucesso do PT explica-se porque nenhum dos seus nomes conseguiu chegar entre os seis
primeiros da lista de candidatos apresentados pela coligação.
Na prática, os votos dados pelos eleitores aos candidatos e à legenda do PT acabaram servindo para
eleger nomes de outros partidos da coligação. Diga-se de passagem, o mesmo aconteceu com os eleitores
do PSC e do PTdoB. Meses depois, o fracasso eleitoral do PT em Pernambuco assumiria um contorno mais
dramático quando o deputado Jorge Real (PTB) – um dos seis eleitos na coligação – votou a favor do
acolhimento do processo de impedimento da presidente Dilma.
Vejamos com mais detalhes outros resultados das eleições para deputado federal em Pernambuco em
2014. A Tabela 4 mostra o percentual de votos e de cadeiras obtidos pelos partidos que concorreram no
estado. O primeiro aspecto que chama atenção é o uso quase universal das coligações – dos 31 partidos
que concorreram, apenas dois (PCB e PSTU) não se coligaram. Assim, só seis listas (quatro coligações e
dois partidos) disputaram as cadeiras. Como podemos observar na primeira coluna, todas as coligações
pernambucanas foram batizadas com nomes especiais.
Outro aspecto a destacar é a miscelânea ideológica das coligações. A maior delas, a Frente Popular por
Pernambuco, contou com a participação de quinze partidos, que participaram de diferentes alianças na
disputa presidencial. Para ficar com três exemplos: o PCdoB apoiou Dilma Rousseff, o DEM apoiou Aécio
Neves e o PSB era o partido de Marina Silva.
TABELA 4. Percentual de votos e cadeiras dos partidos,

eleições para Câmara dos Deputados (Pernambuco, 2014)
Coligação Partidos % de votos % de cadeiras Diferença entre % de votos Total de cadeiras
e % de cadeiras
Frente Popular de Pernambuco PSB 27,6 32,0 4,4 8
PSDB 9,2 12,0 2,8 3
PP 8,6 4,0 −4,6 1
PR 6,3 8,0 1,7 2
PMDB 5,3 4,0 −1,3 1
PCdoB 2,9 4,0 1,1 1
PSD 2,3 4,0 1,7 1
DEM 2,1 4,0 1,9 1
SD 1,6 – −1,6 –
PV 0,5 – −0,5 –
PPS 0,9 – −0,9 –
Pros 0,2 – −0,2 –
PPL 0,2 – −0,2 –
PTC 0,0 – – –
PEN 0,0 – – –
Pernambuco Vai Mais Longe PTB 10,4 16,0 5,6 4
PT 8,6 – −8,6 –
PDT 3,1 4,0 0,9 1

PSC 2,4 4,0 1,6 1
PRB 1,7 – −1,7 –
PTdoB 0,1 – −0,1 –
Juntos pelo Imposto Único PSL 2,2 – −2,2 –
PHS 1,8 4,0 2,2 1
PRP 0,6 – −0,6 –
PRTB 0,4 – −0,4 –
PSDC 0,2 – −0,2 –
PTN 0,2 – −0,2 –
Mobilização por Poder Popular PSOL 0,4 – −0,4 –
PMN 0,2 – −0,2 –
PCB 0,2 – −0,2 –
PSTU 0,1 – −0,1 –
Total 100 100 0,0 25
A composição da Frente Popular por Pernambuco é um excelente exemplo de como se dá o processo de

transferência de votos entre os partidos coligados no sistema eleitoral brasileiro. Um eleitor liberal, ao
votar no DEM, acabou ajudando a eleger uma deputada comunista (PCdoB). E vice-versa. Os
representantes eleitos foram Luciana Santos (PCdoB) e Mendonça Filho (DEM). Ambos teriam papel
fundamental nos debates políticos da legislatura para a qual foram eleitos. A deputada Luciana Santos foi
escolhida presidente nacional do seu partido em 2015 e se destacaria como uma das mais importantes
defensoras do governo de Dilma Rousseff. Já o deputado Mendonça Filho figurou como um dos principais
defensores do processo do impeachment, assumindo, a seguir, o Ministério da Educação do governo
Michel Temer.
Três listas conseguiram ultrapassar o quociente eleitoral (4% dos votos) na disputa para deputado
federal em Pernambuco. Mas PCB, PSTU, PSOL e PMN, estes dois últimos coligados, não se qualificaram
para receber uma cadeira. No entanto, se examinarmos com mais atenção a Tabela 4 , veremos que seis
partidos elegeram deputados com votações abaixo do quociente eleitoral: PDT (3,1%), PCdoB (2,9%), PSC
(2,4%), PSD (2,3%), DEM (2,1%) e PHS (1,8%). Esse dado ganha ainda mais relevância se lembrarmos
que o PT, com 8,6%, ultrapassou duas vezes os quociente eleitoral, mas não fez nenhum deputado.
Quando comparamos a votação e as cadeiras dos partidos encontramos outros resultados esdrúxulos. O
PR, com 6,3% dos votos, elegeu dois deputados, enquanto o PP, com votação superior (8,6%), elegeu
apenas um. O PSL, o partido mais votado da coligação Juntos pelo Imposto Único, perdeu a cadeira para o
segundo mais votado, o PHS. Com votações praticamente iguais, o PSDB (9,2%) e o PP (8,6%) elegeram
um número discrepante de cadeiras: o primeiro entrou com três deputados e o segundo, com apenas um –
mais uma vez vale a pena trazer o caso do PT à comparação, já que com 8,6% de votos o partido está no
mesmo patamar que os outros dois.
Os resultados das eleições para deputado federal em Pernambuco em 2014 mostram como as
coligações podem produzir resultados insólitos quando comparamos os votos e a representação dos
partidos: legendas com votações semelhantes podem ficar com um número diferente de cadeiras; um
partido que se apresenta sozinho necessita ultrapassar o quociente eleitoral para eleger um deputado,
enquanto outro que se coliga pode eleger um deputado com votação abaixo do quociente eleitoral; o
partido mais votado da coligação pode não eleger um deputado, enquanto outro, menos votado, é bem-
sucedido. 1
Será que os eleitores sabem que as coligações podem gerar esses efeitos negativos sobre a
representação partidária? Numa enquete com a turma de graduação em Ciências Sociais da UFRJ,
nenhum estudante sabia como são contados os votos de uma coligação. Se eles, que são bem informados e
acompanham a política, não sabem, suspeito que este seja um tema praticamente desconhecido dos
cidadãos brasileiros.
O fato é que os eleitores não recebem informações claras sobre a composição das coligações partidárias
ao longo da campanha eleitoral. A legislação não exige que, em sua propaganda eleitoral, o candidato a
deputado federal (ou estadual) liste os partidos de sua coligação; apenas quando existe referência ao
governador é necessário listar as legendas da coligação. Na propaganda do horário eleitoral gratuito, os
candidatos são apresentados em segmentos partidários, e somente os eleitores mais atentos devem se dar
conta de que alguns desses partidos formam uma coligação.
O uso generalizado das coligações nas eleições de 2014
Algumas democracias que utilizam a representação proporcional – Bélgica, Holanda, Suíça, Finlândia e
Israel – permitem que os partidos se coliguem para fins de distribuição de cadeiras. Mas há algumas
diferenças fundamentais em comparação com a prática das coligações no Brasil. A primeira delas é que
um número relativamente reduzido de partidos costuma se coligar, e quase sempre a aliança se dá com
partidos ideologicamente próximos. A segunda é que as coligações são decididas nacionalmente, e os
partidos concorrem juntos em todas as regiões do país. m
No Brasil, as coligações para deputado federal e estadual são celebradas no âmbito estadual. Assim, os
dirigentes dos partidos nos estados têm autonomia para decidir se querem concorrer sozinhos ou
coligados, e quais serão seus eventuais parceiros. Desse modo, partidos adversários na disputa
presidencial frequentemente se aliam na disputa para uma cadeira de deputado federal, como observamos
no caso de Pernambuco e do Rio de Janeiro (Capítulo 1 ). As incongruências entre as alianças feitas nos
dois níveis são um elemento de confusão: o voto em determinada lista conta na mesma medida para
partidos que serão aliados e antagônicos ao futuro presidente da República.
As coligações foram permitidas durante o período 1946-64 e amplamente utilizadas pelos partidos,
sobretudo de 1950 em diante. O Regime Militar proibiu-as nas disputas tanto para o Executivo como para
o Legislativo, entre outras mudanças que implementou na legislação eleitoral. Com a redemocratização,
as coligações passaram a ser permitidas e amplamente utilizadas pelos partidos.
Como já vimos, um partido tem três estratégias possíveis em uma disputa eleitoral no Brasil: não
apresentar candidato, concorrer sozinho e coligar-se com outras legendas. O Gráfico 4 mostra a opção
feita pelos principais partidos na disputa para a Câmara dos Deputados nas eleições de 2014. Um aspecto
que chama atenção é o uso generalizado das coligações. O único partido que não seguiu majoritariamente
essa opção foi o PSOL, que concorreu sozinho em quinze estados. Quatro partidos (PSDB, PSD, DEM e
PPS) coligaram-se em todos os estados nos quais entraram na disputa, e outros cinco (PP, PR, SD, Pros e
PCdoB) concorreram sozinhos em um único estado. PDT e PSC concorreram sozinhos em dois estados;
PMDB e PV, em três estados; e PT e PSB, em quatro estados.
Quanto mais amplo for o uso das coligações, maior a probabilidade de observarmos distorções na
representação dos partidos. O uso generalizado das coligações em 2014 produziu uma situação extrema
em seis unidades da Federação. Em cinco estados (Alagoas, Amapá, Rondônia, Roraima e Sergipe) e no
Distrito Federal, nenhum partido conseguiu eleger mais de um representante, ou seja, cada cadeira ficou
com um partido. Em Alagoas, por exemplo, as nove cadeiras do estado foram ocupadas por nove
diferentes partidos, que participaram de três coligações. Esse caso extremo, de haver oito ou nove
cadeiras ocupadas por diferentes partidos, é incomum não só na história das eleições no Brasil como
também na de outras democracias.
GRÁFICO 4. Coligações nos estados por partido,

Câmara dos Deputados (eleições de 2014)

O uso generalizado de coligações pelos partidos se refletiu no perfil da Câmara dos Deputados eleita
em 2014. Entre os 513 deputados federais, apenas 58 foram eleitos por partidos que se apresentaram
sozinhos nas eleições, sendo que mais da metade deles (28) em São Paulo, estado com o maior número de
partidos concorrendo sozinhos (ver Gráfico 4 ).
Por que os partidos têm preferido fazer coligações a lançar sozinhos seus candidatos? Uma primeira
razão relaciona-se a uma regra do sistema eleitoral em vigor no Brasil: como vimos no Capítulo 1 , o
quociente eleitoral funciona como uma barreira nas eleições para deputado e vereador. Se um partido não
consegue ultrapassá-la, ele não pode disputar as cadeiras. Isso significa que, na prática, seus votos terão
o mesmo destino dos votos nulos e em branco. Nos estados com menor representação, sobretudo naqueles
em que o quociente é maior (ver Anexo 1 ), são reduzidas a chances de que os menores partidos elejam
um deputado. Assim, a coligação é a melhor saída para “fugir” dos efeitos de barreira do quociente e não
ficar de fora na distribuição das cadeiras.
A segunda razão está associada às negociações feitas pelos dirigentes partidários na disputa para o
governo de estado. Os partidos que apresentam candidatos a governador têm um interesse especial em
fazer alianças com outras legendas, sobretudo porque o tempo do horário eleitoral gratuito dos partidos
se soma. A cada partido agregado na aliança, maior é o tempo de TV para o candidato ao governo do
estado. n Na barganha para a participação na chapa para o Executivo, os partidos que pretendem lançar
candidatos muitas vezes oferecem em troca a participação na lista de deputados federais e deputados
estaduais. Essa é uma das possíveis explicações de por que os partidos grandes (que teriam bem mais a
perder) aceitam fazer coligação para o Legislativo com partidos bem menores.
As coligações realmente beneficiam os pequenos partidos?
Apesar dos resultados imprevisíveis produzidos pelas coligações, há uma avaliação no meio político e
entre os estudiosos do sistema eleitoral brasileiro de que elas favorecem os pequenos partidos. A razão é
simples: eles “pegariam carona” na votação das grandes legendas e conseguiriam eleger representantes
mesmo não atingindo o quociente eleitoral.
Observando com atenção a Tabela 4 , veremos que há casos em que acontece justamente o contrário: os
maiores partidos é que se beneficiaram dos votos dos pequenos. O SD e o PPS, por exemplo, que
participaram da coligação Frente Popular de Pernambuco, não elegeram nenhum representante e
acabaram contribuindo com seus votos para a eleição de deputados de partidos maiores. Portanto, os
grandes partidos também podem se beneficiar da transferência do voto dos pequenos.
Se as coligações fossem proibidas, quem se beneficiaria, os grandes ou pequenos partidos? Será que
teríamos menos partidos representados na Câmara dos Deputados? É impossível saber como ficaria a
distribuição de cadeiras do Legislativo se outra fórmula eleitoral estivesse em vigor, já que, nesse caso,
eleitores e dirigentes partidários provavelmente tomariam decisões diferentes das que tomam atualmente.
De qualquer modo, podemos ter uma pista dos efeitos da regra vigente fazendo uma simulação com os
dados das eleições de 2014.
Para observar como ficaria a distribuição de cadeiras se outra fórmula fosse utilizada, selecionei os
resultados das eleições para deputado federal em Pernambuco, em 2014. o Para fazer a simulação,
orientei-me por duas escolhas. A primeira foi tomar os partidos, e não as coligações, como unidade de
distribuição das cadeiras. A segunda foi permitir que os partidos que não atingiram o quociente eleitoral
pudessem também ter acesso às cadeiras das sobras. Ou seja, a simulação mostra a distribuição de
cadeiras numa situação hipotética em que as coligações estariam proibidas, mas os partidos poderiam
disputar as sobras, mesmo não tendo atingido o quociente eleitoral. p A Tabela 5 mostra o resultado.
Na quinta coluna observamos o número de cadeiras obtidas pelos partidos nas eleições de 2014 e na
sexta coluna como ficaria a distribuição caso o método proposto estivesse em vigor. A comparação entre
as duas colunas mostra alguns resultados interessantes. O total de partidos que elegeriam deputados
passaria de doze para nove; o PT – o grande prejudicado nas eleições de 2014 no estado – elegeria três
deputados, e quatro partidos (PSC, PSD, DEM e PHS) perderiam seus representantes. Uma diferença
fundamental é que as cadeiras da simulação são ocupadas em ordem decrescente, de acordo com a
votação dos partidos. Com o novo método é impossível que um partido menos votado obtenha uma cadeira
antes de outro com maior número de votos.
TABELA 5. Cadeiras obtidas pelos partidos nas eleições para Câmara dos
Deputados, Pernambuco, 2014 (eleições e simulação com novo método)*
Partido Votos % de votos (1) Número de cadeiras (2) Número de cadeiras Diferença entre (2) e (1)
nas eleições de 2014 com novo método*
PSB 1.238.051 27,62 8 9 +1
PTB 465.366 10,38 4 3 −1
PSDB 413.047 9,21 3 3 0
PT 384.699 8,58 – 3 +3
PP 383.674 8,56 1 2 +1
PR 281.583 6,28 2 2 0
PMDB 236.048 5,27 1 1 0
PDT 138.156 3,08 1 1 0
PCdoB 129.290 2,88 1 1 0
PSC 107.856 2,41 1 – −1
PSD 104.370 2,33 1 – −1
PSL 97.144 2,17 – – –
DEM 92.547 2,06 1 – −1
PHS 80.710 1,80 1 – −1
Outros 330.686 7,38 – – –
Total 4.483.227 100 25 25 –
* A simulação distribuiu as cadeiras tomando os votos (e não as coligações) como unidade e permitiu que os partidos que não atingiram o
quociente eleitoral disputassem as cadeiras das sobras.
TABELA 6. Cadeiras obtidas pelos partidos nas eleições para a Câmara dos
Deputados em 2014 (eleições e simulação com proibição de coligação)*
Partido % de votos nas eleições de (1) Número de (2) Número de Diferença entre (2) e
2014* cadeiras cadeiras (1)
nas eleições de com novo método
2014
PT 14,0 69 91 +22
PMDB 11,1 65 78 +13
PSDB 11,1 54 62 +8
PSB 6,5 34 39 +5
PP 6,4 38 39 +1
PSD 6,2 36 35 −1
PR 5,8 34 29 −5
PRB 4,6 21 17 −4
DEM 4,2 21 19 −2
PTB 4,0 25 19 −6
PDT 3,6 20 17 −3
SD 2,7 15 10 −5
PSC 2,5 13 10 −3
PV 2,1 8 7 −1
Pros 2,0 11 9 −2
PCdoB 2,0 10 7 −3
PPS 2,0 10 7 −3
PSOL 1,8 5 6 +1
PHS 1,0 5 1 −4
PRP 0,8 3 1 −2
PSL 0,8 1 3 +2
PTdoB 0,8 1 2 +1
PTN 0,7 4 1 −3
PEN 0,7 2 1 −1
PMN 0,5 3 – −3
PSDC 0,5 2 1 −1
PRTB 0,5 1 2 +1
PTC 0,4 2 – −2
Outros 0,7 – – –
Total de partidos – 28 26 –
representados
* A simulação distribuiu as cadeiras tomando os votos (e não as coligações) como unidade e permitiu que os partidos que não atingiram o
quociente eleitoral disputassem as cadeiras das sobras.
Como ficaria a distribuição das cadeiras de toda a Câmara dos Deputados nas eleições de 2014 se o
mesmo método fosse empregado em todos os estados? A Tabela 6 mostra os resultados do exercício para
todo o país, usando as mesmas regras empregadas para simular os resultados de Pernambuco. A
comparação entre os resultados das urnas (coluna 3) e a distribuição feita com uso da nova regra (coluna
4) revela que, se substituíssemos o sistema atual por outro que não produzisse as mesmas distorções, o
número total de partidos na Câmara dos Deputados praticamente não se modificaria em 2014, passando
de 28 para 26. Mas a representação de todos os partidos seria alterada. A principal mudança aconteceria
com o PT, que conquistaria 22 cadeiras a mais – o que mostra que o partido foi o maior prejudicado ao
fazer uso das coligações em diversos estados. Observamos ainda que a utilização de uma fórmula mais
proporcional ampliaria a representação dos outros três partidos mais votados: PMDB, PSDB e PSB. Os
quatro maiores partidos ficariam com 48 cadeiras a mais. Por outro lado, praticamente todas as outras
legendas perderiam deputados. Os maiores perdedores seriam o PTB, o PR e o SD.
Os dados da Tabela 6 mostram que, sem estabelecer coligação (e mesmo permitindo que os pequenos
partidos disputassem as cadeiras das sobras), os maiores partidos tenderiam a concentrar sua
representação. Nas eleições de 2014, o PT, o PMDB e o PSDB tiveram, somados, 37% das cadeiras da
Câmara dos Deputados. Caso as coligações fossem proibidas (e mesmo com a eliminação da barreira do
quociente eleitoral), esse percentual cresceria para 45%.
Os resultados da simulação deixam claro que as coligações em 2014 tiveram como efeito “desidratar” a
representação dos maiores partidos e, consequentemente, acabaram por favorecer os partidos menores.
Portanto, a resposta à pergunta que abre esta seção, pelo menos para 2014, é afirmativa. As coligações
realmente favorecem os partidos menores.
Assim, embora a prática das coligações tenha sido tradicionalmente criticada por beneficiar as
pequenas legendas e com isso aprofundar a fragmentação partidária no Legislativo, neste capítulo chamei
atenção para um efeito pouco conhecido: as coligações frequentemente produzem resultados esdrúxulos
quando comparamos a votação com a representação dos partidos. Da perspectiva da representação
proporcional, não há como justificar que um partido que deveria receber três cadeiras fique sem
deputados, enquanto outro ocupe cadeiras sem que tenha votos para isso.
m Na Holanda e na Bélgica, países que tradicionalmente permitem as coligações, há uma regra que distribui as cadeiras conquistadas
proporcionalmente à votação de cada partido no total da coligação. A Finlândia usa o mesmo processo que o Brasil.
n A lei nº 13.165, de 2015, alterou as regras de distribuição do tempo de TV na campanha para as prefeituras em 2016. Quando há coligação,
considera-se apenas a soma dos deputados filiados aos seis maiores partidos aliados.
o Fazer simulações para observar como ficaria a composição do Legislativo caso outra fórmula eleitoral fosse utilizada é prática comum nos
estudos sobre sistemas eleitorais. A ideia é dimensionar os efeitos “mecânicos” de diferentes fórmulas eleitorais (ver, por exemplo, Renwick,
2011, p.76-86).
p As cadeiras foram recalculadas utilizando a fórmula D’Hondt, empregada na maioria dos países que recorrem à representação proporcional
(ver Nicolau, 2012a, p.51-8).
QUANDO VAI SE APROXIMANDO o dia das eleições no Brasil, quem acompanha a política recebe pedidos
insólitos de familiares e amigos: “Você pode me dizer em quem eu voto para deputado?”, “Tem o nome de
algum deputado bom para eu votar?”. A falta de informação sobre em quem votar para deputado federal e
deputado estadual é generalizada. Por outro lado, não me lembro de ninguém ter me pedido sugestão de
nome para presidente ou governador.
Nas semanas que antecedem as eleições, os jornais costumam publicar pesquisas mostrando que um
número expressivo de eleitores ainda não escolheu seus candidatos a deputado federal e estadual.
Segundo uma sondagem realizada pelo Datafolha em âmbito nacional, duas semanas antes do primeiro
turno das eleições de 2014 70% dos eleitores ainda não tinham escolhido candidato a deputado federal.
Em contraste, 27% dos eleitores ainda não sabiam em quem votar para presidente – e na opção
estimulada, em que são apresentados nomes de candidatos, apenas 7% se declararam indecisos. 1
O Poder Executivo tem alta centralidade no sistema político brasileiro. Essa centralidade fica evidente
durante as campanhas eleitorais. Os meios de comunicação cobrem quase exclusivamente a disputa para
presidente e governador – a única menção mais sistemática aos candidatos a cargos proporcionais é a
publicação ocasional de perfis de candidatos es-colhidos pelos jornais. Os recursos arrecadados pelos
comitês dos partidos são investidos majoritariamente nas campanhas para cargos executivos. Os canais de
rádio e TV promovem debates ao vivo somente entre os candidatos a presidente e a governador, e muito
raramente entre os candidatos ao Senado.
Embora a escolha para os cargos do Executivo seja, aos olhos do eleitorado, a mais importante, os
eleitores votam também para o Legislativo. E desde que o sistema de votação eletrônica foi implementado
essa manifestação ficou mais importante, já que o eleitor encerra seu voto somente depois de votar para
todos os cargos em disputa. q A escolha para deputado federal é particularmente relevante, pois ela é a
primeira janela a ser aberta, e só depois de digitar sua preferência o eleitor pode votar para os cargos
considerados de maior relevância: presidente e governador. r
Neste capítulo, exploro com mais detalhes algumas dimensões do voto para deputado em 2014, a partir
dos dados de uma pesquisa de opinião realizada semanas após o segundo turno. 2 O capítulo está
organizado em torno de três perguntas: o eleitor lembra em quem votou para deputado? O partido político
do candidato é importante na escolha? O voto para deputado federal é “alinhado” ao voto para
presidente?
“Em quem você votou para deputado?”
Alguns cientistas políticos, como os norte-americanos Robert Dahl, Richard Katz e G. Bingham Powel Jr.,
conferem às eleições um papel fundamental no funcionamento das democracias modernas. 3 As eleições
seriam o momento privilegiado para os eleitores punirem ou recompensarem os representantes
(candidatos ou partidos): bons governantes seriam reconduzidos ao poder, enquanto aqueles com
desempenho ruim seriam afastados. Uma das virtudes do regime democrático é que ele asseguraria o
controle eleitoral sobre os governantes. O controle eleitoral é baseado em um elemento retrospectivo, de
avaliação dos que já estão no poder. O cidadão, após apreciar o desempenho de um candidato (ou partido)
que está à frente de determinado cargo, pode recompensá-lo ou puni-lo na eleição seguinte, votando para
a sua reeleição ou não.
A ideia do controle eleitoral parece adequada para analisarmos as disputas para os cargos executivos
no Brasil: é fácil identificar o responsável (presidente, governador e prefeito) pelas políticas
implementadas. Neste caso, pode ser uma responsabilização de caráter pessoal (“Não gostei do governo
do prefeito X e não voto mais nele”), ou mesmo assumir um caráter partidário, como acontece com o PT:
“O governo do PT foi bom (ou ruim) porque…” Mas será que ela é apropriada para refletir sobre as
escolhas que os eleitores fazem para o Legislativo?
Minha resposta é que não é apropriada. E uma das razões principais é a amnésia eleitoral. Um número
significativo de eleitores não se lembra da escolha que fez nas eleições anteriores. Como posso
acompanhar o mandato do meu deputado ou partido se não lembro em quem votei? Como posso punir
meu deputado na eleição seguinte se esqueci como votei na anterior?
O Estudo Eleitoral Brasileiro (Eseb) é uma pesquisa acadêmica, realizada desde 2002, que entrevista
eleitores nas semanas seguintes às eleições gerais. A ideia é saber como os eleitores votaram e avaliar
suas atitudes em relação a uma série de temas ligados à política. s Em 2014, as entrevistas foram feitas
entre os dias 1º e 19 de novembro. Como o primeiro turno aconteceu no dia 5 de outubro, os eleitores
foram ouvidos no máximo até 45 dias após a primeira votação.
Uma das perguntas do Eseb-2014 solicitava aos eleitores que dissessem em quem eles tinham votado
para deputado federal. Os resultados são surpreendentes: 46% não lembravam ou não sabiam responder,
33% listaram nomes de algum candidato e 22% disseram ter anulado ou deixado o voto em branco. t A
pergunta sobre o voto para deputado estadual teve resultado semelhante: 49% não lembravam ou não
sabiam responder, 29% citaram nomes de candidatos e 22% anularam ou deixaram o voto em branco. É
possível comparar as respostas para os dois cargos no Gráfico 5 . 4
A taxa de eleitores que não souberam responder ou que já esqueceram a escolha feita no primeiro turno
para os cargos majoritários foi ínfima: apenas 1% para presidente e 6% para governador. Não sabemos se
meses depois eles teriam esquecido também em quem votaram nesses casos, mas o fato de cerca de
metade dos eleitores já não se lembrar do voto para deputado federal e estadual poucas semanas após o
primeiro turno é um sinal da reduzida importância que essa opção tem para eles.
GRÁFICO 5. Como os eleitores votaram para deputado federal

e deputado estadual (eleições de 2014, %)
As linhas verticais na parte superior de cada barra mostram a margem de erro de cada estimativa.
Fonte: Eseb-2014.
Se questionarmos os telespectadores que assistiram perplexos à aprovação do processo de

impeachment na Câmara dos Deputados em 17 de abril de 2016, pelo menos metade deles talvez já não se
lembre de seu voto nas eleições de 2014. Como reclamar da “baixa qualificação” dos representantes sem
saber se seu voto foi justamente para um desses deputados?
Um aspecto do processo eleitoral provavelmente contribui para que os eleitores não se lembrem de
seus candidatos: o voto em números. No período em que vigorava a cédula de papel, candidatos e partidos
também eram identificados por números, mas o eleitor podia escrever o nome dos candidatos a deputado,
e a cédula trazia a lista completa dos postulantes ao governo do estado, ao Senado e à Presidência da
República. Com a urna eletrônica, para votar em um candidato ou partido é necessário digitar um número
específico. O fato de os eleitores serem incentivados a memorizar o número dos candidatos e das
legendas, e não seus respectivos nomes, pode ser mais um elemento que concorre para a amnésia
eleitoral. Um eleitor de Aécio Neves, por exemplo, que foi incentivado a digitar o número 45 para
deputado, pode não associar diretamente esse voto à legenda do PSDB.
O partido importa na escolha do eleitor?
Em todas as democracias um conjunto de eleitores tem preferência por algum dos partidos. Esse vínculo
pode se traduzir em graus diferentes de envolvimento com o partido. Alguns indivíduos são militantes e
participam diretamente das atividades partidárias, enquanto outros têm uma simpatia pela legenda que
no máximo se traduz em votar nela.
Os institutos de pesquisa brasileiros tradicionalmente perguntam aos eleitores se eles têm preferência
por algum partido. Desde o começo dos anos 1990 até 2014, o quadro apresentado por essas pesquisas é
mais ou menos o mesmo: cerca de 40% de eleitores citam algum partido de sua predileção. 5 Destes, em
torno da metade prefere o PT, enquanto a outra metade é dispersa pelas demais legendas. Raras são as
que conseguem ultrapassar 1% das menções.
Para conhecer a preferência dos eleitores pelos partidos, o Eseb-2014 fez a seguinte pergunta: “Existe
algum partido político de que o(a) senhor(a) goste mais que os outros?” Para quem respondia
positivamente, pedia-se que citasse o nome do partido. Um número expressivo de eleitores (68%) disse
que não tinha predileção por qualquer dos partidos. Entre as legendas citadas, apenas três ultrapassaram
1% das menções: PT (18%), PSDB (7%) e PMDB (3%); as outras legendas somadas obtiveram apenas 4%
das citações.
Já sabemos que, em 2014, aproximadamente 1⁄3 dos eleitores declarou gostar de determinado partido.
O próximo passo é avaliar se esses eleitores votaram em candidatos (ou na legenda) do mesmo partido. Os
Gráficos 6 e 7 mostram como os eleitores que disseram preferir os dois principais partidos (PT e PSDB)
fizeram suas escolhas. Entre os que preferiam o PT (Gráfico 6 ), apenas 13% votaram na legenda ou em
candidatos petistas; entre os simpatizantes do PSDB (Gráfico 7 ), somente 12% votaram na legenda ou em
nomes do partido. Vale a pena destacar que o número de simpatizantes dos dois partidos que declararam
ter votado em candidatos de outras legendas é muito maior: 35% dos simpatizantes do PSDB e 33% dos
que gostam do PT votaram em nomes ou na legenda de outros partidos.
GRÁFICO 6. Como os eleitores que declararam gostar do PT

votaram para deputado federal (eleições de 2014, %)
Fonte: Eseb-2014.
Se, com base nos dados de 2014, dividirmos o número de eleitores que votam partidariamente para
deputado federal pelo total de eleitores – ou seja, se calcularmos os eleitores que têm preferência por um
partido e de fato votaram nele para eleger seu deputado federal –, chegaremos a 4%. Um número risível.
Os números da pesquisa Eseb-2014 mostram que, nas eleições para deputado federal em 2014, um
número ínfimo de eleitores que preferem um partido votou nos candidatos desse partido (ou na legenda).
Portanto, se os partidos contam na escolha apenas para um número reduzido de eleitores, que outros
aspectos devem ser considerados na decisão do voto para deputado federal?
GRÁFICO 7. Como os eleitores que declararam gostar do PSDB

votaram para deputado federal (eleições de 2014, %)
Fonte: Eseb-2014.
Infelizmente, não temos pesquisas sobre os fatores privilegiados pelos votantes no momento de
escolher seus candidatos para o Legislativo. Mas a enorme autonomia que os postulantes aos cargos de
deputado federal, deputado estadual e vereador têm para fazer suas campanhas confere às eleições
brasileiras a possibilidade de convivência de diversos tipos de apelo eleitoral. Basta assistir ao horário
eleitoral gratuito para ver como é variado o público a quem os candidatos endereçam seu discurso.
Tradicionalmente os ouvimos mobilizar a ideia de representação territorial. O propósito é se eleger por
determinado município ou área do estado, tornar-se defensor dos interesses dessa área na Câmara dos
Deputados “e fazer coisas pelo seu município/região”. A esses se somam os candidatos de opinião, os
representantes de segmentos específicos (religião, esporte, sindicatos e categorias profissionais) e
celebridades. 6
É um desafio fazer o inventário dos principais motivos que levariam os eleitores a escolher
determinados candidatos nas eleições para a Câmara dos Deputados. Minha sugestão é de que, além do
voto partidário, haveria outras seis motivações:
A primeira é decorrente de determinados atributos pessoais do candidato (carisma, competência,

liderança), revelados na carreira política ou em um campo específico de atuação. Aqui incluo as
celebridades do mundo artístico e esportivo, os comunicadores de rádio e TV. O eleitor vota em um
nome justamente por ele portar alguma dessas características especiais.
A segunda motivação está associada ao território : “Eu voto no candidato X porque ele vai
representar minha cidade, minha região no Legislativo.” O sentimento nativista é forte nas cidades
do interior, onde a ideia de eleger alguém que se conheça e de preferência que more na região é
muito valorizada pelos cidadãos.
A terceira seria fruto de um voto de identidade : o eleitor escolhe um candidato que pertence ao
mesmo segmento que o seu. Vota no pastor porque ele é da mesma igreja, no líder do seu sindicato
por pertencer à mesma categoria profissional, na liderança comunitária do bairro em que mora.
A quarta é a proximidade ideológica do candidato, particularmente por ele partilhar o mesmo campo
político (esquerda ou direita) do eleitor. O voto ideológico é uma espécie de voto de identidade, mas
restrito aos grandes temas da economia e da política.
A quinta é a defesa de interesses de grupos específicos . O eleitor escolhe um candidato porque ele é
defensor dos direitos dos animais ou faz um trabalho junto a crianças portadoras da síndrome de
Down, por exemplo.
Por fim, haveria a motivação clientelística . O eleitor vota no candidato que prestou (ou prestará)
algum benefício a ele, à sua família ou ao grupo ao qual ele pertence.
As sete motivações – as seis enumeradas, mais o voto partidário – são modelos que expressam alguns
aspectos importantes para eleitores e representantes nas eleições brasileiras. Na prática, elas não são
excludentes; vota-se em um candidato da cidade que também é competente; no líder sindical que pertence
ao mesmo campo político; no pastor que é da mesma igreja e do mesmo partido. O fundamental é
compreender que diversos modelos de representação convivem na política em nosso país.
Um dos aspectos que chamaram atenção de muitos telespectadores durante a sessão que autorizou a
abertura do processo de impeachment da presidente Dilma na Câmara dos Deputados foi o fato de
inúmeros parlamentares mencionarem municípios, regiões e segmentos específicos. Para os eleitores que
escolhem seus representantes pelo vínculo territorial ou por eles pertencerem à sua igreja, não é tão
estranho ouvir frases como: “Pela minha cidade, Criciúma, pela maioria do povo do meu estado e por uma
esperança para o Brasil, voto sim” ou “Sr. presidente, por minha família, pela família quadrangular e
evangélica em todo o Brasil, pelo Pará, eu voto sim”. u Os deputados não só se veem como representantes
de territórios e categorias em Brasília, como sabem que esses aspectos são importantes para os seus
eleitores.
O voto para deputado é alinhado ao voto para presidente?
Um desafio fundamental para o presidente da República brasileiro é conseguir montar e manter o apoio
necessário na Câmara e no Senado para aprovar seus projetos. Em decorrência da alta fragmentação
partidária, todos os presidentes do atual ciclo democrático tiveram de fazer amplas coalizões no
Legislativo para governar. A distribuição do poder partidário no Congresso é fundamental para garantir
que o presidente aprove suas propostas. Mas será que os eleitores escolhem seus deputados levando isso
em conta? Será que o eleitor escolhe para deputado federal um candidato do mesmo partido ou coligação
do presidente?
O leitor deve ter reparado que, entre os sete tipos de motivação para o voto em deputado que
enumerei, não há nada que indique uma razão associada ao apoio ao presidente, algo como voto para
garantir a sustentação parlamentar . Minha impressão é de que essa não é uma preocupação explícita dos
eleitores, pelo menos não de um número expressivo deles. Essa preocupação apareceria de maneira
indireta entre os eleitores motivados pelo voto partidário e ideológico: simpatizantes do PSDB votariam
em Aécio Neves para presidente e em um candidato do seu partido para deputado. Eleitores de esquerda
votariam em Dilma Rousseff para presidente e em um candidato de sua coalizão para deputado federal.
O Gráfico 8 considera os dados apurados pelo Eseb-2014 para mostrar em que medida há congruência
entre o voto para deputado federal e o voto para presidente em 2014. Para medir a congruência,
considerei apenas as respostas dos eleitores que se lembravam de seu voto (voto em determinado
candidato ou partido, em branco ou nulo).
Os eleitores congruentes são os que votaram no candidato de um partido para deputado federal e no
mesmo partido (ou outro que fazia parte da coligação presidencial) para presidente; por exemplo, um
eleitor que votou em um nome do PR e em Dilma Rousseff é congruente, já que os dois partidos se
coligaram na disputa presidencial. Os eleitores incongruentes são aqueles que votam em deputados de um
partido que não pertence à mesma coligação que seu candidato a presidente; por exemplo, seria
incongruente o eleitor que votou em um deputado federal do PSDB e em Marina Silva para presidente.
Cerca de ¼ dos respondentes votou em candidatos a deputado federal que pertenciam às coligações
presidenciais (congruentes), sendo 19% congruentes com Dilma Rousseff, 6% congruentes com Aécio
Neves e 1% congruente com Marina Silva e nomes de legendas menores, somados. Cerca de 1⁄3 dos
eleitores votou em candidatos (ou legendas) que não pertenciam à coalizão do candidato à Presidência
(incongruentes). A maior parte (40%) anulou ou deixou em branco o voto para deputado.
GRÁFICO 8. Congruência (%) entre voto para deputado federal

e presidente (eleições de 2014)*
* Os eleitores congruentes são os que votaram em deputado federal de um dos partidos da coligação de seu candidato a presidente. Os
eleitores incongruentes são os que votaram em deputado federal de um partido que não fazia parte da coligação de seu candidato a presidente
(obs.: os dados excluem os pesquisados que não lembravam em quem tinham votado para deputado federal).
Fonte: Eseb-2014.
Embora a base de sustentação no Legislativo seja fundamental para o presidente da República, os

números de 2014 mostram que um percentual relativamente reduzido de eleitores votou de maneira
congruente. Os dados do Eseb-2014 não permitem dizer nada sobre as motivações dos eleitores. Por isso,
não sabemos se a congruência de voto observada é fruto de coincidência ou de uma decisão deliberada do
eleitor. Considero que decorra dos dois aspectos. Por outro lado, podemos dizer que, para os outros 2⁄3 de
eleitores entrevistados, o voto não tinha como propósito garantir uma base parlamentar para o
presidente, já que eles não votaram de maneira congruente.
Para explicar isso, devemos voltar às motivações do voto apresentadas na seção anterior. O sistema
eleitoral de lista aberta que vigora no Brasil permite que os candidatos destaquem diferentes aspectos
(atributos pessoais, identidade, clientelismo, ideologia, partido, território) em sua relação com os
eleitores. Por outro lado, estes últimos respondem privilegiando algumas dessas dimensões na hora de
escolher seu representante. Se observarmos com cuidado, veremos que, com exceção do partido e da
ideologia, as motivações do voto para deputado giram em torno da pessoa do candidato.
Embora os deputados federais sejam eleitos em campanhas nas quais predomina a ênfase em aspectos
territoriais ou de identidade, em Brasília eles se tornam deputados nacionais, saindo dessa abrangência
mais local. E têm de enfrentar dois desafios importantes. O primeiro é se coordenar com os colegas de
legenda, em geral eleitos por outros estados; os partidos não são importantes para a maioria dos
eleitores, mas são centrais na distribuição de poder na Câmara dos Deputados. 7 O segundo desafio é lidar
com a legislação e os debates de âmbito nacional, particularmente com as propostas encaminhadas pelo
Executivo. O trabalho legislativo stricto sensu , realizado nas comissões, nas votações em plenário e na
proposição de leis, concentra-se basicamente em temas de abrangência nacional.
q A votação tem início com a liberação da urna eletrônica para cada eleitor individualmente. O eleitor tem necessariamente que digitar algo
na urna para chegar ao fim do processo. Quando isso acontece, ele recebe o comprovante de voto e seu título de eleitor. Na era da cédula de
papel, o eleitor podia ter uma atitude mais “apática” diante do voto. Trabalhei em eleições durante muitos anos e lembro que era frequente os
votantes receberem a cédula, irem até a cabine e voltarem segundos depois para depositar o voto na urna de lona. Eles claramente tinham
deixado a cédula toda em branco.
r Nas eleições de 2014, a primeira janela a ser aberta foi a do voto para deputado estadual. Nas anteriores foi a de deputado federal.
s O Eseb é uma pesquisa acadêmica coordenada pelo Centro de Estudos de Opinião Pública (Cesop) da Unicamp. Em 2014, ele ouviu 3.136
eleitores em todo o território nacional.
t Como o Eseb é uma pesquisa por amostra, as estimativas têm margem de erro. Embora, para facilitar a comunicação, eu faça menção aos
números específicos, nos gráficos apresento as barras com as respectivas margens de erro.
u As frases são as declarações de voto, respectivamente, dos deputados Ronaldo Benedet (PMDB-SC) e Josué Bengston (PTB-PA).
O PROPÓSITO DESTE CAPÍTULO é analisar duas dimensões da representação partidária na Câmara dos
Deputados. A primeira é a migração partidária: a transferência de um deputado para outra legenda
durante o exercício do seu mandato. A segunda é o efeito dessas migrações sobre a composição das
bancadas dos partidos. Será que as migrações mudam substancialmente a dispersão de poder (ou a
fragmentação partidária, como preferem dizer os cientistas políticos) no Legislativo?
Nos capítulos anteriores observamos que a ideia de que o partido é a unidade fundamental da
representação política é esmaecida no Brasil por uma série de fatores. Os eleitores votam nos candidatos
achando que o sistema premia os mais votados, mas os votos são agregados em listas. Os eleitores votam
na legenda, mas, se o partido está coligado, o voto vai para a “cesta” da coligação, e não para o partido
individualmente. O voto em candidatos de um partido que está em determinada posição no espectro
político pode ajudar a eleger um representante de outro partido, às vezes do campo oposto. Na dimensão
eleitoral, os dados da pesquisa Eseb-2014 examinados no Capítulo 3 mostram que um número muito
reduzido de eleitores (em torno de 4%) é partidário, ou seja, vota em candidatos a deputado federal do
partido pelo qual tem simpatia.
Embora sejam eleitos num processo no qual os partidos contam muito pouco, ao chegar em Brasília os
deputados encontram um ambiente em que os partidos são peças fundamentais do trabalho legislativo. Na
Câmara dos Deputados, o poder é distribuído proporcionalmente ao tamanho da bancada de cada
legenda. Cabe aos líderes partidários a prerrogativa de indicar (e eventualmente substituir) os
parlamentares que participarão das comissões. As votações em plenário também são coordenadas pelos
líderes, que indicam como a bancada deve votar. Os partidos recebem ainda recursos especiais, tais como
salas e assessores, para realizar suas atividades.
Como sugeriu o título de um artigo, teríamos no Brasil “partidos fracos na arena eleitoral, mas fortes na
arena legislativa”. 1 Todavia, num aspecto em particular as legendas se mostram frágeis na Câmara dos
Deputados: elas são incapazes de manter um número significativo de deputados ao longo do mandato. A
migração partidária é uma característica da política brasileira. Não é tarefa fácil encontrar políticos que
não tenham trocado pelo menos uma vez de legenda ao longo de sua carreira. Convido o leitor a fazer um
teste rápido. Pense em algumas lideranças políticas de seu estado. Quantas delas mantiveram-se fiéis ao
mesmo partido nos últimos dez anos?
A migração partidária
A composição da Câmara dos Deputados no dia da votação que acolheu o pedido de impeachment contra a presidente Dilma
não era a mesma definida pelas urnas nas eleições de 2014. Passado um ano e meio, 97 deputados (19% do total de 513) já
não pertenciam ao partido pelo qual tinham sido eleitos.
O Gráfico 9 mostra o número de deputados de cada legenda que permaneceram ou abandonaram o partido pelo qual
foram eleitos em 2014. Os dados são apresentados para cada uma das 28 legendas que elegeram deputados. Todos os
partidos, com exceção do DEM, já haviam perdido algum representante. Seis deles (PMN, PRP, PSDC, PTC, PRTB e PSL)
haviam perdido a bancada completa, e o Pros, que elegera onze deputados em 2014, ficara com apenas um representante.
GRÁFICO 9. Migração partidária dos deputados federais

eleitos em 2014, abril de 2016
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral, “Número de deputados que trocaram de partido na 55a legislatura”, Câmara dos Deputados.
As trocas de legenda na Câmara dos Deputados ao longo do tempo são boa amostra de um processo que ocorre em todas
as esferas (nacional, estadual e municipal) e abrange políticos eleitos para exercer mandato em todos os cargos. Entre 1986
e 2010 foram eleitos 3.555 deputados federais no Brasil para exercer seus mandatos em sete diferentes legislaturas. Desses,
950 (27% do total) trocaram de partido ao longo do exercício do mandato. O percentual de deputados que abandonaram o
partido pelo qual foram eleitos em cada uma das legislaturas está no Gráfico 10 . Observe que esses números referem-se
apenas ao total de trocas entre os eleitos, desconsiderando as mudanças que envolvem os suplentes. v
Em todas as democracias, ocasionalmente alguns políticos abandonam o partido pelo qual foram eleitos durante o
exercício do mandato. No Reino Unido, por exemplo, doze parlamentares da Câmara dos Comuns (2% dos 650 membros)
abandonaram o partido na legislatura 2010-15. 2 O que chama atenção no caso brasileiro é a intensidade e a constância das
trocas de legenda ao longo do tempo. 3 Entre os países democráticos, somente a Itália tem um fluxo de migração tão intenso
quanto o nosso. 4
GRÁFICO 10. Percentual de deputados que abandonaram o partido

pelo qual foram eleitos (Câmara dos Deputados, 1986-2010)
Fonte: Secretaria Geral da Mesa. “Trocas de partido”, diversas legislaturas.

Quais são as principais motivações dos políticos para mudar de partido? Creio que há três razões principais para isso. A
primeira estaria associada a uma tentativa de aumentar as chances de sucesso eleitoral ; por exemplo, um deputado
transfere-se para uma legenda pela qual será candidato a prefeito, ou em que terá maior probabilidade de ser reeleito. A
segunda é o acesso aos recursos do Executivo : migrar para partidos que estão na base de sustentação do governo amplia as
oportunidades de acesso à patronagem (indicação de aliados para cargos públicos), de ser agraciado pela liberação de
recursos do orçamento ou de ser beneficiado por ações do governo federal em seus redutos eleitorais. w A terceira tem a ver
com divergências doutrinárias : o PSOL, por exemplo, nasceu da divergência de um grupo de deputados do PT em relação à
posição do partido em uma série de votações no Congresso nos primeiros anos do governo de Luiz Inácio Lula da Silva.
Nos Capítulos 1 e 2 vimos os detalhes do complexo processo de transformação dos votos em cadeiras no Congresso. No
sistema eleitoral em vigor no Brasil, aspectos como a regra de coligação e a exigência de ultrapassar o quociente eleitoral
podem fazer toda a diferença para o sucesso ou insucesso dos partidos e candidatos. Mas, quando observamos o quanto a
migração partidária altera as bancadas definidas pelos eleitores nas urnas, toda a parafernália do sistema eleitoral parece
perder o sentido. A milimétrica distribuição de cadeiras resultante das urnas dá lugar a uma nova distribuição de poder
determinada pelo simples ato de um deputado inscrever-se numa nova legenda.
Um dado que chama atenção no Gráfico 10 é que, na legislatura 2007-10, observamos um declínio acentuado das
migrações partidárias. Essa diminuição é decorrente de uma decisão da Justiça Eleitoral que mudaria a prática das trocas
de legenda no Brasil. Em 2007, o PFL fez a seguinte consulta ao Tribunal Superior Eleitoral: “Os partidos e coligações têm o
direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiação ou
transferência do candidato eleito para outra legenda?” 5
A resposta do TSE foi afirmativa, “concluindo que os partidos políticos e as coligações conservam o direito à vaga obtida
pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato
eleito por um partido para outra legenda”. 6 A decisão da Justiça Eleitoral abria a possibilidade de o partido reivindicar o
mandato do deputado que abandona o partido. Em outubro de 2007, o Supremo Tribunal Federal (STF) determinou que a
decisão sobre a fidelidade afetaria somente as trocas de legenda a partir do momento da decisão do TSE (27 de março de
2007); portanto, as mudanças de partido ocorridas entre 1º de fevereiro de 2005 e aquela data não seriam passíveis de
punição. 7
O TSE definiu em que condições o deputado poderia deixar o partido sem ser punido e como as legendas poderiam “pedir
de volta” o mandato de um trânsfuga. O parlamentar pode trocar de partido nas seguintes condições: a) quando o seu
partido for incorporado ou fundido a outro; b) quando surgir um novo partido; c) quando houver mudança substancial ou
desvio reiterado do seu programa partidário; d) quando houver grave discriminação pessoal. A legenda prejudicada tem até
trinta dias para reivindicar o mandato do deputado que a abandonou. Caso não o faça, o Ministério Público ou quem tem
interesse jurídico (como o suplente) poderá fazê-lo no período de outros trinta dias. As controvérsias sobre a perda de
mandato por troca de legenda são julgadas pelo TSE (no caso de deputado federal, senador e presidente) ou pelos Tribunais
Regionais Eleitorais, TRE (no caso de prefeitos, vereadores e deputados estaduais). 8
Pela primeira vez desde o começo da redemocratização, em 1985, os políticos com mandato passaram a receber punição
caso trocassem de partido. Com as decisões tomadas pelo TSE e pelo STF, mudamos de um cenário em que os políticos
podiam deixar livremente o partido, sem nenhuma restrição (salvo a exigência de estar filiado pelo menos há um ano em
uma legenda para concorrer a um cargo), para uma situação em que existem fortes restrições para a troca.
É fundamental não perder de vista o papel que o Judiciário assumiu para arbitrar se as trocas de legenda são justificáveis
ou não. Em alguns países, os deputados que mudam de partido são punidos com a perda do mandato. 9 Contudo,
pesquisando sobre o tema, não encontrei nenhum caso em que um órgão de fora do mundo legislativo tivesse se
transformado em instância para julgar as mudanças de legenda.
Os efeitos da decisão do Judiciário podem ser observados no Gráfico 10 , com a acentuada queda no número de trocas na
legislatura 2007-2010. Mesmo assim, alguns deputados conseguiram justificar as suas trocas e não perder o mandato. Entre
março de 2007 (quando a nova norma passou a vigorar) e o fim da legislatura, 28 deputados tiveram a troca de legenda
questionada no TSE, mas apenas dois perderam o mandato – Walter Brito Neto (DEM-PB) e Robson Rodovalho (DEM-DF).
Os demais pedidos foram julgados improcedentes ou não foram avaliados a tempo pelo Tribunal. 10
A última barra do Gráfico 10 mostra outro resultado surpreendente. Na primeira legislatura após a entrada em vigor da
regra de fidelidade partidária da Justiça Eleitoral, 20% dos parlamentares mudaram de partido. Com as punições previstas,
não era para termos um número tão alto de trocas. O fato é que os políticos encontraram uma nova forma de “burlar” a
norma, criando novos partidos; entre eles, destacam-se o Partido Social Democrático (PSD), o Partido Republicano da
Ordem Social (Pros) e o Solidariedade (SD). x A decisão do TSE de março de 2007 restringindo as trocas de legenda foi
eficiente para desestimular a migração partidária por quatro anos e meio, mas a partir de setembro 2011, a migração
passou a acontecer coletivamente, com a transferência para os novos partidos.
O PSD foi fundado em setembro de 2011, por Gilberto Kassab, ex-prefeito de São Paulo e uma das principais lideranças do
DEM, e obteve a adesão de 48 deputados federais (9,8% do total), a grande maioria deles também egressos do DEM. Essa
foi a maior migração partidária para uma nova legenda desde a promulgação da Constituição de 1988. Nem a criação do
PSDB em 1986 recebeu a inscrição de tantos parlamentares. y Dois anos depois, em setembro de 2013, o Pros e o SD
obtiveram o registro a tempo de disputar as eleições do ano seguinte. O Pros recebeu a adesão de 22 deputados federais, e
o SD, de dezenove.
Em 18 de fevereiro de 2016, o Congresso Nacional tomaria uma decisão surpreendente, que violaria (ao menos
temporariamente) a decisão sobre a fidelidade partidária do TSE. A emenda constitucional nº 91 garantiu que, durante um
mês, os políticos poderiam trocar de legenda. O texto de apenas dois parágrafos tem a seguinte redação:
Art. 1º É facultado ao detentor de mandato eletivo desligar-se do partido pelo qual foi eleito nos trinta dias seguintes à promulgação desta Emenda
Constitucional, sem prejuízo do mandato, não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito
ao tempo de rádio e televisão.
Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
Chama atenção o fato de o Congresso Nacional aprovar uma emenda constitucional que trata especificamente da migração
partidária e com vigência de apenas um mês. A “janela partidária”, como ficaria conhecida no meio político, inovou ao
constitucionalizar as trocas de legenda pela primeira vez desde a redemocratização. Na pesquisa acerca da legislação sobre
o assunto em outras democracias, verifiquei que há países que proíbem as trocas (Portugal e Índia), mas nenhum que fizesse
o contrário: estabelecer regras para elas.
No mês de vigência da Emenda Constitucional nº 91, 53 deputados eleitos em 2014 (e mais quatorze suplentes) trocaram
de partido. No começo do capítulo vimos que a composição partidária na seção que autorizou a abertura do processo de
impedimento da presidente Dilma Rousseff era bastante diferente da definida pelos eleitores nas urnas em 2014. A janela de
março de 2016 foi a principal responsável por essa diferença.
Numa situação em que os deputados não trocam de legenda, as bancadas dos partidos no começo e no fim da legislatura
são as mesmas. Não é o que acontece no Brasil. A migração permanente faz com que a composição partidária sofra
profundas alterações ao longo da legislatura. Deve-se ainda acrescentar que parte das mudanças acontece porque alguns
deputados eleitos saem de licença e são substituídos por suplentes de outros partidos, mas isso tem muito menos impacto
sobre a composição partidária da Câmara dos Deputados.
O Gráfico 11 mostra a composição das bancadas dos onze principais partidos brasileiros ao longo de duas décadas (1995-
2014). As bancadas foram eleitas em 1994, 1998, 2002, 2006 e 2010, e as legislaturas são diferenciadas pelos tons das
barras. Podemos observar que em todas as legislaturas o total de deputados de cada partido oscilou. Algumas legendas,
como o PT e PCdoB, ficaram mais estáveis, outras, como o PFL (posteriormente DEM), sofreram oscilações mais profundas.
GRÁFICO 11. Bancada dos partidos por ano

(Câmara dos Deputados, Brasil, 1995-2014)
Fonte dos dados brutos: Gomes, 2016, Apêndice A.
Observe o impacto que a criação dos novos partidos teve sobre a legislatura que tomou posse em 2011. Nas eleições de
2010, apenas 42 deputados não pertenciam a uma das onze maiores legendas. No final da legislatura, esse número chegaria
a 126. A criação de três partidos (PSD, Pros e SD) afetou a bancada de muitas legendas, em particular a do DEM, que
perdeu trinta deputados.
A fragmentação partidária
Os telespectadores que tiveram a paciência de assistir aos discursos dos líderes partidários antes da votação da abertura do
impeachment certamente ficaram surpresos com o grande número de partidos representados na Câmara dos Deputados.
Vinte e cinco líderes partidários (e mais os líderes da minoria e do governo) fizeram uso da palavra.
O Brasil tem atualmente (2016) um número de partidos representados na Câmara dos Deputados (28) superior ao de
qualquer outra democracia. Uma comparação com três países conhecidos por terem muitos partidos no Legislativo, Itália,
Israel e Bélgica, é ilustrativa. Nos pleitos para a Camara di Diputati da Itália, em 2013, quinze partidos elegeram
representantes. Em Israel, nas eleições de 2015, apenas dez legendas fizeram deputados para o Knesset, o tradicionalmente
fragmentado Legislativo do país. Na Bélgica, treze partidos elegeram deputados em 2013. 11
Apenas conhecer o número de partidos representados no Legislativo, no entanto, é uma maneira pouco confiável de
apreender a natureza da competição política. Imagine um Legislativo com dez partidos, em que as duas maiores legendas
tenham, somadas, 90% das cadeiras, e as outras oito fiquem com 10%. Ou, alternativamente, um Legislativo em que dez
partidos tenham algo entre 5% e 15% de cadeiras cada um. Estamos falando de dez partidos, mas em duas situações nas
quais o poder parlamentar é distribuído de maneira muito diferente.
Os cientistas políticos usam um índice que ajuda a dimensionar a dispersão de poder no Legislativo, chamado número
efetivo de partidos (N ). O índice é construído a partir da proporção de cadeiras (ou votos obtidos nas eleições) de cada
legenda. z O índice N é um instrumento matemático que expressa uma situação hipotética na qual determinado número de
partidos divide igualmente as cadeiras do Legislativo. Se dois partidos têm 50% da representação, o N seria igual a 2,0;
numa situação com quatro partidos e cada um deles com 25%, teríamos um N igual a 4,0.
O número efetivo de partidos tem grande utilidade nos estudos comparativos. Saber, por exemplo, que a Câmara dos
Comuns do Reino Unido eleita em 2015 tem N = 2,5 e que em 1945 tinha N = 2,1 nos oferece pistas de que o Legislativo
não mudou muito em termos da natureza de dispersão da força política. Do mesmo modo, o índice N revela que a Câmara
dos Deputados eleita na França em 2012 (N = 2,8) é menos fragmentada que a da Holanda escolhida no mesmo ano (N =
5,7).
O Gráfico 12 compara o resultado de 1.167 eleições para a Câmara dos Deputados realizadas entre 1919 e 2015 em 137
países. Os dados originais foram compilados pelo cientista político Michael Gallagher. 12 Os dois eixos mostram o número
efetivo de partidos : o eixo X representa os resultados da fragmentação eleitoral (os votos que os partidos receberam são
utilizados para os cálculos), e o eixo Y , a fragmentação parlamentar (as bancadas dos partidos são usadas para o cálculo).
Aqui nos interessa particularmente a dispersão no Legislativo (o eixo Y ). Observamos uma grande concentração de casos no
canto inferior esquerdo do gráfico, mostrando que, na maioria da disputas, há uma reduzida fragmentação na arena
parlamentar; para todos os casos, a média do N = 3,2.
As sete eleições realizadas no Brasil entre 1990 e 2014 estão destacadas no Gráfico 12 por um triângulo em tonalidade
mais escura. A excepcionalidade do país é realmente impressionante. Entre as quatro eleições que produziram a mais alta
fragmentação no mundo, três aconteceram no Brasil (2014, 2010 e 2006); a outra foi na Polônia, em 1991 – o primeiro pleito
após o fim do regime comunista.
GRÁFICO 12. Número efetivo de partidos (eleitoral e parlamentar),

eleições para Câmara dos Deputados de 137 países (1919-2015)
Número de eleições: 1.167.

Fonte dos dados brutos: http://www.tcd.ie/Political_Science/staff/michael_gallagher/ElSystems/
É interessante observar que, nos três países citados anteriormente, o sistema de partidos expressa alguma divisão mais
profunda no campo ideológico ou da estrutura social: ideologia (Itália), religião (Israel), etnia-língua (Bélgica). Será que a
alta fragmentação observada no Brasil é resultado de profundas divisões sociais e ideológicas? Será que as 28 legendas com
assento na Câmara dos Deputados são resultado da diversidade ideológica do país?
Dificilmente alguém que acompanha a política brasileira responderia afirmativamente a essas duas perguntas.
Tradicionalmente, os partidos brasileiros são alinhados no eixo direita-esquerda, mas em menor grau de polarização do que
observado, por exemplo, em algumas democracias europeias, como a França e a Itália. As diferenças programáticas dos
partidos brasileiros poderiam ser traduzidas em um número menor de legendas – digamos, dez partidos.
O Brasil tem profundas desigualdades de renda, assimetrias regionais e um crescente pluralismo religioso. Mas essas
divisões não se expressam em termos partidários como em outras democracias. Para dar um exemplo, o crescente
envolvimento dos evangélicos na política ainda não se traduziu (e pode não vir a se traduzir) numa clivagem religiosa no
sistema partidário como a existente em muitos países da Europa depois da Segunda Guerra Mundial. Os partidos
democratas cristãos na Itália e na Alemanha, por exemplo, concentravam sua votação entre eleitores cristãos e defendiam
temas (sobretudo no campo comportamental) de interesse desses eleitores, contrapondo-se aos temas tradicionais da
esquerda laica. 13
Minha hipótese é que, no Brasil, o grande número de partidos não expressaria nem uma ampla divergência ideológica
nem a politização de clivagens sociais, mas seria decorrente de fatores institucionais. O primeiro deles é a vigência da regra
das coligações nas eleições proporcionais, propiciando que partidos com números muito reduzidos de votos ingressem no
Legislativo. O segundo é a legislação partidário-eleitoral, que oferece benefícios a legendas com pequeno apoio eleitoral: o
acesso à verba do Fundo Partidário e aos meios de comunicação (nas eleições e nos programas partidários) é franqueado
mesmo às legendas que apresentam reduzido desempenho eleitoral. Dessa maneira, os políticos têm todo o incentivo para
criar novas legendas ou se transferir para as já existentes. E, como vimos, as barreiras a essa transferência quase inexistem
desde a redemocratização.
Um último passo é conectar os dois aspectos tratados anteriormente neste capítulo: a migração e a fragmentação
parlamentar. Vimos que as migrações alteram a composição dos partidos durante uma mesma legislatura, mas não sabemos
se elas têm contribuído para que o Legislativo fique mais ou menos fragmentado. Um movimento de transferência de
políticos dos menores partidos em direção aos maiores contribuiria para reduzir a fragmentação partidária. Por outro lado, a
criação de novas legendas necessariamente aumenta a dispersão de poder na Câmara.
Um gráfico simples, mostrando o número efetivo de partidos ao longo dos anos, é capaz de nos oferecer um quadro dos
eventuais efeitos das trocas de legenda sobre a fragmentação partidária. O Gráfico 13 mostra a fragmentação da Câmara
dos Deputados medida ano a ano (entre 1995 e 2016). As legislaturas são diferenciadas segundo o tom das barras. Chama
atenção o contínuo aumento da fragmentação parlamentar, em particular a partir de 2003. Entre 2002 e 2016, o índice N
quase dobra, passando de 7,7 para 13,4.
Somente na legislatura iniciada em 1995 houve redução da dispersão partidária. Isso pode ser atribuído ao processo de
migração na direção do PSDB e do PFL – principais partidos do governo Fernando Henrique Cardoso – e à criação do Partido
Progressista Brasileiro (PPB), em 1995, resultado da fusão de dois partidos (PPR e PP). aa
A partir de 1999, observamos que todas as legislaturas terminam mais fragmentadas do que começaram, indicando que as
migrações contribuíram para aumentar a dispersão das forças partidárias no interior da Câmara dos Deputados. Existe um
claro esvaziamento das maiores legendas em direção às menores. Uma ilustração desse processo é o total de cadeiras do
maior partido. Em 1995, o PMDB tinha a maior bancada, com 105 deputados (21% do total). Em 2016, continuava a ter a
maior bancada, mas agora expressivamente reduzida: 67 deputados (13% do total).
GRÁFICO 13. Evolução do número efetivo de partidos (índice N ),

Câmara dos Deputados (Brasil, 1995-2016)
Fonte dos dados brutos: http://www.tcd.ie/Political_Science/staff/michael_gallagher/ElSystems/
Neste capítulo analisei dois processos que caracterizaram a democracia brasileira pós-1988: a alta taxa de migração dos
políticos entre os partidos e o aumento da fragmentação partidária. Ambos foram ilustrados a partir da análise da
composição da Câmara dos Deputados. Os dois mostram que o país se encontra numa situação extrema. Em relação às
trocas de legenda, apenas a Itália apresenta grau tão elevado e contínuo de mudanças quanto o observado no Brasil. No que
diz respeito à fragmentação partidária, os números são contundentes: não há casos semelhantes no mundo.
Da perspectiva dos eleitores, importa salientar que a migração partidária e a recomposição do poder parlamentar daí
decorrente acontecem durante o exercício do mandato; ou seja, os políticos brasileiros têm permanentemente reconfigurado
a distribuição de poder definida pelos votos nas urnas. Desse modo, a ideia de que, na democracia, as eleições são “a fonte”
de distribuição de poder entre os partidos precisa ser relativizada no Brasil… Aqui, o mais correto seria dizer que as
eleições tornaram-se não “a fonte”, mas “uma das fontes” de distribuição do poder parlamentar.
v Esse é um cálculo subestimado do fenômeno da migração, porque alguns parlamentares trocam mais de uma vez de partido durante o mandato.
w Frequentemente a imprensa publica matérias que associam a migração partidária a eventuais benefícios financeiros legais (recursos para campanha) ou ilegais.
Matéria do Estado de S. Paulo (28 nov 2015), por exemplo, mostrou que o recém-criado Partido da Mulher Brasileira conseguiu a adesão rápida de vinte deputados –
que depois abandonariam a legenda – prometendo vantagens (ver www.estadao.com.br/noticias/geral,partido-da-mulher-gera-polemica-ja-na-estreia,10000003263 ). A
análise dessas denúncias está para além do escopo deste trabalho.
x Dois outros partidos foram criados no período: Partido da Pátria Livre (PPL), em 2011, e Partido Ecológico Nacional (PEN), em 2012, mas não tiveram impacto sobre
a composição partidária da Câmara dos Deputados. Para os partidos criados no período, ver Gomes, 2016, p.159-91.
y O PSDB recebeu a adesão de 37 deputados, 7,6% do total (ver Nicolau, 1996, p.24).
z O número efetivo de partidos (N ) varia de 1,o (situação em que um único partido controla todas as cadeiras no Legislativo) a x (onde x é o total de cadeiras do
Legislativo). Para a Câmara dos Deputados brasileira atual, N variaria de 1 (se um partido controlasse todas as cadeiras) a 513 (caso cada deputado fosse de um
partido). Para o cálculo do número efetivo de partidos , ver Nicolau, 2012, p.92.
5. Por que o voto de um eleitor de Roraima vale nove vezes o voto de um
eleitor paulista?
DURANTE A ASSEMBLEIA CONSTITUINTE , em 1988, houve uma acalorada discussão no dia em que se decidiu
qual seria o critério utilizado para distribuir as cadeiras da Câmara dos Deputados entre os estados. O
senador Mário Covas (PSDB-SP) fez um discurso enfático chamando a atenção para os efeitos das regras
vigentes. Segundo ele, se o eleitor migra de um estado para outro, seu voto para deputado federal ou
senador pode vir a ter mais peso, ou menos:
Aprovamos um dispositivo, no artigo 16, que estabelece que o voto é igual para todos, e outro, no artigo 4, que diz não se admitir
qualquer tipo ou forma de desigualdade neste país, tendo em vista origem, raça ou credo. Não reivindico em nome de São Paulo, mas me
pergunto: numa cidade como São Paulo, onde, de quatro pessoas que ali moram, apenas uma delas nasceu lá, por que o índio de Altamira
… é mais cidadão que esse mesmo índio quando vai para São Paulo? Por que homens nascidos em Sobral, Baturité, Crato e em outras
cidades do Ceará têm determinada taxa de cidadania enquanto ali moram e a perdem quando dali saem em busca de trabalho ou para
construir, como tem ocorrido, a grandeza de São Paulo? 1
O senador Covas estava certo. O voto dos eleitores brasileiros realmente não tem o mesmo peso quando
eles votam para o Senado e para a Câmara dos Deputados. O propósito deste capítulo é mostrar quais são
as razões dessa assimetria especificamente na composição da Câmara dos Deputados. 2 E, como o leitor
verá, essa não é uma característica recente. Pelo contrário: o Brasil nunca teve um Legislativo nacional
em que a representação dos estados (províncias, no Império) fosse rigorosamente proporcional à
população residente nesses estados.
Em quase todos os países do mundo, o Legislativo nacional é composto por representantes escolhidos
em determinadas regiões. Em algumas democracias, as unidades administrativas – estados, províncias,
departamentos, cantões – são transformadas em unidades eleitorais, cada qual elegendo determinado
número de representantes. Na Espanha, por exemplo, o Congresso de los Diputados é composto por 350
representantes escolhidos em quinze províncias; as menores (Celta e Melilla) elegem um representante, e
a maior (Madri) elege 36. Em outras democracias, o território é dividido em unidades específicas para fins
eleitorais. O Reino Unido, por exemplo, é recortado em 650 distritos eleitorais, e cada distrito elege um
deputado para a Câmara dos Comuns.
Uma pergunta que os legisladores de cada país têm que responder em algum momento é: qual critério
será utilizado para distribuir as cadeiras da Câmara dos Deputados entre as diversas unidades eleitorais
do país? A resposta mais óbvia é utilizar uma fórmula matemática que garanta que cada região terá o
número de cadeiras aproximadamente proporcional à sua população ou eleitorado.
Como cada país organiza as bancadas regionais pode parecer uma questão trivial, mas é de suma
importância para quem estuda os regimes democráticos. Uma das premissas fundamentais da moderna
teoria democrática é que o voto de cada cidadão deve ter o mesmo peso. Este foi um dos fundamentos
daqueles que defendiam o sufrágio universal e lutavam para extinguir os privilégios que alguns eleitores
tinham em decorrência de renda e status. A premissa é resumida no bordão “Um cidadão, um voto”. 3
Os eleitores de um país em que o presidente é escolhido diretamente não têm dúvidas de que os votos
dos cidadãos têm o mesmo peso. Já na eleição para a Câmara dos Deputados a igualdade é garantida
apenas se as regiões tiverem um número de representantes proporcional à sua população.
A preocupação de garantir uma relação rigorosamente proporcional entre a população das regiões e o
número de representantes começou nos Estados Unidos, ainda no século XVIII. A Constituição americana,
já no primeiro artigo (seção dois), definiu que as cadeiras da Câmara dos Deputados seriam distribuídas
de acordo com a população dos estados, assegurando que cada um deles teria pelo menos um
representante. O texto previa ainda que as bancadas seriam redistribuídas a cada dez anos, após a
realização dos censos demográficos. Nos primeiros anos após a promulgação da nova Constituição,
Thomas Jefferson e Alexander Hamilton, dois dos Pais Fundadores da República americana, propuseram
fórmulas diferentes para distribuir as cadeiras entre os estados; as fórmulas passariam para a posteridade
com o nome de cada um deles. 4
A maior ou menor equidade na distribuição de cadeiras do Legislativo entre as regiões de um país é
afetada por uma série de fatores. O primeiro deles é o método matemático empregado. Quase todas as
fórmulas começam dividindo o total da população pelo número de cadeiras da Câmara dos Deputados,
para chegar a uma média nacional. Pensemos, por exemplo, no Brasil atual, que tem cerca de 200 milhões
de habitantes e 513 deputados federais. O resultado da divisão da população pelas cadeiras é de c.394
mil. Se dividirmos a população de cada estado brasileiro por esse valor, encontramos o número de
cadeiras que cada um deles deveria ter na Câmara dos Deputados. Feita essa conta, observamos em
seguida que muitas cadeiras não serão alocadas por causa das frações. Um estado pode receber 3,7, o
outro 23,4. Como fazer? A questão pode parecer simples, mas tem atormentado os matemáticos. Há
métodos que tendem a favorecer as regiões mais populosas, enquanto outros tendem a sobrerrepresentar
as menos populosas. Embora existam fórmulas muito eficientes, nenhuma delas tem como resolver de
uma vez por todas o problema das frações. 5
A segunda razão para a existência de disparidades na representação das regiões é a mobilidade dos
habitantes pelo território. Sabemos que o crescimento populacional ocorre de maneira desigual. Áreas
que passam por acelerado crescimento econômico tendem a atrair mais gente, enquanto outras regiões
perdem habitantes. Ao longo dos anos, uma região que ficou adensada acaba sub-representada na Câmara
dos Deputados, enquanto outras tornam-se sobrerrepresentadas. Para combater essa fonte de
disparidade, a solução é refazer a distribuição de cadeiras a intervalos regulares (como acontece nos
Estados Unidos).
A terceira razão é a decisão deliberada dos legisladores de favorecer ou prejudicar as bancadas de
certas regiões. Na Argentina, por exemplo, nenhuma das províncias pode ter menos de cinco cadeiras na
Câmara dos Deputados. A província de Santa Cruz deveria ter apenas um representante, mas elege cinco.
No outro extremo está a norma adotada no Brasil, estabelecendo que nenhum estado pode ter mais de
setenta representantes. 6
Na prática, nenhuma democracia consegue distribuir perfeitamente o total de cadeiras da Câmara dos
Deputados entre as diversas circunscrições eleitorais do país. O que observamos é uma gradação que vai
de países que garantem uma distribuição altamente proporcional até outros em que existe uma acentuada
distorção entre a população das circunscrições eleitorais e o total de cadeiras que a elas corresponde no
Legislativo. Suécia, Finlândia, Nova Zelândia e Portugal apresentam uma distribuição bem equilibrada.
No outro extremo, Chile, Bolívia e Argentina exibem uma alta desproporcionalidade. 7
A representação dos estados na Câmara dos Deputados brasileira
O número de representantes de cada estado na Câmara dos Deputados brasileira atualmente segue as
normas definidas pela Constituição de 1988: os estados devem ter representação proporcional à sua
população, porém nenhum estado pode ter menos de oito ou mais de setenta deputados. Outra norma
importante, que a Câmara terá um número máximo de 513 deputados, foi definida pela lei complementar
nº 78, de 1993. É interessante observar que a legislação não definiu qual será a fórmula matemática para
distribuir as cadeiras.
TABELA 7. Distribuição de cadeiras dos estados (população de 2014)

Estado Habitantes Número de representantes Média de habitantes por deputado Índice de discrepância
São Paulo 43.592.011 70 622.743 1,58
Minas Gerais 20.524.700 53 387.258 0,98
Rio de Janeiro 16.868.851 46 366.714 0,93
Bahia 14.517.499 39 372.244 0,94
Rio Grande do Sul 10.959.601 31 353.536 0,90
Paraná 10.917.904 30 363.930 0,92
Pernambuco 9.275.121 25 371.005 0,94
Ceará 9.022.175 22 410.099 1,04
Pará 8.390.051 17 493.532 1,25
Maranhão 7.096.909 18 394.273 1,00
Santa Catarina 6.753.006 16 422.063 1,07
Goiás 6.581.240 17 387.132 0,98
Paraíba 3.941.613 12 328.468 0,83
Amazonas 3.877.243 8 484.655 1,23
Espírito Santo 3.746.205 10 374.621 0,95
Rio Grande do Norte 3.387.060 8 423.383 1,07
Mato Grosso 3.342.705 8 417.838 1,06
Alagoas 3.283.025 9 364.781 0,92
Piauí 3.266.919 10 326.692 0,83
Distrito Federal 2.882.625 8 360.328 0,91
Mato Grosso do Sul 2.660.685 8 332.586 0,84
Sergipe 2.227.984 8 278.498 0,71
Rondônia 1.663.797 8 207.975 0,53
Tocantins 1.513.492 8 189.187 0,48
Acre 841.660 8 105.208 0,27
Amapá 794.181 8 99.273 0,25
Roraima 531.053 8 66.382 0,17
Brasil 202.459.314 513 394.658 1,00
Os números da última coluna são lidos de maneira diferente, caso sejam menores ou maiores que 1. Um número acima de 1 indica a proporção
de cadeiras a mais que o estado deveria ter em relação ao que tem hoje. Abaixo de 1 indica a percentagem das cadeiras atuais que deveria
ter. Assim, comparado a uma distribuição rigorosamente proporcional, São Paulo deveria ter 58% mais cadeiras do que tem hoje, e Roraima
deveria ter apenas 17% das cadeiras que tem hoje.
Fonte dos dados brutos: Tribunal Superior Eleitoral e IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
A Tabela 7 apresenta a população e o número de representantes de cada estado na Câmara dos

Deputados (ver coluna 3). ab A quarta coluna da tabela mostra a média de habitantes por deputado em
cada estado. Em um dos extremos está São Paulo, onde um deputado representa 622 mil habitantes, e no
outro Roraima, onde um deputado representa apenas 66 mil eleitores. Se dividirmos um pelo outro,
encontraremos 9,3. Essa é a explicação para a pergunta que dá título ao capítulo: o eleitor de Roraima
vale nove vezes o eleitor paulista.
Um aspecto que chama atenção na Tabela 7 é que a distribuição de cadeiras não segue um padrão
uniforme: alguns estados têm menos cadeiras do que outros que são menos populosos que ele. Um caso
interessante é o Pará. O estado tem 1,3 milhão de habitantes a mais que o Maranhão, mas uma cadeira a
menos; e possui o mesmo número de representantes que Goiás, apesar de ter 1,8 milhão a mais de
moradores.
A quarta coluna da Tabela 7 mostra a discrepância entre a média de habitantes por deputado federal de
um estado e a média por deputado em âmbito nacional; é aquela conta simples que fizemos no começo do
capítulo, cujo resultado foi c.394 mil). O valor foi encontrado dividindo-se um determinado número da
terceira coluna pela média nacional; por exemplo, o resultado do Rio de Janeiro (0,93) deriva da divisão
de 366.714 por 394.658. Um valor acima de 1 indica que o estado está sub-representado na Câmara dos
Deputados, isto é, tem menos cadeiras do que deveria ter, considerando o percentual de sua população.
Um valor abaixo de 1 indica que o estado está sobrerrepresentado, ou seja, tem mais cadeiras do que
deveria.
E a proporção de sub ou sobrerrepresentação entende-se assim: o quanto o índice de discrepância
passa de 1 indica a percentagem a mais das cadeiras atuais que o estado deveria ter – São Paulo, por
exemplo, deveria ter 58% mais cadeiras (111 em vez de 70); já para os valores abaixo de 1 a leitura é
diferente: o quanto eles passam de 0 indica a percentagem das cadeiras atuais que o estado devia ter –
Roraima, por exemplo, deveria ter apenas 17% das cadeiras atuais (1 em vez de 8).
O estabelecimento de patamares mínimos (8 cadeiras) e máximos (70 cadeiras) e a definição do número
de 513 representantes na Câmara dos Deputados têm um efeito direto sobre a representação dos estados
que estão acima ou abaixo de determinado patamar de população. De um lado, perdem representantes as
unidades federativas que têm mais de 27.626.060 habitantes (resultado da multiplicação de 70 × 394.658,
isto é, o patamar máximo × a média nacional por representante); atualmente, apenas São Paulo é
prejudicado pela regra do patamar máximo. De outro lado, possuem representantes a mais todos os
estados com população inferior a 3.157.264 (8 × 394.658, isto é, patamar mínimo × média nacional por
representante); atualmente, oito estados são beneficiados pela regra do patamar mínimo: Distrito Federal,
Mato Grosso do Sul, Sergipe, Rondônia, Tocantins, Acre, Amapá e Roraima.
A pergunta óbvia observando a tabela é: por que encontramos distorções na representação de outros
estados? A resposta é simples. A última revisão das bancadas de todos os estados na Câmara dos
Deputados aconteceu em 1986. 8 Naquele ano, o total de representantes da Câmara chegaria a 487. De lá
para cá, apenas se acrescentaram cadeiras para algumas unidades, sem recalcular as bancadas de acordo
com as mudanças demográficas. Em 1990, oito cadeiras foram alocadas para o novo estado de Tocantins,
e oito foram para o Distrito Federal, que passou a ter representantes na Câmara dos Deputados. Em 1994,
São Paulo ganhou dez deputados a mais (foi de 60 para 70), fazendo valer o preceito estabelecido pela
Constituição de 1988.
O piso de oito deputados e o teto de setenta explicam as distorções existentes nas duas “pontas” da
representação dos estados. Não há razão para que as bancadas dos outros estados não sejam revisadas
periodicamente – por exemplo, após cada recenseamento populacional. O silêncio sobre o tema revela sua
pouca importância no debate político brasileiro. Um sintoma desse silêncio é que, nas mais de duas
décadas de debate sobre a reforma política, praticamente nenhuma proposta menciona as distorções na
representação dos estados, seja sugerindo a alteração do número de deputados, seja sugerindo fórmulas
para corrigir as assimetrias produzidas pelas mudanças demográficas.
Na seção seguinte veremos quais regras foram utilizadas para distribuir as cadeiras entre as províncias
no Império, e posteriormente entre os estados durante o período republicano. Será que o tema recebeu
dos legisladores uma atenção maior do que a observada no atual período democrático?
Distribuição de cadeiras da Câmara dos Deputados brasileira: do Império aos anos 1930
Um dos desafios para definir as cadeiras que cada província teria nas eleições para a Assembleia Constituinte de 1823 era
que não havia estatísticas seguras sobre o número de residentes no território brasileiro. O texto das instruções que
regularam as eleições, assinado por José Bonifácio de Andrada e Silva, reconhecia que os censos populacionais existentes
não mereciam crédito, “já que eram por inexatos”, e definia arbitrariamente em cem o número total de representantes a
serem eleitos. 9 Esse quadro não mudaria nos cinquenta anos seguintes, pois o primeiro Censo Demográfico do país seria
realizado apenas em 1872. Somente a partir dessa data é possível relacionar a população de cada província com o número
de seus representantes na Câmara dos Deputados.
Ao longo do Império, o número total de representantes na Câmara dos Deputados cresceu, passando de cem para 125. A
mudança na composição das bancadas está associada à recomposição territorial do país – independência da província
Cisplatina (1827), criação das províncias do Amazonas (1850) e do Paraná (1853) – e à introdução de novos sistemas
eleitorais em 1855 e 1860. Mesmo após o conhecimento dos dados do censo de 1872, nenhum esforço foi feito para
redistribuir as cadeiras do Legislativo de acordo com a população de cada província. A composição da Câmara dos
Deputados definida em 1860 ficaria praticamente inalterada até o fim do Império. ac
Ao contrário do que aconteceu nos Estados Unidos após a Independência, onde houve a preocupação de garantir uma
distribuição proporcional entre número de habitantes e representação dos estados, esse não foi um tema presente no debate
sobre as instituições no Império brasileiro. Uma das exceções foi Aureliano Tavares Bastos, que, em texto de 1873, fez uma
defesa explícita da tese da proporcionalidade da representação das províncias na Câmara dos Deputados:
Mas não basta aumentar, cumpre repartir proporcionalmente pelas províncias as cadeiras da Câmara. A população é a única base prática para a representação
política. No Brasil há a maior discordância entre uma e outra. Tendo-se há pouco efetuado um recenseamento geral, pode-se agora assentar o nosso sistema
representativo na sua verdadeira base. A exemplo dos Estados Unidos, da Bélgica, da República Argentina e de outros países, tenha cada uma de nossas
províncias no Parlamento a legítima influência proporcional ao número de seus habitantes. 10
Para dimensionar as distorções entre as bancadas das províncias/estados na Câmara dos Deputados brasileira e suas
populações ao longo da história optei por uma medida relativamente simples. Apliquei o mesmo cálculo da quarta coluna da
Tabela 7 para todas as legislaturas eleitas desde 1874, ad comparando a média de quantos habitantes um deputado de
determinado estado representava com a média nacional (população brasileira dividida pelo total de membros da Câmara dos
Deputados) em cada período. Para que a medida ficasse mais precisa, projetei a população de cada ano em que a eleição foi
realizada. Nos anos em que elas coincidiam com os censos, foram utilizados os dados censitários. ae Na situação em que as
unidades federativas têm uma bancada proporcional à sua população, esperamos encontrar um número próximo de 1.
Marcações acima da linha mostram que a unidade está sub-representada, e marcações abaixo, que ela está
sobrerrepresentada.
Os números foram segmentados em dois gráficos (Gráfico 14 e Gráfico 15 ) que, juntos, compõem o quadro completo da
representação dos estados na Câmara dos Deputados brasileira desde o fim do Império.
O Gráfico 14 apresenta a evolução da distorção do número de cadeiras de cada província/estado entre o fim do Império
(1874) e a última eleição realizada no país antes do Estado Novo (1934). Para facilitar a visualização, as eleições da Primeira
República (1890-1930) estão destacadas por barras em tom mais escuro. Os gráficos das três maiores províncias (Minas
Gerais, Bahia e São Paulo) no fim do Império mostram que elas tinham uma proporção de representantes menor que sua
população. Em 1886, por exemplo, a sub-representação era da seguinte magnitude: Minas Gerais deveria ter 37% mais
representantes, São Paulo deveria ter 30% mais e a Bahia, 21% mais.
Em 15 de setembro de 1890 foram realizadas as primeiras eleições da República brasileira. Na ocasião, foram escolhidos
os deputados e senadores que iriam redigir a nova Constituição. O tamanho da Câmara teve um crescimento significativo
em relação à última legislatura do Império, passando de 125 para 205 membros. Os dirigentes republicanos alteraram a
composição de diversas bancadas, mas não a situação dos estados com maior população (Minas Gerais e Bahia), que
continuaram sub-representados, e do Rio de Janeiro, que continuou sobrerrepresentado. Entre os maiores estados, a
exceção foi São Paulo, que pela única vez na história política brasileira obteve uma bancada proporcional ao tamanho de sua
população.
GRÁFICO 14. Distorção na representação dos estados (províncias

até 1889) na Câmara dos Deputados (1872-1934)
As barras mais escuras indicam as eleições realizadas durante a Primeira República (1890-1930).
Fonte: Dados calculados pelo autor a partir da população e da bancada de cada ano em que houve eleição para a Câmara dos Deputados.
O texto final da Constituição de 1891 remeteu para a legislação ordinária a definição das normas para estipular o número
de deputados, que deveriam obedecer a duas regras: uma cadeira para 70 mil habitantes e um número mínimo de quatro
deputados por estado. E estabeleceu que a revisão do número de representantes fosse feita a cada dez anos, após o
recenseamento da população.
No momento em que a Constituição de 1891 foi promulgada, todos os estados brasileiros tinham mais de 70 mil
habitantes, o que lhes garantia pelo menos uma cadeira na Câmara. O único efeito imediato das novas regras foi ampliar as
bancadas dos estados de Amazonas, Espírito Santo, Goiás e Mato Grosso, que passaram a contar com quatro representantes
cada. Dessa maneira, o total de deputados da Câmara passou de 205 para 212.
Durante 36 anos, entre 1894 e 1930, a composição da Câmara dos Deputados ficou inalterada. A regra que previa a
revisão após a realização de cada Censo Demográfico simplesmente não foi empregada. Nesse período, a principal mudança
demográfica do país foi o crescimento relativo da população de São Paulo: em 1890, cerca 9,7% da população brasileira
morava no estado; em 1930, o percentual passaria para 16%. Apesar desse crescimento, a bancada do estado continuou
inalterada, com 22 deputados (10% do total). Assim, a não aplicação da revisão das bancadas afetou particularmente São
Paulo, que ficou cada vez mais sub-representado ao longo da Primeira República; vemos como as barras do estado vão
ficando mais altas, indicando uma crescente perda de representação.
Fenômeno inverso aconteceu com Minas Gerais e Bahia, as províncias mais populosas do Império. O declínio relativo do
número de habitantes nesses estados teve o efeito de torná-los cada vez menos sub-representados ao longo da Primeira
República. Em 1894, Minas Gerais respondia por 22% da população brasileira, mas controlava 18% da representação; em
1930, esses percentuais se igualaram. A Bahia também passou de sub-representada em 1894 (13% da população e 10% da
representação) para uma situação de equilíbrio em 1930 (10% da população e 10% da bancada).
A Constituição de 1934 manteve o procedimento da Carta de 1891 – atribuir uma cadeira na Câmara a determinado
contingente populacional –, com uma diferença: no lugar de uma faixa, foram introduzidas duas: a cada 150 mil habitantes,
o estado garantiria uma cadeira, até atingir vinte; a partir desse número, seria garantida uma cadeira para cada 250 mil
habitantes. Tal mecanismo afetou a representação dos estados que tinham população superior a 3 milhões (150 mil × 20),
que na época da promulgação da Constituição eram apenas três: Minas Gerais (6,5 milhões), São Paulo (6,3 milhões) e Bahia
(3,7 milhões).
É interessante observar que, ao contrário da Constituição de 1891, que estabelecia o mínimo de dois representantes por
estado, a Carta de 1934 não trazia nenhum dispositivo do gênero no texto principal. Contudo, uma prescrição das
disposições transitórias dizia que nenhum estado poderia possuir bancada menor do que tivera na Constituinte. Como a
menor bancada na Constituinte fora de quatro representantes, este seria o patamar mínimo de cada estado.
Em 1934 foi realizada a primeira (e única) eleição para a Câmara dos Deputados sob a vigência dessa nova Constituição.
Com a aplicação das novas regras, o total de deputados passou de 212 para 250. af Pela primeira vez na história da
República, a regra definida na Constituição para distribuir as cadeiras dos estados foi rigorosamente seguida. São Paulo foi
o principal beneficiado – sua bancada passou de 22 para 34 –, e a representação dos demais estados foi muito pouco
alterada. No Gráfico 14 é possível observar como em 1934 a representação de São Paulo tornou-se mais equânime em
relação à sua população.
O Quadro 1 apresenta um resumo de todas as regras definidas nas Constituições (ou nas emendas constitucionais) para
distribuir as cadeiras da Câmara dos Deputados entre os estados ao longo da história republicana.
Distribuição de cadeiras da Câmara dos Deputados brasileira: de 1945 a 2014
A Constituição de 1946 manteve a regra de dois patamares (150 mil e 250 mil habitantes) introduzida na
carta de 1934 e que prejudicava os estados com população acima de 3 milhões de habitantes – que em
1946 eram quatro: São Paulo (8,1 milhões), Minas Gerais (7,3 milhões), Bahia (4,3 milhões) e Rio Grande
do Sul (3,7 milhões). Outra mudança da Carta de 1946 – posta em prática somente em 1950 − foi o
aumento do número mínimo de representantes, que passaria de quatro para sete. Essa regra teve o efeito
de sobrerrepresentar os estados com população inferior a um milhão e cinquenta mil habitantes (150 mil
× 7). Três estados foram particularmente beneficiados por terem um total de habitantes muito abaixo
desse número: Amazonas (481 mil habitantes), Mato Grosso (483 mil habitantes) e Sergipe (601 mil
habitantes).
QUADRO 1. Normas para distribuição das cadeiras da Câmara dos Deputados

entre as Unidades da Federação (Brasil República)
Constituição Número Número Número de Número de Número de habitantes para obtenção
mínimo máximo representantes representantes de uma cadeira
por por por território da Câmara
estado estado
1891 4 – 70 mil
1934 4 2 – 150 mil até vinte cadeiras; 250 mil acima de vinte cadeiras
1946 7 1 – 150 mil até vinte cadeiras; 250 mil acima de vinte cadeiras
1967 7 1 – –
Emenda nº 1 3 até 100 1 – Acima de 100 mil até 3 milhões, um deputado para cada 100
(1969) mil mil; acima de 3 milhões até 6 milhões, um deputado para 300
eleitores mil; acima de 6 milhões, um deputado para cada 500 mil
Emenda nº 8 6 55 2 até 420 –

(1977)
Emenda nº 22 8 60 4 até 479 –

(1982)
Emenda nº 25 8 60 4 até 487 –

(1985)
Constituição 8 70 4 – –
de 1988
Ao longo da República de 1946, houve ainda duas outras mudanças na composição da Câmara dos
Deputados, ajustes realizados após os recenseamentos demográficos: em 1954, após o censo de 1950, e
em 1962, após o censo de 1960. As revisões fizeram o tamanho da Câmara aumentar ao longo de todo o
período, passando de 286 membros (1945) para 304 (1950), subindo para 326 (1954) e chegando a 429
(1962). 11
O Gráfico 15 apresenta a evolução da distorção das bancadas dos estados na Câmara dos Deputados
entre 1945 e 2014.
O primeiro segmento, em tom de cinza mais claro, mostra a evolução entre 1945 e 1962. Observamos
que os dois maiores estados (São Paulo e Minas Gerais) estão sub-representados. Para se ter uma ideia,
em 1962 São Paulo tinha 28% de cadeiras a menos do que deveria e Minas Gerais, 16% a menos. Outras
unidades com grande população obtiveram bancada mais simétrica à sua população: o Rio Grande do Sul
e a Bahia foram levemente sub-representados, enquanto o Rio de Janeiro e o Distrito Federal – unidades
que eram sobrerrepresentadas em 1945 – chegaram a 1962 com bancadas mais simétricas.
Na história brasileira, a mudança mais radical na composição da Câmara dos Deputados foi implantada
em 1969. A emenda nº 1 à Constituição de 1967, outorgada já durante o Regime Militar, utilizou pela
primeira vez o eleitorado, e não a população, como base para distribuir as cadeiras dos estados. A
segunda alteração foi a redução do número mínimo de representantes dos pequenos estados (até 100 mil
eleitores) para três representantes, norma que beneficiou apenas o Acre. Uma última mudança foi o
estabelecimento de três faixas para a alocação de cadeiras.
GRÁFICO 15. Distorção na representação dos estados

na Câmara dos Deputados (1945-2014)
As barras mais escuras indicam as eleições realizadas durante o regime militar (1966-82).
Fonte: Dados calculados pelo autor a partir da população e da bancada de cada ano em que houve eleição para a Câmara dos Deputados.
As faixas eram as seguintes: o estado com mais de 100 mil e até 3 milhões de eleitores tinha um
deputado a cada 100 mil eleitores (ou fração superior a 50 mil); entre 3 milhões e 6 milhões de eleitores,
uma cadeira a cada 300 mil eleitores (ou fração superior a 150 mil eleitores); acima de 6 milhões de
eleitores, uma cadeira para cada 500 mil eleitores (ou fração acima de 250 mil). As novas faixas afetaram
apenas dois estados: São Paulo e Minas Gerais. Em 1969, o Brasil tinha cerca de 29,3 milhões de
eleitores. São Paulo, com eleitorado de 6,5 milhões, era o único estado na faixa superior. Já Minas Gerais,
com 3,8 milhões de eleitores, ficava na faixa intermediária. Como consequência das novas regras, o total
de deputados da Câmara caiu pela primeira (e única) vez na história brasileira, passando de 429 (1966)
para 310 (1970). Em 1974, as mesmas regras foram utilizadas, levando-se em conta o eleitorado inscrito
para votar naquele ano, o que fez o número total de deputados subir para 364.
Em 1977, uma nova emenda constitucional (nº 8) voltou a considerar a população dos estados como
critério para distribuição das cadeiras na Câmara dos Deputados. O número mínimo de representantes
por estado passou de três para seis, e duas novidades foram introduzidas: a definição do número máximo
de representantes na Câmara dos Deputados (420) e a substituição do sistema de distribuição por
patamares (utilizada na Primeira República e na República de 1946) pelo estabelecimento de um número
máximo de representantes por estado (55).
No Quadro 1 , podemos observar que as normas introduzidas em 1977 são replicadas nas emendas
constitucionais seguintes. A emenda nº 22, de 1982, simplesmente aumenta de dois para quatro o número
mínimo de deputados por território e amplia para 479 o número total de deputados. A de nº 25, de 1985,
eleva o total de representantes da Câmara dos Deputados, que chega a 487.
O tema da representação dos estados na Câmara dos Deputados ocupou um lugar marginal nos debates
sobre o sistema representativo durante a Assembleia Constituinte de 1987-88. A distribuição
rigorosamente proporcional à população dos estados encontrou poucos defensores, e o principal projeto
apresentado propunha simplesmente a ampliação do teto de sessenta para setenta deputados, medida que
visava a minorar a sub-representação de São Paulo. A proposta foi aprovada por 308 votos favoráveis e
166 contrários. Apesar do pequeno incremento da bancada paulista, as discussões que antecederam a
votação revelam uma razoável resistência à mudança, sintetizada no discurso do deputado Osvaldo Coelho
(PFL-PE):
Senhores Constituintes, atentai para os fatos incontestáveis. A bancada de um estado da Federação, hoje com sessenta deputados, é
maior ou igual à representação de oito outros estados brasileiros. Se elevado o número, como na proposta inicial, será igual ao de dez
estados da federação. Que federação desequilibrada é essa? Que unidade é esta, proclamando o desequilíbrio? Estou aqui em nome do
meu estado e no de todos os estados do Brasil que estão na periferia de um único estado. 12
Apesar de minorar a sub-representação de São Paulo na Câmara dos Deputados, a Constituição de 1988
agravou a sobrerrepresentação de algumas unidades da federação. O motivo foi a criação de três novos
estados, que, mesmo com populações reduzidas, asseguraram a representação mínima de oito deputados:
Tocantins, desmembrado do estado de Goiás, e Roraima e Amapá, elevados de territórios a estados. Em
relação às regras de distribuição das cadeiras da Câmara dos Deputados, a Carta de 1988 foi muito pouco
inovadora, seguindo os critérios adotados desde 1977. A única novidade foi que o número total de
deputados deixou de ser especificado.
No começo do capítulo, fiz referência ao fato de que, nos Estados Unidos, desde a Independência, os
legisladores optaram por uma representação dos estados na Câmara dos Deputados rigorosamente
proporcional à sua população. Em contraste, no Brasil, sintomaticamente, observamos que a garantia da
“melhor proporcionalidade possível” entre as bancadas e a população dos estados nunca foi uma questão
para os legisladores. Durante as primeiras cinco décadas após a Independência do Brasil a inexistência de
dados precisos sobre a população brasileira foi um problema, mas a partir da publicação dos resultados
do censo de 1872 já era possível dimensionar as assimetrias entre as bancadas e o total de moradores das
províncias. Mas isso não ocorreu.
A história das regras de distribuição das cadeiras no Brasil é marcada por contínuas modificações,
desde a Constituição de 1891, com normas que favoreceram os estados menos populosos e prejudicaram
os estados com populações mais numerosas. Outra característica é que, com exceção da República de
1946, não houve revisão periódica das bancadas dos estados na Câmara dos Deputados − mesmo quando
isso era previsto na Constituição, como ocorreu durante a Primeira República.
A Constituição de 1988 referendou a tradição republicana de pisos e tetos e agravou as distorções ao
criar um novo estado (Tocantins), conferir representação ao Distrito Federal e elevar dois territórios
(Roraima e Amapá) à categoria de estado. Mas nada justifica que desde a promulgação da nova Carta
nunca se tenha feito uma revisão das bancadas para ajustar a representação dos estados às mudanças
demográficas ocorridas no país.
ab A população de 2014 foi projetada por mim, utilizando o mesmo ritmo de crescimento demográfico do período 2000-10.
ac Exceção foi a província do Pará, que teve sua bancada ampliada em 1881, passando de três para seis representantes.
ad Esforcei-me por analisar a evolução das distorções na representação dos estados, utilizando um outro indicador e cobrindo um número
menor de casos (ver Nicolau, 1997).
ae Os dados da população foram extraídos dos censos realizados no país (1872, 1890, 1900, 1920, 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000
e 2010). Para os anos não censitários, fiz estimativas utilizando um método matemático baseado em logaritmos naturais, que supõe que, entre
dois anos censitários sucessivos, a população aumenta (ou eventualmente diminui), ano a ano, numa razão constante.
af Segundo a Constituição de 1934, além dos 250 deputados eleitos nos estados, a Câmara dos Deputados teria mais cinquenta
representantes eleitos por sindicatos e associações.
OS PARLAMENTARES RESPONSÁVEIS por escrever a Constituição de 1988 foram prudentes em relação ao

sistema representativo. Os constituintes confirmaram as escolhas do que podemos chamar de “tradição
republicana”, estabelecida pela Carta de 1934: presidencialismo, bicameralismo, federalismo,
representação proporcional e voto obrigatório. As únicas mudanças dignas de nota foram a introdução da
regra de dois turnos para a escolha do chefe do Executivo e a ampliação do direito de voto para jovens de
dezesseis e dezessete anos.
Apesar do razoável consenso com que os temas da ordem política foram decididos na Assembleia
Constituinte de 1987-88, já no começo dos anos 1990 a defesa de uma profunda reforma das instituições
representativas começava a ganhar força no meio político. Aos poucos, o pacote de mudanças passou a
ser chamado de “reforma política”. O que teria acontecido para que as escolhas institucionais da Carta de
1988 passassem a ser alvo de tantos questionamentos poucos anos após sua promulgação?
A expressão “reforma política” começou a ser empregada com mais frequência no âmbito das
discussões que antecederam o plebiscito de abril de 1993, quando os eleitores foram consultados a
respeito da forma de governo (república ou monarquia) e do regime de governo (presidencialismo ou
parlamentarismo). O argumento em defesa da reforma política é razoavelmente simples: qualquer
mudança no sistema de governo exigiria uma profunda mudança das instituições eleitorais e das regras de
organização dos partidos políticos. Como introduzir um novo sistema de governo com esses partidos?
Como eleger o primeiro-ministro numa Câmara escolhida segundo um sistema eleitoral tão personalizado?
Eu próprio publiquei em 1993 um livro que, influenciado pelos debates do período, trazia no título os
dois termos: Sistema eleitoral e reforma política . Revendo o capítulo que discutia especificamente a
reforma política, observo que os temas mais diretamente ligados à alteração do sistema proporcional
continuaram na agenda por mais de duas décadas: opções para a representação proporcional de lista
aberta (voto majoritário distrital, lista fechada e lista flexível); redução da fragmentação partidária;
proibição de coligações nas eleições proporcionais; adoção de cláusula de barreira.
O Brasil vive, desde meados da década de 1990, uma situação curiosa em relação a seu sistema
representativo. De um lado, ouvimos um clamor de segmentos do meio político e jornalístico em defesa da
reforma política. De outro, observamos uma alteração permanente da legislação partidária e eleitoral. Na
prática, os legisladores e o Judiciário promoveram uma profunda mudança nas regras eleitorais e na
legislação partidária durante o período, mas essa mudança não é considerada “a reforma política”.
O Quadro 2 lista as principais mudanças introduzidas na legislação eleitoral e partidária a partir da
promulgação da Constituição de 1988 até 2015. Durante essas duas décadas foram aprovadas uma nova
Lei dos Partidos e uma lei definitiva das eleições; o Fundo Partidário passou a ser a principal fonte de
financiamento das legendas; a urna eletrônica foi adotada e a doação empresarial para as campanhas
eleitorais passou a ser permitida por lei.
QUADRO 2. Mudanças mais relevantes na legislação eleitoral

e partidária pós-1988 até 2015
Área Ano O que foi introduzido Observações
Legislação 1993 Permissão de que empresas As eleições de 1994 foram as primeiras desde 1985 em que as empresas puderam
eleitoral doem recursos para as formalmente fazer doações para as campanhas
campanhas eleitorais
Legislação 1994 Redução da duração do Mudança aprovada durante a Revisão Constitucional de 1993-94, prevista para ocorrer
eleitoral mandato de presidente de cinco cinco anos após a promulgação da Constituição de 1988
para quatro anos
Legislação 1995 Nova Lei dos Partidos políticos Substituição da Lei dos Partidos de 1971. Criação de novas regras para o Fundo
partidária Partidário, que passaria a ser fundamental para a manutenção dos partidos. Criação da
cláusula de desempenho, que passaria a vigorar na Câmara dos Deputados eleita em
2006
Sistema 1996 Adoção da urna eletrônica Adoção da urna eletrônica experimentalmente nas eleições municipais de 1996,
de ampliada em 1998 e adotada em todo o território brasileiro a partir de 2000
votação
Legislação 1997 Possibilidade de presidente, A emenda constitucional permitiu que o então presidente Fernando Henrique Cardoso e
eleitoral governadores e prefeitos se os governadores eleitos em 1994 fossem beneficiados pela regra
candidatarem a um mandato
sucessivo
Sistema 1997 Os votos em branco deixam de Única mudança no sistema proporcional desde 1950
eleitoral ser contabilizados no cálculo do
quociente eleitoral
Legislação 1997 Lei definitiva das eleições Até as eleições de 1996 o Congresso elaborava uma legislação para cada eleição
eleitoral
Legislação 2002 Regra da verticalização Decisão do TSE proibindo que os partidos coligados na disputa presidencial
eleitoral participassem, nos estados, de coligações que apoiassem outros candidatos à
Presidência da República. Vigorou nas eleições de 2002 e 2006
Legislação 2006 Suspensão da regra da Emenda constitucional assegura total liberdade para os partidos realizarem coligações
eleitoral verticalização nos estados e nacionalmente
Área Ano O que foi introduzido Observações
Legislação 2007 Suspensão da cláusula de O STF declarou inconstitucional artigo da Lei dos Partidos (1995) que criava a cláusula de
partidária desempenho desempenho
Legislação 2007 Proibição de troca de legenda Decisão do TSE, depois confirmada pelo STF, que pune com perda de mandato a troca de
partidária legenda
Legislação 2010 Lei da Ficha Limpa Lei complementar que proíbe a candidatura a cargos eletivos de indivíduos condenados
eleitoral por corrupção eleitoral e improbidade administrativa, entre outras penas
Legislação 2015 Janela partidária Emenda constitucional permitiu que durante um mês de 2016 os políticos mudassem
partidária livremente de partido
Legislação 2015 Proibição de empresas doarem O STF declarou inconstitucional a doação de empresas para as campanhas eleitorais. A
eleitoral para campanhas e partidos norma passou a valer para as eleições de 2016
políticos

Os três ciclos do debate sobre o sistema eleitoral
Desde 1995 vêm se criando comissões especiais de reforma política na Câmara dos Deputados ou no
Senado, às vezes até nas duas casas simultaneamente. ai Nesse período, as propostas apresentadas pelas
comissões foram incorporadas à legislação eleitoral – quando se tratava de mudanças pouco controversas
– ou simplesmente arquivadas. Um dos mistérios do debate político no país é por que há esse fascínio pelo
tema da reforma política. Por que o assunto volta a cada legislatura? Por que nenhum relatório parece
contemplar a maioria dos deputados e é simplesmente esquecido?
Acredito que a sensação de incompletude da reforma política deve-se ao fato de que o tema central de
todas as comissões tem sido a mudança no sistema proporcional. Como nenhuma das propostas
apresentadas – seja para substituí-lo por outro sistema eleitoral (majoritário distrital, distrital misto ou
distritão), seja para trocá-lo por outra versão de representação proporcional (lista aberta, lista flexível) –
foi aprovada, prevalece a noção de que a reforma não foi feita.
O debate sobre a reforma do sistema eleitoral brasileiro passou por três ciclos diversos, cada um deles
centrado em um tipo de projeto. Trataremos de cada um deles em seguida, mas resumidamente: o
primeiro ciclo vai da redemocratização até o final dos anos 1990, período em que a proposta dominante
foi a do sistema distrital misto – nome genérico que unifica diversas sugestões defendendo que os
deputados deveriam ser eleitos por dois sistemas eleitorais combinados. O segundo ciclo, iniciado em
2003, propôs a manutenção da representação proporcional, mas com outro formato de eleição de
deputados, a lista fechada . O último ciclo, iniciado a partir de 2011, concentrou-se na substituição da
representação proporcional por um sistema majoritário conhecido por distritão .
A era do distrital misto
Nos primeiros anos da redemocratização, até o fim da década de 1990, o voto distrital misto foi o modelo
que conquistou maior adesão entre os que advogavam um novo sistema eleitoral para o país. Os projetos
variaram em seus aspectos técnicos, mas em linhas gerais defendiam que uma parte dos deputados fosse
eleita pelo voto distrital, e outra parte pelo voto proporcional de lista fechada. Sem resposta consistente
para um conjunto de questões, as propostas foram perdendo apoio no meio político. Por exemplo: quais
critérios seriam empregados para delinear o território das circunscrições (distritos) eleitorais? Um
candidato poderia concorrer simultaneamente na lista e no distrito? Quantas cadeiras seriam ocupadas
pelos eleitos no sistema de lista? O sistema seria adotado nas disputas para as Assembleias Legislativas e
Câmaras Municipais? aj
Durante a Assembleia Constituinte, uma proposta de eleição que sugeria uma combinação de voto
distrital e representação proporcional chegou a ser apreciada no plenário, mas foi derrotada, recebendo
apenas 29% de votos. ak O Anexo 2 mostra o resultado final da votação da proposta do distrital misto, por
partido. As bancadas das duas maiores legendas (PMDB e PFL) dividiram-se. O PDS foi o único partido
que votou majoritariamente a favor do novo sistema. Todos os deputados dos partidos da esquerda (PDT,
PT, PCdoB, PCB e PSB) votaram contra a aprovação do sistema misto.
Mudando a forma de eleger deputados no sistema proporcional: a lista fechada
Em 2003, a Câmara dos Deputados criou uma comissão especial para tratar da reforma política que foi
presidida pelo deputado Alexandre Cardoso (PSB-RJ) e relatada pelo deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO).
A comissão promoveu duas mudanças em relação aos projetos apresentados no Congresso anteriormente.
A primeira foi circunscrever suas propostas apenas ao âmbito da legislação partidária e eleitoral, sem
apresentar mudanças para o texto constitucional. A segunda foi manter a representação proporcional,
mas com a modificação do formato de lista, que seria substituída pela lista fechada.
O diagnóstico feito pelos parlamentares que conduziram os trabalhos da Comissão Caiado, como ficou
conhecida, é que a grande mazela do sistema representativo brasileiro estaria no modo como as
campanhas eleitorais são financiadas. Por isso, o ponto central do projeto era a proposta de financiamento
exclusivamente público das campanhas eleitorais. 1
A proposta de lista fechada foi defendida sobretudo porque era a forma mais simples de viabilizar o
financiamento público. No entender dos deputados, seria impossível combinar lista aberta e
financiamento público, pois não haveria como fiscalizar as centenas de candidatos que concorrem a
deputado em cada estado. Portanto, a lista fechada entrou no debate mais como consequência da defesa
do financiamento público das campanhas do que como uma opção justificada por um novo sistema
eleitoral.
A despeito da forte oposição de três partidos de centro-direita (PTB, PP e PL), sobretudo pela ideia de
“fechar” a lista, o projeto da Comissão Caiado foi aprovado na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da
Câmara e estava pronto para ir a votação em plenário. Mas não foi. Nenhum dos três parlamentares –
João Paulo (PT-SP), Severino Cavalcanti (PP-PE) e Aldo Rebelo (PCdoB-SP) – que presidiram a Câmara dos
Deputados durante a legislatura de 2003-07 demonstrou interesse em submetê-lo a votação.
A crise que a Câmara dos Deputados viveu em 2006, com as denúncias do “escândalo dos
sanguessugas”, al recolocou o tema da reforma política em discussão durante a campanha eleitoral
daquele ano. Os principais candidatos à Presidência da República mencionaram explicitamente o tema, e,
no discurso que o presidente Lula fez na avenida Paulista no dia em que foi reeleito, o assunto recebeu
destaque especial. 2
O novo presidente da Câmara dos Deputados, Arlindo Chinaglia, ao tomar posse em 2007 anunciou que
iria submeter o projeto da Comissão Caiado ao plenário. Na iminência da votação, um intenso debate
tomou conta da Câmara. Aos poucos foi ficando claro que havia expressivo apoio dos parlamentares ao
sistema exclusivamente público de financiamento de campanha, mas enormes resistências à adoção da
lista fechada. Muitos deputados, sobretudo os que não pertenciam à elite parlamentar, temiam as
incertezas do novo sistema eleitoral. A maior delas pode ser resumida em uma pergunta: em que posição
ficarei na lista do meu partido?
A lista fechada foi votada, e derrotada, no dia 27 de junho de 2007. A proposta recebeu 182 votos a
favor (42% do total) e 251 contra (57% do total). O Anexo 3 mostra como os partidos votaram e deixa
claro que a posição que assumiram na votação não teve nada a ver com a posição no eixo direita-esquerda
ou governo-oposição. O apoio à lista fechada contou com uma inusitada aliança entre o PT e o DEM. No
PT, 72 dos 74 deputados votaram a favor da proposta; entre os deputados do DEM, a lista fechada obteve
42 dos 51 votos. A bancada do PMDB dividiu-se, com 42 votos contra e 33 favoráveis. O PP, o PR e o PTB,
que vinham fazendo cerrada oposição à reforma política desde 2003, votaram contra, a mesma posição de
dois partidos de centro-esquerda (PSB e PDT). O PSDB, que desde a Constituinte defendia o projeto do
voto distrital misto, votou majoritariamente contra. am
A derrota da lista fechada acabou inviabilizando a proposta de introdução do financiamento
exclusivamente público de campanha. Os principais defensores da nova modalidade de custeio tinham
consciência de que ela seria inviável no atual sistema de lista aberta.
Na legislatura da Câmara dos Deputados iniciada em 2011, tendo por presidente Marco Maia (PT-RS),
organizou-se uma nova comissão especial de reforma política, presidida por Almeida Lima (PMDB-SE) e
relatada pelo deputado Henrique Fontana (PT-RS). A principal proposta apresentada pela Comissão
Fontana, como ficou conhecida, foi mais uma vez a aprovação do financiamento exclusivamente público
das campanhas eleitorais. Depois da derrota da lista fechada no plenário, em 2007, os membros da
comissão viram-se diante do desafio de encontrar um novo sistema eleitoral que fosse adequado ao
custeio público de campanha.
A sugestão feita pela Comissão Fontana, em relatório apresentado em outubro de 2011, foi a adoção de
um sistema chamado proporcional misto. Na realidade, trata-se de um modelo extremamente complexo,
em que metade dos deputados de cada estado seria eleita em lista fechada e metade continuaria a ser
eleita por lista aberta. an O projeto submetido pela comissão não foi recebido com muito entusiasmo pelo
conjunto de deputados. Em abril de 2013, as lideranças dos partidos resolveram não analisá-lo em
plenário.
O descaso com o trabalho da Comissão Fontana ficou evidente quando, em julho de 2013 (ainda na
mesma legislatura), foi instituído um grupo de trabalho para a reforma política, composto por quatorze
deputados e presidido por Cândido Vaccarezza (PT-SP). O grupo foi criado às pressas, no âmbito do debate
que se seguiu às manifestações de junho de 2013, no qual a rejeição aos políticos e ao Legislativo ganhou
enorme intensidade.
O grupo apresentou suas propostas enfatizando as mudanças constitucionais: fim do voto obrigatório,
fim da reeleição para cargos do Executivo, estabelecimento de uma cláusula de desempenho de 5%
(somente partidos com esse patamar de votos nas eleições para a Câmara teriam acesso aos recursos do
Fundo Partidário e a tempo de propaganda em rádio e TV). Em relação ao sistema eleitoral, a comissão
inovava ao sugerir uma modalidade em que parte dos deputados seria eleita pelo modelo atual (com a
diferença de que seriam criados distritos eleitorais de quatro a sete lugares em cada estado) e parte seria
eleita por um sistema majoritário.
É significativo que duas comissões de reforma política tenham sido criadas numa mesma legislatura.
Contudo, o que mais chama atenção é a diferença entre as propostas apresentadas: isso demonstra que as
prioridades numa reforma política dependem em larga medida da preferência dos deputados especialistas
que compõem a comissão. O fato de os partidos (e suas bancadas no Congresso) não terem um programa
de reforma política aumenta a importância das comissões especiais organizadas para tratar do assunto.
Ascensão e queda do distritão
Em 2015, às vésperas do início da nova legislatura, tive a oportunidade de participar de um debate com os
candidatos à Presidência da Câmara dos Deputados. Na ocasião, todos os quatro concorrentes se
comprometeram explicitamente a criar uma nova comissão de reforma política e levar seus resultados à
análise do plenário. ao
Eleito, o deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ) iria cumprir a promessa. Durante três dias de maio (de
25 a 27), o plenário da Câmara votou, em sequência, um volume impressionante de temas ligados à
representação política: novo sistema eleitoral; fim da reeleição para cargos do Executivo; fim do voto
obrigatório; mudança no calendário eleitoral; novas regras de financiamento de campanha; perda do
mandato por troca de legenda. Nunca, fora do período de uma Assembleia Constituinte, o Legislativo
brasileiro deliberou em plenário sobre tantos temas de ordem política.
Uma das primeiras decisões de Eduardo Cunha foi criar uma comissão especial a fim de analisar o tema
da reforma política. Para presidi-la, foi nomeado o deputado Rodrigo Maia (DEM-RJ), e a relatoria ficou a
cargo do deputado Marcelo Castro (PMDB-PI). À maneira das anteriores, a comissão ouviu especialistas,
líderes de organizações e dirigentes partidários. No fim dos trabalhos, o relator apresentou um texto com
suas sugestões.
O relatório de Marcelo Castro propunha o fim da reeleição para cargos do Executivo (presidente,
governadores e prefeitos), a mudança na regra de eleição de suplentes de senadores (que passariam a ser
os mais votados, subsequentemente aos eleitos em cada estado), a adoção de um sistema misto de
financiamento de campanha (parte de um fundo público a ser criado, parte de financiamento privado),
mandato de cinco anos para todos os cargos, incluindo senadores. Mas a grande novidade foi a proposta
de substituir a representação proporcional de lista aberta por um modelo majoritário, o “distritão”. ap
Como vimos, todas as propostas de reforma eleitoral anteriores mantiveram a representação
proporcional, fosse na versão que a combinava com o voto distrital (sistema distrital misto), fosse nas
propostas de reforma da lista (lista fechada ou mista). A sugestão de adoção do distritão e,
consequentemente, da substituição da representação proporcional por um sistema majoritário foi algo
inédito no debate parlamentar do atual ciclo democrático. aq
“Distritão” foi o apelido que o meio político brasileiro deu a um sistema eleitoral conhecido entre os
estudiosos como voto único não transferível . A ideia é bastante simples. Em cada estado, os partidos
apresentam uma lista de candidatos, e o eleitor pode votar apenas em um nome. Os candidatos mais
votados do estado estão eleitos. Observe que no distritão os votos de um candidato de um partido não são
somados aos de outros candidatos desse mesmo partido (daí a qualificação de “não transferível”). O
modelo foi utilizado em diversos países da Europa durante o século XIX, antes da emergência da
representação proporcional e da consolidação do voto majoritário em distritos de um representante. O
último país importante a usar o voto único não transferível foi o Japão, que o adotou até 1994, quando ele
foi substituído por um sistema misto.
O distritão apareceu pela primeira vez no debate sobre a reforma política em 2011. Seu principal
entusiasta era o vice-presidente Michel Temer, que o defendeu em entrevistas e artigos na imprensa. Em
2015, a proposta foi incorporada ao programa do PMDB e passou a ser advogada com entusiasmo pelo
presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, e pelo presidente da comissão de reforma política,
Rodrigo Maia. O principal argumento utilizado pelos defensores do distritão é que ele é um sistema
simples, fácil de ser entendido pelos eleitores e que não permite que os candidatos mais votados sejam
excluídos da lista de deputados eleitos. ar
Em maio de 2015, o presidente Eduardo Cunha decidiu levar a proposta de votação da reforma política
a plenário, embora o projeto elaborado pelo deputado Marcelo Castro ainda não tivesse sido votado na
comissão. Para viabilizar seu intento, Cunha destituiu o relator, e o presidente da comissão, Rodrigo Maia,
foi nomeado para relatar a reforma política diretamente no plenário. 3 A implicação dessa decisão foi que
o trabalho da comissão foi ignorado, e a reforma seria votada a partir de tópicos definidos pelo novo
relator. as
A votação sem um projeto-guia se deu de maneira confusa. Os deputados tiveram de escolher entre
alguns temas que não haviam sido debatidos previamente na legislatura, iniciada poucos meses antes;
entre esses temas, destaco o fim do voto obrigatório e da reeleição para chefe do Executivo. Na noite do
dia 26 de maio, três propostas de introdução de um novo sistema eleitoral foram votadas e derrotadas no
plenário. A primeira delas foi a lista fechada, rejeitada por 402 votos contra e apenas 21 a favor. A
segunda foi uma proposta de voto distrital misto, defendida por PT e PSDB, que obteve 99 votos
favoráveis e 369 contrários. A terceira proposta a ir a votação foi a que defendia o distritão.
A proposta do distritão recebeu 267 votos contrários e 210 a favor. Mesmo ficando longe dos 308 votos
necessários para sua aprovação (tratava-se de uma emenda constitucional), o distritão foi a proposta de
alteração do sistema eleitoral que contou com mais apoio desde 1945, quando a representação
proporcional de lista foi adotada. O Anexo 4 mostra como a bancada de cada partido votou. O PT foi a
principal força contrária ao distritão. A ele se somaram PR, PRB e PDT, cujas bancadas votaram
integralmente contra. O PSDB, de início favorável à proposta, acabou se dividindo no momento da
votação. O único partido que votou unanimemente a favor do distritão foi o PCdoB. A proposta contou
ainda com a maioria dos deputados de PMDB, PP, PTB e DEM.
Por que a reforma do sistema eleitoral não acontece?
No começo deste capítulo, chamei atenção para um aspecto paradoxal da democracia brasileira. De um
lado, observamos mudanças constantes das normas que regulam as campanhas eleitorais e os partidos
políticos desde o começo dos anos 1990. De outro, a sensação veiculada pelos meios de comunicação e
pelo próprio Congresso, ao criar suas comissões, de que ainda precisamos fazer “a reforma política”.
Acredito que o tema sempre retorne à agenda porque boa parte do debate sobre a reforma política
concentra-se na mudança do sistema eleitoral, que não ocorre. Na breve retrospectiva aqui apresentada,
fica evidente o quanto os legisladores buscaram alternativas de novos sistemas eleitorais. Em menos de
uma década, cinco propostas diferentes foram votadas pelo plenário da Câmara dos Deputados: lista
fechada e lista mista (2007); distrital misto, lista fechada e distritão (2015).
Por que os deputados opõem-se tanto à alteração do sistema eleitoral brasileiro? A resposta mais óbvia
– e quase um clichê – é que os representantes de todo o mundo resistem a mudar as regras pelas quais
foram eleitos. É bem conhecida a força inercial que predomina depois que determinado sistema eleitoral
passa a vigorar em uma democracia. Isso explica em larga medida o fato de mudanças abruptas dos
sistemas eleitorais não serem comuns. Contudo, embora incomuns, as reformas são realizadas, sobretudo
em situações nas quais existe alguma pressão por parte da opinião pública para isso. 4
Acredito que três aspectos contribuíram para que o debate sobre a reforma do sistema eleitoral tenha
se desenvolvido de maneira tão pouco consequente no Brasil. O primeiro, por incrível que pareça, é a
inexistência de um diagnóstico mais ou menos consensual a respeito de quais problemas realmente se
quer combater com a eventual reforma. Sistemas eleitorais novos foram defendidos simplesmente porque
combinam o melhor de dois mundos (distrital misto), porque viabilizam o financiamento público das
campanhas eleitorais (lista fechada) ou porque atendem aos interesses de parte da elite parlamentar
(distritão). Em que cada uma dessas propostas realmente contribui para melhorar a representação
política no Brasil? O que perderíamos ao optar por elas?
O segundo aspecto é que o debate sobre o tema mobiliza na prática apenas os deputados que se
especializaram no assunto e segmentos da elite parlamentar. Os milhares de vereadores, as centenas de
deputados estaduais e os deputados federais em geral não demonstram nenhum interesse em discutir o
tema. É sintomático que nenhum dos partidos brasileiros disponha de propostas detalhadas de reforma do
sistema eleitoral. O PT, defensor da lista fechada, votou em 2015 a favor do distrital misto. A bancada do
PSDB, partido que apoiava o distrital misto, dividiu-se na votação do distritão. O PCdoB, tradicional
advogado da representação proporcional, fechou questão a favor do distritão nas votações ocorridas em
2015.
Por fim, o assunto também não interessa aos eleitores. O debate sobre mudanças no sistema eleitoral
necessariamente comporta uma dimensão técnica que dificulta sua amplificação. Mesmo no contexto das
manifestações de junho de 2013, em que a crítica à política tradicional apareceu com força, a discussão
sobre a reforma política não entusiasmou os cidadãos e as organizações da sociedade civil. Eu posso
testemunhar esse desinteresse: em duas décadas, participei de inúmeros debates acadêmicos, com
políticos e dirigentes partidários, sobre o tema – mas de não mais do que uma dezena de eventos
semelhantes em associações e organizações não governamentais.
ag Ver a nota l .
ah A cláusula de desempenho é o nome pelo qual ficou conhecido o conjunto de regras restritivas criadas pela lei 9.096 (Lei dos Partidos) de
1995. Ela estabelecia que os partidos só teriam direito a funcionamento parlamentar (em todas as casas legislativas) caso obtivessem no
mínimo 5% dos votos para deputado federal em âmbito nacional, distribuídos por pelo menos treze dos estados (com 2% em cada um deles).
Os partidos que não atingissem a cláusula teriam acesso a uma quota reduzida do Fundo Partidário e direito apenas a dois programas por
ano, de dois minutos cada, em cadeia nacional de rádio e televisão.
ai Participei como depoente em audiências públicas das três comissões de reforma política que funcionaram na Câmara dos Deputados entre
2003 e 2015, relatadas pelos deputados Ronaldo Caiado (DEM-GO), Henrique Fontana (PT-RS) e Marcelo Castro (PMDB-PI). A análise desta
seção é muito influenciada por essa experiência.
aj Apesar da “onda” do distrital misto, nenhum projeto bem fundamentado tecnicamente foi apresentado ou chegou a servir como referência
para o debate. A maioria das propostas defendia uma combinação dos dois modelos de maneira genérica, ou mencionava as virtudes do
“sistema alemão”, já que a Alemanha é o caso mais bem-sucedido de sistema misto.
ak O texto votado era bastante genérico: “A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos em cada estado e territórios
e no Distrito Federal através do voto distrital e do voto proporcional, nas condições estabelecidas em lei” (Diário da Assembleia Nacional
Constituinte , ano 2, n.205, 15 mar 1988, p.90).
al Após a deflagração, em maio de 2006, da Operação Sanguessuga da Polícia Federal, que investigava fraudes em licitações na área da
saúde, o Congresso Nacional criou uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para investigar o assunto. O relatório da comissão
recomendou a abertura de processo de cassação do mandato de 72 parlamentares.
am O PSDB apoiou a proposta de lista fechada até praticamente o dia da votação. No último momento, mudou de posição. Algumas
explicações circularam no meio político. Uma era de que o partido temia que o voto na legenda acabasse favorecendo o PT, agremiação mais
organizada e preferida nas enquetes de opinião pública. Outra é que o PSDB temia que o financiamento público de campanha acabasse
viabilizando outras candidaturas de oposição na disputa presidencial de 2010.
an O sistema proposto previa que o eleitor daria dois votos: o primeiro em legenda, que seria transferido para uma lista pré-ordenada pelo
partido, e o segundo diretamente em um candidato (que poderia ser de um partido diferente do primeiro voto). As cadeiras conquistadas
pelos partidos seriam preenchidas alternadamente por nomes da lista pré-ordenada e pelos candidatos individualmente mais votados do
partido.
ao Os candidatos à Presidência da Câmara dos Deputados eram: Eduardo Cunha (PMDB-RJ), Arlindo Chinaglia (PT-SP), Júlio Delgado (PSB-
MG) e Chico Alencar (PSOL-RJ).
ap O esforço concentrado para aprovar a qualquer custo uma reforma política alterando itens centrais do sistema representativo brasileiro foi
malsucedido. O único tema relevante aprovado foi o fim da reeleição para cargos do Executivo, emenda constitucional aprovada em duas
votações na Câmara e que seguiu para o Senado. Quanto ao distritão, embora o relator Marcelo Castro seja um dos principais defensores da
representação proporcional na Câmara dos Deputados, ele se comprometeu a incluir no relatório a posição majoritária da comissão. Na
consulta a seus integrantes, as duas propostas mais citadas foram o distritão, que recebeu dezoito votos, e o distrital misto, que obteve
quatorze votos. A esse respeito, ver http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/487803-RELATORIO-FINAL-DA-REFORMA-
POLITICA-INCLUI-DISTRITAO-E-SISTEMA-MISTO-DE-FINANCIAMENTO-DE-CAMPANHAS.html .
aq É frequente eu ler artigos de intelectuais e colunistas, bem como editoriais na imprensa, em defesa do voto distrital, que, para se
diferenciar do distrital misto, recebe o adjetivo “puro”. Apesar de seu aparente apelo, nenhuma proposta de introdução do voto distrital
prosperou no debate legislativo desde 1985. Sobre os sistemas majoritários em geral, ver Nicolau, 2012, p.21-42.
ar No Capítulo 2 sustentei que essa visão decorre de um entendimento incorreto do sistema proporcional no Brasil. O sistema tem como
fundamento garantir que os partidos recebam uma representação próxima à sua votação. Não é seu objetivo assegurar que os candidatos
mais votados do estado sejam eleitos.
as Por que razão o deputado Eduardo Cunha quis votar o projeto de reforma com tanta celeridade? Em entrevista em seu gabinete, poucos
dias antes da votação, indaguei-lhe as razões da pressa. Ele revelou que gostaria de deixar a reforma política como uma das marcas de seu
mandato. E, para entrar em vigor já nas eleições do ano seguinte, ela teria de ser aprovada até o fim do mês de maio.
AS DEMOCRACIAS ENFRENTAM uma série de desafios atualmente. Como evitar o declínio contínuo do
comparecimento às urnas? Na era da comunicação eletrônica, como atrair os cidadãos para se engajar em
uma organização (partido) inventada no século XIX? Como reconfigurar os legislativos de modo a
concorrer com o crescente poder das organizações não eleitorais (instituições de controle e Judiciário)?
Como regular a influência do dinheiro nas campanhas eleitorais e na atividade partidária? Qual é o melhor
formato para garantir que grupos emergentes na sociedade encontrem seu espaço na representação
política? Como selecionar cidadãos qualificados para militar nos partidos? 1
Nenhuma reforma eleitoral pode dar respostas satisfatórias a essas perguntas. Mas é interessante
observar como alguns países vêm tentando superar esses novos desafios. Um caso exemplar é o do Reino
Unido, que tem feito um grande esforço para modernizar suas instituições representativas. Desde 2000,
quando criou um órgão específico para regular os partidos e as eleições – The Electoral Commission –, o
país aprovou uma legislação inovadora em vários tópicos, em particular no controle do financiamento das
campanhas eleitorais. 2 Outrora modelo de democracia majoritária, o Reino Unido recentemente
introduziu mudanças no sistema eleitoral para garantir a representatividade dos partidos menores. Hoje a
representação proporcional é adotada nas eleições para o Parlamento Europeu e para as Assembleias de
Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte.
Talvez o resultado mais negativo desse interminável debate sobre a reforma política no Brasil tenha
sido o aumento da expectativa em relação aos seus resultados. É comum ouvir analistas políticos
sugerirem que a reforma poderia produzir uma elite política mais qualificada, que determinado sistema
eleitoral é menos propenso à corrupção, que o voto facultativo levaria às urnas eleitores muito mais
conscientes, ou que o voto distrital aproximaria representado e representante. Os estudos sobre o
funcionamento das instituições representativas de outras democracias mostram quanto existe de
idealização em todas essas expectativas.
As minhas expectativas em relação a uma reforma política são bem mais modestas. Acredito que a
reforma eleitoral possa, por exemplo, valorizar os partidos, criar regras mais justas de distribuição de
poder parlamentar, gerar maior equilíbrio na competição e reduzir a alta dispersão partidária. 3 Esse é o
espírito que orienta este capítulo. A ideia é apresentar algumas propostas para a reforma da legislação
eleitoral e partidária do Brasil. Por razões que devem ter ficado claras para quem leu o capítulo anterior,
não acredito que necessitemos de uma reforma política. Defendo que pequenas mudanças são suficientes
para corrigir os principais problemas que afetam o sistema eleitoral e a legislação que regula as eleições
e as atividades partidárias.
Na seleção dos temas a serem discutidos neste capítulo, além da relevância, procurei seguir certo
realismo político. Ainda que eu tenha predileção por determinadas opções, sei que a probabilidade de elas
serem aprovadas é muito reduzida. Para ficar em dois exemplos: a adoção da lista flexível (ou até, quem
sabe, de um sistema misto, tal como o usado hoje na Escócia) e a defesa de que a Câmara dos Deputados
é uma casa que representa a população, e por isso as bancadas dos estados deveriam ser rigorosamente
proporcionais a seus contingentes populacionais. at
Assim, as propostas que apresento aqui foram orientadas por três objetivos: reduzir a
hiperfragmentação partidária, corrigir alguns efeitos negativos do sistema eleitoral e fortalecer os
partidos políticos. Apresento sugestões razoavelmente simples, que, com a possível exceção da cláusula
de barreira nacional, podem ser aprovadas por legislação ordinária. O Quadro 3 mostra a associação entre
os objetivos gerais e cada uma das propostas.
QUADRO 3. Propostas de reforma da legislação partidária e eleitoral do Brasil

Objetivos Propostas
Redução da hiperfragmentação • Proibição de coligações

partidária • Cláusula de barreira nacional de 1,5%
• Acesso ao Fundo Partidário e a tempo de rádio e TV apenas para os partidos que receberem no
mínimo 1,5% dos votos
Correção de distorções no sistema • Proibição das coligações

representativo • Fim da cláusula de barreira nos estados
• Correção do número de cadeiras de cada estado na Câmara dos Deputados
Fortalecimento dos partidos • Proibição de coligações

• Acesso ao Fundo Partidário e a tempo de rádio e TV apenas para os partidos que receberem no
mínimo 1,5% dos votos
Qual sistema eleitoral?
O Brasil adota a representação proporcional de lista aberta para eleger deputados e vereadores desde
1945. Há poucas regras tão duradouras na história das eleições no Brasil. A representação proporcional
resistiu a duas Assembleias Constituintes (1946 e 1987-88) e passou incólume pelas constantes mudanças
das regras eleitorais durante o Regime Militar. Como vimos no capítulo anterior, desde o começo dos anos
1990 diferentes comissões organizadas no Congresso sugeriram sua substituição ou a combinação com
alguma variedade de modelo majoritário. Nenhuma delas foi bem-sucedida.
Uma das grandes virtudes do sistema proporcional foi sua capacidade de assegurar que as forças
políticas emergentes com o processo de modernização da sociedade brasileira encontrassem um rápido
abrigo no Legislativo. Isso aconteceu com o PCB nas eleições de 1945; com o PTB e a UDN a partir dos
anos 1950; com o MDB ao longo do Regime Militar; e com o PT, os partidos comunistas (PCB e PCdoB) e o
PSDB desde a redemocratização.
Ser defensor do modelo proporcional é sobretudo defender seu princípio geral: “O propósito da eleição
é garantir que as cadeiras sejam distribuídas em proporção aos votos recebidos pelos partidos.” Na
prática, a representação proporcional pode ser viabilizada de diversas maneiras: usando diferentes
modelos de listas e de fórmulas matemáticas, e com circunscrições (distritos) eleitorais que elegem um
número variável de deputados. Por isso, não encontramos duas democracias “proporcionalistas” que
utilizem as mesmas regras.
Estou convencido de que o sistema proporcional é o modelo mais adequado para as democracias
contemporâneas, particularmente por sua capacidade de representar de modo mais preciso a preferência
dos eleitores. 4 Porém, no caso do Brasil, sustento que alguns de seus componentes não funcionam a
contento e deveriam ser substituídos.
Mudança da fórmula eleitoral: fim das coligações e da cláusula de barreira estadual
Os efeitos negativos produzidos pela regra da coligação foram extensivamente examinados no Capítulo 2 .
Além de contribuir para a fragmentação partidária, as coligações acabam violando o princípio
proporcional ao gerar resultados absurdos quando comparamos os votos e as cadeiras de cada partido.
Não há justificativa para que ela continue em vigor.
O problema é que o simples veto à coligação “fortalece” o efeito de uma outra regra – a que proíbe que
os partidos que não atingiram o quociente eleitoral participem da distribuição de cadeiras –, em especial
nos estados com número menor de representantes na Câmara dos Deputados. Em um quadro partidário
tão fragmentado como o brasileiro, o resultado pode ser avassalador para os partidos com votações
modestas (e até médias) em alguns estados. Nas eleições de 2014 para a Câmara dos Deputados, por
exemplo, em Sergipe e Roraima, cada um dos oito deputados foi eleito por um partido diferente. Na
vigência da simples proibição de coligação, apenas dois partidos elegeriam deputados em Sergipe (PT e
PTB), enquanto em Roraima os oito deputados seriam eleitos por um só partido (PSDB).
A sugestão para que não se introduza uma distorção de novo tipo é simples: o veto às coligações deve
ser acompanhado da permissão para que os partidos que não atingiram o quociente possam disputar as
cadeiras das sobras. Esse sistema distribuiria as cadeiras seguindo a fórmula utilizada na maioria dos
países que adotam o sistema proporcional de representação, conhecida como formula D’Hondt. au
Introdução de uma cláusula de barreira nacional
Muitos países que assumem a representação proporcional lançam mão de uma cláusula de barreira
nacional, que é o patamar mínimo de votos (em geral variando entre 3% e 5% dos votos) a ser atingido
pelo partido a fim de eleger representantes para a Câmara dos Deputados; caso o partido não ultrapasse
esse patamar, seus votos são eliminados e ele não participa da distribuição de cadeiras. O objetivo da
cláusula de barreira é muito simples: evitar que partidos com votação reduzida elejam representantes. E o
patamar ótimo para excluir um partido da representação varia de acordo com cada democracia: na
Holanda é de apenas 0,67%, enquanto na Turquia é de 10%. 5
A Lei dos Partidos brasileira, de 1995, previu a introdução, a partir das eleições de 2006, de uma regra
assegurando que apenas as agremiações que tivessem recebido 5% dos votos válidos (com pelo menos 2%
dos votos em no mínimo 2⁄3 dos estados) teriam direito a “funcionamento parlamentar”. A expressão
“funcionamento parlamentar” deu margem a uma série de controvérsias. Mas o entendimento dominante
é de que não se tratava de uma cláusula de barreira stricto sensu , ou seja, os deputados eleitos por
partidos que obtiveram menos de 5% não perderiam os mandatos. Eles perderiam benefícios no interior
do Congresso (assento no colégio de líderes, participação em comissões, sala própria e assessores).
Em dezembro de 2006, os juízes do STF decidiram por unanimidade que a cláusula de 5% é
inconstitucional. Embora as duas ações de inconstitucionalidade sobre a matéria (ajuizadas por PCdoB e
PSC) sejam de 1995, a deliberação final do STF só veio após o pleito daquele ano. Assim, partidos e
eleitores foram votar com a informação de que a nova regra entraria em vigor, mas se surpreenderam
com a decisão da Corte de suspendê-la depois que foram proclamados os resultados do pleito. 6 O
principal argumento apresentado pelos magistrados é que a cláusula de 5% feria o direito de
representação de minorias, o princípio da proporcionalidade e da igualdade de voto do eleitor. av
Adicionalmente, o STF considerou inconstitucionais outros trechos da lei de 1995, que condicionavam o
acesso aos meios de comunicação e ao Fundo Partidário a certo desempenho eleitoral do partido.
Ainda que não fosse uma cláusula de barreira, era provável que a cláusula de 5% prevista para entrar
em vigor a partir de 2007 tivesse por efeito dissuadir a criação de novos partidos e possivelmente
estimular a fusão de partidos já existentes. Mas, como vimos no Capítulo 4 , essa legislatura e as
seguintes conheceriam o processo inverso: um aumento crescente da fragmentação partidária.
Durante muitos anos fui contra a introdução de uma cláusula de barreira nacional. Acreditava que o
quociente eleitoral dos estados já significava uma barreira razoável. Contudo, diante da
hiperfragmentação do quadro partidário, aprofundada nos anos 2010, eu mudei de opinião. Hoje acredito
que introduzir uma cláusula de barreira nacional é a melhor opção para reduzir de imediato a
fragmentação. Minha sugestão é que um patamar de 1,5% já produziria bons resultados. aw
Eventualmente, esse patamar poderia ser escalonado para aumentar em eleições futuras. A ideia é que a
cláusula seja usada apenas nas eleições para a Câmara dos Deputados. No âmbito dos estados e das
Câmaras Municipais a redução da fragmentação seria assegurada pela entrada em vigor da proibição de
coligações.
TABELA 8. Distribuição de cadeiras da Câmara dos Deputados

em 2014 (eleições e simulação com novas regras)*
Partido % de votos nas (1) Cadeiras nas (2) Cadeiras com Diferença entre
eleições de 2014 eleições de 2014 as novas regras (2) e (1)
PT 14,0 68 91 +23
PMDB 11,1 66 82 +18
PSDB 11,1 54 66 +12
PSB 6,5 34 40 +6
PP 6,4 38 39 +1
PSD 6,2 36 36 0
PR 5,8 34 29 −5
PRB 4,6 21 17 −4
DEM 4,2 21 19 −2
PTB 4,0 25 19 −6
PDT 3,6 19 17 −2
SD 2,7 15 10 −5
PSC 2,5 13 11 −2
PV 2,1 8 8 0
Pros 2,0 11 9 −2
PCdoB 2,0 10 7 −3
PPS 2,0 10 7 −3
PSOL 1,8 5 6 +1
PHS 1,0 5 – −5
PRP 0,8 3 – −3
PSL 0,8 1 – −1
PTdoB 0,8 2 – −2
PTN 0,7 4 – −4
PEN 0,7 2 – −2
PMN 0,5 3 – −3
PSDC 0,5 2 – −2
PRTB 0,5 1 – −1
PTC 0,4 2 – −2
* A simulação levou em conta três critérios: a existência de uma cláusula de barreira nacional de 1,5%; a proibição de coligações; a
possibilidade de os partidos que não atingiram o quociente eleitoral disputarem as cadeiras.
A Tabela 8 mostra o resultado da simulação de como seria a composição da Câmara dos Deputados caso
as regras sugeridas (fim da coligação, fim da cláusula de barreira nos estados e adoção de uma cláusula
nacional de 1,5%) estivessem em vigor nas eleições de 2014. Dez partidos ficariam de fora da Câmara dos
Deputados, reduzindo assim o total de legendas representadas de 28 para dezoito. Embora o total de
cadeiras dos partidos excluídos seja apenas de 25, outro efeito da adoção das novas regras seria a
concentração da representação: os quatro maiores partidos teriam um aumento expressivo de suas
bancadas, que somadas passariam de 226 para 279 deputados. ax
Nova forma de escolha de deputados na lista?
No debate político brasileiro, a lista aberta é frequentemente criticada por duas razões. A primeira é que
ela confere muito peso aos candidatos em detrimento dos partidos. A segunda é sua incapacidade de
garantir que todas as regiões de um estado tenham “seus representantes” no Legislativo. 7
Entre os tipos de representação proporcional, o modelo de lista aberta é o que mais estimula a
competição entre os candidatos durante a campanha e o que menos incentiva a propaganda partidária. Ao
contrário da lista fechada, em que os eleitores só votam no partido, ou da lista flexível, em que os votos de
legenda são transferidos para os primeiros nomes da lista, no modelo em vigor no Brasil o voto de legenda
contribui apenas para definir quantas cadeiras cada partido (ou coligação) receberá. Os candidatos de
cada lista sabem que o número de cadeiras que o partido ocupará será menor que o de nomes
apresentados; por isso, eles são estimulados a pedir votos para si, com o propósito de chegar à frente de
seus colegas. Nas campanhas, é frequente ouvirmos candidatos a deputado e a vereador relatarem
conflitos com outros nomes de sua própria lista por causa de disputas por determinadas “bases
eleitorais”.
Durante os debates promovidos ao longo das três últimas legislaturas, pude observar os esforços dos
membros das comissões de reforma política para encontrar um novo modelo de lista que desse mais peso
aos partidos. A lista fechada é vista com muita desconfiança pelos deputados, que temem ficar longe das
primeiras posições, sobretudo nos diretórios estaduais nos quais eles não têm o controle da direção
partidária. A lista flexível, embora ajude a dar mais peso às legendas, tem um inconveniente para os
deputados: sua complexidade técnica parece não superar o benefício de contribuir para fortalecer os
partidos.
A meu juízo, a lista flexível seria uma boa opção a ser testada no Brasil. Os partidos elaborariam a lista
de seus candidatos antes do pleito, e os eleitores poderiam votar da mesma maneira que hoje. Caso
concorde com a lista do partido, ele vota na legenda; se quiser privilegiar um nome, vota nesse candidato.
Por meio de uma fórmula matemática se estabelece uma regra para assegurar a eleição de candidatos
com votação significativa e para transferir os votos da legenda para os primeiros nomes da lista. Tive a
oportunidade de apresentar essa proposta por três vezes na Câmara dos Deputados, mas a ideia não foi
acolhida com muito entusiasmo. 8
Outra crítica que é tradicionalmente feita à lista aberta é que ela não garante que todas as regiões de
determinado estado tenham representantes com vínculos mais diretos (domicílio eleitoral, carreira
política) com sua localidade. Diversas vezes, grandes municípios não elegem representantes (pois
dispersam o voto entre muitos candidatos), enquanto pequenos municípios, por concentrarem o voto em
um número reduzido de candidatos, acabam por elegê-los. Sem contar que os padrões não são seguidos
em duas eleições consecutivas. Ainda que haja uma tendência para que os deputados procurem
estrategicamente ocupar os territórios “sem representação”, a ausência de um deputado nativo é vista
como problema pelos moradores de cidades do interior e de bairros das grandes cidades nas eleições para
vereador.
Não conheço nenhuma democracia que tenha combinado a lista aberta com algum mecanismo para
assegurar a representação territorial. ay Talvez porque a lista aberta seja empregada exclusivamente em
democracias com território e população bem mais reduzidos que os do Brasil: Polônia, Peru, Finlândia e
Dinamarca, entre outros.
Salvo entre os defensores do voto distrital, o tema da representação territorial não apareceu como uma
das razões fortes para a reforma do sistema eleitoral em debate nos últimos anos no Brasil. De qualquer
modo, a melhor opção para responder a essa demanda é a adoção de um modelo de representação
proporcional, como usado na Alemanha, Nova Zelândia e Escócia, que assegura que uma parte dos
deputados é escolhida em circunscrições (distritos) relativamente reduzidas, cada uma delas elegendo um
representante. 9
Registro de partidos, acesso ao tempo de rádio e TV e ao Fundo Partidário
Registro de partidos
Com algumas poucas exceções (entre elas França e Suécia), todas as democracias estabelecem alguns
requisitos para que os partidos sejam registrados e, desse modo, possam participar das eleições. As
exigências variam, mas é frequente pedir que eles apresentem um programa, um estatuto, a lista de seus
dirigentes e determinado número de eleitores em apoio à nova agremiação. 10
No Brasil, o partido deve estar previamente registrado no TSE para poder disputar uma eleição. Nos
primeiros anos após o retorno à democracia, o registro de partidos foi regulado por uma lei sobrevivente
do Regime Militar (lei nº 6.767, de 1979), que estabelecia uma distinção entre partidos com registro
provisório e com registro definitivo. Para obter o registro provisório, os partidos deveriam apresentar
apenas seu programa e estatuto, a lista de pelo menos 101 fundadores e uma comissão diretora nacional
composta por sete a onze membros. Para a obtenção do registro definitivo, eles eram obrigados a
organizar convenções em um número expressivo de estados (nove) e em pelo menos 20% dos municípios
desses estados.
Entre 1985 e 1994, 67 partidos participaram das eleições – nesse total não estão incluídas as mudanças
de nome e as fusões que levaram à adoção de novo nome. A maior parte desses partidos foi organizada
por indivíduos sem experiência partidária prévia e sem expressão na política nacional. O caráter efêmero
dos partidos é evidenciado pelo número reduzido de eleições em que cada um deles participou: uma
eleição (3 legendas), duas eleições (5 legendas) ou três eleições (8 legendas); ou seja, apenas 23
legendas disputaram mais de quatro das sete eleições realizadas no período (ver a lista completa nos
Anexos 5 e 6 ).
O que explicaria essa explosão de legendas no país? A possibilidade de que os partidos com registro
provisório pudessem participar das eleições provavelmente foi um fator decisivo. Embora a lei
estabelecesse uma diferenciação entre partidos provisórios (exigências de registro moderadas) e
definitivos (exigências mais rigorosas), ela teve pouco efeito, já que até as eleições de 1994 os partidos
com registro provisório puderam concorrer. az
As regras para registro de partidos mudaram em 1995 (lei nº 9.096). Desde então, para ser registrada,
a nova agremiação necessita obter um número expressivo de apoio dos eleitores, comprovado por meio de
assinaturas – pelo menos 0,5% dos votos válidos (excluindo brancos e nulos) nas eleições para a Câmara
dos Deputados, distribuídos por pelo menos nove estados, com o mínimo de 0,1% do eleitorado de cada
estado. ba Desde então, vinte partidos obtiveram registro. É interessante observar que dez seguiram o
requerimento das assinaturas, enquanto outros dez acabaram se beneficiando da regra de transição da
nova lei. bb O fato de em vinte anos apenas dez partidos terem conseguido se registrar colhendo
assinaturas dos eleitores demonstra que os requisitos para a criação de partidos no Brasil são
relativamente exigentes. Desse modo, a sensação de que o Brasil tem partidos em demasia não deriva de
“normas excessivamente liberais” para o registro, como é sugerido com frequência por alguns analistas.
Acesso ao horário eleitoral e ao Fundo Partidário
Uma característica do sistema representativo brasileiro é a facilidade com que os partidos têm acesso à
propaganda de rádio e TV e aos recursos do Fundo Partidário. Até 1994, bastava ter registro provisório
para participar da propaganda eleitoral gratuita. Esse benefício foi utilizado, por exemplo, por Fernando
Collor de Mello em 1989. Apesar de concorrer por um partido com registro provisório (o Partido da
Reconstrução Nacional, PRN), ele teve um tempo significativo de propaganda no horário eleitoral
gratuito. A Lei dos Partidos, de 1995, manteve o acesso das legendas registradas à propaganda política,
tanto as que acontecem durante as eleições (propaganda eleitoral) quanto as transmitidas fora dos
semestres eleitorais (propaganda partidária).
Com a criação do novo Fundo Partidário, desde 1995 as legendas passaram a receber recursos
significativos para sua manutenção. As regras para distribuição dos recursos mudaram ao longo do
tempo, mas sempre se assegurou que todos os partidos com registro recebessem um valor mínimo.
Atualmente, 5% dos recursos são distribuídos igualmente entre eles, e 95% são concedidos
proporcionalmente à votação obtida nas últimas eleições para a Câmara dos Deputados. Em 2015, os
partidos receberam R$811 milhões do Fundo Partidário. Mesmo os três partidos criados naquele ano
(Partido Novo, Rede Sustentabilidade e Partido da Mulher Brasileira) entraram no rateio. 11
O montante do Fundo Partidário recebido pelos micropartidos é expressivo. Nas eleições para a Câmara
dos Deputados de 2014, treze partidos receberam menos de 1% dos votos (a soma de seus votos chega a
6% do total). No ano seguinte, esses mesmos partidos receberam somados R$63 milhões do Fundo
Partidário e ainda tiveram direito a propaganda partidária nos meios de comunicação – que também é
paga pelos cidadãos, já que os canais de rádio e TV têm renúncia fiscal pelo uso desse tempo.
Um passo importante é estabelecer uma distinção entre o registro partidário, o acesso aos recursos do
Fundo Partidário e a propaganda eleitoral e partidária. É descabido que a sociedade financie organizações
que não conseguem um mínimo de apoio eleitoral. Minha sugestão é que apenas os partidos que
ultrapassem um patamar mínimo de votos nas eleições para a Câmara (1,5% de votos, por exemplo)
tenham acesso a esses recursos. bc
Perda de mandato para os políticos que abandonam o partido pelo qual foram eleitos
Em decorrência de uma decisão da Justiça Eleitoral, desde 2007 os representantes que trocam de partido
sem justificativa perdem o mandato (ver Capítulo 4 ). Foram já centenas de políticos que perderam seus
mandatos após julgamento nos TREs e no TSE. Depois que a nova regra foi aprovada, a única decisão do
Congresso sobre o tema foi sancionar uma emenda constitucional que flexibilizou a norma, permitindo a
livre troca durante um mês em 2016.
É importante que o Congresso incorpore a deliberação da Justiça Eleitoral na legislação partidária e
evite a promulgação de decisões casuísticas como a “janela partidária” de 2016. As leis podem ser mais
detalhadas ao definir as situações em que as trocas são justificadas. Hoje, orientada por um texto vago, a
Justiça Eleitoral acabou se transformando num tribunal que avalia se as motivações alegadas para a troca
demandam ou não punição com a perda de mandato.
Correção periódica das bancadas dos estados na Câmara dos Deputados
Como vimos no Capítulo 5 , a opção de todas as Constituições da República foi explicitamente favorecer a
representação, na Câmara dos Deputados, dos estados com populações mais reduzidas e, a partir de
1934, prejudicar os estados mais populosos. Esse é um tema que praticamente ficou de fora do debate
sobre a reforma política nas duas últimas décadas. Mas não há razão para que persistam as distorções
entre os estados não afetados atualmente pela regra do piso (oito representantes) e do teto (setenta
deputados). Na Tabela 9 , os estados aparecem em ordem decrescente segundo seu contingente
populacional; no entanto, se observarmos a terceira coluna, é possível perceber que há estados com mais
cadeiras que outros, embora com população numericamente inferior. A sugestão é simples: após a
divulgação de cada Censo Demográfico, seria feita uma nova distribuição de cadeiras da Câmara levando
em conta a população residente nos estados.
A Tabela 9 apresenta uma nova distribuição das cadeiras da Câmara dos Deputados segundo a
população de 2010. O cálculo das cadeiras foi feito em dois tempos. Inicialmente, foram alocadas as
cadeiras dos estados afetados pelas regras da representação mínima (Roraima, Amapá, Acre, Tocantins,
Rondônia, Sergipe, Distrito Federal e Mato Grosso do Sul) e máxima (São Paulo). Do total de 513 cadeiras
da Câmara, foram subtraídas 134 desses estados: 64 dos oito estados beneficiados pela regra do piso de
oito representantes e setenta de São Paulo (único prejudicado pela regra do teto). As 379 cadeiras
restantes foram distribuídas proporcionalmente para os outros estados. bd
Embora as alterações sejam mínimas, sobretudo se comparadas às perdas de São Paulo e à
sobrerrepresentação dos pequenos estados, elas garantem uma “regra de ouro”: quando comparamos
dois estados, aquele com menos população não pode ter mais representantes que o de maior população.
TABELA 9. Proposta de distribuição de cadeiras da Câmara dos Deputados

segundo a população dos estados (2010)
Estado População (2010) (1) Cadeiras (2014) (2) Cadeiras pela proposta (2014) Diferença entre (2) e (1)
São Paulo 41.262.199 70 70 0
Minas Gerais 19.597.330 53 54 +1
Rio de Janeiro 15.989.929 46 44 −2
Bahia 14.016.906 39 39 0
Rio Grande do Sul 10.693.929 31 29 −2
Paraná 10.444.526 30 29 −1
Pernambuco 8.796.448 25 24 −1
Ceará 8.452.381 22 23 +1
Pará 7.581.051 17 21 +4
Maranhão 6.574.789 18 18 0
Santa Catarina 6.248.436 16 17 +1
Goiás 6.003.788 17 16 −1
Paraíba 3.766.528 12 10 −2
Espírito Santo 3.514.952 10 10 0
Amazonas 3.483.985 8 10 +2
Rio Grande do Norte 3.168.027 8 9 +1
Alagoas 3.120.494 9 9 0
Piauí 3.118.360 10 9 −1
Mato Grosso 3.035.122 8 8 0
Distrito Federal 2.570.160 8 8 0
Mato Grosso do Sul 2.449.024 8 8 0
Sergipe 2.068.017 8 8 0
Rondônia 1.562.409 8 8 0
Tocantins 1.383.445 8 8 0
Acre 733.559 8 8 0
Amapá 669.526 8 8 0
Roraima 450.479 8 8 0
Brasil 190.755.799 513 513 0

Em resumo, uma “agenda minimalista” de reforma da legislação partidária e eleitoral incluiria os

seguintes pontos:
Fim das coligações nas eleições para deputado federal, deputado estadual e vereador.
Possibilidade de que os partidos que não atingiram o quociente eleitoral nas eleições proporcionais
disputem as cadeiras das sobras.
Adoção de uma cláusula de barreira nacional de 1,5%.
Manutenção da regra de registro de novos partidos.
Acesso ao Fundo Partidário e ao horário eleitoral gratuito apenas para os partidos que atingiram
1,5% de votos nas eleições para a Câmara dos Deputados.
Manutenção da regra que pune com a perda de mandato os políticos que abandonem o partido pelo
qual foram eleitos.
Correção das bancadas dos estados da Câmara dos Deputados após a realização de cada Censo
Demográfico.
at Neste capítulo não abordei a discussão sobre a reforma do financiamento das campanhas e dos partidos. Acredito que as principais
decisões sobre o tema já foram tomadas pelo Judiciário (proibição de doação de empresas para partidos e campanhas; definição de tetos de
gastos nos municípios) e pelo Congresso (redução do tempo da campanha e aumento expressivo do montante do Fundo Partidário). Terminei
este capítulo após a realização das eleições de 2016. Minha avaliação é que o fim do financiamento de empresa significou um grande avanço.
A campanha de 2016 foi muito mais barata do que as eleições municipais anteriores (2012), e, pela primeira vez, a Justiça Eleitoral
identificou as fraudes antes do pleito. Com pequenas mudanças – o aperfeiçoamento da fiscalização e a definição de tetos por doador –, a
nova norma é passo importante para termos uma boa legislação sobre o tema.
au A fórmula D’Hondt é uma fórmula de divisores – os votos de cada partido são divididos em ordem crescente por uma sequência de
números (1, 2, 3, 4, 5…) até que todas as cadeiras sejam ocupadas. O uso do quociente eleitoral com o emprego das maiores médias proposto
aqui produz o mesmo resultado da fórmula D’Hondt. Para detalhes, ver Nicolau, 2012a, p.51-8.
av A rigor, todos os argumentos para julgar inconstitucional a cláusula de funcionamento parlamentar da lei de 1995 podem ser utilizados
para considerar também inconstitucional o quociente eleitoral – empregado desde 1945 como cláusula de barreira nos estados.
aw A opção por 1,5% derivou de análises das três ultimas eleições para a Câmara dos Deputados. O patamar é suficiente para reduzir a
dispersão partidária na Câmara sem ameaçar os diversos partidos que recebem entre 3 e 5%. Acredito que esse patamar relativamente baixo,
comparado ao de outros países, pode facilitar a aprovação da medida.
ax Dos dez partidos que seriam excluídos pelos efeitos das novas regras, seis deles já não tinham sequer um representante em abril de 2006:
PMN, PRP, PSDC, PTC, PRTB e PSL. Ver Gráfico 9 .
ay A criação de pequenos distritos eleitorais com um número reduzido de representantes (entre cinco e oito) nos grandes estados seria uma
opção (ver Amorim Neto, Cortez e Pessoa, 2011). A proposta assegura que todas as regiões terão representantes na Câmara dos Deputados,
mas compreende uma série de decisões que podem afetar a representatividade dos partidos: delineamento dos distritos eleitorais, fórmulas
matemáticas que serão utilizadas e até o uso de cláusula de barreira nos distritos.
az Nas eleições de 1994, os partidos com registro provisório e que tinham um deputado na promulgação da lei (setembro de 1993) puderam
participar (artigo 5, lei nº 8.713).
ba Nas eleições para a Câmara dos Deputados de 2014 o total de votos válidos foi de 97.263.161. Assim, até as eleições seguintes, se um
grupo de cidadãos quiser criar um partido precisa obter o apoio de 0,5% desse total (486.315 assinaturas).
bb A nova lei (lei nº 9.096), nas disposições transitórias (artigo 55), garantiu aos partidos que estavam em processo de formação o registro
definitivo. Foram beneficiados por essa norma: PSTU, PRTB, PTN, PAN, PSDC, PCO, PGT, PSL, PCB e PSN.
bc Eventualmente, pode-se pensar em algum mecanismo para assegurar que novas legendas tenham algum tempo de rádio e TV na primeira
eleição em que apresentarem candidatos.
bd Utilizei uma fórmula simples para o cálculo. As cadeiras foram alocadas inicialmente segundo um quociente; as sobras, segundo uma
regra de arrendamento-padrão: acima da fração de 0,5, o estado conquista uma cadeira a mais.
Anexos
ANEXO 1. Percentual de votos necessários para um partido participar

da distribuição de cadeiras na Câmara dos Deputados (2014)
ANEXO 2. Votação do sistema misto
na Assembleia Nacional Constituinte (1988)
Partido Contra A favor Abstenção Total
PMDB 178 81 5 264
PFL 82 32 4 118
PDS 14 19 1 34
PDT 26 – – 26
PTB 10 5 – 15
PT 14 – – 14
PL 3 2 1 6
PCdoB 5 – – 5
PDC 1 3 – 4
PCB 3 – – 3
PSB 2 – – 2
PSD 1 – – 1
PMB 1 – – 1
TOTAL 340 142 11 493
Fonte: Diário da Assembleia Nacional Constituinte , ano 2, n.205, 15 mar 1988, p.92.
ANEXO 3. Votação da lista fechada (Câmara dos Deputados, abril de 2007)
Partidos Contra A favor Abstenção Total
PMDB 42 33 2 77
PT 1 72 1 74
DEM 8 42 1 51
PSDB 42 8 – 50
PP 34 2 – 36
PR 35 – – 35
PDT 22 – – 22
PSB 18 4 – 22
PTB 17 1 – 18
PCdoB – 13 – 13
PPS 6 4 – 10
PV 10 – – 10
PSC 6 – – 6
PMN 4 – – 4
PSOL – 3 – 3
PHS 2 – – 2
PRB 1 – – 1
Sem partido 2 – – 2
Total 251 182 – 437
Fonte: Secretaria Geral da Mesa, Câmara dos Deputados.

ANEXO 4. Votação do distritão (Câmara dos Deputados, maio de 2015)
Partido Contra A favor Abstenção Total
PT 62 – 1 63
PMDB 13 48 – 61
PSDB 26 21 2 49
PP 4 34 – 38
PR 31 – – 31
PSB 25 5 – 30
PSD 16 13 – 29
PTB 3 21 – 24
PRB 20 – – 20
DEM 4 15 – 19
PDT 17 – 1 18
SD 6 10 1 17
PCdoB – 13 – 13
Pros 8 4 – 12
PSC 3 8 – 11
PPS 9 1 – 10
PV 5 3 – 8
PHS – 5 – 5
PSOL 4 – – 4
PTN 3 1 – 4
PMN 2 1 – 3
PRP 1 2 – 3
PEN – 2 – 2
PSDC 1 1 – 2
PTC 2 – – 2
PTdoB 2 – – 2
PRTB – 1 – 1
PSL – 1 – 1
Total 267 210 5 482

ANEXO 5. Partidos brasileiros registrados em 2016
Sigla Nome Eleições que disputou entre 1985 e Número total de eleições que
2016 disputou
PP 1 Partido Progressista 1985-2016 18
PDT Partido Democrático Trabalhista 1985-2016 18
PT Partido dos Trabalhadores 1985-2016 18
PTB 2 Partido Trabalhista Brasileiro 1985-2016 18
PMDB Partido do Movimento Democrático 1985-2016 18

Brasileiro
PSC Partido Social Cristão 1985-2016 18
PR 3 Partido Republicano 1985-2016 18
PPS 4 Partido Popular Socialista 1985-2016 18
PCdoB Partido Comunista do Brasil 1985-2016 18
DEM 5 Democratas 1985-2016 18
PTC 6 Partido Trabalhista Cristão 1985-2016 18
PSB Partido Socialista Brasileiro 1985-2016 18
PMN Partido da Mobilização Nacional 1985-92; 1996-2016 17
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira 1988-2016 16
PV Partido Verde 1988-89; 1992-2016 15
PRP Partido Republicano Progressista 1988; 1990-2016 15
PTdoB Partido Trabalhista do Brasil 1990-2016 14
PCB 7 Partido Comunista Brasileiro 1992-2016 13
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores 1994-2016 12

Unificados
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro 1994-2016 12

8
PTN Partido Trabalhista Nacional 1996-2016 11
PSDC Partido Social-Democrata Cristão 1996-2016 11
PCO Partido da Causa Operária 1996-2016 11
PSL Partido Social Liberal 1996; 2000-16 10
PHS 9 Partido Humanista da Solidariedade 1996-98; 2002-16 10
PRB Partido Republicano Brasileiro 2006-16 6
PSOL Partido Socialismo e Liberdade 2006-16 6
PSD Partido Social Democrático 2014-16 2
PPL Partido Pátria Livre 2014-16 2
PEN Partido Ecológico Nacional 2014-16 2
SD Solidariedade 2014-16 2
Pros Partido Republicano da Ordem Social 2014-16 2
Novo Partido Novo 2016 1
Rede Rede Sustentabilidade 2016 1
PMB Partido da Mulher Brasileira 2016 1
1 Originalmente PDS. O PDS fundiu-se com o PDC em 1993, passando a se chamar Partido Progressista Reformador (PPR). O PPR fundiu-se com
o PP em 1995, passando a se chamar Partido Progressista Brasileiro (PPB). Em 2003, o PPB trocou o nome para PP.
2 O PTB incorporou o PAN em 2007.
3 Originalmente PL. O PST e o PGT se incorporaram ao PL em 2003. O PL se fundiu ao Prona, passando a se chamar PR em 2006.
4 Originalmente PCB, passou a se chamar PPS em 1991.
5 Originalmente PFL, passou a se chamar DEM em 2007.

6 Originalmente PJ, passou a se chamar PRN em 1989, mudando novamente de nome para PTC em 2001.
7 Originalmente PC, passou a se chamar PCB em 1996.

8 Originalmente PTRB, passou a se chamar PRTB em 1996.
9 Originalmente PSN, passou a se chamar PHS em 1997.

ANEXO 6. Lista de partidos extintos que concorreram em pelo menos
uma eleição no período 1985-2016
Sigla Nome Eleições que disputou Número total de eleições
entre 1985 e 2016 que disputou
PPB Partido do Povo Brasileiro 1985-89 3
PDC 1 Partido Democrata Cristão 1985-92 5
PMC Partido Municipalista Comunitário 1985-88 3
PH Partido Humanista 1985-88 3
PTN 2 Partido Trabalhista Nacional 1985-88 3
PMB Partido Municipalista Brasileiro 1985-88 3
PN Partido Nacionalista 1985, 1986, 1989 3
PTR 3 Partido Trabalhista Renovador 1985-1994 7
Pasart Partido Agrário Renovador Trabalhista 1985-88 3
PCN Partido Comunitário Nacional 1985-92 6
PNR Partido da Nova República 1986 1
PS Partido Socialista 1986-88; 1990 4
PRT Partido Reformador Trabalhista 1985-86 2
PND Partido Nacionalista Democrático 1985-86 2
PRP Partido Renovador Progressista 1985-86 2
PDI Partido Democrático Independente 1985-86 2
PSD 4 Partido Social Democrático 1988-2002 9
PSP Partido Social Progressista 1988 1
Pnab Partido Nacional dos Aposentados do Brasil 1988 1
PNA Partido Nacional dos Aposentados 1988 1
PHN Partido Humanista Nacional 1988 1
PST 5 Partido Social Trabalhista 1989-94 4
PP Partido do Povo 1989 1
PLP Partido Liberal Progressista 1989 1
PDN Partido Democrático Nacional 1989 1
Prona 6 Partido de Reedificação da Ordem Nacional 1989-2006 10
PDCdoB Partido Democrata Cristão do Brasil 1989 1
PSL Partido do Solidarismo Libertador 1990 1
PBM Partido Brasileiro de Mulheres 1990 1
PEB Partido Estudantil Brasileiro 1990 1
PSU Partido Socialista Unido 1990 1
PAP Partido de Ação Progressista 1990 1
PNT Partido Nacionalista dos Trabalhadores 1990 1
PD Partido Democrata 1990 1
PLH Partido Liberal Humanista 1990 1
PRS Partido das Reformas Sociais 1990 1
PAS Partido de Ação Social 1990 1
PSdoB Partido Socialista do Brasil 1992 1
PTC Partido Trabalhista Comunitário 1992 1
PMSD Partido Municipalista Social Democrático 1992 1
PPN Partido Parlamentarista Nacional 1992 1
PLT Partido Liberal Trabalhista 1992 1
PCDN Partido Cívico de Desenvolvimento Nacional 1992 1
PES Partido Ecológico Social 1992 1

PNTB Partido Nacionalista dos Trabalhadores do Brasil 1992 1
PLC Partido Liberal Cristão 1992 1
PFS Partido da Frente Socialista 1992 1
PST 7 Partido Social Trabalhista 1996-2002 4
PAN 8 Partidos dos Aposentados da Nação 1996-2006 4
PGT 9 Partido Geral dos Trabalhadores 1996-2002 4
1 O PDC fundiu-se ao PDS em 1993.

2 Originalmente Partido Tancredista Nacional, passou a se chamar Partido Trabalhista Nacional em 1985.
3 O PTR fundiu-se ao PST em 1993 e passou a se chamar Partido Progressista (PP).
4 O PSD foi incorporado pelo PTB em 2002.

5 O PST fundiu-se com o PTR em 1993 e passou a se chamar Partido Progressista (PP).
6 O Prona fundiu-se ao PL em 2006, criando o PR.

7 O novo PST foi incorporado pelo PL em 2003.
8 O PAN foi incorporado ao PTB em 2007.

9 O PGT foi incorporado pelo PL em 2003.

Notas
Introdução
1. Para a baixa representação dos contingentes de raça e gênero nas eleições de 2014, ver Bueno, 2015; Abreu, 2015.
2. Por que o voto em um candidato liberal ajudou a eleger uma deputada comunista
1. Há muitos estudos sobre as coligações eleitorais no Brasil. Especificamente a respeito das coligações para a Câmara dos Deputados, ver
Machado, 2012; Carreirão e Nascimento, 2010; Calvo, Guarnieri e Limongi, 2015.
1. A pesquisa do Instituto Datafolha foi realizada no dias 17 e 18 de setembro; disponível em:

<g1.globo.com/politica/eleicoes/2014/blog/eleicao-em-numeros/post/sete-de-cada-dez-eleitores-nao-tem-voto-para-deputado-diz-
datafolha.html >.
2. Os estudos sobre as eleições de deputados no Brasil usam com parcimônia as pesquisas de opinião. A maioria recorre a macrodados (dados
eleitorais e censitários) e se concentra em dois tópicos. O primeiro é o padrão geográfico da votação dos candidatos (ver Carvalho, 2003;
Silva, 2013). O segundo é o exame dos fatores que afetam as chances de os deputados com mandato serem reeleitos (ver Pereira e Renno,
2007; Castro e Nunes, 2006).
3. Dahl, 2012, p.25-32; Katz, 2011, p.100-6; Powell Jr., 2000, p.3-17.
4. Sobre memória do voto no Brasil, ver Almeida, 2006.
5. Sobre a identificação dos eleitores com os partidos, ver Carreirão e Kinzo, 2004; Veiga, 2007.
6. Para um inventário dos tipos de discurso dos candidatos no horário eleitoral gratuito, ver Miguel, 2010.
7. Ver Figueiredo e Limongi, 1995.
1. Ver Figueiredo e Limongi, 1995.

2. Dados disponíveis em: <en.wikipedia.org/wiki/List_of_British_politicians_who_have_crossed_the_floor >.
3. Sobre a migração partidária no Brasil, ver Melo, 2004; Freitas, 2012.
4. Ver Heller e Mershon, 2008.
5. Consulta n.1.398 – Classe 5ª – Distrito Federal (Brasília).
6. Trecho do voto do relator, Resolução 22.526 do Tribunal Superior Eleitoral, 27 mar 2007.
7. Para um excelente resumo das discussões sobre a aprovação da regra de fidelidade pelo TSE/STF, ver Marchetti, 2013, p.166-209.
8. Resolução 22.610/07 do TSE.
9. Janda, 2009.
10. Ver os dados em Marchetti, 2013, p.197-198.
11. Dados disponíveis em: Itália, <psephos.adam-carr.net/countries/i/italy/italy20131.txt >; Israel,
<bechirot20.gov.il/election/English/kneset20/Pages/Results20_eng.aspx >; Bélgica, <psephos.adam-
carr.net/countries/b/belgium/belgium2014.txt >.
12. Disponível em: <tcd.ie/Political_Science/staff/michael_gallagher/ElSystems/ >.
13. Para diversas dimensões da formação do sistema partidário das democracias tradicionais na Europa, ver Mair, 2014.
5. Por que o voto de um eleitor de Roraima vale nove vezes o voto de um eleitor paulista? )
1. Diário da Assembleia Nacional Constituinte , ano 2, n.2015, 15 mar 1988, p.102.

2. Sobre a distorção no Senado, ver Backes, 1998.
3. Ver Katz, 2011; Dahl, 2012.
4. Ver Balinsky e Young, 2001. Sobre a alocação das cadeiras da Câmara dos Deputados nos Estados Unidos, ver ibid.; Ladewig e Jasinski,
2008.
5. Para uma análise das principais fórmulas utilizadas para alocar as cadeiras entre os estados, ver Bennett e Briggs, 2011, p.650-65.
6. Sobre as distorções da Câmara dos Deputados da Argentina, ver Reynoso, 2004.
7. Para um quadro comparativo das distorções na representação regional em diversos países do mundo, ver Samuels e Snyder, 2001;
Kamahara e Kasuya, 2014.
8. Resolução n.12.855, 1º jul 1986.
9. Capítulo 4 da Decisão n.57, 19 jun 1822.
10. Tavares Bastos, 1976, p.171-2.
11. Sobre o debate na Constituinte de 1946 a respeito desse tema, ver Souza, 1976; sobre a melhor defesa da desigualdade da representação
dos estados na Câmara, ver Santos, 2003.
12. Diário da Assembleia Nacional Constituinte , ano 2, n.2015, 15 mar 1988, p.101.
1. Para uma defesa da agenda de reformas proposta pela Comissão Caiado, ver Reis, 2015.
2. Disponível em: <www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u86108.shtml >.
3. Ver <oglobo.globo.com/brasil/comissao-da-reforma-politica-cancelada-votacao-sera-feita-no-plenario-16256077 >.
4. Para uma excelente discussão sobre o “mito” de que reformas eleitorais não acontecem em regimes democráticos, ver Katz, 2005.

1. Para uma visão mais engajada dos cientistas políticos em relação à crise das formas tradicionais de representação, ver Arriaga, 2015; Mair,
2013.
2. Sobre a comissão eleitoral do Reino Unido, ver <electoralcommission.org.uk/ >.
3. A reforma política foi tema de diversos trabalhos de cientistas políticos nas últimas duas décadas. Para um resumo, ver duas excelentes
coletâneas: Anastasia e Avritzer, 2006; Soares e Rennó, 2006.
4. Sobre a expansão da representação proporcional, ver Colomer, 2008.
5. Ver Nicolau, 2012, p.58-9.
6. Ver <stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=68591 >.
7. Para um inventário das criticas à lista aberta, ver Klein, 2007.
8. Sobre a proposta de lista flexível, ver Nicolau, 2015.
9. Para uma explicação sobre esse modelo – conhecido na bibliografia internacional como mixed member proporcional e, no Brasil, como
sistema misto de correção –, ver Nicolau, 2012, p.83-8. Ainda que eu o tenha classificado como uma variedade de sistema misto, seu
princípio geral é manter a proporcionalidade entre votos e cadeiras dos partidos.
10. Ver Su, 2015.
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technology on party label votes in Brazil”. Electoral Studies , n.43, 2015, p.1-31.
Agradecimentos
No passado, era comum chamar as editoras de “casa editorial”. Só depois de ser publicado pela Zahar
compreendi todo o sentido da expressão. Sou muito grato à Cristina Zahar pela acolhida e confiança no
projeto deste livro, que foi apresentado quando ainda sequer tinha uma linha escrita; à Angela Vianna
pelo excelente trabalho de revisão; à Clarice Zahar pelo incansável trabalho editorial para tornar o livro
mais inteligível para os leitores comuns.
Agradeço a Paulo Leal pela leitura cuidadosa e pelas sugestões para tornar alguns dos meus
argumentos mais claros.
Sou grato à Joana pelo apoio de tantos anos, pelo carinhoso incentivo e pela paciência de ouvir algumas
ideias em nossas “caminhadas em debate”.
Copyright © 2017, Jairo Nicolau
Copyright desta edição © 2017:

Jorge Zahar Editor Ltda.
rua Marquês de S. Vicente 99 − 1º | 22451-041 Rio de Janeiro, RJ
tel (21) 2529-4750 | fax (21) 2529-4787
[email protected] | www.zahar.com.br
Todos os direitos reservados.

A reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação de direitos autorais. (Lei 9.610/98)
Grafia atualizada respeitando o novo Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa
Capa: Tereza Bettinardi

Produção do arquivo ePub: Booknando Livros
Edição digital: janeiro de 2017

ISBN: 978-85-378-1617-2
História do voto no Brasil
Nicolau, Jairo
9788537806265
84 páginas
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Poucos países têm uma história eleitoral tão rica quanto a do Brasil, que hoje representa o terceiro maior
eleitorado do planeta, perdendo apenas para Índia e Estados Unidos. Para quem ainda tem dúvida da
importância das eleições na estrutura política brasileira, este é um livro definitivo.
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Continente selvagem
Lowe, Keith
9788537816592
514 páginas
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Retrato chocante de uma Europa consumida por vingança, ressentimento e ódio
Lembrado como um momento em que multidões encheram as ruas celebrando a paz, o fim da Segunda
Guerra Mundial na Europa foi bem diferente na realidade. Em todo o continente, mais de 30 milhões de
pessoas haviam sido mortas, com cidades inteiras arrasadas, paisagens devastadas e instituições
totalmente ausentes.
Em Continente selvagem, o premiado escritor e historiador inglês Keith Lowe descreve uma Europa onde
alemães e colaboradores foram caçados e executados sumariamente, um violento antissemitismo
renasceu, minorias foram perseguidas e dezenas de milhões de pessoas foram expulsas de suas terras
ancestrais.
Com base em documentos originais e pesquisa em diversos idiomas e países, o livro cobre os anos de 1944
a 1949, num arco temporal que vai do final da guerra ao estabelecimento de um equilíbrio ainda instável
no fim da década de 1940.
Vencedor do prêmio PEN Hessell-Tiltman e na lista dos dez mais vendidos do Sunday Times, esta é a
história definitiva da Europa nos anos que se seguiram à Segunda Guerra Mundial.
***
"Um livro soberbo e imensamente importante.” The Washington Post

"Um relato acachapante da desolação moral e física que assolou a Europa no final dos anos 1940. Com
autoridade e embasamento, porém nunca árido, Continente selvagem derruba os mitos tranquilizadores e
reconfortantes da unidade nacional e da vitimização — uma tarefa dolorosa mas necessária, realizada de
maneira extraordinária.” Kirkus Reviews
"Minuciosamente pesquisado e escrito de modo rigoroso e objetivo, desde já um dos livros do ano.”
Financial Times
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Redes de indignação e esperança
Castells, Manuel
9788537811153
272 páginas
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Principal pensador das sociedades conectadas em rede, Manuel Castells examina os movimentos sociais
que eclodiram em 2011 - como a Primavera Árabe, os Indignados na Espanha, os movimentos Occupy nos
Estados Unidos - e oferece uma análise pioneira de suas características sociais inovadoras: conexão e
comunicação horizontais; ocupação do espaço público urbano; criação de tempo e de espaço próprios;
ausência de lideranças e de programas; aspecto ao mesmo tempo local e global. Tudo isso, observa o
autor, propiciado pelo modelo da internet.
O sociólogo espanhol faz um relato dos eventos-chave dos movimentos e divulga informações importantes
sobre o contexto específico das lutas. Mapeando as atividades e práticas das diversas rebeliões, Castells
sugere duas questões fundamentais: o que detonou as mobilizações de massa de 2011 pelo mundo? Como
compreender essas novas formas de ação e participação política? Para ele, a resposta é simples: os
movimentos começaram na internet e se disseminaram por contágio, via comunicação sem fio, mídias
móveis e troca viral de imagens e conteúdos. Segundo ele, a internet criou um "espaço de autonomia" para
a troca de informações e para a partilha de sentimentos coletivos de indignação e esperança - um novo
modelo de participação cidadã.
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Drogas: as histórias que não te contaram
Carvalho, Ilona Szabó de
9788537816578
190 páginas
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Um retrato amplo e esclarecedor de um tema complexo e ainda tabu que precisamos mais do que nunca
encarar
Cinco personagens. Nem vítimas nem algozes, nem heróis nem vilões. Cinco vidas conectadas pelo
impacto da cocaína. Nesta aventura semificcional, mas repleta de casos, cenários e dados reais,
encaramos o cotidiano de quem tem o rumo alterado pelas drogas.
Daniel espelha a vida de milhares de crianças colombianas entregues a grupos armados que têm no
narcotráfico sua principal fonte de financiamento. Irina encarna o drama de mulheres que se arriscam no
transporte de drogas. Mete-Bala é um jovem traficante que um dia sonhou ser dançarino. Jaqueline retrata
os dilemas da força policial, encarregada de uma batalha que ela sabe inglória. Cadu é um rapaz como
outro qualquer que luta contra a dependência.
Escrito por Ilona Szabó - referência em políticas de drogas e segurança pública - com a jornalista Isabel
Clemente, este livro é um convite para trocarmos a lente de nossas câmeras. Sai de cena o foco nas
substâncias ilícitas e seus riscos para revelar o quadro muito mais amplo e complexo que está por trás.
Enquanto políticas repressivas tentam, sem sucesso, erradicar as drogas em escala global, os altos custos
sociais e econômicos dessa guerra só serão amenizados se o assunto for enfrentado de outra maneira.
Em Drogas: as histórias que não te contaram, conheceremos caminhos alternativos - abordagens e políticas
mais humanas, baseadas em evidências, que têm se revelado eficazes no combate às drogas em cerca de
30 países.
"Li este livro de uma vez só... Do começo ao fim, ele prende a atenção sem a aridez das apresentações
acadêmicas. Com a habilidade dos contadores de história, Ilona e Isabel nos conduzem pelos labirintos das
estratégias de combate ao uso de drogas ilícitas, para mostrar que existem caminhos alternativos à
repressão e ao aprisionamento." Do prefácio de Drauzio Varella
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Rebeliões no Brasil Colônia
Figueiredo, Luciano
9788537807644
88 páginas
Compre agora e leia
Inúmeras rebeliões e movimentos armados coletivos sacudiram a América portuguesa nos séculos XVII e
XVIII. Esse livro propõe uma revisão das leituras tradicionais sobre o tema, mostrando como as lutas por
direitos políticos, sociais e econômicos fizeram emergir uma nova identidade colonial.
Compre agora e leia

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Jairo

Os (des)caminhos do seu voto da urna

3. Como escolher um deputado federal?

4. Como o Brasil passou a ter o Legislativo mais fragmentado do mundo?

6. Reforma política no Brasil: uma breve história

7. Uma reforma da legislação eleitoral e partidária para o Brasil

As remissões para outras entradas são indicadas pelo uso do itálico .

Sobras: No processo de distribuição de cadeiras pelo sistema de representação proporcional ,

a Para uma lista das siglas dos partidos, ver os Anexos 5 e 6 .

Passo 1. Jogar fora os votos nulos e em branco

GRÁFICO 2. Percentual de votos de legenda dos principais partidos

Passo 3. Calcular o quociente eleitoral e eliminar os votos de alguns partidos

A linha escura mostra o percentual nacional (3%)

Passo 4. Distribuir as cadeiras entre os partidos

Passo 5. Preencher as cadeiras com os candidatos de cada partido

PMDB/PP/PSC/PSD/PTB 2.760.181 36,0 16 3 19 41,4

PR/Pros 1.232.315 16,1 7 1 8 17,4

PT/PSB/PCdoB 988.338 12,9 5 2 7 15,2

PSOL 531.415 6,9 3 – 3 6,5

PSDB/PPS/DEM 401.119 5,2 2 – 2 4,3

PRB 391.912 5,1 2 – 2 4,3

SD/PSL 362.622 4,7 2 – 2 4,3

PDT 227.702 3,0 1 – 1 2,2

PSDC/PMN/PTC 188.337 2,5 1 – 1 2,2

PRP/PRTB/PPL 174.062 2,3 1 – 1 2,2

PHS/PTN 142.844 1,9 – – – –

PEN 101.516 1,3 – – – –

PTdoB 77.477 1,0 – – – –

PSTU 13.881 0,2 – – – –

PCB 7.305 0,1 – – – –

PCO 1.467 0,0 – – – –

7.673.438 100,0 40 6 46 100,0

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral.

Passo 3. Calcular o quociente eleitoral e eliminar os votos de alguns partidos

Passo 4. Distribuir as cadeiras entre os partidos

Passo 5. Preencher as cadeiras com os candidatos de cada partido

TABELA 2. Votação dos candidatos da coligação PMDB/PP/PSC/PTB/PSD para deputado federal

Jair Bolsonaro PP eleito pelo quociente eleitoral 464.572

Eduardo Cunha PMDB eleito pelo quociente eleitoral 232.708

Leonardo Picciani PMDB eleito pelo quociente eleitoral 180.741

Pedro Paulo PMDB eleito pelo quociente eleitoral 162.403

Marco Antônio Cabral PMDB eleito pelo quociente eleitoral 119.584

Sóstenes Cavalcante PSD eleito pelo quociente eleitoral 104.697

Washington Reis PMDB eleito pelo quociente eleitoral 103.190

Júlio Lopes PP eleito pelo quociente eleitoral 96.796

Índio da Costa PSD eleito pelo quociente eleitoral 91.523

Cristiane Brasil PTB eleita pelo quociente eleitoral 81.817

Simão Sessim PP eleito pelo quociente eleitoral 58.825

Celso Pansera PMDB eleito pelo quociente eleitoral 58.534

Sergio Zveiter PSD eleito pelo quociente eleitoral 57.587

Arolde de Oliveira PSD eleito pelo quociente eleitoral 55.380

Alexandre Serfiotis PSD eleito pelo quociente eleitoral 48.879

Wanderley de Oliveira PTB eleito pelas maiores médias (sobras) 48.874

Fernando Jordão PMDB eleito pelas maiores médias (sobras) 47.188

Marcos Mendes PMDB suplente 45.581

Walney da Rocha PTB suplente 43.656

Celso Jacob PMDB suplente 36.614