INSTITUTO SUPERIOR DE CONTABILIDADE E ADMINISTRAÇÃO DE COIMBRA

ANO LETIVO 2018/2019

O Orçamento de Estado enquanto instrumento das

Finanças Públicas do SPA
Mestrado: Auditoria Empresarial e Pública

Ramo: Auditoria Publica

Disciplina: Gestão e Finanças Públicas

Tiago Dias nº 12042

Mandjum Djata nº 17594 Docente: Prof. Teresa Antunes
Salomé Malta nº 17585 Julho de 2019
O Orçamento de Estado enquanto instrumento das Finanças Públicas do SPA

ÍNDICE

Introdução .................................................................................................................................................... 3
Conceito e objetivo das finanças públicas .................................................................................................... 4
O Estado e Administração Pública ................................................................................................................ 6
O orçamento de Estado ................................................................................................................................ 7
O papel e Organização do Orçamento de Estado enquanto administração pública e financeira................ 9
O Orçamento de Estado como Instrumento da administração pública e financeira ................................. 11
Conclusão ................................................................................................................................................... 13
Bibliografia .................................................................................................................................................. 14

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Gestão e Finanças Públicas
O Orçamento de Estado enquanto instrumento das Finanças Públicas do SPA

INTRODUÇÃO

Este trabalho integra-se no âmbito da disciplina de Gestão e Finanças Públicas sobre o qual
nos foi proposto o tema: “O Orçamento de Estado como instrumento das finanças pública do setor
público do SPA”. Neste sentido iniciamos o trabalho com uma pequena abordagem ao conceito e
objetivo das finanças públicas e sobre o Estado e a Administração Pública.
Outro conceito que não poderemos deixar de explicitar é o conceito de Orçamento de
Estado. O que é, qual o seu objetivo, as suas funções e qual o seu papel e organização na
administração pública e financeira. Por último falamos sobre o orçamento de estado como
instrumento da administração pública e financeira.
Pretendemos, de uma forma clara e sucinta, clarificar a importância do Orçamento de
Estado principalmente como objeto de controlo nas finanças públicas, pois é este que define quais
as despesas e receitas durante um período e local evocando sempre o equilíbrio de uma sociedade,
servindo os seus cidadãos.

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CONCEITO E OBJETIVO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Quando se procura descobrir a noção e o objeto das finanças públicas, através de diversos
Autores, logo se constata que, quer nas respetivas introduções, quer ao longo das suas publicações,
todos apostam, seja no domínio da estrutura, seja no conteúdo seja, até, no tocante a maiores ou
menores ambições de abordagem científica da matéria, em dar uma perspetiva pessoal ao que
escrevem.
Assim numa das suas muitas obras, Sousa Franco começa por recordar que a expressão
Finanças Públicas pode revestir três sentidos fundamentais: o orgânico, ou seja o conjunto dos
órgãos do Estado e de outros entes Públicos incumbidos de gerir meios económicos destinados a
satisfazer certas necessidades sociais; o objetivo, isto é a atividade através da qual o Estado ou
outro ente Público afeta bens económicos à satisfação de certas necessidades sociais; e o subjetivo,
quer dizer a disciplina científica que estuda os princípios e as regras que regem a atividade do
Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas.
Para um outro Autor português, igualmente reputado, Teixeira Ribeiro, “quem diz finanças,
diz meios ou instrumentos financeiros, que são o dinheiro e os créditos; ora os meios financeiros
têm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de
valor.
Daí o que o objetivo das finanças públicas seja o estudo da aquisição e utilização de meios
financeiros pelas coletividades públicas”, das quais “sobressai grandemente o Estado”, que tem as
suas finanças “em virtude de despesas com a produção de bens”; “aptos para a satisfação de
necessidades”.
Segundo Braz Teixeira parece chegar se ao conceito e ao objeto das finanças públicas
“surpreendendo os traços distintivos essenciais” entre aquelas e as finanças privadas; é que,
“enquanto estas respeitam apenas aos aspetos monetários do financiamento dos agentes
económicos, isto é, à moeda e ao crédito, aquelas referem se à atividade económica de um ente
público, a qual visa afetar determinados bens à satisfação de necessidades que lhe são confiadas”.
Para François Deruel as “Finanças públicas têm como objeto o estudo dos problemas financeiros
relativos às coletividades públicas, os mecanismos que se lhe encontram ligados e as regras
jurídicas que lhe são aplicáveis”, para este Autor o estudo das finanças públicas cobre “o estudo
dos meios e dos mecanismos através dos quais as coletividades determinam as suas despesas,
promovem a respetiva cobertura e repartem os encargos que daí resultam pelos cidadãos.

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Um outro Autor Françês, Pierre Lalumiere aborda o objeto das finanças públicas da
seguinte forma: “No Estado moderno, as finanças públicas assumem um papel duplo, ou seja, o
orçamento, ato de previsão e de autorização das despesas e receitas públicas do ano, serve, antes
de mais, para financiar o funcionamento dos múltiplos serviços públicos administrativos: o Estado
paga aos seus funcionários, constrói escolas ou faculdades, adquire material para equipar os
gabinetes de trabalho, etc…
Esta função das finanças públicas, que é a mais conhecida é, também, a mais antiga, uma
vez que já existia no século XIX, quando as atividades do Estado se confinavam às tarefas de
polícia, militares e da justiça. Porém, podemos também constatar que, em paralelo com este papel
antigo, sucede que múltiplos grupos sociais (que não os funcionários) ou diversas atividades, por
vezes até privadas, sacam igualmente do orçamento: o Estado ajuda o regime da Segurança Social
dos agricultores, concede bolsas aos estudantes, distribui ajudas financeiras aos idosos, atribui
subvenções a empresas privadas que aceitam implantar se na província, empresta fundos a
organizações que constroem habitações, etc…
Por fim o Autor espanhol, Fernando Perez Royo, que centra o seu estudo no direito
financeiro, ao referir se à “hacienda Pública”, às finanças públicas, remete se à atividade financeira
escrevendo que é “aquela que o Estado e os demais Entes Públicos desenvolvem para a realização
dos gastos inerentes ao desempenho das funções que lhes estão recomendadas, bem como para a
obtenção das receitas necessárias para fazer face àquelas despesas.

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O ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O sector das Administrações Públicas inclui todas as unidades institucionais cuja função
principal consiste em produzir bens e serviços não mercantis destinados ao consumo individual e
coletivo e/ou em efetuar operações de redistribuição do rendimento e da riqueza nacional. Os
recursos principais destas unidades provêm de pagamentos obrigatórios (impostos) efetuados por
unidades pertencentes a outros sectores e recebidos direta ou indiretamente.
A Administração PORTUGUESA atualmente, em termos de análise, só por comodidade
de linguagem se pode falar no singular em Administração Pública porque, na verdade, o que se
pode constatar é a existência de várias administrações públicas, aliás, tal, como se passa nas
restantes administrações europeias analisadas.
Há uma enorme constelação de administrações públicas, ou seja, milhares de organizações,
embora todas elas pertençam ao mesmo sistema de Administração Pública. Esta é, de facto, uma
macro organização que atua através de um conjunto de instituições e organizações dotadas de
meios cedidos pela sociedade, a fim de real izar objetivos que esta considera necessários.
Nesta perspetiva, depreende -e que as organizações que fazem parte da Administração
Pública, por um lado, realizam propósitos destinados a satisfazer necessidades coletivas, a nível
da Constituição, por leis e pelo processo político e, por outro lado, são dotadas de poderes
específicos, de natureza pública, resultantes da autoridade que a sociedade deposita no Estado para
satisfazer essas necessidades.
A Evolução do Sistema Administrativo Português Face às Características dos Principais
Sistemas Europeus, em Portugal, a organização da Administração Pública inclui, para além do
próprio Estado, os institutos públicos, empresas públicas, associações públicas, entidades
reguladoras, autarquias locais e regiões autónomas. Trata-se, na verdade, de um vasto conjunto de
organizações públicas, de tipos diferentes que, para efeitos de análise, importa sistematizar. De
acordo com esta definição, estão integrados no âmbito do Sector Prúblico Administrativo: a
Administração Central e a Administração Local.
Neste sentido, incluem-se na Administração Central os departamentos ministeriais e todas
as unidades organizacionais dependentes, nas modalidades de administração direta e
administração indireta, bem como, o caso especial da administração independente e a
Administração Local, compreende o tipo de organizações com características de auto governo (as
autarquias locais), que não pertencem propriamente ao Estado (são administração autónoma) e,
por isso, não dependem do governo central a não ser no que diz respeito ao cumprimento na
aplicação da legislação.

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O ORÇAMENTO DE ESTADO

O Orçamento do Estado (OE) é uma lei da Assembleia da República, que comporta uma
descrição detalhada de toda a previsão de receitas, uma autorização de despesas ou dotação de
despesas, bem como uma autorização de endividamento, tudo para um horizonte temporal de um
ano. A Lei do Orçamento de Estado contém: articulado; mapas orçamentais; relatório;
desenvolvimentos orçamentais (dos Serviços Integrados e dos Serviços e Fundos Autónomos) e
elementos informativos.
O Orçamento de Estado é aprovado em contabilidade pública, sendo que o relatório
apresenta uma previsão de execução em contas nacionais (não vinculativa) para todo o sector das
Administrações Públicas. A proposta de Orçamento do Estado deve ser apresentada pelo Governo.
No Orçamento de Estado estão integrados os orçamentos dos serviços dos subsectores: Estado,
Serviços e Fundos Autónomos e Segurança Social.
O orçamento da Administração Regional e Local não integra este documento, uma vez que
dispõem de orçamentos autónomos, aprovados nos respetivos órgãos competentes.
O Orçamento do Estado dita a governação financeira de um país para cada ano, tendo
impacto no dia-a-dia das famílias e empresas e cumpre três grandes funções que são: a Económica,
a Política e a Jurídica.
A Económica destina-se a permitir uma melhor gestão dos dinheiros públicos e, ao mesmo
tempo, possibilitar ao Governo estar a par da política económica global do Estado; a
Política assegura direitos fundamentais dos cidadãos, impedindo que tenham de pagar impostos
sem autorização dos seus representantes legítimos e garante também o equilíbrio e separação dos
poderes, porém sem a aprovação da Assembleia da República, o Governo não poderá executar
essas medidas; a Jurídica, a Administração Pública está limitada por um conjunto de normas que
regulam o seu funcionamento e organização, bem como o seu relacionamento com os cidadãos.
Em relação aos elementos do Orçamento do Estado, este, engloba uma primeira parte,
dedicada às previsões económicas para o ano seguinte através da evolução de indicadores tais
como: o Produto Interno Bruto, o défice, as exportações e importações, o consumo interno, a
inflação, etc.
É no Orçamento do Estado que o Governo apresenta a sua política económica para o ano
seguinte, são indicadas as medidas que pretende implementar, como, por exemplo, mudanças nas
prestações sociais ou nos impostos cobrados a famílias e empresas e é também o Orçamento do
Estado que autoriza a Administração Financeira a cobrar impostos e realizar despesas.

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Por norma, o Orçamento do Estado deve respeitar cinco regras orçamentais clássicas,
apesar de nem todas serem seguidas, tais como a Anualidade em que o Orçamento de Estado tem
um ano de validade e, por isso, uma execução orçamental anual; a Integridade que subdivide se
em unidade e universalidade, que é o princípio de “um só orçamento e tudo no orçamento” ou seja
à partida, deve existir apenas um orçamento por ano (unidade), onde todas as despesas devem estar
incluídas (universalidade); a Discriminação orçamental, que inclui três normas relativas à forma
como as receitas e as despesas surgem no Orçamento que são: a Regra da especificação em que
cada receita e cada despesa devem ser especificadas e individualizadas, a Regra da não-
compensação, isto é, as verbas devem surgir no Orçamento na forma bruta e não líquida, ou seja,
sem qualquer compensação ou desconto e a Regra da não-consignação em que todas as receitas
deverão servir para cobrir todas as despesas; a Publicidade que diz respeito às publicações feitas
pelo Orçamento do Estado, em que as mesmas terão que estar oficialmente publicadas e por fim o
Equilíbrio orçamental, em que as receitas previstas devem cobrir, na totalidade, as despesas
estimadas.

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O PAPEL E ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO DE ESTADO

ENQUANTO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E FINANCEIRA

A base da administração pública é o interesse público, traduzido na satisfação das

necessidades coletivas, enquanto a gestão da administração pública é realizada através de
regulamentos e de Leis, excetuando o seu financiamento, que é baseado no Orçamento do Estado.
Assumem particular importância os seus objetivos, traduzidos no dever de proporcionar o
bem-estar da população, a igualdade, a justiça e a proporcionalidade, não havendo concorrência
(Madureira e Ferraz, 2010). Nesta sequência, a administração pública deve satisfazer o interesse
público nos termos estabelecidos na Lei, não podendo, em caso algum, proceder à sua alteração,
motivo pelo qual toda a decisão tomada pela administração pública é delimitada, devendo-se
ponderar o âmbito da sua aplicação ao princípio de legalidade, onde a decisão da administração
pública se encontra subordinada à observância das normas e regras previstas na Lei.
Mais concretamente, a administração atua em cumprimento da Lei e do interesse público.
Certamente, teremos decisões melhores que outras, sendo possível observar a sua adequabilidade
através dos seus próprios efeitos (Caupers, 1998). No entanto, os métodos de controlo da
administração pública baseiam-se no controlo hierárquico interno sobre as funções e competências
e no controlo da prestação de contas dos programas e políticas, bem como no controlo normativo
prévio-orientações que estabelecem os procedimentos administrativos de controlo a serem
obedecidos e nas auditorias internas e externas feitas por entidades reconhecidas ou órgãos de
soberania à administração pública (Mozzicalfreddo, 2003). Uma questão fundamental, e que não
poderia ser esquecida, está relacionada com o suporte organizacional, mais precisamente para que
se verifique um desenvolvimento da atividade financeira pública. A preparação, a execução e o
controlo da gestão financeira pública competem à administração pública central, ao governo e ao
ministro das finanças (Silva, 2010).
A administração financeira do Estado é constituída por um aglomerado de serviços e de
órgãos, objetivando auxiliar o governo na preparação e execução da política financeira e global do
Estado, em particular nos domínios orçamental, monetário e creditício. Neste caso em particular,
tem a competência de sistematizar as finanças de entidades públicas autónomas e as relações
financeiras do Estado com as regiões autónomas e União Europeia, assim como o dever de
fiscalizar ou cuidar de toda a atividade e gestão financeira das entidades públicas que lhes estão
subordinadas.

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A estrutura, a Constituição, as funções e as responsabilidades da administração financeira

portuguesa são articuladas pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública. No
Ministério das Finanças existem vários departamentos com poder decisivo sobre a questão
financeira pública, como a Direção Geral do Orçamento (tem competência para preparar, capacitar
e efetivar o OE), a Direção Geral dos Impostos, a Direção Geral das Alfândegas e dos Impostos
Especiais de Consumo (onde ocorre a cobrança das receitas), a Direção Geral do Tesouro e
Finanças e o Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público.
O Tesouro Público é a instituição designada para controlar e administrar articuladamente
os recebimentos e pagamentos do Estado. O crédito público, por outro lado, afigura-se enquanto
conjunto 17 de operações de endividamento de gestão da dívida pública, as quais são exercidas
pelo Estado para obter meios de liquidez e de cobertura das suas necessidades e responsabilidades.
Já o Instituto de Gestão do Crédito Público é a entidade designada para a gestão pública (Silva,
2010). Conclui-se, portanto, que a aquisição da faculdade e afetação dos dinheiros públicos e de
outros valores correspondem à atividade financeira pública.
O tribunal de Contas é considerado como uma entidade fundamental para o sistema
nacional de controlo financeiro externo porque é um órgão de soberania e um órgão supremo de
controlo financeiro externo no plano técnico e no jurisdicional.
O tribunal de Contas tem jurisdição e poderes de controlo no âmbito da ordem jurídica
portuguesa, tanto no território nacional como no estrangeiro e é também independente,
constituindo garantias desta independência o auto - governo e a inamovibilidade e
irresponsabilidade dos seus juízes, os quais decidem exclusivamente segundo a Constituição e a
lei e não estão sujeitos a quaisquer ordens ou instruções.

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O ORÇAMENTO DE ESTADO COMO INSTRUMENTO DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E FINANCEIRA

O Orçamento de Estado, como já falado anteriormente consiste num documento que prevê
as despesas e receitas do Estado mediante as funções deste, de redistribuição, afetação de recursos
e equilíbrio. Assim, todas as despesas e receitas apenas se podem concretizar caso se encontrem
neste documento funcionando assim como um controlo destes dois elementos e por consequência
da dívida pública. O orçamento, quando executado é objeto de controlo administrativo quanto aos
níveis de operacionalidade, setorial e estratégico; controlo jurisdicional confiado ao Tribunal de
contas; e controlo político exercido pela Assembleia da República e tem como objetivos:
a) A confirmação do registo contabilístico adequado e o reflexo verdadeiro e
apropriado das operações realizadas por cada entidade;
b) A verificação, acompanhamento, avaliação e informação sobre a legalidade,
regularidade e boa gestão, relativamente a programas e ações de entidades de
direito público ou privado, com interesse no âmbito da gestão ou tutela
governamental em matéria de finanças públicas, nacionais e da União Europeia,
bem como a outros interesses financeiros públicos,
c) A verificação do cumprimento dos objetivos pelos gestores e responsáveis a quem
foram atribuídos recursos.

Podemos concluir que o de sistema nacional de controlo financeiro público deverá ter a
amplitude necessária para poder, abarcar o conjunto, que deverá ser coerente, organizado e
articulado, dos órgãos, organismos, serviços e demais entidades, e respetivos titulares, dirigentes,
funcionários e agentes, ou seja, a apreciação da gestão dos recursos públicos, por quaisquer
entidades de direito público ou privadas, na realização, imediata ou mediata, das tarefas do Estado,
cujos resultados se destinam, quer aos controladores, quer à informação dos cidadãos e da opinião
pública. Não nos devemos esquecer das entidades, das suas competências e atribuições, bem como
as respetivas atividades que desenvolvem, quer ao controlo externo político (apreciação politica
da atividade de gestão financeira), quer o controlo externo jurisdicional (efetivação das
responsabilidades financeiras).

E neste sentido, o controlo interno e o externo constituem, duas realidades distintas, a

orgânica e formalmente, sem prejuízo de poderem desenvolver a mesma atividade material e

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deverem então articular se, embora sob a orientação do controlo externo, o qual poderá não só
utilizar o controlo interno, como avaliar a sua organização, funcionamento e fiabilidade.
Disto isto, bastará recordar que o controlo interno organiza se e funciona no interior da
gestão financeira do Setor Público e está integrado nas respetivas estruturas organizacionais e
dirigentes, dependendo, em última instância, do seu órgão de cúpula, de tutela ou acionista e
respetivos titulares, portanto, do governo.
No plano de atividade financeira pública, o controlo interno constitui uma das sub funções
técnicas da moderna gestão financeira, servindo de instrumento de apoio à pilotagem e correções.
Quanto ao controlo externo, organiza se e funciona fora de qualquer plano ou nível da gestão
financeira do Setor Público, tendo poderes sobre ela e é independente não só de todos os órgãos
do Estado e seus titulares, como, sobretudo, de qualquer estrutura gestionária dos dinheiros
públicos, podendo utilizar a atividade material e deve avaliar a fiabilidade do controlo interno.
O controlo Externo serve, antes de tudo o mais, os cidadãos contribuintes, ou seja, para
todos os cidadãos, dos quais é o último e o máximo defensor e garante a legalidade, regularidade
e boa utilização dos dinheiros de que aqueles foram privados para serem confiados às entidades e
aos gestores do Setor Público, com vista à realização das missões do Estado, isto é, máxime do
bem-estar social.

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CONCLUSÃO

Todos os anos é aprovado um Orçamento de Estado para o ano seguinte em Assembleia da

República. Este é executado sobre o acompanhamento desta, aprovado pelo Tribunal de Contas
em conformidade com toda a legislação em vigor. Delimita por um lado a afetação dos recursos
adquiridos pelo Estado e por outro a arrecadação desta para essa mesma afetação. Assim, o
controlo orçamental, permite um controlo sobre a despesa efetuada pelos diversos organismos a
fim de não existir uma utilização dos recursos, existentes e disponíveis, inadequada. Todo este
processo pressupõe uma hierarquia a ser seguida sobre toda a estrutura que pressupõe a
Administração Pública sendo que estas se encontram limitadas sempre ao Orçamento de Estado.
Podemos concluir que o Orçamento de Estado para além de ser um instrumento de controlo,
também é um meio de informação aos seus organismos públicos e aos cidadãos sobre a previsão
da utilização dos seus impostos e taxas e sobre a utilização de outros fundos.

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BIBLIOGRAFIA

https://www.cfp.pt/uploads/canais_ficheiros/glossario-de-termos-das-financas-publicas.pdf

Governa%C3%A7%C3%A3o%20de%20organiza%C3%A7%C3%B5es%20p%C3%BAblicas%
20em%20portugal%20(1).pdf

https://www.montepio.org/ei/pessoal/impostos/para-que-serve-o-orcamento-do-estado/

Carlos Moreno – Finanças Públicas – Gestão, Controlo e Auditoria dos Dinheiros Públicos

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