Réforme de l'État

L'expression réforme de l'État désigne les actions de type législatif ou réglementaire qui doivent entraîner une transformation substantielle de l'organisation, du périmètre d'action, ou des méthodes de fonctionnement de l'État, c'est-à-dire des administrations publiques. L'objectif proclamé de ce type de réforme structurelle, inspiré par la nouvelle gestion publique, est généralement de réduire les coûts de fonctionnement, éventuellement par des hausses de productivité, d'améliorer le service rendu aux citoyens, de diminuer l'impôt papier, ou encore de réduire l'emprise de l'État sur l'économie.

Dans les pays développés, au cours des années 1980, 1990 et 2000, des réformes importantes des États ont eu lieu à la faveur de l'informatisation et de l'application des principes de bonne gouvernance.

Présentation

Selon l'OCDE, la réforme de l'État est nécessaire pour accroître la performance de celui-ci. Elle consiste généralement à faire passer l'État d'un fonctionnement administratif à un fonctionnement gestionnaire, d'un système bureaucratique à un ensemble de mécanismes inspirés de la nouvelle gestion publique.

Réformer c'est, littéralement, faire changer de forme. Ce type de changement est toujours un effort, et ne peut être motivé que par le sentiment que les choses méritent un changement important, donc une situation perçue comme difficile. Le redressement de la situation des finances publiques est la plupart du temps un aiguillon important. Ce critère est invoqué dans la quasi-totalité des pays ayant entamé un processus de réforme de l'État.

L'État n'est pas le pays

La réforme de l'État est souvent associée à d'autres changements, qui touchent le pays, l'exemple typique étant l'application des préceptes du libéralisme économique au Royaume-Uni (gouvernement de Margaret Thatcher) et aux États-Unis (Ronald Reagan). Il est bien évident qu'un projet politique consistant en une réduction sensible des interventions de l'État se traduit aussi par sa nécessaire réorganisation^{[réf. nécessaire]}. Mais la confusion doit cependant être évitée : la réforme de l'État d'une part, la transformation de la société d'autre part, sont deux choses distinctes. Transformer une administration en entreprise de droit commun (exemple en France : la DCN, GIAT, ou France Telecom), ou supprimer le statut de fonctionnaire pour les passer sous le droit commun du travail relève bien d'une réforme, mais cela n'affecte principalement que l'État et ses agents ; inversement, libéraliser le marché de l'électricité a une forte influence sur la société sans nécessiter de réforme de l'État. Il reste évidemment que, en pratique, on observe quand même « une nette corrélation entre la réduction du format et des missions de l'État et une réforme de celui-ci susceptible d'obtenir quelque succès significatif ».

Dérégulation et libéralisation de nombreux secteurs économiques, privatisation des entreprises publiques sont donc en général au programme, mais cela n'est en rien obligatoire : il peut s'agir seulement de réorganisation de la fonction publique dans une logique de résultats, d'efficacité, et d'efficience de l'État (Scandinavie, Royaume-Uni). Parallèlement, les forces politiques ayant ce type de programme peuvent également supprimer des « privilèges » de certaines « corporations », constituant à leurs yeux autant d'« inégalités » injustifiées entre les différents groupes d'une même société, même si d'autres forces politiques les considèrent comme des « acquis sociaux » injustement « attaqués », ou des « avancées sociales » qu'il faudrait plutôt généraliser à tous.

Tendances générales

Dans un premier temps, la mondialisation de l'économie, a poussé les États à rendre plus attractifs leurs territoires, notamment en agissant sur la fiscalité. Ces tentatives de réduction de la fiscalité ont poussé ces États à diminuer leurs dépenses malgré l'aspiration des populations à de meilleurs services publics. C'est pourquoi la voie choisie fut le plus souvent la recherche de productivité au sein des services publics, plutôt que leur suppression.

Par la suite, en Europe, les déficits des finances publiques de nombreux pays ont créé une nouvelle pression à la réforme de l'État, contraints de revenir à l'équilibre budgétaire sous la contrainte du traité de Maastricht^{[réf. nécessaire]}. Dans ce cadre, deux stratégies non exclusives ont pu être adoptées, la hausse des recettes fiscales et la baisse des dépenses publiques, rendue possible par des réformes structurelles des États.

Enfin, certaines réformes ont été impulsées par l'opinion publique, exaspérée par les mauvaises performances de leur administration. C'est notamment le cas du Japon, où les réformes ont eu lieu à la suite de la vague d'indignation populaire face à la mauvaise gestion de l'éclatement de la bulle économique au début des années 1990, puis à la gestion considérée comme désastreuse du séisme de 1995 à Kobe.

Les réformes récentes des États s'inspirent de travaux menés dans les années 1970 et 1980 dans les pays anglo-saxons par les tenants du New Public Management (NPM). Ceux-ci prônent la remise en cause de l'organisation concentrée traditionnelle de l'État au profit d'une séparation entre le pouvoir politique, qui fixe la stratégie et les objectifs, et une administration autonome qui met en œuvre.

Cette recherche de la performance au sein de l'administration s'est traduite par un recours plus fréquent à des agences publiques autonomes ayant à rendre des comptes aux pouvoir exécutif et aux citoyens, les ministères devenant les lieux de contrôle de ces agences.

En Belgique

La Belgique a connu six réformes de l'État de 1967 à 2014.

En France

La réforme de l'État en France n’est pas une idée nouvelle. On peut même considérer que c'est une constante permanente, si on compare l'histoire institutionnelle de la France et celle du Royaume-uni depuis 1815.

La spécificité de l'État en France

« Ainsi que l'avait remarqué le regretté philosophe et politologue George-Armstrong Kelly, le mot (État) est systématiquement évité par les Anglais et par les Américains, le terme government évoquant une tout autre structure. Dans le discours politique français, le mot d'État désigne en partie les organes de représentation parlementaire, mais surtout le pouvoir exécutif avec son considérable appareil administratif renouvelé par Napoléon »

— Lucien Jaume

Même si l'État a toujours eu comme le montre la citation ci-dessus une forte composante administrative, il est possible de s'interroger sur la raison pour laquelle de nos jours la réforme de l'État est devenue synonyme de réforme de l'administration et pourquoi s'il en est vraiment ainsi on parle de réforme de l'État qui a un sens plus large comme le montrent les réformes de l'État de 1946 et 1958 qui n'étaient pas qu'administratives mais touchaient à l'équilibre des pouvoirs entre l'exécutif, le parlement, la haute fonction publique et à la façon d'introduire l'expertise notamment économique, dans le débat public

La réforme de l'État, à partir de 1970, a été prônée par Michel Crozier et le Centre de sociologie des organisations non seulement en raison du poids d'une bureaucratie centralisée mais aussi, plus largement, en raison d'une emprise de l'État sur toutes les composantes de la société, emprise grandissante sous l'effet d'un "cercle vicieux" de la bureaucratie.

Les réformes de l'État de 1930 à 1958

Dans l'entre-deux-guerres de nombreux projets de réforme de l'État ont été avancés, par exemple par Henri Fayol, l'un des précurseurs du management, les conseillers d'État Henri Chardon (L’Organisation de la République pour la paix, 1926), René Favareille (Réforme administrative par l’autonomie et la responsabilité des fonctions (self-administration), 1919) ou encore Léon Blum (La Réforme gouvernementale, 1936).

Pour Nicolas Roussellier, certains de ces projets s'articulaient autour de quatre axes :

• Renforcer l'exécutif
• Rationaliser le travail parlementaire
• Introduire une « représentation des intérêts » dans les organes de l'État
• Modifier l'exercice du suffrage électoral.

Une réforme de l'État inspirée de ces projets a failli aboutir en 1934 sous le gouvernement de Gaston Doumergue. Pour Nicolas Roussellier, les deux réformes de l'État réalisées en 1946 et en 1958 se placent tant au niveau des thèmes que de certains inspirateurs René Capitant ou Michel Debré dans la continuité des projets des années 1930.

Historique récent

Avec l'avènement de la V^e République, le terme réforme de l'État prend un tour plus limité et plus gestionnaire et est appliqué par exemple pour désigner :

• la rationalisation des choix budgétaires (1968) ; avortée^{[réf. nécessaire]}) ;
• la décentralisation, notamment avec les lois Defferre de 1982-1983 (mise en œuvre) ;
• la circulaire « Renouveau du service public » du 23 février 1989, alors perçue comme la « première grande réforme de l’administration depuis les débuts de la Ve République ». Celle-ci renforce le poids de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), créée à la Libération, et met en place plusieurs instruments d'évaluation et d'outils de gestion ;
• le décret relatif à l'évaluation des politiques publiques (1990 ; formellement appliqué mais totalement vidé de sa substance^{[réf. nécessaire]}) ;
• les 35 tentatives de modification de la Loi Organique relatives aux lois de finances de 1959, toutes avortées, avant que le processus aboutisse enfin à la 36^e tentative, débouchant sur la LOLF de 2001.

On voit donc qu'il n'y a pas que des échecs dans cette longue histoire, mais qu'il y en a quand même beaucoup. La dégradation des finances publiques fournit un aiguillon de plus en plus pressant, et le processus semble de plus en plus actif.

Actuellement

Selon l'OCDE, la réforme devrait consister à (pour la France) :

• allouer de façon optimale les dotations budgétaires votées ;
• accroître la visibilité des arbitrages entre les dépenses d’État et les autres dépenses publiques ;
• faire participer le Parlement aux arbitrages budgétaires.

La fonction publique a souvent été présentée comme l'archétype du non-réformable, et la réforme de l'État comme une « chimère » inatteignable.

Pour réussir, la réforme de l'État doit être un processus continu, qui se déroule sur le long terme, et qui nécessite l'implication des hommes politiques et des hauts fonctionnaires. Or le politique demande plutôt des résultats immédiats et visibles.

Le gouvernement présente la réforme de l'État comme un chantier important. Selon ses estimations, le secteur public en France dépense trop, les niveaux des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires sont trop élevés et posent des difficultés à la France dans le cadre de la mondialisation économique et de la mise en concurrence des économies, par exemple dans le domaine des investissements étrangers. Les adeptes du libéralisme mettent en avant les problèmes que posent la fuite des cerveaux et l'expatriation fiscale. L'économiste libéral Jacques Marseille écrit que « les onze pays développés qui ont le plus diminué leur taux de chômage sont ceux qui ont le plus baissé leurs dépenses publiques en faisant travailler moins de fonctionnaires mais plus efficacement »

La période actuelle est vue comme une occasion historique de diminuer le nombre de fonctionnaires : avec le départ à la retraite de la génération du baby boom, le non-remplacement d'une partie des agents permettrait de réduire le nombre total d'agents sans rompre le « contrat » (purement moral) « d'emploi à vie » .

La question que met en avant la réforme de l'État est celle de l'efficience du système de gestion publique, extrêmement difficile à mesurer : la rationalisation des choix budgétaires (RCB) dans les années 1970 ayant échoué sur l'insuffisance des informations relatives aux administrations publiques.

Les objectifs affichés par l'État ne reprennent pas certaines recommandations, par exemple celle de l'OCDE de diminuer le nombre de communes.

Moyens de mise en œuvre

La réforme de l'État français n'a jusqu'à présent pas bénéficié de l'appui politique et, surtout, de la continuité d'action qui lui serait nécessaire.

En 1995, il avait été créé le CIRE.

• En 2003, il est transformé en un groupe de 4 structures, la plus importante numériquement et la plus connue du public étant l'ADAE (agence pour le développement de l'administration électronique).
• En 2003 toujours naissent les « stratégies ministérielles de réformes », abandonnées par le gouvernement suivant, puis reprises, puis de nouveau abandonnées.
• Parallèlement, le ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie lançait sa propre structure, la Direction de la réforme budgétaire (DRB), chargée de la mise en œuvre de la LOLF, car il n'est bien sûr pas concevable qu'une telle réforme puisse être suivie à l'extérieur de ce ministère...
• En 2005, on lance les « audits de modernisation », continués en 2006, puis abandonnés en 2007.
• le 1^er janvier 2006 la DRB absorbe les autres structures chargées de la réforme et la Direction générale de la modernisation de l'État (DGME) au sein du Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.
• En 2007, la « Révision générale des politiques publiques » (RGPP) et la « Revue générale des prélèvements obligatoires » (RGPO) sont lancées. Ces deux projets affichent de grandes ambitions de remise à plat des dépenses publiques. Ces deux projets sont pilotés au plus haut niveau, souvent par le Président lui-même, avec de nombreux comités et personnalités plus politiques d'administratives. L'administration chargé de la réforme voit son rôle fortement modifié, voire contesté de facto.
• en début d'année 2008, la DGME est en mutation : elle se transforme pour mieux appréhender les défis de la RGPP. Certains de ses agents ainsi que certains sujets sont à ce titre transférés.

Le but affiché est de rendre l'administration plus efficace et moins coûteuse. « Dépenser mieux », c'est-à-dire optimiser l'utilisation des crédits pour atteindre des objectifs fixés pour chaque programme en répondant aux attentes des citoyens, des usagers et des contribuables.

Il s'agit aussi de sensibiliser les fonctionnaires aux résultats de l'administration par la « responsabilisation » et la recherche de l'efficacité.

Objectifs officiels

Selon le Projet du ministre de la fonction publique français (novembre 2005), chaque ministère devra :

• élaborer d’un plan de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC)

(par exemple permettre à des enseignants de se reconvertir dans des ministères ou des collectivités locales).

• poursuivre la déconcentration en ne remplaçant pas 50 % des départs à la retraite dans les administrations centrales
• fusionner les différents corps
• améliorer le recrutement et la mobilité
• améliorer la gestion des carrières
• moderniser la gestion des rémunérations :
  • déplafonnement des heures supplémentaires ;
  • rachat possible des jours de RTT ;
  • redistribution aux fonctionnaires de 50 % des économies dégagées par les ministères sur la masse salariale.

La Loi organique relative aux Lois de Finances du 1er août 2001 (LOLF)

La réforme des finances publiques s'appuie sur la Loi organique relative aux lois de finances (ou LOLF) du 1^er août 2001.

Poursuite de la décentralisation

La réforme de l'État passe par un redéploiement des fonctionnaires qui seraient devenus excédentaires dans l'administration centrale à la suite des transferts de compétences vers les régions.

De nombreux départs à la retraite dans l'administration centrale ne devraient pas être remplacés, par contre les collectivités territoriales devraient embaucher au fur et à mesure du transfert de nouvelles compétences (exemple : transfert futur éventuel de la gestion des prisons).

Révolution informatique et internet

Les méthodes de travail peuvent être améliorées grâce à l'informatisation. On parle de « cyberadministration ».

La déclaration de revenu par internet aurait connu un succès considérable : 9,7 millions d'internautes français ont déclaré leurs impôts par internet en 2009. Il est prévu qu'en 2012 toutes les démarches administratives puissent se faire par Internet.

D'autres démarches administratives doivent être simplifiées via l'électronique. Le grand nombre de papiers à remplir ont souvent été montrés du doigt comme des freins à la création d'entreprise. Lancé au début 2009 Mon.service-public.fr est un portail internet de l'administration française visant à permettre à tout citoyen d'effectuer ses démarches administratives en ligne, en particulier celles liées à Création d'entreprise ou à la création d'association.

Pour autant, cette « dématérialisation » des procédures n'est pas synonyme de transformation des administrations en profondeur. Certaines réformes réclament pourtant un virage numérique destiné à replacer les citoyens au centre plutôt que lui imposer la logique en silo qui structure encore l'organisation administrative. De telles organisations ouvertes peuvent émerger d'expérimentations radicales, par exemple utilisées dans les startups d’État.

Services aux citoyens

Un des arguments de promotion de la réforme de l'État est d'améliorer le service rendu aux citoyens.

Dès le second trimestre 2006, des bureaux de La Poste et de la Sécurité sociale seront ouverts jusqu'à 20 heures une fois par semaine et le samedi matin sur la base du volontariat.

La sémantique utilisée dans la fonction publique évolue également : remplacement du terme d'usager par celui de client.

Évaluation

• La Cour des comptes en est chargée dans le cadre de la LOLF, par son contrôle administratif (L.111-3 CJF) et la publication d'un rapport rendu public depuis 1932.
• De nouveaux indicateurs sur la perception qu’ont les usagers des services rendus par la Sécurité sociale, l’ANPE, les recettes fiscales et les préfectures sont développés ou en cours de développement.
• Les indicateurs de performance annexés en lois de finances via les projets annuels de performance, reflétés par les rapports annuels de performance en lois de règlement, permettent une évaluation des politiques publiques. Trois types d'indicateurs, "utiles, solides et vérifiables" permettent de définir les priorités de l'action publique. Le Parlement est ainsi en mesure d'effectuer un contrôle budgétaire sur la conformité de l'action publique à la lettre de la loi de finances initiale.

Autres pays

Des réformes de l'État ont eu lieu :

• en Italie afin de respecter les critères du pacte de convergence et d'entrer dans l'Euro
• en Allemagne, à la suite de la réunification
• en Suède et au Danemark, pour préserver le modèle social
• au Japon dont les fondements de l'administration n'avaient pas évolué depuis l'ère Meiji
• aux États-Unis dont l'administration était discréditée : en 1993 seuls 21 % des Américains faisaient confiance au gouvernement
• en Belgique, lors de la transformation en un État fédéral

Réalisations en matière de simplification administrative :

• en Angleterre les fonctionnaires rappellent systématiquement lorsqu'on laisse un message sur leur répondeur ; ils n'hésitent pas à envoyer des compléments par courrier, fax ou courriel.
• en Italie : guichets uniques, mis en place notamment en faveur des entreprises ; depuis 1997 et la réforme du démocrate de gauche Franco Bassanini, plus de 200 procédures ont été supprimées ou simplifiées, tandis que le nombre d'actes d'état civil délivrés chaque année est passé de 70 à 3,5 millions. Le nombre de documents administratifs est passé de 38 millions à 5,6 millions par an et le délai d'ouverture d'une activité de trois ans à trois mois.
• en Belgique : transmission automatique des données relatives à la situation des personnes, simplification des obligations fiscales et des obligations administratives en matière de marchés publics, mise en place d'un guichet administratif unique en faveur des particuliers et des entreprises.
• en Norvège : création d'au moins un bureau de services publics dans chacune des 435 communes du pays. Ce sont des guichets uniques pour l'ensemble des services, qu'ils relèvent de la compétence de l'État, des départements ou des communes, qu'ils concernent les particuliers ou les entreprises.
• en Suède : délocalisation de services publics ou agences publiques nationales, dans les villes moyennes de province.
• aux États-unis l'« Executive Order 12 862 » de 1993 demande aux agences d'améliorer leur service aux usagers en s'inspirant des meilleures pratiques appliquées notamment dans le secteur privé. Les administrations ont alors mené des enquêtes de satisfaction, mis en place des systèmes de recueil et de prise en compte des critiques ou des plaintes, formé leurs agents à l'accueil et au service. Une directive présidentielle de juin 1998 a par ailleurs exigé des agences qu'elles communiquent de façon claire et pédagogique. L'« Executive Order 13 166 » d'août 2000 vise en outre à améliorer l'accès à l'administration fédérale pour ceux qui ne maîtrisent pas l'anglais.

Voir aussi

Articles connexes

• Réforme structurelle
• Réforme économique
• Nouvelle gestion publique
• État (France)
• État
• Bureaucratie

France

• Direction générale de la modernisation de l'État (DGME)
• Loi organique relative aux lois de finances
• Agence pour le développement de l'administration électronique
• Révision générale des politiques publiques

Liens externes

France

• « Chaque ministre devra fournir avant le 1^er février 2006 des propositions chiffrées de redéploiement des effectifs et de non-remplacement des départs en retraite », Projet du ministre de la fonction publique français (novembre 2005), site du quotidien en ligne Maire Info
• « Villepin annonce une réforme de l’État tous azimuts », article de la revue Acteurspublics, n° 20, rubrique la modernisation de l’État (France)
• Étude comparative portant sur la réforme de l'État à l'étranger, Sénat français, mai 2001.
• Bernard Spitz, « Pour une réforme de l'État : un État plus agile ».
• Site de la DGME (France)
• Forum de la performance publique (France)
• Les Rencontres de la modernisation de l’État (France)
• Observgo, bulletin de veille en gestion publique et politiques publiques

Bibliographie

• Nicolas Roussellier, La Contestation du modèle républicain dans les années 30 : La réforme de l'État in Serge Berstein, Odile Rudelle (eds.), 1992, Le modèle républicain, Puf.
• Robert Paxton, 1972, La France sous Vichy, Le Seuil (édition utilisée, 1997)
• Eric Gristi, La Réforme de l'État, Vuibert, 2007, 530 p.
• Stéphane Goubet, Laurence Deffieux, Redéfinir sa stratégie et ses modèles économiques quand on est une structure publique ou parapublique dans un contexte de crise, Paris, Les Editions du Net, 2012 (ISBN 978-2-312-00457-0)