Initiative populaire

Une initiative populaire est un mécanisme de démocratie participative qui permet à un certain nombre de citoyens, par un nombre de signatures fixé à l'avance, de saisir une assemblée législative ou le peuple par référendum afin qu'il statue sur une proposition de loi. Elle ne doit pas être confondue avec la pétition — celle-ci, n'ayant aucun caractère obligatoire, est une demande faite à l'État.

Le référendum d’initiative populaire, est pratiqué par la Suisse, l’Italie, le Liechtenstein, quelques États américains, quelques länder allemands (Bavière, Berlin), la Lettonie, la Slovénie, la Croatie et, plus récemment, le Venezuela.

Les initiatives populaires tendant seulement à saisir le Parlement sont en revanche plus répandues^{[réf. nécessaire]}.

Référendum d’initiative populaire

Principe

Tous les référendums ne sont pas « d’initiative populaire ». Le référendum d’initiative populaire se caractérise par le fait qu'il faut recueillir un certain nombre de signatures d'électeurs. Le nombre est fixé à l’avance.

Les autres référendums sont généralement à l’initiative des institutions. Par exemple en France, le Président de la République peut, sur proposition du Gouvernement et en application de l’article 11 de la Constitution, soumettre à référendum un projet de loi. Aux États-Unis les législatures des États disposent généralement du pouvoir de soumettre un projet au référendum. Les institutions disposent de l’avantage qu’elles n’ont pas à recueillir de signature pour procéder à un référendum.

Les deux types de référendums peuvent cohabiter.

Dans les pays où le référendum d'initiative populaire est fréquent, pour éviter la lassitude des électeurs et limiter les coûts, les référendums sont généralement regroupés lors d’un même scrutin, voire le même jour que les élections. Par exemple en Suisse, les référendums sont organisés quatre dimanche par an durant lesquels le citoyen peut être amener à voter à la fois sur des référendums fédéraux, cantonaux ou communaux et des élections locales ou fédérales.

Norme concernée

Premièrement, le texte soumis au référendum d’initiative populaire peut être une proposition de loi. Dans ce cas il devra être conforme à la Constitution pour ne pas heurter le principe de la hiérarchie des normes.

Deuxièmement, le texte peut avoir pour objet de modifier la Constitution. Lorsque c'est possible, le nombre de signatures requises est alors, le plus souvent, plus élevé que pour proposer une loi.

Troisièmement, l’initiative peut prendre une forme « combinée » et prévoir dans son texte la modification à la fois de la Constitution et de lois en concordance. En ce cas, c'est le nombre de signatures requises pour la modification constitutionnelle qui s'applique.

Spécificité du référendum abrogatif

Lorsque l’initiative a pour objet simplement d’abroger une loi sans créer de texte, elle revêt un statut particulier. En langue française ce procédé est qualifié de référendum abrogatif.

Aux États-Unis elle prend alors nom de veto referendum ou même referendum tout court, alors qu’une initiative qui prévoit une véritable création de texte sera appelée initiative. Dans certains États le nombre de signatures requises pour un veto referendum est moins élevé que pour une initiative.

Par exemple en Italie, il est le seul mode d’initiative populaire existant, le peuple ne pouvant pas proposer de texte rédigé.

En Suisse, les citoyens disposent du pouvoir de proposer un texte modifiant la Constitution par l'Initiative populaire fédérale. Son acceptation requiert la double majorité des votes du peuple et des cantons. En matière législative, seul le référendum abrogatif est possible au niveau fédéral (il s’appelle référendum facultatif), mais au niveau cantonal et communal le référendum est également possible pour une proposition ou une modification de loi.

Variation du nombre de signatures selon la norme concernée

En Suisse, 100 000 signatures récoltées dans un délai impératif de 18 mois sont nécessaires pour une initiative populaire fédérale et 50 000 dans un délai de 100 jours pour un référendum facultatif (pour 8,4 millions d'habitants environ dont 5 millions d'ayants droit).

En Italie, 500 000 signatures sont nécessaires pour un référendum abrogatif (pour 60 millions d'habitants environ dont 45 millions d'ayants droit).

Aux États-Unis, à titre d'exemple en Arkansas, le nombre de signatures pour proposer un veto referendum correspond à 6 % des électeurs ayant voté à la dernière élection du gouverneur, alors qu'il en faut 8 % pour une initiative législative et 10 % pour une initiative constitutionnelle. Par contre, dans d'autres États américains il est possible que le nombre de signatures requises soit le même pour deux de ces types d'initiatives, ou même pour les trois. La plupart des États se fondent sur la précédente élection gouvernatoriale pour fixer le pourcentage, sachant qu'aux États-Unis le taux de participation aux élections est relativement faible. Tout dépend en fait, selon que l'élection du gouverneur ait lieu en même temps que l'élection présidentielle ou non, car c'est cette dernière qui suscite le plus d’engouement (en général, plus de 60 % de participation pour une présidentielle, contre moins de 50 % pour les autres scrutins).

Limites

Dans la mesure où le référendum d’initiative populaire donne directement la parole au peuple, l’idée d’y imposer des limites est très controversée. Pourtant tous les pays où ce référendum existe prévoient des limites, mais sous des formes très variées.

Nature des limites

Lorsqu’il s’agit d’une initiative populaire législative, elle doit évidemment respecter la Constitution. Si elle est inconstitutionnelle, le référendum ne peut avoir lieu, ou bien il pourra être annulé. C’est donc à l’ensemble des droits et libertés mentionnées dans la Constitution, et tels qu’interprétés par le pouvoir judiciaire que ce type d’initiative est soumis.

En revanche lorsque l’initiative modifie la Constitution, a priori aucune limite n'est possible. Pourtant il peut y en avoir de deux types :

• Des limites fixées préalablement par la Constitution elle-même : cela ne signifie pas que l’initiative doit respecter l’intégralité de la Constitution (sinon l'initiative serait impossible) ; la Constitution peut prévoir en fait dans un de ses articles une liste de règles spécifiques que l’initiative ne doit pas violer ;

• Aux États-Unis, il est impératif de comprendre que les initiatives populaires n’existent que dans le cadre des États et en aucun cas au niveau fédéral. Or dans la hiérarchie des normes américaine, l’intégralité du droit fédéral est supérieure à l’intégralité du droit des États. Une initiative populaire est donc nulle si elle est contraire à la Constitution fédérale ou à une loi fédérale, même si elle modifie la Constitution de l’État. Les initiatives populaires américaines sont donc soumises à l’ensemble des droits et libertés du Bill of Rights tel qu’interprété par la Cour suprême des États-Unis. La même limite s'applique en Suisse pour les initiatives cantonales, mais pas pour les initiatives fédérales.

Organes assurant le respect des limites

Limite juridictionnelle

Tout d’abord, le respect de la limite peut être assuré par une juridiction. C’est le cas aux États-Unis et en Italie.

Mais ce type de limite est évidemment controversé, car les juges n’étant pas élus leur intervention dans un mécanisme de démocratie directe viole selon certains le principe de la souveraineté populaire. L’accusation de gouvernement des juges (judicial activism en anglais) est très possible de la part des citoyens dont l’initiative aura été annulée.

Limite parlementaire

La limite parlementaire est plus acceptable sur le plan politique, les parlementaires étant élus du peuple, ils disposent d’une légitimité leur permettant d’exercer une fonction aussi délicate.

Sur le plan juridique, donner le pouvoir d’interpréter une norme à une assemblée politique est peu orthodoxe. Mais la limite parlementaire ne consiste pas nécessairement en l’application d’une règle écrite.

En Suisse

Il en est ainsi en Suisse où seule l’Assemblée Fédérale dispose du pouvoir d’invalider le texte d'une initiative populaire fédérale (sachant que de toute façon, le contrôle de constitutionnalité n’existe pas en Suisse en ce qui concerne les lois fédérales). Depuis l’instauration des initiatives populaires, seulement quatre ont été invalidées par le Parlement. Notons que l’Assemblée n’est pas obligée de déclarer nulle l’intégralité du texte de l’initiative. Elle peut en annuler seulement une partie, alors le reste de l’initiative sera soumis au vote.

Pour qu'une initiative populaire fédérale soit soumis à votation, l'Assemblée doit valider l’initiative, et peut lui opposer éventuellement un contre-projet qui sera soumis au vote en même temps.

Initiative « indirecte »

Aux États-Unis, certains États appliquent le procédé de « l’initiative indirecte » (qui se cumule, en fait, avec les limites juridictionnelles). Une fois que l’initiative a recueilli les signatures, elle est soumise à la législature de l’État qui peut alors décider de l’adopter, auquel cas le référendum n’a pas lieu. Si la législature rejette le texte, soit il est soumis directement au vote du peuple, soit les personnes à l'origine de l'initiative devront collecter des signatures supplémentaires pour que l’initiative soit soumise au vote du peuple.

Statut du texte après adoption

Une autre question délicate qu’implique le référendum d’initiative populaire est celle du statut du projet une fois adopté par le peuple. Cette question se pose dans deux cadres.

Dans le cadre des limites

Dans le cadre des limites, la question est de savoir si l’initiative pourra être déclarée nulle alors même qu’elle a déjà été adoptée par référendum. Là encore, il semble y avoir contradiction avec le principe même de souveraineté du peuple.

Pourtant aux États-Unis et en Italie, une juridiction peut parfaitement le faire.

En Suisse en revanche, le contrôle du Parlement ne peut être que préalable : une fois l’initiative adoptée, elle ne peut plus être annulée.

Dans le cadre du processus législatif

L’autre question porte sur la possibilité de modifier l’initiative après son adoption selon la procédure législative ordinaire.

Évidemment, une nouvelle initiative populaire et un nouveau référendum peuvent tout à fait abroger ou modifier un précédent texte.

Mais le Parlement doit-il pouvoir le faire après que le peuple a adopté l'initiative par référendum ? :

• Lorsque l’initiative a modifié la Constitution, la réponse est généralement non, car les entités qui prévoient le référendum d’initiative populaire (Suisse, États américains…) prévoient également que le référendum est obligatoire pour modifier la Constitution.
• Lorsque l’initiative a édicté une loi, alors cela devrait être possible puisque le Parlement a pour rôle de légiférer. Cependant certains États américains ont voulu éviter cela et ont prévu dans leurs Constitutions que la législature ne pourra modifier le texte que par un vote à la majorité qualifiée ou après plusieurs années. La Californie est le seul État où la modification parlementaire est complètement interdite, sauf si le texte de l'initiative l'y autorise expressément.

Autres types d’initiatives populaires

Initiative populaire sans référendum

Un autre type d’initiative populaire consiste en la saisine du Parlement : celui-ci est simplement tenu de voter sur la mesure proposée. C'est le cas pour l'initiative populaire en Espagne, prévu par l’article 87 de la Constitution d’Espagne. Il a été récemment été instauré par l’Union européenne avec l’Initiative citoyenne européenne.

Souvent ce type d'initiative est qualifié de simple droit de pétition (en particulier par les partisans du référendum d'initiative populaire).

Référendum révocatoire contre un élu

Dans certains États américains et au Venezuela, il existe un procédé permettant de soumettre un élu à la révocation du peuple (appelé recall en anglais). Les électeurs votent pour ou contre la révocation, et chaque électeur vote en plus pour un candidat devant remplacer le titulaire du poste, dans l’hypothèse où la révocation serait adoptée (même les électeurs votant contre la révocation). Si la révocation est rejetée, l’élu incriminé reste en fonction. Si elle est adoptée, le candidat qui a obtenu le plus de voix prend sa place.

On peut citer à titre d'exemple le recall du gouverneur Gray Davis en Californie en 2003, qui a abouti à l’élection de Arnold Schwarzenegger comme gouverneur. On peut citer le vote de révocation auquel a été soumis Hugo Chávez en 2004 au Venezuela, mais qui a finalement abouti à son maintien en fonction.

En 2011, au moins 150 référendums révocatoires ont été tenus aux États-Unis. Au terme de ceux-ci, 75 élus ont été révoqués, et 9 élus ont démissionné sous la menace d'une révocation. Des référendums révocatoires ont été organisés dans 17 États, dans 73 juridictions différentes. Le Michigan a tenu le plus grand nombre de référendums (au moins 30). L'année a vu un record du nombre de référendums révocatoires concernant les parlementaires d'État (11 scrutins). Trois juridictions supplémentaires ont adopté le référendum révocatoire en 2011.

Parmi ces référendums révocatoires, 52 concernaient un conseil municipal, 30 concernaient un maire, 17 concernaient une commission scolaire, 11 concernaient des parlementaires d'État, 1 concernait un procureur (comté de York, Nebraska). La plus grande municipalité à organiser un référendum révocatoire (maire) a été le comté de Miami-Dade, Floride.

Articles connexes

• Initiative populaire (Suisse)
• Initiative populaire fédérale
• Démocratie directe au Liechtenstein
• Référendum d'initiative partagée
• Référendum
• Référendum facultatif
• Référendum révocatoire
• Vote de rétention

Liens externes

• Ballotpedia.org est un site wiki américain sur la politique américaine (élections, parlements, référendums…)
• Recallelections est un blog d'un universitaire américain consacré à l'étude exhaustive et au suivi des procédures de référendum révocatoire (surtout US), avec des synthèses par année.