Les politiques de l'UNION Européenne
Les politiques de l'UNION Européenne
Les politiques de l'UNION Européenne
Les politiques
de l’Union
européenne 2e édition
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SOMMAIRE
INTRODUCTION........................................................................................................................9
PARTIE 1
Les politiques européennes : histoire et mode d’élaboration...........13
CHAPITRE 1
Histoire des politiques de l’Union européenne (1945-2024)........................ 15
Section 1 – Les prémices (1945-1954)............................................................................15
Section 2 – Le déploiement (1955-1992).......................................................................19
Section 3 – L’approfondissement (1992-2024).............................................................25
CHAPITRE 2
La prise de décision, les stratégies et les financements................................... 35
Section 1 – La prise de décision........................................................................................36
Section 2 – Les stratégies.....................................................................................................65
Section 3 – Les financements...............................................................................................72
PARTIE 2
Des politiques au service d’une intégration économique
et monétaire.............................................................................................................................93
CHAPITRE 3
Les politiques économique et monétaire................................................................. 95
Section 1 – La politique de la concurrence.....................................................................95
Section 2 – L’Union économique et monétaire..............................................................119
Section 3 – La politique industrielle..................................................................................140
Section 4 – La politique commerciale commune...........................................................165
6 Les politiques de l’Union européenne
CHAPITRE 4
La construction du marché unique et les politiques sectorielles................ 179
Section 1 – Le marché unique et la libre circulation....................................................179
Section 2 – La politique agricole commune (PAC).......................................................197
Section 3 – La politique de cohésion économique, sociale et territoriale.............208
Section 4 – La politique des transports et des réseaux...............................................222
Section 5 – La politique de la recherche.........................................................................235
Section 6 – La politique de l’énergie................................................................................244
PARTIE 3
Des politiques au service de l’approfondissement
du projet européen.............................................................................................................259
CHAPITRE 5
Une Europe plus proche des citoyens......................................................................... 261
Section 1 – L’espace de liberté, de sécurité et de justice............................................261
Section 2 – La politique sociale..........................................................................................283
Section 3 – L a politique de l’environnement et la lutte contre le changement
climatique...........................................................................................................293
Section 4 – L’Europe de la culture et de l’éducation....................................................309
CHAPITRE 6
L’action extérieure et l’élargissement......................................................................... 325
Section 1 – La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)........................325
Section 2 – La politique de sécurité et de défense commune (PSDC).....................334
Section 3 – La politique européenne de coopération au développement.............346
Section 4 – L’élargissement..................................................................................................357
CONCLUSION.............................................................................................................................371
BIBLIOGRAPHIE GÉNÉRALE..............................................................................................375
PRINCIPALES ABRÉVIATIONS..........................................................................................379
LISTE DES ENCADRÉS, DES TABLEAUX, DES SCHÉMAS
ET DES GRAPHIQUES............................................................................................................381
TABLE DES MATIÈRES...........................................................................................................383
36 Les politiques de l’Union européenne
>>> Section 1
La prise de décision
Le cadre d’élaboration des politiques européennes pose des questions cruciales et com-
plexes qui portent notamment sur la répartition des compétences et l’évaluation de la
« plus-value » européenne, à travers l’application des principes de subsidiarité et de pro-
portionnalité. En pratique, elles peuvent faire intervenir une méthode « communautaire »
ou une méthode « intergouvernementale », dont chacune reflète une conception différente
de la construction européenne. Les acteurs nationaux (administrations, parlements…) ont
dû adapter leur mode de fonctionnement à l’impact croissant de ces politiques dans la
vie nationale. La différenciation et les souplesses institutionnelles ont par ailleurs souvent
été des instruments déterminants pour faire avancer le projet européen.
– les compétences partagées. Les États membres sont alors compétents pour tout ce que
l’Union n’a pas décidé de régler elle-même ;
– les compétences d’appui. Dans ce cadre, l’Union ne peut intervenir que pour soutenir,
coordonner ou compléter l’action des États membres, sans pouvoir exercer un rôle légis-
latif, ni limiter leurs compétences.
Deux domaines font l’objet d’un traitement particulier :
– la coordination des politiques économiques et de l’emploi. Une compétence est en effet
reconnue à l’Union pour lui permettre de définir les modalités de cette coordination ;
– la politique étrangère et de sécurité commune, qui fait l’objet d’un régime spécifique.
Les projets de révision des traités peuvent, entre autres, avoir pour objet d’accroître
mais aussi de réduire les compétences attribuées à l’Union (art. 48 TUE). En outre, une
déclaration annexée au traité (déclaration no 18) ouvre la possibilité, pour le Conseil,
de demander à la Commission d’abroger un acte législatif, notamment en vue de mieux
garantir le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Ces règles d’attribution de compétences sont essentielles car elles fondent la compétence
de l’Union. Elles constituent donc la base juridique indispensable aux initiatives de la
Commission européenne, sous le contrôle de la Cour de justice.
38 Les politiques de l’Union européenne
2. Le principe de subsidiarité
Le principe de subsidiarité signifie que, quand l’Union dispose d’une compétence, elle ne
doit l’exercer que lorsque l’objectif concerné peut être mieux réalisé au niveau européen
qu’au niveau des États membres. Ce principe est énoncé en ces termes par l’article 5 TUE :
« En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence
exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée
ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central
qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets
de l’action envisagée, au niveau de l’Union. »
C’est donc un principe régulateur dans l’exercice de la compétence, qui s’applique dans
tous les cas où l’Union dispose de compétences non exclusives. Il n’a pas pour effet de
remettre en cause la répartition des compétences, qui est organisée par le traité, mais il
conduit à se poser la question essentielle de savoir si l’intervention du niveau européen
est appropriée. Il permet donc d’évaluer la réalité de la « plus-value » que peut apporter
cette intervention par rapport à ce qui pourrait résulter de celle des États membres. Cette
appréciation peut se fonder sur un certain nombre de critères objectifs. Néanmoins,
elle résulte aussi d’un choix politique sur le bon niveau de l’action publique à même de
répondre à une situation donnée.
3. Le principe de proportionnalité
Également énoncé à l’article 5 TUE, le principe de proportionnalité exige que « le contenu
et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs
des traités ».
Ce principe agit donc aussi comme un régulateur des compétences, mais, cette fois-ci,
en faisant porter l’attention sur l’intensité de l’intervention européenne : si celle-ci doit
permettre de réaliser l’objectif poursuivi, elle ne doit en revanche pas aller au-delà de
ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Ce principe s’applique à tous les types de compé-
tences, y compris celles exclusives. Il se prête, plus que le principe de subsidiarité – qui
fait davantage intervenir un élément d’opportunité –, à un contrôle juridictionnel par la
Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).
Le protocole no 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité,
annexé au traité, prévoit que les projets d’actes législatifs sont motivés au regard de ces
principes. Ils doivent « comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant
d’apprécier » leur respect. « Les raisons permettant de conclure qu’un objectif de l’Union peut
être mieux atteint au niveau de celle-ci s’appuient sur des indicateurs qualitatifs et, chaque
fois que c’est possible, quantitatifs ». Le protocole reconnaît de nouvelles prérogatives aux
parlements nationaux pour veiller au respect du principe de subsidiarité (cf., plus loin,
Partie 1. Les politiques européennes : histoire et mode d’élaboration 39
– 250,6 milliards d’euros (soit 39 % des 643 milliards d’euros de la dotation totale) ont
été alloués à la croissance durable (économie à faible intensité de carbone, changement
climatique et environnemental et réseaux de transport et d’énergie) ;
– les fonds européens avaient par ailleurs apporté 12,6 milliards d’euros en appui aux
programmes de coopération territoriale qui investissent dans des projets transfrontaliers,
transnationaux et interrégionaux ;
– la crise sanitaire survenue en 2020 a contraint l’UE à réorienter une partie des ressources
liées à la politique de cohésion via deux paquets de mesures en réaction au coronavi-
rus : l’initiative d’investissement (CRII) et l’initiative d’investissement+ (CRII+) 61 : à la
fin 2020, la reprogrammation avait concerné le secteur de la santé, qui s’était ainsi vu
allouer 7 milliards d’euros, le soutien aux entreprises, 11 milliards et le soutien direct
aux personnes (y compris aux travailleurs et aux groupes vulnérables), 3,1 milliards. Fin
2020, ces dispositifs anti-crise avaient mobilisé 19,7 milliards d’euros de ressources au
titre de la politique de cohésion, auxquels il convient d’ajouter 47,5 milliards relevant
du paquet REACT-EU.
61. Règlement (UE) 2020/460 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2020 et règlement (UE) 2020/558
du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2020.
226 Les politiques de l’Union européenne
Si le traité prévoit des règles d’adhésion, il prévoit aussi, depuis le traité de Lisbonne, un
droit de retrait de l’Union. Conformément à ses règles constitutionnelles, un État membre
peut décider de se retirer de l’Union (art. 50 TUE), ce qu’a fait le Royaume-Uni en 2020.
En revanche, il n’existe pas de procédure d’exclusion de l’Union européenne, contraire-
ment à ce qui est prévu pour d’autres organisations internationales comme les Nations
unies (art. 6 de la Charte) ou le Conseil de l’Europe (art. 8 du statut) 53.
53. Le traité ne permet qu’une simple suspension des droits d’un État membre en cas de risque clair de violation
grave, par cet État, des valeurs de l’Union (art. 7 TUE).
Partie 3. Des politiques au service de l’approfondissement du projet européen 363
– deux autres États (la Norvège et la Suisse), dont la population a jusqu’à présent refusé
d’adhérer à l’Union.
S’agissant de la Russie, on doit observer que, avant même son exclusion du Conseil de
l’Europe, ses liens avec l’Union européenne paraissaient devoir prendre d’autres formes
que l’adhésion. La Russie n’avait jamais elle-même manifesté l’intention d’adhérer ; en
toute hypothèse, elle est aujourd’hui en conflit ouvert avec l’Union européenne.
Kosovo a été signé le 27 octobre 2015, et cet État a présenté sa candidature à l’adhésion
le 15 décembre 2022 54.
Pour ces pays de l’ex-Yougoslavie, des exigences particulières portent notamment sur la
coopération avec le tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) 55.
Le 8 novembre 2023 [COM(2023) 690 final], la Commission européenne a adopté un
nouveau plan afin de permettre aux pays concernés d’intensifier les réformes et les inves-
tissements, et d’accélérer le processus d’adhésion et la croissance de leurs économies. Une
nouvelle facilité de 6 milliards d’euros pour les Balkans occidentaux a ainsi été proposée
pour la période 2024-2027.
Enfin, jusqu’à tout récemment, l’Union n’avait pas reconnu une « vocation à l’adhésion »
à cinq États d’Europe orientale (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldavie et Ukraine).
D’éventuelles adhésions ne pouvaient donc être qu’une perspective d’assez long terme,
et ne paraissaient, de toute manière, réellement envisageables que dans le cadre d’une
évolution constructive des relations entre l’Union européenne et la Russie.
Le conflit ukrainien a modifié profondément l’approche de l’Union européenne pour
certains de ces États. Quatre jours après l’offensive lancée par la Russie, le 28 février
2022, l’Ukraine a déposé sa demande d’adhésion. Après un avis positif de la Commission
européenne le 17 juin [COM(2022) 407 final], le Conseil européen de Bruxelles a validé
à son tour la candidature ukrainienne le 23 juin 2022. Il a également suivi l’avis de la
Commission européenne en décidant, le 15 décembre 2023, d’ouvrir des négociations
d’adhésion avec ce pays.
Soumise à la pression de l’invasion russe de l’Ukraine, dont elle est frontalière, la Moldavie
a déposé sa candidature à l’adhésion le 3 mars 2022, comme la Géorgie et quelques jours
seulement après l’Ukraine. Le 23 juin 2022, le Conseil européen lui a reconnu le statut de
pays candidat et, le 15 décembre 2023, il a décidé d’ouvrir les négociations d’adhésion.
La Géorgie a présenté sa candidature le 3 mars 2022. Cependant, contrairement à l’Ukraine
et à la Moldavie, qui ont candidaté au même moment, elle n’avait pas obtenu le statut de
candidat à l’adhésion, des efforts supplémentaires lui étant demandés. Le 14 décembre
54. Le 16 avril 2024, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a recommandé que le Kosovo soit invité à
devenir membre du Conseil de l’Europe, tout en décidant de contrôler une longue liste d’engagements et d’obliga-
tions, dès son adhésion. Cette recommandation a été dénoncée par la Serbie, qui n’a pas reconnu l’indépendance du
Kosovo. La décision finale relèvera du Comité des ministres, qui est composé des ministres des Affaires étrangères
des 46 États membres.
55. Des contentieux bilatéraux entre pays candidats ou déjà membres peuvent aussi freiner les négociations : le
processus avec la Macédoine du Nord a ainsi longtemps buté sur le contentieux avec la Grèce concernant la dénomi-
nation définitive de cet État en remplacement de l’acronyme ARYM (Ancienne république yougoslave de Macédoine),
qui avait été utilisé à titre transitoire. De même, le contentieux sur la délimitation de la frontière entre la Slovénie et
la Croatie dans la baie de Piran a freiné les négociations d’adhésion de la Croatie jusqu’à la conclusion d’un accord
d’arbitrage, le 4 novembre 2009.
Partie 3. Des politiques au service de l’approfondissement du projet européen 365
2023, elle s’est finalement vu reconnaître ce statut, sous réserve qu’elle mette en œuvre
« les mesures pertinentes énoncées dans la recommandation de la Commission du 8 novembre
2023 » [SWD(2023) 697 final] notamment en matière de respect des droits fondamentaux.
Cependant, l’UE a dénoncé, le 15 mai 2024, l’adoption en dernière lecture, au Parlement
géorgien, d’un projet de loi controversé censé contrer les « influences étrangères ».
Inspiré de la législation russe, ce texte aurait pour but, selon l’opposition géorgienne, de
museler les voix dissidentes. Dans un communiqué commun, le Haut Représentant et
la Commission européenne ont souligné que l’adoption de cette loi impactait de façon
négative les progrès de la Géorgie dans le processus d’adhésion à l’Union européenne. Ils
ont rappelé que l’UE avait clairement, et de façon répétée, établi que l’esprit et le contenu
de cette loi n’étaient pas en ligne avec le cœur de ses normes et valeurs.
Du point de vue démographique, aucune des adhésions concevables des pays des Balkans
occidentaux ne sera comparable à l’impact de l’élargissement de 2004 aux dix pays
d’Europe centrale (qui représentaient ensemble un quart de la population de l’Union
de l’époque, et un cinquième après leur adhésion). Elles auront aussi une portée bien
moindre que l’adhésion en 1973 du Royaume-Uni, du Danemark et de l’Irlande, qui
représentaient ensemble un tiers de la population de la Communauté de l’époque, et un
quart après leur adhésion.
Par comparaison, l’adhésion de la Turquie ou des cinq États d’Europe orientale aurait un
impact bien supérieur : en effet, la Turquie comptait quelque 86 millions d’habitants, soit
environ 19 % de la population actuelle de l’Union, et l’Ukraine, environ 33 millions en 2023.
La perspective d’adhésion de ce second pays pose inévitablement la question de ses effets
sur la politique agricole commune et sur la politique de cohésion de l’Union européenne.
Elle doit aussi être appréhendée au regard des enjeux géopolitiques, avec notamment
l’application potentielle de la « clause de solidarité » instituée par l’article 42, § 7 TUE.
Ainsi, l’élargissement soulève des questions majeures pour l’Union européenne :
– celle de ses limites géographiques, mises notamment en évidence par les débats autour
de l’adhésion de la Turquie ;
– celle de l’impact des adhésions sur le fonctionnement même de l’Union européenne
et sur sa capacité à poursuivre un projet ambitieux 56 ;
56. Dans un rapport (Naviguer en haute mer. Réforme et élargissement de l’UE au xxie siècle) remis, le 19 septembre
2023, aux ministres des Affaires européennes, un groupe d’experts franco-allemand a considéré que l’Union européenne
« n’est pas prête à accueillir de nouveaux membres, ni sur le plan institutionnel ni sur le plan politique ».
Les experts ont formulé plusieurs recommandations pour préparer l’Union à un nouvel élargissement, notamment le
passage de l’unanimité à la majorité qualifiée dans tous les domaines où l’unanimité demeure applicable (la majorité
qualifiée impliquerait de réunir 60 % des États membres représentant 60 % de la population) et une différenciation,
avec quatre cercles d’intégration des pays européens et des pays candidats à l’adhésion.
Dans une communication [COM(2024) 146 final] du 20 mars 2024, la Commission européenne a elle-même souligné
que l’UE devait s’approfondir en même temps qu’elle s’élargit.
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