Contrôle de l'action administrative

Leçon 6 : Le préjudice
Jean-Marie Pontier

Table des matières

Section 1. Le préjudice réparable..............................................................................................................................p. 2
§ 1. La notion de préjudice réparable................................................................................................................................................. p. 2
A. Les préjudices non réparables..................................................................................................................................................................................... p. 2
1. Les préjudices irréparables de par la volonté du législateur ............................................................................................................................................................................ p. 2

2. Les préjudices irréparables en application de la jurisprudence......................................................................................................................................................................... p. 3

B. Les questions soulevées par la non réparation de préjudices.................................................................................................................................... p. 4

§ 2. Les caractères du préjudice réparable.........................................................................................................................................p. 5
A. Le caractère direct du préjudice.................................................................................................................................................................................. p. 6
B. Le caractère certain du préjudice................................................................................................................................................................................ p. 6
1. Préjudice futur et préjudice éventuel.................................................................................................................................................................................................................. p. 6

2. La perte d'une chance........................................................................................................................................................................................................................................ p. 7

C. Préjudice matériel et préjudice moral.......................................................................................................................................................................... p. 7

1. Le préjudice moral...............................................................................................................................................................................................................................................p. 7

2. La douleur morale............................................................................................................................................................................................................................................... p. 8

D. L'atteinte à un intérêt légitime......................................................................................................................................................................................p. 9

Section 2. La réparation du préjudice.....................................................................................................................p. 10
§ 1. L'évaluation du préjudice............................................................................................................................................................p. 10
A. L'évaluation des différents préjudices........................................................................................................................................................................ p. 10
1. La réparation des préjudices économiques...................................................................................................................................................................................................... p. 10

2. La réparation du préjudice corporel.................................................................................................................................................................................................................. p. 11

B. La date d'évaluation du préjudice.............................................................................................................................................................................. p. 12

1. Les dommages causés aux biens.................................................................................................................................................................................................................... p. 12

2. Les dommages causés aux personnes............................................................................................................................................................................................................ p. 12

§ 2. L'action en réparation................................................................................................................................................................. p. 15
A. Le juge compétent......................................................................................................................................................................................................p. 15
B. Les règles relatives au recours..................................................................................................................................................................................p. 16
1. La règle de la décision préalable..................................................................................................................................................................................................................... p. 16

2. La règle des délais............................................................................................................................................................................................................................................p. 17

3. Le ministère d'avocat........................................................................................................................................................................................................................................ p. 17

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Deux termes ont été utilisés dans les chapitres précédents, le terme de dommage et le terme de [glossaire
definition=C'est un dommage matériel ou moral subi par une personne par le fait d'un tiers.]préjudice[/
glossaire]. D'un point de vue théorique il est souhaitable de distinguer entre l'un et l'autre. Ainsi que l'a
fort bien montré F.-P. Bénoit, le dommage « est un fait : c'est toute atteinte à l'intégrité d'une chose, d'une
personne, d'une activité ou d'une situation ». Le préjudice, selon le même auteur, « ce sont les conséquences
du dommage ». Cependant, ni le juge, ni la plupart des auteurs, ne distinguent entre dommage et préjudice.
Pour cette raison, et alors même que la distinction serait justifiée (mais il est vrai que cela serait compliqué et
aurait pour conséquence une jurisprudence encore plus complexe), elle n'est pas retenue dans ce chapitre,
pas plus qu'elle ne l'a été dans les chapitres précédents.

Section 1. Le préjudice réparable

La réalisation d'un dommage, la preuve d'un lien de causalité entre ce dommage et une décision, une action
ou un inaction de l'administration, l'existence d'une personne que l'on peut identifier pour supporter la charge
de la responsabilité, ne suffisent pas pour que cette dernière soit consacrée si l'on ne peut pas se prévaloir
d'un préjudice réparable, lequel doit répondre à un certain nombre de conditions.

§ 1. La notion de préjudice réparable

La question que l'on doit se poser est de savoir si, à partir du moment où une personne peut se prévaloir d'un
préjudice imputable à l'administration, elle peut en demander réparation, dès lors que l'on peut relever une
faute ou que l'on se trouve dans une situation donnant lieu à une responsabilité sans faute. En d'autres termes,
tout préjudice est-il réparable ? La réponse est négative, l'examen des règles existantes montre que certains
préjudices ne sont pas réparables, ce qui peut soulever un certain nombre de questions.

A. Les préjudices non réparables

On trouve, en droit administratif français, deux catégories de préjudices non réparables, les uns en raison de
la volonté du législateur, les autres du fait de la jurisprudence applicable.

1. Les préjudices irréparables de par la volonté du

législateur
Le législateur peut souhaiter intervenir pour régler la question de la responsabilité éventuelle de la puissance
publique dans un domaine déterminé, c'est même, ainsi que nous l'avons vu, la solution de principe dans
certains pays. En France, si le régime de responsabilité est d'abord jurisprudentiel il est aussi, et de plus en
plus, législatif. Il convient cependant de distinguer dans notre pays deux interventions différentes.

Il convient d'écarter d'abord, car il ne s'agit pas de responsabilité, mais de réparation d'un dommage - celle-
ci pouvant exister sans que celle-là soit consacrée, et tel est le cas, par exemple, des régimes législatifs
spéciaux de réparation de dommages tels que ceux causés par les attentats terroristes où le législateur, tout
en accordant une indemnisation, a clairement écarté toute responsabilité - les interventions du législateur
concernant ce que l'on appelle le forfait de pension. Nous avons pu voir en quoi consistait ce dernier à propos
des collaborateurs occasionnels ou bénévoles de l'administration (V. la leçon sur la responsabilité sans faute).

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Le forfait de pension, institué à l'origine pour donner une protection aux fonctionnaires, s'est révélé ensuite
limitatif de réparation, précisément parce qu'il s'agit d'un forfait. Mais on ne peut évidemment considérer ce
système comme l'exclusion du préjudice réparable.

En revanche des lois ont bien exclu, soit directement, soit indirectement, la réparation de préjudices bien réels.
La plus importante de ces exclusions est celle qui résulte de l'actuel article L. 160-5 du Code de l'urbanisme,
en vertu duquel « n'ouvrent droit à aucune indemnités les servitudes instituées par l'application du présent
code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets ». Ce sont là ce que l'on appelle
les servitudes d'urbanisme, et ces servitudes peuvent entraîner un préjudice important : il suffit de penser, par
exemple, à une interdiction de construire, dès lors bien entendu que cette interdiction est légale, par application
d'un document d'urbanisme (un plan local d'urbanisme par exemple ; si l'interdiction est illégale on se retrouve
dans la situation classique de la responsabilité pour faute).

• La première est celle qui résulte de la situation dans laquelle l'institution de la servitude emporte « une
modification à l'état des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain ». Cette hypothèse
paraît très théorique et n'est guère de nature à donner lieu à de nombreux cas d'application.
• La seconde atténuation résulte de la situation dans laquelle la servitude porte atteinte à des droits
acquis. Tel est le cas d'un propriétaire de terrain qui disposait sur ce dernier d'une autorisation
d'urbanisme permettant un lotissement et qui se voit privé de ce droit par l'adoption ultérieure d'un plan
d'occupation des sols (POS, devenu aujourd'hui plan local d'urbanisme, PLU) classant ce terrain en zone
inconstructible (CE 4 mars 1977, Ministre de l'Equipement c/ Société anonyme de constructions Simottel,
Rec. p. 122). Toutefois cette hypothèse ne risque guère de se présenter fréquemment.

Le juge administratif lui aussi, et sous l'influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l'homme, a admis la possibilité d'une indemnisation dans le cas suivant. Un requérant s'était prévalu de la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour demander
réparation du préjudice qu'il subissait du fait du classement de son terrain en zone inconstructible. L'article 1er
du premier Protocole additionnel à ladite convention stipule en effet : « Toute personne physique ou morale a
droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans
les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes
ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires
pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ».

Dans cette affaire le juge français, ayant rappelé ces dispositions, et constaté qu'elles ont pour objet d'assurer
un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, déclare qu'elles
laissent au législateur une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme.
Le principe retenu par le juge est donc que l'article 160-5 du code de l'Urbanisme ne fait pas obstacle à
ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation « dans le cas
exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été
instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale
et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif poursuivi » (CE 3 juillet 1998, Bitouzet, Rec. p. 288, concl.
Abraham). Toutefois, compte tenu de cette exigence d'une « charge spéciale et exorbitante hors de proportion
avec l'objectif poursuivi » (charge qui, dans l'espèce Bitouzet, n'est pas reconnue), l'indemnisation sur ce
fondement ne pourra que demeurer rare.

Un régime d'irresponsabilité avait été institué en matière de services postaux. Il a été supprimé, l'article 7 du
code des postes et des communications électroniques renvoyant pour la responsabilité aux articles 1134 et
1382 du Code civil. Toutefois, ajoute cet article, la responsabilité des prestataires postaux « tient compte des
caractéristiques des envois et des tarifs d'affranchissement selon des modalités fixées par décret en Conseil
d'Etat ».

2. Les préjudices irréparables en application de la

jurisprudence

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Il convient de citer d'abord un cas qui semble ne plus relever que de l'histoire (et encore que celle-ci puisse
connaître des retournements imprévus) : « le préjudice résultant de la perte de valeur de la monnaie n'est pas
de ceux qui peuvent ouvrir droit à indemnité » (CE 10 novembre 1989, Ville de Lyon : en l'espèce une société,
ayant versé une somme de 30 000 F à la ville de Lyon au titre de « droit d'entrée » d'un bail commercial pour un
emplacement situé dans la halle centrale de la ville et, le Conseil d'Etat ayant déclaré que la halle en question
appartient au domaine public, la ville ne pouvant donc y louer des emplacements par bail commercial, s'était
vu proposer par la ville le remboursement des 30 000 F mais sans majoration pour tenir compte de l'érosion
monétaire, ce qu'elle avait contesté en justice).

Deux situations préjudiciables ne donnant pas lieu à réparation méritent plus particulièrement d'être citées,
étant précisé que le législateur, et le juge lui-même, peuvent revenir sur ces exclusions.

• La première de ces exclusions, la plus importante par le nombre de personnes susceptibles d'être
concernées, est relative à ce que le juge appelle les « modifications apportées à la circulation générale »
et qui résultent « soit de changements effectués dans l'assiette ou dans la direction des voies publiques,
soit de la création de voies nouvelles » (CE 28 mai 1965, Epoux Tebaldini, Rec. p. 304, concl. Braibant,
concernant la modification d'une voie existante, la création d'une voie nouvelle ayant été ajoutée en 1972
dans la décision citée ci-après). Ce sont là tous les travaux routiers ou, plus généralement, tous ceux qui
sont entrepris en matière de transport et qui sont supposés apporter une amélioration, soit en sécurité,
soit en rapidité, soit dans la gestion du trafic.

De telles modifications sont effectuées dans l'intérêt général, mais elles sont de nature à causer un préjudice.
Celui-ci consiste fréquemment en une dépréciation de l'immeuble (pensons par exemple à la pose d'une
passerelle métallique à un carrefour pour améliorer la circulation, des personnes habitant un appartement à
un deuxième ou un troisième étage ayant la passerelle juste devant le fenêtre de leur salle à manger ou de
leur salon ...), ou en une perte de clientèle (dans l'affaire dite des vedettes blanches le transporteur a vu sa
clientèle fondre après la construction d'une nouvelle route qui rendait sans intérêt de prendre le bateau : CE
2 juin 1972, Société Les Vedettes blanches, Rec. p. 414).

• Une seconde exclusion, beaucoup plus délicate du point de vue des principes, a été adoptée par le
juge. Le Conseil d'Etat a en effet décidé que : « la naissance d'un enfant, même si elle survient après
une intervention pratiquée sans succès, en vue de l'interruption d'une grossesse demandée dans les
conditions requises aux articles L. 162-1 à L. 162-6 du Code de la Santé publique par une femme
enceinte, n'est pas génératrice d'un préjudice de nature à ouvrir à la mère un droit à réparation par
l'établissement où cette intervention a eu lieu, à moins qu'existent, en cas d'échec de celle-ci, des
circonstances ou une situation particulière susceptibles d'être invoquées par l'intéressée » (CE 2 juillet
1982, Mlle R., Rec. p. 266, qui a donné lieu, ainsi que l'on peut s'en douter, à de très nombreux
commentaires). Le Conseil d'Etat avait prudemment réservé les « circonstances ou une situation
particulières », qui n'ont pas manqué de se présenter quelques années plus tard (CE 27 septembre
1989, Mme Karl c/ Caisse primaire d'assurance maladie de la Marne, Rec. p. 176) et qui ont consisté -
différence essentielle par rapport à l'affaire de 1982 - en une infirmité de l'enfant due à un traumatisme
causé au foetus. Il n'y a donc aucune contradiction entre les deux affaires, dans la seconde le juge répare
les préjudices dus à cette infirmité, non le préjudice tenant à la naissance de l'enfant.

B. Les questions soulevées par la non réparation de

préjudices
On peut s'interroger quelques instants sur les raisons pour lesquelles certains préjudices ne sont pas réparés.

La raison principale qui paraît expliquer un certain nombre de situations préjudiciables ne permettant
pas d'obtenir réparation, qu'il s'agisse des cas législatifs ou des cas jurisprudentiels d'exclusion de

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réparation, est de nature financière : les dommages ne sont pas réparés parce que le coût de la réparation
serait trop élevé pour les finances publiques. Cet argument paraît particulièrement s'appliquer à la non
indemnisation des servitudes d'urbanisme comme aux dommages qui résultent d'une modification apportée
à la circulation générale.

Il peut paraître choquant, du point de vue des principes, que de « simples » questions financières aient des
incidences juridiques et puissent influer sur la réponse à donner à une question, celle de la réparation ou de
la non réparation, qui devrait être résolue en faisant appel à d'autres considérations.

Mais il faut bien voir, également, deux choses.

• D'une part, il en est ainsi dans bien des domaines, les possibilités financières déterminent les solutions.
Si, autrefois, la responsabilité de la puissance publique n'était pas reconnue, c'est aussi parce que
cette dernière n'était guère en mesure d'assurer financièrement la charge d'une réparation. Ce sont les
sociétés riches qui peuvent se permettre de mieux ou de bien réparer les dommages, et on l'a vu avec
le développement de la solidarité nationale.
• D'autre part, et ainsi que de nombreux auteurs l'ont dit, l'Etat n'est pas, ne peut pas être, un assureur
universel. Dans un pays tel que la France, et pour des raisons historiques assez bien connues, les
individus, les citoyens, sont portés à se tourner facilement vers l'Etat en cas de difficulté. Il est sans doute
malsain, pour une société, de trop attendre, de tout attendre, de l'Etat. Naturellement, ce sont là des
appréciations sujettes à discussion.

Encore plus sujettes à discussion sont d'autres raisons pour lesquelles, sans le dire explicitement, le Conseil
d'Etat a refusé de considérer que la naissance d'un enfant pouvait être, par elle-même, source d'un
préjudice réparable. Il faut insister sur ces deux aspects. La raison du refus est une raison éthique : comment
considérer que, en soi, la naissance d'un enfant soit un préjudice ? (ce que les auteurs ont vite traduit par la
formule de « l'enfant préjudice »). Ce serait nier l'un des fondements (et ils sont pluriels) de notre société. Le
juge ne dit pas que, pour la mère, la naissance ne peut pas être ressentie comme un préjudice : on ne peut
évidemment pas se substituer aux autres pour dire à leur place quels sont les sentiments qu'ils éprouvent ou
qu'ils n'éprouvent pas, et il n'y a aucun jugement à porter sur ces sentiments. En revanche, il incombe bien au
législateur d'abord, au juge ensuite, si le premier ne le fait pas, de dire si un préjudice est réparable. Enfin, il
convient d'ajouter que, dans la seconde affaire citée (Mme K c/ CPAM de la Marne), le juge répare un certain
nombre de préjudices subis, par l'enfant et par la mère en conséquence du handicap de son enfant (mais non
du fait de la naissance de ce dernier).

On voit qu'avec ces cas de non réparation la réponse donnée n'est pas, parce qu'elle ne peut pas l'être, une
réponse juridique. D'autres considérations que la règle de droit peuvent jouer, plus exactement la règle de droit
ne peut jamais être indépendante d'un certain nombre d'autres considérations, qui ne sont pas juridiques (on
l'avait déjà vu avec les principes généraux du droit). Il n'y a pas à s'en étonner, car il ne peut en être autrement,
et ces exemples illustrent aussi la question, qui se pose depuis des siècles, et qui est toujours aussi difficile
aujourd'hui qu'hier, des rapports entre le droit et la justice, et la question des rapports entre le droit et la morale.

§ 2. Les caractères du préjudice réparable

Ainsi que l'on peut s'en douter, pour qu'un préjudice soit considéré comme réparable, il faut qu'il réponde à
certaines conditions. On va traiter ici des caractères qui sont toujours exigés pour la réparation du préjudice,
quel que soit le régime de responsabilité dans lequel on se trouve, et sans oublier que, lorsque la responsabilité
est une responsabilité sans faute, il faut ajouter une exigence supplémentaire, celle du préjudice spécial, que
nous avons vu dans la leçon précédente.

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A. Le caractère direct du préjudice
Un préjudice dont se prévaut une victime ne peut être réparé que s'il peut être rattaché par un lien suffisamment
étroit à une décision, une action ou une inaction de l'administration, c'est l'exigence du caractère direct du
préjudice. Cette exigence se rapporte au lien de causalité, que l'on a étudié dans la leçon précédente. On va
donner ici quelques exemples de préjudices dont le caractère direct a été retenu, et d'autres pour lesquels, à
l'inverse, ce caractère a été refusé par le juge.

Le juge ne retient pas le lien direct dans les affaires suivantes. Une mère de famille ne peut invoquer l'action
défectueuse des services communaux lors de l'incendie survenu dans un cinéma où elle se trouvait alors
qu'elle était enceinte comme cause directe des troubles de croissance et caractériels dont son enfant s'est
trouvé atteint plusieurs années après les faits (CE 10 juillet 1957, Ville de Ruei-Malmaison, Rec. p. 457). Le
meurtre commis par un titulaire du permis de port d'armes n'est pas la conséquence directe de cette autorisation
administrative, bien que cette arme ait servi à la commission du meurtre (CE 21 mars 1969, Ministre de
l'Intérieur c/ Dame Montreer, Rec. p. 186). Ou encore, la faillite d'un commerçant n'est pas la conséquence
directe de l'illégalité du permis de construire délivré à l'un de ses concurrents (CE 17 janvier 1975, Marion).
L'affection psychologique dont se plaint une personne n'a pas de lien direct (et, ajoute l'arrêt, « déterminant
») avec le service militaire effectué en Algérie entre mars 1961 et juillet 1961, faute de faits précis et de
circonstances particulières (CE 2 juillet 2008, M. A., req. n° 274287).

B. Le caractère certain du préjudice

Le préjudice ne peut être réparé que s'il a un caractère certain. L'existence du préjudice n'est pas
nécessairement évidente car de nombreuses personnes peuvent avoir le sentiment d'éprouver un préjudice,
pour autant celui-ci n'existe pas juridiquement. L'exigence du caractère certain du préjudice donne lieu à
appréciation à un double point de vue.

1. Préjudice futur et préjudice éventuel

Le principe est simple : le préjudice futur est réparable, le préjudice éventuel ne l'est pas. Le préjudice futur,
par définition, ne s'est pas encore réalisé, mais sa survenance est certaine. Ainsi, par exemple, la destruction
de poissons dans une rivière par suite de la faute commise par une personne crée, pour une association
départementale de pêcheurs, un préjudice certain, dès lors qu'il incombe à ladite association de procéder au
réempoissonnement de la rivière (CAA Nancy, 12 mars 1991, Fédération départementale des associations
agréées de pêche et de pisciculture de Meurthe-et-Moselle, Rec. T p. 703).

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Le préjudice éventuel est celui qui pourrait se produire, mais dont rien ne permet de penser qu'il se réalisera
effectivement, voire qui est simplement hypothétique.

2. La perte d'une chance

Après la Cour de cassation, le juge administratif a accepté de réparer la perte d'une chance, à condition que
cette perte soit sérieuse. La jurisprudence en la matière est extrêmement abondante, de nombreux requérants
ayant tendance à penser qu'ils ont perdu une chance qui doit donner lieu à réparation et, dans la plupart des
cas, le juge estime que cette [glossaire definition=Perte résultant de la disparition, due au fait d'un tiers, de la
probabilité d'un évènement favorable et donnant lieu à une réparation partielle, mesurée sur la valeur de la
chance perdue déterminée par un calcul de probabilités.]perte de chance[/glossaire] ou bien n'existe pas, ou
bien n'est pas suffisamment sérieuse pour donner lieu à réparation.

Une application de plus en plus fréquente de la perte de chance est celle d'opérations chirurgicales ou
d'infirmités que l'on aurait pu éviter. En revanche les ayants droit d'une personne décédée par suite d'une faute
médicale ne peuvent obtenir la réparation du préjudice qu'aurait personnellement subi le défunt du fait de la
perte de chance de vivre plus longtemps (CAA Douai 9 mai 2007, Consorts M., n° 05DA01140).

Une précision doit être apportée en ce domaine.Lorsque la faute commise lors de la prise en charge ou le
traitement d'un patient dans un établissement hospitalier a compromis ses chances d'obtenir une amélioration
de son état de santé ou d'échapper à son aggravation, le préjudice résultant directement de la faute commise
par l'établissement et qui doit être intégralement réparé n'est pas le dommage corporel constaté, mais la perte
de chance d'éviter que ce dommage soit advenu. la réparation qui incombe à l'hôpital doit alors être évaluée à
une fraction du dommage corporel déterminée en fonction de l'ampleur de la chance perdue (CE 21 décembre
2007, Centre hospitalier de Vienne, req. n° 289328).

Dans un arrêt du 10 octobre 2012 le Conseil d'Etat, rejoignant la Cour de cassation qui avait adopté cette
solution dans un arrêt du 3 juin 2010 (Civ. 1ère 3 juin 2010, n° 09-13 591, AJDA 2010 p. 2169, note C. Lantero),
consacre l'existence d'un préjudice moral, distinct de la perte de chance de se soustraire au risque lié à une
intervention, en cas de défaut d'information du patient au sujet d'une intervention, même impérieusement
requise (patient non informé des conséquences thérapeutiques d'une intervention chirurgicale qu'il devait subir
et des risques de complications graves comprenant, notamment, une atteinte probable des fonctions sexuelles :
"indépendamment de la perte d'une chance de refuser l'intervention, le manquement des médecins à leur
obligation d'informer le patient des risques courus ouvre pour l'intéressé, lorsque ces risques se réalisent, le
droit d'obtenir réparation des troubles qu'il a pu subir du fait qu'il n'a pas pu se préparer à cette éventualité,
notamment en prenant certaines dispositions personnelles", CE 10 octobre 2012, B. et L., req. n° 350426).

C. Préjudice matériel et préjudice moral

Du point de vue des principes, si la réparation du dommage matériel ne soulève pas de difficulté, il en est
différemment pour ce que l'on appelle le préjudice moral, et, dans une analyse rapide, il apparaît que le juge
s'est montré longtemps réticent, voire hostile, à la réparation du préjudice moral. En fait il convient de distinguer
deux préjudices, le préjudice moral et la douleur morale.

1. Le préjudice moral

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Selon une thèse encore parfois soutenue, le juge administratif se serait refusé jusqu'en 1961 à réparer le
préjudice moral, le motif avancé étant que « les larmes ne se monnaient point ». En réalité le clivage n'était
pas, à l'époque, entre le préjudice moral et le préjudice matériel, qui aurait été seul réparable, mais entre le
préjudice moral, réparable dans une certaine mesure, et la douleur morale, non réparée.

En effet, le juge administratif a assez tôt accepté de réparer certains préjudices qui étaient incontestablement
des préjudices moraux.

Le juge a encore accepté de réparer le préjudice esthétique subi par une femme, même enfant (CE 22
décembre 1954, Ministre de l'Education nationale, Rec. p. 684), ou par un homme (CE 30 janvier 1957,
Romegous, Rec. p. 75).

Un autre exemple, heureusement rarissime, de préjudice moral, est le suivant : la famille d’un défunt dont le
corps a été enterré à la place d’un autre subit un préjudice, qui est un préjudice moral, et ce préjudice est réparé
par le juge tant au profit de la veuve et de l’enfant du défunt qu’aux petits-enfants de ce dernier (TA Clermont-
Ferrand 5 mai 2009, Mlle Laure Bernard et autres, req. n° 081474, AJDA 2009 p. 1626, note J.-M. Pontier).

Les préjudices moraux peuvent être extrêmement variés. Ainsi par exemple le préjudice visuel peut être
réparé dans certains cas : les propriétaires d'un château classé monument historique ont obtenu réparation
du préjudice visuel qui leur était causé et qui consistait dans la mise en place par la commune d'un dispositif
d'illumination du château, dispositif qui avait pour conséquence que les pièces habitées du château, y compris
les chambres, étaient violemment éclairées jour et nuit (CAA Bordeaux 8 février 2011, req. n° 10BX01360).

V. aussi l'exemple cité dans le paragraphe précédent du préjudice moral distingué, depuis 2012, de la perte
de chance dans le cas de conséquences thérapeutiques d'une intervention chirurgicales.

Le requérant doit établir la réalité de son préjudice moral : le juge rejette la demande de réparation du préjudice
subi du fait de la perte du dossier médical de sa mère, la requérante ne faisant état d’aucun trouble personnel
pouvant expliquer le retard de 14 ans avec lequel elle a demandé à consulter le dossier médical de la défunte
et je justifiant pas, non plus, de l’atteinte à sa réputation ou à sa notoriété en tant que psychologue spécialisée
dans l’analyse de l’histoire familiale (CAA Bordeaux 14 novembre 2008, Mme Pougnas, req. n° 07BX01758).

2. La douleur morale

La douleur morale fait partie du préjudice moral, mais il s'agit d'une catégorie particulière de ce dernier. La
douleur morale peut être définie brièvement comme celle qui est éprouvée du fait de la perte d'un être cher.

Est-elle réparable ? Le juge - on pourrait dire les juges car la Cour de cassation refusait également de réparer
ce préjudice, même si elle a opéré un revirement de jurisprudence plus rapidement - se refusait à réparer ce
préjudice, l'argument avancé étant double :

• d'une part, il est choquant de réparer le chagrin éprouvé, ce n'est pas de l'ordre du droit et de la justice, .
• d'autre part, ce préjudice n'est pas évaluable en argent (comment mesurer le chagrin éprouvé ?)

Ces raisons expliquent la résistance du Conseil d'Etat à la réparation de ce chef de préjudice : en 1954, encore,
et bien que son commissaire du gouvernement l'eût invité, dans une affaire tragique où un jeune garçon avait
vu périr ses parents dans un accident de la circulation, à opérer un changement de jurisprudence, le Conseil
d'Etat avait maintenu sa jurisprudence antérieure (CE 29 octobre 1954, Bondurand, Rec. p. 565). Cependant,
à la suite de ce que certains ont qualifié de véritable « fronde » des juridictions inférieures - un grand nombre
de tribunaux administratifs s'étant mis à réparer la douleur morale - (ce type de réaction est, semble-t-il, unique
dans l'histoire du contentieux), le Conseil d'Etat a opéré le revirement qui lui était demandé, déclarant, dans une
décision de 1961, que « la douleur morale qui est résultée (pour le demandeur) de la disparition prématurée

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de son fils est, par elle-même, génératrice d'un préjudice indemnisable » (CE 24 novembre 1961, Ministre des
travaux publics c/ Consorts Letisserand, Rec. p. 661).

D. L'atteinte à un intérêt légitime

L'appréciation de cette exigence est délicate, l'expression même d' « intérêt légitime » est contestée, certains
estimant que si elle a pu, en d'autres temps, être prise en compte, elle ne reflète plus la réalité contentieuse,
et préférant parler de situation non contraire au droit. En fait il convient de distinguer entre les situations.

En ce qui concerne certaines situations, les choses sont claires en ce sens que la jurisprudence est fixée et
qu'elle ne donne pas lieu à divergences d'appréciations. Ainsi, notamment, l'occupation irrégulière du domaine
public interdit la réparation du dommage causé à ces occupants, même si la mesure qui est à l'origine du
dommage est irrégulière ou a été irrégulièrement exécutée (CE 22 février 1961, Société Honnorat, Rec. p.
140 ; CE 20 juin 1980, Commune d'Ax-les-Thermes, Rec. p. 281). On peut rapprocher cette situation, toujours
en ce qui concerne le domaine public, des occupants réguliers du domaine public. En ce cas, tout dépend
de l'origine du dommage : les occupations du domaine public étant toujours des autorisations à caractère
précaire et révocable, le non renouvellement de l'autorisation d'occuper une dépendance du domaine public
n'ouvre droit (sauf texte contraire) à aucune indemnité, et cela que l'autorisation ait une nature unilatérale ou
contractuelle (CE 29 mars 1968, Ville de Bordeaux c/ Société Menneret, Rec. p. 217).

iLorsque une activité est soumise à autorisation, l'absence d'autorisation a pour conséquence l'impossibilité
de réparer le préjudice subi : les exploitants d'un établissement de pisciculture ne peuvent obtenir réparation
du dommage qui leur est causé du fait d'une pollution d'une rivière provenant d'un service public s'ils n'étaient
pas autorisés (CAA Nantes 9 décembre 1993, Société morlaisienne des eaux, Rec. p. 1030).

Ce qui a soulevé des interrogations, en revanche, c'est la réparation des dommages subis par la concubine.
En effet, le juge se montrait, au départ, assez exigeant en ce domaine, et réservait la réparation du préjudice
aux seuls conjoints légitimes, ascendants et descendants directs. En particulier, le juge refusait de réparer
le préjudice subi par la concubine du chef de dommages survenus à son concubin (rappelons, pour éviter
tout mauvais procès, que à l'époque de cette affaire une minorité de femmes seulement travaillait et que la
situation inverse, celle d'un préjudice subi par un concubin du chef du dommage subi par sa concubine n'était
pratiquement pas imaginable). Deux décisions illustrent historiquement cette solution (CE 11 mai 1928, Dlle
Rucheton, Rec. p. 607 ; 21 octobre 1955, Dame Braud, Rec. p. 495). Le juge judiciaire a été le premier à
reconnaître le préjudice de la concubine, au terme d'un long débat interne à la Cour de cassation, en 1970. Le
Conseil d'Etat a accepté de réparer le préjudice subi par la concubine à partir de la décision du 3 mai 1978,
Dame Muësser, veuve Lecompte, Rec. p. 116).

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Section 2. La réparation du préjudice
A partir du moment où son préjudice est considéré comme réparable, la victime est intéressée par deux
questions qui se posent, celle de l'évaluation du préjudice, celle de l'action en réparation.

§ 1. L'évaluation du préjudice
Reconnaître que le préjudice est réparable est une chose, l'évaluer en est une autre. Cette évaluation est plus
ou moins facile selon la nature du préjudice, elle implique toujours que l'on puisse déterminer la date à laquelle
cette évaluation doit avoir lieu.

Notons également qu’il appartient au juge d’user de ses pouvoirs d’instruction pour évaluer le préjudice. Ainsi, la
cour qui, après avoir reconnu l’existence d’une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l’Etat,
« s’est bornée, sans mettre en doute l’existence d’un préjudice causé aux requérants par les arrêtés illégaux,
à relever que les modalités de son évaluation proposée par les requérants ne permettaient pas d’en établir le
montant » « n’a pas complètement rempli la mission juridictionnelle qui était la sienne » et elle a commis une
erreur de droit « alors qu’il lui revenait, le cas échéant, de faire usage de ses pouvoirs d’instruction pour que
puisse être précisée l’étendue de ce préjudice » (CE 15 décembre 2010, Groupement d’intérêt économique
garde ambulancière 80 et autres, req. n° 330867).

A. L'évaluation des différents préjudices

Les préjudices dont il peut être demandé réparation sont extrêmement divers car, à partir du moment
où l'on a écarté, pour les raisons examinées précédemment, un certain nombre de préjudices, tous les
autres préjudices sont réparables. On donnera ici quelques indications sur deux catégories de préjudices les
préjudices économiques et les préjudices corporels.

1. La réparation des préjudices économiques

Le préjudice économique est celui qui se traduit par une perte pécuniaire, c'est dire que dans pratiquement
toutes les actions en [glossaire definition=C'est l'obligation de réparer le préjudice résultant soit de l'inexécution
d'un contrat soit de la violation du devoir général de ne causer aucun dommage à autrui par son fait personnel,
ou du fait des choses dont on a la garde, ou du fait des personnes dont on répond.]responsabilité[/glossaire]
il y a un préjudice économique.

Le préjudice économique peut résulter d'atteintes aux biens et, notamment, de la dépréciation de la valeur des
dits biens. En voilà deux exemples.

Un autre préjudice fréquemment invoqué est celui des troubles de jouissance. Les riverains d'une voie publique
ou d'un ouvrage public doivent supporter, ainsi que nous l'avons vu, les inconvénients, que l'on appelle «
normaux », du voisinage de ces ouvrages. Mais si ces inconvénients dépassent ceux que les riverains sont
normalement appelés à supporter, ils peuvent être considérés comme un préjudice réparable.

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Le préjudice financier peut être éprouvé par une personne publique. Mais lorsque un tel préjudice invoqué,
en l’espèce par un syndicat mixte, est la conséquence directe des illégalités commises par les dirigeants du
syndicat lui-même dans la conclusion et la détermination du contenu de la délégation de service public, ainsi
que des irrégularités affectant la tenue des documents budgétaires et comptables de la collectivité, le syndicat
ne peut utilement se prévaloir des fautes lourdes que le représentant de l’Etat aurait commises dans l’exercice
du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire (CAA Nantes 27 octobre 2009, Ministre de l’intérieur, de
l’outre-mer et des collectivités territoriales c/ Syndicat intercommunal pour le traitement et la valorisation des
déchets, req. n° 08NT02860).

2. La réparation du préjudice corporel

Les préjudices subis en cas de dommage sont souvent, et malheureusement, des préjudices corporels plus ou
moins graves. Leur réparation est, de manière assez évidente, plus délicate que celle des préjudices matériels :
ces derniers sont - relativement - faciles à apprécier, tandis que les préjudices corporels sont, dans certains
cas au moins, discutables, difficiles à évaluer. On peut faire à ce propos, et de manière qui ne peut qu'être
superficielle, les remarques suivantes.

• En premier lieu relevons, pour ne plus avoir à y revenir, un aspect qui ne prête guère à discussions. Si,
en matière de responsabilité sans faute, il faut, comme nous l'avons vu, un dommage à la fois grave et
spécial, pour que la réparation puisse avoir lieu, on peut estimer, comme le disait un commissaire du
gouvernement, que le préjudice corporel est toujours grave et spécial, par définition pourrait-on dire, et
cette exigence est donc vidée de sa signification pour ce type de préjudice.
• En deuxième lieu, il faut remarquer que l'on trouve, en droit administratif, un chef de préjudice très
particulier mais qui est bien pratique (même si, aujourd’hui, certains le critiquent en raison de son
caractère vague), ce que le juge appelle les troubles dans les conditions d'existence. Le juge n'a, bien
entendu, jamais précisé ce qu'il entendait par là, mais on ne saurait le lui reprocher, car au fond cela a
permis au juge de réparer des préjudices qu'il n'aurait pu réparer avec les chefs de préjudice habituels.
Les « troubles dans les conditions d'existence » sont en quelque sorte une « variable d'ajustement » qui
présente l'avantage de pouvoir adapter en fonction des cas, et, en définitive, de répondre à la demande
de justice des requérants. Le juge accorde notamment une réparation au titre des troubles dans les
conditions d'existence en cas d'éviction illégale d'une fonction et étant précisé, pour que les choses soient
bien claires, que ce chef de préjudice ne se substitue pas à d'autres mais s'ajoute aux autres.

Ceci étant, ce chef de préjudice est également souvent lié, dans la réparation accordée par le juge, au préjudice
moral, ce qui se conçoit aisément. Mais le juge l'associe également au préjudice d'agrément : ainsi, suite à
une opération de chirurgie orthopédique s'étant traduite par la perte de sensibilité de quatre doigts, le juge
reconnaît les troubles dans les conditions d'existence résultant, pour l'intéressée, de la gêne qu'elle éprouve
dans l'accomplissement des actes de la vie courante et des activités artistiques et sportives auxquelles elle a
du renoncer (CAA Bordeaux 1er juillet 2008, req. n° 07BX00334).

En troisième lieu, depuis quelques décennies seulement, et très progressivement, le juge s'est engagé sur la
voie de la réparation des souffrances physiques. On peut comprendre une telle réticence en raison, là encore,
de la difficulté d'apprécier la souffrance physique, celle-ci étant, comme chacun le sait, ressentie d'une manière
différente, d'une intensité différente, d'une personne à une autre, pour une même cause. Néanmoins, ce ne
peut être là un argument suffisant pour écarter la réparation d'un préjudice. Ces hésitations ont disparu de
la jurisprudence, ce que l'on ne peut qu'approuver. Le juge administratif n'hésite plus à réparer la souffrance
physique, qui est devenue un chef de préjudice à part entière. La réparation prend, inévitablement, une forme
pragmatique, le juge relevant que la victime éprouve des souffrances physiques « importantes ».

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Un point particulier est à relever : « la sanciton disciplinaire n’a pas pour finalité de réparer le préjudice de la
victime de la faute commise par l’agent public sanctionné ; (…) il en résulte que la victime, si elle a droit à la
réparation intégrale du préjudice résultant de cette faute, n’est pas titulaire d’un droit à indemnité résultant, soit
de l’absence de sanction disciplinaire de l’agent qui a commis la faute, soit du choix de la sanction disciplinaire
qui a été infligée » (famille d’une personne tuée dans un accident de la route par un contrôleur du travail en
état d’ébriété et qui, trouvant la sanction disciplinaire, qui s’ajoutait à une condamnation pénale, trop clémente,
l’avait contestée ; CE 2 juillet 2010, Consorts Bellanger, req. n° 322521).

B. La date d'évaluation du préjudice

La question de la date d'évaluation du préjudice se pose pour une raison extrêmement simple : un délai
relativement long peut s'écouler entre la moment où le dommage se produit, et celui où le juge statue, et durant
ce laps de temps le dommage peut évoluer, notamment en s'aggravant. Il convient de distinguer selon la nature
du dommage, c'est-à-dire selon que le dommage a été causé aux biens ou aux personnes.

1. Les dommages causés aux biens

Un principe ancien avait été posé, qui a été maintenu pour les dommages causés aux biens : le juge se place
à la date de réalisation du dommage pour évaluer ce dernier.

Cependant un important correctif existe, qui avait été posé avant la décision de 1947, mais qui a été complété
par cette décision : le dommage est normalement évalué à la date de sa survenue ou « à la date où, leur cause
ayant pris fin et leur étendue étant connue, il pouvait être procédé aux travaux destinés à les réparer » (CE
21 mars 1947, Veuve Pascal, arrêt intervenu le même jour que deux autres arrêts qui seront cités un peu plus
loin). Avant 1947, donc, le Conseil d'Etat avait admis que si les travaux de remise en état, ou de reconstruction,
ne pouvaient, à cette date, être entrepris par la victime, l'évaluation était reportée à la date à laquelle ces
travaux étaient rendus possibles. Mais le juge ne retenait alors, comme motifs justifiant le report des travaux,
que des motifs d'ordre technique ou juridique. Dans la décision de 1947 précitée il admet également - ce qui
peut être le motif principal tout en étant le plus banal - le motif de l'impossibilité financière.

Naturellement c'est à la victime de démontrer, non seulement qu'elle ne pouvait faire les travaux
indispensables, mais qu'elle a fait toute diligence pour pouvoir y procéder (par exemple, en cas
d'absence de fonds propres, en procédant à un emprunt).

Ce régime de réparation appelle deux observations. D'une part, et on suit sur ce point R. Chapus, si cet état du
droit peut paraître équilibré, « il est juridiquement très contestable, car il est anormal qu'un dommage soit pour
celui qui le subit une source d'obligations et que la victime ait à faire d'une façon ou d'une autre l'avance des
frais de réparation ou de remplacement » (Droit administratif général, t. 1). D'autre part, l'indemnité couvrant les
frais de travaux ou de remplacement ne peut excéder la valeur vénale du bien, ce qui est également contestable
lorsque s'écoule un laps de temps important entre la date de survenance du dommage et la décision de justice.

2. Les dommages causés aux personnes

Jusqu'en 1947, les règles d'évaluation des dommages causés aux personnes étaient les mêmes que celles
appliquées aux dommages causés aux biens, c'est-à-dire la date de réalisation du dommage. Par deux
décisions du 21 mars 1947 (Dame veuve Aubry et Dame veuve Lefèvre ; on remarque que, dans les trois
situations les requérantes sont des veuves, ce qui avait fait qualifier ces arrêts par certains auteurs des «
arrêts des veuves »), le Conseil d'Etat change (heureusement) la date d'évaluation du préjudice : le principe
est désormais que le préjudice est évalué au jour de la décision de justice.

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Le principe étant posé, sa mise en oeuvre n'est pas pour autant toujours aisée, car il importe que la
victime ni ne s'enrichisse ni ne s'appauvrisse.

Il faut tout d'abord mettre à part l'hypothèse dans laquelle la victime aurait tardé, sans motif sérieux, à
intenter son action (comme l'on peut tout imaginer, il pourrait même y avoir l'hypothèse de la victime qui tarde
à demander réparation pour que le dommage s'aggrave et espère ainsi obtenir une plus grande réparation
de son préjudice ...) le juge en tient compte et, éventuellement, peut décider de faire supporter à la victime
ce retard.

Ensuite, le principe énoncé ne s'applique pas à tous les préjudices : lorsque une personne subit une perte
ou une diminution de salaire du fait d'une incapacité temporaire totale (ITT, que l'on oppose traditionnellement
à l'incapacité permanente partielle, IPP) pendant une certaine période, cette perte est prise naturellement en
considération par le juge, mais il n'y a pas lieu à réévaluation du montant de cette somme.

En revanche, le juge a accepté, dans les cas où il accorde une rente - ce qui soulevait des questions délicates
et avait conduit le juge à abandonner plus ou moins ce mode de réparation, la stabilité de la monnaie l'a conduit
à revenir à ce mode qui est pratique pour certaines catégories de victimes, notamment les enfants - que celle-ci
soit indexée (cela peut paraître évident mais le juge a longtemps éprouvé des réticences car indexer signifiait
pour lui reconnaître l'instabilité monétaire et l'absence de confiance dans la monnaie nationale).

Le calcul du montant de la réparation est effectué en tenant compte de l'ensemble des éléments monétaires
qui ont pu intervenir entre le moment du dommage et la date à laquelle le juge statue.

En revanche, il n'y a pas lieu de déduire certaines prestations sociales lorsque leur reversement peut être
réclamé par l'organisme qui les a versées (le code de la famille et de l'aide sociale prévoit la possibilité de
réclamer le reversement de certaines prestations à l'encontre du bénéficiaire « revenu à meilleure fortune »
ainsi que, cas classique en même temps que très désagréable pour les personnes concernées, à l'encontre
des successeurs du bénéficiaire).

Il faut également envisager le cas, nullement théorique, ainsi qu'on va le voir, où la réalisation du dommage
entraîne pour la victime une plus-value. Cette hypothèse se produit (ce n'est pas la seule mais c'est la
principale hypothèse) lorsque des travaux publics provoquent des dommages (perte de clientèle, nuisances
sonores, gêne dans l'accès) mais, lorsqu'ils sont achevés, donnent une plus-value tenant généralement à un
accès facilité, ou à un environnement plus agréable (V. par exemple CE 18 février 1955, Légal, Rec. p. 103).
Le juge va procéder à la déduction de la plus-value ainsi acquise du montant de la réparation, mais seulement
si cette plus-value est en même temps directe et spéciale (notons que des déductions sont également opérées
dans d'autres hypothèses de plus value : par exemple, en cas d'expropriation, l'indemnité d'expropriation tient
compte de la plus value apportée éventuellement, la situation classique étant celle d'un terrain pour partie
exproprié, la réalisation d'une voie publique désenclavant le terrain et donnant ainsi une plus value à la partie
non expropriée).

Enfin, le juge ne déduit du montant de l'indemnité allouée les sommes dont a pu bénéficier la victime
que si le bénéfice a réellement existé et n'est pas simplement théorique.

Rappelons aussi qu'il existe des régimes spéciaux de réparation des dommages, ce sont les régimes législatifs.
Ces régimes peuvent être plus favorables que ne le serait un régime jurisprudentiel. Citons-en quelques
exemples. La loi du 26 mai 1975 sur les vaccinations obligatoires, complétant la loi de 1964, elle-même modifiée
ensuite et codifiée aujourd'hui au code de la santé, prévoit que les dommages causés par une vaccination
légale obligatoire engagent sans faute la responsabilité de l'Etat. Un organisme a été créé en 2002, l'Office
national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) et, selon l'article L. 3111-9 du code de la santé

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publique dispose que : « Sans préjudice des actions qui pourraient être exercées conformément au droit
commun,la réparation des préjudices directement imputables à une vaccination obligatoire (...) est assurée par
l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, affections iatrogènes et des infections nosocomiales
(...) au titre de la solidarité nationale ».

La loi n° 77-5 du 3 janvier 1977 modifiée et codifiée au code de procédure pénale (articles 760-3 à 760-13)
sur les dommages corporels résultant d'une infraction consacre une responsabilité sans faute de l'Etat en
réparant les préjudices causés aux victimes d'accidents corporels, ainsi qu'à leurs ayants droit résultant de
faits, volontaires ou non, ayant le caractère matériel d'infractions.

Ce droit est ouvert à une triple condition : que l'accident ait entraîné la mort ou une incapacité physique
permanente, ou une incapacité totale de travail personnel supérieure à un mois ; qu'il ait provoqué
une perte ou une diminution de revenus, ou un accroissement de charges tel que la victime se trouve, en
conséquence, dans une situation matérielle grave ; que l'auteur de l'infraction n'ait pas été retrouvé ou que
la réparation, à un titre quelconque, se soit avérée impossible. L'indemnité est allouée par une commission
d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI), qui est une juridiction civile instituée auprès de chaque tribunal
de grande instance, par voie amiable ou contentieuse. L'Etat, ayant indemnisé, se trouve subrogé aux
droits de la victime.

La loi n86-1020 du 9 septembre 1986 modifiée institue un régime de réparation des dommages causés par les
actes de terrorisme pour lesquels, ainsi que nous l'avons vu, il est difficile de trouver un responsable, encore
plus difficile de parvenir à une réparation. Ce système mis en place est différent selon qu'il s'agit de dommages
aux personnes ou de dommages aux biens. Les premiers sont réparés par le recours à un fonds de garantie ;
les seconds sont réparés dans le cadre de l'assurance, les contrats d'assurance ne pouvant exclure la garantie
pour de tels dommages.

La loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant dispositions diverses d'ordre social a institué une réparation
envers les personnes ayant contracté un sida post-transfusionnel. Cette loi a établi (V. leçon précédente) une
véritable présomption de lien de causalité. Un fonds avait été créé, en 1991, pour permettre la réparation
de ces dommages. Cette réparation est aujourd'hui assurée par l'ONIAM, dont il a été question plus haut.

La loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, qui a unifié les règles
en matière de responsabilité des professionnels de santé, des établissements privés d'hospitalisation et des
établissements publics, institue une présomption de responsabilité des établissements du fait des dommages
résultant d'infections nosocomiales.

Les régimes législatifs peuvent être également moins favorables que ne le serait le régime jurisprudentiel.
L'application la plus évidente, dont on a relevé déjà les inconvénients (V. leçon sur la responsabilité sans faute)
est celle qui concerne certaines catégories de victimes possibles, les fonctionnaires. En l'espèce, en effet, les
statuts applicables prévoient un forfait de pension, lequel signifie, par définition, une réparation limitée, et est
aujourd'hui moins favorable que la réparation à laquelle pourrait prétendre la victime devant un juge. Ainsi
que l'écrit F.-P. Bénoit, « le système des pensions d'invalidité constitue une faveur pour l'administration en
limitant singulièrement ses obligations à l'égard de ses agents dans la plupart des cas : c'est l'Administration
qui, désormais, bénéficie du régime des pensions d'invalidité ».

L'inégalité pouvait se transformer en iniquité : un agent hospitalier victime d'un accident de service et s'estimant
victime d'une faute médicale ne pouvait intenter une action complémentaire du forfait à pension devant le
juge s'il était soigné dans l'hôpital qui l'employait, mais était recevable dans son action s'il avait été soigné
dans un autre établissement ... Ou encore, et c'était toujours la conséquence de l'existence du forfait de
pension, un fonctionnaire de l'Etat victime d'un accident de scooter en se rendant sur son lieu de travail ne
pouvait rechercher la responsabilité de l'Etat à raison du mauvais entretien de la voie, si celle-ci était une route
nationale, mais pouvait engager une telle action si la voie était à statut départemental ou communal ...

Cette situation devenait inacceptable. Par deux décisions du 15 décembre 2000 le Conseil d'Etat a apporté des
correctifs à l'automaticité de la règle du forfait (toutefois le forfait de pension demeure pour les non titulaires
(CAA Nancy 29 janvier 2009, M. Caron, req. n° 07NC00638).

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 Jurisprudence
Dans l'une de ces décisions, il a estimé qu'un gendarme victime d'une chute de motocyclette au cours du
service a pu exercer à l'encontre de l'Etat dont dépend l'hôpital militaire où il a été soigné une action en
réparation des préjudices qu'il a subis du fait des soins qui lui ont été dispensés dans cet établissement (CE
15 décembre 2000, M. Castanet, Rec. p. 616).

Dans l'autre décision le juge déclare, à propos d'un agent hospitalier de l'Etat qui subit un dommage, que
la circonstance que les conséquences dommageables des soins dispensés ne sont pas détachables de
l'accident « ne fait pas obstacle à ce que l'intéressé, s'il estime que les soins ont été dispensés dans des
conditions de nature à engager, selon les règles du droit commun, la responsabilité du service hospitalier,
exerce à l'encontre de l'Etat une action tendant au versement d'une indemnité complémentaire assurant la
réparation intégrale de ce chef de préjudice » (CE 15 décembre 2000, Mme Bernard, Rec. p. 616).

Et, dans une décision de 2003 (CE 4 juillet 2003, Mme Moya-Caville), le Conseil d'Etat a franchi un pas de
plus en admettant l'indemnisation de préjudices qui, résultant directement du service, ne sont pas couverts
par le forfait de pension.

§ 2. L'action en réparation
La victime d'un dommage doit, si elle veut obtenir réparation de son préjudice, introduire une action en justice
devant le juge compétent, le recours devant lui-même répondre à certaines règles.

A. Le juge compétent
La matière est commandée par un principe, auquel des lois ont apporté des aménagements ou des exceptions.

Le principe est simple, la juridiction administrative est compétente pour connaître des actions en responsabilité
découlant de l'activité dommageable des services publics.

C'est l'application de la jurisprudence Blanco, qui était précisément une affaire de responsabilité. Le juge
administratif est donc compétent pour les actions en responsabilité engagées contre les personnes publiques
ainsi que contre les personnes privées qui gèrent des services publics, si les conditions sont réunies.

S'agissant de ces dernières - les personnes privées - il en est ainsi lorsque elles commettent un dommage en
faisant usage de prérogatives de puissance publique. Rappelons deux affaires citées dans les leçons sur les
services publics : une société privée, la société Véritas, est habilitée à délivrer des certificats de navigabilité
des avions, la faute qu'elle commet dans la délivrance de ces certificats résulte de l'utilisation de prérogatives
de puissance publique et le juge compétent pour en connaître est le juge administratif (CE 23 mars 1983,
Société Bureau Véritas, Rec. p. 133) ; en revanche, en sens inverse, une personne privée cependant habilitée
à édicter des normes, cette édiction ne manifestant pas

Par exception à ce principe de la compétence du juge administratif, le juge judiciaire est compétent dans un
certain nombre d'hypothèses.

Ce sont d'abord celles qui résultent de lois, dont nous avons vu quelques exemples, qui attribuent compétence
au juge judiciaire. Il en est ainsi, par exemple, des litiges relatifs aux dommages de toute nature causés par un
véhicule quelconque (loi du 31 décembre 1957), de la responsabilité des services de sécurité sociale (loi du 12

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octobre 1946), ou encore, plus récemment, de la loi du 6 juillet 1987 concernant le contentieux des décisions
du Conseil de la concurrence.

Ce sont ensuite les hypothèses jurisprudentielles que nous avons vues dans le cadre du cours précédent
(V. leçons sur le service public). D'une part, en effet, s'agissant des personnes publiques, la compétence
du juge administratif ne joue plus lorsqu'elles se « mettent en civil », c'est-à-dire entendent agir comme
le ferait un simple particulier (le point de départ fut l'arrêt Terrier), et la compétence du juge judiciaire est
devenue le principe pour les services publics à caractère industriel et commercial, notamment sur le plan de
la responsabilité. D'autre part, en ce qui concerne les personnes privées, la compétence du juge judiciaire va
en quelque sorte de soi, et l'on rappelle que ce juge est considéré comme le gardien de la propriété privée
et des libertés fondamentales.

B. Les règles relatives au recours

Le recours doit répondre à des règles que l'on va présenter brièvement, sans les développer.

1. La règle de la décision préalable

Pour pouvoir réclamer réparation d'un préjudice causé par une personne relevant de la compétence du juge
administratif, il faut disposer de ce que l'on appelle une décision préalable

Celle-ci signifie que la victime ne peut s'adresser directement au juge pour voir examiner sa demande, elle doit
préalablement demander réparation de son préjudice à la personne publique (ou privée chargée d'une mission
de service public) qu'elle estime redevable de l'obligation de réparer.

Le recours intenté devant l'administration est évidemment un recours administratif, qui peut être un recours
gracieux, s'il est adressé à l'auteur de la mesure (ou de l'action, ou de l'inaction) incriminée, ou un recours
hiérarchique, si la demande est adressée au supérieur hiérarchique de l'auteur de la mesure. L'exigence de
ce recours s'explique par deux considérations.

• D'une part, d'un point de vue pragmatique, cela peut éventuellement permettre l'économie d'un procès,
et l'on sait que, selon un adage, « mieux vaut un mauvais arrangement qu'un bon procès ». Quoi
qu'il en soit, il ne faut pas croire que l'administration refuse systématiquement, par principe, toute
indemnisation, elle peut reconnaître sa responsabilité dans la commission d'un dommage et se montrer
prête à indemniser (on l'a vu, par exemple, à plusieurs reprises, à propos de fautes commises dans
un établissement hospitalier, fautes qui auraient immanquablement conduit à la condamnation de

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 l'établissement). L'accord sur le montant de l'indemnisation est une autre question, qui peut faire l'objet
d'un accord ... ou d'un désaccord.
• C'est là, d'autre part, le second intérêt de la demande auprès de l'administration. Car, que l'administration
refuse de reconnaître qu'elle est à l'origine du dommage, ou qu'elle le reconnaisse, mais sans qu'il
puisse y avoir accord sur le montant de la réparation, la demande permet de préciser ce qu'escompte
la victime. La demande va permettre, du point de vue juridique, la liaison du contentieux. Il en résulte
une conséquence pratique importante : il ne peut être demandé au juge que ce qui a été demandé à
l'administration et refusé par elle.

Cette exigence de la décision préalable comporte une exception, dont la raison d'être n'est pas théorique mais
historique : en matière de travaux publics, et parce que cela était prévu à l'origine par la loi du 28 pluviôse de
l'an VIII, il y a dispense de recourir préalablement à l'administration avant de recourir au juge.

2. La règle des délais

L'exigence d'un certain délai dans lequel la victime doit intenter son action devant le juge pour demander
réparation existe dans tous les systèmes : on ne peut concevoir que, indéfiniment, la victime puisse mettre en
cause la personne auteur du dommage.

Cela pourrait ne pas être juste (hypothèse, qui peut ne pas être théorique, d'une victime qui, par négligence ou
d'autres raisons, attendrait des années) et serait source, en tout état de cause, d'une dangereuse insécurité
juridique. La seule question qui se pose, en fait, est de savoir quel délai on accorde à la victime pour demander
justice.

Le délai dans le contentieux de la responsabilité ne peut être le délai du contentieux de l'annulation, que l'on
verra dans une autre leçon, il est nécessairement plus long que ce dernier. En France, théoriquement ce délai
est le délai de droit commun, soit trente ans (on parle aussi de délai trentenaire).

Toutefois il existe une autre règle, issue du droit financier et comptable, qui vient considérablement réduire ce
délai, il s'agit de la règle de la prescription quadriennale, qui est une prescription extinctive, d'où l'expression
également utilisée de déchéance quadriennale. Cette dernière a pour effet d'éteindre toute dette d'une
personne morale de droit public au bout d'environ quatre ans. En effet la loi du 31 décembre 1968 déclare
que les créances contre les personnes morales de droit public sont éteintes le 31 décembre de la quatrième
année qui suit celle au cours de laquelle s'est produit le fait générateur de la créance. Cela explique le terme
« environ » qui a été utilisé : le délai de prescription varie entre un minimum qui est de quatre ans et un jour et
un maximum qui est, les années civiles ordinaires, de quatre ans et trois cent soixante quatre jours.

La règle de la déchéance quadriennale connaît elle-même des atténuations ou des exceptions. Citons-en deux.

• Tout d'abord, et cela correspond à une exigence de bon sens, lorsque un dommage connaît des
aggravations successives chaque aggravation, si elle se produit une année civile différente, fait à
nouveau courir le délai de la déchéance quadriennale (mais uniquement en ce qui concerne cette
aggravation).
• Ensuite, le législateur, qui est à l'origine de ce délai extinctif, peut très bien y apporter des exceptions.
C'est ce qui s'est produit avec la loi du 4 mars 2002 sur les droits de malades et la qualité du système
de santé qui prévoit, en matière de responsabilité hospitalière, un délai de dix ans à compter de la
consolidation du dommage (art. 1142-28 du code de la santé publique)

3. Le ministère d'avocat

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Le principe est celui de l'obligation du ministère d'avocat, l'article R. 431-2 du code de justice administrative
disposant que les requêtes et mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat au
Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, soit par un avoué en exercice dans le ressort de la juridiction. Il appelle
quelques précisions, il comporte aussi quelques exceptions.

Quant aux précisions, le juge a été amené à dire que cette obligation ne portait pas atteinte au « droit
constitutionnel des justiciables d'exercer un recours effectif devant une juridiction », garanti par l'article 16 de
la Déclaration des droits de 1789 (CE 21 décembre 2001, Epoux Hofmann, Rec. p. 652). L'obligation ne porte
pas plus atteinte à la Convention européenne des droits de l'homme (celle-ci donne, dans son article 6-3 le
droit de se défendre par soi-même, mais seulement en matière pénale).

Par ailleurs, devant le Conseil d'Etat, comme du reste devant la Cour de cassation, le plaideur doit
obligatoirement passer par l'un des « avocats aux Conseils », c'est-à-dire des avocats qui disposent d'un
monopole de représentation des parties devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation. Ce sont des
officiers ministériels propriétaires de leur charge. Devant les autres juridictions administratives les requérants
ont le choix de leur avocat (ils peuvent aussi prendre un avoué, autre officier ministériel, les avoués étant
probablement appelés à disparaître sous la forme qu'ils ont actuellement).

Le principe de l'obligation d'avocat comporte des exceptions.

Il faut d'abord citer, en raison de son importance, - bien qu'elle ne concerne pas le plein contentieux dont fait
partie le contentieux de la responsabilité - le contentieux de l'excès de pouvoir, que l'on analysera dans une
autre leçon, et qui est donc exonéré de cette obligation, le demandeur pouvant, s'il le désire, assurer seul le
recours. L'Etat est, traditionnellement, dispensé du ministère d'avocat.

Devant les tribunaux administratifs, et dans le domaine qui nous intéresse ici, les parties sont dispensées du
ministère d'avocat, en application de l'article R. 431-3 du code de justice administrative, dans les cas suivants :
aux litiges en matière de travaux publics) ; aux litiges d'ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents
de l'Etat et des autres personnes ou collectivités publiques ainsi que les agents ou employés de la Banque
de France ; aux litiges en matière d'indemnisation des rapatriés ; aux litiges dans lesquels le défendeur est
une collectivité territoriale ou un établissement public en relevant ; aux demandes d'exécution d'un jugement
définitif.

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