PLAN DELTA - 1.4 - EDL-RT - Gouvernance - Oct 2019
PLAN DELTA - 1.4 - EDL-RT - Gouvernance - Oct 2019
PLAN DELTA - 1.4 - EDL-RT - Gouvernance - Oct 2019
Programme OmiDelta
Composante Gestion Intégrée des Ressources en Eau
Acteurs étatiques
Octobre 2019
OMIDELTA
Programme OmiDelta
Composante Gestion Intégrée des Ressources en Eau
Acteurs étatiques
Octobre 2019
Elaboré : OmiDelta-INE
Contrôlé : PM-ODA-INE
Approuvé : D-INE
Assistance
technique : COWI – Royal Haskoning-DHV
TABLE DES MATIERES
Table des matières ......................................................................................................................... 5
Liste des Figures ............................................................................................................................. 5
Liste des Tableaux .......................................................................................................................... 5
Abréviations et acronymes ............................................................................................................. 7
Résumé .......................................................................................................................................... 9
1 Introduction ............................................................................................................................ 11
2 Cadre conceptuel pour la gouvernance de l’eau au Bénin ......................................................... 13
3 Gouvernance de l’eau au Bénin ............................................................................................... 15
3.1 Aperçu général sur la gouvernance du pays ...............................................................................15
3.2 Gouvernance par sous-secteur impliqué dans la GIRE ...............................................................16
3.2.1 Sous-secteur approvisionnement en eau potable............................................................17
3.2.2 Sous-secteur de l’assainissement .....................................................................................19
3.2.3 Sous-secteur agriculture, irrigation, aquaculture et pêche ..............................................19
3.2.4 Protection contre inondations, catastrophes naturelles et changements climatiques ...21
4 Cadre juridique de la GIRE ....................................................................................................... 23
4.1 Instruments juridiques nationaux ...............................................................................................23
4.2 Conventions et accords internationaux ......................................................................................26
4.3 Documents de stratégie ..............................................................................................................28
4.4 Plan delta et autres outils de planification en place dans le delta ............................................31
5 Cadre institutionnel de la gouvernance du delta de l’Ouémé .................................................... 33
5.1 Acteurs du cadre institutionnel ..................................................................................................33
5.1.1 Cadre Institutionnel ..........................................................................................................33
5.1.2 Analyse des capacités institutionnelles ............................................................................35
5.2 Pertinence et légitimité des institutions dans la gestion du delta.............................................36
5.3 Coopération entre les acteurs parties prenantes .......................................................................37
6 Conclusion .............................................................................................................................. 39
La bonne gouvernance naît d’un engagement mutuel et d’une participation des parties prenantes de
manière inclusive, transparente et redevable, dans le but de fournir des prestations de services
optimisées qui soient dépourvues de toute corruption ou d’abus quelconques et basées sur le respect
de la loi.
Président
Conseil des
MINISTERES BAI
AGENCES
Ministres
gouvernance gouvernance
Politique Exécutif
GIRE
Ouémé MEM – GIRE Agence de bassin
La gouvernance actuelle du Bénin est caractérisée par une multiplication d’agences rattachées à la
Présidence de la République avec une volonté politique du Gouvernement d’opérationnaliser
efficacement son Plan d’Action (PAG) à travers ces agences par la réalisation d’investissements
concrets et d’équipements structurants. Ces agences et les directions sectorielles compétentes,
notamment la DGEau, doivent travailler de concert.
La gouvernance dans le domaine de l’eau, malgré des avancées notables en matière de respect des
principes, reste toujours tributaire de l’approche par sous-secteur sans véritable intégration
sectorielle, objet fondamental de la GIRE. La participation des différents acteurs au processus de prise
de décision n’est pas encore optimale ; la pratique de la réédition de comptes des agents publics et
des élus à leurs mandants n’est également pas encore systématique à tous les niveaux.
Le Bénin dispose d’un arsenal juridique en matière d’eau bien fourni, mais qui mérite d’être actualisé
et adapté. L’enquête de terrain dans le cadre de l’étude a révélé une tendance générale à leur
méconnaissance et à leur non application.
Au niveau de l’administration, le ministère de l’Eau et des Mines assure le lead à travers la DG Eau.
Cette direction est caractérisée aujourd’hui par le recentrage de ces activités autour de la GIRE mais
à ce jour la mission de cette direction n’est pas encore revue afin de l’adapter à la nouvelle situation
institutionnelle. Ainsi la DG Eau, qui s’est pendant longtemps concentrée sur le volet eau potable,
doit reconvertir et former son personnel afin qu’elle soit plus apte à assumer au mieux ses mandats
GIRE. Beaucoup d’autres ministères (MCVDD, MAEP, MS…) interviennent également dans la GIRE à
travers certaines de leurs directions techniques et structures sous tutelle.
En ce qui concerne les communes, elles sont dotées, conformément aux textes de la décentralisation,
de compétences en matière de gouvernance de l’eau. Cependant, malgré les efforts qui sont faits
depuis le démarrage de la décentralisation, la plupart des communes ne disposent pas encore de
structures techniques adéquates et des moyens matériels, financiers et humains requis pour mener à
bien leurs activités. Pour le Plan Delta, les communes du Grand Nokoué, mais aussi les communes
rurales, ont un rôle important à jouer dans les concertations et dans la mise en œuvre des mesures
de gestion. L’enquête de terrain dans dix communes du delta a montré d’une part une multiplication
des acteurs au niveau des usagers de l’eau et d’autre part qu’il n’existe aucun cadre formel de
concertation entre les acteurs utilisant les ressources en eau dans les communes. En l’absence de
coopération et de concertation entre les parties prenantes au niveau communal, on assiste à
certaines formes de conflits autour de l’utilisation des plans d’eau dans le delta.
Il existe des documents de planification qui sont en train d’être opérationnalisés dans la zone mais
aucune des planifications n’est à l’échelle delta. Le plan delta est un outil d’opérationnalisation de la
GIRE à l’échelle du delta de l’Ouémé. Le Plan Delta peut être considéré comme un « Schéma
d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) ».
Pour une bonne gouvernance en matière de GIRE, il est important que tous les acteurs aient la même
base d'information. Pour le Plan Delta, il est nécessaire que l'information sur le delta soit disponible,
accessible, partagée et de bonne qualité
Il est aussi important de renforcer les centres de connaissance tels que l’INE et l’IRHOB afin qu’ils
deviennent des centres d'excellence.
L’élaboration du plan passe par plusieurs étapes dont celle d’état des lieux qui consiste à appréhender
la situation de départ sur tous les plans.
Le présent rapport présente l’état des lieux de la gouvernance et du cadre institutionnel autour de la
gestion du delta de l’Ouémé.
La démarche méthodologique utilisée pour conduire la présente étude s’est basée sur la collecte des
données secondaires et l’entretiens avec quelques acteurs. A cet effet, il a été procédé :
- au recueil des documents relatifs i) à l’arsenal juridique (les lois, les décrets et les
conventions) sur le secteur de l’eau et l’environnement, ii) différents documents de
stratégies, aux rapports des études effectué sur la thématique.
- à l’exploitation des différents documents, l’internet a été aussi un instrument important de
recherche de ces documents.
- rédaction du rapport : à partir des documents collectés, une analyse de contenu de ces
documents a été faite pour ressortir les informations relatives à la gouvernance et du cadre
institutionnel. Dans la phase de rédactions des rapports successifs, des entretiens ont eu
lieu avec quelques acteurs de terrains pour mieux comprendre la situation au niveau du
delta.
Il est à noter que durant tout le processus des séances d’échanges régulières ont été organisées entre
tous les experts, l’équipe INE et l’équipe OmiDelta pour faire des feedbacks sur les rapports d’étapes.
La gouvernance regroupe les processus intervenant dans les prises de décision et leur mise en
œuvre. Elle résulte d’interdépendances, de relations et de réseaux à l’œuvre entre les différents
secteurs (gouvernement, secteur public, secteur privé et société civile) intervenant dans la prestation
de services.
Elle fait intervenir des décisions, des négociations et différents rapports de force entre les parties
prenantes, qui déterminent à qui, à quel moment et de quelle manière les ressources seront
attribuées. Toutes les personnes légitimement intéressées par le résultat d’un processus décisionnel
pourraient éventuellement y participer ; mais c’est leur rôle et leur pouvoir qui détermineront
l’influence qu’elles pourront exercer sur les décisions finales. Dans les parties prenantes, on inclut les
usagers, les organisations gouvernementales (les municipalités, par ex.), les services publics, les
prestataires de services, les ONG, les partenaires techniques et financiers et la société civile.
La bonne gouvernance repose sur la coopération constructive entre les différents secteurs, qui aura
pour résultats :
- une exploitation efficace des ressources,
- un usage responsable du pouvoir et
- une prestation de services qui soit efficace et durable.
La gouvernance du secteur de l’eau peut être décrite comme étant un éventail des systèmes
politiques, sociaux, économiques et administratifs mis en place pour développer et gérer les
ressources en eau et la prestation des services d'eau, aux différents niveaux de la société. La bonne
gouvernance du secteur de l’eau signifie donc une meilleure qualité de leadership et l’existence de
fortes institutions et de parties prenantes capables d’appliquer la législation, d’exécuter les politiques
et de gérer les ressources eau avec efficience, transparence et équité.
La bonne gouvernance naît d’un engagement mutuel et d’une participation des parties prenantes, de
manière inclusive, transparente et redevable, dans le but de fournir des prestations de services
optimisées qui soient dépourvues de toute corruption ou d’abus quelconques et basées sur le respect
de la loi.
La gouvernance de l’eau est l’ensemble des systèmes participant au processus décisionnel en matière
de gestion de l’eau et de prestation de service d’eau.
Le Développement Institutionnel est défini comme la création et/ou le renforcement d'un réseau
d'organisation, y compris leurs corrélations, afin d'atteindre certains objectifs de développement sur
une base durable ;
Les principes forts annoncés par l’actuel pouvoir sont ceux de la « transparence et de la rigueur »
avec la « lutte implacable contre la corruption et l’impunité » et il manifeste de la volonté politique
pour le respect de ces principes.
Au nombre de ces projets phares, les projets 42, 43, et 44 sont dédiés à l’eau potable mais c’est
surtout le projet 42 qui met l’accent sur la gestion intégrée des ressources en Eau. Ce projet envisage
de « Moderniser et développer l’exploitation responsable des ressources hydrologiques ».
Certaines de ces agences opérationnalisent des stratégies sectorielles en relation avec la GIRE. Il s’agit
de :
- l’Agence du Cadre de Vie pour le Développement du Territoire (ACVDT);
- l’Agence Nationale de Promotion des Patrimoines et de Développement du Tourisme
(ANPPDT) ;
- l’Agence Nationale d’Approvisionnement en Eau potable en Milieu Rural (ANAEPMR)
Ces trois agences opérationnalisent les stratégies sectorielles des ministères du Cadre de Vie et du
Développement Durable, de l’Eau et des Mines, du Tourisme, de la Culture et des Sports.
Bien que le souci du gouvernement soit de faire des investissements à grande échelle sur une courte
durée, donc la recherche de l’efficacité dans l’atteinte de ses objectifs. Il faut quand même remarquer
que la création de ces agences met à mal certains principes de la décentralisation.
En effet, certains champs d’action de l’Agence de Cadre de Vie pour le Développement du Territoire et
la totalité de celui de l’Agence Nationale d’AEP en milieu rural sont des domaines de compétences des
communes, donc sous la maîtrise d’ouvrage communale. Bien que l’article 108 de la loi N°97-029 du
15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin fixant les modalités
d’exercices des compétences donne les possibilités de déléguer la maîtrise d’ouvrage, il précise que
c’est sous l’initiative des communes. Alors que dans la situation actuelle, l’initiative est prise par le
gouvernement avec la signature des conventions cadres de partenariat Etat-Commune.
Bien que cette convention empiète sur le domaine de compétence des communes en matière
d’approvisionnement en eau potable en milieu rural, il faut souligner que celles-ci ont d’énormes
difficultés pour mettre en œuvre cette compétence. L’enquête de satisfaction d’octobre 2016 a
clairement relevé l’insuffisance des ressources humaines au niveau des administrations communales.
Cette insuffisance concerne aussi bien les services techniques que et les services socio-culturels. Il a
également été constaté que les fermiers n’ont pas toujours les capacités nécessaires au niveau des
AEV pour assurer un service en eau potable de qualité. Il est donc nécessaire que l’État appuie
davantage les communes pour faciliter l’accès pour tous à l’eau potable.
On peut noter que sous l’actuel Gouvernement, il y a une volonté politique d’opérationnaliser
efficacement le PAG à travers des agences rattachées à la présidence par la réalisation
d’investissements concrets et d’équipements structurants. Les agences et les directions sectorielles
compétentes, notamment la DG Eau, doivent travailler de concert pour éviter des conflits de
compétence.
1
PAG (2016-2021) page 4
Le rapport du PNUD (2011) sur la lutte contre la corruption dans le secteur de l’eau a présenté une
typologie de corruption.
C’est l’étude de cartographie des risques de déficit d’intégrité qui a le plus peint la réalité du secteur
de l’eau en matière de gouvernance.
L’état des lieux sur la gouvernance sera surtout apprécié au niveau des sous-secteurs
approvisionnement en eau, assainissement, agriculture et de la protection contre les inondations, les
catastrophes naturelles et les changements climatiques.
L’approvisionnement en eau potable au Bénin est caractérisé par deux systèmes, d’une part, une
organisation centralisée de fourniture de l’eau en milieu urbain/périurbain par la SONEB ; et d’autre
part, une gestion décentralisée de services de l’eau par les communes en partenariat avec des
exploitants privés naissants, en milieu rural.
L’état des lieux de la gouvernance s’observera à différents niveau à savoir : (i) l’accès à la ressource ;
(ii) la participation des usagers à la gestion ; (iii) le récapitulatif des aspects de mal gouvernance et (iv)
l’analyse du respect des principes de bonne gouvernance.
Accès à la ressource
L’accès au service de l’eau est marqué par des manifestations de la corruption qui peuvent être
décrites comme suit :
- le service conditionné au paiement d’un pourboire2 ;
- la lenteur du traitement des dossiers ;
- la spéculation sur les coûts réels des services et la qualité de matériel.
En milieu rural, on observe d’autres manifestations de la corruption, tels que le non-respect de l’ordre
d’arrivée pour être servi, la faveur de l’achat de l’eau à crédit.
L’évaluation de la participation des ménages aux prises de décisions relatives à la gestion de leur
approvisionnement en eau potable permet de mesurer la qualité de la gouvernance de l’eau, et
surtout l’exercice démocratique des fonctions d’orientation, de contrôle et de recours par rapport aux
fonctions d’exécution de la fourniture de l’eau potable.
2
Cartographie des risques de déficit d’intégrité dans le secteur de l’eau au Bénin
Le système d’AEP est marqué par la présence de 5 catégories d’acteurs dont : (i) les acteurs étatiques ;
(ii) les communes ou collectivités territoriales décentralisées ; (iii) les acteurs du secteur privé
lucratif ; (iv) les consommateurs et usagers et (v) les organisations de la société civile (OSC). Les
interactions entre ces acteurs engendrent des pratiques de mal gouvernance récapitulé dans le
tableau ci-dessous selon le rapport cartographie des risques d’intégrité5.
Tableau 3.1 : Risque de mal gouvernance dans le secteur AEP
Domaines à risques Risques de corruption ou d’atteinte à l’intégrité identifiés (ou possibles)
- Influences des décideurs (politiques et techniques) pour l’attribution des marchés
- Elaboration orientée des dossiers d’appels à candidature
Passation des marchés publics
- Alignement d’entreprises aux tailles et statuts non comparables
- Estimation non adéquate des budgets de réalisation des marchés publics
- Faible accessibilité des bénéficiaires aux cahiers de charges pour le suivi et contrôle
Réalisation et suivi – contrôle des de marché
travaux - Faible capacité des Maîtres d’ouvrage pour contrôler les Maîtres d’ouvrage
délégués / partenaires privés ou opérateurs de délégation de services publics
- Inadéquation des ventes avec les coûts de production d’eau
- Faible paiement des redevances d’exploitation
Exploitation des ouvrages - Utilisation de données techniques financières et techniques de prévision
d’exploitation non adéquates
- Faible capacité d’effectuer la maintenance, les réparations et le renouvellement
des ouvrages d’AEP
Fixation du prix et vente de l’eau - Opacité des procédures de fixation des redevances de l’eau
Suivi de la mise en œuvre des
- Faible opérationnalité du cadre de suivi alternatif du secteur
politiques publiques
Source : Rapport cartographie des risques de déficit d’intégrité dans le secteur de l’eau au bénin
Ce tableau a mis l’accent sur les constats de mal gouvernance dans différents domaine de pratique du
sous-secteur AEP. Il montre que les problèmes dans le sous-secteur sont à la fois au niveau des
textes, de leur application et dans la pratique de maîtrise d’ouvrage. Ces manifestations sont de
plusieurs ordres dans les domaines de passation des marchés, de réalisation et d’exploitation des
ouvrages. Il y a donc un risque de multiplication d’actes de mauvaises gouvernances à tous les
niveaux où les acteurs doivent interagir.
3
Op cit
4
Op cit
5
Cartographie des risques de déficit d’intégrité dans le secteur de l’eau au bénin op cit
Les services de l’hygiène et de l’assainissement dépendent de la DNSP. Cet ancrage institutionnel n’a
pas favorisé la visibilité des interventions du sous-secteur hygiène et assainissement au sein du
Ministère de la Santé. En effet, du fait de ce déclassement institutionnel, le responsable du service en
charge de la mise en œuvre de la stratégie ne participe à aucune instance de décision au sein du
Ministère de la Santé.
Les services du sous-secteur restent peu connus et peu sollicités par les usagers ; on note donc une
faible interaction entre les usagers et le personnel de l’assainissement, un faible accès aux services
d’hygiène et d’assainissement par les populations et une quasi-absence du contrôle des services
offerts par le privé (eaux en sachets ; boues de vidange ; eaux usées).
Au niveau de la participation, les ménages participent beaucoup plus aux prises de décisions sur
l’assainissement en milieu rural (12%) qu’en milieu urbain ce qui s’explique par le fait que le service
en milieu rural est des fois conditionné par la participation des bénéficiaires.
L’étude sur la cartographie des risques de déficit d’intégrité dans le secteur de l’eau a identifié dans la
chaîne du processus de délivrance des services d’assainissement applicable au delta.
Tableau 3.2 : Risque de mal gouvernance dans le secteur de l’assainissement
Domaines à risques Risques de corruption ou d’atteinte à l’intégrité identifiés (ou possibles)
Appels d’offre et passation des
Faible précision des spécifications techniques dans les DAO
marchés
Réalisation et suivi des travaux Faibles capacités du Bureau de contrôle à faire respecter les cahiers de charge
Fixation du prix et vente de l’eau Absence de grille de tarification des services de vidange des fosses septiques
Source : Rapport cartographie des risques de déficit d’intégrité dans le secteur de l’eau au bénin
Ce tableau montre les problèmes liés à la gouvernance du secteur aux différents ordres de
l’intervention qui influence la gestion de l’assainissement dans le Delta et la zone côtière. Ces
problèmes sont beaucoup plus d’ordre régulation et d’application des textes.
La qualité et/ou la quantité de l’eau constituent encore des problèmes essentiels de presque tous les
milieux urbains et ruraux, soit en terme de besoins non couverts, soit en terme de mauvaise gestion
de la disponibilité et de la qualité du service.
Les stratégies de ces différentes directions sont aujourd’hui opérationnalisées par les Agences
Territoriales de Développement Agricole (ATDA) qui ont des cellules dans toutes les communes. Le
delta zone côtière est sous la compétence de trois ATDA. Le sous-secteur reçoit dans le delta l’appui
de certains projets comme ; le Projet d’Appui aux Infrastructures Agricoles dans la Vallée de l’Ouémé
(PAIA-VO) ; le Projet d'Appui à la Diversification Agricole (PADA) ; le Projet de Productivité Agricole en
Afrique de l’Ouest (PPAAO) ; leProjet d’Appui au Développement de Maraîchage (PADMAR)…..
En lien avec le delta, c’est surtout dans le domaine de la planification qu’on rencontre des
incohérences entre les planifications communales et le Programme d’action du gouvernement et les
documents de planification à moyen et long terme. En effet,les mêmes projets sont retenus à
différentes échelles (national et communal) avec la possibilité de décrocher différents financements
pour la même activité.
Le tableau ci-après présente les risques de mauvaises gouvernances applicables au delta et à la zone
côtière dans le sous-secteur agricole.
Tableau 3.3 : Risque de mal gouvernance dans le secteur de l’agriculture
Domaines à risques Risques de corruption ou d’atteinte à l’intégrité identifiés (ou possibles)
- Faible cohérence des outils de planification des communes avec des
Planification
programmes nationaux
Réalisation et suivi – contrôle - Faible représentativité des organisations de la société civile et des
représentants des associations d’usagers dans les comités de suivi des
des travaux
réalisations.
Source : Extrait Etude cartographie des risques d’intégrité dans le secteur de l’eau.
De l’analyse de ce tableau applicable au delta, il ressort que les problèmes de gouvernance sont
relatives : à la cohérence des documents de planification avec les documents nationaux, au non-
respect des procédures de passation de marché et la faible participation des organisations d’usagers
au suivi des réalisations.
Cette thématique est gérée par la Plate-forme Nationale de Réduction des Risques de Catastrophes
et d’Adaptation au Changement Climatique. Créée par le décret n° 2011-834 du 30 décembre 2011,
la PNRRC-ACC est chargée de promouvoir l’intégration de la prévention des risques et de la gestion
des catastrophes (pollution, inondations, épidémies, incendies, catastrophe naturelles, risques
environnementaux et risques Nucléaire, Radioactif, Biologique et chimique) dans les politiques,
plans et programmes de développement durable et de réduction de la pauvreté. Elle est sous tutelle
du Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité Publique. La coordination au niveau départemental est
présidée par le Préfet assisté du Directeur Départemental en charge de la Sécurité Publique.
Conformément aux dispositions de l’article 76, alinéa 6 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant
organisation des Communes en République du Bénin, « le Maire a le soin de prévenir par les
précautions convenables et de faire cesser par toutes les mesures appropriées, les fléaux calamiteux
tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques et contagieuses et de faire atténuer
par l’organisation des secours nécessaires les conséquences desdits fléaux. Le maire peut dans ces
cas, demander le concours des services déconcentrés de l’Etat ».
Le secrétariat permanent de la Plate-forme nationale est assuré par Agence Nationale de Protection
Civile qui assure le leadership de la prévention, de la préparation, des sauvetages, des réponses aux
crises et la coordination des autres directions techniques du système de prévention et de gestion des
catastrophes.
En lien avec le delta et la zone côtière espace de prédilection des inondations régulières, les
problèmes de gouvernance qui se posent sont la gestion à temps des catastrophes et lagestion
transparente des dons envoyés dans les mairies. A ceci s’ajoute le problème de non
déguerpissement des populations qui occupent les exutoires naturelles d’eau et les bas-fonds.
La réalité aujourd’hui est que malgré la volonté exprimée par le Gouvernement, il reste encore du
chemin à faire à ces différents niveaux dans les pratiques au niveau de chaque sous-secteur impliqué
dans la gestion des ressources en Eau.
La pratique de la reddition de comptes des agents publics et des élus à leurs mandants ou à leur
hiérarchie n’est pas encore réalité à tous les paliers. L’un des principes lié à l’exercice de la
responsabilité, du pouvoir et de toute mission confiée est la redevabilité. Le chef est redevable au
peuple tout comme le peuple l’est au chef. Si au niveau des collectivités territoriales un effort est
fait,il n’en est toujours pas de même au niveau des agents publics. Aussi le droit reconnu aux citoyens
La participation des citoyens organisés ou non au processus de prise de décisions et à la gestion des
affaires dans les sous-secteurs ou dans les projets et programmes reste encore parcellaire.
Constitution du Bénin La loi n° 90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la Pose les principes
du 11 décembre 1990 République du Bénin est la première loi garantissant la bonne gestion fondamentaux de la
de la diversité biologique. Elle a été édictée, à travers les articles 27, protection de
28, 29, 74 et 98, les principes ayant trait à la protection de l’environnement
l’environnement et aux conditions de vie des citoyens.
Loi du Secteur de l’eau
Loi n° 2010-44 portant Cette loi a pris en compte l'évolution contemporaine et en particulier, Cette loi préconise la
gestion de l’eau en les principes modernes de gestion de l'eau issus des principes Gestion Intégrée des
République du Bénin directeurs de Dublin (janvier 1992) et Rio (juin 1992), ainsi que les Ressources en Eau (GIRE)
profonds changements qui ont affecté l'administration béninoise avec comme principe de base
la réforme de la décentralisation de 1999. pour la gestion de l’eau
Les dispositions de la loi n° 2010-44 du 24 novembre 2010 portant au Bénin. Elle sert de
gestion de l’eau ont renvoyé à la prise d’un certain nombre de décrets cadre de référence pour
6 la résolution des
d’application. 20 décrets ont été déjà adoptés.
problèmes juridiques et
même institutionnels
inhérents à cette
ressource
6
Confère bibliographie pour la liste des décrets
Loi n° 98-030 du12 Elle est le principal instrument législatif qui définit les bases d’une
février 1999 portant politique en matière de gestion intégrée de l’environnement et
loi-cadre sur organise sa mise en œuvre.
l’environnement en 7
Pour son application, plusieurs décrets ont été pris,
République du Bénin
Loi n°91-004 du 11 Cette loi traite de la protection sanitaire des végétaux et produits
Février 1991 portant végétaux par la prévention et la lutte contre les organismes nuisibles
réglementation tant au niveau de leur introduction qu’à celui de leur propagation sur
phytosanitaire en le territoire national en vue de sauvegarder et de garantir un
République du Bénin environnement satisfaisant propice à un développement durable
conformément à la Constitution.
Loi n°97-029 du 15 Cette loi définit en les compétences de la commune en matière
janvier 1999 portant d’environnement d’hygiène et de salubrité (Eau potable, déchets
organisation des solides et liquides, eaux usées et pluviales, bas-fonds, inondations,
communes en etc.).
République du Bénin
loi n° 93-009 du 2 Cette loi comporte des dispositions essentielles à une gestion
juillet 1993 portant participative de la végétation en tant que ressources épuisables mais
régime des forêts en aussi en tant qu’habitat naturel de la faune et donc sanctuaire de
République du Bénin biodiversité avec les populations riveraines.
Loi n°2017-15 du 10 Elle comporte des dispositions nécessaires à la sauvegarde de
août 2017 modifiant et l’environnement et à la salubrité publique (article 264), à la gestion
complétant la loi 2013 des ressources en eau et à la pêche (articles 327 à 332) et la gestion
du 14 Août 2013 des substances de carrière et de mine (articles 338 à 346)
portant code foncier et
domanial en République
du Bénin
Loi 90-005 du 15 mai Cette loi interdit l’importation des produits de nature dangereuse
1990 fixant les pour la santé humaine et la sécurité de l’Etat, est interdite.
conditions d’exercice
des activités de
commerce en
République du Bénin
Loi n°87-013 du 21 Il s’agit d’une vieille loi sur le pastoralisme. Cette loi définit le cadre
Septembre 1987 général de gestion de la vaine pâture, la garde des animaux
portant réglementation domestiques et la transhumance
de la vaine pâture, de
la garde des animaux
domestiques et de la
transhumance
Loi N° 2016 -002 La loi-cadre sur l’aménagement du territoire fixe les règles et les
Portant loi-cadre sur pratiques fondamentales de l’aménagement du territoire en
l’aménagement du République du Bénin. L’aménagement du territoire doit donc reposer
territoire au Bénin sur les choix stratégiques tel que la promotion de pôles de
développement.
La loi N°2018-18 sur les Cette loi vise « …à lutter contre les changements climatiques ainsi que
changements leurs effets et conséquences négatifs et à accroitre la résilience des
climatiques au Bénin communautés vivantes. Elle permet entre autres de prendre des
mesures efficaces de riposte, d’adaptation et d’atténuation ».
Source : Exploitation des différents textes juridiques
7
Confère Bibliographie
En définitive, les lois et décrets sont peu connus par les usagers et les collectivités territoriales (Figure
4.1)
L’enquête de terrain auprès de cinquante responsables d’associations d’usagers répartis dans dix
communes du delta a révélé qu’aucune d’entre elle n’a connaissance du cadre juridique de la GIRE,
même pas de la loi n° 2010-44 portant gestion de l’eau en République du Bénin ni de ces décrets
d’applications. Quant au niveau des autorités locales le cadre normatif est relativement peu connu.
En somme, au regard des textes juridiques et de la pratique observée, on peut dire qu’il y a une
tendance générale à leur méconnaissance, et à leur non application dans le pays notamment dans
la zone delta où les problèmes et risques liés à l’eau résultant de comportements inadaptés
(obstruction des voies d’écoulements, prélèvements abusifs d’eau, dépôts anarchiques de déchets
solides, déversement de substances polluantes, défaut d’assainissement domestique, occupation
anarchique des berges …) sont récurrentes.
La convention relative cette convention a pour objectif la conservation et l’utilisation La Basse Vallée de l'Ouémé,
aux zones humides durable des zones humides et vise à amener chaque partie la Lagune de Porto-Novo et le
d’importance contractante à désigner les zones humides appropriées de son Lac Nokoué forment
Internationale (2 février territoire à inclure dans la liste des zones humides d’importance ensemble une vaste zone
humide, la plus grande du
1971 à RAMSAR) internationale.
Bénin avec 91 600 hectares.
Elle est protégée par cette
Convention
La convention Cadre des Son objectif est de conserver et d’utiliser de manière durable les Modification des
Nations Unies sur la richesses biologiques de la planète et de partager les bénéfices écosystèmes sensibles
diversité biologique (Rio de cette utilisation. pouvant regorger des
de Janeiro, 1992) espèces menacées
d’extinction (lors des
aménagements)
La Convention Cadre des Il a mis un accent particulier sur les objectifs de réduction des Destruction des puits à
Nations Unies sur les Gaz à effet de serre qui doivent être réalisés dans un certain carbones par déboisement
Changements délai ; lors de la mise en place des
climatiques (1992) et le Les autres aspects importants du Protocole concernent les infrastructures et
protocole de Kyoto engagements acquittés conjointement et le commerce des aménagement ;
(Japon 1997) émissions.
Trois grands principes : (i) Principe de précaution, (ii) Principe
des responsabilités communes mais différenciées, (iii) Principe
du droit au développement.
Ce tableau montre que le Bénin s’est engagé dans plusieurs conventions internationales dans divers
domaines pour la protection de l’environnement et la préservation de la ressource en eau. Ces
conventions ont influencé l’élaboration de la mise en place de l’arsenal juridique du secteur.
L’état des lieux de la disponibilité des ressources en eau a montré que le Bénin dispose d’important
potentiel qui, mobilisé à l’aide d’aménagements conséquents et rationnellement gérés dans le
respect des règles et des normes requises, permettra de satisfaire à long terme les besoins en eau
(approvisionnement en eau potable, irrigation, production hydroélectrique, industrie, navigation,
sports et loisirs, etc.) pour le développement socio-économique du pays.La mise en valeur de ce
potentiel nécessite que soit relevé un ensemble de défis.
La politique nationale de l’eau a fixé un ensemble d’orientations pour surmonter les défis et agir en
matière de planification, de mobilisation et de mise en valeur durable des ressources en eau, pour
faire du secteur de l’eau un véritable levier de développement durable.
C’est un document de référence pour la mise œuvre de la loi portant gestion sur l’eau.
Le PANGIRE couvre une période de 15 ans (2011-2025) divisée en trois phases de cinq ans. Une
première phase mis en œuvre révèle des points positifs mais aussi des insuffisances en termes de
pilotage, de coordination, de programmation, de gestion financière.
Pour sa 2ème phase, le PANGIRE a été recomposé en un document d’opérationnalisation qui fixe, à
partir des sept domaines initiaux, selon une analyse de cohérence, cinq objectifs spécifiques
Pour atteindre ces objectifs, 146 actions regroupées sous 47 résultats attendus ont été
déterminées et servent de cadre structurant de programmation pour la 2ème phase du
PANGIRE.
Il est instauré par décret 2011-573 du 31 août 2011, le schéma directeur d’aménagement et de
gestion des ressources en eau est un instrument de planification et d’orientation d’une gestion
durable des ressources en eau à l’échelle d’un bassin hydrographique.
En application dudit décret, le SDAGE de l’Ouémé a été élaboré et adopté en 2015.Ce schéma vise à
capitaliser les différentes initiatives prises en termes de connaissance dudit bassin, mais surtout à
mettre à la disposition des acteurs de la gestion des terres, des eaux et des écosystèmes associés, un
outil de planification multisectorielle intégrée et un programme d’investissement jusqu'à l’horizon
2025.
8
Politique Nationale de l’Eau, octobre 2008
9
Ministère de l’Eau ; PANGIRE stratégie d’opérationnalisation 2016- 2020, décembre 2015
10
Rapport SDAGE Volume 1 ; Avril 2013
Ce document de stratégie a pour objectif général d’assurer à toute la population rurale un accès à
l’eau potable de façon équitable, durable et de qualité, à un coût abordable.
Dans les mesures d’accompagnement listées dans la SNAEP-MR une attention est accordée au volet
environnement et gestion intégrée des ressources en eau « compte tenu des enjeux cruciaux liés à
une gestion durable des ressources en eau souterraines du pays, en zone de socle comme en zone
sédimentaire côtière, la mise en œuvre d’un projet spécifique GIRE visant à sécuriser le patrimoine
national se justifie, sous maîtrise d’ouvrage de la DG-Eau et en partenariat avec les organismes
publics intervenants dans le secteur (Universités, INE…) en particulier sur les thèmes suivants :
- Suivi et modélisation des aquifères côtiers en lien avec les risques d’intrusions salines
- Optimisation des méthodes de prospection géophysique
- Mise en place d’un réseau de suivi piézométrique à l’échelle nationale
- Développement des Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE)
dans la continuité du SDAGE Ouèmé. »13
Le document de politique est issu d’un état des lieux encore marqué par une insuffisance notoire
d’ouvrages d'hygiène et d'assainissement de base dans les ménages, un sérieux déficit d'entretien des
ouvrages publics, une faiblesse de la filière d’évacuation et de traitement des déchets tant en milieu
urbain qu’en milieu rural, un taux d’évacuation des eaux usées quasi nul présente de façon
synthétique la problématique du secteur. La vision définie pour le secteur est que le « Le Bénin
dispose à l’horizon 2025 d’un cadre de vie durablement assaini pour le bien-être des populations
».Avec pour objectif général pour le secteur d’« Améliorer les conditions organisationnelles et
matérielles de l’assainissement au Bénin ».
11
MEM ; Stratégie Nationale d’Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (SNAEP_MR 2017-2030).Mai 2017
12
Plan Directeur de Développement du sous-secteur de l’Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural du Bénin
13
Plan Directeur de Développement du sous-secteur de l’Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural du Bénin, page
41
14
République du Bénin ; Document de Politique Nationale de l’Hygiène et de l’Assainissement du Bénin(PNHA) ; octobre
2012
L’ancien document de stratégie est arrivé à terme et un nouveau est élaboré mais en instance de
validation. Il ne peut être réellement consultable après la validation.
Constat
Le Bénin dispose de documents d’orientations stratégiques qui s’alignent sur ceux élaborés au niveau
régional et international. Ces orientations accordent une priorité à la question de la bonne
gouvernance pour améliorer l’accès équitable et durable aux services d’eau et d’assainissement à
tous. Mais c’est dans la mise en œuvre de ces politiques et stratégies que se pose le problème.
Parfois, les approches de mise en œuvre ne sont pas assez participatives ou parfois, les décideurs
politiques n’accordent pas de priorités à la mise en œuvre des actions définies.
Les documents des sous-secteurs sont en parfaites cohérence avec les documents énumérés par la
loi, notamment la politique nationale de l’eau. Un accent doit être mis sur l’appropriation de ces
documents notamment le SDAGE qui doit être connu et respecté par tous les acteurs qui
interviennent dans le bassin de l’Ouémé ; tel n’est pas aujourd’hui le cas.
15
Ministère de la santé publique, Stratégie nationale d’hygiène et d’assainissement de base (PNHAB). Cotonou,
2018
16
MAEP ; PSDSA 2025 et PNIASAN 2O17–2021 ; version finale, mai 2017
Aucune des planifications n’est à l’échelle delta qui s’étend sur un espace regroupant 24 communes
réparties dans 5 départements (l’Atlantique, le littoral, l’Ouémé, le plateau et le Zou).
Le plan delta est un outil d’opérationnalisation de la GIRE à l’échelle inclue dans le sous bassin. Il doit
être en parfaite cohérence avec leSchéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE)
Ouémé.Le Plan Delta pourrait être considéré comme un « Schéma d’Aménagement et de Gestion des
Eaux (SAGE) » régi par le décret N°2012-227 du 13 août 2012.
Le plan delta est donc un outil de planification différentes des autres de par son échelle de
couverture et de par la thématique qu’il opérationnalise. Une planification de cette échelle n’aura de
valeur sans participation de toutes les communes concernées et des autres acteurs en présence à
son processus d’élaboration or tel n’est pas encore le cas. C’est en cela que le processus de
consultation des parties prenantes actuellement en cours doit être poursuivi et renforcé.
Le document validé doit être assorti de l’engagement des Conseils communaux et adopté en conseil
des ministres pour sa mise en œuvre de l’engagement des Conseils communaux assorti de
délibération. Les autorités de tutelles doivent veiller à sa prise en compte dans les futurs outils de
planification à élaborer.
La figure ci-dessous présente les principaux acteurs tel que prévu par le dispositif de la GIRE
applicable à la gestion du delta de l’Ouémé et de la zone côtière.
La figure ci-dessus montre qu'un grand nombre d'acteurs de familles diverses et à différents niveaux
sont concernés par les différents aspects de la gestion de l'eau dans le delta.
L’INE est opérationnel au sein de l’université, mais devrait être rendu plus autonome.
Le CBO bassin de l’Ouémé est créé et tient ses sessions. Une agence nationale des bassins
hydrographiques sera créée en remplacement des agences de bassin. Les premiers CBS et CLE sont en
train d’être mis en place.
Ainsi le cadre institutionnel GIRE se met progressivement en place. L’ensemble du dispositif doit être
rendu opérationnel C’est à cette seule condition qu’on peut entrevoir une concertation entre les
acteurs autour de la gestion des ressources en eau et une planification efficiente des ressources en
eau. Ce dispositif est essentiel pour la mise en œuvre du projet 42 du PAG.
La Figure 5.1 montre aussi la multiplicité des acteurs du secteur public qui interagissent dans le
domaine de la gestion des ressources en eau. Beaucoup de ministères à travers certaines de leurs
directions techniques et structures sous tutelle.
Le Ministère de l’Eau et des Mines avec ses structures sous tutelle (DG Eau et SONEB) assure le lead
des ministères impliqués dans la gestion de l’eau. Depuis 2017 avec la création de l’ANAEPMR
directement rattachée à la Présidence qui s’occupe de l’eau potable en milieu rural, la GIRE est
devenue l’activité principale de la DGEau. Cependant à ce jour l’AOF de la DGEau n’est pas encore
revu afin de l’adapter à cette nouvelle situation. Dans cette situation, on assiste à un manque de
coordination des interventions sur le terrain ; beaucoup d’ouvrages se construisent sans concertation.
La problématique de la DGEau est caractérisée par le recentrage de ces activités autour de la GIRE
qu’il faut encore consacrer juridiquement par un AOF, et l’insuffisance de ses capacités humaines,
matérielles, organisationnelles et financières pouvant permettre d’exercer cette capacité. Ainsi cette
direction qui s’est pendant longtemps concentrée sur le volet eau potable doit se reconvertir et
former son personnel afin qu’elle soit plus apte à assumer au mieux ses mandats GIRE.
On remarque dans l’exécution des attributions des acteurs publics des confusions, des redondances
et parfois des contradictions qui rendent difficile la gestion de la ressource. Ceci entraine une
répartition peu judicieuse des responsabilités. On note aussi une absence de coordination au niveau
déconcentré et décentralisé.
Malgré les efforts de redéploiement faits dans certains secteurs, on note les faibles capacités des
institutions publiques, notamment l'insuffisance des effectifs en ressources humaines. « Le diagnostic
du sous-secteur a révélé une insuffisance au niveau de l’ensemble des acteurs étatiques (niveaux
centraux, déconcentrés et communaux) des ressources humaines disponibles, soit au niveau qualitatif
(profil technique) soit au niveau quantitatif (postes effectivement occupés) »17 Il est aussi à noter la
faible implication des communes dans la gestion intégrée des ressources en eau, la non formalisation
et le non fonctionnement de la plupart des intercommunalités existant dans le delta. A ce jour, c’est
seulement la Communauté des Communes des Lagunes Côtière (CCLC) qui est formalisée. Il réunit
17
Stratégie Nationale d’Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural 2017 – 2030 page 31
Figure 5.2 : Etat des lieux de la concertation des acteurs à la base utilisant les
ressources en eau
L’enquête de terrain dans dix communes du delta (Adjara, Aguégués, Dangbo, Sèmè-Kpodji, Abomey
Calavi, So-Ava, Zé, Ouidah, Ouinhi et Zagnanado) a montré qu’à l’exception de la commune de Sô-
Ava dans laquelle il existe un cadre de concertation, il n’existe aucun cadre formel de concertation
entre les acteurs utilisant ou gérant les ressources en eau dans les autres communes. Même à So-Ava
le cadre ne paraît pas vraiment représentatif. Ce qu’illustre la Figure 5.2.
L’enquête de terrain a aussi montré une multiplication des acteurs au niveau des usagers de l’eau
dans le delta. Chaque projet ou ONG intervenant met en place ses organisations socio
professionnelles sans véritable coordination.
Afin de pouvoir assurer une bonne gouvernance de l’eau, il est très important d’établir une chaîne de
causalité entre, d’une part, l’amélioration du bien-être des populations et la gestion rationnelle des
ressources en eau et, d’autre part, les acteurs et les circuits techniques, administratifs et financiers
régissant leur fonctionnement. C’est l’objet de ce sous chapitre.
Les institutions en charge de la gouvernance de l’eau au Bénin ont des capacités d’action assez
limitées et qui se traduisent par :
- L’insuffisance de ressources humaines : les structures sont en général dotées d’un personnel
réduit et dont les capacités ont besoin d’être renforcées au moyen des actions de recyclage,
de formation complémentaire et de recrutement additionnel de nouveaux cadres qualifiés ;
- L’insuffisance de ressources financières et de moyens matériels et techniques : hormis les
récents appuis de certains partenaires au développement l’Etat béninois, en tant que
La société civile n’a pas encore toutes les capacités requises pour s’approprier, comme cela se doit,
les problématiques de la gouvernance de l’eau et s’affirmer. Il en est de même pour le secteur privé
dont la plupart des interventions se concentrent autour de la construction et parfois la gestion des
infrastructures ou des projets de gestion des ressources naturelles dont les impacts sont en général
de courte durée.
En définitive, les principaux acteurs ont une mauvaise connaissance ou une mauvaise lecture des
cadres juridiques, réglementaires et institutionnels de la gestion des ressources en eau.
Au niveau des communes, se pose le problème lié à leurs attributions issues de la décentralisation.
Elles sont dotées, conformément aux textes juridiques les régissant, d’une série de compétences à
exercer en matière de gouvernance de l’eau. En dehors de la gestion administrative, les autorités
locales ont la lourde responsabilité d’assurer le développement économique durable et équilibré de
leurs territoires à travers notamment la fourniture de services d’eau, la conservation et la gestion des
ressources naturelles y compris la ressource eau.
Cependant, malgré les efforts qui sont faits depuis l’avènement de la décentralisation, la plupart des
communes ne disposent pas encore de structures techniques adéquates et des moyens matériels,
financiers et humains requis pour mener, comme cela se doit, les activités inhérentes aux
compétences qui leurs sont transférées. A travers ces compétences, les collectivités locales doivent
identifier et conduire les opérations nécessaires à l’amélioration du cadre de vie de leurs populations
et à la création de la valeur ajoutée.
La plupart des regroupements des communes dans le delta n’est pas formalisée et est non
fonctionnelle faute de soutien des partenaires. A titre d’exemple le Conseil Intercommunal d’Eco-
Développement (CIED) Nokoué qui regroupe les communes de Porto-Novo, des Aguégués et de
Sèmè-Kpodji n’est pas formalisé et est en léthargie.
La GIRE qui est censé rassembler l’ensemble des acteurs aux différents niveaux dans le cadre de la
gestion intégré de l’eau peine à être réellement lancée au Bénin et au niveau du bassin de l’Ouémé.
L’actuel gouvernement doit être soutenu dans toutes les actions visant à améliorer la gouvernance au
niveau du secteur. Les actes de mal gouvernance induisent la réduction de l’accès de la population
aux infrastructures d’eau, notamment les couches les plus vulnérables, la mauvaise qualité de l’eau, la
mauvaise qualité des ouvrages mis en place et leur manque d’entretien, l’augmentation des coûts de
prestation des services liés à l’eau et la réduction de la qualité des prestations...
L’arsenal juridique du Bénin dans le domaine de la gestion des ressources en eau est riche et varié
mais les textes n’ont de valeur et d’effets sur un secteur que lorsqu’ils sont appliqués. La tendance à
leur méconnaissance et à leur non application doit être corrigée.
Aussi le cadre institutionnel de la GIRE qui est très pertinent pour la bonne gestion des ressources en
eau doit-il être mis en place à tous les niveaux et rendu fonctionnel de façon à corriger la tendance à
la multiplication des acteurs et à la non concertation autour de la gestion de l’eau, notamment celle
du delta de l’Ouémé. Dans ce sens la consultation des parties prenantes prévue dans le cadre de
l’élaboration du Plan delta doit être poursuivie et renforcée de façon à assurer une bonne
participation des acteurs à toutes les étapes du processus.
Rapports
[1] Ministère de l’Energie, de l’Eau et des Mines, Plan Directeur de Développement du sous-
secteur de l’Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural du Bénin, Cotonou, Juillet
2017
[2] Ministère de l’Energie, de l’Eau et des Mines, Cartographie des risques de déficit d’intégrité
dans le secteur de l’eau au Bénin,Tome1, Cotonou, 2017
[10] République du Bénin, Ministère de l’Energie de l’eau et des mines, programme omidelta,
volume 2, composante gire – acteurs étatiques, juillet 2017
Conventions
[1] Convention relative aux zones humides d’importance Internationale (2 février 1971 à
RAMSAR) ;
[2] Convention Cadre des Nations Unies sur la diversité biologique (Rio de Janéiro, 1992) ;
[3] Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements climatiques (1992) et le protocole
de Kyoto (Japon 1997) ;
[5] Convention de Bamako sur l’interdiction d’importer en Afrique les déchets dangereux et sur
le contrôle des mouvements transfrontières ;
[7] Convention de Rotterdam sur le commerce international des produits chimiques et pesticides
dangereux ;
[8] Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants, 22 mai 2001.
Lois
[3] Loi n°2017-15 du 10 août 2017 modifiant et complétant la loi 2013 du 14 Août 2013 portant
code foncier et domanial en République du Bénin ;
[4] Loi N° 2016 -002 Portant loi-cadre sur l’aménagement du territoire au Bénin ;
[7] Loi n° 98-030 du12 février 1999 portant loi-cadre sur l’environnement en République du
Bénin ;
[8] Loi n° 93-009 du 2 juillet 1993 portant régime des forêts en République du Bénin ;
[10] Loi 90-005 du 15 mai 1990 fixant les conditions d’exercice des activités de commerce en
République du Bénin ;
[11] Loi n°87-013 du 21 Septembre 1987 portant réglementation de la vaine pâture, de la garde
des animaux domestiques et de la transhumance ;
Décrets
Décret relatifs à la Loi n° 98-030 du12 février 1999 portant loi-cadre sur l’environnement en
République du Bénin
- décret n° 2001-095 du 20 février 2001 portant création, attributions, organisation et
fonctionnement des cellules environnementales en République du Bénin.
- décret n°2001-190 du 19 juin 2001 portant organisation de la procédure d’Audience Publique
en République du Bénin et décret n° 2001-235 du 12 juillet 2001 portant réglementation de la
procédure d’étude d’impact sur l’environnement au Bénin..
- décret n° 2001 – 109 du 04 avril 2001 fixant les normes de qualité des eaux résiduaires.
- décret n° 2001- 110 du 04 avril 2001 fixant les normes de qualité de l'air.