UCAD_FASEG_CREFDES

Master professionnel de Gestion macroéconomique et administrative

“Good Governance is the single most important way to end

poverty and to support development”: Kofi Annan

AVRIL 2013
REALISE PAR:
Pape Vieux Malang DIEME et Basga Blaise BAGRE
1 Introduction
Invoquant les régimes autocratiques comme étant les mieux placés pour mobiliser et organiser les
ressources en vue d’assurer le développement et l’unité nationale, la classe politique africaine dans
sa grande majorité a généralisé la pratique de cette forme de gouvernement à partir de la seconde
moitié des années soixante. Malheureusement, ces régimes n’ont pas permis d’avoir les résultats
escomptés, l’Afrique subsaharienne particulièrement étant caractérisée à la fin des années quatre-
vingt par une détérioration des conditions de vie des populations et une instabilité de
l’environnement politique. Ces régimes ont ainsi perdu leur crédibilité et leur légitimité aussi bien
sur le plan interne qu’à l’échelle internationale.

En même temps que les africains recherchaient plus de démocratie, ils visaient également
l’amélioration de leurs conditions de vie. S’il paraît difficile d’établir a priori une relation entre
type de régime politique et performances économiques, la littérature existante indique cependant
que la consolidation de la démocratie exige de bonnes performances économiques et
réciproquement (E. Aldahdah [2005], Phillippe EGOUME [2007], Zayati et Gaaliche [2013]). Plus
que la nature du régime ce serait plutôt l’existence de capacités institutionnelles, humaines et
matérielles adéquates ainsi que des acteurs (l’administration publique, les pouvoirs exécutif,
législatif et, judiciaire ainsi que la société civile) forts et qui s’équilibrent qui expliquerait la
différence dans les performances économiques. Ce serait alors la combinaison de ces différents
facteurs qui constituerait ce que l’on peut appeler aujourd’hui la gouvernance.

Utilisée de façon normative par les organismes de prêt internationaux, pour désigner les
institutions, les pratiques et les normes politiques nécessaires à la croissance et au
développement économique des pays emprunteurs, la gouvernance n’est pas un nouveau
concept. Certes, l’accent est mis depuis au moins deux décennies sur la notion de " bonne
gouvernance", comme facteur déterminant du développement économique et social. En
effet, des réformes institutionnelles ont été préconisées au côté des programmes
économiques néo-libéraux. Ces réformes ont été promues non pas pour que s'affirment
les considérations sociales et politiques sur l'économique, mais bien pour rendre ces
programmes plus efficaces. La focalisation ne se fait plus sur les techniques de préparation des

Formateur: M. Amadou SADIO

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plans de développement, mais sur la nature des systèmes socioéconomiques en place et la
logique de leur fonctionnement, sources de corruption et d’inégalités, etc.

La bonne gouvernance est ainsi perçue aussi bien par les populations que les partenaires des
pays africains comme indispensable pour la promotion du développement. Dans le domaine de
l’aide publique au développement, elle fait partie des concepts « valises » approuvés par tous
les bailleurs de fonds internationaux mais qui ne représente souvent qu’un contenant sans
contenu. Elle est ainsi devenue un thème majeur des organisations internationales. Cependant,
aucun véritable consensus ne se dégage autour d’une définition commune de la gouvernance ni
de son utilité. Et pourtant, nombreux sont ceux à vouloir la mesurer. Toute la question est de
savoir que mesurer quand personne ne s’accorde sur le contenu du contenant.

On est alors tenter de se demander en quoi consiste la bonne gouvernance ? Aussi, peut-on
affirmer qu’elle est uniquement limitée à la sphère publique ou bien qu’elle est le résultat de la
globalisation /mondialisation, ou, encore, une démarche consciente et méthodique des
gouvernants des pays en développement pour se sortir du sous-développement ? La suite de ce
travail sera consacrée à une discussion autour de ces affirmations.

2 En quoi consiste la bonne gouvernance ?

La bonne gouvernance est une notion parfois controversée, car définie et entendue de manières
diverses et parfois contradictoires. Cependant, malgré la multitude des usages du mot, il semble
recouvrir des thèmes proches du « bien gouverner ». Ce mot est généralement employé pour
désigner avant tout un mouvement de « décentrement » de la réflexion, de la prise de décision,
et de l’évaluation, avec une multiplication des lieux et acteurs impliqués dans la décision ou la
construction d’un projet. Cette notion renvoie à la mise en place de nouveaux modes de pilotage
ou de régulation plus souple et éthiques, fondés sur un partenariat ouvert et éclairé entre
différents acteurs et parties prenantes, tant aux échelles locales (Robert et Janie, 2003), que
globales et Nord-Sud (R. Falk [1995] ; P. Jon [2000]).

L’appropriation de cette notion par différents courants de pensée fait que le terme de "
gouvernance " revêt aujourd’hui de multiples significations et se prête à de multiples usages.

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Les Nations Unies proposent une définition de la bonne gouvernance qui en résume les
composantes et les principaux aspects, comme « une approche participative de gouvernement
et de gestion des affaires publiques, basée sur la mobilisation des acteurs politiques et sociaux,
du secteur public ou privé ainsi que de la société civile, dans le but de garantir le bien-être
durable de tous les citoyens ».

Selon la Banque Mondiale : « la bonne gouvernance est la manière avec laquelle le pouvoir est
exercé dans la gestion des ressources publiques, économiques et sociales en vue du
développement. » (World Bank, Managing Developpement – the governance Dimension,
Washington, 1996).

Pour la Coopération pour l’Aide au Développement (CAD) et l’Organisation de Coopération

pour le Développement Economique (OCDE) : « la bonne gouvernance est l’exercice du
pouvoir politique ainsi que d’un contrôle dans le cadre de l’administration des ressources de la
société aux fins de développement économique et social ». (DAC-OECD, Orientations du CAD
sur le développement participatif et la bonne gestion des affaires publiques, paris 1993).

Le PNUD définit la bonne gouvernance sur la base de sept caractéristiques principales: la

légitimité politique et l’imputabilité, la liberté d’association et la participation, l’existence d’un
système judiciaire fiable, la responsabilisation des bureaucraties, la liberté d’information et
d’expression, la gestion efficace et efficiente du secteur public et une coopération avec les
organisations de la société. (Public Sector Management, Governance and sustainable Human
Development, New York, 1995).

L’Alliance pour la Refondation de la gouvernance en Afrique quant à elle l’a définie comme
« l’art de la gestion des affaires communes à tout groupe …la manière dont est exercée le
pouvoir politique et dont la classe dirigeante gère et distribue les ressources du pays…un
ensemble de règles économiques, politiques et administratives qui permettent de maximiser la
valeur des ressources de toutes les parties prenantes d’une société. »

Au-delà de toute considération, la bonne gouvernance consiste entre autres à, fournir des
orientations stratégiques aux politiques publiques, créer les conditions d’efficacité optimale de
réalisation des objectifs, utiliser les ressources nationales dans un esprit responsable, associer

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tous les acteurs sociaux à la prise de décision, subordonner l’intérêt particulier à l’intérêt
général. Ainsi, malgré la connotation idéologique qu’on peut lui attribuer, ou des écueils et
autres dégradations des conditions de vie qui peuvent lui faire obstacle, ou encore la
prolifération des catégories conceptuelles susceptibles de la galvauder (gouvernance
fonctionnelle, gouvernance publique ou privée, etc.), la bonne gouvernance conserve
indéniablement un noyau dur irréductible. En ce sens qu’elle peut être reconnaissable parmi
nombre de concepts plus ou moins proches (gouvernement, partenariat, etc.), de parts certaines
de ses caractéristiques intrinsèques génératrices d’une dynamique multidimensionnelle
indéniable (accès à l’information, lutte contre la corruption, protection de l’environnement,
développement durable). Dans la suite de ce travail, il sera question entre autres, de l’étendue
(champ d’action de la bonne gouvernance).

3 Champ d’action de la bonne gouvernance

La gouvernance se conçoit comme un mode de gestion des sociétés, mais elle n’est pas un
modèle universel « passe-partout » pour tous les pays. Elle est de parts ses règles et ses codes,
un instrument d’évaluation et une solution aux défis de la démocratie1. La gouvernance
s’applique alors à tous les niveaux organisationnels de la société (Etat central, région,
collectivité locale, unité industrielle). On assiste à la mort de l’Etat-providence et la fin de
l’interventionnisme d’Etat ; l’Etat régulateur se substitue à l’Etat entrepreneur. De nouveaux
acteurs apparaissent sur le champ de l’action publique (collectivités décentralisées, société
civile, agence d’exécution, etc.), et le secteur privé devient un partenaire capital dans le
processus de développement. Pour mieux cadrer cette discussion, commençons par parler de
gouvernance globale.

C’est à la fin du XXème siècle, dans le sillage de la mondialisation qu’est apparu un concept dans
le domaine des relations internationales : celui de la gouvernance globale. Il vise à combler le
décalage existent entre un marché mondial de plus en plus unifié et un système d’Etats
pluralistes. Mais l’idée de la gouvernance globale, sinon le nom, est aussi ancienne que la
première mondialisation de la fin du XIXème siècle. Le concept de gouvernance globale se situe
dans l’espace ainsi ouvert entre la mondialisation de l’économie et un système international

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Amadou SADIO: « cours de gouvernance» Université Cheikh Anta Diop, mars 2013, P 57

Formateur: M. Amadou SADIO 4

pluraliste ; il vise à combler ce décalage entre l’unicité croissante du marché et la pluralité des
Etats, entre l’économique et le politique. Cependant, une approche de la gouvernance globale
ne pourrait-elle pas consister, au bout du compte, à transposer la façon qu’a eue l’Union
européenne de codifier et de gérer les interdépendances entre ses membres ? Il s’agirait ainsi
de les étendre à d’autres cercles de solidarité. Cependant, le problème est moins de réinventer
la démocratie que de définir des cadres institutionnels et des procédures capables de définir sur
le plan international les normes et les décisions dont le monde global a besoin ; et de faire
ensemble que ces normes et ces décisions génèrent davantage de consensus et d’adhésion. Au
niveau national, dans la plupart de nos Etats africains, des programmes (plan) nationaux de
bonne gouvernance sont élaborés avec des axes stratégiques bien définies. Un bref aperçu des
exemples de quelque pays nous permettra d’en comprendre plus.

L’opérationnalisation de bonne gouvernance se fait au travers des institutions. Principalement,

on note : (i) Les institutions politiques et juridiques s’intéressent à la promotion de l’Etat de
droit et de la démocratie, au respect des règles et principes, l’accès des populations à la justice
et la sécurité. (ii) Les institutions économiques dont l’objectif est d’assurer le fonctionnement
efficace et efficient de l’activité économique et la gestion optimale des ressources économiques.
(iii) Les institutions sociales et communautaires qui favorisent l’amélioration de la qualité de
la santé et de l’éducation des populations ainsi que leur consultation et leur participation au
processus de développement.

Au Burkina Faso, l’axe 4 du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) consacre la
promotion de la bonne gouvernance ; c’est dans ce sens qu’à travers le document portant
Politique Nationale de Bonne Gouvernance (PNBG 2005-2015), le gouvernement entend
consolider les mécanismes, principes et pratiques de bonne gouvernance. Le plan d’actions de
mise en œuvre de la PNBG a été conçu pour renforcer le processus général de bonne
gouvernance et a pour ambition d’assurer une cohérence opérationnelle d’ensemble en la
matière au Burkina Faso de 2006 à l’horizon 2008 et ce, à partir des options politiques
fondamentales adoptées dans les référentiels tels que le CSLP, la PNBG, les politiques
publiques sectorielles et leurs instruments spécifiques de mise en œuvre (Stratégies,
Programmes, Plans d’actions notamment).

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Le plan d’actions s’articule autour de quatre axes tels que définis dans la PNBG à savoir la
gouvernance politique, la gouvernance administrative, la gouvernance économique et la
gouvernance locale. (a) Dans le domaine de la gouvernance politique, le plan d’actions
s’intéresse aux interactions entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, ainsi que le rôle
de la société civile et leur influence sur le processus de prise de décision politique. Les questions
liées aux droits humains, à la sécurité publique et à la liberté de presse sont également prises en
compte. (b)En matière de gouvernance administrative, il met l’accent sur l’efficacité et
l’efficience du système administratif, son organisation et sa réglementation ainsi que
l’adéquation des ressources disponibles pour la fourniture des services publics en réponse aux
besoins de la population. © Concernant la gouvernance économique, le plan d’actions porte
un intérêt à toutes les actions qui concernent l’orientation économique, l’ensemble des
institutions et réglementations qui influencent la production et son environnement de même que
la commercialisation des biens et services et de façon générale, les conditions de préservation
et de redistribution des richesses. (d) Enfin, en matière de gouvernance locale perçue comme
la synthèse des trois premières au niveau local, le plan d’actions s’intéressera aux actions visant
à créer un environnement favorable à l’exercice de la démocratie au niveau local, mais aussi
toutes celles concourant à l’autonomisation et à la responsabilisation des collectivités
territoriales dans la gestion de leurs ressources, la définition de leurs moyens de développement.

Il convient de mentionner que les différentes dimensions de la gouvernance entretiennent des

relations de complémentarité. Ce type de relation œuvre pour une synergie d’actions, seule gage
de l’exercice véritable d’une meilleure gouvernance.

La gouvernance est devenue une dimension-clé des politiques et réformes en faveur de la lutte
contre la pauvreté et la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement. Au
Sénégal, elle figure en bonne place dans l’agenda des politiques publiques et constitue un axe
stratégique de politique économique et sociale. En 2002, dans sa volonté de relever les défis de
gouvernance, l’Etat a élaboré le Programme National de Bonne Gouvernance (PNBG) adopté
révisé en 2007, une première en Afrique de l’Ouest. En ancrage à la délégation à la Réforme
de l’Etat et à l’Assistance Technique (DREAT), le programme vient en soutien à
l’opérationnalisation de la stratégie de gouvernance. Il fédère les mesures phares de réformes
institutionnelles, de mise en place de nouveaux mécanismes et procédures administratives ainsi

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que des initiatives de développement des ressources humaines. Le PNBG est ainsi articulé
autour de six composantes que sont : la gouvernance locale, la gouvernance judiciaire, la
gouvernance économique, l’amélioration de la qualité du service public, l’amélioration de la
qualité du travail parlementaire, et, le développement des technologies de l’information et de
la communication (TIC). Les effets à court et moyen termes attendus de la mise en œuvre du
PNBG sont la création de conditions propices à la croissance économique et au développement
humain durable, à travers notamment : (1) un cadre institutionnel et administratif transparent,
efficace et efficient ; (2) une consolidation du processus de décentralisation ; (3) un partenariat
effectif entre l’Etat et les organisations du secteur privé et de la société civile ; (4) un
environnement judiciaire sécurisant, serein et favorable au développement de l’initiative
privée ; (5) des ressources humaines bien formées, motivées et imprégnées des principes de
bonne gouvernance.

Les initiatives récentes du Gouvernement pour la promotion d’une politique en faveur de

l’intégration du Sénégal au marché mondial à travers notamment, la réalisation d’une nouvelle
politique commerciale (initiative du Cadre intégré), la définition d’un plan d’action pour la mise
à niveau des entreprises et la promotion du secteur privé (stratégie de promotion du secteur
privé) viennent consolider le cadre de gouvernance et le programme de renforcement des
capacités nationales.

La globalisation et la financiarisation de l’économie ont bouleversé la structuration

traditionnelle de l’appareil productif. La crise actuelle a montré la forte interdépendance des
économies. Le système économique est devenu si complexe qu’il est imprévisible donc
difficilement gouvernable. Par ailleurs, l’évolution démographique et celle du chômage
précipitent notre pays à la recherche d’un équilibre difficile où une fraction de plus en plus
faible de la population est active et doit, par son travail, produire la valeur ajoutée nécessaire
au financement de l’économie nationale. Dans le même temps, la société prend progressivement
conscience de l’impact de ses activités sur l’environnement et réalise que les bouleversements
des écosystèmes ont déjà un impact sur elle. Au cœur de ces réflexions se trouve placée
l’entreprise souvent confrontée à des injonctions contradictoires, pointée à la fois comme la
cause et la solution des maux de la société.

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Le premier domaine d'application moderne de la gouvernance est la gouvernance d'entreprise, ou
corporate governance. Dans son article « The nature of the Firm » où il expose les fondements de
cette nouvelle perspective, Ronald H. Coase, prix Nobel d'économie en 1991, consigne en 1937
les bases du néo-institutionnalisme. Il s'agit d'une école de pensée sociale qui interprète dans des
termes strictement économiques de rendement et d'efficacité, conformément à la méthode
générale de l'économie néoclassique, les relations sociales et politiques, ainsi que l'histoire et les
relations sociales internes à l'entreprise. C’est dans le cadre de cette école que l’on commence à
parler de gouvernance d'entreprise et de structures de gouvernance depuis les années 1970 pour
désigner la politique interne de l'entreprise, c’est-à-dire l'ensemble des dispositifs que l'entreprise
applique pour effectuer des coordinations efficaces sur deux plans : les protocoles internes quand
l'entreprise est intégrée, ou bien les contrats, les associations temporaires, l’utilisation de normes,
quand le produit ou le service est sous-traité (Dignam and Lowry, 2006, chap. 15). La gouvernance
désigne ici clairement un processus et non une institution ou une structure, un système en réseau
régissant les relations d'acteurs réunis avec l'objectif d'engendrer un profit ou une meilleure
gestion.

4 Conclusion
Dans le présent travail, parti de nos connaissances des principes directeurs et des axes
stratégiques des programmes de « Gouvernance » en cours dans la plupart de nos Etats
africains, nous avons tenté de comprendre la notion de bonne gouvernance, notamment ce en
quoi elle consiste. En effet, la bonne gouvernance est une préoccupation transversale. Sa
pratique en tant que code de conduite s’appuie sur un certain nombre de valeurs et principes
fondamentaux ; il s’agit notamment de : la nécessaire définition préalable d’une vision
stratégique, l’obligation de rendre compte, la transparence, l’efficacité et l’efficience, l’équité,
la participation, la réceptivité et la primauté du droit. Egalement, nous avons sur la même base,
analysé le caractère public, national ou global de la bonne gouvernance, de même que la
gouvernance d’entreprise.

La gouvernance se justifie selon de très nombreux auteurs par le caractère plus complexe
qu'avant, des affaires publiques. Elle se conçoit donc comme un mode de gestion d'affaires
complexes (Pierre et Peters, 2000, p. 23 ; Hermet et Kazancigil, 2005). Cela serait

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particulièrement le cas pour un développement durable qui doit tenir compte des interactions
dynamiques et complexes entre la société, le développement économique, la technologie et la
nature (Baker, 2009, p. 4). Selon Warren (2008, p. 5), "les sociétés actuelles sont extrêmement
complexes, non seulement techniquement, mais aussi politiquement". Techniquement, d'une
part car les phénomènes et les données à prendre en compte seraient beaucoup plus nombreux
qu'autrefois, d'autre part car la décision politique est morcelée sujet par sujet, projet par projet.
Politiquement, car "la complexité accrue du fonctionnement sociétal nécessiterait une
dispersion de la fonction de pouvoir au sein d’une chaîne d’acteurs étroitement imbriqués et
mêlant niveaux continental, national, régional, local ainsi qu’une multitude d’acteurs privés de
plus en plus diversifiés (identifiés comme la société civile) et couplés aux acteurs publics
traditionnels en des associations ad hoc à géométrie variable suivant les politiques à définir et
ensuite à gérer en commun" (Gobin, 2005). Il convient alors de dire que la gouvernance ne
saurait se limiter à la sphère publique, mondiale, continentale, régionale ou locale, mais s’étend
largement à l’échelle de l’entreprise : c’est un concept que nul ne saurait monopoliser. Si la
bonne gouvernance est devenue un thème majeur, bon nombre d’auteurs s’y consacrent ;
comment alors impact-elle le développement durable, principale préoccupation de nos Etats
africains ?

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5 Bibliographie

 Alliance pour un monde responsable, pluriel et solidaire : les principes de la gouvernance

au XXIe siècle.
 Gilles ANDREANI : Gouvernance globale : origines d’une idée, mars 2001, P 20
 Isabelle Lacroix et Pier-Olivier St-Arnaud : La gouvernance : tenter une définition, Vol.
IV, Numéro 3, Automne 2012, P 19
 Leach Robert, Percy-Smith Janie; Local governance in Britain, Ed: Lavoisier, Mai 2001,
256p. Paperback Etat
 Philippe EGOUME : Bonne gouvernance et croissance économique, P 50
 Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement au Burkina Faso, 2006-2010, P
109
https://www.google.com/url?q=http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Burkina%2520Fas
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 Politique Nationale de Bonne Gouvernance au Burkina Faso, 2005-2015, P 45,
https://www.google.com/search?client=opera&q=plan+national+de+bonne+gouvernance+
au+burkina+faso&sourceid=opera&ie=UTF-8&oe=UTF-8 consulté le 20/04/2014.
 Programme National de Bonne Gouvernance pour le Sénégal, mai 2007, P 118
 Rapport national sur la gouvernance au Sénégal, 2011, P 107
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sn.org/IMG/PNBG.pdf&sa=U&ei=2iJeU73bJcPa0QXKx4GgAQ&ved=0CCYQFjAB&si
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consultation du 21/04/2014
 Richard Falk; Humane Governance: Toward a New Global Politics, Ed: Lavoisier, 304p.
Mai 1995
 Robert Joumar : le concept de gouvernance.
 Tchabouré Aimé GOGUE : Gouvernance en Afrique : état des lieux, 2001, P 50

Formateur: M. Amadou SADIO

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