Le contrôle de gestion des collectivités territoriales

Introduction

Au début du 20ème siècle, le doyen Maurice Hauriou a écrit : « Non seulement l’administration centrale subsiste,
mais elle conserve un contrôle étendu sur les administrations décentralisées, contrôle qui porte le nom de tutelle
administrative. Ainsi on peut dire que la centralisation reste la règle et que la décentralisation est l’exception ».

Aujourd’hui encore, le constat du doyen Hauriou semble être toujours valable. Il est vrai que le régime des
collectivités territoriales a subi depuis des modifications considérables et que leur autonomie est devenue plus
effective, néanmoins, l’Etat influence encore largement la gestion des affaires locales, notamment à travers les
multiples contrôles qu’il exerce sur ces collectivités.
En effet, la décentralisation, quelle que soit son ampleur, n’implique jamais une liberté pleine et entière des
collectivités territoriales, celles-ci restent malgré tout soumises au contrôle des autorités étatiques.
La réalité de la décentralisation au Maroc n’échappe pas à cette logique. La Constitution du 29 juillet 2011, même si
elle instaure une nouvelle organisation territoriale basée sur la régionalisation avancée et qu’elle consacre les
principes de la décentralisation, il n’en demeure pas moins vrai qu’elle met en évidence le caractère unitaire de
l’Etat. Ceci donne toute légitimité aux différents contrôles institués sur les collectivités territoriales, soit par la
Constitution elle-même, soit par des textes législatifs ou réglementaires.

Première partie : Le contrôle des actes administratifs et financiers

Chapitre 1 : Les actes à caractères administratifs
Paragraphe 1 : Les organes administratifs
La notion de contrôle administratif est entrée dans le droit positif marocain depuis l’adoption de la Constitution du 29
juillet 2011. Elle a été insérée par l’article 145 qui énonce que « Dans les collectivités territoriales, les walis de
régions et les gouverneurs de provinces et préfectures représentent le pouvoir central. Au nom du Gouvernement,
ils assurent l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementales et exercent le
contrôle administratif».

A- La nature du contrôle
Le contrôle administratif est un contrôle de légalité exercé a posteriori par le représentant de l’Etat sur les actes des
collectivités territoriales. Le représentant de l’Etat peut contrôler seul et conclure à la légalité de l’acte. Il peut
également, en cas d’irrégularité, entrer dans des négociations avec la collectivité territoriale en question en vue
d’obtenir une rectification de l’acte contesté. Cependant, il n’est pas compétent pour annuler l’acte objet du
contrôle. S’il estime qu’il est entaché d’illégalité il peut, dans le cadre du déféré préfectoral, saisir le juge
administratif qui est le seul compétent pour déclarer son illégalité et pour l’annuler.

B- Le champ d’application
Deux catégories d’actes soumis au contrôle administratif sont à distinguer. D’abord, les actes soumis à l’obligation de
transmission, dont la liste est déterminée exhaustivement par la loi, qui ne sont exécutoires qu’après leur publication
ou leur notification et leur transmission au représentant de l’Etat. Ensuite, les actes non soumis à l’obligation de
transmission et qui sont exécutoires dès leur publication ou leur notification.

Paragraphe 2 : Les organes juridictionnels

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La reconnaissance du principe d’autonomie locale et de la libre administration des collectivités territoriales exige un
nouveau cadre du contrôle qui jouerait le rôle d’arbitre de la nouvelle politique décentralisatrice. Ce contrôle est
confié aux juges administratifs, qu’il l’est exercé a posteriori non pas sur l’opportunité de l’acte puisqu’il intervient
après que l’acte ait effet. Il s’agit donc du contrôle le plus respectueux envers l’autonomie locale et le plus compatible
avec le principe de libre administration des collectivités territoriales.

A-Le champ d’application

a- Les actes soumis au contrôle de légalité
De ce fait, les actes des collectivités territoriales qui ont un caractère administratif sont susceptibles de recours en
annulation devant le juge administratif. Ce dernier est compétent pour l'appréciation de leur légalité.

En effet, en vertu de l’article 8 de la loi n° 41-90 instituant les tribunaux administratifs, le juge administratif est
compétent pour juger les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des collectivités
territoriales en tant qu’autorités administratives, les litiges relatifs aux contrats administratifs conclus par ces
collectivités et les actions en réparation des dommages causés par leurs actes ou leurs activités, à l'exclusion
toutefois de ceux causés sur la voie publique par leurs véhicules.

Ils sont également compétents pour connaître des litiges nés à l'occasion de l'application de la législation et de la
réglementation des pensions et du capital- décès des agents des collectivités territoriales, de la législation et de la
réglementation en matière électorale et fiscale, du droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique, des actions
contentieuses relatives aux recouvrements des créances du trésor et des litiges relatifs à la situation individuelle de
leurs fonctionnaires et agents.

Le contrôle des actes des collectivités territoriales par les juridictions administratives est effectué principalement
dans deux cas : le recours en annulation pour excès de pouvoir qui doit être introduit dans le délai de soixante jours à
compter de la publication ou de la notification à l'intéressé de l'acte attaqué, et l'exception d'illégalité qui ne peut
être invoquée que lors d'une instance juridictionnelle (sans condition de délai).

b-Les actes échappant au contrôle de légalité

Certains actes émis par les collectivités territoriales échappent au contrôle du juge administratif. En effet dans
certaines circonstances, la collectivité peut entretenir des rapports de droit commun et agir comme une personne
privée. Il en est par exemple ainsi des actes relatifs à la gestion du domaine privé des collectivités territoriales et des
contrats de droit privé conclus avec les personnes privées. Les actes émis dans ces conditions n’ont pas la qualité
d’acte administratif. De ce fait, ils sont exclus du contrôle de légalité et ne relèvent pas de la compétence des
juridictions administratives. Toutefois, ils sont soumis au contrôle du juge civil qui leur applique le droit privé.

B-Les éléments du contrôle de légalité

A l’occasion de l’appréciation de la légalité d’un acte administratif, le juge administratif assure le contrôle de deux
types de légalité : la légalité externe et la légalité interne :

a-Le contrôle de légalité externe

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Le contrôle de légalité externe porte sur la compétence de l’autorité qui a pris l’acte et sur la forme et la procédure
suivie pour son édiction. A cette occasion, le juge se livre à une appréciation de la compétence de son auteur. Il
s’assure également du respect des règles de forme (motivation de la décision, procédure contradictoire…).

b-Le contrôle de légalité interne

Le contrôle de légalité interne porte sur le contenu de l’acte. A cet effet, le juge administratif contrôle tout d’abord la
conformité de son contenu au droit en vérifiant l'absence d'erreur de droit ou de fait. Il examine ensuite, dans le
cadre du contrôle de détournement de pouvoir, les intentions subjectives de l’auteur et vérifie que l’acte a été
effectué pour des raisons que retient la loi.

Chapitre 2- Le contrôle des actes financiers

A-Un contrôle à priori : administratif
Il s'agit du contrôle exercé par l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur et par l'instance représentant
l'autorité gouvernementale chargée des finances. Le contrôle assuré par l’autorité gouvernementale chargée de
l’intérieur ou son représentant est exercé par visa pour contrôler la légalité des décisions et arrêtés pris par les
organes exécutifs et délibérants des collectivités territoriales d’une part (I). D'autre part, au niveau budgétaire et
comptable, par les comptables publics du Trésor (II).

a-Le contrôle de l’autorité chargée de l’intérieur, des walis et des gouverneurs: un encadrement légal
de la décision financière de la collectivité territoriale
Ce contrôle relève des attributions des walis et gouverneurs en vertu des dispositions de l’article 145 de la
Constitution du 2011 et porte sur la légalité des décisions et arrêtés pris par les organes exécutifs et délibérants des
collectivités territoriales.

Dans le cadre du contrôle de légalité, les actes des collectivités territoriales doivent être transmis à l’autorité
gouvernementale chargée de l’intérieur ou son représentant dans un délai de dix (10) jour.
Ce contrôle a pour objectif la vérification de la conformité des actes financiers aux dispositions législatives et
réglementaires applicables en la matière. Si l'organe de contrôle constate des irrégularités, il notifie les remarques à
la collectivité territoriale afin qu'elle procède aux régularisations nécessaires concernant les actes pris. Il peut
également saisir le juge de référé des juridictions administratives pour suspendre l’acte objet de déféré.

Le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales est censé constituer une garantie nécessaire pour
assurer un meilleur accompagnement des dépensiers locaux, dans la perspective d’une gestion régulière et efficace
des ressources des collectivités territoriales. Cette garantie se répercute positivement sur le contrôle budgétaire et
comptable.

b- Le contrôle des comptables publics du trésor: un contrôle comptable et budgétaire

Conformément au principe de séparation fonctionnelle entre les fonctions des ordonnateurs et des comptables, les
comptables publics du trésor exercent un contrôle sur les actes financiers des ordonnateurs des collectivités
territoriales. Ce contrôle apprécie la régularité des titres de perception des recettes; alors qu’en matière de dépense,
le comptable public exerce un contrôle budgétaire lors de l’engagement et un contrôle de validité au moment du
paiement de la dépense en question. En effet, en matière de recettes, l’article 32 du décret n° 2-09-441 portant
règlement de la comptabilité publique des collectivités locales et de leur groupements38 prévoit que : « le comptable

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chargé du recouvrement,…., est tenu d’exercer, au préalable, le contrôle de la régularité de la perception et de
l’imputation ainsi que la vérification des pièces justificatives prévues par la réglementation en vigueur et par la
nomenclature établie conjointement par le ministre chargé des finances et le ministre de l’intérieur ». Cet article
précise également que le comptable public s’assure, dans les mêmes conditions, de la régularité des réductions et
des annulations de recettes.
Au niveau des dépenses, le contrôle du comptable public est exercé conformément aux dispositions du décret précité
et porte sur les vérifications suivantes:
- l’exactitude des calculs de liquidation
- l’existence de la certification préalable d’engagement budgétaire ;
- le caractère libératoire du règlement.
De surcroit, le comptable public est chargé de s’assurer de :
- la signature de l’ordonnateur qualifié ou de son délégué ;
- la disponibilité des crédits de paiement ;
la disponibilité des fonds ;
- la production des pièces justificatives prévues par la réglementation en vigueur, dont celles comportant la
certification du service fait par l’ordonnateur qualifié.
En plus de ce contrôle, les comptables publics relevant de la trésorerie générale du Royaume assurent une mission
d’assistance et de conseil financier au profit des collectivités territoriales.
A ce sujet, les comptables publics sont appelés non seulement à informer les gestionnaires publics locaux sur l’état de
santé des finances de leurs collectivités mais aussi et surtout à les éclairer sur l’impact financier de leur actes et
décisions.

B-Le contrôle a posteriori exercé par les juridictions financières 

Le contrôle a posteriori intervient après l’exécution effective des décisions financières des collectivités territoriales. Il
s'agit de contrôles administratifs, assumés par l’Inspection Générale des Finances (IGF) et par l’Inspection générale de
l’Administration Territoriale (IGAT) (I), et de contrôles juridictionnels exercés par les cours régionales des comptes (II).

a- Le contrôle de l'Inspection Générale des Finances

L’inspection Générale des Finances exerce ses missions de contrôle sur la base d’un programme annuel. Son
intervention porte sur la vérification des opérations financières et comptables des services des régions, des
provinces, des préfectures et des communes. Conformément aux dispositions de l’article 2 de la loi du 14 avril 1960
relative à l’IGF, cet organe de contrôle est chargé de :
- vérifier la gestion des services de caisse de comptabilités des comptables publics et de tout agent de l’Etat, des
Etablissements publics et des collectivités locales ;
- s’assurer de la régularité des opérations enregistrées dans les comptes des ordonnateurs de recettes et de dépenses
publiques et de tout administrateur.
Par ailleurs, l’IGF est chargée :
- de l’audit des comptes des projets publics financés par les organismes financiers régionaux et internationaux ;
- des études à caractère financier et budgétaire;
- de l’évaluation des politiques publiques.

b- Le contrôle de l'inspection générale de l'administration territoriale

Le contrôle l’inspection générale de l’administration territoriale (IGAT) est organisé par le décret n° 2-94-100 du 16
juin 1994 portant statut particulier de l’inspection générale de l’administration territoriale du Ministère d’Etat à
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l’intérieur. Aux termes de l’article 2 de ce texte, cette institution « a pour mission le contrôle et la vérification de la
gestion administrative, technique et comptable des services relevant du ministère de l’intérieur, des collectivités
locales et de leurs groupements ». A la suite de la promulgation des lois organiques relatives aux collectivités
territoriales, qui ont élargi les champs d’action des collectivités décentralisées, les corps de contrôle précédemment
mentionnés sont appelés à effectuer annuellement, conjointement ou séparément, des missions d’audit financier et
comptable qui s’effectuent sur place et sur pièces.
Des rapports sont établis à cet effet dont des copies sont adressés au président du conseil de la collectivité
concernée, au gouverneur ou wali et à l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur ainsi qu’à la cour régionale
des comptes compétente pour prendre les mesures nécessaire en se basant sur les conclusions des dits rapports.

c- Le contrôle des cours régionales des comptes

Les opérations financières et comptables des collectivités territoriales sont soumises au contrôle des cours
régionales des comptes40 instituées par l’article 97 de la constitution révisée en 1996. Leur implantation et leur
organisation sont fixées par la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières. Les dispositions de l’article 118
de ce code stipulent que les cours régionales des comptes, dans la limite de leurs ressorts territoriaux respectifs, sont
chargées de :
-juger les comptes et contrôle la gestion des collectivités locales, de leurs groupements et des établissements publics
relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements.
- exercer également une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière à l’égard de tout
responsable, tout fonctionnaire ou agent :
• des collectivités locales et de leurs groupements ;
• des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements.
- de toutes sociétés ou entreprises dans lesquelles des collectivités locales ou des groupements possèdent
séparément ou conjointement, directement ou indirectement une participation majoritaire au capital ou un pouvoir
prépondérant de décision.
- contrôler la gestion des entreprises concessionnaires ou gérantes d’un service public local et des sociétés et
entreprises dans lesquelles des collectivités locales, des groupements, des établissements publics relevant de la
tutelle de ces collectivités et groupements possèdent, séparément ou conjointement, directement ou indirectement,
une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision.
- contrôler également l’emploi des fonds publics reçus par des entreprises, autres que celles citées ci-dessus, des
associations, ou tous autres organismes bénéficiant d’une participation au capital ou d’un concours financier quelle
que soit sa forme de la part d’une collectivité locale, d’un groupement ou de tout autre organisme soumis au
contrôle de la Cour régionale.
- concourir au contrôle des actes relatifs à l’exécution des budgets des collectivités locales et de leurs groupements.
A ce niveau, le ministre de l’intérieur, le wali ou le gouverneur, dans la limite des compétences qui leur sont
déléguées, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur, peut soumettre à la Cour régionale, toute
question se rapportant aux actes relatifs à l’exécution du budget d’une collectivité locale ou d’un groupement.

Deuxième partie : Le contrôle politique : parlement et citoyen

Chapitre 1 : Le contrôle du citoyen
Les collectivités territoriales sont soumises à un contrôle d’ordre politique exercé par le citoyen. Ce contrôle
constitue une composante essentielle de la décentralisation et de la démocratie locale. La Constitution de 2011
donne plus d’effectivité au contrôle politique exercé par le citoyen, et ce en consacrant l’élection des conseils

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communaux et régionaux au suffrage universel direct194 et en accordant le pouvoir exécutif dans toutes les
collectivités aux présidents élus d’une part ; et en instituant un ensemble de mécanismes permettant l’exercice de ce
contrôle d’autre part.

Ainsi, le citoyen dispose, au moins, de cinq moyens de contrôle de l’action des collectivités territoriales et qui sont
tous institués et protégés par le texte constitutionnel, à savoir : le vote, la saisine de juge administratif et la
présentation des pétitions.

Paragraphe 1 : Le vote

Les citoyens sont invités périodiquement à valider ou à sanctionner, a posteriori, la gestion des collectivités
territoriales par leurs élus. Le vote des citoyens constitue la source de légitimité des organes de ces collectivités. Il
s’agit du contrôle politique le plus effectif et le plus direct qui permet à l’électeur de renouveler ou pas le mandat
d’un élu.

Paragraphe 2 : La saisine du juge administratif

Le droit de saisir la justice est un droit constitutionnel consacré par l’article 118 de la Constitution. Cet article dispose
que : « L’accès à la justice est garanti à toute personne pour la défense de ses droits et de ses intérêts protégés par
la loi ». Il ajoute que « Tout acte juridique, de nature réglementaire ou individuelle, pris en matière administrative,
peut faire l’objet de recours devant la juridiction administrative compétente ».
Ainsi, peut-on avancer que le citoyen peut se servir de la justice administrative pour contrôler l’action des
collectivités territoriales. Il en est ainsi lorsqu’il est, ou il prétend être, lésé par un acte d’une collectivité territoriale.
Ou encore pour demander à celle-ci d’exercer une action qui lui appartient et qu’elle refuse d’exercer.

Paragraphe 3 : La présentation des pétitions

Le droit des citoyens à présenter des pétitions aux pouvoirs publics est protégé par la Constitution. En effet, son
article 15 dispose que « les citoyennes et les citoyens disposent du droit de présenter des pétitions aux pouvoirs
publics. Une loi organique détermine les conditions et les modalités d’exercice de ce droit ».
Dans le même contexte, l’article 139 de la Constitution dispose que «…Les citoyennes et les citoyens et les
associations peuvent exercer le droit de pétition en vue de demander l’inscription à l’ordre du jour du Conseil, d’une
question relevant de sa compétence ».
Il s’agit donc d’un nouveau mécanisme constitutionnel de contrôle qui permettrait aux citoyens et citoyennes
d’influencer les décisions des pouvoirs publics en général, et des collectivités territoriales en particulier et de
contrôler la gestion des affaires publiques locales.
Chapitre 2 : Le contrôle exercé par le Parlement
La compétence du Parlement en matière de contrôle des collectivités territoriales peut découler des dispositions de
l’article 67 de la Constitution qui précise que « … peuvent être créées à l’initiative du Roi ou à la demande du tiers
des membres de la Chambre des Représentants, ou du tiers des membres de la Chambre des Conseillers, au sein de
chacune des deux Chambres, des commissions d’enquête formées pour recueillir les éléments d’information sur des
faits déterminés ou sur la gestion des services, entreprises et établissements publics, et soumettre leurs conclusions
à la Chambre concernée… ».
Les organismes pouvant faire l’objet d’une commission d’enquête ne sont pas bien définis dans cet article. Si on
excepte l’établissement public qui est un concept dont la définition est très claire en droit administratif, les deux
autres notions, services et entreprises, ne sont pas juridiquement définies. Si le constituant entend par services les

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services publics et par entreprises les entreprises publiques, les collectivités territoriales dans ce cas peuvent, en tant
que prestataires de services publics, être soumises aux contrôle du Parlement par le biais des commissions
d’enquête.

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