Répertoire de Droit Européen

17/05/2021 Répertoire de droit européen | Dalloz
Répertoire de droit européen
Table des matières

Bibliographie
Généralités (1 - 2)
Chapitre 1 - Fondements de la PESC (3 - 19)
Section 1 - Origines de la PESC : de la CED à la CPE (3 - 7)
Art. 1 - CED et plans Fouchet (3)
Art. 2 - La CPE et sa « codification » par l'Acte unique (4 - 7)
Section 2 - Sources de la PESC : dynamique du droit primaire et spécificité du droit
dérivé (8 - 13)
Art. 1 - Dynamique du droit primaire de la PESC (8 - 12)
§ 1 - Traité de Maastricht (9)
§ 2 - Traité d'Amsterdam (10)
§ 3 - Traité de Nice (11)
§ 4 - Traité de Lisbonne (12)
Art. 2 - Spécificité du droit dérivé de la PESC (13)
Section 3 - Objectifs et champ d'application de la PESC (14 - 19)
Art. 1 - Objectifs de la PESC (14 - 16)
Art. 2 - Champ d'application de la PESC et nature des compétences de l'UE (17 -
19)
§ 1 - Un champ d'application large et des compétences sui generis (17)
§ 2 - Un champ d'application défini largement et ouvert aux interférences avec
d'autres politiques (18 - 19)
Chapitre 2 - Acteurs de la PESC (20 - 49)
Section 1 - Conseil européen et président du Conseil européen (20 - 23)
Art. 1 - Conseil européen (20 - 22)
Art. 2 - Président du Conseil européen (23)
Section 2 - Conseil, ses organes et ses instances PESC ad hoc (24 - 33)
Art. 1 - Conseil (25 - 28)
§ 1 - Sa composition « affaires étrangères » (25)
§ 2 - Ses pouvoirs de définition et de mise en œuvre de la PESC (26)
§ 3 - Son processus décisionnel (27 - 28)
Art. 2 - Coreper (29)
Art. 3 - Cops (30 - 31)
Art. 4 - Instances ad hoc de la PESC, au service du Conseil et du COPS (32 - 33)
Section 3 - Commission (34 - 35)
https://www.dalloz.fr/documentation/Document?id=ENCY%2FEUR%2FRUB000118%2F2017-01%2FPLAN045&ctxt=0_YSR0MD1nZW50bGVtY… 1/44
Section 4 - Parlement (36 - 37)

Section 5 - Haut représentant, représentants spéciaux et SEAE (38 - 45)
Art. 1 - Haut représentant (38 - 39)
Art. 2 - Représentants spéciaux de l'Union européenne (40 - 41)
Art. 3 - Service européen d'action extérieure (42 - 45)
Section 6 - Cour de justice (46 - 49)
Chapitre 3 - Instruments et moyens financiers de la PESC (50 - 63)
Section 1 - Instruments diplomatiques (50 - 51)
Section 2 - Instruments normatifs de la PESC (52 - 59)
Art. 1 - Actes unilatéraux et typologie des actes de la PESC (53 - 54)
§ 1 - Typologie fondée sur la distinction entre stratégie, action et position
commune (53)
§ 2 - Actes unilatéraux depuis le traité de Lisbonne (54)
Art. 2 - Accords conclus avec les tiers (55 - 57)
Art. 3 - Mesures restrictives (58 - 59)
Section 3 - Budget de la PESC (60 - 63)
Chapitre 4 - PESC et action extérieure de l'UE (64 - 69)
Section 1 - Généralités (64)
Section 2 - PESC et cohérence interne (65 - 68)
Art. 1 - Cohérences multiples, entre la PESC et la PSDC et au sein d'entre elles (65
- 66)
Art. 2 - Cohérence verticale entre l'Union et les États membres et déclinaison
spécifique de la « coopération loyale » dans le domaine de la PESC (67)
Art. 3 - Coordination des politiques nationales des États membres et défense des
positions de l'Union dans les enceintes internationales (68)
Section 3 - PESC et cohérence horizontale avec les politiques extérieures du TFUE (69)
Chapitre 5 - Bilan et perspectives (70 - 74)
Index alphabétique
Actualisation
Politique étrangère et de sécurité commune

Catherine SCHNEIDER
Professeur, Chaire Jean Monnet à l'Université Pierre Mendès France de Grenoble
Directeur du Centre d'excellence Jean Monnet (CEJM) de Grenoble
Membre du Centre d'études sur la sécurité internationale et les coopérations européennes (CESICE)
janvier 2017
Table des matières
Généralités 1 - 2
Chap. 1 - Fondements de la PESC 3 - 19

Sect. 1 - Origines de la PESC : de la CED à la CPE 3 - 7
Art. 1 - CED et plans Fouchet 3
Art. 2 - La CPE et sa « codi cation » par l'Acte unique 4 - 7
Sect. 2 - Sources de la PESC : dynamique du droit primaire et spéci cité du droit dérivé 8 - 13
Art. 1 - Dynamique du droit primaire de la PESC 8 - 12
§ 1 - Traité de Maastricht 9
§ 2 - Traité d'Amsterdam 10
§ 3 - Traité de Nice 11
§ 4 - Traité de Lisbonne 12
Art. 2 - Spéci cité du droit dérivé de la PESC 13
Sect. 3 - Objectifs et champ d'application de la PESC 14 - 19
Art. 1 - Objectifs de la PESC 14 - 16
Art. 2 - Champ d'application de la PESC et nature des compétences de l'UE 17 - 19
§ 1 - Un champ d'application large et des compétences sui generis 17
§ 2 - Un champ d'application dé ni largement et ouvert aux interférences avec d'autres
politiques 18 - 19
Chap. 2 - Acteurs de la PESC 20 - 49

Sect. 1 - Conseil européen et président du Conseil européen 20 - 23
Art. 1 - Conseil européen 20 - 22
Art. 2 - Président du Conseil européen 23
Sect. 2 - Conseil, ses organes et ses instances PESC ad hoc 24 - 33
Art. 1 - Conseil 25 - 28
§ 1 - Sa composition « affaires étrangères » 25
§ 2 - Ses pouvoirs de dé nition et de mise en œuvre de la PESC 26
§ 3 - Son processus décisionnel 27 - 28
Art. 2 - Coreper 29
Art. 3 - Cops 30 - 31
Art. 4 - Instances ad hoc de la PESC, au service du Conseil et du COPS 32 - 33
Sect. 3 - Commission 34 - 35
Sect. 4 - Parlement 36 - 37
Sect. 5 - Haut représentant, représentants spéciaux et SEAE 38 - 45
Art. 1 - Haut représentant 38 - 39
Art. 2 - Représentants spéciaux de l'Union européenne 40 - 41
Art. 3 - Service européen d'action extérieure 42 - 45

Sect. 6 - Cour de justice 46 - 49
Chap. 3 - Instruments et moyens nanciers de la PESC 50 - 63

Sect. 1 - Instruments diplomatiques 50 - 51
Sect. 2 - Instruments normatifs de la PESC 52 - 59
Art. 1 - Actes unilatéraux et typologie des actes de la PESC 53 - 54
§ 1 - Typologie fondée sur la distinction entre stratégie, action et position commune 53
§ 2 - Actes unilatéraux depuis le traité de Lisbonne 54
Art. 2 - Accords conclus avec les tiers 55 - 57
Art. 3 - Mesures restrictives 58 - 59
Sect. 3 - Budget de la PESC 60 - 63
Chap. 4 - PESC et action extérieure de l'UE 64 - 69
Sect. 1 - Généralités 64
Sect. 2 - PESC et cohérence interne 65 - 68
Art. 1 - Cohérences multiples, entre la PESC et la PSDC et au sein d'entre elles 65 - 66
Art. 2 - Cohérence verticale entre l'Union et les États membres et déclinaison spéci que de la
« coopération loyale » dans le domaine de la PESC 67
Art. 3 - Coordination des politiques nationales des États membres et défense des positions de
l'Union dans les enceintes internationales 68
Sect. 3 - PESC et cohérence horizontale avec les politiques extérieures du TFUE 69
Chap. 5 - Bilan et perspectives 70 - 74
Bibliographie
AUVRET-FINCK (dir.), L'Union européenne et la lutte contre le terrorisme, 2010, Larcier ; Vers une relance
de la PSDC ?, 2014, Larcier. – BENLOLO, CANDAS et CUJO (dir.), Union européenne et droit international,
en l'honneur de DAILLIER, 2012, Pédone. – CAMMILLERI-SUBRENAT, Le droit de la politique européenne
de sécurité et de défense dans le cadre du traité de Lisbonne, 2010, Lavoisier. – CHEVALLIER-GOVERS et
SCHNEIDER (dir.), L'Europe et la lutte contre la piraterie maritime, 2015, Pedone. – DUMOND et SETTON,
La politique étrangère et de sécurité commune, 1999, coll. Ré exe Europe, Doc. fr. – FENET, AKANDJI-
KOMBÉ, LAMBLIN-GOURDIN, MONDIELLI et PROUTIÈRE-MAULION, Droit des relations extérieures de
l'Union européenne, 2007, Litec. – FLAESCH-MOUGIN (dir.), L'Union européenne et la sécurité : aspects
internes et externes, 2009, Bruylant. – FRANCK et DUCHENNE, L'action extérieure de l'Union
européenne, 2008, Academia-Bruylant. – GERBET, DE LA SERRE et NAFILYAN, L'Union politique de
l'Europe : jalons et textes, 1998, Doc. fr. – GNESOTTO, Faut-il enterrer la défense européenne ?, 2014,
coll. Ré exe Europe, Doc. fr. – HELLY et PETITEVILLE (dir.), L'Union européenne, acteur international,
2005, L'Harmattan. – LAMBLIN-GOURDIN et MONDIELLI (dir.), Le droit des relations extérieures de
l'Union européenne après le traité de Lisbonne, 2013, Bruylant. – LEFEBVRE, La politique étrangère
européenne, 2011, coll. Que sais-je, no 3901, PUF ; L'Union européenne peut-elle devenir une grande
puissance ?, 2012, coll. Ré exe Europe, Doc. fr. – LOUIS et DONY, Le droit de la CE et de l'Union
européenne, Relations extérieures, Commentaire J. MÉGRET, vol. 12, 2e éd., 2005, éd. de l'ULB. –
NEFRAMI, L'action extérieure de l'Union européenne : fondement, principes, 2010, coll. systèmes, LGDJ. –
PETITEVILLE, La politique internationale de l'Union européenne, 2006, Presses de Sc. Po. – PINGEL-
LENUZZA, Les sanctions en droit communautaire, 2006, Pédone. – POIDEVIN, L'Union européenne et la
politique étrangère. Le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune : moteur
réel ou leadership par procuration (1999-2009) ?, 2010, L'Harmattan. – RIDEAU, GREWE, BALMOND et
ARCARI, Sanctions ciblées et protections juridictionnelles des droits fondamentaux dans l'Union
européenne : équilibres et déséquilibres de la balance, 2010, Bruylant. – DE RUYT, L'Acte unique
européen, 2e éd., 1989, éd. de l'ULB. – DE SCHOUTHEETE, La coopération politique européenne, 2e éd.,
1986, Bruxelles, Labor. – SCHNEIDER (dir.), La PESD après Laeken, 2005, Cah. du CESICE. – TERPAN, La
politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, 2003, Bruylant ; La politique
étrangère, de sécurité et de défense de l'Union européenne, 2010, coll. Ré exe Europe, Doc. fr. – DE
WILDE D'ESTMAEL, La dimension politique des relations économiques extérieures de la Communauté
européenne : sanctions et incitants économiques comme moyens de politique étrangère, 1998, Bruylant.
– WHITE, LANNON, ADAM, LOUIS, NEUWHAL et HAMAMOUN, L'Union européenne comme acteur global,
Commentaire J. MÉGRET, 2015, éd. de l'ULB. – YAKEMTCHOUK, La politique étrangère de l'Union
européenne, 2005, L'Harmattan.
AUMOND, « La participation de l'Union européenne à la préservation de la paix et de la sécurité
internationales par l'adoption de mesures restrictives », in les droit des relations extérieures après le
traité de Lisbonne, LAMBLIN-GOURDIN et MONDIELLI (dir.), 2013, Bruylant. – AUVRET-FINCK, La
politique étrangère et de sécurité commune (PESC), J.-Cl. Europe, fasc. 2600 (historique, dispositions
générales), fasc. 2610 (acteurs, instruments juridiques, nancement), fasc. 2611 (respect des droits de
l'homme, Promotion de la démocratie, renforcement de l'État de droit), fasc. 2612 (lutte contre le
terrorisme) ; Les prérogatives du Parlement dans les relations extérieures de l'Union : l'apport du traité
établissant la Constitution, in TOUSCOZ, Amicorum discipulorumque opus, 2007, Europe éditions ; Les
perspectives de l'UE en matière d'action extérieure : le Haut représentant et le service européen pour
l'action extérieure, in La relance de l'Union européenne et la présidence française, FLAESCH-MOUGIN
(dir.), 2011, Bruylant ; La conditionnalité droits de l'homme dans les accords de l'Union européenne
relatifs à la lutte contre la piraterie maritime, in L'Europe et la lutte contre la piraterie maritime,
CHEVALLIER-GOVERS et SCHNEIDER (dir.), 2015, Pedone, p. 245. – BERTRAND, La particularité du
contrôle juridictionnel des mesures restrictives : Les « considérations impérieuses touchant à la sûreté
ou à la conduite des relations internationales de l'Union et de ses États membres », RTD eur. 2015. 555
. – BOSSE-PLATIÈRE, Le Parlement européen et la PESC/PSDC : aspects juridiques, in Le Parlement
européen et la PSDC, Cah. de l'IRSEM nov. 2010, no 4, p. 31 ; Le volet judiciaire de la lutte contre la
piraterie maritime en Somalie : les accords de transfert conclus par l'Union européenne avec les États
tiers, Les différentes facettes du concept juridique de sécurité, Mélanges en l'honneur de P.-A. LECOCQ,
2011, Imprimerie centrale du Nord, p. 91 ; Le Parlement européen et la conclusion des accords
internationaux, in AUVRET FINCK (dir), Le Parlement européen après l’entrée en vigueur du traité de
Lisbonne, 2013, Larcier, p. 79 ; L'insertion des clauses en matière de sécurité dans les accords externes,
in AUVRET-FINCK (dir.), Vers une relance de la PSDC, 2014, Larcier, p. 315 ; L'objectif de sécurité entre
PESC et ELSJ : à propos de l'affaire C-130 (C.J., 19 juill. 2012, Parlement contre Conseil), in Mélanges en
l'honneur de Cl. Blumann, 2015, Bruylant, p. 53 ; Bis repetita ? La Cour con rme qu’un accord de transfert,
à un État tiers, de pirates appréhendés par la force navale Atalanta est bien un accord PESC dont la
négociation doit respecter un minimum d’exigences démocratiques, RTD eur. 2016. 611 ; Les mesures
restrictives adoptées par l’UE : la projection à l’extérieur d’un acteur singulier, AFRI, vol. XVII, 2016 –
BOSSE-PLATIÈRE et HAMONIC, La présidence française du Conseil de l'Union et la crise géorgienne, in
La relance de l'Union et la Présidence française, FLAESCH-MOUGIN (dir.), 2011, Bruylant, p. 281. –
BOSSE-PLATIERE, FLAESCH-MOUGIN, BILLET, DELCOURT, HAMONIC, HERVE et RAPOPORT, BREXIT et
action extérieure de l’Union européenne, RTD eur. 2016. 759 . – CHABOUREAU, Les accords conclus
par L'Union avec les États tiers en matière de lutte contre la piraterie maritime, in CHEVALLIER-GOVERS
et SCHNEIDER (dir.), L'Europe et la lutte contre la piraterie maritime, 2015, Pedone, p. 149. –
CHARPENTIER, La coopération politique entre les États membres des Communautés européennes, AFDI
1979. 753. – CHARPENTIER et GAILLARDIN, La coopération politique européenne, J.-Cl. Europe, fasc.
130. – D'ARGENT, Le traité d'Amsterdam et les aspects militaires de la PESC, in Le Traité d'Amsterdam,
espoirs et déceptions, LEJEUNE (dir.), coll. de l'Institut d'études européennes de l'Université catholique
de Louvain, 1999, Bruylant, p. 383. – DECAUX, La politique étrangère et de sécurité commune (PESC), in
Les accords de Maastricht et la constitution de l'Union européenne, LABOUZ (dir.), 1992, Montchrestien,
p. 105. – DEHOUSSE, La politique étrangère et de sécurité commune, in Relations extérieures,
commentaire MEGRET, LOUIS et DONY (dir.), vol. 12, 2005, éd. de l'ULB, p. 439. – DES NERVIENS, Les
relations extérieures, in Le Traité d'Amsterdam, RTDE 1987. 801. – DOMESTICI-MET, La Communauté et
l'Union européenne face au dé yougoslave, RMCUE 1947. 153 (part. 1), p. 261 (part. 2), p. 309 (part. 3). –
FERON, Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Courrier
du CRISP, 2013, nos 2183-2184. – FLAESCH-MOUGIN, l'article 218 TFUE, « Une norme autonome et
générale de portée constitutionnelle », in Mélanges en l'honneur de Cl. Blumann, 2015, Bruylant, p. 331.
– FLAESCH-MOUGIN et RAPOPORT, Les instruments de gestion de crise de l'Union européenne, in
L'Union européenne et les crises, BLUMANN et PICOD (dir.), 2010, Bruylant, p. 169. – HAMONIC,
Biographie des opérations de gestion de crise de l'Union européenne, in Union européenne et sécurité :
aspects internes et externes, FLAESCH-MOUGIN (éd.), 2009, Bruylant, p. 295. – FLAVIER, Parlement
européen et relations extérieures : une révolution en marche ?, RTD eur. 2016. 293 . – HILLION et
LEFEBVRE, Le service européen pour l'action extérieure, vers une diplomatie commune ?, Question
d'Europe 2010, no 169. – JACQUÉ, L'Union européenne et les sanctions décidées par l'ONU, in Les
Nations unies et les sanctions : quelle ef cacité ?, MEDHI (dir.), 2000, Pédone, p. 64. – MADDALON,
L'action extérieure de l'Union européenne, RTD eur. 2005. 493 . – MADDALON, La crise ukrainienne :
un instrument de mesure des possibilités et limites du droit de l'Union, RGDIP 2014-4, p. 821 ; L’Union
européenne et la crise ukrainienne, AFRI, 2016. – MARTIN, Le respect des droits fondamentaux dans la
lutte contre le terrorisme : le contentieux des mesures restrictives antiterroristes devant le juge de
l'Union européenne, in L'Union européenne et la lutte contre le terrorisme, AUVRET-FINCK (dir.), 2010,
Larcier, p. 107. – MILLET-DEVALLE, À propos de la position commune de l'UE relative aux règles
communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d'équipement militaire du
8 décembre 2008, RGDIP 2009. 95 ; L'UE et le contrôle des exportations d'armement et de biens et
technologies à double usage, in La gestion des frontières extérieures de l'Union européenne, MARTIN
(dir.), 2011, Pedone, p. 77. – MÖNAR, Le rôle du COREPER dans les piliers intergouvernementaux, in Le
COREPER dans tous ses états, CONSTANTINESCO et SIMON (dir.), 2000, PU Strasbourg, p. 35. – NEFRAMI,
La politique étrangère et de sécurité commune et l'identité de l'Union européenne, AFDI 2004. 826 ;
Exigence de cohérence et action extérieure de l'UE, in Le droit, les institutions et les politiques de l'UE
face à l'impératif de cohérence, MICHEL (dir.), 2009, PU Strasbourg, p. 49 ; Le contentieux de la base
juridique sous l'angle de l'article 47 du traité sur l'Union européenne, in Union de droits, Union des
droits, Mélanges en l'honneur de Ph. Manin, 2012, Pedone, p. 891. – PELLET, Les sanctions de l'Union
européenne, in Union européenne et droit international, en l'honneur de DAILLIER, BENLOLO, CANDAS et
CUJO (dir.), 2012, Pedone, p. 431. – PETITEVILLE, Les mirages de la politique étrangère européenne
après Lisbonne, Critique internationale, Presses de Sciences Po 2011, no 51, p. 95. – RAPOPORT, Le
rattachement à la PESC des accords de transfert de l'Union en matière de piraterie maritime, in
CHEVALLIER-GOVERS et SCHNEIDER (dir.) L'Europe et la lutte contre la piraterie maritime, 2015, Pedone,
p. 163. – REMACLE, Les dispositions du traité de Maastricht : Politique étrangère et de sécurité commune
de l'Union européenne, Études internationales juin 1992. 77. – SCHNEIDER, Le con it Irak-Koweït et les
coopérations au sein des Communautés européennes, in Le Con it Irak-Koweit et le maintien de la paix,
GUILHAUDIS (dir.), Cah. CEDSI 1994, no 15, p. 17 ; La PESC à l'épreuve de la crise yougoslave, in Les
institutions de sécurité face à la crise de l'ex-Yougoslavie, GUILHAUDIS (dir.), Cah. CEDSI 1996, no 17,
p. 69 ; PESC et unité du cadre institutionnel, in Le principe de l'unité du cadre institutionnel de l'Union
européenne, GUILLERMIN (dir.), Cah. CUREI 1999, no 12, p. 49 ; L'identité de l'Union européenne élargie
dans le domaine de la défense et de la sécurité, in Les Communautés et l'Union européennes face aux
dé s de l'élargissement, ANDRIANTSIMBAZOVINA et GESLOT (éd.), 2005, coll. Travaux de la CEDECE,
Doc. fr., p. 249 ; Le Traité constitutionnel, la PESC et la PESD : des occasions manquées aux scénarios de
sortie de crise, Mélanges en l'honneur du Professeur Jean-François Guilhaudis, 2007, Bruylant, p. 495 ;
Brèves ré exions iconoclastes sur la déconstitutionnalisation de la PESC et de la PESD, in Le traité de

Lisbonne, recon guration ou déconstitutionnalisation de l'Union européenne ?, BROSSET, CHEVALLIER-
GOVERS, EDJAHARIAN et SCHNEIDER (dir.), 2009, Bruylant, p. 287 ; Le concept de sécurité dans la PESCD,
in Union européenne et sécurité : aspects internes et externes, FLAESCH-MOUGIN (éd.), 2009, Bruylant,
p. 91 ; La PESD et le traité de Lisbonne, in La relance de l'Union européenne et la présidence française,
FLAESCH-MOUGIN (dir.), 2011, Bruylant, p. 69 ; Le contrôle démocratique de la PESC, in Le Parlement
européen après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, AUVRET-FINCK (dir.), 2013, Larcier, p. 109 ; La
participation des États tiers aux opérations de gestion de crise de l'Union européenne, in L'État tiers
dans le droit de l'Union européenne, BOSSE-PLATIÈRE et RAPOPORT (dir.), 2013, Bruylant, p. 255 ; Le
renforcement de la légitimité de la PSDC, in AUVRET-FINCK, Vers une relance de la Politique de sécurité
et de défense commune ?, 2014, Larcier, p. 69 ; La lutte contre la piraterie maritime, laboratoire
expérimental de l'approche globale de l'Union : conclusions générales en forme de digressions sur une
nouvelle quadrature du cercle du système d'action extérieure de l'UE, in CHEVALLIER-GOVERS et
SCHNEIDER (dir.), L'Europe et la lutte contre la piraterie maritime, 2015, Pedone, p. 303 ; Les sanctions
économiques imposées par l'UE, JDE sept. 2015 ; Le service européen pour l'action extérieure (SEAE)
évolutionnisme ou illusionnisme du système d'action extérieure de l'Union ?, in Mélanges en l'honneur
de Cl. Blumann, 2015, Bruylant, p. 743 ; Chronique PESC 2013, ADUE 2013. 2015, Bruylant, p. 497 ;
Chronique PESC 2014-2015, ADUE 2015. 2016, Bruylant, p. 529 ; Le Haut représentant, in Abécédaire du
droit de l'Union européenne en Hommage à C. FLAESCH MOUGIN, à paraître en 2016, Apogée. –
VERHOEVEN, Communautés européennes et sanctions internationales, RBDI 1984-1985/1, p. 79. –
VANDERSANDEN, Le traité de Lisbonne et le contentieux de la PESC, in Chemins d'Europe, Mélanges en
l'honneur de J.-P. Jacqué, 2010, Dalloz, p. 671. – DE WILDE D'ESTMAEL, La réforme de la PESC, in Le
Traité d'Amsterdam, espoirs et déceptions, LEJEUNE (dir.), 1999, coll. de l'Institut d'études européennes
de l'Université catholique de Louvain, Bruylant, p. 365. – WILLAERT et MARQUES-RUIZ, Vers une
politique étrangère et de sécurité commune, in La CIG sur l'Union européenne, MATTERA (dir.), 1996, éd.
Clément Juglar, p. 253.
ADAM, La procédure d'avis devant la Cour de justice de l'Union européenne, 2011, Bruylant. – BAVIA,
L'Union européenne, acteur global ? Potentialités et limites de la PESC et de la PESD, Mémoire, Institut
européen de l'Université de Genève, Euryopa, 2005. – BAUCILLON, Les mesures restrictives de l'Union
européenne, 2014, Bruylant. – C. BILLET, Dimension externe de l'espace de liberté de sécurité et de
justice et action extérieure de l'Union européenne, thèse, Univ. de Rennes I, 2014. – BOSSE-PLATIÈRE,
L'article 3 du traité UE : recherche sur une exigence de cohérence de l'action extérieure de l'Union
européenne, 2009, Bruylant. – DANIEL, La politique opérationnelle de l'Union européenne dans le cadre
de la PESC : singularités et cohérence, thèse, Univ. Paris I, 2016. – DELCOURT, Le Parlement élu au
suffrage universel direct et les relations extérieures de la Communauté européenne, thèse, Univ. de
Rennes I, 1994. – FLAVIER, La contribution des relations extérieures à la construction de l'ordre
constitutionnel de l'Union européenne, thèse, Univ. de Bordeaux IV, 2009. – GAILLARDIN, La coopération
politique entre les États membres des Communautés européennes, thèse, Univ. de Nancy, 1989. –
GUTIERREZ, La politique étrangère européenne, contribution à l'analyse d'une diplomatie commune de
l'UE, thèse, Univ. de Montpellier I, 2001. – HAMONIC, Les relations entre l'UE et l'ONU dans le domaine
de la gestion de crise, thèse, Univ. de Rennes I, 2012. – LAFOND, Le processus décisionnel de la PESC,
Univ. de Lyon III, 2003. – LICKOVA, La dynamique de la complexité en matière de relations extérieures
des États membres de l'Union européenne, thèse, Univ. de Paris I, 2013.
Généralités
1. Place de la PESC dans les traités. - La politique étrangère et de sécurité commune (PESC), régie depuis
le traité de Lisbonne par le chapitre 2 du titre V du traité sur l'Union européenne (TUE) présente
l'originalité formelle d'être la seule politique de l'Union à être rattachée à ce traité alors que toutes les
autres gurent dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le titre V du TUE, qui
porte sur « les dispositions générales relatives à l'action extérieure de l'Union et [les] dispositions
spéci ques concernant la PESC », traduit la volonté de remédier au moins sur le plan formel à
l'atomisation de l'action extérieure de l'Union européenne, éclatée entre une action extérieure de type
économique rattachée au traité sur la Communauté et une action extérieure de type politique rattachée
depuis sa création au traité sur l'Union. Cette volonté d'une présentation formelle globalisée, introduite
par le traité établissant une constitution pour l'Europe du 29 octobre 2004 qui rassemblait dans un texte
unique et sous un même titre (V) comprenant huit chapitres l'ensemble de l'action extérieure de l'Union,
a été partiellement remise en cause par le choix opéré à Lisbonne de revenir à deux traités différents et
d'intégrer la PESC et sa composante défense dans le premier traité sur l'Union, immédiatement après les
« dispositions générales relatives à l'action extérieure de l'Union » (chapitre 1er du titre V). Les politiques
extérieures économiques (politique commerciale, coopération au développement et aide humanitaire,
coopération technique économique et nancière) gurent quant à elles dans la cinquième partie du
Traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE). Il en est de même des règles régissant les interférences
entre elles et la PESC (sanctions et procédures de conclusion des traités). Cette singularité formelle de la
PESC illustre la volonté des États de préserver sa spéci cité, faisant de cette politique un bastion de
l'intergouvernementalisme dans un système par ailleurs dominé par une ambiance dominante de
supranationalité.
ACTUALISATION
1. Brexit et mandat d'arrêt européen. - La noti cation, par le Royaume-Uni, de son intention de se
retirer de l'Union européenne n'a pas pour conséquence que l'exécution d'un mandat d'arrêt
européen émis par cet État membre doive être refusée ou différée (CJUE 19 sept. 2018, PPU c/ RO,
aff. C-327/18, D. 2018. 1810 ).
2. Caractéristiques particulières de la PESC. - Succédant à d'autres cadres institutionnels informels

comme celui de la Coopération politique européenne (V. infra, nos 4 s.) mis en œuvre par les États en
dehors du système communautaire pour se concerter en matière de politique étrangère et de sécurité
(V. infra, nos 3 s.), cette politique relativement récente se caractérise par sa dynamique institutionnelle et
fonctionnelle, chacun des grands traités de l'histoire communautaire apportant des modi cations
substantielles de son droit institutionnel et matériel (V. infra, nos 8 s.). Quali ée de commune dès sa
création par le traité de Maastricht, la PESC se distingue cependant largement du concept de politique
commune développé dans le cadre du traité instituant la Communauté européenne (TCE) du fait de son
voisinage obligé avec la souveraineté des États membres. Elle obéit à un régime juridique spéci que,
marqué du sceau de l'intergouvernementalisme, pour ses instruments et moyens nanciers (V. infra,
nos 50 s.) en même temps qu'elle confère aux acteurs traditionnels du système de l'Union un statut
particulier (V. infra, nos 20 s.). Une de ses caractéristiques importante est qu'elle englobe également la
politique de sécurité et de défense commune (PSDC) qui n'est qu'une de ses composantes (V. infra,
nos 64 s.) et ne connaît vis-à-vis de la PESC aucune autonomie (institutionnelle ou fonctionnelle)
contrairement aux situations existantes dans les systèmes étatiques, et ce tout en développant un
régime juridique souvent dérogatoire au « droit commun de la PESC » (V. Défense [Eur.] ). Volet politique
du système d'action extérieure de l'UE, la PESC doit aussi être appréhendée au regard de son insertion
dans ce système et des relations qu'elle entretient avec son volet économique au prisme notamment de
l'exigence de cohérence de l'action extérieure posée par l'article 21.3 du TUE (V. infra, nos 64 et 69).
Chapitre 1er - Fondements de la PESC
Section 1re - Origines de la PESC : de la CED à la CPE
Art. 1er - CED et plans Fouchet
3. La construction de l'Union politique, jumelle de l'Union économique initiée par le traité de Paris du
18 avril 1951 sur la Communauté du charbon et de l'acier (CECA) et renforcée par le traité de Rome du
25 mars 1957 relatif à la Communauté économique européenne (CEE) aura été jalonnée d'échecs
retentissants, qu'il s'agisse du traité du 27 mai 1952 relatif à la Communauté européenne de défense
(CED), du projet de traité du 10 mars 1953 relatif à la Communauté politique, ou encore des deux plans
Fouchet d'octobre 1961 et janvier 1962. Au-delà des péripéties propres à chacun de ces projets, on doit
souligner leurs sources communes de blocage, constituées déjà par les divergences des États, sur les
méthodes, intégrée et intergouvernementale, sur l'articulation entre Union économique et Union
politique et en n sur les relations avec l'Alliance atlantique (GERBET, La construction de l'Europe, 3e éd.,
1999, coll. Notre siècle, éd. Imprimerie nationale, p. 5. – SCHNEIDER, L'identité de l'Union européenne
élargie dans le domaine de la défense et de la sécurité, in ANDRIANTSIMBAZOVINA et GESLOT [éd.], Les
Communautés et l'Union européennes face aux dé s de l'élargissement, 2005, coll. Les travaux de la
CEDECE, Doc. fr.).
Art. 2 - La CPE et sa « codi cation » par l'Acte unique

4. Fonctionnement de la CPE. - La coopération politique européenne (CPE), « ancêtre de la PESC » a pour
acte fondateur le rapport DAVIGNON du 27 octobre 1970. La CPE (, La coopération politique européenne,
2e éd., 1986, Bruxelles, Labor) pose les premiers jalons d'une coopération des États membres dans le
domaine de la politique étrangère, fondée sur l'information et la concertation d'où la méthode
communautaire est expressément écartée. Organisée autour du principe d'autonomie organique et
fonctionnelle vis-à-vis des Communautés, la CPE s'appuie sur des instances ad hoc, étrangères à
l'appareil communautaire et ne mobilisera les instances traditionnelles du système que sur la base d'un
régime exclusif de toute assimilation avec celui que leur confère la CEE. Le Comité politique (CoPo),
composé des directeurs des affaires politiques des ministères des Affaires étrangères, en charge de
l'animation de la CPE, n'est pas une instance permanente contrairement à l'organe mis en place par le
traité de Nice et présenté parfois comme son « successeur », à savoir le comité politique et de sécurité
(COPS) : réuni initialement quatre fois par an, il verra son rythme de réunion porté à une fois par mois
dès 1973 et a pour rôle de garantir la continuité des travaux de la CPE et de préparer ses réunions
ministérielles. Le CoPo est assisté dans ses missions par le groupe des correspondants européens
(conseillers diplomatiques désignés par leurs ministères, pour garantir l'effectivité de l'information
mutuelle), reliés par le réseau COREU, réseau Télex propre à la CPE, et chargés de l'animation des
groupes de travail thématiques ou géographiques. L'autonomie institutionnelle de la CPE est garantie
par le statut totalement distinct conféré aux instances traditionnelles communautaires. Lorsque les
ministres des Affaires étrangères se réunissent au titre de la CPE, sur le territoire de l'État qui assure la
présidence et non pas à Bruxelles, ce n'est pas en tant que Conseil institution de la CEE mais bien en
tant qu'instance CPE. La Commission, instance emblématique de la méthode communautaire, ne sera
que très progressivement associée au cas par cas aux réunions de la CPE, d'abord au niveau le plus
modeste des groupes de travail, puis à celui du CoPo, et seulement lorsque l'ordre du jour concerne pour
partie une compétence communautaire. Quant au Parlement européen, il est simplement informé des
travaux de la CPE dans le cadre de colloques organisés par elle au pro t des membres de sa Commission
politique. En n, le Conseil européen institutionnalisé en 1974 constituera la passerelle obligée pour
transcender l'éclatement entre les coopérations, politique de la CPE et économique de la CEE.
L'autonomie fonctionnelle de la CPE est attestée par la spéci cité de ses instruments, « non normatifs » :
ce sont les instruments diplomatiques traditionnels, information, consultation, concertation, traduisant
« une communauté d'information » pouvant aboutir ou non à des positions communes, qui constituent
de simples points de référence pour les politiques nationales des États et qui n'affectent pas la primauté
de ces dernières. Les États ne sont engagés qu'à une simple concertation avant d'arrêter dé nitivement
leur position et de lancer des initiatives nationales, et ce sur les questions de politique étrangère
« d'intérêt commun ». L'absence de contrainte juridique véritable n'exclura cependant pas que, pour
réserver une marge d'action nationale maximale, certains États ont œuvré pour que des dossiers
sensibles ne soient pas évoqués dans le cadre de la CPE.
5. Corpus juridique de la CPE. - Fondée sur un corpus juridique très informel n'excluant pas une réelle
dynamique, la CPE dont les résultats doivent être évalués dans son contexte intergouvernemental très
marqué, connaîtra une codi cation grâce à l'Acte unique du 17 février 1986 (V. DE RUYT, L'Acte unique
européen, 2e éd., 1989, Bruxelles, éd. de l'ULB). Les sources soft law de la CPE sont constituées par des
rapports établis à la demande des États et qui viendront, après le rapport DAVIGNON, apporter des
améliorations sensibles au fonctionnement de la CPE. Ainsi, le rapport de Copenhague du 23 juillet 1973
porte le rythme de réunion des ministres de deux à quatre par an, habilite le CoPo à se réunir aussi
souvent que nécessaire, le dote du groupe des correspondants européens et en n nalise la consultation
systématique auquel est assigné le but de « rechercher des lignes communes sur des cas concrets ». Le
rapport de Londres du 13 octobre 1981 établit une procédure de crise impliquant la convocation à la
demande de trois États membres, d'une réunion, soit des ministres, soit du CoPo, dans les 48 heures. Il
rationalise à côté des réunions ministérielles formelles, les réunions dites « Gymnich » de caractère
informel. Il pose les fondements du dialogue politique sur les questions de politique étrangère avec les
États tiers et en con e la conduite à l'État assurant la présidence qui peut se faire assister, outre d'une
équipe restreinte de fonctionnaires détachés, de la troïka. En n, le rapport de Londres appelle les États
membres à aller au-delà de la concertation des attitudes pour parvenir à des actions conjointes.
6. Limites du régime de la CPE. - Le régime résolument intergouvernemental de la CPE, excluant tout

transfert de compétences et laissant subsister l'intégralité de la souveraineté des États pour la conduite
de leur politique étrangère, explique ses résultats très contrastés, et notamment son incapacité à
surmonter les graves divergences des États sur des crises majeures pour l'établissement de positions
(état de guerre en Pologne en 1981, première crise du Golfe en 1990) ou actions communes (sanctions
contre la Lybie en 1986). L'absence de caractère juridiquement contraignant de la CPE et de sanction
effective des manquements des États permettra à ces derniers de se désolidariser de l'action de
l'organisation dans nombre de circonstances (Irlande et Italie dans la crise des Malouines en 1982,
Royaume-Uni dans les sanctions à l'encontre de l'Afrique du Sud en 1990). Par ailleurs, le caractère
exclusivement réactif de la CPE l'empêchant d'anticiper les situations ainsi que l'absence de concertation
réelle sur les questions de défense et de sécurité constituent deux autres marqueurs de ses limites.
Néanmoins, la CPE est généralement créditée de certains succès, comme celui de la déclaration de
Venise de juin 1980 sur le Proche-Orient, qui marquera durablement son histoire et les positions
européennes sur ce dossier si sensible, ou encore ceux des mesures restrictives (V. infra, nos 58 s.) prises
à l'encontre d'États tiers, soit à l'invitation de l'ONU, soit de manière autonome.
7. Rôle de l'Acte unique. - L'Acte unique de 1986 marque l'entrée de la CPE dans les traités, en
transformant les engagements politiques antérieurs en véritables règles juridiques. Néanmoins, l'article
30 du titre III de ce traité relatif aux dispositions sur la coopération européenne en matière de politique
étrangère propose une simple codi cation de lege lata qui ne remet pas en cause l'autonomie de la CPE.
L'Acte unique offre par ailleurs quelques modestes améliorations, dont la création du secrétariat établi à
Bruxelles (art. 30.10.g) à l'existence particulièrement éphémère puisqu'il disparaîtra avec le traité de
Maastricht. Au-delà, l'Acte unique accorde une place particulière à la cohérence nécessaire entre les
deux systèmes d'action extérieure, politique (CPE) et économique (CEE), et en con e la recherche et la
surveillance au Conseil et à la Commission (art. 30.5) qui est par ailleurs « pleinement associée à la
CPE » (art. 33.3.b).
Section 2 - Sources de la PESC : dynamique du droit primaire et spéci cité du droit dérivé
https://www.dalloz.fr/documentation/Document?id=ENCY%2FEUR%2FRUB000118%2F2017-01%2FPLAN045&ctxt=0_YSR0MD1nZW50bGVt… 10/44
Art. 1er - Dynamique du droit primaire de la PESC

8. Cette dynamique est attestée par les évolutions substantielles de cette politique dans les traités
depuis son origine.
§ 1er - Traité de Maastricht

9. La création de la PESC, quali ée désormais de politique commune par le traité de Maastricht (CLOOS,
REINESCH, VIGNES et WEILAND, Le traité de Maastricht - Genèse, analyse, commentaires, 1993,
Bruylant, p. 463 s.), traduit en premier lieu l'extension du domaine de la coopération à « toutes » les
questions de sécurité (y compris la perspective d'une défense commune), qui avaient été exclues de la
CPE. Le traité emporte aussi pour conséquence la n de l'autonomie de la coopération en matière de
politique étrangère. Elle résulte de l'af rmation du principe de l'unité du cadre institutionnel de l'Union
(TUE, art. C). Bien que réalisant le retour des instances ad hoc de la CPE dans le giron commun de l'UE,
ce principe ne doit pas être confondu avec une uniformisation des régimes juridiques (SCHNEIDER, PESC
et unité du cadre institutionnel, in GUILLERMIN [dir.], Le principe de l'unité du cadre institutionnel de
l'Union européenne, Cah. CUREI 1999, no 12). Une autre conséquence majeure est celle de l'accession de
la PESC « à la normativité », puisqu'elle est désormais dotée, outre les instruments diplomatiques
traditionnels (information et concertation) (TUE, art. J.2.1), d'une typologie d'actes fondée sur la
distinction, encore très succincte, entre les positions communes (art. J.2.2) et les actions communes
(art. J.3). S'agissant de ces dernières, elles offrent une première ouverture à la prise de décision à la
majorité quali ée (TUE, art. J.3.2).
§ 2 - Traité d'Amsterdam

10. Le traité d'Amsterdam est un traité important dans l'histoire de la PESC (V. CONSTANTINESCO,
GAUTHIER et SIMON, Les traités d'Amsterdam et de Nice, commentaire article par article, 2007,
Bruylant). On lui doit la création du Haut représentant (TUE, art. 18.3 et 26) et l'institutionnalisation des
représentants spéciaux (art. 18), la consécration des « missions de Petersberg » instrument majeur de
l'Europe de la défense (V. Défense [Eur.] ), l'apparition d'une nouvelle catégorie d'actes, les stratégies
communes (art. 13) autorisant le déverrouillage de l'unanimité pour les actions communes prises sur leur
fondement (art. 23.2), l'apparition du mécanisme de l'abstention constructive (art. 23.1) et en n la
reconnaissance d'un treaty making power dans le domaine de la PESC (art. 24) alors même que l'Union ne
dispose toujours pas de la personnalité juridique.
§ 3 - Traité de Nice

11. Le traité de Nice a entériné les apports des sommets de Cologne (juin 1999) et d'Helsinki (déc. 1999)
relatifs à la création de nouvelles instances indispensables à la gestion de crise, comme le Comité de
politique et de sécurité (COPS) chargé du contrôle politique et de la direction stratégique des opérations
de gestions de crise (TUE, art. 25.2), et le Comité militaire ainsi que l'État-major de l'Union. Il consacre
l'autorisation de recourir aux coopérations renforcées dans le domaine de la PESC (art. 27, A, C, D) à
l'exclusion des questions ayant des implications militaires ou touchant au domaine de la défense (art. 27,
B). En n, il précise la portée des accords conclus dans le cadre de la PESC en spéci ant qu'ils lient les
institutions de l'UE (TUE, art. 24.6) et autorise leur conclusion à la majorité lorsqu'ils ont pour objet de
mettre en œuvre une action ou une position commune (art. 24.3). Cette extension de la majorité
quali ée dans le cadre de la PESC est complétée par celles relatives à la nomination du Haut
représentant (TCE, art. 207.2) et des représentants spéciaux (TUE, art. 23.2).
§ 4 - Traité de Lisbonne

12. Le traité de Lisbonne contient nombre d'innovations qui concernent soit indirectement soit
directement la PESC. Le président du Conseil européen « assure, à son niveau et en sa qualité, la
représentation extérieure de l'Union, pour les matières relevant de la PESC » (TUE, art. 15). Le Haut
représentant de l'UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité voit son statut
considérablement renforcé (TUE, art. 18 et 27), notamment du fait de sa qualité nouvelle de vice-
président de la Commission en charge « des responsabilités qui incombe à cette dernière dans le
domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure »
(art. 18.4). Il peut, pour ce faire, s'appuyer sur le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) créé par
l'article 27.3 du TUE. La clause de défense mutuelle (TUE, art. 42.7), la coopération structurée
permanente (TUE, art. 42.6 et 46) et l'enrichissement des missions de Petersberg (art. 43) contribuent
directement au renforcement de la PESC et plus spécialement de son volet défense, requali é de
politique de sécurité et de défense commune (PSDC). En n, le traité de Lisbonne continue d'explorer les
voies du recours exceptionnel à la majorité dans le cadre de la PESC, notamment par l'établissement de
la « clause passerelle » (TUE, art. 31.3) autorisant le Conseil européen à adopter à l'unanimité une
décision prévoyant que le Conseil statuera à la majorité dans d'autres cas que ceux explicitement prévus
dans le traité (TUE, art. 31.2).
Art. 2 - Spéci cité du droit dérivé de la PESC

13. Le droit de la PESC se caractérise par un corpus juridique complexe et hétérogène, dont les rapports
ou encore l'articulation avec les règles et principes du droit international peuvent être sources de
dif culté comme en témoigne le contentieux des sanctions ciblées (V. infra, no 46). Il mêle les règles et
principes communs à l'Union, les règles propres à la PESC qui ménagent souvent un régime dérogatoire
aux actes ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense (PSDC) et en n les mesures
d'exécution des États membres. Il combine les actes unilatéraux avec un droit conventionnel en pleine
expansion depuis son introduction par le traité d'Amsterdam, plus particulièrement pour la mise en
œuvre des missions PSDC (SCHNEIDER, La participation des états tiers aux opérations de gestion de
crise de l'Union européenne, in L'État tiers dans le droit de l'Union, BOSSE-PLATIÈRE et RAPOPORT [dir.],
2013, Bruylant). La soft law y occupe une place importante au regard de l'objet de la coopération, la
politique étrangère, recourant plus volontiers aux instruments diplomatiques que normatifs. D'accès
rendu parfois dif cile du fait du principe de con dentialité qui commande la conduite des relations
internationales en général, et les questions de défense et de sécurité en particulier, les sources de la
PESC n'échappent pas pour autant au principe communautaire d'accès aux documents. Le juge
communautaire a en effet af rmé que l'incompétence qui est la sienne pour apprécier la légalité des
actes de la PESC, posée dès le traité de Maastricht (art. L) (et con rmée par l'art. 24.1 TUE version
Lisbonne) (V. infra, no 46), « ne fait pas obstacle pour se prononcer en matière d'accès au public desdits
actes » (TPI, 19 juill. 1999, Hautala c/ Conseil, aff. T-14/98, Rec. II. 2489).
Section 3 - Objectifs et champ d'application de la PESC
Art. 1er - Objectifs de la PESC
14. Objectifs généraux. - C'est, depuis le traité de Lisbonne, l'article 21 du TUE qui dé nit les objectifs de
l'action extérieure de l'UE, toutes politiques extérieures confondues, objectifs relais de l'article 3.5 du
TUE selon lequel « dans ses relations avec le reste du monde, l'UE af rme et promeut ses valeurs et ses
intérêts ». L'article 23 opère quant à lui un simple renvoi à l'article 21, d'où il convient d'extraire les
objectifs spéci quement PESC (PSDC comprise). Le traité de Lisbonne, au-delà de cette présentation
fusionnée des objectifs de l'action extérieure, propose plus un toilettage que de véritables innovations
s'agissant des objectifs spéci ques de la PESC. Ces derniers, formulés de manière particulièrement
générale, n'ont connu que des modi cations mineures depuis la création de cette politique.
15. Apports du Traité d'Amsterdam. - Ainsi doit-on au traité d'Amsterdam (TUE, art. 11) la mention que
c'est bien l'Union (et non plus l'Union et ses États membres) qui dé nit et met en œuvre une politique
couvrant tous les domaines de la politique étrangère, mention qui a été parfois soulignée comme
con rmant l'autonomie de l'organisation par rapport aux États en matière de PESC et augurant d'une
personnalité juridique implicite (V. CHARPENTIER, De la personnalité juridique de l'Union européenne, in
Mélanges en l'honneur de G. Peiser, 1995, PUG). C'est à ce même traité que l'on doit le rajout, à l'objectif
de sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l'indépendance de l'Union, celui
de son « intégrité ». Cette précision a soulevé nombre d'interrogations sur l'existence d'un « territoire »
de l'Union, au sens conféré par le droit international à l'intégrité territoriale, et commandant le droit à la
légitime défense, y compris les mécanismes de défense collective. Certains n'ont pas manqué d'y
percevoir les prémisses d'une possible mise en place d'une politique de défense, con rmée à certains
égards par les modi cations opérées par le même traité sur l'ancien article J.4 : en effet la dé nition « à
terme » d'une politique de défense commune est, dans l'article 17 du TUE, remplacée par la « dé nition
progressive », en même temps qu'est explicitement écartée au pro t de la défense commune la formule
« le moment venu », le Conseil pouvant en décider par une simple décision excluant l'obligation d'une
révision lourde des traités. Le traité d'Amsterdam renvoie par ailleurs à deux reprises à la conformité aux
principes de l'ONU, qu'il s'agisse de la sauvegarde des valeurs, des intérêts, de l'indépendance et de
l'intégrité de l'Union, ou encore de sa contribution au maintien de la paix et de la sécurité
internationales. En n est fait mention pour la première fois, mais de manière indirecte, via les principes
de l'OSCE des « frontières extérieures » de l'Union.
16. Les objectifs de la PESC dans le Traité de Lisbonne. - Au-delà de la dif culté, dans le traité de
Lisbonne, d'opérer une distinction claire entre les objectifs spéci quement PESC et ceux relevant des
autres politiques extérieures, il est néanmoins possible de souligner « le toilettage » non négligeable
dont béné cie la dé nition des objectifs de la PESC dans le TUE. L'objectif en faveur de la démocratie, de
l'État de droit et les droits de l'homme (TUE, art. 21.2.b) est redé ni à partir des notions de
« consolidation et de soutien », plus explicites que celles du « développement et du renforcement », car
inscrivant le phénomène dans la durée de la transition démocratique et dans le dépassement des seules
actions en faveur des institutions. L'objectif en faveur de la paix (TUE, art. 21. 2.c) substitue à la
formulation traditionnelle du « maintien » celle de la « préservation » avec une référence explicite à « la
prévention des con its », ce qui traduit la volonté d'inscrire la gestion des crises dans une approche
globale couvrant durablement « tous les temps », de la crise, au con it et au post-con it, et pas
seulement celui du « pic de crise ». En n, l'objectif de promotion de la coopération internationale est-il
désormais ancré dans la « coopération multilatérale renforcée et une bonne gouvernance mondiale »
(TUE, art. 21.2.h) et l'af rmation de la volonté de l'Union de favoriser dans ses relations internationales
les « solutions multilatérales aux problèmes communs, en particulier dans le cadre des Nations unies »
(art. 21.1). La volonté des Européens de se démarquer des approches américaines fondées sur
l'unilatéralisme ne saurait être plus explicite.
Art. 2 - Champ d'application de la PESC et nature des compétences de l'UE
§ 1er - Un champ d'application large et des compétences sui generis

17. La PESC comporte deux volets, celui de la politique étrangère et de sécurité stricto sensu et celui de
la politique de défense, quali ée pour la première fois de politique commune par le traité de Lisbonne
(V. Défense [Eur.] ). Cette dernière, amputée de la fonction de défense traditionnelle, à savoir la défense
de l'intégrité territoriale, est constituée pour l'essentiel, par les missions de Petersberg, missions et
opérations de gestion de crise au service de la sécurité internationale et les coopérations embryonnaires
en matière d'armement. S'agissant de la politique étrangère, les traités n'en ont jamais proposé une
dé nition ratione materiae par des domaines d'intérêt commun, à l'inverse de la méthode retenue pour
l'Espace de liberté de sécurité et de justice. Ainsi, le traité de Lisbonne reprend-il la formule selon
laquelle la compétence de l'Union « couvre tous les domaines de la politique étrangère » (TUE, art. 24.1),
en même temps qu'il s'avère incapable de proposer une dé nition de sa nature exacte autre que sui
generis (TFUE, art. 2.4), échappant aux catégorisations établies (TFUE, art. 3 à 6). La politique étrangère
de l'UE se développe ainsi de manière parallèle à celle des États, qu'elle laisse intégralement subsister
en excluant les techniques juridiques habituelles de l'intégration normative (principe de primauté, de
subsidiarité, de préemption dans le cadre des compétences partagées) applicables au système distributif
de compétence. L'article 24.2 du traité de Lisbonne apporte néanmoins quelques précisions nouvelles : il
rajoute à l'idée selon laquelle l'Union dé nit et met en œuvre une politique étrangère, celle de la
« conduite » d'une telle politique, renforçant à la fois le principe de son autonomie et son caractère
opérationnel. Il en dé nit les fondements, à savoir « le développement de la solidarité politique
mutuelle des États membres », « l'identi cation des questions présentant un intérêt général » et « la
réalisation d'un degré toujours croissant de convergence des actions des États membres ».
§ 2 - Un champ d'application dé ni largement et ouvert aux interférences avec d'autres politiques
18. Hypothèse de la lutte contre le terrorisme. - La dé nition très large du domaine de la PESC est
susceptible de générer des dif cultés notoires pour le choix de la base juridique des actes qui, en droit
de l'Union, nourrit un contentieux quantitativement important et porteur d'enjeux politiques majeurs.
Certaines affaires récentes sont venues con rmer l'activisme contentieux du Parlement pour contourner
sa marginalisation dans le cadre de la PESC et la volonté de la Cour de ne pas se laisser enfermer dans
une interprétation extensive de son incompétence à l'encontre des actes de cette dernière, et qui
perdure dans le droit primaire depuis le traité de Maastricht. Dans l'affaire du 19 juillet 2012 (CJUE,
19 juill. 2012, Parlement c/ Conseil, aff. C-130/10 ), saisie par le Parlement de l'annulation du
règlement 1286/2009, modi ant le règlement 881/2002 instituant certaines mesures restrictives prises
à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaïda et aux
Talibans, la Cour a dû trancher entre deux bases légales potentielles. La première, retenue par le Conseil
pour l'adoption du règlement, était la base PESC de l'article 215 du TUE relatif à l'ensemble des mesures
restrictives étatiques ou ciblées, la seconde défendue par le Parlement européen (PE) était celle de
l'article 75 du TFUE relatif à l'Espace de liberté, de sécurité et de justice et prévoyant le recours dans le
cadre de la lutte contre le terrorisme, aux seules sanctions ciblées. La Cour a tranché en faveur de la
base légale PESC au motif que la lutte contre le terrorisme (même non explicitement mentionnée dans
le cadre de l'art. 215 à l'inverse de l'art. 75) relevait bien de l'action extérieure PESC de l'UE comme
l'attestent par ailleurs les articles 21.2 c, 24. 1 et 43. 1 du TUE. Le Parlement a ainsi échoué dans sa
tentative de ramener les mesures restrictives prises dans le cadre de la lutte contre le terrorisme dans le
champ d'application de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ), où il est en situation très
favorable de colégislateur.
19. Autres hypothèses. - Outre les transversalités entre la PESC et l'ELSJ inhérentes aux mesures
restrictives en matière de lutte contre le terrorisme, méritent également d'être signalées certaines
interférences possibles entre ces deux grandes politiques. Les premières concernent les accords de l'UE
avec des États tiers relatifs à la transmission et la protection des données classi ées. Certains de ces
accords ont été conclus sur la double base légale des articles 38 et 24 du TUE (accord avec Israël du
16 mars 2009 et l'Australie du 30 nov. 2009). Néanmoins, la pratique la plus récente du Conseil (accord
avec le Lichtenstein et le Monténégro du 14 juin 2010), sans qu'elle n'ait fait à ce jour contestation du
Parlement devant la Cour, retient la base de l'article 218.6.1 du TFUE des accords « exclusivement »
PESC. Par ailleurs, l'importante révision opérée par le traité de Lisbonne de la procédure de conclusion
des accords (BOSSE-PLATIÈRE, Le Parlement et la procédure de conclusion des accords, in AUVRET-

FINCK [dir.], Le Parlement après l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, 2013, Larcier) impliquant la
distinction entre les accords exclusivement PESC et ceux qui ne le sont que partiellement, a fait resurgir
les divergences de vue entre les deux institutions, s'agissant de l'articulation entre la PESC et l'ELSJ à
propos cette fois-ci des accords conclus par l'UE avec des États tiers sur le transfert des pirates
interceptés par les forces d'EUNAVFOR Atalanta. Le Parlement européen n'hésite pas à développer des
stratégies contentieuses diversi ées, qu'il s'agisse en premier lieu de plaider (CJUE, gr. ch., 14 juin 2016,
PE c/ Conseil, aff. C-263/14 , contre la décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord UE/
Tanzanie pour le transfert de pirates ou non (CJUE, gr. ch., 24 juin 2014, PE c/ Conseil, aff. C-658/11 ,
relatif à l'accord UE/Île Maurice touchant au transfert de pirates) l'exigence de double bases légales
matérielles (visant à rajouter à la base légale PESC de l'article 37 TUE celles de l'ELSJ des articles 82 et
87 TFUE). En second lieu le Parlement peut chercher à plaider sur la base légale procédurale en
défendant la thèse selon laquelle l'accord ne constituerait pas un accord exclusivement PESC au regard
de son volet judiciaire et relèverait ainsi de son approbation en application de l'article TFUE 218.6.V
(accords couvrant des domaines où s'applique la procédure législative ordinaire ce qui est le cas de
l'ELSJ) (BOSSE-PLATIÈRE, Le volet judiciaire de la lutte contre la piraterie maritime en Somalie : les
accords de transfert conclus par l'Union avec des États tiers, in Les différentes facettes du concept
juridique de sécurité, Mélanges en l'honneur du professeur P.-A. Lecocq, 2011, éd. Université de Lille ;
RAPOPORT, le rattachement à la PESC des accords de transfert de l'UE en matière de piraterie maritime,
in CHEVALLIER-GOVERS et SCHNEIDER, L'Europe et la lutte contre la piraterie maritime, 2015, Pedone,
p. 163). En n, les différends relatifs au choix de la base légale PESC peuvent voir les requérants recourir
à d'autres moyens et notamment celui de la violation de l'article 40.1 du TUE, interdisant que la PESC
puisse affecter l'application des procédures et l'étendue des attributions des institutions pour l'exercice
des compétences relatives aux politiques du TFUE. Ainsi, dans l'affaire du 20 mai 2008 (CJCE 20 mai
2008, Commission c/ Conseil, aff. C-91/05 ), la Cour a-t-elle reconnu la violation de cette disposition
par une décision PESC du Conseil ayant pour objet d'accorder une contribution nancière et technique à
la CEDEAO, au motif qu'elle aurait dû être prise sur une base coopération au développement, à savoir
l'article 11 de l'accord de Cotonou relatif aux politiques en faveur de la paix, de la prévention et de la
résolution des con its.
Chapitre 2 - Acteurs de la PESC
Section 1re - Conseil européen et président du Conseil européen
Art. 1er - Conseil européen
20. Rôle. - La création et le développement de cette instance atypique dans l'architecture institutionnelle

de l'Union trouvent leur origine dans les conférences au sommet des chefs d'État et de gouvernement
des États membres dont la première, qui s'est tenue à Paris les 10 et 11 février 1961, a été justement
marquée par l'échec des plans FOUCHET. Dès l'institutionnalisation de ces réunions de chefs d'État et de
gouvernement, décidée lors du sommet de Paris des 9 et 10 décembre 1974, il a été arrêté que l'une des
trois réunions annuelles serait consacrée à la CPE. De même, la déclaration solennelle sur l'Union
européenne de Stuttgart du 19 juin 1983 rappelle-t-elle (art. 2.1.2) les deux missions assignées au
Conseil européen en matière de CPE, à savoir donner les lignes directrices d'ordre politique général et
exprimer de manière solennelle la position commune dans les questions de relations extérieures. C'est à
l'article 2 du titre premier de l'Acte unique de 1986, relatif aux dispositions communes aux
Communautés et à la CPE, que l'on doit l'apparition dans les traités du Conseil européen. Le traité de
Maastricht sur l'Union, après avoir rappelé sa mission d'impulsion du développement de l'Union et de
dé nition de ses orientations générales (TUE, art. D) lui ajoute l'attribution spéci que de dé nir les
orientations générales des actions communes, subordonnant leur adoption par le Conseil à sa saisine
préalable (art. J.3).
21. Renforcement des attributions. - Le traité d'Amsterdam propose un renforcement signi catif des
attributions du Conseil européen en matière de PESC. Le premier résulte de ce que, aux termes de
l'article 13.1 du traité, il dé nit les principes et les orientations générales de la PESC « y compris pour
les questions ayant des implications militaires », ce qui atteste de la volonté des États de développer son
volet défense (PESD), comme en témoigne déjà l'inscription dans le traité (TUE, art. 17.2) des missions de
Petersberg. Ce sont justement les deux Conseils européen de Cologne et d'Helsinki de 1999 qui
concrétiseront ces avancées autorisées par le traité par la création des capacités militaires et des
instances ad hoc de gestion de crise. Par ailleurs, le traité d'Amsterdam ajoute à la mission générale
d'impulsion du Conseil européen de véritables pouvoirs de décision qui lui sont propres : conformément
à l'article 13.2, il décide des stratégies communes, nouvelle catégorie d'acte dans la typologie des actes
propre à la PESC (V. infra, nos 53 s.). En n, l'article 23.2.2 du TUE lui confère un pouvoir de décision, « en
appel du Conseil » lorsqu'un État membre bloque l'adoption d'une décision PESC devant être prise à la
majorité quali ée, en invoquant un intérêt national important. Il revient alors au Conseil européen, saisi
discrétionnairement par le Conseil, de trancher par une décision prise à l'unanimité ; ce dispositif n'est
pas applicable aux décisions ayant des implications militaires.
22. Innovations du Traité de Lisbonne. - Le traité de Lisbonne, outre le fait qu'il élève en n le Conseil
européen au rang d'institution de l'Union, apporte quelques innovations qui touchent indirectement ou
directement à la PESC. Sa composition est doublement modi ée, d'une part, parce que les ministres des
Affaires étrangères n'en sont plus membres et n'y assistent que si l'ordre du jour l'exige (TUE, art. 15.3)
et, d'autre part, parce que le Haut représentant en est désormais membre de plein droit. Ce dispositif
doit être rapproché des modi cations substantielles qui sont intervenues dans la composition et le
fonctionnement du Conseil des relations extérieures (V. infra, no 25). Par ailleurs, le traité prévoit
expressément que c'est le Conseil européen qui désigne le Haut représentant et met n à son mandat
par une décision prise à la majorité quali ée (TUE, art. 18). Les pouvoirs du Conseil européen en matière
de PESC sont explicités par l'article 26.1 du TUE : il lui revient « d'identi er les intérêts stratégiques de
l'Union », ce qui renvoie notamment à l'adoption des stratégies PESC ; de même xe-t-il les objectifs de
la PESC et en dé nit les orientations générales. En n, l'article 26.1 confère-t-il au Conseil européen le
pouvoir normatif d'adopter des décisions, ce qui tranche avec les pouvoirs qui sont les siens en dehors
de la PESC. En n, le processus décisionnel applicable à la PESC est désormais affecté par une
modi cation substantielle relevant du pouvoir du Conseil européen de décider à l'unanimité les cas,
autres que ceux déjà prévus par le traité (TUE, art. 31.2), où le Conseil pourra dans le domaine de la
PESC statuer à la majorité quali ée (art. 31.3), dispositif qui n'est pas applicable aux décisions ayant des
implications militaires ou dans le domaine de la défense.
Art. 2 - Président du Conseil européen
23. Innovation majeure du traité de Lisbonne (TUE, art. 15), visant à donner une présidence stable au
Conseil européen et à renforcer la lisibilité de l'Union sur la scène internationale, cette nouvelle instance
a dû également être réintroduite dans l'architecture institutionnelle du système d'action extérieure de
l'Union (dont la PESC fait partie) également marquée par le renforcement considérable du statut du Haut
représentant. Volontairement réduit par les États membres au statut de simple « chairman », excluant
tout pouvoir de décision, ce président se voit assigner un rôle d'animation et d'organisation des travaux,
et surtout de facilitateur de consensus au sein du Conseil européen, y compris lorsque ce dernier est
saisi de questions PESC. Le traité de Lisbonne lui confère par ailleurs dans le cadre spéci quement PESC
(art. 26.1) le pouvoir, « si un développement international l'exige », de convoquer « une réunion
extraordinaire du Conseil européen a n de dé nir les lignes stratégiques et la politique de l'Union face à
ce développement ». En n, le président du Conseil européen est investi d'une fonction de représentation

de l'Union sur la scène internationale, et ce exclusivement dans le domaine de la PESC (art. 15.6.d).
Cependant, il assure cette fonction uniquement à son niveau et en sa qualité (chef d'État et de
gouvernement) et sans préjudice de celle du Haut représentant qui, par ailleurs, hérite de nombre
desdites fonctions, jusque-là assumée par la présidence du Conseil (V. infra, nos 38 s.).
Section 2 - Conseil, ses organes et ses instances PESC ad hoc
24. Le Conseil par sa situation inégalée dans le domaine de la PESC, qui le place aux deux bouts de la
chaîne des décisions, adoption et mise en œuvre, est assisté, pour l'exercice de ses compétences,
d'organes prévus par les traités et d'instances politiques ad hoc. Quant aux organes militaires (Comité
militaire et État-major de l'Union), ils constituent avec d'autres entités (Agence européenne de défense,
Centre de situation conjoint de l'UE dit « SITCEN », Centre satellitaire de Torrejon, Collège européen de
défense et de sécurité) les structures ad hoc de la PSDC (V. Défense [Eur.] ).
Art. 1er - Conseil
§ 1er - Sa composition « affaires étrangères »

25. Le Conseil dans sa composition « affaires étrangères » est l'instance de décision et de mise en œuvre
de la PESC. C'est au Conseil européen de Séville des 20 et 21 juin 2002 que l'on doit, issue de la
réorganisation de la structure du Conseil, une formation affaires générales et relations extérieures
(CAGRE) chargée à la fois des questions PESC, PESD et des relations extérieures communautaires
(Politiques commerciale, de coopération au développement et aide humanitaire) (V. Conclusions,
annexe II). Cette réforme, qui a impliqué depuis 2002 des sessions distinctes avec leur propre ordre du
jour pour les Conseils relatifs à « la conduite de l'ensemble de l'action externe de l'Union », a eu pour
objectif de renforcer la mise en cohérence de l'ensemble de ses politiques extérieures. Le règlement
intérieur du Conseil précise que les gouvernements se font représenter dans ces sessions par le ministre
ou le secrétaire d'État de son choix, ce qui a permis de formaliser, sous l'égide du CAGRE, les réunions
des ministres de la Défense développées depuis 1998 en marge du Conseil. L'existence d'une formation
du Conseil spéci que aux ministres de la Défense, souvent évoquée, n'a toujours pas été mise en œuvre.
Outre les réunions formelles du CAGRE touchant à l'action extérieure, existent les réunions informelles,
dites « Gymnich », initiées par l'Allemagne en 1974. Elles permettent aux ministres des Affaires
étrangères de débattre, sans contraintes (ordre du jour, comptes-rendus pour les médias) des questions
de politique étrangère et de sécurité. Le traité de Lisbonne est venu modi er de façon substantielle la
structure du Conseil en dissociant la formation affaires étrangères (TUE, art. 16.6) de celle des affaires
générales, et en l'excluant de la présidence tournante des États membres (art. 16.9). Cette exclusion qui
est une innovation majeure du traité de Lisbonne vaut également pour la présidence des réunions du
Comité des représentants permanents traitant d'affaires étrangères et celle des groupes de travail y
afférent, désormais assurée, pour le compte du Haut représentant, par le SEAE. C'est en effet le Haut
représentant qui désormais préside le Conseil des affaires étrangères conformément à l'article 27 du
TUE.
§ 2 - Ses pouvoirs de dé nition et de mise en œuvre de la PESC

26. Le Conseil est l'instance majeure de la PESC. Il lui revient d'élaborer la politique de l'Union dans ce
domaine sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques du Conseil européen, et de
prendre les décisions nécessaires soit pour l'action opérationnelle PESC (TUE, art. 28.1) et PSDC
(art. 42.4), soit pour la dé nition de la position de l'Union sur une question particulière d'ordre
géographique ou thématique (art. 29). Il peut, dans les cas exigeant une décision rapide, être réuni dans
les 48 heures et même dans un délai plus bref en cas de nécessité absolue (TUE, art. 30.2). Il dispose
d'un véritable pouvoir normatif, ses décisions en matière opérationnelle engageant les États membres
(TUE, art. 26.2). Ce pouvoir normatif est néanmoins spéci que puisqu'il exclut expressément l'adoption
d'actes législatifs (TUE, art. 31.1). Il peut, s'agissant de la gestion des crises et d'une action
opérationnelle entreprise dans ce cadre, autoriser le COPS (V. infra, nos 30 s.) à prendre les décisions
appropriées concernant son contrôle politique et sa direction stratégique (TUE, art. 38. 3). Le Conseil est
également l'instance de nomination des représentants spéciaux (TUE, art. 33). Le traité de Lisbonne lui
reconnaît de nouveaux pouvoirs en matière de création du SEAE (TUE, art. 27.3) et de nancement de la
PESC (art. 41.3. – V. infra, no 63). Le Conseil exerce en n des pouvoirs de décision spéci ques à la PSDC
(V. Défense [Eur.] ), qu'il s'agisse de la mise en œuvre de la coopération structurée permanente (TUE,
art. 46.2), de l'élargissement de cette dernière à un nouvel État membre (art. 46.3) ou encore de la
suspension d'un État membre qui y participe (art. 46.4). En n, toujours dans le cadre de la PSDC, il lui
revient le pouvoir de décider de con er la réalisation d'une mission à un groupe d'États membres (TUE,
art. 42.5 et 44).
§ 3 - Son processus décisionnel

27. Expression forte de l'ambiance d'intergouvernementalisme qui commande le fonctionnement de la
PESC, l'article 31.1 retient l'unanimité du Conseil comme modalité de vote de droit commun. Néanmoins,
dès le traité de Maastricht, ont été introduites des dérogations spéci ques en faveur de la majorité, mais
qui de manière systématique, garantissent l'exclusivité de l'unanimité pour l'adoption des décisions
ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense (TUE, art. 31.4). A d'abord été
introduit par le traité de Maastricht le recours à la majorité simple pour les décisions de procédures
(TUE, art. J.8 devenu art. 31.5, réd. Traité de Lisbonne) et le recours à la majorité quali ée pour les
décisions de mise en œuvre d'une action commune (art. J.3.2 devenu art. 31.2.3). Le traité d'Amsterdam a,
quant à lui, élargi la majorité quali ée aux actions, positions communes ou toutes autres décisions,
prises sur la base d'une stratégie commune (TUE, art. 23.2-1 devenu art. 31.2.1, réd. Traité de Lisbonne).
Le traité de Nice a d'abord enrichi le bloc de la majorité quali ée à certaines nominations, du Haut
représentant (TCE, art. 207 devenu art. 18 TUE) et des représentants spéciaux (TUE, art. 23.2.3 devenu
art. 31.2.4, réd. Traité de Lisbonne). Par ailleurs, la coopération renforcée, désormais autorisée dans le
champ de la PESC, fournit une autre extension de la majorité quali ée. Elle résulte de son régime
juridique spéci que selon lequel une telle coopération renforcée est limitée à la seule mise en œuvre
d'une action commune (TUE, art. 27.B), question qui est justement régie par la majorité quali ée, qui par
voie de conséquence s'appliquera conformément aux articles 23.2 et 27.C du TUE. En n, il existe une
troisième ouverture à la majorité quali ée que l'on doit au traité de Nice et qui concerne la conclusion
des accords de la PESC. L'article 24.3 du TUE, version Nice, substitue en effet la majorité quali ée à
l'unanimité pour les accords PESC conclus pour la mise en œuvre d'une action ou position commune. Il
réalise ainsi un parallélisme des procédures pour l'exercice des compétences, interne (adoption de la
position ou action commune) et externe, la seconde étant conditionnée par l'exercice préalable de la
première. Quant au traité de Lisbonne, il concrétise, par son article 31.2-2 du TUE, une avancée
supplémentaire de la majorité quali ée. Elle découle de son application aux décisions du Conseil prises
sur initiative du Haut représentant, à la suite d'une demande spéci que que le Conseil européen lui a
adressée de sa propre initiative, ou à l'initiative du Haut représentant. En n et surtout, le traité de
Lisbonne aménage la « clause passerelle » de l'article 31.3 (V. supra, no 22). Si l'unanimité constitue
toujours le droit commun du processus décisionnel applicable au Conseil, elle n'est pas d'application
absolue, et chaque nouveau traité peut offrir de nouveaux cas de majorité quali ée. Ces derniers seront
autant de signe de l'acceptation des États de « baisser la garde » dans un domaine très sensible pour
leur souveraineté.
28. Le mécanisme de « l'abstention constructive » gurant depuis le traité de Lisbonne à l'article 31.1 du
TUE et introduit par le traité d'Amsterdam constitue une déclinaison particulière de l'unanimité,
interprétée de manière plus souple. Il s'agit de permettre qu'une décision régie par l'unanimité soit
considérée comme adoptée, alors même qu'elle n'a pas recueilli un vote positif express de tous les États.
Ainsi, l'abstention d'un ou de plusieurs États membres n'empêche pas l'adoption de la décision, à moins
que – innovation introduite par le traité de Lisbonne – les États qui se sont abstenus et qui ont
accompagné leur abstention d'une déclaration formelle ne représentent au moins un tiers des États
membres réunissant au moins un tiers de la population de l'Union. Une décision PESC, obtenue dans le
cadre de l'abstention constructive, module de manière signi cative les obligations de l'État qui s'est
abstenu, celui-ci n'étant pas tenu d'appliquer la décision tout en restant lié par le « principe de
coopération loyale ». Ce principe connaît, en matière de PESC, une spéci cité incontestable qui découle
de la qualité de simple compétence parallèle de l'Union et de l'absence de contrôle juridictionnel
(V. infra, nos 65 s.) (NEFRAMI, L'action extérieure de l'Union européenne, 2010, LGDJ). Ainsi, l'État qui s'est
abstenu devra-t-il (TUE, art. 24.3) s'abstenir « de toute action contraire aux intérêts de l'Union ou
susceptible de nuire à son ef cacité » et en n, depuis le traité de Lisbonne, « respecter l'action de l'UE ».
Art. 2 - Coreper
29. Si le comité des représentants permanents (COREPER) pouvait être considéré « comme Dieu dans la
trinité du système communautaire », il a dû trouver sa place dans la PESC après avoir été longtemps
marginalisé dans le cadre de la CPE, au pro t du CoPo (MÖNAR, Le rôle du COREPER dans les piliers
intergouvernementaux, in Le COREPER dans tous ses états, CONSTANTINESCO et SIMON [dir.], 2000, PU
Strasbourg). Le traité de Maastricht à travers l'af rmation du principe de l'unité institutionnelle (art. C)
conjugué avec les articles J.8 du TUE et 151 du TCE, lui a permis d'être dé nitivement établi comme
l'instance exclusive de préparation des travaux du Conseil. Il a fallu néanmoins attendre quelque temps
pour que le CoPo, habitué à sa position privilégiée immédiatement en dessous du niveau ministériel, et
marqué par une culture plus diplomatique que « bruxelloise », accepte de « rentrer dans le rang ». La
fusion des groupes de travail du CoPo et du COREPER a ainsi connu un certain retard. S'est néanmoins
mis en place un modus operandi pour la préparation des décisions du Conseil, fondée sur une double
procédure : la première dite normale, impliquant la préparation d'un avant-projet de décision par le
CoPo, impliquant, après sa transmission au COREPER, « réouverture » par ce dernier seulement dans le
cas où la décision PESC devait s'accompagner de mesures économiques et commerciales relevant de la
Communauté. La seconde dite spéciale, applicable à l'éventuelle modi cation d'un texte déjà adopté par
le COREPER ou encore à l'adoption d'une décision urgente, et ce en fonction d'une situation
internationale particulière, impliquait une réunion du CoPo en marge de la tenue du Conseil. Bien
évidemment, cette procédure n'était pas la plus appréciée du COREPER. La création du comité politique
et de sécurité avec le traité de Nice (TUE, art. 25) est venue sensiblement modi er l'équilibre délicat des
instances évoluant dans l'orbite du Conseil pour l'assister dans l'exercice de ses compétences PESC.
Art. 3 - Cops
30. Sa création par le traité de Nice (TUE, art. 25) et la décision du Conseil no 2001/78/PESC du
22 janvier 2001 a laissé un temps planer des incertitudes quant à sa composition et sa « succession » au
CoPo. La pratique ultérieure a permis de clari er les choses : le COPS est bien, à l'inverse du CoPo, une
instance permanente qui se réunit au minimum deux fois par semaine. Les États membres se sont ainsi
organisés et chaque représentation permanente auprès de l'UE comporte en plus de l'ambassadeur chef
de mission, un ambassadeur, représentant auprès du COPS. Présidée jusqu'à l'entrée en vigueur du traité
de Lisbonne par le représentant de l'État membre assurant la présidence du Conseil, le COPS est
aujourd'hui présidé de jure par le Haut représentant, fonction qu'il délègue pour les réunions courantes
au service européen d'action extérieure. Le COPS comporte en plus des représentants permanents des
États membres, un représentant permanent de la Commission et des représentants du comité militaire,
du secrétariat général du Conseil et du service juridique du SEAE.
31. Quali é par la décision no 2001/78, de « cheville ouvrière » de la PESC et de la PESD, le COPS est un
maillon essentiel pour la mise en œuvre de la PESC dans le cadre de laquelle il développe, sans
préjudice des compétences dévolues au COREPER, des fonctions primordiales tant en temps normal
qu'en temps de crise. Il lui revient en effet d'assurer le suivi de la situation internationale dans les
domaines de la PESC et de contribuer, par ses avis au Conseil et au Haut représentant, à la dé nition des
politiques et à leur mise en œuvre. Dans cette triple fonction d'observation, de conception et de
surveillance, il reçoit les avis et recommandations des instances ad hoc majeures de la PESC, comme le
comité militaire (CMUE) ou encore le comité pour les aspects civils de la gestion des crises (CIVCOM)
auxquels il adresse des directives. Il coordonne et contrôle les travaux des différents groupes de travail
(dont par ex. le groupe NICOLAIDIS pour les sujets à son agenda et le groupe Politico-militaire, de
composition mixte et très utile pour faire le lien entre les aspects civils et militaires de la PESC). Le
COPS examine les conclusions du Conseil des affaires étrangères pour les questions PESC. Il est un
interlocuteur privilégié du Haut représentant et des représentants spéciaux et conduit également à son
niveau les dialogues politiques avec les États tiers. Mais c'est en dé nitive dans le domaine de la PSDC
(V. Défense [Eur.] ) que le COPS détient une position centrale. Elle est liée (TUE, art. 38) à l'exercice, sous
la responsabilité du Conseil et du Haut représentant, du contrôle politique et de la direction stratégique
de ces opérations. Le traité prévoit en effet que le Conseil puisse habiliter le COPS « à prendre les
décisions appropriées » (TUE, art. 38.3). Ainsi, chaque action commune constitutive d'une mission ou
opération de crise précise-t-elle toujours le type de décision que le COPS est habilité à prendre
(V. HAMONIC, Biographie des opérations de gestion de crise de l'Union européenne, in Union européenne
et sécurité : aspects internes et externes, FLAESCH-MOUGIN [éd.] 2009, Bruylant). En font par exemple
partie les décisions relatives au comité des contributeurs associant les États tiers à l'opération
(SCHNEIDER, La participation des États tiers aux opérations de gestion de crise de l'Union européenne,
in L'État tiers dans le droit de l'Union européenne, BOSSE-PLATIÈRE et RAPOPORT [dir.], 2013, Bruylant).
Art. 4 - Instances ad hoc de la PESC, au service du Conseil et du COPS

32. L'UPPAR. - L'Unité de plani cation de la politique et d'alerte rapide (UPPAR) a été fondée par le traité
d'Amsterdam (Déclaration no 6 annexée au traité), qui l'a explicitement placée sous l'autorité du Haut
représentant. Sa création résulte des leçons tirées de la crise yougoslave qui avait mis en exergue
l'impossibilité de dégager positions et actions communes de l'Union face aux analyses très divergentes
qu'en avaient menées les États. Composée de personnels mixtes (en détachement des États membres,
agents du secrétariat du Conseil et de la Commission, ou encore de l'Union de l'Europe occidentale
[UEO]), elle est chargée de promouvoir une vision commune de la PESC à travers plusieurs missions : la
première, d'ordre prospectif, est de fournir des évaluations des intérêts de l'Union et de recenser les
domaines dans lesquels la PESC pourrait s'attacher dans l'avenir ; la seconde, d'ordre réactif, dite d'alerte
rapide, vise à doter l'Union d'une capacité d'évaluation des situations de crises potentielles a n de lui
permettre de réagir au plus près de ses intérêts. Après le déplacement progressif des fonctions d'alerte
rapide au SITCEN composée quant à elle de spécialistes du renseignement, l'UPPAR est devenue l'Unité
politique (UP).
33. L'IESUE. - L'Institut d'études de sécurité de l'Union européenne (IESUE) trouve son origine dans
l'Institut d'études de sécurité (IES) de l'UEO, crée par le conseil de cette organisation le 13 novembre
1989 suite à une recommandation de son assemblée parlementaire. L'IES a fait partie des capacités que
le sommet de l'UEO, qui s'est tenu à Marseille en novembre 2000, a transféré à l'Union, en même temps
que le Centre satellitaire de Torrejon (V. Défense [Eur.] ). Ayant son fondement juridique dans l'action
commune PESC 2001/554, l'IESUE érigé en agence autonome de la PESC en janvier 2002 possède un
conseil d'administration présidé par le Haut représentant et qui xe ses règles administratives, arrête
son budget et approuve son programme. Dirigée par un directeur nommé par ledit conseil, cette agence
de la PESC qui relève du contrôle politique du COPS, sans que pour autant sa liberté intellectuelle soit
remise en cause, a pour mission de fournir des analyses géopolitiques et des plateformes de discussion
pour la formulation de l'action extérieure de l'Union et plus particulièrement de sa politique étrangère
et de sécurité.
Section 3 - Commission
34. Pouvoirs de la Commission. - La Commission est, dans le cadre de la PESC, en situation très minorée
par rapport à celle qui est la sienne dans le cadre du TCE : le traité de Lisbonne, tout en réalisant
l'absorption par l'Union de la Communauté et la suppression des piliers, n'a pas véritablement modi é
les choses. C'est surtout sur les deux points majeurs de l'initiative et de la mise en œuvre que les
différences se font sentir. Après avoir longtemps attendu le droit d'initiative en matière de politique
étrangère qui ne lui a été reconnu que parallèlement à celui des États membres par le traité de
Maastricht (TUE, art. J.8.3), la Commission a, avec le traité de Lisbonne, perdu tout droit d'initiative
autonome du fait de l'article 30 du TUE. Ce dernier, qui ne mentionne plus que les initiatives de la
Commission en soutien de celles du Haut représentant, n'est sans doute pas uniquement explicable par
sa nouvelle qualité de vice-président de la Commission : le droit d'initiative du Haut représentant en
matière de PESC lui est en effet propre, et n'est pas assimilable à celui de la Commission qui est
collégial. Si l'initiative n'intéresse pas exclusivement la PESC et porte sur les autres domaines de l'action
extérieure, c'est l'initiative conjointe, Haut représentant et Commission, qui s'applique (TUE, art. 22.2). De
la même manière, la Commission n'est ni l'instance de mise en œuvre de la PESC au sein de l'Union,
fonction dévolue au Conseil (TUE, art. 26.2), ni même son instance d'exécution, rôle reconnu au Haut
représentant (art. 26.3). Le traité de Lisbonne a contribué à d'autres reculs des pouvoirs de la
Commission en matière de PESC, et notamment celui de participer à la saisine d'urgence du Conseil
(TUE, ex-art. 22.2 devenu art. 30.2, réd. Traité de Lisbonne). Mais ce sont surtout ses pouvoirs en matière
de représentation extérieure qui ont été affectés. Les délégations de l'UE auprès des États tiers, autrefois
sous sa pleine responsabilité, sont désormais rattachées au SEAE et sous l'autorité du Haut représentant.
Leur réorganisation sous les auspices de la création du SEAE a donné lieu à d'âpres négociations, dans le
cadre de laquelle la Commission a su néanmoins préserver ses compétences et la tutelle qu'elle exerce
sur les délégations pour l'exécution des programmes mis en œuvre par les instruments nanciers de
l'action extérieure (SCHNEIDER, Le contrôle démocratique de la PESC, in Le Parlement européen après
l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, AUVRET-FINCK [dir.], 2013, Bruylant).
35. Voies d'in uence de la Commission. - C'est donc par des voies indirectes, et notamment les
passerelles organisées par les traités entre la PESC, l'architecture institutionnelle générale de
l'organisation et les autres politiques du TFUE, que la Commission exerce son in uence. La première voie
est celle du budget de l'Union, de la PESC (V. infra, nos 61 s.) et des leviers constitués par les instruments
nanciers de l'action extérieure (Instrument européen de voisinage et de partenariat, Instrument d'aide
de préadhésion, Instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme, Instrument de
stabilité) dont elle assure la gestion. C'est également l'étroite imbrication de la PESC avec les autres
politiques extérieures qui justi e la représentation de la Commission au sein du Conseil des affaires
étrangères et au COPS. Par ailleurs, il lui est imparti d'assurer, avec le Conseil, la cohérence de l'action
extérieure de l'Union (TUE, art. 21.3.2) ainsi que celle avec les autres politiques de l'Union, compétence
dans l'exercice de laquelle la Commission et le Conseil sont, depuis le traité de Lisbonne, « assistés par
le Haut représentant ». En n, la Commission joue un rôle incontournable dans la mise en œuvre du
dispositif de l'article 40 du TUE, garde-fou des empiètements de la PESC sur les autres politiques de l'UE
et n'hésite pas à porter les différends qui l'opposent au Conseil devant la Cour (CJCE 20 mai 2008,
Commission c/ Conseil, aff. C-91/05 , Rec. I. 3651).
Section 4 - Parlement
36. Rôle mineur du Parlement. - La « marginalisation » du Parlement européen (PE), réduit dans le cadre
de la PESC, à un rôle très inférieur à celui qui est le sien dans les autres domaines d'action de l'Union,
s'enracine dans la tradition politique selon laquelle c'est à l'exécutif que revient la conduite des relations
internationales. Il existe donc bien un dé cit démocratique propre à la PESC (SCHNEIDER, Brèves
ré exion iconoclastes sur la déconstitutionnalisation de la PESC et de la PESD, in Le traité de Lisbonne,
recon guration ou déconstitutionnalisation de l'Union européenne, BROSSET, CHEVALLIER-GOVERS,
EDJAHARIAN et SCHNEIDER [dir.], 2009, Bruylant ; Le contrôle démocratique de la PESC, in Le Parlement
européen après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, AUVRET-FINCK [dir.], 2013, Bruylant. –
BALMOND, Le Parlement européen et la PSDC, in Le Parlement européen après l'entrée en vigueur du
traité de Lisbonne, AUVRET-FINCK [dir.], 2013, Bruylant. – BOSSE-PLATIÈRE, Le Parlement européen et la
PESC/PSDC : aspects juridiques, in Le Parlement européen et la PSDC, Cah. de l'IRSEM nov. 2010, no 4).
Le contrôle démocratique de la PESC est animé par la Commission des affaires étrangères (AFET) et ses
deux sous-commissions, sur la défense et sur les droits de l'homme. Il repose sur la consultation et le
droit à l'information du PE. Le traité de Lisbonne est venu renforcer son pouvoir de consultation quali é
désormais de « régulier » (TUE, art. 36.1) sur les principaux aspects et les choix de la PESC et dont la
responsabilité a été transférée de la présidence du Conseil au Haut représentant : le PE dispose
désormais d'un interlocuteur permanent, ce qui favorise le suivi de « la prise en considération de ses
vues », comme en témoignent ses échanges souvent vigoureux avec ce dernier en commission ou en
assemblée plénière. Un des moments forts du contrôle du PE est son débat, devenu biannuel avec le
traité de Lisbonne, suite au rapport présenté par le Haut représentant sur les progrès réalisés dans la
mise en œuvre de la PESC y compris sa PSDC. Ce sont en n les instruments parlementaires traditionnels,
échanges de vue et rapports préparés au sein de la commission AFET, et dans le cadre de l'assemblée
plénière, recommandations, questions orales et écrites, adressées soit au Conseil, et de plus en plus
souvent au Haut représentant, qui jalonnent « une magistrature d'in uence ». La particularité de cette
dernière doit aussi être évaluée à l'aune du caractère peu normatif de la politique étrangère mais aussi
des imbrications que la PESC peut entretenir avec les autres politiques extérieures du TFUE où le
Parlement est en position plus favorable. Le caractère labyrinthique et particulièrement complexe de
l'action extérieure de l'Union nourrit ainsi les stratégies juridiques et politiques du Parlement de
« contournement de la PESC ».
37. Pouvoirs du Parlement. - Il est certes plus dif cile au Parlement de mettre en œuvre une « stratégie
directe » d'extension ou de garantie de ses compétences en matière de PESC que dans les autres
domaines d'action de l'UE. Il lui est en revanche possible d'explorer certaines voies indirectes, politiques
ou contentieuses, pour déployer sa « magistrature d'in uence » (DELCOURT, Le Parlement européen élu
au suffrage universel direct et les relations extérieures de la Communauté européenne, thèse, Rennes,
1994). Il mobilise ainsi souvent les transversalités fonctionnelles que lui offrent les interférences
institutionnelles et matérielles des traités. Ainsi, alors que le traité (TUE, art. 27.3) lui réservait
seulement une compétence consultative pour la création du service européen d'action extérieure,
l'activisme qu'il a développé à cette occasion, en se fondant sur l'adoption en codécision de certains
règlements nécessaires à sa mise en œuvre, lui a permis de modi er de manière substantielle la
composition et les missions de ce service (V. infra, nos 43 s.). Le « tremplin budgétaire » lié à sa situation
de décideur en matière budgétaire (V. infra, nos 61 s.) lui permet d'in uer sur le contenu du budget PESC
et, depuis la création du SEAE, érigée au rang d'institution budgétaire, de voter la décharge de son
budget, qu'il accompagne de nombreuses recommandation pour améliorer son ef cacité. La voie
contentieuse peut être utilisée par le PE comme une menace mais aussi de manière effective, qu'il
s'agisse de la contestation d'une base légale PESC au détriment d'une autre base légale plus conforme à
ses intérêts (V. supra, no 19, ou encore de la violation de ses prérogatives en matière de conclusion des
accords internationaux). Il a ainsi béné cié du soutien non négligeable de la Cour qui, s'appuyant sur les
exigences démocratiques d'ordre constitutionnel, n'a pas hésité à développer une conception rigoureuse
du droit du Parlement à être immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la négociation
des accords (art. 218.10 TFUE), notamment sans qu'une modulation soit faite sur son droit à
l'information entre les accords PESC et les autres (contrairement aux thèses développées par l'avocat
général Y. BOT (CJUE, gr. ch., 24 juin 2014, Parlement c/ Conseil, aff. C-658/11 , affaire relative à la
conclusion de l'accord entre l'UE et l'ile Maurice relatif au transfert des pirates interceptés par la force
EUNAVFOR aux larges des côtes somaliennes. – V. pour con rmation CJUE, gr. ch., 14 juin 2016, PE c/
Conseil, aff. C-263/14, relative à la conclusion de l'accord de transfert UE Tanzanie dans le cadre de la
piraterie maritime). L'utilisation de ces transversalités fonctionnelles vient ainsi compléter l'activisme du
PE en matière de politique étrangère que traduisent ses innombrables résolutions dans tous les
domaines de cette dernière (crises et con its, respect des droits de l'homme, lutte contre le terrorisme,
mesures restrictives) y compris son volet sécurité et défense (capacités de l'UE, et industries et marchés
de défense, désarmement et non-proliférations, suivi des missions et opérations de gestion de crise).
Section 5 - Haut représentant, représentants spéciaux et SEAE
Art. 1er - Haut représentant

38. Rôle. - Créé en tant que Haut représentant pour la PESC par le traité d'Amsterdam, il a accédé, avec
le traité de Lisbonne à la qualité de « Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la
politique de sécurité » et de vice-président de la Commission (TUE, art. 18). Cumulant des fonctions
proches de celles d'un ministre des Affaires étrangères (PESC) et d'un ministre de la Défense (PSDC), son
statut s'est considérablement renforcé avec le traité de Lisbonne. Ce renforcement résulte, du point de
vue institutionnel, de sa « double casquette » liée à son appartenance à la Commission dont il est vice-
président de plein droit, et qui a été imaginée pour renforcer la cohérence du système d'action
extérieure de l'Union, politique (PESC) et économique (politiques extérieures du TFUE). Le Haut
représentant occupe ainsi une place à part et quelque peu « hybride » dans l'architecture institutionnelle
de l'Union, comme en témoignent les procédures présidant à sa désignation et à la cessation de ses
fonctions. Conduisant la PESC, contribuant à son élaboration et mandataire du Conseil pour son
exécution, il est nommé par le Conseil européen (TUE, art. 18.1), mais avec l'accord du président de la
Commission puisqu'il est aussi membre de cette dernière. Le Conseil européen peut aussi, selon la même
procédure, mettre n à son mandat. En tant que vice-président de la Commission, le Haut représentant
est soumis dans l'exercice de ses responsabilités au sein de cette dernière et pour ces seules
responsabilités, à ses règles de fonctionnement, dans la mesure où cela est compatible avec « son
statut » PESC (TUE, art. 18.4). C'est ainsi que le Haut représentant est soumis, en même temps que ses
autres collègues commissaires, au vote d'approbation du Parlement (TUE, art. 17.7.3) et aux procédures
d'audition préalables qu'il implique. La baronne Asthon a cependant, du fait du calendrier particulier de
l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, été auditionnée par le Parlement, un mois avant les autres
commissaires. Par ailleurs, le Haut représentant est soumis à la responsabilité collective de la
Commission devant le Parlement, inhérente au mécanisme de la motion de censure (TUE, art. 17.8). Il est
aussi individuellement responsable devant le président de la Commission, celui-ci pouvant lui demander
seul de présenter sa démission de commissaire (TUE, art. 17.6.c mod. art. 217.3 TCE, qui exigeait avant le
traité de Lisbonne l'approbation du collège des commissaires).
39. Renforcement des pouvoirs. - Le traité de Lisbonne a considérablement renforcé les pouvoirs du Haut
représentant en lui attribuant de nouvelles compétences (V. AUVRET-FINCK, Les perspectives de l'UE en
matière d'action extérieure : le Haut représentant et le service européen pour l'action extérieure, in La
relance de l'Union et la présidence française, FLAESCH-MOUGIN [dir.], 2011, Bruylant). Dans le cadre de
la Commission, il est chargé du « portefeuille relations extérieures » (mais qui ne comporte ni la
politique commerciale, ni la coopération au développement, ni l'action humanitaire, ni l'élargissement
de l'Union). S'il n'est chargé que de ce seul portefeuille de l'action extérieure du TFUE, il est néanmoins
responsable de la coordination pour tous les autres (TUE, art. 18.4). Il préside, conformément à l'article
16.9 du TUE, le Conseil des relations extérieures (ce qui implique également la présidence du COPS,
assurée par ses services) dont il peut provoquer une réunion d'urgence (TUE, art. 31.2). Il assure de
nombreuses fonctions de représentation PESC, con ées avant le traité de Lisbonne à la présidence du
Conseil : conduite des dialogues politiques avec les États tiers et expression de la position de l'Union,
dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales (TUE, art. 27.2). Ses
fonctions de représentation PESC sont même garanties de l'empiètement de celles du président du
Conseil européen (V. supra, no 23). Il peut également, lorsqu'il existe une position commune de l'UE, pour
une question inscrite à l'ordre du jour du Conseil de sécurité de l'ONU, être invité à la présenter (TUE,
art. 34.2). Il veille avec le Conseil à l'unité, à la cohérence et à l'ef cacité de la PESC (TUE, art. 26.2), et
avec ce dernier et la Commission, à la cohérence de l'action extérieure de l'Union (art. 21.3.2). Il exerce
son autorité sur les représentants spéciaux à la nomination desquels il participe par ses propositions au
Conseil (TUE, art. 33) et il en est de même pour les délégations de l'UE et leur chef de poste désormais
placés sous son contrôle et rattachés au SEAE dont ils constituent l'échelon déconcentré. Le traité de
Lisbonne lui a reconnu dans le domaine de la PESC le pouvoir d'initiative (TUE, art. 27), qu'il exerce seul
ou conjointement avec la Commission (art. 30.1) et qu'il ne détenait pas jusqu'alors, se limitant à
« contribuer à l'élaboration de la PESC ». Il est en charge de la négociation des accords exclusivement ou
principalement PESC (TFUE, art. 218.3) sans pour autant que l'obligation d'information immédiate et
pleine du Parlement à toutes les étapes de la procédure de négociation et conclusion posée à l'article
TFUE 218.10 pèse sur lui plutôt que le Conseil (CJUE, gr. ch., 14 juin 2016, PE c/ Conseil, aff. C-263/14 ,
relative à l'accord de transfert UE Tanzanie dans le cadre de la lutte contre la piraterie maritime). Il est
l'instance d'exécution de la PESC (TUE, art. 26.3). Dans le domaine de la PSDC et en matière de gestion
de crise, c'est sous sa responsabilité que le COPS exerce le contrôle politique et la direction stratégiques
des opérations de l'UE (TUE, art. 38). Il s'est vu reconnaître de nouvelles fonctions de médiation dans le
cadre de la mise en œuvre de la majorité quali ée (TUE, art. 31) en vue de rechercher avec l'État, qui
bloque l'adoption d'une décision PESC en invoquant ses intérêts vitaux, une solution acceptable pour lui.
Depuis la mise en œuvre du traité de Lisbonne, la baronne Asthon, première titulaire du poste, a subi
nombre de critiques dans l'exercice de ses fonctions qui n'étaient pas seulement personnelles : elles ont
posé la question d'une surcharge de responsabilités entre celles de la PESC (affaires étrangères) et celles
de la PSDC (défense et sécurité) mais aussi de l'insuf sante implication du Haut représentant dans ses
fonctions de Commissaire, Vice-Président de la Commission. Si cette surcharge avait un temps engendré
des ré exions sur la création d'un Haut représentant adjoint, ce sont vers d'autres solutions que s'est
tournée l'Union, notamment à l'occasion de la mise en place de la nouvelle Commission JUNCKER
(SCHNEIDER, chronique PESC 2014-2015, ADUE, 2015. – AUVRET-FINCK [dir.], La Commission
européenne en voie de redynamisation ?, à paraître en 2017, Larcier). En renonçant (contrairement à son
prédécesseur) à la présidence du groupe RELEX de la Commission (réunions particulières de
coordination des commissaires en charge d'un portefeuille RELEX) et en la con ant explicitement au
Haut représentant, le président Juncker a donné une véritable effectivité à l'article 18.4 du TUE con ant
à ce dernier la mission de coordination des relations extérieures au sein de la Commission. Par ailleurs,
l'organisation interne de la nouvelle Commission, fondée désormais sur des Vice présidences, non plus
formelles et honori ques, mais au contraire fortes et dotées de compétences particulières, notamment
de ltrage et de suivi des dossiers assumés par les commissaires placés sous leur autorité, est venue
renforcer le rôle du Haut représentant comme Vice-président de la Commission. Ainsi les Commissaires,
pour la coopération et le développement (N. NIMICA), pour l'aide humanitaire et le management des
crises (Ch. STYLIANIDES) et pour le Commerce (C. MALMSTRÖM) sont-ils directement rattachés à la Vice-
présidence de Fédérica MOGHERINI, qui par ailleurs est, dans ses fonctions, assistée en tant qu'adjoint
susceptible de béné cier de délégations de pouvoir pour la représenter, par le Commissaire pour les
négociations des élargissements et la politique de voisinage (J. HAHN).
Art. 2 - Représentants spéciaux de l'Union européenne
40. Création. - Les représentants spéciaux de l'Union illustrent la diplomatie ad hoc de la PESC, par
opposition à la diplomatie permanente des Communautés constituées, jusqu'au traité de Lisbonne, par
les délégations de l'Union placées sous l'autorité de la Commission. Ils sont nommés par le Conseil à la
majorité quali ée et sur proposition du Haut représentant (TUE, art. 33), pour une durée et un mandat
déterminés mais renouvelables (ce qui est fréquemment le cas). Pratique d'abord informelle du Conseil,
ils ont été institutionnalisés par le traité d'Amsterdam (TUE, art. 18.5). C'est à l'occasion de la crise
yougoslave, à l'époque où le Haut représentant n'existait pas, que le Conseil a recouru pour la première
fois à ces « mandataires spéciaux », pour assurer la coprésidence européenne de la conférence
internationale pour l'ex-Yougoslavie, ou pour la mise en œuvre des accords de Dayton sur la Bosnie-
Herzégovine. Par la suite et en application du TUE révisé, ont été nommés des représentants spéciaux
pour des États (Afghanistan en 2002, Moldavie, Soudan et ancienne République yougoslave de
Macédoine en 2005, Bosnie-Herzégovine en 2006), ou des régions et organisations particulières (Région
des grands lacs africains en 1996, Caucase Sud en 2003, Asie Centrale en 2005, Union Africaine en
2008). En n, l'Union a recouru à des représentants spéciaux pour des processus de paix et de sécurité
(processus de paix au Moyen-Orient en 2003, processus de détermination du statut futur du Kosovo et
Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est en 2005). Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne,
ont été créés de nouveaux représentants spéciaux, pour la corne de l'Afrique (2011), pour la région du
Sud de la Méditerranée (2011), pour le Sahel (2013). En n, a vu le jour en 2012 le premier représentant
spécial avec mandat thématique sur les droits de l'homme. Parmi les dif cultés de mise en œuvre de ce
concept de diplomatie spéciale et de proximité, gurait l'articulation avec le Haut représentant, d'une
part, et les chefs de délégations extérieures, d'autre part. Le traité de Lisbonne a résolu la première
dif culté en hissant le principe de la subordination des représentants au rang de droit primaire (TUE,
art. 33) alors que cette question était jusque-là tranchée au cas par cas dans le cadre de la décision PESC
créant la représentation spéciale et désignant son titulaire. Quant aux doublons potentiels entre
délégations de l'Union et représentant spéciaux, ils avaient été partiellement dénoués par la fusion des
responsabilités de chef de délégation de l'UE (sous l'autorité de la Commission) et représentant spécial
(sous l'autorité de Haut représentant) dans le cadre d'une représentation unique de caractère intégrée :
une telle organisation laissait néanmoins subsister des composantes séparées sur le plan administratif,
deux budgets scindés et des personnels recrutés par des voies distinctes. Ce type de « représentation
unique intégrée » a été expérimenté en ex-République Yougoslave de Macédoine, en Bosnie-
Herzégovine, au Kosovo, en Afghanistan et auprès de l'Union Africaine.
41. Avenir des représentants spéciaux. - La création du SEAE a eu pour conséquence de faire naître un vif
débat sur l'opportunité de maintenir les représentants spéciaux considérés comme un outil obsolète.
Inventés en effet pour pallier l'absence de représentation diplomatique de l'Union et de sa PESC (les
délégations de l'UE étant des outils de représentation des Communautés), leur utilité dans un système
de représentation uni é sous les auspices du SEAE a soulevé question et provoqué l'hostilité de la
baronne Asthon qui a supprimé pas moins de 7 représentants spéciaux (Asie centrale, Sud de la
méditerranée, Moldavie, Macédoine FYROM, Grands lacs, Sud Soudan, Processus de paix au Moyen-
Orient), dont certains qu'elle a « remplacés » par des « envoyés spéciaux » ce qui lui a permis de
« contourner » le processus décisionnel prévu à l'article 33 du TUE (décision du Conseil impliquant l'aval
des États membres). C'est ainsi qu'un « envoyé spécial » pour la Lybie a remplacé en mai 2014 le RSUE
pour le sud de la méditerranée et qu'un autre s'est, en avril de la même année, substitué au représentant
spécial de l'Union européenne (RSUE) pour l'Asie centrale. Elle a par ailleurs obtenu le départ de certains
par le non renouvellement de leur budget. Au terme de son mandat le nombre de RSUE était passé de
12 à 7, certaines suppressions ayant été compensées par de nouvelles créations, sous la pression soit des
États membres (RSUE pour la corne de l'Afrique en 2011, pour le Sahel en 2013) ou encore du Parlement
(RSUE pour les droits de l'homme en 2012). L'entrée en fonction de la nouvelle Haute représentante
F. MOGHERINI a signé une forme de retour en grâce des représentants spéciaux, cette dernière ayant
rétabli en mars 2015 ce type de poste pour l'Asie centrale et pour le processus de paix au Moyen-Orient).
En 2016 L'Union compte à nouveau 9 représentants spéciaux (Asie centrale, Afghanistan, Caucase du
sud, Corne de l'Afrique, Kosovo, Processus de paix au Moyen-Orient, Sahel et en n droits de l'homme)
dont 3 béné cient de la « double casquette » dans la mesure où ils sont également chefs de la
délégation de l'Union (Afghanistan, Bosnie Herzégovine et Kosovo).
Art. 3 - Service européen d'action extérieure

42. Organisation. - Il est composé d'une administration centrale et de services extérieurs constitués par
les délégations de l'Union auprès des États tiers qui, depuis le traité de Lisbonne, sont placées sous
l'autorité du Haut représentant (TFUE, art. 221.2).
43. Statut et nancement. - C'est au traité de Lisbonne (TUE, art. 27, § 3) que l'on doit la création du
SEAE, dont le statut apparaît original : s'il n'est certes pas une « institution » au sens du droit de l'Union,
il est un organe « hybride », distinct du Conseil et de la Commission. Son autonomie juridique, et surtout
budgétaire, est garantie par l'existence au sein du budget de l'Union d'une section qui lui est propre,
conformément au règlement nancier no 1081/2010 du SEAE adopté le 24 novembre 2010. Ainsi, le
SEAE est-il protégé d'éventuels virements de crédits qui se feraient à ses dépens, puisqu'un virement
n'est possible qu'à l'intérieur d'une section donnée. Au regard du droit budgétaire de l'Union, le SEAE est
considéré comme une « institution », ce qui lui permet de gérer librement ses crédits qui, néanmoins,
couvrent exclusivement ses dépenses de fonctionnement. En effet, les dépenses opérationnelles de
l'action extérieure et qui intéressent les actions, les projets et les programmes relèvent toujours de la
section Commission du budget. Grand chancelier du budget opérationnel de l'action extérieure, la
Commission, dont l'approbation était requise pour la création du SEAE, n'a pas cédé sur ce point
particulièrement sensible. On peut ainsi s'interroger sur la capacité d'in uence du SEAE au regard de
cette amputation notable touchant aux leviers nanciers de l'action extérieure.
44. Statut des fonctionnaires et agents du SEAE. - La décision du Conseil du 26 juillet 2010, prise en
application de l'article 27, § 3, du TUE, et xant l'organisation et le fonctionnement du SEAE, a été
l'occasion pour le Parlement européen, placé pourtant en situation de simple consultation, de faire valoir
nombre de ses revendications, s'agissant notamment de la composition du SEAE. Il a pu le faire grâce
notamment à la nouvelle procédure législative ordinaire (TFUE, art. 336, anc. art. 283 TCE) applicable
aux questions du statut des fonctionnaires et autres agents de l'Union et conditionnant la révision du
règlement sur le statut des agents opérée par le règlement 1080/2010 du 24 novembre 2010
(SCHNEIDER, Le contrôle démocratique de la PESC, article préc.). Après avoir dénoncé
l'intergouvernementalisme excessif des premières propositions du Haut représentant, il a ainsi obtenu
que le pourcentage des personnels détachés des services diplomatiques nationaux soit ramené de 50 %
à seulement 30 %. De même, s'il n'a pas pu arracher pour eux la possibilité d'intégrer dé nitivement le
SEAE, ce qui aurait permis de garantir plus encore leur indépendance par rapport à leurs administrations
respectives et d'entamer un processus d'européanisation des diplomaties nationales, il a dans leur statut
d'agent, fait mettre à la charge de leur État l'obligation d'une réintégration dans la fonction publique
nationale. Ainsi, le SEAE, conformément à la décision du 26 juillet 2010 et au règlement 1080/2010, est-
il composé d'au moins 60 % de fonctionnaires et agents, issus dans un premier temps du secrétariat du
Conseil et de la Commission, et depuis le 1er juillet 2013, du Parlement européen.
45. Rôle. - L'apparition dans l'architecture institutionnelle de l'UE du SEAE, pour importante qu'elle soit
dans son objectif d'améliorer la lisibilité et la cohérence de l'action extérieures de l'UE et de permettre
au Haut représentant de s'appuyer sur une administration ef cace, ne doit être ni surestimée, ni
vilipendée au titre de la bureaucratie pléthorique qui caractériserait l'Union. En effet, les 60 % de
fonctionnaires européens qui la composent ne sont pas des personnels nouveaux mais prélevés sur les
institutions déjà existantes : Conseil, Commission et Parlement. L'annexe à la décision du Conseil portant
création du SEAE détermine la liste des services préexistants du Conseil et de la Commission, transférés
au SEAE. Pour le Conseil, principalement les structures PESC (y compris les instances militaires) et pour
la Commission, la direction générale des relations extérieures et une partie importante de la direction
de la coopération au développement. On constate ainsi que des pans entiers et très emblématiques de
« l'action extérieure économique », dont la politique commerciale et sa direction générale, échappent au
SEAE. L'objectif de faire du SEAE un service couvrant l'ensemble du prisme de l'action extérieure de
l'Union est donc bien resté au « milieu du gué », mais appellera certainement des évolutions ultérieures
inhérentes à son hybridation tant institutionnelle que fonctionnelle (SCHNEIDER, Le SEAE,
évolutionnisme ou illusionnisme du système d'action extérieure de l'Union ? Mélanges en l'honneur de
Cl. Blumann, 2015, Bruylant). Le budget de 2012 a fait apparaître que le SEAE disposait de 1 670 postes
autorisés, ce qui n'est pas négligeable au regard du nombre d'agents de la Cour de justice (1 952) et
représente environ la moitié de l'effectif du Conseil et du Conseil européen (3 153). Il s'agit bien de
postes budgétaires autorisés, ce qui n'inclut pas certains agents dit locaux des délégations de l'Union.
Ainsi, le premier rapport établi en 2011 par le Haut représentant de l'Union sur une année de
fonctionnement du SEAE faisait-il valoir pour le SEAE un total de 3 611 agents, dont 1 551 au siège et
2 060 dans les délégations auprès des États tiers. S'agissant de ces dernières qui sont aujourd'hui au
nombre d'environ 140, leur intégration au SEAE a considérablement modi é leur statut : initialement
placées sous la responsabilité de la Commission, leur rôle de représentation de l'UE concernait surtout
l'action extérieure économique et notamment la gestion de ses programmes et projets. Désormais, par
l'élargissement de leurs compétences aux questions relevant de la PESC, les délégations accèdent
progressivement au statut proche d'ambassades, comme en témoigne par ailleurs le titre d'ambassadeur
de l'Union conféré à certains de leurs chefs. Juillet 2013 et décembre 2015 ont marqué des rendez-vous
important pour le SEAE puisqu'il s'est agi d'abord en 2013 de faire un premier bilan et état des lieux du
service et de proposer de nouvelles réformes, dont les enjeux interinstitutionnels sont très sensibles
(V. infra, no 71). Quant au rapport rendu en décembre 2015 par la Haute représentante F. MOGHERINI, il
esquisse de nouvelles priorités pour ses réformes à venir (structures de gestion de crise, utilisation
optimale des ressources humaines, lutte contre certains déséquilibres, notamment hommes/femmes
pour les postes de haut niveau) et propose 4 chantiers prioritaires de ré exion (Présidence des groupes
de travail du Conseil, rôle consulaire des délégations, modi cation du règlement nancier, mobilités
intra-institutionnelles notamment avec la Commission).
Section 6 - Cour de justice
46. Intervention limitée de la Cour. - Si le traité de Lisbonne (TUE, art. 24.1, art. 40 ; TFUE, art. 275) a
maintenu le principe de « l'immunité juridictionnelle de la PESC » posée dès le traité de Maastricht (TUE,
art. L), cette dernière ne saurait être interprétée comme excluant toute intervention du juge de l'Union
dans un domaine PESC. Son incompétence ne porte en effet que sur les dispositions PESC du traité et
sur les actes adoptés sur leur base. Elle n'exclut pas des « incursions indirectes dans le domaine PESC »,
par exemple en contrôlant le respect par le Conseil de l'accès à ses documents relatifs à la PESC (TPI,
19 juill. 1999, Hautala c/ Conseil, aff. T-14/98, Rec. II. 2489, où le tribunal af rme que l'art. 46 TUE
posant l'incompétence du juge pour apprécier la légalité des actes du deuxième pilier ne fait pas
obstacle au contrôle juridictionnel en matière d'accès du public à ces actes. – CJCE 6 déc. 2001, Conseil
c/ Hautala, aff. C-353/99 P, Rec. I. 9565). C'est dans le cadre de ce contrôle désormais acquis que le
juge de l'Union considère que l'accès aux documents plus particuliers des missions de la PSDC doit
rester exceptionnel (CJUE 28 nov. 2013, Jurisanovic c/ Conseil, aff. C-576/12/P). L'incompétence de la
Cour s'agissant de la PESC connaît par ailleurs deux limitations explicites rappelées par l'article 275 du
TFUE : la première porte sur le contrôle du respect de l'article 40 du TUE (ex-art. 47) et la seconde sur
les recours introduits par les personnes physiques ou morales visant, en application de l'article 263.4, à
contester la légalité des mesures dont ils ont été l'objet en application de l'article 215.2 du TFUE. Si le
contentieux relatif à la mise en œuvre de l'article 40 reste encore relativement rare (V. supra, no 19), tel
n'est pas le cas de celui des mesures restrictives, particulièrement dense, depuis l'af rmation, par le juge
communautaire à l'occasion de l'affaire Kadi (CJCE 3 sept. 2008, Kadi c/ Conseil et Commission, aff.
jointes C-402/05 P et C-415/05 P, Rec. I. 6351) de sa compétence pour en contrôler la légalité
(BERTRAND, La particularité du contrôle juridictionnel des mesures restrictives, RTDE, 2015, no 3,
p. 555. – MARTIN, Le respect des droits fondamentaux dans la lutte contre le terrorisme : le contentieux
des mesures restrictives antiterroristes devant le juge de l'Union européenne, in L'Union européenne et
la lutte contre le terrorisme, AUVRET-FINCK [dir.], 2010, Larcier. – SCHNEIDER, Les sanctions
économiques imposées par l'UE, JDE sept. 2015). Ainsi, l'UE a-t-elle vu se multiplier les « gi es » de
l'annulation de certaines de ces mesures, fondées notamment sur des carences de motivations à partir
de l'analyse très fouillée et du mode de raisonnement désormais développés par le juge de l'Union
(CJUE, gr. ch., 16 nov. 2011, Bank Melli Iran c/ Conseil, aff. C-548/09 . – CJUE 15 nov. 2012, Conseil c/
Bamba, aff. C-417/11 , PECLI :EU :C :2012 :718, plus particulièrement point 50) et selon lesquels
doivent être distingués le contrôle formel de l'obligation de motivation et le contrôle au fond des faits et
de leur quali cation juridique susceptible de justi er l'inscription sur une liste noire (V. s'agissant de
recours introduits par une société iranienne : Trib. UE, 17 avr. 2013, TCMFG c/ Conseil, aff. T-404/11. – Par
des banques iraniennes, Trib. UE, 11 déc. 2012, Sina Bank c/ Conseil, aff. T-15/11 , ou encore Trib. UE,
29 janv. 2013, Bank Mellat c/ Conseil, aff. T-496/10. – V. s'agissant de la famille Trabelsi, proche du
président tunisien Ben Ali : Trib. UE, 28 mai 2013, Trabelsi E.A. c/ Conseil, aff. T-187/11, T-188/11 et T-
200/11). Au-delà des nombreux et classiques contentieux touchant aux sanctions imposées à l'Iran se
sont développées de nouveaux champs géographiques de sanctions (Belarus, Ukraine, Russie) qui à leur
tour sont venues enrichir de nouvelles annulations de sanctions prononcées par le juge de l'Union
(Trib. UE, 12 mars 2015, Ternawski c/ Conseil, aff. T-163/12 , ECLI :EU :2015 :271 pour annulation
partielle de sanctions, fondées sur le régime autorisant l'inscription sur des listes noires de personnes
qui pro tent du régime de Lukashenko ou qui le soutiennent.
47. PESC et Conv. EDH. - L'immunité juridictionnelle des actes de la PESC a connu un regain d'actualité
dans le cadre de l'avis 2/13 relatif à l'adhésion de l'UE à la Conv. EDH. la Cour, s'est en effet appuyée sur
les caractéristiques spéci ques du droit de la PESC, pour justi er la non compatibilité de l'accord
d'adhésion, au motif qu'il pourrait entrainer le contrôle par la CEDH des actes de la PESC, qu'elle ne peut
elle-même contrôler. Après avoir souligné qu'elle n'a pas encore eu l'opportunité de préciser la portée de
la limitation de ses compétences (point 250), elle rappelle sa jurisprudence de l'avis 1/09 (points 78, 80,
89) selon laquelle une compétence pour effectuer un contrôle juridictionnel ne saurait être attribuée
exclusivement à une juridiction internationale qui se situe en dehors du cadre institutionnel et
juridictionnel de l'Union. Néanmoins dans l'affaire en cours C-72/17, Rosnef oil company, relative à une
demande de question préjudicielle de la Haute Cour de justice d'Angleterre l'avocat général WATHELET,
après s'être livré à une analyse particulièrement dense de la portée exacte de l'immunité juridictionnelle
des actes de la PESC posée par l'article 24 TUE et ses exceptions (articles 40 TUE et 275 TFUE), conclut
à la compétence de la Cour tant pour les questions préjudicielles en interprétation que pour celles en
validité des actes de la PESC.
48. Avis de la Cour. - En n, on soulignera une dernière question qui est celle de l'éventuelle compétence
d'avis de la Cour (TFUE, art. 218.11) à l'égard d'un accord PESC envisagé par l'Union. Elle est, à l'heure
actuelle, non tranchée par la jurisprudence, même si elle a fait l'objet d'analyses doctrinales très
nuancées (ADAM, La procédure d'avis devant la Cour de justice de l'Union européenne, 2011, Bruylant).
49. Exception de sécurité et marché intérieur. - Outre les incursions indirectes de la Cour dans le
domaine de la PESC déjà mentionnées (V. supra, no 18), doit également être souligné l'exercice par le
juge de son contrôle sur la mise en œuvre de l'article 346 du TFUE (TCE, ex-art. 296) dans le cadre du
marché intérieur. En vertu de ce dispositif instaurant au pro t des États « une exception de sécurité »,
ces derniers sont fondés à déroger aux règles du marché intérieur (libre circulation et libre concurrence)
pour les mesures qu'ils estiment nécessaires à la protection des intérêts essentiels de leur sécurité
(MILLET-DEVALLE, Codes de conduite et contrôle des exportations d'armement, Arès no 47, avr. 2001 ; À
propos de la position commune de l'UE relative aux règles communes régissant le contrôle des
exportations de technologie et d'équipement militaire du 8 décembre 2008, RGDIP 2009. 95 ; L'UE et le
contrôle des exportations d'armement et de biens et technologies à double usage, in La gestion des
frontières extérieures de l'Union européenne, MARTIN [dir.], 2011, Pedone). S'est ainsi développée dans
le droit de l'Union une « approche duale » applicable aux activités et produits de la défense et de la
sécurité visant à exclure de l'exception de sécurité les activités et biens à double usage. Elle implique un
contrôle approfondi par le juge, du droit de l'État à déroger à ses obligations au regard du marché
intérieur. Ainsi, la Cour a-t-elle rappelé que la simple invocation par l'État de ses intérêts de sécurité ne
suf t pas (CJUE, 15 déc. 2009, Commission c/ Finlande, aff. C-284/05, Rec. I. 11705). Par ailleurs,
s'agissant cette fois-ci des opérateurs économiques et dans le cadre du contentieux des aides publiques,
la Cour a-t-elle con rmé son interprétation stricte des activités exclusivement militaires (CJUE, 28 févr.
2013, Ellinika Nafpigeia c/ Commission, aff. C-246/12 ). Elle a également dans l'affaire Elitaliana Spa c/
EULEX KOSOVO du 12 novembre 2015 (CJUE 12 nov. 2015, Elitaliana Spa c/ EULEX KOSOVO, aff. C-
439/13) relative à la contestation du refus d'adjudication d'un marché public par la Mission EULEX
KOSOVO relatif à des prestations d'hélicoptère à des ns d'assistance civile, introduit une nouvelle
brèche dans l'immunité juridictionnelle de la PESC. En effet, après avoir rappelé que les dépenses
opérationnelles des missions de gestion civile de crise relèvent du budget communautaire,
conformément à l'article 41, § 2.1, TUE, elle a jugé que les dérogations à sa compétence générale
fondées sur les articles 24.1.2 TUE et 275 TFUE, d'interprétation nécessairement restrictive, ne sauraient
être entendues comme jusqu'à exclure sa compétence pour interpréter et appliquer les dispositions du
règlement nancier no 1605/2002 en matière de passation de marché (Règl. no 1605/2002 du Conseil,
25 juin 2002, JOCE, no L 248, 16 sept.). En n, le contentieux de la fonction publique, touchant aux
agents détachés dans le cadre de missions PESC, a fourni au juge de nouvelles occasions de faire reculer
l'immunité juridictionnelle de la PESC. S'agissant des agents détachés par une institution de l'Union, les
juridictions de l'Union se sont déclarées compétentes conformément à l'article 270 TFUE, puisque ces
agents restent soumis pendant la période de leur détachement au statut et partant relèvent de la
compétence du juge de l'Union conformément à l'article 91 de ce statut (CJUE, gr. ch., 19 juill. 2016,
H. c / Conseil et Commission, aff. C-455/14 ). L'autre question de la compétence de la Cour à l'encontre
des agents détachés par les États membres a vu la Haute juridiction récemment invalider pour erreur de
droit le raisonnement du Tribunal selon lequel « Seules les juridictions nationales sont compétentes
pour connaître de toute question concernant le détachement des agents nationaux, alors que le juge de
l'Union est compétent à l'égard des agents de l'Union ayant été détachés » (Trib. UE ord., 10 juillet 2014,
H. c/ Conseil e.a., aff. T-271/10 relative au recours introduit par un agent détaché auprès de la mission
de police EUPM en Bosnie Herzégovine. – Trib. UE ord., 23 avr. 2015, Antonios Chatzianagnostou c/
Conseil de UE e.a., aff. T-383/13 , relative à des mesures disciplinaires prises à l'encontre d'un of cier de
police grec détaché auprès de la mission EULEX KOSOVO). Ainsi désormais pour la Cour (V. ce sont tous
les agents détachés, des États membres et des institutions de l'UE, qui « sont soumis aux mêmes règles
en ce qui concerne l'exercice de leurs fonctions sur le théâtre des opérations » d'une mission de gestion
civile. Tant le transfert par les États membres du contrôle opérationnel de leurs effectifs au commandant
d'opération civil qui exerce à Bruxelles le commandement opérationnel et stratégique de la mission que
le celui du chef de mission, chargé, sous l'autorité du premier d'assurer la coordination et la gestion au
quotidien de la mission MPUE en Bosnie Herzégovine, justi ent qu'aucune différence ne soit faite entre
les deux catégories d'agents détachés (CJUE, gr. ch., 19 juill. 2016, H. c / Conseil e. a., aff. C-455/14 ,
points 50 à 53). Reste encore la notion non tranchée des agents mis à disposition d'une mission de l'UE
par un État tiers.
Chapitre 3 - Instruments et moyens nanciers de la PESC
Section 1re - Instruments diplomatiques
50. Instruments traditionnels. - Les instruments diplomatiques traditionnels, de caractère non normatif,

ont été jusqu'au traité de Maastricht les seuls instruments de la coopération en matière de politique
étrangère. Ils concernaient la coopération systématique des États (TUE, art. J.3.1) pour la conduite de leur
politique nationale, impliquant l'information mutuelle, la concertation au sein du Conseil sur toute
question présentant un intérêt général (art. J.2.1) ainsi que la coordination de leur action au sein des
organisations et conférences internationales (art. J.2.3). En n, la concertation se décline sur un mode
décentralisé, au niveau des missions diplomatiques et consulaires des États et des délégations et
représentations de l'Union auprès des États tiers et des organisations internationales (TUE, art. J.6). Les
objectifs assignés à ces instruments diplomatiques étaient d'assurer que l'in uence combinée des États
s'exerce de la manière la plus ef cace par la convergence de leur action (TUE, art. J.2.1), de défendre au
sein des instances internationales les positions communes de l'Union (art. J.2.3) et en n d'assurer le
respect des positions et actions communes du Conseil (art. J.6). L'importance respective conférée par la
PESC à ses instruments diplomatiques et normatifs a évolué avec le traité d'Amsterdam, qui modi e leur
ordre de présentation faisant reculer les premiers (TUE, art. 16, 19 et 20) au pro t des seconds (art. 14
pour les actions communes et art. 15 pour les positions communes). Il s'agit là d'un signe important des
progrès de la normativité au sein de la PESC. L'autre apport important du traité d'Amsterdam est d'avoir
substitué à la nalité de l'in uence combinée des États celle de l'Union elle-même.
51. Évolution. - Le traité de Lisbonne est venu, par les articles 32 et 34 du TUE, enrichir de manière
signi cative la panoplie des instruments diplomatiques. La concertation des États membres est
expressément élargie à l'enceinte du Conseil européen. Les nalités qui lui sont désormais assignées
sont de dé nir une approche commune et d'assurer que l'Union puisse faire valoir ses intérêts et ses valeurs
sur la scène internationale, ce qui témoigne à l'évidence d'une déclinaison plus volontariste de son
in uence. Par ailleurs, la dé nition éventuelle, à l'occasion de cette concertation, d'une approche
commune implique un effort de coordination des activités au sein du Conseil des affaires étrangères
dont la responsabilité est con ée au Haut représentant (TUE, art. 32.2). En n est introduit, pour renforcer
la convergence de l'action de politique étrangère des États membres, l'exigence de leur solidarité
(art. 32.3). L'exercice décentralisé de la diplomatie traditionnelle, dans le cadre des missions
diplomatiques des États, des délégations de l'Union et des organisations ou conférences internationales
se trouve profondément affecté par le traité de Lisbonne, et ce à tous les niveaux, de concertation et de
coordination. Est ainsi opéré un glissement des responsabilités au détriment des États (et notamment
celui qui assurait la présidence et auquel revenait par exemple la responsabilité de la coordination entre
les États membres dans le cadre des conférences internationales) et ce au pro t des instances centrales
(Haut représentant et SEAE) ou décentralisées (délégations et représentations permanentes de l'UE). Ce
phénomène résulte de la modi cation substantielle du statut des délégations extérieures de l'Union,
placées désormais sous l'autorité du Haut représentant, et dont le mandat, élargi aux questions PESC,
appelle une réorganisation institutionnelle pour y faire face.
Section 2 - Instruments normatifs de la PESC
52. Ils sont constitués des actes unilatéraux (V. infra, nos 53 s.), des accords conclus avec des tiers, États
ou organisations internationales (V. infra, nos 55 s.), et des mesures restrictives (V. infra, nos 58 s.).
Art. 1er - Actes unilatéraux et typologie des actes de la PESC
§ 1er - Typologie fondée sur la distinction entre stratégie, action et position commune
53. Jusqu'au traité de Lisbonne, les actes unilatéraux obéissaient à une typologie spéci que, fondée sur
la distinction, pas toujours satisfaisante sur le plan de la rigueur juridique, entre stratégies communes,
positions communes, actions communes et décisions. Ainsi, la première distinction opérée par le traité
de Maastricht entre les positions et les actions communes laissait apparaître une différence procédurale
(exigence d'une orientation préalable du Conseil européen pour les seules actions communes), source de
brouillage et d'interversion dans la pratique entre les deux catégories d'actes. En effet, l'exigence d'une
intervention préalable du Conseil européen s'est avérée peu adéquate avec les exigences de réactivité de
l'action commune (DUMOND et SETTON, La PESC, 1999, coll. Ré exe Europe, Doc. fr.). De même, la
dé nition très générale de l'action commune laissait-elle dans l'ombre une distinction pourtant
nécessaire et codi ée ultérieurement par le traité d'Amsterdam (TUE, art. 23.2.2), entre l'acte fondateur
de l'action commune et celui pris pour son exécution. Les stratégies communes (TUE, art. 13.2.1) ont été
introduites seulement par le traité d'Amsterdam. Elles étaient adoptées par le Conseil européen sur
recommandation du Conseil qui était par ailleurs chargé de leur mise en œuvre. Au regard de leur
dimension essentiellement programmatoire résultant notamment de leur durée limitée dans le temps
(TUE, art. 13.2.2), mais aussi du fait que leur mise en œuvre nécessitait l'adoption d'actions communes
ou de positions communes, la réalité de leur « normativité » posait question. Elles avaient cependant
pour effet de déverrouiller l'unanimité (V. supra, no 10) au moins pour les actions ou positions communes
n'ayant pas d'implications militaires et qui étaient adoptées sur leur base (TUE, art. 23.2.1). Cet effet de
déverrouillage de l'unanimité peut expliquer le peu de succès qu'elles ont rencontré de la part des États.
Ainsi, la pratique des stratégies communes s'est-elle révélée décevante puisque limitée à trois
expériences : le 4 juin 1999 à l'égard de la Russie (1999/414/PESC) ; le 23 décembre 1999 à l'égard de
l'Ukraine (1999/877/PESC) ; le 19 juin 2000 à l'égard de la région méditerranéenne (2000/458/PESC). Les
limites de cet instrument ont été dénoncées par le Haut représentant dans un rapport du 22 janvier
2001 à l'issue duquel le Conseil a adopté les 26 et 27 février 2001 des conclusions visant à l'améliorer,
ce qui n'a pas pour autant empêché sa désuétude. À l'inverse des stratégies communes, les actions
communes (TUE, art. 14), les positions communes (art. 15) et les décisions (art. 23) étaient bien des actes
juridiquement contraignants, régis par une exigence de coopération loyale sui generis puisque non
justiciable. Les contours généraux de cette coopération loyale ont été xés dès le traité de Maastricht et
n'ont pas connu de modi cation substantielle (V. infra, nos 67 s.).
§ 2 - Actes unilatéraux depuis le traité de Lisbonne

54. Le traité de Lisbonne opère, s'agissant des actes de l'Union, une rationalisation inachevée (BROSSET,
Clarté et obscurité des actes de l'Union européenne, in Le traité de Lisbonne, recon guration ou
déconstitutionnalisation de l'Union européenne ?, BROSSET, CHEVALLIER-GOVERS, EDJAHARIAN et
SCHNEIDER [dir.], 2009, Bruylant). Ce quali catif est aussi applicable aux actes de la PESC, et ce à bien
des égards. En premier lieu, cette politique conserve sa nomenclature distincte de celle des actes
relevant des autres politiques incluses dans le TFUE (y compris de l'ex-3e pilier). La PESC résiste ainsi à
l'uni cation entreprise par l'article 288 du TFUE visant à substituer cinq types d'actes aux quatorze
instruments juridiques existant antérieurement. Désormais, tous les actes pris dans le cadre de la PESC
(TUE, art. 25) relèvent de la quali cation de « décisions » ( gurant il est vrai à l'art. 288 TFUE). La
disparition de la typologie multiple, stratégies, positions, actions, décisions, donne l'apparence d'une
relative simpli cation. Mais la réalité est sans doute plus complexe, qui témoigne par ailleurs de la
volonté des États de maintenir la spéci cité des actes de la PESC. On constate par ailleurs que subsistent
les « orientations générales » de la PESC (TUE, art. 25.a) qui, il est vrai, constitueront formellement des
décisions du Conseil européen, puisque, pour la première fois, le traité sur l'Union utilise à son pro t
cette notion particulière (art. 26.1 et 31.1). Par ailleurs, le traité utilise aussi la notion d'« approche
commune » (TUE, art. 32) sans la réintroduire pour autant dans la déclinaison des décisions et préciser
ses différences avec les décisions relatives aux positions communes. En n, le traité prévoit-il
explicitement (TUE, art. 31.1) que dans le cadre de la PESC l'adoption d'actes législatifs est exclue.
Art. 2 - Accords conclus avec les tiers

55. Place du « Treaty making » power. - L'Union a longtemps été privée du treaty making power, ce qui l'a
obligé à recourir au substitut du « mémorandum d'entente » (V. le mémorandum sur l'administration de
la ville de Mostar du 5 juill. 1994). Bien évidemment, cette absence de capacité de conclure des accords
trouvait-elle son explication dans le refus des États d'accorder la personnalité juridique à l'Union. C'est
grâce au traité d'Amsterdam que l'Union et sa PESC se sont vues reconnaître par le traité (TUE, art. 24)
un treaty making power qui ménageait néanmoins le droit de l'État membre de subordonner son
obligation conventionnelle au respect de ses règles constitutionnelles, en même temps qu'il autorisait
l'entrée en vigueur provisoire de l'accord pour les autres États membres. « Cette réserve
constitutionnelle » avait pour objet de permettre à un État de procéder à une rati cation parlementaire
de l'accord envisagé, possibilité largement utilisée par les États membres, à l'exception de la France
(conformément à l'avis du Conseil d'État du 7 mai 2003 selon lequel la réserve constitutionnelle ne visait
que les règles de fond et non celles de forme). Le traité de Nice est venu ajouter à ce dispositif un
certain nombre de précisions : la mention de ce que les traités ainsi conclus lient les institutions de l'UE
(TUE, art. 24.6) a été introduite pour résoudre les interrogations quant au titulaire exact du treaty making
power, l'Union ou les États membres. Elle était d'autant plus nécessaire que le traité (TUE, art. 24.3), en
introduisant la possibilité de conclure ces accords à la majorité quali ée (s'ils avaient pour objet la mise
en œuvre d'une action ou position commune, elle-même adoptée selon cette procédure), pouvait laisser
croire que l'Union agissait seulement pour le compte des États concernés. L'exercice par l'UE de son
pouvoir de conclure des accords obéissait à des règles procédurales de conclusion très différentes de
celles applicables aux traités communautaires. Ce n'est pas en effet la Commission qui négociait mais
bien la présidence du Conseil sur la base du mandat de ce dernier et qui pouvait, le cas échéant, y
associer la Commission. Quant au Parlement, alors même qu'il avait pu, dans le cadre de la conclusion
des accords communautaires, renforcer ses prérogatives d'information, d'avis et dans certains cas d'avis
conforme (V. historique des révisions des art. 228 TCEE et 300 TCE), il était totalement exclu de cette
procédure.
56. Évolution. - Le traité de Lisbonne renouvelle doublement le treaty making power. L'article 37 du TUE
supprime la « réserve de constitutionnalité », ce qui n'autorise plus l'association par voie de rati cation
des Parlements nationaux aux accords PESC et traduit leur autonomisation grandissante par rapport à la
volonté des États membres. L'article 218 du TFUE introduit une procédure générale de conclusion des
accords, et opère une forme de retour des accords PESC dans un « giron procédural commun » tout en
laissant subsister leurs spéci cités. Est ainsi introduite une distinction entre les accords « exclusivement
PESC » (TFUE, art. 218.3 et 218.6) et les accords « principalement PESC » (art. 218.3), et qui produit des
effets tant pour leur négociation que pour leur conclusion. C'est ainsi désormais le Haut représentant qui
négocie les accords et non plus la présidence, qu'ils portent exclusivement ou principalement sur la
PESC, la Commission étant désormais écartée des seconds alors même qu'ils n'ont pas un objet
exclusivement PESC. Mais ce sont surtout les pouvoirs du Parlement qui se trouvent singulièrement
renforcés : si l'accord n'est pas « exclusivement PESC » et qu'il rentre dans les catégories expressément
prévues à l'article 218.6.a du TFUE, il relève de l'approbation du Parlement. Sinon, il relève de la
procédure consultative (TFUE, art. 218.6.b). Désormais, seuls les « accords exclusivement PESC »
échappent à l'approbation parlementaire, ce qui n'a pas manqué de nourrir le contentieux. Néanmoins,
cette absence d'approbation n'exclut pas pour autant le droit du Parlement à être immédiatement et
pleinement informé à toutes les étapes de la procédure de conclusion des accords PESC (art. 218.10
TFUE), qu'ils soient principalement ou exclusivement PESC. (V. supra, nos 19 et 37).
57. Domaine d'application du « Treaty making power ». - C'est plus particulièrement dans le cadre de la
PSDC que l'UE exerce désormais de manière intensive son treaty making power, en concluant des accords
avec des États tiers qui participent à ses opérations et missions gestion de crise. Ces accords sont
conclus en premier lieu avec les États sur le territoire desquels se déroule l'action opérationnelle et ont
pour objet de régler le statut de la force (SOFA) ou de la mission (SOMA). D'autres accords conclus avec
des tiers quali és de participant ou contributeur ont pour objet d'arrêter les modalités de leur
participation, « sous bannière de l'Union », à l'opération ou à la mission dans le respect de son
autonomie décisionnelle pour leur direction politique et stratégique. Initiés pour la première fois à
l'occasion de la mission de police en Bosnie lancée le 11 mars 2002 qui a vu pas moins de treize États
tiers y participer (dont le Canada, la Russie, l'Ukraine, la Suisse et la Turquie), ces accords ont été élargis
aux opérations militaires. Ainsi, l'opération Artémis en République Démocratique du Congo (action
commune 2003/423/PESC du 5 juin 2003) a-t-elle associé trois États non européens (Afrique du Sud,
Brésil, Canada). Aux premiers accords ad hoc de durée limitée, car conclus pour la mise en œuvre d'une
opération donnée, ont succédé les accords-cadres à caractère permanent dont les premiers ont été
signés en 2005 (Canada, Islande, Norvège, Ukraine, Turquie). Ils permettent de faciliter la mise en œuvre
de la participation du tiers et d'accélérer la génération de forces et de capacités des opérations et
missions de l'UE en adéquation avec leurs objectifs et les réalités de terrain : en effet, un simple
échange de lettres entre l'Union et son tiers contributeur suf t à concrétiser la participation du tiers à
une nouvelle opération. Convaincu de l'intérêt de ces accords, le Conseil a, le 23 avril 2010, mandaté le
Haut représentant pour négocier des accords-cadres avec une vingtaine d'États, ce qui a abouti à la
signature de ce type d'accords notamment avec les États-Unis (31 mai 2011) et la Nouvelle-Zélande
(21 juin 2012) (HAMONIC, Les relations entre l'UE et l'ONU dans le domaine de la gestion de crise, thèse,
Univ. de Rennes I, 2012. – SCHNEIDER, La participation des États tiers aux opérations de gestion de crise
de l'Union européenne, article préc.). En n, un autre champ privilégié des accords PESC est celui des
accords conclus par l'Union avec des États tiers, pour le transfert aux ns de jugements de personnes
arrêtées par les forces de l'Union, par exemple dans le cadre de l'opération EUNAV FOR ATALANTA pour
la lutte contre la piraterie maritime ou encore dans le cadre de l'opération EUFOR RCA (V. accord UE RCA
du 18 juillet 2014 concernant les modalités de transfert à la RCA des personnes privées de leur liberté
par EUFOR RCA dans le cadre de l'accomplissement de son mandat et les garanties applicables à ces
personnes, JO no L 251/3, 23 août 2014). Outre le fait que les accords de transfert conclus dans le cadre
de la piraterie maritime ont nourri le contentieux sur des questions relatives au choix de leur base
légale ou encore le respect de l'obligation d'information du Parlement à toutes les étapes de leur
conclusion on signalera leur « conditionnalité droit de l'homme exigeante sous l'angle de l'énoncé des
droits garantis » (AUVRET FINCK, La conditionnalité droits de l'homme dans les accords de l'UE relatifs à
la lutte contre la piraterie maritime, in CHEVALLIER-GOVERS et SCHNEIDER, l'Europe et la lutte contre la
piraterie maritime, 2015, Pedone, p. 245).
Art. 3 - Mesures restrictives

58. Nature des sanctions. - Relevant de la diplomatie coercitive, ces mesures avaient à l'origine pour
destinataires les États tiers (sanctions interétatiques). De manière plus récente, elles concernent aussi
des personnes physiques ou morales (sanctions « intelligentes » ou « ciblées »). Les sanctions de l'UE
peuvent être prises en application du chapitre VII de la charte de l'ONU (V. lutte contre le terrorisme ou
sanctions contre l'Iran) ou de manière autonome (V. sanctions contre le Nigeria en 1995, le Myanmar en
1996). De caractère unilatéral, elles doivent être distinguées des mesures résultant de la mise en œuvre
du principe « non adimpleti contractus » dans la pratique conventionnelle de l'UE, marquée du sceau
d'une « conditionnalité politique », initiée à l'occasion du partenariat ACP (art. 96 de l'accord de
Cotonou). L'absence de fondement juridique express dans le cadre de la coopération politique
européenne (CPE) n'avait pas empêché les Communautés de recourir à ce type de sanctions (V. contre
l'Argentine lors de la crise des Malouines, contre la Russie lors de l'invasion de l'Afghanistan, contre
l'Irak lors de l'invasion du Koweït), en s'appuyant le plus souvent sur la politique commerciale [TCEE,
art. 113] : leur objectif politique, contrebalancé par leur contenu économique (interruption ou limitation
des échanges), n'avait pas été interprété comme réalisant une extension inconsidérée de la politique
commerciale.
59. Fondement et procédure. - C'est au traité de Maastricht que l'on doit l'introduction dans le droit
primaire des sanctions étatiques (TFUE, art. 228 A et 73 G pour les sanctions nancières) et au traité de
Lisbonne, celle des sanctions ciblées (TFUE, art. 215-2), l'article 215-1 du TFUE concernant les sanctions
étatiques et l'article 75 les sanctions nancières. Le recours à ces mesures implique un processus
décisionnel à « double détente » passant par une décision PESC qui, pour sa mise en œuvre, doit être
complétée par un acte, règlement ou décision, adopté sur une base du TFUE (en fonction du contenu et
de la nature particulière de la sanction) et qui depuis le traité de Lisbonne relève de l'initiative conjointe
du Haut représentant et de la Commission. La panoplie utilisée par l'Union est très vaste : elle recouvre
des sanctions commerciales (générales ou spéci ques comme les embargos sur les armes), des sanctions
nancières (gel des avoirs, interdiction des transactions nancières, restrictions des crédits à
l'exportation ou des investissements), des interdictions de vols et en n des restrictions en matière
d'admission. Cette diversité des mesures restrictives est à l'origine en droit de l'UE d'un nombre
important d'instruments de soft law sur les « principes de base concernant le recours aux mesures
restrictives » (V. doc. 10198/1/04 rév. 1 du Conseil, 7 juin 2004) sur « certains aspects spéci ques des
sanctions nancières visant des groupes terroristes » (doc. 13851/4/04 rév. 4 du Conseil, 21 déc. 2004),
sur « les lignes directrices concernant la mise en œuvre et l'évaluation des mesures restrictives dans le
cadre de la PESC » (doc. 6749/05 PESC, 2 déc. 2005) ou portant « recommandation en vue de traiter les
sanctions autonomes de l'UE à l'encontre d'un pays déterminé ou les ajouts de l'UE aux listes de
sanctions des Nations unies » (doc. 7697/07 et 11054/07 du Conseil). Ces instruments font l'objet de
révisions très régulières. La diversité matérielle des mesures restrictives entretient également les
différends sur le choix de leur base légale qui viennent se surajouter au contrôle de leur légalité sur la
base du respect des droits fondamentaux.
Section 3 - Budget de la PESC
60. Montant et répartition. - Oscillant de manière stable entre 320,7 millions d'euros (2014) et 362
millions d'euros (2012 et 2015) et une petite poussée de 406,4 millions d'euros (2014) le budget de la
PESC est très modeste et ne représente généralement qu'environ 1 % du budget global de l'Union. Doté
au titre de l'année 2016, d'un montant total de 358,5 millions d'euros, dont 326,8 d'euros en
engagements il se répartit principalement en trois grands postes : les missions de gestion civile de crise
(165 millions en 2016), puisque les opérations militaires restent à la charge des États membres
contributeurs et pour leur coûts communs sont nancées hors budget par le mécanisme de contribution
solidaire ATHENA ; les représentants spéciaux (22,7 millions d'euros en 2016) et en n les actions
internationales sur la non-prolifération et le désarmement (3,2 millions d'euros en 2016). Le budget de
la PESC reste en tout état de cause très inférieur aux quatre grands postes du budget 2016 de « l'Europe
dans le monde », de la coopération au développement (2 629,50 millions d'euros) de la politique de
voisinage (2 186 millions d'euros), de l'aide de préadhésion (1 662,30 millions d'euros) et de l'aide
humanitaire (1 108,80 millions d'euros). Il se singularise en n par une diminution conséquente au regard
des années antérieures du budget assigné aux missions de la PESC qui n'a jamais été aussi faible depuis
2008 et s'explique notamment par une nette diminution de trois missions importantes, qui après avoir
représenté certaines années quelque 90 % du poste n'en représente plus que 55 %) (EULEX KOSOVO,
EUPOL Afghanistan, EUMM Georgia) et une augmentation assez sensible du budget alloué aux
représentants spéciaux.
61. Régime des règles budgétaires. - Les règles applicables au budget de la PESC obéissent à un régime
particulier qui a connu des évolutions depuis le traité de Maastricht. L'article J.11.2 du TUE opérait une
distinction entre les dépenses administratives et les dépenses opérationnelles de la PESC, seules les
premières émargeant ipso facto au budget de l'organisation où elles avaient le statut de dépenses non
obligatoires (DNO, V. Budget [Eur.] ). Les secondes relevaient du budget des États membre à moins que le
Conseil en décide autrement par une décision prise à l'unanimité. Ce dispositif de compromis, imaginé
pour garantir le risque de « communautarisation rampante de la PESC » via le budget de l'organisation
où la Commission et le Parlement occupent une place stratégique, a été rapidement révisé dès le traité
d'Amsterdam. Ce dernier a en effet réalisé (TUE, art. 28) une « inversion » du régime applicable aux
dépenses opérationnelles inscrites désormais au budget communautaire à moins que le Conseil n'en
décide autrement à l'unanimité. Cependant, ont été expressément exclues de ce nouveau régime les
dépenses touchant aux opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense
(TUE, art. 28.3). Par ailleurs, le traité précisait les modalités de répartition entre les États membres des
dépenses dont ils ont la charge : les États qui ont invoqué le béné ce de l'abstention constructive ne
sont pas tenus de contribuer ; pour les autres est arrêtée une clef de répartition de droit commun (en
fonction du PNB des États concernés), mais qui peut être renversée, au cas par cas, par une décision du
Conseil statuant à l'unanimité. Par ailleurs et a n d'accélérer la mise à disposition des crédits nécessaires
aux opérations extérieures, a été créé, par la décision no 2004/197/PESC du 23 février 2004, le
mécanisme Athena. Il permet, d'une part, d'assurer le nancement des « coûts communs » des opérations
militaires (qui font l'objet d'une liste limitée) et, d'autre part, d'autoriser le pré nancement des coûts
individuels assumés par les États (V. Défense [Eur.] ). Au-delà de la clarté apparente de ses règles, la mise
en œuvre du budget PESC a soulevé nombre de dif cultés, certes techniques, mais qui se sont très
rapidement inscrites dans les enjeux de pouvoirs propres aux relations interinstitutionnelles.
62. Dif cultés. - Une première source de dif cultés a eu trait à l'absence de dé nition précise des
dépenses administratives, autorisant des dérives potentielles. S'est ainsi rapidement posée la question
de savoir si certaines dépenses relatives aux activités préparatoires d'une action commune en faisaient
ou non partie. De même, lorsqu'a été admise l'inscription des dépenses opérationnelles au budget
communautaire, ont surgi des dif cultés quant à leur structure d'accueil budgétaire, du Conseil ou de la
Commission, étant entendu que la première ne comporte traditionnellement que des dépenses
administratives au pro t desquelles joue le gentleman's agreement conclu en 1970, selon lequel chaque
branche du pouvoir budgétaire s'interdit toute ingérence dans le fonctionnement de l'autre. Les
échanges très vifs, dès l'adoption des premiers budgets PESC, entre le Conseil et le Parlement qui
n'entendait pas sacri er ses prérogatives budgétaires, ont été globalement résolus, sur la base d'accords
interinstitutionnels, le premier sur les dispositions concernant le nancement de la PESC, en date du
16 juillet 1997, le second sur la discipline budgétaire et l'amélioration des procédures budgétaires, en
date du 6 mai 1999. Ils ont permis de clari er le budget PESC par l'application d'un certain nombre de
principes : établissement d'un chapitre unique pour les dépenses opérationnelles permettant l'exécution
rapide des décisions PESC via les virements de crédits conformément aux règles budgétaires de droit
commun ; création à l'intérieur du chapitre unique d'une nomenclature d'articles représentative des
actions PESC (dont, pour exemples, observations électorales, prévention des con its, envoyés spéciaux,
transition démocratique, aide au désarmement, etc.) ; établissement, pour chaque nouvelle décision
PESC impliquant des dépenses, d'une che nancière aux ns de transmission au Parlement ;
introduction dans le rapport annuel du Conseil sur les choix fondamentaux de la PESC des implications
nancières.
63. Financement d'urgence. - Le traité de Lisbonne introduit à l'article 41.3 du TUE de nouvelles

dispositions relatives au nancement d'urgence d'initiatives entreprises dans le cadre de la PESC. Elles
concernent en premier lieu l'adoption par le Conseil, après consultation du Parlement « de procédures
particulières pour garantir l'accès rapide aux crédits du budget de l'Union ». Ce premier dispositif vise
les dépenses PESC qui, en application du traité, relèvent du budget de l'Union, dépenses administratives
et dépenses opérationnelles, à l'exclusion de celles touchant à des opérations ayant des implications
militaire ou de défense mise à la charge des États membres (TUE, art. 41.2). S'agissant de ces dernières,
et c'est un deuxième dispositif, le traité prévoit la création d'un « fonds de lancement » PESC alimenté
par leurs contributions et dont l'objet est de garantir le nancement rapide de leurs activités
préparatoires. Ainsi, le Haut représentant pourra-t-il être habilité par le Conseil à utiliser ce fond, et
devra-t-il faire rapport au Conseil sur l'utilisation de son mandat. Sa création et ses modalités de
fonctionnement impliquent l'adoption par le Conseil de décisions, prises à la majorité quali ée sur
proposition du Haut représentant, mais cette fois-ci sans consultation du Parlement. Le Haut
représentant, n'ayant toujours pas fait usage de son pouvoir d'initiative, le fonds de lancement est resté
lettre morte et est régulièrement dénoncé au titre « des tigres de papiers de la PESC » au même titre
que la réforme du mécanisme Athena (V. supra, no 61. – V. Défense [Eur.] ).
Chapitre 4 - PESC et action extérieure de l'UE

Section 1re - Généralités
64. La PESC, seule politique du TUE, ne constitue que le volet diplomatique et militaire du système
d'action extérieure de l'Union, caractérisé au-delà de ses af chages de façade et des différentes
méthodes expérimentées au nom de la nécessaire cohérence, par un éclatement institutionnel et
matériel entre ses différentes politiques extérieures. C'est dire si l'Union, contrainte par les exigences de
son système distributif de compétences fondé sur le principe des compétences attribuées, et la
fragmentation de ses politiques extérieures, peine à concrétiser l'objectif qui est désormais le sien de
peser sur la scène internationale par l'af rmation de ses valeurs et la défense de ses intérêts (TUE,
art. 3.5). Le remplacement de son ancienne image d'une « Europe des marchands » par celle d'une
« Europe puissance » implique de gros efforts pour faire oublier son quali catif peu atteur de géant
économique et de nain politique. Le développement de « l'Europe puissance » passe par l'af rmation
progressive des deux capacités, d'acteur unitaire et d'acteur global. La capacité d'acteur unitaire
implique que l'UE soit en mesure de développer une action autonome, conforme à ses intérêts propres,
et non pas à la somme des intérêts particuliers des États, et par voie de conséquence à limiter la
tentation du cavalier seul de ces derniers. La capacité d'acteur global concerne ses aptitudes à mobiliser
de manière cohérente et ef cace tous les leviers de son action extérieure multidimensionnelle,
diplomatiques, militaires, commerciaux, environnementaux, de coopération au développement et
d'action humanitaire. L'exigence de cohérence (BOSSE-PLATIÈRE, L'article 3 du TUE de l'action extérieure
de l'UE : Recherches sur une exigence de cohérence de l'action extérieure de l'UE, 2009, Bruylant),
renforcée par le traité de Lisbonne qui associe désormais le Haut représentant à sa surveillance (TUE,
art. 21.3.2), est certes interne à la PESC, mais concerne surtout son articulation et sa mise en synergie
avec les autres politiques extérieures du TFUE.
Section 2 - PESC et cohérence interne
Art. 1er - Cohérences multiples, entre la PESC et la PSDC et au sein d'entre elles

65. La PESC obéit à une con guration qui lui est propre de conjuguer ensemble, et au sein d'une seule et
même politique, les affaires étrangères, d'une part, et la défense et la sécurité, d'autre part, cette
dernière étant amputée de sa fonction traditionnelle de défense territoriale : les objectifs de la PESC tels
ceux d'assurer le maintien de la paix, la prévention des con its et le renforcement de la sécurité
internationale passent, s'agissant de la PSDC, par le recours à des missions en dehors de l'Union (TUE,
art. 42.1). Cette action opérationnelle implique naturellement une action de l'UE mais aussi des États
membres pour le renforcement des capacités civiles et militaires indispensables à sa réalisation. La PESC
n'est donc pas monolithique qui englobe à la fois deux politiques habituellement séparées. Elle mobilise
à leur pro t des acteurs communs (politiques) ou non (instances militaires), et il en est de même des
instruments normatifs. Néanmoins, la PESC réserve aussi à son « volet défense » des instruments
spéci ques (clauses de défense mutuelle, coopérations structurées permanentes, etc.) et des procédures
dérogatoires (V. processus décisionnel, nancement, etc. – V. Défense [Eur.] ).
66. Cohérence verticale. - Un autre élément central de la cohérence interne à la PESC est celui de la
cohérence verticale dans les relations entre l'UE et ses États membres, dans le domaine de la politique
étrangère. Il résulte de la nature particulière de la compétence reconnue à l'Union (V. supra, no 17 et
TUE, art. 24), excluant les grands principes de l'intégration normative dont celui de l'effet préemptif et
de l'action mixte qui ne peuvent être opposés que dans les hypothèses de compétences partagées. De la
même manière, le principe de coopération loyale stricto sensu de l'article 4-3 du TUE n'a pas vocation à
s'appliquer dans le cadre de la politique étrangère. Cette dernière obéit à un régime autonome (parce
que excluant le contrôle juridictionnel) et qui est précisé à l'article 24.3 et aux articles 28 et 29 du TUE.
C'est donc à ces prismes particuliers que doit être appréciée la question délicate de l'articulation entre la
politique étrangère des États membres et celle de l'Union, et ce à plusieurs niveaux, normatif (existence
d'une décision de l'Union) ou non (une simple action). Un dernier élément de la cohérence interne de la
PESC découle de la nécessaire coordination des politiques étrangères des États dans les enceintes
internationales à l'appui des positions de l'Union (V. supra, nos 50 s. et infra, no 68). Quant à la question
de la cohérence de la PSDC avec les politiques de défense des États, elle s'inscrit dans le contexte
particulier de l'hétérogénéité de la situation des États membres au regard de leur participation ou non à
l'OTAN ou encore leur interprétation très différente des relations UE/OTAN (V. Défense [Eur.] ).
Art. 2 - Cohérence verticale entre l'Union et les États membres et déclinaison spéci que de la
« coopération loyale » dans le domaine de la PESC
67. Les États « appuient activement et sans réserve » l'action développée dans le cadre de la PESC par
l'Union, le traité de Lisbonne ayant rajouté la mention qu'ils la respectent (TUE, art. 24.3). S'agissant des
décisions de l'Union, la première hypothèse visée à l'article 28 du TUE est celle relative aux actions
opérationnelles dont il est bien précisé qu'elles engagent les États dans leurs prises de position et dans
la conduite de leur action : cet engagement est renforcé par l'obligation d'information préalable mise à
la charge de l'État membre lorsqu'il est en situation d'application de la décision opérationnelle de l'UE,
et ce dans des délais permettant une concertation au sein du Conseil (TUE, art. 28.3). Cette obligation
d'information préalable ne vaut pas pour les hypothèses où les mesures des États constituent de simples
transpositions au plan national de la décision PESC. En outre est-il aménagé deux « réserves de
compétence nationale » de l'État au regard de ce type de décision PESC à caractère opérationnel : elles
sont dé nies de manière graduée et mettent à la charge des États des obligations différentes. La
première vise l'hypothèse d'une nécessité impérieuse (TUE, art. 28.4) liée à l'évolution de la situation et qui
autorise l'État à prendre d'urgence les mesures qui s'imposent mais seulement à défaut d'une révision de
la décision du Conseil et en tenant compte des conditions de fond (conformité avec les objectifs
généraux de la décision opérationnelle de l'Union) et de procédure (information immédiate du Conseil).
La seconde concerne les dif cultés majeures (TUE, art. 28.5) rencontrées par l'État pour appliquer la
décision de l'Union et qui met à sa charge l'obligation procédurale d'en saisir le Conseil qui recherchera
les solutions appropriées, et dont il est bien précisé qu'elles ne peuvent aller à l'encontre des objectifs
de la décision initiale de l'UE, ni nuire à son ef cacité. En n, en ce qui concerne les décisions dé nissant
une simple position de l'UE sur une question de nature géographique ou thématique (TUE, art. 29), les
États membres doivent veiller à la conformité de leurs politiques nationales avec elles.
Art. 3 - Coordination des politiques nationales des États membres et défense des positions de l'Union
dans les enceintes internationales
68. La recherche « d'un front commun » par la systématisation de la coordination des États membres au
sein des organisations et conférences internationales est visée à l'article 34 du TUE : elle participe
également du renforcement de « l'Europe puissance » en lui offrant une voie supplémentaire pour
défendre ses positions via les États membres, en même temps qu'elle développe ses effets au pro t des
États membres qui n'y sont pas représentés et qui béné cient d'un droit à l'information sur les questions
d'intérêt commun (TUE, art. 34.2). Un dispositif spéci que concerne la coordination au sein du Conseil de
sécurité des Nations unies. Les États membres qui y sont représentés (permanents ou non) sont tenus
par des obligations de concertation mutuelle, d'information des autres États membres et du Haut
représentant, et en n de défense des positions et intérêts de l'UE. Bien évidemment, cette défense est
assurée sans préjudice des responsabilités qui sont les leurs au titre de la Charte et qui expliquent
certaines « cacophonies » (V. positions ou propositions différentes entre la France et le Royaume-Uni). Le
Haut représentant fait avec le traité de Lisbonne une entrée remarquée dans le dispositif de
coordination de l'article 34 du TUE et pas seulement comme béné ciaire de la part des États membres
siégeant au Conseil de sécurité d'un droit à l'information sur les questions d'intérêt commun qui y sont
débattues : il est aussi un acteur important puisqu'il lui revient d'assurer l'organisation de la
coordination au sein des enceintes internationales (TUE, art. 34.1) et d'exprimer la position commune de
l'UE, si elle existe, sur un thème inscrit à l'ordre du jour d'une réunion du Conseil de sécurité et ce à la
demande des États membres qui y siègent (art. 34.2.3). Ce nouveau dispositif dans le droit de l'Union
peut être évalué à l'aune du droit et de la pratique onusiens développés pour assurer la succession de
l'UE à la Communauté à l'Assemblée générale (Résol. A/RES/65/276 du 3 mai 2011 conférant à l'UE un
statut d'observateur privilégié) et au Conseil de sécurité (V. statut de facto « d'invité privilégié » sur le
fondement des art. 37 à 39 du règlement intérieur. –HAMONIC, thèse préc.).
Section 3 - PESC et cohérence horizontale avec les politiques extérieures du TFUE
69. En dépit des af chages et des vœux pieux sur la nécessaire cohérence de l'action extérieure et de
toutes ses composantes, PESC et autres politiques du TFUE, l'exercice de leur mise en synergie reste
redoutable. Sur un plan politique, les enjeux en sont bien connus qui découlent de la coexistence
obligée entre les deux méthodes, intergouvernementale pour la PESC, et communautaire pour les autres
politiques. Cette coexistence nourrit tous les phantasmes sur les risques, de la « communautarisation de
l'intergouvernemental » et de « l'intergouvernementalisation du communautaire » auxquels la
suppression, par le traité de Lisbonne, des piliers n'a pas apporté de modi cation substantielle. Sur le
plan juridique, elle entretient le recours à des techniques complexes, offensives (pour maximiser la
cohérence) ou défensives, pour garantir les champs respectifs des politiques extérieures et les protéger
des « risques de contamination » de leurs méthodes respectives. Au titre des premières et sur le plan des
normes, l'instrument de stratégie commune initié par le traité d'Amsterdam avait ainsi pour objectif de
programmer dans un même document des actions PESC avec des actions des autres politiques
extérieures. Les mesures restrictives mobilisent toujours à la fois la PESC et les autres politiques tant sur
le plan des procédures que de leur contenu matériel. Sur le plan institutionnel, la double casquette du
Haut représentant, devenu vice-président de la Commission, comme le cumul de fonctions de certains
représentants spéciaux avec la qualité de chef de délégation de l'Union participent à l'évidence de cette
stratégie offensive de renforcement de la cohérence de l'action extérieure. Sur le plan des procédures,
l'apparente « simpli cation » de la conclusion des accords réalisée par l'article 218 du TFUE aura
constitué un nouvel effort mais dont on a vu qu'elle aura laissé subsister nombre de zones d'ombre
générant de nouveaux contentieux (V. supra, nos 19 et 37). Au titre des techniques juridiques de nature
défensive, on rappellera l'existence de l'article 40 du TUE, ainsi que l'interdiction de recourir dans le
cadre de la PESC à des actes législatifs (TUE, art. 31.1).
Chapitre 5 - Bilan et perspectives

70. Il est dif cile de ne pas céder au syndrome du verre à moitié vide ou du verre à moitié plein dans
l'évaluation de la pertinence et de l'adéquation du dispositif PESC de l'Union au regard de l'objectif qui
est le sien de permettre à l'UE de s'af rmer comme un acteur majeur sur la scène internationale, d'y
promouvoir ses valeurs et d'y défendre ses intérêts. Toute évaluation du dispositif, de son effectivité et
de son ef cacité doit cependant intégrer les contraintes juridiques spéci ques de l'objet politique non
identi é que constitue l'Union. Elles sont nombreuses, qu'il s'agisse sur le plan de la théorie juridique de
l'obsession de la répartition des compétences et sur le plan de la théorie politique, de la dif culté de
« penser l'intégration » en matière de politique étrangère, dans un contexte dominant de coopération
intergouvernementale et de frilosité des États pour toute concession de leurs droits souverains. La
politique étrangère, domaine éminemment régalien, est étroitement liée à l'identité nationale des États
et à leur histoire. C'est dire l'importante part qu'elle prend dans la délicate mise en œuvre du principe de
« l'Union dans le respect des diversités ».
71. Au titre du verre à moitié plein, on se doit de souligner qu'en dépit de son caractère récent, lié aux
avatars de l'Union politique dans la construction communautaire, la PESC a béné cié de la dynamique
des traités, chacun d'entre eux ayant apporté sa contribution à son insertion dans l'architecture
institutionnelle de l'UE et l'amélioration de « sa boîte à outils ». Le passage de « l'Europe espace » à
celui de « l'Europe puissance » a effectivement été entamé et marque un saut qualitatif indéniable dans
l'histoire de la construction communautaire. Au titre du verre à moitié vide, on ne saurait oublier les
épisodes encore nombreux et toujours stigmatisés par les commentateurs des échecs diplomatiques de
la PESC. Ils ont vu les États européens réagir en ordre dispersé dans des crises ou événements
importants (crises yougoslaves, irakienne) et ce encore tout récemment (printemps arabes, crises
libyenne et malienne), et l'Union incapable de s'af rmer comme un acteur diplomatique incontournable
(processus de paix israélo-arabe et Proche-Orient). La volonté de l'Union de développer une approche
toujours plus globale de son action extérieure, servie par la diversité de sa boîte à outils dont la PESC
n'est qu'un « compartiment », est sans doute un atout : mais elle constitue aussi une faiblesse, d'abord
en nuisant à la lisibilité de cette action extérieure tant sur la scène internationale qu'auprès des
partenaires concernés, mais aussi en projetant au premier plan les exigences de la cohérence. Certains
des épisodes les plus récents de l'action extérieure de l'Union, comme la lutte contre la piraterie
maritime dans le golfe d'Aden (CHEVALLIER-GOVERS et SCHNEIDER [dir.], L'Europe et la lutte contre la
piraterie maritime, op. cit.), ou encore la crise ukrainienne et l'annexion de la Crimée (MADDALON, La
crise ukrainienne : un instrument de mesure des possibilités et limites du droit de l'Union, op. cit. –
SCHNEIDER, Chronique PESC 2014-2015, ADUE 2015. 2016, Bruylant, p. 548 et 529), en témoignent
amplement. Dans le cadre de la crise ukrainienne, L'UE a du conjuguer non sans dif culté, la signature et
la rati cation de son accord d'association avec l'Ukraine, l'adoption de sanctions ciblées et étatiques
d'abord à l'encontre de l'Ukraine puis de la Russie et en n le déploiement au pro t de l'Ukraine d'une
mission civile PSDC (EUAM Ukraine) de réforme de la sécurité intérieure (police, justice, services secrets,
gardes-frontières). En n, faut-il le souligner, la boîte à outils, la plus perfectionnée soit-elle, ne saurait
se substituer à la ré exion sur le sens du projet de l'Union acteur global, et de la dé nition de ses
priorités diplomatiques et stratégiques.
72. Apports du Traité de Lisbonne. - Le Traité de Lisbonne aura constitué un grand rendez-vous dans
l'histoire de la PESC et de son droit, avec les apports substantiels que constituent la redé nition du
statut du Haut représentant, la création du SEAE et l'apparition de nouveaux instruments plus
particulièrement dans le domaine de la PSDC (V. Défense [Eur.] ). Au titre des perspectives, et autres
évolutions attendues ont été plus particulièrement surveillés certains « rendez-vous programmés » pour
la relance de la PSDC (V. Conclusions du Conseil européen 14-15 déc. 2012, et du 25 et 26 juin 2015. –
V. Défense [Eur.] ) ou encore pour la réforme du SEAE. Les résultats des deux conseils européens de
décembre 2012 et de juin 2015 (SCHNEIDER, Chroniques PESC, ADUE 2013 et 2015) consacrés à la
relance de la PSDC brillent, (surtout pour le dernier qui ne prévoit même plus de nouveau rendez-vous
programmé), par la modestie des impulsions initiées. En juin 2015, Le Conseil européen se limite à de
décevantes généralités telles la nécessité de continuer les ré exions sur la « sécurité intérieure
renouvelée » (lutte contre le terrorisme) et d'améliorer l'ef cacité et la lisibilité de la PSDC (via le
développement des capacités et le renforcement des partenariats avec l'ONU, l'OTAN, l'OSCE et l'UA).
Contrairement à certaines attentes il n'invite à aucune initiative ni sur la coopération structurée
permanente (art. 46 TUE), ni sur la délégation de gestion de crise à un groupe d'États (art. 44 TUE). Les
seuls résultats concrets ont résidé d'une part dans l'invitation expresse donnée à la Haute représentante
de présenter en 2016 au Conseil une nouvelle stratégie globale pour la PESC et d'autre part dans la
demande d'une garantie par le budget de l'Union d'un nancement pour une action préparatoire relative
à la recherche liée à la PSDC, ce dernier ayant vocation à ouvrir la voie dans le cadre des perspectives
nancières de 2020-2027 à un programme de recherche et de technologie en matière de défense (V.
Défense [Eur.] ). S'agissant du SEAE et conformément à l'article 13.3 de sa décision fondatrice, en date du
26 juillet 2010, prévoyant que le Haut représentant procèdera, mi-2013, à un examen de l'organisation
et du fonctionnement du SEAE, accompagné le cas échéant de propositions visant à sa réforme,
C. ASHTON en juin 2013 et F. MOGHERINI en juin 2016 ont rendu d'importants rapports faisant un état
des lieux tant sur l'organisation centrale du SEAE que sur ses services déconcentrés (les délégations de
l'Union qui lui sont désormais rattachées), état des lieux accompagné de propositions de réformes. Sont
plus particulièrement visées dans le dernier rapport de 2016, d'abord au niveau central des mesures
relatives, à la réforme des structures de gestion de crise, à la présidence des groupes de travail du
Conseil encore assurée par la présidence tournante et ayant des implications relations extérieures, et
en n s'agissant du statut des personnels à l'amélioration de l'égalité homme femmes pour les postes de
haut niveau et à la mobilité intra-institution notamment avec la Commission. S'agissant des services
déconcentrés que sont les délégations, l'accent est mis sur le nécessaire renforcement de leurs capacités
et de leur rôle dans les domaines de l'immigration, de la protection consulaire et pour certaines en
matière de PSDC (avec création d'« attachés militaires »). En n il est prévu que le règlement nancier
soit modi é a n de simpli er la gestion nancière de leurs dépenses administratives. Bien que
simplement consulté sur la création du SEAE, Le Parlement qui avait déjà fait preuve d'un activisme
certain lors de sa création se vantant même d'avoir transformé une procédure de consultation en
procédure de codécision (SCHNEIDER Le renforcement de la légitimité de la PSDC, in AUVRET-FINCK,
Vers une relance de la Politique de sécurité et de défense commune ?, 2014, Larcier, p. 69) continue
d'exercer sa magistrature d'in uence sur le nouveau service. L'illustration la plus signi cative réside
notamment dans les débats qui entourent le vote de quitus du budget de cet organe qui béné cie du
statut « d'institution nancière » dont l'exécution du budget est, à ce titre, contrôlé par le Parlement
(Rapp. du 31 mars 2015, CZARNECKI, et Résol. PE du 29 avr. 2015, (2014)2086 sur les observations
concernant la décharge du budget général, section X, SEAE). Le Parlement européen ne manque pas de
faire ses commentaires et recommandations sur le fonctionnement du SEAE. En tout état de cause, les
dé s et enjeux, nourris par le caractère hybride du SEAE, le dépassent sans doute, qui concernent l'unité,
la cohérence et l'ef cacité de l'action extérieure de l'UE mais dont il serait devenu en quelque sorte le
dépositaire symbolique (SCHNEIDER, Le service européen pour l'action extérieure [SEAE] évolutionnisme
ou illusionnisme du système d'action extérieure de l'Union ?, in Mélanges en l'honneur de Cl. Blumann,
2015, Bruylant, p. 743).
73. Clause d'assistance mutuelle. - Le développement le plus récent du droit de la PESC, et qui n'a pas
manqué de surprendre les observateurs qui avaient remisé la clause d'assistance mutuelle du traité de
Lisbonne au placard des « tigres de papier » jamais utilisés, a été son invocation par la France, suite aux
attentats du 13 novembre 2015. Le Président Hollande l'a ainsi invoqué lors de son intervention devant
le Congrès à Versailles du 16 novembre, et le Conseil informel des ministres de la défense du
17 novembre en a longuement débattu. Cette invocation par la France, qui a fait le choix très politique
de recourir à la clause d'assistance mutuelle du TUE plutôt qu'à celle de l'OTAN mais plus encore à celle
dite de solidarité contenue dans le TFUE (et qui pourtant vise expressément l'attaque terroriste) a
relancé les commentaires sur les ambiguïtés juridiques de la clause d'assistance mutuelle et de son
voisinage conceptuel mais surtout « de faux ami » avec la clause de solidarité du TFUE. Elle est venue
néanmoins con rmer leur différence radicale, à savoir que la clause d'assistance mutuelle a pour
destinataires les États membres et ne comporte aucune attribution de compétence à l'organisation en
tant que telle, qui ne peut donc (à la différence de la clause de solidarité) mobiliser les moyens qui sont
les siens au pro t de l'État membre. C'est donc toute une série de négociations bilatérales entre la
France et chacun des États membres qui a présidé à la mise en œuvre concrète des offres d'assistance
faites par ces derniers (SCHNEIDER, Chronique PESC, ADUE 2015, op. cit., p. 580).
74. Brexit. - En n on ne saurait ignorer pour le devenir de la PESC, les interrogations posées par le
Brexit, qui néanmoins, au regard du peu d'investissement du Royaume-Uni au pro t de la PSDC
notamment, ne devraient pas contrairement à bien d'autres politiques « internes » (l'ELSJ, politique
agricole, de cohésion sociale, de la pêche), ou aux autres politiques externes (Politique commerciale
commune surtout) constituer un enjeu important des futures négociations entre l'Union et le Royaume-
Uni (BOSSE-PLATIERE, FLAESCH- MOUGIN, BILLET, DELCOURT, HAMONIC, HERVE et RAPOPORT, BREXIT
et action extérieure de l’Union européenne, RTD eur. 2016. 759 ). Les contributions du Royaume-Uni se
sont jusque-là limitées à l'accueil à Northwood du QG opérationnel de la mission EUNAVFOR ATALANTA,
à la participation à la mission EUNAVFOR SOPHIA en méditerranée ou encore au système d'astreinte des

Battle groupes, force de réaction rapide de l'UE. Reste que la sortie du Royaume-Uni de l'Union, aurait
pu fournir aux États membres de nouvelles opportunités de relance de la PESC et de son volet défense.
On pense aux initiatives largement bloquées jusque-là par l'opposition du Royaume-Uni, qu'il s'agisse de
la création du commandement intégré permanent pour les opérations militaires, de la coopération
structurée permanente prévue aux articles 42.6 et 46 TUE ou encore du gel du budget de l'Agence
européenne de défense. Néanmoins tant les conclusions des Conseils européens des 28 juin et 21
octobre 2016 que les résultats du Conseil informel des ministres de la défense (26-27 sept.) tenu à
Bratislava ont d’abord été l'occasion de véritables déceptions sur de nouvelles perspectives. En dé nitive
c’est seulement le Conseil européen du 15 décembre 2016 qui a fait naître de nouveaux espoirs sur les
relations extérieures et plus particulièrement le volet défense de la PESC. Dans ses conclusions il invite
en effet les États membres à « assumer davantage la responsabilité de leur sécurité » et « demande un
renforcement de la coopération concernant les capacités requises, ainsi qu’un engagement à mettre ces
capacités à disposition » et appelle à la révision en profondeur du mécanisme ATHENA avant n 2017
(point 10). Après avoir approuvé les conclusions du Conseil des 17 octobre et 14 novembre 2016 sur la
mise en œuvre de la nouvelle stratégie globale 2016 de l’UE dans le domaine de la sécurité et de la
défense, il en trace une feuille de route recensant les propositions attendues de la part de la haute
représentante (point 11) dont certaines sont assez emblématiques d’un « déverrouillage » de dossiers
depuis longtemps en panne (établissement d’une capacité opérationnelle permanente de plani cation et
de conduite au niveau stratégique, options en vue d’une coopération structurée permanente
« inclusive »). En n et surtout, il se félicite et apporte son soutien aux propositions de la Commission en
faveur de l’élargissement de la politique de recherche et du développement au secteur de la défense et
invite en n cette dernière à présenter dans le courant du premier semestre 2017 une proposition visant
à « la création d'un Fonds européen de la défense comportant notamment un volet sur le
développement conjoint de capacités décidées d'un commun accord par les États membres » (points 11
et 12).
Index alphabétique
■ Acteurs 20 s.
⚪ Conseil européen 20 s.
V. Conseil européen
⚪ président du Conseil européen 23
■ Action extérieure de l’Union 64 s.

⚪ cohérence horizontale 69
⚪ cohérence verticale 67
⚪ politiques nationales (coordination) 68
⚪ PSDC 65 s.
■ Bilan 70 s.
⚪ clause d'assistance mutuelle 73
⚪ Traité de Lisbonne 72
■ Budget 60 s.
⚪ dif cultés 62
⚪ nancement d'urgence 63
⚪ montant et répartition 60
⚪ régime 61
■ Caractéristiques particulières 2
■ CED 3
⚪ plan Fouchet 3
■ Champ d’application 17 s.

⚪ compétences sui generis 17
⚪ lutte contre le terrorisme 18
⚪ pluralités de politiques 18 s.
■ Commission 34 s.
⚪ in uence 35
⚪ pouvoirs 34
■ Conseil européen 20 s.

⚪ attributions 21
⚪ composition affaires étrangères 25
⚪ pouvoirs 26
⚪ processus décisionnel 27
⚪ rôle 20
■ Cops 30 s.
■ COREPER 29
■ Cour de justice 46 s.

⚪ avis 48
⚪ Conv. EDH 47
⚪ exception de sécurité et marché intérieur 49
⚪ intervention limitée 46
■ CPE 4 s.
⚪ Acte unique européen 4, 7
⚪ corpus juridique 5
⚪ fonctionnement 4
⚪ limites 6
■ Droit primaire 8 s.

⚪ Traité d'Amsterdam 10
⚪ Traité de Maastricht 9
⚪ Traité de Nice 11
■ Fondements 3 s.
■ Haut représentant 38 s.

⚪ pouvoirs 39
⚪ rôle 38
■ IESUE 33
■ Instances ad hoc 32 s.
■ Instruments diplomatiques 50 s.

⚪ évolution 51
⚪ instruments traditionnels 50
■ Instruments normatifs 52 s.

⚪ accords conclus avec les tiers 55 s.
⚪ actes unilatéraux 53 s.
⚪ mesures restrictives 58
⚪ nature des sanctions 58
⚪ procédure 59
⚪ Treaty making power 55 s.
■ Objectifs 14 s.
⚪ Traité d'Amsterdam 15
■ Origines 3 s.
■ Parlement 36 s.
⚪ pouvoirs 37
⚪ rôle 36
■ Perspective 70 s.
⚪ brexit 74
■ Représentants spéciaux 40 s.

⚪ création 40
⚪ maintien 41
■ Service européen d’action extérieure 42 s.

⚪ composition 42
⚪ nancement 43
⚪ fonctionnaires 44
⚪ statut 44
⚪ rôle 45
■ Sources 8 s.
⚪ droit primaire 8 s.
V. Droit primaire
⚪ droit dérivé 13
■ UPPAR 32
Actualisation
1. Brexit et mandat d'arrêt européen. - La noti cation, par le Royaume-Uni, de son intention de se retirer
de l'Union européenne n'a pas pour conséquence que l'exécution d'un mandat d'arrêt européen émis par
cet État membre doive être refusée ou différée (CJUE 19 sept. 2018, PPU c/ RO, aff. C-327/18, D. 2018.
1810 ).
Copyright 2021 - Dalloz – Tous droits réservés

Répertoire de Droit Européen - Dalloz

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Répertoire de Droit Européen - Dalloz

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Répertoire de Droit Européen - Dalloz

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

17/05/2021 Répertoire de droit européen | Dalloz

Table des matières

Section 4 - Parlement (36 - 37)

Politique étrangère et de sécurité commune

Table des matières

Chap. 1 - Fondements de la PESC 3 - 19

Chap. 2 - Acteurs de la PESC 20 - 49

Art. 3 - Service européen d'action extérieure 42 - 45

Chap. 3 - Instruments et moyens nanciers de la PESC 50 - 63

Chap. 4 - PESC et action extérieure de l'UE 64 - 69

Chap. 5 - Bilan et perspectives 70 - 74

Brèves ré exions iconoclastes sur la déconstitutionnalisation de la PESC et de la PESD, in Le traité de

2. Caractéristiques particulières de la PESC. - Succédant à d'autres cadres institutionnels informels

Chapitre 1er - Fondements de la PESC

Section 1re - Origines de la PESC : de la CED à la CPE

Art. 1er - CED et plans Fouchet

Art. 2 - La CPE et sa « codi cation » par l'Acte unique

6. Limites du régime de la CPE. - Le régime résolument intergouvernemental de la CPE, excluant tout

Art. 1er - Dynamique du droit primaire de la PESC

§ 1er - Traité de Maastricht

§ 2 - Traité d'Amsterdam

§ 3 - Traité de Nice

§ 4 - Traité de Lisbonne

Art. 2 - Spéci cité du droit dérivé de la PESC

Section 3 - Objectifs et champ d'application de la PESC

Art. 1er - Objectifs de la PESC

Art. 2 - Champ d'application de la PESC et nature des compétences de l'UE

§ 1er - Un champ d'application large et des compétences sui generis

des accords (BOSSE-PLATIÈRE, Le Parlement et la procédure de conclusion des accords, in AUVRET-

Chapitre 2 - Acteurs de la PESC

Section 1re - Conseil européen et président du Conseil européen

Art. 1er - Conseil européen

20. Rôle. - La création et le développement de cette instance atypique dans l'architecture institutionnelle

Art. 2 - Président du Conseil européen

ce développement ». En n, le président du Conseil européen est investi d'une fonction de représentation

Section 2 - Conseil, ses organes et ses instances PESC ad hoc

§ 1er - Sa composition « affaires étrangères »

§ 2 - Ses pouvoirs de dé nition et de mise en œuvre de la PESC

§ 3 - Son processus décisionnel

Art. 4 - Instances ad hoc de la PESC, au service du Conseil et du COPS

Section 5 - Haut représentant, représentants spéciaux et SEAE

Art. 1er - Haut représentant

Art. 2 - Représentants spéciaux de l'Union européenne

Art. 3 - Service européen d'action extérieure

Section 6 - Cour de justice

Chapitre 3 - Instruments et moyens nanciers de la PESC

Section 1re - Instruments diplomatiques

50. Instruments traditionnels. - Les instruments diplomatiques traditionnels, de caractère non normatif,

Section 2 - Instruments normatifs de la PESC

Art. 1er - Actes unilatéraux et typologie des actes de la PESC

§ 2 - Actes unilatéraux depuis le traité de Lisbonne

Art. 2 - Accords conclus avec les tiers

Art. 3 - Mesures restrictives

Section 3 - Budget de la PESC

63. Financement d'urgence. - Le traité de Lisbonne introduit à l'article 41.3 du TUE de nouvelles

Chapitre 4 - PESC et action extérieure de l'UE

Section 2 - PESC et cohérence interne

Art. 1er - Cohérences multiples, entre la PESC et la PSDC et au sein d'entre elles