DIRECTION DU BUDGET

ROYAUME DU MAROC
2
I
III
II
IV
LA GESTION BUDGETAIRE CLASSIQUE ET SES LIMITES
LEXPERIENCE MAROCAINE EN MATIERE DE GAR
LA NOUVELLE APPROCHE DE GESTION AXEE SUR LES
RESULTATS (GAR)
LES AVANTAGES ET OPPORTUNITES DE LUTILISATION
DE LAPPROCHE DE LA GAR
V
LES DEFIS A RELEVER
3
Traditionnellement, les lois de finances prsentent le budget par
nature conomique ou administrative de dpenses.
Cela ne permet pas de rpondre aux questions suivantes:
Pourquoi les dpenses sont-elles engages?
Quels rsultats les dpenses permettront-elles datteindre?
Est-ce que les rsultats sont atteints au meilleur cot?
Avec un budget de moyens, on sintresse au:
Taux dengagement des crdits
Taux dmission des dpenses engages
Le budget de moyens ne fait pas ressortir les domaines dintervention
stratgiques dun ministre donn ni les programmes daction qui
traduisent la politique publique dont il a la charge.
4
Absence de stratgie publique;
Absence de la notion de programmes daction;
Absence dobjectifs gnraux et dobjectifs spcifiques;
Absence de visibilit de laction publique;
Absence dindicateurs de mesure de la performance;
Absence de transparence;
Absence de lefficience dans la dpense publique;
Absence de la culture de reddition des comptes;
Absence de dfinition des responsabilits.
5
Objectifs
Les gestionnaires ont compris quil faut migrer dune
gestion des moyens vers une gestion des rsultats
Renforcer lefficacit de la dpense publique: accrotre la
performance en orientant le budget vers les rsultats;
Octroyer plus de libert et de responsabilit aux gestionnaires
budgtaires (services centraux et services dconcentrs);
Allger et simplifier les procdures de la dpense publique;
Donner plus de clart aux choix stratgiques en renforant la
programmation budgtaire pluriannuelle;
Renforcer la dconcentration budgtaire pour favoriser une gestion
de proximit rpondant aux attentes des citoyens;
Approfondissement des rformes structurelles autour dobjectifs
stratgiques dats chiffrs;
Maintien de la stabilit macro-conomique;
Libralisation de lconomie et ouverture du secteur public.
6
Clarification des
stratgies sectorielles
Dclinaison en
programmes dactions
Affectation
des moyens
Mesure des
rsultats
Elaboration rapports
annuels de performance
Dfinition des priorits la lumire
de lidentification des ingalits et
des dficits relatifs au Genre
Fixation des objectifs
oprationnels et des indicateurs
associs sensibles au genre
Allocations budgtaires refltant les
besoins diffrencis des populations
cibles
Evaluation de limpact des
programmes sur les populations
cibles au regard des indicateurs
de performance pr-tablis
Rendre compte des
rsultats
Excution au
niveau
dconcentr
Approche de proximit tenant compte
des spcificits locales et associant les
bnficiaires
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La ralisation dun budget programme implique:
Etablir les objectifs des interventions publiques;
A partir de ces objectifs, driver une structure de
programmes (domaine, programme, sous-programme);
Lier les objectifs des indicateurs de performance;
Raliser la planification du budget pour atteindre les
objectifs fixs;
Ajuster les objectifs et indicateurs selon les contraintes
financires;
Suivre et mesurer la performance.
Le passage du budget de moyens au budget-programme
8
La Budgtisation Base dActivit (BBA) permet de :
Dcliner les activits des ministres sous forme de structure
dactivit;
Dcliner les cots des diffrents lments de la structure dactivit;
Encadrer les gestionnaires responsables dans leur exercice de
planification budgtaire annuelle.
La Budgtisation Base de Performance (BBP) est une
approche de gestion qui permet :
Daccrotre limputabilit des administrations publiques et des
gestionnaires en tablissant des objectifs et des indicateurs de
performance;
De mesurer les rsultats;
Dassurer une gestion optimale des ressources financires et
humaines.
La budgtisation base dactivit permet de prciser lobjet
de la dpense.
La budgtisation base de performance permet dvaluer
lefficacit de la dpense.
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Systme budgtaire
classique
Budget-programme
Perspective annuelle Perspective pluriannuelle
Demande mcanique de crdits sans
rfrence au cadre
macroconomique
Prvisions de ressources bases sur
le cadrage macroconomique et les
prvisions de recettes
Budget de moyens Budget par programme
Budgets de fonctionnement et
dinvestissement spars
Unification du processus de
formulation budgtaire
Peu de marges de manuvres dans
lallocation des ressources
Flexibilit dans lallocation des
ressources moyen terme
Gestion axe sur les moyens Gestion axe sur les rsultats
Bilan de laction publique aprs la
dpense (ex-post)
Existence dindicateurs de
performance dfinis avant
lintervention publique (ex-ante)
Faible lien entre la stratgie du
gouvernement et les allocations
budgtaires
Existence dun lien entre les
priorits nationales et les objectifs
sectoriels
Passage du budget de moyens au budget-programme
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Raret des
ressources
Accroissement
des besoins
Stratgie de dveloppement conomique et social volontariste:
Lutte contre la pauvret travers lInitiative Nationale du
Dveloppement Humain;
Couverture mdicale;
Gnralisation de la scolarisation;
Rsorption de bidonvilles;
Gnralisation de laccs du monde rural aux quipements de base
(Eau potable, lectrification rurale, routes rurales);
Accompagnement des rformes sectorielles: nergie, Eau,
Agriculture, Justice, Tourisme, Artisanat, Administration.
Dmantlement tarifaire ;
Baisse des recettes de privatisation;
Rforme fiscale: rduction des taux dimposition
Ncessit d'une meilleure allocation des ressources pour atteindre
les objectifs de dveloppement conomique et social
CONTEXTE
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Exprience mise en uvre lgislation constante: la loi
organique relative la loi de finances de 1998 na pas t
rforme: toutes les mesures adoptes se basent sur des
textes rglementaires: dcrets, arrts, circulaires.
Le ministre charg des finances peut, par arrt pris sur proposition
des ordonnateurs intresss, autoriser ces derniers et leurs sous-
ordonnateurs, modifier, par dcision, les dotations des lignes dun
mme paragraphe
Cette autorisation est subordonne la prsentation dindicateurs
chiffrs correspondant lobjet de chacun des paragraphes dots du
budget considr et tablissant un lien entre les crdits allous et les
rsultats attendus de lutilisation de ces crdits.
Lordonnateur concern est tenu de procder annuellement
lvaluation de la ralisation des indicateurs sus-indiqus par rapport
aux dpenses ralises et den informer le ministre charg des
finances.
Article 17 bis du dcret relatif llaboration et
lexcution des lois de finances (dcembre 2001)
METHODOLOGIE ADOPTEE
12
Dmarche Participative: implication des dpartements dans la
conception et la mise en uvre des dispositifs de la rforme, mise en
uvre graduelle facilitant lappropriation;
Dmarche Pragmatique: exprimentation au niveau de dpartements
pilotes, apprentissage et gnralisation aux autres dpartements,
chaque disposition a fait lobjet de rajustement tout au long de la
dmarche exprimentale par les dpartements pilotes .
Dmarche Progressive et volontaire tenant compte des capacits des
dpartements;
Une approche globale et intgre a t dploye lensemble du
processus budgtaire. Son atout rside en sa capacit capitaliser sur les
expriences russies lors du dveloppement des premires mesures
auprs de dpartements ministriels pilotes pour ensuite bnficier
lensemble de ladministration. Sa mise en uvre sest droule selon une
logique en 3 P : Progressive, Participative et Pragmatique.
METHODOLOGIE ADOPTEE
Systme dinformation: mise en rseau et dmatrialisation de
linformation budgtaire
Visibilit accrue des
choix stratgiques
Orienter le budget
vers les rsultats
Responsabilisation des
gestionnaires locaux
Simplification des
procdures et
internalisation du
contrle de rgularit
14
Institution de la programmation budgtaire tri-annuelle glissante: CDMT
1
Janvier Mai Juin
20 Octobre Dcembre
Etape 1 Etape 3 Etape 4 Etape 2
Mars
Examen du PLF n+1 par le
Parlement
Elaboration du PLF de lanne
Prparation
du TOFT;
diffusion de
la circulaire
du Premier
Ministre.
Elaboration
des projets
de CDMT
ministriels
Examen des
CDMT
ministriels;
Elaboration du
CDMT global.
Finalisation
des CDMT
ministriels;
Finalisation du
CDMT global.
Elaboration du CDMT
Tenue du CG sur
le PLF n+1
Dpt du PLF n+1
au Parlement
Lettres de cadrage du Premier
Ministre;
Arbitrage budgtaire;
Commissions budgtaires;
Mise au point des projets de
budgets n+1
Renforcer la prennit des politiques publiques;
Donner une meilleure visibilit aux gestionnaires;
Amliorer les conditions de prparation de la loi de finances;
Assurer la convergence des politiques publiques et leur intgration.
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Constitution dune commission interministrielle pour llaboration dun guide
mthodologique de prparation du CDMT tenant compte des spcificits marocaines;
Diffusion, en date du 8 fvrier 2007, de la circulaire du PM accompagne dun guide
mthodologique de prparation du CDMT;
Organisation de sminaires et dateliers sur llaboration du CDMT;
Dmarche progressive pour lappropriation du CDMT: laboration par 14 dpartements
pilotes de leurs CDMT.
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Certains dpartements ministriels, parmi ceux qui ont adhr au
dispositif de globalisation, ont prpar leur Cadre de Dpenses
Moyen Terme soit:
En sappuyant sur leur propre capacit de gestion;
En sappuyant sur lassistance technique de bureaux
dtudes spcialiss;
Pour satisfaire les dclencheurs des bailleurs de fonds
qui ont prvu parmi leurs conditionnalits, la prparation dun
CDMT.
Don de la Banque Mondiale pour assister 5 dpartements pilotes
prparer leur CDMT: Justice, Jeunesse et Sports, Agriculture,
Modernisation des Secteurs Publics et Nouvelles Technologies.
Institution de la programmation budgtaire tri-annuelle glissante: CDMT
1
16
Globalisation des crdits 2
Objectifs
Contenu
Clarification des stratgies sectorielles et leur dclinaison en
objectifs et programmes;
Ramnagement des documents budgtaires autour de
programmes cohrents ;
Elaboration dindicateurs chiffrs: lien logique entre objectifs,
crdits allous et rsultats attendus;
Fongibilit des crdits lintrieur des paragraphes: possibilit
offerte aux ordonnateurs mais aussi aux sous ordonnateurs
deffectuer des virements de crdits entre lignes dun mme
paragraphe dont ils assurent la gestion sans lautorisation
pralable du ministre des finances;
Reddition des comptes travers llaboration par les ministres de
situations de synthse semestrielles des virements de crdits
effectus par eux et par les sous ordonnateurs et de rapports
dvaluation annuels: mesure de la performance.
Augmentation de la marge de manuvre des gestionnaires;
Responsabilisation des gestionnaires autour dobjectifs
prdfinis mesurs par des indicateurs de performance;
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Renforcement de la dconcentration budgtaire 3
Introduction de la dimension rgionale dans la prsentation du budget
partir de 2006: largissement du code de larticle de 2 4 positions pour tenir
compte des 16 rgions du Royaume codifies 01 16;
Cette codification a rendu linformation disponible sur la ventilation des crdits du
Budget Gnral par rgions ;
Assouplissement de la procdure de dlgation de crdits:
dmatrialisation depuis le dploiement du Systme de Gestion Intgre de
la Dpenses (GID);
Schmas directeurs de dconcentration: fixation des attributions des
directions centrales et de celles des services dconcentrs (dcret de
2005);
Contractualisation des relations entre les administrations centrales et leurs
services dconcentrs se basant sur la conclusion de contrats dobjectifs et
de moyens.
Objectifs
Instruments
Responsabilisation des gestionnaires dconcentrs dans la ralisation des
objectifs/rsultats:
Plus grande autonomie des gestionnaires;
Gestion de proximit;
Dlgation des moyens;
Evaluation des rsultats.
Institution dune commission Royale consultative
sur la rgionalisation avance.
18
Cration dun seul ple de
contrle a priori
Rapprochement fonctionnel en 2006 du
CGED et de la TGR: Organisation, RH,
SI et manuels des procdures
Evolution des fonctions
du contrle
Nouveau dcret relatif au contrle des
dpenses de lEtat du 04/11/2008
publi au Bulletin Officiel n 5684 du
20/11/2008
Institution dun contrle modul des
dpenses (CMD) et sa gnralisation
partir de 2012
Internalisation du contrle
a priori de rgularit
Renforcement des capacits des
gestionnaires budgtaires
Dveloppement de laudit
de performance
Renforcement du rle des Inspections
Gnrales des Ministres (IGM) assistes
par lInspection Gnrale des Finances
(IGF): Contrle interne, mesures des
performances et valuation des risques
Contrle de performance 4
La rforme du contrle de la dpense publique vise remplacer progressivement
le contrle a priori en vigueur par un contrle daccompagnement et a posteriori
bas sur lapprciation des performances. Cela concourt aussi assurer une
meilleure transparence des comptes publics et galement flexibiliser et
simplifier les procdures de contrle.
Institutionnalisation de la Trsorerie Ministrielle:
interlocuteur unique de lordonnateur.
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Introduction de laudit de performance 5
Evaluation indpendante et objective des services de ladministration, en
dehors de toute apprciation sur lopportunit des choix politiques
oprs:
de la pertinence des objectifs;
de la fiabilit du systme de mesure travers notamment :
des indicateurs de performance qui tablissent un lien entre les
programmes daction et les moyens budgtaires utiliss pour leur
ralisation;
lanalyse des rsultats en termes defficacit et defficience;
lapprciation de la gestion des ressources financires et humaines.
Cet audit ralis conjointement par lInspection Gnrale des Finances
(IGF) et les Inspections Gnrales des Ministres (IGM) se traduit par
des recommandations visant lamlioration du processus de la gestion
axe sur les rsultats. Vingt deux dpartements ont fait lobjet dun audit
de performance au titre des exercices 2007 et 2008.
La version finale du rapport de synthse sur laudit de performance des
exercices 2007 et 2008 publi au site web du ministre de lEconomie
et des Finances en janvier 2010 est accessible sur le lien suivant :
http://www.finances.gov.ma/esp_doc/util/file.jsp?iddoc=3813
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Systmes dinformation intgrs 6
Systme eBudget
Systme
Gestion Intgre de la Dpense
(GID)
VOLET PRGRAMMATION:
Mise en ligne des prestations de la
Direction du Budget au profit des
ministres: laboration distance
des documents budgtaires et
exploitation commune des bases de
donnes disponibles.
VOLET EXECUTION:
Mettre lordonnateur au centre de la
dpense publique et dmatrialiser
les changes dinformation;
Favoriser la dconcentration et la
simplification des procdures;
Renforcer les capacits de contrle
interne de rgularit;
Mutualiser linformation budgtaire
permettant daccrotre les capacits
dvaluation.
Oprationnel depuis 2006
Gnralisation partir de 2010
Rflexion en cours pour intgrer les deux systmes
21
Les huit annes dexprimentations petite chelle ont finalement
permis de gagner du temps, de slectionner la stratgie la plus efficace
et de rationaliser les dpenses en gnralisant une rforme qui aura
bnfici des leons apprises dans chaque dpartement pilote.
Cette conduite de la rforme par petits pas a permis lappropriation de
ses finalits et objectifs par lensemble des gestionnaires publics, la
conception en commun de ses dispositifs en tenant compte des
spcificits du systme budgtaire marocain, des ralits du terrain et
des pratiques internationales.
La rforme budgtaire au Maroc a atteint un tel stade de maturit quil
devient essentiel de la consacrer dans la loi organique relative la loi de
finances de manire clarifier les contours juridiques des diffrentes
nouveauts introduites progressivement et de leur attribuer une force
lgale mme dassurer lirrversibilit de son processus. Lexprience
marocaine aura ainsi privilgi une dmarche pragmatique, progressive
et participative permettant de capitaliser des acquis avant de modifier
les textes fondamentaux des finances publiques.
VERS LA GENERALISATION
Ncessit de faire un saut qualitatif pour faire porter la rforme par le
politique et dvelopper la convergence, lintgration et la cohsion des
politiques publiques.
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Les travaux de rforme de la Loi Organique relative la loi de finances
ont dmarr au sein du ministre de lEconomie et des Finances depuis
2008 avec lassistance technique dexperts de lUnion Europenne et ce,
dans le cadre du Programme dAppui la Rforme de lAdministration
(PARAP).
Les travaux sont bien avancs et les concertations ont dmarr avec les
directions au sein du ministre de lEconomie et des Finances pour
finaliser un projet consensuel avant de souvrir sur les autres partenaires
et remettre le projet dans le circuit de validation et dapprobation.
REFORME DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE A LA LOI DE FINANCES
La finalisation de la rforme reste tributaire du modle de rgionalisation
qui sera adopte aprs les recommandations de la commission Royale
consultative sur la rgionalisation attendues dbut 2011.
Lanne 2011 sera lanne de la nouvelle loi organique relative la loi de
finances.
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POUR LE TRAVAIL DU GOUVERNEMENT
Adaptation de ladministration publique aux nouvelles exigences de la bonne
gouvernance:
Programmation pluriannuelle : le CDMT global permet une meilleure
allocation des ressources en fonction des priorits du gouvernement et en
tenant compte des contraintes du cadre macro-conomique;
Dconcentration budgtaire : dveloppement de la Contractualisation
entre les services centraux et les services dconcentrs. Dans certains cas
en faisant intervenir le ministre de lEconomie et des Finances: cas des
contrats passs avec les Universits en 2010;
Assouplissement des procdures: cas de la dlgation des crdits
dmatrialise;
Evaluation des politiques publiques: Audits de performance;
Responsabilisation et autonomie des gestion des gestionnaires;
Systmes dinformations: Gestion Intgre de la Dpense, eBudget,
a@ujour.....
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POUR LES FONCTIONNAIRES
Mobilisation des fonctionnaires autour des objectifs de performance;
Amlioration des outils de prvision des Ressources Humaines:
Gestion Prvisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Comptences
(GPEEC), Rfrentiels des Emplois et des Comptences (REC);
Renforcement de la mobilit et de la formation continue;
Dveloppement de la culture de reddition des comptes;
Meilleure circulation de linformation facilite par les nouvelles
technologies de linformation et de la communication: messagerie
lectronique professionnelle, sites intranet et internet;
Meilleure appropriation des outils de la Gestion Axe sur les
Rsultats et de ses impacts qui ne sont pas toujours financiers mais
peuvent tre qualitatifs.
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POUR LA POPULATION
Bnficier des services de qualit: Logement social, Assurance Maladie
Obligatoire, administration lectronique (carte didentit nationale lectronique,
passeport biomtrique, permis et carte grise lectroniques);
Plus de transparence: la Gestion Axe sur les Rsultats a permis la lisibilit
et la comprhension des documents budgtaires qui font ressortir les
programmes daction du gouvernement en favorisant une meilleure formulation
des politiques publiques. Ces programmes sont mesurs par des indicateurs de
performance fiables et pertinents ;
La presse et les mdias expliquent lopinion publique les rsultats atteints
grce ladoption dune approche de Gestion Axe sur les Rsultats permettant
de mettre en relief les carts entre prvisions et ralisations;
La Gestion Axe sur les Rsultats permet un ciblage prcis de la population en
fonction des intrts diffrencis des hommes, des femmes, des enfants, des
vieillards
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POUR LES SERVICES, LES INSTITUTIONS, LE PAYS
Le programme daction du Gouvernement prsent devant le Parlement
au dbut de son mandat est construit autour dinstruments tirs de la
Gestion Axe sur les Rsultats;
Le bilan du gouvernement devant le Parlement mi-parcours utilise
galement les mmes instruments de la GAR;
Enrichissement du dbat parlementaire en favorisant la dclinaison et
le suivi des priorits gouvernementales dans le budget loccasion de la
discussion et du vote du projet de loi de finances et en concentrant le
dbat sur lefficacit de la dpense publique;
Renforcement du rle de la Cour des Comptes en matire de
contrle de la performance loccasion de son contrle de la gestion des
ordonnateurs et du rapport quelle tablit lintention des parlements
loccasion de chaque loi de rglement;
Renforcement la transparence des finances publiques vis--vis des
institutions internationales (RONC, CFAA, PEFA).
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LA REFORME AU MAROC EST DEVENUE IRREVERSIBLE
Toutefois des dfis restent relever:
Faire porter la rforme par le politique;
Prendre les mesures daccompagnement qui simposent pour la mise en
uvre du nouveau texte de loi organique des finances;
Fixer des dlais raisonnables pour la mise en uvre des diffrents axes
de la rforme;
Dvelopper des stratgies de communication et de formation touchant
les budgtaires mais aussi les oprationnels au niveau central et
dconcentr;
Continuer inscrire la rforme budgtaire au centre de la modernisation
de lEtat: transparence, renforcement du rle de contrle du parlement,
performance de laction publique;
Mettre le citoyen au centre des intrts de laction publique;
Dvelopper la culture de reddition des comptes tous les niveaux et
tous les chelons.
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LA REFORME AU MAROC EST DEVENUE IRREVERSIBLE
Toutefois des dfis restent relever:
UN GRAND DEFI A RELEVER
La Gestion Axe sur les Rsultats nest
pas une rforme purement technique du
ministre de lEconomie et des Finances
mais cest une rforme en profondeur pour
tout le pays. Elle doit donc tre porte par
le politique et comprise par les citoyens et
lopinion publique qui doivent profiter de
ses avantages et de ses opportunits
tous les niveaux.
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E-mail: [email protected]
http://www.finances.gov.ma