Diplomado de Gobernabilidad

y Auditoría Social

Introducción a la
Gobernabilidad

Catalina Soberanis
 Agenda

+Antecedentes históricos
+Estado de Derecho, Democracia y
Derechos Humanos.
+Gobernabilidad y Gobernanza

2/2/20XX 2
 Antecedentes históricos internacionales

* La situación mundial en la posguerra mantuvo cierta estabilidad hasta

mediados de los 60s, cuando el sistema capitalista internacional entró en
un período de crisis económica, política e ideológica que erosionó las
bases de dicho sistema, que había apostado a la política keynesiana y el
Estado de Bienestar. Sin embargo hasta la década de los ochenta no se vio
con claridad hasta qué punto estaban minados los cimientos de la edad de
oro” (Hobsbawm, 1995: 35)

* El término de Gobernabilidad fue una expresión de la búsqueda de

respuesta a la situación, fenómeno que provino principalmente de dos
corrientes ideológicas, una de corte conservador y otra de corte
neomarxista.

3
El análisis conservador sobre la Gobernabilidad
* Parte del criterio de que para su obtención no se trata de hacer eficaz cualquier acción del
gobierno –entendida como la acción de gobierno de los poderes públicos y no de las
actuaciones de los actores de la economía de mercado- sino de eliminar las acciones de
gobierno negativas para el mercado.

* Se considera preciso devolver al mercado la función de solucionar los problemas que

asumió el Estado y que pesan sobre los presupuestos públicos. Si es necesario, hay que
impermeabilizar las instituciones democráticas frente a las demandas sociales
inconvenientes para el mercado.

* Que ello conduzca a la introducción de elementos de autoritarismo es un riesgo que los

representantes de esta tendencia están dispuestos a correr.

* La expresión más acabada de la corriente conservadora, en los años setenta del siglo XX,
fue la creación de la Comisión Trilateral (EEUU, Europa, Japón).

4
 Los informes de la Trilateral
* Su primer texto programático fue "The Crisis of the Democracy. Report on the Gobernability of
Democracies", que consta de tres informes (1975) en los que por primera vez aparece el
término de Gobernabilidad.
* El primero, realizado por el sociólogo francés M. Crozier, presenta un panorama pesimista de
toda Europa. Según sus palabras: ¨El confuso y persistente sentimiento de que las democracias
han llegado a ser ingobernables ha ido aumentando en la Europa Occidental” (Crozier et al,
1978).
* El informe del sociólogo norteamericano Samuel P. Huntington, parte de los excesos de la
democracia y de la necesidad de corregirlos, en coincidencia con los criterios M. Crozier. Uno de
esos ejemplos es el derroche de participación en el sistema por parte de algunas personas y
grupos sociales, por ej. los estudiantes, los sindicatos, los partidos de izquierda, mientras que,
según su criterio: “El funcionamiento de un sistema político democrático requiere generalmente
medidas de apatía y no compromiso por parte de algunos individuos o grupos”.
* El informe atribuye las “disfunciones de la democracia” en el mundo desarrollado al “exceso de
democracia”. En el texto, Huntington aborda la relación entre Democracia y Gobernabilidad y,
desde su perspectiva, ambos en sí son conceptos en conflicto: “Un exceso de democracia
significa un déficit de gobernabilidad. Una gobernabilidad fácil sugiere una “democracia
deficiente” “(Crozier et. al, 1978: 380).
5
En síntesis…
*Para los conservadores el mejor modo de salvar las contradicciones que presenta la
democracia liberal, es limitar su ejercicio, y por ello, plantear la gobernabilidad cómo
un problema propio de la democracia implica que a menudo es la misma democracia
la que crea el problema: el exceso de democracia podría hacer a la sociedad moderna
ingobernable, sea cual fuere su nivel de desarrollo económico y cultural.
*En consecuencia, se identifica la gobernabilidad con la capacidad de un gobierno
para ejercer las funciones de estabilidad y orden social apoyados en una cierta
centralización de poder, un poder ejecutivo fuerte para la conducción efectiva de la
política exterior, el control de la burocracia y el establecimiento de metas generales y
políticas.
*Desde esta interpretación la ingobernabilidad está asociada, por un lado, a los
crecientes reclamos de la sociedad en el marco de las condiciones económicas
existentes, y, por otro, a la pérdida de confianza de la ciudadanía hacia los políticos y
las instituciones democráticas al no encontrar cumplidas sus demandas.

6
 El análisis neomarxista
* J. O´Connor (1970) estableció que la crisis fiscal del Estado era producida porque las instituciones
políticas de las sociedades capitalistas se encontraban sobrecargadas por las demandas de las masas, a
las que o bien no se les podía dar satisfacción por la falta de recursos, o se pagaba un precio demasiado
costoso que afectaba a las instituciones de esta sociedad. En ambos casos se generaba una crisis.

* J. Habermas, analiza los problemas de gobernabilidad de las sociedades capitalistas desarrolladas como
una suma de crisis de entrada (input) y de salida (output). Las crisis de salida tienen forma de crisis de
racionalidad: el sistema administrativo no logra cumplir los imperativos de autogobierno que recibe del
sistema económico. La crisis de entrada tiene la forma de crisis de legitimación en el cumplimiento de los
imperativos de autogobierno tomados del sistema económico (Habermas, 1973).

* Offe (1980) afirma que “No hace falta de un gran esfuerzo de interpretación para descifrar la crisis de
ingobernabilidad detectada como manifestación distorsionada políticamente del conflicto de clase entre
trabajo asalariado y capital o para ser más preciso: entre exigencias políticas de reproducción del capital”
(Offe, 1980: 42). En tal sentido, la gobernabilidad dependería de la manera en que funciona el régimen
político y de la forma en que este aborda diferentes problemas muchas veces surgidos de su propia
naturaleza.

7
En síntesis…
* La teoría neomarxista sobre la gobernabilidad se presentó cómo una alternativa contraria a
las propuestas conservadoras de la Trilateral.
* Su análisis trasciende las aproximaciones de los centros hegemónicos de poder, tanto al
reconocer las causas que posibilitan la situación de inestabilidad de estas sociedades, como al
señalar que éstas tienen su centro en la existencia de una contradicción entre los imperativos
de la democracia liberal y la naturaleza intrínseca del capitalismo.
* Los puntos centrales para el análisis de la ingobernabilidad se refieren a la crisis de los
presupuestos de la democracia liberal y del Estado de Bienestar, la crisis de racionalidad y
legitimidad, la crisis fiscal del Estado y las contradicciones inherentes al sistema.
* Para los neomarxistas, el concepto de gobernabilidad, implica reforzar el orden sistémico
ante las situaciones anómicas –según el criterio de los conservadores-, más que el
reconocimiento de la diversidad, siendo un mecanismo de control realizado en función de
proteger los intereses de dominación.
* Por otra parte, aunque fue una alternativa teórica de gran peso contra los postulados
conservadores de la Trilateral, no llegaron a exponer nunca un aparato conceptual que se
planteara el problema de la gobernabilidad desde la propia teoría marxista.
8
 Antecedentes nacionales…
* Al igual que en el ámbito internacional, existen dos corrientes respecto a gobernabilidad: Las vinculadas al
pensamiento conservador, sustentadas por organizaciones empresariales y las vinculadas a corrientes de centro
izquierda y al pensamiento progresista.

* La Universidad Francisco Marroquín es una entidad académica que participa de la visión que acá se denomina
conservadora. Según una de sus publicaciones, para el liberalismo, el objetivo último del proyecto político
constitucional sería establecer claramente las limitaciones al poder del Gobierno. Un aspecto crucial para el
desarrollo exitoso de esta visión es la gobernabilidad. Esta se define siguiendo la línea de Sartori como
«suministrar a los gobernantes demócratas capacidades efectivas de gobierno y la prevención de la parálisis, en
la superación de un gobierno encadenado».

* La ausencia de estos componentes, la capacidad de gobernar y la prevención de la parálisis, compromete a la

estabilidad y la viabilidad de cualquier proyecto constitucional. Tres aspectos del mencionado marco son
importantes: el sistema de gobierno, el sistema electoral y la organización del servicio civil. El primero nos indica
el alcance y la naturaleza de las prerrogativas gubernamentales. Aunado a eso, el sistema electoral condiciona el
tablero de juego. Por último, la estructura de la burocracia afecta a la capacidad efectiva de ejecución de políticas
públicas.

* FUNDESA, entidad conformada por empresarios a título personal, define la gobernabilidad como un estilo de
gobierno caracterizado por un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y actores no estatales,
para la toma de decisiones que conllevan incidencia de los sectores públicos y privado. En tal sentido se identifica
con el autor Luciano Tomassini (1994) que afirma que la gobernabilidad “depende del fortalecimiento de la
sociedad civil, la evolución de la cultura política, la orientación y el comportamiento de la economía, y la
integración de nuevos sectores de la sociedad en el sistema productivo.”
9
 Antecedentes nacionales…

* Edelberto Torres Rivas, al referirse a la experiencia centroamericana de los 90s, pone en

evidencia transiciones incompletas. Según el autor, esto se debe a la coexistencia y
permanencia de herencia autoritarias en el sistema político. La transición no habría
terminado, ya que la consolidación democrática exigiría altos niveles de gobernabilidad —
eficiencia, legitimidad y libre ejercicio de la voluntad política y la participación ciudadana—
sólo posibles con nuevas formas de articulación entre el poder político y la sociedad civil.
* Para Torres Rivas, el problema de la gobernabilidad está anudado a una crisis diferente a la
de las sociedades capitalistas de Europa, el problema de la construcción democrática en
sociedades postautoritarias y empobrecidas, problema que tiene dos dimensiones
constitutivas: la eficacia y la legitimidad.
* Acá se habla de gobernabilidad porque el punto de partida no es la democracia política y
sus «excesos» sino su ausencia, la herencia del desorden de las dictaduras militares, los
efectos de la desregulación e informalización de la economía, el asalto a la demanda
agregada cuando se busca la estabilidad del mercado, etc. Aquí, no aparece un «exceso» de
sociedad civil frente al Estado, capaz de «sobrecargar de demandas» al sistema, sino
justamente lo contrario, la necesidad de fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la
participación popular, como condición u oportunidad para la vida democrática.
10
Estado de Derecho,
Democracia y
Derechos Humanos

La Gobernabilidad en Democracia
Estado de Derecho

Tres conceptos clave:

 • Un gobierno • Pluralismo

La norma
• Principio de

La realidad social
Los sujetos
de leyes y no legalidad Jurídico
de personas • Principio de • Legitimidad
• Estado libertad • Legitimación
Constitucional • Anomia
Imperio de Derecho
• El orden
de la Ley jurídico
internacional
 Elecciones libres
• Normas electorales
• Pluralismo político
• Ciudadanía efectiva

Estado Participación ciudadana

democrático
• En la planificación
• En la implementación

de Derecho
• En el seguimiento, auditoría y evaluación

Deliberación
• Libre emisión del pensamiento
• Diálogo y negociación
• Debate político
Estado social de Derecho

Capacidad de
Agencia Bienestar Buen vivir
 Gobernabilidad en Democracia y Derechos Humanos
Democracia y Gobernabilidad y agenda de
Estado de Derecho y
Derechos Humanos participación Derechos Humanos

+ Corresponde a los gobiernos + En esta línea, corresponde a los

+ El respeto a los derechos asegurar la vigencia de un Estado gobiernos la tarea de asegurar la
humanos es la piedra angular de vigencia de un Estado democrático
todo ejercicio del poder que democrático promotor y protector
Ahora bien, la gobernabilidad es un
aspire a ser considerado acorde de los derechos humanos, así
concepto que se refiere al ejercicio
con los patrones legales y como facilitar la actuación y
del poder, el cual en el marco de un
compatible con los estándares participación de la sociedad civil a
modelo democrático de gobierno
éticos de toda sociedad. fin de que se sume a los esfuerzos
debe tender a la promoción de los
del Estado por hacer efectivo el
derechos humanos por la relación
+ En el mundo globalizado en que goce de estos derechos. indisoluble que existe entre ambos
vivimos no es posible afirmar la
gobernabilidad en democracia sin + A tal efecto, resulta imperativo el conceptos.
fortalecimiento del Estado de
el respeto irrestricto a los
derechos humanos. Derecho que permite desarrollar + Por ello, la protección del medio
ambiente, las violaciones graves de
instituciones destinadas a alcanzar derechos humanos, las migraciones
+ Ambos conceptos son los objetivos trazados y que masivas y los conflictos armados,
inseparables y se encuentran garantiza la protección de los
unidos en su fundamento último, entre otros temas, se encuentran
derechos humanos como uno de en la agenda de los problemas de
que no es otro que el respeto a la sus fines primordiales.
dignidad del ser humano.  gobernabilidad.
 Gobernabilidad y
Gobernanza

Dos conceptos complementarios

“Gobernar” es un proceso

Que involucra:

 Posiciones
 Intereses
 Poder
 Promesas
 Recursos
 Planes
 Políticas
 Programas
 Proyectos
 Narrativas
 Mensajes
 La Gobernanza es un “Sistema”
Demanda “Externalidad”
Externa Negativa

Cambio Gobernabilidad
 Equidad
 Estabilidad
 Confiabilidad

“Externalidad” Recursos
Positiva Externos
 La Gobernanza es un “Sistema”

 GOBERNANZA es la designación general del “modus operandi” por medio de

cual el Gobierno se organiza para cumplir con la tarea de gobernar, con el
propósito de generar gobernabilidad.

 La gobernanza es un sistema que se organiza siguiendo un conjunto de

principios (“governance principles”), que se traducen en modelos,
estructuras, reglas y practicas (“governance framework, estructures, rules
and/or practices”) que median las interacciones entre los actores
involucrados y/o afectados por el proceso de Gobierno.
 Antecedentes
 En la década de los ochenta, el concepto de gobernanza (governance) era utilizado
en estudios del sector privado en relación con una mayor interdependencia de la
gestión corporativa de sus proveedores y clientes.
 En 1989, el Banco Mundial adoptó el concepto para el ámbito gubernamental en El
África subsahariana: de la crisis al desarrollo sustentable. Una perspectiva de largo
plazo, donde se señalaba que los problemas sociopolíticos de las naciones
africanas se debían a la incapacidad de sus gobiernos para dirigir las políticas
públicas (Rodríguez-González, 2009).
 Posteriormente, el concepto fue empleado por primera vez en el medio
académico por Kooiman (1993) para describir cambios en el modelo tradicional de
gobernar, que en su opinión transitaba de un proceso unidireccional (de los
gobernantes a los gobernados) a otro multi-direccional donde los actores sociales
influían en las decisiones del gobierno a través de una red de interacciones, lo cual
generaba una mayor interdependencia entre las esferas pública y privada.
 Indicadores de Gobernanza del Banco Mundial
http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp

 Voz ciudadana y rendición de cuentas: la medida en que los ciudadanos de un país pueden participar en la
elección de su gobierno, así como la libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad de prensa.

 Estabilidad política y ausencia de violencia: la probabilidad de que el gobierno esté sujeto a actos de
desestabilización a través de medios inconstitucionales o violentos, incluidos actos de terrorismo.

 Eficaciadel gobierno: la calidad de los servicios públicos, la capacidad de la administración pública y su

independencia de las presiones políticas (autonomía y captura), y la calidad de la formulación de políticas.

 Calidad del marco regulatorio: la capacidad del gobierno para establecer políticas y reglamentaciones acertadas
que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado.

 Estado de derecho: el grado de confianza de los agentes en las reglas sociales y su nivel de acatamiento,
incluidos la calidad del cumplimiento de los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como el riesgo
de que se cometan delitos.

 Control de la corrupción: la medida en que se ejerce el poder público en beneficio privado, incluidas las
modalidades de corrupción en pequeña y gran escala, y el control del Estado por minorías selectas.
Gobernabilidad, Gobernabilidad Democrática
Gobernabilidad: Capacidad de un Gobernabilidad Democrática: “Proceso por el que
gobierno para formular e los diversos grupos de una sociedad ejercen el
poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo,
implementar decisiones públicas. influencian y llevan a cabo políticas y toman y
ejecutan decisiones relativas a la vida pública”

Determinantes institucionales: Elementos:

+ Reglas del juego (instituciones) + Interrelación institucional
(gobernanza)
+ Interacción de actores
estratégicos (gobernanza) + Capacidades de actores políticos,
económicos y sociales (actores de
+ Capacidad del sistema para la gobernación)
reforzarse a sí mismo; es decir,
de traducir las demandas o + Cantidad y calidad del liderazgo
preferencias ciudadanas en transformacional
políticas efectivas.
 Indicadores de Gobernabilidad
Suelen están asociados a una variable relacionada al grado de reconocimiento de la autoridad y/o de la
legitimidad gubernamental por los demás actores del sistema político (Zebral Filho, S. OEA / GSPM-GW. 2013) .

Están definidos de acuerdo con las principales fuentes efectivas y/o potenciales de ingobernabilidad:
 La fragmentación de los partidos políticos en el Parlamento,
 El grado de conflictividad social o desobediencia civil,
 El grado de enfrentamiento entre los poderes republicanos o entre el Gobierno y los medios de
comunicación, entre otros.

El Banco Mundial utiliza los indicadores siguientes

 Percepción de Corrupción
 Estado de Derecho
 Efectividad de Gobierno
 Rendición de Cuentas
 Estabilidad Política
 Calidad de la Regulación
 Referencias:
Aguilar Villanueva, Luis F., Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2008.
CAMOU, Antonio. Los Desafíos de la Gobernabilidad. Estudio Preliminar Plaza y Valdez
Editores México, 2005.
CLAD, “Una nueva gestión pública para América Latina”, Documento del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 14
de octubre de 1998.
Closa Montero, Carlos, “El Libro Blanco sobre la Gobernanza”, Revista de Estudios Políticos, nueva época, núm. 119, enero-marzo de 2003.
D’Eramo, D. Gobernabilidad, Gobernanza… en definitiva, el Estado. Revista Administración Pública y Sociedad, núm. 3, junio 2017.
Fernández, Víctor et al., “Estado y desarrollo en los discursos del Banco Mundial”, Problemas del Desarrollo, núm. 144, 2006.
IDEA Internacional/PNUD. Gobernanza, Democracia y Desarrollo en América Latina y el Caribe. Documento de diagnóstico y
recomendaciones de política pública. Mayo 2022
Instituto Nacional de Administración Pública. La gobernanza hoy: 10 textos de referencia. - 1: ed. - Madrid:, 2005.
MONEDERO, J.C. (2012) “El programa de máximos del neoliberalismo: el Informe a la Trilateral de
1975” Revista Sociología Histórica 1/2012 289-310. Disponible en:
http://revistas.um.es/sh/article/viewFile/165231/143741
PNUD y BID, Un Gobierno para el Desarrollo Humano, 1993.
Prats Catalá, J. Gobernabilidad democrática en la América Latina finisecular. Instituciones, gobiernos y liderazgos. Disponible en:
https://revistaei.uchile.cl/index.php/REI/article/view/15208
Sánchez González, José Juan, Gestión pública y governance, 2a. ed., Toluca, Instituto de Administración Pública del Estado de México, 2006.
Muchas Gracias

26