CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

LECCIÓN 2

EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO (I).-

SIGNIFICADO Y MANIFESTACIONES DEL ESTADO DE DERE-
CHO; LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES;
LA DIVISIÓN DE PODERES; Y EL IMPERIO DE LA LEY.- EL
ESTADO SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES CONSTITUCIONA-
LES.- LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA: EL MODELO ECONÓ-
MICO DE LA CONSTITUCIÓN.

A MODO DE INTRODUCCIÓN.

“España se constituye en un Estado social y democrático

de Derecho” (artículo 1.1 CE). Junto con los apartados 2 (“La sobe-
ranía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes
del Estado”) y 3 (“La forma política del Estado español es la Monarquía
parlamentaria”), y con el artículo 2 (La Constitución se fundamenta en
la indisoluble unidad de la Nación española y garantiza la autonomía
de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre
todas ellas), son las grandes decisiones estructuradoras del Estado.

En opinión de ARAGÓN REYES, el artículo 1 es el principal de

la CE, pues enuncia los rasgos capitales de la forma política que
la Constitución ha venido a establecer. Así, se formulan las deci-
siones básicas de nuestro Estado constitucional; esto es, las corres-
pondientes a la forma de Estado (la democrática, desde el punto de
vista de las relaciones entre el poder y los ciudadanos) y a la forma
de gobierno (la Monarquía parlamentaria). Igualmente, de acuerdo
con el artículo 2 (desarrollado en el Título VIII), la forma de Estado ,
desde el punto de vista de las relaciones entre el poder y las comun i-
dades territoriales, es la de Estado compuesto o autonómico.

El artículo 1.1 CE proclama que “España se constituye en un

Estado social y democrático de Derecho”. Algún autor (GARRIDO FA-
LLA) entiende que sería más correcto decir “España es un Estado so-
cial y democrático de Derecho”, pues con la aprobación de la CE ya ha
quedado constituido dicho Estado en la forma descrita. Para la mayo-
ría, en cambio, es una expresión correcta pues implica un elemento
de ruptura con el régimen anterior y refleja una idea de proceso
en la lucha por el Estado de Derecho.

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1. SIGNIFICADO Y MANIFESTACIONES DEL ESTADO DE DERE-

CHO: LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES; LA
DIVISIÓN DE PODERES Y EL IMPERIO DE LA LEY.

Se ha dicho que donde hay un Estado hay un ordenamiento

jurídico y, por tanto, hay Derecho. El Derecho es criatura del po-
der, el “la forma del poder”. Sin duda, en la actualidad, en Egipto, Tú-
nez, Irán o Venezuela, por poner unos ejemplos, existe un ordena-
miento jurídico, como también lo hubo en la Alemania de Hitler o en la
Unión Soviética de Stalin. Igualmente, en la España del régimen del
general Franco también existía un ordenamiento jurídico completo, un
Derecho del Estado, incluso con un conjunto de leyes administrativas
de gran calidad técnica, como la Ley de Procedimiento Administrativo,
la Ley de Régimen Jurídico del Estado, la Ley de Contratos del Estado
o la Ley de Expropiación forzosa. Sin embargo, ese régimen no consti-
tuía un Estado de Derecho.

Por tanto, el concepto de Estado de Derecho exige mucho

más que la simple existencia de un ordenamiento jurídico. Como
requisitos para aceptarlo como tal, es aquel Estado que:

- garantiza el ejercicio de los Derechos Fundamentales

- divide el ejercicio de los poderes del Estado entre diferen-

tes instituciones u órganos

- subordina la actuación de los poderes del Estado a la Ley,

en cuanto expresión de la voluntad del pueblo

No se trata, por tanto, de cualquier Derecho, sino de un De-

recho que tiene un contenido material basado en la dignidad de la
persona humana y en su libertad, y se identifica con un sistema
político de raíz liberal y democrática, surgido con el triunfo de las re-
voluciones burguesas de fines del siglo XVII en Inglaterra y finales del
siglo XVIII en Estados Unidos y Francia, cuyos movimientos constitu-
cionales acabaron con la Monarquía absolutista.

Por medio del reconocimiento de derechos y libertades individua-

les, de la división de poderes y de las leyes emanadas del Parlamento,
se impone el rule of law, el “gobierno de las leyes y no de los

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hombres”, de forma que el poder público ha de actuar conforme

a determinadas pautas jurídicas. Es decir, los actos del poder están
sometidos a las normas, el Estado está sometido a una limitación so-
cial externa, a una heterolimitación, derivada de esos tres requisitos:
el reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales de la per-
sona; la atribución dividida del poder entre diversos órganos o institu-
ciones (legislativo, ejecutivo y judicial); y el sometimiento de estos
poderes, órganos o instituciones a la ley, en cuanto expresión de la
voluntad popular. Es el concepto material del Estado de Derecho.

[En opinión de CARRERAS SERRA, el Estado de Derecho se asienta en tres subsistemas,

de fines, de poderes y de normas, que comprenden:
a) Fines: la garantía del ejercicio de los derechos y libertades fundamentales, como ins-
trumento para asegurar a todos los miembros de la comunidad una igual libertad, inhe-
rente a la dignidad de la persona humana.
b) Poderes: una división del poder del Estado en poderes diversos, situados todos ellos
bajo la lógica global del autogobierno de los ciudadanos.
c) Normas: el imperio de la Ley como expresión de la voluntad popular y, en consecuen-
cia, el sometimiento de todos los poderes públicos y de la Administración a la Constitu-
ción, a la Ley y al resto del ordenamiento jurídico.]

En este sentido, por tanto, debe interpretarse la definición del

artículo 1.1 CE de España como Estado de Derecho, y la declaración
contenida en el Preámbulo cuando afirma que la Nación española
proclama su voluntad de “Consolidar un Estado de Derecho que
asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad po-
pular”. Vamos a analizar estos tres elementos, manifestaciones o re-
quisitos propios de un Estado de Derecho.

A) LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.

El Estado de Derecho tiene como finalidad garantizar los

Derechos Humanos, los cuales tienen su fundamento en la dig-
nidad humana. La limitación del poder que supone el Estado de
Derecho se produce precisamente a través del reconocimiento y la ga-
rantía del ejercicio de los Derechos Humanos. Cabe recordar en este
sentido el famoso artículo 16 de la Declaración francesa de los Dere-
chos del Hombre y del Ciudadano, de 1789: “Toda sociedad en la
cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la sepa-
ración de poderes establecida, carece de Constitución”.

Así viene recogido en el Preámbulo de la CE de 1978, cuando

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afirma que la Nación española proclama su voluntad de “Proteger a

todos los españoles (…) en el ejercicio de los derechos huma-
nos”. Y también en el artículo 10.1 CE, que inicia el Título I, dedica-
do a los Derechos y Deberes Fundamentales (artículos 10 a 55), que
declara que “La dignidad de la persona, los derechos inviolables
que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el
respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento
del orden político y de la paz social”.

En un principio, en el Estado liberal de Derecho, los derechos in-

dividuales fueron concebidos como libertades o derechos de auto-
nomía y límites a la actuación del poder político, que garantiza-
ban una esfera privada individual. Son el derecho a la libertad y la
seguridad, a la propiedad privada, a la intimidad personal y familiar, al
honor, a la inviolabilidad del domicilio, al secreto de las comunicacio-
nes, a la libertad de expresión e ideológica, etc.

Más adelante, al ampliarse con la democracia la participación pú-

blica de los ciudadanos, se reconocieron los derechos políticos; esto
es, los derechos de participación de las personas en la vida pú-
blica: principalmente, los derechos de asociación, de reunión y de su-
fragio. El derecho de sufragio, de voto, primero era censitario, es decir
sólo para unos determinados hombres, aquéllos que estaban censados
(como propietarios de tierras, rentistas, etc.); después universal, pero
sólo para los hombres; y más tarde, universal, tanto para hombres
como para mujeres. En España, el sufragio universal masculino fue r e-
conocido por la Constitución de 1869 y el femenino en la Constitución
de 1931.

Finalmente, con la consolidación del Estado del Bienestar, se han

desarrollado unos derechos económicos, sociales y culturales co-
mo derechos de prestación, satisfechos por medio de los servicios
públicos. Los derechos y libertades los estudiaremos más adelante.

B) LA DIVISIÓN DE PODERES.

El Estado liberal de Derecho desconfiaba del poder político y que-

ría evitar su concentración en una sola institución, como había sucedi-
do con la Monarquía absolutista. Para ello, dividió el poder político me-
diante la distinción entre sus diversas potestades y la atribución

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

de su ejercicio a diferentes instituciones, de modo que cada una

de ellas estuviera gestionada por personas distintas, existiendo entre
dichas instituciones relaciones de equilibrio, colaboración y control mu-
tuos. Fue John LOCKE quien, tras la revolución inglesa de 1688, habló
de la separación de poderes entre el legislativo, el ejecutivo y el
federativo. Casi un siglo más tarde, en Francia, MONTESQUIEU re-
formuló la teoría de la división de poderes, distinguiendo entre poder
legislativo, ejecutivo y judicial; ningún poder se sobreponía a los
otros, por lo que esta división de poderes se traducía en el equilibrio
entre los poderes, en la teoría de los checks and balances.

La división de poderes se tradujo en la diferenciación entre los

órganos del Estado (Parlamento, Gobierno y Jueces y Tribunales) y
su especialización funcional (legislar, ejecutar las leyes y adminis-
trar justicia), bien mediante la vía de la colaboración de poderes
(origen del sistema parlamentario), bien mediante la vía de la se-
paración de poderes (origen del sistema presidencial).

Expliquemos con algo más de detalle el sistema presidencial;

por ejemplo, el existente en EE.UU. o en la mayoría de los países ibe-
roamericanos. En ellos, hay dos elecciones principales: por un lado,
se elige al Presidente de la nación, en las elecciones presidenciales,
y el presidente electo nombra directamente a su Gobierno y Adminis-
tración; el Presidente del Gobierno no es elegido por el Parlamento,
mediante la denominada “investidura” de éste; y no cabe, tampoco,
que por el Parlamento se apruebe, o debata, ni la moción de
censura ni la cuestión de confianza. Las otras elecciones son para
las Cámaras Legislativas, allí llamadas Cámara de Representantes y
Senado, con una renovación parcial cada dos años. Como contraparti-
da, el Presidente de la nación no puede disolver de forma anti-
cipada las Cámaras Legislativas; si tiene una mayoría en contra,
deberá saber pactar con esa mayoría en contra, sin tener la capacidad
de convocar elecciones legislativas anticipadas. Existe, por tanto, una
doble legitimidad democrática propia e independiente: la del
Presidente de la nación, por un lado, y la de las Cámaras Legislativas,
por otro. De ahí que se hable de separación de poderes.

En Europa, el sistema predominante es diferente, al haber optado

muchos países, entre ellos España, por un sistema parlamentario,
en el que, propiamente, con una interpretación más flexible del princi-

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

pio de división de poderes, no hay separación sino colaboración, o

interrelación, entre poderes. Se trata de un régimen nacido en In-
glaterra, a partir del siglo XVIII, en el que el Jefe del Estado (sea el
Rey, sea el Presidente de la República) tiene un papel simbólico,
pues no gobierna ni legisla, ni ejerce función activa de gobierno, care-
ce de potestas, si bien puede tener influencia o auctoritas; por ello de-
cía Benjamín CONSTANT que se trata de un poder neutro. La colabo-
ración, o interrelación, se produce entre el poder legislativo y el
ejecutivo. El Parlamento es el único poder elegido directamente
por los ciudadanos mediante elecciones, es el único que goza de
legitimidad democrática propia y directa. Por su parte, el Gobierno
emana del Parlamento mediante la investidura del líder de la mayoría
parlamentaria como Presidente del Gobierno, y sigue vinculado al Par-
lamento por una relación de confianza, la cual puede quebrar a tra-
vés de unos instrumentos parlamentarios específicos: la moción de
censura y la cuestión de confianza. Como contrapartida, suele re-
conocerse al Presidente del Gobierno la facultad de disolución anti-
cipada de las Cortes y consiguiente convocatoria de nuevas
elecciones para solucionar la crisis política existente. Se busca, así,
un equilibrio entre ambos poderes: control y censura en manos
del Parlamento; iniciativa legislativa y disolución anticipada en
manos del Gobierno. Por tanto, no hay separación sino colabora-
ción entre poderes. En la actualidad, incluso con las transformacio-
nes del Estado contemporáneo, debidas a la consolidación del principio
democrático, a la omnipresencia pública de los partidos políticos y al
cada vez mayor intervencionismo del Estado en la vida económica y
social, se mantienen dos elementos esenciales de la división de pode-
res: a) la diferenciación y especialización de las instituciones políticas;
b) la existencia de un órgano estatal, que contiene la representación
general de la sociedad y del que emanan las leyes (Parlamento).

Si bien en la CE de 1978 no hay una declaración expresa de la

división de poderes, se trata inequívocamente de un principio constitu-
cional, como se refleja en su parte orgánica: el artículo 66.2 atribuye
la potestad legislativa a las Cortes Generales; en el artículo 97
se asigna al Gobierno la potestad reglamentaria y la función
ejecutiva; y el artículo 117.3 otorga a los órganos del Poder Judi-
cial la potestad jurisdiccional. Se trata de la denominada división
horizontal de poderes. Además, la CE contempla también una divi-
sión vertical de poderes, entre los órganos centrales del Estado y

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

los órganos de las CC.AA., al prever en el artículo 2 la existencia de un

Estado compuesto.

C) EL IMPERIO DE LA LEY, COMO EXPRESIÓN DE LA VOLUNTAD

POPULAR.

El imperio de la ley implica que todos los poderes del Estado

deben acatar y someterse a la voluntad popular, sea la expresada
directamente por el pueblo (mediante los instrumentos de participa-
ción directa), sea la expresada por sus representantes, elegidos demo-
cráticamente (por medio del Parlamento). Por tanto, todos los pode-
res del Estado están sometidos a la Constitución, a las leyes y al
resto del ordenamiento jurídico.

Este principio general está recogido en el Preámbulo de la CE,

cuando señala que la Nación española proclama su voluntad de “Con-
solidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley
como expresión de la voluntad popular”. Y también en los artícu-
los 9.1 y 9.3 CE, que analizamos seguidamente.

a) El PRINCIPIO DE CONSTITUCIONALIDAD: Afirma el artículo

9.1 CE que “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos
a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. El princi-
pio de constitucionalidad significa que la CE no es una mera declara-
ción política, sino que es norma jurídica, la “norma de normas”,
es la Norma Fundamental del ordenamiento jurídico, a la que
están vinculados todos los poderes del Estado, en cuanto poderes
constituidos. El carácter de la CE como norma jurídica, y las conse-
cuencias que conlleva, lo veremos con más detalle en la Lección 4.

b) El artículo 9.3 CE: Contiene los principios comunes a todo el

ordenamiento jurídico, característicos del Estado de Derecho:
“La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía
normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de
las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad
y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.

[LÓPEZ GUERRA distingue o clasifica estos principios en tres categ orías:

1ª. Principios constitucionales sobre la estructura del ordenamiento jurídico: son los

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

principios de jerarquía normativa y de competencia.

2ª. Principios constitucionales sobre la eficacia del ordenamiento jurídico: se trata
de los principios de publicidad de las normas y de la irretroactividad de las disposi-
ciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
3ª. Principios constitucionales sobre la actuación de los poderes públicos: son los
principios de legalidad, de interdicción de la arbitrariedad y de responsabilidad de
los poderes públicos]

Analicemos cada uno, ordenados según su mención en el artículo

9.3 CE:

- PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

El principio de legalidad significa que todos los poderes públi-

cos están sometidos a la Ley, vinculación que adquiere un carácter
particular en el caso de las Cortes Generales y del Tribunal
Constitucional.

Las Cortes Generales aprueban las leyes, las modifican, las dero-
gan, “disponen” de ellas; parecería, por tanto, que están “por enc ima”
de las leyes, que no están sometidas a ellas. Además, su elaboración,
modificación o derogación debe realizarse de acuerdo con el procedi-
miento previsto en los Reglamentos parlamentarios. Igualmente, el
Tribunal Constitucional es el único órgano que puede declarar inconst i-
tucional una ley, o alguno de sus preceptos y decidir, por tanto, s u nu-
lidad; además, el artículo 1.2 de su Ley Orgánica dispone que “está
sometido sólo a la Constitución y a la presente Ley Orgánica”.

Sin embargo, como cualquier otro poder público, las dos institu-
ciones citadas deben acatar y cumplir las leyes (en particular, las rela-
tivas a su organización y funcionamiento: contratación, personal, ges-
tión económica y presupuestaria, patrimonio, etc.). En virtud del prin-
cipio de legalidad, por tanto, los actos de todos los poderes públicos,
incluidos el Parlamento y el Tribunal Constitucional, serán válidos si
actúan conforme a la ley.

Por su parte, los Jueces y Tribunales deben aplicar la ley, no

pueden dejar de aplicarla aunque consideren que un precepto
es contrario a la Constitución. En este caso, deben formular una
cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, que
será quien decida si esa norma o precepto legal es nulo.

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

El principio de legalidad tiene una significación específica en

determinados sectores del ordenamiento jurídico; así, en materia
penal o sancionadora (art. 25 CE); fiscal o tributaria (arts. 31 y 133);
o respecto de la actuación de la Administración pública (art. 103).

- PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA.

Del principio de legalidad se deduce el principio de jerarquía

normativa. En el ordenamiento jurídico, en el que coexisten normas
de muy variadas clases y rangos, las normas se ordenan según un
orden jerárquico y, en virtud del principio de jerarquía normativa,
las normas de rango inferior no pueden contravenir las de ran-
go superior. En la cúspide de la jerarquía se encuentra la Constitu-
ción, a la que sigue la ley, en sus diversas clases y a continuación las
normas de rango reglamentario, ordenadas de acuerdo con el rango
jerárquico de su autor (Gobierno, Ministro, Secretario de Estado, etc.).

Una cuestión vinculada a los principios de legalidad y de jerar-

quía normativa es la relación existente entre las normas emanadas del
Parlamento y las provenientes del Gobierno; esto es, la relación en-
tre la Ley y el Reglamento. De ahí surgen conceptos como el princi-
pio de reserva de ley; los reglamentos ejecutivos, de organización, i n-
dependientes de la ley o contrarios a la ley; la reserva reglamentaria.

En la CE de 1978, la relación entre Ley y Reglamento se basa en

las siguientes reglas:

- se adopta una definición formal de ley, como norma aprobada

por el Parlamento con este carácter
se establece la primacía de la ley sobre el reglamento, aun-
que se admiten los reglamentos independientes
- se establece una reserva de ley para determinadas materias
(derechos y libertades, materias objeto de Ley Orgánica, Presu-
puestos Generales del Estado o emisión de deuda pública, entre
otras)
- no se prevé la existencia de reserva reglamentaria; en
nuestro ordenamiento jurídico no hay materias vedadas, prohibi-
das, a la ley

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

- PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA.

En el Estado de Derecho, todos los principios estructurales del

ordenamiento jurídico recogidos en el artículo 9.3 CE se dirigen a con-
seguir la preservación de una seguridad jurídica, que exige que los
actos del poder sean actos predeterminables y, por tanto, previ-
sibles, que garanticen un trato idéntico en situaciones idénticas.

Así, el Tribunal Constitucional (STC 27/1982, F.J. 10) ha señala-

do que seguridad jurídica es “suma de certeza y legalidad, jerar-
quía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, inter-
dicción de la arbitrariedad (…). La seguridad jurídica es la suma de
estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promo-
ver, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad en libertad”.

Cabe distinguir una doble vertiente en el contenido de este prin-

cipio: la certeza de la norma y la idea de la previsibilidad de la ac-
tuación de los poderes públicos. Por tanto, por un lado, la seguri-
dad jurídica es “la certeza sobre la regulación jurídica aplicable y
los intereses jurídicamente tutelados, procurando la claridad y no
la confusión normativa” (STC 248/2007), de forma que el legislador
“debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan
los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir
de provocar situaciones objetivamente confusas (…). Hay que promo-
ver y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y (…) cuáles las
consecuencias derivadas de las normas vigentes (…)” (STC 46/1990).
Esto es, conocer el Derecho que habrá de ser aplicado y, en caso de no
ser aplicado, tener vías de reposición del orden jurídico, son requisitos
fundamentales para la seguridad jurídica.

Por otro lado, la seguridad jurídica supone también “la expecta-

tiva razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la
actuación del poder, en aplicación del Derecho” (STC 36/1991),
por lo que este principio garantiza “la confianza que los ciudadanos
pueden tener en la observancia y el respeto de las situaciones deriv a-
das de la aplicación de normas válidas y vigentes” (STC 147/1986), y
asimismo “la confianza del ciudadano en que su caso o su pretensión
será resuelta o merecerá la misma respuesta que se dio en casos ante-
riores e iguales (STC 120/1987).

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

- PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIO-

NADORAS NO FAVORABLES O RESTRICTIVAS DE LOS DERECHOS
INDIVIDUALES.

Estrechamente relacionado con la seguridad jurídica se encuentra

el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras no favora-
bles o restrictivas de los derechos individuales: nadie puede ser san-
cionado a posteriori por algo que en el momento de producirse
no se consideraba sancionable.

Sobre este principio existe una amplia doctrina del Tribunal

Constitucional, pudiendo destacarse la STC 112/2006 (F. J. 17) en la
que afirma que “dicha regla de irretroactividad no supone la imposib i-
lidad de dotar de efectos retroactivos a las leyes que colisionen con
derechos subjetivos de cualquier tipo, sino que se refiere a las limi-
taciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamenta-
les y de las libertades públicas o en la esfera general de protec-
ción de la persona”. Por tanto, “la irretroactividad sólo es aplicable a
los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio
del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas
(…), de lo que se deduce que sólo puede afirmarse que una norma es
retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE, cuando incide sobre «relacio-
nes consagradas» y afecta a «situaciones agotadas»”. Así, de acuerdo
con la STC 126/1987, “no existe una prohibición constitucional de la
legislación tributaria retroactiva”.

- PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LAS NORMAS.

También está directamente relacionado con el principio de segu-

ridad jurídica el principio de publicidad de las normas, que exige
que las normas se publiquen en el correspondiente boletín o
diario oficial, a fin de que puedan ser conocidas. Así lo ha señala-
do el Tribunal Constitucional en la Sentencia 179/1989 (F.J. 2), cuando
afirma que el principio de publicidad de las normas es una garantía
consecuencia de la proclamación de España como un Estado de Dere-
cho, “pues sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciu-
dadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y
la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al orde-
namiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efect i-
va oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

instrumento de difusión general que dé fe de su existencia y conteni-

do”, siendo contrarias a este principio las normas de imposible o muy
difícil conocimiento.

El Tribunal Constitucional también se ha pronunciado sobre la

cuestión de la publicidad de las normas de una Comunidad Autó-
noma en su diario oficial. Así, el ATC 579/1989 afirma que “En el
ámbito de cada Comunidad Autónoma su diario oficial asume una posi-
ción que marca el punto de partida de todos los efectos jurídicos de la
norma general con rango de ley (…), mientras la segunda publicación
en el Boletín Oficial del Estado tiene unos efectos simplemente instru-
mentales o para reforzar la publicidad material”. Así, por ejemplo, la
Comunidad Autónoma Vasca no ha publicado sus leyes en el Boletín
Oficial del Estado durante bastantes años, sólo en el Boletín Oficial de
la Comunidad Autónoma.

Asimismo, este principio de publicidad se extiende a las resolu-

ciones jurisdiccionales del Tribunal Constitucional, a sus Sentencias y
Autos. Así, la STC 114/2006 (F.J. 6) ha señalado que existe “una exi-
gencia constitucional específica de máxima difusión y publicidad de las
resoluciones jurisdiccionales de este Tribunal”, en cuanto intérprete
supremo de la CE.

- PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD DE LOS

PODERES PÚBLICOS.

En coherencia con la configuración de España como Estado de

Derecho, proclama el artículo 9.3 CE que la Constitución garantiza la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Por tanto, en
virtud de este principio queda prohibida toda actuación de los po-
deres públicos carente de justificación.

A diferencia de las personas particulares, que podemos actuar

libremente dentro de los amplios límites previstos en el ordenamiento
jurídico, los poderes públicos sólo pueden actuar para cumplir
los objetivos que les encomienda el ordenamiento jurídico, en
beneficio del interés público, cada uno en el ámbito de su com-
petencia, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la
ley, con respeto a los principios y valores constitucionales y le-
gales. La arbitrariedad se produce cuando se incumple alguno de es-

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

tos requisitos. Por ejemplo, en materia de contratación de personal de

la Administración pública o en la contratación de obras, servicios o
suministros para la Administración.

De acuerdo con este principio, los poderes públicos no pueden

actuar arbitrariamente; esto es, deben actuar con justificación su-
ficiente, conforme al procedimiento preestablecido y de acuerdo
con los principios constitucionales y legales existentes, reso l-
viendo de manera igual los casos iguales. El artículo 103.1 CE
prescribe que la Administración deberá actuar “con sometimiento pleno
a la ley y al Derecho”.

- PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLI-

COS.

Se trata también de un principio que parece obvio, esencial, en

un Estado de Derecho: los poderes públicos deben asumir la res-
ponsabilidad por las acciones y omisiones, por las infracciones,
que hubieren podido cometer. A estos efectos, el ordenamiento ju-
rídico prevé tanto la imposición de sanción, administrativa o penal, a
los responsables de la infracción, como la aplicación correcta del Dere-
cho y la indemnización de las personas afectadas.

Así lo dispone el artículo 106.2 CE, con carácter general: “Los

particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a
ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bie-
nes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Y específicamente para la Administración de Justicia, el artículo 121
CE señala que “Los daños causados por error judicial, así como los que
sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, con-
forme a la ley”.

[Del principio general del artículo 106.2 CE queda exento el Estado legislador. Así lo ha
declarado el Tribunal Constitucional (STC 112/2006, F.J. 21) cuando afirma que “la acti-
vidad legislativa queda fuera de las previsiones del citado artículo constitucional referen-
tes al funcionamiento de los servicios públicos, concepto éste en el que no cabe com-
prender la función del legislador (…, dado que) este precepto no se refiere en ningún ca-
so a las normas con rango de ley”]

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

2. EL ESTADO SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES CONSTITUCIONA-

LES.

a) Introducción.

El Estado liberal de Derecho del siglo XIX poco a poco se

fue transformando en el Estado social de Derecho del siglo XX,
con mayor o menor intensidad en los países europeos. Así, en dete r-
minadas Constituciones, como la alemana de Weimar de 1919 y la es-
pañola de 1931, y en las legislaciones nacionales, se reconocen de-
rechos sociales (educación y derechos laborales, sobre todo), el
deber del Estado de proteger la salud y cuidar la enfermedad así
como de disminuir, con su intervención, la desigualdad social.

En 1929, Hermann HELLER acuñó el término “Estado Social

de Derecho”, consolidándose esas transformaciones del Estado des-
pués de la Segunda Guerra Mundial y reconociéndose la definición de
“Estado social” en la Constitución alemana de 1949, en la francesa de
1958 y en el artículo 1.1 de la Constitución española de 1978, entre
otras. Así, el Estado social, también llamado Estado del Bienestar,
adquirió notables dimensiones, sobre todo en los países nórdicos y
Alemania, caracterizándose en general por el intervencionismo esta-
tal en los procesos sociales (frente al abstencionismo del Estado
liberal), intervención no sólo normativa sino también ejecutiva en la
economía, mediante una amplia red empresarial pública, dando
origen a la llamada “economía social de mercado”.

Este modelo del Estado del Bienestar ha perdurado hasta nues-

tros días, si bien las crisis económicas de la década de los 70’ del siglo
pasado y la actual, han motivado un cierto “adelgazamiento” del Esta-
do, un menor intervencionismo económico y una mayor capacidad de
actuación de la iniciativa privada, buscando asegurar las prestacio-
nes sociales básicas características del Estado social: educación,
sanidad, sistema público de pensiones y atención a la dependencia.

b) La cláusula “social” en la Constitución de 1978.

Nuestra Constitución define al Estado como “social” (artículo

1.1.). En opinión de ARAGÓN REYES, el Estado social no puede definir-
se como forma de Estado, pues no lo es, dado que sólo se trata de una

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modalidad de la forma Estado democrático; es decir, la cláusula “so-

cial” añadida al Estado democrático de Derecho no afecta a la
estructura de éste, sino a sus fines. Por tanto, el Estado social no
significa la sustitución de la representación política por la representa-
ción corporativa, ni la sustitución de los partidos políticos por los sindi-
catos de trabajadores. Por el contrario, el Estado social supone la
asunción por el Estado de nuevas tareas, que tampoco vienen a
sustituir a las antiguas, propias del Estado liberal (seguridad,
orden público, defensa, etc.), sino a complementarlas. Y estas
nuevas tareas son, en esencia, las relativas a procurar una mayor
igualdad social y, por ello, a proteger a los sectores sociales me-
nos favorecidos.

Debe destacarse que en España, como en Alemania, la fórmula

del “Estado social” se encuentra constitucionalizada expresamente, go-
zando por ello de una garantía más sólida que en aquellos países do n-
de no existe tal reconocimiento explícito. Se trata, por ello, de un prin-
cipio jurídico, pero a diferencia del Estado de Derecho y del Estado
democrático, que albergan un significado estructural, el Estado social
es un principio puramente material, del que no cabe derivar
exigencias organizativas, sino cumplimiento de fines. Esto quiere
decir que la cláusula del Estado social, por sí sola, no es título atributi-
vo de competencias estatales; no impone el establecimiento de ór-
ganos determinados ni exige modalidades específicas de com-
posición y funcionamiento de determinados órganos públicos.
En opinión de ARAGÓN REYES, en definitiva, se trata de un principio
orientador de la actuación de los poderes públicos (sean del Es-
tado, las Comunidades Autónomas o los entes locales), que indica que
la acción pública debe estar encaminada a la reducción de la desigua l-
dad social.

Señala GARCÍA PELAYO que el Estado social parte de los si-

guientes supuestos:

1. La libertad y la igualdad sobre la que se sustenta la dignidad

del hombre son irreales si el titular de tales derechos está económi-
camente bajo la dependencia unilateral de otros hombres o de otros
grupos de hombres, o simplemente abrumado por la satisfacción de
sus necesidades económicas más perentorias. Por tanto, es función del
Estado allanar esas coerciones que impiden o lesionan el ejercicio efec-

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tivo de sus derechos.

2. La condición de ciudadano exige no sólo el derecho a la parti-

cipación en las decisiones políticas, sino también en los bienes
culturales y materiales de la nación. No se trata de que todos los
individuos y grupos tengan la misma situación socio-económica, pero
sí de eliminar las excesivas distinciones y antagonismos entre ellos. Es
decir, deben realizarse los principios de justicia social y elevarse la
dignidad de los ciudadanos y, sobre todo, construir una sociedad esta-
ble en la que se aminoren las causas y la intensidad de los conflictos
sociales.

3. Todos los ciudadanos poseen un estatus fundamental y mí-

nimo que debe ser respetado por los poderes públicos. Y también
tienen derecho a un mínimo vital en función de sus necesidades perso-
nales y familiares, de cuya efectividad han de cuidar los poderes públi-
cos mediante las correspondientes medidas legislativas y administrati-
vas. Este mínimo vital es, asimismo, punto de partida para una mejora
constante y equitativa de las condiciones de vida de la generalidad de
los ciudadanos en proporción al crecimiento económico del país.

4. La idea misma de comunidad nacional exige que el Estado, co-

mo expresión de tal comunidad, cuide de aquellas personas o grupos
de personas que transitoria o permanentemente se encuentren en si-
tuación de inferioridad vital por causas a su voluntad, como la minu s-
validez, el desempleo, la enfermedad crónica, la ancianidad, la depe n-
dencia, etc.

5. El hombre que vive en una sociedad desarrollada necesita, para

desplegar su vida, de una serie de bienes o servicios que no puede
crear o gestionar por sí mismo, que ha de utilizar o disfrutar,
pero sobre los que no tienen control. Ante ello, es función del Es-
tado social procurar a todos la mejor utilización de estos bienes, de
forma que se reservan al sector público recursos o servicios esenciales
para la sociedad o el desarrollo económico, o intervenir empresas
cuando así lo exija el interés general.

c) Las manifestaciones constitucionales del Estado social.

A diferencia de Alemania, en la Constitución de 1978 la definición

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de España como Estado social va seguida en el propio texto constitu-

cional de una amplia y detallada concreción, definiendo su alcance me-
diante normas y principios jurídicos, de forma que expresa con clar i-
dad la opción por un Estado intervencionista en la vida social y
económica para el cumplimiento de los fines constitucionales,
sin perjuicio de que alberga un modelo económico abierto, suscep-
tible de propuestas muy variadas, de acuerdo con las diversas
ideologías políticas.

Sobre la relevancia jurídica de la definición de España como Es-

tado social, destaca la STC 18/1984, de 7 de febrero, la cual enfatiza
la interrelación entre Estado y Sociedad: “El reconocimiento de los
denominados derechos de carácter económico y social, refleja-
do en diversos preceptos de la Constitución, conduce a la inter-
vención del Estado para hacerlos efectivos (…). La interpenetra-
ción entre Estado y Sociedad se traduce tanto en la participación de
los ciudadanos en la organización del Estado como en una ordenación
por el Estado de entidades de carácter social en cuanto su actividad
presenta un interés público relevante (…). La configuración del Estado
como social de Derecho, viene así a culminar una evolución en la que
la consecución de los fines de interés general no es absorbida por el
Estado, sino que se armoniza en una acción mutua Estado-
Sociedad, que difumina la dicotomía Derecho público-privado”.

Los aspectos o manifestaciones más relevantes del Estado

social en nuestra Constitución son tres: a) la introducción del prin-
cipio de igualdad material como complemento y corrección del princ i-
pio de igualdad formal; b) el reconocimiento de una serie de derechos
económicos, sociales y culturales; y c) la regulación del proceso pro-
ductivo, lo que se ha dado en llamar la “Constitución económica”, me-
diante, por un lado, la constitucionalización de los principios rectores
de la política social y económica y, por otro, la intervención pública en
la actividad económica.

1. PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL. La Constitución proclama

la igualdad como valor superior del ordenamiento jurídico (ar-
tículo 1.1), y junto al principio de igualdad ante la ley (o de igualdad
formal), recogido en el artículo 14, introduce también el principio de
igualdad material en el artículo 9.2, en cuya virtud “Corresponde a
los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la

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igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y

efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud
y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social”. Se trata de un precepto inspirado en el
artículo 3.2 de la Constitución italiana de 1947, y su significado va
más allá de la mera igualdad formal y jurídica. Sin embargo, la
doctrina señala que carece de eficacia directa, de aplicación inmediata;
se trata de un principio constitucional, una directriz de acción, que de-
be impregnar la actuación de los poderes públicos. Por el contrario, la
igualdad jurídica del artículo 14 vincula y tiene como destinatarios a
todos los poderes públicos, incluido el legislativo.

2. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y

CULTURALES. Junto a los derechos concebidos como libertades indi-
viduales o derechos de autonomía, típicos del Estado liberal de Dere-
cho, se reconocen en la CE de 1978 una serie de derechos económi-
cos, sociales y culturales, que suponen una importante trans-
formación de las declaraciones de derechos. Se trata de una serie
de normas sociales que determinan el contenido del Estado social de
Derecho y están encaminadas a garantizar el ámbito existencial de
todos los ciudadanos, en especial de concretos sectores sociales,
otorgando una singular protección a determinados bienes (salud, vi-
vienda, cultura, etc.) estimados indispensables al efecto. Sin embargo,
estos derechos precisan para su ejercicio de la prestación de un serv i-
cio por los poderes públicos; por ello son conocidos como derechos de
prestación. Es decir, su extensión y organización quedan supeditados a
su desarrollo legislativo y, en definitiva, a la voluntad o disponibilidad
de los gobiernos, en función de los recursos públicos existentes.

El principal problema que plantean estos derechos es la

garantía de su ejercicio efectivo. En su gran mayoría, en concreto
los recogidos en el Capítulo III del Título I (“De los principios rectores
de la política social y económica”), sólo son exigibles ante los Tribun a-
les de acuerdo con las leyes que los desarrollen. Los principales dere-
chos sociales podemos agruparlos en cuatro grandes bloques:

a) Los derechos que han producido las grandes realizaciones del Esta-
do social contemporáneo mediante la organización de servicios pú-
blicos de carácter general. Son los denominados tres pilares del
Estado del Bienestar: la enseñanza pública, la sanidad pública y el

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sistema público de pensiones de la Seguridad Social. Se trata de au-

ténticos derechos subjetivos, exigibles ante los Tribunales.

b) Los derechos configurados alrededor de las relaciones de tra-

bajo. Se encuentran también en el origen del Estado social, pudiendo
incluirse en este bloque algunos derechos y libertades fundamentales:
la creación de los sindicatos de trabajadores (art. 6); la libertad sind i-
cal (art. 28); derecho a la huelga (art. 28.2); y el derecho al conflicto
colectivo de trabajo (art. 28.2). Por el contrario, no tienen tal conside-
ración el derecho al trabajo (art. 35), el derecho a la negociación co-
lectiva (art. 37.1) ni el mandato a los poderes públicos para realizar
una política orientada al pleno empleo (art. 40.1). En este bloque se
incluyen la asistencia y prestaciones sociales por desempleo (art. 41).

c) La política de protección dirigida a grupos sociales especia-

les. En este bloque se incluye la protección a la familia (art. 39); a la
tercera edad (art. 50); a los jóvenes (art. 48); a los minusválidos (art.
49); y a los consumidores y usuarios (art. 51). Especial importancia
adquiere en este ámbito la Ley de la Dependencia.

d) Otros principios rectores de la política social y económica.

Cabe incluir, entre otros, derecho a una vivienda digna y adecuada
(art. 47); acceso a la cultura (art. 44); fomento del deporte (art. 43);
atención a los españoles emigrados (art. 42); protección de la infancia
(art. 39); derecho a disfrutar del medio ambiente (art. 45); protección
del patrimonio histórico (art. 46).

3. LA DENOMINADA “CONSTITUCIÓN ECONÓMICA”, que analiza-

remos seguidamente.

d) La crisis del Estado social.

Es frecuente oír en estos últimos años que el Estado social, el

Estado del Bienestar, se encuentra en crisis. En opinión de ÁLVA-
REZ CONDE, el Estado social del bienestar sufre una verdadera crisis
de identidad, vive una etapa de pérdida de legitimidad que se mani-
fiesta en la frustración de expectativas y en la falta de credibili-
dad. Y junto a esto, surge otro problema de más difícil solución, según
el cual el Estado social del bienestar genera crecientes necesi-
dades y demandas sociales; se ha alcanzado una complejidad cultu-

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ral que provoca el planteamiento de nuevas necesidades sociales no

sólo de naturaleza socioeconómica, sino de demandas y exigencias s o-
cioculturales (tanto de tipo cultural como políticas).

Al mismo tiempo, nos encontramos en sociedades en que se está

produciendo un cambio tecnológico, y con una gran interdependencia
de los sistemas socioeconómicos y políticos; es la “aldea global”,
junto con la revolución tecnológica, en la que sobresale internet. Así,
cuestiones tales como el proceso de toma de decisiones, el papel de
las nuevas políticas públicas, las nuevas fórmulas de concertación so-
cial, etc., ponen de relieve la complejidad de las sociedades demo-
cráticas avanzadas, cada vez más interdependientes entre sí, debido
al imparable proceso de internacionalización de las economías
nacionales.

Norberto BOBBIO señala la existencia de tres problemas, rela-

cionados con la crisis del Estado social:

1. La ingobernabilidad, resultado de la desproporción entre deman-

das que provienen cada vez en mayor número de la sociedad civil y la
capacidad del sistema político para responder a tales demandas.

2. La privatización de lo público, interpretado como la derrota de la

idea del Estado como punto de convergencia y de solución de los co n-
flictos sociales, como un punto por encima de las partes.

3. El poder invisible, lo que en la crisis económica actual se llaman

“los mercados”, que choca frontalmente con las exigencias mínimas de
transparencia propias de la democracia, al ser desconocido y no poder
ser controlado por los ciudadanos.

3. LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA: EL MODELO ECONÓMICO DE

LA CONSTITUCIÓN.

a) Constitución económica y modelo económico.

A diferencia de las Constitucionales liberales del siglo XIX, la CE

de 1978 posee diversas normas destinadas a configurar la denominada
“Constitución económica”.

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De acuerdo con el Tribunal Constitucional (Sentencia 1/1982), la

Constitución económica consiste en las “normas –que contiene la
Constitución- destinadas a proporcionar el marco jurídico fun-
damental para la estructura y funcionamiento de la actividad
económica”, marco que “implica la existencia de unos principios
básicos del orden económico que han de aplicarse con carácter
unitario”.

Al respecto, podemos diferenciar cuatro tipos básicos de nor-

mas que la CE proyecta sobre la economía:

a) Habilitaciones, que autorizan ciertos tipos de intervención,

bien directamente (arts. 128.2: “Se reconoce la iniciativa pública en
la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector públ i-
co recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopo-
lio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exi-
giere el interés general”; y 131.1 CE: “El Estado, mediante ley, podrá
planificar la actividad económica general para atender a las necesid a-
des colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial
y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa
distribución”), bien de modo indirecto e implícito, como resultado
de ciertos mandatos finalistas, especialmente bajo la forma de dere-
chos económicos y sociales y de principios rectores de la políti-
ca social y económica (Capítulo III del Título I, y artículos 9.2 –
principio de igualdad material-; 27.5 –derecho a la educación-; 31.2 –
asignación equitativa de los recursos públicos-; 38 –libertad de empre-
sa en el marco de la economía de mercado, de acuerdo con las exigen-
cias de la economía general y, en su caso, de la planificación-; 129 –
participación de los interesados en la Seguridad Social y en la activi-
dad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la
calidad de la vida o al bienestar general-; 130 –atención de los pode-
res públicos a la modernización y desarrollo de todos los sectores eco-
nómicos, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles-; y
138 –principio de solidaridad entre las nacionalidades y regiones que
integran España, sin que las diferencias entre los Estatutos de las di s-
tintas Comunidades Autónomas puedan implicar privilegios económicos
o sociales-). Por tanto, son normas constitucionales que orientan la
acción pública en determinados sentidos, habilitando a los po-
deres públicos para su consecución.

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

b) Normas finalistas que, bajo la forma de mandatos (9.2 –

principio de igualdad material-; 31.1 –todos contribuirán al sosteni-
miento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica
mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de
igualdad y progresividad-; 39 a 51 –principios rectores de la política
social y económica-; 129 –promoción por los poderes públicos de la
participación en la empresa; facilitar el acceso de los trabajadores a la
propiedad de los medios de producción-; 130.1 - equiparar el nivel de
vida de todos los españoles-; y 138 –velar por el establecimiento de
un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes
del territorio español-), de principios (31.2 –realización por el gasto
público de una asignación equitativa de los recursos públicos, de
acuerdo con los principios de eficiencia y economía-; 128.1 –
subordinación de toda la riqueza del país al interés general-; y 139 -1.
Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio del Estado. 2. Ninguna autoridad podrá
adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad
de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación
de bienes en todo el territorio español-) y de valores (1.1 y 10.1),
establecen orientaciones a la acción pública y señalan sus fines
legítimos.

c) Derechos y libertades que, al establecer determinadas institucio-

nes y al reconocer y garantizar a los ciudadanos determinados ámbitos
y facultades de actuación (derecho a la propiedad privada –art. 33- y
libertad de empresa –art. 38-, libertad de sindicación y derecho de
huelga –art. 28-, libertad de trabajo y libre elección de profesión u ofi-
cio –art. 35-, y derecho a la negociación colectiva –art. 37-), se opo-
nen como límites a la capacidad de intervención económica de
los poderes públicos.

d) Normas competenciales, que distribuyen la capacidad de ac-

tuación entre el Estado y las Comunidades Autónomas (artículos
148 y 149 CE, Estatutos de Autonomía y resto de normas integrantes
del bloque de la constitucionalidad).

A partir de dicho conjunto normativo, coinciden el Tribunal Cons-

titucional y la doctrina en general en una concepción abierta y fle-
xible de la Constitución económica española, que se inspira prin-
cipalmente en el principio de neutralidad económica que acogió en

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su momento el TC alemán. Por tanto, no existe un único modelo eco-

nómico constitucional, pero la inexistencia de un modelo único global
no impide que la intervención económica de los poderes públicos pue-
da valorarse desde la Constitución, de forma que los poderes públicos,
en la medida de su competencia, podrán hacer uso de las habilitacio-
nes contenidas en la CE para la consecución de los fines que la misma
ampara, y con el límite del respeto a los derechos reconocidos en su
Título I. Esto es, la neutralidad de la CE no equivale a apertura
absoluta de la misma y no significa que en su interior quepa
cualquier modelo económico.

Así, la garantía constitucional de los derechos a la propiedad pri-

vada y a la libertad de empresa significa excluir ciertas opciones y
modelos económicos basados en la planificación estatal vincu-
lante y la coordinación centralizada de las decisiones económi-
cas. Pero, al mismo tiempo, la orientación constitucional de la acción
de los poderes públicos hacia ciertos objetivos y finalidades de carác-
ter económico y social excluye igualmente una actitud de absten-
ción y desentendimiento del Estado respecto de la marcha de la
economía.

De las normas constitucionales cabe deducir lo siguiente:

a) La CE garantiza las libertades económicas propias de la so-

ciedad capitalista. Para ello, por un lado, reconoce la propiedad pri-
vada y la herencia (art. 33) y, por otro, garantiza la libertad de em-
presa y la economía de mercado (art. 38).

b) La CE permite la intervención pública en la vida económica,

mediante medidas congruentes con las finalidades constitucionalmente
establecidas: artículos 40.1 (“Los poderes públicos promoverán las
condiciones favorables para el progreso social y económico y para una
distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco
de una política de estabilidad económica”), 128 (“1. Toda la riqueza
del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está
subordinada al interés general”; “2. Se reconoce la iniciativa pública
en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector
público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de mo-
nopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo
exigiere el interés general”) y 130.1 (“Los poderes públicos atenderán

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos -…-,

a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles”).

c) La CE permite la existencia de un sector público de la econo-

mía, tanto en lo que se refiere a la posibilidad de crear empresas, co-
mo de reservar al sector público recursos o servicios esenciales: ar-
tículo 128.2.

d) La CE hace posible la planificación económica, mediante ley,

para atender las necesidades colectivas, equilibrar, armonizar y esti-
mular el desarrollo regional y sectorial y el crecimiento de la renta y
de la riqueza y su más justa distribución; artículo 131: “1 El Estado,
mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para
atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarro-
llo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la
riqueza y su más justa distribución”; “2. El Gobierno elaborará los pro-
yectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean
suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y
colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales,
empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya
composición y funciones se desarrollarán por ley”. Se trata del deno-
minado Consejo Económico y Social.

En definitiva, los poderes públicos pueden utilizar los me-

dios de intervención económica que habilita la CE para perseguir
finalidades y objetivos legítimos, amparados por la CE, con el límite
del respeto a los derechos y libertades garantizados por la CE.

b) La integración de España en la Unión Europea.

Al hablar del modelo económico de la CE no es posible ignorar las

consecuencias que en el mismo ha tenido la incorporación de Espa-
ña a la Unión Europea. El ingreso de España en las Comunidades Eu-
ropeas en 1986 y la posterior evolución de éstas hacia la Unión Euro-
pea suponen un factor nuevo y decisivo, que condiciona en gran
medida la Constitución económica. La UE, a estos efectos, no es
una organización internacional, sino una organización supranacio-
nal de la que España es parte integrante, y cuyo Derecho goza de
los atributos esenciales de primacía y efecto directo en muchas de
sus disposiciones, condicionando el ordenamiento jurídico interno.

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

La consecución de los objetivos de la Unión Europea (defini-

dos en el artículo 2 del Tratado de la Unión) se realiza por medio de
tres líneas de actuación:

1ª. La creación de un mercado interior, a través del pleno desarro-

llo de las cuatro libertades comunitarias de libre circulación (de
trabajadores, de mercancías, de prestación de servicios y de estable-
cimiento, y de capitales y pagos), y de las políticas comunes y las
medidas complementarias previstas en los Tratados (agricultura, ga-
nadería y pesca; comercio; y todas las relacionadas con la consecución
del mercado interior).

2ª. El establecimiento de un régimen común de disciplina de la

competencia, que contempla tanto las prácticas restrictivas y de fal-
seamiento de la competencia y de abuso de posición dominante por
parte de las empresas, como también la limitación y el control de las
ayudas y subvenciones otorgadas por los Estados.

3ª. El establecimiento de una unión económica y monetaria, que

incluye la creación de una moneda única y su gestión comunitaria.

La incidencia de la integración en la Unión Europea sobre

la Constitución económica es notable. Cabe destacar, por ejemplo:

a) La acción comunitaria, especialmente en materia de libertades de

circulación y de defensa de la competencia, ha reforzado de manera
muy notable la libertad de empresa, que se erige en la pieza
clave de la ordenación de la economía. Véase, por ejemplo, su in-
cidencia en materia de contratación pública, o en la liberalización en la
prestación de determinados servicios.

b) La acción comunitaria ha diseñado un cuadro de objetivos económi-

cos que encierra en márgenes bastante estrechos las opciones
que pueden tomar a nivel interno los Estados miembros de la
Unión Europea. Esto afecta no sólo a la política económica general sino
también a las políticas sociales. Véase, por ejemplo, las medidas que
pretende adoptar el Gobierno español en materia de jubilación de los
trabajadores.

c) Los instrumentos de intervención económica de los poderes

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CONSTITUCIONAL 1 LECCIÓN 2

públicos nacionales también se han visto profundamente influi-

dos por el derecho comunitario. Así, la política comercial exterior y
arancelaria, la política monetaria (tipos de cambio) y la política pres u-
puestaria (Pacto de Estabilidad y Crecimiento); y también las faculta-
des de fomento, mediante ayudas públicas.

d) Finalmente, también ha alterado la distribución de competen-

cias de intervención económica entre el Estado y las Comunida-
des Autónomas, al absorber la Unión Europea competencias tanto del
Estado como de las Comunidades Autónomas.

En definitiva, el balance de la Constitución económica es en gran

parte la crónica de la progresiva penetración interna del derecho co-
munitario y del progreso del proceso de integración europea, el cual,
por otro lado, tantos beneficios ha otorgado a España.

- BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA RECOMENDADA:

ARAGÓN REYES, MANUEL (director): Temas básicos de Derecho Constitucio-

nal. Tomo I. Ed. Civitas. Pamplona, 2ª edición, 2011, págs. 176 a 179, y 185
a 197.

BALAGUER CALLEJÓN, FRANCISCO (coordinador): Manual de Derecho Consti-

tucional. Ed. Tecnos. Madrid, 4ª edición, 2009.
- Volumen I, págs. 115 a 122.
- Volumen II, págs. 290 a 293.

BILBAO UBILLOS, JUAN MARÍA (y otros): Lecciones de Derecho Constitucio-

nal I. Lex Nova. Valladolid, 2010, págs. 179 a 240.

GARRORENA MORALES, ÁNGEL: Derecho Constitucional. Teoría de la Consti-

tución y sistema de fuentes. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Madrid, 2011, págs. 126 a 131, 149 a 157, y 169 a 174.

MOLAS, ISIDRE: Derecho Constitucional. Ed. Tecnos. Madrid, 4ª edición,

2008, págs. 46 a 66.

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