1

Estudios de Relaciones Laborales

Manuel Frez Fernndez

La carrera administrativa: nuevas perspectivas

Estudios de Relaciones Laborales

La carrera administrativa: nuevas perspectivas

 Diputaci de Barcelona Septiembre, 2006 Diseo grfico: Jordi Palli Produccin: Instituto de Ediciones de la Diputacin de Barcelona Composicin: Anglofort, SA Impresin: Grfiques Viking, SA ISBN: 84-9803-128-1 Depsito legal: B-36.637-2006

En memoria de Cinto Maseg i Teixidor (1924-2005), hombre ntegro, ms de obras que de palabras, amante de la msica, luchador de fe serena ante los duros golpes de la vida. Supo vivir y morir con igual dignidad.

ndice
Presentacin Agradecimientos Introduccin Nuevas perspectivas
1. El deshielo 2. El fortalecimiento de la tercera dimensin de la carrera 9 11 17 17 17 22

Primera parte Aprendiendo de la historia?

1. La reforma de 1964: los orgenes de un cambio de modelo (reforma Lpez Rod) 2. La reforma de 1984: a la bsqueda de la autntica carrera administrativa (reforma Moscoso) 3. La reforma de 1988: una oportunidad perdida (reforma Almunia) 4. El goteo de reformas entre 1993 y 2005: la frustrada articulacin de las relaciones entre la flexibilidad en la gestin de las personas y la estabilidad en la carrera 5. El proyecto de reforma que se anuncia: el gran salto adelante? (reforma Sevilla)

27 27 36 43

49 57

Segunda parte Principales elementos para el diseo y la gestin de las diferentes modalidades de carrera profesional
1. El reto de incorporar nuevas concepciones y prcticas La progresin en el puesto como modalidad de carrera Una asignatura pendiente: la prctica profesionalizada de la evaluacin Un concepto nuevo: las competencias

61 61 61 64 69

2. La articulacin de la carrera Un requisito previo: una nueva concepcin y un correcto diseo de puestos y definicin de perfiles. La novedosa experiencia de Euskadi El encauzamiento de las expectativas profesionales: itinerarios profesionales y planes de carrera. La experiencia del Ayuntamiento de Manlleu El papel de la formacin

73 73

81 86

Eplogo Se hace camino al andar Bibliografa

89 91

Presentacin
El CEMICAL (Consorcio de Estudios, Mediacin y Conciliacin en la Administracin Local) fue creado en 1993 por la Diputacin de Barcelona, la Federacin de Municipios de Catalua, la Asociacin Catalana de Municipios i Comarcas, la Federacin de Servicios Pblicos de la UGT de Catalua y la Federacin de Servicios Pblicos de CCOO, con un doble objetivo: promover el estudio, la formacin, la investigacin y el progreso en las relaciones del personal al servicio de la Administracin local y de los entes que la integran, y favorecer, en ese mismo mbito, la resolucin extrajudicial de los conflictos laborales. En una etapa inicial, el Consorcio intervena a peticin de las partes, mediante los procedimientos de conciliacin y de mediacin. Durante los ltimos aos, sin embargo, se ha ido reorientando hacia actuaciones eminentemente preventivas, mejorando la informacin mutua mediante un sistema de trabajo en red. En este nuevo contexto vio la luz, en el ao 2005, la coleccin Estudis de Relacions Laborals, con la que se pretende propiciar la reflexin y el debate fructfero en el seno del dilogo social, abordando temas de actualidad que a diario son objeto de discusin en las mesas de negociacin. Habida cuenta del amplio inters que suscitan los problemas referidos a la funcin pblica y, sobre todo, de la excelente acogida que han tenido los textos publicados hasta la fecha en dicha coleccin en otros territorios ms all de Barcelona y Catalua, pensamos que es el momento oportuno de lanzar la versin en castellano de la misma, con la denominacin Estudios de Relaciones Laborales. En este primer volumen, su autor, Manuel Frez, aborda una de las principales asignaturas pendientes de nuestra funcin pblica: la carrera administrativa. La obra recoge un conjunto de reflexiones que pretenden ser un punto de partida para encarar el proceso de renovacin de las diferentes modalidades de carrera administrativa, y para ello realiza un anlisis que va desde la reforma de 1984 hasta la actual tramitacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, pasando por diferentes experiencias autonmicas y locales. Tengo la plena confianza de que esta coleccin ser de gran utilidad a todas aquellas personas que desempean su labor profesional en el campo de las relaciones laborales en la Administracin pblica. ANTONI FOGU MOYA Presidente del CEMICAL

Agradecimientos
Este pequeo libro lo he podido escribir gracias a la influencia intelectual, el apoyo y el ejemplo de varias personas. En primer lugar, aquellos que me han proporcionado un bagaje intelectual y metodolgico imprescindible. Alejandro Nieto, uno de los mejores maestros del derecho administrativo, que me transmiti la importancia de estudiar e interpretar la historia, combinando rigor con sano escepticismo, y que me gui en mis primeros pasos en el laberntico mundo de la funcin pblica. Joan Prats, posiblemente la persona con mayor capacidad de innovacin intelectual y de visin de futuro, quien me contagi su inquietud por contribuir a la renovacin permanente de ideas e instituciones y me ayud a abrirme a la interdisciplinariedad que l practica con el derecho, la poltica, el management y, en los ltimos aos, la gobernanza; Rafael Jimnez Asensio, uno de los constitucionalistas ms lcidos y brillantes que conozco, ejemplo de buen hacer acadmico y profesional, quien me ayud a descubrir y participar en la formulacin jurdica de la novedosa experiencia de reforma de la funcin pblica en Euskadi, y Francisco Longo, el caso ms espectacular que conozco de reconversin de un directivo pblico en magnfico acadmico, lo que explica su privilegiada capacidad de combinar teora y prctica, y de quien he aprendido a identificar y valorar la enorme importancia de la perspectiva de la gestin en cualquier aspecto de la funcin pblica. Todos ellos, adems de su valiosa aportacin intelectual y acadmica, me han enriquecido como persona y he contado con su apoyo humano en los momentos difciles profesionales y personales. En segundo lugar, estn las personas que han protagonizado o impulsado procesos de cambio en su organizaciones y cuyas experiencias son el motor de este libro. Es el caso de los amigos del Pas Vasco, que han diseado y llevado a la prctica la experiencia de reforma de la funcin pblica ms seria y coherente que yo he conocido en estos ltimos veinte aos, a partir de su metodologa de los anlisis funcionales. Ellos son Mikel Gorriti, Fernando Toa e Iaki Calonge. En el mundo local he tenido la suerte de conocer de primera mano una de las experiencias ms completas a la hora de poner en prctica la novedosa metodologa de la gestin por competencias, la del Ayuntamiento de Manlleu, gracias a M. Carme Noguer, ideloga e impulsora del proyecto, y al valioso apoyo de Neus Guzmn quien, desde la fase de elaboracin de unas nuevas relaciones de puestos de trabajo, ha colaborado en la puesta en prctica de este proceso innovador, originariamente inspirado en la experiencia previa de la Diputacin de Barcelona, iniciada a mediados de los noventa y cuyas claves tcnicas e institucionales he tenido oportunidad de conocer gracias a las generosas explicaciones de los principales impulsores, Antoni Saura y Jos Antonio Pascualena, partidarios de apostar por un proceso de cambio de cultura en la gestin de los recursos humanos. En el mbi-

11

to de la Administracin de la Generalitat de Catalunya he tenido la suerte de conocer a un grupo de personas que, a pesar de los avatares polticos, siguen conservando su capacidad de proponer mejoras; entre ellos quiero destacar a Llus Azemar y Maite Jimnez, autores de un valioso estudio sobre un nuevo modelo de carrera profesional, que esperemos que no sea echado en saco roto por quien corresponda, parafraseando una lcida cancin de Serrat. Una mencin especial merece en ese mbito Josep Ramn Morera, quien, desde un sentido institucional excepcional, se ha caracterizado por impulsar y contribuir a procesos de cambios y, adems, ha hecho el valioso esfuerzo de contribuir de manera honesta y rigurosa a preservar la memoria histrica de los primeros 22 aos de la Administracin de la Generalitat de Catalunya con su libro Levoluci de lAdministraci i la funci pbliques a Catalunya. Un recorregut pels sistemes de gesti de la Generalitat des de 1980 a 2002 i unes reflexions sobre el futur. Asimismo, aunque en este libro no analizo los mbitos sectoriales (sanidad, educacin, etc.), tengo que agradecer a Joan Mauri, amigo entraable e impulsor permanente de mejoras en el sector pblico durante el ltimo cuarto de siglo, que me diera la oportunidad de participar en un ambicioso proyecto de reforma para poner en marcha un nuevo modelo de carrera para los Mossos dEsquadra basado en la gestin por competencias. En tercer lugar, no tengo la menor duda de que este libro lo he podido escribir gracias al entorno acadmico y profesional que me proporciona el Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE, donde el permanente contacto con los gestores pblicos que participan en nuestro ya histrico curso de Funcin Gerencial en las Administraciones Pblicas-FGAP (hoy formando parte de un mster en Direccin pblica) es una fuente privilegiada de aprendizaje y donde la posibilidad de enriquecerme con la perspectiva de los colegas de otras disciplinas me ha permitido redimensionar y tamizar la visin que me ofreca el derecho administrativo. Quiero simbolizar mi agradecimiento a todos los participantes en dos directivos de un pequeo ayuntamiento, Sant Esteve Sesrovires, Josep Mara del Moral y Jordi Puig, quienes desde el esfuerzo personal y con un slido compromiso profesional han sido y son impulsores de un proceso de mejora permanente en el que, para m, es el mbito administrativo ms duro. Y de entre mis colegas acadmicos, adems de los ya mencionados Francisco Longo, Rafael Jimnez Asensio y Joan Prats, quiero citar en primer lugar a un profesor excepcional, prematuramente desaparecido, Samuel Husenman, a su cmplice intelectual Roberto Quiroga, Oriol Pujol Borotau, Manel Peir, Tamyko Ysa, Albert Serra, Pere Puig, Ricard Serlavs, Enric Colet, Alfred Vernis, Margarita Mart, Miguel ngel Heras, Jaume Fillella, Lus de Sebastin, Koldo Echebarra, Eduard Gil, Joat Henrich, Cristina Navarro y, en especial, a Xavier Mendoza y Carlos Losada, autnticos padres del FGAP, que, a pesar de sus responsabilidades institucionales, cada ao encuentran tiempo para renovar su compromiso participando en el programa.

12

Por ltimo, un agradecimiento muy especial a una persona que para m representa lo mejor del sector pblico, Joaquim Valls, como lo atestigua el buen rastro que ha dejado en el Ayuntamiento de Sabadell y en la Diputacin de Barcelona, actualmente director gerente del CEMICAL, en cuya condicin ha confiado en m para escribir este libro. Nunca le agradecer lo suficiente su infinita paciencia ante mis incumplimientos reiterados; pero ya se sabe, la debilidad humana nos lleva a abusar de los buenos amigos, cuando las circunstancias no nos acompaan.

13

Es mejor encender una vela que maldecir la oscuridad. Proverbio chino

Introduccin Nuevas perspectivas

Este manojo de reflexiones pretende ser un punto de partida para encarar el proceso de renovacin de las diferentes modalidades de carrera, siendo conscientes de las posibilidades y dificultades que en estos momentos se nos presentan. Para ello el libro se estructura en dos partes claramente diferenciadas. En la primera se aborda un imprescindible anlisis histrico para entender cmo hemos llegado a la situacin actual, tanto desde la perspectiva institucional analizando sus sucesivos procesos de reforma como desde la ptica de la gestin, donde bajo el manto del mismo marco jurdico bsico se desarrollan diferentes experiencias de xito y de fracaso, de las que es conveniente aprender. En la segunda parte se identifican y analizan los elementos esenciales que permiten configurar diferentes modalidades de carrera, en funcin de la madurez, capacidad y voluntad de cada Administracin pblica.

1. El deshielo Algo se mueve. Tras un largo invierno algo ms de dos dcadas, hay sntomas esperanzadores de que el proceso de deshielo de la fallida reforma de la funcin pblica de 1984 toca a su fin. Tres parecen ser las principales causas de este proceso:

La progresiva consolidacin de un pensamiento renovado en materia de empleo pblico A lo largo de estos aos, la doctrina espaola ha ido evolucionando desde una primera etapa en la que la mayora de los esfuerzos estaban dedicados a denunciar los graves errores y deficiencias de la reforma de 1984, pasando por un segunda etapa de claro desaliento ante el abismo entre la teora y la prctica de los mxi-

17

mos responsables de la funcin pblica (los aos de las Reflexiones para la modernizacin de la Administracin del Estado, elaboradas por el equipo Almunia), hasta llegar a la ltima dcada, en que se empieza a generar una lnea de renovacin y de propuestas alternativas en materia de funcin pblica. De la primera etapa, la de la denuncia de los errores de la reforma de 1984, es paradigmtico el nmero monogrfico de la revista Documentacin Administrativa correspondiente al ao 1987, dedicado a la carrera administrativa. Este nmero fue coordinado por Ramn Parada, uno de los maestros clsicos en la materia, quien estaba bastante ms cerca del modelo militar decimonnico que de la importacin de elementos contaminantes provenientes del mundo anglosajn o del derecho del trabajo. La estructura de este monogrfico era muy solvente (se analizaban los aspectos generales de la carrera, se estudiaban las carreras especiales y se explicaban los principales modelos comparados) y la eleccin de los autores responda, en lneas generales, a criterios acadmicos (especialistas del mundo del derecho administrativo y del derecho laboral) y de experiencia profesional (funcionarios de alto nivel y buenos conocedores de la gestacin y aplicacin de la reforma). Los tres grandes mensajes de este monogrfico eran: primero, el modelo de carrera que pretende instaurar la reforma de 1984 est destinado al fracaso por la incoherencia de su regulacin y la inviabilidad de su gestin; segundo, no se deben volver a cometer los mismos errores del pasado (con referencia a la reforma opusdeista de 1964, que fue la que introdujo la idea de puesto); y, tercero, una reforma de este calado no se puede hipotecar mediante unas pretendidas medidas parciales y provisionales, sino que debe plasmarse en un verdadero estatuto de la funcin pblica, en coherencia con una nueva concepcin del papel de las administraciones pblicas y de sus recursos humanos. La mayora de las predicciones de estos autores, desgraciadamente, se han cumplido; as lo certificaron pocos aos despus Alejandro Nieto (1993), en un artculo tan brillante como demoledor (pues analizaba tambin la reforma de 1988), y Luis Arroyo, que, tras publicar una magnfica tesis sobre la carrera, tambin concluye que no existe en nuestro ordenamiento una carrera propiamente dicha (1994). Con la perspectiva que da el tiempo, el artculo de ese monogrfico que doctrinalmente ha supuesto una mayor aportacin intelectual es el de Joan Prats, titulado Poltica, gestin y administracin de recursos humanos en las administraciones pblicas, pues tuvo la lucidez de sealar caminos que, an hoy, deben recorrer la mayora de nuestras administraciones, con independencia de cul sea el marco jurdico. A mediados de los aos noventa se gestar una nueva etapa. Empieza a tomar cuerpo una lnea doctrinal que apunta a la necesidad de abordar los problemas de la funcin pblica desde perspectivas interdisciplinares (psicologa de las organizaciones, sociologa, politologa, ciencias de la administracin, management, economa del sector pblico, etc.), rompiendo la tradicional hegemona de los juristas. Se empieza a consolidar la expresin de gestin de recursos humanos en las

18

administraciones pblicas, con libros como el coordinado por Andrs Rodrguez (Los recursos humanos en las Administraciones pblicas, 1995) o el coordinado por Blanca Olas de Lima (La gestin de los recursos humanos en las Administraciones Pblicas, 1995), y el escrito conjuntamente por Manuel Villoria y Elosa Pino (Manual de gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas, 1997). Es la poca del nacimiento de la revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas (GAPP), que bajo la direccin de Joan Subirats se abrir a todas las disciplinas interesadas en el sector pblico y recoger los procesos de reforma y experiencias relevantes tanto en el nivel nacional como en el internacional; en el nmero 2 de esta revista, Francisco Longo escribir uno de los artculos, que ya se ha convertido en referencia obligada, con el simblico ttulo de Reforma del empleo pblico: ttem y tab (1995). Y tambin coincide con un nuevo nmero monogrfico de la revista Documentacin Administrativa dedicado a reflexionar sobre la necesaria reforma del empleo pblico, bajo el significativo ttulo de Sobre la renovacin del sistema de mrito y la institucionalizacin de la funcin directiva pblica en Espaa (nm. 241-242, 1995), y donde se apuntan importantes lneas de renovacin intentando responder a dos grandes interrogantes: qu es lo especfico del empleo pblico respecto del sector privado? y es necesario avanzar en la institucionalizacin de una funcin directiva pblica? Al primer interrogante responden, entre otros, autores como Prats, Mauri o Frez, y al relativo a la funcin pblica directiva dan respuesta Losada y Jimnez Asensio, con dos artculos pioneros entre nosotros, y sobre cuya base construir Francisco Longo una concepcin de la funcin directiva que, al menos en Espaa, es hoy da un referente. A este proceso de renovacin doctrinal contribuye tambin la aparicin de dos magnficos manuales sobre Derecho de la Funcin Pblica, los de Miguel Snchez Morn y Alberto Palomar, que combinan un riguroso anlisis jurdico con una concepcin actualizada de la funcin pblica como institucin. En esta lnea de reflexin estn autores como Luciano Parejo, Luis Ortega, Luis Morell, Joan Mauri o Federico Castillo, por citar algunos de los ms representativos en el campo del Derecho Administrativo, o Toms Sala y Salvador de Rey desde el derecho del trabajo. A principios de este nuevo siglo adquieren especial protagonismo los temas relacionados con la necesidad de incorporar nuevas concepciones y tcnicas que emergen para dar respuesta a los retos de la gestin de personas en el sector pblico, de las que suelen hacerse eco peridicamente los prestigiosos informes de la OCDE o, por ejemplo, el ltimo Informe mundial de las Naciones Unidas sobre le sector pblico en 2005 que lleva por ttulo Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance, que resalta el papel esencial de las personas y de la direccin de recursos humanos para conseguir una administracin pblica eficaz, para lo cual propone que cada pas busque y adopte su propio modelo a partir de la sntesis de los principios y tcnicas de los tres modelos o escuelas dominantes en el mbito de la administracin pblica (la concepcin tradicional

19

burocrtica, la concepcin gerencial y la emergente concepcin de la gobernanza). Entre nosotros, Joan Prats es quien, una vez ms, fue pionero al comenzar hace una dcada a reflexionar y profundizar en el tema de la gobernanza aplicada a las reformas de nuestras administraciones pblicas (2004). Y es Francisco Longo quien, en un excepcional y lcido libro (2004), mejor ha expuesto los retos de la gestin de la personas en las organizaciones del sector pblico y quien nos ha proporcionado un solvente modelo de anlisis al concebir esa gestin como un sistema integrado de valor estratgico, que se despliega en subsistemas interconectados entre s (como se puede ver en la figura 1, p. 25); este modelo puede ser utilizado como eficaz termmetro de la credibilidad y viabilidad de cualquier proyecto de reforma del empleo pblico.

Un renovado consenso sobre la necesidad de revisar las reglas bsicas del empleo pblico Desde que en el ao 1989 el equipo del ministro Almunia elabor el documento, conocido coloquialmente como el Libro Azul, titulado Reflexiones para la modernizacin de la Administracin del Estado, dos constantes se han mantenido hasta hoy: primera, la necesidad de replantear la cuestin del rgimen de los funcionarios pblicos desde la ptica de su adecuacin al tipo de servicio que se preste (p. 114); y segunda, el diseo de una carrera que posibilite una progresin de la situacin administrativa y retributiva de los funcionarios, que estimule su permanencia en la Administracin, su profesionalizacin y la mejora de su rendimiento, con la finalidad ltima de conseguir una mayor eficacia en la gestin de los servicios pblicos (p. 129). En el ao 2001, el equipo del ministro Acebes aprueba el Libro Blanco de los servicios pblicos, en el que se compromete a crear un marco estatutario de la funcin pblica para todas las administraciones pblicas, que establezca las condiciones necesarias para el logro de los objetivos de cada una de ellas (p. 162) y prcticamente reproduce de forma literal las principales propuestas de reforma de la carrera que contena el Libro Azul. Entre ambos libros, tanto el gobierno socialista, en el ao 1996, siendo ministro Joan Lerma, como el gobierno conservador, en 1999, siendo ministro Mariano Rajoy, elaboraron proyectos de estatutos bsicos de la funcin pblica, en ambos casos frustrados por sendos procesos electorales. Por otro lado, con todos los gobiernos, los sindicatos han mantenido la llama viva del esperado estatuto y han ido renovando su voluntad de conseguirlo a travs de convenios para modernizar las administraciones, en los que bastantes medidas adelantan parte del contenido del futuro marco jurdico. En el ao 2004 se vuelve a producir la alternancia poltica, y el nuevo ministro de Administraciones Pblicas, Jordi Sevilla, decide crear una comisin de exper-

20

tos para el estudio y preparacin del estatuto bsico del empleado pblico, presidida por Miguel Snchez Morn, que en abril de 2005 entrega su informe. El resultado es un estudio solvente, riguroso y equilibrado, lo cual es condicin necesaria pero no suficiente para elaborar un buen texto legal, como lo demuestra el hecho de que actualmente se tramita en el Congreso de los Diputados BOCD de 8 de septiembre un texto de proyecto de Ley del estatuto bsico del empleado pblico (en adelante LEBEP) que no parece estar a la altura del informe de la Comisin Snchez Morn (entre cuyos miembros se encuentran varios de los autores citados anteriormente como referentes, como Luis Ortega, Rafael Jimnez Asensio, Francisco Longo, Federico Castillo, Toms Sala y Salvador del Rey, entre otros). El contenido de ambos documentos lo iremos comentando a lo largo del libro. En estos momentos de previsibles cambios legislativos, en que puede existir la tentacin de caer una vez ms en el sndrome de reformador legislativo, es aconsejable releer a un lcido pensador francs, Michel Crozier, autor de un libro que ya ha alcanzado la categora de clsico, No se cambia la sociedad por decreto (On ne change pas la socit par dcret), y que es de lectura obligada para todo potencial reformista, porque como seala Joan Prats, en un prlogo igualmente inspirado:
El libro de Crozier es como un aviso y advertencia para reformadores bienintencionados e ignorantes. Estos son los que creen que basta un diagnstico rpido de los males de la Administracin, del que se deducirn unos objetivos de reforma que el poder legislativo o ejecutivo plasmarn en normas jurdicas, cuyo efecto transformador se espera de la validez y eficacia que en principio se atribuye a las mismas. Crozier denuncia la concepcin tecnocrtica y la ignorancia subyacente a este modo de razonar que conduce a la pretensin de cambios por Decreto que slo desgarran y empobrecen el sistema institucional. En materia tan delicada como son las instituciones, de cuyo correcto funcionamiento depende nada menos que la confianza de los ciudadanos en la accin colectiva, no se puede andar con reformas a la ligera. Las instituciones no son creaciones mecnicas del Derecho y no se pueden cambiar por simples medios jurdicos. Son el producto de la historia concreta de cada pas y se expresan en una serie de equilibrios integrantes de un sistema complejo. Es esa complejidad lo que hace que no puedan ser cambiadas por simple decisin.

La aparicin de nuevas experiencias y proyectos que demuestran que un cambio de modelo no slo es necesario, sino tambin posible A lo largo de estos aos se han ido sucediendo diferentes experiencias de xito y de fracaso partiendo de un marco jurdico comn. Lo relevante es la posibilidad de apuntar cambios y mejoras sustanciales a partir de dos premisas bsicas: volun-

21

tad poltica sostenida en el tiempo y, como acostumbra a remarcar Longo, capacidad institucional suficiente. Por ello, de entre las diferentes experiencias autonmicas y locales, he decidido tomar como ejemplo dos casos que cumplen esas premisas y sobre los que puedo hablar por un conocimiento directo, pues de otros casos tengo un conocimiento indirecto o libresco o de momento slo son proyectos. Es el caso de la Comunidad Autnoma de Euskadi, que en el ao 1997 decide iniciar un proceso de reforma para poner orden en la dispersin organizativa detectada y empieza a hacer las cosas bien adaptando una metodologa adecuada a su realidad (los denominados anlisis funcionales); o el caso del Ayuntamiento de Manlleu, que, en el ao 2001, siguiendo la estela de una experiencia innovadora de la Diputacin de Barcelona iniciada cinco aos antes, impulsa un proceso de mejora de gestin de sus recursos humanos que lo conduce a poner en prctica un sistema de gestin por competencias. Quede claro que estas experiencias me parecen ms relevantes por el proceso de aprendizaje que encierran que no por el carcter ms o menos representativo que pueda otorgrseles.

2. El fortalecimiento de la tercera dimensin de la carrera En la carrera podemos identificar una triple dimensin: como institucin, como derecho individual y como subsistema de gestin de personas. Cada una de estas dimensiones aporta un parmetro para valorar las distintas reformas relacionadas con la carrera. As, la dimensin institucional nos aporta el parmetro de la coherencia, la dimensin de subsistema de gestin de personas proporciona el parmetro de la viabilidad del modelo de carrera y, por ltimo, la dimensin de derecho individual nos permite ponderar la credibilidad de la puesta en prctica. Gutirrez Ren ha descrito de esta manera la dimensin institucional de la carrera:
Las carencias que presenta la actual regulacin hacen necesaria una amplia reflexin sobre los criterios a que debera ajustarse la ordenacin de la carrera administrativa. Esta reflexin no puede reducirse al examen de las caractersticas de la carrera en cuanto cauce formal por el que ha de discurre la trayectoria profesional de los funcionarios. Ha de extenderse tambin a la consideracin de papel que juega la carrera administrativa como garanta de estabilidad en el funcionamiento de las instituciones del Estado democrtico y de los objetivos que ha de cumplir la ordenacin de las carreras en el marco de una poltica moderna de recursos humanos. La ordenacin de la carrera administrativa tiene como objetivo fundamental proporcionar a la Administracin las personas con la capacidad necesaria para asegurar la gestin eficaz de los intereses pblicos. (1987, p. 61 y 62)

22

La carrera se nos presenta como una institucin compleja y conflictiva. Es compleja porque su coherencia depende de la adecuada armonizacin de diferentes elementos del correspondiente modelo de recursos humanos, para conseguir retener a los mejores y garantizar una razonable progresin profesional. Y es conflictiva porque en su ncleo late un conflicto permanente entre los intereses de la organizacin y las legtimas expectativas de progresin y estabilidad de los empleados pblicos. La dimensin institucional se compone de reglas formales que normalmente encontramos en el correspondiente marco jurdico (Constitucin, leyes, reglamentos, bases generales, acuerdos, etc.) y de reglas informales, que pueden ayudar a que el sistema de carrera funcione supliendo las deficiencias del marco jurdico (como es el caso de la reforma de 1964) o, por el contrario, contribuyan a acentuar el mal funcionamiento del mismo (como ha sucedido con la reforma de 1984). La dimensin institucional se concreta en: Unos principios (igualdad, mrito, neutralidad, objetividad, transparencia). Unas posibilidades de progresin (progresin vertical, progresin horizontal, criterios de competencia, rendimiento, experiencia, etc.). Estructura de progresin (puestos, cuerpos, categoras, grados, tramos, mbitos funcionales, itinerarios, etc.). Unas garantas de progresin y estabilidad (consolidacin de estatus profesional y retributivo, mecanismos de competitividad, reglas objetivas predeterminadas de los supuestos objetivos de remocin,.etc.). Los lmites de la carrera profesional: techo nivel directivo-, movilidad intra e nter administrativa mapa de puestos, la frontera entre el mrito y la confianza como criterio de progresin, etc. Al lado de esta dimensin institucional, nos aparece la segunda dimensin de la carrera como derecho individual: es la otra cara de la moneda. Ha sido, y todava es, objeto de debate la naturaleza jurdica de un derecho a la carrera en nuestra funcin pblica. Tras la aprobacin de la Constitucin de 1978, en la que se habla de un genrico derecho a la promocin a travs del trabajo (art. 35.1), la mayora de la doctrina ha entendido la carrera como derecho a la promocin profesional que se concreta en unas expectativas legtimas. Y as se recoge en el ya mencionado Informe de la Comisin para el Estudio y Preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico en adelante Informe Snchez Morn cuando nos dice: En suma, la promocin profesional de los empleados pblicos podra definirse como el conjunto ordenado de expectativas de progreso que se les ofrecen dentro de la Administracin en que prestan sus servicios, conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad (p. 95). Y as lo refleja el proyecto de LEBEP cuando establece en su artculo 16 que:

23

1. Todos los funcionarios de carrera tendrn derecho a la promocin profesional en cualquiera de las modalidades de carrera previstas en este artculo. 2. La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional, conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad. A tal objeto las administraciones pblicas promovern la actualizacin y perfeccionamiento de la cualificacin profesional de sus funcionarios de carrera.

Suponiendo que la dimensin institucional est regulada de una manera coherente y que la dimensin de derecho individual est correctamente articulada, la dimensin que acostumbra a fallar en nuestra tradicin histrica es la de la gestin; porque, con un mismo marco institucional, en unas organizaciones se lleva a la prctica mejor que en otras una determinada modalidad de la carrera en funcin de la concepcin que se tenga de la gestin de los recursos humanos. Por ello considero que es de gran valor la aportacin de Longo (2004), que nos proporciona un modelo de anlisis que permite valorar la viabilidad de una concreta modalidad de carrera y nos ayuda a identificar las causas de malas prcticas y a introducir las correspondientes correcciones. Este modelo de anlisis aplicado a la carrera se basa en las siguientes premisas: El modelo parte de la concepcin de la gestin de recursos humanos como un sistema integrado cuya finalidad bsica o razn de ser es la adecuacin de las personas a las estrategias de una organizacin o sistema multiorganizativo para la produccin de resultados acordes con las finalidades perseguidas. Este sistema integrado de gestin estratgica de recursos humanos se estructura en los subsistemas de gestin de personas interrelacionados entre s de acuerdo con el cuadro de la pgina siguiente. La carrera debe enmarcarse en el subsistema de gestin del desarrollo, cuya finalidad principal es estimular el crecimiento profesional de las personas, de acuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes necesarios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las necesidades organizativas con los diferentes perfiles, expectativas y preferencias individuales. (2004, p. 142) En esta dimensin de la carrera como subsistema de gestin del desarrollo tienen un papel especialmente relevante la tecnologa (descripcin de puestos, perfiles competenciales, sistemas de evaluacin, modelo de formacin, delimitacin de itinerarios, planes de carrera) y la cultura predominante (antigedad v. evaluacin; mrito v. confianza, aplicacin de normas v. resultados, etc.). Por tanto, en esta tercera dimensin es, como ya hemos dicho, donde radica principalmente la via-

24

bilidad del modelo de carrera (buenas y malas prcticas): el sistema de gestin resultante debe conciliar las necesidades organizativas con un razonable encauzamiento de las expectativas de los funcionarios.

Figura 1. Subsistemas de la gestin de recursos humanos

ESTRATEGIA

Planificacin
Gestin de la compensacin Retribucin monetaria y no monetaria Gestin del desarrollo Promocin y carrera Aprendizaje individual y colectivo

Organizacin del trabajo Diseo de puestos Definicin de perfiles

Gestin del empleo Incorporacin Movilidad Desvinculacin

Gestin del rendimiento Planificacin Evaluacin

Clima laboral

Gestin de las relaciones humanas y sociales Relaciones laborables

Polticas sociales

Fuente: Francisco Longo, adaptando un esquema de Ricard Serlavs (Mrito y flexibilidad, p. 114)

25

Primera parte
Aprendiendo de la historia?

Vaya por delante que los interrogantes del ttulo de este epgrafe responden tan slo a las dudas del autor, pues, con independencia del sesgo ideolgico que se pueda imputar a las reformas que se anuncian, uno se pregunta si realmente somos capaces de aprender de la historia para no repetir los mismos errores. En este sentido, me atrevo a sugerir a los reformadores la lectura del libro de Jos Antonio Marina La inteligencia fracasada. Teora y prctica de la estupidez, que, partiendo de la constatacin emprica de que el empecinamiento de nuestra especie en tropezar no dos sino doscientas veces en la misma piedra da mucho que pensar, nos ilumina con las ventajas de comportarnos como personas, organizaciones y sociedades inteligentes.

1. La reforma de 1964: los orgenes de un cambio de modelo (reforma Lpez Rod) Conviene empezar recordando que, cuarenta aos despus, sta es una reforma parcialmente en vigor. Estamos ante la que, sin duda alguna, ha sido la reforma integral de nuestra funcin pblica ms elaborada y debatida y, posiblemente, tambin la ms incumplida. Por ello podemos avanzar una primera leccin: la enorme importancia, y no menor dificultad, para conseguir el equilibrio entre la solidez tcnica del diseo de un modelo de empleo pblico y la viabilidad de su correcta puesta en prctica. Esta es una reforma capitaneada por el que estaba destinado a ser uno de los miembros ms destacados del denominado sector tecncrata del Opus Dei, Laureano Lpez Rod, un joven catedrtico de Derecho Administrativo que tuvo la virtud de deslumbrar al entonces hombre fuerte del rgimen franquista, el almirante Carrero Blanco, con una novedosa conferencia en la clausura del curso universitario de verano en Santiago de Compostela en el ao 1956, y en la que afirmaba: No se puede olvidar que el Estado, en su aparato administrativo, es la mayor de

27

las empresas y por ello reivindicaba para la Administracin la eficacia propia de una gran empresa privada; y hasta tal punto cal esta comparacin que el propio Franco, en su mensaje de fin de ao en 1960, se hizo eco de ella afirmando: El viejo concepto de Administracin obstaculizadora y retardataria por su excesivo burocratismo tiene que ser sustituido por un autntico sentido empresarial y de servicio. Esta reforma de la funcin pblica se enmarca en un ambicioso proyecto iniciado a mediados de los aos cincuenta con una doble finalidad: por un lado, contribuir a lavar la cara del rgimen realizando un cambio en profundidad del marco legal (se aprueban, entre otras, la todava vigente Ley de expropiacin forzosa, la Ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa, la Ley de rgimen jurdico de la administracin del Estado, la Ley de procedimiento administrativo, la Ley de bases de contratos del Estado y la Ley de bases de los funcionarios civiles del Estado); y, por otro lado, impulsar la salida del modelo autrquico de economa acudiendo, entre otras medidas, a los planes de desarrollo. Pues bien, Lpez Rod jugar un papel determinante en ambos frentes, ya sea desde la Secretara General Tcnica en la Presidencia del Gobierno o desde su responsabilidad como comisario de los planes de desarrollo. En este contexto, Lpez Rod aprovechar para legitimar su propuesta enlazando con los procesos de reforma administrativa impulsados en los pases ms avanzados, partiendo de dos premisas ideolgicas: la primera, la recepcin, previa la correspondiente adaptacin, de las tcnicas e instrumentos de gestin propios de la empresa privada para aumentar la eficacia de la Administracin; y la segunda, la apuesta por incorporar el puesto de trabajo propio del mundo anglosajn como elemento bsico junto con los tradicionales cuerpos. Estas premisas encuentran terreno abonado ante el diagnstico unnime de que el Estatuto de Maura de 1918 ya ha cubierto sobradamente su ciclo histrico y resulta imprescindible un nuevo marco jurdico que sirva para institucionalizar una funcin pblica acorde con la realidad de la Espaa de los sesenta. Un ejemplo claro de esa situacin de degradacin es la total desvirtuacin de las histricas categoras como espina dorsal de la carrera administrativa, pues haban quedado reducidas a jugar un papel tan residual como el de un complemento retributivo de segundo orden. El problema era, pues, formular una alternativa de carrera al histrico sistema de categoras suprimido de forma vergonzante, pues no fue objeto de una derogacin explcita; pero, sorprendentemente, en el nuevo texto articulado no se habla en ningn momento de carrera administrativa, por lo que es necesario identificar y analizar los posibles mimbres dispersos en la nueva regulacin, entre los que podemos destacar los siguientes: A) El puesto de trabajo se configura como un elemento clave de la carrera, pues el nivel del puesto deba indicar el estatus del funcionario. La introduccin formal del puesto de trabajo conlleva que por primera vez se institucionalizaba en nues-

28

tra legislacin de la funcin pblica la tcnica de la clasificacin de puestos de trabajo (art. 52 y 53 del Texto articulado de la Ley de funcionarios civiles del Estado aprobado por Decreto de 7 de febrero de 1964 en adelante, LFCE), sorprendentemente anticipada en la norteamericanizada Ley de procedimiento administrativo de 1958 (en su controvertido art. 35 y en la disposicin final sptima), segn reconoce el propio Lpez Rod en sus memorias. sta es la gran apuesta y el gran fracaso de la reforma, pues nunca se llega a realizar una verdadera clasificacin de puestos, tal como reconoce uno de sus principales impulsores e idelogos, Antonio Carro Martnez, cuando siendo ministro de la Presidencia haca balance de la reforma y afirmaba: Tras lentos y laboriosos esfuerzos se ha conseguido aprobar unas plantillas orgnicas que no han pasado de ser una simple formalizacin de la realidad existente (1974, p. 23). Pero estos pobres resultados no parecen resquebrajar la confianza de Carro Martnez en la clasificacin de puestos, y anima a seguir por este camino con las siguientes palabras: En modo alguno creo que, a pesar de los escasos resultados obtenidos, debe abandonarse el camino de la clasificacin de puestos de trabajo, puesto que sigo sosteniendo, como hace aos nueve aos expuse en la Segunda Semana de Estudios sobre la Reforma Administrativa (1959), que la clasificacin de funcionarios es la gran palanca objetivadora de la funcin pblica. Debe seguirse en esta va perfeccionando los mecanismos y los criterios de clasificacin; pero resulta obvio que dicha estrategia debe complementarse con otras medidas que permitan mayor flexibilidad en la ordenacin de los Cuerpos, con objeto de homogeneizar en lo posible las caractersticas que tengan en comn (1974, p. 24). Pues bien, estas palabras resultarn premonitorias, porque el legislador socialista de 1984 recoger el guante y apostar de nuevo por la clasificacin de puestos como elemento clave de su reforma, eso s, completada con un sistema formal de garantas de progresin y estabilidad en funcin de los puestos desempeados; como veremos, el problema fue su desastrosa aplicacin. B) El cuerpo como mbito de la carrera. Los cuerpos, divididos en generales y especiales en base a los requisitos de acceso y a las funciones que tenan atribuidas, delimitaban las posibilidades de carrera al concretar la situacin profesional del funcionario y los potenciales puestos que podra desempear. Conviene recordar que la nueva ley se aplic ntegramente a los cuerpos generales y de manera residual a los cuerpos especiales, que siguieron constituyendo una especie de reinos de Taifas y abarcaban el 90% de los funcionarios. Esta divisin entre cuerpos generales y especiales, adems de ser bastante polmica en su origen, planteaba importantes problemas en todos aquellos supuestos en que unas mismas funciones podan ser desempeadas por dos o ms cuerpos, con independencia de que fueran generales o especiales; a este problema trat de responder

29

el legislador con la denominada adscripcin indistinta (art. 53.d LFCE), que en el ao 1984 se generalizara como medida anticorporativa, con las graves consecuencias sobre la desprofesionalizacin de los funcionarios que comentaremos ms adelante. Como nos recuerda Gutirrez Ren (1987, p. 50), el cuerpo indicaba lo que el funcionario era, y el puesto, lo que el funcionario haca. Ante la desaparicin de las categoras, todos los miembros del cuerpo son formalmente iguales (renen los mismos requisitos de acceso y han superado los mismos procesos de seleccin, por lo que se les presupone capacitados para el desempeo de las mismas funciones), pero se diferencian por el puesto concreto que desempean. Ante la ausencia de una verdadera clasificacin de puestos, el pseudomodelo de carrera ser el de la movilidad corporativa, como lo denomin Alejandro Nieto (1993):
El paso de un puesto a otro no significa un ascenso en el estatuto personal del funcionario ya que todos son formalmente iguales, sino simplemente una ventaja retributiva, que no es poco. Cuando queda un puesto vacante o desocupado se abre un concurso entre todos los miembros del cuerpo, que se resuelve por mritos previamente establecidos y que se decide de ordinario por los propios miembros del cuerpo, quienes de hecho se autoadministran, por delegacin (ms bien, por dejacin) de la Administracin. Las provisiones de puestos de trabajo son anrquicas en el sentido de que no estn preordenadas y cualquier funcionario puede saltar a cualquier puesto de su cuerpo; pero tampoco son arbitrarias, puesto que se regulan por los baremos y mritos del concurso. Y tambin sucede que la ventaja no se consolida, ya que luego puede pasarse de un puesto de nivel superior a otro inferior, desvanecindose as el ltimo punto en comn que pudiera tener la movilidad corporativa con la carrera administrativa.

C) El concurso de mritos como sistema normal de provisin de puestos frente a la libre designacin como procedimiento excepcional. Este principio, que estaba destinado a dotar de credibilidad al nuevo sistema, tard poco en invertirse en su aplicacin: lo excepcional pas a ser el concurso de mritos. La mayora de autores apuntan dos causas principales. La primera es que la tardanza en aprobar unas precarias plantillas orgnicas, que deban ser producto de un complejo sistema de clasificacin de puestos, impeda determinar qu puestos deban reservarse a la libre designacin, por lo que, ante la ausencia de lmites, se tiende a generalizar su uso, pues ni siquiera es preceptiva la publicacin de la convocatoria. La segunda causa es la defectuosa y excesivamente formalista regulacin del concurso de mritos y su poca credibilidad en las primeras convocatorias. Como ha explicado Escun Palop (1986, p. 112 a 119), en la aplicacin del concurso lo excepcional se convirti en regla general:

30

 as, frente a la exigencia general de publicidad de la convocatoria, se admita la posibilidad de no tener que identificar el puesto de trabajo vacante objeto de la misma; lo que deba ser un sistema de provisin residual frente al concurso de mritos, adscripcin discrecional o libre adscripcin (art. 55 LFCE), se acaba convirtiendo en procedimiento habitual por arte del un reglamento que tericamente debera haber contribuido a paliar las deficiencias de la regulacin legal (art. 6.1 del Reglamento de provisin de vacantes correspondientes a los cuerpos generales de la Administracin Civil del Estado aprobado por el decreto 1106/1966, de 28 de abril); esta figura de la adscripcin discrecional volver a renacer, con diferentes nombres, a partir de la reforma de 1988; el concurso de mritos no se utiliza normalmente para posibilitar el ascenso, sino como procedimiento ordinario de traslado, sobre todo a partir de la entrada en vigor del mencionado Reglamento de provisin de vacantes; este es, posiblemente, el equvoco que ms trascendencia negativa tendr en la funcin pblica postconstitucional: la confusin entre la movilidad y los sistemas de provisin de puestos; por ltimo, frente a un tericamente riguroso y amplio abanico de mritos contemplados en la LFCE (art. 59), el Reglamento de provisin de vacantes (art. 9.1) permite que la convocatoria concreta pueda desvirtuarse mediante la inclusin de condiciones o requisitos excluyentes y mritos preferentes a propuesta de los departamentos correspondientes, que, en funcin del cuerpo dominante, podan blindar la correspondiente convocatoria, o imponen trajes a medida; por ejemplo, bastaba con declarar la antigedad mrito preferente o exigir un nmero mnimo de aos como requisito excluyente; recordemos que la Ley de 1984 recuperar esta idea de los mritos preferentes y los abandonar en la reforma de 1988, si bien, al no tener carcter bsico, algunas legislaciones autonmicas optarn por mantenerlos; otra cuestin habra sido comprobar cmo se valoraban algunos mritos previstos en la LFCE, como la eficacia demostrada en destinos anteriores, que ni siquiera aparece mencionado en el exhaustivo anexo del detallista Reglamento de provisin de vacantes, y que necesariamente encerraba la semilla de una cultura bsica de la evaluacin. Y una paradoja: en la Ley se contempla un mrito, el denominado derecho de consorte, que no slo pasar el control de constitucionalidad, para sorpresa de la mayora de la doctrina, sino que resquebrajar una reiterada jurisprudencia constitucional sobre la exigencia de valorar exclusivamente el mrito y la capacidad para la adjudicacin de vacantes, tanto para el ingreso inicial en la funcin pblica como en el desarrollo de la carrera mediante los sistemas ordinarios de provisin de puestos (SSTC 191 y 192 del ao 1991); sobre este autntico caballo de Troya, que permite

31

tener en cuenta criterios ajenos a mrito y la capacidad en la provisin de puestos, trataremos ms adelante al hablar de las nuevas perspectivas de la carrera. D) La utilizacin de turnos restringidos de acceso como sistema de promocin interna. Los turnos restringidos forman parte de nuestra tradicin histrica, y la LFCE los regulaba en base a tres parmetros. Primero, slo prevea los turnos restringidos para los cuerpos generales (exceptuado el de subalternos), que recordemos apenas representaban el 10% de todos los funcionarios. Segundo, la promocin slo poda ser al cuerpo inmediatamente superior y no exista ningn trato especial en cuanto a las pruebas a superar, pero se modific la ley en el ao 1966 para flexibilizar el requisito de la titulacin para acceder al cuerpo administrativo los que no poseyeran el ttulo podan acceder por el turno restringido si tenan reconocidos diez aos de servicio efectivo en el cuerpo general auxiliar (una medida similar se adoptar de nuevo en el ao 1995, para facilitar la promocin interna a los cuerpos de auxiliares y administrativos). Y tercero, la reserva de vacantes se concretaba en un tanto por ciento fijo (el 60% de las vacantes del cuerpo administrativo, el 25% del cuerpo tcnico y el 50% de las vacantes correspondientes a tcnicos con diploma de directivos esta ltima reserva nunca se lleg a aplicar, como comentaremos a continuacin). El terico potencial de este elemento de la carrera fue claramente desaprovechado. E) El nivel directivo como lmite de la carrera. Tericamente, los puestos de mayor responsabilidad en el cuerpo general tcnico deban estar reservados a aquellos que tuvieran el correspondiente diploma directivo; lo cual supona que aqu se encontraba el lmite de la carrera. Esta previsin nunca se lleg a aplicar; pues ni se procedi a la identificacin de tales puestos mediante la correspondiente clasificacin (disposicin transitoria cuarta LFCE) ni se realizaron las correspondientes convocatorias (art. 31.1.a LFCE); tampoco se desarroll el otorgamiento de los correspondientes diplomas directivos (art. 26 LFCE). En este tema los autores de la reforma tuvieron una intuicin avanzada de la necesidad de abordar el tema de la funcin directiva, pero pecaron de falta de realismo, pues, como nos cuenta Crespo Montes (2003, p. 381 a 383), las ms que previsibles luchas corporativas por los puestos directivos hicieron inviable que un cuerpo de reciente creacin (los tcnicos de administracin civil) ocupara un estrato directivo tradicionalmente en poder de los cuerpos especiales de cada ministerio. Este fracaso es claramente reconocido, diez aos despus, por Carro Martnez (1974, p. 31 y 32), uno de los idelogos de la propuesta que, manteniendo la necesidad de concretar ese nivel directivo, la reformula lcidamente y la vincula al restablecimiento de la idea de carrera en los siguientes trminos:

32

Nuestro sistema carece de una articulacin formal y global del nivel directivo. La Ley de Funcionarios prev, efectivamente, que las plazas de mayor responsabilidad del Cuerpo Tcnico de Administracin Civil que se califiquen como tales se reservarn a funcionarios del mismo que ostenten diplomas directivos. Esta concepcin de la funcin directiva como una especialidad o categora dentro del Cuerpo Tcnico queda de raz extraordinariamente limitada puesto que su mbito vendra circunscrito a las funciones institucionalmente atribuidas a dicho Cuerpo. Al pasar revista a la composicin estructural de nuestra funcin pblica hemos tenido ocasin de comprobar que una serie de Cuerpos, por razn de sus funciones, prestigio y preparacin, merecan la calificacin de superiores y que presentaban una clara vocacin gestora de alto nivel, que de hecho han venido desempeando funciones directivas y supliendo la ausencia de la formalizacin de un nivel directivo. Entiendo, por tanto, que es ineludible aprovechar este potencial funcionarial evitando la creacin ex novo de un supercuerpo de tal naturaleza, cuyas dificultades de montaje son a todas luces evidentes. Los miembros de estos Cuerpos, cuyos conocimientos especializados estn suficientemente acreditados por sus respectivas pruebas selectivas, que sintieran vocacin directiva, previa su formacin en las modernas tcnicas y mtodos de administracin, podran acceder a una serie de puestos de este nivel formalmente determinados y agrupados con un claro matiz interministerial en grandes bloques o reas. Las ventajas que podran derivarse de esta estructuracin, adems de instaurar un rango directivo flexible, son varias. A raz de esta clasificacin podran estabilizarse una serie de cargos o plazas que por su contenido son tpicamente administrativas, aun cuando hoy en da se reservan al nivel poltico. De no menos entidad resultara para los propios funcionarios, que veran restablecida la idea de carrera y categoras o grados personales, si bien con caractersticas y perspectivas distintas al sistema anterior a la Ley de 1963, unnimemente repudiado. Por ltimo, estas grandes zonas o agrupaciones de niveles directivos permitiran una mayor colaboracin interministerial e interdisciplinaria, que paliara los inconvenientes de una estructura departamental excesivamente rgida.

Veremos que el tema de la funcin directiva es un tema Guadiana, que aparece y desaparece, hasta llegar al da de hoy, en que est de plena actualidad aunque, como ya nos advirtiera Joan Prats hace ms de veinte aos (1984), conviene no confundir funcin pblica superior y funcin directiva, para un correcto encuadramiento del debate sobre los lmites de la carrera administrativa y su relacin con una posible carrera directiva. En la misma lnea, ms recientemente, Rafael Jimnez Asensio, tras un brillante y exhaustivo estudio, nos recuerda que En la funcin pblica espaola no ha existido nunca una funcin pblica directiva. (1998 a, p. 299).

33

F) El papel de la formacin en la carrera. En el ao 1958 se haba creado el Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios (CFPF) antecesor del actual Instituto Nacional de Administracin Pblica, inspirado en la formulacin doctrinal del profesor Royo Villanova y para dar cumplimiento al mandato previsto en la recin aprobado Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, que atribua al presidente del Gobierno cuidar de la seleccin, formacin y perfeccionamiento de los funcionarios civiles del Estado no pertenecientes a Cuerpos especiales (art. 13.8). La LFCE apostar por potenciar la formacin tanto en los procesos de seleccin como de provisin y de promocin. ste es, sin duda, uno de los pocos aspectos en que la reforma tuvo una aplicacin ms satisfactoria, lo que en el futuro llevar a extender su mbito de actuacin a los cuerpos especiales. Hoy en da todava se sigue utilizando el binomio formacin y perfeccionamiento, como podemos ver en el reciente informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (2005, p. 105 a 107), a pesar de la afinada crtica que Joan Prats haba hecho a la concepcin que, a su entender, encerraba esa expresin y cuyo abandono propona. (1990, p. 7 a 9) G) Las garantas jurdicas de estabilidad en el puesto. Arroyo Yanes interpreta que existan unas mnimas garantas de estabilidad en relacin con el puesto desempeado supeditadas a tres variables: la forma de provisin, el mbito territorial y el mbito funcional. En cuanto a la forma de provisin, el derecho a la conservacin del puesto no exista en el caso de la libre designacin, pues poda ser removido libremente, y s se daba en los supuestos de puestos obtenidos mediante concurso de mritos; aunque recordemos cmo la regla general acab siendo la utilizacin de la libre designacin. En cuanto al mbito territorial, el lmite de un traslado forzoso era, en principio, la propia localidad de destino (que hoy en da identificaramos con el trmino municipal correspondiente), pues dentro de ella caba la denominada adscripcin discrecional o libre (art. 55 LFCE), que, como dijimos, acab desprestigiada por el abuso que de ella se hizo; una excepcin al traslado temporal forzoso fuera de la localidad ser la utilizacin de la comisin de servicios forzosa (art. 61 LFCE). Por ltimo, en cuanto al mbito funcional, la estabilidad se enmarcaba en el correspondiente ministerio, del que el subsecretario era el jefe de personal. As nos explica Cdiz Deleito (1987, p. 100 y 101) el funcionamiento real de este modelo, ante la ausencia de una regulacin formal coherente:
No se puede decir que fuera un modelo muy acabado. Realmente lo que hubo fue una pluralidad de sistemas, en que respetando el statu quo a los Cuerpos especiales, que siguieron rigindose por los mecanismos que tenan establecidos, permiti una irrupcin de gente joven en la Administracin los nuevos Cuerpos que se creaban, quienes rpidamente ocuparon puestos importantes y establecieron, en defecto de reglamentacin, unas reglas de juego que, mal que bien, ordenaron la situacin. Y

34

aunque se podran contar ancdotas para todos los gustos, se tena como hecho aceptado que se ingresaba por los niveles ms bajos (para los tcnicos, normalmente jefe de negociado o sus equivalentes), y desde all se iba progresando bajo la mirada atenta de tus mayores, quienes se preocupaban de mantener un cierto orden en el ecosistema administrativo, ordenando la promocin profesional de los jniors, en base a su antigedad y a sus mritos. No saba nadie muy claramente por qu haban llegado esos a mayores, pero se aceptaba que eran ms antiguos y gozaban normalmente de un prestigio que, ms o menos a regaadientes, nadie poda negar. Al mismo tiempo se trataba de ganar puestos administrativos a las tribus vecinas con las que se comparta el espacio administrativo. Pronto las diferentes tribus administrativas se dieron cuentan de que disputarse el espacio vital era excesivamente costoso y cruento y se pact lo nico que se poda pactar, ampliar dicho espacio. Es la poca de los grandes crecimientos orgnicos. Se multiplicaron el nmero de subdirecciones, secciones y negociados, pero tambin hubo grandes innovaciones tecnolgicas: vocales asesores, consejeros tcnicos, asesores tcnicos, jefes de servicio, adjuntos y asimilados. Los ascensos y las mejoras retributivas iban emparejadas y se promocionaba en status y nivel econmico conforme se ampliaba la estructura orgnica. Era un rgimen no escrito, y por tanto, de difcil impugnacin en caso de discrepancia, supeditado a la valoracin implcita de tus mayores. Como en todo sistema consuetudinario, stos acrecentaban su autoridad en la medida en que conseguan el progreso de su tribu, si lo llevaban a cabo con cierto orden y aceptacin del procomn. Los ascensos as conseguidos eran respetados y la posibilidad del despee era remota, repudiada por la comunidad, y slo ocurra en supuestos escasos. En caso de manifiesta incompatibilidad entre un jefe y su subordinado se garantizaba un desplazamiento lateral que no perjudicaba ni el status ni las retribuciones del inferior, so pena de incurrir en una condena social. Lbreme Dios de considerar el modelo como ideal, ni aqul el mejor de los mundos posibles. Qu duda cabe que gozaba de todo tipo de defectos, pero tena la virtualidad de que haba algo, y que en cierto modo uno saba a qu atenerse.

Esta es una descripcin que, a mi entender, raya lo magistral. Por un lado, nos describe con claridad meridiana las reglas informales del funcionamiento del ecosistema funcionarial ante el evidente fracaso del marco legal vigente, ya sea por incumplimiento o por distorsin del mismo. Por otro lado, nos da las claves antropolgicas de las luchas de poder que subyacen a todo cambio de modelo: los grupos de inters en conflicto (las tribus, en esta etapa personificadas en los diferentes cuerpos, generales y especiales), los lderes naturales (los mayores, una especie de seores de la guerra que deban aumentar y defender su territorio corporativo, lo que les otorgaba legitimidad para decidir en cada momento quin era merecedor de progresar en su carrera y en base a que normas, especialmen-

35

te las relativas a la antigedad) y los mecanismos de resolucin de conflictos (en lugar de seguir luchando por el mismo pastel se pact aumentarlo mediante inventos tecnolgicos, o sea, inventando nuevos puestos; y cuando los conflictos son de incompatibilidad de caracteres se acude a la tcnica del desplazamiento lateral, que podra ser equivalente a los actuales acuerdos amistosos de separacin entre parejas que no funcionan). Por ltimo, un final custicamente demoledor, con ese entrecomillado algo para indicarnos que, desde la legitimidad de quien se haba formado en el modelo de la reforma tecnocrtica y haba participado en el impulso del proyecto que desemboca en la primera reforma socialista, poda afirmar que el primer modelo, con todos sus defectos, haba permitido el desarrollo de unas reglas informales que al menos eran algo frente al vaco que haba provocado la reforma de 1988. En conclusin, as nos describe Alejandro Nieto (1993) el impacto de esta reforma del ao 1964 sobre la carrera administrativa:
Al llegar los aos sesenta, el sistema de la Ley de 1918 era ya irreconocible y haba dejado de funcionar de hecho. Pinsese que, adems del deterioro producido por el mero transcurso del tiempo, haba atravesado por la grave crisis de la Repblica, la Guerra Civil y la post-guerra, sin contar con las dificultades econmico-retributivas de los ltimos aos. Para remediar el desorden resultante se dict la Ley de Funcionarios, de 7.2.1964, cuyas innegables virtudes (cada vez ms perceptibles conforme se gana perspectiva y se puede comparar con la situacin actual) se vieron empaadas por lo que hoy parece el formidable error de suprimir la carrera administrativa. Una decisin que, al menos, ofreca una frmula de recambio. Porque es el caso que el sistema de carrera no fue sustituido por la opcin tradicional del sistema de puestos de trabajo, sino por el de la movilidad corporativa, consecuencia, a su vez, de la glorificacin de los cuerpos.

2. La reforma de 1984: a la bsqueda de la autntica carrera administrativa (reforma Moscoso) Ante esta situacin, es cuando autores como Juan Junquera Gonzlez (1972) y Damin Traversa (1973) escriben reclamando el establecimiento de autnticas carreras administrativas, tal y como nos cuenta Gutirrez Ren (1987, p. 53). La cuestin, entonces, era indagar qu se entenda por carrera administrativa, porque, como irnicamente nos describe un testigo privilegiado de esa etapa: Era algo que se anhelaba, y que se consideraba bueno en s, y tal valoracin era unnimemente compartida por los que en ese momento actuaban de representantes de la Administracin, los que desempeaban el papel magistral, los participantes e invitados; en definitiva por todos los funcionarios, en su ms variados

36

roles, categoras y grupos. Ciertamente nadie cometa la imprudencia de extenderse en precisiones sobre lo que consideraba la carrera, ni nadie cometi tampoco la descortesa de intentar indagar sobre los aspectos de la misma. Era un concepto que aglutinaba voluntades, que una criterios y que favoreca el consenso y, con eso, todos nos sentamos contentos y satisfechos. (Cdiz Deleito, 1987, p. 98). Por ello resulta ilustrativo el resultado de dos encuestas entre funcionarios sobre el significado de la carrera. En la primera encuesta, realizada en el ao 1982 por la Asociacin para el Desarrollo de la Ciencia de la Administracin (ADECA), la pregunta era abierta (Qu significacin tiene para usted la expresin carrera administrativa?) y las tres respuestas mayoritarias identificaron carrera: con que todas las jefaturas, incluidas las direcciones generales, sean desempeadas por funcionarios (58,77% en los cuerpos de nivel superior y 57,28% en todos los cuerpos); con el restablecimiento de las categoras profesionales dentro de cada cuerpo (41,76% entre los cuerpos de nivel superior y 35,48% entre todos los cuerpos), con que todos los puestos de trabajo se cubran mediante concurso publicado en el BOE (34,98% entre los cuerpos de nivel superior y 34,73% entre todos los cuerpos). Y en la segunda encuesta, dirigida en el ao 1983 por el profesor Miguel Beltrn (1985) por encargo del Centro de Investigaciones Sociolgicas, se formulaba la pregunta sobre el significado de la idea de carrera administrativa. Se permita que el encuestado eligiera dos entre siete opciones, y las tres opciones mayoritarias identificaron carrera: con ir desempeando puestos de mayor responsabilidad (41% como primera opcin y 18% como segunda); con que se pueda pasar fcilmente a otro cuerpo de mayor nivel de titulacin, una vez obtenido el correspondiente ttulo (15% como primera opcin y 16% como segunda), con ir teniendo una categora personal cada vez superior (17% como primera opcin y 11% como segunda). De estos resultados se pueden extraer algunas ideas clave sobre el alcance de la autntica carrera para la mayora de los funcionarios en aquellos aos. La primera idea es que el ncleo de la carrera lo constituye el concepto de progresin vertical (ir desempeando puestos de mayor responsabilidad y la posibilidad de ir teniendo una categora cada vez superior). La segunda idea se refiere al reconocimiento formal de esa progresin a lo largo de la vida profesional (el restableci-

37

miento de las categoras profesionales). La tercera idea se relaciona con la progresin por el mrito (que todos los puestos se cubran mediante concurso publicado en el BOE y que se articule alguna clase de promocin interna facilitando que se pase a otro cuerpo de mayor nivel de titulacin una vez obtenido el correspondiente ttulo); adems, la encuesta del CIS pone de manifiesto que la gran mayora de los funcionarios consideraban que la progresin deba basarse sobre todo en tener una buena preparacin (el 50% elige este criterio como primera opcin), en tener iniciativa e ideas propias (el 21%), y slo en tercer lugar aparece la antigedad (con un 16%), que, por contra, era el primer criterio a tener en cuenta cuando se preguntaba por cmo crean que funcionaba realmente la promocin en el sistema vigente de la ley de 1964 (la antigedad apareca en primer lugar, con un 26%, la buena preparacin estaba en segundo lugar. con un 16%, y el tener iniciativa e ideas propias aparecan en sexto lugar, con un 7%). La cuarta idea expresa la necesidad de establecer unos lmites claros de la carrera en relacin con la profesionalizacin del correspondiente mbito organizativo (que los encuestados identifican con las direcciones generales). El legislador de 1984 pareca tener presentes estas expectativas y ser consciente de la necesidad de abordar el problema de la carrera administrativa cuando afirmaba:
Se afronta, de otra parte, de una manera realista, el problema de la carrera administrativa, autorizando al Gobierno para reformar profundamente nuestra Funcin Pblica, sus Cuerpos y Escalas, permitiendo su supresin, unificacin o modificacin y ordenando la realizacin de los estudios precisos para la clasificacin de los puestos de trabajo, base sobre la que ha de articularse la autntica carrera administrativa.

Partiendo de que la informacin de las dos encuestas mencionadas era una importante parte de la informacin emprica ms objetiva de que disponan los reformadores de la poca, podemos plantear un doble interrogante: cmo responde el legislador de 1984 a estas ideas clave sobre el alcance de la autntica carrera administrativa? y por qu en apenas tres aos se habla del fracaso de esta reforma en cuanto a instaurar una verdadera carrera administrativa? Vayamos por partes. El legislador socialista de 1984 abord esta reforma en solitario (pues no cuaj un proyecto de pacto con la entonces emergente Alianza Popular de Manuel Fraga, ni cont con el apoyo de ningn otro grupo parlamentario), con carcter provisional y de manera parcial (por lo que mantendr la vigencia de gran parte de la reforma de 1964, a la espera de aprobar las bases del Rgimen estatutario de los Funcionarios Pblicos que, en desarrollo del artculo 149.1.18 de la Constitucin, es preciso dictar); y opt por avanzar en la estructuracin del nuevo modelo en base a los siguientes elementos:

38

a) El puesto como unidad bsica, en convivencia con los cuerpos, a los que se relega a la fase de seleccin, como regla general. Se reviva as la fracasada apuesta de los reformadores de veinte aos antes para introducir el puesto de trabajo. b) La adscripcin indistinta de los puestos en el mbito cada grupo de titulacin. Excepcionalmente, el mbito de la carrera ser el propio del cuerpo o escala, cuando se les atribuya la exclusividad del desempeo de determinados puestos porque ello se derive necesariamente de la naturaleza y de la funcin a desempear en ellos. c) La carrera entendida, por regla general, como promocin profesional consistente en la ocupacin sucesiva de puestos de mayor nivel: los puestos se clasifican en 30 niveles. Pero tambin contendr el embrin de una potencial carrera en el puesto, al establecer la posibilidad de que se puedan adquirir los grados superiores mediante la superacin de cursos de formacin u otros requisitos objetivos; esta referencia, enigmtica en aquel entonces, es la que ha servido de cobertura legal para las pocas experiencias novedosas de estos ltimos veinte aos. d) El grado personal (una alternativa a las histricas categoras profesionales) como reconocimiento formal de una progresin profesional e indicador de aptitud para el desempeo de puestos de mayor dificultad y responsabilidad (Gutirrez Ren, 1997, p. 58). e) Se regula la garanta del nivel del puesto, tanto en sentido descendente como ascendente, de tal manera que ningn funcionario podr ser designado para un puesto de trabajo inferior o superior en dos niveles al correspondiente a su grado personal. Pero se pueden dar situaciones de provisionalidad (cuya duracin mxima no aparece concretada) en las que se desempeen puestos de inferior nivel por debajo de ese lmite general, siempre que se correspondan a su cuerpo o escala; en estos casos slo tendr garantizado el complemento de destino correspondiente a un puesto inferior en dos niveles a su grado personal. f) El concurso de mritos como sistema normal de provisin, a partir de la consideracin de mritos preferentes, la valoracin del trabajo desarrollado en los anteriores puestos ocupados, los cursos de promocin y perfeccionamiento superados en las Escuelas de Administracin Pblica, las titulaciones acadmicas, en su caso, y la antigedad (en la Ley del 64 se hablaba, entre otros, de servicios prestados en el propio departamento y de la eficacia demostrada en los destinos anteriores). g) Se fomenta la promocin interna, consistente en el ascenso desde cuerpos o escalas del grupo inferior a otros correspondientes del grupo superior, siempre que se posea la titulacin exigida en estos y se superen las correspondientes pruebas. Para facilitar la promocin interna se podan reservar hasta un 50% de las vacantes convocadas.

39

h) Se admite la movilidad nter administrativa entre la Administracin del Estado y las Comunidades Autnomas, y en las Corporaciones Locales entre ellas mismas y con su Comunidad Autnoma; pero esta movilidad siempre est condicionada a lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo (que, por regla general, no autorizarn esa movilidad). A primera vista, se dira que el legislador actu siguiendo a pies juntillas los resultados de las encuestas mencionadas, con tan slo una excepcin: no se concretaba en la propia ley el lmite de carrera, pues no se deca qu puestos se cubriran por libre designacin (lo que se corregir en la posterior reforma de 1988 limitando su uso, en el mbito de al Administracin del Estado, a los puestos de subdirector general y asimilados) y, sobre todo, la carrera funcionarial no llegar hasta el nivel de director general. Como ya hemos visto, esta ltima era una reivindicacin mayoritaria entre los funcionarios a la hora de defender un modelo concreto de profesionalizacin de la Administracin, y el propio Gobierno socialista pareca hacerse eco de ella en una de sus primeras decisiones organizativas de envergadura: el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, en el que se introduca la distincin entre rganos superiores y rganos inferiores, dentro de los cuales se incluan a las Direcciones Generales porque esta distincin permitir avanzar decididamente en la progresiva profesionalizacin de la Administracin pblica y en la implantacin definitiva de la carrera administrativa, segn se afirmaba en el prembulo. Pero la posterior Ley de organizacin de la Administracin central del Estado no dar ese paso ; y sobre este tema se cuenta que, cuando fue debatido en el Consejo de Ministros, el entonces ministro de Defensa, Narcs Serra, defendi la funcionarizacin de los directores generales argumentando, entre otras cosas, que en esos momentos el 85% de los nombrados por el Gobierno socialista ya lo eran; pero a ello se opuso el entonces todopoderoso vicepresidente, Alfonso Guerra, contraargumentando que sera un inmenso error poltico entregar los puestos de capitanes de la Administracin a los funcionarios (como se suele decir, se non vero ben trovatto). A la vista de esta regulacin, que en la prctica recoge formalmente todos los elementos identificados como relevantes para institucionalizar una autntica carrera administrativa, nos toca responder a la segunda pregunta: por qu en apenas tres aos se habla de fracaso de la reforma en este tema? De las respuestas de la mayora de los autores, y de muchos de los propios protagonistas de esta reforma, se pueden extraer tres lecciones: 1a. Desde la perspectiva de la gestin de los recursos humanos es una reforma irreal (reforma de papel, en la grfica expresin de Alejandro Nieto), pues ni se dispona en esos momentos de la tecnologa necesaria para clasificar cientos de

40

miles de puestos, ni se haba previsto un perodo transitorio razonable para instaurar el nuevo modelo. No se puede abordar una reforma realista decidiendo hacer los imprescindibles estudios sobre su aplicacin y, por tanto, viabilidad, con posterioridad a la norma legal. La realidad es que no haba tiempo material para una verdadera clasificacin de puestos que afectaba a cientos de miles de personas tanto en el mbito estatal como en el autonmico y local. La Ley era sancionada el 2 de agosto y los artculos sobre la carrera administrativa y el nuevo sistema retributivo entraban en vigor el 1 de enero de 1985. Apenas cuatro meses en los que, al no disponer nuestras administraciones pblicas de la tecnologa mnima para realizar dicha clasificacin de puestos, todo el peso recay en la consultora Hay Ibrica (remarcamos lo de Ibrica, porque la historia nos ensea que esta consultora tampoco dispona de la supuesta expertise de su homloga norteamericana, aunque parece que ello no fue un atenuante para el cobro de sustanciosas minutas). Mientras se realizaban a marchas forzadas esos estudios (Gutirrez Reon y Fernndez Labrado, 1988), haba que improvisar una clasificacin provisional de los puestos de trabajo para poder pagar las nminas al comienzo del nuevo ao de 1985; y la solucin imaginativa fue acudir a la fuente que haba inspirado la eleccin del nmero 30 para concretar el nmero de niveles en que se deban clasificar los puestos: un decreto preconstitucional (el 889/1972, de 13 de abril) nacido para intentar homogeneizar la aplicacin del complemento de destino previsto en la Ley de 1964 para retribuir aquellos puestos de trabajo que requieran particular preparacin tcnica o impliquen especial responsabilidad. El resultado es, literalmente, una gran chapuza, de la que son prueba unos provisionales catlogos de puestos de trabajo, todava vigentes en muchas de nuestras administraciones, especialmente las locales, que an siguen esperando que el Estado se acuerde de desarrollar la normativa bsica imprescindible para elaborar unas verdaderas relaciones de puestos de trabajo. Pero ello no provoc ninguna rebelin de los empleados pblicos, porque, aprendiendo de errores histricos de anteriores reformas, el legislador de 1984 se asegur de que con la entrada en vigor de la nueva reforma nadie perda poder adquisitivo: se crea la figura de complemento personal y transitorio y as se consolida otra figura retributiva sindicalmente bautizada por su acrnimo (CPT). 2a. Desde una perspectiva institucional es una reforma incoherente. La aparentemente imaginativa solucin de la idea del grado personal, con una funcin similar a la de las histricas categoras, queda desvirtuada por su concreta regulacin. El legislador, por un lado, no acierta a resolver las relaciones entre los cuerpos o escalas y los puestos, al mantener artificialmente separado el acceso de la carrera mediante su opcin de generalizar la denominada adscripcin indistinta; y, por otro lado, posibilita que el papel del grado personal quede reducido al de una pobre garanta de un concepto retributivo, el complementos de destino, que no es

41

precisamente el ms importante, con lo que se est reduciendo la carrera profesional a un limitado y raqutico mbito retributivo (reproducindose el error histrico del Decreto-Ley 22/1977, del que el legislador de 1984 toma la idea Arroyo Yanes, 1994, p. 275). El origen de la incoherencia se encuentra en la gestacin y alcance de la propia reforma. Recordemos que el Gobierno estuvo a punto de consensuar un proyecto de estatuto bsico de la funcin pblica (los negociadores principales eran Eduardo Martn Toval y Miguel Herrero y Rodrguez de Min), pero, ante la falta final de acuerdo, especialmente en cuanto al rgimen transitorio, los socialistas decidieron presentar un Proyecto de Ley de medidas urgentes y provisionales de reforma de la funcin pblica para dar cumplimiento a su programa electoral; y tales medidas no contenan un modelo coherente y maduro de funcin pblica, sino tan slo eran un conjunto deslavazado de preceptos preocupados, en positivo, por poner las bases necesarias para el desarrollo de un funcin pblica autonmica, y, en negativo, por acabar con determinadas patologas corporativas, por lo que apostaban por los puestos frentes a los cuerpos como unidad bsica y por la laboralizacin como regla general. Sobre estos cimientos de barro ha seguido edificando el legislador bsico nuevas reformas parciales durante los ltimos veinte aos, abusando de las conocidas leyes de acompaamiento (popularmente tambin llamadas leyes mnibus). 3a. Desde la perspectiva de los funcionarios es una reforma que tiene poca credibilidad. Ya desde el primer momento en que empieza a aplicarse, este nuevo modelo de carrera inicia su progresiva desvirtuacin, pues todo parece depender del azar (Gutirrez Ren, 1987, p. 59) y se constata la inexistencia de una carrera profesional estructurada frente al espejismo que haba creado el listado de medidas que hemos referenciado. As, en primer lugar, la atribucin del grado personal va a depender inicialmente del puesto ocupado entre 1 de enero de 1985 y 1 de enero de 1987, haciendo tabla rasa de toda experiencia anterior. En segundo lugar, no est garantizado un punto de partida comn, al no estar regulado el ingreso en la carrera por el nivel inferior del intervalo del cuerpo o escala de acceso, de manera que dos personas que han superado las mismas pruebas del grupo A y en la misma convocatoria pueden encontrarse con que a una se le asigna un puesto de nivel 28 saltando por encima de otros que ya est dentro con mucha ms experiencia mientras que a otra persona se le asigna un puesto de nivel 20, con lo cual, en dos aos, la primera habr consolidado un grado personal que la pone en la recta final de la carrera y la segunda puede quedarse congelada durante muchos en el inicio de la misma si no tiene posibilidad de cambiar a un puesto de nivel superior (cosa que acostumbra a pasar, por ejemplo, en la mayora de ayuntamientos pequeos y medianos). En tercer lugar, el abuso del sistema de libre designacin frente al concurso, contina la inercia

42

de una de las principales patologas de la reforma de 1964, introduce un alto nivel de politizacin y, juntamente con una inadecuada utilizacin de los concursos, manda el mensaje de que en base al mrito no se puede hacer carrera (Existe una conciencia ampliamente generalizada de que el mrito profesional no tiene ninguna relacin con la promocin, ni con las mejoras econmicas, Cdiz, 1987, p. 113). Y, en cuarto lugar, no est garantizada una mnima estabilidad en la progresin, de tal manera que pueden producirse descensos vertiginosos al nivel inferior de los puestos que corresponden al nivel del intervalo del cuerpo o escala con la nica frgil red del complemento de destino correspondiente al nivel del grado consolidado; en palabras de Nieto (1993), no se trata de una carrera lineal, escaln por escaln, sino de una marcha sinuosa, laberntica, en la que no hay una lnea de salida para los participantes, sino que estos empiezan en puntos distintos del recorrido, luego pueden ir dando saltos, quedar paralizados y an retroceder.

3. La reforma de 1988: una oportunidad perdida (reforma Almunia) La obligacin de cumplir la controvertida sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, fue aprovechada por el legislador para intentar reconducir, entre otras cosas, los principales problemas detectados en relacin con la carrera. As lo expresa en la exposicin de motivos de la Ley 23/1988, de 23 de julio:
La aplicacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la funcin pblica ha puesto de manifiesto problemas cuya resolucin exige la modificacin de aquellas normas cuyo cumplimiento suscita dificultades que afectan tanto al buen funcionamiento de los servicios como al normal desarrollo de la carrera administrativa de los funcionarios.

Sin embargo, una vez ms en esta materia, el legislador estuvo poco afortunado y le falt valor para plantear una reforma en profundidad y cambiar los cimientos de barro de la reforma de 1984. Se consolida as una pesada herencia a la espera de un futuro Estatuto bsico. Los nuevos retoques tienen una doble orientacin: A) Corregir disfunciones o patologas en la aplicacin del modelo de carrera: se intenta poner fin al abuso de la libre designacin, reiteradamente condenado por los tribunales de justicia, con la finalidad de que no acabe convirtindose en el sistema normal de provisin. Para ello se acota el margen de dis-

43

crecionalidad de las relaciones de puestos de trabajo a la hora de establecer su utilizacin, pues ahora se formaliza la exigencia de que el mismo se utilice en atencin a la naturaleza de las funciones atribuidas al puesto en concreto. Y, en el caso de la Administracin del Estado, se apuntan varios criterios: el jerrquico (los puestos de subdirector general y asimilados), el de confianza personal (secretaras de altos cargos), los de carcter directivo o los de especial responsabilidad; se trata de conseguir la credibilidad de los concursos de mritos. Para ello se suprime la referencia a los mritos preferentes, cuya distorsin haba servido para incentivar los denominados trajes a medida, porque bastaba con identificar uno de los mritos preferentes en el candidato predestinado para utilizarlo como criterio decisivo. Asimismo, se revisa la regulacin de los mritos: por un lado se limita el margen de discrecionalidad de la convocatoria al exigirse que figuren los mritos adecuados a las caractersticas de cada puesto de trabajo y, por otro lado, se modifica el listado de mritos comunes a valorar, suprimindose la referencia a las titulaciones acadmicas e introduciendo la posesin de un determinado grado personal, potencindolo como mrito a tener en cuenta para decidir sobre la adjudicacin de un puesto concreto; se clarifican los lmites de la promocin interna. Por un lado, se especifica que la promocin interna slo puede ser al grupo inmediatamente superior, porque exista una lnea jurisprudencial que, acogindose a una interpretacin literal de la reforma de 1984, haba admitido la promocin a cualquier grupo superior (lo cual supona que alguien del grupo D poda pasar directamente al A por promocin interna si tena la correspondiente titulacin, cosa que era bastante frecuente entre auxiliares y administrativos). Y, por otro lado, se establece como requisito para acceder a la promocin interna el tener una antigedad de al menos dos aos en el cuerpo o escala a que pertenezca. Adems, para dar cumplimiento a la STC 99/1987, la propia ley establece los requisitos para poder proceder a la denominada promocin intercorporativa horizontal, consistente en la posibilidad de integrarse en otros cuerpos o escalas del mismo grupo, y para ello es necesario que desempeen funciones sustancialmente coincidentes o anlogas en su contenido profesional y en su nivel tcnico, se deriven ventajas para la gestin de los servicios, se encuentren en posesin de la titulacin acadmica requerida y superen las correspondientes pruebas, y se refuerza la objetividad del embrin de carrera en el puesto, al exigirse que la va alternativa para adquirir los grados superiores sin cambiar de puesto (mediante cursos de formacin u otros requisitos objetivos) se funde exclusivamente en criterios de mrito y capacidad y que la seleccin se efecte mediante concurso.

44

B) Modificar la concepcin inicial del modelo de carrera: se establece la posibilidad de remocin en puestos obtenidos mediante concurso. La remocin puede ser por causas organizativas (en el alambicado lenguaje del legislador, causas sobrevenidas derivadas de una alteracin en el contenido del puesto de trabajo, realizadas a travs de las relaciones de puestos de trabajo, que modifique los supuestos que sirvieron de base a la convocatoria) o por falta de capacidad para el desempeo (manifestada por rendimiento insuficiente, que no comporte inhibicin y que impida realizar con eficacia las funciones atribuidas al puesto). Esta es, conceptualmente, una gran novedad (que tiene su origen en la Ley catalana de funcin pblica del ao 1985), ya que, por una parte, rompe con la idea tradicional de que un puesto ganado por concurso tena carcter vitalicio (salvo renuncia voluntaria o cese por sancin disciplinaria) y, por otra, presupone la existencia continuada de mecanismos que permitan evaluar el rendimiento y contar con indicadores de eficacia en cada puesto; se abre la puerta a las denominadas carreras metericas. Se decide eliminar la prohibicin de ser designado para desempear un puesto de trabajo superior en ms de dos niveles al del grado personal. Ello supone optar por institucionalizar dos posibles velocidades de carrera: una lenta, con sucesivos cambios de puesto; y otra rpida (fulgurante, es el adjetivo que utiliza Arroyo Yanes), pues en estos casos cada dos aos se consolida el grado superior en dos niveles y sin necesidad de cambiar de puesto (con lo cual es posible que se haya inventado una modalidad ibrica de carrera en el puesto); se potencia la promocin interna. En poco ms de tres aos de vigencia de la reforma de 1984, se constata que la promocin interna es el mecanismo de carrera que mejor funciona. Por ello se decide adoptar dos importantes medidas en relacin con los potenciales invasores del turno libre: en primer lugar, eliminar en la convocatorias el lmite del 50% de vacantes reservadas para promocin interna; y, en segundo lugar, otorgar preferencia a los funcionarios que accedan por el sistema de promocin interna para cubrir los puestos de trabajo vacantes ofertados sobre los aspirantes que no procedan de este turno; se modifica la garanta del nivel. Como medidas positivas, se garantiza el complemento de destino de los puestos correspondientes al nivel de su grado personal y, en los casos de remocin por alteracin del contenido o supresin del puesto, se garantizan las retribuciones complementarias por un plazo mximo de tres meses. Como medida negativa, desaparece el lmite de descender en ms de dos niveles respecto del grado personal consolidado, pues ahora el lmite estar en el nivel inferior de los puestos del correspondiente cuerpo o escala, y

45

 se abre la puerta a supuestos de provisin atpicos que conllevan movilidad forzosa. En el mbito de la Administracin del Estado, el secretario de Estado para la Administracin pblica, los subsecretarios, delegados del gobierno y gobernadores civiles, por necesidades del servicio, podrn adscribir a los funcionarios que ocupen puestos no singularizados a otros de la misma naturaleza, nivel y complemento especifico dentro de la misma localidad. Veremos que este sistema de provisin se ir generalizando y que se ir ampliando su mbito funcional y territorial hasta llegar a su actual configuracin como traslado. Por otro lado, tambin conviene subrayar la aparicin reglamentaria de la figura de los denominados puestos singulares, como lmite a este sistema de provisin atpico, y cuyo abusiva utilizacin acabar convirtindose en otro caballo de Troya para la credibilidad de las incipientes relaciones de puestos de trabajo. El balance de cinco aos de aplicacin de estas medidas para dinamizar el modelo de carrera es globalmente negativo. As lo expresan algunos de los autores que ms han profundizado en el anlisis de la carrera. Por ejemplo, Arroyo Yanes (1994, p. 551), el autor que para mi ha realizado el mejor estudio sobre la carrera, nos dice que:
[] la conclusin final a la que nos lleva cuanto antecede no es otra que la inexistencia en nuestro ordenamiento de una carrera profesional propiamente dicha, pues a pesar de que el legislador ha intentado bosquejar una serie de instrumentos normativos que posibiliten la articulacin de carreras individuales, stas encuentran en su desarrollo un gran nmero de obstculos derivados de un tratamiento legal defectuoso, que pone en entredicho la autenticidad del deseo del legislador de fomentar semejante instituto jurdico y de convertirlo en uno de los pilares fundamentales de la estructuracin de nuestra funcin pblica del siglo XXI. (1994, 551)

Y en la misma lnea se pronuncia Palomar Olmeda (2002b), autor de uno de los ms reputados manuales de derecho de la funcin pblica, cuando hace balance de la aplicacin de este sistema de carrera al sector tericamente ms beneficiado, los cuerpos superiores de la Administracin, en los siguientes trminos:
El funcionario de los cuerpos superiores desconoce fuera de la referencia directiva cul ser su carrera profesional y su carrera dentro de la Administracin. Las reglas de progreso son ignoradas, dependen del momento y otras circunstancias que no son conocidas a priori ni validadas por la organizacin ni por los agentes que operan en las mismas. Desde esta perspectiva falta el elemento de valoracin y comprobacin del trabajo realizado y de su importancia cualitativa y comparativa respecto de la propia organizacin.

46

Esta defectuosa regulacin tiene efectos desastrosos para la propia Administracin, entre los que Palomar Olmeda destaca la desprofesionalizacin funcionarial y la falta de incentivos para retener a los funcionarios de los niveles superiores la, y as nos lo explica:
El sistema vigente hace predominar la desprofesionalizacin funcionarial sobre la base de admitir que para conseguir un progreso econmico el funcionario debe cambiar el puesto de trabajo buscando aquellos que estn mejor dotados econmicamente en las relaciones de puestos de trabajo de los distintos rganos administrativos. El sistema carece manifiestamente de incentivos para el mantenimiento y pervivencia del funcionario en la propia funcin y en la carrera profesional elegida. (2002b, p. 56) En el esquema apuntado uno de los problemas bsicos de la Administracin como organizacin es el de haber diseado un modelo que conduce de manera ineludible al abandono del sistema. Es necesario insistir en que la falta de horizonte alguno dentro de la profesin conduce a la desmotivacin. Cuando esto ocurre el empleado admite ofertas. Normalmente se trata de profesionales cualificados que, adems, han tenido acceso a expedientes complejos e importantes. En trminos de reclutamiento de recursos humanos se trata de profesionales formados en campos de actuacin que a la iniciativa privada le costara realmente mucho tiempo y dinero conseguirlo. Es ms sencillo captar a aquellos que ya tienen dicha formacin y que adems, por el volumen de retribuciones y la falta de expectativas profesionales, estn prximos a aceptar nuevas vas. (2002b, p. 57)

Y, como casi siempre, la sentencia ms contundente la dicta Alejandro Nieto:

A mi juicio, diga lo que diga la ley, no existe en Espaa carrera civil por la sencilla razn de que faltan en el sistema legal los datos esenciales que caracterizan jurdica y organizativamente a una carrera administrativa tal como se admite en la cultura occidental. (Nieto, 1993)

A la vista de este desolador balance, podemos extraer, por lo menos, dos importantes enseanzas: 1. Las oportunidades de nuevas reformas hay que saber aprovecharlas en dos sentidos. En primer lugar, para corregir errores, y la reforma de 1988 no slo desaprovecha la oportunidad de reconducir los desatinos del ao 1984, sino que los aumenta, aplicando aquel dicho de sostenella y no enmendalla. En segundo lugar, no se puede construir sobre cimientos de barro, a partir de una permanente esquizofrenia entre lo que se dice que hay que hacer y lo que realmente se hace, hasta el punto de ser incapaz de cumplir las normas que dependen de uno mismo. El propio Almunia reconoce en sus Memorias: Ni nosotros, ni los sindi-

47

catos, ni la oposicin, tenamos ideas muy claras sobre los cambios que convena introducir en los aspectos centrales de la regulacin de la funcin pblica, lo que explica su actitud continuista y su apuesta por cambios parciales. 2. No basta con que se den unas circunstancias objetivamente favorables; es necesario que sea una prioridad poltica y que, por tanto, se est dispuesto a asumir las consecuencias de un previsible conflicto. En 1986 se crea el Ministerio para las Administraciones Pblicas (fruto de la fusin de Presidencia y Administracin Territorial) para impulsar el proceso de modernizacin del sector pblico; a su frente se pone a un poltico con empuje y experimentado en labores de gobierno, Joaqun Almunia, de la mxima confianza del entonces presidente del Gobierno, Felipe Gonzlez, y su mandato coincide con una etapa de expansin del sector pblico y es el ms largo del mximo responsable de la funcin pblica en la etapa democrtica(de 1986 a 1991), cuando la media de los ministros del ramo que le han sucedido ronda es de unos dos aos. Al lado de las casi inmutables variables histricas que dificultan todo proceso de reforma (el pulso con el ministro de Economa y/o Hacienda de turno sobre el coste de la reforma, el conflicto con determinados colectivos cuerpos de funcionarios, sindicatos, etc., la prctica imposibilidad de conseguir consensos polticos verdaderos, la credibilidad de los modernizadores-reformadores, etc.), a veces hay pequeas ancdotas que, con la perspectiva del tiempo, ayudan a entender la especificidad de un fracaso reformista. El profesor Alejandro Nieto cuenta que corra el ao de 1987, tras la publicacin de un artculo suyo en la prensa diaria titulado Una oportunidad de oro, con motivo de la sentencia del Tribunal Constitucional que anulaba parcialmente la Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, le llam el ministro Almunia y, tras varias horas de conversacin sobre los problemas y caminos a seguir para mejorar funcionamiento de nuestras administraciones, el ministro le dijo: Profesor Nieto, coincido con usted casi al cien por cien en cuanto a la necesidad y procesos de cambio, especialmente en materia de funcin pblica; pero hay un problema, y es que el vicepresidente del Gobierno el entonces todopoderoso Alfonso Guerra me ha dicho refirindose a los funcionarios: Joaqun, que el patio est tranquilo. Esta conversacin pone de manifiesto dos cosas importantes: la reforma de la Administracin especialmente de su funcin pblica haba dejado de ser una prioridad poltica, por lo que la nica opcin realista para el ministro era el continuismo pacfico sin grandes cambios para no generar nuevos conflictos; y, en segundo lugar, a lo ms que poda aspirar el titular del nuevo Ministerio era a elaborar un buen diagnstico que sirviera para que sus jefes tomaran conciencia del enorme coste de no abordar verdaderas reformas en profundidad. En el ao 1989 se difunden unas Reflexiones para la modernizacin de la Administracin del Estado, que, tras ser enriquecidas con observaciones y comentarios de todos los sectores afecta-

48

dos, se publican en el ao 1990 y desde entonces se conocen como el Libro azul, por el color de sus cubiertas. En el ao 1992, cuando Felipe Gonzlez hizo balance de su dcada como gobernante y le preguntaron cul crea que era la asignatura pendiente de esa etapa, tuvo la honestidad de contestar que la reforma de la Administracin; la lstima es que en ese momento estaban desapareciendo la mayora de las circunstancias favorables, y la credibilidad de se y de los siguientes gobiernos seguira cayendo en picado hasta conducirles a la prdida de las elecciones (primero con una victoria agnica en el ao 1993 y luego con una dulce derrota en palabras del propio Gonzlez en 1996). Pues bien, tanto el diagnstico como las propuestas de este Libro azul siguen teniendo hoy da plena vigencia, como veremos al analizar las actuales propuestas de reforma de la carrera administrativa. Con la perspectiva que proporcionan estos veinte aos de historia, podemos constatar que aquellos dos graves errores del equipo Almunia han hipotecado las diferentes reformas posteriores, tanto de gobiernos socialistas como conservadores, que han ido acumulando parches y resquebrajando esos provisionales cimientos de barro. La principal consecuencia es que la carrera se encuentra desde entonces en estado comatoso, por lo que desde el ao 1993 vuelve a resurgir el eslogan preconstitucional de a la bsqueda de la verdadera carrera administrativa.

4. El goteo de reformas entre 1993 y 2005: la frustrada articulacin de las relaciones entre la flexibilidad en la gestin de las personas y la estabilidad en la carrera En el verano de 1992 los espaoles se fueron a dormir bajo los efectos eufricos de los Juegos Olmpicos de Barcelona y la Exposicin Universal de Sevilla y se despertaron con una de las ms graves crisis econmicas de reciente democracia, teniendo adems el reto de la convergencia econmica con la Unin Europea; finaliza la etapa de Carlos Solchaga (1986-1993) y comienza la primera etapa de Pedro Solbes como ministro de Economa (1993-1996), mientras en el mbito de las administraciones pblicas el nuevo ministro ser Jernimo Saavedra, expresidente de la Comunidad de Canarias, que apenas estar dos aos en el cargo. El duro despertar de este sueo de bonanza econmica va a exigir importantes medidas de ajuste econmico para hacer frente a este nuevo escenario antidficit (Longo, 1996, p. 100), tanto por parte del sector privado como del pblico (que en apenas quince aos haba pasado de 33 al 50% del PIB). Para responder a esta situacin el Gobierno impulsar, entre otras medidas, la segunda gran reforma laboral para el sector privado, que habr de superar la segunda huelga general de la etapa socialista, en la que se incorporaran las ideas de flexibilidad y poli-

49

valencia, que, a su vez, se introducirn silenciosamente en el empleo pblico a travs de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del rgimen jurdico de la funcin pblica y de la proteccin del desempleo. Con esta ley Espaa se suma a los pases que ponen en marcha reformas que, en palabras de Longo (2004, p. 154 y 155) responden a una doble orientacin:
Por un lado, una orientacin eficientista, ampliamente dominante, dirigida hacia la lucha contra el dficit y la reduccin del gasto y muy influenciada por las teoras econmicas del public choice (Schwartz, 1994), y las convicciones polticas de la nueva derecha (aunque, en la prctica, la transversalidad poltica de las iniciativas y discursos de reforma acabar siendo notable). Por el otro, una orientacin del servicio pblico, caracterizada por el nfasis en la calidad del servicio, la consideracin del ciudadano como cliente y el logro de la receptividad de la administracin. (OCDE, 1988)

Esta doble orientacin marcar un punto de inflexin, hasta el punto de que ser indiferente el sesgo ideolgico del gobernante de turno, e incluso ser asumida, al menos retricamente, por los sindicatos de la funcin pblica, que la incorporarn a los peridicos acuerdos para modernizar y mejorar la Administraciones pblicas, y que precedern e impulsaran las diferentes reformas parciales, tanto en el mbito estatal como en el autonmico y en el local. As se refleja en la Exposicin de motivos de la Ley 22/1993:
En el marco de la funcin pblica resulta necesario articular medidas que, a partir de la racionalizacin y ajuste de la estructura de las organizaciones administrativas, mejoren el rendimiento de los recursos humanos de la Administracin pblica sometiendo su planificacin y gestin a procesos dotados de mayor agilidad y eficacia, optimizando los costes de personal. A dicha finalidad responden los Planes de Empleo, que se configuran como instrumentos esenciales para el planeamiento global de las polticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrativas y que tratan de adecuar el mercado interno de trabajo a las necesidades reales de la propia Administracin con el fin de incrementar la eficiencia de la misma.

En estas breves lneas se legitima y ampla la retrica modernizadora apuntada en el Libro azul de la etapa Almunia: racionalizacin, rendimiento, planificacin, eficacia, optimizacin de costes, mercado interno, incremento de la eficiencia de las polticas de recursos humanos, etc., que durante la dcada de los noventa y hasta la actualidad impregnar todos los procesos de reforma del sector pblico en las administraciones occidentales, marcando un punto lgido de la progresiva incorporacin de las tcnicas y concepciones gerenciales (o manage-

50

riales, en la terminologa ms anglosajona), tal y como lcidamente han descrito entre nosotros Joan Prats (2004) y Koldo Echebarra (1993). La pregunta ahora obligada es: qu incidencia ha tenido esta nueva concepcin gerencial sobre nuestra comatosa carrera? Y la respuesta resulta, como veremos a continuacin, bastante desoladora, porque contribuye a agrandar todava ms el abismo entre la teora y la prctica, hasta el punto de dejar la carrera en un puro estado vegetativo. Veamos brevemente cual ha sido la prctica hasta el momento actual.

Planificacin de recursos humanos y carrera profesional En un primer momento, la idea de formalizar la planificacin de los recursos humanos en nuestras administraciones pblicas se recibe como un avance esperanzador ante la progresiva desvirtuacin de las tericamente innovadoras ofertas de empleo pblico de la reforma de 1984. Se esperaba que la nueva planificacin contribuyera a poner orden en una poltica de recursos humanos cortoplacista y casi sistemticamente incumplida, al no respetarse los plazos ni en los procesos de seleccin ni en la convocatoria de los concursos de mritos, con lo que se frustraban expectativas y las situaciones de provisionalidad (interinajes, comisiones de servicios, adscripciones provisionales, encargos en funciones, etc.) se prolongaban indefinidamente para desesperacin de los que legtimamente aspiraban a esos puestos para progresar en su carrera, y de los responsables de personal, abocados a utilizar predominantemente procedimientos y mecanismos excepcionales. Pero las esperanzas comienzan a desvanecerse a la vista del texto final de la Ley 22/1993 en relacin con la nueva figura de los planes de empleo porque: en contra de los que se desprende de las exposiciones de motivos de la Ley (se configuran como instrumentos esenciales para el planeamiento global de las polticas de recursos humanos), y del mencionado Acuerdo Sindicatos-Administracin (Los Planes de Empleo constituyen el instrumento estratgico de planificacin integral de los recursos humanos a travs de la racionalizacin y simplificacin de la estructura ocupacional de cada sector de la Administracin), esta nueva figura tiene carcter potestativo (Las Administraciones Pblicas podrn elaborar Planes de Empleo, art. 18.1); su utilizacin es claramente residual en el mbito de la Administracin General del Estado y prcticamente inexistente en los mbitos autonmico y local (con excepcin del caso del Ayuntamiento de Vitoria, que, sin duda, ostenta un rcord que merece figurar en el libro Guinness); a pesar de que para facilitar su implantacin por va reglamentaria se distinguirn dos modalidades de planes de empleo: los Planes Integrales de Recursos Humanos y los Planes Ope-

51

rativos de Recursos Humanos (art. 2 del Real Decreto 364/ 1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administracin General del Estado y de provisin de puestos de trabajo y promocin profesional de los funcionarios civiles de la Administracin General del Estado en adelante RGIPP). A esta utilizacin residual de los planes de empleo contribuye la complejidad de su proceso de elaboracin, la necesidad de someter su aprobacin a la negociacin sindical y su previsible conflictividad a la hora de ponerlos en prctica cuando de verdad contienen medidas restrictivas; su potencial impacto en la carrera de los funcionarios es ambivalente. Por una parte, los planes de empleo estn claramente lastrados por el momento de crisis econmica en el que se conciben, lo que hace que las nicas medidas claramente novedosas que incorpora tengan que ver con decisiones en las que prima claramente el inters de la organizacin sobre el del funcionario. As, en la reasignacin de efectivos un funcionario se queda sin puesto de trabajo porque la Administracin entiende que no es necesario y, tras un largo y complejo proceso de recolocacin, puede acabar en su casa en situacin de excedencia forzosa o acogindose a una excedencia voluntaria incentivada o a una jubilacin anticipada incentivada; o puede encontrarse con que no puede participar en un concurso de provisin de puestos porque el mismo se limita al personal de determinados mbitos, por razones organizativas y para incentivar el paso de personal de reas excedentarias a otras reas deficitarias; o, tericamente, un puesto de trabajo a tiempo completo se podra reconvertir en a tiempo parcial. Por otro lado, de manera mucho ms difusa, se deja abierta la puerta a la adopcin de medidas especficas de promocin interna o a otras medidas que procedan en relacin con los objetivos del Plan de empleo (apartados f e i del art. 18). La conclusin que podemos obtener es que un instrumento con aspectos que en teora son claramente positivos deviene prcticamente inaplicado por su complejidad y potencial conflictividad al no tener carcter preceptivo, de tal manera que su potencial impacto en la carrera es prcticamente nulo; y lo que ha sucedido es que, salvo la reasignacin, algunas de las medidas novedosas se han aplicado sin necesidad de Plan de Empleo previo y/o se han desarrollado en posteriores reformas legislativas, previo acuerdo con los sindicatos. En el ao 2002 se produce un nuevo intento de revitalizar la planificacin mediante un nuevo Acuerdo Sindicatos-Administracin, ahora mediante unos hipotticos Planes estratgicos de recursos humanos, de carcter plurianual y con un pretendido contenido mnimo que, a la vista de la anterior experiencia, raya lo irreal (los objetivos y la estrategia de la organizacin, anlisis de cargas de trabajo, inventario de recursos humanos, evolucin previsible de las plantillas, objetivos en materia de recursos

52

humanos, poltica de recursos humanos y evaluacin de los resultados alcanzados); esta nueva modalidad no ha sido regulada por el legislador e ignoramos si algn Ministerio ha llegado a utilizarla.

Balance del impacto en la carrera administrativa de los acuerdos entre Sindicatos y Administraciones Pblicas La Ley 22/1993 supone el inicio de un camino sin retorno en el proceso de flexibilizar el marco jurdico de la funcin pblica como elemento del proceso modernizador; pero ste es un camino que necesitar de la complicidad o, al menos, de la no oposicin frontal de los sindicatos ms representativos en la funcin pblica. As lo expresa la Introduccin del Acuerdo Administracin-Sindicatos para el perodo 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la funcin pblica, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros el 16 de septiembre de 1994:
El proceso de modernizacin de la sociedad espaola exige de la Administracin Pblica, para avanzar al mismo ritmo, un esfuerzo encaminado a conseguir mayor eficacia en los servicios y ms eficiencia y calidad, teniendo como objetivo el acercamiento de los poderes pblicos a los ciudadanos a travs de una Administracin ms gil, eficaz y de menores costes. Conscientes de ello, Administracin y Sindicatos coinciden en la necesidad de abrir un nuevo proceso que profundice en la modernizacin de la Administracin Pblica.

Para avanzar en este proceso no dudan en hablar de un nuevo modelo de Funcin Pblica y en situar a la carrera en el ncleo de ese proceso de cambio que deber plasmarse en un futuro estatuto de la funcin pblica:
1. [...] Administracin y Sindicatos estn de acuerdo en la necesidad de definir un modelo de Funcin Pblica que d respuesta a las necesidades de la Administracin actual y satisfaga las expectativas e intereses profesionales de los empleados pblicos. Este nuevo modelo de Funcin Pblica debe conectar con los valores propios de la cultura profesional actual, modernizar las relaciones de empleo, tanto individuales como colectivas, y ser capaz de generar polticas activas para el desarrollo profesional de los recursos humanos en la Administracin Pblica [...] 3. Un nuevo Estatuto de la Funcin Pblica, que site en primer plano los sistemas de carrera profesional de los empleados pblicos es, a juicio de Administracin y Sindicatos, el instrumento adecuado para poner en marcha el citado proceso

En principio, podra ser una buena noticia esta especie de santa alianza que impulsar todas las reformas legislativas posteriores y que se mantiene hasta la

53

actualidad, para avanzar consensuadamente hacia el nuevo modelo de funcin pblica. Por un lado, la Administracin, en aras de una mayor flexibilidad, ir progresivamente ampliando sus poderes de direccin sobre los empleados pblicos, mientras que, por otro, stos deberan beneficiarse de medidas concretas dirigidas a potenciar sus posibilidades de carrera, a la espera del futuro estatuto de la funcin pblica. Las ambiciosas medidas destinadas a definir un sistema moderno de carrera para el bienio 1995-1997 se acaban concretando en tan slo dos cambios legislativos relacionados con la promocin interna: se admiten los procesos de promocin separados de los de ingreso, en convocatorias independientes, y se abre la puerta a la sustitucin del requisito de titulacin por el de antigedad y/o un curso especfico de formacin para pasar del grupo D al C (Ley 42/1994, de 30 de diciembre), pero no para pasar del C al B, como tambin se propona el Acuerdo Administracin-Sindicatos. En el tintero legislativo quedarn las tres principales medidas de impulso de ese pretendido modelo avanzado de carrera: reforzar el grado como posicin profesional. Avanzar de verdad en lnea supona desmontar la reforma Almunia, que, como hemos visto, devala el grado hasta reducirlo a un concepto retributivo secundario en la mayora de los casos; definir y delimitar reas de actividad y mbitos funcionales que enmarquen la carrera profesional (captulo 16 del Acuerdo). sta era, desde el punto de vista organizativo, la medida de mayor calado; pues una coherente delimitacin de las reas funcionales obligaba a una previa revisin en profundidad de las pseudo relaciones de puestos de trabajo y eliminaba los efectos indeseados de la adscripcin indistinta. Para afrontar este reto era necesario mucho tiempo y una frrea voluntad poltica, como se ha demostrado en el caso de la funcin pblica vasca, en que, mediante los anlisis funcionales y tras casi una dcada de trabajo, se ha delimitado las reas funcionales, como veremos ms adelante, estructurar un sector de personal directivo y una carrera directiva dentro de la funcin pblica (captulo 22 del Acuerdo). El tema del personal directivo vuelve a ser la eterna asignatura pendiente, como ya vimos en la etapa tecnocrtica, y el tema se matar legislativamente con las desafortunadas previsiones de una nueva Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE) que, como nos recuerda Jimnez Asensio, confunde funcionarizacin con profesionalizacin de los puestos directivos (1998 a), lo que constituye una pesada carga para cualquier futura regulacin. Que estas cuestiones hayan quedado en limbo de las buenas intenciones, o claramente distorsionadas, a la espera de futuro Estatuto de la Funcin Pblica,

54

nos parece un balance realmente pobre para los impulsores de esa nueva concepcin. Para el bienio 2002-2004 se firma un nuevo Acuerdo Administracin-Sindicatos para la modernizacin y mejora de la Administracin pblica. Vaya por delante que, a estas alturas, la retrica modernizadora ya es incontenible. El ttulo III del Acuerdo trata sobre Medidas dirigidas a impulsar la profesionalizacin y cualificacin de los empleados pblicos y contiene un Captulo VIII titulado Carrera Administrativa y Promocin interna. Respecto de la carrera, tan slo se contienen unos principios generales que giran en torno a una nueva figura, el plan de carrera administrativa, del que no se concreta nada, pero se le atribuyen efectos casi taumatrgicos, si tenemos que dar crdito a los firmantes del Acuerdo:
La existencia de un adecuado plan de carrera administrativa es un factor imprescindible para que los empleados pblicos puedan identificar, desde el momento de su ingreso, cul es el itinerario y sus posibilidades de desarrollo profesional en la Administracin Pblica, lo que contribuye a aumentar su motivacin y satisfaccin profesional. Por otro lado, un plan de carrera administrativa acertadamente ordenado y gestionado constituye una herramienta clave para la propia Administracin Pblica, al permitirle aumentar el nivel de eficacia y la calidad con que se prestan los servicios pblicos, en cuanto que facilita situar a los funcionarios ms cualificados en los puestos de mayor nivel de dificultad y responsabilidad. Por eso, el plan de carrera administrativa tiene que estar orientado a satisfacer tanto los derechos de los empleados pblicos como las necesidades de la organizacin. En cualquier caso la existencia de un plan de carrera administrativa es un factor esencial para gestionar con acierto la promocin profesional de los empleados pblicos.

Pues bien, a da de hoy el legislador sigue sin regular este nuevo instrumento para mejorar el modelo de carrera y considerado imprescindible por los autores del Acuerdo, por lo que de nuevo los pequeos avances en relacin con la carrera se han limitado a determinados aspectos relacionados con la promocin interna de los recogidos en el Acuerdo. As, la Ley 62 /2003, de 30 de diciembre, admitir lo que el Acuerdo denomina promocin cruzada (personal laboral que acceder a la condicin de funcionario), y se exigir un determinado tiempo de permanencia (al menos dos aos) para ejercer el derecho a la promocin interna, en la denominada promocin horizontal (a cuerpos o escalas del mismo grupo de titulacin). La verdad es que el balance global del impacto de los diferentes Acuerdos Sindicatos-Administracin sobre la carrera administrativa nos lo proporcionan los propios autores del Acuerdo por el bienio 2002-2004, cuando afirman: La carrera administrativa de los funcionarios de la Administracin General del Estado est articulada en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la

55

Funcin Pblica, sin que desde su implantacin se hayan producido novedades de relieve, ni en la va de promocin interna ni en la de ascenso de grado personal a travs de la ocupacin de puestos de mayor nivel de complemento de destino. (apartado 1 del captulo VIII)

La progresiva ampliacin de los supuestos de movilidad forzosa y su impacto en la carrera ante el carcter residual de los concursos de mritos La concepcin eficientista que inspira la reforma de 1993, para tratar de hacer frente al mencionado escenario antidficit, conlleva un claro reforzamiento de las potestades de direccin para avanzar en la flexibilizacin de la gestin de personal en un doble mbito: el redimensionamiento y la redistribucin (reas excedentarias v. reas deficitarias). Para el redimensionamiento se adoptaran medidas como la congelacin de ofertas de empleo, se establecer el lmite de la tasa de reposicin, se incentivarn las excedencias y jubilaciones anticipadas, etc. Y para la redistribucin se ampliarn los supuestos de movilidad forzosa (reasignacin, redistribucin, adscripcin provisional, nuevos supuestos de comisin forzosas de servicios y dems procedimientos de provisin atpicos regulados en el RGIPP de 1995), desvirtuando el modelo de movilidad voluntaria que instaur la reforma de 1984, pero que se acab convirtiendo en un grave problema para los gestores de personal ante la desmesurada movilidad incentivada por un sistema de carrera basado en el cambio permanente de puesto. Ello nos llevar a un laberinto de muy difcil salida, pues se agudizar el choque entre el inters coyuntural de la organizacin (respuestas inmediatas, y la mayora de las veces provisionales, a travs de procedimientos de movilidad forzosa) y el inters individual del funcionario (que ver cmo el concurso de mritos abierto se convierte en un procedimiento residual, casi excepcional y, como maledicientemente seala Crespo, en un alto porcentaje de casos, difcil de precisar pero que seguramente admitiran gran nmero de funcionarios, cuando se convoca el concurso correspondiente en el BOE, ya se dibuja el perfil de un candidato concreto previamente seleccionado para el puesto de que se trate. Es lo que en el lenguaje coloquial se entiende con la frase de que la vacante convocada ya tiene bicho dentro, 2003, p. 403). Esto explica que, en todos los Acuerdos SindicatosAdministracin se hagan nuevas propuestas para regular la movilidad (voluntaria y forzosa), la provisin de puestos y la carrera, con el reiterado error de tratarlos como realidades independientes y sin previamente realizar una reflexin coherente sobre las contradicciones de este confuso modelo, en el que ni los gestores de personal ni los funcionarios ven mnimamente cumplidas sus expectativas.

56

A modo de conclusin, 22 aos despus seguimos a la bsqueda de la autntica carrera administrativa.

5. El proyecto de reforma que se anuncia: el gran salto hacia delante? (reforma Sevilla) Como ya se ha dicho en la introduccin, el Informe de la Comisin Snchez Morn es riguroso y tcnicamente solvente, pues parte de un diagnstico realista y realiza propuestas que configuran un sistema coherente y flexible de carrera que se puede concretar en diferentes modalidades en funcin del posterior desarrollo legislativo estatal y autonmico. stas son las principales lneas del nuevo modelo: Se parte del concepto de carrera como conjunto ordenado de expectativas de progreso que se les ofrecen dentro de la Administracin en que prestan sus servicios, conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad. Se recupera el concepto de categora, o la denominacin que en cada caso se decida, como elemento indicativo de la progresin y garantizador de la consolidacin de un determinado estatus profesional. Se abre la posibilidad de dar satisfaccin a las expectativas conlleva el deber de cada Administracin de encauzar las posibilidades de progresin como un itinerario de avance o crecimiento profesional en la relacin de los empleados pblicos con su trabajo y debe comprender tanto el ascenso jerrquico, esto es, la promocin a puestos de rango superior, como el incremento del reconocimiento obtenido por un empleado sin cambiar de puesto (carrera horizontal). Las posibilidades de progresin deben basarse en factores objetivos relacionados con las necesidades de la organizacin de crear, mantener y cubrir ciertos puestos o reconocer determinados niveles de excelencia profesional y de factores subjetivos consistentes en la consecucin y acreditacin por los empleados de niveles superiores de cualificacin y desempeo, con el alcance y en la forma previstos para producir un reconocimiento organizativo de los mismos. La carrera administrativa articulada en torno al desempeo del puesto de trabajo implica poner en prctica procedimientos de evaluacin y avanzar en un sistema de desarrollo de las competencias de los empleados pblicos. Los autores advierten de la necesidad de ser conscientes de la dificultad y complejidad de esta modalidad de carrera. Uno de los principales retos de la nueva concepcin de la carrera es desarrollar la cultura de la evaluacin del desempeo, que se configura como un requisito esencial para la gestin de su carrera profesional, cualquiera que sea

57

la modalidad de sta. Pero nos advierten de la conveniencia de prever la posibilidad de una aplicacin gradual de estos sistemas, ligada al reforzamiento de las capacidades de gestin de recursos humanos de cada Administracin, as como de prever la posibilidad de reclamaciones de los interesados contra las decisiones de evaluacin ante los rganos administrativos especializados correspondientes. La promocin interna es entendida como una forma de promocin profesional, en la que se mantienen las innovaciones de los ltimos aos, vinculadas a las necesidades de flexibilidad de los responsables de los recursos humanos, a partir de acreditar que se cumple el perfil competencial requerido. Entre las mencionadas innovaciones de los ltimos aos podemos destacar: admisin de la promocin cruzada de laborales a funcionarios; posibilidad de excepcionar legalmente la exigencia de la titulacin; posibilidad de excepcionar determinadas pruebas de capacidad y conocimientos; facilitar la promocin interna mediante licencias, reducciones proporcionales de jornada laboral o la obtencin de becas; posibilidad de establecer requisitos sobre tiempo mnimo de permanencia en el cuerpo, grupo o colectivo de origen; decidir si se pueden realizar o no convocatorias independientes a las de acceso libre; la posibilidad de restringir la convocatoria en el marco de reas funcionales o sectores especficos. Se potencia la formacin como elemento bsico de la carrera, de manera que se conecten las actividades y programas de formacin con la planificacin estratgica de los recursos humanos, con los diseos de las carreras profesionales y con las tareas reales de los empleados pblicosy deben evaluarse los programas de formacin para medir su impacto sobre la mejora del rendimiento. Se establece un modelo flexible de retribucin, en el que de verdad se puedan adoptar conceptos retributivos vinculados a la carrera. Por ltimo, se reconoce la existencia de un personal directivo, que debe tener un estatuto especfico, y que acta como lmite de la carrera ordinaria de los empleados pblicos. Se echa de menos que no se haya avanzado en contemplar la conveniencia de establecer puentes entre la carrera ordinaria y la directiva.

Si el legislador adopta estas propuestas, como parece lgico, lo previsible es que la futura norma bsica cumpla satisfactoriamente la dimensin institucional y que, por tanto, podamos contar con un sistema coherente de carrera. Por ello el verdadero reto est en poner en prctica la dimensin de la gestin lo que habamos denominado tercera dimensin, que es la piedra en la que tradicionalmente vienen fracasando las reformas, tanto estatales como autonmicas, de los ltimos cuarenta aos. Y de ello son plenamente conscientes los autores del Infor-

58

me de la Comisin Snchez Morn cuando advierten: Pero es tambin evidente y as hemos querido reflejarlo en varios lugares del Informe que de poco vale aprobar un nuevo texto legal sobre el empleo pblico si no se aportan al mismo tiempo las polticas, los recursos y los medios que son necesarios para aplicarlo de manera coherente. En especial, entendemos que el tipo de propuesta que realizamos para el Estatuto Bsico requiere mejoras muy significativas en la gestin de recursos humanos de las Administraciones Pblicas y un reforzamiento notable de las unidades administrativas que tienen la responsabilidad de esa gestin, que permita elevar su productividad. Corresponde a la sociedad y a quienes la representan en las instituciones decidir si y hasta que punto se est dispuesto a hacer acopio de los recursos que precisa construir una Administracin mejor. (p. 23) Por ello dedicamos la segunda parte a analizar los problemas que conlleva poner en prctica esos nuevos conceptos, como la progresin en el puesto, la evaluacin o las competencias, en convivencia con los ms tradicionales. Puntualmente haremos referencia al proyecto de LEBEP para contrastar en qu medida refleja las propuestas del Informe de la Comisin Snchez Morn y es un marco adecuado para poner en prctica dichos elementos del sistema de carrera.

59

Segunda parte
Principales elementos para el diseo y la gestin de las diferentes modalidades de carrera profesional

Aunque resulta tericamente evidente que el diseo de cualquier modalidad de carrera debe enmarcarse y vincularse a los objetivos y prioridades de la correspondiente organizacin (tal y como se refleja en el crculo central de la figura 2), ste es un sobreentendido que acostumbra a ser frecuentemente incumplido en nuestras administraciones pblicas. La principal consecuencia de este incumplimiento es la prdida de coherencia de una determinada modalidad de carrera, que queda reducida a un conjunto aleatorio de elementos cuya gestin es arbitraria (qu elementos deben primar en cada momento? en cules es necesario invertir?) o, casi peor todava, meramente rutinaria, al diluirse en un cumplimiento de trmites formales cuyo resultado final no guarda conexin alguna con las prioridades de la organizacin. De ah las advertencias de los clsicos de la funcin pblica sobre el papel institucional de la carrera (Gutirrez Ren), la necesidad de revisar previamente el modelo organizativo (Nieto), as como de los nuevos clsicos de la gestin pblica al insistir en la necesidad de abordar la coherencia estratgica de la organizacin en nuestro caso, la contribucin del diseo y gestin de una determinada modalidad de carrera a la consecucin de los objetivos prioritarios de cada Administracin en concreto (Longo, 2004, p. 96-98). Es importante que este aviso para navegantes no caiga en saco roto en esta nueva etapa de reformas voluntariosas.

1. El reto de incorporar nuevas concepciones y prcticas La progresin en el puesto como modalidad de carrera Sin duda alguna, reconocer plenamente y potenciar esta modalidad de carrera es una de las novedades ms relevantes reivindicadas por el Informe de la Comisin Snchez Morn y recogida por el proyecto de Ley. De esta manera se abren totalmente las puertas al pleno desarrollo del embrin de carrera en el puesto que contena la

61

Figura 2. Principales elementos para el diseo de la carrera

Formacin Planes de carrera Movilidad

Evaluacin del desempeo

Desarrollo profesional Prioridades organizativas

Retribucin

Itinerarios Competencias

Sistemas de progresin

reforma de 1984 y que, en aquellos momentos, slo apuntaba una posibilidad de progresin clara a travs de la superacin de cursos especficos de formacin, pues nadie saba cmo interpretar la referencia a otros requisitos objetivos, que se presentaban como algo enigmtico. Pero conviene recordar que a abrir esas puertas, que estaban entreabiertas y no cerradas como apunta el Informe (p. 99), contribuyen algunas experiencias pioneras, entre las que podemos citar la de la Diputacin de Barcelona (Pascualena, 2006); la de la Comunidad Autnoma de Euskadi (que en 1997 inicia la novedosa experiencia de poner en marcha los denominados anlisis funcionales y una de cuyas consecuencias principales es potenciar la carrera en el puesto); y, ms recientemente, la del Ayuntamiento de Manlleu, que, por lo que conozco, es de las organizaciones locales que ms lejos estn llegando con la plena aplicacin de un modelo que combina la evaluacin del desempeo con la gestin por competencias (Senz, 2004; Noguer, 2006); as como en el caso de la Generalitat de Catalunya (que en el ao 2003 elabor un valioso documento con el ttulo de Estudi preliminar per a la definici dun model de carrera professional per al personal dadministraci i tcnic de lAdministraci de la Generalitat, cuyo rigor y solvencia han posibilitado que la administracin de la Generalitat haya asumido el compromiso con los sindicatos de poner en prctica un modelo inicial de carrera horizontal basado en la consolidacin del grado personal III Acord General sobre condicions de treball que esperamos que en el futuro permita avanzar en la implantacin de otro modelo basado en la gestin por competencias, y tambin en el ao 2003 puso en marcha una nueva modalidad de carrera profesional para mdicos y enfermeras [Gen, Gallo y Fornies, 2006]).

62

Esta modalidad de progresin profesional en el puesto o carrera horizontal debe articularse, a criterio del Informe de la Comisin Snchez Morn, en torno al desempeo del puesto de trabajo y al desarrollo de las competencias de los empleados pblicos, lo cual ya nos da idea de la complejidad de un modelo basado en concepciones y metodologas no rodadas en nuestras administraciones, a las que dedicaremos a continuacin unas reflexiones por su carcter innovador. Me parece importante resaltar las pautas que los autores del Informe sealan para una correcta puesta en prctica de esta modalidad de carrera por las diferentes administraciones, que debern (p. 98): Identificar los colectivos profesionales a los que sera aplicable esta modalidad de promocin, ya que no debera imponerse obligatoriamente con carcter selectivo, y menos an por un estatuto bsico. El proyecto de LEBEP, respetuoso con esta recomendacin, la contempla como una modalidad que se puede desarrollar aislada o simultneamente a la carrera vertical (art. 16.3); Establecer los abanicos y tramos de progresin llmense categoras, como ha sido habitual entre nosotros, o de otro modo, as como, en su caso, los niveles intermedios. El proyecto de LEBEP habla de grados, de categoras u otra clase de escalones de ascenso (art. 16.3.a y 17.a), por lo que deja un gran margen para que las leyes de desarrollo definan uno o varios modelos de progresin; Vincular la progresin entre las diferentes categoras (o escalones equivalentes) a la acreditacin de determinados grados de competencias profesionales y establecer, si procede, el tiempo mnimo de permanencia en cada nivel. El proyecto de LEBEP recoge literalmente esta recomendacin en lo relativo a la vinculacin entre la carrera horizontal y el desarrollo de las competencias del puesto de trabajo y el rendimiento (art. 16.3.a); Establecer la compensacin retributiva diferenciada que corresponde a cada una de las categoras o escalones de progresin profesional que se hayan fijado. Esta es la principal barrera prctica con el marco actual; por ello es importante que el proyecto de LEBEP recoja literalmente esta previsin, tanto en relacin con la carrera (art. 20.5) como al regular los conceptos retributivos (art. 22.3 y 24.a y c). Una cuestin potencialmente conflictiva es que se deja abierta la puerta a ascensos no consecutivos (art. 17.a), sin aportar ningn criterio; recordemos toda la problemtica que llevamos aos arrastrando en relacin con la consolidacin del grado personal, y nuestra tradicin histrica de convertir lo excepcional en regla general. Formular criterios y reglas de procedimiento que se utilizarn para evaluar el desempeo de los empleados en lo que respecta a la acreditacin de las competencias necesarias para promocionar a las categoras superiores. El pro-

63

yecto de LEBEP contempla la obligatoriedad de establecer sistemas que permitan la evaluacin del desempeo (art. 20), pero remite su concrecin y efectos a un desarrollo posterior en la prctica. Recordemos que, a la vista de las pocas experiencias habidas hasta el momento, la efectiva puesta en prctica de estos sistemas normalmente llevar varios aos, pues conlleva revisar a fondo las vigentes relaciones de puestos de trabajo, incorporar los perfiles de competencias y reforzar sustancialmente la funcin de gestin de los recursos humanos. El tiempo dir si en nuestras administraciones cuaja esta modalidad de carrera sin desvirtuarse ante el reto que supone incorporar la prctica de la evaluacin sistemtica en el mbito de los recursos humanos (Gorriti, 2005) y avanzar en la gestin por competencias. Veamos mas detenidamente estos dos temas.

Una asignatura pendiente: la prctica profesionalizada de la evaluacin Como lcidamente nos propone Gorriti (2005, p. 6), partamos de la evidencia: en nuestro marco jurdico actual y en la prctica cotidiana de los recursos humanos est presente la idea de evaluacin; veamos algunos ejemplos significativos de ello. Utilizamos mtodos fiables para valorar el trabajo desarrollado, la experiencia en el desempeo de puestos similares o el rendimiento en puestos anteriormente desempeados? La respuesta general suele ser que no; lo que supone que en el mbito de la Administracin General del Estado no se aplica plenamente el art. 44.c del vigente RGIPP desde el ao 1995. Y, cmo se acostumbra entonces a valorar el trabajo desarrollado como uno de los mritos clsicos de los concursos de provisin de puestos? Como es bien sabido, el propio artculo nos da la solucin, cuando admite como primera alternativa que la valoracin del trabajo desarrollado podr realizarse teniendo en cuenta el tiempo de permanencia en puestos de trabajo de cada nivel; lo que no deja de ser una manera rudimentaria de darnos gato (el mecnico cmputo del tiempo) por liebre (la evaluacin de hasta qu punto se han hecho bien o mal los anteriores trabajos). Cmo se mide el rendimiento insuficiente cuando es sntoma de falta de capacidad para el desempeo de un puesto y puede ser causa de remocin de ese puesto previamente ganado en concurso de mritos? Porque sta es una previsin de carcter bsico con la que convivimos desde que en el ao 1988 la reforma Almunia decidi tomar la idea prestada de algunas leyes autonmicas, como ya hemos visto en la parte histrica; parece que lo coherente sera haber desarrollado en estos aos un mtodo fiable para evaluar el rendimiento y objetivar una decisin tan grave como la remocin.

64

Cmo se puede aplicar el complemento de productividad destinado a retribuir el especial rendimiento o el inters e iniciativa con que el funcionario desempee su trabajo sin contar con el correspondiente mtodo de evaluacin? Como es bien sabido, llevamos ms de veinte aos aplicando mal este concepto retributivo; pero el legislador no ha considerado oportuno cambiar su contenido o subordinar su aplicacin a la implantacin del correspondiente procedimiento de evaluacin; y resulta evidente que ni la propia Administracin ni los sindicatos han tenido reparos en incumplir sistemticamente la ley, a pesar de las constantes advertencias de los tribunales de justicia. Y si nos acercamos al mbito autonmico, en el caso de Catalua encontramos un ejemplo paradigmtico: entre los aos 1994 y 1997 se produce una importante reforma del marco normativo con una gran novedad en relacin con carrera: introducir la cultura de la evaluacin, para contrarrestar las deficiencias de un modelo lastrado por el excesivo peso del factor tiempo que no incentivaba el buen desempeo. Para conseguir este objetivo se estableca la obligacin de elaborar los perfiles profesionales e institucionalizar el informe peridico de evaluacin para poder valorar el trabajo desarrollado (Morera, 2003). Hoy da nadie discute que el incumplimiento de estas previsiones es flagrante. Estos ejemplos extremos nos llevan a preguntarnos por qu nos cuesta tanto avanzar en la cultura de la evaluacin? De nuevo hemos de invocar a Gorriti (2005, p. 7 y 8), quien, en su doble condicin de psiclogo y experto en recursos humanos, nos desnuda las claves de esa resistencia individual porque, por mucho que las leyes se empeen en decir lo contrario, stos son los principales beneficios de no profesionalizar la evaluacin del desempeo:
Nos evita tener que ser asertivos cuando hay que pasar el mal trago de decirle a alguien que hace mal su trabajo y que algo le va a pasar por ello. Nos evita tener que establecer compromisos de cumplimiento que nos estructuren el tiempo. Nos evita tener que tomar decisiones retributivas que paguen ms a los que mejor lo hacen y romper el caf para todos. Nos evita evidenciar las ineficacias de los programas de formacin que nada o poco tienen que ver con el trabajo para el que se forma, simplemente porque se desconocen las destrezas necesarias para hacer un trabajo tan bien como lo describe su mejor desempeo. Nos evita tener que probar que la formacin se ha transferido al puesto de trabajo, que ste ha mejorado en su eficacia y que la inversin ha sido rentable, lo cual es mucho trabajo. Nos permite raseros de igualdad a la hora de la movilidad entre puestos, lo cual tiene ms posibilidades de xito social, pero un coste de eficacia. Nos evita tener que ejercer el liderazgo sobre compromisos de cumplimientos de

65

plazos, productos o indicadores, que, en definitiva, es trabajo para el que ejerce la jefatura. Nos evita cuestionarnos el status quo, al no tener un referente de cules son las caractersticas de producto o servicio que exigen los ciudadanos. Nos impide gestionar los recursos humanos por razones de oportunidad, de estrategias coyunturales o excesivamente contingentes, que van ms all de las propias exigencias del puestos.

A pesar de estas resistencias ante la cultura de la evaluacin, los impulsores de la nueva reforma la consideran irrenunciable, pues entienden que es un requisito esencial para la gestin de la carrera y, adems, creen que la evaluacin debe estar vinculada a complementos de productividad o a cualesquiera otros conceptos retributivos ligados al rendimiento. As lo expresa el Informe de la Comisin Snchez Morn:
La evaluacin del desempeo est llamada a ser, si se aplica bien, un factor fundamental de mejora de la motivacin y del rendimiento del empleado pblico. Ms an, la Comisin considera que ste debe ser un elemento central de cualquier reforma modernizadora de nuestras Administraciones Pblicas, tal como ya ocurre en otros pases vecinos y como ha establecido tambin recientemente la Unin Europea para su propio personal. Si bien es verdad que la evaluacin del desempeo no ha formado parte hasta hoy de nuestra cultura administrativa, tambin hay que subrayar que en algunos mbitos sectoriales y Administraciones contamos ya con experiencias suficientemente ilustrativas y positivas de evaluacin. Estas experiencias deberan generalizarse (y difundirse) en la mayor medida posible. (p. 99)

Y as se recoge el proyecto de LEBEP, cuando lo contempla como obligacin al decir: Las Administraciones Pblicas establecern sistemas que permitan evaluar el desempeo de sus empleados (art. 20.1); y cuando vincula la evaluacin con la carrera (art. 17.b y 20.3) y a la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso (art. 20.4), as como a determinados conceptos retributivos (art. 22.3). El proyecto de LEBEP nos dice que se entiende por evaluacin del desempeo el procedimiento mediante el cual se mide y se valora la conducta profesional, el rendimiento o el logro de resultados (art. 20.1). Por su parte, Gorriti (2005, p. 8) introduce la siguiente distincin: La evaluacin del desempeo es el proceso mediante el que se mide y valora un comportamiento organizacional relevante, bajo el dominio del propio ejecutor o del grupo objeto de evaluacin. Esta distincin entre ejecucin individual o de grupo depende de los fines de la evaluacin. Ambas son posibles. A la vista de la experiencia histrica (desde la etapa tecnocrtica, con un artculo pionero de Juan Alfaro titulado La valoracin peridica personal, hasta el

66

reconocimiento formal de la evaluacin como principio en la mayora de leyes estatales y autonmicas de mediados de los aos noventa, as como en los correspondientes acuerdos con los sindicatos), surge la pregunta inevitable: es realista pensar que esta vez si se avanzar en la asimilacin y aplicacin de la cultura de la evaluacin? La respuesta es que estamos ante un largo y complejo camino para cuya andadura tenemos indicios que van ms all de simple voluntarismo: a) En paralelo a la reforma del empleo pblico se ha apostado por impulsar la evaluacin de la calidad y de los servicios pblicos (informe coordinado por Juan Antonio Garde), mediante la creacin de una Agencia Estatal de la Calidad de los Servicios y de los Polticas Pblicas, que debe conducir a la articulacin de un Sistema Pblico de Evaluacin, que abarcar todos los niveles territoriales y sectoriales de las administraciones pblicas. Esta iniciativa organizativa supone una gran novedad en nuestra tradicin reformista: por primera vez parece que no se va a cometer el error de poner el carro delante de los bueyes, de manera que la cultura de la evaluacin lo es, en primer lugar, de la organizacin y referida a los servicios y, despus, referida al comportamiento de las personas en funcin de objetivos previamente definidos y mesurables. En este lnea es interesante sealar la posibilidad de incentivos al rendimiento vinculados al complemento de productividad en funcin de los resultados obtenidos por la participacin en determinados programas de calidad, como establece el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se fija el marco general para la mejora de la calidad en la Administracin General del Estado. b) En estos momentos existe la tecnologa necesaria para determinar la idoneidad de un sistema de evaluacin del desempeo aplicado a las administraciones pblicas (a modo de ejemplo, el caso del Ayuntamiento de Manlleu o la experiencia del Institut Catal de la Salut Gen, 2004), lo que debe ayudarnos, en palabras de Gorriti, a superar el miedo a implantar estas tcnicas, siempre que cumplan los siguientes criterios: relevancia (si lo que se est midiendo, realmente, es un comportamiento importante para la organizacin en el sentido de que una mala ejecucin u omisin tiene consecuencias graves para ella), fiabilidad (si la medida utilizada es consistente, estable o, sistemticamente, distintos evaluadores evalan de igual manera al mismo trabajador en el mismo comportamiento y para el mismo perodo de tiempo); discriminacin (si permite que los evaluados se ordenen en funcin de la medida; la medida genera variabilidad; no valen las medidas que no diferencian a los trabajadores); y, por ltimo, el criterio de practicidad (definida en funcin de sus posibilidades de medida: claridad en la definicin de lo que se mide, costo, tiempo, etc.). c) El Informe de la Comisin Snchez Morn aporta varias pautas relevantes para la implantacin de sistemas de evaluacin del desempeo:

67

 debe ser una aplicacin gradual, dependiendo de la capacidad de cada organizacin, que necesitar invertir en sistemas de definicin de objetivos, indicadores de rendimiento, tcnicos especializados, directivos capacitados y comprometidos, etc.; deben disearse sistemas crebles para todo el personal, tanto por su objetividad y transparencia como por su adecuacin en relacin con la carrera y con el correspondiente complemento retributivo, deben ser admisibles diferentes sistemas de evaluacin (de rendimiento individual, de grupo, equipo o unidad de trabajo, y tanto referidos a apreciacin de resultados como a la valoracin de comportamientos o conductas), evitando falsos uniformismos (como ha sucedido con la elaboracin de las relaciones de puestos de trabajo) y dando el margen de flexibilidad suficiente para que cada administracin aplique un sistema coherente con su realidad. d) El aprendizaje de algunas experiencias que ya estn funcionando nos demuestra que, al menos, hay que tener en cuenta los siguientes los factores, tal y como subraya el Llibre Blanc de la Funci Pblica Catalana (2005, p. 77 a 79): el grado de madurez de la organizacin. La evaluacin es la ltima herramienta de un modelo de recursos humanos que previamente debe contar con un adecuado anlisis de puestos, con la descripcin de los correspondientes perfiles de idoneidad, con un sistema retributivo equitativo, etc.; la existencia de un liderazgo poltico continuado que avale la institucionalizacin de un proceso largo (lo normal es que estemos hablando de tres a cinco aos), por lo que es importante implicar a los grupos de la oposicin para que, en caso de alternancia, no haya grandes retrocesos; la articulacin de un red de consensos: con los representantes de los empleados, con los directivos y, por supuesto, potenciando al mximo la participacin del personal de la organizacin y realizando las experiencias piloto que sean necesarias; una adecuada utilizacin de los apoyos externos, ya sea de otras administraciones o de consultores privados, de tal manera que su implicacin sea hasta la efectiva puesta en prctica y que permita la correcta aplicacin del sistema de evaluacin con los propios medios personales y tcnicos de la organizacin, un slido plan de comunicacin interna, que transmita informacin, pautas y criterios de manera clara y continuada y que permita prever y, en su caso, resolver los posibles conflictos derivados de malentendidos o de tergiversaciones o errores.

68

Para avanzar en este proceso de progresiva asuncin de la cultura de la evaluacin, me parecen especialmente lcidas dos advertencias de Longo (2005, p. 20). La primera advertencia es que la experiencia demuestra que el camino a seguir no es obsesionarse con los problemas de la medicin ni enfrascarse en la bsqueda del instrumento ms certero y contundente para valorar con acierto, sino adoptar como objeto de atencin el rendimiento mismo y, como objetivo, su mejora; en otras palabras, el mismo autor nos propone un cambio de itinerario consistente en no repetir errores histricos pasando de la bsqueda del instrumento al desarrollo de las capacidades. Y su segunda advertencia es que en este camino largo, complejo y difcil, no existen atajos; por ello hay que evitar la tentacin de crear un nuevo artefacto burocrtico que administrar de forma rutinaria, pues plantearse seriamente la evaluacin y gestin del rendimiento en las administraciones pblicas supone, por el contrario, invertir en el desarrollo de capacidades organizativas y personales, mejorar la funcin de dirigir y cambiar, en algunos aspectos fundamentales, la forma en que se desarrolla la relacin entre las organizaciones y las personas que forman parte de ellas. (p. 20)

Un concepto nuevo: las competencias Empecemos por lo evidente: ni en el Informe de la Comisin Snchez Morn ni en el proyecto de LEBEP se nos define el concepto de competencias, a pesar de considerarlo un elemento clave del futuro modelo de empleo pblico. Nos parece que este sobreentendido habra que corregirlo, al igual que sucede con el concepto de puesto de trabajo que introdujo la reforma de 1964, que potenci la reforma de 1984 y que la comisin de expertos recomend definir (p. 75). Porque, si no partimos de un concepto comn de competencias, cmo vamos a garantizar una mnima coherencia de los perfiles de competencias de los puestos de los que reiteradamente se habla en el proyecto de LEBEP? Y cmo articular la carrera horizontal propuesta? Y a qu referir la evaluacin del desempeo? Para enmarcar brevemente el reto que nos plantea el avance hacia un sistema de gestin por competencias conviene tener presente una triple perspectiva: la doctrinal (relevancia), la tcnica (viabilidad) y la poltico-cultural (prioridad), para evitar repetir los errores de voluntarismo con la apuesta por la clasificacin de puestos en las reformas de 1964 y 1984. a) Desde la perspectiva doctrinal, suele citarse el artculo de D.C. McClelland Testing for Competence rather than Intelligence, publicado en el ao 1973, como el referente doctrinal pionero. Tal y como seala Prieto en el prlogo al libro de Lvy-Leboyer (2003, p. 17), McClelland desarrolla el concepto de competencias como una alternativa al concepto de rasgo, que era la herramienta de traba-

69

jo habitual en psicologa diferencial y psicologa industrial, y denominar competencias a las variables que ayudan a predecir el rendimiento laboral. Este potencial carcter de predictor de resultados es lo que le otorga una especial relevancia en el campo de los recursos humanos en las organizaciones. Y Longo nos explica que Richard Boyatzis (1982) miembro de la consultora que haba creado McClelland (McBer Associates) para desarrollar una investigacin por encargo de la American Management Association con el objetivo de identificar las competencias que permiten distinguir a los managers excelentes, formular una definicin de competencias como las caractersticas subyacentes a una persona, causalmente relacionadas con una actuacin de xito en un puesto de trabajo; y sobre estas clases de caractersticas elaborar un primer diccionario de competencias, que posteriormente ir ampliando y modificando, especialmente a partir de la incorporacin del concepto de inteligencia emocional (Salovey y Mayer, 1990; Goleman, 1996) y de coprotagonizar la elaboracin de un modelo de desarrollo competencial (Goleman, Boyatzis y McKee, 2002). Pero tambin hay otras muchas definiciones de competencias, con el consiguiente peligro de empacho o sobredosis intelectual, tanto a nivel doctrinal (por ejemplo, Woodrufe 1993 nos dice que la competencia se refiere a serie de comportamientos que hay que adoptar para llevar a cabo las tareas y las misiones de un puesto con competencia), como de instituciones internacionales (segn la Organizacin Internacional del Trabajo la competencia es la idoneidad para realizar una tarea o desempear un puesto de trabajo eficazmente, por poseer las calificaciones requeridas para ello), o de mbito sectorial (en materia de formacin profesional, por competencia se entiende un conjunto de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que un sujeto necesita y utiliza para resolver problemas relativos a su desempeo profesional, de acuerdo con criterios o estndares provenientes del campo profesional, segn el Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre Formacin Profesional), o de algn Estado miembro de la Unin Europea (en el caso de la Administracin belga, se define la competencia profesional como el conjunto de conocimientos, aptitudes, valores y actitudes a los que el funcionario recurre para realizar bien las funciones que tiene asignadas). Con estas observaciones tan slo queremos identificar la punta del iceberg: el concepto de competencias que se elija condicionar su identificacin (diccionario), influir en las posibles metodologas de evaluacin y enmarcar la potencial amplitud del modelo de gestin de competencias que se quiera poner en prctica. Pero el debate en torno a la progresiva expansin del modelo de competencias no est exento de controversias; as, entre los especialistas en recursos humanos existe una importante divisin entre los defensores del sistema de anlisis de puestos y los partidarios del modelo de gestin por competencias, tal y como refleja un estudio elaborado por un grupo de expertos bajo la direccin de

70

Jeffery S. Shippmann con el ttulo de The Practice of Competency Modelling (2000). b) Desde una perspectiva tcnica, lo relevante es la viabilidad de la puesta en prctica del concepto de competencias en nuestras organizaciones pblicas. Por lo tanto, el reto se refiere a las posibilidades objetivas de identificar y evaluar las competencias. Claude Lvi-Leboyer (1996), una de las especialistas que mejor han identificado las debilidades metodolgicas de la valiosa construccin originaria de Boyatzis, nos advierte sobre la existencia de una variado repertorio de listas o diccionarios de competencias, elaboradas a partir de diferentes tcnicas, as como de la existencia de diferentes metodologas para proceder a la concreta evaluacin de las competencias. Toda esta complejidad tecnolgica nos evoca el reto, demasiado frecuentemente fracasado en nuestras administraciones pblicas, de hacer verdaderos anlisis, descripciones y valoraciones de puestos. Por ello nos parecen muy sensatas algunas observaciones de esta autora a la hora de identificar y evaluar las competencias, incluso en el caso de que se decida repetir la historia de acudir a los primeros espadas del sector privado especialistas en este tema (de nuevo aparece la Hay en este campo, apoyada en la consultora que fund McClelland, lo que da como fruto el diccionario de competencias Hay/McBer y una metodologa especfica de evaluacin). Estas son las principales orientaciones de Lvy-Leboyer: En primer lugar, para que las listas de competencias sean tiles deben estar referidas a las actividades, estrategias y cultura de cada organizacin o servicio en concreto, lo que supone un gran esfuerzo de adaptacin a cada caso especfico mediante una definicin clara y precisa de cada competencia en relacin con cada puesto o empleo. En segundo lugar, debe asegurarse la efectiva utilizacin de las listas de competencias, lo que hace imprescindible una fuerte implicacin de la estructura jerrquica en la elaboracin de las listas de competencias, en la formacin de los evaluadores y participando en las correspondientes pruebas piloto. En tercer lugar, hay que ser conscientes de que el paradigma clsico de la evaluacin prever el xito de un determinado puesto a partir de informaciones referentes a los resultados pasados ha de ser sustituido por evaluar la adaptabilidad que un individuo experimentar en el futuro y su aptitud para adquirir competencias nuevas; en otras palabras, no es tan relevante identificar las competencias adquiridas como concretar las competencias a fin de poder predecir las que pueden ser adquiridas, incluyendo el anlisis de las condiciones individuales y de entorno que favorecen estas adquisiciones. En cuarto y ltimo lugar, hay que revisar el papel tradicional de la formacin para ponerla al servicio del desarrollo de las competencias. Sin duda alguna, ste es

71

el campo en el todava slo se intuye le horizonte, porque hoy da todava hay ms voluntarismo que base cientfica para avalar programas solventes de desarrollo de competencias; y de ello es consciente el propio Boyatzis, actualmente involucrado en un proyecto de investigacin colectivo dirigido a validar un Programa de Evaluacin y de Desarrollo de Competencias Directivas en nuestro pas. c) La gestin por competencias supone su utilizacin como un patrn o norma para la seleccin de personal, la planificacin de carreras y la sucesin, la evaluacin del desempeo y el desarrollo personal. Este enfoque convierte a las competencias en un eje central de gestin de las personas, tal y como hoy se entienden y practican en un nmero creciente de empresas y organizaciones de todo tipo (Longo, 2004, p. 43 y 44). sta es al mismo tiempo la gran virtud y la gran dificultad del modelo de gestin por competencias: se convierte en una pieza central de la gestin de los recursos humanos de la organizacin, pero su implantacin obliga a revisar y reordenar los dems subsistemas de la gestin de los recursos humanos. En la dcada de los noventa se consolida su utilizacin especialmente en el mundo anglosajn y, en el caso del Reino Unido, tambin en el sector pblico estatal; asimismo, la Administ5racin de la Unin Europea o la de Blgica apuestan por un modelo de competencias, aunque en pases del peso de Francia y Alemania todava se est en un fase incipiente, porque supone cuestionar sus modelos tradicionales, basados en la las ideas de capacidad, entendida como conocimientos, y mrito, como sinnimo de experiencia. En nuestro sector pblico apenas contamos con experiencias y nos encontramos todava en una fase muy embrionaria. Por ejemplo, en Catalua es la Diputacin de Barcelona la institucin que ms est invirtiendo en el desarrollo e implantacin del modelo de gestin por competencias, proceso inacabado en el que lleva invertidos varios aos, pero que puede servir de orientacin a otras entidades locales (como ha sido el caso del Ayuntamiento de Manlleu). Por ello, hay que ser muy conscientes del imprescindible apoyo poltico y tcnico para implantar con xito una propuesta tan innovadora como compleja, cuya completa implantacin abarca bastante ms de un mandato poltico y conlleva un importante cambio de cultura; por ello, o se aborda como una prioridad institucional o corre el peligro de caricaturizarse, repitiendo los errores histricos de la clasificacin de puestos: se contrata una consultora de renombre, se copia el modelo de otra administracin pblica y se elaboran unos diccionarios de competencias que se acaban aplicando rutinariamente sin que haya un verdadero cambio. Como suele decirse, si la opcin por el modelo de gestin por competencias se toma como un trmite o una moda, para ese viaje no hacen falta alforjas. Las pocas experiencias con que contamos destacan la importancia de ponderar, al menos, tres consideraciones previas: el grado de madurez de la organizacin (cuenta con un verdadero anlisis y valoracin de puestos?), la conciencia de

72

que se trata de un largo y costoso proceso (cul es el principal beneficio o mejora que espera obtener la organizacin?) y la necesidad de implicar a los polticos (del gobierno y de la oposicin), a los directivos, a los sindicatos y a todo el personal (Pascualena, 2006, p. 29 y 30).

2. La articulacin de la carrera Las siguientes reflexiones tienen como finalidad principal analizar sintticamente lo que pueden ser elementos comunes a cualquier modelo de carrera, con independencia de los cambios coyunturales de marco jurdico que se produzcan, aunque, lgicamente, dichos cambios podrn contribuir a facilitar o dificultar el desarrollo de unos u otros elementos; por ejemplo, como hemos dicho, hoy contamos con experiencias que apuestan por la carrera en el puesto o por potenciar la cultura de la evaluacin, pero con dos importantes limitaciones: el rgido sistema de niveles y un inadecuado sistema retributivo. Desde la perspectiva de la gestin, cada uno de estos elementos debe enmarcarse en el modelo de subsistemas de gestin de recursos humanos propuesto por Longo (2004), a que hemos hecho referencia en la introduccin.

Un requisito previo: una nueva concepcin y un correcto diseo de puestos y definicin de perfiles. La novedosa experiencia de Euskadi En nuestras administraciones pblicas el modelo de carrera aparece claramente condicionado por la concepcin que tengamos del puesto y por el diseo que hagamos de l, as como por la definicin de los perfiles de idoneidad de sus ocupantes. sta es una afirmacin que resulta obvia para los gestores de personal, pero que en muchas organizaciones no tiene carcter prioritario porque se minimiza hasta reducirla a un mero trmite legal (la aprobacin de las correspondientes relaciones o catlogos de puestos de trabajo) o, en otros casos, se ve como un potencial campo de discrecionalidad que, cuanto ms ambiguo e indefinido est, ms margen de libertad de decisin y/o negociacin otorga a quien debe decidir sobre la forma de cobertura de una vacante o la idoneidad de uno u otro candidato. De esta realidad son conscientes y conocedores los redactores del Informe de la Comisin Snchez Morn y por ello formulan algunas recomendaciones que ya aparecen recogidas en el proyecto de LEBEP: La conveniencia, tras ms de cuarenta aos de incorporarlo a nuestro ordenamiento jurdico pblico, de realizar un definicin del puesto de trabajo como elemento estructural del empleo pblico. En la prctica de muchas de nues-

73

tras administraciones pblicas el puesto se concibe generalmente como el acotamiento esttico y repetitivo de una serie de tareas especficas realizadas por un determinado empleado o un pequeo grupo de ellos. Las principales consecuencias de esta concepcin son la ausencia de flexibilidad, la imposibilidad de gestionar la diferencia y grandes dificultades para implantar la polivalencia de los puestos. Esta concepcin supone una barrera prcticamente infranqueable para una administracin que debe estar en permanente proceso de adaptacin a las necesidades de la sociedad; y para el empleado pblico significa desvirtuar una verdadera carrera profesional y convertir la movilidad voluntaria en papel mojado. Es necesario avanzar hacia la concepcin del puesto como una realidad dinmica capaz de adaptarse a las necesidades cambiantes de las organizaciones. Por ello es importante que el legislador recoja una concepcin que ayude a superar esas limitaciones. Y para ello es necesario recuperar la redaccin que el borrador de mayo hizo del art. 73.2 del proyecto de LEBEP: El puesto de trabajo es el conjunto de funciones, actividades, tareas u otras responsabilidades encomendadas por las organizaciones administrativas a cada empleado para cuyo desempeo sean exigibles determinados mritos, capacidades y experiencia profesional. Naturalmente que para poner en prctica esta concepcin del puesto de trabajo no es necesario un cambio normativo bsico, como veremos, a modo de ejemplo, en el caso de la Comunidad Autnoma de Euskadi. La necesidad de que toda organizacin pblica identifique adecuadamente sus puestos de trabajo mediante su contenido funcional, ubicacin en la estructura organizativa, perfil de competencias y otras caractersticas relevantes (carcter fijo o temporal, a tiempo completo o parcial, etc.). Pero esta ordenacin debe ser entendida de manera flexible porque la asignacin de los puestos no debe impedir que el empleado pblico realice tareas distintas, si tiene el perfil de competencias preciso, cuando corresponda por necesidades del servicio, ni enervar las facultades de la Administracin para alterar el diseo del puesto por razones justificadas, sin perjuicio de los derechos que correspondan a aquel (p. 78). Esta flexibilidad aparece recogida en el art. 73.3 del borrador del anteproyecto de LEBEP. Lgicamente, una vez ms hay que evitar confundir flexibilidad con arbitrariedad, ya sea amparndose en razones organizativas coyunturales (la proliferacin de los denominados puestos singulares encubre en muchos casos autnticos trajes a medida de la persona ocupante) o por intereses espurios que llevan a valorar la persona y no el puesto introduciendo reclasificaciones arbitrarias, o por presiones sindicales que pretenden combatir agravios comparativos modificando el nivel del puesto al alza, etc. La importancia de no repetir el error histrico de confundir la identificacin de los puestos y perfiles con el documento pblico en el que se establecen los

74

requisitos y efectos ligados a su desempeo, o sea, las tradicionales relaciones de puestos de trabajo. As se explica en el Informe de la Comisin Snchez Morn: Debera diferenciarse el documento pblico llmese Relacin de Puestos de Trabajo, Catlogo o de otra forma que clasifique los puestos de trabajo y seale el perfil o los requisitos esenciales exigidos para su desempeo, as como las retribuciones correspondientes a cada puesto, de la identificacin precisa de su contenido funcional. sta ltima debe establecerse ms bien en instrumentos de carcter interno y de mera gestin, carentes de valor jurdico y fcilmente modificables con el fin de evitar la rigidez excesiva del diseo de los puestos a que nos hemos referido (p. 80). El artculo 74 del proyecto de LEBEP da libertad para que cada administracin adopte el instrumento de ordenacin que considere ms acorde a su realidad organizativa. Para conseguir avanzar hacia un modelo de puestos flexibles y polivalentes es necesario adoptar un sistema de anlisis de puestos que sirva para desarrollar plenamente el papel de los puestos desde la perspectiva de la gestin integral de los recursos humanos (seleccin, carrera, movilidad, retribucin, formacin, etc.), y que no se limite al aspecto retributivo, como sucede en la mayora de los casos actualmente. Por ello resulta especialmente relevante conocer la experiencia de la Comunidad Autnoma de Euskadi, que, ante lo insatisfactorio de su modelo de anlisis y definicin de puestos, decide elaborar y desarrollar una nueva metodologa, los anlisis funcionales (en adelante AF), cuya implantacin est destinada a convertirse en un punto de referencia, siendo conscientes de que su xito se ha basado en tres premisas: una slida base tcnica personalizada en el maridaje entre la Oficina de Modernizacin Administrativa y la Direccin General de la Funcin Pblica, un apoyo poltico prioritario a travs de la Vicepresidencia, y un esfuerzo continuado y sostenido a lo largo de casi una dcada. Veamos el proceso de gestacin y puesta en prctica de este modelo (Gorriti y Toa, 2006), en los trminos que explican las Normas sobre organizacin y gestin del nuevo modelo de recursos humanos, que se pueden consultar en la intranet del propio Gobierno Vasco (intentar resumirlas abusando de la prctica, aunque poco prestigiosa y elegante, tcnica del interlineado), desde la perspectiva de su incidencia en la carrera: 1. En el ao 1997 la Oficina para la Modernizacin Administrativa (en adelante OMA) detecta importantes desajustes entre puestos de trabajo (en cuanto a sus funciones, niveles retributivos, denominaciones heterogneas, etc.) y, consecuentemente, una situacin de dispersin organizativa que se ha ido agudizando con el paso de los aos. El origen de esta situacin es doble: por un lado, las limitaciones con las que se hacen originariamente los anlisis de puestos en todas las administraciones a partir de la reforma de 1984, cuya finalidad exclusiva era permitir apli-

75

car el nuevo sistema retributivo, olvidando el papel que el legislador bsico les otorgaba en relacin con la seleccin, provisin, carrera, formacin y movilidad; y, por otro lado, la debilidad del propio sistema de anlisis empleado, que, ante el permanente empuje y demandas de las estructuras organizativas y servicios cambiantes, careca de criterios homogneos en la descripcin de puestos de trabajo, posibilitando con ello que puestos con la misma denominacin realizaran funciones sustancialmente diferentes o, a la inversa, que puestos con diferentes denominaciones realizan las mismas funciones pero con diferentes retribuciones o niveles. 2. Para dar respuesta a esta dispersin organizativa se decide utilizar una metodologa especfica, la de los AF, adaptada a la realidad de la Administracin General Vasca y sus Organismos Autnomos, y sobre cuyo fundamento tcnico me remito a las rigurosas explicaciones de Gorriti (2002). La puesta en prctica de la opcin metodolgica para abordar el anlisis de la dispersin organizativa desde la perspectiva de las funciones condujo a la necesidad de replantearse la concepcin desde la cual se venan haciendo los anlisis de puestos, teniendo en cuenta que legalmente no exista ninguna definicin previa que actuara como condicionante. Era necesario pasar de una concepcin rgida del puesto, entendido como compartimento estanco y acotamiento hermtico de tareas, a una concepcin ms amplia y flexible, entendiendo los puestos como roles que implican un conjunto de responsabilidades asumidas o asumibles, pues de esta manera se facilita la adaptacin permanente de las administraciones a un entorno cada vez ms complejo y cambiante. Por ello se decide definir el puesto como una unidad organizativa bsica de estructuracin de la funcin pblica y est constituido por la agrupacin de funciones que, a su vez, se descomponen en tareas (Decreto 78/2005, de 12 de abril, por el que se regulan las relaciones de puestos de trabajo de la Administracin General de la Comunidad Autnoma de Euskadi y de sus Organismos Autnomos). La funcin es el enunciado de una responsabilidad que un puesto de trabajo asume respecto de un mbito; indica qu se hace o qu se debe hacer. Mientras que la tarea es el enunciado de una actividad que identifica un proceso mediante el cual se satisface la responsabilidad enunciada por la funcin; indica cmo se hace o cmo se debe hacer. 3. Esta nueva concepcin del puesto conducir a una nueva concepcin del modelo de organizacin y de recursos humanos en la administracin vasca. Efectivamente, la descomposicin del puesto en funciones y tareas conlleva la distincin entre trabajo (al que se refieren las funciones) y trabajador (al que se refieren las tareas, por ser ejecuciones reales hechas por alguien y observables). Tomar conciencia de las consecuencias de este cambio se convierte, para los responsables de los AF, en algo revolucionario: significa pasar de un modelo binario (la relacin es administracin-puestos de trabajo, donde el puesto asume en una sola

76

realidad todo lo referido al trabajo y al trabajador y donde slo son necesarias dos funciones: la organizativa y la de personal) a un autntico sistema (basado en la interrelacin administracin-trabajo-trabajador, donde irrumpe la funcin de recursos humanos como una prctica profesional para adecuar las personas a los puestos y gestionar la diferencia, y donde la funcin organizativa debe concebirse como una prctica para organizar las responsabilidades que la administracin adquiere para el adecuado ejercicio de sus competencias en un mbito concreto). Figura 3. Nuevo modelo de organizacin y de recursos humanos

Administracin

Actividades
Or

Actividades Diseo organizativo RPT Diseo de puestos

Nminas Sistema retribuido Registro de personal Provisin

al

ga

on

ni

rs

za

Pe

ci n

Anlisis de puestos Asesora jurdica

Trabajador

Recursos humanos

Trabajo

Actividades Seleccin Formacin Carrera Evaluacin del desempleo

Fuente: Esquema elaborado por Mikel Gorriti (ver Gorriti y Toa, 2006)

4. La efectiva puesta en prctica de este nuevo modelo se concretar en el correspondiente anlisis de puestos, distinguiendo entre funciones y tareas, lo que, por ejemplo, har que los 1515 puestos de funcionarios identificados originariamente queden asimilados a 176 puestos tipo (en los grupos A y B, se pasa de 1184 a 155, en los grupos C y D se pasa de 259 a 18, y en el grupo E, de 72 a 3). Asimismo, se procede una revisin del sistema retributivo, donde el complemen-

77

to de destino se relacionar con las funciones, y los diferentes complementos especficos con las tareas; y se complementa con una nueva valoracin de los puestos, que se concretar en una nueva distribucin de niveles. Por ltimo, se ha procedido a la aprobacin de unas nuevas relaciones de puestos de trabajo. Todas estas acciones tienen la correspondiente cobertura jurdica en las siguientes normas: Decreto 78/2005, de 12 de abril, por el que se regulan las relaciones de los puestos de trabajo de la Administracin General de la Comunidad Autnoma de Euskadi y sus Organismos Autnomos; Decreto 79/2005, de 12 de abril, por el que se regulan las retribuciones complementarias de los puestos de trabajo reservados a personal funcionario de la Administracin General de la Comunidad Autnoma de Euskadi y sus Organismos Autnomos; Decreto 80/2005, de 12 de abril, por el que se crea el Comit de Valoracin de los puestos de trabajo de la Administracin General de la Comunidad Autnoma de Euskadi y sus Organismos Autnomos; Acuerdo de Consejo de Gobierno de 25 de octubre de 2005, por el que se aprueba el procedimiento interno de tramitacin de las propuestas de valoracin de puestos de trabajo, el manual de valoracin y la tabla de conversin de indicadores; y Decreto por el que se aprueba el Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo para el ao 2005 del personal funcionario al servicio de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Euskadi y sus Organismos Autnomos. 5. Por ltimo, se aborda rigurosamente uno de los temas clave, histricamente pendiente en la mayora de nuestras administraciones pblicas, al que ya se haba referido el Informe Almunia: la definicin del contenido del perfil de cada puesto, requisito imprescindible para hacer real el principio de adecuacin de la persona al puesto y garantizar la idoneidad de los criterios de cobertura de cada vacante. Cuatro son las categoras de variables que propone utilizar para conformar el perfil requerido para el que desempea un puesto, es decir, aquellas que todo trabajador pone en juego a la hora de ejecutar su trabajo; veamos sus definiciones. Conocimientos: esta categora se refiere a los conceptos, criterios y datos que conforman un marco de referencia comn a todos aquellos que tienen trabajos parecidos; se refiere a los contenidos tcnicos directamente exigidos para el desempeo de un trabajo, aquellos que se acumulan y se pueden expresar de forma oral o escrita, y suelen medirse mediante pruebas escritas o prcticas. Aptitudes: esta categora se refiere a una serie de capacidades bsicas y homogneas exigibles en mayor o menor medida a todas las personas en el proceso de aprendizaje y adaptacin a un puesto de trabajo; son las capacidades que predicen el aprendizaje del puesto, que se identifican con el tener capacidad para, y suelen medirse mediante los clsicos tests de tiempo fijo (inteligencia general, aptitud verbal, numrica, etc.). Destrezas: cuando un problema tiene una forma establecida de resolverse, de alcanzar una determinada meta, a esa forma de hacerlo se le denomina des-

78

treza; se refiere a la capacidad resultante de juntar, con entrenamiento, conocimiento tcnico, aptitudes y experiencia, y se manifiesta en el saber hacer; suelen medirse mediante pruebas de simulacin. Caractersticas o rasgos de personalidad: expresan la predisposicin a actuar de una determinada manera; son variables que matizan cualquier ejecucin y predicen que un trabajador, que posee las caractersticas arriba descritas, las emplear correctamente. Los otros tres componentes del perfil predicen que sabe hacerlo o que est capacitado para ello, mientras que la personalidad predice que lo har y qu sentido tendr la ejecucin. 6. La puesta en prctica de todas estas iniciativas constituye una slida base para hacer creble el nuevo modelo de carrera que se propone desarrollar de acuerdo con los siguientes conceptos: Polivalencia: es el grado de similitud que diferentes puestos tienen en cuanto a los conocimientos y destrezas exigidos para la eficaz ejecucin de las tareas ms representativas de estos. La polivalencia es el concepto central de la carrera en tanto que sistema de movilidad inter-puestos, no de la profundizacin en los mismos. La determinacin de la polivalencia, por su trascendencia para la movilidad, debe ser rigurosa, argumentada y soportada desde alguna tcnica formal (estadstica). rea funcional: es la agrupacin de puestos que requieren conocimientos y destrezas comunes (las destrezas se concretan en el saber hacer del puesto). Una agrupacin de puestos por razn de su polivalencia. Las reas funcionales persiguen los siguientes objetivos: a) mejorar el sistema en la movilidad; es decir, evitar o paliar las asignaciones inadecuadas de funcionarios a los puestos de trabajo, optimizando la relacin entre la capacidad del funcionario y las exigencias del puesto de trabajo; b) disminuir los perodos de aprendizaje en los nuevos puestos, ya que se valorarn especficamente las destrezas, conocimientos experiencias derivadas del ejercicio de un puesto de trabajo previo que resulta polivalente; c) optimizar la gestin de los recursos humanos y mejorar de ese modo la funcionalidad de los sistemas de provisin en aras a unos resultados de mayor eficacia y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos. reas relacionales: son las reas del saber que relacionan puestos por razn de sus conocimientos y destrezas comunes. Es un concepto de recursos humanos por el que los puestos, de distinta rea funcional, se relacionan ms o menos en funcin de una distancia formativa. A diferencia de las reas funcionales, dicha distancia no implica agrupamiento de puestos sino puramente razn de relacin. Del concepto de reas relacionales emana realmente la posibilidad de itinerario, otro de los conceptos bsicos de este nuevo planteamiento de carrera, porque constituye los caminos de la red de movilidad.

79

 Las rutas profesionales. Las reas relacionales dibujan los itinerarios profesionales, sus rutas. El desarrollo ms frecuente de la carrera se producir mediante el desempeo sucesivo de puestos de la misma rea funcional, pero no nica; tambin podr accederse a puestos de distintas reas relacionales. Dichas rutas o itinerarios estarn conformados por puestos cercanos en cuanto a los conocimientos que comparten, donde su adquisicin implicar esfuerzos formativos menores. O lejanos, cuando dichos esfuerzos formativos sean mayores. Las rutas sern el principal puente entre la administracin y los trabajadores en el desarrollo de la carrera. Al favorecer con oferta de formacin determinadas rutas, la administracin define sus necesidades a medio y largo plazo y da la oportunidad a los individuos de desarrollar esas capacidades. La identificacin de los distintos itinerarios posibles permitir al trabajador planificar su carrera y establecer qu capacidades tiene que adquirir para lograr sus objetivos. Carrera horizontal. La carrera horizontal busca incentivar el conocimiento experto de los trabajadores, estableciendo un sistema que fomente la continuidad de las personas con buen desempeo en su puesto de trabajo, minimizando el riesgo de que dicho conocimiento experto se pierda por cambios de puesto, provocado, normalmente, por la ausencia de alternativas distintas de la promocin jerrquica. El modelo de carrera horizontal busca la capitalizacin de los conocimientos adquiridos mediante el trabajo diario. Aplicado esto al empleado pblico, permitira que la profesionalizacin de los trabajadores se convierta en un factor clave para la mejora continua de la propia administracin. Sistemas de gestin de carreras. En el binomio resultante de compaginar los intereses de eficacia de la administracin mediante el mejor rendimiento de las capacidades de sus trabajadores y la satisfaccin laboral de ellos como resultado de poder ejercer dicha posibilidad, no slo el trabajador debe ser parte activa mediante la gestin de su propia formacin: tambin la administracin debe ser parte activa mediante los sistemas de gestin de la carrera. Con ellos la administracin debe gestionar proactivamente las capacidades e intereses de sus trabajadores. Entre los posibles algunos ya vigentes, se pueden citar: identificacin y especificacin de los itinerarios posibles desde el puesto de trabajo de origen; auto-evaluacin (facilitar herramientas para el propio conocimiento respecto de puntos fuertes y debilidades, intereses, etc., y su relacin con posibles puestos de la administracin); planes personalizados de desarrollo (cmo las destrezas y conocimientos de la persona pueden o deben evolucionar en un determinado periodo de tiempo en funcin de unas metas establecidas o acordadas); rotaciones (tiempo de exposicin de los trabajadores a distintas experiencias en diferentes puestos de la administracin que sean acordes con sus intereses o capacidades), etc.

80

El fundamento legal de este modelo se encuentra en el Decreto 77/2005, de 12 de abril, por el que se regulan las reas funcionales de la Administracin General de la Comunidad Autnoma de Euskadi y sus Organismos Autnomos. Adems de contener la definicin de la mayora de estos conceptos, establece en un anexo las 17 reas funcionales para los grupos A y B y las de los grupos C y D; y da un plazo mximo de 24 meses para que se establezcan los itinerarios profesionales. Y, como el propio Gorriti nos explica (2005), este modelo de carrera debe completarse con el correspondiente sistema de evaluacin del desempeo, que est en fase de elaboracin.

El encauzamiento de las expectativas profesionales: itinerarios profesionales y planes de carrera. La experiencia del Ayuntamiento de Manlleu Con independencia de su regulacin jurdica, siempre coyuntural, la carrera como institucin debe servir para encauzar las expectativas subjetivas en el marco de los intereses y necesidades de la organizacin. Hoy da, como venimos reiterando, con las mismas reglas formales se pueden articular diferentes cauces en funcin de las caractersticas y condiciones especficas de cada administracin. Por ello nos parece importante poner el acento en aquellos elementos que pueden ser comunes y adaptables a cada realidad, puesto que son herramientas de gestin al servicio de la carrera: los itinerarios profesionales y los planes de carrera. La idea de itinerarios profesionales, en el sentido en que aqu se utiliza, tiene dos dimensiones. La primera, de carcter organizativo, la podemos formular de la siguiente manera: toda administracin puede ser concebida como un conjunto de puestos, sus unidades bsicas, que globalmente podemos visualizar como un autntico mapa de la organizacin; y cada organizacin debe decidir cmo estructura ese mapa de puestos para una adecuada prestacin de los servicios y funciones que tiene encomendados. La estructuracin de ese mapa de puestos se puede realizar, entre otras perspectivas, buscando un equilibrio entre las similitudes y diferencias de los puestos, lo que nos llevar a tener que establecer diferentes clases de agrupaciones funcionales, cuya coherencia ser clave para garantizar la adecuacin de la persona al puesto; ste es, por ejemplo, el sentido de las reas funcionales y relacionales que hemos visto en el nuevo modelo de Euskadi y que, en determinados casos, tendrn coincidencias con agrupaciones clsicas de la funcin pblica corporativa como son los cuerpos, escalas, especialidades, categoras, etc. Pero lo relevante es que la organizacin cuente con una estructuracin coherente en mbitos funcionales, con independencia de su denominacin, que permitirn delimitar las correspondientes agrupaciones de puestos y concretar su grado de polivalencia, especificidad y adaptabilidad. De ah la relevancia de la segunda dimensin de los itinerarios, que se refiere a la

81

perspectiva de los recursos humanos: deben contribuir a garantizar la adecuacin de la persona al puesto e incentivar el desarrollo permanente de las potencialidades profesionales de cada persona, conciliando de esta manera los intereses de la organizacin, adecuada prestacin del servicio, con la satisfaccin de las diferentes expectativas profesionales, reconocimiento de la progresin en el desempeo en el mismo y/o en diferentes puestos. Por tanto, el reto de cada organizacin pblica es contar con un diseo claro y coherente de itinerarios profesionales, que debern revisarse peridicamente para responder a las necesidades de adaptacin permanente de cada administracin y que servirn para objetivar las decisiones en materia de carrera profesional en funcin de esas necesidades. Pues bien, una vez que la organizacin ha construido esos itinerarios, a modo de potenciales opciones de progresin profesional que pueden ser elegidas por cada persona en funcin de sus expectativas, voluntad y capacidad de progresin, se hace necesario objetivar el potencial proceso de progresin, que es el papel que corresponder a los planes de carrera. La planificacin debe permitir una aproximacin realista a las posibilidades de progresin en funcin de la clase de esfuerzo a realizar (adquisicin de determinados conocimientos, evaluacin positiva del desempeo, formacin y desarrollo de determinadas habilidades y destrezas, etc.), del tiempo a invertir (periodificacin orientativa mnima de etapas o tramos) y del resultado a conseguir (reconocimiento que permite consolidar un determinado nivel de progresin, ya sea en forma de adquisicin de un grado o una categora superior o, manteniendo el mismo estatus, con una mejor retribucin o, siendo ms prosaicos, consiguiendo un puesto en un lugar geogrfico deseado, por la razn que sea). Esta es la concepcin que late claramente en el Acuerdo Administracin-Sindicatos para el bienio 2002-2004 y que, como ya vimos anteriormente, est pendiente de un mnimo desarrollo con carcter general, lo que no impide que, si una administracin tiene voluntad y capacidad, pueda hacerlo en el actual marco jurdico, como es el caso de la administracin local que se explica a continuacin. Manlleu es una poblacin de la provincia de Barcelona que est en la frontera de los 20.000 habitantes y cuyo ayuntamiento est formado por una plantilla de 200 personas, de las cuales el 52% es personal funcionario y el 48% personal laboral. El Ayuntamiento de Manlleu en el ao 2001 (Senz Blanco, 2004) inicia un proceso de renovacin y fortalecimiento de su poltica de recursos humanos a travs de diferentes acciones (una nueva valoracin de puestos que desemboca en nuevas relaciones de puestos de trabajo y que conlleva mejoras retributivas, la implantacin de un plan de formacin continua, la aprobacin de un sistema de carrera basado en la progresin de grado personal, el desarrollo de procesos de promocin interna para determinados colectivos, la aprobacin y progresiva aplicacin de un sistema de gestin por competencias, etc.) que culminan con la

82

aprobacin de un Plan de Desarrollo Profesional (en adelante PDP) que servir de marco a los planes individuales de carrera profesional. Veamos, utilizando de nuevo la tcnica del interlineado, el contenido y estructura de este PDP siguiendo la exposicin de M. Carme Noguer (2006, p. 26-32). 1. El PDP es el principal instrumento para poner en prctica un modelo de desarrollo profesional aplicable al conjunto de personas vinculadas a la organizacin con una relacin estable, tanto de tipo administrativo como laboral, que permite ofrecer al conjunto de los empleados pblicos oportunidades de aprendizaje y de crecimiento profesional. La idea de desarrollo profesional se utiliza en un sentido amplio, y abarca tanto un plan de formacin individual como de carrera administrativa, lo que ayuda a planificar de manera integral la carrera profesional. Para ello el PDP se estructura en un doble contenido: El contrato de desarrollo, mediante el cual cada empleado pblico adquiere el compromiso de realizar una serie de acciones de desarrollo encaminadas a mejorar en el ejercicio profesional de determinadas competencias, concretadas en conocimientos, habilidades o destrezas, para cuya mejora el ayuntamiento se compromete a proporcionar las correspondientes herramientas y recursos a travs de la Gua de Recursos para el Desarrollo de Competencias, con el apoyo de los correspondientes evaluadores. De esta manera, cada persona se convierte en responsable de su propia carrera, y decide qu esfuerzos quiere realizar para progresar y en qu perodos de tiempo. El modelo de carrera administrativa se basa en un sistema dual de promocin: horizontal, en el mismo puesto de trabajo, mediante la progresiva consecucin de nuevos tramos de desarrollo profesional en el puesto; y vertical, mediante la superacin del correspondiente proceso selectivo de carcter restringido para el acceso a otros puestos de trabajo en la organizacin. 2. La progresin se objetiva mediante un itinerario profesional basado en las ideas de evaluacin peridica y necesidades de la organizacin para una mejor prestacin del servicio. El itinerario se inicia en el puesto de origen, estructurado en cinco tramos en funcin de la progresiva acreditacin de resultados positivos en el desempeo del mismo, de manera que la superacin de cada tramo conlleva una compensacin personal ms elevada. Agotada la promocin en el puesto, en funcin de las necesidades de la organizacin, quienes hayan acreditado una ptima evaluacin profesional podrn optar por seguir progresando verticalmente a travs de un cambio de puesto mediante el correspondiente proceso de promocin interna a puestos de una misma familia de perfiles profesionales. sta es la representacin grfica del modelo de itinerario de progresin profesional:

83

Figura 4. Itinerario de la progresin profesional

Mar

Delta 1 evaluacin 70% perfil PUESTO PUENTE 3 evaluaciones 100% perfil Promocin interna Titulacin acadmica 3 evaluaciones Promocin interna Titulacin acadmica

Ro

Mar 3 evaluaciones 100% perfil Delta 3 evaluaciones 85% perfil Ro 2 evaluaciones 70% perfil Riera 2 evaluaciones 55% perfil Arroyo 2 evaluaciones 40% perfil PUESTO DE ORIGEN

PUESTO DE DESTINO

Fuente: Plan de Desarrollo Profesional del Ayuntamiento de Manlleu

3. A partir de este modelo de itinerario profesional, el Ayuntamiento de Manlleu ha elaborado el correspondiente mapa de itinerarios para que cada una de las personas pueda identificar cul puede ser su progresin lgica a partir del puesto que ocupa en cada momento, identificndose el nmero de evaluaciones a superar y los aos necesarios para ello, as como aquellos casos en que la progresin en el itinerario profesional no se realiza de forma automtica a medida que se cumplen los correspondientes requisitos, sino que dicha progresin est condicionada a las

84

necesidades organizativas y tcnicas de la corporacin. Para la puesta en prctica de este mapa de itinerarios, el Ayuntamiento de Manlleu se ha dotado de una regulacin interna de la carrera cuyas caractersticas ms relevantes son: Se aplica a todas las personas de la organizacin, incluidos los titulares de los diferentes puestos directivos del mximo nivel, que han de tener la opcin de progresar en su desarrollo profesional mediante el incremento de sus retribuciones. Se prevn las especificidades y especialidades necesarias para adecuarse a las diferentes caractersticas de los cuerpos y colectivos que integran el ayuntamiento. Las personas que integran la organizacin slo pueden incorporarse al sistema de carrera a partir del momento en que cumplen los requisitos mnimos establecidos el perfil estndar respecto del desarrollo de su perfil competencial previamente definido, ya que este acta como eje vertebrador de todo el sistema. Gira en torno al desarrollo competencial del puesto, pues, a medida que la persona va adquiriendo un mayor nivel en su perfil competencial y acercndose al nivel considerado excelente, ha de ir incrementando su nivel de promocin profesional mediante la adquisicin y el reconocimiento de nuevos tramos de progresin. Tiene carcter progresivo: las personas que muestren inters en la promocin profesional han de pasar por todos los tramos que componen el trayecto asociado a su puesto de trabajo, para poder acreditar la adquisicin y consolidacin de las competencias asociadas a ese perfil. Es un sistema comprensible para todas las personas a quienes se destina. Tan slo contiene los elementos estrictamente necesarios para la consecucin del objetivo de desarrollo profesional y mejora continua. 4. Por ltimo, conviene remarcar que, para llegar a la actual situacin de puesta en prctica del PDP, tan importantes como el correcto diseo del mismo han sido el gran esfuerzo tecnolgico para poder realizar su seguimiento al da y el proceso de implicacin de polticos, del equipo de gobierno y de la oposicin, de directivos, de tcnicos y de todo el personal, as como el agotador esfuerzo de comunicacin permanente y de transparencia. Estos son algunos de los factores relevantes que acostumbran a marcar la diferencia a la hora de aplicar modelos que siguen las mismas pautas formales, y que pueden ser copiados y/o reelaborados por cualquier consultor interno o externo, sin calibrar el correspondiente impacto organizativo y cultural en la administracin receptora (Noguer, 2006, p. 32-34). En conclusin, experiencias como sta deberan servirnos de referencia para no seguir escondindonos en excusas fciles como las relativas al marco legal o a su posible impacto econmico, pues, previo el correspondiente contraste, cada

85

administracin puede poner en marcha, por s sola o con ayuda de otras instituciones, los procesos de reforma necesarios para encauzar las expectativas profesionales de las personas de a su servicio.

El papel de la formacin Como hemos visto tanto en el caso de la Comunidad Autnoma de Euskadi como en la experiencia del Ayuntamiento de Manlleu, cualquier propuesta de renovar o potenciar la carrera profesional debe plantearse muy seriamente el captulo de la formacin, pues se convierte en un factor clave. As, el diseo de itinerarios y las posibilidades de progresin mediante cambio de puesto dependen en gran medida del grado de proximidad en la formacin exigida para cada puesto. De ah que en ambas experiencias, y en otras similares de diferentes administraciones a las que no hemos hecho referencia expresa, los promotores de la iniciativa se hayan tenido que plantear su modelo de formacin desde un doble ngulo. En primer lugar, desde la perspectiva de lo que no debe ser la formacin; as nos lo recuerda Longo (2004, p. 145) cuando nos seala las dos desviaciones clsicas en el uso de los sistemas de formacin, por un lado, cuando reduce a un mero catalogo de ofertas de capacitacin que administran los propios empleados en funcin de sus meras preferencias e intereses personales y, por otro, cuando la formacin se convierte en una poltica que se utiliza para afrontar cualquier problema de personal, incluso aqullos para los que no es el instrumento ms adecuado. Y en segundo lugar, el modelo de formacin analizado desde la perspectiva de lo que realmente debe ser, tal y como se recoge en las Normas sobre Organizacin y Gestin del Nuevo Modelo de Recursos Humanos a que hemos hecho referencia anteriormente, y que por pura sensatez conviene reproducir: La necesidad de proceder a planificar la formacin en funcin de la estrategia global de la organizacin y de sus polticas de recursos humanos. La coherencia de utilizar la formacin para aquello a lo que realmente puede contribuir: a mejorar el desempeo presente o futuro de un puesto y a facilitar el desarrollo y la promocin profesional. La distincin entre las actividades formativas de aprendizaje (que tienen por finalidad la adquisicin de conocimientos, destrezas, actitudes, etc., mediante un programa especfico en que se evalan los objetivos de aprendizaje propuestos) y las actividades de informacin (que tienen como objetivo la transmisin o intercambio de contenidos y experiencias y carecen de una programacin y evaluacin sistemticas). La identificacin de objetivos formativos, entendidos como los comportamientos, actitudes y valores que mejoran el servicio pblico y que identifican y des-

86

criben aquello que el participante debera ser capaz de hacer en un puesto de trabajo despus de haber acreditado la superacin del correspondiente proceso de formacin. El anlisis de los contenidos formativos, que deben estar diseados para la adquisicin o incremento de conocimientos, destrezas observables, capacidad de resolucin de problemas y cambio de actitudes. El anlisis de las necesidades de formacin, entendido como la diferencia entre lo que el trabajador sabe y lo que debe saber en relacin a los objetivos formativos. Conviene distinguir entre formacin de entrada o acceso, formacin para el puesto y formacin para la carrera profesional (que tiene por objeto la capacitacin y desarrollo profesional para la mejora del desempeo de tareas de cualquier otro puesto diferente del que se est desempeando o para la profundizacin en el mismo exigencia no estndar de funciones). Toda formacin debe ser evaluada por medidas fiables que predigan el desempeo eficaz de un puesto o de un equipo. Para ser eficaz la formacin debe transferirse al desempeo de un puesto, y tal transferencia debe medirse de acuerdo con los objetivos de formacin y los criterios de xito de dicho puesto. Cualquier programa formativo deber responder a unos determinados estndares de utilidad, viabilidad, propiedad y precisin. Los estndares de utilidad se refieren al carcter prctico y a las necesidades de informacin para una audiencia determinada. La viabilidad del programa tiene que ver con el realismo, prudencia y eficiencia del mismo. Los estndares de propiedad se refieren a los derechos de las personas afectadas por la evaluacin. Los estndares de precisin determinan las caractersticas de validez del programa, sus instrumentos y sus conclusiones.

Sobre la importancia de la formacin, afirma el Informe de la Comisin Snchez Morn:

No slo la formacin contribuye a la mejor calidad del trabajo desarrollado, sino que sirve como instrumento de motivacin y compromiso del personal, de difusin de cultura y valores, de progreso personal y profesional, y de transmisin y conservacin del conocimiento. Todos estos elementos influyen de modo directo en el mejor desempeo y son uno de los signos distintivos de las organizaciones ms avanzadas y eficientes. No por ser un tpico deja de ser verdad la afirmacin de que la formacin es una inversin, una de las mejores inversiones que puede hacer cualquier organizacin. (p. 105)

Y por ello acaba con la siguiente recomendacin:

La Comisin recomienda, por tanto, que en el Estatuto Bsico se haga referencia a la necesidad de las Administraciones Pblicas de dedicar los recursos necesarios a la

87

formacin y perfeccionamiento de sus empleados y de que se establezcan los derechos y deberes de los mismos al respecto. Las actividades de formacin deben someterse a los criterios de programacin, gestin y evaluacin pertinentes para el logro de sus fines. (p. 107)

Parece que los autores del proyecto LEBEP han sido poco sensibles a esta recomendacin y se han limitado recoger la formacin como derecho individual (art. 14.g) y como principio de conducta (art. 54.8). Confiemos en que el texto definitivo, si llega a buen puerto, sea ms generoso. Aunque slo sea porque sera muy sano un cambio sustancial de rumbo en el papel que actualmente juegan el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y la mayora de sus homlogos autonmicos (denominados en lenguaje coloquial de los funcionarios de la Administracin General del Estado como inapillos), demasiado lastrados en muchos casos por lo que un antiguo presidente del INAP calific como el sndrome de los cursos, cursillos y cursetes, y que se caracterizaba porque a los mismos solan tener un acceso privilegiado aquellos funcionarios que, por ser considerados peligros pblicos en sus puestos, tenan luz verde para engordar un casi imbatible currculo formativo que les catapultaba a un puesto superior, y porque la mayora de los cursos eran propiedad de determinados cuerpos o colectivos de funcionarios que monopolizaban la imparticin de saberes frecuentemente de discutible utilidad a cambio de un merecido sobresueldo.

88

Eplogo Se hace camino al andar

A la vista de algunas experiencias pioneras y del cambio de reglas de juego que se nos anuncia, podemos acabar nuestro recorrido reflexionando en torno a algunos interrogantes. El primer interrogante se refiere a qu piensan los funcionarios sobre la carrera administrativa en los albores de este siglo XXI. Si tomamos como muestra representativa una reciente encuesta del CIS (realizada entre enero y marzo de 2006 a 1516 funcionarios de los cinco grupos de la Administracin General del Estado), podemos extraer las siguientes conclusiones: Cuando se les pregunta qu actuaciones consideran ms urgentes para mejorar el funcionamiento de la Administracin Pblica, responden que la primera actuacin es lograr una mayor coordinacin entre las diferentes Administraciones Pblicas y que la segunda actuacin prioritaria es establecer una verdadera carrera administrativa. La mayora (el 63,4%) opinan que la Administracin les ofrece pocas (42,8%) o ninguna posibilidad (20,6%) de lograr una carrera administrativa satisfactoria. Cuando se les pregunta en qu debera basarse fundamentalmente la carrera, responden por orden de importancia: en el desempeo de puestos de mayor responsabilidad, en la posibilidad de pasar fcilmente a cuerpos de grupos superiores, en la antigedad, en el desempeo de puestos de mayor nivel y en la posibilidad de ascender de categora personal sin tener que cambiar necesariamente de puesto. Mientras que, cuando les preguntan sobre la realidad de la promocin, responden que sta depende, sobre todo, de la antigedad y de hacer nuevas oposiciones a cuerpos de mayor nivel de titulacin. La inmensa mayora (88,9%) valora muy positivamente (44,6%) o positivamente (44,3%) un sistema que retribuyera realmente el rendimiento y la calidad del trabajo efectuado. Estas respuestas nos confirman que la carrera sigue siendo una asignatura pendiente relevante y nos aportan tres aspectos novedosos en relacin con las

89

encuestas de principios de los ochenta: primero, la reivindicacin de una verdadera carrera no es slo para satisfacer los intereses de los funcionarios, sino tambin para contribuir urgentemente a un mejor funcionamiento de las administraciones pblicas; segundo, al lado de la clsica carrera vertical emerge una demanda para articular una modalidad de carrera horizontal con las diferentes modalidades de promocin interna; y tercero, aparecen con fuerza los conceptos de rendimiento y de calidad de trabajo efectuado. El segundo interrogante es el relativo a las principales luces y sombras de la reforma que ahora se propone. Desde la perspectiva de la carrera, las luces se concretan en un diseo coherente de las modalidades de carrera (vertical, horizontal y promocin interna), al permitir combinar progresin con estabilidad y un sistema retributivo adecuado, as como en un diseo flexible, que posibilita que cada Administracin pblica adopte su propio modelo en funcin de sus especificidades, a partir de unos mnimos principios comunes. Y las sombras se proyectan en el proceso de desarrollo legal y reglamentario de la normativa bsica: la definicin del concepto de competencias, el diseo de los sistemas de evaluacin del desempeo, la articulacin de la carrera administrativa con la nueva carrera directiva, los criterios de aplicacin de los conceptos retributivos vinculados a la carrera, etc. Por lo tanto, hemos de esperar al correspondiente desarrollo estatal y autonmico, que confiemos que no repitan los dos errores histricos clsicos: la falta de realismo en cuanto al perodo de puesta en prctica (o excesivamente corto o tan largo que desactiva el potencial innovador) y la falta de impulso poltico en cuanto al cumplimiento de sus propias normas (especialmente al no aprobar de manera definitiva o no poner en prctica los instrumentos y procedimientos que condicionan el nuevo modelo de carrera). Por ltimo, el tercer interrogante nos lleva a preguntarnos en qu medida las polticas de personal son una prioridad para nuestras administraciones pblicas. Aqu la respuesta se debe concretar caso por caso, porque la nueva reforma abre una puerta ante la que caben, al menos, tres actitudes posibles: la de los que creen que nada cambia, por lo que seguirn con sus rutinas de simple administracin de personal (como el burro que sigue dando vueltas a la noria con las orejeras que le impiden ver ms all del paso siguiente); la de los que creen que todo cambio es principalmente fuente de conflictos y puede ser para peor (en estos casos predomina el sndrome del perro pastor, donde lo relevante es vigilar, controlar y sancionar mordiendo a las ovejas dscolas); y la de los que piensan que es una oportunidad para hacer balance (en qu estadio de madurez se encuentra la organizacin para introducir mejoras?) y reorientar la situacin actual o seguir progresando en el camino iniciado. Ante este nuevo tiempo, creo que la mayora de nuestras administraciones pblicas se encuentran en un cruce de caminos y deben ser conscientes de que, parafraseando al poeta de algunas causas perdidas (Gibson, 2006), slo se hace camino al andar.

90

Bibliografa

ARROYO YANES, Luis Miguel (1994). La carrera administrativa de los funcionarios pblicos. Valencia: Tirant Lo Blanch. (1995) El desempeo de funciones y cometidos de hecho por parte de los funcionarios y su problemtica jurdica, Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm. 24. (1998) Las tcnicas de provisin de los puestos de trabajo en la funcin pblica local. En: CASTILLO BLANCO, F. (coord.). Situacin actual y tendencias de la funcin pblica espaola. Granada: Comares. BELTRN, Miguel. Los funcionarios ante la reforma de la Administracin. Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas. BOLTAINA BOSCH, Xavier (2005). La funcionarizacin del personal laboral al servicio de las administraciones pblicas espaolas. Rgimen jurdico del proceso selectivo restringido. Barcelona: Cedecs. BOYATZIS, Richard E. (1982). The Competent Manager: A Model for Effective Performances. Nueva York: John Wiley and Sons. CDIZ DELEITO, Jos Luis (1987). Notas sobre la carrera profesional del funcionario pblico, Documentacin Administrativa, nm. 210-211. CARRO MARTNEZ, Antonio (1974). Reflexiones sobre aspectos actuales de la funcin pblica espaola. Madrid: Escuela Nacional de Administracin Pblica. CASTILLO BLANCO, Federico (2002). El sistema retributivo en la funcin pblica espaola. Madrid: Marcial Pons. CIS (2006). Funcionarios pblicos, III. Estudio nm. 2604. Enero-Marzo 2006.

91

CORTS CARRERES, Jos Vicente (2001). Manual prctico de gestin de recursos humanos en la Administracin local. Madrid: Dykinson. (2005) Un mtodo para la evaluacin de la gestin de personas en las organizaciones, Revista Capital Humano [Madrid], nm. 192. CRESPO MONTES, Luis Fernando (2003). Mitos y ritos de la Administracin espaola. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica. ECHEBARRA, Koldo. (1993) La Administracin pblica en la era del Management. Reflexiones sobre una dcada de modernizacin administrativa. Tesis doctoral. Universidad de Deusto. (2000) Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales, Reforma y Democracia [Caracas: CLAD], nm. 18. ESCUIN PALOP, Vicente M.(1986): El acceso del personal y la provisin de puestos de trabajo en la Administracin del Estado y de las comunidades autnomas. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica. FREZ FERNNDEZ, Manuel. (1987) La carrera administrativa en los Estados Unidos, Documentacin Administrativa, nm. 241-242. (1990) La formacin de personal en las administraciones locales. En: La formacin para la Administracin local en los 90. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. (1991) Instrumentos de gestin de personal: plantilla, relacin de puestos de trabajo, catlogo y registro de personal (conjuntamente con ngel Pons) y Seleccin y promocin interna. En: Funci pblica local. Barcelona: Federacin de Municipios de Catalua. (1993) La igualdad, el mrito y la capacidad en el acceso al empleo pblico profesional (Los casos de Estados Unidos, Francia y Espaa). Tesis doctoral. Universidad Autnoma de Barcelona. (1995) El sistema de mrito en el empleo pblico: principales singularidades y analogas respecto del empleo en sector privado, Documentacin Administrativa, nm. 241-242. (1996) Planes de empleo y gestin de personal en los entes locales. Planificaci i gesti de locupaci als ens locals. Barcelona: CEMICAL. (1999) Reflexiones en torno a los principales cambios producidos en la funcin pblica norteamericana (1978-1998): mito y realidad, Autonomies [Barcelona: Escola dAdministraci Pblica de Catalunya], nm. 24. (2004) Mobilitat i carrera en la funci pblica local: reflexions al voltant de la seva reformulaci. En: Joan MAURI (coord.). Quina funci pblica volem per als nostres ajuntaments? Barcelona: Fundaci Carles Pi i Sunyer.

92

 (2005) Algunes reflexions entorn de la carrera dels empleats pblics en les administracions de Catalunya, ponencia publicada en Llibre blanc de la funci pblica catalana. Barcelona: Departamento de Gobernacin y Administraciones Pblicas. FERREIRA FERNNDEZ, Xavier (2002). La provisin de puestos de trabajo en la Administracin general del Estado. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica. GARRIDO FALLA, Fernando (1977). La nueva reforma de la legislacin de funcionarios pblicos, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 13. (1985) Reformas de la funcin pblica. Madrid: Tecnos. GEN BADIA, Juan, y otros (2006). Impact of economic incentives on quality of professional life and on end-user satisfaction in primary care; Health Policy; nm. 1872. GEN BADIA, J., Y GALLO DE PUELLES, P. (2004). Retribucin variable vinculada a la calidad asistencial, Revista Atencin Primaria; nm. 34. GEN BADIA, Joan, GALLO DE PUELLES, Pedro, y FORNIES, Llus (2006). Impacte de la productivitat variable i la carrera professional dels metges i les infermeres de lInstitut Catal de la Salut. Comunicacin presentada en el II Congrs Catal de Gesti Pblica, Barcelona. GIBSON, Ian (2006). Ligero de equipaje. La vida de Antonio Machado. Madrid: Santillana Ediciones Generales. GONZLEZ GALLARDO, Leandro (2002). El Estatuto de la funcin pblica. Gestacin y necesidad actual. En: El Estatuto de la funcin pblica a debate, que recoge las ponencias de las jornadas del mismo ttulo organizadas por la Facultad de Derecho de la UNED y la Federacin de Servicios y Administraciones Pblicas de CC.OO. los das 5 y 6 de noviembre de 2002. Colex i CC.OO. GORRITI BONTIGUI, Mikel (2002). Anlisis funcional de los grupos A y B de la Administracin general del Pas Vasco, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 63. (2005) La evaluacin del desempeo: concepto, criterios y mtodo, ponencia presentada en las jornadas Nuevos enfoques de la gestin de los recursos humanos en las administraciones pblicas. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, 22-24 de junio de 2004. GORRITI, Mikel, i TOA, Fernando (2006). El nuevo modelo de organizacin y recursos humanos de la Administracin general de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, Revista Presupuesto y Gasto Pblico, nm. 41.

93

GUTIRREZ REN, Alberto (1987). La carrera administrativa en Espaa: evolucin histrica y perspectivas, Documentacin Administrativa, nm. 210-211. (1988) La experiencia de la evaluacin de puestos de trabajo en la Administracin pblica, conjuntamente con Manuel FERNNDEZ LABRADO. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica. JIMNEZ ASENSIO, Rafael (1989). Polticas de seleccin en la funcin pblica espaola (1808-1978). Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica. (1998a) Altos cargos y directivos pblicos. Un estudio sobre las relaciones entre poltica y administracin en Espaa. 2 ed. Oati: Instituto Vasco de Administracin Pblica. (1998b) Polticos, directivos y empleados pblicos: problemtica de la direccin pblica en la administracin local. En: F. CASTILLO BLANCO (coord.) Situacin actual y tendencias de la funcin pblica espaola. Granada: Comares. (2006) Los objetivos pblicos. Oati: Instituto Vasco de Administracin Pblica. JUNQUERA GONZLEZ, Juan (1972). La crisis de las oposiciones. Madrid: ENAP. KONINCKX FRASQUET, Amparo (coord.) (2002). Personal. Madrid: Aranzadi Gestin Local. LVY-LEBOYER, Claude (2003). Gestin de las competencias: cmo analizarlas, cmo evaluarlas, cmo desarrollarlas. Barcelona: Ediciones Gestin 2000 (ed. original en francs, 1996). LONGO MARTNEZ, Francisco: (1995). Reforma del empleo pblico: ttem y tab, Revista de Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas [Madrid], nm. 2. (1996) Planificaci dels recursos humans als ens locals. En: Planificaci i gesti de locupaci als ens locals. Barcelona: CEMICAL. (2003) Institucionalitzar la gerncia pblica: reptes i dificultats. En: Repensar el paper del gestor pblic en el segle XXI. Actes del I Congrs Catal de Gesti Pblica. Barcelona: Escola dAdministraci Pblica de Catalunya (versin en castellano disponible en www.top.org.ar). (2004) Mrito y flexibilidad. La gestin de las personas en las organizaciones del sector pblico. Barcelona: Paids. (2005) Evaluacin y gestin del rendimiento laboral en las Administraciones pblicas, Revista Presupuesto y Gasto Pblico, nm. 41. LORENZO DE MEMBIELA, Juan B. (2002). Provisin de puestos de trabajo en la Administracin pblica. Estudio normativo, jurisprudencial y doctrinal. Madrid: Aranzadi. LOSADA MARRODN, Carlos (1995). Las especificidades de la gestin pblica: implicaciones en la funcin directiva pblica, Documentacin Administrativa, nm. 241-242.

94

 (1999) La funcin de dirigir en la Administracin pblica. En: C. LOSADA (Coord.). De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la Administracin del Estado. Banco Interamericano de Desarrollo. (2003) A contribution to the study of the differences in managerial function: Political managers function and civil service managers function (tesis indita). MAP (Ministerio de Administraciones Pblicas): (1990) Reflexiones para la modernizacin de la Administracin del Estado. (2000) Libro Blanco para la mejora de los servicios pblicos. Una nueva Administracin al servicio de los ciudadanos. (2005) Informe de la Comisin para el Estudio y Preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico. MARTN MATEO, Ramn (1966). La inamovilidad de los funcionarios pblicos, Revista de Administracin Pblica, nm. 51. MARTNEZ DE PISN, igo (1995). Rgimen jurdico de la funcin pblica y derecho al cargo. Madrid: Civitas. MORERA I BALADA, Josep-Ramon (2003). Levoluci de lAdministraci i la funci pbliques a Catalunya. Barcelona: Escuela de Administracin Pblica de Catalua. NIETO GARCA, Alejandro (1967). La retribucin de los funcionarios en Espaa, Revista de Occidente [Madrid]. (1974a) La burocracia. I: El pensamiento burocrtico. Madrid: Instituto de Estudios Administrativos. (1974b) Afirmacin, apogeo, decadencia y crisis de los cuerpos de funcionarios. Estudios sobre la funcin pblica espaola. Madrid. (1980) La noche oscura de la funcin pblica. Cuadernos Econmicos del ICE. Madrid. (1989) Reforma administrativa y modernizacin de la administracin: un problema pendiente?, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 23. (1992) La reforma de la Administracin pblica en Espaa, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34, vol. II. (1993) La carrera administrativa. Cuadernos de Derecho Judicial, Madrid: Consejo General del Poder Judicial. nm. 7. (1996) Las experiencias de modernizacin en Espaa, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 45, vol. II. NOGUER I PORTERO, M. Carme (2006). Experincia de lavaluaci del desenvolupament mitjanant la gesti per competncies a lAjuntament de Manlleu. Extensi a daltres instruments de recursos humans. Dificultats i aprenentat-

95

ges. Comunicacin presentada en el II Congrs Catal de Gesti Pblica, Barcelona. PALOMAR OLMEDA, Alberto (2002a). La movilidad de los funcionarios pblicos: una controversia de permanente actualidad. En: Panorama jurdico de las Administraciones pblicas en el siglo XXI. Homenaje al profesor Eduardo Roca Roca. Madrid: Boletn Oficial del Estado e Instituto Nacional de Administracin Pblica. (2002b) El sistema de carrera y su aplicacin a los cuerpos superiores de la Administracin. Madrid: Dykinson. (2005a) La carrera profesional, ponencia presentada el 17 de enero de 2005 en el marco de los trabajos preparatorios del Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del empleado pblico. (2005b) Pautas para el diseo de un estatuto de directivo pblico para las Administraciones convencionales, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 72. PASCUALENA ARTIEDA, Jos Antonio (2006). Proposta prctica per desenvolupar els principis terics dels models de gesti per competncies. Comunicacin presentada en el II Congrs Catal de Gesti Pblica, Barcelona. PREZ LUQUE, Antonio (2005). La provisin y prdida de los puestos de trabajo en las corporaciones locales. Madrid: El Consultor. PRATS CATAL, Joan (1984). Prlogo al libro de Michel Crozier No se cambia la sociedad por decreto. Alcal de Henares: Instituto Nacional de Administracin Pblica. PRATS CATAL, Joan (1987). Poltica, gestin y administracin de recursos humanos en las administraciones pblicas, Documentacin Administrativa, nm. 210-211. (1990) Formacin, modelos organizativos y perfiles gerenciales en las administraciones pblicas espaolas. La formacin para la Administracin local en los 90. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona. (1995) Los fundamentos institucionales del sistema de mrito: la obligada distincin entre funcin pblica y empleo pblico, Documentacin Administrativa, nm. 241-242. (2004) Necesidad y sentido de la reforma de las administraciones pblicas. En: Estudios para la reforma de la Administracin pblica. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica. PRIETO, Jos Mara (2003). Prlogo al libro de Claude Lvi-Leboyer Gestin de las competencias. Barcelona: Ediciones Gestin 2000.

96

SENZ BLANCO, Mara Teresa (2004). El sistema de gestin por competencias del Ayuntamiento de Manlleu: una alternativa de evaluacin para el desempeo excelente, Revista Capital Humano [Madrid], nm. 176. SINZ MORENO, Fernando (director), y otros (2004). Estudios para la reforma de la Administracin pblica. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica. SNCHEZ MORN, Miguel (2001). Derecho de la funcin pblica. 3 ed. Madrid: Tecnos. SHIPPMANN, Jeffery S. (2000). The Practice of Competency Modelyng, Personnel Psychology, nm. 53. SOLANA PREZ, Alicia (2002). La carrera administrativa de los funcionarios pblicos. En: F. CASTILLO BLANCO (dir.) y A. OLMEDO GAYA (coord.) Lecciones de funcin pblica. Granada: CEMCI. TRAVERSA, Damin (1973). Introduccin a las II Jornadas sobre funcin pblica. Madrid: Asociacin Espaola de Administracin Pblica. VALLS ARNAU, Joaquim (2005). La vida administrativa dels servidors pblics: les retribucions, ponencia publicada en el Llibre blanc de la funci pblica catalana. Barcelona: Departamento de Gobernacin y Administraciones Pblicas de la Generalitat de Catalunya. VIDAL I PILA, Josefina (2003). La carrera administrativa: una qesti pendent, Revista Jurdica de la Funci Pblica [Barcelona: PPU], nm 1.

97

El autor
Manuel Frez es licenciado y doctor en derecho por la Universidad Autnoma de Barcelona. Ha sido profesor de derecho administrativo en la UAB y letrado consistorial en el Ayuntamiento de Barcelona. Actualmente es profesor del Instituto de Direccin y Gestin Pblica y de la Facultad de Derecho de ESADE (Universidad Ramon Llull). Asimismo, desde hace varios aos es el coordinador acadmico del Programa de funcin gerencial en las administraciones pblicas (primer ciclo del Mster en direccin pblica de ESADE). Sus reas de especializacin son el derecho de la funcin pblica, el derecho local y el derecho pblico econmico. Habitualmente colabora con el Consorcio dEstudios, Mediacin y Conciliacin en la Administracin Local (CEMICAL), la Escuela de Administracin Pblica de Catalua y el Centro de Estudios Municipales y de Cooperacin Internacional (CEMCI), de Granada.

99

consorci destudis, mediaci i conciliaci a ladministraci local

La carrera administrativa es una de las principales asignaturas pendientes de nuestra funcin pblica, tras los fallidos intentos de las reformas de 1964 y 1984. Ahora se apunta un nuevo proyecto de reforma, que esperemos que no caiga en los tradicionales errores histricos de irrealidad (se dan las condiciones tcnicas y de gestin para poner en prctica los nuevos cambios?), incoherencia (permite la progresin y la estabilidad en el desarrollo profesional?) o poca credibilidad (permite dar respuestas a las necesidades especficas de cada administracin?). Adems, en estos ltimos aos contamos con la aparicin de nuevas experiencias y proyectos que demuestran que un cambio de modelo no slo es necesario, sino tambin posible. Por ello este libro se plantea un doble objetivo: por un lado, ayudar a entender cmo hemos llegado a la situacin actual, tanto desde la perspectiva institucional, analizando los sucesivos procesos de reforma, como desde la ptica de la gestin, donde bajo el manto de un mismo marco jurdico bsico se desarrollan diferentes experiencias de xito y de fracaso, de las que es conveniente aprender; y, por otro, identificar y analizar aquellos elementos esenciales que permiten configurar diferentes modalidades de carrera, en funcin de la madurez, la capacidad y la voluntad de cada administracin pblica.

La carrera administrativa: nuevas perspectivas