Diplomado:

Políticas Públicas y
Gobierno Digital
Módulo 1:

Introducción a las políticas

públicas

Unidad 4:

Agenda y actores de las políticas

públicas
Presentación

Al hablar de actores nos estamos refiriendo a todos aquellos que son protagonistas
de las políticas públicas. En general hay diferentes clasificaciones de actores,
algunos de acuerdo al grado de incidencia y otros de acuerdo al grado de prioridad
como destinatarios de las políticas públicas.

En este sentido, lo importante es analizar el surgimiento de nuevos actores en la

actualidad en la arena política, ver su poder de fuego y analizar la forma en que
interactúan para promover o impedir que un tema entre en agenda y en definitiva se
formule una política pública.
Objetivos
Que los participantes logren…

● Identificar la relación medios, redes y políticas.

● Entender el rol de los actores en el ciclo de las políticas.
● Avizorar las características de las políticas actuales influenciadas por la
tecnología y las redes sociales.
Bloques temáticos

1. Los medios y la agenda.

2. Agenda building y agenda setting.

3. Relación entre política pública y agendas.

4. Los actores en las políticas públicas, tipos e influencia.

1.Los medios y la agenda

Los medios de comunicación digitales ya son los más utilizados entre la población
mundial, que le dedica más horas semanales que a la televisión, la radio, los
periódicos o el cine. La ONU reflexiona sobre los cambios que ha introducido la
tecnología digital en todo el mundo, y comenta que se podrían resumir en que las
comunicaciones cada vez son "más digitales, más móviles y más anchas".

¿Por qué más móviles? Tuvieron que pasar cerca de 125 años para que hubiera en el
mundo más de mil millones de líneas telefónicas fijas, y solo pasaron 21 años para
que hubiera el mismo número de líneas de telefonía móvil. Además de digitales y
móviles, las comunicaciones también son cada vez "más anchas", porque las redes
aumentan su capacidad de manera exponencial, lo que permite intercambios de
información más rápidos, más completos y en más formatos simultáneos. Al mismo
tiempo, el precio de la banda ancha y de las conexiones inalámbricas se reduce a
pasos agigantados, por lo que las TICs cada vez ocupan más ámbitos de la vida
privada.

Sin lugar a dudas, Internet se ha convertido en nuestra principal forma de

información, distracción, encuentro y de trabajo o aprendizaje. Nos hemos
acostumbrado a tener las noticias y “tenerlas ya” e Internet se ha hecho responsable
de esta cuestión. El usuario cada vez más intenta buscar las noticias y contrastarlas
en diferentes medios. Una tendencia crítica que nos enriquece a todos, tanto a los
que la ofrecen, como a los que la reciben. La información y el mundo de los medios
de comunicación tienen que adaptarse a estas nuevas tendencias, que muy lejos de
frenar, avanzan a toda velocidad. Eso es lo que están haciendo la mayoría de medios
de comunicación: adaptarse a la nueva era tecnológica.
Cibermedio

Se entiende por cibermedio al canal o medio electrónico por el cual es transmitida

la información (el email, la radio y televisión por Internet, entre otros). Algunos
autores definen al cibermedio como una especialidad del periodismo que emplea el
ciberespacio para la investigación, la elaboración y, muy especialmente, la difusión
de contenidos periodísticos. Otros, en cambio, consideran al cibermedio como “el
cuarto medio de comunicación”.

Las posibilidades que ofrece el ciberespacio ha permitido que este nuevo medio
digitalice las cualidades de los medios tradicionales. Algunas características del
cibermedio:

1. Multimedialidad: Se define como la integración de diferentes medios en uno

solo: Texto, video y sonido. Una de las grandes ventajas que tiene el
cibermedio es que pone a disposición del usuario las diferentes aplicaciones
tecnológicas en un solo medio.
2. Hipertextualidad: Técnicamente un hipertexto es un conjunto de nudos
ligados por conexiones. Así, la hipertextualidad de un cibermedio consiste en
los enlaces que llevan al usuario a más información relacionada con el tema.
Por ejemplo, en el periódico digital, vienen resaltadas notas relacionadas con
la que se está leyendo. De igual manera se enlazan gráficos animados,
videos, fotografías, foros o cualquier otro medio que sirva para que el lector
comprenda mejor la noticia.
3. Actualización: La actualización de la información que se presenta en el
cibermedio, en el caso del ciberperiodismo debe ser constante, pero
adaptándose a la necesidad de contenidos del medio, así como a la
necesidad de inmediatez de los usuarios o audiencia. La actualización,
“combina presteza, continuidad y profundidad informativas, amplía y mejora
contenidos –nunca los corrige- y no renuncia a la sedimentación del mensaje
periodístico.
4. Actualidad: En los últimos años, algunas de las firmas más potentes del
mundo han creado portales informativos situados ya en el podio de los más
influyentes, visitados y citados. El auge del blog, columnas de opinión y
secciones de “informantes” se abren paso en el medio, convirtiéndose en
herramientas útiles para aquellos que buscan y brindan información de temas
 relevantes a nivel mundial. Nuevamente el medio tradicional de noticias
(radio, periódico o televisión) es desplazado gracias a las grandes editoras de
prensa digital, a plataformas digitales como Facebook, Twitter, Google Plus
las cuales bombardean información segunda tras segundo y que se
convierten en las primeras agencias de información.
5. Interactividad: Una de las características más importantes del cibermedio es
la interactividad y constituye una de las grandes ventajas sobre otros medios.
“La interactividad debe acomodarse a la necesidad de respuesta o feedback
de los contenidos del cibermedio y al nivel sociocultural y proactivo de su
usuario pretendido. En los medios digitales los usuarios pueden enviar sus
comentarios al editor (y conseguir una respuesta casi inmediata), por medio
del correo electrónico, por medio de los foros (en los que se puede
interactuar tanto con los editores del medio, como con celebridades), por
medio de concursos y por muchas otras formas de interacción que varían
según el medio.
2.Agenda building y agenda setting
La agenda building (en inglés, construcción) propone que seamos constructores de
medios creando espacio para comunicarnos y buscar comunicación. Es muy
diferente a lo que se plantea en la agenda setting, ya que la building propone que
los que jerarquizamos la información seamos los espectadores, cada ciudadano
exprese que es lo que más le interesa conocer. De este modo las noticias no están
premeditadas solo por los medios, sino que también el público puede aportar sus
ideas y darle en cierta forma un orden de prioridad a la información.

Aunque para muchos periodistas esto significa un problema y en muchos casos

prefieren recurrir a la agenda setting y olvidarse de lo que piensan los ciudadanos.
Javier Rey Morató en su libro “Democracia y posmodernidad: teoría general de la
información y comunicación”, dice que “la agenda building ofrece cognoscitivos
básicos a la sociedad para que organice su visión del mundo.” Maxwell Mccombs
(2003), dice “que la agenda building viene a ser la construcción de una agenda
pública, mediante la actuación colectiva entre los periodistas y las fuentes, entre
otros. De lo que resulta su importancia y la conveniencia de establecer mecanismos
para el funcionamiento de la misma”.

Para calibrar esta influencia de los medios (agenda setting), parece interesante
conocer cómo se construye el discurso de los medios y quién está influyendo en él.
En otras palabras, cómo un asunto llega a plasmarse en las páginas de un periódico
en las pantallas, por qué se selecciona y cómo aparece ante los ciudadanos. Éstas
cuestiones se han analizado bajo la perspectiva de la agenda building. Elisabeth
Noelle Neumann dice “así la construcción de la agenda temática se basa en la
percepción que tiene el sujeto del estado de la opinión pública: es la importancia
que el individuo cree que los demás atribuyen al tema.”

¿Cómo surge la agenda building? “Los medios hacen algo más que establecer la
agenda, sino que además de seleccionar los temas a discutir, establecen los
parámetros bajo los cuales se va a juzgar o discutir esa agenda. Establecen los
estándares de esa discusión.
No obstante, otros autores exponen que la agenda-setting otorga mucho peso a los
medios y deja fuera a los actores sociales y políticos. En nuestro contexto actual, por
ejemplo, a las redes de poder y a las redes en general. Por ejemplo, lo que Manuel
Castells denomina la autonomía: entorno en el que el potencial de la audiencia para
incrementar o iniciar sus prácticas comunicativas ha aumentado con el auge de la
autonomía de la audiencia y de lo que él llama la autocomunicación de masas.
Autonomía se entiende por una tendencia a que las personas, especialmente los
jóvenes, se alejen o no se sientan identificadas por las instituciones y las formas
tradicionales de comunicación de masas. Cuanto mayor es el nivel de autonomía en
cualquiera de las dimensiones, mayores serán la frecuencia y uso del Internet. Y
cuanto más se usa Internet, más aumenta el nivel de autonomía. (Castells, 2009).

Pero aún antes de la potenciación de las redes con el surgimiento de Internet,

investigadores como Lang y Lang expusieron que decir que los medios establecen
y generan la agenda no era suficiente. Es necesario tomar en cuenta otros factores,
como los grupos sociales, las instituciones y determinar en qué medida éstos
pueden influir en dicha agenda y viceversa.

El proceso de construcción de la agenda building es un proceso colectivo con cierto

grado de reciprocidad que implica niveles:

Nivel 1. Establecimiento de la agenda: “se centra en la importancia relativa (Por lo

general se define operacionalmente como la importancia percibida) de los temas o
materias”. (Weaver, 2007). Los medios resaltan acontecimientos, personalidades,
grupos, etc. para destacarlos sobre el resto. Uno puede observar aquí que se
selecciona y qué no. Los autores establecen el término Topic (un problema a
resolver o tema que debería ser tratado). Luego aparece un Issue (tema) que es la
información que tiene atención mediática.

Nivel 2. Construcción de la agenda: Se centran en los atributos de los objetos. “…se

examina la importancia relativa de los atributos de los temas, como McCombs
(2005) y Ghanem (1997) han descrito en detalle. Estas agendas de atributos han sido
llamadas el segundo nivel de agenda setting…” (Weaver 2007). En esta se sitúan “las
perspectivas y marcos que los periodistas utilizan para llamar la atención a ciertos
atributos de los objetos de la cobertura de noticias, así como a los objetos mismos…
(Por ejemplo, encuadrar una guerra como guerra fría). De acuerdo a Scheufele “en
este 2º nivel se constituyen estrategias discursivas destinadas a proporcionar
significado, coherencia y pertinencia a los mismos.

Otro elemento a tener presente es el llamado Timing político. En concordancia con

lo anterior, “las prioridades de esta Agenda Política se establecen en función de un
timing político mediatizado con 2 niveles de actuación: Agenda Building (establecer
la agenda) y Agenda Setting (construirla). ¿Cómo influye en la opinión pública el
mapa comunicacional trazado por los topics [problemas políticamente resolubles
transformado en issues [temas con atención mediática]?

Chomsky postula una alianza tácita gobierno-media para comunicar lo que interesa
y ocultar lo perjudicial para la estabilidad política. Así, los medios influyen sobre la
ciudadanía estableciendo lo noticiado de entre lo noticiable y decidiendo qué
incluir/excluir del quiosco.

“El timing político es el uso calculado del ritmo, la velocidad y las pausas en la
actividad política y en la manera de comunicar, con vistas a obtener ciertos
resultados. Si la política es un arte más que una técnica, como dicen los clásicos,
obtener los resultados esperados requiere por parte de los profesionales de la
política mucha sensibilidad e intuición, ya sea para actuar en el momento justo o
retirarse a tiempo en situaciones de riesgo” (Sánchez Galicia, 2015).

Agenda setting

Empezaremos con la introducción a la teoría de la agenda setting para tener en

claro quiénes fueron los autores de este concepto. La teoría fue introducida en 1972
por Maxwell McCombs y Donald Shaw en su estudio seminal sobre el papel de los
medios en la campaña presidencial de 1968 en los EE.UU. Los autores afirman que,
dado que los medios de comunicación son una importante fuente de información
política de los votantes, los medios de comunicación pueden dar forma a la opinión
pública al traer problemas particulares a la vanguardia de sus informes.

"Los medios de comunicación establecen la agenda para cada campaña política,

influyendo en la relevancia de las actitudes hacia los temas políticos. La prensa no
tiene mucho éxito en decir a la gente qué tiene que pensar, pero si lo tiene en decir
a sus lectores sobre qué tienen que pensar” (Cohen, 1963:13).
Con esta frase se podría iniciar lo que es la agenda setting, una de las teorías
actuales más representativas de los medios de comunicación. En ella se estudia
cómo los medios ejercen influencia en las audiencias mediante los temas
considerados de mayor relevancia. El medio no decide por el público qué es lo que
éste tiene que pensar u opinar sobre un hecho, aunque sí decida cuáles son las
cuestiones que van a estar en el candelero o en la opinión pública.

A este conjunto de contenidos se le denominará: la agenda. Desde el punto de vista

de la Teoría de la agenda setting, el término agenda se acuña en un sentido
metafórico para expresar cómo las agendas o temas considerados relevantes por
los medios pasan a ser subrayados también en las agendas de la audiencia. Las
personas no sólo reciben información a través de los medios sobre determinados
temas o asuntos que ocurren en el mundo y son considerados prioritarios, sino que
también aprenden de ellos la importancia y el énfasis que les deben dar.

El punto central de esta teoría es la capacidad de los mass-media (medios de

comunicación de masas) para graduar la importancia de la información que se va a
difundir, dándole un orden de prioridad para obtener mayor audiencia, mayor
impacto y una determinada conciencia sobre la noticia. Del mismo modo, deciden
qué temas excluir de la agenda.

Más claramente, la teoría del "establecimiento de la agenda" dice que la agenda

mediática, conformada por las noticias que difunden los medios informativos
cotidianamente y a las que confieren mayor o menor relevancia, influye en la
agenda del público.

En conclusión la Agenda Setting y Agenda Building son dos términos íntimamente

relacionados, pertenecientes a un mismo proceso. La teoría de la agenda-setting se
refiere a la “fijación de la agenda” y al rol protagónico que tienen en este proceso los
medios de comunicación. Es decir, esta teoría intenta explicar cómo los medios
influyen en mayor medida a la opinión pública para fijar los temas en la agenda
política, que la opinión pública en los medios.
Sin embargo, esta teoría puede ser criticada, en cuanto pondera el poder de los
medios, sin tener en cuenta la participación de otros múltiples actores sociales en la
formulación de la agenda política.
Por otro lado, si bien los medios fijan temas en la opinión pública, estos pueden
hacerlo con apoyo o bajo el auspicio de ciertos sectores del poder político, o
diferentes grupos de intereses económicos, etc. La agenda-setting, es el resultado
final de múltiples procesos que se dan simultáneamente y se interrelacionan.

La agenda-building puede traducirse como “la construcción de la agenda”, refiere a

un “proceso colectivo” de formación de los temas a poner en agenda. De esta forma,
podemos concluir que, si bien existe una diferencia entre el proceso de
construcción de la agenda y el proceso mediante el cual esa agenda se fija en la
sociedad, otorgándole un sesgo valorativo y construyendo su relevancia a través de
los medios, estos dos procesos forman parte del mismo fenómeno. El cual
finalmente, nos permite resaltar la importancia de los medios de comunicación en la
fijación de tópicos en la agenda política y en la opinión pública, a lo cual debemos
sumar actualmente internet y las redes sociales, donde el bombardeo de
información hacia la población es permanente, y la interacción y participación de los
mismos ciudadanos, permite consolidar estos temas que los medios seleccionan en
la agenda pública.
3.Relación entre políticas públicas y
agendas

Los tiempos modernos han sido, indiscutiblemente, la cuna de grandes cambios

tecnológicos e informativos. Este constante – y aún inacabado – proceso de mejora
ha devenido en la expansión de nuestros horizontes de posibilidades gracias al
avance de la técnica y la comunicación.

Este nuevo y joven escenario, donde el sujeto aparece como ilimitado y donde
pocas cosas le resultan imposibles, han permitido cambiar las reglas de juego: el
hombre lo quiere todo ahora mismo, se ha vuelto pragmático y terrenal, apresurado
y falto de tiempo. Queremos lo último, lo más rápido, lo actual.

Nuestras sociedades están atravesadas por las lógicas de la inmediatez y lo

transitorio, y es incuestionable que la tecnología, la información y la comunicación
se han sabido adaptar (quizás a falta de opciones) a este ritmo. La proliferación de
medios de comunicación masivos y su afán por lograr cubrir lo último constituyen
evidencia de esto.

Volcado enteramente a sus asuntos, el hombre ha delegado la compleja labor de

cubrir los acontecimientos importantes – que ocurren diariamente – a los medios de
comunicación, quienes juegan a ser “dueños de la verdad” y la imagen más objetiva
y transparente de lo que sucede en la realidad. Sin embargo, y no es necesario ser
un experto en comunicación para saber esto, la información que circula en cualquier
medio de comunicación obedece, en realidad, a un recorte intencional y meditado
cuyo autor es ese mismo medio.

Es realmente imposible agotar la complejidad de la realidad social en apenas unas

cuantas páginas de periódico o un par de horas de información televisada. Ni
siquiera las plataformas virtuales, que se caracterizan por un continuo tráfico de
información, logran captarla completamente. La pregunta que necesariamente
debemos hacernos, entonces, es: ¿cuál es la información que se rescata y se
considera importante y cuál se condenada al olvido?
Esto nos lleva a una segunda y necesaria cuestión: ¿cuál es el parámetro que se
utiliza para hacer esta discriminación? Pareciera, pues, que la realidad social es
enteramente construida por los medios de comunicación. La agenda setting prioriza
aquellos acontecimientos mediáticos que prometen captar la atención de la
audiencia y causar un mayor impacto en ella. Caemos así en lo efímero y superficial
de la información.

El resultado es una vorágine de acontecimientos mediáticos que se producen y

mueren en el mismo día, pasando a ser sólo recuerdos archivados. En este sentido,
todos los temas que ingresan a la agenda de gobierno son percibidos como de
solución urgente por los ciudadanos y es aquí en donde fallan muchas políticas
públicas, al caer en el deseo de brindar soluciones mágicas que permitan mantener
una buena imagen sobre el gobierno y contentar a la población.

Lo vertiginoso de las agendas y de la información, nos tiene que hacer pensar sobre
la importancia de otorgar el tiempo necesario para pensar el problema, observar
todas las alternativas de solución, plantearlas y tomar la mejor decisión para atacar
el problema público acuciante. Si no nos tomamos ese tiempo y solo respondemos
con velocidad sin meditar demasiado, las políticas públicas entrarán en un círculo
vicioso de error tras error y de corto plazo muy peligroso para los gobiernos y la
sociedad.
4.Los actores en las políticas públicas.
Tipos e influencias

El norteamericano Arnold Melstner señala que la definición de actores en Políticas

Públicas se puede entender como: “un individuo, función, grupo, comité, equipo
burocrático, una coalición o incluso el Estado” y que busca interferir o moldear una
política pública” (Melstner, 1972).

Afirma que los actores que participan dentro de una dinámica de una política en
juego se van reconociendo por las posturas de aceptación o rechazo ante una
política determinada. Esta adopción de posturas hace que esos actores entreguen o
no apoyo a una iniciativa de Política Pública (Melstner, 1972).

Para entregar su apoyo o rechazo despliegan una gama de recursos. En el caso de

los actores privados pueden utilizar la publicidad, la financiación extra programática,
prerrogativas de no invertir, etc. En otras instancias emplean recursos de tipo político
como manifestaciones, paros o movilizaciones y en otros casos recursos cognitivos,
esto es, informes, investigaciones o artículos de expertos. La utilización de estos
recursos puede ser de forma aislada o gradual o también de forma conjunta
(Subirats, 2005).

Actores con poder de veto

López (2012) expresa que “La literatura sobre jugadores con poder de veto para
analizar las posibilidades de cambio de la política pública, ha tomado relevancia
como un enfoque analítico que permite dar cuenta de las dificultades (facilidades)
de llevar a cabo nuevas políticas en contextos en los cuales se requiere el
compromiso de más de un actor para tomar la decisión”.
De acuerdo a Tsebelis “[...] los jugadores con poder de veto son actores individuales
o colectivos cuyo consenso es necesario para un cambio del statu quo”. En este
sentido, los jugadores con veto pueden lograr que un cambio en la política pública
se realice o se impida dependiendo de sus preferencias o aversiones políticas.

Una variedad de estudios sobre esta materia se ha llevado a cabo para el caso de
América Latina. Sin embargo, en la mayoría de los trabajos sobre el tema se ha
centrado el interés en un tipo particular de actores: aquéllos cuyo poder de veto
proviene del diseño institucional. Es así que se ha prestado atención al poder de
veto presidencial y a las posibilidades condicionales de fijar la agenda por parte del
Ejecutivo en los países de la región, así como a los límites que pueden encontrar los
sistemas presidencialistas en las coaliciones parlamentarias para modificar el estado
en el que se encuentran ciertas políticas, entre otros temas relevantes.

Si bien estos aspectos resultan de importancia para analizar el tipo de políticas

públicas que pueden ser modificadas y cuáles permanecen invariables por la
interacción de los distintos actores con poder de veto, los jugadores informales en
Latinoamérica –tales como sindicatos, burocracias de aparatos estatales
específicos, movimientos sociales y entidades religiosas, entre otros –parecen
poseer en ocasiones la capacidad de imponer temas de agenda o bien de rechazar
cambios de política que no estén alineados con sus preferencias, en especial en
ocasiones de coyunturas globales.

El concepto de jugadores con veto es relativamente ‘joven’ al interior de la ciencia

política moderna. Como señalan ciertos autores, pueden rastrearse algunas
nociones que se refieren a la capacidad de modificar/mantener las políticas
públicas en décadas previas, pero el desarrollo del término jugadores con veto
aparece por primera vez en la obra de Tsebelis.
Tipos de actores de las políticas

Expresan Santibañez que “Los actores públicos constituidos por el Gobierno y el

Aparato Público tienen la capacidad de obligar, de acuerdo a los marcos
regulatorios, a obedecer. Sus decisiones se pueden entender como decisiones
soberanas aduciendo que corresponden al interés general, aunque nos sugiere
Subirats, generalmente son fruto de la interacción y negociación entre actores y de
compromisos políticos”.
Así el proceso político que acompaña la discusión de una política pública está
constituido por una serie de actores que tienen papeles protagónicos con funciones
asignadas constitucionalmente y otros actores de reparto cuya participación no es
tan solemne ni definida, pero no por ello no dejan de ser influyentes (BID, 2005).

En la clasificación de actores públicos figuran:

● Los Partidos Políticos

● Gobierno
● Administración Pública
● Congreso
● Presidente
● Poder Judicial, etc.

En el mundo, privado:

● Medios de comunicación
● Centros de investigación
● Grupos de Interés como la Iglesia, Sindicatos, Ecologistas, etc.

Los Partidos Políticos

Dentro del proceso de políticas públicas cumplen un rol importante en la definición

de las bases programáticas que servirán de insumo para las políticas del gobierno
de turno, lo cual le otorga un espacio relevante en el debate sobre políticas (BID,
2005).

Lasagna (2004) afirma que los partidos son actores claves en las democracias,
puesto que se constituyen en articuladores y agregadores de intereses hacia el
gobierno. Otra función que les compete a los partidos es la de “accountability” sobre
la administración pública y sobre el Ejecutivo. En este sentido utilizan recursos
políticos para servir de interlocutores entre el Ejecutivo y el Legislativo para
negociar interés en común en la tramitación de Políticas Públicas. Esa característica
que se desprende de la función anterior es un factor a considerar en el éxito o
fracaso de una política en discusión.
Lasagna señala que los sistemas políticos le han atribuido unas funciones que los
transforman en una pieza clave del régimen democrático. La incorporación o
captación de nuevo personal en la arena gubernamental y también en el aparato
burocrático los coloca con unos recursos bastantes útiles para negociar posiciones
y conciliar intereses.

Por otra parte, son los encargados dentro del sistema político de socializar las
opciones de políticas que capten la atención de la agenda pública.

Przeworski (1998) por su parte señala que son una pieza clave de control
democrático o accountability del accionar de los Gobiernos y además de la
generación, preservación y alternancia en el Poder. Para Charles Lindblom (1991)
uno de los principales espacios donde se generan y definen las políticas públicas es
el Congreso. En este sentido los partidos propician los lineamientos para nombrar
jefe de un comité en el parlamento. Además, afirma, se agrupan en pequeñas
facciones para la designación de los presidentes de partidos y están en capacidad
de sugerir nombres para ocupar altos cargos en el gabinete.

Otro elemento que coloca de relieve Lindblom es la posición a la que pueden

acceder estos líderes de los partidos cuando están en condiciones de entregar
mayores apoyos e intercambios para favorecer a algún grupo de interés. Además, su
gestión se debe focalizar para que los proyectos de políticas se encuentren en la
agenda legislativa, e insistir, para que sean considerados.

Los Grupos de Interés

Un grupo de interés se puede definir como una organización social cuyos miembros
comparten puntos de vista y objetivos comunes y llevan a cabo acciones para
ejercer influencia sobre los funcionarios gubernamentales y las políticas públicas.

Entre sus objetivos no está llegar al poder, sino asegurar un trato favorable para
ellos, sus miembros y sus intereses. El tamaño e influencia de los grupos de interés
varía de acuerdo con el contexto social y político de cada país, pero su principal
objetivo electoral se traduce en influir sobre la opinión pública y sobre el resultado
del asunto que los moviliza mediante la presión social y las movilizaciones.

Para Clus Offe estos movimientos (Ecologistas, gremios, feministas, etc.) surgen
como respuesta a la incapacidad de los partidos políticos en canalizar y hacer
participar de las demandas de esos grupos dentro de la agenda de gobierno. Afirma
que el sistema de funcionamiento actual de los partidos políticos apunta hacia una
monopolización de los intereses de unos pocos (Offe, 1988).

Así al crecer el Estado, crecieron sus funciones y las demandas aumentaron, no

pudiendo ser canalizadas por la institucionalidad existente, haciendo surgir a los
movimientos sociales o grupos de interés. (Cárdenas, 1992). Así estos grupos de
interés de tipo social actúan con patrones difíciles de codificar. Cuestionan el código
binario de la teoría política liberal, aquel que divide las acciones en públicas y
privadas (Cárdenas, 1992).

Los protagonistas de estos movimientos se encargan de representar demandas que

los partidos políticos no son capaces de recoger. Sus representaciones en el
escenario de discusión de políticas son anacrónicas y se caracterizan por que en la
mayoría de los casos actúan con informalidad, espontaneidad, un bajo grado de
diferenciación, además de utilizar como recurso la movilización social como
mecanismo de presión.

En el caso de América latina, tras la restauración de la democracia, la movilización

social se ha transformado en un instrumento que incluso ha derrocado Presidentes
(BID, 2005). Una mirada un poco más en detalle nos permite observar que en
algunas ocasiones quienes dirigen estos grupos son personajes con alta
preparación y que están bien insertos en la comunidad. Estos al ver que sus
intereses no son agregados a la agenda de discusión pública, por parte de los
canales institucionales formales, están dispuestos a utilizar otros mecanismos para
hacer plausibles sus intereses.

Estos grupos de interés con el apoyo de los medios de comunicación y con su nivel
de movilización y presión social se han transformado en actores complejos y
relevantes dentro del proceso de políticas cuando se deciden a intervenir.

Lasagna afirma que es positiva la existencia de grupos de interés puesto que estos
fortalecen y enriquecen a la sociedad civil. No obstante, al igual que Offe, asiente
que la aparición de estos se debe a la crisis de legitimidad por la cual atraviesan los
partidos políticos en América Latina.

Para Chuaqui la puesta en escena de los grupos de interés por parte de la Sociedad
Civil está sirviendo para redefinir los problemas públicos orientados hacia la visión
de la comunidad.
Gobierno

Robert Dahl (1989) afirma que al gobierno le corresponde articular y decidir sobre
los temas más relevantes a los cuales se enfrenta la sociedad y decidirlo sobre la
base de criterios democráticos. En su trabajo “La Democracia y sus Críticos” coloca
al gobierno como un actor que debe dirimir sobre cuestiones que previamente se
han discutido entre el resto de participantes del juego democrático.

Hidalgo (2001) por su parte define al gobierno como una elite política que tiene un
papel estelar en democracia, eso radica en que es el encargado de canalizar y filtrar
las demandas e intereses de tipo político y social. Además, le compete como
principal función concebir proyectos políticos de tipo sectorial o de tipo global para
resolver de forma armónica los asuntos públicos.

Cesar Nicandro Cruz (2001) señala que la principal actividad del gobierno es la
producción de políticas públicas y programas para la satisfacción de las demandas
sociales. No obstante, no solo es importante que el gobierno sea reconocido y
legitimado, sino también, debe ser legitimado lo que hace y produce, por tanto, una
preocupación esencial para los gobiernos es dotar de legitimidad lo que hacen y lo
que no. Así las justificaciones en el ejercicio del poder para provocar legitimidad se
transforman en elementos fundamentales para avalar la capacidad y competencias
gubernamentales para el diseño y aplicación de políticas públicas.

El cuidado que debe poner el gobierno en el diseño de políticas públicas es que no

se entreguen soluciones prefabricadas, sino en su lugar, un rango de soluciones
posibles, puesto que no existe ninguna garantía de escoger una política óptima. No
obstante, es un deber escoger alguna línea de acción, eso es el arte de gobernar a
través de políticas públicas (Lahera; 2005). “Así, el buen gobierno es aquel que logra
los resultados más cercanos a los óptimos, para lo cual se requiere se diseñen,
ejecuten y evalúen en las mejores condiciones y con la mayor utilidad social”.
(Lahera, 2001)

Empresa Privada

Luego de la retirada del Estado de Bienestar, tras su crisis por su excesivo

crecimiento, la eficiencia de sus servicios y los resultados poco convincentes en la
distribución de la riqueza, evidenciaron la necesidad de un cambio.
La nueva forma de organizar la sociedad consideró la instalación de una economía
de mercado junto a un Estado con un rol menos protagónico, interviniendo en
aquellas áreas que por razones estratégicas no pueden ser traspasados a los
privados (defensa, seguridad y generación de normas regulatorias) (Feo de la Cruz;
2004). Con este cambio de paradigma es la empresa privada quien asume funciones
como la de producir, generar inversión, contratar fuerza laboral y procurar el
denominado crecimiento económico.

Kliksberg (2005) afirma respecto de la importancia de la empresa privada que en

Europa existen políticas que han implicado subir los estándares de responsabilidad
de las empresas. Asevera que en ese continente se visualiza a la empresa privada
como un ciudadano corporativo. En ese contexto se le exige que comprenda su rol
dentro de la sociedad y el impacto que tiene su accionar dentro del colectivo.

Al respecto se han implementado normas que certifican desde la responsabilidad

por el medio ambiente hasta su involucramiento en programas de interés colectivo.

La empresa privada en la búsqueda de optimizar sus niveles de producción para

ganar en eficiencia, se transforma en un canal importante en la incorporación y
creación de nuevas tecnologías, canales de distribución y mejoras en las formas de
comunicación. El BID (2005) señala que “las prácticas voluntarias de las empresas,
pueden suplir las carencias de regulaciones y ordenanzas existentes, los retrasos de
algunos países en la adopción de normas establecidas a nivel internacional, la falta
de incentivos y las presiones del resto de grupos de interés. Las empresas al
preocuparse de otros temas, como el medio ambiente, los consumidores o las
demandas de otros grupos de interés aportan en el desarrollo socioeconómico de
sus sociedades más allá de la significativa provisión de fuentes de trabajo y pagos
de impuestos”.

En este sentido, surgen dirigentes de la elite empresarial como otro tipo de cargos
públicos, hombres importantes que se desenvuelven dentro de la escena de lo
público para que sus demandas sean escuchadas. La empresa privada, nos dice
Lindblom, influye en gran parte de las decisiones de gobierno. A través de los
recursos con los que cuentan tienen presencia en todas las etapas del proceso de
las políticas. Consiguen adaptarse teniendo presencia a través de distintos actores:
Partidos Políticos, Grupos de Interés y en las actividades electorales. Con lo cual
aparecen con una presencia importante en la elaboración de políticas.
Se generan mecanismos tanto formales como informales para que su postura sea
escuchada y tomada en consideración en la elaboración de políticas públicas.

Organismos Internacionales

Oszlak (2004) afirma que debido a la incorporación de nuevos organismos cuyos

intereses van más allá de la cosmovisión de un Estado se han modificado los límites
de su accionar. Por tanto, el Estado ya no puede concebirse como una entidad
monolítica, por el contrario, debe ser visualizado en estas nuevas condiciones como
un sistema en permanente flujo con la red internacional, que internamente está
diferenciado de sus pares, pero que sobre él repercuten diferencialmente
demandas y contradicciones del sistema internacional.

Actualmente el nuevo entramado de relaciones entre países que ha instalado la

Globalización, ha significado que el Estado reformule su concepto de soberanía. En
la esfera de las políticas públicas, este cambio de paradigma ha significado la
aparición de nuevos actores conformados por organismos internacionales que están
en capacidad de incidir en la discusión, ejecución y evaluación en el proceso de una
política pública.

Estos Organismos utilizan como principales mecanismos para influir la capacidad

técnica- científica y los recursos financieros para solventar programas. Majone en
2004 presentó los resultados de su estudio de caso sobre la injerencia de la Unión
Europea sobre la formulación de políticas en los países miembros de esta
comunidad. Nos señala que actualmente es difícil hablar de políticas e instituciones
de un país en particular, sin hablar de lo que está sucediendo en el contexto
supranacional. En su estudio afirma que gran parte de las reformas llevadas a cabo
por la UE no habrían tenido éxito de no haber sido por los factores externos o
elementos del sistema internacional que sirvieron como catalizadores de esas
reformas. Estos elementos exógenos provenientes del sistema internacional
apuntan a una dimensión económica, señala Majone.

Que los gobiernos estén sumergidos en una serie de acuerdos multilaterales, áreas
de libre comercio, tratados de libre comercio, uniones aduaneras o mercados
comunes, limita o circunscribe su accionar. Martínez en tanto, colocando otra mirada
considerando América latina y señala que los organismos internacionales han
ayudado a colocar a la evaluación de Políticas como un tema central en la agenda
de los países en vías de desarrollo a fin de que optimicen su gestión, además de
prever que los recursos que sean traspasados a esos países sean utilizados
eficientemente.

Think Tanks

Thunert argumenta que la forma de hacer política cada vez requiere de la

incorporación de nuevos constructos teóricos que den respuesta a la complejidad
de los nuevos problemas sociales. En ese contexto los centros de investigación
optimizan el proceso de políticas desde una perspectiva transdisciplinaria.

Engelman y Zapata se refieren al surgimiento de estas instituciones como

contribuidoras al proceso de mejoramiento de hacer políticas otorgando alternativas
con mayor profundidad en su contenido.

Dror hace un análisis de las condiciones que se conformaron para su aparición y la

condensa en las circunstancias a las que se enfrenta el Gobierno y que muestra una
alta intolerancia ante los fracasos, a ello se le suma lo vertiginoso de los cambios en
el entramado político social, lo cual hace que la incertidumbre y la complejidad
sean el hábitat en el cual se deba decidir sobre las Políticas Públicas.

Por ejemplo, Donald Abelson (2004) afirma que a partir de la instauración en EEUU
de tres instituciones de investigación política: “El Carnegie Endowment for
international Peace” (1910), “Hoover institute on War Revolution and Peace” (1919),
“Council on Foreign Relations” (1921) se dio origen a una tradición de investigación
en el área de Políticas Públicas.

En Europa y EEUU la gravitación e incidencia de estos centros en formular

recomendaciones y colocar temas para la discusión en materias de políticas
públicas ya lleva bastantes décadas. En el caso latinoamericano es bastante más
reciente su aparición, no obstante, su grado de influencia no debe ser pasado por
alto. Estos centros pensantes a través de estudios de opinión y de campo arrojan,
resultados referentes a temas como: delincuencia, pobreza, desempleo,
institucionalidad, que pasan a formar opinión pública e insumo para el debate y
conformar temas a evaluar por parte del gobierno con aprontes de transformarse,
según su trascendencia, en temas a considerar para su incorporación en la Agenda
de Gobierno.

Engelman y Zapata (2004) señalan que son actores heterogéneos que intervienen
en la nueva forma de organización de problemas basados en el “saber hacer”.
Advierten también que su creciente número e injerencia ha ido sustituyendo los
espacios públicos tradicionales de participación (Comités, asociaciones sindicales,
etc.). Thunert agrega que su influencia va más allá que el de la mera asesoría,
buscan influir en los medios de elaboración de la agenda política y además en las
redes temáticas sobre un asunto que concita la atención de los decisores.

La Administración Pública

Hacer realidad decisiones gubernamentales o implementar políticas públicas es la

actividad central del aparato burocrático. Si tomamos como válida la definición
sobre políticas públicas que nos entrega Mayntz en 1979 en la que expresa que es
una articulación diferenciada de objetivos y especificaciones de regulaciones
normativas; bajo ese prisma, quedarían cubiertas las variaciones que se producen
en la práctica, en los programas que son implementados por la burocracia para su
ejecución (Oszlak, 2004).

La tesis central de Oszlak apunta a que el ámbito institucional que ocupa el Estado a
través de la Burocracia es privilegiada como arena de poder o conflicto político, ahí
intentan prevalecer intereses contrapuestos y se resuelven cuestiones altamente
problematizadas. Por tanto, nos dice Oszlak; la naturaleza de la Burocracia y su
accionar es afectada en todos los sentidos por las vicisitudes producidas por la
lucha intra y extra burocrática, que a su vez son reflejos de otros enfrentamientos
sociales.

Peters coincide con las sugerencias de Oszlak en el sentido que la burocracia debe
considerarse como otro actor político que está en permanente relación con los
partidos políticos y el Gobierno. Lyn y Wildavsky proponen que la forma más
apropiada para hacer efectivo los estudios de viabilidad política con las Burocracia
son a través de mecanismos de evaluación en relación con qué políticas pueden ser
implementadas por las Administraciones Públicas.

Van Meters y Van Horn (1993) afirman que no todo el fracaso de las políticas
públicas y programas gubernamentales debe atribuirse al contenido de las políticas
públicas o al proceso de implementación en abstracto, sino, se debe revisar que tan
eficiente es el aparato burocrático para concretar o implantar las decisiones
gubernamentales sobre Políticas Públicas.

Para Lindblom el hecho de administrar e implementar (actividades propias de la

administración pública) son fenómenos que inciden de manera totalmente distinta y
diferenciada en las políticas y van en grado de importancia separados
considerablemente. Además, Lindblom se pregunta ¿Cómo interfieren los intereses
distintos del funcionario a la hora de implementar una Política Pública? Por ejemplo:
Los deseos del funcionario “x” de evitar un trabajo penoso, o verse involucrado en la
implementación de una política impopular o imponerla a la fuerza.

Una cultura organizacional, en este caso; del aparato administrativo estatal, que sea
resistente al cambio o directamente ineficaz, puede hacer que la política se
modifique negativamente. Los casos de los presidentes Rooselvelt, Truman y
Kennedy, son perfectamente ilustrativos (Neustadt; 1991). Dichos presidentes
dejaron escritos una serie de quejas donde señalaban una serie de órdenes que
fueron ignoradas o débilmente cumplidas. “En gran medida las políticas son el
resultado de lo que los funcionarios eligen y no lo que se declaran en las decisiones
visibles de políticas” (Lindblom, 1991)
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